Seitz Ana Emerica Autora y Coordinadora.pdf2014
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DILEMAS Y PREGUNTAS SOBRE LA INSERCIÓN INTERNACIONAL DE AMÉRICA LATINA Volumen II [1] DILEMAS Y PREGUNTAS SOBRE LA INSERCIÓN INTERNACIONAL DE AMERICA LATINA 1 Volumen II Ana Mirka SEITZ (CONICET-ARRIAL-USAL) (Compiladora) 1 Papers 2013 de la Red ARRIAL Área de Relaciones Internacionales, Recursos Naturales y Teoría en América Latina, XI Jornada de Investigación del Instituto de Investigación en Ciencias Sociales (IDICSO-USAL) “Las Ciencias Sociales a treinta años del restablecimiento de la democracia”, Área temática: Relaciones Internacionales –SubÁrea ARRIAL , 23 de octubre- 2013 [2] Dilemas y preguntas sobre la inserción internacional de América Latina - Volumen II Ana Mirka Seitz...[et.al.]; compilado por Ana Mirka Seitz. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Mnemosyne, 2014. - (Investigación y tesis, ) E-Book.- (Investigación y tesis, ) ISBN 978-987-1829-27-9 1. Recursos Naturales. 2. Integración. I. Seitz, Ana Mirka II. Seitz, Ana Mirka, comp. CDD 333.7 Fecha de catalogación: 22/05/2014 Dilemas y preguntas sobre la inserción internacional de América Latina Volumen II 1ª edición © Ana Mirka Seitz © De esta edición, Editorial MNEMOSYNE, 2014 México 1470 PB 4 - (C1097ABD) Buenos Aires - Argentina (5411) 4381 4270 [email protected] www.mnemosyne.com.ar ISBN 978-987-1829-09-5 – Fecha de publicación: Julio de 2014 Queda hecho el depósito que establece la Ley 11723 LIBRO DE EDICIÓN ARGENTINA El contenido y la originalidad de este documento es responsabilidad exclusiva de sus autores. Las opiniones expresadas en el mismo no representan, ni reflejan necesariamente, la de los responsables de Editorial Mnemosyne. No se permite la reproducción parcial o total, el almacenamiento, el alquiler, la transmisión o la transformación de este libro en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrónico o mecánico, mediante fotocopias, digitalización u otros métodos, sin el permiso previo y escrito del editor. Su infracción está penada por las leyes 11723 y 25446. [3] ÍNDICE Capítulo I Capítulo II Capítulo III Página Introducción 6 Objetivos 6 Grupo de Investigación ARRIAL: Política Exterior e Integración, Recursos Naturales y Teoría desde América Latina 7 Contenido del E-Book: Papers expuestos por la Red ARRIAL en las XI Jornadas de IDICSO-USAL del 23 de octubre de 2013 7 Trabajos sobre Política Exterior de los Países Latinoamericanos 8 II.1. Argentina 8 BASCHAR, Isidro, DELUCHI, Facundo FERRER, Juan y GIAMPIETRO, Martín “La Política Exterior Argentina en el Ámbito Nuclear. Desarrollo Soberano y condicionantes internacionales” 8 NAVARRO, Diego “Argentina-Asia: política turística y política exterior” 54 RUIZ MORENO, Sylvia “Los usos de la democracia en las decisiones de política exterior: 30 años de una política de Estado” 100 II.2. Bolivia 133 BASCHAR, Isidro "There is no alternative" (no hay alternativa): Bolivia como ejemplo de una trayectoria ineludible para una región libre y soberana, la integración regional y la democratización de la justicia” 133 II.3. Cuba 148 CHON, Esther “Situación Populista en Cuba” 148 Procesos de Integración 183 BASCHAR, Isidro y GIAMPIETRO, Martín “URUPABOL: Aproximación a un caso de integración energética sudamericana” 183 SALONIO, Pablo Lucio “Espacio Autonómico y los procesos de integración internacional” 238 SEITZ, Ana Mirka “Cambios en la política regional sudamericana: el caso del IIRSA, UNASUR y la proximidad China en zonas complementarias a los ejes del sistema” 2 251 2 Presentado como Conferencia en el Seminario “Transformaciones del orden internacional. Oportunidades y desafíos: su evaluación desde la Argentina y desde la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur” CADIC – COFEI -Ushuaia, 3 y 4 de junio de 2013. [4] Capítulo IV Capítulo V Recursos Naturales 263 LORENZO, Cristian “La política en Argentina sobre la generación de energía a partir de biomasa forestal” 263 Desarrollo y aplicación de Teoría 280 CERVELLINO, Amílcar “El presupuesto participativo y teoría democrática” 280 COMINI, Nicolás “Entre las cuerdas. La coyuntura internacional de finales de los años noventa como antesala de la crisis argentina” 310 BRUCULO, Celia Romina “Integración sub-regional en el MERCOSUR. Aproximación a los casos ATACALAR, ZICOSUR y Mercociudades en perspectiva comparada” 323 BRUCULO, Celia Romina, BARONI, Danilo y VENCZEL, Alejandro “Defensa cibernética en América del Sur. Estrategias regionales de la UNASUR ante los desafíos del cibercrimen” 345 MIGLIORI, Eugenia “Estados Unidos y UNASUR: una relación conflictiva. El caso de la Resolución de controversias al interior de la Unión de Naciones Suramericanas” 368 [5] Capítulo I Introducción “DILEMAS Y PREGUNTAS SOBRE LA INSERCIÓN INTERNACIONAL DE AMERICA LATINA” 3 - Volumen II Desde la década de 1970 el Instituto de Investigación en Ciencias Sociales (IDICSO) de la Universidad del Salvador–creado a partir del Proyecto de Estudio sobre la Ciencia Latinoamericana (ECLA)- ha venido desarrollando una ininterrumpida labor de investigación, capacitación y asistencia técnica en el espacio de las Ciencias Sociales. Es en ese contexto del que emana el presente libro ya en su Volumen II. Ha sido compilado por la Dra. Ana Emérica SEITZ, Investigadora del CONICET y Coordinadora del Área Relaciones Internacionales de América Latina (ARRIAL) de IDICSO. Realizado en versión digital a partir de la incorporación de los trabajos realizados durante 2013. Seguimos así dando cuenta de una multiplicidad de esfuerzos aunados en el objetivo compartido de reflexionar sobre la realidad de nuestra región. Los diferentes artículos han sido generados a partir de una concepción latinoamericanista, fenomenológica y desde una opción de pensamiento situado, siguiendo las líneas de trabajo del Área, representadas en tres sectores fundamentales: Recursos Naturales; Política Externa/Interna e Integración; y Teoría Latinoamericana de las Relaciones Internacionales. De esa forma, seguimos pretendiendo rescatar al Realismo situado y al Paradigma de la Dualidad dentro de las Relaciones Internacionales y la Ciencia Política latinoamericana. En otro orden, resulta menester destacar que los trabajos presentados corresponden a la XI Jornada Anual de Investigación en Ciencias Sociales de la Universidad del Salvador, 3 Papers 2013 de la Red ARRIAL Área de Relaciones Internacionales, Recursos Naturales y Teoría en América Latina, XI Jornada de Investigación del Instituto de Investigación en Ciencias Sociales (IDICSO-USAL) “Las Ciencias Sociales a treinta años del restablecimiento de la democracia”, Área temática: Relaciones Internacionales –SubÁrea ARRIAL , 23 de octubre- 2013 [6] debiendo afrontar una instancia de referato previa, articulada a partir de una dinámica de consulta, análisis y evaluación por parte del equipo de investigadores que constituye el Área, teniendo como referencia complementaria al espacio de Política Científica del IDICSO. Adicionalmente, debe señalarse que las publicaciones de IDICSO/ARRIAL previas a aquellas incorporadas en el presente libro pueden ubicarse en el sitio web http://www.salvador.edu.ar/csoc/idicso/rrii_america_latina/publicaciones.htm Grupo de Investigación ARRIAL: Política Exterior e Integración, Recursos Naturales y Teoría desde América Latina Coordinadora: Dra. Ana Mirka SEITZ (CONICET/USAL) Contenido del E-Book: Papers expuestos por la Red ARRIAL en la XI Jornada de IDICSO-USAL del 23 de octubre de 2013.- [7] Capítulo II Trabajos sobre Política Exterior de los Países Latinoamericanos II.1. Argentina TÍTULO: “La Política Exterior Argentina en el Ámbito Nuclear. Desarrollo Soberano y condicionantes internacionales” AUTORES: BASCHAR, Isidro, DELUCHI, Facundo, FERRER, Juan y GIAMPIETRO ANDRADA, Martín Universidad del Salvador (USAL) Resumen El presente trabajo busca identificar aquellas herramientas teóricas que sirvan para el análisis de la política exterior argentina, particularmente en lo que respecta al ámbito específico de la política nuclear, en el marco del relanzamiento del programa nuclear, vigente desde el año 2006. Concretamente, el presente trabajo estará centrado en el análisis del vínculo entre la estrategia de inserción internacional de nuestro país en el plano bilateral y multilateral y los programas nacionales en desarrollo en el ámbito de los usos pacíficos de la energía nuclear. De esta forma, se abordarán aquellas estrategias de desarrollo de áreas sensibles en la tecnología nuclear, tales como el dominio del ciclo de combustible, el desarrollo de materiales y participación local en la construcción de centrales nucleares, y su relación con las iniciativas multilaterales en seguridad nuclear, el régimen de salvaguardias y otros condicionantes de carácter internacional. Palabras clave: Energía Nuclear – Argentina – Relaciones Internacionales – Soberanía – Cooperación – Integración – Ciencia y Tecnología – Autonomía – Proliferación – Desarrollo. [8] Introducción El estudio de la Política Exterior Argentina, en su dimensión asociada a los usos pacíficos de la energía nuclear, reviste especial interés en la particular coyuntura en la que se desarrolla, tanto a nivel internacional, producto del nuevo escenario planteado por la percepción de las nuevas amenazas a la seguridad internacional a partir de los atentados a las Torres Gemelas de 2001 por un lado, y los nuevos desafíos tecnológicos impuestos a la industria luego del gran terremoto de Japón Oriental de 2011 y sus repercusiones sobre las centrales nucleares de Fukushima–Daichii por el otro, en un contexto signado por la creciente demanda de energía masiva y limpia; como a nivel nacional, luego del importante impulso otorgado al sector a partir del relanzamiento del Plan Nuclear en agosto de 2006. En este sentido, es posible apreciar una doble vertiente de insumos que condicionan y determinan la Política Exterior en esta materia: desde el sistema internacional, a partir del proceso de crisis y transformación del régimen en este campo provocado por la modificación de los paradigmas de seguridad existentes; y desde el contexto político local, a partir de la decisión del Gobierno Nacional de impulsar una serie de proyectos de inversión y obra pública de gran envergadura tales como la finalización de la construcción de la Central Nuclear Atucha II, la construcción del prototipo de la primera central nuclear de potencia de diseño exclusivamente nacional, la Central Argentina de Elementos Modulares (CAREM) y el reinicio de las actividades de enriquecimiento de uranio, entre otras iniciativas, las cuales se encuentran fuertemente asociadas a diferentes sectores industriales del país y representan un hito fundamental para la defensa de la autonomía tecnológica de nuestro país en la comunidad internacional. La diversidad de áreas temáticas comprendidas en la materia, que van desde la seguridad y la defensa, hasta las aplicaciones sociales tales como la medicina nuclear y el [9] tratamiento de alimentos y cultivos, nos llevan a la necesidad de identificar un eje estructural a partir del cual se articule el enfoque del presente estudio de la Política Exterior, que se encuentra representado por la defensa del derecho soberano al uso y desarrollo de alternativas tecnológicas, estudiando en este caso, a la energía nuclear en particular. Es por ello que en el presente trabajo abordaremos, a través de las herramientas teóricas para el análisis de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales, la identificación de las variables que intervienen en la configuración de la posición nacional en la materia, y cómo ésta se articula con la dinámica del sistema internacional en un contexto de crisis y cambio. Consideraciones teóricas Hemos venido trabajando una concepción de Política Exterior apartada de la idea de visualizar la misma como el mero impulso de una política burocrática, pensada por, para y desde –en este caso– el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, sino como la resultante de las presiones ejercidas desde las decisiones impuestas por el sistema internacional, tanto en el plano multilateral como también en el relacionamiento directo e individual con otras unidades políticas, y las presiones del propio sistema político interno cuya agenda particular se encuentra marcada por las dinámicas políticas, sociales y económicas endógenas del país objeto de nuestro estudio. En definitiva, un vector dinámico de fuerzas y presiones que se ejercen desde dentro de los países y desde fuera de ellos en toda su dimensión y complejidad y que termina por ser sintetizada en decisiones burocráticas aludidas y puntuales. 4 4 Ver: SEITZ, Ana Mirka (1983), “Tres Propuestas de Integración Política Latinoamericana”, Ed. Juan Pablo Viscardo; SEITZ Ana Mirka (1993), “¿Realismo Penitencial o Margen de Maniobra? Un estudio de las relaciones de Argentina con América Latina y Estados Unidos”, Fundación Juan Pablo Viscardo, GEL, Buenos Aires, SEITZ, Ana Mirka (2003), “El Mercosur Político. Fundamentos Federales e internacionales”, Ed. Juan Pablo Viscardo, Buenos Aires y SEITZ, Ana Mirka (2010), “Integración Latinoamericana – Caminos, dilemas y desafíos”, Red de Integración Latinoamericana (REDILA). [10] La República Argentina, a través de los diversos organismos competentes en lo referente a la cooperación, regulación y promoción de los usos pacíficos de le energía nuclear ha logrado desarrollar activamente intensas interacciones en el plano bilateral con una diversidad de instituciones políticas-científicas-tecnológicas de otros países, y en el plano multilateral, con organismos internacionales competentes. Esto ha contribuido no sólo al desarrollo nuclear nacional, sino también al aumento de exportaciones con alto grado de contenido tecnológico y significativo valor agregado. Puntualmente, en lo que hace a sus vínculos bilaterales, el patrón de comportamiento se desarrolla bajo tres ejes: a. la interacción con países de mayor desarrollo relativo, con el objetivo de promover el desarrollo tecnológico local y potenciar los aportes generados a partir de la transferencia de tecnología generada en el vínculo con dichos países; b. la asistencia a los de menor desarrollo relativo, como modo de fomentar el conocimiento de la tecnología nuclear argentina en el extranjero y abrir mercados potenciales para el sector nuclear; c. la colaboración y complementación con los de desarrollo similar, en busca de sinergia y economías de escala. En lo que a cooperación multilateral se refiere, ésta se desarrolla principalmente a nivel global. La Argentina participa en el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) y en diversos foros e iniciativas internacionales referidos a la utilización pacífica de dicha energía, entre los cuales se destacan la Conferencia de Revisión del Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares, el Grupo de Proveedores Nucleares (NSG), la Cumbre Internacional sobre Seguridad Nuclear (NSS), la Iniciativa Global para Combatir el Terrorismo Nuclear (GICNT) y el Marco Internacional para la cooperación en Energía Nuclear (IFNEC). Asimismo, el concepto de “unidad política diferenciada” se refiere a una comunidad humana y política desarrollada de modo particular y específico respecto de [11] otras unidades, por lo cual tiene una estructura de autoridad y representación particular que comparte valores, intereses, creencias y costumbres entre sus miembros. 5 Retomando la perspectiva analítica de “pensamiento situado” desarrollado por la Dra. Seitz, es importante destacar el concepto de “dualidad de poder”, entendiendo fenomenológicamente a éste último como“capacidad de acción” 6 con sus respectivas dimensiones - actual y potencial -, pensándose esta última a partir de fundamentos en términos de recursos, capacidades simbólicas, manipulación de las percepciones y control de resultados futuros. En este sentido, y considerando que para Seitz el poder es tanto social como relacional, el mismo se puede dar bajo dos formas bien diferenciadas y únicas posibilidades: la “dominación” y la “autoafirmación”. 7 En cuanto a la autoafirmación como forma de poder, como forma de “capacidad de acción”, se refiere a la posibilidad de realizar las potencialidades subyacentes e intrínsecas y los proyectos derivados de las mismas sin que esto suponga querer controlar coercitivamente la voluntad de otros ni desafiar a los actores dominantes del sistema. Su forma de operar es a través del “pacto por consenso igualitario” que supone igualdad de ganancias o de compensaciones. El resultado de su ejercicio es el desarrollo de toda capacidad potencial y las políticas relacionales de mancomunidad, asociación o federación. Como veremos luego, el criterio básico para la toma de decisiones que lo sustenta es el “Cálculo del Margen de Maniobra”. 8 5 FRIEDRICH; Carl (1968), “El Hombre y el Gobierno”, Ed. Tecnos, Madrid. BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola y PASQUINO, Gianfranco (1997), “Diccionario de Política”, Siglo XXI Editores. 7 Concretamente, “hablaremos, de ahora en adelante, del poder como dominación y como autoafirmación como las dos únicas posibilidades que nos dan los fundamentos de la naturaleza humana. Estas dos formas están existencialmente entrelazadas y pueden constituir una dialéctica dentro de un “continuum fenoménico” en el sentido señalado por Carl Friedrich”. Ver: SEITZ, Ana Mirka, Op. Cit., 2003. 6 8 SEITZ, Ana Mirka, Op. Cit., 2003. [12] Concretamente, dentro de los mecanismos básicos de conducta política adoptada históricamente por la República Argentina en el plano regional y global en lo que hace al uso pacífico de la energía nuclear, lo que nos interesa es el desarrollo deldicho “Cálculo”. 9 El concepto en parte se vincula con los planteamientos de Robert Keohane respecto de la reciprocidad y los regímenes internacionales que aparecen vinculados al cálculo de costos 10 pero, en otro sentido, se vincula con la idea de comunidad y orden político desarrollada por Carl Friedrich. 11 De esta forma, la Dra. Seitz estima que, en el diseño de la agenda internacional, como así también en las capacidades existentes en un estado para ser partícipe y protagonista de ella, es de primera importancia hacer un “cálculo exacto del margen de maniobra” con el que se cuenta para así maximizar lo que en términos de la propia Seitz es entiende como el poder como autoafirmación. En este sentido, observamos que el cálculo mencionado, resulta de un balance de los datos estructurales (incluidos los históricos), la denominada coyuntura u oportunidad y las percepciones – éstas últimas contemplan la autopercepción, las percepciones sobre otros actores, como así también las que el sistema internacional tiene sobre el actor objeto de estudio –. Es un planteamiento estado-céntrico del cálculo de costos que supone la estimación de costobeneficio en función del margen de maniobra contextuado en una sociedad internacional anárquica y transnacionalizada. 12 Seitz concluye que el “Cálculo” mismo resulta de apreciar que, además de la seguridad y del desarrollo económico, es irrenunciable la acumulación de poder como expresión de toda política exterior: en principios jurídicos; en instituciones y regímenes 9 Ver SEITZ, Ana Mirka, Op. Cit., 2003 y 2010. Ver: KEOHANE, Robert (1988), “Después de la hegemonía”, Ed. GEL, Buenos Aires, 1988 y KEOHANE, Robert (1993), “Instituciones Internacionales y poder estatal”, Ed. GEL, Buenos Aires. 10 11 12 FRIEDRICH; Carl, Op. Cit. 1968. Ver SEITZ, Ana Mirka, Op. Cit., 2003 y 2010. [13] internacionales; en las relaciones con los “pares” para los menos poderosos y en relación a las potencias de primer orden. A la luz del marco teórico anteriormente presentado, el trabajo en cuestión estará centrado en un análisis particular del vínculo entre la estrategia de inserción internacional de nuestro país en el plano bilateral y multilateral y los programas nacionales en desarrollo en el ámbito de los usos pacíficos de la energía nuclear. Para ello, nos proponemos un abordaje al estudio de dicha correlación con un esquema basado en los propios componentes del “Cálculo de Margen de Maniobra”, distinguiendo en tres apartados bien diferenciados –estructura-coyuntura-percepciones- las variables intervinientes que permitan concluir finalmente cuál es el “Margen de Maniobra verdadero” con el que cuenta Argentina en la actualidad para desarrollar sus relaciones internacionales en el campo nuclear. [14] Destino Colectivo y Movimiento de Conjunto: La historia de un País Nuclear Los sucesos de 1945 que llevaron a la finalización de la Segunda Guerra Mundial, dejaron en evidencia que el poderío militar estadounidense había traspasado ciertos límites esperables de un modo sombrío. A las terribles consecuencias generadas en territorio japonés producto del lanzamiento de las bombas atómicas sobre Hiroshima y Nagasaki, se añadían los incipientes debates sobre los alcances tecnológicos que dicho país comenzaba a vislumbrar a partir de la puesta en práctica del llamado Proyecto Manhattan y su fuerte vínculo con los químicos y físicos más prestigiosos del mundo entero. Los explosivos militares protagonistas de aquellos años evidenciaron la presencia de un mensaje inequívoco tanto de poderío militar como también de capacidad tecnológica adquirida. A raíz de ello, y ya en tiempos de paz, surgió en el mundo una expectante inquietud derivada de las siguientes premisas: Los recientes descubrimientos alcanzados en el campo de la energía nuclear implicaban medios de destrucción masiva sin precedentes en la historia mundial. Esos mismos descubrimientos, encausados para fines pacíficos, ofrecían una nueva fuente de energía a un mundo apremiado por la creciente demanda energética producto de un mayor y cada vez más acelerado desarrollo. Profesionales de diferentes partes del mundo vinculados a las ciencias duras arraigadas en los conocimientos de la ingeniería, física y química adquirieron un rol preponderante, conviviendo con la necesidad de impulsar nuevos estudios a los fines de consolidar avances en materia nuclear. A diferencia de lo que muchas personas podrían haber pensado en aquellos tiempos, la Argentina se constituyó en uno de los países con actitudes pro-activas y maduras para comenzar a transitar una etapa de formación y avance tecnológico impactante. [15] A partir de los primeros descubrimientos y estudios mundiales vinculados a las reacciones nucleares en cadena a principios de la década del treinta, y que tuvieron al uranio como el mineral capaz de producirlas, se despertó el interés mundial por las propiedades de dicho recurso. No ajenos al interés que suscitaron estos descubrimientos, en 1937, el Decreto Sabatini declaró al Uranio como mineral estratégico nacional. Este se convertiría en el primer indicador de la creciente importancia que tendría para la Argentina dicho recurso y sería el puntapié inicial para el impulso de políticas tendientes al control y dominio del campo nuclear. En consonancia con dicho Decreto, durante el Gobierno del General Juan Domingo Perón, se convocó a una serie de profesionales que se desempeñaban en el país con preocupaciones en la política científica, con un marcado énfasis en la energía nuclear y el desafío de consolidar al país como un país civilizado y desarrollista en el marco de una coyuntura altamente favorable, producto de la reconstrucción de los principales países del mundo post-segunda guerra mundial. Comenzaría a delinearse una concreta estrategia de preparación de científicos y técnicos argentinos para lo cual se buscó incorporar numerosos jóvenes que empezaron a capacitarse en los más renombrados Centros de Investigación del mundo. Las relaciones de la comunidad científica con el Presidente Perón no fueron fáciles desde sus comienzos, heredando una situación conflictiva con el sector producto de diferentes medidas que se venían adoptando desde gobiernos anteriores en detrimento del interés de la comunidad universitaria. Esta situación produjo entonces la promoción de políticas nacionales con presencia de profesionales extranjeros en la materia. Especialistas provenientes de los más diversos equipos de investigadores del extranjero llegaron a la Argentina con un doble fin: por un lado, capacitar al grupo de jóvenes anteriormente mencionados y, por otro lado, contribuir al avance científico tecnológico inicial a partir de un incipiente Programa Nuclear Nacional. [16] Uno de los primeros, y más positivos pasos, lo constituyó la firma de un Acuerdo Bilateral entre los Estados Unidos y nuestro país referente al intercambio de información sobre el diseño, construcción y operación de los reactores de investigación. A su vez, hacia fines del año 1950, se erigiría como política pública el denominado “Proyecto Huemul” en manos del científico Ronald Richter, quien promovía como proyecto oficial, y único en el mundo hasta aquel entonces, el intento de generación de energía mediante el método de la fusión nuclear. Cabe resaltar que recién un año más tarde, comenzaría la construcción de la primera central nuclear de potencia en Obninsk 13, URSS, dato que permite reforzar el carácter innovador y promotor de la actividad que revestía este Proyecto. La desactivación y posterior cancelación del Proyecto Huemul, a partir de los diagnósticos efectuados por un grupo de profesionales encabezados por José Antonio Balseiro, no significó un obstáculo al impulso adquirido por las actividades relacionadas con la investigación en el campo nuclear argentino. De hecho, se creó la Dirección Nacional de Energía Atómica –en adelante Comisión Nacional de Energía Atómica o CNEA, actuando paralelamente a los propósitos de Richter, impulsando así el primer Programa Nuclear Oficial con la participación de científicos avanzados, capaces de desarrollar capacidades atómicas nacionales. A partir de 1952 se comienza con la producción de radioisótopos manipulando átomos radioactivos a través de diferentes tipos de procesos físicos. De esta manera, la Argentina se posicionaba junto a otras potencias mundiales como un lugar de privilegio y esto le otorgaba el carácter de país “en desarrollo” pero con líneas de investigación lo suficientemente sustantivas como para sentarse en la misma mesa junto a países de mayor de desarrollo relativo como Estados Unidos y la URSS, en un contexto signado por la lógica propia del mundo bipolar. Es en la primera Conferencia sobre la Utilización de la 13 Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), “Power Reactor InformationSystem” (PRIS), consultado el 10 de Mayo de 2013. [17] Energía Atómica con Fines Pacíficos, realizada en el año 1955 en la ciudad de Ginebra donde el grupo de radioquímica de Buenos Aires obtendría sus primeros galardones a partir del descubrimiento de veinte nuevos radioisótopos. Así el peronismo marcaba una etapa clave y definitoria para afirmar un camino de independencia tecnológica y desarrollo nacional, antagonista a las políticas de dependencia y cercenamiento de soberanía desarrollista que asomaban a partir del status obtenido por Estados Unidos bajo su condición de único proveedor de uranio enriquecido del mundo. Incluso, el período iniciado con la irrupción del Golpe Militar de 1955 no logró romper con la dinámica existente, permitiendo la consolidación de grupos de trabajo propios en química nuclear, reactores y metalúrgica, a lo que se sumaba el dictado del primer curso de la Carrera de Física en la ciudad de San Carlos de Bariloche. Desde 1955 la CNEA fomentó el viaje de los científicos nacionales al extranjero para capacitarse e intercambiar experiencias en centros académicos de primer nivel mundial. Esto posibilitó que cinco años después se realizara el Primer Curso Panamericano de Metalurgia Nuclear para toda la región latinoamericana. A partir de esa experiencia, el Gobierno de nuestro país comenzó a establecer estructuras organizativas relacionadas con Materiales, Combustibles Nucleares, Ensayos No Destructivos y Estructurales (ENDE) y Servicio de Asistencia Técnica a la Industria (SATI), desde donde se impulsaron la fábrica de Combustibles Nucleares Argentinos S.A. (CONUAR) y la Fábrica de Aleaciones Especiales S.A. (FAE) inauguradas en 1982 y 1986 respectivamente. El 20 de enero de 1958 se produciría uno de los principales hitos de la historia de la energía nuclear en Argentina tras la inauguración del Reactor RA-1 instalado en el Centro Atómico Constituyentes, el primer Reactor de investigación de América Latina y el primer reactor experimental construido íntegramente en el país, rompiendo de esta forma con [18] las tendencias a la compra de tecnología denominada “llave en mano”. Esta decisión fue tributaria del pensamiento iniciado años anteriores por un grupo de profesionales dirigidos por el propio Jorge Sábato, Jefe del Departamento de Metalurgia de CNEA, quien concebía la construcción nacional de dicho reactor como un elemento central en la política de "autonomía tecnológica”. La historia de los reactores de investigación no quedaría resuelta allí, empero. Otros tres reactores se construirían en los sesenta, destacándose entre ellos, el RA-2 (1966) utilizado para entrenamiento y ensayo de diseño de nuevos reactores, situado en el Centro Atómico Constituyentes (actualmente desmantelado), y el RA-3 instalado en el Centro Atómico Ezeiza, inaugurado en 1967 y puesto en operación en 1971. Éste será el más importante de los Reactores nacionales en lo que a producción de radioisótopos se refiere; construido íntegramente en Argentina, es el que continúa produciendo y abasteciendo de radioisótopos de uso medicinal e industrial a nuestro país y parte de las necesidades del Brasil. Desde sus inicios, estuvo pensado para satisfacer la demanda interna y evitar la dependencia del mercado internacional, afianzándose para 1962 un programa de comercialización de radioisótopos centralizado en CNEA para la distribución de aquellos producidos en el país, como así también los de origen extranjero. Es en esta década cuando paralelamente se impulsan los primeros estudios en relación a la construcción de la primer Central Nuclear de Potencia Argentina, incursionando CNEA a partir de 1968 en las actividades del campo nucleoeléctrico y reforzando la experiencia adquirida con el objetivo primario de consolidar el dominio de las tecnologías del ciclo del combustible nuclear. 14 La resultante de ello fue un proceso 14 “En 1965 el Poder Ejecutivo Nacional le encomendaba a la Comisión Nacional de Energía Atómica realizar un estudio de factibilidad para analizar la posibilidad de construir una central nucleoeléctrica en el país. El estudio demostró que la instalación de la central en el litoral del país era técnicamente factible, económicamente conveniente y financieramente viable. Atucha Ifue conectada al Sistema Eléctrico Nacional el 19 de marzo de 1974 y comenzó su producción comercial el 24 de junio de ese mismo año, convirtiéndose [19] licitatorio que conllevó la adjudicación a la empresa alemana Siemens de los derechos para instalar la primera Central Nuclear de Potencia (330 Mw aprox.) con participación directa de la industria nacional en su construcción. Nacía así en 1974 Atucha I, siendo una experiencia única en la región y demostrando su éxito 38 años después, visto y considerando la continuidad de su operación y funcionamiento. Tras la explosión en 1974 de un instrumento nuclear por parte de la India, que demostró que la tecnología nuclear transferida para propósitos pacíficos podía ser desviada para usos con fines militares, la comunidad científica internacional se introduciría en un debate sobre las ventajas y desventajas de la utilización del uranio natural y los residuos de plutonio derivados (los cuales habían sido utilizados por la India en sus experimentos). Como respuesta a este evento, dos años después, se creó el Grupo de Proveedores Nucleares (NSG por sus siglas en inglés), conformado sólo por aquellos países, que hasta ese momento, contaban con un alto grado de desarrollo tecnológico en lo nuclear, entre los que se encontraban Canadá, Alemania, Francia, Japón, URSS y los Estados Unidos. Este Grupo aprobó e impulsó una serie de Directrices -de carácter obligatorias- a las cuales debían someterse todas las exportaciones y transferencias de material y tecnología nuclear con fines pacíficos. Cabe destacar que la línea tecnológica a la que nuestro país había suscripto era la PHWR, es decir, reactores que utilizan uranio natural como combustible y agua deuterada (pesada) como moderador. Los reactores de uranio enriquecido (PWR) presentaban un único proveedor – los Estados Unidos- y esto fue considerado una desventaja decisiva dada la gran dependencia a futuro que dicha situación generaría. 15 Una vez más, la Argentina optaba por la autonomía tecnológica. en la primera central nuclear de América Latina.” Ver: Nucleoeléctrica Argentina S.A. (2010), “La Energía de Nucleoeléctrica para el Bicentenario”, página 54. 15 HURTADO DE MENDOZA, Diego (2005), “De Átomos para la Paz a los reactores de potencia. Tecnología y Política nuclear en la Argentina”, Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología y Sociedad, V.2, Nº 4, Buenos Aires, página 6. [20] Puntualmente, pese a las críticas y el recelo recibidos por este tipo de desarrollo tecnológico, que desde la Argentina comenzaba a afianzarse y obtener credibilidad, desde nuestro país se reforzó la idea de mantener un desarrollo autónomo y fortalecedor de la soberanía nacional, evitando caer en la dependencia. Adicionalmente, el segundo estudio de factibilidad para la instalación de otra central nuclear de potencia había comenzado años anteriores a la entrada de operación comercial de Atucha I, con Embalse en la provincia de Córdoba como el lugar geográfico escogido para la instalación de la nueva Planta, proyectada esta vez en 600 MW de potencia. Así, en 1973 se adjudicaría al consorcio italiano-canadiense AECL-Italimpianti, los derechos para la concreción de la Central Nuclear Embalse (CNE) que se conformaría a partir de un Reactor de tipo CANDU, reafirmando en este sentido la línea tecnológica del tipo PHWR. La construcción de la central se inició el 7 de mayo de1974. El 13 de marzo de 1983 se produjo la primera criticidad del reactor y el 20 de enero de 1984 comenzaba su operación comercial. Desde entonces, la Central Nuclear Embalse produce, además de energía eléctrica, el isótopo cobalto 60, un elemento de gran importancia para aplicaciones en la medicina, la investigación y la industria ubicándose como uno de los principales abastecedores de cobalto 60 en el mercado local y mundial. De esta manera, la alternativa atómica como una salida válida y viable en el mediano-largo plazo producto de la crisis energética derivada de las políticas restrictivas de la OPEP se consolidó en países como la Argentina, la cual había estado desarrollando desde hacía más de 20 años una industria sólida al respecto. Durante la última Dictadura argentina, pese a las políticas liberales impulsadas por el Gobierno Militar que afectaron a vastos sectores productivos nacionales, la industria nuclear fue planificada para otorgarle continuidad al desarrollo nuclear argentino. En este [21] sentido, Hurtado de Mendoza aclara que “la economía maltrecha heredada del breve período democrático no fue un obstáculo para que el gobierno de facto incrementara, de forma inédita, la partida presupuestaria dedicada al área nuclear. En los siguientes siete años, CNEA concretó buena parte de sus logros tecnológicos más importantes” 16. Para la década del ’70 la República Argentina contaba con un desarrollo significativo y exportaba tecnología de primera línea, consolidando programas de inversión por períodos de 10 años por más de 5.500 millones de dólares. La creación de INVAP en el año 1976 mediante un convenio entre el Gobierno de la provincia de Río Negro y la CNEA, constituiría un hecho trascendental en el afianzamiento de los desarrollos conseguidos hasta ese entonces por el país, impulsando una nueva política con interés principalmente en la inserción comercial nacional y mundial sustentada en el concepto de investigación aplicada requerida por clientes estatales y/o privados. Nacía así una nueva figura legal con la constitución de la Sociedad del Estado (S.E). INVAP cumpliría tempranamente un rol central junto a la CNEA en la diversificación del desarrollo nuclear, precisamente con los primeros trabajos en torno al enriquecimiento de uranio, pensándolo como elemento central para el logro de la tan ansiada “autonomía nuclear”. Además, debe destacarse la construcción del Reactor RA-6, reactor de investigación íntegramente construido por INVAP y ubicado en el Centro Atómico Bariloche que permitió desde su inauguración formar a centenares de profesionales argentinos y extranjeros en carreras como física, ingeniería, radioquímica nuclear y expertos en materiales. 16 HURTADO DE MENDOZA, Diego (2009); “Periferia y Fronteras tecnológicas. Energía nuclear y dictadura militar en la Argentina (1976-1983)”, Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología y Sociedad, Nº 13, vol. 5, Buenos Aires, página 28. [22] Por otra parte, se lograría exportar a Perú el primer Centro de Investigación Nuclear con un reactor de entrenamiento, un reactor de investigación y una planta de producción de radioisótopos íntegramente diseñados y construidos por CNEA. En 1979 se sumaría al Programa Nuclear Argentino la construcción de la tercer Central Nuclear de Potencia, Atucha II (CNAII), a partir de las negociaciones de un novedoso contrato con la compañía alemana KWU (Siemens), con la cual se estableció que los suministros y servicios para la central quedaran en manos de CNEA: se estaba en presencia del primer proyecto de una central nuclear en la Argentina pensada a partir del principio de “transferencia tecnológica” que desafiaba nuevamente el ya mencionado esquema de contratación “llave en mano”. La piedra fundamental de Atucha II se colocó en 1982 y, entre 1994 y 2006 estuvo demorada. El pensamiento nacional de promoción y participación activa de la industria argentina en el desarrollo nacional permitió planificar y asegurar perspectivas de acción que tuvieran un equilibro justo entre el rol conductor del Estado y la participación de capital extranjero y nacional incentivando un sector carente de inversiones lo suficientemente importantes como para sostener al Plan Nuclear. De allí, la explicación de la firma del contrato entre CNEA y Sulzer Brothers de Suiza en 1980 para la provisión “llave en mano” de la planta industrial de Agua Pesada para la Empresa Neuquina de Servicios de Ingeniería S.E. (ENSI). Actualmente, ENSI es la encargada y garante de la producción de agua pesada necesaria anualmente para abastecer a CNA I, CNE y la futura CNA II. Como hemos podido anticipar y en línea con lo anteriormente citado, gracias a la experiencia adquirida en el campo de la fabricación de los combustibles para los rectores de investigación, la Argentina encaró la ardua tarea de invertir en instalaciones para la fabricación de sus propios elementos combustibles para las centrales nucleares de potencia, tanto para la CNA así como también aquellos vinculados al de tipo CANDU de la [23] CNE. Además, desde 1977 se encontraba en construcción la Fábrica de Aleaciones Especiales destinada a la producción de tubos y semi-terminados de zircaloy que son suministrados a la Fábrica de Elementos Combustibles CONUAR antes referida. La decisión política para lograr el control total del ciclo de combustible de sus centrales atómicas, sumado a la necesidad de proveer al reactor de investigación exportado a Perú el uranio enriquecido, que los Estados Unidos no estaba dispuesto a vender, conllevaron a consolidar la postura estratégica nacional en la materia. Como resultado de este proceso, quedaba demostrado que la capacidad económica real contrastaba notoriamente con las capacidades sobredimensionadas alcanzadas en las instalaciones nucleares argentinas. Para febrero de 1981 se dan los primeros indicios de dichos avances con los primeros miligramos de uranio enriquecido, y a finales de dicho año se instalaría la primera Planta de Enriquecimiento, situada geográficamente en la Provincia de Río Negro, en la localidad de Pilcaniyeu: comenzaba así una nueva etapa en la política nuclear argentina, no ajena a las presiones internacionales, pero con la convicción de demostrar que la posesión de la tecnología para enriquecer uranio se pensaba exclusivamente para el uso pacífico. El retorno a la Democracia conllevó una serie de desafíos para el Gobierno de Alfonsín dado el avance demostrado por el país en el tema. En primer lugar, se buscó otorgarle un carácter cívico a las actividades desarrolladas, dada la impronta militar y la identificación de los logros obtenidos en años anteriores particularmente con la Marina. Para ello, como primera medida de gobierno al respecto, el 10 de diciembre de 1983 se crearía la Dirección Nacional de Asuntos Nucleares y se instruiría a la Cancillería en la toma de decisiones políticas-estratégicas vinculadas al desarrollo nuclear. [24] Como segundo desafío, encontramos la herencia de la disputa y rivalidad entre nuestro país y la República Federativa del Brasil, quienes a partir de la indefinición de las respectivas matrices energéticas, la intransigencia a solucionar la problemática de la utilización común de los cursos hídricos y la tensión generada a partir del secreto en los programas nucleares a ambos lados de la frontera, venían retroalimentando la evaluación de la relación bilateral bajo la lógica de “Hipótesis de Conflicto Regional”. 17 Durante la segunda mitad de la década del ochenta, las negociaciones más intensivas entre ambos países incluyeron directamente al sector nuclear, emitiéndose varios documentos importantes vinculantes para ambas partes. La Declaración de Iguazú a finales de 1985 en la que los presidentes José Sarney y Raúl Alfonsín expresaban su convicción de que la ciencia y la tecnología nuclear desempeñaban un rol fundamental para el desarrollo económico y social, y la Declaración Conjunta sobre Política Nuclear del mismo año, como instrumento para crear un grupo de trabajo mixto destinado a la promoción del desarrollo tecnológico nuclear con fines exclusivamente pacíficos, se constituyen como claros indicadores por demás ilustrativos. En 1987, el presidente brasilero José Sarney visitó las instalaciones del Complejo Tecnológico Pilcaniyeu de enriquecimiento de uranio, emitiéndose la Declaración de Viedma, en la que se hizo mención a la posibilidad de cooperación técnica mediante la integración de las industrias nucleares de ambos países. 18 Las inspecciones conjuntas, tanto en Pilcaniyeu como también en las instalaciones de enriquecimiento de la ciudad de San Pablo, demostraban que primaba el principio de reciprocidad y hermandad entre los pueblos vecinos. 17 Ver: ESCUDÉ, Carlos y CISNEROS, Andrés [Directores], “Historia General de las Relaciones Exteriores de la República Argentina”, Ed. Gel-Nuevo Hacer, Buenos Aires, Tomo 14, Capítulo 69 y RAPOPORT, Mario y MADRID, Eduardo (2011), “Argentina-Brasil. De rivales a aliados. Política, economía y relaciones bilaterales”, Editorial Capital Intelectual, Buenos Aires. 18 ESCUDÉ, Carlos y CISNEROS, Andrés [Directores], Op. Cit. [25] El corolario de dichos antecedentes históricos se evidenciaría a mediados de 1991, cuando Brasil y Argentina acordaran la creación de la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC), destinada a aplicar y gestionar el Sistema Común para Contabilidad y Control de Materiales Nucleares. Una vez creada dicha Agencia, a fines de 1991, se concretaba adicionalmente la firma del Acuerdo entre Brasil, Argentina, el OIEA y la ABACC por el que se consolidaría hasta la actualidad el sistema para la aplicación de salvaguardias. 19 A finales de la década del ochenta, se empezarían a trazar los primeros pasos de lo que constituiría, durante más de diez años, un largo camino hacia el ostracismo nuclear. La conjugación del impacto generado en 1986 a partir de los sucesos ocurridos en Chernobyl, catalogados como los más graves en la historia de la industria nuclear; la postura de la opinión pública mundial en relación al accidente, y los constantes levantamientos de grupos medioambientales anti-nucleares a nivel global sumado a los presupuestos fiscales efímeros, asignaciones de recursos limitados e intereses sectoriales sesgados en el combate de la crisis inflacionaria como punto focal, llevaron a una desaceleración marcada de las actividades nucleares programadas y en ejecución. Unos años después, le llegaría el turno a las nefastas recetas neoliberales diseñadas bajo el paraguas del comúnmente conocido “Consenso de Washington”, impactando de manera directa en los trabajadores del sector y de la CNEA en particular e interfiriendo definitivamente en el Programa Nuclear sostenido durante años en pos de la consolidación científica y tecnológica nacional. La identificación con esta aciaga época, quedaría marcada por la paralización de las obras de Atucha II, entre otras tantas. 19 CARASALES, Julio César y ORNSETIN, Roberto Mario [Coordinadores] (1998), “La Cooperación Internacional de la Argentina en el Campo Nuclear”, Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), Buenos Aires, página 129. [26] El fin de la Guerra Fría, y con ella la conformación de un nuevo orden internacional unipolar, planteó desafíos globales en lo económico, social y político, lo cual repercutió directamente en nuevas amenazas para las seguridad internacional. La lectura que realizó la Administración Menem supuso a la Argentina en condición de país periférico no desarrollado, y por ende con el deber de acercarse a los Estados Unidos como modo de jugar un rol relevante y distinguido a nivel internacional. De esta forma, se abogó por una política exterior formulada a partir del supuesto teórico del “Realismo Periférico”, 20 que conllevaba explícitamente a la subordinación y convergencia con los intereses norteamericanos a favor de la agenda internacional que éste fijaba en carácter de “hegemón”. En este sentido, la no adhesión al Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) era visto como un caso paradigmático en el cual la Argentina veía disminuida sus posibilidades económicas, especialmente de crédito internacional, al mantener una posición contraria al hegemón en materia de seguridad, por ende, la suscripción al mismo constituía una oportunidad para cambiar la imagen que se tenía en el ámbito internacional de nuestro país. 21 Es entonces que en 1995 se firmó y ratificó el TNP, abandonando la postura y tradición histórica de la Argentina de no formar parte del Tratado, dado el aspecto discriminatorio que aquel instrumento jurídico internacional revestía. 22 20 Ver: ESCUDÉ, Carlos (1992), “Realismo Periférico”, Ed. Planeta, Buenos Aires y ESCUDÉ, Carlos (1996); ¨La Política exterior de los países débiles¨, Ed.GEL, Buenos Aires. 21 LEDESMA, Luciana Soledad (2007), “La posición histórica de la Argentina frente al Tratado de No Proliferación Nuclear de Armas Nucleares (TNP) y su cambio en los 90’s”, Tesis de Maestría, FLACSO-San Andrés, Buenos Aires, página 81. 22 En este sentido, Hurtado de Mendoza sostiene que “durante las décadas del 1950 y 1960, en la CNEA se consolidó una línea de desarrollo de reactores de investigación, se buscó autoabastecer al mercado local de radioisótopos, se inició la prospección, extracción y elaboración de uranio, se seleccionó una tecnología para los reactores de potencia – para la producción de electricidad – con el objetivo de minimizar la dependencia del uranio enriquecido norteamericano y se promovió la conformación de una industria nacional proveedora del sector. Sin embargo, es justamente a mediados de los años sesenta que comienza a crecer en la arena internacional el problema de la “proliferación nuclear”. Si bien en la superficie semántica de este concepto se [27] Al tiempo que la década de los ‘90 representó la adhesión argentina a los Tratados Internacionales de no proliferación de armas nucleares, también significó el estancamiento de las actividades y programas que se encontraban en desarrollo. Los proyectos que habían tenido un fuerte impulso hasta inicios de la década del ‘80, sufren en este período las consecuencias de los programas de ajuste enmarcados en el contexto neoliberal que entre otras cosas, limitaba las funciones de investigación y desarrollo promovidas por el Estado Nacional hasta ese momento. Esto supuso la paralización de los programas en marcha, siendo la interrupción de la construcción de la Central Nuclear Atucha II la más significativa aunque no la única; la subsistencia de los grupos de trabajo a partir de su vinculación con programas de desarrollo en el exterior (por ejemplo con las exportaciones tecnológicas por parte de INVAP) y los programas del Organismo Internacional de Energía Atómica y la provisión de servicios vinculados a la energía nuclear a sectores industriales no nucleares como la diversificación de las actividades de ENSI hacia el rubro petroquímico también operan de ejemplos en igual sentido. 23 encontraba la preocupación de las potencias nucleares por el desarrollo de bombas atómicas en los países del Tercer Mundo, en un segundo estrato de sentido aparece un componente de etnocentrismo “protector”, que sugestivamente coincide con los intereses militares y comerciales de las potencias exportadoras de tecnología nuclear. Así, la noción de proliferación, combinada con la preocupación por el “avance del comunismo”, iba a abrir un horizonte de posibilidades ilimitadas para el despliegue de nuevos dispositivos de coerción, cuya incidencia más tenaz se concentró justamente en los países pobres que aspiraban a construir una industria nuclear. Cargado de ambigüedades y asimetrías, la “polisemia selectiva” puesta en circulación con el marco regulatorio cristalizado a fines de los años sesenta inició un proceso de naturalización de lo que podría caracterizarse como un “apartheid nuclear” expresión utilizada por el canciller de Alfonsín.” Ver: HURTADO DE MENDOZA, Diego (2013), “La Construcción de una Argentina como un País Proliferador”, Revista Voces en el Fénix, Año 4, 24 de Mayo de 2013, páginas 116-125. Para la Argentina, el TNP se presentaba como tributario de dicho escenario, en donde quienes no tenían “la bomba” debían asumir el compromiso y la responsabilidad de no intentar tenerla y para ello, de ser vigilados celosamente por quienes si la tenían y daban escasas garantías de reducir su arsenal en el futuro. 23 Ver: ALCAÑIZ, Isabella (2010), “Bureaucratic Networks and Government Spending: A Network Analysis of Nuclear Cooperation in Latin America”, Latin American Studies Association, Latin American Research Review, Volume 45, Number 1, 2010, páginas 148-172. Allí, Alcañiz analiza cómo se mantiene la capacidad nuclear cuando un Estado no sostiene la inversión en el sector. Su principal hipótesis es que los expertos nucleares utilizan diversos tipos de estrategias para paliar la falta de inversión pública en sus áreas de investigación y así sostener su actividad profesional. En particular, su investigación analiza la formación de redes sociales e intercambio con grupos de trabajo y colegas del área nuclear en otros países con el fin de maximizar recursos escasos, facilitar el intercambio científico, y actualizar sus capacidades técnicas. [28] Luego de más de quince años de la denominada “parálisis nuclear”, la decisión adoptada el 23 de agosto de 2006 por el Gobierno de Néstor Kirchner representaría una nueva etapa para el sector a partir de la llamada “Reactivación de la Actividad Nuclear”. La misma respondió a un diagnóstico entrecruzado por dos cuestiones claves: la necesidad de generación masiva de núcleoelectricidad en un contexto de reactivación económica y el fomento a las aplicaciones de la tecnología nuclear en los campos de la salud pública, la industria y la agricultura en su conjunto. Inicialmente se proyectó una inversión nacional de 3.500 millones de dólares, permitiendo recuperar el proyecto de culminación de la tercera central nuclear de potencia, Atucha II, complementado con otras políticas estratégicas principalmente enfocadas en el Proyecto CAREM como primer reactor de potencia de diseño estrictamente nacional, el impulso a las actividades de enriquecimiento de uranio, la reactivación de la minería del uranio, la extensión de vida de la CNE y la promoción de nuevas técnicas para mejorar los servicios vinculados a la medicina nuclear. [29] Las oportunidades en un contexto de Crisis y Cambio Tal como se mencionara anteriormente, luego del paulatino abandono de las actividades nucleares por parte de las autoridades nacionales durante la década de los ’80 y ´90, el relanzamiento del Plan Nuclear Argentino en agosto de 2006 representa un nuevo punto de partida para el desarrollo del sector. El anuncio significó la revalorización del papel estratégico de tan importante sector tecnológico-industrial, cuyos logros denotan el nivel de desarrollo alcanzado por nuestro país, tanto en lo que se refiere a la satisfacción de las necesidades elementales de energía, salud y en el campo industrial, como en lo vinculado al desarrollo de las capacidades humanas, pilar fundamental del desarrollo nacional. Cabe destacar que el momento en el que se toma la decisión es clave, dadas las consecuencias del período de estancamiento sobre el “trasvasamiento generacional” de las capacidades desarrolladas, las cuales llevaron a un límite crítico la sostenibilidad de los proyectos del propio sector nuclear nacional. Específicamente, en lo concerniente al Plan anunciado, el mismo consta de dos ejes estratégicos fundamentales; el primero de ellos se refiere a la Generación Masiva de Energía Nuclear, mientras que el segundo hace referencia a la Aplicación de la Tecnología Nuclear a la Salud Pública y la Industria: Los anuncios en relación a la generación masiva de energía nuclear han sido realizados en un momento crucial debido a la coyuntura económica y energética de nuestro país. En momentos en los que los picos de demanda se acercan a los niveles de capacidad de generación de nuestro parque eléctrico, las perspectivas de crecimiento económico que oscilan entre niveles del 5% al 9% de nuestro Producto Bruto, y el [30] consecuente crecimiento de la demanda de energía eléctrica, la decisión de finalizar la construcción y puesta en operación de la Central Nuclear de Potencia Atucha II y el inicio de los estudios de factibilidad para la construcción de una cuarta central constituyen medidas acertadas de respuesta a las necesidades energéticas de nuestro país. En primer lugar, la terminación de la usina número II de Atucha constituye un paso que hace tiempo tendría que haber sido realizado pero que fue siempre esquivo para las administraciones anteriores. Para este proyecto se comunicó la inversión de 1.800 millones de dólares para concluir la construcción y posterior conexión al Sistema Argentino de Interconexión (SADI). Cabe resaltar que luego de la finalización de las obras civiles y el montaje de los principales componentes en septiembre de 2011, la colocación del último elemento combustible en marzo del 2013 y la realización de la segunda prueba en caliente en julio del mismo año, dicha Central se encuentra próxima a su entrada en operación. 24 La construcción de Atucha II comenzó en el año 1981, previendo su puesta en operación para fines de esa década. Sin embargo, en el marco del proceso privatizador del sector las obras fueron paralizadas en el año 1994, junto al intento fracasado de privatizar los organismos del sector. 25 Sin embargo, el trabajo no se detuvo, dado que desde 24 Ver: Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, “Atucha permitirá ahorrar U$S 1.500 millones anuales”, 2 de Marzo de 2013; Nucleoeléctrica Argentina SA (NA-SA), “Finalizó con éxito la carga de combustibles de Atucha II”, Marzo de 2013 y Ministerio de Planificación, Inversión Pública y Servicios; “Atucha II inicia la segunda prueba en caliente”, 8 de julio de 2013. 