Manual para la elaboración de planes estratégicos en salud

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Manual
parala elaboración
de
Planes estratégicos
en salud
Tegucigalpa, JULIO 2013
Secretaría de Estado en el Despacho de Salud
Manual para la elaboración de
Planes Estratégicos en Salud
Tegucigalpa, Julio 2013
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
República de Honduras, Secretaría de Salud.
Manual para la Elaboración de Planes Estratégicos en Salud
Tegucigalpa: Secretaría de Salud, 2013
ISBN: 978-99926-758-3-0 978
1. PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA.
2. SERVICIOS DE SALUD 4.
©2013 Secretaría de Salud
Primera Edición, Tegucigalpa M.D.C., Honduras
Mayo 2013
Todos los Derechos Reservados
Se autoriza la reproducción total o parcial sin fines de lucro, citando la fuente.
Corrección de estilo:
Impreso en: xxxxxx
ISBN: 978-99926-758-3-0
Secretaría de Salud
www.salud.gob.hn
"La elaboración de este manual ha sido posible gracias al generoso apoyo del Pueblo de los Estados Unidos de
América a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El contenido del
mismo es responsabilidad de la Secretaria de Salud de Honduras y no necesariamente refleja el punto de vista de la
USAID o del Gobierno de los Estados Unidos”.
ii
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
EQUIPO TECNICO CONDUCTOR
Dra. María del Socorro Interiano
Director de la Unidad de Planeamiento y Evaluación de la Gestión -UPEGEquipo Técnico de la UPEG
Dra. Janeth Aguilar
Dra. Mariela Alvarado
Dra. Norma Bejarano
Ing. Juan Carlos Espinoza
Dra. Ángela Flores
Dr. Carlos Flores
Lcda. Iveth Lemus
Dr. Lenin Quesada
Lcda. María Sandoval
Lcda. Auristela Vásquez
Colaboradores de la UPEG
Lcda. Daysi Barahona, Dra. Georgina Díaz, Ing. Patricia Fúnez, Ing. Luis Gálvez, Lcdo. Johan Maldonado,
Dra. Marza Montes, Dra. Jenny Meza, Lcda. Esminolda Rodríguez
Participantes del proceso de validación por institución
HOSPITAL ESCUELA: Dra. Elsa Palau; Dr. Roberto Esquivel; Lcdo. Miguel Carias; Dr. Juan José Galeas;
Lcdo. Albert Avery; Lcda. Erika Suazo; Lcda. Diana Ponce; Dra. Cristina Rodríguez. REGION SANITARIA
DE FRANCISCO MORAZAN: Dra. Doris Andino; Lcdo. Andrés Rojas; Lcdo. Hernán Álvarez. DIRECCIÓN
GENERAL DE REGULACION: Dra. Iris Gallardo; Dra. Diana Díaz; Lcda. Martha Flores.
SEPLAN: Lcda. Carmen Pereira
El Manual ha sido posible gracias a las aportaciones y comentarios recibidos de las Unidades de
la Secretaría de Salud
REGIONES SANITARIAS
Atlántida, Colón, Comayagua, Copán, Cortés, Metropolitana de San Pedro Sula, Choluteca, El Paraíso,
Francisco Morazán, Metropolitana de Tegucigalpa, Gracias a Dios, Intibucá, Islas de la Bahía, La Paz,
Lempira, Ocotepeque, Olancho, Santa Bárbara, Valle, Yoro.
HOSPITALES
Atlántida, Comayagua, Danlí, Del Sur, El Progreso, Gracias, Hospital Escuela, Instituto Cardiopulmonar,
Juticalpa, La Esperanza, La Paz, Leonardo Martínez, Mario Catarino Rivas, Mario Mendoza, Olanchito,
Puerto Cortés, Puerto Lempira, Roatán, San Felipe, San Francisco, San Lorenzo, San Marcos, Santa
Bárbara, Santa Rosita, Santa Teresa, Occidente, Tela, Tocoa, Trujillo, Yoro,
UNIDADES CENTRALES
Dirección de Redes, Vigilancia de la Salud, Regulación; Política Sectorial, Gerencia Administrativa
ASISTENCIA TECNICA
Proyecto ULAT/USAID
Dra. Ana Lucila Estrada
Dra. Elena Sánchez
iii
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
Índice
PRESENTACIÓN ___________________________________________________________ 5
CAPÍTULO 1 ______________________________________________________________ 6
DESCRIPCIÓN DEL MANUAL _____________________________________________________ 6
1.1. Introducción____________________________________________________________________ 6
1.2. Principios del proceso de planificación estratégica ______________________________________ 6
1.3. El propósito del Manual ___________________________________________________________ 7
1.4. Objetivos del Manual _____________________________________________________________ 7
1.5. Cómo utilizar el Manual ___________________________________________________________ 7
CAPÍTULO 2 ______________________________________________________________ 8
REFORMA DEL SECTOR SALUD ___________________________________________________ 8
2.1. Ámbito de desarrollo de la reforma del sector salud ____________________________________ 8
2.1.1. Modelo Nacional de Salud (MNS)_______________________________________________ 10
2.1.2. Descentralización de la gestión de la provisión ____________________________________ 14
2.1.3. Desarrollo Organizacional (DO) ________________________________________________ 15
CAPÍTULO 3 _____________________________________________________________ 17
MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL ___________________________________________ 17
3.1. Marco normativo general ________________________________________________________ 17
3.2. Marco normativo específico en salud _______________________________________________ 18
3.3. El Plan Estratégico Institucional (PEI) de la Secretaría de Salud ___________________________ 21
3.4. Cadena de valor de la gestión pública _______________________________________________ 22
CAPÍTULO 4 _____________________________________________________________ 28
BASES CONCEPTUALES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA __________________________ 28
4.1. Concepto de planificación estratégica _______________________________________________ 28
4.2. El pensamiento estratégico _______________________________________________________ 29
4.3. Elementos de la planificación estratégica ____________________________________________ 30
4.4. Planificación estratégica y dirección estratégica _______________________________________ 30
4.5. La planificación estratégica institucional en la gestión orientada a resultados _______________ 31
4.6. Instrumentos de planificación _____________________________________________________ 32
4.7. Planes de desarrollo regional _____________________________________________________ 33
CAPÍTULO 5 _____________________________________________________________ 34
ETAPAS DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA _____________________________ 34
DESCRIPCIÓN DE LAS ETAPAS DEL PROCESO _____________________________________________ 34
ETAPA 1. DONDE ESTAMOS _______________________________________________________ 36
1.1 MISIÓN___________________________________________________________________ 36
1
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
1.1.1. Preguntas para el análisis ________________________________________________ 36
1.1.2. Ejercicio de reflexión para la definición de la Misión ___________________________ 37
1.1.3. Ventajas de una declaración de Misión bien lograda ___________________________ 37
1.1.4. Como se redacta la Misión________________________________________________ 38
1.1.5. Criterios de validación de la Misión _________________________________________ 38
1.2 VISIÓN ___________________________________________________________________ 39
1.2.1. Preguntas para el análisis ________________________________________________ 39
1.2.2. Como se redacta la Visión ________________________________________________ 39
1.3 Análisis interno ____________________________________________________________ 40
1.3.1 En relación a los Recursos Humanos ________________________________________ 40
1.3.2 En relación con la estructura organizativa y funcional __________________________ 40
1.3.3 En relación a la provisión de servicios _______________________________________ 40
1.3.4 En relación a la capacidad instalada _________________________________________ 41
1.3.5 En relación a la gestión descentralizada de la provisión de servicios ________________ 41
1.3.6 En relación con el presupuesto_____________________________________________ 42
1.4 Análisis externo ____________________________________________________________ 42
1.4.1 Análisis del entorno general _______________________________________________ 43
1.4.2 Análisis del entorno particular _____________________________________________ 43
1.4.3 Herramientas de análisis _________________________________________________ 43
1.5. Problemas estratégicos _____________________________________________________ 45
1.5.1. Priorización de los problemas estratégicos ___________________________________ 46
ETAPA 2. DONDE QUEREMOS IR ____________________________________________________ 47
2.1 Objetivos estratégicos _______________________________________________________ 47
2.1.1 ¿Para qué le sirve a la institución definir correctamente sus Objetivos Estratégicos?___ 47
2.1.2 Periodo de los objetivos estratégicos ________________________________________ 47
2.1.3 Alineamiento entre los objetivos estratégicos de la SESAL y los Objetivos Estratégicos de
las Unidades________________________________________________________________ 47
2.1.4 ¿Cómo se redactan los Objetivos Estratégicos? ________________________________ 48
2.1.5 Criterios de validación de los Objetivos Estratégicos ____________________________ 49
2.2 Estrategias ________________________________________________________________ 50
ETAPA 3. QUE QUEREMOS LOGRAR _________________________________________________ 52
3.1. Productos ________________________________________________________________ 52
3.1.1. Criterios para la determinación de productos _________________________________ 52
3.1.2. Construcción de la matriz de planificación estratégica __________________________ 55
3.2. Metas ___________________________________________________________________ 57
3.2.1. ¿Qué metas fijar en los Planes Estratégicos? _________________________________ 57
3.2.2. ¿Qué hacer para determinar las metas anuales? ______________________________ 57
3.3. Indicadores _______________________________________________________________ 58
3.3.2. Atributos de los indicadores ______________________________________________ 59
3.3.3. La función de los indicadores en la gestión orientada a resultados _______________ 59
3.3.4. Identificación de los indicadores __________________________________________ 60
ETAPA 4. COMO LLEGAREMOS ______________________________________________________ 62
4.1. Algunos conceptos clave de esta etapa _________________________________________ 63
4.1.1. Producto _____________________________________________________________ 63
4.1.2 Presupuesto ___________________________________________________________ 63
4.1.3 Insumos ______________________________________________________________ 63
2
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
4.1.4 Gasto, costo y pago _____________________________________________________ 63
4.1.5 Presupuesto por resultados_______________________________________________ 64
4.2 Cómo asignar el presupuesto a los productos ____________________________________ 64
4.2.1 Primer nivel de atención: Regiones Sanitarias ________________________________ 66
4.2.2 Segundo nivel de atención: Hospitales _______________________________________ 68
4.3 Metodología para la asignación del presupuesto __________________________________ 68
4.3.1 Determinación de las Unidades Relativas de Valor _____________________________ 69
4.3.2 Determinación del presupuesto por resultados ________________________________ 70
4.4 Unidades Técnico Normativas _________________________________________________ 70
4.5 Coordinación del primer y segundo nivel para orientar la producción hacia resultados ____ 71
ETAPA 5. COMO MEDIREMOS LA EJECUCION DE LOS PLANES ____________________________ 72
5.1. Entendimientos sobre monitoria y evaluación ____________________________________ 72
5.2. Marco normativo de la monitoria y evaluación ___________________________________ 73
5.3. Flujo de datos e información__________________________________________________ 74
5.4. El Cuadro de Mando Integral _________________________________________________ 75
5.5. Informes _________________________________________________________________ 75
CAPITULO 6 _____________________________________________________________ 76
GUIA PARA LA ELABORACIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO_______________________________ 76
6.1Orientación para la elaboración del Plan Estratégico ____________________________________ 76
6.2 Estructura del Plan Estratégico _____________________________________________________ 76
6.3 Presentación Del Plan Estratégico ___________________________________________________ 77
6.3.1 Detalle De Cada Apartado _____________________________________________________ 77
GLOSARIO ______________________________________________________________ 80
BIBLIOGRAFÍA ___________________________________________________________ 84
3
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
Siglas
AIEPI
ATA
AT2
BD-IP
CESAMO
CESAR
CMI
OMI
PE
PEI
POA
SEFIN
SESAL
SEPLAN
SIAFI
SIMEG
SINAPLADEH
UE
UPEG
Atención Integral de Enfermedades Prevalentes en la Infancia
Formulario de Atención Ambulatoria
Formulario consolidado de Atención Ambulatoria
Base de Datos Insumo – Producto
Centro de Salud con Médico y Odontólogo
Centro de Salud Rural
Clínica Materno Infantil
Objetivos, Metas, Indicadores
Plan Estratégico
Plan Estratégico Institucional
Plan Operativo Anual
Secretaría de Finanzas
Secretaria de Salud
Secretaría Técnica de Planificación y Cooperación Externa
Sistema de Administración Financiera Integrada
Sistema de Monitoria y Evaluación de la Gestión
Sistema Nacional de Planificación del Desarrollo de Honduras
Unidad Ejecutora
Unidad de Planificación y Evaluación de la Gestión
4
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
PRESENTACIÓN
"Si pudiéramos saber primero dónde estamos (diagnóstico) y hacia dónde vamos
(Visión, dirección de desarrollo), podríamos juzgar mejor qué hacer y
Cómo hacerlo (plan operativo)”.
Abraham Lincoln
Uno de los mayores retos que enfrentamos como sociedad, es el de garantizar a cada
ciudadano las condiciones favorables para su bienestar físico, mental y social.
Como Secretaría de Salud es nuestra responsabilidad desarrollar un trabajo que permita
coordinar las acciones dentro del sector salud, a fin de armonizar los recursos y esfuerzos que
cada una de las instituciones realiza en pro de la salud de la población hondureña.
Es fundamental para ello fortalecer el proceso de Planificación Estratégica en todos los
niveles, que favorezca la asignación de recursos y la utilización de los mismos en procura de
mejorar la equidad, eficiencia, calidad y participación social en la producción social de la
salud.
Dando respuesta a la necesidad de homologar el conocimiento y la aplicación de la
metodología para disponer de horizontes para el mediano y largo plazo y a las necesidades de
salud de los diferentes segmentos de la población a lo largo de sus diferentes ciclos de vida, es
que presentamos el Manual para la Elaboración de Planes Estratégicos en Salud, como el
instrumento metodológico que deberán aplicar las Unidades de los distintos niveles de salud
para establecer sus metas, presupuestos y resultados para los distintos periodos y que nos
permitan monitorear y evaluar si estamos avanzando en la consecución de los objetivos
planteados para cumplir el mandato constitucional de la Reforma del Sector Salud y las
propuestas contenidas en la Visión de País y Plan de Nación.
El Manual, está apegado a los lineamientos emanados de la Secretaría Técnica de Planificación
y Cooperación Externa y su contenido es producto de un proceso participativo de
construcción y consulta.
Los productos de su aplicación serán objeto de la petición y rendición de cuentas, lo que nos
permitirá establecer oportunamente cambios o fortalecimiento de estrategias para alcanzar
los objetivos.
Deseamos que la aplicación de éste Manual, por todo el personal, permita formular sus planes
de acuerdo a sus propias necesidades y poder medir los logros obtenidos en la satisfacción de
las necesidades de población a lo largo de su implementación.
5
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
CAPÍTULO 1
DESCRIPCIÓN DEL MANUAL
1.1. Introducción
La Secretaría de Salud (SESAL), a través de la Unidad de Planeamiento y Evaluación de la
Gestión (UPEG), de forma armonizada y bajo los lineamientos de la Secretaria Técnica de
Planificación y Cooperación Externa (SEPLAN), ha orientado sus esfuerzos hacia la
institucionalización del proceso de planificación estratégica que favorezca la implementación
de la gestión orientada a resultados y la aplicación de la cadena de valor en la producción de
servicios de salud. La finalidad es mejorar el desempeño de todas las Unidades, en cuanto al
cumplimiento de las metas prioritarias tanto del actual Gobierno como de las próximas
administraciones, estimulando al mismo tiempo las agendas de mediano y largo plazo.
A partir del Plan de Nación y del Marco Conceptual, Político y Estratégico de la Reforma del
Sector Salud (2009), en el 2012, la Secretaría de Salud (SESAL) elaboró: i) Una nueva
estructura programática presupuestaria, que ha entrado en vigencia en el año 2013 en
coordinación con la Secretaria de Finanzas, introduciendo mejoras significativas en la línea
propuesta por SEPLAN de orientar la planificación hacia resultados; ii) El Plan Estratégico
Institucional 2013-2016 (PEI) que fue certificado por SEPLAN en el año 2012; iii) El Plan
Operativo Anual (POA) y su presupuesto para el ejercicio 2013 vinculado al PEI; iv) La
regionalización del Plan Operativo Anual (POA) y su presupuesto para el ejercicio 2013
desagregado por municipio.
Fundamentado en estos antecedentes, se establece la Planificación Estratégica de la Secretaría
de Salud que guía y orienta el proceso de desarrollo gerencial de los niveles administrativos y
que incluye los mandos constitucionales y los de reforma del sector salud. Algunos de los
procesos incluidos en la reforma, fueron impulsados por la SESAL durante el año 2012
1.2. Principios del proceso de planificación estratégica
El proceso de planificación estratégica descrito en este documento, responde a una serie de
principios que permiten asegurar la coherencia de los planes estratégicos con el marco
normativo e institucional de la SESAL y, por ende, con los instrumentos de planificación del
Sistema Nacional de Planificación para el Desarrollo (SINAPLADEH).
a. Coherencia. La planificación estratégica deberá tener como referente para su
realización los principios orientadores contenidos en este documento. Esto facilita la
coordinación entre los niveles y amplía las posibilidades de alcanzar los objetivos y
metas, propuestos en el Plan Estratégico Institucional de la SESAL.
b. Compromiso. La planificación estratégica deberá ser concebida como un instrumento
que apoya el proceso de definición de prioridades institucionales (traducidas en
objetivos estratégicos) y como tal, los planes estratégicos deben ser de obligado
cumplimiento.
6
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
c. Institucionalidad. El proceso de elaboración de un plan estratégico y de otros que
requieran las instituciones públicas, debe ser incorporado en la rutina de la toma de
decisiones directivas, así como en el calendario del proceso de formulación
presupuestaria. Los indicadores y las metas deben estar alineadas con las definiciones
estratégicas. Esta alineación debe permitir la identificación de los requerimientos
financieros y operativos para materializar el presupuesto.
d. Calidad. El proceso de planificación estratégica, que refuerza la gestión por
resultados, contribuye a garantizar la calidad de los procesos y los resultados.
1.3. El propósito del Manual
Apoyar a las Unidades a elaborar su Plan Estratégico (PE) vinculado al Plan Estratégico
Institucional (PEI) de la SESAL, mediante el uso de una metodología estándar y uniforme, que
facilite a las Unidades elaborar su Plan Estratégico de forma armonizada.
1.4. Objetivos del Manual

Objetivo general
Estandarizar el procedimiento para la formulación de los Planes Estratégicos de las Unidades
de la Secretaría de Salud (SESAL), de cuyo marco se desprendan los Planes Operativos
Anuales y otros planes que requiera la Unidad para su desempeño.

Objetivos específicos
i) Proporcionar elementos conceptuales y metodológicos para la elaboración del Plan
Estratégico de las Unidades de la SESAL; ii) Brindar los insumos y herramientas necesarias
para la implementación de la Planificación Estratégica; iii) Proporcionar un marco referencial
para vincular los Planes Estratégicos a los Planes Operativos y el Presupuesto; iv) Crear
capacidades y competencias en los equipos planificadores de la SESAL.
1.5. Cómo utilizar el Manual
El diseño de la metodología está orientado hacia la construcción de competencias en
planificación y evaluación de la gestión, a través de un proceso de capacitación con métodos
didácticos que facilitan la comprensión para su aplicación y estandariza los resultados del
proceso de planificación, enriqueciendo el conocimiento de los diferentes equipos de la SESAL
sobre Planificación Estratégica.
El Manual responde a las líneas diseñadas por la SEPLAN, adaptadas por la Secretaría de
Salud, con el propósito que los planes estratégicos de las Unidades respondan y contribuyan a
alcanzar los objetivos y metas del Plan Estratégico Institucional (PEI) de la Secretaría de
Salud.
7
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
CAPÍTULO 2
REFORMA DEL SECTOR SALUD
2.1. Ámbito de desarrollo de la reforma del sector salud
En este capítulo se describen los principales cambios y transformaciones operados en el
Sistema Nacional de Salud que permiten entender el porqué de los procesos y cómo estos se
interrelacionan para responder a los objetivos del Sistema de Salud. Las Unidades son las
responsables en el ejercicio de sus funciones, de integrar en sus procesos de planificación
estratégica y operativa, los elementos que configuran el nuevo escenario con el fin de
alinearse con las políticas y estrategias de la SESAL y actuar de forma armonizada.
Durante las últimas décadas, Honduras presenta un progreso importante en la mejora de la
salud de la población en general. No obstante, persisten inequidades de acceso y calidad en los
servicios de salud. La oferta de servicios, especialmente en zonas rurales 1 con altos índices de
pobreza, manifiesta serias deficiencias que afectan la calidad de la prestación, tal como en
falta de insumos, equipamientos, personal calificado, falta de continuidad de la atención y
dificultades en la logística para la referencia oportuna de los casos que lo requieran.
También se observa un ligero aumento en el gasto público en salud en relación con el PIB,
entre 1998 (5.63%) y el 2005 (5.83%). En este último año, en la distribución del gasto por
sector institucional, vemos que el 64.8% del gasto corresponde al Gobierno, el 33.5% a los
hogares (gasto de bolsillo) y el 1.7% a instituciones sin fines de lucro. El gasto público se
dirige principalmente a financiar un sistema de atención con enfoque mayormente curativo y
hospitalario, con concentración de la estructura y de los recursos humanos en las zonas
urbanas y en los hospitales, lo cual representa un 20.91% del gasto público en relación con el
13.74% que se gasta en servicios ambulatorios. De igual manera, el sector privado gasta un
16.65% en servicios hospitalarios y un 4.73% en el nivel ambulatorio.
La Meta 1.4 de la Visión de País2, señala alcanzar un 95% de cobertura de salud en todos los
niveles del sistema, y destaca como grandes desafíos para alcanzar en el 2022: i) reducir a la
mitad las tasas de mortalidad infantil y en niños menores de 5 años; ii) disminuir a no más de
20% la incidencia de desnutrición en menores de 5 años; iii) reducir la mortalidad materna en
tres cuartas partes; iv) haber detenido y comenzado a reducir la propagación del VIH/SIDA; v)
haber detenido y comenzado a reducir la incidencia del paludismo y otras enfermedades
graves; vi) reducir a la mitad el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible a
agua potable.
El proceso de reforma parte del conocimiento de la misión o razón de ser del Sistema
Nacional de Salud, la cual consiste en proteger y mejorar, con equidad, el nivel de salud de la
población. Su implementación exige un proceso continuo y sostenido, que implica la puesta en
ejecución de nuevas formas de atención, provisión, financiación y gestión de la salud,
incluyendo todas las redes sociales, en correspondencia con los escenarios demográficos,
Según el último Informe de Desarrollo Humano 2011 (con datos de 2006), la desnutrición crónica afecta con mayor intensidad en el área rural
(32%9 que en el área urbana (14%). Igual ocurre con la mortalidad infantil y la mortalidad en la niñez, con valores en esta última que se sitúan en
29 por mil nacidos vivos en zona urbana y 43 por mil en zona rural.
2 Aprobada mediante Ley para el establecimiento de una Visión de País y la adopción de un Plan de Nación para Honduras (publicada en la Gaceta
de fecha 2 de febrero de 2010).
1
8
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
sociales, económicos, epidemiológicos y culturales que caracterizan los ámbitos concretos en
que deviene la existencia de la población nacional3.
La reforma del sector salud, propone construir un sistema nacional de salud plural, integrado
y debidamente regulado, en el que se incorporen todos los actores públicos y no públicos
vinculados con la salud, coordinando y articulando las capacidades resolutivas existentes en
las distintas instituciones, estableciendo con claridad los roles y las relaciones entre los
actores con una normativa que defina todos sus aspectos impulsándolo a garantizar el acceso
de todos los ciudadanos a un conjunto de prestaciones de salud, definido con criterios de
equidad, eficiencia, calidad y sostenibilidad4”
El cambio fundamental radica en el fortalecimiento del rol rector de la Secretaría de Salud y la
separación de este ente rector, de las funciones esenciales de financiamiento / aseguramiento
y la provisión de servicios.
La reforma en salud y su relación con la calidad
Según señala el Sistema Nacional de Calidad 5, “la rectoría como función global tiene tres
funciones centrales, las cuales, a su vez, dan lugar a elementos clave de la calidad: Primero, la
definición de los qué. Esto, que es la conducción, es hacia donde se dirige la SS en particular y
el sector salud en general, en esencia se expresa por la formulación de políticas de salud y
sanitarias, y por la consiguiente asignación de fondos. Estas políticas dan direccionalidad al
accionar del sector. Segundo, definición de los cómo. Esto es la normalización, que es la
definición y diseño de cómo funcionarán los procesos relacionados con la aplicación de las
políticas expresadas, tanto de atención, producción y gestión. Y, tercero, la definición de los
cuánto. Esta es la medición del cumplimiento de esa normativa, llevada a cabo por medio de la
vigilancia de la calidad. Es decir, asegurar que lo definido se cumpla tal y como ha sido
decidido y normado”.
La conducción se refiere a la formulación de políticas y en este ámbito el rector define los que.
Esto en calidad se expresa como hacer lo correcto, con la definición de políticas de salud
apropiadas se inicia la calidad.
La normalización significa definir el cómo. Esto conduce a un paradigma en calidad: sin norma
no hay calidad. Esto en calidad se denomina hacerlo de manera correcta.
La tercera función de la rectoría es asegurar que lo decidido y normado se cumpla. Esta
función es la vigilancia de la calidad que mide y determina la magnitud del cambio y la
diferencia entre lo normado y lo logrado. Esta acción por tanto determina cuánto se está
haciendo y los ajustes que son necesarios hacer en la operación. Esto último se llama en
calidad la mejora continua de la calidad (MCC), desarrollada por los equipos de mejora al seno
de cada unidad productiva.
Secretaria de Salud. Marco Conceptual, Político y Estratégico de la Reforma del Sector Salud (2009)
Secretaria de Salud. Marco Conceptual, Político y Estratégico de la Reforma del Sector Salud (2009)
5 Secretaria de Salud. Sistema Nacional de Calidad. Bases conceptuales y operativas. Marzo 2011.
3
4
9
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
2.1.1. Modelo Nacional de Salud (MNS)
El Modelo Nacional de Salud (MNS)6 que la Secretaría de Salud está desarrollando, está
enmarcado en lo señalado anteriormente, el cual comprende a todas las organizaciones,
instituciones y recursos dirigidos a la realización de acciones cuyo propósito principal es el
mejoramiento de la salud, a saber: organizaciones gubernamentales, grupos profesionales,
agentes de financiamiento, organizaciones privadas, comunitarias y locales y los proveedores
de servicios. Así concebido, el Modelo Nacional de Salud está constituido por el sector público
y el sector no público o privado, con y sin fines de lucro.
La SESAL, en su condición de ente rector del sector salud, está en proceso de redefinir el
Modelo Nacional de Salud (MNS) como instrumento de carácter político y estratégico, que
define los principios y los lineamientos indicativos para la transformación y desarrollo del
Sistema Nacional de Salud (SNS) y, se fundamenta en los postulados contenidos en la
Constitución de la República de Honduras, el Código de Salud, Ley para el establecimiento de
una visión de país y la adopción de una plan de nación para Honduras, el Plan Nacional de
Salud 2021, el Plan Nacional de Salud 2010-2014 y el Marco Conceptual, Político y Estratégico
de la Reforma del Sector Salud.
El MNS consta de tres componentes:
i) Atención / provisión: será el eje central del MNS, a partir del conocimiento real de
las necesidades y demandas de salud de las personas, las familias y la comunidad.
Proveerá los criterios a seguir para priorizar, estructurar, organizar y brindar la
atención y servicios a través de un conjunto garantizado de prestaciones de salud,
de manera integral, completa, continua y equitativa, promoviendo la participación
activa y responsable del individuo, la familia y la comunidad.
ii) Gestión: constituirá el marco de referencia que brindará los lineamientos para
planificar, organizar, administrar, conducir y controlar la provisión de servicios de
salud y para la adquisición, uso y control apropiado, eficiente y transparente de los
recursos que permitan el logro de los objetivos de salud. Establecerá los
lineamientos para vincular el financiamiento con los resultados (gestión orientada
a resultados) de acuerdo a las modalidades y los tipos de gestión regidos por el
marco político y jurídico legal del país.
iii) Financiamiento: en este componente se abordarán los aspectos vinculados con la
articulación y complementariedad de las fuentes y mecanismos de financiamiento,
los criterios de asignación y modulación del financiamiento, las formas y
mecanismos de pago por los servicios de salud y los lineamientos para asegurar
recursos financieros que cubran los costos de producción de los bienes y servicios
de salud facilitando el adecuado funcionamiento de los componentes de atención y
gestión.
El MNS se fundamenta en los principios de: universalidad, equidad, continuidad, integralidad,
eficacia y eficiencia social, calidad, corresponsabilidad, solidaridad e interculturalidad.
La separación de funciones ha requerido primero desarrollar un proceso de identificación
para conocer cuáles son las funciones sustantivas del Sistema de Salud y qué implica cada una.
Para ello, se inició un proceso de Desarrollo Organizacional (DO) Institucional para el nivel
regional y para el nivel centra7l, que ha permitido identificar las funciones sustantivas de:
6 El Modelo Nacional de Salud, fue aprobado con fecha 20 de mayo de 2013, mediante Acuerdo Ministerial 1000-2013.
7
Proceso desarrollado durante 2012.
10
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
rectoría, provisión, aseguramiento / financiamiento y las funciones propias de la rectoría. En
el Gráfico siguiente puede observarse las funciones sustantivas del Sistema Nacional de Salud
y las funciones propias de la función de rectoría.
La función de rectoría es la única que es indelegable y le corresponde a la SESAL y comprende
las siguientes funciones:







Conducción
Regulación
Garantía del aseguramiento
Modulación del financiamiento
Vigilancia de la salud
Vigilancia del marco normativo
Armonización de la provisión
Funciones sustantivas del Sistema de Salud
FUNCION
RECTORA
Funciones de la rectoría
FUNCION RECTORA
Conducción
Regulación
Garantía del aseguramiento
Modulación del financiamiento
Vigilancia de la salud
ATENCIÓN /
PROVISIÓN
FINANCIAMIE
NTO
Vigilancia del marco normativo
Armonización de la provisión
El fortalecimiento de la función de rectoría se ha visto plasmado a través de la Estructura
Programática Presupuestaria (EPP) vigente a partir de 2013, donde se visualiza dicha función
en el nivel central y en las Regiones Sanitarias. Dada su posición estratégica en este modelo
descentralizado, las Direcciones Departamentales juegan un rol importante en la
planificación, implementación y evaluación de las intervenciones.
En el marco del fortalecimiento del rol rector y de la función de conducción, la planificación
estratégica permite que a partir de las políticas nacionales y de los análisis de situación, se
formulen planes, objetivos y metas para mejorar, de manera continua la salud y se definan,
negocien y acuerden, las estrategias, las acciones y los recursos necesarios para alcanzar la
imagen objetivo establecida; se definan y vigilen los planes que garantizan la cobertura
básica, para aquellos ciudadanos amparados bajo el o los esquemas de seguridad social o
responsabilidad pública.
El Modelo Nacional de Salud (MNS) será integrado por los siguientes enfoques: i) Gestión del
riesgo; ii) Atención primaria de salud; iii) Igualdad de género, y iv) Gestión orientada a
resultados.
11
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
i) Gestión del riesgo
Tiene como propósito anticiparse a las necesidades, mitigar o controlar las condiciones
amenazas y orientar la definición de prioridades y la utilización de recursos mediante la
permanente vigilancia de factores protectores y de riesgo en la familia, la comunidad y el
entorno8. Para ello, todos los actores involucrados en la salud (redes integradas de servicios
de salud, equipos de salud, familias y comunidad) deberán participar activamente en las
actividades de vigilancia de la salud pública.
ii) Atención Primaria de Salud
Uno de los ejes de la reforma es la promoción de la salud, la cual constituye la base para
lograr la equidad, la democracia y la justicia social. La promoción de la salud es un enfoque
que opera en los diversos sectores, fomenta el empoderamiento y mejora la calidad de vida.
Permite responder a las necesidades de grupos de población en contextos de vulnerabilidad
especialmente las mujeres, los niños(as), los adultos mayores, las personas con discapacidad y
los grupos étnicos. En la promoción de la salud se utilizarán tres medios básicos: i) la
participación social; ii) la abogacía por la salud; y iii) la mercadotecnia social en salud.
La prevención de la enfermedad, junto con la promoción de la salud, conforman la Atención
Primaria de la Salud (APS), que en la Declaración de Alma-Ata (1978) aprobada por la
Conferencia Internacional sobre Atención Primaria convocada por la OMS, define la Atención
Primaria (AP) como: “...la asistencia sanitaria esencial basada en métodos y tecnologías
prácticos, científicamente fundados y socialmente aceptables, puesta al alcance de todos los
individuos y familias de la comunidad mediante su plena participación y a un costo que la
comunidad y el país puedan soportar, en todas y cada una de las etapas de su desarrollo con
un espíritu de autorresponsabilidad y autodeterminación. La AP forma parte integrante tanto
del sistema nacional de salud del que constituye la función central y el núcleo principal, como
del desarrollo social y económico global de la comunidad”.
Se debe priorizar las acciones de prevención y promoción y orientar los esfuerzos hacia
aquellas que sean más costo efectivas. Dichas acciones que se proveen en el primer nivel de
atención, deben proporcionar el máximo nivel de resolución para minimizar las referencias al
segundo nivel de atención. Los componentes de la Atención Primaria en Salud (APS)
constituyen parte integral e importante de este enfoque.
Para la atención correcta de los principales problemas de salud, la APS debe prestar servicios
de promoción, prevención, curación y rehabilitación, y por consiguiente, incluye: i) La
educación acerca de los problemas de salud y los métodos de cómo prevenirlos y controlarlos,
ii) La promoción del suministro de alimentos y la nutrición apropiada, iii) El desarrollo de una
adecuada fuente de agua potable y de salubridad básica, iv) El cuidado maternal e infantil,
incluyendo la planificación familiar, v) La vacunación en contra de las más importantes
enfermedades infecciosas, vi) La prevención y control de enfermedades endémicas locales,
vii) El tratamiento apropiado de enfermedades comunes y lesiones y, viii) Proporcionar los
medicamentos esenciales.
iii) Igualdad de género
La estrategia de transversalización del enfoque de igualdad de género permite que los
objetivos y procesos de desarrollo tomen en cuenta los puntos de vista y prioridades
8
Secretaria de Salud. Modelo Nacional de Salud. Mayo, 2013.
12
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
diferenciadas de mujeres y hombres para asegurar que las políticas públicas beneficien a toda
la población9.
La igualdad de género como uno de los enfoques del Modelo Nacional de Salud, es uno de los
principios orientadores de la Visión de País10, el cual señala “que la equidad entre los géneros
es esencial para la consecución de los objetivos de desarrollo que buscamos. Se trata de un
requisito indispensable para superar el hambre, la pobreza y las enfermedades. Implica
igualdad en todos los niveles de la salud, la educación y en todos los ámbitos de trabajo, el
control equitativo de los recursos e igual oportunidad de representación en la vida pública y
política”.
La medida de la inversión a través de la planificación y la presupuestación en el marco de la
Planificación Estratégica y la Estructura Programática Presupuestaria (EPP) 11, evidencia
cuánto gasta la Secretaria de Salud en el logro de la igualdad de género. Por ello, identifica a la
mujer y al hombre en sus ciclos de vida como grupos con necesidades específicas que
requieren acciones diferenciadas, que deberán ser identificadas y visualizadas en los planes
estratégicos institucionales en los diferentes niveles.
Siendo que las tasas de mortalidad materna en nuestro país son inaceptables y dando
respuesta a la responsabilidad social de la SESAL ante grupos priorizados, se ha incluido como
Objetivo Estratégico Institucional mejorar las condiciones de salud de las mujeres en edad
reproductiva, visualizando las barreras de género que condicionan esa situación.
iv) Gestión orientada a resultados
El objetivo principal de la gestión orientada a resultados es centrar la gestión pública en el
desempeño y favorecer, de esa manera, el cumplimiento de los objetivos establecidos en los
planes estratégicos de las Instituciones / Unidades, para hacer efectiva la contribución al Plan
de Nación y Visión de País12, el cual señala, como uno de sus principios que “el Gobierno
basará su accionar en un sistema de planeación estratégica conformado de manera coherente
y eficiente, con apego a los principios de liderazgo y apropiación ciudadana, gestión basada en
resultados y responsabilidad compartida con el resto de los poderes del Estado”.
El objetivo general es focalizar la conducción y gerencia de los organismos públicos hacia un
modelo de gestión que privilegie los resultados sobre los procedimientos y priorice la
transparencia en la gestión.
Los objetivos específicos se centran en: i) Dotar a las instituciones públicas de herramientas
de planificación que faciliten la identificación, priorización y solución de problemas; ii)
Establecer una vinculación entre los objetivos planificados y los recursos asignados en el
presupuesto; iii) Redefinir las prácticas de trabajo y los esquemas organizativos de las
instituciones públicas; iv) Fortalecer los mecanismos de petición y rendición de cuentas en las
instituciones, sobre la base de la identificación de los resultados y los responsables.
9 ONU Mujeres / Plan de Nación. Planificación estratégica con enfoque de género. 2013.
A finales de Julio del 2010 se aprobó el II Plan de Igualdad y Equidad de Género de Honduras (II PIEGH). Es el principal instrumento de política
pública con el que cuenta el Estado para dar cumplimiento a sus compromisos con la igualdad. Se articula como un instrumento técnico político que
permite incorporar los objetivos y metas para el logro de la igualdad de género en la Visión de País y el Plan de Nación.
11 En el marco del proceso de implementación del Programa de Asociación entre la Unión Europea y ONU Mujeres para la igualdad de género (20112015), llamado “Financiamiento para la igualdad de género (F4GE), se están haciendo esfuerzos para para construir presupuestos públicos
orientados para la igualdad, con el objetivo de incrementar el volumen y el uso efectivo de los recursos de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).
12 SEPLAN. Propuesta de criterios técnicos y estructura de ponderación para seleccionar a las instituciones que participaran como piloto en el
Programa. Febrero 2012.
10
13
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
El desarrollo de la gestión orientada a resultados implica un importante cambio cultural en la
administración pública13, conlleva la necesidad de adecuar sistemas y procesos fuertemente
arraigados en el sector público, así como fortalecer capacidades institucionales en materia de
planificación, presupuesto, sistemas de administración de recursos, monitoreo de gestión,
control y rendición de cuentas, entre otros.
La característica central del modelo es que los recursos son gestionados de acuerdo a un plan
estratégico que define las acciones estratégicas para un periodo determinado, orientadas a
atender las demandas de la población, en contraposición a la tendencia actual de financiar la
oferta por los recursos disponibles.
De acuerdo con SEPLAN14, la operativización de la gestión orientada a resultados requiere el
desarrollo de los cinco componentes siguientes:

Implantación de un proceso continuo de planificación estratégica en las instituciones
públicas.

Vinculación efectiva del presupuesto general y el de cada una de las instituciones con
los objetivos de la planificación estratégica, a fin de convertir el presupuesto en una
herramienta de programación y gestión.

Establecer una correlación apropiada entre la estructura organizacional de las
instituciones públicas y los objetivos estratégicos.

Optimización de los procesos administrativos.

Consolidar un sistema de control de gestión.
Se trata de un enfoque cuyo propósito es incrementar la eficacia y el impacto de las políticas
institucionales y hace énfasis en la responsabilidad que los funcionarios deben asumir para
presentar los resultados de su actuación.
2.1.2. Descentralización de la gestión de la provisión
Otro aspecto a destacar en el Marco Conceptual, Político y Estratégico de la Reforma del
Sector Salud, es la descentralización15, que la define como el instrumento de la separación de
funciones, para permitir el fortalecimiento de la función de rectoría y es uno de los
componentes esenciales del proceso de reforma del sector salud.
Para ello propone la adopción de determinadas medidas que garanticen la extensión del
proceso de descentralización, entre otras: i) avanzar en un proceso acelerado de extensión de
cobertura a través de gestores descentralizados de la provisión de servicios; ii) profundizar la
autonomía de la gestión de las redes de salud intermunicipal y de los hospitales, tomando en
13 La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública 13, señala que la administración pública tiene dos propósitos fundamentales: i) Lograr la
satisfacción de los ciudadanos; ii) adoptar una gestión orientada a resultados. Toda gestión pública debe estar orientada a la satisfacción del
ciudadano, ya sea como usuario o beneficiario de servicios y programas públicos o como legítimo participante en el proceso de formulación,
ejecución y control de las políticas públicas bajo el principio de corresponsabilidad social. Además, la gestión pública orientada a resultados, debe
estar sujeta a diversos controles sobre sus acciones, tal como, la responsabilidad del ejercicio de la autoridad pública por medio del control social y
la rendición de cuentas de forma periódica.
14 SEPLAN. Guía para la formulación de indicadores. Abril 2012.
15 En el año 2005, la Secretaria de Salud en el marco de la Reforma del Sector Salud, inició la implementación de una modalidad de gestión
descentralizada de los servicios de salud a través de la transferencia de recursos para la gestión y provisión de la red de servicios de salud del
primer nivel de atención (CESAR, CESAMO y CMI). La gestión descentralizada se articula mediante la firma de convenios con los proveedores, en los
cuales se plasma las responsabilidades y obligaciones de cada una de las partes, la cartera de servicios (construida a partir de los programas
prioritarios), los criterios de calidad y la contraprestación económica vinculada a la producción.
14
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
cuenta la experiencia acumulada por SESAL en la gestión descentralizada del primer nivel 16;
iii) implementar un modelo de atención integral en salud; iv) implementar planes estratégicos
por redes de servicios de salud en todas las regiones departamentales del país; v) diseñar e
implementar nuevos mecanismos de asignación financiera para las acciones de salud; y vi)
capacitar al personal en el desarrollo de intervenciones eficaces de acuerdo al nuevo modelo
de atención.
Todos los proveedores públicos y privados deberán dirigir su accionar hacia los objetivos
estratégicos y resultados de gestión descritos en el PEI de la SESAL y ajustar, con mayor
precisión, la asignación del presupuesto a los resultados, respondiendo de esta manera a los
lineamientos de la SEPLAN.
2.1.3. Desarrollo Organizacional (DO)
El Desarrollo Organizacional (DO) es un proceso sistemático que se enfoca en la cultura, los
procesos y la estructura de la organización, utilizando una perspectiva total del sistema. El
proceso de Desarrollo Organizacional (DO) llevado a cabo por la SESAL, ha permitido analizar
e identificar las funciones y los actores que deben desarrollarlas.
Tiene por objetivo diseñar, estructurar y establecer una organización flexible, moderna y
eficaz, con capacidad de llevar a cabo las funciones básicas y fundamentales de rectoría, en un
marco de reforma del sector salud, con el fin de contribuir a mejorar la eficiencia del sistema
de salud y garantizar un nivel de salud óptimo de la población 17 fortaleciendo el rol rector y la
separación de funciones.
A las estructuras organizativas derivadas del análisis de los procesos ligados a las funciones
sustantivas de la SESAL, se han agregado aquellas que por ley establece la organización
general o particular del Estado. Como resultado de lo anterior, se han establecido las
estructuras organizativas que responden al orden lógico y secuencial descrito y se le
asignaron las funciones específicas a cada una de ellas.
Tanto el Desarrollo Organizacional del nivel central como el del nivel regional18 han seguido la
misma lógica en su construcción: primero se han identificado las funciones en cada nivel y a
cada función se le han identificado los macro procesos, procesos y subprocesos.
El nivel regional lo constituyen las Regiones Sanitarias Departamentales y Metropolitanas que
ejercen funciones de rectoría y de provisión y son el interlocutor con los gestores de la
provisión de servicios de salud públicos y no públicos, con los municipios, otros actores del
sector salud presentes en el departamento y con el nivel central. Desempeñan un rol
importante en la planificación, implementación y evaluación de políticas y conforman
Unidades con el fin de cumplir las responsabilidades, tales como:




Conducción en base a las políticas dictadas por la Autoridad Sanitaria Nacional (ASN) y
armonización de la provisión de servicios para atender la demanda de su área.
Regulación en base a la normalización de los bienes y servicios de salud que se han
establecido.
Vigilancia de la salud de acuerdo a la norma nacional.
Garantía de la provisión de los servicios, monitoreando y evaluando lo pactado con los
gestores que brindan atención a la población.
Durante los últimos años, la SESAL ha desarrollado nuevas formas de asignación de recursos vinculados a características de la población y
mecanismos de pago vinculados, a su vez, a los procesos de extensión de cobertura y descentralización de la prestación de los servicios mediante la
contratación con proveedores públicos y privados, con y sin fines de lucro.
17 Secretaría de Salud. UPEG (2012)
18 Publicado en La Gaceta en septiembre de 2012
16
15
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
 Administración de los recursos asignados a su nivel.
En el nivel regional, la estructura organizativa y funcional se ordena verticalmente en torno a
tres Departamentos: i) Departamento de vigilancia del marco normativo; ii) Departamento de
redes integradas de servicios de salud; iii) Departamento de administración. Además, dispone
de las Unidades estratégicas de: Planeamiento, Vigilancia de la salud, Servicios legales, Gestión
y desarrollo de los recursos humanos y Comunicación social, dependientes de la Jefatura
Regional.
En el nivel central destacan las funciones propias del rol rector que ejerce la SESAL, tales
como, la función reguladora, la función de financiación y de aseguramiento y la función de
vigilancia de la salud desde una perspectiva amplia que incorpora las determinantes y
condicionantes de la salud.
16
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
CAPÍTULO 3
MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL
3.1. Marco normativo general
La Constitución de la República establece 19 que “el Estado promueve el desarrollo económico
y social, que estará sujeto a una planificación estratégica. La Ley regulará el sistema y proceso
de planificación con la participación de los Poderes del Estado y las organizaciones políticas,
económicas y sociales debidamente representadas” y “…el Estado con visión a mediano y
largo plazo diseñara concertadamente con la sociedad hondureña una planificación
contentiva de los objetivos precisos y los
medios
y
mecanismos
para
alcanzarlos…”
En este contexto, y en respuesta al
mandato constitucional, en diciembre de
2009 se aprobó el Decreto Legislativo
No. 286-2009, la Ley para el
Establecimiento de una Visión de País y
la Adopción de un Plan de Nación para
Honduras.
El Gobierno de Honduras está
impulsando el fortalecimiento de su
planificación nacional para el desarrollo,
a través de la generación del Sistema Nacional de Planificación para el Desarrollo de Honduras
(SINAPLADEH)20, el cual funcionara desde una perspectiva articulada que permita integrar los
objetivos y metas de largo plazo establecidas en la Visión de País, con los lineamientos de sus
Planes de Nación y con los objetivos y metas establecidas por las instituciones en los Planes de
Gobierno articulados a los anteriores.
La Ley para el establecimiento de una Visión de País y la adopción de un Plan de Nación para
Honduras representa el inicio de una orientación hacia la Planificación Estratégica
Institucional (PEI) basada en resultados. Uno de los soportes principales de la gestión
orientada a resultados es el desarrollo de capacidades institucionales en materia de
planificación estratégica, en la medida que ello permita a las instituciones, Fuente:
establecer
SEPLAN
objetivos estratégicos consistentes y coherentes con los objetivos nacionales y las prioridades
de gobierno, y por otro lado, se desarrollen los mecanismos para el monitoreo y evaluación de
los resultados, aspectos necesarios para una rendición de cuentas transparente.
Todos los PEI de las instituciones públicas deben estar orientados a lograr los objetivos del
Plan de Nación, de esta manera la planificación estratégica se inserta en el Sistema Nacional
de Planificación para el Desarrollo de Honduras (SINAPLADEH) el cual responde al objetivo
de mejorar la calidad de las intervenciones públicas y ser un apoyo al logro de los objetivos de
desarrollo del país a largo plazo.
19 Constitución de la República de Honduras, artículo 329.
20 El SINAPLADEH tiene por objetivo mejorar la calidad de las intervenciones públicas y su apoyo al logro de los objetivos de desarrollo del país a
largo plazo.
17
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
La Ley General de la Administración Pública, en el artículo 31, confiere a la Unidad de
Planeamiento y Evaluación de la Gestión, el análisis, diseño y evaluación de las políticas,
programas y proyectos, la definición del gasto y la inversión según el presupuesto anual. En el
Decreto Ejecutivo PCM 008-8721 sobre “Reglamento de organización, funcionamiento y
competencias del Poder Ejecutivo”, señala en su artículo 38:
“La Unidad de Planeamiento y Evaluación de la Gestión tiene a su cargo el análisis y diseño
de políticas, programas y proyectos de la Secretaria de Estado, de acuerdo con las políticas
de gastos y de inversión pública y de las directrices oficialmente establecidas por el
Presidente de la República, incluyendo la preparación de planes operativos anuales y la
programación operativa a mediano y largo plazo en las áreas de competencia.
La evaluación periódica de su ejecución definiendo indicadores de eficiencia y eficacia.
La conducción de estudios para la definición de prioridades de gasto e inversión para el
anteproyecto de presupuesto anual y para la gestión de recursos destinados al
financiamiento de proyectos.
La formulación de normas técnicas para el diseño y operación de sistemas de información
y de estadística de la Secretaria de Estado.
La evaluación de programas a cargo de las instituciones autónomas vinculadas
sectorialmente a la Secretaria de Estado presentando los informes que corresponden”.
La Ley Orgánica del Presupuesto22 señala que “las Unidades de Planeamiento y Evaluación de
la Gestión de las Secretarias de Estado o las dependencias que hagan sus veces en los demás
organismos del sector público evaluaran el cumplimiento de los planes y políticas de
desarrollo a cargo del organismo correspondiente. Sobre estas bases, y en función de las
directrices de políticas, elaboraran una propuesta de prioridades presupuestarias y de los
programas y actividades a desarrollar en el ejercicio, destacando particularmente las
inversiones a ser consideradas en la formulación del anteproyecto del presupuesto
correspondiente”. Por todo ello, le compete a la UPEG, en el marco normativo descrito, la
conducción del proceso de planificación en los diferentes niveles 23.
Por último, mencionar las funciones que el Artículo 31 de la Ley General de la Administración
Pública, que asigna a las Unidades de Planeamiento y Evaluación de la Gestión en materia de
diseñar políticas, programas y proyectos y definir prioridades del gasto y de la inversión se
sujetarán a los instrumentos de planificación general del Gobierno, a la técnica presupuestaria
definida y en particular a la Política Presupuestaria Anual aprobada por el Presidente de la
República de conformidad al Artículo 18 de la Ley Orgánica del Presupuesto que contiene
objetivos, metas, prioridades, orientaciones y estimaciones de las cantidades máximas de
créditos asignables, en forma global, a cada institución 24.
3.2. Marco normativo específico en salud
En relación con la planificación en salud, la Constitución en el Capítulo VII relativo a salud25,
señala que es responsabilidad de la Secretaría de Salud la coordinación de todas las
actividades públicas de los organismos centralizados y descentralizados, mediante un Plan
21 Publicado en La Gaceta el 7 de junio de 1997.
Artículo 21 de la Ley Orgánica del Presupuesto 083-2004, publicada en La Gaceta de 21 de junio de 2004.
Secretaria de Salud. Plan Estratégico de la Unidad de Planeación y evaluación de la Gestión. 2005
24 Artículo 7 del Reglamento de Ejecución General de la Ley Orgánica del Presupuesto. Acuerdo 0419 de 3 de junio de 2005.
25 Constitución de la República de Honduras, artículo 149.
22
23
18
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
Nacional de Salud26, en el cual se dará prioridad a los grupos más necesitados, cuya finalidad
es alcanzar el completo bienestar físico y psicosocial de la población.
En cumplimiento del mandato constitucional y en ejercicio de su rol rector, la Secretaria de
Salud ha elaborado el Plan Nacional de Salud 2021, el Plan de Salud 2010 – 2014, y el Plan
Estratégico Institucional 2013-2016, alineados con el Plan de Nación y Visión de País. Estos
planes marcan un hito en el proceso de planificación de la SESAL y en la direccionalidad del
desarrollo del sistema de salud.
El Marco Conceptual, Político y Estratégico de la Reforma del Sector Salud (2009) contiene los
elementos clave de la reforma del sector salud, la cual se propone construir un Sistema
Nacional de Salud plural, integrado y debidamente regulado, en el que se incorporen todos los
actores públicos y no públicos vinculados con la salud; coordinando y articulando las
capacidades resolutivas existentes en las distintas instituciones, estableciendo con claridad
los roles y las relaciones entre los actores con una normativa que defina todos sus aspectos
impulsándolo a garantizar el acceso a todos los ciudadanos a un conjunto de prestaciones de
salud, definido con criterios de equidad, eficiencia, calidad y sostenibilidad27.
26
27
Secretaria de Salud. Plan Nacional de Salud 2021. Noviembre 2006
Secretaría de Salud. Marco Conceptual, Político y Estratégico de la Reforma del Sector Salud (2009)
19
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
Cuadro 2.1
MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL PARA LA ELABORACIÓN DE
PLANES ESTRATÉGICOS INSTITUCIONALES
SEPLAN ha
desarrollado guías y
metodologías de
carácter técnico para
apoyar la elaboración de
Planes Estratégicos
Institucional (PEI), en el
marco del proceso de
modernización de los
sistemas de gestión
pública, incluyendo el
sistema de Gestión
basada en Resultados
MARCO DE REFORMA
PLAN DE SALUD
2021
PLAN DE SALUD
2010-2014
PLAN ESTRATEGICO
INSTITUCIONAL
2013-2016
PLAN OPERATIVO
ANUAL (POA)
PLAN ESTRATEGICO
DE LA UNIDAD
2013-2016
PLAN OPERATIVO
ANUAL (POA)
Fuente: Elaboración propia
Plan de Nación
O1. Una Honduras sin pobreza extrema, educada y sana, con
sistemas consolidados de previsión social
Meta 1.4. Alcanzar 95% de cobertura de salud en todos los niveles
del sistema
- Plan de Gobierno 2010-2014
Objetivos
a. Fortalecer las políticas, estrategias y programas para reducir la
mortalidad materna, mortalidad infantil, la mortalidad de niños(as)
entre 1 a 4 años, y la desnutrición en menores de 5 años.
b. Reducir la incidencia y prevalencia de enfermedades vectoriales e
infecto contagiosas.
c. Fortalecer el manejo y control de enfermedades crónicas y
degenerativas.
d. Modificar la estructura, funcionamiento y respuesta del sistema de
salud actual, impulsando la reforma del Sector Salud.
NIVEL NACIONAL
SEPLAN
SINAPLADEH
-
Medidas de política
a. Mortalidad materno-infantil y en menores de cinco años, y
desnutrición infantil
b. Incidencia y prevalencia de enfermedades vectoriales e infecto
contagiosas
c. Medicamentos en los hospitales
d. Reforma del sector y acceso a los servicios de salud
MARCO ESPECIFICO EN SALUD
En el marco descrito anteriormente, en el 2012 la SESAL ha
elaborado:
- Una nueva estructura programática presupuestaria para el 2013 en
coordinación con la Secretaría de Finanzas en línea con una
planificación orientada a resultados.
- El Plan Estratégico Institucional 2013-2016 que ha sido certificado
por SEPLAN
- El Plan Operativo Anual integrado y su presupuesto para el
ejercicio 2013 vinculado al PEI 2013-2016
- Regionalización del POA y su presupuesto para el 2013
NIVEL INSTITUCIONAL
PLAN DE GOBIERNO
2010-2014
MARCO GENERAL (focalización en salud)
El POA de la SESAL es un consolidado de los POA de las Unidades
El PEI de la SESAL se alinea con el Objetivo 1 del Plan de Nación
MARCO EN SALUD (específico)
Los Planes Estratégicos de las Unidades deben responder al Plan
Estratégico Institucional de la SESAL, con el fin de contribuir de
forma armonizada a los objetivos, metas y medidas de política
previstos en el Plan de Nación y Plan de Gobierno.
Los PE de las Unidades (PEU) corresponden al mismo periodo del
PEI-SESAL
NIVEL UNIDADES
VISIÓN DE PAÍS
PLAN DE NACION
2038
20
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
Bajo los lineamientos elaborados por la SEPLAN, la Unidad de Planeamiento y Evaluación de
la Gestión (UPEG) de la Secretaría de Salud (SESAL) elaboró el Plan Estratégico Institucional
(PEI) 2013-2016 que responde al mandato del Plan de Nación y del Plan de Gobierno en el
ámbito nacional, bajo un proceso de planificación “descendente”. La consecución de los
objetivos y metas incluidos en el PEI de la SESAL, requiere que todas sus Unidades elaboren
sus Planes Estratégicos tomando como marco para sus intervenciones dichos objetivos y
metas, en un proceso de planificación “ascendente”28. De ahí la importancia que los Planes
Estratégicos de las Unidades (PEU) respondan con su quehacer a los resultados planteados en
el PEI de la SESAL.
En el Cuadro 2.1 puede observarse el marco normativo e institucional general a nivel nacional,
y el marco específico en salud, a nivel institucional como el nivel de la Unidad. La coordinación
entre los niveles es fundamental para armonizar todas las intervenciones y dirigirlas hacia los
objetivos estratégicos y metas en salud con eficiencia y efectividad en las intervenciones.
3.3. El Plan Estratégico Institucional (PEI) de la Secretaría de Salud
La formulación del Plan Estratégico Institucional (PEI) es responsabilidad de la SESAL en el
marco de los lineamientos señalados por SEPLAN y SEFIN. La SESAL elaboró su PEI 20132016 el cual plantea ocho objetivos estratégicos para dicho periodo con sus respectivos
resultados de gestión, según consta en el Cuadro 2.2.
Cuadro 2.2
Plan Estratégico Institucional (PEI) de la SESAL 2013-201629
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
RESULTADOS DE GESTIÓN
1.
Conducir en todas sus fases el Sistema
Nacional de Salud hacia la integración y
pluralidad
1.1. Implementado el Sistema Nacional de Salud
pluralista e integrado
2.
Mejorar la seguridad y calidad de los bienes y
servicios que recibe la población para incidir
en el riesgo de enfermar y morir de los
usuarios del Sistema
2.1. Incrementado el cumplimiento del marco
normativo en salud (establecimientos, recursos
humanos, bienes y servicios)
3.
Disminuir los riesgos y daños colectivos a la
salud de la población
3.1. Definidas las prioridades nacionales para la
vigilancia de la salud, según área geográfica y grupo
poblacional.
4.
Mejorar las condiciones de salud de la mujer en
edad reproductiva
4.1. Mejorada la salud materna a través de atenciones
de embarazo, parto, puerperio y planificación
familiar.
5.
Mejorar las condiciones de salud del menor de
cinco años
5.1. Mejorada la salud en menores de cinco años a
través de atenciones de neumonía /
bronconeumonía, diarrea y vacunación.
6.
Mejorar el control de enfermedades vectoriales
priorizadas
6.1. Disminuida la incidencia de dengue.
Mejorar el control de enfermedades infecciosas
priorizadas
7.1. Disminuida la incidencia de VIH/SIDA
Implementar intervenciones por ciclo de vida
para mitigar el riesgo de enfermar y morir en
la población
8.1. Brindadas las atenciones por morbilidad general.
7.
8.
6.2. Disminuida la incidencia de malaria.
7.2. Disminuida la incidencia de tuberculosis.
8.2. Realizadas intervenciones que contribuyen a evitar
el riesgo de enfermar y morir.
El marco normativo se complementa con otras normas, tales como La Ley General de Administración Pública y su Reglamento, la Ley Orgánica del
Presupuesto y su Reglamento y otras.
29 El Plan Estratégico Institucional (PEI) 2013-2016 de la SESAL fue certificado por SEPLAN en julio 2013.
28
21
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
Las Unidades de la SESAL, deben elaborar su Plan Estratégico considerando que:

Deben alinearse a las orientaciones del PEI (incluye mandato y reforma del sector
salud).

