DOCUMENTO DE INFORMACIÓN SOBRE EL PROGRAMA ETAPA

DOCUMENTO DE INFORMACIÓN SOBRE EL PROGRAMA
ETAPA DE EVALUACIÓN INICIAL
20 de septiembre de 2011
Informe n.°: AB6766
Tercer Préstamo para Políticas de Desarrollo sobre
Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores
Sociales
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Región
República Dominicana
País
Otros servicios sociales (39%); salud (33%); sector de
Sector
educación general (28%)
Número de identificación de la P125806
operación
Préstamo para políticas de desarrollo
Instrumento de financiamiento
Gobierno de la República Dominicana
Prestatario(s)
Ministerio de Hacienda
Organismo de ejecución
Fecha
de
preparación
del 20 de septiembre de 2011
documento de información sobre el
proyecto
Fecha estimada de la evaluación 26 de septiembre de 2011
inicial
Fecha estimada de aprobación por 17 de noviembre de 2011
el Directorio Ejecutivo
Decisión tras el examen institucional Tras el examen institucional, se tomó la decisión de
continuar con la preparación de la operación.
Nombre de la operación
I.
Antecedentes del país y del sector
Como resultado de sus experiencias en las crisis anteriores, la República Dominicana ha
comprendido la importancia de proteger las ganancias de capital humano en condiciones
económicas adversas, puesto que la crisis bancaria nacional de 2003 arrastró a 1,3 millones de
personas a la pobreza. La crisis anterior también dio lugar a una marcada disminución de los
gastos sociales. El gasto en educación y salud sigue siendo bajo en comparación con los niveles
regionales, pero se lo ha protegido tras la crisis de 2003. El impacto de la crisis en los gastos
sociales y la pobreza generó un renovado interés en la importancia de las redes de protección
para mitigar riesgos y abordar la pobreza.
El Gobierno respondió con la creación del programa Solidaridad, un programa de transferencias
monetarias condicionadas (TMC) para garantizar las inversiones en el capital humano de los
hogares pobres. El programa Solidaridad selecciona sus beneficiarios mediante el Sistema Único
de Beneficiarios (SIUBEN), lo que refleja el paso de los subsidios universales e incondicionales
a las transferencias específicas. Desde 2008 y 2009, el Gobierno adoptó importantes medidas de
mitigación para abordar la crisis, por ejemplo la ampliación de la cobertura de los programas de
protección social, la expansión del régimen de seguro de salud subsidiado y la implementación
de políticas relacionadas con los alimentos.
En la República Dominicana se deben mejorar aún más la calidad de la atención de la salud y el
acceso a ciertos servicios básicos de salud. De hecho, si bien en general el acceso a los servicios
de salud no es un problema, la calidad es deficiente en el primer nivel de atención. En la
educación, la calidad es el principal desafío. La República Dominicana tiene uno de los niveles
más bajos de gasto público en educación de la región y el desempeño más bajo en el examen
estandarizado regional que mide la calidad de la educación. El mal desempeño afecta a todos los
grupos socioeconómicos, pero los problemas son mayores entre los hogares pobres.
II.
Objetivos de la operación
Los objetivos de este préstamo para políticas de desarrollo (PPD) siguen en consonancia con los
objetivos iniciales de la serie sobre Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales
(PASS): i) mejorar el desempeño de los sectores sociales para promover el capital humano (salud,
nutrición, educación) de los ciudadanos más pobres, a través de una revisión fundamental del
programa de TMC del Gobierno, Solidaridad, y su articulación con medidas decisivas en salud y
educación; ii) mejorar la gestión del presupuesto para respaldar el desempeño de estos sectores
sociales dentro del programa de TMC; iii) respaldar la introducción gradual de convenios
basados en el desempeño en los sectores sociales, y iv) mejorar la transparencia y la rendición de
cuentas para los usuarios al fortalecer el entorno propicio para una demanda mejor informada de
desempeño del sector público en el ámbito social.