25 Nucleoeléctrica Argentina (NASA) fue constituida por el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N° 1540/94 el 30 de agosto de 1994 con el objeto de desarrollar la actividad de producción nucleoeléctrica y su comercialización vinculada a la Central Nuclear Atucha I, a la Central Nuclear Embalse y a la construcción, puesta en marcha y operación de la Central Nuclear Atucha II, así como a través del uso de cualquier otro tipo de unidad de generación de energía eléctrica; la Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN) fue creada mediante la Ley Nº 24.804 (Ley Nacional de la Actividad Nuclear), promulgada el 25 de abril de 1997, como entidad autárquica en jurisdicción de la Presidencia de la Nación, con el objeto de regular y fiscalizar la actividad nuclear en todo lo referente a los temas de seguridad radiológica y nuclear, protección física y no proliferación nuclear. De esta manera, la Comisión Nacional de Energía Atómica quedaba supeditada a la [31] entonces se continuó con todas las operaciones de mantenimiento de los componentes instalados y de aquellos a instalar, siendo apreciable la magnitud de tales procedimientos al visitar las instalaciones y considerar el tamaño y la sensibilidad de elementos tales como el recipiente de presión, por aquel entonces el más grande del mundo, realizado en los límites del forjado, y demás componentes de la Central. La inversión de 1.800 millones de dólares para la terminación de esta central que incorporará 745 MW adicionales a nuestra matriz, constituye una medida de suma importancia a partir de varios factores. En términos económicos, el desarrollo de la generación de energía eléctrica de origen nuclear nos permite una menor volatilidad de los costos de generación eléctrica a partir de la estabilidad del precio del combustible nuclear, al tiempo que posibilita un abaratamiento en la generación ante los costos creciente de los hidrocarburos. El aumento de los precios del crudo y el gas a nivel internacional, y la alta dependencia de estos insumos de nuestra matriz de generación eléctrica, tornan a la generación de energía de origen nuclear sumamente competitiva en lo que a costos se refiere, así como también se torna en un componente estratégico para garantizar la diversificación en el suministro de energía eléctrica de base y el desarrollo de las potencialidades del “spin off” científico-tecnológico que ofrece el impulso de la industria nuclear. En este sentido, la diversificación de nuestra matriz energética resulta de vital importancia para dar respuesta a los posibles problemas en el suministro de los recursos, y a cuestiones naturales como los ciclos hidrológicos que podrían afectar la capacidad de generación eléctrica. No debemos olvidar tampoco la posibilidad de contribuir al cuidado investigación y desarrollo de las capacidades científico-técnicas de la tecnología nuclear así como a la formación y capacitación de los recursos humanos necesarios para sostener el Programa Nuclear nacional. Esta nueva configuración del sector se correspondía con las pulsiones privatistas que finalmente no prosperaron. [32] del medio ambiente sin emisión de gases tóxicos. Mientras que se necesitaría de un bosque de 250.000 hectáreas para neutralizar el efecto del CO2 producido por una Central Térmica de igual potencia a Atucha I, se calcula que Atucha II podrá ahorrarle al país cerca de 1.200 millones de m3 de gas natural anualmente, así como también permitirá una importante reducción de CO2 equivalente al emanado por todo el parque automotor durante 7 años. En adición a lo recién mencionado, debemos pensar en la creación de 400 nuevos puestos de trabajo, que se suman a los miles de trabajadores en la obra, 26 con la consecuente reactivación tecnológica y capacitación de recursos humanos que esto conlleva. En relación a ello, junto al anuncio del Plan Nuclear, se celebraron convenios entre la empresa encargada de operar las centrales nucleares de potencia Nucleoeléctrica Argentina S. A. (NA-SA) y la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) para la formación del personal a trabajar en Atucha II y se refrendó el contrato entre NA-SA y ENSI, operadora de la Planta Industrial de Agua Pesada (PIAP), para la provisión de las 600tn. de agua deuterada que requerirá Atucha II. Estas cuestiones no sólo revisten de una gran importancia en términos económicos, sino que también constituyen significativos alicientes para la reactivación tecnológica de un sector estratégico -dado su nivel de desarrollo y potenciales aplicaciones-, y asegura la recuperación de las 26 De acuerdo con Nucleoeléctrica Argentina, para la finalización de Atucha II se utilizaron 4.000 toneladas de cañerías, 16.000 válvulas, 700.000 soldaduras, 3000 km de cables, 1.000.000 de puntos de conexión, 12.000 instrumentos, 1600 tableros y 32.000 m3 de hormigón. Además se requirieron 42.000.000 de horas hombre, 15.200 contratos y órdenes de compra, 126.000 documentos de ingeniería, se sirvieron 5.000.000 de comidas, y se transportaron más de 2.000.000 de trabajadores. Asimismo, la planta llegó a ocupar a más de 6.900 personas, de las cuales un 10% son mujeres, una proporción inusual en la industria de la construcción, y como pudimos advertir, el agua pesada y los elementos combustibles necesarios para la central fueron producidos en el país. [33] capacidades humanas existentes y la formación de los futuros especialistas que garantizarán la continuidad de los desarrollos nacionales en el ámbito nuclear. 27 El anuncio del reinicio de actividades en lo referente a la construcción de Atucha II se enmarca en un contexto en el que también se inscribe el incremento de potencia y extensión de la vida útil de la Central Nuclear de Embalse (del año 2018 al 2043), con lo que la participación de la Energía Nuclear en la matriz energética pasaría de un 8% al 12%. 28 De forma complementaria a los 357 MW de Atucha I, los 648 MW de Embalse y los futuros 745 MW de Atucha II, se anticipó el desarrollo de estudios de factibilidad para la construcción de la 4º Central Nuclear de Potencia. De esta manera se estarían realizando pasos significativos hacia una participación de la energía nuclear cercana a los niveles de los países con mayor grado de desarrollo, cuyos niveles de participación de la energía nuclear en la matriz energética promedian el 33%. Diversas reuniones políticas y técnicas de las máximas autoridades del sector nuclear argentino con posibles proveedores de la tecnología necesaria para construir una cuarta central nuclear, como lo son la empresa francesa Areva, la norteamericana Westinghouse, la rusa ROSATOM, la china CNNC y la canadiense CanduEnergy, son ejemplo cabal de ello. 27 Atucha IIcuenta con una escuela de soldadura que califica bajo una norma europea DIN muy rigurosa que formó una importante parte del plantel de más de 330 soldadores que trabajaron en la obra. Además, funciona allí el taller de soldadura de acero inoxidable más grande de la Argentina. 28 NASA ha señalado que cuando esas actividades concluyan, Embalse estará en condiciones para seguir operando por un nuevo ciclo de 25 años. El proceso tiene tres etapas: la primera denominada de “evaluación de vida” o “evaluación de estado” consiste en examinar cómo están los componentes de planta; en la segunda se verifican los cambios que haya que realizar y se compran todos los equipos y materiales necesarios y la tercera implica parar la planta y realizar los trabajos de recambio de los componentes esenciales de la central, entre ellos los tubos de presión del reactor. Finalmente, una vez terminados los trabajos, la Central tendrá una potencia cercana a los 700 megavatios, es decir, un 6% más que la capacidad actual. [34] Siguiendo con los puntos anunciados en el plan nuclear debemos referirnos a la Ley Nacional Nº 26.566 de Noviembre de 2009 en la cual se declara de interés nacional la construcción del CAREM, acrónimo de "Central Argentina de Elementos Modulares", el primer reactor de potencia 100% Argentino, actualmente presentado como un prototipo de reactor de baja potencia (25 MW eléctricos), y como una evolución tecnológica en relación a otras centrales nucleares del mundo a partir de su condición de “Reactor de Generación III”. Este reactor de diseño avanzado está siendo desarrollado por la CNEA, y constituye la primera experiencia de diseño completamente nacional de un reactor de estas características, habiendo desarrollado una vasta experiencia en el campo de los reactores de investigación, los cuales se utilizan para el desarrollo de investigaciones, la formación de profesionales y la producción de radioisótopos de aplicación médica e industrial. A diferencia de estos, un reactor como el CAREM posee más potencia y presenta otro abanico de aplicaciones entre las que se encuentra la generación de energía eléctrica (ideal para regiones aisladas de grandes redes) y su utilización para la desalinización de agua de mar, entre otros posibles usos. Asimismo, a diferencia de la experiencia argentina con Atucha I y II y la Central Nuclear de Embalse, el CAREM utiliza como combustible uranio de bajo enriquecimiento (en proporciones de 1,8% y 3,1%), y es refrigerado y moderado con agua liviana. Basado en un concepto de simplicidad en su construcción, operación y mantenimiento, presenta a su vez varias características innovadoras en relación a otros tipos de reactor contemporáneos: circuito primario integrado; refrigerado por convección natural; autopresurizado y nuevos sistemas pasivos de seguridad. El mencionado desarrollo tecnológico se enmarca dentro de una competencia a nivel mundial en el desarrollo de alta tecnología de este reactores de esta generación, ámbito en el cual el desarrollo nacional se encuentra competitivamente ubicado, tal como lo demuestra la construcción por ejemplo del reactor de Investigación OPAL en Lucas Heights, Australia, por parte de la empresa INVAP, con combustibles fabricados en CNEA. [35] La proyección de un 70% de componentes nacionales y un 100% de ingeniería local en su construcción lo convierten en un ejemplo más de la industria científica y tecnológica del país. Allá por finales de los años ochenta y principios de los noventa, la Argentina adquiría un renombre en torno al desarrollo nuclear gracias a su status de exportador de pequeños reactores de investigación a países como Perú y Egipto. El reciente paso dado en dirección a un nuevo campo de acción vinculado principalmente a la generación nucleoeléctrica, lo convierte en una verdadera política de estado preparada para soportar, e incluso vencer, la indiferencia, hostilidad y escepticismo reinante en años anteriores. La futura puesta en marcha del prototipo CAREM-25, representa indefectiblemente para la industria nuclear nacional una evolución respecto al posicionamiento y prestigio ya obtenidos en el mercado internacional de reactores de investigación. El posicionamiento a la vanguardia dentro del mercado de centrales de baja potencia y las características relativamente sencillas en cuanto a su construcción y operación, ideales para cubrir una amplia gama de necesidades propias de los países en vías de desarrollo, otorga oportunidades que no deben ser menoscabadas. Un simple análisis de la configuración del sistema a partir del rol que cumple el denominado “Club de Países Nucleares”, permite afirmar que estamos frente a una determinada Central con sello y desarrollo autóctono, que le permitirá a la Argentina afianzar su posicionamiento a nivel global, colocando al país entre los únicos diez países que manejan enteramente el ciclo de combustible nuclear; y asimismo, se avanzará en la construcción de una soberanía en su más amplio sentido, contando con una importante herramienta de generación eléctrica a futuro. Es por ello, que el trabajo que los científicos y técnicos vienen demostrando alrededor del proyecto se convierte en un indicador cabal de la continuidad de una política energética planificada que demuestra la consolidación de la autonomía tecnológica del país al respecto. Por otro lado, y en línea con los lineamientos estratégicos considerados, la reactivación de las actividades de enriquecimiento de uranio también nos permite mantenernos dentro del anteriormente mencionado “Club”. Esta tecnología alcanzada ya [36] hacia el año 1983, había sido detenida, junto al abandono de la consideración estratégica del mineral de uranio y la caída de su precio a nivel internacional durante la década de los ’90. Sin embargo, de sostenerse los lineamientos estratégicos en la cuestión, se podrían elaborar interesantes planes de producción propia destinadas a garantizar el autoabastecimiento para permitir el desarrollo de proyectos nacionales sensibles, así como también respaldar las potenciales exportaciones de tecnología nacional, garantizando el suministro del combustible necesario para la operación de los reactores argentinos. En lo que concierne a la Salud Pública, existe actualmente un verdadero compromiso político de alcance federal para desarrollar aplicaciones en este campo, tal como quedó evidenciado no sólo con el aporte de CNEA de tomógrafos y equipamiento tecnológico de última generación para la realización de estudios de alta complejidad a la Fundación Escuela de Medicina Nuclear (FUESMEN) en la Provincia de Mendoza, sino también con la inauguración del Centro del Diagnóstico Nuclear ubicado en la Ciudad de Buenos Aires. De este modo, se pone a disposición de la sociedad argentina la tecnología más avanzada para la realización de tratamientos de diagnóstico por imágenes, diversos tratamientos oncológicos adicionales, realización de estudios gamma del corazón, cerebro, columna vertebral, etc. Asimismo, es necesario mencionar el aprovechamiento de una coyuntura favorable para el desarrollo tecnológico que estas actividades generan y que a su vez redundan en beneficios comerciales tales como la exportación a la República Bolivariana de Venezuela de centros de medicina nuclear por el orden de 53 millones de dólares. Adicionalmente, la Argentina se constituye actualmente en el 3º exportador mundial de Mo99, principal radioisótopo de aplicación médica a nivel mundial, el cual es producido en base a un método intrínsecamente no proliferante que utiliza blancos de uranio de bajo enriquecimiento desarrollado por nuestro país, y que se lleva a cabo en las instalaciones del Centro Atómico Ezeiza de la CNEA. [37] El plan nuclear anunciado y presentado someramente en esta sección, sin lugar a duda nos permite vislumbrar un futuro promisorio para nuestro país, de mantenerse estos lineamientos estratégicos que conllevan beneficios desde lo económico, energético, tecnológico, político y social. Es así como a partir de la consolidación y reactivación de capacidades que nos permitieron ser pioneros en Latinoamérica en el manejo de una fuente de energía con aplicaciones tan variadas, se constituye uno de los pilares fundamentales dentro del proyecto de desarrollo nacional. Este diagnóstico necesariamente debe contraponerse con la actualidad internacional y los sucesos ocurridos en la industria nuclear recientemente, dada la aparición de escenarios de incertidumbre desafiantes a la planificación nacional del sector. Uno de los principales temas que compone hoy la agenda nuclear internacional es el accidente de Fukushima, sus consecuencias y lecciones aprendidas desde el punto de vista de la seguridad de las centrales. En Marzo del 2011, un terremoto de 9,0 de magnitud afectó a la costa nordeste de Japón, generando un tsunami que afectó a la Central Nuclear de Fukushima Daichii. Esta no se encontraba preparada para enfrentar ambas catástrofes, que llevaron a la desconexión eléctrica, tanto de fuentes internas como externas, de 3 de los 6 reactores, provocando un “meltdown” 29 de los mismos. A raíz de estos acontecimientos, se abrió un debate en Japón y en la comunidad internacional en torno a la importancia de la núcleoelectricidad y el rol de los protocolos de seguridad y de los organismos reguladores de la actividad. 29 Cuando hablamos de “meltdown” hacemos referencia a un incidente nuclear severo que contempla la fundición del núcleo del reactor. Pese a la ausencia de una definición oficial, la Comisión de Regulación Nuclear de los Estados Unidos (NRC) considera a un “CoreMeltAccident” como “un evento o secuencia de eventos que resulta en la fusión de una parte del combustible en el núcleo del reactor”. [38] El Ing. Abel González, referente internacional en protección contra radiaciones, señala que las plantas japonesas contaban con un mal diseño y sistemas de contención y protocolos regulatorios débiles al momento de ejecutar el operativo de emergencia. Frente a ello, las centrales argentinas, se caracterizan por poseer buenos contenedores, y protocolos estandarizados por la Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN) donde expertos mantienen funciones específicas ante un operativo. 30 Del mismo modo, destaca los excelentes resultados de las pruebas de resistencia realizados a nuestras centrales en el marco del Foro Iberoamericano de Organismos Reguladores Radiológicos y Nucleares, que demostraron una gran solidez ante catástrofes de diverso tipo y que en definitiva constituye un indicador de suma importancia al evaluar la seguridad en la actividad nuclear argentina. Por otra parte, las principales estimaciones y estudios realizados por agencias gubernamentales e instituciones internacionales demuestran que la núcleoelectricidad continuará jugando un rol de gran relevancia a futuro. Según las estimaciones realizadas por el Organismo Internacional de Energía Atómica, esta fuente energética crecerá entre un 35% y un 100% para el 2030. 31 Esto se deberá al incremento de la demanda energética generada principalmente por países emergentes, a partir del crecimiento económico sostenido del que gozan y del que aparentemente gozarán en el corto y mediano plazo. 32Las preocupaciones que despiertan el cambio climático y la necesidad imperiosa 30 Revista U238 - Tecnología Nuclear para el Desarrollo (2013), “Entrevista a Abel J. González”, Año 1 Nº 4 – Marzo 2013, Buenos Aires, página 19. 31 Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) (2012), “Nuclear TechnologyReview”, Viena, página 1. 32 Asia se posiciona como un eje central en este sentido producto de una combinación que incluye crecimiento económico con desarrollo de capacidades científico-tecnológicas y productivas que impactaron y continuarán impactando en un pujante sector industrial que demandará cada vez más energía. De este modo, la energía nuclear se ubicaría como un paleativo frente a las endebles consideraciones ambientales de muchos de los países que conforman a la región. Asimismo, la identificación de la región asiática como aquella capaz de garantizar y/o sostener el desarrollo económico global parece ser reflejo de una realidad que se profundizará en el mediano plano: conctretamente, en un reciente estudio de prospectiva, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) señala que el crecimiento presente de las economías ubicadas por fuera de la Organización seguirá superando al de los actuales países miembro, impulsado principalmente por la progresiva disminución de las brechas de la productividad multisectorial sumado a que hasta el año 2020 China tendrá la mayor tasa de crecimiento entre los países grandes, aunque podría ser superada por la India e Indonesia en el futuro. Esta información se suma a la ya provista por el Fondo Monetario Internacional (FMI) en donde se estima que para 2017 China superará el PBI medido en [39] de reducir la emisión de gases de efecto invernadero, garantizar la seguridad energética 33 y la incertidumbre que genera el virtual agotamiento de los combustibles fósiles, también explican esta tendencia. 34 Pese a los diagnósticos de la Agencia Internacional de Energía, actualmente existe 436 reactores nucleares de potencia en operación y 68 en construcción: 28 en China, 11 en Rusia, 7 en India, y 4 en Corea del Sur, entre otros. 35 Este constituye un claro indicador de que la tendencia mundial a incorporar a la energía nuclear, aún después de la catástrofe de Fukushima, no ha cambiado: Argentina es un claro ejemplo. paridad de poder adquisitivo (PPA) de los Estados Unidos. Ver: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE); “OECD WorldEconomic Outlook”, Volumen 2012/1, París, capítulo 4, “Medium and long-termscenariosfor global growth and imbalances”. 33 De acuerdo con la Agencia Internacional de Energía, actualmente cerca de 1 300 millones de personas siguen careciendo de acceso a la electricidad y 2 600 millones no poseen acceso a instalaciones modernas para cocinar. Ver: Agencia Internacional de Energía; “WorldEnergy Outlook 2012”, OECD/IEA, París, 2012. 34 Ver: KLARE, Michael T. (2008), “Planeta Sediento Recursos Menguantes. La Nueva Geopolítica de la Energía”, Editorial Urano. 35 Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), “Power Reactor InformationSystem” (PRIS), consultado el 10 de Mayo de 2013. [40] Hacia la construcción de una imagen soberana y autónoma Al momento de analizar el juego de las percepciones en relación al rol que ocupa la Argentina en el “orden mundial nuclear”, debemos necesariamente distinguir entre las representaciones de la realidad internacional y nacional que se han ido formando desde nuestro país acerca del lugar a ocupar y las capacidades reales de influir en las decisiones en torno a la política nuclear global por un lado, y la propia imagen que se ha ido creando hacia “afuera” del país, a partir de una historia ya descrita en sus principales hitos y avances científicos tecnológicos en apartados anteriores, y su derivada consecución en la reactivación y puesta en marcha de nuevos proyectos que le otorgan al sector nuclear argentino credibilidad, confianza y prestigio internacional. En lo relativo al primer nivel de análisis de las autopercepciones argentinas y su constante interacción y cruzamiento con las percepciones sobre el régimen internacional y las políticas resultantes de la acción e inacción de los actores de mayor poder relativo dentro del mismo, consideramos que las lecturas actuales formuladas desde los decisores argentinos, principalmente gubernamentales y en segundo término privados, se han mantenido con una cuota de realismo político y conocimento situado a destacar, dando como resultado una correcta interpretación del peso propio de la posición geopolíticaestratégica de la Argentina en el mundo y su capacidad para autoafirmarse y modificar voluntades de terceros. En palabras del actual Secretario de Energía, el Ing. Daniel Cameron: “Argentina comparte con el mundo la importancia que se asigna al desarrollo nuclear seguro (safety y security) y pacífico. Al mismo tiempo reafirma su posición de que no se debe limitar ni reinterpretar el derecho inalienable de los Estados al desarrollo científico y tecnológico para usos pacíficos, tal como se refleja en el tratado de No Proliferación Nuclear. Tampoco se debe socavar el derecho a la autosuficiencia en materia [41] de combustible nuclear y, más ampliamente, a la autosuficiencia del ciclo de combustible y de la energía” 36. De esta forma, queda evidenciado que la postura oficial concerniente al desarrollo de la energía nuclear con fines pacíficos se ajusta a los requerimientos que imperan y son impuestos desde el sitema internacional, no sólo en cuestiones vincualdas al desarrollo nuclear pacífico, sino también al desarrollo y promoción de las aplicaciones derivadas, lo cual mantiene la conducta, trayectoria y tradición histórica del país en el compromiso con la actividad en su conjunto, en condiciones de sustentabilidad, seguridad y responsabilidad frente a las normas internacionales de no proliferación. Históricamente, en nuestro país han convivido por varios años dos lógicas particulares en la búsqueda de diagnostico y visualización del comportamiento sistémico en lo que hace a las normas multilaterales de reafirmación del Régimen Internacional Nuclear. Por un lado, aquel grupo de tomadores de decisiones que perciben presiones existentes desde el “mundo externo” a través de las imposiciones legales y de conducta provenientes de los tenedores de armas nucleares, lo cual constituye una amenaza cabal y directa con consecuencias restrictivas al pleno desarrollo autónomo y soberano del uso pacífico de la energía nuclear. Es decir, frente a las desigualdades de poder existentes en la mesa de jugadores con capacidad de decisión, la aplicación de medidas e imposiciones hacia un conjunto de países sin distinción alguna sobre el grado de desarrollo, potencialidades y competencias que pudieran evidenciar los mismos y la existencia de una oprobiosa conducta y actitud hacia actores que vienen demostrando un fuerte compromiso con la seguridad y paz internacionales. La postura histórica argentina en lo referente a la no adscripción del TNP así lo demuestra, dado que para “la Argentina se contrastaba la vaguedad de las obligaciones que asumían los estados nucleares, en cuanto a cooperación, con las nítidas y concretas que se imponían a los países no nucleares en artículos como el II y III [...] Existía un evidente desequilibrio de obligaciones pues las 36 Secretaría de Energía, “Discurso pronunciado por el Ing. Daniel Cameron, Secretario de Energía, para la Reunión del Comité Ejecutivo de IFNEC el 10 de octubre de 2012 en Marrakech, Reino de Marruecos”, Reunión del Comité Ejecutivo de IFNEC, Reino de Marruecos, 12 de Octubre de 2012. [42] inspecciones sobre usos pacíficos de la energía nuclear sólo se aplicaban a los estados no poseedores de armas” 37. Por otro lado, y principalmente a partir de los diferentes sucesos ocurridos en el país en la década del noventa, comenzó a convivir una corriente de pensamiento que vincula al país con el “Grupo Nuclear” a partir de una estrategia de subordinación y fuerte apertura hacia las imposiciones provenientes desde afuera, buscándose de esta forma proyectar, sustentar y validar actividades de la industria nuclear que permitieran sostener una verdadera política nuclear nacional. De esta forma, la adhesión y participación del país a diversas instancias que conforman el Régimen Nuclear como el propio TNP o el “Grupo de Proveedores Nucleares”, resultan estratégicas y claves para permitir por ejemplo la importación de componentes y equipamiento fundamentales para la finalización de la obra de Atucha II, transferencia tecnológica capaz de sustentar Proyectos vinculados a una cuarta y quinta central nuclear de potencia o la legitimidad del derecho adquirido por el país para embarcarse en una política de enriquecimiento de uranio a partir de los estudios y desarrollo acumulados por su comunidad científico-política. Si bien la cambiante dinámica histórica de acontecimientos nucleares han permitido observar en el comportamiento argentino un entrecruzamiento entre ambas vertientes, en lo que respecta a las percepciones puntuales del país sobre el sistema nuclear internacional, la síntesis entre estas dos miradas han permitido una mayor capacidad de acción e involucramiento en diversas temáticas negociadas para el desarrollo nuclear. Actualmente, se parte desde una clara interpretación de la realidad sobre la situación actual y potencial del país para interactuar y relacionarse con el mundo, que permite comprender las lógicas de poder imperante entre actores de mayor peso relativo que Argentina, pero con intereses que mucha veces parten desde el supuesto de la negociación y el consenso entre países. 37 LAMUEDRA, Guillermo Horacio (2006), “La Historia de la Argentina Nuclear: En Manos de Las Superpotencias un Arma de Destrucción Masiva: En Manos de América Latina, una Aplicación para para el Crecimiento”, Editorial Caminopropio, Buenos Aires, página 111. [43] Retomando la distinción inicial en los niveles de análisis de las percepciones, es menester abordar paralelamente a lo expuesto anteriormente desde el país, aquellas apreciaciones que en la actualidad se han ido consolidando desde el mundo externo y como a partir de dicho condicionante se busca construir una imagen de país en torno a la “condición nuclear”, que en gran medida se sustenta a través de la vasta experiencia científica y tecnológica en la materia, junto con el compromiso político y el aprovechamiento de oportunidades históricas para el desarrollo del sector. Actualmente, podemos afirmar que la mayoría de las percepciones que se han ido formando alrededor del país, contienen una fuerte connotación positiva y de reconocimiento al desarrollo alcanzado por Argentina, tanto desde los países con mayor desarrollo relativo como también por aquellos en situación similar o incluso menor en lo que a dicha variable se refiere. Existen numerosos indicadores que permiten explicar el porqué de este fenómeno, o simplemente nos acercan a un mejor entendimiento de la situación. Muchos de ellos, mencionados implícitamente como parte de la propia historia que determina al desarrollo argentino, han contribuido hasta el día de hoy en la consolidación de políticas que traen aparejado el reconocimiento internacional en diversos campos del desarrollo nuclear. Particularmente, encontramos primordialmente tres variables diferenciadas con las cuales poder analizar el grado de aceptación y confianza adquirida por el país en el ámbito externo: a) Resistencia a la firma del Protocolo Adicional al Acuerdo de Salvaguardias del Organismo Internacional de Energía Atómica, y construcción de mecanismos alternativos para controlar y regular actividades nucleares sin ceder autonomía de decisión: ABACC. b) Negociación vis-a-vis con futuros proveedores internacionales de una cuarta y quinta Central Nuclear de Potencia que garantice el reconocimiento y la participación de la industria local en proyectos de gran envergadura. c) Exportaciones tecnológicas nucleares de re-posicionamiento del país en el “Orden Mundial Nuclear”. [44] Con respecto a la problemática suscitada por la negativa de firma del Protocolo Adicional, y la alternativa de constituir y consolidar a la Agencia Brasileña-Argentina de Contabilidad y Control (ABACC) como mecanismo de reaseguro para la convivencia internacional/regional de países “al margen” de los canales institucionales convencionales en el marco del OIEA, podemos afirmar que este acuerdo selló un claro compromiso de utilizar exclusivamente con fines pacíficos todo el material e instalaciones nucleares bajo jurisdicción de Brasil y Argentina, estableciéndose así un sistema de garantías único en el mundo, el cual es respetado por la comunidad internacional. Claro ejemplo de la confianza y respeto adquirido por ambos países, quedó puesto de manifiesto con el llamado “Acuerdo cuatripartito” firmado por la República Argentina, la República Federativa del Brasil, el OIEA y la ABACC, por el cual se consolidó el sistema de salvaguardias aplicado en ambos países, otorgando el beneficio adicional de ser los “Estados Parte” vecinos y dotados de un organismo de control mutuo representando un sistema de garantías completo: “La ABACC ha estado operando con políticas institucionales centradas en la capacitación técnica continua de sus recursos humanos y el establecimiento de una estructura eficiente y eficaz para llevar a cabo sus funciones. […] La existencia de la ABACC constituye en sí misma una clara demostración de la voluntad política en los dos países de brindar transparencia a sus programas nucleares, creando así un ambiente de confianza mutua que les permite encarar nuevos desafíos tecnológicos, a la vez que colaborar constructivamente con las políticas internacionales de no proliferación de las armas nucleares a las cuales ambos han adherido ampliamente” 38. En segundo lugar, y directamente vinculado a la decisión política de construir una nueva Central Nuclear de Potencia en el país, se han venido estudiando en los últimos años las mejores opciones de proveedores internacionales, basándose en el aprovechamiento de la capacidad nuclear instalada, la incorporación y transferencia tecnológica, plazos, costos y fuentes de financiamiento. 38 ORSTEIN, Roberto (2011), “ABACC: 20 años de exitosa existencia”, Revista de la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) Nº 43-44, Año XI, Julio-Diciembre de 2011, página 5-6. [45] Las ofertas provenientes de países centrales como Francia, Estados Unidos, Canadá, junto a China y Rusia - con sus respectivas diferencias tecnológicas y presupuestarias -, han trascendido la naturaleza misma de los contratos de dinámica estrictamente comercial para exhibir una fuerte reconocimiento y confianza en el sector nuclear argentino en su conjunto. Es en este sentido que se ha distinguido a nuestro país como un ejemplo concreto de dominio del ciclo de combustible, y han aceptado incorporar y hacer partícipe a la industria local en el proceso de construcción, operación y mantenimiento de la futura Central. Asimismo, y retomando uno de los principios fundamentales de la industria nuclear y el intercambio comercial existente, la transferencia de tecnología se constituye en otro elemento clave para entender cómo es visualizado un país abocado a un Programa Nuclear por parte del grupo selecto de “los poderosos”. Mientras más desarrollo y masa crítica consolidada en el sector, mejores serán las posibilidades en torno a la transferencia tecnológica con entramado y localización en la industria nacional y menores serán los plazos finales para la puesta en marcha del reactor, garantía de abastecimiento energético. Por último, debemos remarcar la experiencia demostrada por la Argentina para consolidar una suerte de “marca país” en el exterior, en lo atinente a los avances tecnológicos demostrados. Aquel primer paso, dado a finales de los ochenta, con la transferencia tecnológica en la cual se dotó al Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN) de un reactor experimental, una planta de producción de radioisótopos e instalaciones auxiliares, es al día de hoy un conjunto completo de obras que representan el desarrollo soberano y que dan cuenta de la planificación política, económica y estratégica que le precedió. A partir de allí, el país continuó desarrollando una vasta experiencia en exportación de facilidades e instalaciones vinculadas con la capacitación, investigación, formación y desarrollo de diversas aplicaciones de la energía nuclear, 39 destacándose como último 39 Puntalmente, la venta de los Reactores de Investigación NUR y ETRR junto a sus plantas de fabricación de combustibles a Argelia y Egipto en 1989 y 1998 y la venta de una Planta de producción de radioisótopos a Cuba y Egipto en 1995 y 2011, respectivamente. [46] gran hito la compra por parte de Australia de un reactor multipropósito (OPAL) a la empresa INVAP. Sumándose a la particular experiencia adquirida en la exportación de reactores de investigación, comienza a vislumbrarse un nuevo camino para la inserción tecnológico-comercial en lo que hace a los reactores de potencia, dado el interés que ha venido adquiriendo el CAREM frente a diversos socios estratégicos del mundo, mucho de los cuales se encuentran en una etapa incipiente de desarrollo en sus planes nucleares. La compra de pequeños y medianos reactores comienza a ganar espacio en las estrategias de crecimiento y diversificación de matrices energéticas existentes. Es en este sentido, que cobran relevancia las visitas oficiales presidenciales que se han venido llevando a cabo principalmente desde el año 2008, que junto a la firma de Acuerdos Gubernamentales en los Usos Pacíficos de la Energía Nuclear refuerzan la apuesta por los beneficios que este tipo de energía representa en el desarrollo científicotecnológico nacional y que es capaz de producir un impacto social y económico para la sociedad en su conjunto; aquí es donde se torna estratégica la percepción positiva que puedan tener los denominados “Newcomers” 40 a la hora de visualizar como ejemplo de trabajo exitoso y desarrollo consolidado lo realizado por nuestro país, lo cual adquiere un doble valor a partir de su condición de país periférico o en vías de desarrollo. 40 Durante el Workshop “ManagingDevelopment of NationalInfrastructurefor Nuclear Power” realizado por el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), se entendió por “Newcomer” a aquel país que examina como incluir la energía nuclear en su matriz energética, para lo cual se encuentran en etapa inicial del desarrollo de la infraestructura legal, regulatoria, tecnológica y humana, así como también del soporte industrial necesario. [47] Balances y conclusiones Reflexionar acerca de la importancia actual del desarrollo científico y tecnológico en la búsqueda de soberanía para un país adquiere un significado especial a la hora de abordar la problemática nuclear. La reactivación de las actividades del Sector Nuclear Argentino en el año 2006 marcó un camino de recuperación de objetivos concebidos como estratégicos a partir del compromiso y la voluntad política de fortalecer y consolidar la industria nuclear nacional. Evaluar y diagnosticar la situación actual argentina y su “política exterior nuclear” a partir del concepto teórico del “Cálculo de Margen de Maniobra” constituye un desafío constante desde las perspectivas de “pensamiento situado” y “realismo político”. Hemos pretendido llevar adelante una descripción y explicación de la propia coyuntura interna y externa del país - la cual consideramos favorable y de conveniencia en tiempo y lugar -, complementaria a trayectorias y tendencias de conductas derivadas de una clara convicción y decisión política para consolidar, a lo largo de la historia, “lo nuclear” como verdadera política de Estado. Complementariamente, dichos avances han podido visualizarse y concretarse producto del auto-convencimiento nacional de los diversos sectores intervinientes de que las potencialidades existentes conviven día a día con la realidad de afianzar al país como un referente mundial en la materia. En relación a ello, es útil recordar cuáles han sido algunas de las tantas respuestas arrojadas por el propio sistema internacional a la hora de vincularse con nuestro país. La Argentina ha logrado concretar en los últimos años la firma de una serie de acuerdos bilaterales en materia de Cooperación en los Usos Pacíficos de la Energía Nuclear con países que van desde los denominados “Newcomers” como Jordania (Noviembre de 2009), Arabia Saudita (Junio de 2011) y Emiratos Árabes Unidos (Enero de 2013), hasta aquellos otros con un desarrollo considerable y consolidado como Sudáfrica (Diciembre de 2008) y la India (Septiembre de 2010). Asimismo, y como muestra de “autoafirmación”, deben considerarse los acuerdos con los Estados Unidos para la prevención del tráfico ilícito de materiales nucleares y otros materiales radiactivos y la cooperación en [48] tecnologías de energía limpia (Abril de 2010), como también los acuerdos vinculados a la construcción de la Cuarta Central Nuclear de Potencia – Rusia (Febrero de 2010) y la República Popular China (Julio 2010). 41 Cabe destacar además, el activo rol desempeñado a nivel regional por Argentina a través del vínculo forjado con el Brasil como caso excepcional luego de la Declaración de Iguazú y la Declaración Conjunta sobre Política Nuclear de 1985, cuyo corolario fue la creación de la Agencia Argentino-Brasileña de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC), un cabal indicador de confianza internacional y apego a las normas mundiales de seguridad nuclear. Actualmente, la cooperación bilateral entre ambos países se desarrolla en el marco de la Comisión Binacional de Energía Nuclear (COBEN) para el desempeño de sus actividades, y los recientes intercambios han permitido la firma de acuerdos relevantes como la provisión argentina del 30% del Molibdeno 99 para usos medicinales utilizado por Brasil, mientras paralelamente se avanza con el proyecto para la construcción de dos reactores de investigación multipropósito “espejo” – RA-10 en la Argentina y RMB en Brasil – que permitirán profundizar la cooperación bilateral y la transferencia de conocimiento y tecnología de ambos países y para el que ha sido contratada la empresa argentina INVAP. La dinámica de relacionamiento cooperativo en el área nuclear por parte de Argentina hacia otros actores de mayor, igual o menor desarrollo relativo y poder de influencia en el Régimen Internacional Nuclear, tal como se evidencia en muchos de los indicadores anteriormente referenciados, nos conducen a ciertas apreciaciones acerca de una verdadera amplitud del “Margen de Maniobra” de la Argentina, a pesar de las condiciones intrínsecas de un ambiente con ausencia de autoridad única y consensuada. Las fuertes demandas internas y la necesidad de planificación estratégica de un sector capaz de movilizar en gran parte el desarrollo de la sociedad, han permitido que nuestro país pueda plantear a nivel internacional una conducta coherente y responsable en lo que 41 Los acuerdos solo hacen referencia a aquellos alcanzados de manera inter-gubernamental, no así a los acuerdos inter-institucionales firmados por la Comisión Nacional de Energía Atómica y Nucleoeléctrica Argentina SA (NA-SA), en donde también podremos encontrar un fuerte impulso en dicho sentido. [49] hace al apego de las obligaciones y medidas impuestas en pos de garantizar la paz y seguridad internacional, sin necesidad de renunciar a los designios y voluntades políticas tributarias al Progreso Nacional. La problemática de los desafíos ambientales y el agotamiento de los recursos fósiles como amenazas directas a las demandas sociales y la búsqueda por mantener el crecimiento económico, conjuntamente con la necesidad de consolidar a los sectores productivos y científicos nacionales, obligan hoy a considerar la importancia de la energía nuclear en la matriz energética de cualquier nación. Para ello, el “Cálculo de Margen de Maniobra” realizado por la Argentina ha resultado satisfactorio, otorgando de esta forma un posicionamiento de relevancia dentro del “orden nuclear global” a partir del desarrollo de políticas que constituyen una fuerte apuesta por nuestras capacidades científicastecnológicas, a la vez que reafirman nuestra soberanía en la recuperación de un rol estratégico a nivel mundial. 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[53] TÍTULO: “Argentina-Asia: política turística y política exterior” AUTOR: Dr. Diego Navarro Área temática: Relaciones Internacionales - SubArea ARRIAL-AreadeRelaciones Internacionales, Recursos Naturales y Teoría en América Latina- IDICSO-USAL Resumen Este estudio tiene por objetivo la exploración de las relaciones turísticas internacionales entre Argentina y Asia. La información analizada procede de fuentes secundarias, producidas por organismos internacionales y nacionales: Organización Mundial del Turismo, Ministerio de Turismo de la Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Aduana Argentina. Se avanza en la descripción de Asia como emisor y receptor de turismo internacional y su adhesión a la Organización Mundial del Turismo, de Argentina como receptor de turismo asiático, sus requisitos de visado a países asiáticos, sus tratados bilaterales turísticos con Estados de Asia y las conexiones aéreas directas entre Argentina y Asia. Los distintos grupos de datos descriptivos de diversos aspectos del fenómeno son observados desde prismas teóricos de las Relaciones Internacionales y también cruzados con la clasificación de los mercados del Ministerio de Turismo de la Nación y con la grilla de emisores asiáticos de relieve desarrollada en este trabajo. Palabras clave: Relaciones turísticas internacionales – Argentina – Asia 1. Introducción En apogeo hegemónico durante gran parte de la historia de los estudios internacionales (siglo XVII hasta la década de 1970), el paradigma metodológico estatocéntricofue de la mano del enfoque teórico realista. Así, el actor estatal y la idea del poder como dominación determinaron los análisis del plano transnacional.Pero en la década del setenta, sobrevinieron y fueron percibidos diversos y novedosos fenómenos y [54] actores mundiales (integración, corporaciones) que no logran ser comprendidos desde las clásicas perspectivas científicas. 42 Por entonces, y con marco en las concepciones globalistas y la idea de la sociedad mundial, Burton desarrolla el modelo de telaraña hacia 1972. Al explicar el modelo, DallanegraPedraza refiere al fenómeno turístico: “entramado de `transacciones´ de toda índole que entrecruzan en varias dimensiones a las relaciones entre los Estados” (flujos de comunicación, turismo, intercambio cultural, intercambio comercial, etc.)”. 43 Esta apertura intelectual se profundizó en los noventa ante la irrupción de la globalización y el peso insoslayable que adquirieron determinados temas. Uno de los temas nuevos fue el turismo internacional, tradicionalmente inadvertido por las distintas disciplinas científicas, particularmente la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales. Por entonces, la realidad turísticahabía pasado de 25 millones de viajes/año en la década del cincuenta a 528 millones a mediados de losnoventa, 44se posicionaba entre los principales sectores exportadores de la economía mundial,era considerado como un indicador del nivel de globalización delos países 45 y su máximo organismo internacional, a dos décadas de su creación, se aprestaba para conformar el sistema de Naciones Unidas. A pesar de su gravitación en la realidad internacional, en el último decenio del siglo XX la disciplina de las Relaciones Internacionales daba los primeros pasos en la identificación del fenómeno y hacía menciones, inaugurales y discretas,del turismo como posible objeto de estudio. Este es el caso de Sodupe quien, a principios de los noventa, refiere al turismo también en el marco del paradigma globalista. El autor observa una sociedad global en construcción con base en la “revolución de los medios de comunicación y transporte [que] ha provocado un fabuloso incremento de los contactos 42 Sodupe, Kepa, 1992, El estado actual de las Relaciones Internacionales como ciencia social ¿Crisis o pluralismo paradigmático?, Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), Nº 75, enero-marzo, ps. 183194. 43 Dallanegra Pedraza, Luis, Evolución del Debate Teórico-Epistemológico sobre las Relaciones Internacionales, edición del autor, Buenos Aires, 1997, p. 14. 44 Panorama OMT del turismo internacional, Organización Mundial del Turismo, Madrid, 2013, p. 2. 45 Chen, Bo y Yuen Pau Woo, 2010, Measuring Economic Integration in the Asia-Pacific Region: A Principal Componentes Approach, Asian Economic Papers, Vol. 9, Nº 2, ps. 123 y 127. [55] personales a través del turismo, la correspondencia, las conferencias internacionales, etc.”. 46 En esos mismo años, Dougherty y Pfaltzgraff aluden al turismo al momento de conceptualizar la categoría de interacciones, en el marco de las teorías sistémicas: “demandas y respuestas de las naciones-estado, las organizaciones internacionales y otros agentes no estatales… transacciones a través de las fronteras nacionales, incluido el comercio, el turismo, la inversión, la transferencia de tecnología y el flujo de ideas”. 47 Cerca del cambio de siglo, Duroselleexpone una organización de la disciplina que considera los nuevos problemas internacionales e incluye al turismo internacional en la clasificación. El autor ubica al turismo en la categoría vida internacional; es decir, “los casos de relaciones en que el Estado tiene un papel menor (comercio privado internacional, turismo internacional, deportes internacionales, etc.)”. 48 Y señala que las relaciones internacionales están conformadas por la política internacional y la vida internacional. Por entonces, el insipiente y tenue interés de los intelectuales de las Relaciones Internacionales por el turismo se complementaba con ensayos germinales de los estudiosos del Turismo desde perspectivas de las Relaciones Internacionales. En este sentido, por ejemplo, Hall aborda exploratoriamente el maridaje en su capítulo “International TourismPolicy and International Relations”. 49Este tipo de productos intelectuales encuentra marco paradigmático y temporal en la “plataforma científicocéntrica” de los estudios turísticos, concebida por Jafari: 50 enfoque totalizador del fenómeno que surge a fines del siglo XX y que pretende la conformación de un corpus científico. Para ello, se nutre de otras disciplinas científicas con mayor desarrollo, pero consolidando un espacio propio en el contexto multidisciplinar. 46 Sodupe, Kepa, op. cit., p. 197. Dougherty, James y Robert Pfaltzgraff, Teorías en pugna en las relaciones internacionales, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1993, p. 48. 48 Duroselle, Jean-Baptiste, Todo imperio perecerá. Teoría sobre las relaciones internacionales, Fondo de Cultura Económica, México, 1998, p. 42. 49 Hall, Colin Michael, Tourism and Politics.Policy, Power and Place, Wiley, West Sussex, Inglaterra, 1994, ps. 59-91. 50 Jafari, Jafar, 2005, El turismo como disciplina científica, Política y Sociedad, Vol. 42, Nº 1. 47 [56] En suma, la consideración del turismo como objeto de estudio de las Relaciones Internacionales o el ejercicio intelectual de explicar al turismo internacional desde teorías de Relaciones Internacionales goza de ostensible juventud en el mundo y más aún en la Argentina. Algunas obras de nuestra autoría transitan esta opción. 51 En este contexto, la problemática específica de las relaciones turísticas internacionales entre la Argentina y Asia no encuentra precedentes intelectuales.Se trata de un tema con sustento en dos objetos de estudio con escasos antecedentes científicos. El primero de ellos es el turismo asiático; es decir,los países asiáticos y el continente asiático en su conjunto como emisores de turismo internacional. Tanto unos como el otro han sido objeto preferente de estudios de mercado antes que de artículos científicos. Es el caso de las publicaciones de la Organización Mundial del Turismo (OMT)para Asia y las regiones de Asia Meridional, Asia Oriental, Medio Oriente, Sudeste Asiático, así como para Arabia Saudita, China, Corea del Sur, Hong Kong, India, Japón, la Federación Rusa y Tailandia. 52Otra dificultad se suma a la anterior: las investigaciones turísticas abordan con preeminencia el análisis de distintas problemáticas de los destinos turísticos por sobre el estudio de los emisores de turistas. El segundo de los objetos de estudio referido sonlasrelaciones turísticas internacionalesde la Argentinacon otros países y continentes: tema que también ha originado productos intelectuales de extracto estadístico, pero sin pretensiones explicativas. Es el caso de los anuarios editados por el Ministerio de Turismo de la Nación. 53Más allá de este tema específico, la investigación turísticaen general está viendo hoy sus primeras luces en el país. Acaso el moderado interés científico suscitado en el 51 Navarro, Diego, 2003, La política turística en la política exterior, Revista de la Asociación Latinoamericana de Carreras Universitarias de Turismo ALCUTH, Vol. 2, Mendoza; Navarro, Diego, Imagen turística argentina. Política turística y política exterior, Universidad del Aconcagua, Mendoza, 2010 y Navarro, Diego, 2013, El turismo internacional desde las teorías de las Relaciones Internacionales, Pasos-Revista de Turismo y Patrimonio Cultural, Universidad de La Laguna, España (en prensa). 52 Organización Mundial del Turismo. http://www.unwto.org (agosto de 2013). 53 Anuario Estadístico de Turismo 2011, Ministerio de Turismo, Presidencia de la Nación, 2012. [57] pasado tenga relación con la juventud del fenómeno en versión masiva y coincidente con el fin de la convertibilidad cambiaria. 54 En esta “gran década del turismo” en la Argentina el ímpetu del fenómeno produjo numerosos y rápidos, originales y relevantes cambios en distintos ámbitos: se diseñó el “Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable 2016” (2005); se sancionó la “Ley Nacional de Turismo 25.997/05” que considera política de estado al turismo; la Secretaría de Turismo de la Nación se jerarquizó en el Ministerio homónimo (2010); cientos de municipios del país incorporaron el área de turismo y ésta constituye hoy un ámbito de gestión ineludible; la participación del turismo en el PBI nacional superó el record del 7,6% y se ubicó como la sexta actividad económica nacional; las exportaciones por turismo internacional crecieron al 7,5% del total con lo que la actividad se situó como el cuarto sector exportador del país; la Argentina se posicionó ente los cinco países americanos con mayores arribos por turismo internacional; viajar se instaló como una práctica habitual entre cada vez más argentinos y la interacción con turistas extranjeros dejó de ser una vivencia exótica. 55 Así, en consideración de exiguo estado del arte sobre el tema, este escrito se propone una caracterización exploratoria del fenómeno de Asia como emisor de turismo internacional para la Argentina. Se recurre a fuentes secundarias, producidas por organismos internacionales y nacionales, principalmente: Organización Mundial del Turismo, Ministerio de Turismo de la Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, y Aduana Argentina. 2. Asia y el turismo internacional 2.1. Asia como emisor de turismo internacional 54 En 2007, la entonces Secretaría de Turismo de la Nación celebró los “100 años del turismo argentino”. Ministerio de Turismo. 100 Años de Turismo Argentino, 2013. http://www.cienaniosdeturismo.gov.ar (agosto de 2013). 55 Anuario Estadístico de Turismo 2011, op. cit. [58] La última publicación de la OMT con cifras oficiales sobre turismo emisivo por países describen el quinquenio 2006-2010. 56Con fines estadísticos, el máximo organismo internacional de turismo observa desde sus inicios una particular organización del mundo por regiones: África, las Américas, Asia Oriental y el Pacífico, Europa, y Medio Oriente. Luego, los Estados asiáticos se distribuyen en tres regiones turísticas diferentes, a vecesagrupados con países extra-asiáticos, con lo que los resultados por región que ofrece la OMT no resultan de utilidad y es necesario construir nuevos cuadros estadísticos a partir de la información de cada Estado. Las estadísticas de turismo emisivo reflejan la capacidad que tienen los países como mercados turísticos internacionales. Los indicadores más extendidos y disponibles son las partidas internacionales y el gasto turístico. Las partidas incluyen el desplazamiento de residentes fuera del territorio nacional. En 2006, en el conjunto de los Estados asiáticos se produjeron más de 244 millones de partidas; es decir, un 29% del total mundial para ese momento. Cinco años después, la cifra subió a más de 321 millones y también se elevó la participación mundial a más del 33%.Asimismo, los más de 219 millones de dólares que los residentes asiáticos gastaron en sus viajes al exterior durante 2006, aumentaron a más de 314 millones en 2010, también equivalente al 33% mundial. La comparación intertemporal también confirma la formidable irrupción de Asia al mercado turístico: en cinco años, las partidas aumentaron en un 31% y el gasto en un 43%. En suma, el continente asiático constituye un tercio del mercado turístico mundial y manifiesta signos sostenidos de expansión desde la década del noventa, cuando da inicio el denominado “siglo del Pacífico”, “renacimiento asiático” o simplemente el surgimiento de la “Nueva Asia”. 57 Se trata de un mercado mundial que en 2012 pasó el billón de dólares, movilizó 940 millones de viajes y que prevé 1.400 millones para el 2020 y 1.800 para el 2030. 58 56 Compendium of TourismStatistics.Data 2006-2010, Organización Mundial del Turismo, Madrid, 2012. Chang, T.C., 2005, Place, memory and identity: Imagining `New Asia´, Asia Pacific Viewpoint, Vol. 46, Nº 3, diciembre, p. 247. 58 Panorama OMT del turismo internacional, op. cit., p. 14. 57 [59] Cuadro1. Fuente: Panorama OMT del turismo internacional, Organización Mundial del Turismo, Madrid, 2013, p. 14. A fin de analizar la situación del continente asiático, se realizan lecturas por subregiones, observando la organización de la OMT: Asia Oriental (Nordeste Asiático, Sudeste Asiático, Asia Meridional), Europa(Asia Occidental) y Medio Oriente. Partidas y gasto turístico internacionales de países asiáticos en 2006 y 2010 Subregión Estado Viajes int` (miles) China Hong Kong Japón Corea del Norte Nordeste Corea del Sur Macao Mongolia Taiwán Subtotal 2006 34524 75812 17535 11610 645 8671 14879 2010 57386 84442 16637 12488 753 9415 18112 [60] Gasto/viaj Gasto turístico e int´ (US$/viaje (miles US$) ) 2006 2010 2010 28242 59840 1042 14044 17461 206 37659 39306 1049 20989 19695 1577 648 1087* 1443 212 319 10406 10701 1137 11220 14840 Promedio subregión gasto/viaj e 1076 Sudeste Mercado asiático(%) Brunei Camboya Indonesia Laos Malasia Myanmar Filipinas Singapur Tailandia Timor Vietnam Subtotal Mercado asiático (%) Afganistán Bangladesh Bután India Irán Meridion Maldivas al Nepal Pakistán Sri Lanka Subtotal Mercado asiático (%) Armenia Azerbaiyán Federación Rusa Georgia Kazajstán Occidenta Kirguistán l Israel Turquía Subtotal Mercado asiático (%) Arabia Saudita Medio Oriente Bahreim 7 1 0 9 60 56 51 47 787 4967 2745 5533 3382 - 505 6235 5589* 7342 5451 - 408 176 5458 15 5085 40 1558 11142 6173 2 1050 8 8 14 15 1819 8340 74 415 757 11405 2891 12988 117* 765 1122 17883 444 22* 8738 5066 106 261 2029 666 17332 835 43 13746 15651 142 528 1370 828 33143 5 6 8 11 329 1836 29107 1346 3688 454 3713 8275 48748 563 3176 39323 2089 7412 1296 4269 11002 69130 321 256 19478 257 1060 142 3870 3277 28661 466 856 29993 328 1437 398 4433 5451 43362 20 22 13 14 2336 - 7551 - 13491 22803 639 684 494* 268 8432 215 8782* 54* 4253 16770 7042 73 1470 47852, 17414 25122 31107 5 [61] 531 1352 761 2284 1291 - 1244 289 1058 1214 690 738 798 828 270 763 157 194 307 1038 495 507 3020 - 1338 Emiratos Árabes Unidos Iraq Jordania Kuwait Líbano Omán Palestina Qatar Siria Yemen Subtotal Mercado asiático (%) - - - - - 526 2139 2529 3783 2664 4042 18019 2917 2704* 5080 3372* 6259 27883 395 956 6074 3006 894 306 3751 585 225 30322 1605 7419 4734 1768 583 1598 252 41446 550 2744 932 524 255 - 7 9 14 14 24438 32113 21962 31421 3 9 2 3 Tabla 1. Fuente:Elaboración propia a partir de Compendium of TourismStatistics. Data 2006-2010, Organización Mundial del Turismo, Madrid, 2012. Total Asia Notas: -Gasto/viaje, Promedio subregión gasto/viaje, subtotales y porcentaje de mercados asiáticos subregionales: cálculo propio -(*): estimaciones propias a partir de datos históricos -Guiones: datos no disponibles Nordeste Asiático 59 El Nordeste Asiáticogeneró el 60% de los viajes internacionales con origen asiático en 2006 y el 56% en 2010, así como el 51% del gasto en turismo internacional proveniente de Asia y el 47 % en 2010. Se trata de la región con mayor peso como mercado turístico, aunque su participación ha disminuido en cuatro puntos debido, entre otras causas, al crecimiento de otras regiones. Los valores absolutos evidencian crecimiento, aunque con menos velocidad que cualquier otra región: entre los dos momentos considerados, se registran subas del 22% en partidas y 32% en gasto. 59 China, Hong Kong, Japón, Corea del Sur, Macao, Mongolia y Taiwán. No hay datos disponibles para Corea del Norte. [62] En este contexto, Hong Kong fue el principal país emisor tanto en 2006 (75 millones) como en 2010 (84 millones) y no sólo en la región, sino en toda Asia. Pero mayor gasto global en turismo fue realizado por japoneses en 2006(casi US$ 38 mil millones) y por chinos en 2010(casi US$ 60 mil millones). Con todo, el cálculo del gasto por turista indica que los residentes de Corea del Sur dejan mayores sumas durante sus viajes(US$ 1.577). Sudeste Asiático 60 Tanto en 2006 como en 2010, elSudeste Asiático aportó el 8% de las partidas internacionales ocurridas desde Asia y alrededor del 15% del gasto turístico internacional asiático. Comomercado turístico, equivale a una regiónde discreta relevancia y participación estable. Los valores absolutos manifiestan un crecimiento moderado, por encima de los promedios continentales: 44% en partidas y 54% en gastos, entre 2006 y 2010. Aunque Singapur fue el emisor de turistas indiscutido de la región en los dos años considerados (8 y casi 13 millones), la supremacía regional en gasto turístico del 2006 (casi US$ 9 mil millones) quedó en manos de Irán en 2010 (casi US$ 16 mil millones). El mayor gasto por turista fue también efectuado por los residentes de Singapur (US$ 2.284). Asia Meridional 61 Aunque las cantidades de partidas (5 y 6%) y gasto (8 y 11%) de esta subregiónfueron las más irrelevantes, tanto en 2006 como en 2010, el crecimiento que experimentaron en ambos indicadores fue el más elevado (56% y 91%). Así, las cifras de gasto en concepto de turismo internacional pasan casi a duplicarse en un quinquenio: todos los países de Asia Meridional ostentan un acelerado crecimiento en este sentido. 