Focalizar sus intervenciones hacia el logro de los objetivos y los resultados de gestión
del PEI de la SESAL.

En el marco de las prioridades señaladas por la SESAL y según las funciones propias
de cada Unidad.

No es obligatorio el alineamiento a todos los objetivos estratégicos planteados en el
PEI de la SEAL. El alineamiento debe hacer según el quehacer o funcionalidad de cada
Unidad.

Según el tipo de necesidades y demandas de servicios de la población del área de
influencia.
La principal utilidad del Plan Estratégico es determinar cuáles son los resultados de la gestión
institucional a los que su Unidad contribuye, en relación a sus funciones. Esto se expresa a
través de la construcción de la Cadena de Valor.
3.4. Cadena de valor de la gestión pública
La idea de valor público remite al valor creado por el Estado a través de sus acciones, pero
también se crea valor a través de transacciones individuales con los ciudadanos, garantizando
sus derechos, satisfaciendo sus demandas y prestándoles servicios de calidad. El enfoque en el
valor público fortalece el enfoque gerencial centrado en resultados y es clave frente a
enfoques convencionales centrados en las actividades.
El desarrollo de una estrategia o un plan de trabajo en el ámbito público se inician con la
definición de una propuesta de valor público a través de la misión (que expresa el mandato
legal) y la visión. Estas determinan el valor público que la organización pretende producir
para la población.
La oferta de un bien o servicio público genera valor en la medida que una población reconoce
el bien o servicio como respuesta a una necesidad o preferencia y estos se proporcionan con
una calidad adecuada. La cadena de valor de la gestión pública presenta la interacción de tres
funciones críticas: la planificación estratégica, la planificación operativa y la formulación
presupuestaria. Estas tres funciones cuentan con herramientas metodológicas, técnicas e
instrumentos diferenciados, pero operan sobre un único proceso.
En la cadena de valor de la gestión pública (Ver Gráfico 2.1) se puede identificar dos ámbitos
de acción en relación a la Unidad o Institución: i) Ámbito intra institucional y ii) Ámbito extra
institucional; .y en cada uno de ellos se observan ciertos elementos que deben ser
conceptualizados y que forman parte de los diferentes eslabones de la cadena. El ámbito intra
institucional se relaciona con las fases de producción (insumos, procesos y productos) y las
Unidades deben plantearse en su planificación: ¿Cuántos productos es necesario generar para
una determinada población objetivo en función de la demanda o programación?, ¿Cuántos
recursos se tienen para generar un volumen de productos?, y ¿Cuál es la mejor combinación
de insumos para obtener determinados productos, mientras que el ámbito extra institucional
tiene que ver con los efectos de las políticas públicas en la población objetivo, o ciudadanía.
22
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
Gráfico 2.1
CADENA DE VALOR
OMI
RRHH
EQUIPOS
FINANCIEROS
TECNOLOGIA
INSUMOS
RESULTADOS DE
GESTIÓN
PROCESOS
PROCESOS
PRODUCTOS
OBJETIVO ESTRATEGICO
RESULTADO
INTERMEDIO
RESULTADO
IMPACTO
PRODUCTO
FINAL O
TERMINAL
PRODUCTO
INTERMEDIO
INTRA INSTITUCIONAL
EXTRA INSTITUCIONAL
PLANES OPERATIVOS
ESTRUCTURA PRESUPUESTARIA
Programa (producto terminal)
Subprograma
Proyecto
Actividad / Obra (productos intermedios)
PROCESO DE PLANIFICACCIÓN
ESTRATEGICA
Fuente: UPEG (2012) adaptado de SEPLAN.
3.4.1. Ámbito intra institucional
En el ámbito intra institucional se inicia la Cadena de Valor con el ordenamiento y uso de los
diferentes insumos con los que cuenta la Institución / Unidad, tales como: recursos humanos,
equipos, tecnología y financiamiento, con los cuales se generan los productos previamente
definidos. Dichos productos siempre tienen relación con el quehacer de la Institución /
Unidad, de acuerdo a sus funciones, según las normas legales y mediante su producción, la
Unidad contribuye a los resultados intermedios y de impacto.
Productos
Todas las Unidades reciben un conjunto de recursos a través del presupuesto nacional y otras
fuentes de ingreso para la compra de insumos (recursos humanos, equipos, material, etc.), los
cuales se aplican a un conjunto de actividades que generan “productos”.
Los productos u “output” son los bienes o servicios generados por la Institución / Unidad,
mediante un proceso de producción específico que finalmente permiten satisfacer demandas
de la sociedad. Es importante que los productos respondan a determinadas características,
tales como: cantidad, costo y calidad.
Existen ciertas características que definen a un producto y que logran diferenciarlos de un
resultado. Las características de un producto son:

Ocurren en el ámbito intra institucional.

Deben satisfacer la demanda de la población.

Están en estrecha relación con la Misión de la Institución / Unidad, es decir, tienen
relación directa con el quehacer de las mismas.
23
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD

Los productos justifican la existencia de la Unidad.

El producto es la unidad básica de análisis.

Es responsabilidad de la Institución / Unidad, al igual que su seguimiento.

Son permanentes y una vez generados no sufren transformaciones en el tiempo.

Están dirigidos a un usuario externo.

Se enmarcan en un periodo de corto plazo (1 año)

Son expresados en los Planes Operativos Anuales (POA), por lo que es la forma de
operativizar en acciones el logro de los resultados.
Tipos de productos
Los productos pueden ser “productos intermedios” y “productos finales”.

Producto intermedio, son los productos obtenidos a partir de los insumos ocupados para
la obtención del producto final. Los productos intermedios son por ejemplo: atención
prenatal, atención de parto, atención de puerperio, atención de planificación familiar.

Producto final: deben surgir de un análisis de la producción final de las actividades
prioritarias o principales del programa (procesos productivos relacionados con el bien o
servicio que justifica la Misión y que se orienta hacia el usuario externo) 30. Por ejemplo, a
nivel institucional un producto final sería “Brindada la atención integral a la mujer
embarazada en el primer y segundo nivel de atención”. Para una Unidad, según su
quehacer, un producto final sería una consulta externa general / especializada.
Según el nivel, cambia la definición entre producto intermedio y producto final. Lo que en un
nivel macro (institucional) es un producto intermedio, al analizarlo a nivel de Unidad (micro)
puede ser visto como un producto final para dicho nivel de acuerdo con la Cadena de Valor.
Ejemplo de producto intermedio y producto final según nivel:
NIVEL
Nivel institucional (SESAL)
Nivel de la Unidad
PRODUCTO INTERMEDIO
Atención prenatal
Parto institucional
Atención Puerperal
Atención de Planificación
familiar
Examen de laboratorio
Ultrasonido
Receta
Examen patológico
Examen de laboratorio
Ultrasonido
Receta
Cirugía (cesárea)
PRODUCTO FINAL
Mejorada la salud de la mujer
embarazada
Atención prenatal
Parto institucional
3.4.2. Ámbito extra institucional
El ámbito extra institucional, comprende los resultados que pueden ser: resultados
intermedios y resultados finales o de impacto. Dichos resultados se relacionan con las
políticas públicas, los programas y los planes nacionales, constituyen compromisos con la
ciudadanía y enfrentan la complejidad de su medición. Por ejemplo, la meta “reducir la
SEPLAN. Manual de capacitación para la formulación de Planes Estratégicos Institucionales en el marco de la Visión de País y Plan de Nación.
Marzo, 2012.
30
24
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
mortalidad neonatal en un 35%” requiere identificar con claridad cuáles son las variables
explicativas y las instituciones y programas que inciden en esta meta con sus actividades y
costos asociados.
Al igual que en los productos, los resultados tienen ciertas características que los definen y los
diferencian:

Ocurren en el ámbito extra institucional, esto quiere decir, que trasciende a la Institución
/ Unidad.

Se relacionan con las políticas públicas, los programas, planes nacionales o las prioridades
nacionales.

Su logro no es responsabilidad exclusiva de la institución ni de la Unidad. Ellas
únicamente contribuyen a que se alcancen, junto con el esfuerzo de otras instituciones.

Constituyen compromisos con la ciudadanía.

Se enmarcan en un periodo de mediano y largo plazo.

Tienen una dimensión de ámbito nacional.

Son integrados en la planificación estratégica y su equivalente conceptual, son los
Objetivos Estratégicos.
La Cadena de Valor, que incluye los ámbitos intra institucional y extra institucional, constituye
la base para la construcción de la planificación estratégica y de esta, se deriva la planificación
operativa.
La planificación operativa tiene su expresión en la Estructura Programática Presupuestaria
(EPP). En el marco de la Ley Orgánica de Presupuesto31. El Plan Operativo-Presupuesto,
constituye un compromiso de gestión a partir del cual se hará la petición y rendición de
cuenta y se evaluaran los resultados. El Modelo a utilizar es “Gestión por Resultados”32, es
decir la administración de recursos públicos centrada en el cumplimiento de acciones
específicas, por lo que los recursos a utilizar (financieros, humanos y materiales) deben estar
vinculados a la prestación de servicios que procuren obtener los objetivos o resultados
planificados.
3.4.3. Estructura Programática Presupuestaria (EPP)
Los presupuestos son una herramienta clave para la implementación de políticas públicas. La
Estructura Programática Presupuestaria (EPP) es un conjunto de categorías y elementos
programáticos ordenados en forma coherente, que permiten dar orden y dirección al gasto
público en salud, con el fin de alcanzar sus objetivos, metas y volumen de trabajo de la
institución de acuerdo con las políticas, el plan estratégico institucional y los programas.
Las acciones presupuestarias deben ser adecuadamente identificadas dentro del proceso
presupuestario público, ya que en cada una de ellas se expresan los recursos monetarios que
se les asignará para obtener los insumos reales que, una vez procesados, se transformaran en
productos.
La SESAL diseñó una estructura programática en 2012 (operativa a partir de 2013), para dar
respuesta ha: i) la separación de funciones de rectoría y provisión; ii) la gestión orientada a
Decreto 83-2004 del 21 de Junio del 2004 Artículo 9: El Plan Operativo Anual es la “expresión para un ejercicio fiscal de la planificación
estratégica de las entidades públicas, concordante con el Plan Nacional de Desarrollo, con objetivos específicos a alcanzar y actividades y proyectos
a ejecutar en relación con metas y resultados, incluyendo la estimación de recursos requeridos, todo ello compatible con las directrices emanadas
del marco macroeconómico y de las políticas gubernamentales”. El presupuesto anual es la “expresión del Plan Operativo Anual en términos de
ingresos, gastos y financiamiento, bajo una metodología presupuestaria que facilita el análisis, la discusión, la aprobación y el conocimiento público
de la gestión financiera de las entidades del Estado”.
32 Manual de Formulación Presupuestaria SIAFI. Secretaría de Finanzas. Marzo de 2005.
31
25
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
resultados; iii) fortalecer el rol rector; iv) privilegiar la promoción y prevención de la salud
(modelo de Atención Primaria de la Salud –APS-). Así como, dar respuesta a la Visión de País,
el Plan de Nación y las grandes políticas identificadas por la Secretaría de Salud: atención a
grupos priorizados y enfermedades priorizadas. A futuro se podrá determinar la inversión
real dirigida a logros en los resultados.
De acuerdo a esta conceptualización, la estructura programática refleja los siguientes
cambios:

La integración de los programas de salud al modelo de salud y al desarrollo organizacional.
La EPP refleja claramente los programas asociados al modelo de salud y al desarrollo
organizacional (Ver Gráfico 2), de tal manera que se pueden identificar las acciones que
cada programa realiza y estas, vinculadas a un presupuesto.

La separación de funciones de rectoría y provisión.
La nueva propuesta organizativa de la Secretaría de Salud considera su rol institucional
dentro del Sector Salud planteando la separación de las funciones de rectoría y provisión
de servicios.
Dentro del rol rector, la Secretaría de Salud es una entidad:




Ordenadora: del sector salud, articulando el sistema y sus componentes.
Garante: de los derechos y obligaciones.
Vigilante: del sector y de la regulación.
Coordinadora: de las actuaciones de las instituciones afines al sector.
La rectoría contempla el relacionamiento con la red de servicios de salud donde
intervienen instituciones públicas, privadas y sin fines de lucro que realizan actividades
relacionadas con la salud.
La provisión contempla el conjunto de acciones que se realizan para promover, proteger,
mantener y mejorar la salud individual de las personas y la población en general.

La gestión orientada a resultados.
Se trata de una modalidad de gestión que utiliza información exhaustiva para la
formulación de políticas; involucra herramientas prácticas de planificación, gestión del
riesgo, seguimiento y evaluación. La gestión orientada a resultados en términos de
desarrollo implica un cambio en el cual se pasa de un enfoque centrado en los aportes
financieros y productos inmediatos (“Cuanto puedo gastar?”) hacia un enfoque de
desempeño y logro de resultados concretos con repercusiones a largo plazo (“Qué puedo
lograr con ese dinero?”) 33.

La asignación de recursos claramente definidos en el proceso de gestión descentralizada.
La Ley Orgánica del Presupuesto entiende que el presupuesto “es un instrumento de
gestión por resultados para la producción de bienes y prestación de servicios destinados a
la consecución de objetivos y resultados que trascienden el ámbito institucional y que
permite evaluar la acción de las instituciones del Estado con relación a las políticas
públicas definidas para atender las demandas de la sociedad 34”
En el Gráfico 2.2 se puede observar los cambios realizados entre la estructura programática
vigente hasta el 2012 y la Estructura Programática Presupuestaria modificada, con efecto a
partir de 2013.
3° Foro de Alto Nivel sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo. Acrra, septiembre 2008. “Gestión orientada a los resultado s en términos de
desarrollo”.
34 SEFIN “El presupuesto ciudadano”. Mayo, 2011.
33
26
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
Gráfico 2.2
Comparación de las Estructuras Programáticas Presupuestarias 2012-2013
PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS
PROGRAMAS HASTA 2012
PROGRAMAS A PARTIR DE 2013
01.
Actividades centrales
01.
Actividades centrales
02.
Proyectos centrales
18.
RECTORIA DE SALUD
15.
Atención integral a la salud familiar
19.
16.
Atención integral al ambiente
PROVISIÓN DE SERVICIOS DE
SALUD DEL PRIMER NIVEL DE
ATENCIÓN
17.
Extensión de cobertura de los
servicios de salud
20.
PROVISIÓN DE SERVICIOS DE
SALUD DEL SEGUNDO NIVEL DE
ATENCIÓN
99.
Transferencias al sector público,
privado y externo
13.
Atención médica hospitalaria
99.
Transferencias al sector público,
privado y externo
El diseño metodológico de la estructura presupuestaria 2013 se basa en el análisis de las
funciones sustantivas de la Secretaría de Salud, las prioridades establecidas en el Plan de
Nación así como la separación de funciones del rol rector y la provisión de servicios. Se
estructura en torno al Programa de “Actividades centrales” y tres Programas presupuestarios:
i) Programa 18: rectoría de salud, que aplica al nivel central y a las Regiones Sanitarias; ii)
Programa 19: que corresponde al primer nivel de atención; y iii) Programa 20: que
corresponde al segundo nivel de atención.
3.4.4. Población
De la misma manera como es fundamental identificar qué hace la Unidad y cuáles son los
bienes y servicios que produce, es esencial determinar hacia quiénes están destinados los
servicios, dado que los usuarios presentan condiciones y necesidades diferentes, de acuerdo
con el perfil socio económico, demográfico y de salud del ámbito geográfico de referencia de la
Unidad.
De forma general, se pueden identificar tres tipos de población:

Población potencial. Corresponde a la población total que presenta la necesidad y/o el
problema que justifica el quehacer de la Unidad y que puede ser elegible para su atención.

Población objetivo. Corresponde a la población que la institución planifica o programa
atender en un periodo dado, pudiendo corresponder a la totalidad de la población
potencial o a una parte de ella.

Población usuaria efectiva. Es aquella población que está siendo o ha sido atendida por la
Unidad durante un periodo.
27
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
CAPÍTULO 4
BASES CONCEPTUALES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
4.1. Concepto de planificación estratégica
La Planificación Estratégica (PE) es una herramienta de gestión que permite apoyar la toma
de decisiones de las organizaciones en torno al quehacer actual y al camino que deben
recorrer en el futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno
y lograr la mayor eficiencia, eficacia y calidad en los bienes y servicios que se proveen.
La planificación estratégica se concibe como un ejercicio de reflexión en torno a tres
cuestiones fundamentales.
1. La primera de tipo prospectivo y de definición de situaciones futuras, de análisis de
tendencias y verificación de las expectativas.
2. La segunda de naturaleza crítica, donde se reflexiona sobre lo que se es y se hace y si esto
es lo conveniente y lo deseado. Esta autocrítica debe servir para cuestionar la estructura y
el modus operandi de la organización para descubrir aquellos puntos fuertes y débiles y
buscar soluciones (estrategias) ante los retos del entorno.
3. Por último, es un ejercicio sociológico ya que debe utilizarse para motivar cambios
internos y externos en la organización, es decir actuar como agente de cambio en un
entorno y encaminado a ratificar lo que se es, lo que se debe ser y lo que tiene que hacer
la organización en su sistema socioeconómico.
Desde un punto metodológico, la planificación estratégica consiste en un ejercicio de
formulación y establecimiento de objetivos de carácter prioritario, cuya característica
principal es el establecimiento de los cursos de acción (estrategias) para alcanzar dichos
objetivos. Desde esta perspectiva, la Planificación Estratégica es una herramienta clave para la
toma de decisiones de las instituciones35.
Así pues, la planificación estratégica se convierte en un proceso altamente estructurado y
formal que se justifica por la adopción de determinadas estrategias de gran trascendencia
para las organizaciones de salud. Por ello, cuando se habla de planificación estratégica y de
estrategia, es esencial mencionar también el pensamiento estratégico, que debe visualizar,
prever y articular con creatividad todos los elementos requeridos para lograr los objetivos
que se proponga la institución.
Una estrategia36 es el conjunto de acciones que se implementarán en un contexto y tiempo
determinado con el objetivo de lograr el fin propuesto. Chandler, define la estrategia como “el
elemento que determina las metas básicas de una organización a largo plazo, así como la
adopción de cursos de acción y la asignación de recursos necesarios para alcanzar las metas”.
Andrews, define que “la estrategia representa un patrón de objetivos, propósitos y metas, así
como las políticas y los planes principales para alcanzar esas metas, presentándolos de tal
manera que permitir definir la actividad a la que se dedica la organización, o se dedicará, así
como el tipo de organización que es o será”.
SEPLAN 2012.
La “estrategia” proviene del ámbito militar. El verbo griego “stratego” significa “planificar la destrucción del enemigo en razón del uso eficaz de
los recursos”. Existen diversas escuelas que caracterizan el significado de la estrategia en el ámbito empresarial (Drucker (1954), Chandler (1962),
Andrews (1980), Ansoff (1985).
35
36
28
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
4.2. El pensamiento estratégico
El pensamiento estratégico se trata de un proceso reflexivo que determina la intención y el
perfil estratégico de lo que la Institución o Unidad quiere llegar a ser. La idea proviene de
Henry Mintzberg37, el cual considera la creación de una estrategia como una mirada hacia el
futuro, pero a partir del examen de los antecedentes de la institución desde numerosos
ángulos. Trata de concretar “adonde queremos llegar” y para ello analiza: “donde estamos”
(diagnóstico), “cómo vamos a llegar” (plan) y “como corregiremos el rumbo” (monitoria y
evaluación).
Se trata de un pensamiento interactivo que desarrolla la inteligencia a través de su práctica. El
pensamiento estratégico tradicional opera hacia adelante y está basado en el cálculo, en la
lógica o en la experiencia, de tal manera que el razonamiento nos lleva a predecir que si
ocurre tal cosa ocurrirá tal otra, la experiencia nos condiciona y nos hace conservadores. Sin
embargo, los ambientes no cambian de modo regular y ordenado. El desafío surge cuando en
el momento que se quiere modelar una estratégica sobre sutiles cambios, que no han tenido
lugar todavía y es, entonces, cuando sólo se puede contar con una mente ágil y experta junto
con el conocimiento de la situación.
El esquema del pensamiento estratégico muestra los elementos a analizar y la secuencia
ordenada del trabajo, para construir un plan estratégico que sea objetivo y responda
realmente a las necesidades de la población. Se ordena en torno a tres etapas: i) una primera
de análisis y diagnóstico de la situación actual; ii) en la segunda etapa se adoptan las
decisiones relativas a las estrategias; y iii) la tercera, implica el proceso de planificación e
implementación. (Gráfico 4.1).
Gráfico 4.1
Esquema del modelo del pensamiento estratégico
Análisis
del
entorno
Identificación
de la
estrategia
actual
Análisis
Interno
Valores de
gestión
(individuales y
corporativos)
Amenazas y
oportunidades
presentes y
futuras
Identificar y
evaluar los
principales
puntos
estratégicos y
riesgos
Identificar los
puntos fuertes
y débiles de la
institución
Análisis y Diagnóstico
Identificar
alternativas
estratégicas
Decisiones
estratégicas
Planificación
a largo, medio
y corto plazo
Implementación
y evaluación
Responsabilidades
sociales
Formulación
estratégica
Planificación e
Implementación
Fuente: Elaboración propia a partir de Peters y Webber38
Mitzberg es uno de los autores más reconocidos en planificación estratégica a través de sus obras, entre las cuales cabe citar: El proceso
estratégico (1993); Auge y caída de la planificación estratégica (1994); Safari a la estrategia (1999); Strategy bites back (2005); Tracking strategies,
towards a general theory (2007). Otros autores que tratan este tema: Michael Porter (Competitie strategy (1980); Competitive advantage (1985);
Peter Drucker (The practice of management, 1954).
38 Peters, J.P., Webber, J,B. (1983): Strategic thinking, New frontier for hospital management. AHA. New York.
37
29
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
4.3. Elementos de la planificación estratégica
La planificación estratégica comprende los siguientes elementos: Misión / Visión, Objetivos,
Estrategias, Metas / Indicadores, Plan, Presupuesto y Evaluación (ver Gráfico 4.2). Esta última,
forma parte del proceso de gestión como una de sus cuatro funciones, todas ellas
interrelacionadas: planificación, organización, dirección y evaluación.
Gráfico 4.2
Elementos de la planificación estratégica
MISION / VISIÓN
OBJETIVOS / ESTRATEGIAS
METAS / INDICADORES
Para alcanzar los objetivos, el
Plan Estratégico se puede
completar con otros planes que
la Unidad requiera para
operativizar las estrategias
PLAN
PRESUPUESTO POR RESULTADOS
Por ejemplo:
-
PLAN DE CAPACITACIÓN
-
PLAN DE CALIDAD
-
PLAN DE INVERSIÓN
EVALUACIÓN
Fuente: Elaboración propia
4.4. Planificación estratégica y dirección estratégica
Se debe diferenciar entre los conceptos de planificación y dirección estratégica. Este último,
no sólo se preocupa del proceso de planificación y de la formulación de la estrategia, sino que
integra el corto y el largo plazo e incluye la implementación del plan y su posterior control.
Con relativa frecuencia se confunden ambos términos, sin embargo, ambos presentan claras
diferencias, que se pueden resumir en los siguientes puntos:

La planificación estratégica es siempre un proceso a largo plazo, mientras la dirección
estratégica actúa tanto a corto como a largo plazo. A medida que las previsiones se van
cumpliendo o van cambiando, se pone de manifiesto si los objetivos del plan
estratégico se cumplirán o no, evidenciando los fallos del plan.

El sistema de planificación estratégica es un proceso estructurado y formal de tipo
previsional, mientras que el proceso de dirección estratégica es flexible, adaptativo, no
estructurado y se basa en la identificación y explotación de oportunidades
generalmente no previstas inicialmente.

El proceso de planificación estratégica se centraliza por lo general en los niveles
superiores de decisión de la organización, mientras que la dirección estratégica es
descentralizada, ya que por su carácter participativo la acción ante un hecho concreto,
puede producirse en niveles superiores y medios de la estructura organizativa.