III.
Fundamentos para la participación del Banco
El PPD propuesto es la última operación de una serie programática de tres PPD creada para
mejorar los resultados en los sectores sociales, mediante la preservación a corto plazo y la mejora
a mediano plazo del capital humano de los ciudadanos más pobres (las primeras dos operaciones
se aprobaron en noviembre de 2009 y noviembre de 2010, respectivamente). Las reformas
respaldadas por esta serie contribuyeron a la protección del capital humano de los pobres, a pesar
de las crisis. Mediante la primera operación, se estableció la reorganización conceptual,
institucional y operativa del marco de redes de protección para centrarse en la promoción de las
inversiones en capital humano por parte de los hogares pobres. El primer préstamo PASS
también contribuyó a la creación de nuevos mecanismos de planificación presupuestaria para
mejorar la focalización de los recursos fiscales dedicados a las transferencias sociales y la
cobertura progresiva de las deficiencias en materia de oferta en educación, salud y nutrición.
También se adoptaron medidas fundamentales para celebrar acuerdos de gestión regional
orientados a los resultados en el ámbito de la salud. Mediante la segunda operación, se fortaleció
aún más la institucionalización de las reformas. Se prestó apoyo a los mecanismos de gestión
necesarios para administrar eficazmente el programa de TMC Solidaridad y para introducir
gradualmente los convenios basados en el desempeño. A través del segundo préstamo PASS
también se respaldó la creación del primer Marco de Gastos Públicos a Mediano Plazo, para
aumentar la previsibilidad, la transparencia y la racionalización del presupuesto, y se inició la
implementación de las hojas de calificación comunitarias de responsabilidad social.
Mediante el Tercer Préstamo para Políticas de Desarrollo sobre Desempeño y Rendición de
Cuentas de los Sectores Sociales se respaldarán medidas seleccionadas de política para lograr lo
siguiente: i) consolidar la reorganización conceptual, institucional y operativa del programa de
TMC Solidaridad a través de la verificación sistemática de las corresponsabilidades del programa
de TMC, a la vez que se desconcentran las operaciones de TMC hacia los niveles regionales y
locales; ii) iniciar un sistema de seguimiento y evaluación nuevo e integrado para todo el sistema
de protección social, compartido por los distintos sectores y organismos; iii) fortalecer la
eficiencia y la responsabilidad internas de los servicios de salud mediante un nuevo sistema
diario y electrónico de información para la administración; iv) mejorar la eficiencia y la calidad
de los servicios de educación, a través de la mayor desconcentración de la asignación de recursos,
normas validadas de evaluación de alumnos para la educación secundaria, y el establecimiento
de una escuela para directivos a fin de promover una nueva cultura de administración; v) mejorar
la calidad del servicio relacionado con el mecanismo de pago de las TMC mediante el aumento
de la competitividad y el acceso a la información, y el aumento de la precisión del mecanismo de
focalización; vi) mejorar la precisión y aumentar la cobertura del sistema de focalización
mediante la puesta en marcha del segundo estudio socioeconómico de hogares del SIUBEN para
actualizar los registros de beneficiarios de todos los programas sociales específicos, incluido el
programa de TMC; vii) mejorar la gestión del presupuesto para optimizar el desempeño conjunto
del programa de TMC Solidaridad, a fin de cumplir las metas relativas a productos, incluidas las
reducciones de las deficiencias en materia de ofertas; viii) introducir un nuevo enfoque orientado
a los resultados para la gestión de programas a través de la suscripción de los primeros convenios
basados en el desempeño para los programas prioritarios de salud y educación; ix) mejorar el
acceso al presupuesto nacional, y la comprensión de este, a través del lanzamiento del portal web
de transparencia presupuestaria denominado “Consulta amigable”, gratuito y fácil de usar, y x)
aumentar la participación de los ciudadanos en los programas sociales, como también la
supervisión de tales programas por parte de los ciudadanos, a través de la definición de la
ampliación del primer mecanismo de responsabilidad social del programa de TMC Solidaridad.