60 61 Brunei, Camboya, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Filipinas, Singapur, Tailandia, Timor y Vietnam. Bangladesh, Bután, India, Irán, Maldivas, Nepal, Pakistán y Sri Lanka. No hay datos disponibles para Afganistán. [63] Dos Estados se destacan en la subregión. Por una parte, la India constituyó un fuerte emisor de turismo internacional en ambos momentos considerados (más de 8 y casi 13 millones). También mostró el principal gasto turístico en 2006 (casi US$ 9 millones), pero en 2010 Irán pasó a ocupar el primer lugar entre los países que más gasto generaron en la subregión (casi US$ 16 millones). Por otra parte, el mayor gasto por turista corresponde a Maldivas (US$ 1.214/partida): pocos residentes y pocos viajes, pero muy rentables para los beneficiados. Asia Occidental 62 En términos relativos, las proporciones de turistas internacionales de la subregión del Asia Occidental son relevantes, pero se mantienen estables en el tiempo (20% en 2006y 22% en 2010); en términos absolutos, muestran un crecimiento destacado (42%). También en cuestión de gasto turístico internacional el salto es relevante (51%), aunque la porción de gasto es de relativa consideración y constante en el quinquenio (13% en 2006 y 14% en 2010). Así en 2006 como en 2010, la Federación Rusa protagoniza el ranking de Estados emisores de turistas (29 y 39 millones de turistas) y de divisas turísticas (casi US$ 20 y 30 millones). Con todo, fueron los israelitas los que registraron mayor gasto por turista (US$ 1.038). Medio Oriente 63 Se trata de una subregión con registros relativos estables y discretamente relevantes (7 y 9% de los turistas de origen asiáticos; 14% del gasto turístico de origen asiático), 62 63 Armenia, Azerbaiyán, Federación Rusa, Georgia, Kazajstán, Kirguistán, Israel y Turquía (incluidos en Europa en los registros de la OMT). Arabia Saudita, Bahreim, Iraq, Jordania, Kuwait, Líbano, Omán, Palestina, Qatar, Siria y Yemen. No hay datos disponibles para los Emiratos Árabes Unidos (incluidos en Medio Oriente en los registros de la OMT). [64] aunque con un crecimiento turístico acelerado (55% en partidas y 37% en gasto, en un quinquenio). Entre 2006 y 2010, Siria (4 millones) deja a Arabia Saudita (7 millones) el primer lugar en la emisión de turistas en la subregión. Ésta tenía el primer puesto en gasto turístico (US$ 13 millones en 2006 y casi 23 en 2010), con lo que se posicionaba por entonces como el país asiático que mayor gasto realiza per capita(US$ 3.020). En suma, el estudio de las cifras oficiales de viajes y de divisas turísticas emitidas desde los distintos Estados y subregiones asiáticas en dos momentos específicos (2006 y 2010) depara cambios y confirma continuidades. Corresponde reiterar que se trata de un tercio del mercado turístico mundial y que se encuentra en franca expansión. En este contexto, los países que proporcionan mayor cantidad de turistas al mercado internacional son: Hong Kong, China y la Federación Rusa, en cantidades excepcionales; seguidos por Japón, India y Corea del Sur. Asimismo, los Estados que registran mayor gasto turístico son: China, Japón y la Federación Rusa, seguidos por Arabia Saudita, Corea del Sur y Hong Kong. Pero los países con viajeros más cualificados, es decir, que observan un mayor gasto por viaje, coinciden sólo parcialmente con el último indicador: Arabia Saudita, Kuwait, Singapur, Corea del Sur, Macao e Indonesia. En todo caso, es importante reparar que la mayoría de los flujos turísticos en Asia son intrarregionales. 64 2.2. Asia como receptor de turismo internacional En otro orden, se presentan cifras de arribos internacionales a países asiáticos a fin de complementar el panorama. Se observa que algunos países no acusan partidas ni arribos internacionales o registran arribos insignificantes (menos de un millón por año) y ninguna partida. Se trata de Bahreim, Brunei, Bután, Mongolia, Myanmar, Palestina, Timor y Yemen: más de un 16% de los países asiáticos no participan del turismo internacional o 64 King, Victor T., 2008, Tourism in Asia: A Review of the Achievements and Challenges, SOJOURNS Journal of Social Issues in Southeast Asia, Vol. 23, Nº 1, p. 125 y Yap, Ghialy, 2011, A panel cointegration analysis of economic integration and tourism exports in ASEAN countries, International Journal of Business Studies, Vol. 19, Nº 1, junio, p. 92. [65] lo hacen ínfimamente. Al respecto, cabe reflexionar sobre los alcances de la teoría de la sociedad mundial sobre la tendencia a la conformación de una comunidad humana mundial. 65 Si bien el turismo internacional implica un fenómeno en crecimiento, como evidencia el gráfico de “Tendencias y proyecciones 1950-2030” de la OMT, es probable que el incremento de viajes sea protagonizado por élites de personas y Estados, y subsistan márgenes de exclusión. Por el contrario, un conjunto de Estados asiáticos representan los grandes protagonistas del turismo internacional en el continente y aún en el mundo. Son países que atraen ingentes masas de turistas foráneos y, a la vez, contribuyen con enormes cantidades de turistas a otros destinos. China, en el top ten mundial, la Federación Rusa y Hong Kong reciben y aportan más de diez millones de visitantes por año cada uno.Se trata de Estados que, en términos de la teoría de la hegemonía, 66denominamos en otro trabajohegemones turísticos o potencias turísticas. 67Además de percibir los beneficios económicos directos de flujos turísticos numerosos, suelen direccionar el consumo turístico excedente de sus habitantes en el exterior hacia destinos donde operan empresas de su bandera. Ciertos instrumentos turísticos extendidos en el mundo tienen origen en esta idea, como la figura del paquete turístico all inclusive: en gran proporción, los beneficios quedan para el mismo emisor. Arribos internacionales a países asiáticos en 2011 Entre 100 mil y 1 millón 9,79 Maldiva 931 5 s 8,12 Sri 856 9 Lanka 7,65 Yemen 829 0 Más de 10 millones Entre 1 y 10 millones China Turquía Malasia 57,58 1 34,65 4 24,71 4 Corea del Sur Emiratos Árabes Unidos Indonesia 65 Menos de 100 mil Timor 50 Bután 37 Afganistán 0 Attinà, Fulvio, op. cit., p. 60 y 72-74 y Bull, Hedley, The Anarchical Society. A study of Order in World Politics, Columbia University Press, Nueva York, EstadosUnidos, 1977, ps. 24-26. 66 Attinà, Fulvio, op. cit., p. 50-52. 67 Navarro, Diego, 2010, op. cit.,ps. 275-276. [66] Federación Rusa 22,68 6 22,31 6 19,23 0 17,49 8 12,92 5 10,39 0 6,84 8 6,30 Hong Kong India 9 6,21 Tailandia Japón 9 Arabia 6,08 Taiwán Saudita 7 5,07 Macao Siria 0 4,09 Singapur Kazajstán 3 3,96 Jordania 0 3,91 Filipinas 7 3,35 Irán 4 3,11 Kirguistán 4 2,88 Camboya 2 2,82 Israel 0 2,52 Qatar 7 1,78 Laos 6 1,66 Líbano 5 1,56 Azerbaiyán 2 1,51 Iraq 8 1,31 Georgia 9 1,00 Pakistán 0 Tabla 2. Fuente: Panorama OMT del turismo Turismo, Madrid, 2013. Vietnam Armenia 758 Bahreim 0 Nepal 736 Corea del N. 0 460 Omán 0 Mongoli a Palestin a Myanm ar Banglad esh 449 391 303 Kuwait 269 Brunei 242 internacional, Organización Mundial del Nota: Se presentan cifras de 2011, dado que las de 2012 no están completas. Las cifras en cursiva corresponden a datos del 2010 ante la ausencia de datos del 2011. [67] Asimismo, algunos Estados asiáticosregistran proporciones sensiblemente desiguales de egresos de ciudadanos con fines turísticos en relación con los arribos turísticos internacionales. Esto ocurre con Arabia Saudita, Macao, Tailandia y Turquía que reciben 7;20; 3.5 y 4 veces, respectivamente, de turistas foráneos en comparación con las salidas turísticas.En estos casos, la balanza de pago turística resulta en un saldo generalmentepositivo, pero suele tratarse de vínculos de dependencia. 68En el turismo internacional, la dinámica de la dependencia se manifiesta detrás de numerosas figuras transnacionales: cadenas hoteleras, operadoras mayoristas, líneas aéreas, créditos de la banca multilateral (con imposición de directrices y servicios de consultoría técnica) para el desarrollo de planes turísticos. Numerosos países periféricos con recursos turísticos relevantes han experimentado históricamente una explotación turística por parte de Estadosdesarrollados y sus empresas antes que desde sus propias estructuras.En todo caso, la situación de dependencia de algunos países asiáticos constituye un interrogante que reclama estudios más profundos. 2.3. Asia y la Organización Mundial del Turismo La OMT fue fundada en 1975 y se convirtió en agencia especializada de Naciones Unidas en 2003. Está conformada por cinco cuerpos y compuesta por Miembros Plenos y Miembros Afiliados, celebra una Asamblea General bienal y renueva su Secretario General cada cuatro años. También posee un Consejo Ejecutivo que se reúne semestralmente y constituye el órgano de gobierno de la agencia; sus 29 miembros (uno cada cinco Miembros Plenos) son elegidos por la Asamblea General (España goza de sitio permanente por ser sede de la organización). La OMT cuenta con seis Comisiones Regionales que se reúnen anualmente y están formadas por Miembros Plenos y Asociados de cada región (África, América, Asia Oriental y el Pacífico, Europa, Medio Oriente y Asia Meridional). Diversos Comités especializados dan lugar a las áreas de trabajo: Programas; Presupuesto y Finanzas; Estadísticas y Análisis Macroeconómico del Turismo; Inteligencia de Mercado y 68 Attinà, Fulvio, op. cit., ps. 50 y 56 y Hoffmann, Stanley, Jano y Minerva. Ensayos sobre la guerra y la paz, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1991, ps. 117-119. [68] Promoción; Desarrollo Sustentable del Turismo; Ética en Turismo; y los consejos de los Miembros Afiliados (Educacional, Comercial y de Destinos). Asimismo, la Secretaría en Madrid está compuesta por más de un centenar de empleados y dirigida por un Secretario General (hay una oficina para Asia-Pacífico en Osaka, financiada por el gobierno japonés). Las lenguas oficiales son inglés, español, francés, ruso y árabe. 69 La organización turística internacional cuenta con la membresía de 156 Estados, es decir casi el 80% de los países del mundo. En 1975, año de su primera Asamblea General, se incorporó el 40% de los actuales Estados miembro, entre ellos la Argentina. En promedio, se han registrado cinco nuevos países por año (excepcionalmente en 1993 se sumaron trece Estados, casi todos de Europa Oriental). Por una parte, ninguno de los tres principales países emisores de turismo se enlistaron en la OMT en su año inaugural: el Reino Unido esperó treinta años para incorporarse en 2005 y Estados Unidos aún no es miembro de la organización. Por otra parte, la mitad de los hegemones turísticos mundialesse sumaron en los primeros años; se trata de cuatro Estados de la Europa Occidental: Alemania, España, Francia e Italia. Asimismo, la mayoría de los ocho países signados por situaciones de dependencia turística se registraron en la agencia entre 1975 y 1976. También se han incorporado a la OMT Estados que no reciben turistas: más de la mitad de la treintena de Estados sin arribos turísticos registrados. 70 Es evidente que los países más fuertes, y grandes potencias turísticas a la vez, no perciben ventajas notables en este organismo internacional(y aún encuentran amenazas), que las potencias turísticas secundarias se apoyan en estas organizaciones internacionales, y que los países débiles buscan refugio en ellas (muchas veces obtienen, en cambio, imposiciones). Los objetivos que guían a la OMT se centran en la promoción del turismo responsable, sustentable y universalmente accesible y en la contribución al desarrollo económico y la comprensión internacional, con particular atención a los intereses de los países en desarrollo. Estos fines se materializan en diversos programas e instrumentos: el Código Global de Ética para el Turismo, la adscripción a los Objetivos de Desarrollo del Milenio de Naciones Unidas, los programas SustainableTourism-EliminatingPoverty(ST-EP), 69 70 Organización Mundial del Turismo. http://www.unwto.org (agosto de 2013). Organización Mundial del Turismo. http://www.unwto.org (agosto de 2013). [69] DevelopmentAssistance Network forTourismEnhancement and Investment(DANTEI), el Grupo de Acción para Proteger a los Niños de la Explotación Sexual en Turismo, la Ruta de la Seda, etc. 71 Más de la mitad de los Estados asiáticos (26 de 48) fueron admitidos por la OMT en los primeros días del organismo: veintidós en el año de su fundación y cuatro dentro del par de años siguientes. Posteriormente, se sumaron alrededor de cinco Estados por década (4 en los ochenta, 6 en los noventa y 5 en el nuevo siglo): en varios casos, equivalen a nuevos Estados antes que a incorporaciones tardías. Son tres los países de Asia sin adscripción al organismo internacional: Bután, los Emiratos Árabes Unidos y Singapur (Hong Kong, Macao, Palestina y Taiwán revisten situaciones especiales). Admisión a la OMT de países asiático Países Afganistán Arabia Saudita Armenia Azerbaiyán Bahreim Bangladesh Brunei Bután Camboya China Corea del Norte Corea del Sur Emiratos Árabes Unidos Federación Rusa Filipinas Georgia Hong Kong India Indonesia Irán 71 Admisión a OMT 1975 2002 1997 2001 1977; 1984 y 2001 1975 2007 1975 1983 1987 1975 Países Kazajstán Kirguistán Kuwait Laos Líbano Macao Malasia Maldivas Mongolia Myanmar Nepal Omán Admisión a OMT 1993 1993 1975; 1998 y 2003 1975 1975 1975 y 1987 1981 1990 1995; 1999 y 2012 1975 2004 - Pakistán 1975 1975 1975 y 1989 1993 1975 1975 1975 Palestina Qatar Singapur Siria Sri Lanka Tailandia Taiwán 1977; 1986 y 2002 1975 1975 1975; 1990 y 1996 - Organización Mundial del Turismo. http://www.unwto.org (agosto de 2013). [70] Iraq 1975 Timor 2005 Israel 1975 Turquía 1975 Japón 1978 Vietnam 1981 Jordania 1975 Yemen 1977 Tabla 3. Fuente: Organización Mundial del Turismo. http://www.unwto.org (agosto de 2013). Además, la OMT posee trescientos Miembros Afiliados provenientes del sector privado (líneas aéreas, agencias de viaje, consultoras, corporaciones), de institutos educativos (universidades), de asociaciones turísticas (ONGs, cámaras de turismo) y de autoridades locales de turismo. Todos ellos se agrupan en alguno de los tres Consejos: Comercio, Educación o Destinos. El Consejo Comercial incluye empresas vinculadas con los gobiernos y posee una oficina financiada por el gobierno español en la sede general de Madrid. El Consejo Educativo está conformado por un centenar de instituciones de educación, capacitación e investigación del turismo y por escuelas de negocio, muchas de las cuales poseen la certificación TedQual que la misma agencia emite y participan del programa de Desarrollo de Recursos Humanos. El Consejo de Destinos se compone de representantes encargados de la gestión o del marketing de destinos turísticos (en el nivel local, regional o nacional) y está a cargo del desarrollo del Programa de Trabajo de “Gestión de Destinos” (coordinación de las acciones individuales y organizaciones del sector turístico en función de políticas públicas). 72 El estudio de los Miembros Afiliados(asociados no estatales) de origen asiático constituye un tema de alto interés para futuras investigaciones. Más allá de la organización internacional líder del turismo existen otros actores internacionales o regionales específicos del turismo: el WorldTravel and Tourism Council (WTTC), la Asociación de Trasporte Aéreo Internacional (IATA), el Tourism Council of the South Pacific(TCSP). Asimismo, diversos organismos cuentan con programas de turismo o intervienen en el sistema turístico internacional: la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), La Organización Mundial del Comercio (OMC), la CustomCooperation Council (CCC), la Organización de Estados Americanos (OEA); y 72 Organización Mundial del Turismo. http://www.unwto.org (agosto de 2013). [71] diversos organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas, como la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), la Organización Marítima Internacional (OMI), etc. 73 3. Argentina y turismo asiático 3.1. Argentina como receptor de turismo asiático 74 Según los datos facilitados por el Ministerio de Turismo de la Nación, el mercado turístico asiático viene dibujando una curva ascendente en los últimos siete años (excepto en 2009): pasó de más de 77.000 arribos en 2006 a 106.173 en 2012; esto equivale a un crecimiento del 37%. En términos proporcionales, Asia sigue siendo un mercado potencial para la Argentina, ya que representa menos del 2% del total de las visitas extranjeras. Si bien esta participación se encuentra en aumento, en 2010 se produjo una caída y hacia 2012 aún no se alcanzaban las cifras de 2008. La lectura de los ingresos de asiáticos a la Argentina seguirá la organización de la OMT: Asia Oriental (Nordeste Asiático, Sudeste Asiático, Asia Meridional), Europa (Asia Occidental), Medio Oriente. Arribos de países asiáticos a la Argentina entre 2006 y 2012 Subregió n Nordeste 73 74 Estado China Hong Kong 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 V 1368 1561 1365 1506 1886 2179 2671 95 9 9 8 1 4 9 7 12 79 35 60 88 169 202 174 0 Navarro, Diego, 2003, op. cit., p. 31. Este desarrollo fue posible gracias al aporte del Lic. Rodrigo Oliver, Director de Estudios de Mercado y Estadística, Subsecretaría de Desarrollo Turístico, Ministerio de Turismo de la Nación. [72] Japón Corea del Norte Corea del Sur Macao Mongolia Taiwán Subtotal Mercado asiático (%) Sudeste 1877 1972 2361 1904 1927 2037 2054 9 7 3 3 0 3 8 4 453 363 258 197 150 208 66 85 1053 1215 1171 1040 1284 1527 1502 43 5 7 1 8 3 1 5 61 6 17 28 22 15 19 43 7 1673 1884 1863 190 4521 4979 5119 4500 5127 5787 6256 38 2 8 1 6 8 7 9 58 59 56 55 54 57 59 Brunei 10 4 4 14 13 22 6 Camboya 3 4 5 9 9 8 11 Indonesia Laos Malasia 588 770 848 698 975 818 802 13 12 4 8 5 9 13 1648 1666 1630 1751 1979 1997 1675 Myanmar 12 Filipinas Singapur 1746 2027 2084 2074 1872 2238 1916 663 584 674 601 806 1187 1208 Tailandia 442 554 543 673 701 809 991 Timor 0 1 0 6 5 3 2 Vietnam 325 242 214 388 235 216 227 Subtotal Mercado asiático (%) Afganistán 5450 5891 6042 6256 6627 7393 6967 Bangladesh Bután Meridion India al Irán Maldivas Nepal 7 27 36 7 7 34 8 27 7 86 7 116 40 26 7 37 0 2 86 7 10 82 12 4 20 0 30 28 7 -9 11 32 46 81 61 64 71 68 3 8 3 4 6 7 10 8 0 2427 3158 3608 3741 4962 4861 4764 96 111 142 164 165 375 295 177 59 9 4 8 8 5 7 6 33 16 25 33 56 60 61 55 24 47 18 19 [73] 38 0 21 43 Pakistán Sri Lanka Subtotal Mercado asiático (%) Occident al 4 4 5 5 6 5 5 Armenia 137 152 157 132 205 186 292 Azerbaiyán 16 8 24 21 48 75 Federación Rusa 3443 3642 4437 5333 6841 8093 Georgia 107 102 67 34 63 86 Kazajstán 151 128 150 97 161 190 Kirguistán 12 10 15 11 13 15 1659 1759 2030 1714 1815 1758 1 3 2 8 3 2 Turquía 2587 2029 3179 2407 3613 3414 Subtotal 2304 2366 2833 2518 2909 2964 4 4 1 3 7 1 11 3 68 125 1 16 9050 3 130 22 122 19 15 25 1634 -1 8 14 3723 4 2980 29 5 30 28 31 31 31 29 28 225 219 284 346 257 238 329 Bahreim 16 17 29 12 21 40 11 Emiratos Árabes Unidos 48 93 93 105 110 128 159 Iraq 16 24 11 13 31 29 33 Jordania 77 55 188 87 68 56 76 Kuwait 65 47 125 106 332 130 175 Líbano 243 298 323 431 328 340 388 Omán 23 24 28 48 18 38 11 Palestina 12 22 22 33 30 22 20 Qatar 10 15 23 55 97 84 22 Siria Yemen 144 4 165 5 153 7 156 34 314 5 165 4 157 16 Israel Mercado asiático (%) Arabia Saudita Medio Oriente 4 200 232 228 234 207 182 238 19 23 23 37 37 44 71 63 76 0 2873 3665 4182 4353 5781 5571 5435 89 [74] 46 31 23 1 10 6 -1 16 9 60 52 67 12 0 9 30 Subtotal Mercado asiático (%) Total Asia 883 984 0 1286 1426 1611 1271 1397 58 1 1 1 2 2 1 1 7746 8400 9103 8222 9439 1017 1061 37 2 2 2 4 4 53 73 Mercado exterior 1,86 1,84 1,94 1,91 1,77 1,78 1,90 (%) Tabla 4. Fuente:Elaboración propia a partir de datos del INDEC (Instituto de Estadísticas y Censos, Dirección de Cuentas Internacionales) y del Ministerio de Turismo (Dirección de Estudios de Mercado y Estadística) Notas: -V: Variación 2006-2012(%) -Variación 2006-2012, subtotales y porcentajes de mercados asiáticos subregionales: cálculo propio. -Cifras en cursiva: variaciones resultantes de cifras absolutas no significativas (menos de novecientas llegadas/año) y desestimadas en lecturas posteriores ya que un pequeño aumento produce grandes variaciones porcentuales distorsivas. -Guiones: datos no disponibles Nordeste Asiático Durante 2006-2010 Japón fue el Estado que más visitantes aportó a la Argentina en cada uno de los años del quinquenio, tanto de la subregión del Nordeste Asiático como de todo el continente asiático. Pero en 2011 y 2012, Japón quedó en segundo lugar en ambos rankings y, aún con cifras absolutas relevantes, manifestó un bajo crecimiento (9%). China pasó a ser el principal emisor de turistas de la subregión y del continentea la Argentina durante 2011 y 2012. De esta forma, el turismo chino en la Argentina observó un incremento del 95% desde 2006 y se posicionó como el mercado de mayor crecimiento del Nordeste Asiático. Estos números son elocuentes de la distinción en “viejos turistas”, para el mercado clásico de Japón, y “nuevos turistas”, aplicado a chinos, coreanos, taiwaneses y malayos. 75En todo caso, y en tanto actividad exportadora, el turismo chino 75 King, Victor T., op. cit., p. 125. [75] se ubica detrás de al menos una docena de países emisores de la Argentina, 76 a diferencia del conjunto de las exportaciones argentinas que tienen a China como segundo destino. En términos absolutos, se trata de un mercado subregional en aumento: las cantidades de visitantes de 2012 superan las de años anteriores y también las de cualquier otra subregión. En términos relativos, el Nordeste Asiático también presentó en 2012 porcentajes de crecimiento superiores a otros años (excepto 2007) y la mayor proporción de visitantes asiáticos en comparación con otras subregiones(59%). Sudeste Asiático A lo largo del período 2006-2012, la mayor cantidad de visitantes del Sudeste Asiático provinieron de Filipinas; esto ocurrió cada año considerado excepto en 2010, cuando Malasia ocupó el primer lugar. Las tasas de crecimiento de ambos países no fueron relevantes: 10% para Filipinas y 2% para Malasia. En este sentido, sí se destacaron los mercados de Tailandia y Singapur, que experimentaron incrementos del 124 y 82%, respectivamente. De esta forma, Tailandia se ubicó como el tercer país asiático que mayor incremento mostró como emisor de turismo a la Argentina desde 2006. En términos absolutos, el aumento de turistas del Sudeste Asiático aumentó hasta 2011, pero sufrió una caída en 2012, con lo que pasó a ser la subregión con menor crecimiento durante el período 2006-2012. Además, constituye sólo el 7% del mercado turístico asiático que llega a la Argentina (en 2009 hubo un leve repunte). Asia Meridional De Asia Meridional, sólo la India se destaca como mercado turístico de relieve para la Argentina. En efecto, aquel Estado no sólo fue el principal emisor de visitantes de la subregión en cada uno de los años del período 2006-2012, sino que también inscribió un crecimiento del 96%. 76 Alemania, Bolivia, Brasil, Chile, España, Estados Unidos, Francia, Italia, México, Paraguay, Reino Unido, Uruguay (Anuario Estadístico de Turismo 2011, op. cit.). [76] Asia Meridional es la subregión asiática que mayor crecimiento ostentó durante el periodo 2006-2012 (89%), si bien los incrementos en las visitas ocurrieron hasta 2010 y decayó en los últimos dos años. También se trata de una subregión menor como mercado turístico emisivo de la Argentina: pasó del 4 al 6% de los arribos asiáticos hacia 2010 pero, de la mano de los datos absolutos, bajó un punto en los dos últimos años. Asia Occidental En Asia Occidental, Israel mantuvolas cantidades más elevadas de visitantes a la Argentina en cada uno de los años entre 2006 y 2012. Pero, entre uno y otro extremo del período, se registró una disminución del -1%. En términos relativos, tanto la Federación Rusa como Turquía evidenciaron crecimientos fenomenales como mercados turísticos asiáticos emisivos para la Argentina (163 y 144%, respectivamente): de hecho, los más elevados de todo el continente asiático. Los valores absolutos de arribos del conjunto de países crecieron cada año, aunque la proporción del mercado turístico asiático que supuso la subregión disminuyó levemente en el último bienio. Con todo, Asia Occidental emite casi un tercio del turismo asiático que llega a la Argentina. Medio Oriente Con cantidades irrelevantes, el Líbano fue el principal emisor de turismo de Medio Oriente a la Argentina, excepto en 2010, cuando Kuwait pasó al primer lugar. Tanto el Líbano como Kuwait observaron crecimientos significativos (60 y 169%, respectivamente), aunque sobre una base de escasos visitantes. También en este caso se registran aumentos de arribos hasta 2010 y descensos en los últimos dos años. En todo caso, Medio Oriente representa la menor proporción del mercado turístico asiático que ingresa a la Argentina(1%). [77] En suma, las estadísticas de arribos asiáticos a la Argentina desde 2006 describen un mercado en sostenido crecimiento (37%; sólo se registra una caída en 2009), aunque también un mercado turístico menor (1,90%; sólo se registran proporciones mayores en 2008), en comparación con otros emisores de turistas extranjeros. En este contexto, se destacan algunos Estados. Con más de 20.000 visitantes en 2012, China y Japón constituyen los principales proveedores asiáticos de turismo para la Argentina. Secundan Israel y Corea del Sur, con más de 15.000 llegadas en el último año. En una tercera franja se ubican la Federación Rusa e India, con casi 10.000 y 5.000 turistas, respectivamente. Pero el estudio de tendencias coincide sólo parcialmente con estos Estados. Los mayores incrementos durante el período 2006-2012 corresponden a la Federación Rusa (163%), Turquía (144%) y Tailandia (124%), seguidos por India (96%), China (85%) y Singapur (82%). Es decir que los mercados de Turquía, Tailandia y Singapur merecen atención en consideración de su potencialidad. Los otros tres grandes emisores efectivos registran situaciones diferentes: Corea del Sur describe un aumento relevante en el tiempo (43%), Japón un incremento menor (9%) e Israel un retroceso sostenido (-1%). Los descensos desde 2009 en las cifras absolutas de estos dos últimos países, importantes mercados asiáticos tradicionales de la Argentina, reclaman vigilancia. 3.2. Oportunidades Los datos analizados configuran un panorama de países asiáticos como mercados turísticos emisores generalmente subaprovechados por la Argentina, pero con matices. Emisores asiáticos relevantes de turismo internacional y aprovechamiento argentino [78] Aprovechamiento Grandes emisores argentino mundiales Mayor Intermedio Emisores mundiales secundarios China Israel Japón Federación Rusa Corea del Sur India Hong Kong Bajo Emisores mundiales terciarios Turquía ArabiaSaudita Macao Filipinas Kuwait Indonesia Malasia Singapur Tailandia Tabla 5. Fuente: elaboración propia a partir de cuadros anteriores. Los grandes emisores mundiales de turismo internacional equivalen a los países asiáticos con mayor registro de partidas, gasto turístico o gasto turístico/partida. Entre ellos, China y Japón constituyen los más aprovechados por la Argentina y la Federación Rusa sería una oportunidad a desarrollar. Los grandes mercados mundiales que la Argentina aún no atrae son Hong Kong, Arabia Saudita, Kuwait y Singapur. Ninguno de los emisores asiáticos secundarios de turismo internacional ha sido desarrollado por la Argentina: medianamente Corea del Sur e India; débilmente Macao e Indonesia.También suponen mercados atendibles poco abordados los de Turquía, Filipinas, Malasia y Tailandia, todos ellos de tercer rango en el plano mundial. El caso de Israel implica una particularidad: si bien equivale a un mercado turístico menor en el mundo, tradicionalmente ha aportado cantidades significativas de turistas a nuestro país, con lo que constituye un mercado turístico legítimamente argentino. [79] Ahora bien, el Ministerio de Turismo de la Nación publicó recientemente una “Clasificación de los mercados prioritarios, estratégicos y potenciales” que sirve de insumo central al Plan Estratégico Nacional de Promoción Turística: 77 Clasificación de mercados extranjeros del Ministerio de Turismo de la Nación Tipos mercados de Caracterización Países representativos Definición: Aquéllos donde se participa con regularidad. Prioritarios Medidas a aplicar: Alemania, Brasil, Chile, España, Consolidación y ampliación de la Estados Unidos, Francia, Italia, cuota de mercado mediante la México, Reino Unido profundización de acciones integradas Estratégicos Arabia Saudita, Argelia, Australia, Bolivia, Colombia, Definición: Aquéllos donde se Ecuador, Egipto, Emiratos promociona escasamente. Árabes Unidos, Holanda, Medidas a aplicar: Promoción Japón, Kuwait, Líbano, Libia, dirigida al trade y al consumidor Marruecos, Paraguay, Perú, Qatar, Siria, Turquía, Uruguay, Venezuela Potenciales Definición: países emergentes Canadá, Centroamérica, China, donde se promociona Corea del Norte, Corea del Sur, recientemente. FederaciónRusa, Filipinas, Medidas a aplicar: Creación de HongKong, India, Indonesia, estrategias integradas para Israel, Malasia, Singapur, ganar mayor cuota de mercado Sudáfrica, Tailandia, Vietnam 77 Anuario Estadístico de Turismo 2011, op. cit., p. 82. [80] Tabla 6. Fuente: Anuario Estadístico de Turismo 2011, Ministerio de Turismo, Presidencia de la Nación, 2012, p. 82. Por una parte, los países asiáticos anteriormenteidentificados como “grandes emisores mundiales” son considerados en la clasificación del Ministerio de Turismo como “Estratégicos” (Japón, Arabia Saudita y Kuwait) y “Potenciales”(China, Federación Rusa, Hong Kong y Singapur).Por otra parte, los “emisores mundiales secundarios” coinciden con mercados “Potenciales” (Corea del Sur, India e Indonesia), con la excepción de Macao, que no es mencionado. Por último, los “emisores mundiales terciarios” se reparten entre los mercados “Estratégicos” (Turquía) y los “Potenciales” (Israel, Filipinas, Malasia y Tailandia). Adviértase que la lista de mercados “Estratégicos” incluye un conjunto de estados asiáticos que no son emisores turísticos de relieve en el mundo y que tampoco registran arribos destacables a la Argentina; es el caso de los Emiratos Árabes Unidos, Líbano, Libia, Qatar y Siria. Lo propio ocurre en la decisión de incluir a Corea del Norte y Vietnam entre los “Potenciales”. Es posible que se interpongan causas políticas, comerciales o culturales(como los lazos históricos de inmigración con Líbano y Siria), pero eso no es señalado en la clasificación y tampoco es aplicable a todos los casos desfasados. En este sentido, es probable que resulte más preciso nominar las categorías de “Tipos de mercados” en términos de “desarrollado”, “en desarrollo” y “no desarrollado”. En todo caso, aún los mercados asiáticos de “mayor aprovechamiento” por parte de Argentina han sido débilmente desarrollados y no alcanzan el status de “prioritarios” entre las previsiones del Ministerio de Turismo argentino. En este sentido, la perspectiva de la teoría de la interdependencia, 78 habitual para explicar los vínculos turísticos internacionales, no resulta aquí de utilidad, aún si se analizan los arribos de argentinos a los diversos países asiáticos 78 Attinà, Fulvio, op. cit., ps. 61-63; Hoffmann, Stanley, op. cit., ps. 118-120 y Keohane, Robert y Joseph Nye, 1998, Power and Interdependence in the Information Age, Foreign Affairs, Vol. 77, Nº 5, ps. 2-3. [81] 3.3. Visas La concepción realista del relacionamiento internacional 79también ha inspirado políticas turísticas en numerosos países del mundo. La percepción amenazante de otros Estados, ciudadanos e ideologías se ha materializado en acciones gubernamentales respecto del control sobre los ingresos de extranjeros y el egreso de ciudadanos. 80 A mediados de los años ochenta, el Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre Obstáculos al Turismo Internacional del Comité de Turismo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) enlistó alrededor de cuarenta tipos de impedimentos en cinco áreas o prohibiciones a: 1. turistas; 2. empresas de transporte; 3. empresas de alojamiento; 4. empresas de intermediación (agencias de viajes u operadoras mayoristas) y 5. otras medidas discriminatorias. 81 Asimismo, en la década del 90, se podían contabilizar más de cien países con restricciones sobre los viajes internacionales. Tales restricciones encuentran fundamento en causas económicas, ya que suponen intentos de evitar o reducir egresos de divisas, pero más aún políticas, en dos vertientes. 82 De un lado, las preocupaciones de seguridad en primera línea; del otro lado, eminentemente ideológico, el temor a la introducción de valores e ideas condenados por el gobierno en ejercicio: fenómeno inevitable según Hall al afirmar que “[e]l turismo es inseparable de la transmisión de ideas entre naciones”. 83 La supuesta amenaza que implican los intercambios turísticos internacionales permite vislumbrar la naturaleza del poder construido desde el turismo. En este contexto, es pertinente el análisis de requisitos de visado entre la Argentina y los países asiáticos. La Argentina solicita visa de turista a los ciudadanos de la mitad del conjunto de los “grandes emisores mundiales”: Arabia Saudita, China, Kuwait y Hong Kong (con pasaporte británico -British NationalOverseas-cuya estadía supere el mes). Por cierto, los dos primeros Estados también piden visa de turista a ciudadanos argentinos. Respecto 79 Attinà, Fulvio, op. cit., p. 49 y Hoffmann, Stanley, op. cit., p. 98. Los casos de Japón, Taiwán, Corea del Sur y China sobre restricciones al turismo internacional son reseñados en Hall (op. cit.). 81 Hall, Colin Michael, op. cit., ps. 64-65. 82 Hall, Colin Michael, op. cit., ps. 64-65 y 70-71. 83 Hall, Colin Michael, op. cit., ps. 82. 80 [82] de los “emisores mundiales secundarios”, la Argentina no solicita visa a los turistas de Corea del Sur, pero sí a los originarios de los otros tres países: India, Macao e Indonesia. De este grupo, sólo India pide visa a visitantes argentinos. En total, 38 de 48 estados asiáticos deben tramitar visas turísticas para visitar nuestro país. 84 Además, la Argentina no pide visa de turismo (visitas de hasta 90 días) a ciudadanos de Armenia, Israel, Japón, Federación Rusa, Singapur, Tailandia, Turquía y Hong Kong (con pasaporte de la R.A.E.H.K. -Región Administrativa Especial de Hong Kong-). Los turistas malayos que permanezcan en la Argentina más de treinta días deberán tramitar la visa de turista. Inversamente, los argentinos deben presentar visados en sus visitas a Líbano, Siria, Taiwán, Vietnam y Federación Rusa (único país asiático sin reciprocidad con el nuestro en este sentido), además de los mencionados entre los “grande emisores”. Requisitos de visa turista argentina a países asiáticos Requisitos visado Sin visa (hasta 90 días) Sin visa hasta 30 días Con visa 84 de País asiático Armenia, Corea del Sur, Hong Kong (con pasaporte R.A.E.H.K Región Administrativa Especial de Hong Kong), Israel, Japón, Federación Rusa, Singapur,Tailandia y Turquía. Hong Kong (con pasaporte British NationalOverseas) y Malasia británico B.N.O Afganistán, Arabia Saudita, Azerbaiyán, Bahreim, Bangladesh, Brunei, Bután, Camboya, China, Corea del Norte, Emiratos Árabes Unidos, Filipinas, Georgia, India, Indonesia, Iraq, Irán, Jordania, Kazajstán, Kirguistán, Kuwait, Laos, Líbano, Macao, Maldivas, Mongolia, Myanmar, Nepal, Omán, Pakistán, Palestina, Qatar, Siria, Sri Lanka, Taiwán, Timor, Vietnam, Yemen Aduana Argentina. http://www.aduanaargentina.com (agosto de 2013) y Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Consulado General y Centro de Promoción Comercial en Nueva York. http://www.cnyor.mrecic.gov.ar (agosto de 2013). [83] Tabla 7. Fuente:Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Consulado General y Centro de Promoción Comercial en Nueva York. http://www.cnyor.mrecic.gov.ar (agosto de 2013). El caso de los turistas chinos reviste características particulares. Además de tramitar una visa, son sujetos de las condiciones de la ADS (ApprovedDestination Status), acuerdo suscripto por la Argentina en 2007. 85 La ADS es una certificación que otorga el Estado chino a otro paísmediante la cual lo aprueba como destino turístico visitable por ciudadanos chinos. Antes de la ADS, los chinos sólo podían salir de su país por negocios o visita oficial y con aprobación gubernamental. Fue implementada a principios de los noventa para visitas turísticas a estados asiáticos, como Singapur, Tailandia y Filipinas. En 1999, Australia fue el primer país no asiático en obtener un ADS. En la actualidad, más de 141 países han certificado el Estatus de Destino Aprobado. El certificado tiene la finalidad de garantizar la seguridad y la prestación de servicios turísticos confiables, aunque a la vez permite controlar y evitar intentos de inmigración ilegal. Las autoridades chinas y del Estado visitado se comprometen a monitorear a los visitantes chinos. En caso de que un turista no regrese a China, la responsabilidad recae sobre la agencia de turismo a cargo y se aplican sanciones. Sólo agencias de turismo certificadas están autorizadas a publicitar y organizar viajes turísticos en grupos y se encargan de tramitar visas. 86 Mercados asiáticos de interés para el Ministerio de Turismo de la Nación y requisitos de visa turista argentina Status MinTur 85 86 Con visa Sin visa China NationalTourismAdministration.http://www.cnta.gov.cn (agosto de 2013). Graff, Roy y HuHuaming, China OutboundTravelHandbook, ChinaContact DestinationPromotionSystem, Londres, 2008. [84] y DPS Estratégicos Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Líbano, Qatar, Siria Turquía Potenciales China, Corea del Norte, Filipinas, Hong Kong (BNO), India, Indonesia, Vietnam Corea del Sur, Federación Rusa, Hong Kong (RAEHK), Israel, Malasia, Singapur, Tailandia Tabla 8. Fuente: Elaboración propia a partir de cuadros anteriores Es interesante señalar que el Estado argentino solicita visas de turista a dos tercios (13 de 22) de los países asiáticos que Ministerio de Turismo considera “estratégicos” o “potenciales” y no exige este requisito al tercio restante(9). Asimismo, al focalizar en los mercados “estratégicos”, en tanto más relevantes que los “potenciales” y en ausencia de países asiáticos entre los “prioritarios”, se advierte que la Argentina requiere visa turística a 6 de los 7. 3.4. Tratados turísticos bilaterales Once Estados asiáticos han firmado tratados con la Argentina relativos a temas turísticos y que gozan de vigencia: China, India, Indonesia, Israel, Japón, Kuwait, Líbano, Malasia, Qatar, Siriay Turquía. El más antiguo data de 1950y la distribución en el tiempo evidencia: dos rubricados durante las presidencias del matrimonio Perón, cincodurante las últimas tres dictaduras,seisdurante las gestiones de Menem y cinco del matrimonio Kirchner.De los dieciocho tratados, dos refieren a exenciones de visados y ocho a aspectos generales o no específicamente turísticos, pero con alusión al turismo. Tratados bilaterales de Argentina con países asiáticos Estado Año Asunto del tratado [85] contraparte China 2004 Facilitación de viajes de grupos chinos India 1968 Exención de visas Indonesia 1993 Cooperación turística Israel Japón Kuwait 1957 Convenio de intercambio cultural 87 1980 Cooperación turística 1970 Exención de visas 2010 Cooperación en sustentable 88 medio ambiente y desarrollo 2011 Cooperación económica 89 Líbano Malasia Qatar 1950 Convenio cultural 90 2011 Cooperación turística 1993 Declaración de entendimiento bilateral 91 1996 Cooperación turística 2011 Cooperación turística 1974 Convenio cultural 92 Siria 1989 Cooperación turística 1989 Cooperación bilateral 93 87 Art. 5: “…fomentar y facilitar el turismo entre los ciudadanos de los respectivos países…” Art. 2: “Las Partes cooperarán en las siguientes áreas…: … 9. Ecoturismo.” 89 Art. 3: “El MRECIC presentará a la Autoridad de Inversiones de Kuwait oportunidades de inversión y proyectos en Argentina… los sectores sugeridos por Argentina incluyen inicialmente… turismo...” 90 Art. 6: “… fomentar y facilitar el turismo dentro de sus respectivas jurisdicciones…” 91 Art. 8: “… Acuerdo de Servicios Aéreos… establecerá un nexo aéreo directo entre los dos países, facilitando las comunicaciones, y promoviendo intercambios comerciales, turísticos y de otra naturaleza entre los dos países.” 92 Art. 10: “…ambas Partes Contratantes favorecerán y eventualmente organizarán visitas turísticas y culturales de los habitantes de su país al otro.” 93 Art. 2: “La Comisión Mixta tendrá las siguientes obligaciones: 1) Estudiar e implementar los acuerdos ya firmados en el campo de la cooperación… turística entre ambos países. 2) … efectuar recomendaciones 88 [86] Turquía 1966 Acuerdo cultural 94 1992 Cooperación turística Tabla 9. Fuente: Elaboración propia a partir de información del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Biblioteca Digital de Tratados. http://www.tratados.mrecic.gov.ar (agosto de 2013). Los ocho instrumentos específicamente turísticos equivalen a tratados de cooperación turística, excepto el signado con China. El “Memorandum de Entendimiento” con China establece las obligaciones y procedimientos ante viajes turísticos de ciudadanos chinos a la Argentina a seguir por parte de ambos Estados signatarios, de las agencias chinas y argentinas designadas para operar grupos turísticos chinos y de los turistas chinos en visita a la Argentina. Consiste en un instrumento preparatorio del certificado de Estatus de Destino Aprobado. Los tratados de cooperación turística, instrumento de mayor peso entre los distintos compromisos turísticos, se remontan a las últimas dos décadas y tienen el antecedente de convenios culturales o de cooperación económica. En la mayoría de ellos se repite el compromiso de facilitar e incrementar las corrientes turísticas entre ambos países, favorecer el intercambio de experiencias y la cooperación comercial entre empresas turísticas, así como el intercambio de expertos en temas de turismo. Muchos de los tratados proponen el acceso de la contraparte a reglamentaciones específicas del sector, mutuos ofrecimientos de becas y cursos de perfeccionamiento, cooperación en actividades promocionales y la divulgación de oportunidades de inversión en ambos países. Una parte de los documentos explicitan la vocación de intercambiar información sobre planes de estudio académico y cursos de postgrado, así como la disposición a colaborar en exposiciones promocionales de la contraparte(workshops). La conformación de comisiones mixtas se incluye en más de la mitad de los tratados con diversos nombres. para el desarrollo de la cooperación… turística entre ambos países. 3) Facilitar el intercambio de información y documentación… en conexión con los problemas… turísticos que sean de interés mutuo.” 94 Art. 9: “Las Altas Partes Contratantes harán todo lo que esté a su alcance para desarrollar las relaciones en materia de turismo…” [87] En menor medida, algunos de los instrumentos analizados acuerdan colaborar en la realización de fam-tours o viajes de familiarización turística para intermediarios y formadores de opinión, así como en intercambiar información sobre políticas públicas. Temas de los tratados bilaterales de cooperación turística entre Argentina y países asiáticos Tema Is S T In M L Q Facilitar/Incrementar de flujos turistas X X X X X X Favorecer la cooperación entre empresas turísticas e intercambio de información comercial X X X X X X Intercambiar expertos y consultores X X X X X X X X X Ofrecerse cursos y becas X X X X Cooperar en promoción y publicidad turística X X X X Fomentar inversiones mutuas X X X X Intercambiar información sobre planes de enseñanza y cursos X X X X Colaborar en exposiciones X X X X Intercambiar información sobre normativa X Constitución de comisión mixta X X Intercambiar información sobre planes, programas y X proyectos públicos X Fomentar visitas de familiarización (transportadores, periodistas especializados, agentes y operadores de viajes) [88] X X X X X X X X X X Respetarla realidad histórica, social y cultural en X promoción turística X X Intercambiar publicaciones e investigaciones X Favorecer la cooperación entre líneas aéreas X Intercambiar funcionarios X Crearuna oficina de información turística X Realizar pasantías X Intercambiar profesores X Intercambiar información sobre experiencia en procesos de integración turística regional X Acordar posturas comunes internacionales de turismo X organismos Apoyarse en elaboración de investigaciones de mercado Facilitar importación de material promocional X X X ante X X X Tabla 10. Fuente: Elaboración propia a partir de información del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Biblioteca Digital de Tratados. http://www.tratados.mrecic.gov.ar (agosto de 2013). Nota: Is=Israel, S=Siria, T=Turquía, In=Indonesia, M=Malasia, L=Líbano, Q=Qatar. La confrontación de los compromisos turísticos bilaterales con los emisores asiáticos de turismo internacional (grandes, secundarios y terciarios) arroja resultados para atender. Nuestro país ha celebrado tratados turísticos con sólo con la mitad de los emisores turísticos destacados de Asia (8): China, Japón, Kuwait, India, Indonesia, Israel, Turquía y Malasia. Únicamente la mitad de ellos son de cooperación turística (con los últimos cuatro países) y corresponden mayormente a compromisos con “emisores terciarios”. El cruce de los tratados turísticos bilaterales con los mercados turísticos “estratégicos” y “potenciales” del Ministerio de Turismo de la Nación resulta en lecturas [89] de interés. En efecto, la Argentina no ha suscrito instrumento alguno sobre cuestiones turísticas con ocho de los países asiáticos designados de interés comercial: Arabia, Emiratos Árabes, ambas Coreas, Rusia, Filipinas, Hong Kong y Singapur. De los tratados firmados con los demás once países de interés turístico, sólo la mitad (6) son de cooperación turística. Por último, y fuera del campo de los tratados bilaterales pero aún dentro del ámbito de los documentos que reseñan las relaciones turísticas internacionales Argentina-Asia, cabe recordar que los fines turísticos también servían para justificar la apertura de una embajada. En efecto, durante la presidencia de Martínez de Perón se creó la Embajada y la Sección Consular en la República de Singapur por decreto Nº 1939: “[p]ara la creación de esta representación diplomática se tuvo en cuenta que… esta Ciudad-Estado [Singapur] es el principal centro del Sudeste Asiático en materia… de… turismo internacional, movimiento aéreo internacional…”. 95 Hoy Singapur sigue siendo la puerta de entrada al Sudeste Asiático en tanto su sistema de puertos y aeropuertos se encuentran entre los más eficientes y competitivos del mundo. 3.5. Conexión aérea directa 96 En los últimos años, tres líneas aéreas asiáticas inauguraron vuelos directos y diarios a la Argentina: Qatar Airways en junio de 2010, EmiratesAirlinesen enero de 2012 y TurkishAirlinesen julio de 2013. 97De esta forma, Buenos Aires estrenóconexión directa con Doha, Abu Dabi y Estambul. Asimismo, en febrero de 2012 Malaysia Airlines suspendió sus 95 Oviedo, Eduardo Daniel, Argentina y el Este Asiático. La política exterior de 1945 a 1999, Editorial de la Universidad Nacional de Rosario, Rosario, 2001, p. 164. 96 Este desarrollo fue posible gracias al aporte del Lic. Sergio Navarro, de la EVT Altos Andes. 97 “El vuelo directo de Qatar Airways a la Argentina beneficiará a los viajeros frecuentes de UnitedAirlines”, en Viajero Frecuente, 31 de octubre de 2010. http://www.viajerofre.com.ar (agosto de 2013); Sala de Prensa, Secretaría de Comunicación Pública, Presidencia de la Nación. Después de Qatar, EmiratesAirlines programa vuelos a la Argentina, 4 de mayo de 2011. http://www.prensa.argentina.ar (agosto de 2013) y “TurkishAirlines comenzará a volar a la Argentina”, en Acercando Naciones, 2 de febrero de 2012. http://www.acercandonaciones.com (agosto de 2013). [90] dos vuelos semanales a Buenos Aires, después de dieciocho años y en virtud de una política de reducción de la empresa. 98 Las estadísticos oficiales sobre arribos procedentes de los países originarios de las líneas aéreas comentadas muestran incrementos y disminuciones, tanto previsibles como sugestivas: en primer lugar, las cifras de llegadas de Malasia, ascendentes desde 2006, caen en un -16% en 2012, luego de la suspensión de los vuelos de Malaysia Airlines. En segundo lugar, las llegadas de los Emiratos Árabes Unidos ascienden en un 24% en 2012, coincidentes con los vuelos directos de EmiratesAirlines: un incremento sensiblemente mayor al de años anteriores, excepto el experimentado entre 2006-2007 (94%). En tercer lugar, los ingresos de visitantes de Qatar,en aumento desde 2006, caen fuertemente desde 2010 (-13% entre 2010-2011 y -74% entre 2011-2012), año en que Qatar Airways comienza a operar el vuelo directo. Obsérvese que más allá de las variaciones interanuales, las cantidades de arribos de Qatar y los Emiratos Árabes no son significativas. Arribos de países asiáticos con líneas de bandera con conexión directa a Argentina entre 2006 y 2012 Año Qatar Emiratos Unidos 2006 10 48 1648 2007 15 93 1666 2008 23 93 1630 2009 55 105 1751 2010 97 112 1979 98 Árabes Malasia “Malaysia Airlines abandona Buenos Aires en los próximos días”, en Acercando Naciones, 15 de diciembre de 2012. http://www.acercandonaciones.com (agosto de 2013). [91] 2011 84 128 1997 2012 22 159 1675 Tabla 11. Fuente: INDEC (Instituto de Estadísticas y Censos, Dirección de Cuentas Internacionales) y Ministerio de Turismo (Dirección de Estudios de Mercado y Estadística). Las tres líneas aéreas asiáticas en operaciónllegan a su vez a la mayoría de los Estados del continente: Turkish Airways a 36, Qatar Airlinesa 31 y EmiratesAirlinesa 27. Es decir que, con una escala en las capitales mencionadas, se puede volar desde la Argentina a cuarenta países asiáticos. Los Estados con los que no hay conexión directa ni intermediada con una escala son ocho: Armenia, Brunei, Bután, Corea del Norte, Laos, Macao, Palestina y Timor. Paralelamente, ya existían y existen opciones de vuelos a varios países asiáticos con otras líneas aéreas, particularmente europeas y estadounidenses, siempre con un mínimo de una escala. La novedad consiste en dos ventajas: por un lado, operar con líneas aéreas asiáticas equivale al acceso a una mayor cantidad de destinos asiáticos. Por otra parte, parar en las capitales asiáticas citadas generalmente supone menos tiempo de vuelo que hacer escala en ciudades de Europa o los Estados Unidos. Países asiáticos conectados con líneas aéreas asiáticas con vuelos directos a la Argentina Países Afganistán Arabia Saudita Armenia Azerbaiyán Bahreim Bangladesh Brunei Bután Camboya China Corea del Norte Corea del Sur Emiratos Árabes Turkish Airways X X . X X X . . . X . X X Qatar Airlines . X . X X X . . X X . X X [92] EmiratesAirlines . X . . X X . . . X . X X Unidos Federación Rusa X X X Filipinas . X X Georgia X X . Hong Kong X X X India X X X Indonesia X X . Irán X X X Iraq X X X Israel X . . Japón X X X Jordania X X X Kazajstán X . . Kirguistán X . . Kuwait X X X Laos . . . Líbano X X X Macao . . . Malasia X X X Maldivas X . X Mongolia X . . Myanmar . X . Nepal X X . Omán X . . Pakistán X X X Palestina . . . Qatar X X X Singapur X X X Siria X . X Sri Lanka X X X Tailandia X . X Taiwán . X . Timor . . . Turquía X X X Vietnam X X X Yemen X X X Tabla 12. Fuente:Elaboración propia a partir de sitios web de .as líneas aéreas (EmiratesAirlines. http://www.emirates.com (agosto de 2013); Qatar Airways. http://www.qatarairways.com (agosto de 2013) y TurkishAirlines. http://www.turkishairlines.com (agosto de 2013)). [93] Respecto de los emisores asiáticos de relieve en el mundo, se encuentra que dos de las líneas aéreas asiáticas que hoy comunican con la Argentina (EmiratesAirlines y Qatar Airlines) tienen banderas de países sin envergadura mundial como emisores de turismo y la otra(Turkish Airways) proviene de un emisor terciario. Asimismo, con la interrupción de los vuelos de Malaysia Airlines se pierde un emisor terciario (Malasia). Y otro emisor terciario (Macao) no está conectado con la Argentina mediante vuelos directos ni con una escala. Además, se advierte que las tres líneas aéreas que actualmente unen en forma directa Argentina con Estados asiáticos provienen de países identificados como “mercados estratégicos” por el Ministerio de Turismo de la Nación. Pero entre los “mercados potenciales” se enlista a Malasia, país con el que recientemente se perdió conexión directa, y Corea del Norte, con el que no hay vuelos directos ni con una escala. Finalmente, cabe agregar que la línea aérea de bandera argentina, Aerolíneas Argentinas, no tiene ningún país asiático como destino de sus vuelos directos. 4. Conclusión y apertura A modo de indagación inicial sobre las relaciones turísticas internacionales Argentina-Asia, se avanzó en la recuperación y cruzamiento de varios grupos de datos entre síy en el recurso a algunos prismas teóricos, más generales que sustantivos, para una primera comprensión del fenómeno. Así, en un primer momento, se describió la contribución de Asia al turismo internacional: un mercado turístico que representa más de un tercio del mundial y que aumenta significativamente a lo largo del tiempo, tanto en cantidad de partidas como de gasto turístico, pero que también observa preferencias por viajes intrarregionales. En este contexto, China se inscribe incluso en el top ten mundial de emisores de turismo internacional. Se advirtió asimismo que las coincidencias sólo son parciales al momento de identificar los principales países asiáticos emisores de turistas, de divisas turísticas y de [94] gasto por viaje: indicadores que posicionan en la lista de mercados atractivos a Estados a prioriimprevistos. También se estudiaronlas cifras de los países asiáticos como receptores de turismo internacional. Aunque este análisis que se aleja del objetivo de caracterizar los vínculos Argentina-Asia, complementa la comprensión de la dinámica del turismo asiático. En este sentido, se advirtieron algunas situaciones de relieve: por una parte, un conjunto de países excluidos del fenómeno del turismo internacional; por otra parte, grandes potencias turísticas, no sólo en la región sino también a nivel mundial; y por último, algunos Estados con saldos desequilibrados de partidas-arribos: una ecuación que sugiere beneficios económicos y costos políticos. La revisión de las membresías de los distintos Estados asiáticos con la Organización Mundial del Turismo completó el ejercicio de exploración del turismo asiático. Se advirtió que la gran mayoría de los países de Asia han sido admitidos por la OMT y que la mitad de ellos adhirieron en momentos fundacionales del organismo. Sólo Bután, los Emiratos Árabes Unidos y Singapur permanecen sin filiación con esta agencia de Naciones Unidas. El interrogante del turismo asiático en la Argentina fue abordado, en una primera instancia, desde la descripción de los arribos registrados. En este sentido, se observó que se trata de un mercado en crecimiento sostenido (37% en seis años), pero muy poco desarrollado a la vez (menos del 2% de los arribos foráneos). El análisis por países y comparado evidencia que los principales países emisores no siempre coinciden con los que más vienen creciendo. Con los resultados de las partidas asiáticas y los arribos a la Argentina, fue posible identificar y organizar los distintos niveles de emisores mundiales (grandes, secundarios y primarios) en relación con el aprovechamiento por parte de la Argentina (mayor, intermedio y bajo). Una constelación jerarquizada de actores que facilita la visualización de diversas realidades, desde oportunidades desaprovechadas hasta mercados de relativa relevancia mundial pero desarrollados por nuestro país. Este producto intelectual fue luego cruzado con la actual “Clasificación de los mercados prioritarios, estratégicos y potenciales” del Plan Estratégico Nacional de [95] Promoción Turística elaborado por el Ministerio de Turismo de la Nación. También aquí se encuentran coincidencias parciales en la relación entre los emisores relevantes identificados en este trabajo (grandes, secundarios y terciarios) y los mercados de interés decididos por el gobierno (prioritarios, estratégicos, potenciales).Las mayores divergencias consisten en la consideración como mercados atractivos (estratégicos y potenciales) a Estados asiáticos que no son emisores turísticos relevantes para el mundo y que tampoco tienen tradición comoemisor legítimo de la Argentina. Respecto de los requisitos de visado, se señaló que el Estado argentino solicita visa de turista a 38 de los 48 países asiáticos; es decir, a la mitad de los “grandes emisores mundiales” y a gran parte de los “secundarios”. Desde la óptica de los mercados de interés (estratégicos y potenciales) seleccionados por el Ministerio de Turismo, el dato equivale a dos tercios de los mismos y a casi todos los “mercados estratégicos”. Asimismo, se reparó que la Argentina ha signado tratados bilaterales sobre turismo con poco más de un cuarto de los Estados asiáticos. De este conjunto de compromisos, menos de una decena suponen acuerdos de “cooperación turística” (instrumentos específicos de carácter turístico) y datan de las últimas dos décadas. Respecto de los emisores mundiales(grandes, secundarios y terciarios), se observa que la Argentina hafirmados documentos turísticos con no más de la mitad de ellos: sólo la mitad de estos tratados son de cooperación turística y fueron celebrados con “emisores terciarios” (Indonesia, Israel, Turquía y Malasia). Respecto de los “mercados” de interés del Plan Nacional de Promoción Turística, se encontró que existen tratados turísticos con once de los ocho y que sólo media docena consiste en instrumentos de cooperación turística. Por último, se presentó la situación de las conexiones aéreas directas con Asia. Los nuevos servicios disponibles desde 2010 implican vuelos directos y diarios de tres líneas aéreas asiáticas originarias de Qatar, Emiratos Árabes Unidos y Turquía (Aerolíneas Argentinas no tiene conexión directa con Estado asiático alguno). En las cifras de arribos se evidenciaron tanto incrementos notorios, como discretos y aún descensos provenientes de esos países. Tales países son, por una parte, emisores mundiales sin peso sustantivo o “emisores terciarios” de turismo internacional y, paralelamente, “mercados estratégicos” [96] según el Ministerio de Turismo.Además, se señaló que, escala mediante, la novedad supone acceso a gran parte de los países asiáticos. Ocho países quedan fuera de estas posibilidades, entre ellos Macao, un “emisor mundial terciario”, y Corea del Norte, “mercado potencial” según el Plan de Promoción. También se expuso la reciente suspensión de los vuelos de Malaysia Airlinesdespués de casi dos décadas de operacióny la consecuente disminución de arribos desde ese país, “emisor mundial terciario” de turismo internacional y “mercado potencial” en la clasificación del Ministerio de Turismo. Estas reflexiones constituyen un insumo de conocimientos para el diseño de políticas públicas, seaexterior o de turismo. La gestión pública deberá considerar asimismo un conjunto de datos de contexto habituales en el análisis estratégico: la complementariedad climática, la ventajas de la tradición hispánica común con Filipinas, los beneficios de la mutua percepción como destino exótico, la competitividad económica subsistente aunque cambiante respecto de algunos emisores, la no existencia de conflictos históricos entre nuestros países, los aprendizajes sobre turismo posibles de capitalizar a partir la dilatada experiencia de organismos regionales asiáticos (Asociación de Naciones del Sudeste Asiático ASEAN), etc. El recorrido transitado supone una foto del fenómeno con pretensiones de insumo para futuras indagaciones. Un universo de interrogantes se abre respecto de las relaciones turísticas internacionales con Asia. Desde la perspectiva de las interacciones, estudios ulteriores deberán reflexionar sobre otros bienes de intercambio turístico más sofisticados e intangibles, como prácticas y procesos, valores e ideas, imposiciones y convenciones. Desde el punto de vista específico del turismo, interesa conocer las causas de la visita al país de los turistas asiáticos, así como la relación entre destinos, atractivos y actividades turísticas desarrolladas, con las promocionadas y con las expectativas de los consumidores asiáticos. Desde la óptica de los actores, se imponen análisis de relaciones bilaterales con determinados Estados asiáticos de interés (ej.: grandes emisores mundiales), regiones subcontinentales (ej.: Sudeste Asiático), empresas transnacionales (ej.: operadores mayoristas) y organismos regionales (ej.: Mercado Común del Sur –Mercosur-, Unión de Naciones Suramericanas –Unasur-, Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños – [97] CELAC-; ASEAN, Foro de Cooperación Económica Asia-Pacifico APEC, Asean Free TradeArea –AFTA-, Foro de Cooperación América Latina-Asia del Este –FOCALE-, PacificAreaTravelAssociation –PATA-). Se impone la identificación de los diversos actores intervinientes y sus finalidades, sean públicos o privados, domésticos o internacionales, formales o informales. Las causalidades de un fenómeno de esta complejidad reclamará explicaciones politológicas y sociales, económicas y tecnológicas, antropológicas e históricas. 