La planificación estratégica se adecua más a entornos con escenarios previsibles y la
dirección estratégica actúa ante situaciones más imprevisibles y dinámicas.
30
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
Se debe destacar, que la planificación, debe estar completamente integrada dentro de la
función de dirección como un método prospectivo y de análisis que sirva para proponer las
soluciones más convenientes, y como herramienta para adaptarse y anticiparse rápidamente
a los cambios, determinando la dirección que debe seguir la organización
El uso de la planificación y de la dirección estratégica está relacionado, principalmente, con la
mejora de la calidad del servicio, el control de costos y la adecuación de la oferta a la
demanda.
4.5. La planificación estratégica institucional en la gestión orientada a
resultados
Las experiencias internacionales en materia de gestión orientada a resultados ponen de
manifiesto que la planificación estratégica juega un rol insustituible para generar un marco
orientador y estandarizado para que las instituciones públicas precisen con claridad su
quehacer institucional y concreten su propósito en objetivos medibles y evaluables.
En tal sentido la planificación estratégica sirve como método y guía de aprendizaje y
eliminación de errores y desviaciones una vez comparadas las previsiones con las
realizaciones durante el proceso de monitoreo y evaluación, lo cual se consigue evaluando
continuamente el impacto de los cambios sobre la organización y sus actividades.
Uno de los aspectos más importantes para orientar la gestión hacia resultados, es que el Plan
Operativo Anual (POA) debe vincularse y responder al Plan Estratégico. En este punto la UPEG
ha desarrollado un gran esfuerzo para elaborar instrumentos que faciliten a las Unidades de la
SESAL el desarrollo de Planes Operativos Anuales (POA) que respondan a los elementos
contenidos en su Plan Estratégico siguiendo la secuencia del Grafico 4.3.
Gráfico 4.3
Plan Estratégico (PE) y Plan Operativo Anual (POA)
PLAN ESTRATÉGICO
PLAN OPERATIVO ANUAL
Misión, Visión, Valores
Objetivos estratégicos
Estrategias medio plazo
Metas estratégicas
Actividades estratégicas
Indicadores del PE
Monitoreo y evaluación
Objetivos operativos
Estrategias corto plazo
Metas anuales
Actividades anuales
Indicadores POA
Monitoreo y evaluación
Fuente: UPEG (2012)
La forma de implementar un Plan Estratégico, es a través de los Planes Operativos Anuales,
que permite traducir los objetivos estratégicos o de mediano plazo en objetivos operativos
anuales, mediante un proceso de diseño que vincula los recursos disponibles para cada
periodo con los productos y resultados esperados.
31
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
4.6. Instrumentos de planificación
Con una visión más amplia, debemos visualizar los Planes Estratégicos Institucionales (PEI)
como instrumentos para alcanzar los objetivos de país, de forma armonizada con las demás
instituciones públicas. De esta manera, cada institución, en el marco de sus funciones,
contribuye con sus intervenciones a lograr los objetivos que el país ha definido como
prioritarios para un determinado periodo.
Existen diversos instrumentos de planificación que ordenan las intervenciones de cada
institución, unidad, territorio, etc., como se puede observar en el Gráfico 4 donde, en primer
lugar se encuentra la Visión de País que proporciona un marco de resultados a largo plazo
para todas las instituciones públicas y el Plan de Gobierno que establece para un periodo los
objetivos y resultados esperados.
El Marco Fiscal de Mediano Plazo proporciona la información esencial para elaborar el Marco
Presupuestario de Mediano Plazo, en base al cual, el Gobierno estima las proyecciones
financieras institucionales para los próximos años.
Lo Planes Sectoriales contribuyen a integrar las intervenciones de diversas instituciones de
forma armonizada sobre las condicionantes y determinantes de los problemas, identificando
las acciones de dominio de cada una y su contribución en la solución de los problemas
sociales.
Los Consejos Regionales39 de Desarrollo, creados por la Visión de País y Plan de Nación, como
instancia regional de diálogo y concertación, conducen el proceso de planificación en la región
y, entre otras atribuciones, tienen asignadas: i) establecer en cada región la línea base de los
indicadores contenidos en el Plan de Nación y establecer la brecha a cubrir para lograr el
objetivo; ii) coadyuvar en la identificación de problemas y soluciones sobre temas urgentes y
de alta prioridad en cada sector temático; iii) fortalecer los espacios de diálogo y concertación
en apoyo a una mayor descentralización en la gestión pública; iv) organizar el análisis de los
temas relacionados con agua y saneamiento y salud, entre otros sectores.
Los Planes Estratégicos Institucionales (PEI) concretan en el marco descrito anteriormente,
sus propios objetivos estratégicos y resultados institucionales, a los cuales deben responder
los Planes Estratégicos de las Unidades para el mismo periodo que el Plan Estratégico
Institucional (PEI), de los cuales se desprenden, anualmente, los Planes Operativos Anuales y
el presupuesto.
Gráfico 4.4
Instrumentos de planificación
Imagen Objetivo a largo plazo
VISION DE PAÍS
Plan Nacional de Desarrollo
PLAN DE NACIÓN
Programa de Gobierno
PLAN DE GOBIERNO
Proyecciones macroeconómicas
MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO
Planes sectoriales a mediano plazo
PLANES SECTORIALES
Planes de ámbito territorial
PLANES DE DESARROLLO REGIONAL
Ámbito institucional SESAL
PLAN ESTRATEGICO INSTITUCIONAL
Ámbito Unidades Ejecutoras
PLAN ESTRATEGICO DE LAS UNIDADES
Gestión operativa
PLAN OPERATIVO ANUAL (PRESUPUESTO)
Fuente: UPEG, adaptado de SEPLAN (2012)
39
La Visión de País y el Plan de Nación determina la creación de 16 Regiones en base a las cuencas hidrográficas.
32
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
4.7. Planes de desarrollo regional
La Ley para el establecimiento de una Visión de País y la adopción de un Plan de Nación, crea
los Consejos Regionales de Desarrollo como instancia regional de diálogo y concertación, que
conducen el proceso de planificación en la región y entre otras atribuciones, tienen asignadas:
i) establecer en cada región la línea base de los indicadores contenidos en el Plan de Nación y
establecer la brecha a cubrir para lograr el objetivo; ii) coadyuvar en la identificación de
problemas y soluciones sobre temas urgentes y de alta prioridad en cada sector temático; iii)
fortalecer los espacios de diálogo y concertación en apoyo a una mayor descentralización en la
gestión pública; iv) organizar el análisis de los temas relacionados con agua y saneamiento y
salud, entre otros sectores.
Existen quince Consejos Regionales de Desarrollo, que se articulan alrededor de: Asamblea
General, Junta Directiva y Mesas Temáticas Regionales. Actualmente, se están elaborando los
Planes de Desarrollo Regional, como un instrumento de gestión que identifica
vulnerabilidades y potencialidad por parte de los actores regionales quienes, en base a ello,
establecen de manera prospectiva sus objetivos estratégicos y priorizan de manera ordenada
y viable sus demandas de inversión, así como las estrategias de su implementación y la
apropiación del Plan40.
40
SEPLAN (2013)
33
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
CAPÍTULO 5
ETAPAS DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA
DESCRIPCIÓN DE LAS ETAPAS DEL PROCESO
La construcción de un plan estratégico implica el desarrollo de un proceso sistemático y
organizado de análisis sobre distintos elementos desde la perspectiva del pensamiento
estratégico (ver Capítulo 2). Este proceso se ha ordenado en cinco etapas:
Etapa 1.
DONDE ESTAMOS
En esta etapa se define la Misión, la Visión y se realiza el diagnostico, a través
de un análisis detallado de las variables internas y externas (fortalezas y
debilidades, oportunidades y amenazas) y se identifican los problemas
estratégicos.
Etapa 2.
DONDE QUEREMOS IR
A partir de los resultados del análisis de la etapa anterior, se identifican los
objetivos estratégicos y estrategias.
Etapa 3.
QUE QUEREMOS LOGRAR
En esta etapa se deben definir los productos, las metas y los indicadores.
Etapa 4.
COMO LLEGAREMOS
El análisis en esta etapa se centra en la interacción entre las actividades
propias de cada nivel plasmado en un plan que respondan a los objetivos y
resultados previstos en el PEI de la SESAL, y los recursos financieros
disponibles.
Etapa 5.
COMO MEDIREMOS EL DESEMPEÑO
En esta etapa se evalúan los resultados obtenidos y si estos responden a lo
planificado.
El desarrollo de cada etapa requiere el uso de herramientas que permiten ordenar el
pensamiento y analizar los datos e información disponibles. El gráfico siguiente describe los
elementos de análisis de cada etapa.
34
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
ETAPAS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA
MISIÓN Y VISION
DIAGNÓSTICO
1. DONDE
ESTAMOS
INTERNO
EXTERNO
ACTORES Y VARIABLES
ENDOGENAS
ACTORES Y VARIABLES
EXOGENAS
FORTALEZAS Y
DEBILIDADES
OPORTUNIDADES Y
AMENAZAS
PROBLEMAS
ESTRATEGICOS
FACTORES CRÍTICOS
DE ÉXITO
VENTAJAS
COMPETITTIVAS
2. DONDE
QUEREMOS IR
OBJETIVOS Y
ESTRATEGIAS
3. QUE QUEREMOS
LOGRAR
PRODUCTOS / METAS /
INDICADORES
PRIMER NIVEL
4. COMO
LLEGAREMOS
SEGUNDO NIVEL
FORMULACIÓN
PRESUPUESTARIA
GASTO DE
OPERACIÓN
5. COMO
MEDIREMOS EL
DESEMPEÑO
GASTO DE
INVERSIÓN
EVALUACIÓN
METAS ALCANZADAS (RESULTADOS)
EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA
35
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
ETAPA 1. DONDE ESTAMOS
Esta primera etapa de diagnóstico es fundamental para conocer todos los aspectos internos y
externos que inciden sobre la institución y su quehacer. Comprende el desarrollo de varias
metodologías que nos perfilan sobre la situación de la institución y de otros elementos
externos:

Definir la misión y visión de acuerdo con el mandato legal como punto de partida
para establecer objetivos y metas que conlleven a determinar estrategias y
resultados.

Efectuar el análisis interno o diagnóstico de la Unidad (Hospital, Región Sanitaria,
Unidad Nivel Central), con el fin de conocer su situación en relación con sus
recursos técnicos y humanos, capacidades y habilidades y otros aspectos de tipo
financiero, organizativo y de gestión.

Efectuar el análisis externo, el cual tiene como objetivo identificar las variables del
ámbito de influencia de la Unidad, tales como, población, situación de salud,
situación socio económica y los actores.

Efectuar el análisis FODA, que permite identificar las fortalezas y debilidades de la
Unidad y las amenazas y oportunidades del entorno. De este análisis se irán
determinando las pautas que orientarán la formulación de las estrategias más
adecuadas según los objetivos que se pretendan.
A continuación se irán desarrollando cada una de esas metodologías. Cada Unidad deberá
profundizar en el tema y desarrollar el proceso en la forma que mejor se adapte a sus
necesidades, de acuerdo al tamaño de la Unidad, zona de influencia, concentración de
recursos, niveles de complejidad, etc. Debe tenerse en cuenta que esta parte del análisis
estratégico es fundamental, ya que sin ello es imposible formular estrategias eficientes. Por lo
tanto, llevar a cabo este proceso con la mayor reflexión y objetividad es importante por la
influencia que tendrá en las acciones de las etapas posteriores.
1.1 MISIÓN
La Misión es el punto de inicio del proceso de planificación estratégica. Es una descripción de
la razón de ser de la organización, establece su “quehacer” institucional, los bienes y servicios
que entrega, las funciones principales que la distinguen, la hacen diferente de otras
instituciones y justifican su existencia.
Es probable que la Institución o Unidad disponga ya de una Misión, sin embargo estas
declaraciones pueden no estar vigentes o bien requieren de una revisión o reformulación de
acuerdo al marco legal actual. Por lo tanto, para comenzar el proceso de planificación es clave
plantearse algunas preguntas que nos permitirán delimitar su formulación y/o revisión.
1.1.1. Preguntas para el análisis
 ¿Cuál es el mandato legal?

Este análisis requiere revisar las leyes, decretos y todas aquellas normativas
que constituyen la base legal para ejercer su mandato. Es fundamental analizar
sus posibles cambios, nuevos ámbitos de acción definidos a nivel territorial,
36
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
funcional u otros. Se debe: i) identificar las normas donde consta el mandato
legal, y ii) analizar y extraer de las normas cuales son las competencias de la
Unidad, en base a las cuales se debe elaborar la Misión.
 ¿Qué hace o cual es el propósito de la Institución o Unidad?

Esta pregunta responde a lo que “debe hacer” la Unidad de acuerdo al mandato
legal.

En ocasiones se le incorporan funciones a la Institución o Unidad que no están
presentes en el mandato legal. Es posible también, que la institución no esté
realizando parte de sus funciones o se haya delimitado a algún ámbito
territorial.
 ¿Cuáles son los productos finales o estratégicos o los principales servicios que
entrega?

Esta pregunta responde a “lo que hace” realmente la Unidad.

Una parte constitutiva del propósito de una institución se refiere a lo que hace
la entidad para responder a determinadas prioridades gubernamentales que
definen nuevas políticas, las entidades deben redefinir sus productos o
especificarlos desde una perspectiva de género, étnica, entre otros.

El análisis respecto de cuáles son los productos permite determinar y poner en
la Misión sólo aquellos que son los finales o estratégicos y que se dirigen a un
usuario final. Esto, facilita que la Misión no quede recargada con el detalle de
los productos intermedios.
1.1.2. Ejercicio de reflexión para la definición de la Misión
La definición de la Misión conlleva un ejercicio de reflexión por la Unidad, para identificar la
situación de la instancia41. No necesariamente deben verse reflejadas las respuestas de estas
preguntas en la Misión, sino que se citan como ejemplo para dicho ejercicio.

¿Otras instituciones ofrecen los mismos productos? Y si es así, ¿en qué se
diferencian de nuestra institución?

¿Quiénes son los usuarios?

¿Cuál es la opinión de los usuarios respecto de los servicios que presta la
institución?

¿Cuál es la población objetivo y cuál es la cobertura actual en términos
territoriales y de características de dicha población?
Para cada una de estas preguntas no necesariamente existe una sola respuesta. Lo importante
es considerar que, aunque la idea de la Misión es permanente, ésta no debe ser considerada de
forma estática.
1.1.3. Ventajas de una declaración de Misión bien lograda

41
La Misión establece de manera clara y precisa la frontera de su accionar, define
explícitamente para todos los involucrados, tantos internos como externos,
aquello que la institución hace. Esto permite aprovechar mejor los recursos en
Se denomina “Instancia” a la Unidad. Se denomina “Institución” a la Secretaria de Salud. Las “Instancias” forman parte de la Secretaría de la Salud.
37
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
la medida que éstos se dirigen a los objetivos que están dentro del marco
institucional.

La Misión genera un efecto cohesionador entre los funcionarios en la medida
que sitúa un horizonte común en el que todos deben comprometerse.

La Misión permite que los objetivos estratégicos se formulen dentro de un
espacio circunscrito a las prioridades y políticas públicas, de tal manera que
las decisiones resulten más eficientes y eficaces.
1.1.4. Como se redacta la Misión
La Misión debe estar redactada de manera concisa y clara que permita a los ciudadanos
comprender cuál es la esencia o especificidad de su quehacer (que le confiere identidad) y que
justifica públicamente su existencia.
Es muy posible que la Unidad ya tenga definida una Misión, en este caso, siempre deberá
revisar y analizar si la Misión está alineada con el marco legal de la Unidad.
Por ejemplo:

La aprobación del proceso de Desarrollo Organizacional del nivel intermedio durante el
2012, redefine las funciones de las Regiones de salud y de las unidades de salud
hospitalaria.

El desarrollo del proceso de reordenamiento hospitalario, incide también en la
redefinición de la Misión de los hospitales.

La implementación de la separación de funciones, implica una revisión de como este
proceso, influye en la Misión de las unidades del nivel central.
1.1.5. Criterios de validación de la Misión
La declaración de una Misión contiene los siguientes elementos:

Qué hace: productos terminales, finales o estratégicos (bienes y servicios)

Para quién: los usuarios o beneficiarios

Para qué: efectos, resultados o impactos
En 2006 se publicó la Misión de la Secretaria de Salud
MISIÓN DE LA SECRETARIA DE SALUD
Somos la institución estatal responsable de formular, diseñar, controlar, dar seguimiento y evaluar las
políticas, normas, planes y programas nacionales de salud; ejercer la rectoría del sector, orientar los
recursos del Sistema Nacional de Salud, así como promover, conducir y regular la construcción de
entornos saludables y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, el desarrollo y
fortalecimiento de una cultura de la vida y salud, la generación de inteligencia en salud, la atención a las
necesidades y demandas de salud, la garantía de la seguridad y calidad de bienes y servicios de interés
sanitario y la intervención sobre riesgos y daños colectivos a la salud.
(Fuente: La Gaceta, número 30909 de 23 de enero de 2006)
38
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
1.2 VISIÓN
La Visión constituye la imagen objetivo que espera lograr la Unidad en el mediano o largo
plazo, en función de las expectativas del análisis de la situación presente y futura. Expresa las
aspiraciones, los valores y los principios fundamentales.
1.2.1. Preguntas para el análisis
Su formulación responde a las siguientes preguntas:

¿Qué somos como instancia dentro del sector?

¿Qué queremos ser?

¿Dónde queremos estar?
1.2.2. Como se redacta la Visión
La Visión puede ser más amplia que la Misión institucional y debe contener aspectos que
permitan a los ciudadanos identificar qué pueden esperar de la institución en cuanto a
valores, creación de oportunidades y proyección a futuro, entre otros aspectos.
Se debe evitar repetir las funciones y los productos que caracterizan la definición de la Misión.
En 2006 se publicó la Visión de la Secretaria de Salud.
VISION DE LA SECRETARIA DE SALUD
Aspiramos a garantizar condiciones favorables para la salud del pueblo hondureño, mediante la
construcción colectiva y la conducción apropiada de un Sistema Nacional de Salud integrado,
descentralizado, participativo e intersectorial, con equidad en el acceso, universalidad en la cobertura y
con altos niveles de calidad, oportunidad, eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios.
Fuente: La Gaceta, número 30909 de 23 de enero de 2006
Ejemplos de Visión:
 Queremos ser un hospital reconocido por ciudadanos, profesionales y entorno social
como excelente en la asistencia, la docencia, la investigación e incorporar la innovación
en todos los ámbitos de actividad. (Hospital de Basurto. España)
 En el año 2015 la población de la Región Arequipa es saludable, ejerce su derecho
ciudadano en salud con equidad, calidad y cuenta con un sistema regional de salud
coordinado y eficiente. (Gerencia Regional de Salud de Arequipa. Perú)
 Ser un Programa técnico normativo eficaz y eficiente, capaz de responder en forma
efectiva y oportuna en materia de inmunizaciones, a nivel nacional en concordancia con
el Plan de Nación y Plan de Salud, incidiendo en las condiciones de salud de la población
objetivo del Programa, a través de políticas públicas relacionadas con la vacunación y
vigilancia de enfermedades prevenibles por vacunación, que permitan el acceso a los
servicios de vacunación, garantizando una atención con calidad, calidez y equidad, en
forma permanente, universal y gratuita, que permita el control, eliminación y
erradicación de las enfermedades prevenibles por vacunación. (Programa Ampliado de
Inmunizaciones (PAI). Honduras).
39
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
1.3 Análisis interno
La base del análisis interno se sustenta en el conocimiento de ciertos aspectos del
funcionamiento interno de cada Unidad, tal como: recursos humanos, servicios que presta la
Unidad, capacidad instalada, gestión y provisión descentralizada y el presupuesto42.
En relación a cada uno de ellos, todos los equipos de las Unidades requieren desarrollar y
analizar, para poder determinar la situación actual de la Unidad, como vía para definir el
“donde estamos”.
1.3.1 En relación a los Recursos Humanos

Cantidad y perfil de los Recursos Humanos. En este aspecto se debe listar la cantidad
de recursos que posee la Unidad y determinar su modalidad de contratación
(permanente, de contrato o de servicio social), y el presupuesto ejecutado por cada
tipo de recurso (nuclear, técnico, apoyo, administrativo), tratando de establecer en el
análisis, con que modalidad de contratación la Unidad está dando una determinada
prestación. En función de ello, y de las demandas y posibilidades de financiamiento, se
deberá definir la necesidad de recursos que se requieren para la obtención de los
productos que prevea para un periodo determinado.

Gestores descentralizados. Identificar y analizar los recursos humanos vinculados a
los gestores descentralizados que dependen de la Secretaría de Salud y aquellos que
son directamente contratados por el gestor y, para ambos, su relación con la provisión
directa: cuanto recurso humano según tipo (médico, enfermera, auxiliar, promotor,
personal de laboratorio, etc.) por población.

Análisis del desempeño y rendimiento de los Recursos Humanos. El análisis aplica
tanto al personal nuclear como al de apoyo. Si la Unidad dispone de mediciones del
desempeño (análisis cualitativo) y el rendimiento (análisis cuantitativo), el uso de esta
información es útil utilizarla para completar el estudio de los recursos humanos.
1.3.2 En relación con la estructura organizativa y funcional

Este proceso puede ser objeto por sí solo de un análisis pormenorizado, por ejemplo,
lo relacionado con la descripción de la estructura organizativa y sus centros de
producción43 con sus funciones. No obstante, para fines del presente análisis, se desea
que cada Unidad determine la relación existente entre la estructura organizativa 44 y
los productos que genera en base a la separación de funciones o en base a las
funciones que se le han asignado a los centros de responsabilidad, estableciendo de
esta manera si la estructura actual de la Unidad responde o no a la obtención de los
mismos. Se debe analizar también el vínculo del perfil de los recursos humanos con las
funciones del puesto.
1.3.3 En relación a la provisión de servicios

Primer Nivel de atención. La Región Sanitaria analizará los servicios que presta en
base a la separación de funciones ya establecidas: rectoría y provisión de servicios.
Recordar que existen estándares para el licenciamiento de los establecimientos de salud según tipo y nivel, que deberán ser c onsiderados en el
análisis e implementados como parte del proceso de regulación y gestión de la calidad.
43 El Modelo Nacional de Salud define a los centros de producción como: “las unidades organizacionales productivas básicas de gestión (micro
gestión) constituidas por el conjunto de recursos humanos, físicos y tecnológicos organizados para desarrollar funciones homogéneas y producir
determinados servicios específicos de salud (generales, intermedios o finales) en relación directa con su nivel de complejidad. Ejemplo: consulta
ambulatoria, hospitalización, emergencia, quirófanos, laboratorios, imagenología, cuidados intensivos, etc.
44 Ver el Manual de Desarrollo Organizacional de las Regiones Sanitarias (2012)
42
40
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
Deberá determinar los servicios prestados o productos de ambas funciones,
delimitando lo más claramente posible y vinculándolos a los ámbitos de acción
definidos en el Modelo Nacional de Salud: Familia, Comunidad, Escuela-Trabajo y
Establecimiento de Salud y/o por el tipo de intervención: Promoción, Prevención,
Atención, Curación y Rehabilitación.

Segundo Nivel de atención. Los hospitales deben analizar los servicios de acuerdo con
la siguiente desagregación: i) Hospitalización: identificando los servicios finales de
acuerdo a las características del hospital (hospital general, hospital de especialidades,
hospital de ámbito nacional, etc.) y nivel de complejidad45 (ejemplo: medicina, cirugía,
pediatría, etc.); ii) Consulta externa: se debe desagregar en consultas: generales,
especializadas o de sub especialización de acuerdo al tipo de hospital; iii) Emergencia:
se deberá identificar la consulta de emergencia según el tipo de paciente y el problema
atendido. Ejemplo: emergencia de pediatría en el área quirúrgica o de medicina
interna y emergencia de Gineco-obstetricia.

Nivel Central. Las Unidades del Nivel Central deberán analizar su accionar de acuerdo
con la función rectora que le corresponda y contrastar si su desempeño está alineado a
los Objetivos Estratégicos de la rectoría incluidos en el PEI de la SESAL.
1.3.4 En relación a la capacidad instalada

Se entiende por capacidad instalada46: la infraestructura, el mobiliario y el equipo
médico quirúrgico, etc. que permiten el cumplimiento de los estándares de
habilitación específicos de acuerdo al nivel de complejidad y, por ende, representa la
capacidad resolutiva del establecimiento o Unidad. Se deberá realizar el análisis de
acuerdo con las funciones que le correspondan y los estándares para el licenciamiento
de los establecimientos de salud, definidos por la Dirección General de Regulación de
la SESAL.
o
Infraestructura: analizar la situación de las instalaciones físicas en cuanto a:
estado, capacidad, distribución interna, ambiente, servicios básicos,
localización o situación de vulnerabilidad que pongan en riesgo la vida de las
personas y los bienes. Contrastar este diagnóstico con los requerimientos de
los servicios demandados por la población.
o
Mobiliario: analizar la situación del mobiliario y equipo administrativo y
logístico.
o
Equipo: analizar el equipo médico quirúrgico y diagnóstico. Contrastar su
estado y la respuesta a los requerimientos de los servicios demandados por la
población, en el marco de las prioridades del PEI.
1.3.5 En relación a la gestión descentralizada de la provisión de servicios

Servicios que se proveen a través de gestores externos: el análisis se deberá realizar en
base a los datos e información siguiente: i) tipo de gestor (organización sin fines de
lucro, municipio, mancomunidad, etc.); ii) área geográfica que cubre cada gestor; iii)
El Modelo Nacional de Salud prevé una tipificación de hospitales de acuerdo a capacidad resolutiva, nivel de atención y complejidad del
establecimiento. Clasifica a los hospitales en cuatro tipos, desde el Tipo 1 (Hospital general con especialidades básicas que atiende referencias del
primer nivel) hasta el Tipo 4 (Hospital universitario e instituto altamente especializado de referencia nacional).
45
41
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
población que atiende / cubre por municipio; iv) periodo de vigencia del convenio; v)
productos que entrega; vi) valoración de la calidad de la prestación del servicio; vi)
presupuesto ejecutado: analizar el costo per cápita y la sostenibilidad del convenio;
vii) aporte de la SESAL en recursos humanos e insumos, entre otros.

Análisis sobre la gestión descentralizada de servicios: i) La Región Sanitaria deberá
analizar las necesidades de proveer servicios y las ventajas o inconvenientes de su
provisión en forma directa o a través de gestores de servicios descentralizados. Esta
decisión deberá estar sustentada por análisis relativos a costos, calidad, resultados
medidos por cambios positivos en los indicadores de salud y disponibilidad de
recursos financieros que aseguren la sostenibilidad de la cobertura y prestaciones a la
población. ii) En relación con Hospitales, ha iniciado en 2013 la gestión
descentralizada de tres hospitales de la red pública, experiencia que permitirá ir
definiendo las características del impacto de dicha modalidad de gestión, que
permitirá valorar la ampliación a otros hospitales. Las Regiones involucradas en esta
experiencia deberán sistematizar el proceso rescatando los aspectos positivos con las
necesidades de cambio.
1.3.6 En relación con el presupuesto
El análisis del presupuesto es diferente según el tipo de Unidad. A continuación se citan
algunos puntos de análisis por nivel.

Primer nivel de atención: deberá determinarse el presupuesto asignado por Actividad
presupuestaria según Programa de Rectoría (Programa 18) y Programa de Provisión
(Programa 19).

Segundo nivel de atención: se analizará el presupuesto asignado por Actividad
presupuestaria: i) Dirección y coordinación; ii) Hospitalización; iii) Consulta externa; y
iv) Emergencia.

Nivel Central: se analizará el presupuesto asignado a la Unidad y se contrastará con las
funciones propias de la misma, en el marco de la redefinición del rol rector de la
SESAL.
Es importante determinar los recursos financieros con que cuenta cada Unidad, especificando
las fuentes de financiación: fondos nacionales, fondos externos y fondos recuperados, así
como la existencia de otras fuentes de financiación, como por ejemplo, las donaciones.
1.4 Análisis externo
En este apartado se pretende recabar y analizar la información más relevante sobre las
distintas dimensiones que presenta el entorno y sobre los factores principales que pueden
influir de forma favorable o desfavorable con sus cambios, en las intervenciones de las
Unidades.
Debe formar parte del análisis del entorno los elementos relacionados con las
particularidades de la interculturalidad, los derechos humanos, el género y las necesidades
diferenciales que cada uno presenta. Esto implica analizar datos desagregados por cada uno
de estos elementos.
El análisis se debe realizar con una doble perspectiva: análisis del entorno general y análisis
del entorno específico.
42
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
1.4.1 Análisis del entorno general
La incertidumbre del entorno general está determinada por el comportamiento de variables
externas a partir de factores y juego de actores clave que pueden influir en las intervenciones
de las Unidades.
La incertidumbre del entorno se expresa, básicamente, por: i) la inestabilidad: cambios
repentinos y drásticos en el comportamiento de las variables (demográficas, epidemiológicas,
emergencias ambientales, contingencias, económicas y políticas); ii) la complejidad: número
de variables y la dificultad para identificar sus vínculos e interacción entre éstas.
Cada Unidad deberá analizar cuáles son aquellos factores, que no sean propiamente del sector
salud, pero pueden ser relevantes. Por ejemplo:

Factores económicos y sociales
a. Características socio culturales de la población del ámbito geográfico de
referencia relacionada con: pobreza, medios de vida (empleo), etc.
b. Cambios en los patrones de consumo y en los estilos de vida: análisis de
tendencias.
c. Infraestructura vial.
d. Acceso a agua segura y disponibilidad adecuada de excretas.

Factores políticos
a. Cambios previsibles respecto al rol de la presencia pública en la actividad de
prestación de servicios de salud.
1.4.2 Análisis del entorno particular
En este apartado se analizará la información específica del entorno de la Unidad:

Factores demográficos



Datos demográficos: perfil y evolución de la población.
Factores de salud

Características de la morbilidad y tendencias (perfil epidemiológico).

Demanda de servicios de salud de la población.
Factores tecnológicos

Perspectivas y políticas de desarrollo en el área de la ciencia y la tecnología.
1.4.3 Herramientas de análisis
Existen diversas herramientas de análisis que se pueden utilizar durante el proceso de
análisis y diagnóstico, tal como: i) El análisis de involucrados; ii) La matriz de motricidad y
dependencia; iii) La matriz de prioridad; iv) Lluvia de ideas; v) Análisis de Pareto, y el vi)
Análisis FODA, entre otras. En este documento se describe el Análisis FODA por ser una de las
herramientas más conocida para completar el análisis interno y externo.