IV.
Financiamiento tentativo
Fuente
Prestatario/receptor
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
Otros (especifique)
Total
V.
(millones de US$)
0
70
0
70
Tramos
(millones de US$)
70
Primer tramo
Segundo tramo
Total
70
VI.
Disposiciones institucionales y de ejecución
Durante la ejecución del Tercer Préstamo para Políticas de Desarrollo sobre Desempeño y
Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales se mantendrá la estrecha coordinación del equipo
del Banco con las instituciones respectivas responsables de las reformas del desempeño y la
rendición de cuentas de sectores sociales, es decir, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de
Economía, Planificación y Desarrollo, el Gabinete Social, el Ministerio de Salud y el Ministerio
de Educación. Con la serie de préstamos PASS también se respalda un marco sólido de
resultados, cuyo seguimiento estará a cargo de estas mismas instituciones.
VII.
Riesgos y mitigación de riesgos
Riesgos macroeconómicos. El panorama aún es muy incierto debido a las dificultades
económicas de Europa y Estados Unidos. Una expansión de la crisis podría afectar las
perspectivas de crecimiento de la República Dominicana a través de la disminución de la llegada
de turistas, la baja en el precio de los productos básicos de minería y la caída de la demanda de
exportaciones. Un déficit superior al previsto en el sector de electricidad podría afectar la
solvencia del Gobierno y contribuir a la brecha de financiamiento. Mitigación. Uno de los
factores atenuantes es la gestión macroeconómica, que incluye el crecimiento del tamaño y la
complejidad del mercado de la deuda interna y la mejora de la supervisión financiera y bancaria.
Los problemas financieros del sector de electricidad pública siguen siendo el principal riesgo
financiero. El Gobierno ha adoptado medidas para abordar la viabilidad financiera del sector de
electricidad pública, entre las que se incluyen un aumento de las tarifas y modificaciones en la
gestión de las empresas de distribución. La transición de los subsidios universales a la
electricidad y el gas a los subsidios específicos (que utilizan el SIUBEN y el programa de TMC)
también forma parte de la solución para las restricciones fiscales relacionadas con la energía.
Riesgos políticos y de transición. Las elecciones nacionales, programadas para mayo de 2012,
podrían dar lugar a cambios en las prioridades o al clientelismo en la administración de los
programas sociales. Mitigación. Las reformas se benefician con el compromiso firme del
Gobierno y la sociedad. Muchas de las reformas también forman parte de la estrategia de
mitigación, ya que tienen por objeto institucionalizar sistemas clave de información y gestión,
procesos de toma de decisiones, y funciones y reglamentos. Además, el Gobierno ha actualizado
el registro de beneficiarios, que utiliza un sistema transparente de comprobación indirecta de los
medios económicos para determinar la admisibilidad de los hogares. El Banco y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) seguirán respaldando las medidas tendientes a fortalecer el
mecanismo de focalización y a garantizar que las transferencias se realicen progresivamente,
previa verificación de las corresponsabilidades.