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[99] TÍTULO: “Los usos de la democracia en las decisiones de política exterior: 30 años de una política de Estado” AUTORA: Mag. Sylvia Ruiz Moreno Profesora de Política Exterior Argentina (USAL) Correo-e: [email protected] ÁREA: Relaciones Internacionales SUBÁREA: Política Exterior Argentina Resumen A partir del año 1983 la democracia se convirtió en objeto de la política exterior argentina. Las circunstancias de la transición y los acontecimientos precedentes, el ambiente internacional regional y las convicciones del gobierno electo, condujeron a una valoración de la democracia como objetivo central de la administración de Raúl Alfonsín. Esto se reflejó en el manejo de las relaciones exteriores, principalmente en dos niveles: como eje articulador y fundamento de las principales decisiones del área, y por otra parte, como un compromiso de defensa y contribución a las transiciones democráticas en América Latina. El ciclo menemista continuó articulando actos de política exterior con la defensa de la democracia, especialmente en la conformación del Mercosur, así como en la solidaridad ante las transiciones remanentes en América Latina y en la continuidad de la oleada en el resto del mundo. Aunque se pueden encontrar algunas menciones puntuales durante el período inconcluso de la Alianza, es ciertamente durante el otro ciclo largo del matrimonio Kirchner, donde se pueden advertir numerosos ejemplos de la vinculación entre política exterior y democracia, sobre todo en lo concerniente a la formación y práctica de Unasur, ante los nuevos desafíos que se plantean a las democracias latinoamericanas en los albores del siglo XXI. [100] Este trabajo sostiene que la democracia –como argumento de las decisiones de política exterior y como objetivo de promoción y defensa en el mundo- se ha convertido en los últimos 30 años, en una política de Estado que ha tenido continuidad en el manejo de las relaciones exteriores, más allá de los cambios de signo político y de las transformaciones internacionales. Sin embargo, esta continuidad en los principios democráticos permite establecer un parámetro desde el cual observar las particularidades de cada período y formular algunas preguntas: ¿Qué significa la democracia propia y la democracia en el mundo para cada gobierno? ¿En qué medida los cambios internacionales influyen en la valoración de la democracia? ¿Por qué la democracia debe ser un objetivo de política exterior? ¿La inclusión de la democracia como parte de la política exterior ha influido en el ámbito académico? Para emprender esta reflexión se comparan ejemplos de la incorporación de la democracia a la política exterior durante los últimos 30 años, así como también algunos antecedentes previos. Esta descripción de acontecimientos se completa con el análisis del concepto de democracia según la valoración de los gobiernos y de los aportes a nivel del campo disciplinar. El aniversario de los 30 años de democracia constituye un momento particularmente adecuado para advertir y comprender la valoración de la democracia como objeto de la política exterior. [101] Introducción La apelación a la democracia en los actos de política exterior argentina está presente en los fluctuantes períodos de regímenes electos durante el siglo XX. Aunque también pueden encontrarse referencias a la vinculación entre decisiones de política exterior y régimen político en el siglo XIX, entonces se hablaba de “civilización” o en algunos casos de república, para defender acciones tan diversas como la declaración de guerra al Paraguay o la defensa del principio de no intervención en la denominada Doctrina Drago. Es con el cambio de siglo y de participación renovada de actores sociales en la política argentina que se valora el concepto de democracia, y en parte por esta razón, en parte por las peculiares circunstancias internacionales derivadas de la Primera Guerra Mundial, que el discurso de los responsables de la política exterior argentina comienza a fundamentarse en la defensa de la democracia en los estados nacionales, pero también de la democratización de la política internacional, como ocurrió en la intervención del canciller Honorio Pueyrredón ante la Asamblea de la Sociedad de las Naciones en el año 1920. Desde entonces pueden rastrearse varios acontecimientos en los que estas ideas fueron reproducidas y resignificadas por gobiernos radicales y peronistas. Sin embargo, a partir de 1983 la apelación a la democracia adquiere otras connotaciones inspiradas en las necesidades de la transición y consolidación del régimen en Argentina y en la región, así como otros factores influyentes en los más altos niveles de la política internacional, ya no se trata de mencionar a la democracia en eventos internacionales, sino que puede percibirse la incorporación de la democracia –promoverla y preservarla- como objetivo de la política exterior. La continuidad de la democracia en los últimos 30 años –hecho inédito en la historia argentina- y las mutaciones de la valoración de la democracia en el ámbito de la política internacional –entre la última parte de la Guerra Fría y las vertiginosas [102] transformaciones acaecidas en los primeros años del siglo XXI- constituyen un indicio para advertir el interés de esta cuestión en la formación de la política exterior. En las páginas siguientes, esta ponencia analiza las particularidades y los usos de la democracia en los gobiernos que se sucedieron desde 1983 hasta el presente, a partir de la selección de acontecimientos, la lectura de documentos y su contextualización histórica. A su vez las referencias a la democracia en cada período se interpretan a partir de una evaluación general de las estrategias de política exterior en un contexto internacional determinado. Para analizar las transformaciones del sentido de la democracia en los últimos 30 años de política exterior Argentina se consideran tres períodos bien definidos por su extensión temporal y por la relevancia de los acontecimientos en cada momento, para homologar tres casos sucesivos comparables: el gobierno de Raúl Alfonsín, los períodos de Carlos Menem y el ciclo de Néstor y Cristina Kirchner. En un intento de sintetizar las particularidades del uso de la democracia en la política exterior de cada período, se recurre a la referencia del libro clásico de C. B. Macpherson “la democracia liberal y su época”, resignificando los tres modelos propuestos por este autor: ”la democracia como protección”, “ la democracia como desarrollo” y “ la democracia como equilibrio”. (C. B. Macpherson, 2009) La democracia como estrategia de protección (de la quiebra del régimen institucional) La política exterior Argentina durante la década del 80 del pasado siglo veinte estuvo signada por el desafío de la transición a la democracia en la región. Así lo destacaba, en un documento preparado al finalizar el período de gobierno, el canciller Dante Caputo: [103] “Nosotros sostuvimos desde un principio que la integración requiere condiciones políticas específicas, que permitan estructurar el espacio regional sobre la base de la cooperación, de la armonización de las identidades nacionales, dejando de lado todas las tendencias hegemónicas.” […] “En ese sentido, la vigencia de regímenes democráticos en la región es un elemento de vital importancia. Por tres razones fundamentales: “ “En primer lugar, porque la democracia rescata para el ejercicio político de los estados los sentimientos y aspiraciones populares permanentes. Y la integración de América latina, constituye un anhelo profundamente arraigado en nuestros pueblos que arrancará desde nuestro origen como naciones soberanas.” “En segundo lugar, porque solamente los sistemas democráticos aseguran que los distintos estados adoptarán mecanismos de distribución del ingreso que permitan la permanencia de una estructura de mercado compatible entre sí.” “En tercer lugar, porque los regímenes autoritarios, porque se apoyan o en una minoría dominante fue la alineación con una potencia extranjera, se ven orientados a plantear las relaciones internacionales –igual que dentro de sus propias sociedades- en términos de dominación. Y un espacio económico común sólo puede estructurarse respetando las individualidades nacionales y sobre la base de formas de cooperación no hegemónicas.” (Dante Caputo, 1989: 17) La exposición de Dante Caputo se centra en una concepción filosófica de las relaciones exteriores que envolvió del discurso político del gobierno de Raúl Alfonsín en marcado contraste con la dictadura militar precedente, democracia, paz, cooperación, eran atributos fundamentales para procurar la reinserción de Argentina en la comunidad internacional, tras el impacto de la guerra de Malvinas y el horror de las violaciones a los derechos humanos. Pero esta profunda transformación de la imagen internacional también procuraba proteger a la Argentina de las consecuencias de las políticas asumidas por la dictadura militar y que se proyectaban como una sombra de inestabilidad e incertidumbre sobre la [104] flamante y débil democracia: deuda externa, inflación, desindustrialización, ausencia de inversiones extranjeras, caída del comercio exterior agudizada por el embargo de la Comunidad Económica Europea. El compromiso de la democracia hacia el exterior pretendía captar el reconocimiento de los grandes repartidores que repentinamente parecían propiciar ante todos los foros internacionales la democratización de América latina. Así fue expresado por el Presidente Raúl Alfonsín en el conocido discurso de los jardines de la Casa Blanca ante el Presidente Ronald Reagan, en marzo en 1985. “Que las democracias han heredado cargas muy pesadas en el orden económico. Una deuda que en mi país llega casi a los 50000 millones de dólares y en América latina en su conjunto está en alrededor de 400000 misiones de dólares y esto conspira contra la posibilidad de desarrollo, crecimiento y justicia”. “Esta es, sin duda, una de las grandes diferencias entre nuestros dos países: nosotros apoyamos la filosofía que usted ha señalado, la filosofía de la democracia, la libertad y el estado derecho; esto nos iguala.” “Pero el hombre, Sr. Presidente, para ser respetado cabalmente en su dignidad de hombre, no solamente debe tener la posibilidad de ejercer sus derechos y prerrogativas individuales sino que debe tener la posibilidad de vivir una vida decorosa y digna. Por eso es que en toda América latina estamos dispuestos a gobernar con la austeridad que demanda la hora y hacer los ajustes necesarios para superar los escollos de la economía.” “Pero no podemos hacer ajustes que recaigan sobre los que menos tienen.” (Raúl Alfonsín, 1985) La retrospectiva es cruel con estas expresiones del ex Presidente, sin embargo lo que nos interesa destacar es el intercambio sobre “la filosofía de la democracia” que era el centro de los discurso de ambos mandatarios, aunque en las palabras de Alfonsín se [105] avistaba la falta de compromiso real del Primer Mundo crepuscular ante las dificultosas transiciones latinoamericanas a la democracia. La campaña de recuperación de la imagen internacional a partir de las señales de pacifismo y democracia –que recuerdan las señeras expresiones de Juan Bautista Alberdi en El crimen de la guerra, se manifiesta en tres grandes ejes: la firma del Tratado de Paz y Amistad con Chile, la política de derechos humanos, y las iniciativas de cooperación económica y cultural. El conflicto con Chile por la cuestión del canal de Beagle había quedado pendiente desde antes de la Guerra de las Malvinas, habiendo alcanzado una escalada bélica apenas frenada por la intervención mediadora del Papa Juan Pablo II en 1978. La Junta Militar lo había dejado abierto, al rechazar la propuesta papal en el año 1981, en un contexto escabroso por la colaboración de la dictadura militar de Augusto Pinochet con los ingleses durante la guerra de Malvinas, hecho que en esa época se intentaba mantener en reserva, aunque era un secreto a voces, que con los años quedó debidamente acreditado por documentación oficial, testimonios y gestos elocuentes. El nacionalismo herido de aquellos años disputaba con el clamor pacifista de la mayoría de los argentinos, sensibilizados por la guerra reciente. Mientras en Chile continuaba firme la dictadura militar y los grupos que la resistían en prisión y en el exilio, estaban pendientes de la democratización argentina. En ese contexto el gobierno de Raúl Alfonsín decidió retomar de inmediato las negociaciones a través del Vaticano para llegar a un Tratado que pusiera fin al diferendo. No es objeto de este trabajo analizar los contenidos de ese acuerdo, sino destacar su significado para afianzar la imagen internacional de pacifismo y democracia. En ese sentido el Tratado de Paz y Amistad cumplió con las expectativas tanto por la resolución lograda en poco tiempo y en forma satisfactoria, como por el modo en que obtuvo uno de sus pasos, particularmente complejo: la homologación del Tratado, en un parlamento dividido entre sentimientos pacifistas y nacionalistas, entre los que priorizaron ciertos aspectos técnicos y de la resolución y los que aspiraban a la salida pacífica de un conflicto centenario que estaba en la mira de la comunidad internacional, tanto por los [106] antecedentes de tensión en el Atlántico Sur, como la inédita intervención del Papa Juan Pablo II. El gobierno radical, sabiendo que cualquier decisión, que se traduciría en un Tratado de Límites, debería ser ratificada por el Congreso en el que no tenía suficientes votos propios para alcanzar la mayoría, y que, más allá del trámite parlamentario, sería interpelado por una opinión pública altamente politizada y movilizada, optó por la fórmula de consensos que había permitido atravesar el fin de la dictadura: la Multipartidaria. En el mes de junio de 1984, luego de varias consultas con los partidos políticos, se firmó un “Acta de Coincidencias” que suponía “la aceptación de las sugerencias y propuestas del Papa Juan Pablo II sobre el Beagle” y que fue firmada por 16 partidos, incluyendo el justicialista, que detentaba la mayoría en el Senado. Sin embargo, el Acta de Coincidencias fue suscripta por la aceptación de la gestión papal, pero no por el texto definitivo del Tratado. Además, la escasa tradición de los partidos políticos de someterse a ese tipo de compromisos, más las dificultades de número oficialista en el Parlamento, hacían peligrar la homologación. La eventualidad de un rechazo de esta iniciativa no solamente tendría consecuencias negativas en el plano internacional, al mantener abierto un conflicto pre bélico, sino que además significaba un debilitamiento insalvable para un gobierno que tenía como máximo objetivo la consolidación de la democracia –en Argentina y en la región- si no lograba resolver conflicto cuya resolución pacífica había sido reclamada por la Multipartidaria en junio de 1983. La democracia estaba en juego y algunos integrantes del gobierno de Alfonsín, se dieron cuenta de era un asunto demasiado delicado para dejarlo librado al compromiso de las jefaturas de los partidos políticos. Entonces se decidió una iniciativa inédita: el 25 de julio de 1984 el Presidente Alfonsín pronunció un discurso donde se hacía público un Decreto de Convocatoria a una Consulta Popular no vinculante “respecto de los términos de la conclusión de las negociaciones con la República de Chile para resolver el diferendo relativo a la zona del canal de Beagle.” (Decreto 2272) [107] El discurso de Raúl Alfonsín fundaba esta iniciativa en el significado que tenía para su gobierno la resolución del diferendo, en términos que reconocen una inspiración en la encíclica PopulorumProgressio que pronunciara Paulo VI en 1967: “La unidad e integración latinoamericana han dejado de ser una aspiración transmitida de generación en generación, a partir de la lucha de nuestros libertadores, para convertirse en una necesidad imperiosa”. [...] “El fantasma del conflicto entre nuestros pueblos, la carrera armamentista que es su consecuencia inmediata, en una palabra, el riesgo de perder la paz, atenta directamente contra nuestra capacidad para atacar el problema central de la América latina de hoy. En definitiva la unidad es una condición para la fuerza de América, la paz una condición para recuperar la dignidad de sus habitantes. No alcanza invocar la paz, hay que realizarla. Cada pueblo enfrenta en el ámbito de su territorio un desafío propio. Uno de nuestros desafíos es el diferendo con la República de Chile en la zona austral, un diferendo cuya historia no hemos creado pero cuyos graves errores hemos heredado. Ha sido el mandato de nuestros electores, y la voluntad de la inmensa mayoría del pueblo expresada a través de las distintas corrientes políticas, resolver definitivamente ese diferendo en el marco de la mediación de Su Santidad Juan Pablo II.” (La Nación, 26/07/1984) Luego de algunas instancias polémicas y coloridas, la consulta se llevó a cabo el domingo 25 de noviembre de 1984, con una participación voluntaria del 70,17% del Padrón Electoral, y arrojó un resultado abrumadoramente afirmativo, por el 81,32 %, mientras votaron por la negativa el 17,08%. A pesar del éxito de la consulta, el trámite de homologación no fue sencillo. En Diputados, la holgura del resultado –127 a favor y 74 en contra- oculta la complejidad de un debate que se extendió por 14 hs. En el Senado – el Tratado estuvo a punto de naufragar y apenas fue aprobado por un voto, 23 a 22, con una abstención del radical Luis [108] León. Así se logró la ratificación, el 14 de marzo de 1985, tras casi 24 horas de debate, en dos jornadas (La Nación, 15/03/1985). Entrevistado por Roberto Russell, Dante Caputo interpretó así la decisión de la consulta: “la dimensión del tema requería que se clausurase con un sello de esa naturaleza. Las palabras de Alfonsín fueron estrictamente «si no hacemos la consulta el tema va a quedar abierto años y años». Fíjese que así y todo ganamos por un voto en el Senado. Imagínese lo que hubiera pasado sin la consulta.” (Citado por Russell, 1990: 55) El intercambio de ratificaciones se realizó en el Vaticano, el 2 de mayo de 1985. Más allá de las circunstancias que motivaron la utilización de la consulta popular, es interesante el efecto de la novedad del mecanismo de democracia participativa, en una época en la que no era una usanza habitual y mucho menos para fortalecer decisiones de política exterior. Por otra parte, el Tratado de Paz y Amistad fortaleció a los grupos que luchaban por la democracia en Chile. El gobierno argentino priorizó la política de derechos humanos por sobre las oportunidades de integración bilateral que se abrían a partir de la resolución del conflicto. Es así que en marzo de 1987, Argentina votó en la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, una resolución que condenaba la dictadura chilena, y el presidente Alfonsín denunció la situación de los presos políticos como el dirigente socialista Ricado Lagos, futuro presidente de la nación trasandina. La política de derechos humanos del gobierno de Alfonsín, tuvo como antecedente las gestiones que el presidente realizó durante la dictadura militar, como abogado de presos políticos, y se manifestó en los decretos del 15 de diciembre de 1983 por los cuáles se ordenaba enjuiciar a las tres primeras juntas militares que gobernaron a partir del 24 de marzo de 1976, así como a los dirigentes de las organizaciones ERP y Montoneros. Al mismo tiempo se constituía la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas (CONADEP), que permitiría fundamentar los juicios a los militares. Ni las polémicas en torno al modo en que se realizó la investigación, quienes participaron en ella y quienes se autoexcluyeron, ni el alcance limitado de los juicios, ni la posteriores leyes de Punto Final y Obediencia Debida que acotaron los otros juicios derivados del decreto de 1983, pueden cambiar el hecho de la inédita condena a un [109] gobierno militar, por tribunales de la democracia y con las leyes de la democracia. El Juicio a las Juntas inauguró una política de derechos humanos que sería precursora en el mundo, en pos del fortalecimiento de la democracia argentina y de todas las democracias. En cuanto a las políticas de cooperación e integración regional, ciertamente se vieron mermadas por las condiciones económicas de la Argentina y de los demás países comprometidos, pero inició un camino y se afianzó en su dimensión política, que es precisamente la que tiene que ver con la consolidación de la democracia. El caso más significativo, en este sentido, es el de la integración regional con Brasil y Uruguay, que puso los cimientos del Mercosur. El punto de partida no podía ser menos propicio: la herencia de un conflicto iniciado más de una década atrás, por la construcción de las represas hidroeléctricas en la Cuenca del Plata, que había puesto en peligro la paz entre Argentina y Brasil durante las dictaduras de los años 70, y que profundizaba una tradicional desconfianza que había dominado la relación bilateral desde los tiempos del fin de la Guerra de la Triple Alianza, en el último tercio del siglo XIX. El relato de Raúl Alfonsín, años más tarde, en su obra póstuma, Fundamentos de la República democrática. Curso de Teoría del Estado, es revelador de la importancia del encuentro entre los presidentes de la transición: “Nuestro poder era a un precario y nuestra esperanza y nuestro propio interés nacional estaban íntimamente unidos a la evolución democrática de nuestros vecinos y de nuestra región latinoamericana. Comprendan así la profunda satisfacción con la que habíamos celebrado el acuerdo político que permitió las elecciones libres en Uruguay y la constitución de un gobierno que, presidido por mi amigo julio María Sanguinetti, estaba acompañado por las otras fuerzas democráticas. El recordado líder blanco Wilson Ferreira y el desaparecido General LiberSeregni, fundador y símbolo del frente amplio con gobernante, acompañaron a Sanguinetti cuando firmamos el acta de colonia para la integración de nuestros países.” [110] “Con la misma expectativa y optimismo acompañamos, en 1985, la campaña brasileña por las elecciones directas y luego la consagración de Tancredo Neves y José Sarney. Con ese ánimo nos encontramos con el Presidente electo en buenos aires. Un Brasil civil y democrático fortalecía nuestra propia tarea de afianzar una Argentina civil y democrática. Durante largas décadas la hipótesis de conflicto bélico en la Argentina era Brasil, así como en Brasil era la Argentina. Esta herencia tremenda era la que debíamos desmontar con el solo poder moral de la democracia. Lo logramos. Al amparo de la democracia reconquistada, firme y rápidamente se dejó atrás una tradición de conflictos que, en ocasiones, habían orillado la violencia.” “La reunión con Tancredo fue fructífera y auguraba un tiempo un entendimiento promisorio. A la necesidad o común de construir una democracia sólida se unía otra realidad también común; el peso tremendo del endeudamiento externo. Y de esa reunión quedó la integración como un instrumento necesario y como un objetivo estratégico, convertida de tal modo en un compromiso compartido. Integración para fortalecer la democracia, afrontar la deuda externa y posibilitar la modernización productiva. Pero fue Sarney el incansable arquitecto de lo que denominamos «crecer juntos», que fue posible por la confianza construida en hechos que de por sí concretaban el nuevo camino.” “Recuerdo cuando nos reunimos con el Presidente Sarney en Puerto Iguazú y le pedí que me invitara a conocer Itaipú, la represa que con las discusiones sobre la cota había originado un grave enfrentamiento, se abría un fructífero camino para construir lazos basados en la confianza y el respeto mutuo. Un camino y una confianza que se expresó y fortificó luego cuando fuimos con sorna y a Bariloche y él pudo comprobar que nuestros avances nucleares eran pacíficos, como lo comprobé yo con los suyos cuando visite la planta nuclear brasileña.” (Alfonsín, 2006: 122-123) [111] El encuentro presidencial en Foz de Iguazú, el 30 de noviembre de 1985, estuvo cargado se símbolos. La localización se eligió en la “frontera caliente” de la “crisis de las represas”, el Acta de Iguazú iniciaba un trabajo de integración bilateral que se corroboraría con la creación del PICE, Programa de Integración Comercial y Económica, suscripto por ambos países en 1986 y convertido en Tratado, en el año 1988. Pero además sentaba las bases para la conformación del Mercosur, al convocar, como invitado especial, al presidente uruguayo Julio María Sanguinetti, conjurando así una historia de desentendimientos regionales que se replicaba cada vez que se producía un acercamiento entre las dos naciones que flanqueaban a la Banda Oriental. La firma de acuerdos bilaterales con Uruguay y el diálogo regional en el marco de la ALADI, permitían vislumbrar el inicio de una cooperación más amplia, que derivaría en la firma del Tratado de Asunción. La construcción de una imagen exterior pacifista, democrática y cooperativa iba acompañada durante la transición de otra dimensión del uso de la democracia en la política exterior, que se desvela en la lectura de las palabras de Alfonsín: “Nuestro poder era a un precario y nuestra esperanza y nuestro propio interés nacional estaban íntimamente unidos a la evolución democrática de nuestros vecinos y de nuestra región latinoamericana”. Ahí asocia el poder del gobierno electo y el interés nacional con la democratización de las naciones vecinas. Y específicamente: “Un Brasil civil y democrático fortalecía nuestra propia tarea de afianzar una Argentina civil y democrática”. Este concepto es novedoso y surge como respuesta a la proliferación de dictaduras militares, en la década anterior. La experiencia argentina en interrupciones institucionales es amplia y diversa, pero los acontecimientos de la década del 70 difirieron considerablemente de los anteriores, por su magnitud, su crueldad, su destructividad y también por el intento de construir un proyecto autoritario que no era exclusivamente nacional, sino que tenía ramificaciones y responsabilidades en las dictaduras vecinas y entre los grandes repartidores de la política y de la economía internacional, que se vieron favorecidos por determinadas acciones de las dictaduras latinoamericanas. [112] Así que, como en la épica de la emancipación virreinal, la transición no podía prosperar en el aislamiento. Mientras hubiera dictaduras en los países vecinos, la amenaza de la inestabilidad institucional estaba latente, así que contribuir a la democratización de Brasil, de Uruguay –como más delante de Chile y Paraguay- era un modo de proteger la democracia Argentina. Por eso decimos, desvirtuando el sentido original de la expresión utilizada por Crawford MacPherson, que el uso de la democracia en la política exterior de los años del alfonsinismo, supuso la democracia como protección. Porque por una parte, se utilizó el argumento de la democratización para diferenciar las responsabilidades del Estado ante las violaciones a los derechos humanos, ante la deuda externa contraída por los militares y también –aunque solo inicialmente de manera fallida, fue el argumento que llevó Dante Caputo a Suiza para intentar una errática negociación con Gran Bretaña para retomar el diálogo bilateral por la soberanía de las Islas Malvinas-. Y por otra parte, se buscaba proteger al propio régimen político al promover la democratización de los vecinos. Eso sí, como se reflexionará en las conclusiones, esta defensa de la democracia en la región –y en el mundo, por eso fueron interrumpidas las relaciones diplomáticas con Sudáfrica donde se vivía bajo el régimen de Apartheid- cuidó vadear el terreno de las denuncias a las violaciones de derechos humanos, procurando no hundirse en el farragoso río de la intervención en los asuntos internos. La democracia como desarrollo (bajo las premisas del neoliberalismo de postguerra fría) La década de gobiernos de Carlos Menem coincidió con el fin del orden mundial bipolar y la recuperación de la crisis económica de los años 80, como explica la Dra. MirkaSeitz: “La década de los años ochenta fue la década de la crisis, que Estados Unidos afrontó con la política de reestructuración de Reagan y América Latina con el inicio de un largo camino de sacrificios representados por el endeudamiento.” [113] “Para Estados Unidos esas políticas generaron un margen de optimismo; sin embargo, las previsiones respecto de una crisis posible se hicieron realidad a fines de los años ochenta.” “De esta forma, la década de los años noventa se nos presenta con la necesidad de reanudar los niveles de crecimiento anteriores y de una mayor participación en el comercio internacional, que conllevan cambios estructurales críticos en todos los miembros del sistema internacional, incluidos los Estados Unidos.” (Seitz, 1993: 45) En ese contexto a comienzos de los 90 proliferan las iniciativas destinadas a incrementar el comercio internacional: desde los organismos internacionales –como el GATT, reconvertido en OMC tras la Ronda Uruguay-, la creación de bloques regionales –el TLC o NAFTA según su sigla en inglés- o el más ambicioso impulso de un bloque continental íntegro a través del ALCA. La experiencia de la política exterior argentina ante las transformaciones estructurales del sistema internacional registra el eterno debate entre los partidarios de apresurarse a encabezar la lista de los miembros fundadores en primer plano y junto a las potencias hegemónicas, los que desconfían de la perdurabilidad de los cambios y apuestan a mantener las políticas anteriores como si nada nuevo estuviera ocurriendo en el mundo, y los que proponen una estrategia diferenciada de inserción a partir de un diagnóstico preciso, delimitando la intervención ante las novedades. Como los cambios internacionales suponen diferentes desafíos y condicionantes a diversos grupos de intereses, es cierto que varía la interpretación sobre lo que se considera prioritario adoptar o excluir de la oferta de los nuevos repartos internacionales. Así fue a fines del siglo XIX con la internacionalización de la economía, luego de las dos guerras mundiales y ante la crisis del Petróleo y el “trilateralismo” de los 70. Era de esperarse que en los 90 este debate desplegara resignificaciones del pasado y adoptara nuevos actores. En ese sentido, la elección del grupo gobernante que encabezó Carlos Menem no dejó lugar a [114] dudas, como lo manifiesta el canciller Guido Di Tella, formulando una particular lectura de la transición a la democracia: “Tocó legítimamente al radicalismo gobernar entre 1983 y 1989, en lo que no dudo, la historia recordará como el período de la reconstrucción de la democracia plena en la Argentina”. […] “El esfuerzo por el restablecimiento de la democracia no había sido acompañado por los cambios económicos que el fin del aislamiento tornaban imprescindibles.”[…] “Así como la crisis exterior de Malvinas impulsó la restauración democrática de 1983, la crisis hiperinflacionaria de 1989 nos condujo al total replanteo del orden económico. Fueron dos momentos fundacionales del mismo proceso global. El político con Alfonsín y el económico con Menem.” […] “Este doble proceso argentino, el de 1983 y el de 1989, nos ha reinstalado en la democracia política y en una economía de mercado abierta y competitiva. Se trata de un camino similar al recorrido con tanto éxito por todos los países de Europa Occidental y unos cuantos de Asia. Nos encontramos, ni más ni menos, haciendo lo mismo que han hecho, antes que nosotros, los países desarrollados.” (Di Tella, 1992: 11-12) Así Guido Di Tella asocia la política económica de su gobierno con la obra de reconstrucción de la democracia de los años 80, como una segunda parte de un mismo proceso de reinserción de la Argentina en el mundo. Ciertamente, acá también la retrospectiva histórica es cruel –incluyendo el “éxito” de los países europeos y asiáticos – que en ese momento eran Japón y los “tigres” del bloque occidental-. Puede parecer una asociación caprichosa, pero lo cierto es que Guido Di Tella presenta como imagen de Argentina ante el mundo un modelo de inserción que integra la democracia política la apertura económica, legitimado por un consenso popular que supone la idea de democracia como desarrollo, es decir, como fundamento para legitimar [115] determinadas políticas liberales que, al menos por un tiempo, tuvieron en respaldo de amplios sectores de la ciudadanía: “Lo cierto es que la democracia política, la estabilidad económica, el pluralismo político y social, la economía de mercado y la apertura al mundo recogen hoy en la Argentina al cantidad de consenso que constitución una suerte de acuerdo bi y multipartidario tácito.” (Di Tella, 1992: 13) Esta asociación entre democracia y apertura económica puede apreciarse en tres aspectos centrales de la política exterior menemista: la construcción del Mercosur, la relación con los grandes repartidores de la post guerra fría y los gestos ante los regímenes políticos y las violaciones a los derechos humanos en el mundo (los casos de Sudáfrica y Cuba). Los cimientos del Mercosur fueron construidos a partir de las transiciones a la democracia en Brasil Uruguay y Argentina, cuyos gobiernos incentivaron la caída de la dictadura paraguaya precipitando una transición dudosa y cómo se vería más adelante sostenida sobre pies de barro, ante la necesidad de completar la región y los intereses de la Cuenca del Plata. Tan relevante era el régimen político en la construcción del bloque regional y la consolidación de un modelo aperturista en la región del plata que se pasó por alto un problema cuyas consecuencias sufriría no solamente el puebla paraguas sido sino también del bloque regional. Sin embargo por aquellos años se creía que la recuperación económica resolvería la inestabilidad política y las insuficiencias sociales, y que el camino de la reactivación era el signado por la construcción de instituciones destinadas a promover el libre comercio. Así fue concebido el Mercosur: “Cerrando un proceso iniciado en el gobierno democrático anterior, la república firmó con Brasil Paraguay y Uruguay el convenio del Mercosur, al que también está invitado Chile. Así el Tratado de Asunción puede llegar a adquirir, [116] para nosotros, una importancia no menor que la que el Tratado de Roma tuvo para la Comunidad Económica Europea”. […] “Verificamos que toda América, de una u otra manera, tiende a vincular estrechamente sus propios mercados. En ese sentido, la iniciativa para las Américas, hoy día en aun en su etapa enuncia activa, no parece una señal clara y positiva en favor de nuestros intereses.” (Di Tella, 1992: 13-14) Los acontecimientos posteriores demostraron las debilidades de una decisión precipitada por el ambiente internacional del institucionalismo económico aperturista que no se preocupó por fortalecer sus propios instrumentos técnicos e institucionales para priorizar los gestos de diplomacia presidencial y la presentación ante el mundo de un bloque económico ejemplar, de acuerdo con el pensamiento dominante. (Cfr. Hirst, 1993) A pesar de las críticas y limitaciones que se pueden formular en la constitución del Mercosur, indudablemente representa un avance sustancial en la cooperación regional democrática. Lo más significativo en torno a la dimensión democrática del Mercosur es la incorporación de la cláusula democrática, en el año 1998: “ARTICULO 1. La plena vigencia de las instituciones democráticas es condición esencial para el desarrollo de los procesos de integración entre los Estados Partes del presente Protocolo.” “ARTICULO 2. Este Protocolo se aplicará a las relaciones que resulten de los respectivos Acuerdos de integración vigentes entre los Estados Partes del presente Protocolo, en caso de ruptura del orden democrático en alguno de ellos. ARTICULO 3. Toda ruptura del orden democrático en uno de los Estados Partes del presente Protocolo dará lugar a la aplicación de los procedimientos previstos en los artículos siguientes.” (Protocolo de Ushuaia, 24 de julio de 1998) El ambiente internacional de los 90 estuvo caracterizado por los acontecimientos que precipitaron la caída de la U.R.S.S. y el fin de la Guerra Fría; al mismo tiempo las transiciones hacia regímenes representativos en Europa del este en las últimas [117] transiciones en América latina coincidieron con la difusión de un programa de políticas económicas conocido como “ consenso de Washington” que promovían los conceptos de libre cambio, apertura, privatización, achicamiento del estado y flexibilización laboral. Mientras tanto las instituciones propias del orden bipolar de caían o se reciclaban como en el caso de la OTAN. La nueva OTAN simboliza la aspiración de una nueva alianza entre los grandes repartidores del otrora mundo occidental, un nuevo atlantismo, despojado del componente antisoviético que tenía en los setentas, cuando fue enunciado por Henry Kissinger, un atlantismo neoliberal que pretendió ser la construcción hegemónica en los primeros años de la post Guerra Fría, a partir de la difusión de un particular modelo de democracias representativas con liberalismo económico promovido en todo el mundo, sin distinción de tradiciones políticas y particularidades culturales. Con respecto a las relaciones con Estados Unidos, el ciclo menemista resaltó los gestos orientados a diferenciarse de la histórica relación de desentendimientos –que según algunas apreciaciones fue el rasgo distintivo de las relaciones bilaterales desde el siglo XIX- que el propio gobierno sintetizó como políticas de “alineamiento automático”: las medidas económicas de achicamiento del estado y apertura a los mercados, la negociación de la deuda con los acreedores norteamericanos en el marco del Plan Brady, la participación en programas de cooperación en defensa, la presencia argentina en la Guerra del Golfo, el desmantelamiento del programa nuclear Condor II y la homologación del Tratado de Tlatelolco, la retirada del Movimiento de Países No Alineados, el cambio de conducta frente a Cuba en la ONU, etc. (Cfr. Busso, 1994) Estos llamativos gestos de Atlantismo –junto con otros más pintorescos con motivo de las visitas de Alto Nivel del presidente George Bush y el vice Dan Quayle, así como la conducta del presidente Carlos Menem en las Cumbres multilaterales, procurando enfatizar la cercanía al presidente norteamericano, con vistas a dejar perfectamente establecido el rumbo de la política exterior, no son gratuitos para los intereses de Argentina, como señala MirkaSeitz: “Resulta tan nociva como la confrontación patológica y sin cálculo la eliminación aparente de toda tensión, en tanto haya motivos en nuestra [118] infraestructura de datos como país para tener problemas con los Estados Unidos. La pregunta es si esto existe y, cuando menos, nuestras producciones agropecuarias y nuestro déficit y vulnerabilidad comercial frente a la capacidad de represalia norteamericana aparecen como escenarios muy obvios de tensión en los próximos tiempos.” (Seitz, 1993: 88) El giro de la política exterior ante Estados Unidos no modifica las divergencias estructurales, como señala MirkaSeitz, en materia de aranceles agrícolas o en las reglas de juego que se pretenden para facilitar las inversiones. A pesar del ímpetu inicial de la relación bilateral, el balance del ciclo menemismo demuestra que la realidad de los efectos del atlantismo sobre la economía argentina tienen más que ver con Europa que con Estados Unidos. En ese sentido hay que reconocer las palabras antecitadas de Guido Di Tella acerca de la continuidad entre los gobiernos de Alfonsín y Menem, al menos en un aspecto: los principales hitos que hicieron posible la cooperación entre Argentina y la Unión Europea se plantaron durante el gobierno radical, aunque es cierto que en ese momento tenían un sentido diferente –ni siquiera existía la Unión Europea ni se había difundido el Consenso de Washington-: se trata de la reanudación de las relaciones diplomáticas con Gran Bretaña, a partir de la fórmula del “paraguas de soberanía”, que se concretó en el Tratado de Madrid en 1990 pero que fue negociada durante los dos años previos por el equipo del Canciller Dante Caputo, y en particular con el oficio experto del Embajador Lucio García del Solar. Esta gestión política ayudó a destrabar las negociaciones económicas con Europa, que sin embargo tuvieron su antecedente fundamental en los años 80: el Tratado de Asociación con Italia, suscripto en 1987 y el Acuerdo de Cooperación y Amistad con España, firmado en 1988 aunque ratificado al año siguiente. Como señala Pedro Romero en estos acuerdos se incorpora la dimensión democrática de los años 80, de la democracia como protección: “Si bien ambos convenios pueden ser catalogados como eminentemente económicos hay en ellos una cláusula que merece ser destacada: la cláusula democrática. Por la misma los convenios firmados se extinguen automáticamente [119] en caso de interrupción del gobierno democrático en nuestro país. La misma incorporada por sugerencia del gobierno argentino constituye una verdadera y valiosa novedad para los tradicionales cánones del Derecho Internacional Público y un soporte internacional al régimen democrático en la Argentina.” (Romero, 1994: 171) En los años siguientes, la UE se convirtió en el principal socio comercial de Argentina, en la localización de las principales inversiones –a partir de la privatización de los servicios públicos- y en la beneficiaria de un convenio de pesca clave para la explotación ictícola en el Atlántico Sur. La adscripción “llave en mano” (utilizando una expresión coloquial de la Dra: MirkaSeitz) del atlantismo neoliberal por parte de los gobiernos menemistas, se puso de manifiesto también en la contribución a las transformaciones de los regímenes políticos en el mundo. En ese sentido resulta interesante observar las conductas del gobierno argentino ante los casos de Cuba y Sudáfrica, en los que se revirtieron decisiones adoptadas por el gobierno de Raúl Alfonsín. En el caso de Sudáfrica, como se ha comentado, en los años 80 Argentina acompañó las votaciones en la ONU de denuncia a las violaciones a los derechos humanos, al tiempo que decidió la ruptura de relaciones diplomáticas en manifiesto repudio al régimen del Apartheid. Sin embargo, ante los cambios esperados en Sudáfrica tras la elección de Frederik de Klerk, en el año 1989, el gobierno de Carlos Menem inició contactos con el de Sudáfrica para reanudar las relaciones, hecho que se produjo en el año 1991 en el marco de cierta polémica porque al anunciarlas no se había levantado el Apartheid y porque este hecho coincidió con medidas adoptadas por Estados Unidos. Como reflexiona Gladys Lechini: “Aunque la voluntad del gobierno argentino de restablecer relaciones diplomáticas con Sudáfrica fue anunciada a la abolición en Sudáfrica de las estructuras jurídicas que sostenían el Apartheid, la decisión fue tomada [120] temporalmente con posterioridad a las medias del gobierno sudafricano. E inclusive, luego de la respuesta norteamericana frente a los acontecimientos en Sudáfrica: el presidente Bush decidió el 11 de julio de 1991 eliminar las sanciones impuestas, con excepción del embargo de la venta de armas. Israel –que tiene importantes intereses económicos en Sudáfrica- siguió rápidamente el ejemplo de EEUU y en esta dirección actuó el gobierno argentino, teniendo en cuenta la especial relación que mantiene con Washington.” “Como en realidad Argentina no había aplicado sanciones directamente, sino que se sumó a las acordadas internacionalmente, no le quedaba otro camino que recomponer las relaciones diplomáticas si quería acompañar la línea de la política exterior norteamericana.” (Lechini, 1995: 101) Lo que sugiere esta autora es que la decisión de Argentina tuvo que ver, no solamente con la intención de propiciar el proceso de democratización sudafricano, sino también de fortalecer una determinada dirección de las democratizaciones, en la línea del atlantismo que estaba promoviendo Estados Unidos. Esto también se puede apreciar ante la decisión del gobierno de Carlos Menem, de votar, desde el año 1991 y sucesivamente en los años venideros, a favor de la propuesta norteamericana para investigar supuestas violaciones a los derechos humanos en Cuba, planteada ante la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, modificando una política de común acuerdo con el resto de Latinoamérica, que interpretaba estas denuncias como un mecanismo de presión a la autodeterminación del pueblo cubano. Sutilmente, en nombre de la democracia –o de un modelo de democracia- durante los años 90 se fue avanzando sobre el principio de no intervención que había sido una tradición en la política exterior argentina. La democracia como equilibrio (de poder internacional) Sin considerar el período de La Alianza y los gobiernos provisorios que le sucedieron, que pueden ofrecer algunos ejemplos de uso de la democracia en política [121] exterior pero por su excepcionalidad no permiten normalizar los casos para compararlos con los precedentes, resta considerar el ciclo compuesto por los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, que componen una década de gestión desde el 2003 hasta el presente. La preservación de la democracia en el continente y la consolidación del régimen político argentino maltrecho tras la crisis de 2001, ocupa un espacio fundamental en la retórica internacional del kirchnerismo. Al respecto resultan elocuentes las palabras del primer canciller de Néstor Kirchner, Rafael Bielsa: “La vigencia de la democracia en nuestra región ha posibilitado, así, un terreno fértil para avanzar en nuestros objetivos. Basta constatar algunos de los logros que hemos alcanzado: la preservación de la paz, la solución pacífica de muchos diferendos fronterizos, la construcción de la confianza, la puesta en marcha de procesos de integración regional, la participación permanente y responsable de la ciudadanía en el marco del estado de derecho, y el fortalecimiento de la vigencia de los derechos humanos, por nombrar algunos.” “Debemos responder, por ello, al mismo tiempo, con renovado vigor a los grandes desafíos por los que atraviesa nuestra región, tales como las crisis políticas recurrentes, los elevados niveles de pobreza y la desigualdad social.” “La demanda de la hora pasa por tener más y mejor democracia, que asegure a los habitantes de nuestra región el goce de libertad, paz y prosperidad. Para poder estar a la altura de estas legítimas expectativas y poder asegurar los beneficios de la democracia, debemos tener presente su relación con el desarrollo económico y social y los derechos humanos. Bien señala la carta democrática interamericana la interdependencia entre democracia y desarrollo económico y social, al tiempo que recuerda que la democracia es indispensable para el ejercicio efectivo de las libertades fundamentales y los derechos humanos.” “La transparencia, la probidad, la responsabilidad y la buena gestión en los asuntos públicos son indispensables para la gobernabilidad democrática. Sobre la [122] base de ese reconocimiento, la Argentina ha propuesto, acompañada por otras delegaciones, un proyecto de resolución que declara al año 2006 como "Año Interamericano de Lucha contra la Corrupción.” (Bielsa, 2005) Una vez más, la retrospectiva es cruel con los discursos. Visto desde la actualidad, el mundo ha cambiado notablemente en la última década, y el contraste es aún más evidente respecto al atlantismo de los años 90. El optimismo neoliberal fue eclipsado por las crisis financieras al finalizar la década y fue seguido por la experiencia de la crisis argentina, que fue aleccionadora a nivel internacional y condujo al replanteo de las políticas exigidas por los organismos internacionales. Luego la expansión económica desde la periferia que a los consultores de Wall Street les entretuvo denominar BRICS, para resaltar el letargo de la Unión Europea, mucho más tras las crisis hipotecaria que en el último lustro ha mantenido en vilo a las otrora potencias del Atlantismo. Mientras los analistas se entretienen enterrando las estrellas del Atlántico y estudiando chino mandarín, la incertidumbre y los análisis erráticos se apoderan de la política internacional. Siguiendo un viejo concepto de Juan Carlos Puig, quien ya en las postrimerías del pasado siglo enseñaba que el sistema internacional es jerárquico (Puig, 1983: 28), planteamos que este último tiempo se caracteriza por ser una época de espejismos jerárquicos, porque los regímenes de reparto que son inherentes al orden internacional, se perciben difusamente, se sostienen tras espejismos de otras jerarquías que no son tales pero que aparecen como supuestos nuevos hegemones -a su tiempo, Japón, China o los BRIC- o como se intentan explicar con esquemas históricos que ya no pueden repetirse –como la “nueva guerra fría. La realidad es más segmentada, más compleja y la capacidad de reparto es más sutil y específica a distintas áreas de la política y la economía internacional, ya no hay potencias excluyentes multidimensionales que subordinen al resto con una perspectiva de tiempo indefinido. Ese es el contexto propicio para para desarrollar políticas variadas y originales, que pueden parecer erráticas. Pero es preciso detectar algunas lógicas, ciertos patrones de conducta que permitan hablar de un diseño de política exterior, aunque no esté muy [123] explicitado ni muy elaborado. En lo que a este trabajo concierne, es posible definir una modalidad del uso de la democracia en la política exterior. En estos años, la apelación a la democracia en la política exterior fue crucial en momentos que marcaron el ciclo de gobiernos: primero, en el fortalecimiento de un régimen político deteriorado por la crisis del 2001, cuando varias decisiones se articularon como un modelo autonómico –en los términos de Juan Carlos Puig (Cfr. Puig, 1983)- para completar un cuadro en el que lo democrático y lo autonómico se funden en un paradigma de política exterior: el pago adelantado de la deuda externa, en el año 2005, la Cumbre de Mar del Plata en la que se desmanteló el ALCA, la profundización de la política de derechos humanos, además de su dimensión jurídica, con una activa intervención en los foros internacionales. Al respecto es interesante la observación de Alejandro Simonoff acerca de la valoración de las relaciones con Estados Unidos y en particular la participación en misiones de paz –específicamente el polémico envío de tropas a Haití en 2004- en el marco del discurso autonómico: “En el caso argentino, creemos que –si bien discursivamente se inscribió en el marco de una participación regional y de una política autonomista, o tal vez debiéramos decir posautonomista- determinaron esta opción el deseo de establecer una política cooperativa que le permitió compensar la negativa al envío de tropas en Irak y, además, la necesidad de apoyo en las negociaciones con los organismos multilaterales de crédito”. (Simonoff, 2009: 76) La reflexión de Simonoff sobre el autonomismo tiene que ver con los críticos al autonomismo que señalan los aspectos estructurales de cooperación de los gobiernos de Kirchner y Cristina Kirchner con Estados Unidos. Aunque no es objeto de este trabajo, es preciso señalar que el problema no es si se detectan decisiones de cooperación o confrontación con Estados Unidos, sino que la autonomía –o lo que MirkaSeitz denomina realismo de margen de maniobra (Cfr. Seitz, 1993) depende de la ponderación sobre en [124] qué y por qué se confronta, en qué y por qué se coopera, el caso de las relaciones con Irán, es interesante, en ese sentido. Relacionar democracia con autonomía –o con realismo de margen de maniobrasupone en el mejor de los casos, un intento por “empoderar” al gobierno a través de las decisiones de política exterior, una necesidad imperiosa en las condiciones del origen del gobierno de Kirchner en 2003. Al mismo tiempo, la participación ciudadana que implica otra manera de entender la democracia, la democracia participativa, derivó en uno de los más importantes –por su duración y por su proyección- conflictos que tuvieron los gobiernos kirchneristas: el caso de las plantas de celulosa cercanas al Río Uruguay. La manera en que el gobierno argentino se relacionó con los asambleístas de Gualeguaychú y la decisión de llevar el caso a la más alta instancia internacional: la Corte Internacional de Justicia de La Haya, mostró otra cara de la relación entre democracia y política exterior: cuando la democracia participativa empuja las relaciones internacionales, un fenómeno que no es en sí novedoso, pero que en los últimos años ha dado lugar a situaciones curiosas. Aquí se observa de otra manera cómo la apelación a la democracia en política exterior es un acto de poder, el poder de los manifestantes y del pueblo que se siente identificado con el reclamo. Un poder que interpela a una empresa multinacional – Botnia, luego UPM- a un Estado –Uruguay- y que apela a la intervención de organismos internacionales –como el Banco Mundial, el Mercosur y la CIJ-. La construcción de Unasur, en el año 2008, como un bloque de democracias también es una forma de aprovechar el tipo de régimen como fortaleza cohesionante de naciones con una realidad económica y social muy diversa. La Unasur, siguiendo el criterio del Mercosur, también se construyó bajo una cláusula democrática –tradición iniciada, como se ha visto, por los tratados suscriptos por Argentina en la década del 80, y que nuestro país ha venido impulsando en todos sus compromisos internacionales-. En el caso de Unasur, a través del Protocolo adicional suscripto en Guyana, en 2010, que compromete a sus miembros a reunirse en sesión extraordinaria, en caso de “ruptura o amenaza de ruptura del orden democrático, de una violación del orden constitucional o de cualquier situación que ponga en riesgo el legítimo ejercicio del poder y la vigencia de [125] los valores y principios democráticos.” (Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de Unasur sobre Compromiso con la democracia, art. 1º). En caso de producirse alguna de estas situaciones, el protocolo prevé las siguientes medidas: “a.- Suspensión del derecho a participar en los distintos órganos, e instancias de la UNASUR, así como del goce de los derechos y beneficios conforme al Tratado Constitutivo de UNASUR." “b.- Cierre parcial o total de las fronteras terrestres, incluyendo la suspensión y/o limitación del comercio, tráfico aéreo y marítimo, comunicaciones, provisión de energía, servicios y suministros.” “c.- Promover la suspensión del Estado afectado en el ámbito de otras organizaciones regionales e internacionales.” “d.- Promover, ante terceros países y/o bloques regionales, la suspensión de los derechos y/o beneficios del Estado afectado, derivados de los acuerdos de cooperación de los que fuera parte.” “e.