Análisis FODA
En el modelo del proceso de planificación estratégica descrito en este Manual, se ha
incorporado el análisis de las Oportunidades y Amenazas como un componente del
43
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
diagnóstico externo y el análisis de las Debilidades y Fortalezas como un componente del
diagnóstico interno. Por ello, se incorpora a continuación la descripción de la metodología.
El FODA es una herramienta que facilita a la Unidad elaborar un diagnóstico de su situación
actual para, en función de ello, tomar decisiones acordes con los objetivos estratégicos. El
término FODA está conformado por la primera sigla de las palabras: Fortalezas,
Oportunidades, Debilidades y Amenazas. Las fortalezas y debilidades son internas de la
organización, por lo que la Unidad puede actuar directamente sobre ellas; las oportunidades y
amenazas son variables externas por lo que, en general, resulta más difícil poder incidir sobre
ellas y modificarlas.
Descripción de las variables del FODA
F
Fortalezas
Son aquellas capacidades especiales con que cuenta la
Unidad, que le permite tener una posición sólida.
Variable
interna
O
Oportunidades
Son aquellos factores que resultan favorables, los cuales se
deben descubrir en el entorno en el que actúa la Unidad y
permiten obtener ventajas competitivas.
Variable
externa
D
Debilidades
Son aquellos factores que provocan una posición
desfavorable de la Unidad.
Variable
interna
A
Amenazas
Son aquellas situaciones que provienen del entorno que
representan un riesgo o amenaza.
Variable
externa
DEBILIDADES
ANALISIS INTERNO
AMENAZAS
FORTALEZAS
ANALISIS EXTERNO
OPORTUNIDADES
Fases del FODA

Primera fase: Elaborar un listado de las Fortalezas, Oportunidades, Amenazas y
Debilidades. Para ello, se puede utilizar la “Lluvia de ideas” (Brainstorming)47 y la
matriz de multivoto48. El multivoto es adecuado para depurar las ideas obtenidas a
través de un proceso previo de “Lluvia de ideas” cuando la lista es muy extensa y se
quiere reducir. El propósito de esta herramienta es llegar a tener un listado de ideas
ordenado de forma priorizada o bien identificar de entre las ideas del listado, aquellas
que se consideren más importantes o significativas.

Segunda fase: Confrontar las Fortalezas y Debilidades internas, de las Oportunidades
y Amenazas del entorno, para identificar los problemas estratégicos, ventajas
Lluvia de ideas: se utiliza para obtener una lista de ideas acerca de: i) identificación de problemas; ii) soluciones potenciales a un problema; iii)
temas a evaluar; iv) componentes de un proceso; v) sugerencias para obtener información, etc. En caso que se haya obtenido un listado muy extenso
de ideas, se deberán priorizar definiendo criterios o utilizando alguna otra herramienta para este fin como, por ejemplo, el multivoto.
48 Es una herramienta que se utiliza para reducir una lista de ideas y obtener aquellas que se consideran más relevantes. Proceso: i) se analizar el
listado de ideas propuesto con el fin de suprimir aquellas que son iguales o muy similares y con el mismo significado; ii) se determinan los criterios
y la puntuación; iii) se puntúan las ideas del listado; iv) Se ordenan de mayor a menor puntuación, obteniendo de esta manera una relación
ordenada y priorizada de todas ellas.
47
44
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
competitivas, escenarios futuros y factores de éxito. El propósito de la confrontación
es: i) Usar las fortalezas internas de la Unidad para tomar ventaja de las oportunidades
externas; ii) Mejorar las debilidades internas para tomar ventaja de las oportunidades
externas; iii) Usar las fortalezas de la Unidad para evitar o reducir el impacto de las
amenazas externas; iv) Usar tácticas defensivas con el fin de reducir las debilidades
internas evitando las amenazas del entorno.

Tercera fase: Elaborar y analizar la matriz FODA. Finalmente, se elabora la matriz y se
analiza.
Oportunidades – O
Listar las oportunidades
Amenazas – A
Listar las amenazas
Fortalezas – F
Listar las fortalezas
Debilidades – D
Listar las debilidades
Estrategias – FO
Usar las fortalezas para tomar
ventajas de las oportunidades
Maxi-maxi=competitivos
Estrategias – DO
Superar las debilidades tomando
ventaja de las oportunidades
Maxi-mini=defensivos
Estrategias – FA
Usar fortalezas para evadir
amenazas
Maxi-mini=reorientación
Estrategias – DA
Minimizar debilidades y evitar
amenazas
Mini-mini=supervivencia
1.5. Problemas estratégicos
Como se ha explicado en el inicio del Capítulo, la Misión y la Visión se deben elaborar
previamente a partir del marco normativo de la Unidad. No obstante, es posible su revisión y
ajuste después de haber realizado el análisis interno y externo.
Cada etapa de planificación finaliza con aquello que introduce la siguiente etapa. Esta primera
etapa finaliza con la identificación de los problemas que se deben enfrentar con el plan
estratégico. Si no se identifican bien los problemas, las siguientes etapas no se sustentaran
sobre una base sólida y durante la ejecución del plan estratégico, podrán surgir los problemas,
poniendo en riesgo el logro de los objetivos.
Se entiende por “problema estratégico”, la divergencia entre “el ser” y “el deber ser” de una
determinada situación. Dicha divergencia implica un riesgo que la Unidad debe enfrentar e
intentar resolver. Los problemas constituyen, en gran medida, el tema central de la
planificación estratégica.
Los problemas deben ser identificados, seleccionados de acuerdo a su prioridad y procesados
con el propósito de darles una solución. Para ello:

Revisar el análisis situacional derivado del análisis interno, análisis externo y análisis
FODA.

Consultar y/o analizar las demandas de los principales actores del entorno de la
Unidad.

Revisar con cuidado el marco de reforma y los objetivos estratégicos de la SESAL, y
contrastar “el ser” y el “deber ser” de la situación de la Unidad para enfrentar los retos
derivados de ello.
45
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
MOMENTO 1
EL SER
(Lo real)
MOMENTO 2
PROBLEMAS
EL DEBER SER
(Donde queremos ir)
1.5.1. Priorización de los problemas estratégicos
Los problemas identificados se pueden priorizar utilizando criterios, tales como:

Tiempo para alcanzar los resultados.

Recursos e insumos requeridos.

Valor político del problema.

Interés de otros actores en la solución del problema.

Conflictividad que pueda generar el problema en el ámbito interno y externo.

Impacto sobre el logro de los objetivos.
Ante los problemas estratégicos, se deben proponer los objetivos estratégicos y las estrategias
de la Unidad, cuya identificación se describe en la siguiente etapa.
46
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
ETAPA 2. DONDE QUEREMOS IR
2.1 Objetivos estratégicos
A partir de los problemas estratégicos determinados en la etapa anterior, en esta etapa se
deben concretar los objetivos estratégicos institucionales que se definen como los logros que
la Unidad espera concretar en el mediano y largo plazo para el cumplimiento de su misión de
forma eficiente y eficaz.
El establecimiento de los objetivos debe ser coherente con la Misión y la Visión. De ahí que,
una vez identificadas, sea necesario con carácter previo a la fijación de los objetivos, volver a
revisar las conclusiones del análisis situacional y especialmente de los problemas estratégicos
identificados.
La redacción de los objetivos estratégicos debe responder a las preguntas siguientes:

¿Qué se pretende lograr?

¿Para lograr qué?
Los objetivos se expresarán como un logro, por ejemplo: “mejorar”, “alcanzar”, “optimizar”,
“ampliar”, “disminuir”
2.1.1 ¿Para qué le sirve a la institución definir correctamente sus Objetivos Estratégicos?
Con los Objetivos Estratégicos, la Institución define el curso de acción a futuro. Si bien los
Objetivos Estratégicos se focalizan a mediano y largo plazo, éstos proporcionan la orientación
hacia donde la Unidad debe concentrar sus esfuerzos e inversión. La identificación de los
objetivos estratégicos de la Unidad debe ser coherente: i) con los Objetivos Estratégicos de la
SESAL; y ii) con las posibilidades razonables de financiamiento y las capacidades de gestión.
A cada objetivo estratégico se le deben asociar las metas y de acuerdo a ellas, se deben
plantear las estrategias y las actividades. Por ejemplo, es posible que para alcanzar un
Objetivo Estratégico sea necesario hacer grandes inversiones, requerir la contratación de más
personal, adquirir equipo, construir centros o ampliar alguna sala hospitalaria. Sin embargo, si
no se tiene la certeza de disponer de dichos insumos, se deben considerar aquellas actividades
que se pueden realizar y gestionar en el transcurso del tiempo, respondiendo a las
necesidades de la población y a los objetivos de la SESAL, como por ejemplo, elaborar planes
de inversión que pueden ser negociados a través de otras fuentes de financiación o soluciones
transitorias.
2.1.2 Periodo de los objetivos estratégicos
El periodo de los objetivos de las Unidades deberá ser definido de forma coherente dentro del
tiempo que abarque el Plan Estratégico Institucional de la SESAL, y modificarse en función de
los logros de cada periodo.
2.1.3 Alineamiento entre los objetivos estratégicos de la SESAL y los Objetivos
Estratégicos de las Unidades
La Unidad debe alinear sus Objetivos Estratégicos con los definidos por la SESAL en su PEI, ya
que estos responden al Plan de Nación, por tanto, deben expresar cómo los resultados de
gestión de su Unidad contribuyen a alcanzar los objetivos de la SESAL.
47
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
Grafico 2.1.1
Alineamiento de los objetivos estratégicos de la SESAL y los de las Unidades
SESAL
UNIDAD
Productos de proceso
(META)
Resultado de gestión
Institucional
Objetivo Estratégico
Institucional
Resultado de gestión de la
Unidad
Objetivo Estratégico de la
Unidad
La Unidad puede agregar objetivos estratégicos propios de acuerdo al análisis previo y la
definición de sus necesidades que respondan a su Misión.
2.1.4 ¿Cómo se redactan los Objetivos Estratégicos?
Deben señalar la expresión de logro y evidenciar el cambio o transformación que se espera de
las políticas y/o bienes y servicios que la Unidad tiene a su cargo. Por ejemplo: “Ampliar la
cobertura”, “Mejorar la eficiencia en el uso de los recursos”, “Mejorar la calidad de los
servicios de salud”, etc.
Otros criterios a tomar en cuenta para la redacción de los objetivos estratégicos:

Evitar su redacción en términos de “Apoyar”, “Procurar”.

Expresarlos en términos concretos de resultados esperados que puedan ser medibles
y no establecerlos como funciones permanentes de la Unidad o Institución.

Deben estar enfocados a las demandas y beneficios esperados por los ciudadanos.

Deben responder a un problema o aspecto específico relacionado con el cumplimiento
de la Misión.
Se presenta un cuadro resumen que contiene los Objetivos Estratégicos y los Resultados de
Gestión del Plan Estratégico Institucional -PEI- de la SESAL 2013-201649:
El PEI de la SESAL 2013-2016 identifica ocho Objetivos Estratégicos:

Los tres primeros Objetivos son relativos a la función de rectoría, que corresponden al
Nivel Central y a las Regiones Sanitarias, y los cinco Objetivos siguientes, son relativos
a la función de provisión y corresponden a las Regiones Sanitarias y a los Hospitales,
como Unidades proveedoras de servicios de salud.

A cada Objetivo Estratégico se le vincula uno o más Resultados de Gestión. Los
Resultados de Gestión se redactan de forma afirmativa, por ejemplo: “Implementado”,
Incrementado” o “Definido”.
Las Unidades deben focalizar sus acciones hacia los Objetivos Estratégicos y Resultados de
Gestión del PEI de la SESAL. No obstante, de acuerdo con su realidad, pueden agregar
Objetivos Estratégicos propios, siempre que dicha realidad justifique su incorporación. A los
Objetivos Estratégicos propios, se les debe identificar los Resultados de Gestión y los
Productos Finales e Intermedios, de acuerdo con la Cadena de Valor de la gestión pública.
49
El Plan Estratégico de la SESAL (PEI) 2013-2016 fue certificado por SEPLAN en el año 2012.
48
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
Cuadro 2.1.1
Objetivos Estratégicos y Resultados de la Gestión de la SESAL 2013-2016
3.
4.
Mejorar las condiciones de salud de la
mujer en condición de embarazo
5.
Mejorar las condiciones de salud del
menor de cinco años
6.
Mejorar el control de enfermedades
vectoriales priorizadas
Mejorar el control de enfermedades
infecciosas priorizadas
7.
8.
Implementar intervenciones para mitigar
el riesgo de enfermar y morir en la
población
RESULTADOS DE GESTIÓN
1.1. Implementado el Sistema Nacional de
Salud pluralista e integrado
2.1. Incrementado el cumplimiento del
marco normativo en salud
(establecimientos, recursos humanos,
bienes y servicios)
3.1. Definidas las prioridades nacionales
para la vigilancia de la salud, según área
geográfica y grupo poblacional.
4.1. Mejorada la salud materna a través de
atenciones de embarazo, puerperio y
planificación familiar
5.1. Mejorada la salud en menores de cinco
años a través de atenciones de
neumonía / bronconeumonía, diarrea y
vacunación
6.1. Disminuida la incidencia de dengue.
6.2. Disminuida la incidencia de malaria.
7.1. Disminuida la incidencia de VIH/SIDA
7.2. Disminuida la incidencia de
tuberculosis.
8.1. Brindadas las atenciones por
morbilidad general.
8.2. Realizadas intervenciones que
contribuyen a evitar el riesgo de
enfermar y morir.
RECTORIA
2.
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
Conducir en todas sus fases el Sistema
Nacional de Salud hacia la integración y
pluralidad
Mejorar la seguridad y calidad de los
bienes y servicios que recibe la población
para incidir en el riesgo de enfermar y
morir de los usuarios del Sistema
Disminuir los riesgos y daños colectivos a
la salud de la población
PROVISION
1.
2.1.5 Criterios de validación de los Objetivos Estratégicos
Los Objetivos Estratégicos del PEI de la SESAL responden a las prioridades de carácter
nacional de mediano plazo vinculados al periodo del PEI y contribuyen directamente al
Objetivo 1 y la Meta 1.4 de la Visión de País y al Lineamiento Estratégico 5 del Plan de Nación,
relativo a la salud como fundamento para la mejora de las condiciones de vida.
Objetivo 1
Una Honduras sin pobreza extrema, educada y sana, con sistemas consolidados
de previsión social.
Meta 1.4.
Alcanzar 95% de cobertura de salud en todos los niveles del sistema.
Lineamiento estratégico 5. Salud como fundamento para la mejora de las condiciones de vida.
Los Objetivos Estratégicos que agreguen las Unidades deben cumplir con los siguientes
criterios de validación:

Ser consistentes con las prioridades institucionales asociadas al PEI de la SESAL.

Ser consistentes con la Misión de la Unidad y expresar las variables asociadas a los
resultados esperados en sus usuarios (impacto, cobertura, calidad del servicio, entre
otros). Se debe visualizar claramente que responde a la Misión y la Visión.

Ser redactados en términos del efecto o resultados esperados.
49
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD

Ser susceptibles de monitorear y evaluar.

Que se puedan traducir en Objetivos Específicos o Metas y en tareas asignables a la
Unidad.

Ser factibles de alcanzar con los recursos disponibles y en los plazos fijados en un periodo
de gestión y tiempo previsto.
2.2 Estrategias
Una vez definidos los Objetivos Estratégicos se deben formular las estrategias para lograrlos.
No deben confundirse las estrategias con los objetivos estratégicos.

La estrategia, es el conjunto de acciones que se implementará en un contexto y tiempo
determinado para lograr el Objetivo Estratégico propuesto.

A partir de un Objetivo Estratégico es necesario establecer “el cómo” estos serán
realizados.

Las estrategias proporcionan una plataforma para la toma de decisiones respecto a los
cursos de acción propuestos.

Cada Objetivo Estratégico puede requerir una o más estrategias, considerando aspectos
relacionados con recursos humanos, tecnologías, recursos financieros u otros.

Las estrategias deben ser monitoreadas y evaluadas para verificar si la estrategia
adoptada ha resultado eficaz o requiere modificarse.
Ejemplo: Como se expresa en el siguiente Cuadro, la implementación de la estrategia de
contratación externa para la gestión y provisión descentralizada de los servicios del primer
nivel, puede responder al Objetivo de ampliar la cobertura, pero también puede responder a
otros Objetivos, tales como, “Mejorar la eficiencia”, “Mejorar la calidad del sistema de salud” o
el “Control social de la gestión”, entre otros aspectos.
Cuadro 2.1.1
Ejemplos de Objetivo Estratégico y Estrategia según nivel de atención
OBJETIVO ESTRATEGICO
Mejorada la salud de
menores de cinco años a
través de atenciones de
salud (promoción,
prevención y recuperación)
ESTRATEGIA
ACCIONES
PRIMER NIVEL DE ATENCIÓN
 Elaborar el plan de extensión de
cobertura de acuerdo a prioridades.
 Desarrollar el proceso para la
Contratar gestores
contratación de los gestores
descentralizados para la
 Seguimiento y evaluación de los
provisión de los servicios de
resultados
salud en zonas postergadas
 Capacitación de los recursos que
van a desarrollar funciones de
gestión de la red
 Otras
 Programa de capacitación a
facilitadores, ONG y monitores.
 Fortalecer la estrategia de
monitoria y evaluación de la
Extender la implementación
estrategia AIN-C
de la estrategia AIN-C*
 Articular el abordaje integral de la
estrategia con otras instancias que
estén desarrollando actividades en
salud en la misma zona.
 Otras
50
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
OBJETIVO ESTRATEGICO
Mejorada la salud materna
a través de atenciones de
salud (promoción,
prevención y recuperación)
ESTRATEGIA
ACCIONES
Segundo nivel de atención
Ampliar la cobertura de los
 Ampliación de la sala de obstetricia
servicios dirigidos a la mujer
 Tener acceso a los insumos de PF
en edad reproductiva*
 Capacitación al personal en las
normas de PF
 Otras
Implementar el Programa de
 Capacitar al recurso humano en las
Calidad50 de los servicios
normas de atención a la mujer en
prestados a la mujer en edad
edad fértil.
fértil.
 Garantizar los insumos requeridos
para las acciones de promoción,
prevención y asistencia.
 Fijar y vigilar las normas para
garantizar que los servicios
cumplen con los estándares de
calidad.
 Acreditación de los servicios de
salud.
 Otras
*En base a las normas y protocolos de atención de la SESAL
Ver el documento “Sistema Nacional de Calidad en Salud. Bases conceptuales y operativas”. Secretaria de Salud.
Marzo, 2011.
50
51
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
ETAPA 3. QUE QUEREMOS LOGRAR
Una vez definidos en la etapa anterior los objetivos estratégicos y las estrategias en base a la
Misión, se debe determinar qué es lo que se quiere hacer para alcanzar dichos objetivos. Para
ello se deben identificar los productos, las metas y los indicadores.
De forma general, los productos son los bienes o servicios que genera una Institución o
Unidad, que satisfacen las demandas de la población y se focalizan a lograr los objetivos. Las
metas, representan la expresión de un objetivo en términos cuantitativos y cualitativos, que
permiten establecer el grado de esfuerzo a programar o realizar en los planes de acción
(programas/proyectos) y se consideran el factor del desempeño esperado del indicador. Los
indicadores, son magnitudes que brindan información sobre el comportamiento de las metas.
Son elementos generalmente cuantitativos o cualitativos, que se utilizan para medir los
resultados en un periodo establecido (mes, trimestre, semestre, año, etc.).
3.1. Productos
De acuerdo con la Cadena de Valor, los productos son los Resultados Institucionales y de las
Unidades, los cuales pueden ser: productos intermedios y productos finales.

Producto intermedio
El producto intermedio es el resultado de los procesos que contribuyen a producir los
productos finales.

Producto final
El producto final es el resultado de la gestión de una Unidad, el cual puede resultar de
la combinación de uno o varios productos intermedios.

Criterios para determinar los productos finales
La razón de la existencia de la Institución y/o de la Unidad es proveer esos servicios
finales a los usuarios.
El producto final está directamente relacionado con la Misión y con las prioridades
institucionales.
La demanda de los usuarios de esos productos es continua, sistemática y permanente.
3.1.1. Criterios para la determinación de productos
Para determinar los productos intermedios y los productos finales se deben aplicar los
siguientes criterios:

Los Productos Finales de las Unidades deben contribuir a alcanzar los Objetivos
Estratégicos definidos por la SESAL en su PEI.

Los Productos Intermedios deben responder a los Productos finales y enmarcarse en el
ejercicio de sus funciones de rector y/o proveedor, en las demandas de la población del
área de influencia y el perfil epidemiológico.

La cuantificación de los Productos Intermedios y de los Productos Finales deben ser
coherentes con el presupuesto disponible.
En la matriz siguiente, constan los Objetivos Estratégicos, los Resultados de Gestión, los
Productos Finales y los Productos Intermedios del Plan Estratégico Institucional –PEI- 20132016 de la SESAL. Como ya se ha explicado anteriormente, los tres primeros Objetivos
52
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
corresponden a la función de rectoría y los siguientes a la función de provisión de servicios de
salud.
Cuadro 3.1.1
MATRIZ DEL PLAN ESTRATEGICO INSTITUCIONAL DE LA SESAL 2013-2016
OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
INSTITUCIONALES
No
RESULTADOS
DE GESTION
O-M-I
No
1
PRIDUCTOS
FINALES
Implementado el
Modelo Nacional
de Salud basado en
Atención Primaria
en Salud (APS), en
todos sus
componentes.
No
1
2
3
2
1
Conducir en todas
sus fases el Sistema
Nacional de Salud
hacia la integración y
pluralidad
1
Implementado el
Sistema Nacional
de Salud
pluralista e
integrado
1.4.26
3
Diseñada la
estructura
organizacional de
la Secretaría de
Salud basada en la
separación de
funciones de
rectoría y
provisión
Implementada la
estructura
organizacional de
la Secretaria de
Salud basada en la
separación de
funciones de
rectoría y
provisión
Planificación
Sectorial definida
1
1
2
3
Disminuir los riesgos
y daños colectivos a
la salud de la
población.
2
1
2
3
3
Definidas las
prioridades
nacionales para
la vigilancia de la
salud, según área
geográfica y
grupo
poblacional
1.4.26
1
Marco normativo
de atención
definido
Marco normativo
sanitario definido
Intervenciones de
vigilancia al
cumplimiento del
marco normativo
en salud
Actualizado el
perfil
epidemiológico
DO del nivel central
Implementado
DO del nivel intermedio
Implementado
2
2
1.4.26
DO del Nivel Central
elaborado
2
4
Incrementado el
cumplimiento del
Marco
Normativo en
Salud
(establecimiento
s, RRHH, bienes y
servicios)
Componente de Atención
elaborado e
implementándose
Componente de Gestión
elaborado e
implementándose
Componente de
Financiamiento elaborado
e implementándose
DO del Nivel intermedio
elaborado
1
Mejorar la seguridad
y calidad de los
bienes y servicios
que recibe la
población para
incidir en el riesgo de
enfermar y morir de
los usuarios del
sistema.
PRODUCTOS
INTERMEDIOS
1
2
3
Plan de priorización y
focalización en base a
grupos poblacionales y
problemas de salud
elaborado
Estudio de necesidades de
los recursos humano,
técnico y financiero
elaborado
Marco normativo de
atención actualizado e
implementado
Marco normativo
sanitario actualizado e
implementado
Aplicadas las acciones de
vigilancia y control en
cumplimiento del marco
normativo
2
Actualizado el Análisis de
Situación de Salud según
Condiciones de Vida
(ASIS/CV)
Funcionando el Sistema
Alerta- Respuesta
3
Funcionando los sitios
centinelas
1
53
RECTORIA
No
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
INSTITUCIONALES
No
RESULTADOS
DE GESTION
O-M-I
No
1.4. 66
PRIDUCTOS
FINALES
Brindada la
atención integral a
la mujer
embarazada en el
primer nivel de
atención de salud
No
1
Brindada la atención
prenatal
2
Brindada la atención de
parto
3
Brindada la atención de
puerperio
4
Brindada la atención de
enfermedad en el
embarazo, parto y
puerperio
5
Brindadas las atenciones
de planificación familiar
1
Brindada la atención
prenatal
2
Brindada la atención de
parto
3
Brindada la atención de
puerperio
1
4
Mejorar las
condiciones de salud
de la mujer en
condición de
embarazo
4
Mejorada la
salud materna a
través de
atenciones de
salud
(promoción,
prevención y
recuperación)
2
Brindada la
atención integral a
la mujer
embarazadas en el
segundo nivel de
atención
4
5
1.4.25
1
1
5
Mejorar las
condiciones de salud
del menor de cinco
años
5
Mejorada la
salud de
menores de cinco
años a través de
atenciones de
salud
(promoción,
prevención y
recuperación)
Brindada la
atención integral al
niño menor de
cinco años en el
primer nivel de
atención
2
3
4
1
2
Brindada la
atención integral al
niño menor de
cinco años en el
segundo nivel de
atención de salud
2
3
4
5
1.4.27
6
Mejorar el control de
enfermedades
vectoriales
priorizadas
Disminuida la
incidencia de
dengue
1
Disminuida la
incidencia de
malaria
2
Realizadas las
intervenciones de
dengue
1
2
6
Realizadas las
Intervenciones de
malaria
PRODUCTOS
INTERMEDIOS
1
2
Brindada la atención de
enfermedad en el
embarazo, parto o
puerperio
Brindadas las atenciones
de planificación familiar
Brindada atenciones de
neumonía /
bronconeumonía
Brindadas atención por
diarrea
Niños con esquema
completo de vacunación
Brindadas otras
atenciones en menores de
cinco años
Brindada atenciones de
consulta externa de
neumonía /
bronconeumonía
Brindadas atenciones en
consulta externa por
diarrea
Brindadas las atenciones
de hospitalización en el
menor de 5 años
Niños con esquema
completo de vacunación
Brindadas otras atención
en consulta externa a
menores de cinco años
Brindada la atención de
casos nuevos de dengue
Realizadas las acciones al
medio ambiente por
dengue
Brindada la atención de
casos nuevos de malaria
Realizadas las acciones al
medio ambiente por
malaria
54
PROVISIÓN
No
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
INSTITUCIONALES
No
Mejorar el control de
enfermedades
infecciosas
priorizadas
7
No
7
RESULTADOS
DE GESTION
Disminuida la
incidencia de
VIH/SIDA
O-M-I
No
1.4.28
1
PRIDUCTOS
FINALES
Brindadas
atenciones de
VIH/SIDA
No
1
2
8
Disminuida la
incidencia de
tuberculosis
1.4.29
2
Brindadas
atenciones de
tuberculosis
1
1.4.26
1
1
Implementar
intervenciones para
mitigar el riesgo de
enfermar y morir en
la población
8
9
Brindadas las
atenciones de
salud
(promoción,
prevención y
recuperación) a
la población no
priorizada
Atenciones
brindadas en el
primer nivel de
atención de salud
2
3
1.4.26
1
2
Atenciones
brindadas en el
segundo nivel de
atención de salud
2
3
PRODUCTOS
INTERMEDIOS
Brindados tratamientos
antirretrovirales a la
población viviendo con
VIH-SIDA
Detectados casos nuevos
VIH
Detectados casos nuevos
de tuberculosis
Acciones de promoción
realizadas en el primer
nivel
Acciones de prevención
realizadas en el primer
nivel
Brindadas atenciones de
recuperación a la
población por morbilidad
general
Brindadas atenciones de
hospitalización a la
población no priorizada
Brindadas atenciones de
consulta externa a la
población no priorizada
Brindadas atenciones de
emergencia a la población
no priorizada
3.1.2. Construcción de la matriz de planificación estratégica
La matriz de planificación estratégica describe los Objetivos Estratégicos, los Resultados de
Gestión, los Productos Finales y los Productos Intermedios de las Unidades según su nivel. Por
tanto, existe un producto del primer nivel de atención diferenciado de los productos del
segundo nivel y de las Unidades del nivel central.

Se denomina “productos del primer nivel de atención” a aquellos servicios intermedios o
finales que se realizan en los centros de primer nivel (CESAR, CESAMO, CMI) dentro del
ámbito de una Región Sanitaria Departamental y Metropolitana. Representan los servicios
que provee la Región a través de los establecimientos con gestión pública y con gestión
descentralizada que están dentro de su espacio geográfico.

Se denomina “productos del segundo nivel de atención” a aquellos servicios intermedios o
finales que se realizan en los hospitales. Representan los servicios que provee el hospital,
los cuales deben responder a las demandas de la población según la Categoría o Tipo51 de
hospital.