Riesgos de ejecución. El Gobierno enfrenta restricciones de capacidad en ciertas áreas, y la
coordinación podría demorar algunas reformas. También existen riesgos de retrasos en la
ejecución y la adquisición en algunas reformas. Mitigación. Las restricciones de capacidad se
mitigan principalmente con la asistencia técnica no crediticia del Banco y los recursos de otras
operaciones del Banco y el BID. Los riesgos de falta de coordinación se han mitigado con las
siguientes medidas: i) la institucionalización de los comités interinstitucionales e intersectoriales
de TMC a nivel central, y de las comisiones multisectoriales locales que abordan los problemas a
nivel local; ii) las reformas de los procesos de gestión presupuestaria, en los que las solicitudes
presupuestarias para cumplir las metas de resultados del programa de TMC son formuladas
conjuntamente por los sectores de protección social, salud y educación; iii) el afianzamiento de
la coordinación intersectorial de la TMC en torno a las herramientas y la gestión de cada sector
(por ejemplo, los sistemas de información para la administración de los sectores de educación y
salud), en lugar de crear herramientas y capacidades paralelas dentro del equipo de
administración del programa de TMC, y iv) la coordinación activa y continua entre los donantes
por parte del Banco y del BID en particular. Es probable que el compromiso del Gobierno de
proteger los fondos para cubrir las deficiencias en materia de ofertas se mantenga firme, en parte
gracias al ejercicio de planificación plurianual institucionalizado. Se prevé que la publicación de
los datos presupuestarios y el fortalecimiento de la capacidad de la sociedad civil para hacer el
seguimiento de tales datos promoverán la disciplina presupuestaria.
Riesgos de oposición de las partes interesadas. Los sindicatos que representan a los maestros o
los médicos y las asociaciones de propietarios de tiendas de vecindarios podrían oponerse a
algunas intervenciones. Mitigación. Se prevé que la capacitación intensiva en el uso y la utilidad
de los sistemas de información mitigarán la resistencia del personal de salud y educación.
Además, el Gobierno está preparando la ampliación de las hojas de calificación comunitarias
(con una sección sobre tales mecanismos) y ha aceptado que una institución de defensa del
consumidor supervise tales servicios.
Riesgos de desastres naturales. La República Dominicana sigue siendo vulnerable a varios
tipos de desastres naturales, los que pueden afectar a los pobres y tener importantes impactos
fiscales. Mitigación. El programa de TMC respaldado por esta operación es un instrumento clave
para ayudar a los más pobres a mitigar los impactos de las desastres en su consumo y su capital
humano. A nivel corporativo y gubernamental, los daños a las principales empresas del sector
privado son cubiertos parcialmente por sus propios seguros, mientras que la asistencia del Banco
cubre la mitigación del riesgo de desastres naturales (Préstamo para Recuperación de
Emergencia y Gestión de Desastres).
VIII. Pobreza e impactos sociales y aspectos ambientales
Pobreza e impactos sociales
Se prevé que las operaciones de PASS tendrán un gran impacto distributivo positivo. El análisis
sugiere que las reformas de las TMC tendrán considerable impacto positivo en el capital humano,
incluidos un aumento estimado de la matriculación escolar del 6% y una disminución prevista
del trabajo infantil del 9,2% debido a la introducción de las corresponsabilidades de educación;
se estima que las nuevas corresponsabilidades de salud duplicarán la atención de niños menores
de 5 años por parte de profesionales de la salud, según la misma microsimulación ex ante.
También se prevé que se generarán externalidades positivas más allá del programa a través de la
mejora de la focalización, el financiamiento basado en resultados, la mayor transparencia y los
esfuerzos complementarios de salud y educación.
Aspectos ambientales
En consonancia con los anteriores dos préstamos PASS, las medidas respaldadas por esta tercera
operación propuesta probablemente no generen impactos positivos o negativos importantes en el
medio ambiente, los bosques y otros recursos naturales.
IX.
Forma de contacto
Banco Mundial
Persona de contacto: Aline Coudouel
Cargo: Economista senior
Teléfono: (1 202) 473-3495
Fax: (1 202) 522-0050
Correo electrónico: [email protected]
Prestatario
Persona de contacto: Roberto Cabañas
Cargo: Director de Negociaciones, Dirección General de Crédito Público, Ministerio de
Hacienda
Teléfono: (809) 687-5131, extensión 2358
Correo electrónico: [email protected]
X.
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Banco Mundial
1818 H Street, NW
Washington, DC 20433
Teléfono: (1 202) 458-4500
Fax: (1 202) 522-1500
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