- Adopción de sanciones políticas y diplomáticas adicionales.” (Protocolo Adicional, art. 4º) La polémica negociación diplomática para que Néstor Kirchner se convirtiera en el primer presidente de Unasur mostró el significado que tenía para el extinto mandatario, esta construcción multilateral como espacio de construcción de poder dentro de la política argentina y a nivel regional. Una muestra de la utilización práctica de la cláusula democrática en Unasur y Mercosur es la crisis paraguaya originada por la destitución de Fernando Lugo, de la presidencia de la nación, en junio de 2012. De inmediato Unasur resolvió suspender a Paraguay -acto ratificado en agosto de 2012 por el Grupo de Alto Nivel-decisión que fue levantada un año después, en agosto de 2013 tras la elección del presidente Horacio Cartes. Los miembros de Unasur llegaron a la conclusión de que el procedimiento parlamentario estaba viciado y Fernando Lugo no había tenido derecho a juicio. Tras las [126] elecciones presidenciales con escrupuloso monitoreo internacional, el asunto quedó zanjado para las autoridades de Unasur. Más interesante fue la decisión de Mercosur, adoptada en la cumbre de Mendoza, que eventualmente se reunió a finales de junio de 2012, porque destrabó un conflicto. Paraguay estaba frenando el ingreso de Venezuela como miembro pleno, por la resistencia de algunos legisladores a la ratificación parlamentaria. Paradójicamente algunos parlamentarios paraguayos fundaban la negativa al ingreso de Venezuela en la cláusula democrática, ya que cuestionaban el régimen político encabezado por Hugo Chávez. En la misma Cumbre que votó la suspensión de Paraguay –llamativamente sin sanciones económicas- se resolvió el ingreso de Venezuela. Es por eso que, al normalizarse el régimen paraguayo, cuando el Mercosur resolvió levantar la suspensión de Paraguay, en la Cumbre de Montevideo, del pasado mes de agosto de 2013, el presidente Cartes decidió posponer el retorno de Paraguay –posiblemente hasta 2014- por la cuestión venezolada, ya que precisamente es Venezuela quien ha asumido la presidencia Pro Témpore del Mercosur, pero Paraguay aún no ha ratificado su incorporación. Es así como el uso de la democracia en la política exterior regional en este tiempo ha servido a un juego de equilibrio de poder ponderado por la interpretación de la cláusula democracia, en el que Argentina ha participado activamente. Así también el equilibrio de poder en nombre de la democracia y la autonomía fue activado en estos años del kirchnerismo de manera activa y consecuente. Por eso decimos que lo característico de esta época es –una vez más, dando a la expresión un sentido muy diferente al que planteaba MacPherson- el uso de la democracia como una estrategia de equilibrio de poder regional y también de equilibrio de poder interno –pero eso sería materia de otra ponencia-. Reflexiones finales A 30 años de la continuidad democrática en Argentina, este trabajo ha pretendido abordar los usos de la democracia en la política exterior argentina. Siguiendo los casos del [127] alfonsinismo, el menemismo y el kirchnerismo, como tres etapas bien definidas y caracterizadas de este período democrático, se ha visto como una constante el uso de la democracia, como concepto, como práctica y como discurso, en la política exterior argentina, de una manera inédita y acompañada por el ritmo de los acontecimientos internacionales. Pero esta continuidad se presenta con matices propios de cada etapa, que fueron definidos, con ayuda de la terminología del clásico libro de C.B. MacPherson: democracia como protección, en el menemismo, democracia como desarrollo y en el kirchnerismo, democracia como equilibrio de poder. Caracterizamos la democracia como protección, como una utilización de las referencias a la democracia flamante en Argentina para recurrir a la ayuda internacional, para protegerse de la inestabilidad provocada por condiciones económicas y por la proximidad de regímenes políticos autoritarios, por eso la democracia como protección promueve la democratización de los países vecinos, aunque sin interferir en sus políticas. La democracia como desarrollo alude a la interpretación de la democracia como parte de un modelo integral, liberal, político y económico que se impuso en las postrimerías del siglo XX, y que identificamos con el atlantismo neoliberal de postguerra fría. Un modelo de democracias representativas, limitadas en un actividad que propician el individualismo y las condiciones favorables a una economía de mercado. Esto se puso en evidencia en la construcción del Mercosur y en las relaciones con las potencias atlánticas. Por último, hablamos de democracia como equilibrio de poder, cuando la utilización de la democracia, en la última década, sirvió para la construcción de poder político regional, para dirimir conflictos con otras potencias o para el empoderamiento – por acciones internacionales- dentro de la política interna. Esta práctica sería característica de los años del kirchnerismo, aunque tal vez habría que esperar unos años para ponderar esto con más precisión, cuando se vean con claridad las proyecciones de las políticas más recientes. [128] Se ha visto a su vez, que la expansión de los usos de la democracia en la política exterior va avanzando sobre el principio de no intervención. Es muy interesante, al respecto, la reflexión planteada, en ocasión de la destitución de Fernando Lugo, acerca de los alcances de la cláusula democrática, donde cuestiona el alcance limitado de las decisiones de Unasur y Mercosur y propone una intervención más activa. Al respecto, recuerda los años de su gestión como canciller de Alfonsín. “La cuestión de la intervención para defender regionalmente al sistema democrático es uno de los avances que realizamos en nuestro subcontinente. La llamada “cláusula democrática” está incorporada en todos nuestros mecanismos de integración. Dicho de la manera más directa, en Paraguay se alteró la democracia. Por lo tanto, debe aplicarse con mecanismos previstos en esas cláusulas democráticas.” “No está de más recordar que todos nuestros países son signatarios de la Carta de las Naciones Unidas, que es ley para todos nosotros y en varios países con jerarquía superior a las leyes comunes. Esa Carta, en su Capítulo VII, incorpora la capacidad de intervención militar en un Estado donde se pongan en peligro la paz y la seguridad. Luego de la década de los 90, esa noción se extendió a la defensa de la democracia y los derechos humanos. Por lo tanto, quienes sostienen que no hay derecho a intervenir desconocen que en sus países, por tratado internacional, se aceptó el principio de intervención.” “Además, muchos de nuestros Estados intervinieron o intervienen en los asuntos de otros Estados. El gobierno del cual participé como canciller intervino directamente en varios países vecinos. En Chile, concretamente, para acelerar la transición a la democracia, en colaboración directa de Estados Unidos, época del presidente Ronald Reagan, y de Cuba, gobernada por Fidel Castro. Intervinimos por la democracia contra las dictaduras. En Paraguay hoy no hay una dictadura, sólo una usurpación de la voluntad popular.” (Caputo, 2012) [129] Es una opinión muy válida y difundida en ámbitos diplomáticos latinoamericanos esta reflexión de Caputo en pos de la expansión de la intervención multilateral por sobre el principio de no intervención, pero es más cuestionable que esa haya sido la actitud del gobierno argentino en los años 80, cuando, posiblemente por la propia idiosincrasia de Raúl Alfonsín, se cuidaban muchísimo las formas y los límites de la intervención, para no interferir entre partidos y corrientes democráticas, y solamente colaborar en la democratización y la denuncia de violaciones a los derechos humanos. No es lo mismo denunciar crímenes de lesa humanidad que salir a promover un candidato a presidente por sobre otro o interferir entre facciones. Posiblemente Unasur caminó en el filo de la intervención, cuando denunció el procedimiento parlamentario para destituir a Lugo, pero no cayó más allá de la línea de la constitución y las leyes paraguayas. Una intervención más comprometida, como la que posiblemente sugiere Caputo, conduciría a un terreno farragoso, y el costo del intervencionismo puede ser muy alto, cuando se evidencia que hay varias maneras de interpretar de qué hablamos cuando decimos democracia. Bibliografía consultada Alfonsín, Raúl (2006) Fundamentos de la República Democrática. Curso de Teoría del Estado. Buenos Aires, Eudeba. Alfonsín, Raúl (1985)“Palabras del Sr. Presidente de la nación, Dr. Raúl R. Alfonsín, en la Casa Blanca, Washington, el día 19 de marzo de 1985.http://lanic.utexas.edu/larrp/pm/sample2/argentin/alfonsin Álvarez Natale, Hugo (1984) Beagle: de brujos y fantasmas a la decisión final. Ediciones Politeia. 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[131] Seitz, Mirka (1993) ¿Realismo penitencial o margen de maniobra? Un estudio de las relaciones de Argentina con América Latina y Estados Unidos. Buenos Aires, Fundación Juan Pablo Viscardo. Simonoff, Alejandro (2009) “Regularidades de la Política exterior de Néstor Kirchner. En: Confines, Vol. 5, núm. 10, agosto-diciembre, 2009, p.p. 71-86. México. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. [132] II.2. Bolivia TÍTULO: "Thereis no alternative" (no hay alternativa): Bolivia como ejemplo de una trayectoria ineludible para una región libre y soberana, la integración regional y la democratización de la justicia AUTOR: Lic. Isidro A. Baschar- Facultad de Ciencias Sociales - Escuela de Relaciones Internacionales Universidad del Salvador (USAL) Área temática: Relaciones Internacionales - SubArea ARRIAL- Area de Relaciones Internacionales, Recursos Naturales y Teoría en América Latina- IDICSO-USAL Abstract Bolivia se encuentra construyendo un nuevo camino, en donde la integración regional contempla los intereses económicos-comerciales pero también pone en valor el fuerte componente político de una definición semejante. Es cierto, "no hay alternativa", Bolivia debe integrarse al subcontinente, y en este proceso ocupa un rol crucial por su ubicación geográfica, sus potencialidades en materia de recursos naturales y su posicionamiento en términos políticos. Adicionalmente, el proceso político interno ha tomado definiciones centrales pese a que todavía debe ajustar y discutir el perfil económico-productivo que adquirirá, la manera pretendida de insertarse en la economía internacional y los costos que debe y puede asumir tanto políticamente como ambiental y culturalmente así como también debe continuar luchando por desarticular serios problemas estructurales como la pobreza y la indigencia y las consecuentes brechas socio-culturales que producen. Sin embargo, ha logrado saldar discusiones que la región en su conjunto comienza a plantearse tímidamente, en donde la democratización de la Justicia es tan solo un ejemplo emblemático en este sentido. El presente trabajo se propone reflexionar, de manera breve, acerca de algunos de los desafíos que enfrenta la región latinoamericana en función de la consolidar la integración regional entre sus comunidades humanas, así como también ofrece ejemplos a considerar a la luz de la reciente experiencia boliviana y las respuestas que el nuevo proceso político encarnado por Evo Morales y el Movimiento al Socialismo han formulado en pos de potenciar su margen de maniobra en el marco de un complejo contexto interno y frente a [133] las presiones externas que presuponen la necesidad de sobrellevar una crisis económicofinanciera internacional persistente. Introducción De manera reciente, el presidente boliviano Evo Morales Ayma ha sido protagonista de un escándalo internacional tras la negación de cuatro países europeos de permitir hacer escala al avión del primer mandatario en sus territorios, debido a la existencia de la sospecha de que allí se alojaba el ex empleado de la contratista de inteligencia Booz Allen, Edward Snowden, enemigo público número uno de los Estados Unidos tras haber revelado la intrusión masiva por parte de la administración Obama en llamadas, mensajes de texto y correos electrónicos "sospechosos" alrededor de todo el mundo, incluyendo a aquellos países "aliados" (de acuerdo al diario Der Spiegel, 500 millones tan solo en Alemania ¿Alemania? Sí, Alemania, tan sospecha como… China)-. Concretamente, el ex espía recluido en el aeropuerto de Moscú, es acusado por la justicia norteamericana de supuesta filtración de información reservada que atañe a la seguridad nacional de su país. Morales había asistido a una cumbre de países exportadores de gas en San Petersburgo, y de regreso a su país, España negó imprevistamente el aterrizaje del avión presidencial, al igual que lo hicieron posteriormente Portugal, Italia y Francia. Finalmente aterrizó en Viena, Austria, en donde fue retenido durante catorce horas. Allí debió resistir las intenciones de las autoridades locales de registrar "amablemente" el avión. La Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), o al menos un parte importante de ésta, reaccionó de manera temprana y convocó a una reunión en Cochabamba, a donde asistieron los presidentes de Argentina, Ecuador, Uruguay y Venezuela. La gran ausencia: Dilma Rousseff, y por lógicos motivos; en el medio de una reforma política profunda priorizó la agenda interna pero envió a un viejo conocido de "el Evo", Marco Aurelio García, quien fuera el principal asesor en materia internacional de Lula y ahora, de Dilma. Santos, desde Suiza se solidarizó tibiamente por Twitter, medio por el que chirriaba indignado enfáticamente el Presidente ecuatoriano, Rafael Correa. El chileno Sebastián Piñera, en medio de una campaña electoral que parece ubicar a la derecha en gobierno de salida frente a la candidatura de la ex presidente por la Concertación, Michelle Bachelet, brilló por su ausencia. El responsable de la presidencia Pro Témpore del bloque, el presidente peruano Ollanta Humala, envió a su canciller Eda Rivas. La respuesta final: la declaración de Cochabamba, en donde se denuncia la violación de los "Tratados Internacionales que rigen la convivencia pacífica, solidaridad y cooperación" entre Estados, el "atropello y las prácticas neocoloniales" y "el agravio sufrido por el Presidente Evo Morales", se declara "inaceptable" lo acontecido, se exige "explicaciones" y [134] "disculpas" a los países europeos comprometidos, se "respalda" la denuncia presentada por Bolivia ante la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, se "exhorta" a la totalidad de Jefes de Estado y de Gobierno del bloque a acompañar la Declaración y se "convoca" a otros organismos internacionales a pronunciarse al respecto. Rápidamente, el G77 hizo lo propio en igual sentido y la Organización de Estados Americanos (OEA) reaccionó tardíamente luego de una compleja y extensa discusión en donde los Estados Unidos y Canadá se negaron a otorgarle el carácter de "unánime" a la resolución del Consejo Permanente que decidió condenar las actuaciones que violan las normas y principios básicos del derecho internacional, como la inviolabilidad de un Jefe de Estado. Otorgándole crédito a aquellos que concideran que la OEA debe reformarse profundamente o incluso desaparecer por no cristalizar los verdaderos intereses de América Latina y el Caribe, los países del norte sostuvieron que los hechos sobre este incidente no quedaban claros y alegaron que se trataba de una cuestión bilateral en donde resultaba "inapropiada" la participación de la Organización. Finalmente, el MERCOSUR abordó el tema durante la 45º Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Común, en donde se decidió respaldar a Morales y pedir explicaciones a los Embajadores de los países europeos involucrados acreditados en los países miembros del bloque. La auspiciosa novedad en este último caso la protagonizaron Guyana y Surinam al firmar el Protocolo de Adhesión al Mercado Común del Sur en forma de socios; ahora todos los países que conforman la América del Sur se encuentran asociados al bloque. Sin profundizar acerca de los intentos de los gobiernos europeos de desmarcarse de su responsabilidad, a los efectos de la presente reflexión, resulta fundamental detenernos en las implicancias que esta situación representa para la realidad regional. El dato es doloroso: desde aquella primera intervención de la UNASUR en 2008 en respaldo del gobierno constitucional del presidente Morales tras los intentos secesionistas de la "Media Luna" boliviana, que culminó con la convocatoria de la entonces Presidenta Pro Témpora del bloque, la chilena Michelle Bachelet, a una reunión en el Palacio de Gobierno local y cuya resultante fue la "Declaración de la Moneda", es la primera vez que el bloque parece haber pedido fuerza de convocatoria. Por aquel entonces, y pese a las difíciles relaciones político-diplomáticas que atravesaron históricamente Chile y Bolivia, la iniciativa de la entonces presidente chilena y el [135] consecuente acompañamiento del resto de los presidentes de la región fue reconocida posteriormente por el propio Vicepresidente boliviano, Álvaro García Linera, como uno de los elementos que permitieron desarticular el golpe "cívico-prefectural" 99 impulsado por los Departamentos de Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija en coordinación con la Embajada de los Estados Unidos, la DEA y Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID. Por entonces Chile estuvo a la altura de la circunstancia, la región respaldó. Todo tiene que ver con todo La región ha dado sobradas muestras a lo largo de su historia y a través de pulsiones y conductas reiteradas de que la integración de sus pueblos se corresponde con su historia común y de ella depende su destino. 100 Pese a que el sujeto "pueblo" haya intentado muchas veces ser reemplazado por términos como "capitales", "factores productivos", "inversiones" y/o "comercio", la realidad indica que desde San Martín, Bolívar y Artigas, pasando por el ABC de Perón y la prédica de la Patria Grande chavista, la necesidad de una América Latina integrada que incluya necesariamente al componente económico pero que no se reduzca exclusivamente a ello, ha estado siempre presente. Basta con abordar la realidad desde un "pensamiento situado" para dar cuenta de ello. 101 En este sentido, Jorge Abelardo Ramos decía que la historia de los argentinos se desenvuelve sobre un territorio que abrazó un día la mitad de América del Sur.¿De dónde proceden nuestros límites actuales? El origen de estas fronteras ¿responde acaso a una razón histórica legítima? ¿Nos separa una barrera idiomática, cierta muralla racial evidente? ¿O es, por el contrario, el resultado de un infortunio político, de una vicisitud de las armas, de una derrota nacional? Sin duda aparece como fruto de una crisis latinoamericana, puesto que América Latina fue en un día no muy lejano nuestra patria grande. Somos un país porque no pudimos integrar una nación y fuimos argentinos porque fracasamos en ser americanos. Aquí se encierra todo nuestro drama y la clave de la revolución que vendrá". 102 Algo de razón tenía. 99 GARCÍA LINERA, Álvaro; "Como se derrotó el golpismo cívico-prefectural", Vicepresidencia de la República, Encuentro Internacional de solidaridad con Bolivia, Santa Cruz, octubre de 2008. 100 Ver: SEITZ, Ana Mirka; "Tres Porpuestas de Integración Política Latinoamericana", Ed. Juan Pablo Viscardo, 1983. 101 Ver: SEITZ, Ana Mirka; "El Mercosur Político. Fundamentos Federales e internacionales", Ed. Juan Pablo Viscardo, 2003 y SEITZ, Ana Mirka; "Integración Latinoamericana. Caminos, dilemas y desafíos", Red de Integración Latinoamericana (REDILA), 2010. 102 ABELARDO RAMOS, Jorge; "Revolución y Contrarevolución en la Argentina", Editorial Continente. [136] Bolivia se ubica en el corazón del subcontinente sudamericano, compartiendo frontera con la Argentina al sur, con Chile al sur-suroeste, con Paraguay al sudeste, con Perú al este-noroeste y con Brasil en su flanco este y noroeste. La cercanía nos obliga a detenernos en este pequeño país, tan rico como complejo, pero la historia es más contundente aún y nos impulsa a hacer de éste bandera de un ejemplo regional: pese a contar con más del sesenta por ciento de su población identificada con comunidades originarias, fue recién en el año 2005 cuando Evo Morales Ayma, un descendiente aymara que había comenzado su carrera política desde la militancia sindical en el Trópico de Cochabamba en defensa de un cultivo ancestral como el de la hoja de coca, el combate contra la obediencia ciega a los dictados impartidos desde la Casa Blanca y las agencias de seguridad norteamericana y la resistencia y lucha contra las consecuencias nefastas de las políticas neoliberales impulsadas desde mediados de la década de los ochenta que fueron agudizándose hacia finales de los 2000, cuando fue electo como el primer presidente "indígena" desde la existencia de Bolivia como Nación con más del 50% de los votos (por supuesto, el término Nación es sociológicamente complejo per se, más aún en un país en donde conviven una treintena de Naciones originarias arraigadas a lo más profundo del pasado de estas tierras). Durante la década de los ochenta gran parte del mundo desarrollado y en desarrollo estuvo signado por una famosa frase pergeñada por un caro personaje para nuestra historiografía: "thereis no alternative" (no hay alternativa) sostenía la Dama de Hierro y el Consenso de Washington arrasaba con la dignidad de millones de trabajadores a lo largo y ancho del planeta. América Latina no fue la excepción, y Bolivia ofició de caso emblemático. La frase no solo calaba hondo en las condiciones sociales de millones de personas que consecuentemente se vieron afectadas por sus medidas sino que también condicionaba la imaginación política de los líderes de entonces que acompañados por un consenso corporativo e intelectual fueron amparados y justificados. Pues claro, no había alternativa ¿quién podía discutir eso? En 1985 asumirá la presidencia de Bolivia por última vez el histórico líder del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), Víctor Paz Estenssoro. Este personaje emblemático y en gran parte responsable de la Revolución de 1952 que junto con Juan Lechin, líder de la Central Obrera Boliviana (COB), impulsó de manera definitiva el sufragio universal, promovió una reforma agraria, nacionalizó las minas y creó la Corporación Minera de Bolivia, desarrolló políticas de seguridad social, apoyó la sindicalización y construyó un movimiento político nacional-popular que sólo se vio interrumpido por el [137] golpe de Estado perpetrado por el General René Barrientos en 1966 (por entonces, Estenssoro había ganado las elecciones de 1952, 1960 y 1964), retornará una vez más al poder, pero paradójicamente, se alejará de manera sustancial de aquellos principios que le habían permitido ganarse el favor de los sectores populares de la Bolivia profunda, no así de las grandes ciudades. Las pulsiones entre el nacionalismo revolucionario y el neoliberalismo globalizador se resolvió de manera trágica: no fue la dictadura proletaria, en la que los indígenas solo debían poner sus hombros para llevar a los obreros al poder, la que asumió la conducción de Bolivia, sino un proyecto de las clases dominantes para refundar o recomponer su dominación, 103irónicamente conducidos por el líder de la Revolución Nacional quien será el encargado de implementar el neoliberalismo como proyecto no solo político y económico, sino también ideológico, cultural y social. Fue así que el economista norteamericano Jeffrey Sachs desarrolló un plan económico "taylormade" para la realidad boliviana. Tras la aprobación del programa por parte del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Ministro responsable de su implementación, un economista formado en los Estados Unidos que a duras penas manejaba el español, fue elegido presidente de Bolivia por primera vez para el período 1993-1997. El gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada inaugura un ciclo que a pesar del debilitamiento del sector minero producto del cierre o privatización de las minas estatales que repercutió directamente sobre las bases materiales, ideológicas y políticas de la COB, no estará exento de crecientes movilizaciones sociales, esta vez encarnadas por el campesinado indígena, un nuevo sujeto social que irrumpía en la vida política boliviana. Es precisamente este sector social el que libró las luchas más importantes contra el neoliberalismo, con un promedio de una marcha nacional por año, algunas veces en defensa de la producción de la hoja de coca y contra la injerencia estadounidense, y otras por el agua, la tierra y el territorio. 104 103 MOLDIZ, Hugo; "Bolivia en los tiempos de Evo. Claves para entender el proceso boliviano"; Ocean Sur, México, 2009, página 26. 104 MOLDIZ, Hugo; op. Cit., 2009, página 27. [138] De esta manera, aquel proceso que comienza a gestarse de manera tímida pero contundente permitirá construir un espacio de identidad y participación política de creciente protagonismo que con el tiempo se hizo acreedor de un instrumento político propio, por entonces llamado Asamblea por la Soberanía de los Pueblos (ASP), espacio que vio nacer al Movimiento Al Socialismo (MAS) y que le posibilitará a Evo Morales concentrar de manera creciente la atención de la ciudadanía así como también de los medios de comunicación y de sus principales adversarios que generalmente actuaron en tándem con los líderes de la opinión pública. De esta manera, el sector que aglutina a las principales voces de protesta contra el estado neoliberal irrumpió sorpresivamente alcanzando el segundo lugar en las elecciones presidenciales celebradas en el año 2002. La temprana coordinación y respuesta de los sectores conservadores de la "democracia pactada" boliviana actuaron de manera efectiva y, en coordinación con el entonces Embajador de los Estados Unidos en Bolivia, Manuel Rochan, posibilitaron un segundo mandato de Sánchez de Lozada. Sin embargo, la grave situación económica, la creciente deuda externa, la dependencia de la asistencia financiera de los Organismos Multilaterales de Crédito condicionada al apoyo de los Estados Unidos y éste a su vez a la implementación de políticas destinadas a la erradicación de los cultivos de hoja de coca, los consecuentes conflictos que esto provocaba con comunidades a las que no se les ofrecían alternativas con iguales perspectivas económicas que posibilitaran el reemplazo de los mismos, la creciente presión fiscal sobre las clases populares, la paulatina privatización de los servicios que amenazaron a extenderse sobre el agua, y, finalmente, la especulación acerca de la posibilidad de vender gas a los Estados Unidos a través de puertos chilenos, oficiaron de cóctel explosivo que, una vez que estalló, puso en el tapete las grandes discusiones nacionales vinculadas a la utilización soberana y el aprovechamiento nacional de los recursos naturales bolivianos así como también la estructura socio-política estatal. El sistema político tradicional no fue capaz de ofrecer respuesta alguna. El desprestigio de la clase política que había acompañado el proceso neoliberal posibilitó finalmente la irrupción de un nuevo actor: el movimiento originariocampesino de la mano de un líder sindical cocalero con la suficiente cintura para aglutinar voluntades y eje nodal de un instrumento político forjado al calor de la resistencia, el MAS. Durante las dos administraciones de Evo Morales Ayma, Bolivia ha vivido un proceso de recuperación del crecimiento y la actividad económica a través de la participación activa [139] del Estado. 105 De esta manera, mientras que el Presupuesto General (PGE) 2013 106 sancionado el 6 de diciembre de 2012 proyecta un crecimiento económico del PIB de 5,5%, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) 107 señala que la economía boliviana experimentó un crecimiento económico del 5% en 2012 - levemente inferior al de 2011 cuando el incremento fue del 5,2% - y prevé para 2013 una leve recuperación, igualando al crecimiento experimentado en 2011 y acercándose de esta manera a la estimación oficial. Las mejorías observadas han sido posibles, en parte, por el ya mencionado crecimiento económico, la mejora de los niveles de ingreso, la redistribución de los ingresos fiscales, el activo papel económico desempeñado por el Estado como dinamizador de la economía y las políticas sociales que permitieron, de acuerdo a la CEPAL, la reducción de la tasa de pobreza entre 2002 y 2010 en un 9,4% (de 62,4% a 53%) y de la indigencia en un 11,1% (de 37,1% a 26%). 108 Las cifras coinciden con lo expresado por el Fondo Monetario Internacional a la hora de evaluar las Metas de Desarrollo del Milenio al sostener que la extrema pobreza en Bolivia se redujo en un 11% entre 2007 y 2010 109teniendo en cuenta que la población que vivía con menos de un dólar por día (7 bolivianos, aproximadamente) representaba en 2005 un 36,7% de la población y en 2009 era de un 26,1%. Aún más, de acuerdo con cifras oficiales del propio Estado boliviano, en el año 2005, la pobreza extrema nacional era 38,24% y en 2011 habría disminuido hasta llegar al 24,3%. Esto significa que entre 2006 y 2011 hubo una reducción de la pobreza extrema de un 14%. 105 Bolivia ha experimentado durante los últimos años un notable crecimiento de su Producto Bruto Interno alcanzando su punto máximo en el año 2008 con un alza del 6,1%, aunque este desempeño no se encontró exento de fluctuaciones. No obstante lo cual, ha logrado mantener un comportamiento aceptable, crisis económico-financiera internacional mediante, para alcanzar el 4,1% en el 2010 y obtener cifras que se ubican por encima de la performance de 2010 pero no llegan todavía a ser similares a las del 2008. Ver: CEPAL; "Anuario estadístico de América Latina y el Caribe", Naciones Unidas, Diciembre de 2011, Santiago de Chile, página 77. 106 Ver: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas del Estado Plurinacional de Bolivia; "Presupuesto General del Estado 2013". 107 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL); "Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe", diciembre de 2012. Ver también: Diario La Razón; "El crecimiento del PIB boliviano superará media regional en 2013", 12 de diciembre de 2012. 108 CEPAL; "Panorama Social de América Latina 2011"; noviembre de 2011, Santiago de Chile, Avances en la reducción de la desigualdad distributiva, páginas 13 y 14. 109 El Deber; "Bolivia baja sus índices de pobreza en 8 años"; 30 de noviembre de 2011. [140] Tras la recuperación de la crisis política y social vivida a comienzos del nuevo milenio 110 que permitió al Movimiento al Socialismo ganar dos elecciones y un referéndum revocatorio, nacionalizar los recursos hidrocaburíferos y renegociar nuevos contratos de explotación con las empresas extranjeras en 2006 y reformar la Constitución en 2009, 111 entre otras iniciativas, la economía boliviana ha recuperado el poder de fuego de la mano del Estado como elemento multiplicador a través de un importante gasto público sustentado, fundamentalmente, en los recursos provenientes de los impuestos vinculados al sector hidrocarburos (IDH). Han acompañado a este proceso políticas sociales destinadas a los sectores más vulnerables 112 así como también una inflación que se ubica dentro de las más bajas de la región 113 y una importante capacidad de generar divisas genuinas que permitieron una acumulación record de reservas internacionales, 114 a la vez que se convive con un proceso de bolivianización de los depósitos y ahorros. 115 A lo largo de la administración de Morales, y fundamentalmente a partir de la nacionalización de los recursos hidrocarburíferos, la inversión pública como motor dinamizador de la economía ha permitido que ésta alcance los U$D 879 millones en 2006, 1.005 millones en 2007, 1.351 millones en 2008, 1.439 millones en 2009, 1.521 millones en 2010, 2.153 millones en 2011 y 3.468 millones de dólares en 2012. Asimismo, y de acuerdo al propio Presupuesto General del Estado, ésta ascendería a 3.807 millones de U$D en 2013. Ésta cifra, que representa un incremento del 10% respecto al monto destinado a inversión pública para 2012, destinará U$D 871 millones son para el área 110 En 2003 la llamada "guerra del gas" tiene como eje nodal la negativa popular de la exportación de gas a México y los Estados Unidos a través de puertos chilenos y provocó la caída y posterior huida del país del entonces presidente Gonzalo Sánchez de Lozada. En 2005, la "segunda guerra del gas" demandó la nacionalización de los hidrocarburos y provocó la renuncia del presidente Carlos Mesa. 111 En enero de 2009 se aprobó el nuevo texto constitucional a través de un referéndum en donde el sí obtiene el 60 por ciento de los votos. 112 Resulta central aquí destacar la política redistributiva impulsada por el gobierno de Morales a través de distintos programas sociales destinados a sectores vulnerables, como niños, mujeres y ancianos - Bono Juancito Pinto, Juana Azurduy y Renta Dignidad, respectivamente -. 113 De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadísticas de Bolivia (INE), la inflación en 2012 alcanzó el 4,54%. 114 Diario La Razón; "BCB reporta que Bolivia supera barrera de los $us 14.000 millones en reservas internacionales", 12 de diciembre de 2012. 115 Ver: Banco Central de Bolivia; "Informe de Estabilidad Financiera", julio de 2012. [141] Social, U$D 1.219 millones para la Producción, U$D 177 millones para Multisectoriales (medio ambiente, recursos naturales, otros) y U$D 1.540 millones para Infraestructura. 116 En este sentido, el PGE 2013 tiene como fundamento dar los primeros pasos en la Agenda Estratégica del Estado, proyectada por el presidente Evo Morales en su discurso del 6 de agosto de 2012. 117 La agenda tiene cinco pilares que el Gobierno Nacional 118 debe cumplir hasta 2025 y que contemplan la erradicación de la extrema pobreza, la industrialización de los recursos naturales, 119 la seguridad alimentaria, 120 la universalización del acceso a los servicios básicos (energía eléctrica, agua potable, alcantarillado, conexión a gas natural y telecomunicaciones) y la soberanía tecnológica. 121 De esta manera, el gobierno de Morales, mediante una prolija gestión macroeconómica y un direccionamiento político destinado a desarticular flagelos estructurales, acompañado por precios internacionales de las materias primas favorables y vecinos con los que, en su mayoría, comparte el diagnóstico regional y en algunos casos ha logrado establecer alianzas estratégicas -el caso emblemático ha sido la Venezuela de Chávez-, ha "demostrado" que todo tiene que ver con todo y si existe otra alternativa. 116 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; "El Presidente en ejercicio promulga el Presupuesto General del Estado (PGE) 2012"; 23 de Diciembre de 2011 y Ministerio de Economía y Finanzas Públicas del Estado Plurinacional de Bolivia; "El Senado sanciona PGE 2013 que contempla una inversión pública histórica de USD 3.807 millones", 7 de diciembre de 2012. 117 Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia; "13 pilares de la Bolivia Digna y Soberana. Agenda Patriótica del Bicentenario 2025". 118 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; "La agenda del Gobierno tiene cinco pilares para desarrollar Bolivia hasta 2025", 9 de agosto de 2012. 119 Entre los que destaca la industrialización del litio. Asimismo, como parte del proceso de industrialización Bolivia se encuentra desarrollando plantas separadoras de líquidos hidrocarburíferos, de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), una planta de urea, también con la estatal petrolera, plantas hidrometalúrgicas, para poder exportar mineral desconcentrado y ya no minerales concentrados. Por su parte, el plan gubernamental contempla la creación de un aparato productivo estatal con emprendimientos como la Empresa Boliviana de Almendra (EBA), la Empresa Nacional de Textiles (ENATEX) y la inyección de recursos económicos para activar el sector turístico. 120 Durante la administración de Morales se creó la Empresa de Apoyo a la Producción de Alimentos (EMAPA), institución estratégica del Estado que a partir de 2007 es responsable de fomentar la producción micro y pequeño agropecuaria mediante la canalización de recursos e insumos. A esta medida de suma la promulgación en 2011 de la Ley de Revolución Productiva, Comunitaria Agropecuaria, en donde el Estado asume el papel de productor de alimentos. 121 Tiene que ver con el desarrollo de técnicas para la producción en Bolivia adaptadas en el propio país. [142] Los debates pendientes y los debates superados, los límites y porosidades del caso boliviano Por las propias características que hacen a la realidad boliviana en lo que se refiere tanto a su ubicación geográfica anteriormente mencionada así como a sus potencialidades y su riqueza en recursos naturales estratégicos, como también a sus condicionamientos, teniendo en cuenta su discutida e injusta mediterraneidad y la todavía incipiente capacidad para agregar valor a sus vastos recursos, Bolivia ha zanjado la discusión acerca de la integración regional y el perfil que ésta debe adoptar. Ejemplo cabal de ello es su adhesión a la Alianza Bolivariana Para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), a la UNASUR y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), así como también sus planes de ingresar al MERCOSUR y su fuerte posicionamiento crítico respecto a organizaciones que considera vetustas como la OEA. Esta opción regional ha ido acompañada, adicionalmente, de fuertes compromisos políticos y opciones decisivas en materia de política exterior. Por ejemplo, en 2008 Bolivia expulsó al embajador de los Estados Unidos acreditado en la Paz, Philip Goldberg, acusado de coordinar el intento secesionista de los Departamentos de la Media Luna, así como también ordenó la salida de la agencia norteamericana encargada de contribuir al combate contra la plantación de hoja de coca en el territorio nacional, la DrugEnforcementAdministration, o DEA por sus siglas en inglés, y recientemente, ordenó la salida de la USAID de manera definitiva (luego de ensayar una salida parcial, finalmente Morales optó por la remoción definitiva de esta Agencia norteamericana dependiente del Departamento de Estado y dedicada a la asistencia internacional no-militar en áreas tales como la cooperación económica, agrícola, sanitaria y humanitaria, entre otras; para ello, el Estado boliviano se hará cargo de todos los planes de asistencia que esta agencia se encontraba desarrollando, ya que el gobierno de Morales considera que éste instrumento no ha sido otra cosa que un subterfugio para enmascarar operaciones políticas en contra de su administración a través del otorgamiento de financiamiento y ayuda logística a movimientos opositores y desestabilizadores). 122 Como contraparte, en los últimos años, y en sintonía con el fuerte crecimiento económico experimentado por la región, Bolivia se ha visto fuertemente favorecida por el incremento del intercambio comercial con sus países vecinos, fundamentalmente Brasil y Argentina, sus dos principales socios comerciales en orden de importancia. Por ejemplo, al mes de 122 Neuman, William; “Bolivian President expels U.S. Aid Agency”, The New York Times, 31 de Mayo de 2013. [143] mayo de 2013, Bolivia registró un saldo positivo con Brasil por un monto que asciende a los 1031 millones de dólares y con la Argentina por 469 millones de dólares. 123 Asimismo, Bolivia ha encontrado el respaldo de sus pares a través de la UNASUR frente a situación de tensión definitoria, tal como lo hemos podido anticipar al comienzo del presente trabajo. En el plano interno, tras afrontar el desafío trascendental de reformar la Constitución que da vida al Estado Plurinacional de Bolivia, finalmente en vigencia a partir del año 2009, el país ha emprendido un cambio sustancial en lo que a construcción de ciudadanía se refiere. La reconfiguración del sistema político-económico-social y fundamentalmente cultural tras el ascenso del Movimiento al Socialismo al poder, ha obligado a rediscutir el reordenamiento de fuerzas al interior. Esto ha generado tensiones lógicas que hacen a la puesta en marcha de un Estado que intenta ocupar espacios que hasta entonces había ocupado ficticiamente. La afluencia de recursos tras la nacionalización de sectores estratégicos y el incremento de los precios de las materias primas a nivel internacional que conjuntamente potenciaron el margen de maniobra del gobierno de Evo Morales 124tanto a nivel interno como a nivel internacional ha producido la ineludible puja de intereses que luchan por maximizar la atención de sus demandas y la cooptación de recursos tanto económicos como políticos y simbólicos. Esta clara "situación populista" 125 ha enfrentado desafíos a la hora de definir su perfil económico-productivo en donde la cuestión TIPNIS y la discusión sobre el aprovechamiento de las Reservas Internacionales ofician de claros ejemplos, sin olvidar los condicionamientos que sugiere una realidad internacional signada por una crisis económica y financiera internacional sin precedentes. Sin embargo, Bolivia ha logrado saldar una discusión que la Argentina no ha podido. En cumplimiento con lo estipulado por los artículos 182, 188, 194 y 198 de la nueva Constitución Política del Estado Plurinacional, el 16 de octubre de 2011 Bolivia eligió, mediante el sufragio universal, a las autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, del Tribunal Agroambiental, del Consejo de la Magistratura y el Tribunal Constitucional Plurinacional. Como hemos visto, este intento por democratizar la justicia se introduce 123 Instituto Boliviano de Comercio Exterior (IBCE) - Banco Ganadero; "Comercio Exterior de Bolivia al mes de Mayo 2013", CIFRAS, Boletín Electrónico Bisemanal N°231, 1 de Julio de 2013, Bolivia. 124 Ver: SEITZ, Ana Mirka; "¿Realismo Penitencial o Margen de Maniobra? Un estudio de las relaciones de Argentina con América Latina y Estados Unidos", Fundación Juan Pablo Viscardo, GEL, 1993. 125 Ver: SEITZ, Ana Mirka; "Mercosur, Relaciones Internacionales y Situaciones Populistas", Instituto de Investigación en Ciencias Sociales (IDICSO), Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad del Salvador, 2006. [144] dentro de un marco más amplio de extensión de derechos y presencia del Estado amparado por un nuevo diseño constitucional. Este proceso cumplió con un procedimiento de selección y difusión a través de entrevistas públicas de los 74 candidatos habilitados y debió enfrentar la contraofensiva opositora que, con claras intenciones de alterar el proceso a través de la promoción del voto nulo, no pudo evitar el desarrollo de la elección. En función de ofrecer un proceso transparente el gobierno boliviano garantizó la presencia y control del Alto Comisionado de las Organizaciones de Estados Americanos (OEA) en donde el ex presidente de Panamá, Martín Torrijos, fue designado como jefe de la misión electoral que se encargó de actuar como observador del proceso. Por su parte, la delegación de observadores de la UNASUR estuvo integrada por representantes de los órganos electorales de Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú, Chile, Argentina, Uruguay y Paraguay. Ambos equipos trabajaron en conjunto con los observadores propiciados por Naciones Unidas (ONU). 126 Este proceso se transformó en una situación crucial para la legitimidad de las elecciones ya que la oposición acusaba a la administración de Morales, con mayoría en el poder Legislativo, de manipular el reglamento en beneficio propio, apurar su diseño o simplemente desarrollar un procedimiento poco transparente fomentando, consecuentemente y como se ha anticipado, una campaña en favor del voto nulo. Cualquier similitud con la realidad local, es pura coincidencia. Es interesante observar como, por primera vez, se desarrolla un proceso paradigmático a nivel no solo regional sino también mundial de selección de jueces de manera democrática, en donde no sólo se incorporan mujeres e indígenas, sino que además se da cumplimiento a la aplicación de un diseño constitucional novedoso y revolucionario. Puntualmente, de acuerdo a datos proporcionados por el Órgano Electoral Plurinacional, del total de 5.500.000 votantes inscritos, el ausentismo ascendió a 1.100.00, equivalente al 20%. Mientras que los votos válidos ascendieron a 1.768.576, los votos en blanco alcanzaron los 629.769 y los nulos 1.779.425. En términos departamentales el voto válido se impuso en Potosí y Cochabamba mientras que el voto nulo se impuso en los departamentos de Beni, Santa Cruz, Tarija y Chuquisaca, corroborando una vez más el 126 Ministerio de Relaciones Exteriores; "Presidente Morales recibe con complacencia a veedores de UNASUR que serán observadores en elecciones judiciales", 14 de octubre de 2011. [145] fuerte rechazo hacia las medidas impulsadas desde la administración Morales por parte de los departamentos correspondientes a la "Media Luna", así como también observamos el grado de fortaleza del Movimiento al Socialismo en los Departamentos occidentales. 127 A pesar de los resultados que arrojaron una paridad de votos entre aquellos válidos y la suma de nulos y en blanco, se ha logrado una transformación cuyas consecuencias a la luz de su novedad no podrán evaluarse con certeza pero nos permiten realizar una introspección, visto y considerando los acontecimientos ocurridos en nuestro país tras la decisión del Poder Ejecutivo de avanzar en una reforma y "democratización" de la Justicia. Al tratarse de una elección donde se votaron candidatos sin siglas partidarias pese a una casi unánime vocación opositora y mediática por mostrar lo contrario, lo novedoso es que en términos inmediatos, Bolivia, luego de siglos de reclusión y castigo hacia sus poblaciones originarias en general y hacia las mujeres en particular, a partir del 2012 cuenta con una mujer aymara a la cabeza del Consejo de la Magistratura. 128 La Presidenta de la Nación Argentina, Cristina Fernández de Kirchner, sostuvo con posterioridad al fallo de la Corte Suprema que declaró inconstitucional la elección vía sufragio universal de los miembros del Consejo de la Magistratura, que el Poder Judicial argentino deberá democratizarse más temprano que tarde. El debate continúa abierto y despierta acalorados encuentros entre argumentos adversos, pese a que momentáneamente el máximo Tribunal ha puesto un paño de agua fría. Lo interesante ha sido como la experiencia boliviana fue sistemáticamente ocultada por aquellos contrarios a la administración de Fernández, así como también ha sido ignorada por los propios, imbuidos en el día a día de la discusión de "barricada". No hay alternativa Bolivia se encuentra construyendo un nuevo camino, en donde la integración regional contempla los intereses económicos-comerciales pero también pone en valor el fuerte componente político de una definición semejante. Es cierto, "no hay alternativa", Bolivia debe integrarse al subcontinente, y en este proceso ocupa un rol crucial por su ubicación geográfica, sus potencialidades en materia de recursos naturales y su posicionamiento en términos políticos. Adicionalmente, el proceso político interno ha tomado definiciones 127 Órgano Electoral Nacional Plurinacional, Tribunal Supremo Electoral; "Resultados finales elecciones 2011". 128 La Razón; "Una originaria preside el Consejo de la Magistratura", 5 de enero de 2012. [146] centrales pese a que todavía debe ajustar y discutir el perfil económico-productivo que adquirirá, la manera pretendida de insertarse en la economía internacional y los costos que debe y puede asumir tanto políticamente como ambiental y culturalmente así como también debe continuar luchando por desarticular serios problemas estructurales como la pobreza y la indigencia y las consecuentes brechas socio-culturales que producen. Sin embargo, ha logrado saldar discusiones que la región en su conjunto comienza a plantearse tímidamente, en donde la democratización de la Justicia es tan solo un ejemplo emblemático en este sentido. En esta dirección, el incidente acontecido con el avión presidencial en el que iba a bordo el Primer Mandatario de un país hermano y un socio estratégico, nos demuestra que los poderes fácticos, con sus diversas caras y matices, con sus complicidades locales y transnacionales articuladas a través de complejas redes de intereses, siguen operativas. El nuevo "impulso" de la Alianza del Pacífico tras la Cumbre celebrada a mediados de Mayo de este año en Cali, Colombia, con los tradicionales agoreros de los Tratados de Libre Comercio detrás, 129 acérrimos militantes del Trans-PacificEconomicPartnership (TPP) apoyado por Washington tras el fracaso del ALCA en 2005, 130 nos obligan a prestar especial atención a las ausencias de Cochabamba y a ubicarnos en estado de alerta, así como también éstas nos demuestra que la región ha logrado desarrollar un núcleo duro de asistentes que deberemos cuidar y custodiar celosamente y en la medida de lo posible, ampliar, tal como lo demuestra la experiencia MERCOSUR. A fin de cuentas, el caso boliviano nos permite observar que las respuestas siempre han estado en el vecindario. 129 Ver: Oppenheimer, Andrés; “Oppenheimer: Alianza del Pacífico vs. Mercosur”, El Nuevo Herald, 25 de Mayo de 2013. Ver :Office of the United States Trade Representative, Executive Office President; “Tans-Pacific Partership Negotiations Maitain Strong Momentum”, 24 de Mayo de 2013. 130 [147] II.3. Cuba TÍTULO: “Situación Populista en Cuba” AUTOR: Esther Chon (USAL) Área temática: Relaciones Internacionales - ARRIAL-Area deRelaciones Internacionales, Recursos Naturales y Teoría en América Latina- IDICSO-USAL Resumen Esta investigación tiene como objetivo analizar la situación populista en Cuba. No nos podríamos acercar al objeto de estudio sin una definición clara de lo que es. Situación populista 131 es aquélla situación en la que las soluciones institucionales establecidas quedan en estado de insuficiencia respecto de sí mismas y fuerzan medidas que ponen dicha institucionalidad al límite para satisfacer las demandas tanto sectoriales como sociales crónicamente insatisfechas. Es por esto que para comprender la situación populista en Cuba se identificarán primero, los datos estructurales de dicho país y las demandas crónicamente insatisfechas. Con la retirada de Fidel Castro de la Presidencia del Consejo del Estado y de Ministros por cuestiones de salud, y su reemplazo por su hermano Raúl Castro en 2008, el gobierno inició un proceso de transformaciones, sobre todo en el aspecto económico: dichas medidas se pueden entender como soluciones institucionales para contrarrestar el descontento de la población. Como tercer paso, se mencionarán las medidas institucionales que se llevaron a cabo y su repercusión en la sociedad. Por último, se señalarán las cuestiones que han quedado sin resolver y las nuevas preocupaciones que derivan de las soluciones institucionales mencionadas. Con respecto a las preocupaciones y las medidas, diferenciaré las percepciones de ellas según los principales medios de comunicación, de los cuales me he basado para la investigación descriptiva del país. Estas son el Granma (diario del Partido Comunista) y el Miami Herald (diario de los Estados Unidos y específicamente del estado de Miami). 131 MirkaSeitz (2006). Mercosur, Relaciones Internacionales y Situaciones Populistas, pág 2 [148] Datos estructurales y demandas crónicamente insatisfechas Para comprender los datos estructurales de Cuba, es necesario detenernos brevemente en sus antecedentes históricos. Para esto me he basado en el texto de Thomas Skidmore y Peter Smith 132. El desarrollo histórico de la isla fue afectado principalmente por su situación geográfica. En el siglo XVIII atrajo la atención imperial por su importancia comercial y estratégica. La población indígena, originaria del territorio de la isla no sobrevivió la colonización española. Los conquistadores, como en otros espacios latinoamericanos, acudieron a los negros africanos para el suministro de mano de obra generando así una sociedad multirracial. En el siglo XX, la población era 40% por ciento negra, 30% por ciento blanca y otro 30% mestiza (incluidos orientales e indios). El primer cultivo tras la conquista española fue el café y luego el tabaco, industrias que siguen vigentes. Sin embargo, la fuente de riqueza más importante no fue ninguna de las primeras sino la caña de azúcar. En 1860, Cuba producía cerca de un tercio del suministro mundial de este producto. La fuerza humana provenía del tráfico de esclavos y la esclavitud se mantuvo hasta 1886, más tiempo que en cualquier otro lugar de América Latina, salvo Brasil. Poco se diferenció Cuba de otras islas del Caribe: se trató de una sociedad de monocultivo basado en la esclavitud; lo cual expone una economía vulnerable, y también fue objeto de conquista para los norteamericanos que buscaban anexar la isla a su territorio: para 1880, el comercio y la inversión se efectuaban ya casi exclusivamente con los Estados Unidos. Sin embargo, otras cualidades la diferenciaron: fue la colonia que más tarde se independizó de la metrópoli (1898) y fue el único país americano donde la revolución socialista triunfó (1959) 133. Tras la derrota española, el sueño de los nacionalistas cubanos, uno de ellos José Martí, seguía lejos de cumplirse ya que fue inmediatamente ocupada militarmente por los 132 Historia Contemporánea de América Latina, Cuba: última colonia, primer Estado Socialista, Grijalbo Mondadori Barcelona. 133 Historia Contemporánea de América Latina, Cuba: última colonia, primer Estado Socialista, Grijalbo Mondadori Barcelona. [149] estadounidenses. Estos alentaron a los cubanos a establecer una Asamblea Constitucional, pero al dudar de su capacidad de autogobierno, incorporaron contra la voluntad de los isleños la Enmienda Platt, el cual le daba derecho a los Estados Unidos a supervisar su economía, a vetar los compromisos internacionales y a intervenir en la política interna a voluntad. Esta permaneció vigente hasta 1934 e hizo de Cuba un protectorado norteamericano. 134 El primer gobierno liderado por Tomas Estrada Palma estaba, al igual que la mayoría de la elite cubana, a favor de la anexión completa por parte de Estados Unidos ya que veía pocas ventajas y ningún futuro para una Cuba independiente. Las intervenciones estadounidenses continuaron y sirvieron para afianzar sus intereses en la economía cubana. Así, la propiedad para la producción azucarera se concentró en manos de inversores norteamericanos. No sólo el capital estadounidense se apropió de la mayor parte de las plantaciones y las centrales, sino que Estados Unidos se convirtió en el mayor cliente de las exportaciones de azúcar cubano, al comprar el 75 a 80 por ciento del total. La dependencia económica de la isla hacia EEUU era indudable. El Federal Reserve Bank era el que establecía la política monetaria de la isla, ya que las autoridades locales habían entregado todo control sobre el movimiento de activos monetarios entre ambos países. La dependencia del azúcar, en suma produjo beneficios pero también desventajas, sobre todo durante el “crack” de la Bolsa norteamericana de 1929. Brindó una considerable prosperidad a la isla, pero generó enormes desigualdades sociales y económicas. Atrajo la inversión exterior, pero colocó al país en una posición subordinada hacia la economía internacional y en especial la estadounidense. También creó una estructura social volátil en la que los elementos rurales y urbanos de una clase obrera despojada mantenían una comunicación mutua. La clase alta no la ocupaban los latifundistas residentes sino los empresarios extranjeros o propietarios nativos que vivían por lo general en La Habana 135. 134 Ídem 135 Historia Contemporánea de América Latina, Cuba: última colonia, primer Estado Socialista, Grijalbo Mondadori Barcelona. [150] Para la primera mitad del siglo XX, la política nacional estaba marcada por corrupción y fraudes electorales. Así se fue formando y creciendo una oposición nacionalista, formada por estudiantes, dirigentes obreros, reformistas de clase media y políticos descontentos que aspiraban por una Cuba más honrada y justa. Luego, le siguió un período de violencia donde había tiroteos con regularidad. En agosto de 1933, tras una huelga general, Gerardo Machado, Presidente desde 1925, huyó de La Habana y lo jóvenes radicales unidos al ejército, al mando de Fulgencio Batista, impusieron un gobierno provisional. El nuevo gobierno proclamó una revolución socialista; no obstante, Washington intervino una vez más para acordar un presidente que les resultara aceptable. Este resultó ser el mismo Batista, tras haberse alineado con la hegemonía contra la cual venían luchando y se despojó de los nacionalistas, reformistas y radicales. La Enmienda Platt fue revocada pero fue una cuestión de formalidad porque en la práctica la política y economía cubana estaban en manos de Washington. ¿Qué quedó del fervor revolucionario de 1933? ¿Dónde había quedado la esperanza de aquella oposición que quería un futuro próspero para Cuba? Los revolucionarios fueron combatidos y suprimidos, la oposición no podía superar los conocimientos estratégicos del grupo policial y militar estadounidense. La esperanza de los reformistas estaba apaciguada por la derrota sufrida ya con el giro abrupto de Batista y sus 25 años de gobierno aliado a Washington y también por su debilidad. Sin embargo, emergió en los años ´50 una figura política que cambiaría por completo los aconteceres cubanos. Este fue Fidel Castro. Si bien los primeros ataques guerrilleros contra el gobierno de Batista apoyado por los Estados Unidos fracasaron, la impopularidad en la opinión pública internacional del gobierno nacional y la presión a la que estaba sometida Washington por proporcionar armas al régimen represivo cubano, dio lugar al éxito de la revolución nacionalista liderada por Fidel Castro y su hermano Raúl y apoyada, principalmente, por la clase media que estaba harta de la brutalidad, corrupción y antinacionalismo de los políticos. No se trató en principio de una revolución socialista, sino los nacionalistas-reformistas cubanos buscaban un país donde haya mayor justicia social y se oponían a la intervención [151] extranjera, en especial, la de los Estados Unidos. Fidel Castro, una vez en el poder oficial, recalcó la necesidad de una reforma radical como la reforma agraria. Así, en 1959 se dictó la Ley de Reforma Agraria, la cual eliminaba las propiedades desmesuradas, al expropiar las posesiones con más de 400 hectáreas de tierra cultivable. No se permitió a ningún extranjero poseer tierra agrícola, y las tierras expropiadas se repartieron entre los pequeños propietarios privados y las cooperativas. Ya para los años ´60, se habían afirmado cuatro tendencias: 1) la nacionalización de la economía; 2) un giro abrupto hacia el bloque soviético; 3) el establecimiento de un régimen autoritario; 4) el lanzamiento de una política socioeconómica igualitaria 136. Fidel confiscó las compañías petroleras estadounidenses, tras la negativa de Washington de procesar el crudo ruso (de menor precio comparado al de Venezuela) en las refinerías estadounidenses en Cuba. En parte como represalia, el presidente Eisenhower suspendió la cuota azucarera cubana en su país. El gobierno cubano respondió tomando casi todo el resto de las propiedades estadounidenses, lo que incluyó las compañías eléctrica y telefónica, los trapiches y las minas de níquel. Washington luego embargó todo el comercio con Cuba, excepto medicinas y alimentos en 1963 pero tomó carácter legal en 1992. Continúa vigente en el presente y es objeto de reclamo para su finalización de parte de la mayoría de los gobiernos, organizaciones no gubernamentales, partidos políticos y personajes destacados a nivel mundial. Cabe aclarar que no sólo se nacionalizaron empresas estadounidenses sino todas las empresas extranjeras del territorio cubano. El objetivo claramente, no era el choque con una de las naciones más poderosas del globo. Se trataba sólo un medio para alcanzar un fin: la independencia. Irónico fue que al desligarse de los Estados Unidos, Cuba tuvo que recurrir al segundo actor más poderoso, la Unión Soviética – ambos firmaron un acuerdo comercial por el cual se le concedía a Cuba un crédito de 100 millones de dólares para adquirir equipamiento y le prometía la compra de 4 millones de toneladas de azúcar por año durante los cuatro años siguientes. Es así, que la pequeña isla no tuvo una salida fácil. 