Se denomina “productos de las Unidades del nivel central” a aquellos servicios que entregan
las Unidades de acuerdo a sus funciones y su ámbito de competencia como parte de la
función rectora, y como respuesta a los Objetivos Estratégicos del PEI de la SESAL.
La caracterización de los servicios para el primer nivel y el segundo nivel, se realiza a partir de
la base de datos Insumo-Producto, la cual contiene un listado de acciones que contribuyen a
realizar los productos intermedios. Estos productos intermedios contribuyen a su vez, a
51 Una vez implementado el Modelo Nacional de Salud se realizará una tipificación de los establecimientos.
55
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
producir los productos finales que son aquellos que se vinculan a la Estructura Programática
Presupuestaria (EPP).
Veamos la interpretación de la matriz, leyendo la misma de derecha a izquierda: En la primera
columna de la derecha se sitúan los recursos/insumos que se requieren para los Productos
Intermedios, que constan en la columna denominada Productos Intermedios, los que a su vez,
contribuyen al logro de los Productos Finales identificados como tal en la tercera columna,
que son aquellos con los que la institución contribuye a los del Plan de Nación y sobre los
cuales SEPLAN evaluará sus resultados e impactos.
Gráfico 3.1.1
Matriz de planificación estratégica a partir de la cadena de valor
PLANIFICACIÓN DE MEDIANO Y LARGO
PLAZO - EXTRAINSTITUCIONAL
PLANIFICACION DE MEDIANO Y CORTO PLAZO
PLANIFICACION ESTRATEGICA
PLANIFICACION ESTRATEGICA / PLANIFICACION OPERATIVA
Resultado / Impacto
SEPLAN
1
INTRAINSTITUCIONAL
Objetivo de resultado
PLAN NACIONAL DE
SALUD 20120-2014
1
3
Producto final
Producto intermedio
PEI / PE
POA
1.1
1.2
1.3
1.4
2.1
1.1.1
1.1.2
1.1.3 (ME)
1.1.4
1.1.5
1.1.6
2.1.1
3.1
3.1.1
Relacionamiento
Insumos
Recurso humano, equipos,
financieros, tecnología
1.1.1.1
1.1.1.2
1.1.1.3
1.1.4.1
1.1.4.2
1.1.4.3
2.1.1.1
2.1.1.2
3.1.1.1
3.1.1.2
3.1.1.3
Relacionamiento
SIAFI
SEPLAN / 2012
En la matriz siguiente se presenta un ejemplo para la construcción de la matriz de
planificación.
Gráfico 3.1.2
Ejemplo para la construcción de la matriz de planificación
PROCESO DE PLANIFICACIÓN
PLANFICIACIÓN ESTRATÉGICA
Resultado / Impacto
Planificación de largo plazo
SEPLAN
Mortalidad en menores 5
años
Resultado intermedio
Planificación Estratégica
de mediano plazo (PEI)
Mortalidad en menores
de 5 años
Meta: disminuir
Indicador: tasa
Meta: disminuir
Indicador: tasa
PLANIFICACIÓN OPERATIVA
Producto final
Producto intermedio
Insumos
POA
Brindada la atención
integral al niño menor de
cinco años en el primer
nivel de atención
Brindadas atenciones de
neumonía / bronconeumonía
Brindadas atenciones por
diarrea
Dosis de vacunas aplicadas
Brindadas otras atenciones
en menores de cinco años
Recursos humanos
Equipos
Tecnología
Financieros
Las cantidades que se planifiquen para alcanzar la meta, deben estar de acuerdo con las
necesidades de salud. Por ejemplo, para el producto final: “Brindada la atención integral al
niño menor de cinco años en el primer nivel de atención” se deben prever atenciones
integrales (promoción, prevención y curación) de neumonía / bronconeumonía, atenciones
por diarrea, vacunación y brindar otras atenciones, en el marco de las necesidades de la
población de referencia. En este ejemplo, la Región Sanitaria debe valorar los recursos
56
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
financieros disponibles y estimar la producción de acuerdo a las normas y estableciendo
prioridades para desarrollar con dichos fondos.
La UPEG ha desarrollado una Base de Datos de Insumo-Producto (BD-IP), que permite realizar
los pasos de forma ordenada, de manera tal, que se van estimando los Productos Intermedios
y los Productos Finales a partir de los recursos que se necesitan para producirlos. Esta base de
datos está acorde con las normas de cada uno de los programas.
3.2. Metas
En general se acepta que la meta es la expresión de un objetivo, en términos cuantitativos o
cualitativos, y permiten establecer el grado de esfuerzo a programar o realizar en los planes
de acción. La meta debe ser medible y es considerada como la expresión del desempeño
esperado del indicador.
3.2.1. ¿Qué metas fijar en los Planes Estratégicos?
Considerando que el Plan Estratégico Institucional de la SESAL es para un periodo de cuatro
años 2013-2016, la meta estimada para todo el periodo, deberá ser distribuida en cada año y
esa distribución, será la base para estimar los recursos presupuestarios necesarios en el Plan
Operativo Anual52. La ejecución de estas metas corresponde a las Unidades, y de su
cumplimiento se evaluarán los resultados de la gestión institucional.
Gráfico 3.1.1
Alineamiento de las metas de las Unidades con las metas del PEI de la SESAL
UNIDAD 1. Meta del producto 1
UNIDAD 2. Meta del producto 1
UNIDAD 3. Meta del producto 1
PEI SECRETARIA DE SALUD. Meta 1
(Meta del Resultado 1)
UNIDAD n. Meta del producto 1
3.2.2. ¿Qué hacer para determinar las metas anuales?
Se deben analizar los siguientes puntos:

Analizar la demanda satisfecha y la no satisfecha de la Unidad para ver cuantas metas debe
programar de cada producto.

Analizar cuantos recursos se necesitan para cubrir esas metas.

Analizar los recursos que la Unidad dispone. Para ello debe analizar y agregar los recursos
de todas las fuentes por cada año. Se consideran fondos nacionales los que provienen de
SEFIN.

Analizar si con los fondos estimados anuales se pueden alcanzar las metas previstas. Se
deberán priorizar las metas de los productos de acuerdo a los problemas prioritarios de
su Unidad y a los Objetivos Estratégicos del Plan Estratégico Institucional de la SESAL.
52
La proyección financiera para el periodo 2013-2016 la elabora SEFIN.
57
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD

Proyección de metas. Las metas se deben proyectar anualmente hasta el último año del
periodo del plan estratégico. Para la estimación de las metas, las Unidades deberán
analizar los datos de producción de años anteriores (demanda satisfecha) y la demanda no
satisfecha, los objetivos estratégicos y el presupuesto estimado para el mismo periodo.

Método para proyectar las metas. El método se basa en estimar coeficientes de variación
de años anteriores para aplicarlos a cada uno de los años del periodo del plan estratégico.
Se detalla la aplicación del método a través de un ejemplo.
Ejemplo: Proyección de metas para la atención de puerperio.
Se disponen de los datos correspondientes a las atenciones realizadas por una Unidad de los
años 2009, 2010 y 2011.
AÑO
AÑO 1: 2009
AÑO 2: 2010
AÑO 3: 2011
N° ATENCIONES
4.060
4,126
5,683
El propósito es conocer el coeficiente de variación entre los años 2009 y 2010 y entre los años
2010 y 2011. Para ello se aplicará la siguiente fórmula:
Coeficiente de variación entre 2009 y 2010
CV1 = ((Año 2 – Año 1)/Año 1) x 100
Sustituyendo:
CV1 = ((4,126-4,060)/4,060) x 100 = 1.63%
Coeficiente de variación entre 2010 y 2011
CV2 = ((Año 3 – Año 2)/Año 2) x 100
Sustituyendo:
CV2 = ((5,683 – 4,126)/4,126) x 100 = 37.74%
A continuación, se obtiene el CV promedio:
CV promedio = CV1 + CV2 = CVt/2
Sustituyendo:
CV promedio = 1.63 + 37.74 = 39.37 / 2 = 19.68%
De acuerdo a estos resultados, para el año 2012, se incrementaría la producción de las
atenciones de puerperio un 19.68%.
Se recomienda no aplicar los valores obtenidos a través de este método sin haber realizado un
análisis detallado de los datos, los cuales únicamente consideran la demanda satisfecha. Es
posible que un año se haya producido una disminución o un aumento importante de la
producción debido a alguna causa fuera de control y ello produce una distorsión en el
coeficiente de variación. También es posible que el porcentaje de incremento no responda a la
demanda de la población o no se disponga de suficiente presupuesto.
3.3. Indicadores
Un indicador en un instrumento que se utiliza para medir o comparar los resultados
efectivamente obtenidos de los resultados planificados. Se identifican en base a los objetivos y
58
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
las metas establecidas para los productos y resultados previstos a alcanzar. Por tanto, los
indicadores reflejan las particularidades de la gestión de cada Unidad y la sumatoria de todos
ellos, responden a los objetivos y resultados de gestión del PEI de la SESAL.
Un indicador:
 Es un instrumento de medición.
 Es una relación de dos o más variables.
 Son magnitudes que brindan información sobre el comportamiento de un fenómeno en
estudio.
 Son elementos cuantitativos o cualitativos que sirven para medir el objeto de interés.
Los indicadores tienen el propósito de: i) Generar información útil que permita la toma
oportuna de decisiones de acuerdo con la situación analizada; ii) Monitorear en términos
cuantitativos o cualitativos cuál es el avance en el cumplimiento de las metas; y iii) Evaluar los
resultados e impacto de la intervención sobre su contribución a la mejora de la salud de la
población.
3.3.2. Atributos de los indicadores
Los indicadores deben reunir determinadas características o atributos53 para que respondan a
las necesidades del equipo gerencial.
 Validez: debe medir realmente lo que se supone que quiere medir.
 Fiabilidad: mediciones repetidas por distintos observadores deben dar como resultado
valores similares del mismo indicador.
 Independencia: representa un valor definido en un punto del tiempo.
 Oportunidad: provee una medida en intervalos de tiempo relevantes y apropiados en
términos de alcance de metas y actividades.
3.3.3. La función de los indicadores en la gestión orientada a resultados
La gestión orientada a resultados, descrita en el capítulo precedente, requiere de indicadores
que evalúen y midan los resultados de las intervenciones de la SESAL y de sus Unidades.
En el marco del concepto de cadena de valor y sus particularidades, todas las Unidades
disponen de un conjunto de insumos (recursos humanos, equipos, financieros) que son
sometidos a un proceso de transformación o proceso productivo del que surgen ciertos
productos intermedios y finales (bienes o servicios) que son entregados a la población para
lograr los resultados en la condición de salud de la población.
En cada etapa de la cadena de valor, se pueden identificar indicadores para medir la evolución
de su desempeño, de acuerdo con la dimensión que interese monitorear o evaluar. Así, se
puede observar en el Gráfico siguiente, que en el ámbito intra institucional los servicios
entregados satisfacen la demanda de la población, mientras que en el ámbito extra
institucional, responden a compromisos con la ciudadanía.
53
Secretaría de Salud. Sistema de Monitoria y Evaluación de la Gestión (SIMEG). Honduras. 2005
59
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
Gráfico 3.1.2
Cadena de valor público
ÁMBITO INTRA INSTITUCIONAL
INSUMOS
INDICADORES
ÁMBITO EXTRA INSTITUCIONAL
PROCESOS
INDICADORES
PRODUCTOS
INDICADORES
RESULTADO
INTERMEDIO
INDICADORES
RESULTADO
FINAL
INDICADORES
EFICACIA, EFICIENCIA, CALIDAD, ECONOMIA
En cualquier etapa del proceso de la cadena de valor, se pueden definir indicadores, de
acuerdo con las necesidades de monitoreo y evaluación que se requieran. Los indicadores
pueden, a su vez, medir diferentes dimensiones: eficacia, eficiencia, calidad y economía.

Eficacia. En términos de gestión implica la medición de los resultados propuestos en
relación al tiempo previsto en el plan para obtenerlos. Vincula dos dimensiones: meta
y tiempo.

Eficiencia. Función que maximiza el rendimiento ajustado a criterios de calidad de la
asistencia y satisfacción del consumidor a un costo determinado. También se entiende
por eficiencia, la menor utilización de recursos (humanos, físicos y financieros) para
producir bienes y servicios. Vincula tres dimensiones: meta, tiempo y costo.

Calidad. Es una dimensión importante de la gestión que responde a la garantía del
cumplimiento de normas técnicas para la entrega de los bienes y servicios que son
necesarias para satisfacer las necesidades de los usuarios.

Economía. Son mediciones asociadas a la capacidad de la Unidad para orientar sus
recursos económicos o movilizar recursos externos y dirigirlos a las acciones que sean
más costo efectivo y aporten un mayor beneficio a la población.
3.3.4. Identificación de los indicadores
Existe una relación directa entre los fondos que se invierten en la realización de las
actividades y los resultados que se obtienen a cambio. Por eso la importancia de conocer a
mediano plazo dentro del Plan Estratégico: i) los ingresos previstos54 de cualquier fuente
(transferencias, donaciones, ingresos propios, préstamos); ii) vincular el gasto a la producción
y los resultados; y iii) establecer indicadores que respondan a los objetivos y metas previstos
en el PEI de la SESAL.
La identificación de los indicadores requiere dar respuesta a tres preguntas:
54

Qué es lo que lo que se quiere medir

Cuáles son los ámbitos de medición

Cuáles son las dimensiones del desempeño
La Secretaria de Finanzas establece los Marcos Presupuestarios de Mediano Plazo (MPMP) de las Instituciones del sector público.
60
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
a. Qué es lo que se quiere medir
En primer lugar se debe determinar en el ámbito intrainstitucional qué es lo que se quiere
medir: insumos, proceso o producto intermedio y producto final o resultado de gestión y
construir el indicador de acuerdo a ello 55.
Indicadores de insumo. Son los relativos a la medición de los insumos (recursos humanos,
equipos, fondos, materiales, etc.) que se planificaron para la producción de los bienes y
servicios.
Indicadores de proceso. Las actividades que se desarrollan para producir un determinado
producto pueden ser susceptibles de medición. Estos indicadores miden la eficiencia del
consumo de recursos en relación con los productos generados.
Indicadores de producto intermedio. Asimismo, habrá un conjunto de indicadores que
responden a los procesos de producción de los diferentes centros de responsabilidad56 que
generan los productos intermedios, en los que interesa conocer las dimensiones de cobertura,
eficacia, eficiencia y calidad.
Indicadores de producto final o resultado de gestión. El Plan Estratégico debe contar con
indicadores que monitoreen el cumplimiento de los Objetivos Estratégicos que corresponden
a los productos finales de la gestión de la Unidad. Estos productos finales se construyen a
partir de los productos intermedios definidos en la matriz del PEI de la SESAL y de la Misión
de cada Unidad.
En el ámbito extra institucional, a su vez, los indicadores miden los impactos sobre la
población a los cuales contribuyen las intervenciones realizadas por las Unidades y por la
SESAL en su conjunto.
AMBITO INTRAINSTITUCIONAL
INSUMOS
PROCESO
Porcentaje de
ejecución de fondos
para PF en un
determinado
periodo
Capacitación a
personal asistencial
en consejería de PF
PRODUCTO
INTERMEDIO
Unidades de salud
con personal
capacitado en PF
AMBITO EXTRAINSTITUCIONAL
PRODUCTO FINAL
/RESULTADO DE
GESTIÓN
Parejas protegidas
con métodos de PF
RESULTADO
INTERMEDIO
Disminuida la tasa
de embarazos no
deseados
RESULTADO
IMPACTO
Disminuida la
mortalidad materna
en mujeres de 14 a
49 años
b. Medición de las dimensiones del desempeño
La medición de las distintas dimensiones del desempeño resulta de responder a “qué” se va a
medir en la cadena de valor. Se pueden establecer cuatro dimensiones del desempeño de una
institución, las cuales han sido ya mencionadas:

Eficacia / Eficiencia / Calidad / Economía
Para cada indicador se elabora una ficha, la cual, según SEPLAN57, debe contener la siguiente
información: Nombre del indicador; Descripción; Unidad de medida; Fórmula de cálculo;
Recopilación y fuente de datos; Periodicidad de la medición; Nivel de desagregación;
Observaciones y limitaciones.
En este Manual se tratan los indicadores que responden al PEI de la SESAL, los cuales se reportan a la SEPLAN en el marco del Sistema de
Monitoria y Evaluación del Plan de Nación.
56 Se denomina centro de responsabilidad aquella unidad organizativa de la institución o Unidad que tiene asignadas funciones específicas, produce
productos diferenciados de las demás Unidades y consume recursos financieros. Por ejemplo, los servicios de Cirugía y Laboratorio en un hospital o
la UPEG en el Nivel Central de la SESAL.
57 SEPLAN, Manual de indicadores del Plan de Nación. Abril, 2012.
55
61
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
ETAPA 4. COMO LLEGAREMOS
En esta etapa se deben definir las actividades que se van a planificar a partir de los Objetivos
Estratégicos y Estrategias ya identificados en etapas precedentes, para alcanzar los productos
y resultados previstos. Es el momento que debemos concretar las acciones y el presupuesto y
hacer el vínculo de ambos para elaborar el Plan Estratégico a mediano plazo.
Gráfico 4.1.1
Planificación de la producción y el presupuesto
OBJETIVOS ESTRATEGICOS
ESTRATEGIAS
PRODUCTOS INTERMEDIOS Y FINALES
ACTIVIDADES / ACCIONES
+
PRESUPUESTO
GASTOS DE OPERACIÓN
GASTOS DE INVERSION
El propósito de esta etapa es analizar cómo avanzar en la articulación de la planificación
estratégica con la asignación y aplicación de recursos presupuestarios públicos y de otras
fuentes de financiación a partir de un modelo de asignación presupuestaria, a los productos
en función de la estimación del consumo de recursos que requiere su producción.
En la gestión presupuestaria tradicional, una institución gasta la cantidad asignada en ciertos
insumos o recursos. Esta forma de gestionar los fondos, informa, por ejemplo, sobre la
cantidad de insumos y el gasto en cada uno, por lo que, se adopta como medida de control, que
el gasto se encuentre dentro de los límites autorizados. Pero no aporta información sobre la
producción y los resultados.
En la gestión presupuestaria orientada a resultados, las instituciones reciben recursos para
gastar en insumos, pero con el propósito de producir un determinado volumen de productos,
los cuales generan resultados en la sociedad 58. Esta forma de gestionar los recursos
proporciona información, sobre qué es lo que se produce, quién los produce, que resultados
prevé lograr con ellos y cuánto gasta en lograr dichos resultados. Al definir cuantitativamente
las metas de los productos y los resultados esperados, es posible medir los logros de la gestión
y evaluar su desempeño.
Si los recursos fueran ilimitados no habría ningún problema, se producirían todos aquellos
que requiriese la sociedad sin límite alguno. Sin embargo, el dilema central de la economía
reside en la decisión de asignar los recursos escasos a una demanda ilimitada, es decir, hacer
equilibrio entre lo que se desea y lo que es factible. De ahí la importancia de la planificación
estratégica a mediano plazo que prevea la producción, no sólo orientada a resultados
medibles que respondan a las expectativas de la población, sino también, que sea factible con
los recursos esperados en ese mismo periodo.
58
Ver Cadena de Valor de la gestión pública
62
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
El techo presupuestario aporta un límite a las disponibilidades de gasto de las instituciones,
por lo que, la planificación estratégica debe tener en cuenta la proyección del presupuesto
plurianual que estima SEFIN para la SESAL. La adopción de SESAL de una nueva Estructura
Programática Presupuestaria, vigente a partir de 2013, informa con mayor precisión sobre los
resultados de la producción y el gasto asociado a los mismos.
4.1. Algunos conceptos clave de esta etapa
4.1.1. Producto
En la etapa anterior se ha descrito que es un producto y los tipos de producto. En general, los
productos son los bienes o servicios generados mediante un proceso de producción específico
que finalmente permiten satisfacer demandas de la sociedad, es decir, son agregados de valor
que resultan del uso de recursos.
Cada Unidad debe determinar sus productos: i) de acuerdo al quehacer de la Unidad y según
las normas técnicas establecidas por la SESAL; ii) de acuerdo con el perfil de salud de la
población con el fin que los productos respondan a sus necesidades; y iii) alineados a las
prioridades de la SESAL establecidas en su Plan Estratégico Institucional.
4.1.2 Presupuesto
El presupuesto constituye una previsión de ingresos y gastos a gestionar durante un periodo
determinado, al que se denomina, ejercicio presupuestario. Recoge un conjunto ordenado de
decisiones financieras sobre la asignación de los gastos para el cumplimiento de los objetivos
y los ingresos con qué financiarlos.
Para hacer frente a la demanda de servicios, el presupuesto se convierte en una herramienta
de gestión, mediante la cual, se puede realizar una asignación racional y objetiva, que
responda a los objetivos previstos. La gestión presupuestaria se encarga de presupuestar
todos los ingresos y egresos para áreas de responsabilidad individuales, controlar los futuros
movimientos de recursos de acuerdo con el presupuesto disponible y prevenir excesos en el
presupuesto.
En la etapa de formulación presupuestaria, se cuantifican en términos monetarios las metas
de las actividades a desarrollar y los recursos que se van a utilizar, para alcanzar los objetivos
propuestos en el plan estratégico.
4.1.3 Insumos
Son insumos aquellos elementos que requiere la Unidad en su proceso de producción, tales
como: recursos humanos, medicamentos, material médico quirúrgico, equipo médico y
mobiliario. Todos los insumos son financiados a través de los fondos que provienen de las
distintas fuentes de financiación.
4.1.4 Gasto, costo y pago
Durante el proceso de producción se consumen insumos y a este consumo se le denomina
gasto. Es importante diferenciar entre tres conceptos: gasto, costo y pago.

Gasto: se refiere a la adquisición de bienes y servicios para el consumo en el proceso
productivo de la Unidad.

Costo: es el valor monetario del consumo de recursos (input) necesario en la actividad
productiva de la Unidad. Es un concepto de la contabilidad de costos.
63
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD

Pago: es una salida de fondos de la tesorería al proveedor del bien o servicio que se ha
consumido para producir el servicio de salud.
4.1.5 Presupuesto por resultados
Es una estrategia que vincula la asignación de recursos a productos y resultados medibles a
favor de la población. El marco nacional de esta estrategia es coordinada por la Secretaría
Técnica de Planificación y Cooperación Externa y la Secretaría de Finanzas, quienes orientan
el presupuesto de las instituciones y dependencias estatales al logro de los objetivos
planteados en el documento de la Visión de País y el Plan de Nación.
El presupuesto por resultados obliga a las instancias de la Secretaría de Salud a vincular su
presupuesto a los productos que se realizan en las Unidades y con los que, a su vez,
contribuyen al logro de los objetivos nacionales.
Gráfico 4.1.2
Presupuesto por resultados
Donaciones
Fondos
nacionales
Fondos
recuperados
INGRESOS TOTALES
Recursos humanos
Equipo médico
Material médico
quirúrgico
Otros
PRODUCTOS
RESULTADOS
Fuente: Elaboración propia
4.2 Cómo asignar el presupuesto a los productos
El análisis de este apartado conlleva dar respuesta a las siguientes preguntas:

Que productos debo producir para alcanzar los objetivos?
Los productos de las Unidades deben contribuir a alcanzar los Objetivos Estratégicos
definidos por la SESAL en su Plan Estratégico Institucional. De igual forma, deben enmarcarse
en las funciones de su competencia, en las demandas de la población y el perfil
epidemiológico.

De cuántos recursos financieros dispongo para producir?
Para producir una intervención de salud 59 se requiere contar con recursos que permitan
realizar la acción; estos recursos se programan a través del presupuesto.
La formulación presupuestaria es la primera fase de la gestión presupuestaria60, en la cual se
cuantifican en términos monetarios los recursos que se van a utilizar para alcanzar los
59
Intervención de salud: charla de promoción, una acción preventiva, una atención de emergencia, una consulta o un egreso hospitalario
64
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
productos y objetivos propuestos en el plan estratégico. Estos recursos pueden ser utilizados
para efectuar gastos de operación y/o gastos de inversión.

Son gastos de operación aquellos destinados a mantener la actividad productiva de
la institución. Por ejemplo, recursos humanos, mantenimiento, administración, etc.

Son gastos de inversión aquellos que se realizan para adquirir, ampliar, conservar o
mejorar sus bienes de capital. Por ejemplo: equipo, infraestructura, etc.
Para formular el presupuesto debe considerarse los ingresos de diferentes fuentes: tesoro
nacional, fondos recuperados, donaciones, y cualquier otro ingreso que puede generarse en la
unidad de salud. Los fondos son l imita dos , por lo que la unidad debe priorizar y ser
efectivo en el uso de los recursos.
Para estimar los fondos nacionales: la SESAL ha elaborado la proyección para el periodo 20132016 por Unidad a partir del marco presupuestario de SEFIN que, se presenta en la matriz
siguiente.
SECRETARIA
Secretaría de Salud
Fuente: SEFIN
2013
2014
2015
2016
11,266,210,742
11,985,150,007
12,592,310,382
13,000,671,962
Para estimar los fondos recuperados: la Unidad efectuará la estimación para cada año del Plan
a partir de los datos históricos.
Para estimar las donaciones: únicamente se incluirán aquellas donaciones que se hayan
negociado y/o exista certeza de su desembolso para cada uno de los años del Plan.
La sumatoria de todos los ingresos que se prevean para un determinado año constituye la
cantidad total que la Unidad debe utilizar para prever la producción real que puede ejecutar.
La Unidad utiliza dichos fondos para el pago de los factores de producción: recursos humanos,
equipo médico, medicamentos, material médico quirúrgico y otros. La cuantificación
monetaria del consumo de los factores de producción que requiere cada producto, es el costo
de producción.

¿Cómo se puede estimar el gasto de producción?
Para estimar el gasto de la producción es necesario conocer el ámbito externo e interno que
enmarca la programación de los productos y el presupuesto.


En el ámbito externo existe a) la definición de los resultados y objetivos de país a los
cuales contribuye la Secretaría de Salud, b) el marco normativo que rige la
formulación del presupuesto por resultado y c) el presupuesto definido por la
Secretaría de Finanzas que nos delimita el monto proyectado para la institución
durante los años que comprende el Plan Estratégico.
En el ámbito interno a) se han identificado los productos con los que la institución
contribuye a alcanzar los resultados de país, b) no se dispone de un sistema de
contabilidad analítica que permita obtener el costo de los productos y c) existe una
metodología para asignación del presupuesto por producto.
La metodología propuesta para la asignación del presupuesto por producto varía de acuerdo a
la unidad de salud –Regiones de Salud, Hospitales y Unidades Técnico Normativas- ya que los
productos son diferentes.
60
Fases de la gestión presupuestaria: formulación, ejecución y control
65
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
Es importante recordar que para cada unidad existe un límite presupuestario establecido que
se utiliza en la adquisición de los recursos para realizar todas las intervenciones de salud. Este
presupuesto es limitado y no necesariamente es el que requiere la unidad para brindar la
cantidad de productos con la calidad y oportunidad que demanda la población.
A continuación se describe el método para asignar recursos a los productos, por nivel de
atención.
4.2.1 Primer nivel de atención: Regiones Sanitarias
Con el fin de vincular la asignación de recursos a los productos y objetivos estratégicos, se ha
diseñado una metodología que permite a las regiones de salud distribuir su presupuesto entre
los productos finales que produce su unidad.
Este método considera los siguientes pasos:







Definición de marco presupuestario: Considera las proyecciones presupuestarias
establecidas por la Secretaría de finanzas para la institución.
Planteamiento de objetivos estratégicos: Los objetivos planteados por las Regiones de
Salud que se alinean a los establecidos en el Plan Estratégico Institucional.
Identificación de productos: Las Regiones a través de sus acciones realizan productos
de rectoría y provisión de servicios que deben ser programados de acuerdo a la
demanda y disponibilidad de recursos.
Detalle de recursos y costos requeridos por cada producto de acuerdo a la norma de
atención, protocolo o la opinión de expertos.
Cálculo del costo total de la producción.
Cálculo de “peso/porcentaje” que representa el costo de un producto del costo total
de la producción.
Aplicación del “peso/porcentaje” de cada producto al total de presupuesto proyectado.
Gráfico 4.1.3
Vinculación Objetivo Estratégico-Producto-Insumo
Objetivo
Estratégico
 Mejorar las condiciones de salud de
la mujer en edad reproductiva
 Brindada la atención integral a la
mujer embarazada en el primer
nivel de atención
Producto
Final
Producto
Intermedio
 Brindada la atención de parto
 Realizar atención preclínica
 Recepción anamnesis y examen clínico y obstétrico
 Vigilar el parto: aplicación de partograma
Procesos y
Actividades
Insumos
 Dextrosa en agua
 Oxitocina
 Brazalete
Fuente: Elaboración propia
66
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
En las Regiones de Salud, específicamente para los productos relacionados con la atención
directa del paciente, se dispone de normas de atención y mayor información que permite
conocer los recursos que intervienen en la actividad productiva y así, estimar en forma
general los costos de producción.
A partir de la estimación del costo de cada producto, se utiliza el siguiente procedimiento para
encontrar los pesos o porcentajes que representa este producto del total de la producción.
Cuadro 4.1.1
Ejemplo de cálculo del peso relativo de los productos
PRODUCTO
Atención prenatal
Parto
Puerperio
Planificación familiar
Otros productos
COSTO TOTAL
COSTO UNITARIO (lempiras)
2,198.11
2,735.62
1,485.80
2,180.63
35,099.84
43,700.00
PORCENTAJE (%)
5.03
6.26
3.40
4.99
80.32
100.00
En la matriz siguiente, constan los porcentajes de presupuesto que consume cada una de las
Actividades.
Cuadro 4.1.2
Peso de los productos intermedios
PROVISION DE SERVICIOS
RESULTADO DE GESTIÓN
PRODUCTOS FINALES
4. Mejorada la salud materna
a través de atenciones de
embarazo, parto, puerperio
y planificación familiar
Brindada la atención
integral a la mujer
embarazada en el primer
nivel de atención
5. Mejorada la salud de <5
años a través de atenciones
de neumonía /
bronconeumonía, diarrea y
otras atenciones
Brindada atención
integral al <5 años en el
primer nivel de atención
6. Mejorar el control de
enfermedades vectoriales
priorizadas
Acciones de promoción y
prevención priorizadas
Acciones de promoción y
prevención no
priorizadas
7. Mejorar el control de
enfermedades infecciosas
priorizadas
Brindadas atenciones de
VIH/SIDA y Tuberculosis
8.Mejorar el control de
enfermedades vectoriales
priorizadas
Realizadas las
intervenciones de dengue
y de malaria
9. Implementar
intervenciones por ciclo de
vida para mitigar el riesgo
Atenciones brindadas en
el primer nivel de
atención
PRODUCTOS INTERMEDIOS
Atención prenatal
Atención de parto
Atención de puerperio
Atención de planificación
familiar
Neumonía /
bronconeumonía
Atención por diarrea
Otras atenciones en <5 años
PESO %
5.03
6.26
3.40
Acciones para el dengue
Acciones para la malaria
Acciones para el VIH/SIDA
Acciones para la
tuberculosis
Acciones de vacunación
5.23
1.60
3.40
Atención de pacientes con
VIH/SIDA
Atención de tuberculosis
Atención de casos nuevos de
dengue
Atención de casos nuevos de
malaria
(todas las que preste la
Unidad)
4.99
7.82
5.40
9.40
3.34
9.80
4.51
2.84
3.23
1.05
10.97
67
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
PROVISION DE SERVICIOS
RESULTADO DE GESTIÓN
de enfermar y morir en la
población
PRODUCTOS FINALES
Atenciones brindadas en
el segundo nivel de
atención
PRODUCTOS INTERMEDIOS
(todas las que preste la
Unidad)
TOTAL
PESO %
8.00
100
RECTORIA
RESULTADO DE GESTIÓN
2. Incrementado el
cumplimiento del Marco
Normativo en Salud
(establecimiento, RRHH,
bienes y servicios)
PRODUCTOS FINALES
Intervenciones de
vigilancia al cumplimiento
del marco normativo en
salud
PRODUCTOS INTERMEDIOS
Acciones de vigilancia y
control en aplicación
Licencias y registros sanitarios
TOTAL
PESO %
88.24
11.76
100
Una vez determinado el peso de cada producto, se aplica este peso a las proyecciones
presupuestarias para los años siguientes.
4.2.2 Segundo nivel de atención: Hospitales
La SESAL ha ido introduciendo cambios en la metodología de distribución del presupuesto en
los hospitales con el fin de mejorar la eficiencia. Hasta el 2012 la planificación en los
hospitales es realizada tomando como referencia los servicios finales: hospitalización,
consulta externa y emergencia. La hospitalización medida a través del número de egresos, la
consulta externa medida a través de la atención y la emergencia se mide, de igual manera, a
través de la consulta de emergencia.
A partir de 2013, cambia sustancialmente la metodología de planificación y gestión
enfocándose hacia la obtención de resultados, lo cual requiere la identificación de los servicios
que se producen y el gasto de producción de cada uno, vinculado a los resultados esperados.
Dado este nuevo enfoque, surge la necesidad de identificar con mayor precisión la producción
de los hospitales y el gasto que genera producir cada tipo de servicio.
4.3 Metodología para la asignación del presupuesto
La UPEG ha diseñado una metodología de asignación del presupuesto a los productos que
generan los hospitales a partir de los “pesos”61 de cada uno, que se le denomina “Unidad
Relativa de Valor (URV)”. Las URV determinan la complejidad y el consumo de recursos en
base a una estimación del gasto de los recursos que se requieren para producir un
determinado servicio. Las URV no representan un valor monetario ni un costo, se trata de un
valor de referencia de las diferentes prestaciones de salud que transforma dicho “peso” en
valores monetarios.
Esta metodología62 facilita a los planificadores de los hospitales, cuantificar el número de
“productos” que se pueden planificar de acuerdo con el presupuesto disponible y, a su vez,
permite conocer el presupuesto consumido en los programas presupuestarios. Con ello, se
vincula el presupuesto consumido a los productos y a un determinado resultado.
Para la aplicación de la metodología se requiere efectuar varios pasos:
Se denomina “peso” a un valor que se asigna a un determinado producto, en función de la estimación del consumo de recursos que generar su
producción y su complejidad técnica. A estos pesos se le denominan “Unidad Relativa de Valor”.
62 Los primeros pasos de esta metodología consta en los Lineamientos del POA 2013.
61
68
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD

Determinar el marco presupuestario. De la misma manera que para las Regiones
Sanitarias, el presupuesto plurianual de la Unidad se obtiene a partir del presupuesto
plurianual de SEFIN que estima para la SESAL, del cual se han obtenido los montos de
las Unidades para el periodo del plan estratégico. Este es el presupuesto bajo techo,
sobre el cual deben estimar la producción factible.

Determinar los productos o servicios que se producen. Cada Unidad debe determinar los
productos de acuerdo al tamaño y tipo de hospital y según el nivel de desagregación
de los datos de producción que disponga.

Determinar los “pesos” (URV) de los servicios. Los pesos se obtienen a partir de los
datos de producción por servicio o producto. Por ejemplo, para determinar los “pesos”
de los servicios de hospitalización, se utilizan los siguientes datos: número de camas
del servicio, número de días de cama ocupada, número de egresos.

Distribuir el presupuesto entre las URV. Una vez determinadas las URV por servicio se
distribuye el presupuesto, de esta forma, se puede determinar el gasto que requiere la
producción de un determinado servicio que produce un número dado de unidades de
producción.
4.3.1 Determinación de las Unidades Relativas de Valor (URV)
En apartados precedentes, se ha explicado como determinar el marco presupuestario de la
Unidad y los productos o servicios que produce; en este apartado se explica la Unidad Relativa
de Valor (URV).
La URV estima la complejidad y el consumo de recursos que requiere la ejecución de los productos,
y en base a ello, el método asigna un valor o “peso” a cada producto. A mayor valor le otorga un
mayor peso y, por lo tanto, se estima que el consumo de recursos es mayor. Por ejemplo, un peso de
0.70 es menor que un peso 1.4, por lo que, el producto o servicio que tenga asignado el peso 0.70
consume menos recursos que el producto con 1.4 de peso. A la unidad, se le denomina “Unidad
Relativa de Valor” o URV.
Para calcular los pesos de los productos se pueden emplear diferentes métodos. Los pesos utilizados
para este proceso de planificación estratégica han sido obtenidos por la SESAL en un estudio previo
tomando como referencia los costos obtenidos por algunos hospitales a través de la herramienta del
Winsig. Dichos costos únicamente se ha utilizado para determinar los coeficientes para el prorrateo
del gasto total ejecutado según consta en el SIAFI (que a efectos de la metodología, se toma como
costo), entre los productos del hospital los cuales se han identificado en:

Hospitalización: Medicina, Cirugía, Ginecología, Obstetricia, Pediatría y Neonatología.

Consulta externa: Consulta general y Consulta especializada

Emergencia: Consulta
Como se puede observar, estos productos corresponden a hospitales generales de los grupos
de: Hospitales de Área y Hospitales Regionales, cuyo tamaño se sitúa, aproximadamente, entre
30 y 20063 camas. Existen otros hospitales, que ofrecen servicios especializados y
diferenciados de los hospitales generales los cuales deberán identificar sus productos y los
pesos de cada uno. Por ejemplo, el Hospital San Felipe, el Instituto Cardiopulmonar, el
Hospital Santa Rosita y el Hospital Mario Mendoza, presentan perfiles específicos que no
corresponden a un hospital general. La identificación de los productos está determinada,
Aunque el consumo de recursos puede variar según el tamaño del hospital, para este primer ejercicio de aplicación de la metodología, se
consideran dos grupos de hospitales: los hospitales generales (entre 30 y 200 camas) y los hospitales de especialidades. Para el cálculo de las URV
se utilizan las camas censables. De acuerdo con el Boletín Estadístico de la SESAL, el total de camas en 2010 en de 5,141, de las cuales 4,396 (85%)
corresponden a camas censables y 745 (15%9 a camas no censables.
63
69
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
fundamentalmente, por el nivel de desagregación de los datos que dispongan los hospitales en
relación con el volumen producido.
La metodología de la asignación de pesos a los productos de los hospitales generales se realiza
en tres etapas: i) En la primera etapa se distribuye el presupuesto total anual entre los tres
servicios finales: hospitalización, consulta externa y emergencia, según el promedio obtenido
del gasto en el estudio de la SESAL; ii) En la segunda etapa se determina el peso (URV) de los
productos identificados dentro de cada uno de los tres servicios; y iii) En la última etapa, se
distribuye el presupuesto según las URV obtenidas al multiplicar las URV de cada producto
por su volumen de producción.
Ejemplo asignación del presupuesto: Primera etapa
SERVICIO
HOSPITALIZACIÓN
CONSULTA EXTERNA
EMERGENCIA
TOTAL
%
65
11
24
100
2013
60,825,566
10,293,557
22,458,671
93,577,794
2014
60,225,585
11,715,099
25,560,216
106,500,900
2015
71,500,000
12,100,000
26,400,000
110,000,000
2016
74,750,000
12,650,000
27,600,000
115,000,000
Ejemplo asignación del presupuesto: Segunda etapa en hospitalización
HOSPITALIZACION
MEDICINA
CIRUGIA
GINECOLOGIA
OBSTETRICIA
PEDIATRIA
NEONATOLOGIA
PESO
URV
%
1
1.01
0.60
0.47
0.81
4.47
2013
N°
Ppto.
egresos
2014
N°
Ppto.
egresos
2015
N°
Ppto.
egresos
2016
N°
Ppto.
egresos
Como se observa en el cuadro anterior, el valor 1 se asigna a un egreso de Medicina. Los
valores de los demás productos se determinan por la relación del consumo de recursos de
cada uno con el servicio de Medicina. Así, un egreso de Cirugía, consume más recursos que un
egreso de Medicina y este, a su vez, consume más que los egresos de Ginecología, Obstetricia y
Pediatría.
4.3.2 Determinación del presupuesto por resultados
Una vez determinado el presupuesto que consume cada producto se obtiene el presupuesto
por resultados siguiendo el flujo de la cadena de valor explicado en capítulos precedentes,
dado que se han identificado cuales son los productos intermedios que producen un producto
final y estos, a su vez, a un resultado de gestión (Ver matriz del PEI de la SESAL 2013-2016) 64.
4.4 Unidades Técnico Normativas
Las Unidades del Nivel Central deben elaborar su Plan Estratégico, al igual que las demás
Unidades descentralizadas, de acuerdo con la estructura organizativa y funcional actual de la
SESAL, las cuales deben dar respuesta a través de sus Planes Estratégicos a los tres Objetivos
Estratégicos que constan en la matriz del PEI 2013-2016:
1. Conducir en todas sus fases el Sistema Nacional de Salud hacia la integración y
pluralidad.
La OCDE considera que el Presupuesto por Resultados (PPR) es “una forma de presupuestación que relaciona la asignación de los recursos con
resultados mediables”; la General Accounting Office (GAO) considera el PPR como “el concepto que permite vincular la información del desempeño
con el presupuesto”.
64
70
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
2. Mejorar la seguridad y calidad de los bienes y servicios que recibe la población para
incidir en el riesgo de enfermar y morir de los usuarios del sistema.
3. Disminuir los riesgos y daños colectivos a la salud de la población
Cada Unidad contribuirá en mayor o menor medida a cada uno de los Objetivos Estratégicos
de acuerdo con sus funciones. Las Unidades estiman las metas de cada año del Plan
Estratégico que les correspondan.
Al igual que las Regiones Sanitarias y los Hospitales, las Unidades Técnico Normativas, deben
identificar sus productos y vincular la producción al presupuesto, en el marco de las funciones
que tienen asignadas.
Para ello, deberán seguir los siguientes pasos:





Definir los productos que, además de corresponder a sus funciones, contribuyan a
alcanzar los Objetivos Estratégicos y Resultados de Gestión del PEI de la SESAL.
Determinar cuáles de estos productos, contribuyen a alcanzar determinados objetivos
estratégicos del PEI de la SESAL.
Revisar el presupuesto asignado y analizar: ¿Qué requiero? y ¿Qué tengo?
Revisar el gasto efectuado / consumo de recursos.
Transferencia de presupuesto al lugar donde se realiza la producción de los servicios.
4.5 Coordinación del primer y segundo nivel para orientar la producción hacia
resultados
Es sumamente importante que todas las Unidades Ejecutoras planifiquen de acuerdo con el
método descrito en esta Guía con el fin de dar respuesta a los Resultados previstos en el PEI
de la SESAL.
Todas las Unidades Ejecutoras deben contribuir con sus acciones y productos a alcanzar los
Objetivos Estratégicos institucionales, la diferencia entre ambos niveles es el producto que
cada nivel brinda.
Veamos un ejemplo: uno de los grupos priorizados es la “mujer embarazada”. Las acciones
vinculadas a la mujer embarazada contribuyen al Resultado de disminuir la mortalidad
materna. Dado que en ambos niveles se realizan acciones dirigidas a la mujer embarazada, es
lógico pensar que se pueden acumular las acciones de ambos niveles para alcanzar dicho
Resultado.
Gráfico 4.1.4
Enfoque continuo de los servicios
RESULTADO NACIONAL
OBJETIVO ESTRATEGICO
(Prioridad)
MUJER EMBARAZADA
PRIMER NIVEL
-
Control prenatal
Parto institucional
Control de puerperio
Embarazo / enfermedad
SEGUNDO NIVEL
-
Control prenatal
Parto institucional
Control de puerperio
Embarazo / enfermedad
Este enfoque continuo de los servicios65, favorece una atención de calidad y más eficiente, al
dar respuesta a la demanda de la población en el nivel que corresponda según el tipo de
servicio.
El Modelo Nacional de Salud, entiende por continuidad de la asistencia: “Capacidad del SNS de asegurar la atención oportuna desde el primer
contacto con los servicios de salud hasta el nivel en el que se expresa efectivamente la resolución del problema o la condición que generó la
demanda. Se expresa como un servicio: i) permanente a las personas, familias y comunidades; ii) capaz de garantizar a la persona su tránsito hasta
65
71
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
ETAPA 5. COMO MEDIREMOS LA EJECUCION DE LOS PLANES
La monitoria y evaluación es una función del proceso de gestión, fundamental en la ejecución
de los planes, tanto de los de corto, mediano y largo plazo. Tiene como propósito verificar los
resultados de la ejecución de los planes, analizar si se adecuan a los resultados previstos,
identificar los problemas y sus causas y adoptar medidas correctivas de acuerdo a las
situaciones encontradas. Ello implica que el proceso de monitoria y evaluación debe ser
dinámico, participativo y formar parte de la cultura de mejora de la calidad de los procesos
que la Unidad desarrolla.
Como ya se ha explicado anteriormente, la ejecución del plan estratégico se realiza a través de
los planes operativos anuales, de tal manera que el monitoreo y evaluación anual de dicha
ejecución, nos informa sobre los avances en el logro de los objetivos del plan estratégico,
situación a tomar en cuenta para los subsiguientes planes operativos y la retroalimentación
para el ajuste del plan estratégico ante nuevos escenarios (sociales, políticos, económicos,
salud, demográficos, etc.).
El proceso de monitoria y evaluación es un medio para motivar a usar la información de
resultados por parte de los gestores en diversos niveles:

A nivel estratégico: ¿estamos haciendo las cosas correctas?
o
o

A nivel de operaciones: ¿estamos haciendo las cosas correctas?
o
o
o
o

Justificación y racionalidad
Respuesta a la demanda
Eficiencia al optimizar los recursos
Efectividad al conseguir los resultados
Calidad del servicio
Satisfacción de los usuarios
Aprendizaje: ¿hay mejores modos de hacerlo?
o
o
o
Mejores prácticas
Lecciones aprendidas
Selección de acciones basadas en evidencia
5.1. Entendimientos sobre monitoria y evaluación

Se entiende por monitoria la acción que permite desarrollar un seguimiento sistemático y
permanente sobre la implementación de las actividades y el uso de los recursos. Es una
herramienta de la gestión dirigida a monitorear: qué tipo de servicios se prestan, cuantos
servicios (volumen de producción), donde y quién los ha recibido.

La evaluación es el proceso que busca contrastar los resultados reales de los planes
estratégicos y operativos con lo que se planificó en el momento de su diseño. Está dirigida
a analizar lo que se ha conseguido, cómo y cuales han sido los factores de éxito o fracaso.
Ambos procesos deben realizarse de forma objetiva, basados en evidencia y con datos
confiables. Forman parte del proceso de aprendizaje colectivo para lograr sistematizar las
experiencias exitosas y no replicar los errores.
el nivel resolutivo que su demanda amerita; y iii) que asegura el seguimiento de las personas en sus respectivos ámbitos hasta la resolución de su
demanda de salud (alta clínica y/o epidemiológica)
72
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
En la matriz siguiente se describen algunos elementos que señalan las diferencias de ambos
procesos.
Cuadro 5.1.1
Procesos de monitoria y evaluación de la gestión
PROCESOS DE MONITORIA Y EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN
AMBITO INTRAINSTITUCIONAL
INSUMOS
MONITORIA
EVALUACION
PROCESO
PRODUCTO
INTERMEDIO
AMBITO EXTRAINSTITUCIONAL
PRODUCTO FINAL
/RESULTADO DE
GESTIÓN
QUE tipo de atención
CUANTO servicios
QUIEN los ha recibido
DONDE se ha prestado
QUE se ha obtenido
COMO se ha obtenido
PORQUE se ha obtenido
CUALES han sido los resultados
RESULTADO
INTERMEDIO
RESULTADO
IMPACTO
EFECTOS producidos a mediano y largo
plazo
PERIODICIDAD: de acuerdo con el evento que se monitoria y/o evalúa y su ocurrencia y los requerimientos institucionales.
(SEPLAN: informes mensuales y trimestrales; POA: 4 informes anuales; entre otros).
RESPONSABLE: Unidad de Planificación, Monitoria y Evaluación de los distintos niveles.
FUENTES DE INFORMACIÓN: i) Datos de la Unidad sobre producción y consumo de recursos; ii) Datos externos de fuentes
oficiales (SESAL, INE, SEFIN, SEPLAN, etc.) y otros datos fiables (ENDESA, IDH, etc.); iii) Informes oficiales.
La monitoria y evaluación no debe ser una actividad aislada. Las actividades pueden variar en cada proceso y según nivel,
no obstante algo que no cambia es que la monitoria y evaluación auxilia al personal en la toma de decisiones más eficaces.
5.2. Marco normativo de la monitoria y evaluación
El marco normativo que sustenta las funciones de monitoria y evaluación se encuentra
asociado a la función de planificación. El Plan Operativo Anual es la expresión, para un
ejercicio fiscal, de la planificación estratégica de las entidades públicas, concordante con el
Plan Nacional de Desarrollo, con objetivos específicos a alcanzar y actividades y proyectos a
ejecutar en relación con metas y resultados, incluyendo la estimación de recursos requeridos,
todo ello compatible con las directrices y orientaciones emanadas del marco macroeconómico
y de las políticas gubernamentales 66.
La Ley Orgánica del Presupuesto y su Reglamento67, detallan en varios artículos la obligación
de las instituciones públicas de remitir los resultados de la ejecución de las metas del Plan
Operativo Anual y el presupuesto, elaborar y suministrar los informes de evaluación de la
gestión institucional (Artículo 45 de la Ley Orgánica del Presupuesto y Artículos 7, 12 y 16 de
su Reglamento).
La misma Ley de Administración Pública 68 (Artículo 6) establece la planificación como
principio rector de la administración pública, la evaluación periódica de lo realizado y el
control de sus actividades, subordinando sus acciones a lo previsto en los planes nacionales
de desarrollo a corto, mediano y largo plazo.
La Ley de la Visión de País y el Plan de Nación, en su Artículo 20, señala que la Secretaría
Técnica de Planificación y Cooperación Externa coordina las instancias del Poder Ejecutivo
que intervengan para la consecución de las metas de prioridad nacional y sus indicadores.
Artículo 9 de la Ley Orgánica del Presupuesto. Decreto 83-2004 publicada en La Gaceta el 21 de junio.
Reglamento de Ejecución General de la Ley Orgánica del Presupuesto. Acuerdo N° 0419 de 3 de junio de 2005, publicado en La Gaceta el 3 de junio
de 2005.
68 Ley General de Administración Pública. Decreto N° 146-1986 de 27 de octubre de 1986, publicado en La Gaceta el 29 de noviembre de 1986.
66
67
73
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
Las instituciones públicas deben facilitar información de los resultados de su gestión, tal como
señala la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública69 en su Artículo 4, y todas las
instituciones obligadas deberán publicar la información relativa a su gestión o, en su caso,
brindar toda la información concerniente a la aplicación de los fondos públicos que
administren o hayan sido garantizados por el Estado, al Tribunal Superior de Cuentas y al
Congreso de la República, entre otras instituciones.
5.3. Flujo de datos e información
La monitoria y evaluación requiere de un sistema ordenado de datos y flujo de información,
para que responda en tiempo y forma a los indicadores previstos en el Cuadro de Mando
Integral del PEI, el cual se nutre de los datos que generan las Unidades y que se gestionan a
través del Sistema Integrado de Información (SIIS) de la SESAL70.
Grafico 5.1.1
Proceso de medición de la ejecución de los planes
PLANIFICACION
PLAN ESTRATEGICO INSTITUCIONAL
PLAN ESTRATEGICO DE LAS UNIDADES
EJEUCIÓN PLAN OPERATIVO ANUAL
MONITORIA Y EVALUACIÓN
ALCANCES Y LOGROS
La UPEG deberá coordinar la realización de la evaluación que manda la Ley General del
Presupuesto, referente al cumplimiento de los planes y políticas de desarrollo, con la
SEPLAN71. El seguimiento al Plan Estratégico se realizará por la Unidad de Planificación y
Evaluación de la Gestión –UPEG- de las Unidades, en el marco de sus funciones.
Se utilizará como instrumento el Cuadro de Mando, el cual debe responder a los Objetivos,
Resultados y Productos de la Unidad, los cuales contribuyen a alcanzar las metas de la Unidad
y del PEI de la SESAL. Las Unidades deben construir su Cuadro de Mando y utilizarlo como
una herramienta de gestión interna. Los datos del Cuadro de Mando de todas las Unidades
conforman, a su vez, el Cuadro de Mando de la SESAL, la cual le dará seguimiento durante el
periodo del Plan.
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Decreto 170-2006.
El SIIS lo constituye el conjunto de recursos humanos, metodologías, procesos, procedimientos, políticas, normas, instrumentos, datos,
indicadores, infraestructura y programas de informática, que realiza la administración de la información del sector salud, relacionados y
coordinados entre sí. Describe asimismo, la forma como intervienen los distintos actores, sus relaciones y cómo circulan los datos y la información,
sus responsabilidades y dependencias.
71 Artículo 22 de la Ley para el establecimiento de una Visión de País y un Plan de Nación.
69
70
74
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
5.4. El Cuadro de Mando Integral
El Cuadro de Mando Integral (CMI)72 o Tablero de Control constituye una herramienta de
gestión y planificación que ofrece un método estructurado para agrupar los indicadores y
permitir medir lo que se hace. Se construye con indicadores, los cuales se deben agrupar en
áreas, en función de los objetivos identificados por la Unidad y vinculados, como ya se ha
mencionado, a los objetivos de la SESAL.
El CMI se alimenta de información estadística periódica de forma sistematizada, oportuna y
confiable. Es una herramienta que permite visualizar los resultados obtenidos, verifica los
cambios en los procesos, en los resultados y el impacto de las intervenciones, cuantifica los
avances respecto a las metas institucionales y ayuda a la toma de decisiones.
Para la construcción de un CMI se requiere: i) Determinar los objetivos estratégicos de la
Unidad; ii) Determinar los resultados de gestión; iii) Determinar los productos finales; iv)
Determinar los productos intermedios; iv) Determinar el indicador del producto intermedio;
v) Determinar la línea base de cada indicador; v) Determinar la proyección de cada indicador
para cada año del periodo del Plan 73. La estructura del CMI siguiente, se ha adaptado a la
matriz del Plan Estratégico Institucional de la SESAL.
Cuadro 5.1.2
Estructura del Cuadro de Mando Integral
OBJETIVOS
RESULTADOS
DE GESTIÓN
PRODUCTOS
FINALES
PRODUCTOS
INTERMEDIOS
INDICADOR
LINEA BASE
2012
PERIODO
2013
2014
2015
2016
El desempeño de las metas e indicadores se mide a través de la comparación de los valores
obtenidos en cada año con los valores registrados en la Línea Base. Se entiende por Línea Base
la descripción numérica de la situación de un determinado indicador en un momento dado.
Permite comparar los cambios producidos por las intervenciones en salud en momentos
sucesivos, que coinciden con el periodo del Plan Estratégico.
5.5. Informes
La SEPLAN dispuso en enero de 2011 que “todas las instituciones del sector público, central,
desconcentrado y descentralizado deberán remitir a las Secretaría de Estado en los Despachos
de Finanzas y Planificación74, los informes mensuales sobre su respectiva ejecución física y
financiera del POA y del presupuesto, dentro de los primeros 15 días de cada mes…”, “…los
informes deben ser detallados en forma territorial, a nivel regional, departamental y
municipal de acuerdo al proyecto o programa que se trate… desarrollar un capítulo referido a
los logros cualitativos y los impactos en los indicadores, metas, ejes estratégicos y objetivos:
sectoriales, institucionales y de la ERP, Visión de País, Plan de Nación y Plan de Gobierno”.
Asimismo, las Unidades están en la obligación de presentar informes trimestrales y otros que
les puedan ser requeridos en los plazos correspondientes.
En 1,992 se publicó en la revista Harvard Business Review, el artículo del profesor Robert S. Kaplan y David P. Norton “The Balanced Scorecard”,
que concreta trabajos anteriores de los mismos autores sobre la medida del rendimiento de las organización, que se ha traducido al español como
“Cuadro de Mando Integral”.
73 Para el 2013, se tomará como valor, la meta reprogramada.
74 Artículo 3 de las Normas generales de la ejecución presupuestaria. Capítulo III del Decreto 262-2010 de 28 de diciembre de 2010 sobre
Disposiciones generales de ingresos y egresos de la República y de las Instituciones Descentralizadas .
72
75
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
CAPITULO 6
GUIA PARA LA ELABORACIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO
6.1Orientación para la elaboración del Plan Estratégico
En este Capítulo se describe en primer lugar, la estructura del Plan Estratégico, y una
breve descripción del contenido de cada parte y, a continuación, se explica con más
detalle que puede ser incluido y de qué forma, con el objetivo de orientar a las
Unidades durante el proceso de elaboración del Plan Estratégico.
6.2 Estructura del Plan Estratégico
I. Antecedentes
(Se describirá de forma breve, las condiciones iniciales que han motivado la elaboración del Plan Estratégico y si la
Unidad disponía de un Plan Estratégico o es el primero que elabora).
1.1. Marco legal e institucional
1.2. Experiencias previas en planificación estratégica
1.3 Metodología de trabajo empleada
II. Presentación de la Unidad
(En este apartado se debe incluir los resultados más relevantes y que afecten a las decisiones adoptadas en las
propuestas del Plan, de las variables del análisis interno, del análisis externo y del FODA. Se recomienda que sea
breve, destacando aquello que sea verdaderamente importante. El objeto de este Capítulo es proporcionar las
evidencias de aquellas situaciones que justifican la propuesta del Plan que se describe en el Capítulo siguiente).
2.1. Situación del ámbito de referencia de la Unidad (ámbito externo)
2.2. Situación de la Unidad (ámbito interno)
2.3. Problemas encontrados
III. Orientación Estratégica de la Unidad
(En este Capítulo se inicia propiamente la formulación del Plan Estratégico, el cual debe estar basado en el
diagnóstico del Capítulo anterior. El Plan, además de ser un instrumento interno de la Unidad, también es un
instrumento externo que aporta información objetiva y transparente de lo que se propone alcanzar la Unidad a
otros actores, por lo que, se recomienda que se elabore de forma precisa y de fácil lectura y comprensión).
3.1. Introducción del Plan Estratégico
3.1. Misión
3.2. Visión
3.3. Marco legal e institucional
3.4. Principales problemas
3.5. Objetivos estratégicos y estrategias
3.6. Productos finales y productos intermedios
3.7. Financiación del Plan
76
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
3.8. Monitoria y evaluación del Plan
3.9. Cuadro de Mando Integral
(En la introducción se debe concretar el periodo del Plan y a qué responde. Los objetivos estratégicos y estrategias,
deben ser coherentes con los del PEI y con los problemas de la Unidad. Los productos finales y productos
intermedios deben responder a los objetivos estratégicos y las estrategias. En el apartado de financiación se deben
describir e incorporar todas las fuentes de financiación y la proyección financiera durante el periodo del Plan. Las
metas del Cuadro de Mando deben ser coherentes con la proyección y con el presupuesto estimado para el periodo
del Plan).
El documento del Plan Estratégico, deberá incluir: Índice; Glosario; y Bibliografía.
6.3 Presentación Del Plan Estratégico
6.3.1 Detalle De Cada Apartado
Presentación.
I. Antecedentes
Dentro de los antecedentes, se debe incluir: i) A qué responde el Plan Estratégico (marco
legal); ii) Si la Unidad ha realizado otros Planes Estratégicos con anterioridad (periodos,
resultados, enfoque, etc.); y iii) Cual es la metodología que se ha utilizado. Se sugiere redactar
este último apartado en la fase final de elaboración. Sin embargo, es importante al inicio, que
el equipo comente y haga explícita la metodología que se va a emplear, por ejemplo, si
realizarán entrevistas con usuarios o con otros actores, que herramientas gerenciales de las
analizadas en el curso resultan de mayor utilidad en cada capítulo, que fuentes de información
se consultarán, que datos cuantitativos se requieren, cuáles cualitativos, etc.
II. Presentación de la Unidad
En este capítulo se debe describir e incorporar los elementos más importantes como
resultado del proceso del análisis interno, del análisis externo y del FODA. Los puntos a
destacar son los que se encuentran descritos en la Etapa 1 del proceso de planificación
estratégica.