136 Historia Contemporánea de América Latina, Cuba: última colonia, primer Estado Socialista, Grijalbo Mondadori Barcelona. [152] En 1898, se había independizado de España siendo dependiente de los Estados Unidos, y a partir de 1959 buscó independizarse de éste último creando fuentes alternativas de tecnología y equipamiento pero terminó sometiéndose a las exigencias de la Unión Soviética. En cuanto al sistema político, el único partido político que sobrevivió fue el Comunista. Los revolucionarios estaban determinados a atacar el legado de la Cuba corrupta y capitalista: analfabetismo, enfermedad, malnutrición y dilapidación de viviendas. Es interesante notar que el analfabetismo era de 25% por ciento en 1959 y hoy es casi nulo. Por otro lado, aquellos que no apoyaban el gobierno se exiliaron teniendo como destino principal a Miami. La CIA había estado organizando a los exiliados anticastristas para golpear el gobierno revolucionario pero el sistema de espionaje asistido por la Unión Soviética socavó muchas conspiraciones y las operaciones fracasaron. Estos tres actores sufrieron en el ´62 la crisis de los misiles, conflicto que se desató por la instalación de bases militares de alcance medio en Cuba de parte de la Unión Soviética en plena guerra fría. En cuanto a la frágil economía cubana, Guevara elaboró un Plan de Cuatro Años que abogada por la diversificación agrícola (para superar la vulnerabilidad del monocultivo) y la industrialización. Pero los resultados fueron desalentadores: carecían los suministros de bienes de consumo, no había reserva de divisas y la producción azucarera se había hundido. Por otra parte, no habia suficientes materias primas para la industrialización. Cuba así regresó al producto al que se dedicaba: el azúcar. 137 Con respecto a la política exterior del gobierno revolucionario, Cuba apoyó los movimientos guerrilleros en América Latina ofreciéndoles armas, entrenamiento y experiencia. Durante los años ´70, la política cubana se volvió más pragmática. Se implementaron nuevos sistemas de gerencia y planificación que suponían una mayor descentralización, se dejó al sector privado un papel mayor en la agricultura y los servicios y se incrementó la 137 Historia Contemporánea de América Latina, Cuba: última colonia, primer Estado Socialista, Grijalbo Mondadori Barcelona. [153] interacción económica con Occidente. Mientras tanto, la dependencia económica y militar de los soviéticos se acrecentaba. Skidmore y Smith, no obstante, afirman que la revolución social puedo cumplirse y profundizarse gracias a la protección militar y ayuda económica soviéticas. Y si bien la revolución generó dificultades económicas y financieras, también tuvo sus logros: mejoró mucho el nivel de vida de los cubanos. Se cubrió las necesidades humanas básicas, eliminando el analfabetismo, creando un amplio sistema educativo. Asimismo, se extendió la atención médica básica, en especial la medicina preventiva; se garantizó la distribución de alimentos. La esperanza de vida aumentó de los 63 años en 1960 a 76 años en 1992 y la tasa de mortalidad infantil disminuyó más de dos tercios en el mismo período. Gran parte de este progreso, no obstante, fue socavado por la crisis económica que tuvo que enfrentar la isla al perder toda ayuda económica y militar de la Unión Soviética tras su disolución (1991). Los envíos de petróleo cayeron un 86% por cien desde 1989 a 1992, mientras que las importaciones de alimentos cayeron el 42% por cien en casi el mismo período. La actividad general cayó hasta un 29% por cien entre 1989 y 1993. Era como enfrentar un “doble embargo”. Cuba había acumulado una deuda corriente de 6 mil millones de dólares en 1990 y la decisión de Castro de suspender los pagos del principal y los intereses echó a perder los esfuerzos por conseguir una mayor financiación de fuentes capitalistas. Sin embargo, a diferencia de la América Latina capitalista, el bajo crecimiento económico no representó un riesgo drástico para la población por los altos índices de desarrollo social comparables a los del mundo industrializado. Con respecto a la expropiación de propiedades de parte del Estado, a partir de 1959 Cuba confiscó las propiedades que ciudadanos de Estados Unidos y de otros países tenían en la isla, aunque la mayor parte de las expropiaciones tuvo lugar en la segunda mitad de 1960 138. El proceso comenzó en 1959 con la expropiación de las fincas agrícolas y 138 Para una detallada descripción del proceso mediante el cual Cuba expropió los bienes de los nacionales norteamericanos, ver Michael W. Gordon, THE CUBAN NATIONALIZATIONS: THE DEMISE OF PROPERTY RIGHTS IN CUBA, 69-108 (1975) [154] ganaderas bajo la Ley de Reforma Agraria 139; alcanzó una etapa crítica en julio de 1960 con la promulgación de la Ley 851 140, que autorizaba la expropiación de las propiedades de los nacionales norteamericanos; fue llevado a cabo a través de varias resoluciones en la segunda mitad de 1960, dirigidas principalmente contra las propiedades de los nacionales norteamericanos, aunque las de otros nacionales extranjeros también fueron confiscadas y continuó durante el año 1963, cuando fueron expropiadas las últimas compañías norteamericanas que todavía estaban en manos privadas. En un proceso paralelo, la mayor parte de los bienes poseídos por los nacionales cubanos, excepto las pequeñas parcelas de tierra, las casas y artículos personales, fueron confiscados en varios momentos entre 1959 y 1968. Las leyes emitidas por el gobierno cubano para implementar la expropiación de las propiedades de los nacionales norteamericanos contenían promesas por parte del Estado de proporcionar indemnización a los dueños. 141Sin embargo, en casi ningún caso se pagó indemnización alguna. En 1964, el Congreso norteamericano enmendó el Acta de Acuerdos de Demandas Internacionales, para establecer un Programa de Demandas Cubanas, bajo el cual, a la Comisión para el Acuerdo de las Demandas Exteriores de Estados Unidos (“FCSC”, por sus 139 Ley de Reforma Agraria, publicada en la GACETA OFICIAL, el 3 de junio de 1959 140 La Ley 851 de Nacionalización del 6 de julio de 1960, publicada en la GACETA OFICIAL, el 7 de julio de 1960 141 La Ley 851 del 6 de julio de 1960, que autorizaba la nacionalización de las propiedades de los nacionales norteamericanos, establecía medidas para el pago de aquellas expropiaciones por medio de bonos de 30 años produciendo intereses del dos por ciento, para ser financiados con los beneficios que Cuba recibiera por las ventas de azúcar en el mercado estadounidense en exceso de los 3 millones de toneladas a no menos de 5.75 centavos por libra. El mecanismo establecido por esta ley fue ilusorio porque Estados Unidos ya había eliminado prácticamente la cuota azucarera de Cuba; ver Proclamation NO. 3355, 25 Fed. Reg. 6414 (1960) (reduciendo la cuota azucarera de Cuba en el mercado norteamericano en el 95 por ciento). Sin embargo, la inclusión de este proyecto de indemnización en la ley, constitituyó un reconocimiento explícito por Cuba de su obligación de indemnizar a los dueños de la propiedad norteamericanos por sus pérdidas. [155] siglas en inglés) se le dio autoridad para determinar la validez y cantidad de las demandas por parte de los nacionales norteamericanos contra el gobierno de Cuba por la toma de sus propiedades desde el 1 de enero de 1959. El Programa de Demandas Cubanas de la FCSC estuvo activo entre 1966 y 1972. Durante ese tiempo, recibió 8,816 demandas: 1,146 de corporaciones norteamericanas y 7,670 de ciudadanos individuales 142. Certificó 5,911 de esas demandas, valoradas en una cantidad total de 1,800 millones de dólares 143.; denegó 1,195 demandas, valoradas en una cantidad total de 1,500 millones de dólares; y dejó sin consideración o retiró 1,710 demandas. De los 1,800 millones de dólares en demandas certificadas, más del 85 por ciento (unos 1,500 millones 800 mil dólares) correspondían a 898 demandantes corporativos y el resto (cerca de 220 millones) estaba distribuido entre 5,013 demandantes individuales. Unicamente 131 demandantes –92 corporaciones y 39 individuos-- habían certificado reclamaciones de un millón de dólares o más; sólo 48 demandantes, entre los cuales solo cinco eran corporaciones, habían certificado demandas que excedían los 5 millones de dólares 144. Estas cifras muestran que los demandantes norteamericanos pertenecen a dos categorías generales: un pequeño número de demandantes (principalmente corporaciones) con grandes demandas y un gran número de demandantes (principalmente individuos) con pequeñas reclamaciones. Aunque el Acta de Demandas Cubanas no autorizaba expresamente la inclusión de intereses en la cantidad admitida, la FCSC determinó que el interés simple a una tasa del 6 por ciento debería ser incluido como parte del valor de las demandas certificadas. Con la aplicación de esta tasa de interés sobre los 1,800 millones de dólares principales 142 1972 Informe de la FCSC, Objeto 15. 143 Idem.. El valor de las demandas cubanas certificadas excede las cantidades combinadas de todas las otras demandas certificadas validadas por la FCSC por la expropiación de los bienes de los nacionales norteamericanos hecha por otros países (incluyendo la Unión Soviética, China, Alemania Oriental, Polonia, Checoslovaquia, Hungría, Vietnam y otros). FOREIGN CLAIMS SETTLEMENT COMM’N 1994 ANNUAL REPORT (1994). 144 1972 Informe de la FCSC, Objeto 15. [156] pendientes, se llega a un valor que en abril de 2002 era de aproximadamente 6,400 millones de dólares. Esta cantidad no incluye el valor de las demandas que fueron rechazados por falta de pruebas adecuadas ni las que no fueron presentados a la FCSC durante el período especificado en el estatuto. En la actualidad, Cuba tiene una población alrededor de 11 millones de habitantes, con una tasa de crecimiento de aproximadamente el 3,3% anual, con lo cual se posiciona como la isla más poblada del Caribe insular según la Oficina Nacional de Estadísticas (O.N.E.), organismo estatal encargado de llevar las estadísticas del país. El 77.4% por ciento de los 11 millones de habitantes viven en las ciudades y las mujeres componen el 49,9% por ciento 145. Asimismo, la edad promedio de los cubanos es de 35,1 años y el 16,3% de la población sobrepasa los 60 años de edad 146. Así, las tendencias sociodemográficas principales evidencian que la población del país es mayoritariamente urbana y joven aunque con tendencia al envejecimiento. La esperanza de vida promedio es de 78 años, una de las más elevadas de América Latina y el PIB per cápita es de 4.426 147. Se trata de una sociedad multirracial con fuertes orígenes en la península Ibérica y en el continente africano. Está presente de igual forma una gran comunidad del antiguo espacio post soviético, así como chinos también. Entonces, se encuentran aproximadamente 65 por ciento de blancos, 10 por ciento de negros, 25 por ciento de mulatos y 1 por ciento de asiáticos 148. La isla se destaca en los temas médicos, farmacéuticos y educativos. De acuerdo con el último informe del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) titulado el 145 Dato extraído de la CEPAL, 2009 146 Dato extraído de la CEPAL, 2007 147 En dólares de 2000, dato extraído de la CEPAL 148 Datos extraídos del Censo Oficial de 2002 [157] 'Progreso para la Infancia un Balance sobre la Nutrición' 149, Cuba es el único país de América Latina que ha eliminado el problema de la desnutrición infantil, mientras en el mundo existen 146 millones de niños que sufren esta grave problemática. La cifras del informe divulgado en la sede de la ONU, muestran que en el mundo hay 852 millones de personas padecen de hambre y 53 millones de ellas viven en América Latina. En medio del bloqueo económico, comercial y financiero impuesto por Estados Unidos a Cuba en 1963, el gobierno garantiza una canasta básica alimenticia y promueve los beneficios de la lactancia materna, manteniendo hasta el cuarto mes de vida la lactancia exclusiva y complementándola con otros alimentos hasta los seis meses de edad. A esto se suma la entrega diaria de un litro de leche a todos los niños hasta los siete años de edad, junto con otros alimentos como compotas, jugos y viandas. Hasta los 13 años de edad se prioriza la distribución subsidiada de productos complementarios como el yogurt de soya y en situaciones de desastres naturales se protege a la niñez mediante la entrega gratuita de alimentos de primera necesidad. Adicionalmente, el consumo social incluye la merienda escolar que se reparte gratuitamente a cientos de miles de estudiantes y trabajadores de la educación, las cuotas especiales de alimentos a niños de hasta 15 años y personas de más de 60 en las provincias orientales. En esa lista están contempladas las embarazadas, madres lactantes, ancianos y discapacitados, el suplemento alimentario para pequeños con bajo peso. En conclusión, Cuba tiene un nivel avanzado en cuanto al desarrollo social por sus altos índices de salud y educación; sin embargo, el bienestar de los habitantes, si se pudiese cuantificar, sería inferior al índice de desarrollo humano de la ONU 150 por la falta de libertades, sea de expresión o de religión dentro del país. La existencia de presos políticos y detenidos es real y no se han visto rasgos de mejora sobre esta cuestión. Por otra parte, 149 Cuba, sin desnutrición infantil, 12 de Abril, 2013, http://www.eldiario.com.ar/diario/internacionales/78484- cuba-sin-desnutricion-infantil.htm 150 El IDH de Cuba (0.8) lo posiciona en el puesto 59 en el ranking mundial, según los datos del 2011 de PNDU. [158] carece información acerca de índices medidores de la desigualdad y la pobreza. No obstante, es difícil que se pueda estimar una desigualdad extrema a pesar de que existan divisiones de clases. En lo que concierne a las migraciones 151, unos dos millones y medio de cubanos viven actualmente en el extranjero. Cuba, que era receptora de inmigrantes hasta 1958, tiene casi el 20% de su población fuera de la isla por motivos políticos, económicos, y personales. Los principales destinos de migración son los Estados Unidos, Puerto Rico, España, Alemania, Rusia, Venezuela, México, Canadá, Bahamas, Isla Caimán, entre otros. Habiendo ya desarrollado sobre las características estructurales más relevantes del país, comenzaré a describir las demandas que han sido crónicamente insatisfechas. Las demandas que se tendrán en cuenta son aquellas que fueron surgiendo después de las Revolución del 1959 y establecimiento del socialismo en el país. Cuba en mando de Fidel, defendió la economía estatal planificada y el gobierno de partido único. Como ya veremos, estas dos características, los sistemas económico y político de la revolución, son los ejes de la emergencia de una situación populista, es decir, razones por las cuales se generan demandas que al ser crónicamente insatisfechas ponen en peligro a las instituciones. El sistema político cubano 152 es considerado democrático, esencialmente, por la votación libre y directa de los delegados de la Asamblea municipal, provincial y nacional, es decir, los ciudadanos mayores de 16 años tienen el derecho a participar en la legislatura. Existen, además, las organizaciones de masas que pueden nominar candidatos para diputado. 151 La emigración de Cuba hacia los Estados Unidos en la historia, Yusmany Hernández Marichal, http://www.cedem.uh.cu/sites/default/files/16.%20La%20emigraci%C3%B3n%20de%20Cuba%20hacia%20l os%20EU....pdf 152 Constitución de la Republica Cubana, http://www.cuba.cu/gobierno/cuba.htm [159] Los Consejos Populares se integran por delegados de circunscripción, representantes de organizaciones de masas y de entidades administrativas del distrito correspondiente. Entre sus principales funciones están las de trabajar activamente por la eficiencia en el desarrollo de las actividades de producción y de servicios y por la satisfacción de las necesidades asistenciales, económicas, educacionales, culturales y sociales de la población, promoviendo la mayor participación de ésta en la solución de sus problemas. El delegado representa a la población local en la Asamblea Municipal. Es a través de éste que las masas obtienen representación y van a participar sistemáticamente y periódicamente en los asuntos del gobierno de la sociedad y en la discusión y solución de todos los problemas estatales. Él tiene la responsabilidad de trasladar a la Asamblea las necesidades, dificultades y preocupaciones que le transmitan los habitantes de la circunscripción, gestionar la solución de los mismos y promover las iniciativas necesarias para que las masas participen. Es así, una figura importante en la canalización de demandas, y ejecución de políticas estatales que surgen como respuesta a éstas. Además, se tolera la existencia de organizaciones sindicales, estudiantiles, de mujeres, sociales y de ciudadanos. Estos pueden ejercer la iniciativa legislativa, siempre que en el último caso cuenten con el apoyo de 10.000 ciudadanos que tengan la condición de electores. Antes de avanzar, es pertinente tener en cuenta que, como en la mayoría de los lugares del mundo, lo establecido en el plano formal no coincide con el plano informal. La libertad de los ciudadanos para votar delegados y representantes de organizaciones de masas está mayormente restringida en la vida práctica. Agentes del gobierno penetran hasta el nivel más pequeño para generar esta presión. A pesar de la autoafirmación del carácter democrático del sistema político de parte del gobierno, el sistema partidario está compuesto por un único partido: el Partido Comunista de Cuba (PCC) que fue fundado en 1965. Es decir, que no existe la libre competencia de partidos ya que no se permite la creación de partidos adicionales. Es difícil creer que el 100 por ciento de la población se sienta identificado con los alineamientos políticos, económicos, socioculturales de un solo partido. Las movilizaciones sociales alentadas por organizaciones disidentes al gobierno y la cantidad de personas arrestadas por estar en [160] contra del sistema político vigente, no sólo evidencian la pobre representación de las necesidades del pueblo en el gobierno actual sino que también reafirman la existencia de una situación populista. Es por esto que su carácter democrático es cuestionable y por ende, sería más apropiado referirnos al sistema político cubano como democrático pero con claros componentes autocráticos. Las demandas, sin dudas, no sólo nacen del interior del país, sino que también están alentadas por la opinión pública internacional, en general, y en los cubanos residentes en Miami, en particular. No es ninguna novedad que éstos últimos son anticastristas que por motivos políticos, económicos y sociales han dejado a su país y a partir de entonces, han presionado al gobierno norteamericano para que endurezca sus políticas contra Cuba para socavar régimen socialista de Castro. Los cubanos no disfrutan de la libertad del acceso a Internet. Es delito y se castiga con prisión leer algo que no permita el régimen, escuchar radios y ver TV que no sean del Estado. Los Comité de Defensa de la Revolución, que funcionan en cada cuadra, llevan un registro de las actividades de todos los vecinos. Las principales demandas entonces que surgen ante dicha centralización del poder consisten en una flexibilización hacia una sociedad pluralista tolerante a las diferentes opiniones políticas, sociales y religiosas. Esto también implica, la finalización del monopolio de los medios de comunicación por el Partido Comunista y legalidad para la emergencia de nuevos actores no estatales con capacidad de generar conciencia y opinión pública como lo hace el Estado. Un indicador clave es la existencia de organizaciones de disidentes que luchan por la liberación de los presos políticos y por la libertad de expresión como el “Movimiento Libertad Democrática por Cuba”, las “Damas de Blanco” 153 y “Unión Patriótica Cubana”. Un hecho destacable del 2012 fue la detención de disidentes de la primera organización, 153 Son un grupo de activistas pacíficos que reclaman la libertad de los presos políticos. El 28 de febrero de 2012, el Centro de Información Hablemos Press denunció que el día 26 de ese mes una veintena de Damas de Blanco habían sido golpeadas cuando regresaban a sus casas, luego de participar en la misa dominical de la iglesia Santa Rita de Casia en La Habana. [161] según el Miami Herald 154, por repartir y difundir folletos anti-gubernamentales en las calles de Havana en el día del cumpleaños de Fidel Castro. Éstos fueron trasladados a la cárcel de Valle Grande. La policía también ha intervenido en las casas de los miembros de la oposición para frenar la difusión de folletos que demandaban por los derechos humanos 155. Además, a fines de agosto del 2012, más de 30 activistas fueron detenidos (14 de la Unión Patriótica Cubana) por celebrar el “día de la resistencia” y el aniversario de uno de los mas activos grupos de la oposición. La razón por la se estableció esta fecha fue porque el 24 de agosto de 2010, un prisionero político, Orlando Zapata Tamayo, murió después de una larga huelga de hambre, la cual tenía como objetivo demandar contra los abusos dentro de la cárcel 156. Durante el año precedente, se llevaron a cabo huelgas de hambre en protesta de los abusos del gobierno y liberalización de activistas pacíficos como fueron el caso de Jorge Vázquez Chaviano y YoaniSanchez, famosa blogger disidente. De acuerdo al Miami Herald, las detenciones si bien son de corto plazo están siendo cada vez más frecuentes. Por lo general, las víctimas de estas detenciones cortas son aquellos críticos que difunden noticias desestabilizadoras para el gobierno 157. Por mes habían 147 detenidos en 2010, después se duplicó en 2011, según la Comisión Cubana de Derechos Humanos y Reconciliación Nacional, y casi 800 fueron reportados en diciembre del mismo año, 634 en 154 Cuban dissident says he was held in a swamp lockup as punishment, 16 de Agosto, 2012, Miami Herald, http://www.miamiherald.com/2012/08/16/2953238/cuban-dissident-says-he-was-held.html#storylink=cpy 155 Cuban police detain 3 dissidents handing out leaflets demanding human rights, 16 de Agosto, 2012, Miami Herald, http://www.miamiherald.com/2012/08/16/2955185/cuban-police-detain-3dissidents.html#storylink=cpy 156 Dissidents report a crackdown in Cuba, 8 de Agosto, 2012, Miami Herald, http://www.miamiherald.com/2012/08/25/2966832/dissidents-report-acrackdown.html#storylink=misearch#storylink=cpy 157 Cuba dissidents denounce wave of detentions, 10 de Diciembre 2012, Miami Herald, http://www.miamiherald.com/2012/12/10/3136076/cuba-dissidents-denouncewave.html#storylink=cpy [162] enero y alcanzaron a 1.158 en marzo del 2012 158. En diciembre de 2011 se produjeron 796 arrestos, lo que representa el mayor número de detenciones de los últimos 30 años. Se estima que gran parte de los arrestos se produjeron para evitar que los opositores pacíficos celebraran el aniversario de la Declaración Universal de Derechos Humanos el 10 de diciembre. Otra demanda que se pudo evidenciar en el último año, fue el respeto por los derechos de los homosexuales 159. Sería difícil categorizarla como una demanda crónicamente insatisfecha, creo que más que nada obedece a la ola que se están dando a nivel internacional y al ser una cuestión coyuntural que tiene que enfrentar casi la mayoría de los Estados, no la considero como preocupante, por el momento. Las causas del descontento en la población cubana, como se ha mencionado, no se restringen al sistema unipartidario adoptado y por lo tanto, a la escasez de libertades, sino que también derivan de una intervención exacerbada del gobierno en el sistema económico, resultado de la abolición del comercio privado y la propiedad privada tras la revolución de Fidel. La economía cubana que se basa en el turismo, en la exportación de educadores y médicos y en las remesas que provienen en su mayoría de los Estados Unidos como también de los países latinoamericanos, se caracteriza por su vulnerabilidad debido a la carencia de recursos estratégicos e ineficiencia administrativa en sus principales industrias que son el café, tabaco, pesca y minería. Esto sumado al embargo económico, comercial y financiero de los Estados Unidos ha llevado a que los cubanos enfrenten una situación de escasez de alimentos y de otros bienes necesarios para garantizar el bienestar de los 158 13 Cuba dissidents go on hunger strike to protest government abuses, 11 de Septiembre, 2012, Miami Herald, http://www.miamiherald.com/2012/09/11/2995753/13-cuba-dissidents-go-onhunger.html#storylink=cpy 159 GAY ACTIVISTS IN CUBA DEMAND THAT PARLIAMENT RESPECT THEIR RIGHTS, Junio 2012, Miami Herald. [163] habitantes y deban, en el mejor de los casos, acudir al mercado paralelo ilegal con precios sumamente inflados 160. Los cubanos desean trabajar y tener como resultado recompensas materiales. Desean, a su vez, tener una pequeña propiedad decente para vivir; por ejemplo, con tuberías que permitan que corra el agua corriente. Desean poder abrir un negocio. Desean no ser penalizados por prestar servicios y poder legítimamente mantener en funcionamiento pequeños emprendimientos como peluquerías y restaurantes. Desean poder consumir más de la canasta básica y lo esencialmente necesario para la supervivencia. Estas demandas atentan contra las dos bases del sistema socialista: la propiedad comunitaria y la abolición del comercio privado. Por otra parte, otra de las demandas también histórica tiene que ver con la migración, es decir, con la rigidez del gobierno en cuanto a la salida de los cubanos del país que se infiere que es para evitar una “fuga de cerebros” ya que los más afectados son los intelectuales, médicos y demás personas calificadas 161. 160 Una manera de solucionar esto sería permitir a los cubanos importar materiales por su cuenta, pero el gobierno se ha negado a esta posibilidad. Estas contradicciones evidencian, por una parte, las indecisiones de los burócratas ante uno de los sucesos más novedosos en Latinoamérica: la transición cubana hacia un sistema capitalista con sus dos pilares: reconocimiento de la propiedad privada y legitimación del lucro privado. Infiero que los decisores políticos se encuentran en una dualidad entre abrir el mercado, fomentar la inversión extranjera, profundizar la privatización del comercio, por un lado, y por el otro, proteger el mercado interno y organizar todos los ámbitos de la sociedad a través de la administración pública. Si bien a primera vista, esta dualidad puede parecer contradictoria, si entendemos que los dirigentes buscan para la isla una instancia media entre un capitalismo salvaje y comunismo, que ha probado ser el primero, inmoral y el segundo, improductivo. No obstante, es confuso hasta dónde llegarán estas medidas, es decir, si se detendrán o continuarán profundizándose con el paso del tiempo. La renovación de los funcionarios del parlamento en Febrero 2013, sumado a la destitución de Ricardo Alarcón de Quesada, nos da indicios a pensar que se continuarán profundizando las medidas de flexibilización y apertura. 161 After Decades, Cuba Eases Travel Rules to Maintain Ties, 13 de Enero 2013, NY Times. http://www.nytimes.com/2013/01/14/world/americas/new-rules-allow-cubans-to-keep-residency-amidtravel.html?pagewanted=2&_r=0&ref=americas [164] En el siguiente subapartado examinaré las medidas institucionales que dieron un giro al rumbo que venía dando Cuba desde hace medio siglo. Los cambios en la política económica que comenzaron a entrar en vigencia tras la entrega del poder de Fidel Castro como Presidente del Consejo de Estado de Cuba a su hermano Raúl Castro, de manera oficial en 2008, se entienden como respuestas del gobierno para apaciguar la situación populista cubana descripta anteriormente. Medidas institucionales y sus efectos Raúl Castro, tras la sucesión oficial en 2008, introdujo un plan de reformas económicas. Por lo tanto, la economía cubana en la actualidad atraviesa un período de cambios si bien limitados, cambios en fin, concebidos como imposibles durante la presidencia de Fidel Castro. Las transformaciones iniciadas en 2010 pretenden solucionar el deficiente funcionamiento de la economía, causa fundamental del descontento de la población cubana, y comprenden 162, principalmente: 1)Una reforma laboral que se traduce en la supresión de puestos de trabajo en el sector estatal y la autorización para el ejercicio de actividades no estatales y el incremento de la recaudación tributaria por medio de impuestos a estas actividades. Según el Granma, en Mayo de 2012 más de 370 mil personas estaban empleadas en el sector privado en 180 áreas de trabajo legal en comparación de 160 mil al año anterior. El Gobierno estimó que se crearían otros 240 mil empleos privados durante el segundo semestre de 2012. Fuentes oficiales cubanas estiman que el sector privado puede alcanzar entre el 40 por ciento y el 50 por ciento del PIB en cinco años (que fue apenas del 5% en 2012). Paralelamente, el gobierno espera reducir 1 millón de empleos públicos hasta 2015. 162 Las nuevas legislaciones tributarias y laborales se discutieron en la reunión del Parlamento cubano en julio del 2012. CUBA´S PARLIAMENT PREPARES FOR MEETING, 20 de Julio, 2012, Miami Herald, http://www.miamiherald.com/2012/07/20/2904769/cubas-parliament-prepares-for.html#storylink=cpy [165] La urgencia por expandir el sector privado es decir, la cantidad de trabajadores independientes y dueños de pequeños negocios, se debe a la necesidad de reducir el gasto público y aumentar la recaudación fiscal. Los impuestos y los costos administrativos, al permanecer altos, las actividades de estas nuevas empresas sufren duras restricciones. Por ejemplo, los emprendedores no se pueden contactar con los proveedores extranjeros directamente y deben hacerlo a través de intermediarios oficiales, lo cual limita enormemente el dinamismo necesario para aumentar el tráfico comercial. Según Prensa Latina, el ministro de economía Adel Izquierdo afirmó que se estima para el 2013 una expansión del 20 por ciento del área de construcción, un crecimiento del 2.5 por ciento de la productividad de los trabajadores y sostuvo que la isla busca tener aproximadamente tres millones de visitas turísticas. Con respecto a la reforma tributaria 163, la nueva ley que busca, por parte, crear condiciones favorables para la eficiencia empresarial y por otra, aumentar los ingresos del Estado y gobiernos locales, es más flexible porque su estructura permite variar las bases imponibles, tipos impositivos, formas y plazos de pago, según las circunstancias de la economía o particularidades de un sector o territorio. Formulada para que entre en vigencia en 2013, incluye un régimen especial para el sector agropecuario. La carga tributaria para este sector es menor que el resto de los sectores económicos. Dentro de los cambios introducidos, se encuentra la exoneración por dos años a los poseedores de tierras agrícolas estatales en usufructo —a partir de la fecha de su entrega—, de la liquidación del Impuesto sobre Ingresos Personales sobre la Propiedad o Posesión de Tierras Agrícolas y por la Utilización de la Fuerza de Trabajo. Para aquellas personas que en el terreno asignado debieran eliminar plantas leñosas, como el marabú u otras plantas indeseables, el tiempo de exención se extiende a cuatro años. Contrario a la finalidad recaudadora que distingue al resto, la ley tributaria del sector agropecuario busca desestimular las tierras en ocio y conducir a los propietarios y entidades a su explotación. 163 Publicado en la Gaceta Oficial Ordinaria No. 53, del 21 de noviembre del 2012, de la República de Cuba. [166] La publicación ratifica la no exigencia del Impuesto sobre Ingresos Personales sobre salarios y tampoco exige, por el momento, el Impuesto sobre la Propiedad de las viviendas. De este tributo se exime a los propietarios de inmuebles declarados inhabitables. Tampoco, están gravadas por el Impuesto sobre Ingresos Personales las remesas de ayuda familiar que se reciben desde el exterior. Además, a aquellos que comiencen a trabajar por cuenta propia se les exonera del pago de las obligaciones tributarias por concepto de impuestos sobre las Ventas, Especial a Productos y Servicios, sobre los Servicios, por la Utilización de la Fuerza de Trabajo y sobre los Ingresos Personales, durante los primeros tres meses de operaciones. Sin embargo, los que ya son cuenta propistas no están exentos de las cargas tributarias. Uno de los cambios más novedosos dentro de la Ley es la disminución gradual del tipo impositivo del Impuesto por la Utilización de la Fuerza de Trabajo, que se prevé pase de un 25 a un 5 por ciento, en un plazo de cinco años. Asimismo, las cooperativas no agropecuarias tendrán según la nueva ley una carga tributaria menos gravosa que el trabajo por cuenta propia para estimular la socialización en el ejercicio de las actividades. Por otra parte, se ratificó el aumento de los tributos referidos a la protección y conservación del medio ambiente. Este Decreto (No. 308) a diferencia de su predecesor, jerarquiza la aplicación de sanciones de acuerdo al tipo de infracción. 2) La ampliación de las modalidades productivas no estatales (como cooperativas y empresas de capital mixto) en los sectores de la agroindustria, el turismo y la vivienda. En el caso de la agricultura y producción de alimentos, los campesinos y cooperativas además de obtener la titulación de las tierras, pueden acceder a crédito, maquinaria de producción y vehículos para el transporte de los productos. La decisión de entregar las tierras, se debió a que cerca del 50 por ciento de las tierras de la isla estaban ociosas. El gobierno tiene en vista de continuar entregándolas sin recibir ninguna renta y con los incentivos y apoyos necesarios para ponerlas a producir. El objetivo es claro: incentivar la producción del campo que se encuentra deficiente, por parte debido a los desastres naturales producidos en la zona. [167] El gobierno cubano autorizó formalmente la creación de las primeras cooperativas no agropecuarias en diciembre del 2012, medida tomada para permitir el crecimiento de las medianas empresas 164. La idea consistió en crear más de 200 cooperativas durante un período de prueba en sectores como transporte, construcción, pesca y servicios. Asimismo, el Partido Comunista anunció que liberaría comercios como restaurantes, peluquerías, entre otros, para que funcionen cooperativamente. Las normas señalan que una cooperativa puede formarme por tres o más cubanos y éstos son libres de comerciar con los ciudadanos, otras cooperativas o entidades gubernamentales y tienen la libertad de establecer el precio, excepto aquellos productos que el Estado determine. 3) La supresión de determinados subsidios a las empresas estatales, como también al sistema educativo gratuito y al de salud y la autorización para fijar precios dentro de ciertos límites. Estos ajustes, claramente se deben a la necesidad de disminuir los gastos públicos por los escasos ingresos que brinda la economía cubana. Si bien las medidas de ajuste no han sido un hecho atípico en el mundo en los últimos años, por la crisis internacional que atraviesan todos, es, sin dudas, un hecho controversial para el caso de Cuba ya que la base del modelo socialista cubano ha sido garantizar la educación y salud para todos sus ciudadanos. Según una publicación del New York Times 165, la cantidad de estudiantes universitarios descendió aproximadamente el 50 por ciento de 300 mil en 2008 a 156 mil en 2011 al aumentar las matrículas y reducir las carreras no relacionadas con lo técnico y comercial. Se estima, por lo tanto, la disminución de profesionales y un aumento de agricultores y estudiantes con conocimientos especializados. Esto es, de hecho un resultado que el gobierno busca alcanzar. 4) El incremento de la flexibilidad de los mecanismos de intervención y control y la planificación a través de la descentralización de las decisiones en materia de inversión. 164 With Cuts, Free Education Is No Longer a Cuban Birthright, 13 de Octubre 2012, New York Times, http://www.nytimes.com/2012/10/04/world/americas/with-cuts-free-education-is-no-longer-a-cubanbirthright.html?ref=cuba&_r=0 165 Cuba authorizesnonfarmcooperatives, Diciembre 2012, Miami Herald. http://www.miamiherald.com/2012/12/11/3137107/cuba-authorizes-non-farmcooperatives.html#storylink=cpy [168] En el plano más micro, también se pueden destacar medidas mediante las cuales se levantaron antiguas prohibiciones: hoy los cubanos pueden legalmente vender propiedades, viajar a otros países con menos restricciones, adquirir o usar ciertos elementos como celulares y computadores, alquilar autos, vender autos usados o pasar vacaciones con sus familias en los hoteles de la isla, algo que solo podían hacer turistas, diplomáticos y empresarios extranjeros. Estas reformas se deben comprender dentro del marco de querer prolongar el modelo socialista y no transformarlo completamente. Es por esto que las medidas presentan claras restricciones: por ejemplo, sigue vigente la norma según la cual la producción agropecuaria debe cumplir primero con la llamada "asignación social" que se refiere a los hospitales, los colegios y los ancianos. Solo el excedente puede ir a los mercados campesinos para la venta directa a la población. Asimismo, si bien hoy los hijos pueden heredar la vivienda de sus padres, no se les permite venderla. En lo que concierne a la propiedad (industrial, comercial, agrícola, residencial y personal), además de enfrentar las demandas de expropiación hechos por los nacionales cubanos, ya sea que estén en el interior o en el exterior, el gobierno debe buscar una solución a las demandas pendientes presentadas por los nacionales norteamericanos 166 cuyas propiedades fueron expropiadas sin indemnización en los primeros años de la Revolución castrista. Ahora que Cuba está transitando hacia una economía de libre mercado, necesitará proporcionar remedios a las demandas de expropiación pendientes 167. Esta 166 El término “nacionales norteamericanos” significa, en el contexto de las demandas, aquellas personas naturales que eran ciudadanos de Estados Unidos en el momento en que sus propiedades fueron tomadas por el gobierno de Cuba, o aquellas corporaciones u otras entidades organizadas bajo las leyes de Estados Unidos y cuyas existencias u otro interés beneficioso fuera poseído en al menos un 50 por ciento por personas naturales que fueran ciudadanos de Estados Unidos en el momento en que las propiedades de las entidades en Cuba fueron tomadas. Los individuos y las entidades que cumplían estos requisitos fueron elegibles para participar en el Programa de Demandas Cubanas, establecido por el Congreso en 1964 para determinar la cantidad y validez de sus reclamaciones contra el gobierno de Cuba por la toma no indemnizada de sus propiedades, después del 1ro. de enero de 1959. Recomendaciones alternativas sobre el tema de las propiedades confiscadas en la Cuba post-Castro, Matías F. Travieso-Díaz, online: http://ctp.iccas.miami.edu/Research_Studies/TraviesoSPA.htm 167 Esta posición está expresamente señalada en la Ley 80 de Cuba de 1996, la “Ley sobre la Reafirmación de la Dignidad y la Soberanía Cubanas”, cuyo Artículo 3 dice en una parte relevante: [169] suposición está basada sobre los requerimientos de la ley internacional y de la cubana, y sobre las nociones fundamentales de justicia y la evidente necesidad política de resolver disputas de propiedad antes de que Cuba pueda lograr la estabilidad 168. La isla ha llegado a acuerdos sobre demandas de expropiación con los gobiernos de cinco países. Esos acuerdos fueron el resultado de prolongadas negociaciones de gobierno a gobierno, en las cuales no estuvieron involucrados demandantes individuales. Los pagos ascendieron a sólo una fracción del total de las cantidades reclamadas, fueron pagadas a plazos y, en algunos casos (el más notable de ellos, el de España), parte del pago se hizo en productos comerciales, en vez de divisas. Podría ser que Cuba quisiera acogerse al precedente sentado por estos acuerdos, pero es no es probable que ni Estados Unidos ni los demandantes norteamericanos consideren satisfactoria una solución en esta línea. Aunque los funcionarios cubanos han expresado periódicamente su disposición para discutir acuerdos sobre las cuestión de las demandas con Estados Unidos, ésta se ha expresado normalmente en el contexto de contrastar esos reclamos contra los presuntos derechos de Cuba a recobrar de Estados Unidos cientos de miles de millones de dólares en daños debido al embargo comercial norteamericano 169 y otros presuntos actos de agresión contra Cuba. Hasta la fecha, el gobierno cubano no ha dado indicios de estar Artículo 3. – Las demandas de indemnización por la expropiación de las propiedades norteamericanas en Cuba nacionalizadas mediante aquel proceso legítimo, validadas por la ley cubana y la ley internacional a las que se hace referencia en el artículo precedente, pueden ser parte de un proceso de negociación entre el gobierno de Estados Unidos y el gobierno de la República de Cuba, sobre la base de la igualdad y el respeto mutuo. Las demandas por indemnización debidas a la nacionalización de las mencionadas propiedades serán examinadas junto con la indemnización a la cual el estado cubano y el pueblo cubano tienen derecho, como resultado de los daños causados por el bloqueo económico y los actos de agresión de toda naturaleza que son responsabilidad del gobierno de Estados Unidos de América. Ley Número 8): Ley de Reafirmación de la Dignidad y Soberanía Cubanas, la GACETA OFICIAL (24 de diciembre de 1996, Edición Extraordinaria), online:http://www.cubavsbloqueo.cu/cubavsbloqueo/leyantidoto.htm. 168 Recomendaciones alternativas sobre el tema de las propiedades confiscadas en la Cuba post-Castro, Matías F. Travieso-Díaz, online: http://ctp.iccas.miami.edu/Research_Studies/TraviesoSPA.htm 169 Asunto muy politizado ya sea a nivel interno y externo, el embargo es una de las demandas constantes del gobierno cubano que publica el diario Granma. [170] preparado para negociar con Estados Unidos de buena fe y sin condiciones previas un posible acuerdo de las demandas de expropiación norteamericanas 170. La expropiación de bienes norteamericanos en Cuba fue una de las causas que condujeron al deterioro en las relaciones entre los dos países a principios de los años sesenta y a la imposición del embargo norteamericano sobre el comercio con Cuba, que permanece vigente hasta la fecha. A través de fuentes como el Miami Herald y el New York Times, se puede observar la postura norteamericana con respecto a este asunto. Para Washington, la flexibilización del embargo depende de la solución de los asuntos pendientes, y en este caso en particular, la regularización de propiedades expropiadas. La legislación sobre la propiedad personal viene transformándose desde hace unas décadas. La Ley de Reforma Urbana de 1960 convirtió en propietarios de sus viviendas a los que en esos momentos las ocupaban como arrendatarios. La Ley No. 48 171, de 27 de diciembre de 1984, Ley General de la Vivienda, autorizó la transferencia de la propiedad a los usufructuarios onerosos y ocupantes legítimos de sus viviendas, y legalizó situaciones de hecho en la ocupación de la vivienda que hasta entonces no habían tenido solución jurídica, habiéndose desarrollado con ese propósito en todo el país un amplio proceso que convirtió en propietarios a más de setecientas cincuenta mil familias. Sin embargo, las personas dueñas de una casa solo podían venderla al Estado, único comprador legal también en el caso de los automóviles fabricados después de 1959. Varios decretos y unas 188 disposiciones en el caso de la vivienda y unas 40 prohibiciones o limitaciones en el de la propiedad de equipos motorizados impedían, hasta la reforma del 2011, la transacción entre personas naturales de estos bienes 172. A comienzos de los años 90 el Estado llegó a poseer 82 por ciento de la tierra del país. Pero, entre otras fórmulas para reactivar el alicaído sector agropecuario, el gobierno 170 Según un artículo de Martínoticias.com, el gobierno hace caso omiso de los fallos de liquidación de cortes estadounidenses e internacionales, GOBIERNO CUBANO IGNORA PAGO DE DEMANDAS, 11 de agosto, 2013, online http://www.martinnoticias.com/content/article/13267.html 171 Gaceta Oficial, online http://www.gacetaoficial.cu/html/leygeneralvivienda.html 172 CUBA, REFORMAS LLEGAN A LA PROPIEDAD PERSONAL, 1 de julio, 2011, online http://www.ipsnoticias.net/2011/07/cuba-reformas-llegan-a-la-propiedad-personal/ [171] comenzó en 2008 a entregar tierras en usufructo a personas individuales y cooperativas con capacidad para hacer producir las áreas cultivables. La reforma implementada bajo Raúl Castro, permite la donación y compraventa de vehículos de propiedad personal, lo mismo a las personas naturales con domicilio en el país, que a extranjeros residentes permanentes en Cuba, con independencia del año de su fabricación, previo el pago del Impuesto sobre la Transmisión de Bienes y Herencias. Asimismo, se suprime la restricción de que las personas naturales que recibieran autorización para comprar un vehículo y fueran propietarias de otro debían traspasar este último al Estado o darle baja, mediante su entrega como materia prima. También se asegurará el derecho de legar este bien a familiares hasta cuarto grado de consanguinidad. A su vez, los extranjeros que tengan residencia temporal en el país podrán traspasar la propiedad de sus vehículos a su cónyuge e hijos, aunque si lo desean, también se mantiene la posibilidad de venta o donación al Estado, así como la reexportación. Las nuevas leyes de propiedad facilitan los trámites para la compraventa, permuta, donación y adjudicación de casas entre personas naturales cubanas con domicilio en el país y extranjeros residentes permanentes en Cuba. Entre otros requisitos, se establece que una persona no puede poseer más de una vivienda. Las autoridades esperan que la flexibilización de los trámites relacionados con la pertenencia de las viviendas contribuya a aliviar el agudo déficit habitacional que se arrastra desde hace años, estimado en unas 600.000 unidades y considerado uno de los problemas sociales graves que impacta sobre la población cubana de 11,2 millones de personas 173. Con respecto a la movilidad de la población cubana, la Ley de migración cubana requería que los ciudadanos cubanos obtengan del Ministerio del Interior un permiso tanto para la entrada como para la salida del territorio nacional. Dicha ley ha sido flexibilizada luego del ascenso de Raúl Castro al poder, por lo tanto, se eliminaron el permiso de salida y la carta 173 CUBA, REFORMAS LLEGAN A LA PROPIEDAD PERSONAL, 1 de julio, 2011, online http://www.ipsnoticias.net/2011/07/cuba-reformas-llegan-a-la-propiedad-personal/ [172] de invitación, que eran las principales trabas para salir de país. Sin embargo, las restricciones siguen vigentes para los profesionales considerados “estratégicos”, es decir, médicos, científicos, militares, etc. Se puede interpretar esta actualización como resultado de las demandas crónicamente insatisfechas de parte de los cubanos en el interior y también en el exterior del país. Cabe aclarar que considero que es muy pronto para hacer una evaluación exhaustiva sobre el éxito de las medidas gubernamentales. Deberíamos para esto, dejar pasar un período de tiempo más extenso ya que todavía Cuba se encuentra en el período de transición. Por el momento se puede afirmar que como todo cambio distorsiona las dinámicas existentes, estas nuevas leyes no son fuente de orden y organización sino que justamente lo contrario. Como afirma un periodista cubano residente en Camagüey 174, “desaparecieron todos los puntos ilegales del barrio que vendían aceite a 50 pesos el litro (robado de dulcerías y panaderías estatales)…” y otras dinámicas informales que fueron estableciéndose en la vida cotidiana de los cubanos. Así, las nuevas políticas implican una transformación esencialmente social y cultural. Por otra parte, cabe aclarar que las reformas no crean inmediatamente un nuevo orden, la burocracia fraudulenta y oportunista no son hoy más distantes de la realidad cubana. Cuestiones sin resolver y nuevas preocupaciones Las reformas se entienden, por un lado como un intento de resolver y superar la improductividad de la económica cubana y esto se debe a que la economía es el motor de cualquier modelo nacional y de ésta depende el bienestar de la población y garantizar este valor es el fin del gobierno socialista. Por otra parte, responden al descontento de la población y a una situación populista que ha vivido el país a partir de la Revolución cubana. 174 CUBA, VIVIENDO LEGAL, Alejandro Rodríguez, 2 de octubre, 2013, Café Fuerte, http://cafefuerte.com/cuba/7686-cuba-viviendo-legal/ [173] Los cambios más sorprendentes de los ya destacados consisten en la autorización para el acceso a la propiedad y transferencia de bienes entre ciudadanos y residentes, y el permiso para iniciar el comercio privado. Si bien las autoridades cubanas afirmaron que con esto buscan proteger el modelo de la revolución, cabe preguntarse, qué ha quedado de la revolución cubana del ´59 con la aceptación de estos dos principios básicos del sistema capitalista contra la cual han luchado desde los años sesenta. Si observamos a China y Vietnam, se podría decir que esta apertura al sistema dominante y flexibilización de los principios comunistas ha sido la tendencia de los últimos momentos. ¿Pero, son estas transformaciones los primeros pasos para una democratización del país? En noviembre del 2011, el gobierno anunció una nueva ley de propiedad la cual permite a los ciudadanos y residentes permanentes, comprar y vender propiedades. Se pronostica que por un lado esta medida permite establecer los precios de los inmuebles para su futura compra-venta impulsará la economía al aumentar el consumo y el dinero en circulación 175 pero por el otro, se cree que creará o profundizará las divisiones de clases en la sociedad cubana, las personas con mayores ahorros y capacidad adquisitiva concentrándose en una zona y los pobres en otra. No obstante, las nuevas leyes incluyen provisiones para controlar la especulación y concentración de riqueza: los dueños podrán tener como máximo dos propiedades y la transacción de compra-venta debe realizarse a través del Banco Central cubano, el cual cobrará además de un impuesto del 8 por ciento, un cargo adicional 176. Quedan, empero, cuestiones para ser determinadas: como el rol de los extranjeros y exiliados cubanos. De acuerdo a lo enunciado en el artículo de New York Times, si bien la ley en términos generales requiere la residencia permanente del comprador/vendedor, 175 En este sentido, el New York Times anunció que de acuerdo a fuentes cubanas, hubo 2.730 ventas en el primer cuatrimestre del 2012, y 10.660 transacciones fueron registradas para legalizar intercambios previos en CubansBegin to RebuildTheirResidential Real Estate Market, 29 de Julio, 2012, NYTimes, http://www.nytimes.com/2012/07/27/greathomesanddestinations/27ihtrecuba27.html?pagewanted=2&adxnnl=1&ref=cuba&adxnnlx=1361007382VnXPdSbom%20i36hC1JuSbkQ 176 Cuba to Allow Buying and Selling of Property, With Few Restrictions, 4 de Noviembre, 2011, New York Times, http://www.nytimes.com/2011/11/04/world/americas/cubans-can-buy-and-sell-propertygovernment-says.html?_r=1 [174] hay secciones que aplican para áreas de “descanso” o “veraneo” que deja abierta la posibilidad de flexibilizar las normas en ciertas áreas sobre todo las costeras y las “comunidades de golf” que está en desarrollo y financiado con capital extranjero. Esto sumado a la decisión del Presidente Barak Obama en 2009 de desregularizar los viajes y transacciones entre Cuba y Estados Unidos, nos permite inferir que habrá un fluido de dinero y visitas constantes y cada vez mayores en Cuba. Lo más preocupante, en lo personal, es que en este nuevo esquema socioeconómico, se verán favorecidos los que tengan familiares en el exterior, y esto establecerá estratos sociales más acentuados. Con respecto a las demandas de las propiedades expropiadas de los extranjeros y cubanos que hoy residen en otro país, no hay respuestas concretas de parte del gobierno cubano. Las presiones de las cortes internacionales son todavía insuficientes para que el gobierno liquide las cuentas pendientes. Como se dijo anteriormente, el paquete de reformas de Raúl no se detuvieron en la creación de un mercado inmobiliario sobre todo en las ciudades mayores como Habana y Santiago sino que también apuntan a aumentar el comercio privado incluyendo la expansión del cuenta propistas, la liberalización de reglas de restaurantes manejados por familias y la mayor flexibilidad para los campesinos para vender sus productos. Según una noticia publicada en el Miami Herald 177, la mayor parte de los 181 comercios independientes a principios del año 2012, consisten en trabajos y servicios humildes pero relevantes para las ciudades: peluquerías, restaurantes, plomerías, etc. No obstante, se trata nuevamente de medidas con restricciones ya que las investigaciones científicas, la medicina y algunos trabajos técnicos siguen bajo el control del gobierno. Es necesario tener en cuenta que el comercio privado, en la práctica no se lleva a cabo de manera eficiente como se cree. Además de la escasez del mercado interno para abastecer los pequeños emprendimientos familiares, a los comerciantes se les dificulta conseguir los materiales que provienen del exterior, por las trabas a estas importaciones informales que impone el gobierno. En este sentido, se impuso una nueva ley de aranceles que tiene 177 In Cuba, private economy is growing — slowly, Miami Herald, http://www.miamiherald.com/2012/04/18/2756186/in-cuba-private-economy-is-growing.html#storylink=cpy [175] como objetivo restringir la entrada de bienes destinados a revender o a proveer a los cuentas propistas de la isla 178. El gobierno cubano sostuvo que los incrementos de los aranceles se deben a la necesidad de imponer cierto orden en los aeropuertos por aquellos cubanos que viajan frecuentemente a lugares como Ecuador, Panamá y Miami y vuelven con mercaderías para revenderlas. Esto sin dudas, es una de las contradicciones del gobierno ya que frustra los incentivos para ampliar el sector privado que es a su vez, un objetivo de la política estatal. De todas maneras, el trabajo no-estatal está en crecimiento, en especial, en cooperativas agrícolas y en cuenta propismo, y según una publicación del Miami Herald, en agosto alcanzó el 22 por ciento. El vicepresidente Esteban Lazo anunció en su momento que se esperaba que haya un 40 por ciento de la economía fuera del control del gobierno para fines de 2012 179. Si bien se han creado un gran número de auto empleos, sobre todo en sectores como alimentación y transporte, hay informes que sugieren que cerca del 25 por ciento de los nuevos negocios en Cuba constituidos desde 2010 han fracasado. En este sentido, las reformas laborales podrían ser un factor desestabilizador y podrían provocar un malestar social e incluso disturbios ya que es esperable que muchos ex-empleados públicos fracasen en sus intentos de convertirse al sector privado. De acuerdo al perfil de las medidas, podemos afirmar que hay algunos reclamos que están siendo tomados en cuenta: como es en el caso de la libertad de religión 180, libertad de 178 Import tax deadline has Cuba entrepreneurs on edge, Miami Herald, http://www.miamiherald.com/2012/09/01/2979960/import-tax-deadline-has-cubaentrepreneurs.html#storylink=cpy 179 Cuba: Private employment now 22 percent of jobs, Miami Herald, http://www.miamiherald.com/2012/08/30/2976825/cuba-private-employment-now-22.html#storylink=cpy 180 Desde 1992, las restricciones han sido aliviadas y los desafíos por las instituciones del Estado al derecho a la creencia también se aliviaron, aunque la iglesia todavía enfrenta restricciones de comunicación escrita y electrónica y sólo puede aceptar donaciones de fuentes de financiación aprobadas por el Estado. En este año, se incluyó en la Constitución la prohibición de la discriminación por cuestiones religiosas. Sin embargo, se intensificó la ofensiva en el 2012 contra la libertad religiosa y se realizaron al menos 120 actos represivos, según un informe de la organización Christian SolidarityWorldwide (CSW), radicada en Gran Bretaña. La política de mano dura según esta fuente, consistió en arrestos de seguidores y voluntarios de diferentes centros parroquiales y casas de oración y la negativa del gobierno cubano de permitir actividades y reuniones [176] salir del país, comercializar legalmente y establecer precios a través de cooperativas…En este aspecto, el gobierno ha logrado atender a las demandas de su pueblo. Sin embargo, hay otros reclamos que todavía están lejos de ser resueltos. Los opositores al gobierno cubano todavía no disfrutan de la libertad de disenso. La existencia de prisioneros políticos es llamativa y un asunto de preocupación internacional. Por ejemplo, España acordó con Cuba para aceptar una cantidad de estos presos políticos; sin embargo, éstos viven en condiciones muy vulnerables fuera del país. La flexibilización en el modelo económico tradicional pareciera por el momento no ser acompañado por una liberalización en lo político-social. La libertad de expresión y así de oponerse es un derecho “natural” que está completamente frustrado en el caso de Cuba. Sin dudas, es una cuestión para ser tratada pero los arrestos y las censuras no han cesado a pesar de duras críticas de la opinión pública internacional. No cabe duda que estos hechos ponen en desafío las instituciones cubanas y deslegitiman el propio gobierno acentuando su carácter autocrático. La pregunta inevitable es: ¿Por qué el gobierno continúa optando esta forma de resolver los problemas? ¿No pierde más manteniendo esta política de censura y mano dura? Entre los problemas insuficientemente resueltos está el bajo porcentaje que los negros representan en sectores de la economía emergente, y su bajo acceso de ellos a las remesas que se envían desde el exterior, debido a la composición étnica de la emigración cubana. La población negra y mestiza son las que peor viven, las que menos remesas reciben, los más representados en la población penal, los que menos tienen a su alcance un empleo en la llamada economía emergente (del dólar y las corporaciones), los que menos representados estuvieron hasta hace muy poco en las estructuras del poder político y administrativo si bien sus condiciones mejoraron en comparación al período pre Revolución. religiosas. También, se denunciaron actos de hostigamiento y acosos sistemáticos contra iglesias de origen Metodistas, Pentecostal y Bautista. Asimismo, a inicios del año la Comisión de Libertad Religiosa Internacional del gobierno de Estados Unidos reportó graves violaciones de este tipo en la isla. [177] Categorías económicas y socioeconómicas como, desempleo, calidad del empleo, niveles de ingreso, salario, estado y calidad de la vivienda, marginalidad, violencia familiar, remesas, acceso a los niveles de educación superior, migración interna, migración externa, promedio de vida y otros, no están aún cuantificados tomando en consideración el color de la piel. Voces diversas de intelectuales en Cuba y la no gubernamental Cofradía de la Negritud fortalecieron durante el 2011 sus demandas para lograr que esta problemática se aborde en las máximas instancias públicas y de gobierno. Afortunadamente, el debate sobre la población afrodescendiente ha ido cobrando importancia. Según un artículo del Granma publicado en 2013 181, el tema ha preocupado y ocupado a los parlamentarios en las sesiones de las comisiones permanentes de la Asamblea Nacional y se han realizado audiencias públicas. Consecuente con los acuerdos de los Congresos, la UNEAC (Unión Nacional de Escritores y Artistas de Cuba) ha venido desarrollando mediante la Comisión Aponte no solo la concientización, sino también la promoción de los aportes de los afrodescendientes a la forja de la nación y las transformaciones revolucionarias. Es posible inferir que la preocupación por la población afrodescenciente y la lucha contra el racismo, es una medida para evitar un clivaje racial en un nuevo escenario liberal. Cabe mencionar que este tema no sólo es tratado gradualmente a nivel nacional, sino que también compone la agenda del ALBA y esto se evidenció en la XII Cumbre, celebrada en Guayaquil en el mes de agosto 182. Por último, ahondaremos sobre las percepciones del país. Aquí diferenciaremos entre los dos medios de comunicación de la cual se basó esta investigación: el Granma y el Miami Herald. Por parte de Estados Unidos y en menor grado, la Unión Europea, se percibe como preocupante la situación de derechos humanos en Cuba por la cantidad de detenidos y presos políticos. Esto se ve reflejado a través de los artículos publicados en el Miami Herald. EEUU, en general y Miami, en particular, caracteriza al gobierno cubano como 181 Justicia Social y Color Cubano: cercanas realidades, Granma, 27 de Agosto, 2013,http://www.granma.cubaweb.cu/2013/08/27/nacional/artic02.html 182 La Cumbre fortaleció al ALBA, asegura Vicepresidente cubano, Granma, 1 de Agosto, 2013, http://www.granma.cu/espanol/nuestra-america/1agosto-cumbre.html [178] dictatorial y amenazante a la seguridad nacional. Como resultado, EEUU tradicionalmente ha negado flexibilizar sus políticas de embargo contra la isla. No obstante, con las transformaciones que se están gestando al interior del país cubano, se evidencian también cambios en la opinión pública norteamericana. Si antes los cubanos miamenses optaron por el endurecimiento de las políticas anticastristas, ahora pareciera que apoyan por un acercamiento de ambos gobiernos para profundizar el liberalismo en el territorio cubano con el apoyo norteamericano 183. El Granma al ser el diario oficial del gobierno cubano, refleja la postura gubernamental de la realidad que vive su país. Según ella, se percibe el embargo estadounidense como cruel y como una violación del derecho de no injerencia (concepto muy ambiguo, que por lo tanto su transgresión es algo relativamente ordinario en la comunidad internacional) y el de la no dominación de un Estado por sobre otro. Además, es la principal causante del subdesarrollo de la economía cubana y consecuentemente, de su malestar social. El gobierno se percibe como legítimo, y si bien hay grupos disidentes que claman por mayores libertades (de expresión, acceso a Internet, de religión, etc) y por el cese de las detenciones de carácter político, carece sin embargo de una oposición con capacidad de destituir al gobierno revolucionario. El descontento de la población y por ende, la situación populista, se ha apaciguado principalmente, por la legalización del comercio privado, repartición y titulación de tierras y flexibilización de normas migratorias. Es interesante observar cómo las demandas han puesto en desafío a las instituciones, y cómo éstas tuvieron que finalmente adaptarse al pueblo. Así, el caso cubano, como muchos otros, evidencia la importancia del apoyo de la población para que un gobierno se mantenga en el poder; la importancia de la 183 Easing of Restraints in Cuba Renews Debate on U.S. Embargo, 19 de Noviembre 2012, New York Times.http://www.nytimes.com/2012/11/20/world/americas/changes-in-cuba-create-support-for-easingembargo.html?pagewanted=2&ref=americas&_r=0 [179] legitimidad; la ineficacia de la coerción e incluso del poder condicionado 184 para combatir los instintos de posesión naturalizados a nivel mundial. No obstante, el nuevo paquete de reformas si bien es un buen inicio de cambios, deja de lado ciertas cuestiones, sobre todo las que tienen que ver con las libertades sociales y políticas y crean además nuevas preocupaciones: ¿Qué pasará con aquellos empleados públicos despedidos y por despedir que no sean absorbidos por parte del sector privado? ¿Todos los cuentapropistas, se beneficiarán de este nuevo modelo? ¿Qué consecuencias a largo plazo traerán los recortes en gastos públicos? ¿Seguirá cuba destacándose por sus índices sociales? ¿Qué pasará con aquellos más vulnerables que no cuentan con familias en el exterior para encarar el vacío gubernamental de la que no están acostumbrados? En mi opinión, estas serán las nuevas fuentes de demandas y descontento de la población. Conclusiones generales Los desafíos para Cuba son múltiples: lograr la eficiencia económica, sobre todo del sector agropecuario para dejar de importar los productos alimenticios; disminuir la dependencia energética; garantizar la seguridad social de los cubanos a pesar de los recortes subsidiarios; y, sobre todo, asegurarse de una exitosa transición del modelo económico cubano. Todos estos objetivos están esencialmente relacionados con el bienestar de la población y así, con la resolución de las demandas crónicamente insatisfechas que se han ido generando con las primeras medidas de la Revolución, como la expropiación de casi la totalidad de tierras de parte del Estado, las restricciones severas para salir del país y la abolición del comercio privado en una situación de escasez de alimentos, al igual que otros bienes necesarios para una vida digna, y se han ido agravándose con la ineficiencia administrativa de las industrias potenciado por el embargo económico, comercial y 184 Uno de los tres conceptos de poder de la teoría de Galbraith: poder condicionado se ejercita modificando la creencia, utilizando la persuasión, la educación o el compromiso social, LA ANATOMIA DEL PODER, Galbraith, John Kenneth, Ed Plaza y Janés, Madrid, 1984, pgs 23 y 24 [180] financiero de los Estados Unidos, por la política de aislamiento de parte de una gran cantidad de Estados y por la caída de la Unión Soviética en 1991. El paquete de reformas introducidas con Raúl Castro como Presidente del Consejo de Ministros, tiene en vistas de dar respuestas a estas demandas. La nueva ley de propiedad y vivienda y la legislación sobre el comercio privado, como así, las flexibilizaciones sobre las migraciones, otorgan mayor apertura y libertad a los residentes cubanos. Sin embargo, hay muchas cuestiones que todavía siguen pendientes: como las demandas de propiedades de extranjeros y cubanos residentes en el exterior. Este tema es un asunto primordial en la agenda bilateral de Cuba y los Estados Unidos, y de su resolución depende la proliferación de sus relaciones. Otras cuestiones sin resolver tienen que ver con las libertades políticas y sociales de los residentes. El gobierno cubano todavía no ha mostrado avanzar sobre la cuestión de los derechos humanos: todavía no hay libertad de expresión, de opinión política, de manifestación ni de religión, aunque en éste último, se han notado algunos avances. La existencia de prisioneros políticos es llamativa y un asunto de preocupación internacional. No cabe duda que estos hechos ponen en desafío las instituciones cubanas y deslegitiman elpropio gobierno acentuando su carácter autocrático. El gobierno deberá atender a estas demandas de índole política ya que son las principales causantes del desgaste simbólico del sistema político actual. Las nuevas preocupaciones derivan de las reformas implementadas y están relacionadas a las consecuenciales sociales que producirán los recortes en los gastos públicos y la liberalización mencionada anteriormente. Por el momento, la estrategia gubernamental a nivel interno pareciera ser, la flexibilización restringida sumada a la trata de los afrodescendientes, que son los más vulnerables para encarar esta nueva realidad. Bibliografía •Diario Oficial el Granma, online:http://www.granma.cubaweb.cu/ [181] •Diario el Miami Herald, online: http://www.miamiherald.com/news/cuba/ •Diario el New York Times online: http://topics.nytimes.com/top/news/international/countriesandterritories/cuba/in dex.html •Estadísticas de ONU, PNUD (2013). hdr.undp.org (ed.): «"Informe sobre Desarrollo Humano 2013" •Galbraith, John Kenneth, “La anatomía del Poder”, Ed. Plaza y Janés, Madrid, (1984) •Historia Contemporánea de América Latina, Cuba: última colonia, primer Estado Socialista, Thomas Skidmore y Peter Smith, Grijalbo Mondadori Barcelona • MERCOSUR, Relaciones Internacionales y Situaciones Populistas, MirkaSeitz, Ponencia Jornadas de Ciencia Política USAL, (2006) •Political Disaffection in Cuba´s Revolution and Exodus, Silvia Pedraza, (2007), online:http://books.google.co.uk/books?id=QCSJ61F4j34C&pg=PA155&lpg=PA155 &dq=cuba+1953+census+white+73%25&source=web&ots=Z6VlMJonqQ&sig=fMlp WGcys_DWA2dTNOy65kdFEW4&hl=en&sa=X&oi=book_result&resnum=1&ct=resul t#v=onepage&q=cuba%201953%20census%20white%2073%25&f=false •Recomendaciones Alternativas sobre el tema de las Propiedades Confiscadas en la Cuba post-Castro, Matías F. Travieso-Diaz, online: http://ctp.iccas.miami.edu/Research_Studies/TraviesoSPA.htm [182] III. Procesos de Integración TÍTULO: “URUPABOL: Aproximación a un caso de integración energética sudamericana” AUTORES: GIAMPIETRO, Martín y BASCHAR, Isidro RESUMEN El objetivo del presente trabajo consiste en analizar de manera exploratoria el caso de estudio de un proceso de integración trilateral, denominado URUPABOL por los países que lo integran - Uruguay, Paraguay y Bolivia -, sus antecedentes, su evolución, su estricta vinculación con la integración latinoamericana y el desarrollo energético local y su articulación regional y mundial. Se intentará llevar a cabo un análisis tanto desde tendencias a nivel micro, abordando las capacidades y matrices energéticas nacionales de los países mencionados, como así también desde lo macro, abordando el proceso de integración regional, el lugar que la energía ocupa en ella y su interacción con el mundo. El virtual agotamiento de los combustibles fósiles sumado a los 1.300 millones de personas que actualmente no acceden a la energía eléctrica y los crecientes requerimientos del mercado internacional - y particularmente de las economías de los países emergentes de Asia, África y América Latina -, la aparición de nuevas fuentes energéticas como lo son el gas y el petróleo no convencionales, la apuesta por diversificar las matrices energéticas incorporando limpias y/o energías alternativas, son sin dudas algunas de las tendencias más relevantes a nivel internacional en lo que a la planificación energética se refiere. En este sentido, América Latina se posiciona como un actor integral con grandes capacidades y potencialidades en la materia, que se conjuga con un momento histórico particular en donde la integración regional forma parte de la agenda de política exterior prioritaria de los Estados Nacionales que la conforman. Así, debe destacarse particularmente la dinámica que ha adquirido la región sudamericana a partir del fracaso del proyecto ALCA, el fortalecimiento del MERCOSUR y el nacimiento de nuevos procesos tales como Comunidad Sudamericana de Naciones-UNASUR, ALBA y CELAC. Palabras clave: URUPABOL- MERCOSUR-CELAC- INTEGRACION ENERGETICA Introducción El objetivo del presente trabajo consiste en analizar de manera exploratoria el caso de estudio de un proceso de integración trilateral, denominado URUPABOL (la sigla resume a los países que lo integran - Uruguay, Paraguay y Bolivia -), sus antecedentes, su evolución, su estricta vinculación con la integración latinoamericana y el desarrollo energético local y [183] su articulación regional y mundial. Se intentará llevar a cabo un análisis tanto desde tendencias a nivel micro, abordando las capacidades y matrices energéticas nacionales de los países mencionados, como así también desde lo macro, abordando el proceso de integración regional, el lugar que la energía ocupa en ella y su interacción con el mundo. El nuevo panorama energético mundial y su consecuente impacto en los mercados y el comercio de la energía plantean un escenario complejo si consideramos la evaluación formulada por la Agencia Internacional de Energía en donde se estima que, en la actualidad, alrededor de 1.300 millones de personas no poseen acceso a la energía eléctrica 185 así como también si se tiene en cuenta que el consumo de energía habrá crecido en un 56% entre 2010 y 2040 liderado por los países que se encuentran fuera de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. 186 Concretamente, allí la utilización de la energía crecerá en un 90% vis a vis el crecimiento del 17% de los países miembro. 187 De esta manera, observamos como el crecimiento del consumo energético será reflejo, ni más ni menos, que de los futuros centros de crecimiento económico, 188 liderado por las “economías emergentes”: la demanda crecerá en un 112% en Asia, en un 76% en Medio Oriente, en un 85% en África y en un 62% en América Central y Sudamérica. 189 Es por ello que deberemos tener en cuenta que ningún país es una isla energética, y las interacciones entre los diversos combustibles, mercados y precios se están 185 Agencia Internacional de Energía; “World Energy Outlook”, París, noviembre de 2012. 186 De la región latinoamericana, sólo Chile y México son miembros. 187 U.S. Energy Administration; “International Energy Outlook 2013”, Washington DC, julio de 2013. 188 Ver: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE); “OECD World Economic Outlook”, Volume 2012/1, París, 2012, capítulo 4, “Medium and long-term scenarios for global growth and imbalances”. 189 U.S. Energy Administration; Op. Cit., julio de 2013, página 10. [184] intensificando. 190 En este sentido, la Región Latinoamericana, acreedora de grandes reservas energéticas, 191 parece posicionarse como un elemento clave en la ecuación geoestratégica y geopolítica internacional. Los crecientes requerimientos del mercado internacional - y particularmente de las economías de los países emergentes de Asia, África y América Latina -, la aparición de nuevas fuentes energéticas como lo son el gas y el petróleo no convencionales, la apuesta por diversificar las matrices energéticas incorporando limpias y/o energías alternativas, son sin dudas algunas de las tendencias más relevantes a nivel internacional en lo que a la planificación energética se refiere. En este sentido, América Latina se posiciona como un actor integral con grandes capacidades y potencialidades en la materia, que se conjuga con un momento histórico particular en donde parecería que la integración regional vuelve a recuperar su espacio de debate y planificación en la agenda de política exterior de los Estados Nacionales que la conforman. Así, debe destacarse especialmente la dinámica que ha adquirido la región sudamericana a partir del fracaso del proyecto ALCA, la revitalización del MERCOSUR y el nacimiento de nuevos procesos tales como la Comunidad Sudamericana de Naciones-UNASUR, la ALBA y la CELAC. Reconociendo la importancia de los interrogantes, como detonantes y motores iniciales de una investigación, nos surgen preguntas vinculadas a las capacidades y potencialidades de América del Sur en términos energéticos y el lugar que ocupa la energía en la integración sudamericana. De modo más específico indagaremos en la integración trilateral entre Uruguay, Paraguay y Bolivia a través de la iniciativa URUPABOL y su vínculo particular con el aspecto energético. 190 Agencia Internacional de Energía; Op. Cit., noviembre de 2012. 191 América Latina posee las segundas reservas de petróleo luego de Medio Oriente. [185] Integración Regional Partiremos de un conjunto de premisas iniciales que serán la base desde las cuales nos aproximarnos al objeto de estudio. En este sentido, el abordaje se realizará a partir del “pensamiento situado latinoamericano” y esto supone repensar las Relaciones Internacionales desde América Latina a través de la construcción situada de conceptos básicos. Es de esta manera que se plantea reflexionar “situada” y “espacialmente” desde la región de pertenencia, centrándonos en “América Latina no sólo como tema sino como lugar, modo y fuente de pensamiento.” 192 Es decir, que se partirá desde “[...] la perspectiva que todo conocimiento es el resultado de premisas y preguntas situadas espacio-temporalmente. No se niega la universalidad, sí se plantea pensar desde un universal “situado”. 193 En esta línea de pensamiento, se analizará un fenómeno a partir de 4 ejes fundamentales: a. La integración vista como tres tendencias instaladas en nuestra dinámica histórica regional; b. El paradigma de la dualidad; c. El concepto de vida internacional como visualización de la estructura y de los actores de la dinámica internacional y, finalmente, d. “El cálculo del Margen de Maniobra”. 194 192 SEITZ, Ana Mirka; “Remozando las Relaciones Internacionales desde América Latina, sus Recursos Naturales y sus Dilemas Democráticos”, IX Jornada de Investigación en Ciencias Sociales, Instituto de Investigación en Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad del Salvador, Buenos Aires, Septiembre de 2011. 193 SEITZ, Ana Mirka; “Relaciones Internacionales desde América Latina”, XV Jornadas de Pensamiento Filosófico: La Primera Década del siglo XXI-Balance y Perspectivas, Montevideo, 12 a 14 de Junio de 2011, FEPAI. 194 Ibídem. [186] Por integración entendemos aquel “proceso por el cual unidades políticas diferenciadas van organizando estructuras comunes y unificadas de decisión”, 195 y es un concepto que está fuertemente arraigado en la suposición de que “la política exterior es la resultante de un vector dinámico de fuerzas y presiones que se ejercen desde dentro de los países y desde el sistema internacional en su complejidad y que termina por ser sintetizada en las decisiones burocráticas aludidas” 196. Asimismo debe destacarse que la integración es concebida como un proceso y como una coyuntura presente. Es en este sentido, que al considerar a la Región Latinoamericana, estamos ante la presencia de tres tendencias permanentes y reiteradas en la conducta exterior de la región. A lo largo de la historia, latinoamericana ha manifestado, en numerosas oportunidades y bajo diversas dinámicas, una pulsión tendiente a la integración entre las unidades políticas que la conforman. Concretamente, y considerando la multiplicidad de comunidades humanas que habitan el territorio regional – entiéndanselas como comunidades de valores, intereses y creencias capaces de proyectar pactos, actividades políticas, culturales, económicas y militares que garanticen su supervivencia –, en América Latina se pueden constatan tendencias reiteradas y permanentes de interacción y proyección internacional verificables, 197 que nos permiten ubicar a sus orígenes en el propio nacimiento de los Estados Nacionales que dieron lugar al mapa geo-político que conocemos en la actualidad. Concretamente, la “Propuesta Hispanoamericana de Integración” refiere a este proceso histórico por la cual se reacciona de modo conjunto (Hispanoamérica/Iberoamérica) frente a un peligro externo considerado como común 195 SEITZ, Ana Mirka; “Tres Propuestas de Integración Política Latinoamericana”, Ed.Juan Pablo Viscardo, Buenos Aires, 1983. 196 SEITZ, Ana Mirka, “Relaciones Internacionales desde América Latina”, Op. Cit. pág. 3 197 SEITZ, Mirka; “Nuestro Norte es el Sur: aventuras y desventuras de la Integración”. Ver también: SEITZ, Mirka; “Tres Propuestas de Integración Política Latinoamericana”, Ed. Juan Pablo Viscardo, Buenos Aires, 1983. [187] Por su parte, la “Propuesta Panamericana de Integración” refiere a las interacciones en términos tanto cooperativos como conflictivos con los Estados Unidos a partir de una percepción antagónica del concepto de “no intervención”. Finalmente, la “Propuesta Latinoamericana de Integración”, surgida en la segunda post-guerra del siglo XX, expresa tanto la necesidad como la voluntad de coordinar la conducta económica en general y particularmente la comercial y donde se tienen, además, objetivos políticos integradores en general. En este sentido, “la promoción de estructuras de integración vino aparejada con la afirmación del nuevo patrón de acumulación capitalista en el mundo, con la intención de incidir positivamente sobre el desarrollo económico, haciendo frente a los problemas causados por la deuda externa y a los emergentes de la globalización del comercio mundial. Aunque estos procesos de integración son mucho más complejos y abarcativos que su sola definición en los planos económico y político, lo cierto es que estas dimensiones son hasta ahora las de mayor relevancia.” 198 Surgido el debate de cómo profundizar la integración es que a partir de la segunda post-guerra se comienza a vislumbrar tres iniciativas, la surgida en América Central, el Pacto Andino y el Acuerdo de los Países de la Cuenca del Plata. Hacia fines de los ‘60 la primera y la segunda entraron en crisis por motivos diferentes aunque el Pacto Andino, a pesar del retiro chileno en lo ‘70, sobrevivió tras el Acuerdo de Complementación entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR suscrito en 2003. Por otra parte, desde la Región del Plata, la construcción de la represa hidroeléctrica Itaipú, la crisis de Malvinas y la recuperación de la democracia, entre otros acontecimientos relevantes, permitieron dar inicio a la transformación del contexto subregional y permitió comenzar un nuevo intento en la consolidación de un proceso integrador. De esta manera, “la recuperación de los sistemas democráticos en la década de 1980, tanto en la Argentina como en Brasil, posibilitaron una serie de acuerdos que tendieron a la conformación de un bloque 198 ANSALDI, Waldo y GIORDANO, Verónica; “América Latina, la construcción del orden: de las sociedades de masas a las sociedades en proceso de reestructuración”, Buenos Aires, Ariel, 2012, página 680. [188] regional”. 199 Inicialmente, sus dos principales actores, Argentina y Brasil, lograron el establecimiento de un Protocolo de Integración (PICAB), cuyo impulso marcó el fin de las hipótesis de conflicto latente entre ambas naciones así como también permitió comenzar la construcción de un reaseguro regional a los procesos democráticos que se reiniciaban. En palabras de Amorim, “el gran impulso al acercamiento Brasil-Argentina fue de naturaleza política. Cuando los dos países salían de gobiernos militares, gobiernos autoritarios, se entendió que era necesario crear una comunidad de intereses y que esa comunidad de intereses no debería parar en los contactos políticos. Era importante que esa comunidad de intereses tuviera un lastre económico. Fue por eso que en el proceso de reacercamiento Brasil-Argentina, desde el primer momento, se dio tanto énfasis al aspecto comercial.” 200 Puntualmente, los presidentes Alfonsín y Sarney sentaron las bases para este nuevo acuerdo en la Reunión de Iguazú de 1985. Este Proyecto bilateral que allí nacía se encontró formulado en el marco de las reglas más flexibles de la ALADI y consecuentemente, debía abrirse al resto del Cono Sur una vez consolidado. Este acontecimiento histórico, “desde la geopolítica y la democratización latinoamericana (...) se veía como una revolución en las directrices históricas de la conflictividad sudamericana”. 201 Así, incipiente acercamiento junto con una nueva manera de entender a las relaciones bilaterales entre ambos países, fueron plasmados en la posterior firma del Tratado de Asunción en 1991, incorporando a Uruguay y Paraguay, y el Protocolo de Ouro Preto de 1994, que le otorgó personalidad jurídica. 199 RAPOPORT, Mario y MADRID, Eduardo; “Argentina-Brasil: de rivales a aliados”, Buenos Aires, Capital Intelectual, 2011, página 66. 200 AMORIM Celso; “La integración suramericana”, Revista Diplomacia Estrategia Política (DEP), Nº 10 Diciembre, 2009, página 6. 201 SEITZ, Mirka; “Integración Latinoamericana - Caminos, dilemas y desafíos”, publicado en REDILA 2010, página 4. [189] Desde entonces, el Mercosur, a pesar de sus imperfecciones, dificultades o aspectos inconclusos, 202 ha sido, desde esa fecha, una política de Estado de los distintos gobiernos del Cono Sur, más allá del signo ideológico que éstos tuvieran. Y si bien su creación estuvo lejos de plantearse como una oposición a la hegemonía norteamericana y europea, en los hechos, una de las consecuencias de su desarrollo histórico fue iniciar un sendero autónomo respecto a esos espacios geo-políticos. 203 Los esfuerzos iniciales nacían desde un entendimiento político entre las dos economías más grandes del subcontinente que supieron incorporar a tres socios directos, Uruguay, Paraguay y recientemente Venezuela, y a en mayor proporción, a una serie de socios - Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, y Perú y pese a un nacimiento con un marcado perfil comercial que se profundizó durante la década de 1990, le fue imposible abstraerse de los antecedentes históricos más profundos que hacen a la región. De esta manera, en 1998 los países miembro lograban acordar el Protocolo de Ushuaia sobre el Compromiso Democrático y en 2002 el Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias. Cabe mencionar, sin embargo, que “las asimetrías naturales y artificiales y la forma de lidiar con ellas en el ámbito regional son cuestiones presentes en los debates del Mercosur desde sus inicios. En efecto, tanto Paraguay como Uruguay obtuvieron ventajas diferenciales en los procesos negociadores que llevaron a la conformación del bloque, reflejadas en aranceles de importaciones para ciertos bienes, plazos especiales y más prolongados para la adecuación a normas del bloque, tratamiento favorable en el régimen de origen y en los regímenes especiales de importación, entre otras. Argentina y Brasil aceptaron este tratamiento diferencial como parte del difícil proceso por alcanzar los 202 Sólo recién en la 39º Cumbre de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en San Juan, Argentina, se logró la eliminación del doble arancel externo común. Es por ello que, pese a los notables avances producidos en su seno, se suele caracterizar al Mercosur como una unión aduanera imperfecta. 203 VÁZQUEZ, Federico; DAMONI, Emanuel y FLORES, Emiliano; “Integración o dependencia: Diez tesis sobre el presente de América Latina”, Peña Lillo, Ediciones Continente, 2012, página 33. [190] consensos a nivel regional. 204 Este será un elemento central a considerar a lo largo del presente trabajo, visto y considerando que el URUPABOL involucra de manera directa a ambos países y porque junto con los desequilibrios comerciales, la cuestión de la infraestructura resulta de vital importancia para comprender las mencionadas asimetrías. Puntualmente, “las sucesivas crisis energéticas que vienen afectando a los países de la región y que actuaron como un factor bloqueante de la expansión productiva son la prueba más palpable”, 205 aunque no la única ya que el déficit se extiende a medios de transporte, vías de comunicación e infraestructura edilicia, entre otras áreas. De todas maneras, y pese a las dificultades existentes en relación a las asimetrías económico-comerciales, los pendientes en materia de coordinación arancelaria, las disparidades productivas, los recurrentes desequilibrios comerciales y los déficits existentes en materia de infraestructura, los países miembro del bloque han logrado desarrollar una serie de iniciativas tendientes a revertir dichos condicionantes estructurales, cuyo ejemplo más significativo se encuentra representado por la creación del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), destinado a morigerar las asimetrías entre los países miembro a través del financiamiento de proyectos en beneficio de las economías menores y contribuciones financieras no reembolsables en donde destacan los aportes brasileños y argentinos, así como sus principales beneficiarios: Uruguay y Paraguay. 206 204 RAPOPORT, Mario y MADRID, Eduardo; Op. Cit., 2011, página 306. 205 RAPOPORT, Mario y MADRID, Eduardo; Op. Cit., 2011, página 312. 206 Ver: MERCOSUR; “Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur”, Secretaría del Mercosur, Sector Normativa, Documentación y Divulgación, Montevideo, julio de 2009. [191] Asimismo, la región ha logrado desarrollar una novedosa institucionalidad tendiente a priorizar una agenda propia, distante de las preocupaciones estratégicas de la Casa Blanca y distanciandose, 207 de esta manera, de sus experiencias inmediatas. 208 Puntualmente, y en relación a las negociaciones sobre el ALCA, tal como documenta Morgenfeld, “el estancamiento en las negociaciones para establecer este tratado de libre comercio no se explica solamente a partir de las contradicciones entre diferentes grupos de interés al interior de cada uno de los países americanos y de la reticencia de Estados Unidos a recortar sus subsidios agropecuarios, sino también por el creciente oposición política en América Latina: cambio de signo de los gobiernos de distintos países latinoamericanos, sublevaciones populares, creciente movilización antiALCA (Foro Social Mundial, Alianza Social Continental, Cumbre de los Pueblos), y surgimiento de un proyecto de integración alternativa, en torno del ALBA, tomando como bandera por los movimientos sociales latinoamericanos”. 209 En este sentido, y adicionalmente, “en la era posneoliberal se crearon (otros) ambiciosos organismos de integración. Se trata de la UNASUR, cuyo Tratado Constitutivo fue firmado en mayo de 2008, y la CELAC (Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe), constituida en febrero de 2010 con el objetivo de consolidar la integración entre los países de la región. Ambos organismos significan un certero intento de disputar la histórica “tutela” de Estados Unidos sobre la región. Por ello la CELAC ha sido popularmente llamada la “OEA sin Estados Unidos ni Canadá”. 210 207 LABAQUI, Ignacio; “Estados Unidos y los países del MERCOSUR después del 11 de septiembre” en FUENTES, Claudio (editor): “Bajo la mirada del halcón. EE.UU.-América Latina post 11-9-2001”, FLACSO Chile, Editorial Biblos, Buenos Aires, 2004. 208 LAHOUD, Gustavo y RODRÍGUEZ, Emilio; “Agenda de Seguridad Hemisférico. Origen y evolución”, Área de Relaciones Internacionales de América Latina, Instituto de Investigación en Ciencias Sociales (IDICSO), Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad del Salvador, junio de 2005. 209 MORGENFELD, Leandro; “Relaciones peligrosas. Argentina y Estados Unidos”, Capital Intelectual, Colección Claves Para Todos, 2012, página 120. 210 ANSALDI, Waldo y GIORDANO, Verónica; Op. Cit., 2012, página 681. [192] De manera preliminar, podremos decir que la iniciativa URUPABOL se inscribe en la tradición de integración regional descrita de manera sucinta en los párrafos precedentes, y nace, de manera precursora, con un ambicioso plan para saldar necesidades absolutamente previsibles en economías de menor desarrollo relativo a la de sus vecinos más importantes, como la Argentina y Brasil. De esta manera, el Grupo URUPABOL nacido hacia comienzos de la década de 1960 se encontrará, desde sus inicios, con objetivos ambiciosos y complejos, que intentarán canalizar un conjunto de intereses y enfrentar a los condicionantes del desarrollo de los tres países que lo conforman. Actualmente, el MERCOSUR y la UNASUR parecerían haber contenido al menos en parte de aquellos deseos, aunque como hemos visto, las disparidades y las asimetrías continúan siendo parte de los problemas fundamentales a resolver. En este contexto, la iniciativa ha ido mutando para adquirir características específicas en lo que a su alcance se refiere. Puntualmente, y en línea con los desafíos que enfrenta el conjunto de los países del mundo en general, y América Latina en particular, la cuestión del abastecimiento energético ha restringido la atención de los gobiernos de Uruguay, Paraguay y Bolivia. Veremos de qué se trata... Recursos Naturales y Política Exterior Los recursos naturales son un elemento geoestratégico imprescindible al momento de planificar una política exterior soberana. Tienen esta particularidad dado que son activos fundamentales para mantener la vida y las condiciones de vida humana, son escasos y hay una desigual distribución de los mismos en el planeta. Por esta razón, se infiere que aquellos países que cuenten con recursos naturales tendrán mayor poder relativo en relación a otros que no dispongan de estos. [193] A nivel macro, una tendencia que se acentuado desde hace tiempo es la explosiva demanda de consumo de recursos naturales tales como alimentos, agua, energía, madera, minerales, fibras, etc. Esto tiene estricta vinculación con el aumento sostenido de la demografía mundial, la extensión de la industrialización a otros sectores del planeta y el crecimiento de las economías mundiales. 211 Dentro de este espectro de recursos, la energía ocupa uno de los lugares más elementales. En este sentido, Michael Klare, nos aclara que la energía ha adquirido una inesperada y tremenda importancia 212, dado que la energía nunca ha sido tan decisiva para el funcionamiento correcto de la economía mundial. “Hace falta energía para mantener en marcha las fábricas, iluminar las ciudades y producir las cosechas que alimentan al planeta. Lo que es más importante, los productos derivados del petróleo son totalmente esenciales para mantener las coyunturas internacionales de la globalización: los aviones, trenes, camiones y barcos que transportan suministros y personas de una región del mundo a otra” 213. De esta apreciación deriva la necesidad de asegurar el abastecimiento energético para mantener a la sociedad y las actividades económicas que ellas desarrollan. Por esta razón, la seguridad energética hoy en día es uno de los puntos que generan mayor preocupación al momento de planificar una agenda de política exterior. Adicionalmente, Klare considera que estamos ante el nacimiento de un “nuevo orden energético internacional”, 214 donde los países se dividen en naciones con exceso de 211 KLARE, Michael; “Guerra por los recursos. El futuro escenario del conflicto global”, Ediciones Urano, 2003, España, página 34. 212 Ibídem, página 23. 213 Ibídem, página. 25. 214 KLARE, Michael; “Planeta sediento recursos menguantes. La nueva geopolítica de la energía”, Ediciones Urano, 2008, España, página 30. [194] energía o naciones con déficit de energía. Esto tiene consecuencias geopolíticas importantes en donde los países con excedente pueden asegurar su autoabastecimiento, mientras los que tienen escasez se ven obligados a importar, conllevando a la necesidad de contar con proveedores confiables de dicho recurso y esto se traduce en dependencia energética. Los estados, en este panorama, tienen un papel predominante dado que la adquisición de recursos energéticos siempre ha sido una prioridad nacional y la obtención y distribución de combustibles básicos es una de las preocupaciones principales de los gobiernos. Por lo tanto, “[...] el Estado, por sí solo, cada vez ostenta una mayor autoridad sobre los sectores energéticos nacionales en calidad de propietario de recursos claves y/o como factor esencial en la adquisición, transporte y disposición del flujo de los recursos energéticos.” 215 De lo dicho anteriormente deviene la creciente importancia de planificar correctamente una política exterior en la cual los recursos naturales, y especialmente, los energéticos, ocupen un lugar de preponderancia atendiendo a las particularidades anteriormente citadas. Sin lugar a dudas, la energía se constituye como un factor condicionante para el desarrollo de los países. América Latina no escapa a esta condición, donde recientemente se observa que “Uno de los fenómenos que ha influido de forma más significativa en la actual configuración geopolítica de América Latina ha sido la percepción, casi universal, de la energía como un elemento clave en la geopolítica regional y global. La expresión más visible de esta tendencia, que se ha desarrollado dentro de un contexto de mayor independencia política y mayor autonomía económica en la región, es una nueva versión del nacionalismo energético entre los grandes exportadores de hidrocarburos” 216. 215 Ibídem, página 42. 216 ISBELL, Paul; STEINBERG, Federico, “El nuevo escenario energético en América Latina”, página 111. [195] ¿Qué lugar ocupa la energía en el actual proceso de integración suramericano? La integración energética es una de las áreas temáticas catalizadoras del nacimiento de la Unión de Naciones Suramericanas y ha sido considerado un objetivo fundamental para lograr la integración de América del Sur. Ya en el Consenso de Guayaquil (Julio 2002), previo aún de la entonces al nacimiento de la entonces Comunidad Suramericana de Naciones, los mandatarios reunidos reafirmaban el papel estratégico que la energía cumple en el desarrollo económico y social de América del Sur. En el proceso de la Integración de la Infraestructura Regional, destacaron la necesidad de aumentar los niveles de seguridad, confiabilidad y calidad de suministro de energía en Sudamérica y la conveniencia de desarrollar los mercados energéticos regionales con prácticas compatibles con los principios del desarrollo sustentable. Para avanzar en ese propósito, se destacó la conveniencia de aumentar la coordinación, tanto en el ámbito nacional como regional. 217 Este consenso, en complementación con las posteriores Declaraciones de Cusco (Diciembre 2004), Caracas (Septiembre 2005), Cochabamba (2006) y Margarita (2007) ha permitido señalar la importancia estratégica del rol de la energía en la integración, identificando ciertos “principios rectores de la integración energética suramericana”: 1. Cooperación y Complementación; 2. Solidaridad entre los pueblos; 3. Respeto a la Soberanía y a la Autodeterminación de los pueblos; 4. El derecho soberano a establecer los criterios que aseguren el desarrollo sustentable en la utilización de los recursos naturales renovables y no renovables, así como también a administrar la tasa de explotación de estos recursos; 5. La integración regional en busca de la complementariedad de los países en el uso equilibrado de los recursos para el desarrollo de sus pueblos; 6. El respeto a los modos de propiedad que utiliza cada Estado para el desarrollo de sus recursos energéticos; 7. La integración energética como una herramienta importante para promover el 217 II Reunión de Presidentes de América del Sur, Guayaquil; “Consenso de Guayaquil sobre Integración, Seguridad e Infraestructura para el Desarrollo”, Ecuador, 26 y 27 de julio de 2002. [196] desarrollo social, económico y la erradicación de la pobreza; 8. La universalización del acceso a la energía como un derecho ciudadano: 9. El uso sostenible y eficiente de los recursos y potencialidades energéticas de la región; 10. La articulación de las complementariedades energéticas para disminuir las asimetrías existentes en la región; y, 11. El reconocimiento de los Estados, la sociedad y las empresas del sector como actores principales del proceso de integració. 218 Energía La primer pregunta que debemos considerar es ¿Qué entendemos por energía? Dada la existencia de una diversidad de definiciones a partir de los diversos enfoques y ámbitos desde donde se la estudia, y entendiendo por energía aquella capacidad que tiene un elemento natural o artificial de producir alteraciones en su entorno 219, estaremos haciendo principalmente alusión a las “fuentes energéticas”, es decir todo elemento o producto, natural y artificial, del cual podemos obtener energía en cualquiera de sus formas o manifestaciones. En este sentido, las fuentes primarias de energía disponibles son el petróleo, gas natural, carbón, energía nuclear, hidroenergía, energía eólica, solar, biomasa y leña, entre otros. Por otra parte, partiremos de la premisa o supuesto que la “energía” se encuentra íntimamente relacionada con el desarrollo, y su disponibilidad es una precondición para el crecimiento económico y del nivel de vida de los habitantes de la región. 218 Organización Latinoamericana de Energía (OLADE); “UNASUR: un espacio que consolida la integración energética”, Junio 2012, página 16. 219 12. Organización Latinoamericana de Energía (OLADE); “Manual de Estadísticas Energéticas”, 2011, página [197] Habiendo mencionado la creciente demanda de recursos naturales, cabe resaltar otro aspecto clave a considerar: algunos recursos no se han distribuido de forma equitativa en el planeta 220 y nuestra región no escapa a esta lógica: es rica en recursos naturales, pero “[...] los recursos necesarios para el desarrollo de las naciones y los pueblos no tienen una distribución uniforme entre los países a nivel mundial ni al interior de América Latina” 221. Al considerar los energéticos, la Organización Latinoamericana de Energía, OLADE, nos aclara que “[...] si bien existe en la región una importante disponibilidad de recursos petroleros, carboníferos y gasíferos, estos se encuentran concentrados en muy pocos países siendo la mayoría netamente importadores de estas fuentes”. 222 Este rasgo energético regional conlleva a la necesidad de una correcta planificación de las políticas energéticas nacionales y regionales a corto, mediano y largo plazo. Características de la matriz energética regional Actualmente América del Sur es superavitaria en recursos energéticos, principalmente de origen fósil, no obstante, debe destacarse que en términos de participación de fuentes renovables en el abastecimiento energético, se encuentra mejor posicionada que el resto del mundo. Cerca del 31% de la la oferta energética regional corresponde a fuentes renovables, como producto de la importante contribución que realizan la hidroenergía y la biomasa. 220 KLARE, Michael; Op. Cit, 2003, página 37. 221 MANSILLA, Diego; “Integración Energética y Recursos Naturales en América Latina”, La Revista del CCC, Enero/Abril 20111, Nº 11, página 2. 222 Organización Latinoamericana de Energía (OLADE); Op. Cit., 2011, página 1. [198] En relación a la distribución geográfica de las reservas probadas de petróleo crudo en la región, debe destacarse una asimetría dado que el 92% de ellas se concentran en Venezuela, y el 8% restante en Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Surinam. Dentro de ese 8%, Brasil y Ecuador retienen el 4 y 2%, respectivamente. Es decir que, América del Sur se ha posicionado como la segunda región con mayor disponibilidad de petróleo crudo a nivel mundial, solo superada por Medio Oriente. En cuanto a la producción de petróleo crudo, para el 2010, Sudamérica tuvo una participación del 12% del total mundial con 2 mil 505 millones de barriles de petróleo, en donde resaltan los tres principales productores Venezuela, Brasil y Colombia, seguidos por Argentina y Ecuador. Considerando el gas natural, la Región cuenta con un volumen total de reservas de 7 billones de metros cúbicos, casi el 4% del total mundial. Venezuela cuenta con las mayores de ese recurso, con el 78%, y el resto se encuentra distribuido en Brasil, Perú, Argentina, Bolivia (6%) y Colombia. No obstante, cabe destacar que Bolivia es el mayor exportador de gas natural de América del Sur, siendo Brasil y Argentina sus principales destinos con un 80 y 20%, respectivamente. En el 2010, exportó 11 mil 616 millones de metros cúbicos. Si bien Venezuela, Argentina y Brasil son también grandes productores de gas natural, los volúmenes producidos son destinados al abastecimiento de la demanda interna de energía. Considerando la situación del carbón mineral, existe alta concentración de este mineral en Colombia y Brasil, seguido por Venezuela, Argentina, Chile y Perú; aproximadamente es el 1,46% del total mundial de reservas. Colombia es el primer productor en la región el y cuarto exportador de este mineral en el mundo. [199] En relación a energía nuclear, sólo hay dos países en Sudamérica que han incorporado dicha fuente a sus matrices energéticas, Argentina y Brasil. Por otra parte, Sudamérica cuenta con un enorme potencial hidroenergético: podría producir un total de 590 GW dada la presencia de caudalosos ríos, en donde el 45% se contabilizaría en Brasil. De acuerdo con cifras del 2010, en lo referido a producción, Brasil, Venezuela, Paraguay y Colombia tienen una participación del 83% del total producido. Sudamérica cuenta con una experiencia en el aprovechamiento de recursos hídricos compartidos, que han conllevado a la construcción de represas hidroeléctricas binacionales, como Yacyertá, Itaipú, y Salto Grande. En este marco, Paraguay es un caso a destacar dado que cuenta con una posición geográfica estratégica por su mediterraneidad y es el tercer productor hidroenergético y el primer exportador de energía renovable de la región. Esto se produce gracias a la baja demanda de electricidad que le permite exportar el excedente de la generación a sus dos vecinos y socios en las centrales binacionales, Argentina y Brasil. La biomasa, una de las fuentes energéticas renovables, ocupa un lugar destacado en la matriz energética de Sudamérica a partir de la utilización de leña en el sector residencial y la producción de biocombustibles. La producción de etanol alcanza los 28.4 millones de metros cúbicos anuales y el biodiesel llega a 5 millones de metros cúbicos por año. En producción del primer biocombustible el líder es Brasil seguido pr Colombia y Paraguay y del segundo se destacan Argentina, Brasil y Colombia. Por otra parte, la leña, es un recurso relevante a nivel regional, pero su consumo ha disminuido y representa el 6.6% del total de la energía que se consume en los países de UNASUR y el 26% de la energía que se consume en las viviendas de la región. [200] Por último, Sudamérica tiene un gran potencial en el aprovechamiento de la energía del viento. Brasil, que a diciembre del 2010, contaba con 50 centrales eólicas en operación tiene una capacidad instalada de 9.000 mw; le sigue Chile con 162 mw y con más de 30 proyectos de proyectados; Uruguay con 120 mw aproximadamente, pero que tiene proyectado alcanzar para el 2016 1035 mw a partir del Programa de Energía Eólica, una iniciativa entre el Gobierno Nacional con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo; y Argentina con 15 parques eólicos ubicado en la Provincia de Chubut que aportan un 10,56 mw totales. Matriz energética Boliviana El Estado Plurinacional de Bolivia ha experimentado una serie de transformaciones sustanciales de notable amplitud a lo largo de la última década, entre los que podremos ubicar aquellas ocurridas en el plano político-cultural-simbólico tras el ascenso del primer presidente perteneciente a una comunidad de pueblos originarios, 223 así como también en el plano económico-social, tras la nacionalización de los recursos hidrocarburíferos y la implementación de un Impuesto Directo a los Hidrocarburos que, a través de su distribución, permitió, entre otras cosas, implementar políticas públicas destinadas a contener a los sectores más vulnerables de una sociedad estructuralmente compleja. Cierto es, el camino no ha sido fácil. 224 Paralelamente, el gobierno del Movimiento al Socialismo encabezado por Evo Morales Ayma ha sufrido las resistencias propias del caso 223 Ver: STEFANONI, Pablo y DO ALTO, Hervé; “La revolución de Evo Morales: De la coca al Palacio”, 1ª ed., Buenos Aires, Capital Intelectual, 2006. 224 Ver: Ministerio de Hidrocarburos y Energía del Estado Plurinacional de Bolivia; “Memoria institucional 2012”, La Paz, agosto de 2013, páginas 27-30. [201] lideradas por las facciones más conservadores de la sociedad boliviana vinculadas a sectores productivos tradicionales y filiales de empresas transnacionales. 225 De esta manera, el volumen de la economía boliviana se potenció de manera notable permitiendo que, en los últimos 8 años, este pasara de 8000 millones de dólares a 32.000 millones de dólares. Consecuentemente, la administración boliviana se ha ganado el reconocimiento de un importante número de organismos internacionales, así como también se hecho acreedora de un futuro auspicioso considerando la compleja situación que vive el mundo. De 2006 a la fecha ha experimentado un crecimiento sostenido, 226 y para 2013 prevé un crecimiento del orden del 5,2% de acuerdo con el Presupuesto General del Estado, del 4,8% de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, un 5,5% de acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y un 4,7% de acuerdo con el Banco Mundial. 227 De acuerdo a lo manifestado en el Plan de Desarrollo Energético 2008-2007, el Estado plurinacional, en consecuencia, asume el control y la dirección sobre la exploración, explotación, industrialización, transporte y comercialización de los recursos naturales estratégicos, así como la responsabilidad de promover y garantizar su aprovechamiento integral, sustentable y equitativo, así como su industrialización con el mayor valor agregado en el marco de la soberanía energética del país. [Así,] para avanzar de forma decidida en esta dirección, el Gobierno Nacional ha promulgado el Decreto Supremo 225 VACAFLORES R., Carlos y LIZÁRRAGA A., Pilar; “La lucha por el excedente del gas y la resignificación de las contradicciones de la identidad regional en Bolivia”, Revista OSAL, Observatorio Social de América. 226 Ministerio de Economía y Finanzas del Estado Plurinacional de Bolivia; “El crecimiento de la economía se triplicó en nueve años”, 17 de octubre de 2013. 227 Ver: Fondo Monetario Internacional (FMI); “World Economic Outlook 2013: Esperanzas, Realidades y Riesgos”, abril de 2013, página 60; Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL); “Estudio económico de América Latina y el Caribe: tres décadas de crecimiento desigual e inestable”, Santiago de Chile, junio de 2013, página 21 y Banco Mundial; “Global Economic Prospect. Región América Latina y el Caribe”, junio de 2013, página 159. [202] 28701 de 1 de mayo de 2006 “Héroes del Chaco”, en el que el Estado recupera la propiedad, posesión y el control total y absoluto de los hidrocarburos, iniciándose en el país el proceso de nacionalización de los hidrocarburos que da fin a la política neoliberal donde los recursos naturales estratégicos fueron subastados y controlados por empresas transnacionales, dejando a estas empresas la libre disposición sobre los hidrocarburos producidos y desintegrando la cadena petrolera de la empresa estatal. Con la nacionalización el Estado recupera el control de la cadena de los hidrocarburos a cargo del Estado. 228 Adicionalmente, el Decreto Supremo también obliga a las empresas petroleras a suscribir nuevos contratos, estableciendo un régimen de regalías del 82% en favor del Estado boliviano e YPFB asume el control total de los hidrocarburos, cuyas reservas bordean los 48,7 mil millones de pies cúbicos de gas -superadas en la región sólo por Venezuela- y 856 millones de barriles de petróleo. 229 En materia de política exterior, naturalmente el gas ha sido un elemento central a considerar en la compleja ecuación de inserción boliviana en el sistema internacional, y particular y especialmente, en el entramado regional-subregional. De esta manera, se entiende que, por su ubicación geográfica, su particular riqueza natural así como también su pertenencia a casi la totalidad de iniciativas de integración regional sudamericana Bolivia debe impulsar con ahínco la profundización de éstas últimas. La reciente firma del Protocolo de Adhesión al MERCOSUR, tarea que había comenzado de manera temprana en julio de 2006, es tan solo un ejemplo. Actualmente, Bolivia es reconocida como un país sumamente relevante en lo que a exportación de hidrocarburos, y particularmente gas natural se refiere. Esto le ha 228 Ministerio de Hidrocarburos y Energía del Estado Plurinacional de Bolivia; “Plan de Desarrollo Energético. Análisis de Escenarios 2008-2027”, La Paz, julio de 2009, página 7. 229 Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB); “Los hidrocarburos retornan al Estado”. [203] permitido transformarse en una voz con peso regional e internacional a la hora de evaluar las condiciones del sector y de esta manera, participar activamente en el Foro de Países Exportadores de Gas 230 Cabe considerar que gran parte de los ingresos obtenidos por el Estado Nacional boliviano se explican gracias a los saldos comerciales favorables que éste obtiene a través de la venta de hidrocarburos. Puntualmente, y de acuerdo con el Instituto Boliviano de Comercio Exterior, las exportaciones bolivianas (sin reexportaciones ni efectos personales) registradas al mes de agosto del 2013, incrementaron su valor un 9% en comparación al mismo período del 2012, en donde las ventas externas de hidrocarburos y minerales representaron el 81% del total exportado. 231 Esta situación se explica, en gran medida, por el crecimiento de la exportación de gas a sus principales compradores, Argentina y Brasil. 232 En términos numéricos, la extracción de hidrocarburos a agosto de 2013 reportó un ingreso de U$D 3583,15 millones, en donde U$D 3375,67 correspondieron al gas natural, mientras que U$D 1331,90 millones correspondieron a combustibles. 233 Como podremos observar, las condiciones de Bolivia, en cuanto a reservas de gas natural y potencial eléctrico, y los requerimientos de energía de los países vecinos, hacen que la exportación de hidrocarburos y electricidad sea una fuente de ingresos para su desarrollo económico. Bolivia es uno de los principales productores de gas en la región 230 La Razón; “Países exportadores de gas se unen para respaldar precios ‘justos’”, 1 de julio de 2013. 231 Instituto Boliviano de Comercio Exterior (IBCE); “Bolivia: Exportaciones al mes de agosto de 2013”, Boletín Electrónico Bisemanal N°258, Bolivia, 3 de octubre de 2013. 232 De acuerdo con Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, el país andino exportó durante septiembre de 2013 un promedio de 46,94 millones de metros cúbicos por día (MMmcd) de gas natural a los mercados de Argentina y Brasil en condiciones contractuales, volumen que permitió alcanzar una venta de $us 497 millones. Este volumen registrado en septiembre supera en 3% al que se contabilizó en igual periodo de 2012 cuando se exportó 45,55 MMmcd del energético a ambos mercados. Ver: Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB); “Ventas de gas a Brasil y Argentina suman $US 4.558 millones”, La Paz, 10 de octubre de 2013. 233 Instituto Nacional de Estadísticas del Estado Plurinacional de Bolivia; “Comercio Exterior: Exportaciones”, Resumen Estadístico, Enero-Agosto de 2013 (cifras preliminares). [204] suramericana, siendo sus principales mercados Brasil y Argentina, países cuyos requerimientos energéticos van en incremento (…). Asimismo, por su ubicación en la región y teniendo en cuenta los proyectos internos de ampliación de generación eléctrica, Bolivia podría acceder al mercado eléctrico de países vecinos que presenten problemas en el abastecimiento de su demanda. Una de las políticas establecidas por el gobierno para el sector es la Consolidación de Bolivia como Centro Gasífero Regional. En esta dirección, el Gobierno actual ha suscrito acuerdos bilaterales y trilaterales y ha participado en organismos regionales de integración energética, en la perspectiva de ampliar los mercados externos para el gas natural. 234 Es por ello que, de manera temprana, el gobierno de Evo Morales se proponía convertir a Bolivia en el centro distribuidor de gas natural en el cono sur de Sur América, para lo cual se debe consolidar los mercados actuales de gas natural (Brasil y Argentina), penetrar en nuevos mercados externos (Paraguay, Uruguay y otros) [y] participar en iniciativas de integración gasífera que permitan conectar las cuencas de gas natural del sudeste de Bolivia con los mercados del cono sur. 235 Para comprender el posicionamiento político-regional de Bolivia como proveedora de hidrocarburos y particularmente, como productora de gas, deberemos tener en cuenta que su matriz se encuentra compuesta por cuatro fuentes energéticas: el gas natural, el petróleo condensado y/o gasolina natural, la biomasa y la hidroenergía. Sin embargo, en 2011, del total de la producción de energía primaria (122.408,40 kbep), 98.354,88 Kbep correspondieron a la producción de gas natural. De esta manera, la producción de hidrocarburos representaba el 93,4% de la producción total de energía, de los cuales 80,3% correspondía a la producción de gas natural, el 13% al petróleo condensado y/o 234 63. 235 64. Ministerio de Hidrocarburos y Energía del Estado Plurinacional de Bolivia; Op. Cit., julio de 2009, página Ministerio de Hidrocarburos y Energía del Estado Plurinacional de Bolivia; Op. Cit., julio de 2009, página [205] gasolina natural, el 5,4% a la biomasa y el 1,2% a la hidroenergía. 236 De esta manera se explica que, ese mismo año, el 96% de las exportaciones energéticas fueron de gas natural y el 3,90% de crudo reconstruido. 