Resultados del análisis interno relativo a: los recursos humanos, la estructura
organizativa y funcional de la Unidad, del desempeño de los recursos humanos de los
servicios que provee la Unidad, la situación y adecuación de la capacidad instalada, la
situación de la gestión descentralizada de los servicios de salud del primer nivel y el
presupuesto incluyendo todas las fuentes de financiación.

Resultados del análisis externo relativo a los elementos del entorno general: cuales son
los factores económicos, sociales y políticos del área de influencia de la Unidad y como
estos influyen o pueden influir en la implementación del plan estratégico.

Indicadores básicos de gestión. Elabore una matriz en la que establezca al menos los
siguientes indicadores por ejemplo en el caso de hospitales: Número de camas
censables, porcentaje de ocupación, promedio de días estancia, total días paciente,
total de días cama disponible. Resultados de la producción de las actividades centrales
y productos intermedios.
Resultados del FODA. Construya el FODA y haga los cruces para obtener una tabla de
doble entrada que ejemplifique: maxi-maxi; mini-maxi;. maxi-mini y mini-mini y
aplique los resultados del análisis para determinar los problemas estratégicos.
77
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
III. Orientación Estratégica de la Unidad

Introducción del Plan Estratégico
Nota de inicio que describa el propósito del Plan Estratégico y como este responde al marco
legal e institucional.

Visión y Misión
El objetivo es revisar y ajustar la misión y visión elaborada para la unidad. La visión implica el
establecimiento de grandes metas de resultados, por ello, considere que quizás a lo largo del
proceso de elaboración del Plan usted revisará y ajustara dichas metas más de una vez, esto es
perfectamente normales sobre todo si vemos la unidad dentro de la red, no solo de
proveedores públicos sino también privados.
Misión. Revise su misión, en función de las preguntas y explicación de las mismas
planteadas en la etapa 1: La misión debe responder, en relación a la unidad ejecutora:
¿Quién es?, ¿Qué hace?, ¿Con quién lo realiza?, ¿Para que lo hace? y ¿Cómo lo hace?
Visión. Revise su visión, en función de las preguntas y explicación de las mismas
planteadas en la etapa I: La visión debe responder, en relación a la unidad: ¿Es un
escenario altamente deseado?, ¿Cómo se caracterizará la gestión de la unidad?, ¿Qué
resultados va a obtener?, ¿Es coherente y convincente? y ¿Satisface las necesidades de
los usuarios en términos de cobertura y calidad?

Marco legal e institucional
Describir el marco legal e institucional de la Unidad y de acuerdo a ello, cuales son las
funciones que desempeña.

Problemas estratégicos
Los problemas estratégicos derivan del análisis interno, del análisis externo y de los
resultados del FODA. Los problemas son aquellas situaciones que pueden impedir que se
alcancen los Objetivos Estratégicos del PEI de la SESAL y de la Unidad. Deben ser descritos de
forma clara y precisa.

Objetivos estratégicos y estrategias
Para la determinación de los objetivos estratégicos y las estrategias se seguirá la metodología
y lineamientos descritos en la Etapa 2 del proceso de elaboración del plan estratégico. En este
apartado debe incluirse la matriz de los objetivos estratégicos de la Unidad, la cual, como ya se
ha explicado, debe contribuir prioritariamente a alcanzar los objetivos estratégicos del PEI de
la SESAL y puede incluirse otros que sean también prioritarios para la Unidad. Se deberá
justificar la causa de inclusión de otros objetivos estratégicos adicionales a los del PEI de la
SESAL. A cada objetivo estratégico se le deben asociar las estrategias.

Productos finales y productos intermedios
Una vez identificados los objetivos estratégicos y las estrategias, se deben identificar los
productos finales y los productos intermedios que la Unidad prevé realizar durante el periodo
del Plan Estratégico. Dichos productos, deberán ser forma prioritario aquellos que están
considerados en el PEI de la SESAL, aunque la Unidad puede incluir otros que respondan a su
demanda.
Los productos finales y los productos intermedios con su respectiva asignación
presupuestaria deberán estar desagregados por cada municipio de la Región.
78
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD

Financiación
Se deberá incluir una matriz con las fuentes de financiación y montos previstos anuales
durante el periodo del Plan Estratégico, la cual deberá ser coherente con las metas
(producción).

Monitoria y evaluación
Se deberá describir el proceso e instrumentos de monitoria y evaluación del Plan Estratégico:
informes y datos. Si requiere datos adicionales a los producidos por la Unidad siempre
utilizará fuentes oficiales, por ejemplo, proyección de población, utilizará los datos del
Instituto Nacional de Estadística (INE), añadiendo a pie de página la fuente de procedencia de
los datos o de la información y el año.

Cuadro de Mando
Se incluirá la matriz del Cuadro de Mando de la Unidad. Dicha matriz se construirá según el
modelo que consta en la Etapa 5. Se dará seguimiento y se evaluaran las metas proyectadas
anuales a través de los indicadores. Los indicadores se construirán con la ficha elaborada por
la SESAL y todas las Unidades utilizarán la misma.
79
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
GLOSARIO
75
Armonización de la provisión
Garantizar la complementariedad, coordinación y articulación de la provisión de servicios de
salud a fin de asegurar la continuidad y la integralidad en la atención, de acuerdo a los planes,
objetivos y prioridades nacionales en salud, evitando duplicidad en el uso de los recursos.
Categoría programática
Las categorías programáticas conforman la estructura organizativa institucional y son:
programa, subprograma, proyecto, actividad obra y las partidas no asignables a programas.
Conducción
Dirigir, organizar y formular políticas, estrategias, planes, programas y proyectos sectoriales
en base a prioridades y objetivos nacionales de salud, asegurando su implementación, a
través de la concertación y movilización del sector institucional y social.
Costo efectividad
El análisis costo efectividad es una forma de evaluación de la eficiencia en la que dos o más
alternativas son comparadas en términos de su respectiva relación entre los recursos
consumidos, que se miden en unidades monetarias, y los resultados producidos que se
cuantifican en términos de efectividad.
Desarrollo Organizacional (DO)
El desarrollo institucional es un proceso sistemática que se orienta en la transformación y
fortalecimiento de la entidad rectora y financiadora del sector de los servicios de salud e
implica la separación de funciones de financiamiento y de provisión y la modernización y
gestión descentralizada de la red de atención.
Efectividad
Es el resultado obtenido cuando un determinado procedimientos es aplicado en condiciones
habituales por la generalidad del sistema, en la organización real, con los medios disponibles y
sin seleccionar a los pacientes. Es decir, es el resultado obtenido en la práctica real del día a
día.
Eficiencia. Eficiencia técnica. Refleja la habilidad de una organización de obtener el máximo
nivel de producción con unos recursos dados. Eficiencia asignativa, corresponde a la
capacidad de utilizar los recursos de acuerdo con las proporciones óptimas, dados sus
respectivos precios. La combinación de ambas medidas proporciona la eficiencia económica o
de costos.
Estrategia
Es el conjunto de políticas y planes de acción que muestra lo que se propone ser en un
mañana concreto.
Estructura Programática Presupuestaria (EPP)
La Estructura Programática Presupuestaria es un conjunto de categorías y elementos
programáticos ordenados en forma coherente, que permiten dar orden y dirección al gasto
público en salud: i) Define las acciones que efectúan las instituciones y entidades de la
administración pública; ii) Ordena y clasifica las acciones para delimitar la aplicación del
La información proviene de los conceptos clave elaborados por SEPLAN y SEFIN para el FP-02 y el FP-03, de otros documentos de la SESAL y de la
Ley Orgánica del Presupuesto.
75
80
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
gasto; iii) Expresa objetivos, metas y volumen de trabajo de acuerdo con las políticas
definidos en el plan, los programas y los presupuestos transformándolos en productos finales;
iv) Permite conocer el rendimiento esperado de la utilización de los recursos públicos.
Garantía del aseguramiento
Establecer un sistema de aseguramiento en salud a toda la población, mediante la definición
de políticas, mecanismos de financiamiento y planes de beneficios de acuerdo a necesidades,
nivel de exclusión, riesgo, vulnerabilidad y disponibilidad de recursos financieros
Gestión orientada a resultados
Es una estrategia de gestión centrada en el desempeño del desarrollo y en las mejoras
sostenibles en los resultados del país. Incluye herramientas prácticas para la planificación
estratégica, la gestión de riesgo, el monitoreo del progreso y la evaluación de resultados
Medio de verificación
Son las fuentes de información que permiten determinar dónde y en qué forma se puede
encontrar la información para la verificación de los resultados.
Meta
Expresión de un objetivo en términos de cuantitativos y cualitativos.
Misión
Es el enunciado de la razón de ser o el propósito último de la institución. Se describe la razón
de ser de la institución, conforme a las competencias y a la generación de los productos
institucionales definidos en el plan estratégico.
Modulación del financiamiento
Coordinar, alinear y armonizar los recursos financieros de las diferentes fuentes del sistema
de salud con las prioridades y objetivos nacionales, con criterios de complementariedad,
eficiencia, eficacia, efectividad y equidad en la financiación, asignación y distribución de los
mismos
Objetivo Estratégico Institucional (OEI)
Se define como el logro que la institución espera concretar en el mediano plazo para el
cumplimiento de su misión de forma eficiente y eficaz. Estos logros se refieren principalmente
a la capacidad institucional en el cumplimiento de su finalidad. Deben estar directamente
relacionados con un diagnóstico de la situación, deben tener una justificación ajustada a la
realidad y a las posibilidades de solución, deben ser específicos, susceptibles de medir,
alcanzables, relevantes y estar ligados al tiempo.
Con la definición de los OEI se enuncian las prioridades que se quieren alcanzar. Es
importante revisarlos con el propósito que esté en correspondencia con las definiciones y
prioridades nacionales. Una vez formulados, jerarquizados y priorizados los OEI, corresponde
determinar por cada uno de ellos los respectivos resultados esperados y los indicadores
asociados a los mismos.
Pensamiento estratégico
Proceso interactivo que desarrolla la inteligencia a través de su práctica y contrasta con el
pensamiento convencional cuya metodología se basa en la repetición de respuestas previsible
ante situaciones similares. El pensamiento estratégico suele ser ajeno al día a día de la
institución y no nos detenemos a preguntarnos ¿por qué hacemos lo que hacemos?.
81
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
Planificación
Acción de “prever racionalmente” las acciones a realizar en función de los recursos y los
objetivos que se quieren lograr para generar transformaciones (Ander Egg)
Planificación estratégica
Ejercicio de formulación y establecimiento de objetivos de carácter prioritario cuya
característica principal es el establecimiento de los cursos de acción (estrategias) para
alcanzar dichos objetivos.
Planificación estratégica institucional
Es de mediano plazo y el producto es el Plan Estratégico Institucional que constituye el marco
de referencia para formulación del Plan Operativo Anual de cada ejercicio fiscal.
Plan Estratégico Institucional (PEI)
Es un instrumento de planificación y programación de mediano plazo en el que se deben
concretizar los lineamientos estratégicos de las instituciones públicas. El objetivo principal
del PEI es asegurar la sostenibilidad de los programas, proyectos y actividades que se prevén
realizar y su vinculación a la programación presupuestaria.
Plan Operativo Anual (POA)
Es la expresión, para un ejercicio fiscal, de la planificación estratégica de las entidades
públicas, concordante con el Plan Nacional de Desarrollo, con objetivos específicos a alcanzar
y actividad y proyectos a ejecutar en relación con metas y resultados, incluyendo la
estimación de recursos requeridos, todo ello compatible con las directrices y orientaciones
emanadas del marco macroeconómico y de las políticas gubernamentales 76.
Población objetivo
Está referida al grupo de población beneficiada con los resultados de gestión institucional. Se
codifica según el clasificador de unidades de medida incorporado en el sistema.
Presupuesto anual
Es la expresión del Plan Operativo Anual en términos de ingresos, gastos y financiamiento
bajo una metodología presupuestaria que facilita el análisis, la discusión, la aprobación y el
conocimiento público de la gestión financiera de las entidades del Estado77.
Presupuesto plurianual
Es un instrumento de la planificación de mediano plazo del sector público que incluye
proyecciones macroeconómicas respecto a ingresos y gastos públicos, indicadores de
producción y responsabilidades asignadas a las instituciones en el marco de los planes de
gobierno. Busca orientar la fijación de las políticas presupuestarias anuales.
Producto
Es el resultado institucional y se define como los bienes o servicios generados por los
programas, subprogramas y proyectos mediante un proceso de producción específico, para
satisfacer demandas de la sociedad. Están en estrecha relación con la misión institucional y la
del programa, son permanentes y una vez generados no sufren transformaciones en el tiempo
y están dirigidos a un usuario externo.
76
77
Ley Orgánica del Presupuesto 2010.
Ley Orgánica del Presupuesto 2010.
82
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
Producto final
Es el resultado de la gestión de un centro, el cual puede resultar de la combinación de uno o
varios productos intermedios. Son los bienes o servicios generados por la institución que
satisfacen las demandas de la sociedad. Están en estrecha relación con la Misión institucional
y se dirigen a los usuarios de los servicios.
Producto intermedio
Es el resultado de los procesos que contribuyen a producir los servicios finales. El producto
intermedio puede convertirse, en un momento dado, es un producto final.
Programa
Conjunto homogéneo y organizado de actividades a realizar para alcanzar una o varias metas,
con recursos previamente determinados y a cargo de una unidad responsable. Categoría de
mayor nivel en el proceso presupuestario que expresa la contribución a una política, ya que la
producción terminal refleja un propósito esencial en la red de acciones presupuestarias que
ejecuta una institución. Son combinaciones de medios identificables orientados al logro de los
objetivos estratégicos por un centro de gestión.
Provisión de servicios de salud
Planificar, organizar, implementar, supervisar, monitorear y evaluar la prestación de
servicios de promoción, prevención, recuperación y rehabilitación en salud de acuerdo a
principios de integralidad y continuidad en los diferentes niveles y lineamientos establecidos
en el modelo de atención
Regulación
Definir el marco normativo sanitario que debe acatar toda persona natural y jurídica que
provea o reciba bienes y servicios de interés sanitario, que influyan en la producción social de
la salud, que realizan actividades o mantiene conductas que por su naturaleza puedan afectar
la salud de la población, ambientes de vida y trabajo; a fin de promover y proteger la salud de
individuos, familias y comunidades.
Resultado de gestión
Constituye la expresión cuantitativa y cualitativa de lo que se quiere lograr (bienes o servicios
que se entregarán) en un determinado periodo. Se expresan en términos absolutos o relativos
y a partir de éstos se construyen los indicadores de resultado.
Unidad de medida
Forma de expresar los resultados. Se hace de manera genérica cuando los insumos, productos
o resultados, metas, indicadores se pueden contar individualmente y no son mensurables y
específica cuando además de poderse contar individualmente son mensurables por sí mismos.
Las unidades de medida constan en el clasificador del SIAFI.
Vigilancia del marco normativo sanitario
Es el proceso mediante el cual, de manera proactiva, sistemática, continua y participativa, el
ente rector y los actores sociales claves del sector salud generan conocimiento analizan y dan
seguimiento al estado de salud de la población, sus condicionantes, determinantes y
tendencias, con el propósito de identificar riesgos e impacto para tomar decisiones oportunas
que permitan proteger y mejorar la salud y la calidad de vida de la población.
Visión
Constituye la “imagen objetivo” que espera la institución en el mediano plazo, en función de
las expectativas delineadas del análisis de la situación presente y futura. Significa el reto de la
institución para cumplir su Misión y expresa sus aspiraciones, los valores y los principios
fundamentales.
83
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
BIBLIOGRAFÍA
NOMBRE DOCUMENTO
1. LINEAMIENTOS PARA
LA ELABORACIÓN DEL
POA 2013
2. PLAN ESTRATEGICO
INSTITUCIONAL
(2013)
3. PLAN NACIONAL DE
SALUD 2021
(2005)
4. PLAN NACIONAL DE
SALUD 2010-2014
(2010)
5. MARCO CONCEPTUAL,
POLÍTICO Y
ESTRATEGICO DE LA
REFORMA DEL
SECTOR SALUD
(2009)
6. GUIA TÉCNICA PARA
LA PLANEACIÓN
ESTRATÉGICA (2004)
7. METODOLOGIA DE
PLANIFICACIÓN
ESTRATÉGICA
(2005)
8. SISTEMA DE
MONITORIA Y
EVALUACIÓN DE LA
GESTIÓN. SIMEG
(2008)
9. PLAN DE MONITOREO
Y EVALUACIÓN.
RAMNI. Marco
metodológico de
monitoreo y
evaluación.
(2009)
AUTOR
INSTIT.
TEMA
COMENTARIOS
PLANIFICACIÓN, MONITORIA Y EVALUACIÓN
Lineamientos de la SESAL dirigido a
las unidades ejecutoras para la
Guía para la
elaboración del POA con el fin de
UPEG
SESAL
elaboración del
homogeneizar su elaboración y que
POA 2013
responda a los objetivos
institucionales y nacionales.
Utiliza los formatos diseñados por
SEPLAN y se articula en torno a 8
UPEG
SESAL
PEI 2013
Objetivos Estratégicos. Acreditado
por SEPLAN en 2012.
Primer Plan Nacional de Salud en
Plan Nacional de
cumplimiento del mandato
SESAL
SESAL
Salud 2021
constitucional. Identifica las
prioridades y metas de salud.
Plan Nacional de Salud del Gobierno.
Plan Nacional de
SESAL
SESAL
Identifica las prioridades y metas de
Salud 2010-2014
salud del periodo.
Marco orientador del fortalecimiento
Elementos
del ejercicio rector de la SESAL y del
conceptuales
desarrollo de las adecuaciones
SESAL
SESAL
como referentes
orgánicas y funcionales del Sistema
del proceso de
de Salud.
reforma
UPEG
UPEG
UPEG
UPEG
SESAL/
UPEG
Guía para la
formulación de
planes
estratégicos
UPEG
Guía para la
elaboración de
planes
estratégicos
UPEG
Descripción del
Sistema de
Monitoria y
Evaluación de la
Gestión
UPEG
Guía para el
seguimiento de
los componentes
y áreas de
intervención del
RAMNI
Documento que tiene como finalidad
apoyar a las Unidades Ejecutoras de
la Secretaría de Salud a clarificar el
rumbo y formular sus estrategias de
sus programas y proyectos de
acuerdo al Plan Nacional de
Desarrollo y la Política de Estado
para el Sector Salud al 2021.
Desarrolla
Documentación para el taller de
capacitación en metodología de
planificación estratégica. Dicha
documentación fue revisada por la
UPEG en 2009 y se hicieron aportes
para completar la documentación. Se
identificó la necesidad de conocer
herramientas técnicas para
acompañar el proceso de elaboración
de los planes estratégicos.
Describe los componentes del
sistema (objetivo, elementos,
organización, procesos, ámbitos,
niveles y usuarios) y el Cuadro de
Mando de indicadores para la
gestión.
Describe los pasos del marco
metodológico de monitoreo y
evaluación, dirigido especialmente a
las personas encargadas de las UME.
Incluye por cada área de
intervención: una matriz de modelo
lógico (insumos, actividades,
productos y resultados) y una matriz
84
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
NOMBRE DOCUMENTO
10. PLAN DE
MONITOREO Y
EVALUACIÓN DEL
PLAN
SUBSECTORIAL
(2008)
11. PROGRAMA PARA
EL
FORTALECIMIENT
O TÉCNICO DE LAS
UNIDADES DE
M&E DE LAS
REGIONES
SANITARIAS DE LA
PAZ, INTIBUCA,
COPAN Y LEMPIRA
(2006)
12. GASTO Y
FINANCIAMIENTO
EN SALUD
(1998, 2009)
13. CUENTAS DE
SALUD SEXUAL Y
REPRODUCTIVA
(2008)
AUTOR
INSTIT.
TEMA
COMENTARIOS
PLANIFICACIÓN, MONITORIA Y EVALUACIÓN
de indicadores según componente y
área de intervención (indicador,
fórmula, términos de entendimiento
y fuente)
El propósito del plan de M&E es:
- Determinar si las estrategias
implementadas en los
componentes del PSS, son
efectivas para el logro de la
reducción de la mortalidad
materna (10-49 años) y de
Plan de
menores de 5 años y modificar las
monitoreo y
estrategias de acuerdo a los
UPEG
UPEG
evaluación del
resultados.
PSS
- Identificar las limitantes del
proceso de implementación del
plan de M&E del PSS y tomar las
decisiones oportunas.
- Identificar facilitantes del proceso
de implementación del plan de
M&E y tomar las decisiones
oportunas.
Describe la justificación, propósitos,
objetivos específicos, resultados
esperados por año, estrategias,
marco de operación del proyecto y
Fortalecimiento
relacionamiento, así como el
Measure
Evaluation
UPEG
técnico de las
cronograma de trabajo y marco de
USAID
UMEGs
resultados del primer año del
programa.
UPEG
ESTUDIOS DE GASTO Y FINANCIACIÓN
Estudios de gasto y financiamiento
Estudio de gasto
del sector salud.
UPEG
y financiamiento
UPEG
UPEG
Estudio de gasto
y financiamiento
Estudio de gasto y financiamiento de
salud sexual y reproductiva.
DOCUMENTOS SEPLAN
NOMBRE DOCUMENTO
1. CULTURA
INSTITUCIONAL Y
EQUIDAD DE
GÉNERO
(2012)
AUTOR
SEPLAN
INSTIT
SEPLAN
TEMA
Incorporación
de la
perspectiva de
género en las
políticas
públicas que
emanan del
Gobierno.
COMENTARIOS
Instrumento para la generación de
desarrollo social con equidad en el
logro de las metas y objetivos
planteados en el Plan de Nación y
Visión de País.
Forma de alcanzar el objetivo: a
través de diversas acciones, tales
como: modificar las leyes, normas,
políticas y presupuestos; transformar
los métodos de interpretación y
análisis de los problemas sociales, la
cultura institucional, así como las
85
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
NOMBRE DOCUMENTO
2. GUÍA
METODOLÓGICA
PARA LA
FORMULACIÓN DEL
PEI
(abril 2012)
3. MANUAL DE
CAPACITACIÓN
PARA LA
FORMULACIÓN DEL
PEI EN EL MARCO DE
LA VISIÓN DE PAIS Y
PLAN DE NACIÓN
(marzo 2012)
4. METODOLOGÍA
PARA LA
FORMULACIÓN DEL
PEI
(abril 2012)
5. EJERCICIOS
PRÁCTICOS PEI
6. GUÍA PARA LA
FORMULACIÓN DE
INDICADORES
(abril 2012)
AUTOR
SEPLAN
SEPLAN
SEPLAN
No consta
SEPLAN
INSTIT
TEMA
SEPLAN
Instrumento
para
desarrollar un
modelo
estándar para
la preparación
de PEI
SEPLAN
El manual es
una guía para
el proceso de
capacitación
sobre
planificación.
Instrumento
para transferir
los contenidos
de la
metodología
PEI.
SEPLAN
No consta
SEPLAN
Metodología
que busca
homogenizar la
formulación de
Planes
Estratégicos
Institucionales
(PEIs) y POAsPresupuesto.
COMENTARIOS
estructuras organizativas y
procedimientos operativos en los
poderes del Estado y en los ámbitos
regional y municipal.
Describe el proceso de planificación
estratégica institucional y los
componentes del PEI, de forma
general.
Se estructura en módulos y cada uno
contiene: objetivos, metodología,
método, técnicas, desarrollo
descriptivo del módulo. Cada módulo
contiene varios temas.
M1. Metodología para la elaboración
de una PEI.
M2. Proceso de planificación
estratégica institucional.
M3. Rol de los actores dentro de la
organización en el proceso de PEI
M4. Planificación estratégica para la
elaboración del POA 2013
Elaborado como un aporte al proceso
de planificación nacional, en el marco
del Programa de Apoyo a la
Implementación de un Sistema de
Gestión Basada en Resultados,
financiado actualmente por el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID).
Capítulos:
1. Metodología para la elaboración de
una planificación estratégica
institucional.
2. Proceso de planificación estratégica
institucional.
3. Rol de los actores dentro de la
organización en el proceso de PEI
4. Especificidades de la PEI
5. Planificación estratégica para la
elaboración del POA 2013
6. Vinculación del PEI con el POA
2013
Facilitar la
comprensión
de la
construcción
del PEI a través
de ejemplos
Guía y matrices para la elaboración
del PEI
Elaboración y
utilización de
los indicadores
en el marco de
la planificación
para
resultados
Capítulos del documento:
C1. La planificación
C2. La ejecución de programas y
proyectos
C3. Evaluación de las consecuencias
de la ejecución
C4. Los indicadores. Un marco
conceptual
C5. Formulación y selección de
indicadores
Anexo. Ejemplos de construcción de
indicadores.
86
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
DOCUMENTOS DE NIVEL NACIONAL
NOMBRE DOCUMENTO
1. PLAN DE GOBIERNO
2010-2014
2. VISIÓN DE PAÍS, PLAN
DE NACIÓN Y FE DE
ERRATAS
3. LEY GENERAL DE
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
(1986)
4. REFORMA A LA LEY
GENERAL DE
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
(1996)
5. REFORMA A LA LEY
GENERAL DE
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
(1998)
6. LEY ORGANICA DE
PRESUPUESTO
(2004)
7. REGLAMENTO DE LA
LEY ORGANICA DEL
PRESUPUESTO
(2005)
8. REGLAMENTO DE
ORGANIZACIÓN,
FUNCIONAMIENTO Y
COMPRETENCIAS DEL
PODER EJECUTIVO
(1997)
AUTOR
GdH
GdH
GdH
GdH
GdH
GdH
GdH
GdH
INSTIT
TEMA
GdH
Plan de Gobierno
basado en la
Visión de País y
Plan de Nación al
2038
GdH
Decreto 2862009. Publicado
el 2 de febrero de
2010.
GdH
Decreto 146-86
de 27 de octubre.
Publicado el 29
de noviembre de
1986 en La
Gaceta
GdH
Decreto 6-98.
Publicado el 30
de diciembre de
1996 en La
Gaceta
GdH
Decreto 6-98,
publicado el 25
de marzo de 1998
en La Gaceta
GdH
GdH
GdH
Decreto 83-2004.
Publicado el 5 de
junio de 2005 en
La Gaceta
Acuerdo 0419 de
10 de mayo de
2005. Publicado
el 5 de junio de
2005 en La
Gaceta
Decreto Ejecutivo
PCM-008-97.
Publicado el 7 de
junio de 1997 en
La Gaceta
COMENTARIOS
El sector salud se trata
especialmente en los siguientes
puntos:
 Educación en salud (pág. 21)
 Objetivo 1 (pág. 40-42)
 Matriz indicadores y metas salud
(pag. 126-128)
Adicionalmente, también son
importantes otros apartados por
su relación con salud (agua y
saneamiento, desarrollo regional,
descentralización, desarrollo
económico.
Marco para el proceso de
planificación del desarrollo
económico, social y político,
establecido en el artículo 329 de la
Constitución.
Establece las normas a qué está
sujeta la administración pública.
Reforma los artículos 3, 4, 13, 14,
15, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 43, 45 y
46 de la Ley General de la
Administración Pública aprobada
mediante Decreto 146-86 de 27 de
octubre.
Reforma los artículos 28 y 29
contenidos en el Decreto 146-86
de 27 de octubre de 1986,
reformada p9or el Decreto 218-96
de 17 de diciembre de 1996
Regula y armoniza la
administración financiera del
sector público.
Establece lo concerniente a la
preparación, elaboración,
ejecución y liquidación del
presupuesto.
Regula la organización,
funcionamiento y competencias del
Poder Ejecutivo, de conformidad
con lo dispuesto en el Decreto
Legislativo 218-96 de Reformas a
la Ley General de la
Administración Pública.
87
MANUAL PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES ESTRATEGICOS EN SALUD
88