237 El último registro de reservas certificadas internacionalmente de gas natural y petróleo data del año 2009. De acuerdo al trabajo realizado por la empresa consultora “Ryder Scott Company Petroleum Consultants”, Bolivia sería acreedora de reservas de 19,9 trillones de metros cúbicos (TCF) – 9,94 TCF reservas probadas, 3,71 TCF probables y 6,25 TCF posibles – para el caso del gas natural. 238 De manera reciente, el presidente de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos sostuvo que el país posee un potencial de 42,7 TCF. Considerando que, de acuerdo a cifras de la propia empresa estatal, el país tendría unos 11,2 TCF a diciembre de 2012, esta cifra permitiría cuadruplicar las reservas bolivianas. 239 El éxito dependerá de los resultados de las tareas de prospección que se proyectan en 52 áreas de un total de 104. 240 De todos modos, cabe mencionar que si bien Bolivia no es el principal poseedor de reservas gasíferas de la región, la ecuación resulta favorable si se considera su volumen en contraste con la cantidad de habitantes de su territorio, que de acuerdo al último censo nacional realizado en el año 2012, ronda los 10.389.913 habitantes. 241 236 Ministerio de Hidrocarburos y Energía del Estado Plurinacional de Bolivia; “Balance Energético Nacional 2000-2011”, La Paz, febrero de 2013, página 9. 237 Ministerio de Hidrocarburos y Energía del Estado Plurinacional de Bolivia; Op. Cit., febrero de 2013, página 85. 238 Ministerio de Hidrocarburos y Energía del Estado Plurinacional de Bolivia; Op. Cit., febrero de 2013, página 89. Ver también: Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB); “Reserva Nacional de Gas Natural”, julio-diciembre de 2011. 239 La empresa estatal boliviana prevé realizar un nuevo estudio de certificación a cargo de la empresa norteamericana Ryder Scott durante diciembre de 2013. Ver: El Deber; “YPFB confirma licitación para certificar reserva de gas natural”, 20 de octubre de 2013. 240 La Razón; “YPFB busca cuadruplicar sus reservas”, 18 de octubre de 2013. 241 Instituto Nacional de Estadísticas del Estado Plurinacional de Bolivia; “Bolivia. Características de población y vivienda. Censo Nacional de Población y Vivienda 2012”, 31 de julio de 2013. [206] De acuerdo a estimaciones realizadas por la propia estatal, de mantenerse los volúmenes de consumo interno y externo actuales, el país andino contaría con reservas para unos 15 años. 242 De allí se desprende el interés boliviano en potenciar el desarrollo de energías alternativas 243 así como también el incipiente interés en incursionar en otro tipo de energías limpias, como la nucleoelectricidad, 244 en función de poder abastecer a su mercado eléctrico y aprovechar sus potencialidades en materia hidrocarburífera en el mercado internacional. Actualmente, la estructura de su matriz de generación eléctrica dispone que el 58,9% de la energía primaria se encuentre basada en la termoelectricidad, el 39,3% en la hidroelectricidad y apenas el 1,73% con fuentes de energías alternativas (biomasa). Considerando el objeto de nuestro análisis, deberemos mencionar que, en este contexto, Bolivia se propone la industrialización de los hidrocarburos mientras pretende diversificar el destino de sus exportaciones. 245 De esta manera, e independientemente de las negociaciones desarrolladas por el Grupo URUPABOL, YPFB junto con la empresa holandesa Trafiguara 246 exporta desde septiembre de 2013 125 toneladas métricas día (TMD), en cumplimiento con el contrato de 18 meses que fija un volumen mensual de 5500 toneladas métricas por mes tras la aprobación de la operación por parte de de la Agencia Nacional de Hidrocarburos boliviana a fines de agosto. 247 La exportación de GLP 242 La Razón; “YPFB: Las reservas probadas de gas natural alcanzan para 15 años si el consumo se mantiene en los niveles actuales”, 17 de octubre de 2013. 243 Ministerio de Hidrocarburos y Energía del Estado Plurinacional de Bolivia; “Política de Energías Alternativas para el Sector Eléctrico en el Estado Plurinacional de Bolivia”, La Paz, diciembre de 2011. 244 El Deber; “Argentina apoyará a Bolivia en el desarrollo de energía nuclear”, 3 de mayo de 2013. 245 Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia; “13 pilares de la Bolivia Digna y Soberana. Agenda patriótica del Bicentenario 2025”. 246 Mediante una invitación pública internacional, YPFB adjudicó el contrato a la empresa Trafigura el 9 de mayo. Ver: Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB); “YPFB y Trafigura inician acciones operativas para exportar 5.500 T M de GLP a Paraguay”, 14 de mayo de 2013 y La Razón; “YPFB y Trafigura inician acciones operativas para exportar 5.500 T M de GLP a Paraguay”, 14 de mayo de 2013. 247 La Razón; “YPFB ya exporta a Paraguay 125 toneladas de GLP por día”, 20 de septiembre de 2013. [207] marca el fin del ciclo de importaciones que Bolivia había comenzado a realizar en 2008, a partir de la construcción de dos plantas separadoras de líquidos, la de Río Grande y la de Gran Chaco. 248 Estas también le permitirían considerar la exportación de GLP a Uruguay (Puerto de Nueva Palmira) y Argentina (Puerto de Campana). 249 Matriz energética Paraguaya Paraguay posee una de las matrices energéticas más sobresalientes de la región: es limpia, renovable y genera grandes excedentes. Tiene un enorme potencial hidroeléctrico que le permite exportar grandes volúmenes de energía pero, por otra parte, posee una gran dependencia de los derivados de petróleo, convirtiéndolo en un importador neto de éste combustible. Dicha matriz está compuesta por un mix de hidroenergía, biomasa e hidrocarburos. La hidroenergía ocupa un 55% de la oferta energética nacional y se produce localmente a través de las represas binacionales Itaipú y Yacyretá, y también de la represa de Acaray. Un 29% lo ocupa la biomasa, con leña y residuos y productos de caña y el 16% restantes equivalen a hidrocarburos tales como diesel, gasolina, derivados de petróleo y GLP, que son importados 250. Las capacidades de generación eléctrica a partir de la hidroenergía superan los 45.000 GWh/ año, y es una de las mayores del mundo en cuanto a generación eléctrica por habitante, 9.000 kWh por habitante. 248 La Razón; “Bolivia es autosuficiente en GLP y empieza a exportar excedentes”, 27 de noviembre de 2012. 249 La Razón; “Bolivia exportará GLP a Paraguay y Uruguay en 2013”, 25 de abril de 2012. 250 Viceministerio de Minas y Energía de la República de Paraguay; “Energía e Integración Regional: los desafíos del desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe”, 2012. [208] De la oferta bruta de energía, el 40% es exportado a Argentina y Brasil (96% electricidad y 4% carbón de origen vegetal) a través de lo estipulado en los Tratados Binacionales sobre represas compartidas. El 45% está destinado a consumo final y el 15% restante se asocia a pérdidas eléctricas. Del consumo final 14% es electricidad para industria, hogares y comercio, 50% biomasa para pequeña y mediana industria y hogares, y el 36% restante lo componen los hidrocarburos para transporte, hogares y comercio e industria y agricultura. La conclusión a la que arriban el Viceministerio de Minas y Energía de ese país, es que el país tiene una matriz energética muy poco sustentable dado que apenas un 14% de la energía consumida es hidroeléctrica, la biomasa es de alrededor de un 50% en su mayoría producida de modo no renovable y el 36% restante lo conforman el petróleo y sus derivados. A su vez, al no poseer yacimientos en explotación de gas o petróleo es un país importador neto de derivados de petróleo 251, y al ser un país sin litoral además sufre sobrecostos de fletes fluviales y terrestres hasta su territorio. Entre 1970 y 1979 el 69,4% de la energía importada estaba constituido por el petróleo crudo y sólo el 29,12 se importaba de derivados de petróleo, mientras que para 2011 esta tendencia se revirtió notablemente, representando los derivados de petróleo el 99.95% del total de las importaciones de energía 252. Según los datos que aporta el Balance Energético 2012 de ese país, las importaciones de derivados del petróleo en el año 2012 crecieron en 7,1 % respecto al 251 Viceministerio de Minas y Energía del Paraguay; “Eficiencia energética en el Paraguay, situación actual y perspectivas. Taller intergubernamental de eficiencia energética”, 2009. 252 Viceministerio de Minas y Energía del Paraguay, “Importación de Energía Primaria y Secundaria. Estructura”. [209] año anterior y las importaciones de combustibles representó 1.693.627 miles de dólares 253. Cabe resaltar, por último, que durante la gestión de Fernando Lugo se logró una gran reivindicación en lo referido al precio de la energía cedida al Brasil en términos de compensación. Desde su plataforma electoral, el ex obispo, consideraba que la política exterior debía estar fundada sobre los principios de “soberanía energética, solidaridad e integración regional”. Durante su gobierno mantuvo intensas negociaciones con su par brasilero, Lula da Silvia, lo que permitió llegar a la renegociación de los términos de compensación energética en relación a la represa hidroeléctrica Itaipú. El 11 de Mayo del 2011, Lula aprobó triplicar la compensación al Paraguay por la energía cedida, recibiendo el país guaraní 360 millones de dólares anuales. Por otra parte, también se llevaron negociaciones en lo referido a la deuda que se mantiene con Yacyretá, continuando éstas hasta la actualidad a través de la gestión de Horacio Cartes. Matriz energética Uruguaya El Uruguay tiene una política energética de largo plazo, en la cual se definen lineamientos estratégicos que deben continuar como política de Estado para que el país logre en el futuro una “matriz verde”. El Uruguay ha tenido un dificultad histórica en lo relacionado con energía, asociado con períodos de grandes dificultades o crisis para proveerse de recursos energéticos. Esto ha devenido en una gran dependencia de sus vecinos, especialmente de la Argentina y del 253 Viceministerio de Minas y Energía del Paraguay, “Balance energético nacional 2012”, página 11. [210] gas, ocasionando problemas tales como corte del suministro de gas hasta la ausencia de precios realmente competitivos 254. La matriz energética uruguaya en cuanto a su oferta, se encuentra conformada por un 59,3% de petróleo y derivados, 28,6 de biomasa, 9,5 hidroelectricidad, 1,1 gas natural, 0,2 electricidad de origen eólica y 1,3% de electricidad importada 255. Como se mencionó anteriormente, Uruguay depende de las importaciones de petróleo y gas. Según el Balance Energético 2012 ha aumentado casi el doble (de 1.177,4 ketp a 2.072,7 ktep de petróleo), la importación de derivados de petróleo disminuyó 20% respecto al año anterior y aumentó la producción en un 47%. Por su parte en relación al gas natural, la importación fue menor pero ocasionado fundamentalmente por las restricciones a la importación desde Argentina, único proveedor de gas natural 256. Se destaca que la provisión de gas de Argentina es realizada a través de 3 gasoductos: Gasoducto del Litoral (ANCAP); Gasoducto Casablanca (UTE); y el GCDS (BG, PAE, WIN, ANCAP) y que es necesario ampliar las alternativas de aprovisionamiento. 257 Considerando la tendencia histórica de abastecimiento energético, en el 2005 se comenzó a discutir una “Política Energética para 2030” contando con la participación de diversos actores públicos involucrados en dicha temática. En el 2008 el Consejo de Ministros la aprobó, como modo de prever una política energética global de largo plazo para 2030. Esta integra una visión multidimensional de las temáticas energéticas, incluyendo aspectos económicos, tecnológicos, ambientales, geopolíticos, éticos, sociales 254 Power Engineering International; “Uruguay busca una menor dependencia de sus vecinos”, 18 de Diciembre del 2012. 255 Dirección Nacional de Energía del Uruguay; “Balance Energético Nacional 2012”, página 3. 256 Ibídem, página 8. 257 V Foro de Integración Energética Regional; “Las perspectivas de la integración energética - Gas Natural”, octubre 2010. [211] y culturales. Se encuentra estructurada en ejes estratégicos, metas a alcanzar en el corto (5 años), mediano (10 y 15 años) y largo plazo (20 años) y líneas de acción para alcanzarlas. Como objetivo central de dicha política se promueve la “satisfacción de todas las necesidades energéticas nacionales, a costos que resulten adecuados para todos los sectores sociales y que aporten competitividad al país, promoviendo hábitos saludables de consumo energético, procurando la independencia energética del país en un marco de integración regional, mediante políticas sustentables tanto desde el punto de vista económico como medioambiental, utilizando la política energética como un instrumento para desarrollar capacidades productivas y promover la integración social” 258. El Estado uruguayo tendrá un rol vital a través del diseño y conducción de la política energética y coordinará la participación de diversos actores públicos y privados. ANCAP y UTE serán las principales empresas a través de las cuales se aplicarán dichas políticas. En relación a la oferta energética se plantea la fuerte necesidad de diversificar la matriz energética, tanto de fuentes como de proveedores, procurando reducir costos, disminuir la dependencia del petróleo y buscando fomentar la participación de fuentes energéticas autóctonas, en particular renovables. Este proceso propiciará la transferencia de tecnología y el desarrollo de capacidades nacionales y procurará minimizar el impacto medioambiental del sector 259. En esta línea se ha planteado, entre otras, robustecer al sistema energético en su conjunto buscando la sinergia entre empresas públicas y privadas; procurar mecanismos de integración energética con los países de la región tanto en relación con la conexión física como firma de contratos de energía estables; inserción 258 Ministerio de Energía, Industria y Minería del Uruguay, Dirección Nacional de Energía, “Política Energética 2005 - 2030”, página 3. 259 Dirección Nacional de Energía y Tecnología Nuclear del Uruguay, “Política Energética 2005 - 2030”. [212] en la matriz de energías que no requieran subsidios tales como eólica de medio y gran porte, biomasa, solar térmica, uso de residuos, microhidráulica y otras formas de aprovechamiento energético renovable; intensificar la participación del gas natural en la matriz uruguaya de manera robusta y a un precio competitivo, tanto a nivel residencial, industrial y otros usos. De este modo para el 2015 se lograría -entre otros- una matriz energética compuesta por un 50% de fuentes autóctonas de energía (las renovables no tradicionales con una gran participación) y una disminución del consumo del petróleo en el transporte. Para el 2020 se proyecta un nivel óptimo en relación al uso de energías renovables, estabilidad y sustentabilidad en el uso del gas natural en la matriz energética, y la culminación en el proceso de exploración del territorio nacional en búsqueda de recursos energéticos. Para 2030 el modelo uruguayo contaría con una de las mejores intensidades energéticas del mundo, sería líder en el uso de determinadas fuentes de energía, y ahorraría al menos diez mil millones de dólares desde 2010 por sustitución de fuentes y promoción de eficiencia energética. Además, se habrá alcanzado una integración energética regional existiendo proyectos bi y trinacionales en funcionamiento. [213] URUPABOL: caso de integración sudamericano. ¿Cómo surgió y cuáles fueron los objetivos? “Las grandes reservas de minerales e hidrocarburos en Bolivia, la amplia disponibilidad de electricidad que en futuro cercano dispondrá el Paraguay, además de su diversificada producción agropecuaria y amplia red de ríos navegables, la excelente posición geográfica del Uruguay como puerto de mar, además de su relativamente importante producción de trigo, carne y lana, constituyen factores de gran significación para intentar con éxito un proceso de desarrollo económico integrado”. Palabras del Director Ejecutivo del Banco Interamericano de Desarrollo, Dr. Julio C. Guitiérrez, durante la VII Reunión de la Comisión Mixta Permanente del Grupo URUPABOL. 260 Para hablar de la iniciativa URUPABOL deberemos rastrear sus orígenes hasta el mes de abril del año 1963 cuando los gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por Uruguay, Paraguay y Bolivia se reunieron en la ciudad de Caracas en el marco de la Asamblea Ordinaria de dicha institución. Allí, los tres países suramericanos concertaron la creación de una Comisión Mixta Permanente entre los tres países. Finalmente, dos meses después los gobiernos decidieron acordar las bases para la firma de un acuerdo en donde los sectores público y privado se encontrasen representados. De esta manera, se establecía una Secretaría Ejecutiva con sede en la ciudad de Asunción, a la que se le dotaba de las siguientes funciones: 260 Revista Integración Latinoamericana; “Urupabol: La integración de tres países. Reportaje a Eduardo R. Palacios”, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 1977, páginas 43-45. [214] ● Estudiar el financiamiento de exportaciones de productos indispensables para el desarrollo económico y el progreso social de cada país, con fijación de prioridades y establecimiento de regulaciones que garanticen su funcionamiento; ● Estudiar la forma de intensificar el intercambio comercial entre los países, analizar las posibilidades de complementación de sus economías y medios de transporte y comunicación; ● Promover la localización y el desarrollo de bienes de exportación; ● Preparar proyectos nacionales o conjuntos que serán elevados por los gobiernos a consideración de organismos internacionales; ● Efectuar cualquier otra gestión encomendada por los gobiernos de los países signatarios de estas bases de acuerdo. Consecuentemente, comenzaron los trabajos de coordinación entre estos tres países para poner en marcha este novedoso instrumento trilateral al cual se intentaba dotar de un Convenio Constitutivo en pos de otorgar personería jurídica a la iniciativa, de manera que a través de su Secretaría Ejecutiva los países miembro pudieran fortalecer su posición frente a las instituciones financieras internacionales y otros espacios de debate multilateral. Para agosto de 1975 - en el marco de la séptima reunión de la Comisión URUPABOL realizada en Asunción - se produjeron doce resoluciones, entre las cuales se le encomendaba a la Secretaría Ejecutiva la preparación de un anteproyecto. Asimismo, continuaron las negociaciones para la ejecución de obras de infraestructura vial, la realización de estudios de prefactibilidad para la creación de una Flota Mercante Multinacional, se recibió el apoyo del Instituto para la Integración de América Latina (INTAL) para la elaboración de estudios y proyectos a cargo de la Secretaría y se debatió la manera en la que se debería aprovechar dicha colaboración una vez [215] aprobado el Convenio Constitutivo e identificado un programa de proyectos en función de las necesidades de los países miembros del proyecto. 261 En abril de 1976 expertos de los tres países se reunieron para elaborar un documento definitivo destinado a solicitar asistencia técnica al BID para llevar a cabo un estudio de prefactibilidad del proyecto de creación de una flota mercante multinacional.De esta manera, el Grupo hacía propia la propuesta presentada por la parte uruguaya durante la Vi Reunión de la Comisión Mixta Permanente y formalizada en la VII Reunión de agosto de 1975. Esta iniciativa tenía por fundamento un estudio realizado por la UNCTAD y como propósito final la conformación de una flota integrada por barcazas que transitarían por los ríos de los tres países miembro transportando mercancías incluso a países que se encontrasen fuera del URUPABOL, como la Argentina. Asimismo, la puesta en marcha de una iniciativa semejante otorgaría prácticamente una salida al mar para Bolivia y Paraguay, ya que permitiría utilizar las facilidades que Uruguay concedería en el puerto de Montevideo. Finalmente, se abordaron temas vinculados a la complementación industrial, la gradual integración regional y la interconexión vial entre Paraguay y Uruguay. 262 En octubre de 1976, el Instituto para la Integración de América Latina (INTAL) publicó un estudio exploratorio en donde se realiza la identificación y el desarrollo preliminar de proyectos en sectores productivos que pudieran ser implementados 261 En 1974 el INTAL había realizado un estudio en donde se identificaban las oportunidades que ofrecía la iniciativa URUPABOL en el incremento del comercio entre sus países miembro. Allí, se sugería la concesión mutua de preferencias arancelarias y la mutua instalación de empresas en el territorio de los países miembros que permitiera un equilibrio en el intercambio comercial, en donde deberían destacar preferentemente instalaciones destinadas a la producción de bienes manufacturados. Ver: Instituto para la Integración de América Latina (INTAL) - Banco Interamericano de Desarrollo; “Estrategias para incrementar el comercio entre los países miembro de URUPABOL”, Buenos Aires, 1974. 262 Revista Integración Latinoamericana; “URUPABOL: flota mercante multinacional sería creada”, Nº3, junio de 1976, año 1, páginas 70-71. [216] mediante acciones de dos o más países del Grupo URUPABOL, tales como la inversión conjunta, aperturas de mercado para bienes determinados, acuerdos de comercio, entre otros. De acuerdo al informe a pedido del Ministerio de Industria y Comercio del Paraguay, estas iniciativas revestían diferente importancia económica por sus volúmenes de inversión, de producción y por los sectores o subsectores que involucrarían (sector automotriz, siderúrgico, metalmecánico y comercio) Adicionalmente, se sostiene que el Grupo presenta los problemas típicos de las economías en desarrollo: insuficiencia de ahorro, estrechez de la demanda de los mercados internos, problemas de balanza de pagos, imperfecciones en la comercialización interna, escasa experiencia en exportaciones industriales, falta de tradición en importaciones temporarias y tránsito de mercadería. Consecuentemente, sostiene que en el marco de las vinculaciones latinoamericanas, el transporte y el comercio exterior de los tres países se ha orientado en mayor medida hacia los vecinos más grandes, la Argentina y Brasil, desde donde se dirigen gran parte del abastecimiento de bienes manufacturados. Esta situación provocaría el desinterés en realizar grandes obras de infraestructura entre los países del URUPABOL, produciendo un círculo vicioso que dificulta la negociación y el funcionamiento de iniciativas industriales y comerciales basadas en el aprovechamiento de las ventajas económicas de estos países, con el cual se perpetúa la desvinculación y la falta de contacto. En referencia a la cuestión de la interconexión entre los tres países, identifica deficiencias en la vinculación física entre Bolivia y el resto de los países del Grupo, sumado a la necesidad de vincularse a través de terceros países con el Uruguay al no compartir [217] fronteras. La escasa infraestructura repercutiría, adicionalmente, sobre los costos de transporte, aún en los casos en donde la comunicación fluvial fuese posible. 263 Finalmente, los representantes de Uruguay, Paraguay y Bolivia 264 acordaron la firma del Convenio Constitutivo del Grupo URUPABOL durante la Primera Reunión de Ministros que tuvo lugar en la ciudad de Asunción el 28 y 29 de mayo de 1982. 265 Allí, los tres países identificaron la necesidad de consolidar la iniciativa como instrumento para superar los desafíos que imponía (e impone todavía) la condición de países de menor desarrollo económico relativo y garantizar la defensa de los intereses económicos, financieros, comerciales, culturales, científicos y de integración física, entre otros. 266 Para ello, dotaron al Grupo de las siguientes responsabilidades: ● Coordinar la representación de las partes en el Directorio del Banco Interamericano de Desarrollo, y en su caso, en otros organismos internacionales de carácter financiero; ● Intensificar el intercambio comercial, cultural, artístico y científico entre las partes; ● Promover acciones para el mejoramiento de las condiciones de navegabilidad de sus ríos, así como procurar la armonización de sus legislaciones sobre navegación; ● Proponer el mejoramiento de las interconexiones viales, ferroviarias, fluviales, aéreas y de telecomunicaciones; 263 Instituto para la Integración de América Latina (INTAL); “Estudio de posibilidades de complementación entre países de URUPABOL (versión preliminar)”, Buenos Aires, Octubre de 1976. 264 Valentin Arismendi, Ministro de Economía y Finanzas de la República Oriental del Uruguay, Alberto Saenz Klinsky, Ministro de Integración de la República de Bolivia y Cesar Barrientos, Ministro de Hacienda de la República del Paraguay. 265 Revista Integración Latinoamericana “URUPABOL: I Reunión de Ministros 28-29 de mayo de 1981, Asunción, Paraguay. Convenio constitutivo del Grupo Urupabol”, Nº61, Septiembr 1981, año 6, páginas 114117. 266 Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL); “The Latin America Integration Process in 1981”, Buenos Aires, INTAL, Abril de 1982, página 234. [218] ● Estudiar proyectos y realizar otras acciones de interés común. Asimismo, lo dotó de tres órganos que debían comprometerse con dichas funciones: ● Reunión de Ministros; ● Reunión de Representantes Permanentes; ● Secretaría Ejecutiva. Mientras que la Reunión de Ministros se constituía en el órgano máximo encargado de realizar la conducción general del Grupo, designar y remover al Secretario Ejecutivo, acordar la representación del URUPABOL ante el Directorio del BID u otros organismos financieros internacionales y tomar las medidas necesarias para cumplimentar con los objetivos dispuestos, la Reunión de Representantes Permanentes se encontraba compuesto por los dos jefes de misión diplomática permanente acreditados en Asunción junto a un representante del Gobierno paraguayo con rango de Embajador. Éstos tendrían a su cargo el cumplimiento de las decisiones tomadas por la Reunión de Ministros, ampliar e intensificar el intercambio económico y la integración física, promover acuerdos interbancarios u otros que permitan agilizar las transacciones comerciales así como también la intensificación de las relaciones educativas, culturales, artísticas y científicas a través del intercambio de profesionales, estudiantes y de informaciones y, por último, velar por la compatibilidad de las acciones del Grupo frente a otros organismos multilaterales en la que participaran las partes. Finalmente, el Secretario Ejecutivo tendría que coordinar las actividades de URUPABOL a través de la compilación de información y elaboración de estudios que sean necesarios, convocar a las reuniones de Representantes Permanentes cuando fuese necesario, oficiar de Secretario durante la Reunión de Ministros y mantener informadas a [219] las partes acerca de las resoluciones aceptadas y de las acciones tomadas en su cumplimiento. 267 El tratado constitutivo, a su vez, preveía un aporte igualitario de los fondos necesarios para garantizar el funcionamiento operativo del Grupo, mientras no descartaba la posibilidad de obtener fuentes secundarias de financiamiento (gobiernos, organismos financieros y técnicos internacionales o instituciones privadas) que permitieran dotar a la iniciativa de recursos financieros y técnicos para la realización de los estudios y la ejecución de los proyectos previstos. Asimismo, asumía el compromiso de promover la realización de estudios y la coordinación de acciones para mejorar las condiciones de navegabilidad de sus ríos internacionales así como también procuraba armonizar las legislaciones relativas a la navegación, con el objetivo de posibilitar el acceso igualitario de los tres países en lo que al uso de sus ríos internacionales navegables se refería. La década de los ‘90 en lo energético significó una ruptura con la lógica de planificación estatal, conllevando a la desregulación y al desinterés por los proyectos de infraestructura. URUPABOL, en este sentido, fue afectado por esta lógica imperante. Paraguay, por su parte, reconoció como prioritario en su agenda de política exterior, las temáticas vinculadas a las represas compartidas con sus vecinos y, por otro lado, estuvo afectado a nivel interno por sus crisis institucionales asociadas a los intentos de golpes de estado. Paralelamente, Uruguay importaba gas argentino a precios preferenciales, lo que en gran medida puede explicar también el estancamiento del proyecto. El 2005 sin duda fue un año clave en la refundación del URUPABOL a partir de la Declaración de Caracas en el Marco de la I Reunión de Ministros de Energía de la 267 Revista Integración Latinoamericana “Urupabol. Convenio Constitutivo”, Nº61, Septiembre 1981, año 6, páginas 87-88. [220] Comunidad Suramericana de Naciones. En la misma los Ministros de Energía y representantes de los gobiernos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Uruguay, Suriname y Venezuela reconocen el enorme potencial de los recursos energéticos que posee sudamérica, los serios desafíos que enfrenta para asegurar el suministro energético y la necesidad en esta línea de complementariedad e integración energética 268. Tan solo un año después, tuvieron lugar dos Comunicados Conjuntos Presidenciales de relevancia que son considerados la piedra angular del renacimiento del urupabol. El primero, del 13 de Marzo del 2006 en la Ciudad de la Paz entre Evo Morales y Tabaré Vázquez, y el segundo cuatro días después, en la Ciudad de Asunción entre Tabaré y Nicanor Duarte Frutos. En ambos comunicados, se manifestó el interés de los gobiernos en avanzar en un proceso de integración energética mutuamente beneficioso para los países comprendidos. Esto llevó, tan sólo un mes después, a la firma de un Memorándum de Entendimiento entre dichos países, en el cual se dejaba de modo explícito la necesidad de promover la integración energética y física entre los tres estados a través de la concreción de obra e infraestructuras que permitan el desarrollo económico y social y a su vez, genere seguridad y previsibilidad en la materia. 269 En dicho instrumento se acuerda concluir la negociación de un Acuerdo de Integración Energética disponiendo de la creación de una Comisión Técnica Trinacional. Ésta última tendría como finalidad la coordinación, a través de las Cancillerías respectivas, de los aspectos normativos, técnicos y económicos. Además, se plantea “Impulsar una mayor integración que permita el aprovechamiento conjunto de las ventajas de la Hidrovía 268 Declaración de Caracas en el Marco de la I Reunión de Ministros de Energía de la Comunidad Suramericana de Naciones. 269 Memorándum de Entendimiento entre los Gobiernos de Bolivia, Uruguay y Paraguay sobre Integración Energética y Física. [221] Paraguay-Paraná (Puerto de Cáceres-Nueva Palmira), especialmente en el tramo de Puerto Quijarro a Nueva Palmira, considerando la importancia geopolítica y económica que las Partes asignan a la misma, aunando esfuerzos para concretar el inicio de obras y trabajos durante el presente año, sobre la base del Estudio para el Desarrollo de las Obras de la Hidrovía Paraguay-Paraná, presentado a los países que comparten esta vía fluvial, a fin de mejorar y facilitar el comercio y la navegación 270; y fortalecer la integración en el marco de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA). Cabe destacar que el Presidente de Venezuela, Hugo Chávez, tuvo un rol destacado dada su participación en el encuentro de presidentes, y su decisión de apoyar en una segunda fase al proyecto, para poder eventualmente integrarlo al megaproyecto de gasoducto que unirá su país al MERCOSUR. 271 El 16 de diciembre del 2008, fue la fecha de la conformación de la Comisión Energética Trinacional en La Paz. 272 Dicha Comisión tendría a su cargo la realización de estudios de infraestructura gasífera, eléctrica, identificación y desarrollo de energías alternativas y complementación energética industrial. 273 En este marco, es que se resolvió encarar un estudio de prefactibilidad sobre el abastecimiento de gas natural procedente de Bolivia a los Mercados Regionales de Paraguay y Uruguay, que tendría como fecha de culminación diciembre del 2010. El mismo tendría como objetivo analizar las distintas alternativas para el abastecimiento de gas natural, evaluando técnicamente sus ventajas y desventajas y brindando 270 Ibídem. 271 Banco Interamericano de Desarrollo (BID); “Acuerdan avanzar en la integración energética y física”. 272 Jornada net.com; “Bolivia, Paraguay y Uruguay conforman Comisión Energética Trinacional”, 17 de diciembre del 2008. 273 El Diario.net; “Conforman Comisión Energética Trinacional”, 17 de diciembre del 2008. [222] recomendaciones para la integración energética de los países. Este estudio se llevó a cabo con el apoyo técnico y económico de la Corporación Andina de Fomento, que otorgó U$D 350.000 a favor del proyecto del Gasoducto URUPABOL con el objeto de realizar estudios para la interconexión gasífera de Bolivia a Paraguay y Uruguay a través del fondo Proinfra. 274 En el estudio se evaluaron cinco alternativas de trazado del gasoducto: 1. Trazado principal desde Bolivia (Departamento de Tarija), ruta Transchaco (Paraguay), Asunción, Ciudad del Este, Foz de Yguazú, Porto Alegre y Montevideo. El gasoducto tendría una longitud aproximada de 2.721 km. 2. Trazado principal desde Bolivia (Departamento de Tarija), ruta Transchaco (Paraguay), Asunción, Encarnación, Posadas y Montevideo. El gasoducto tendría una longitud Longitud aproximada de 2.243 km. 3. Trazado principal desde Bolivia (Departamento de Tarija), ruta Transchaco (Paraguay), Asunción, Encarnación, Posadas y Montevideo, con integración de tren de licuefacción en costas oceánicas uruguayas, que comercialice los excedentes de Gas Natural transportados.El gasoducto tendría una longitud aproximada de 2.478 km. 4. Trazado Ramal desde el Gasoducto Noreste Argentino (GNEA), Asunción, Puerto Casado, Ciudad del Este y/o Encarnación, con interconexión a Montevideo a través del sistema argentino. El gasoducto contaría con una longitud aproximada de 241 km. 5. Interconexión del Gasoducto Noreste Argentino (GNEA) a través de sus ramales proyectados en Argentina y de éstos a Asunción, Encarnación, Ciudad del Este, con 274 Corporación Andina de Fomento (CAF); “Informe Anual 2010”, Bogotá, Mayo de 2011. [223] interconexión a Montevideo y Paysandú a través del sistema argentino. Longitud aproximada Gasoducto Troncal: 36 km. 275 Por otra parte, se evaluó la posibilidad de exportar gas a través de la hidrovía Paraguay - Paraná, desde Puerto Suarez - Bolivia, hasta la ciudad de Montevideo – Uruguay, con un recorrido total de 2.800 km y un tiempo de viaje estimado entre 30 y 40 días. Esta alternativa se la denominó “gasoductos virtuales”, en la cual se transportaría por hidrovía GNL, de costos inferiores y de mayor flexibilidad para su implementación que un gasoducto. 276 Los resultados de este estudio se dieron a conocer en el marco de una Cumbre de Presidentes de URUPABOL, celebrada en la Ciudad de Hernandarias, Paraguay. En dicho encuentro se repasaron diversos temas que agenda, tales como la Hidrovía ParaguayParaná, la construcción de un Gasoducto, la venta de energía, la constitución de una empresa Trinacional, la cooperación tecnológica, así como intercambiar opiniones sobre asuntos de interés compartido en relación con las cuestiones globales, regionales y multilaterales. 277 Dentro de los puntos más sobresalientes de dicho instrumento se destacan: • La vigencia jurídica y política de URUPABOL como mecanismo de coordinación y cooperación entre sus países miembros, así como su utilidad como instrumento de 275 V Foro de Integración Energética Regional; “Las perspectivas de la integración energética - gas natural”, octubre 2010. 276 Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA); Ficha de Proyecto Gasoducto Urupabol tramo II. 277 Declaración Conjunta de Presidentes, Cumbre de Presidentes de URUPABOL, Diciembre 2010. [224] integración y desarrollo, complementando otros mecanismos y esfuerzos de integración que tienen lugar en la región. • La voluntad de los gobiernos realizar intercambios energéticos entre los países miembros. • La responsabilidad compartida de las Partes con el desarrollo de la Hidrovía Paraguay – Paraná (Puerto Cáceres – Puerto Nueva Palmira) para facilitar el comercio, y reconociendo la necesidad de dar un nuevo impulso a la Hidrovía a través de iniciativas y mecanismos de cooperación conjunta, con vistas a su optimización y la necesaria superación de las asimetrías en la región contribuyendo en forma efectiva con la integración regional y la libre navegabilidad. • Avanzar en la concreción de una empresa trinacional “URUPABOL”, que preserve el legítimo interés de cada uno de los tres países, cuya creación se hará de acuerdo a los análisis técnicos, económicos, sociales, ambientales y políticos que se desarrollen trinacionalmente a fin de materializar la integración energética. 278 En Julio del 2011, la Comisión Energética Trinacional URUPABOL se reunió en la ciudad cruceña con la presencia de representantes del sector energético de los tres países. Allí se aprobaron los términos de referencia y se definió el cronograma de actividades de la Segunda Fase del proyecto de integración para la realización de un estudio de factibilidad de navegabilidad de la hidrovía Paraguay-Paraná. Se evaluaría la estructura de la organización jurídica, el puerto de embarque, terminales de desembarque, la tecnología requerida, las evaluaciones ambientales, la definición de volúmenes de gas a ser exportados y sus respectivos precios. Dicho estudio también fue financiado por el CAF, 279 quien lanzó, en enero del 2012, la convocatoria internacional para dicho estudio de 278 Ibídem. 279 Hidrocarburos Bolivia.com; “Avanza proyecto de integración entre Uruguay, Paraguay y Bolivia”, 19 de julio del 2011. [225] factibilidad, 280 resultando el Consorcio Energy Consulting Services 281 acreedor de la licitación. Finalmente, el proceso comenzó formalmente con los estudios en el mes de marzo. Debe señalarse que, a partir de junio del 2012, se comienzan a registrar desequilibrios de carácter institucional en el interior de Paraguay, que terminarán con la destitución de Lugo como Presidente de la República. Las sanciones impuestas al país por parte del MERCOSUR y UNASUR, y el “aislamiento” que esto le provocó en su matriz de relacionamiento externo, especialmente en lo subregional, influyó definitivamente en el proceso de integración URUPABOL. Uno de los indicadores más claros al respecto, fue la reunión mantenida en marzo del 2013, en la ciudad de La Paz, con motivo de evaluar los avances del estudio de factibilidad, al cual Paraguay no fue invitado. 282 Según el director Nacional de Energía del Uruguay, Ramón Méndez, estimó que dicha reunión fue una invitación del gobierno boliviano y que además el país guaraní se “desentendió totalmente del proyecto” luego del cambio de gobierno, habiendo una ausencia permanente de comunicación del país con la consultora, e infiriéndose de este modo escaso interés a diferencia de otrora. 283 Asimismo, y como contrapartida del tan ansiado proyecto de integración, el Consorcio Energy Consulting Services, estimó en la reunión anteriormente mencionada que habrían serias dificultades para el transporte de gas por medio del “gasoducto 280 Corporación Andina de Fomento; “Convocatoria internacional para estudio de factibilidad del proyecto gasífero URUPABOL”, 4 de enero del 2012. 281 Un consorcio conformado por Energy Consulting Services de Argentina y la empresa Tractebel Engineering. 282 Paraguay.com; “Bolivia y Uruguay apartan a Paraguay y evalúan proyecto de gas”; 1 de marzo del 2013. 283 La República; “Consultora descarta construcción de gasoducto por la hidrovía”, 4 de marzo del 2013, Uruguay. [226] virtual”, dado que llegaría a Uruguay a un precio muy por encima de lo posible para que pueda ser utilizado en ese país. 284 Esto sin sudas, genera incertidumbre respecto al proceso de integración subregional al que aborda este trabajo. La provisión de gas por parte de Uruguay resultaba complementaria al proyecto de construcción de una regasificadora en Montevideo que le permitirá a ese país generar un cambio en su matriz energética. 285 Paraguay, dependiente del gas argentino, realiza intentos de diversificar su abastecedor. En este sentido, y de acuerdo a lo anticipado oportunamente, desde febrero del 2012 se explicitó la intención paraguaya de importar gas boliviano para el desarrollo principalmente de la industria del cemento, 286 lo que llevó tres meses después, a la petrolera estatal boliviana YPFB y la firma internacional Trafigura a coordinar acciones para la importación de gas boliviano (GLP) durante 18 meses (Julio 2013 - Diciembre 2014). Resulta importante destacar que el transporte de dicho recurso ha enfrentado serias dificultades logísticas en el transporte vía terrestre, dada las pésimas condiciones de varios tramos de la ruta Transchaco. 287 Conclusiones: Sin dudas, Sudamérica se encuentra en un momento bisagra, donde se reconoce que la integración económica, política, social y cultural es el único modo de desarrollo de nuestros pueblos. Esto, conjugado con más de 20 años de democracia ininterrumpida 284 Ibídem. 285 Uy Press.net; “Uruguay construirá la planta regasificadora en Montevideo”. 286 La Razón”; “Industria de Paraguay busca gas boliviano”; 7 de febrero de 2012. 287 ABC.com; “Gas boliviano arribó al país tras varios anuncios”, 23 de septiembre del 2013. [227] pese a los intentos de desestabilización que tuvieron al MERCOSUR y UNASUR como defensores de los regímenes democráticos -, permite vislumbrar una profundización de dicho proceso. Por otra parte, la región ha evidenciado un crecimiento sostenido a lo largo de todo una década, reportando de este modo mayores necesidades en lo relacionado con los recursos naturales. Los energéticos, como bien se ha remarcado a lo largo de este trabajo, pasan a jugar un rol preponderante en el mantenimiento, evolución y desarrollo de una sociedad. Por consiguiente, se transforman en un condicionante esencial para los Estados, requiriendo una correcta planificación en la política interna y externa. En consonancia con lo mencionado, en el actual proceso de integración lo energético se ha establecido como una prioridad. El indicador más claro en esta orientación es la creación del Consejo Energético Suramericano en el marco de UNASUR dado que plantea a la energía como un recurso estratégico y una piedra angular en la integración suramericana. América Latina es superavitaria en dichos recursos, tanto en fuentes no renovables (fósiles) como en fuentes renovables (como la hidroelectricidad), marcando un perfil regional energético único a nivel global. Si bien existe una desigual distribución natural de los mismos, puede pensarse -en un futuro- la posibilidad de autosuficiencia en la materia. No obstante, y en estricta vinculación con el objeto de estudio de esta investigación, consideramos que la construcción de infraestructura que posibilite la interconexión, el intercambio y el transporte continúa siendo una prioridad. El URUPABOL, a nuestro criterio, se constituyó como un proyecto de integración con grandes ambiciones y que lentamente quedó relegado a un segundo plano a partir de diversos factores, como lo fue la conformación del Mercado Común del Sur incluyendo a Uruguay y Paraguay y a Bolivia como socio. Como bien se explicó a lo largo de este trabajo, dicho proyecto representaba una posibilidad viable para saldar necesidades [228] previsibles en economías de menor desarrollo relativo a la de sus vecinos más importantes. La intensificación del intercambio comercial, la complementación económica, el mejoramiento del transporte y la comunicación entre los tres países se identificaron como prioritarias y así fueron puestas de manifiesto en el acta constitutiva de dicho mecanismo de integración. Se tardaron alrededor de 20 años para que URUPABOL volviera a instalarse en las agenda pública subregional y regional, luego de la “poca efectiva experiencia” 288 que significó otrora. El renacimiento de este olvidado complejo de integración comenzó a adquirir un perfil netamente energético, dado los requerimientos para el desarrollo local, nacional y subregional. En esta línea, y convencidos de que la definición de una política energética nacional revestía un carácter estratégico, los tres países planificaron y adoptaron políticas específicas para el sector: en el 2006, Bolivia nacionalizó los recursos nacionales de hidrocarburos; en Paraguay, Fernando Lugo priorizo los principios de “soberanía energética” en su política exterior; y, Uruguay en 2005 implementó una verdadera política de Estado para el sector, surgida a partir del consenso de todos los partidos políticos y actores involucrados, con la finalidad de generar un cambio permanente en su mix energético. Sudamérica, a nivel agregado, posee una matriz con un fuerte rasgo “verde” dada la capacidad instalada en relación a las hidroeléctricas y las iniciativas de parque eólico, pero mantiene todavía una fuerte dependencia de los combustibles fósiles. En el caso uruguayo y paraguayo, la necesidad de abastecerse de gas y de diversificar su proveedor, dado que son importadores netos de este recurso- constituye una fuerte dependencia en esta materia. URUPABOL, aquí aparece, como una oportunidad única de integración que permitiría una interconexión energética a través de la construcción de un gasoducto. Más aún, dado el perfil que ha adquirido la canasta de exportaciones bolivianas, fuertemente 288 CAETANO, Gerardo; “Breve historia del MERCOSUR en sus 20 años. Coyunturas e instituciones (1991 2011)” en Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR) (Eduardo Caetano coordinador); Op. Cit., 2011, página 25. [229] arraigadas en la exportación de gas natural, se permite pensar en la posibilidad de un proyecto de este tipo, cuyo motor principal sea el abastecimiento de dicho recurso. Para Bolivia resultaría una oportunidad única para aumentar sus exportaciones, diversificando sus compradores de gas; y para Uruguay y Paraguay representaría disminuir su dependencia de Argentina en la materia. La Banda Oriental, un país que ha tenido una dificultad histórica para abastecerse de energía, y en línea con la política a largo plazo, requiere diversificar proveedores e introducir grandes cambios en su matriz. Paraguay, si bien produce grandes excedentes, y es el primer exportador de energía eléctrica de la región, se constituye como un importador neto de derivados de petróleo y GLP, volviéndose menester diversificar su mix energético de base con la incorporación del gas. Asimismo, a nivel agregado y en términos geopolíticos, la hidrovía Paraguay - Paraná cobraría mayor relevancia y se volvería un eje estratégico de interconexión subregional. Ciertamente, luego del juicio político a Fernando Lugo, sin respetar las garantías del debido proceso, y el posterior aislamiento regional durante el gobierno de Federico Franco, la idea de URUPABOL comienza a desinstalarse de las agendas públicas. En esta dirección, cabe destacar, la ausencia total de información sobre el informe final de factibilidad de transporte de gas por medio de la hidrovía y la falta de confirmación oficial por parte de los países intervinientes, si este fue desestimado finalmente. Considerando las únicas declaraciones del director de Energía del Uruguay, el proyecto no sería viable, lo que nos lleva a considerar que la construcción de infraestructura reviste una prioridad para cualquier proceso de integración. Por otro lado, se nos presentan dudas en relación al acuerdo bilateral del país guaraní con Bolivia para la importación de gas. El mismo fue firmado en mayo del 2012, cuando todavía el país se encontraba suspendido de los bloques MERCOSUR y UNASUR. Del mismo modo, nos surgen interrogantes en relación a la dirección que tomará URUPABOL en el futuro -si no ha sido desestimado del todo-, por el recién electo presidente paraguayo Horacio Cartes. [230] Esta iniciativa trilateral representaría un eje central para la autoafirmación regional y particularmente para el incremento del margen de maniobra de sus países miembros visto y considerando las características descritas anteriormente. Bibliografía: ABC.com; “Gas boliviano arribó al país tras varios anuncios”, 23 de septiembre del 2013. Disponible en http://www.abc.com.py/edicion-impresa/economia/gasboliviano-arribo-al-pais-tras-varios-anuncios-620736.html Agencia Internacional de Energía; “World Energy Outlook”, París, noviembre de 2012. AMORIM Celso; “La integración suramericana”, Revista Diplomacia Estrategia Política (DEP), Nº 10 Diciembre, 2009. 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Se proponeentonces,la locución Espacio Autonómico, como una característica de cada Estado que requiere ser comprendida por su par integrante, a los efectos de favorecer el proceso integrador en curso. Palabras clave: Integración, poder, asimetría, interés nacional objetivo, identidad, cálculo delmargen de maniobra, prudencia, espacio. La presencia de un interrogante El proceso de integración entre Argentina y Brasil poseebases normativas 289 quedieron origen y posterior orientación a un crecientenúmero de adjetivos 290que lohanido describiendo. La evolución en numerosas áreas de inherencia,ha hecho manifiestouninsospechadopotencial en común,que nos desafía a comprender las razonesy los aspectos que lo promueven.El ímpetu que dio comienzoal proceso integrador en 1985 se vio fortalecido por acuerdos posteriores que lorefrendaron 291,pero se ha visto en los últimos años, un marcado estancamiento y deterioro producto de un distanciamiento en la visiones de ambos países respecto de la política exterior y el modelo de desarrollo e inserción internacionales 292,que en alguna medida representa una 289 Fue promovido por la Declaración de Iguazú en noviembre de 1985, impulsado por el Acta de Buenos Aires en julio de 1986 e iniciado con el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo de noviembre de 1988. Avanzó posteriormente hacia una mayor dimensión regional con el Tratado de Asunción y su Protocolo Adicional de Ouro Preto, en marzo y diciembre de 1994 290 Integración productiva, económica, educativa, cultural, física, comunitaria, fronteriza, gasífera y eléctrica Fuente: página web del MERCOSUR http://www.mercosur.int/home.jsp?contentid=7&seccion=1, consultado el 21 de noviembre de 2011. 291 Como ejemplo mencionamos el Consenso de Buenos Aires, en tanto definición respecto de la implementación de políticas públicas, el goce de derechos y libertades civiles y sociales. El Acta de Copacabana en la que se promueven acciones tendientes a generar instrumentos consulares conjuntos como la Declaración Conjunta sobre Cooperación para el Crecimiento con Equidad, la cual fija pautas de acción ante organismos multilaterales de crédito y desarrollo y el Acuerdo de Brasilia el cual, mediante una serie de protocolos, procura profundizar la integración y enriquecer la sociedad estratégica. 292 Al respecto, surgen interpretaciones, que el distanciamiento se debe por un lado, al lanzar Brasilia una serie de propuestas fuera del MERCOSUR sin consensuarlas e informar previamente al gobierno argentino y, en segundo lugar, a la identificación de un número de problemas por parte de la Cancillería [238] alteración que puede asociarse con las consecuencias de una relación crecientemente asimétrica 293 y el fenómeno perceptivo que de ella deviene en las relaciones internacionales 294. Sin embargo y pese a ser la creciente asimetría entre ambos países un hecho concreto, existen interpretaciones teóricas disímiles respecto del significado de una relación asimétrica 295en un proceso de integración internacional. El Neorrealismo, por ejemplo, postula que los Estados, como unidades de la estructura internacional, sólo se diferencian entre sí por sus capacidades, abstrayéndose de todos los demás atributos que los caracterizan y que la distribución de esas capacidades entre los Estados afecta la estructura del sistema al que todos pertenecen (Waltz, 1987, págs.98-99). En ese contexto teórico, sostiene que la palabra“integración” 296se encuentra reservada sólo al plano nacional y que rara vez puede llevarse a cabo en el plano internacional. (Waltz, 1987, pág.105). Contrariamente, estudios recientes sugieren, a partir del caso de la Unión Europea, que resulta más probable la realización de procesos de integración regional exitosos a partir de una condición estructural de preponderancia de poder y altos niveles de intercambio comercial que promueve a su vez la homogenización de instituciones domésticas(Genna, 2007). argentina respecto de Brasil, como la modificación de los criterios sobre integración; la diferente jerarquía constitucional de las normas jurídicas que se relacionan con la institucionalidad del MERCOSUR; las desigualdades en productividad de los respectivos sectores industriales, con su impacto sobre el comercio bilateral y el déficit argentino; la convicción de que Brasil estaría negociando acuerdos comerciales con la UNION EUROPEA al margen del MERCOSUR y la creencia de que Brasil, por su propio peso específico, tiene capacidad autónoma para negociar en ámbitos bilaterales y multilaterales (Bernal Meza, 2008, pág. 169). 293 Referimos a la expresión de Maquiavelo asociada con la natural e incuestionable vocación en los hombres por adquirir cuando existe la capacidad para hacerlo, al expresar: “En verdad, el deseo de adquirir es cosa ordinaria y lógica. Los hombres que adquieren cuando pueden serán alabados y nadie los censurara...” (Maquiavelo, 1968, pág.30). 294 Womack sostiene que en una relación bilateral asimétrica, la diferencia de capacidad crea una diferencia de perspectivas en la díada respecto de las oportunidades y riesgos presentes. Mientras las expectativas del de menor capacidad tienden a enfocarse en el de mayor capacidad, la del segundo, el de mayor capacidad, se orientan hacia “otras más importantes” en tanto las oportunidades y riesgos que esas representan(Womack, 2003). 295 La expresión “asimetría” halla diferentes representaciones en las relaciones internacionales según la categoría de análisis en que es utilizada. Nos ocupa aquí, su acepción en tanto diferencia significativa de capacidad estructural entre las unidades comparadas (Salonio ,2010). 296 Advertimos que existe un error de traducción por parte del Grupo Editor Latinoamericano de la conocida obra de Kenneth Waltz Theory of International Politics en su edición de Addison-Wesley del año 1979 de la cual se cita (pág. 150): “ ..I shall use “integration” to describe the condition within nations and “interdependence” to describe the condition among them” cuya traducción se cita (pág. 155): “…utilizaré “integración” para describir la situación entre naciones e “interdependencia” para describirla dentro de las naciones”. En nuestra opinión, la traducción más fiel al contenido general de la obra es: “…utilizaré “integración” para describir la condición dentro de las naciones e “interdependencia” para describir aquella entre ellas”. [239] Es interesante observar, que a pesar de las discrepancias de ambas posiciones respecto de las consecuencias que acarrea o a que conduce la asimetría en un proceso de integración internacional, comparten por otro lado, una misma noción del poder en tanto capacidad para la acción expresada como manifestación social y relacional 297. Esta circunstancia hace manifiesto, la presencia de dos explicaciones disímiles respecto de las consecuencias de la asimetría en un proceso integrador, argumentadas a partir de una misma noción del poder. A nuestro entender, esta conclusión nos permite conjeturar que la problemática no se ve agotada y preguntarnos ¿el poder en su manifestación social y relacional agota la perspectiva asociada con los aspectos relativos al desarrollo y consolidación de un proceso de integración internacional? Nuestra hipótesis frente a este interrogante sostiene que, en añadidura al poder social y relacional en su forma de dominación o autoafirmación, se manifiesta adicionalmente en los procesos integradores internacionales el poder para ser de un Estado(Dei, 2002) que le permite afirmar su identidad, transformándose así en una noción de valor para nuestra disciplina siendo necesario comprender su significado y alcance en los procesos de integración internacional. Consideraciones metodológicas Kenneth Waltz (1987, pág. 9) refiriéndose a la pregunta ¿cómo se creaban teorías?, contestó: creativamente y cita posteriormente en su argumentación a Wolfgang Pauli con la siguiente frase: ‟… ¨ comprender ¨ probablemente signifique nada más que poseer las ideas y conceptos necesarios para reconocer que muchos fenómenos son parte de un todo coherente”. En esa dirección estructurante, proponemos el concepto Espacio Autonómico, que procura dar significado y alcance al poder para ser en nuestra disciplina en torno a los procesos de integración internacional. El mismo es objetivado a partir de las siguientes nociones teóricas: Seleccionamos como marco teórico, la Teoría de la Política Internacional de Kenneth Waltzpor su análisis estructural y sistémico de la política internacional, a partir del poder en su manifestación social -relacional y su condicionamiento a la integración a nivel internacional(nótese, que referiremos a ella en nuestro texto como la Teoría); las reflexiones de Dei (2002)respecto del poder para ser como un existenciario, un elemento constitutivo del ser mismo de la existencia humana, en vista de contribuir a la perspectiva de poder social y relacional en el paradigma de la dualidad propuesto por Seitz (2011) necesario para mirar científica y situadamente a la integración instalada en la dinámica 297 Seitz expresa que la dualidad del poder entendido fenomenológicamente como “capacidad para la acción” tiene una dimensión actual y una potencial, teniendo esta última dimensión fundamentos en términos de recursos, de capacidades simbólicas y de manipulación de las percepciones y de control de resultados futuros. En ambos casos el poder es social y relacional ya que tiene consecuencias sobre la vida de otros. Luego citando a Ruth Schwartz, añade: Es decir que hablaremos, de ahora en adelante, del poder como dominación y como autoafirmación como las dos únicas posibilidades que nos dan los fundamentos de la naturaleza humana (Seitz A., 2011). [240] histórica regional; la noción de autonomía en Wendt (1999) como interés nacional objetivo de los Estados a partir del análisis ofrecido por Russell y Tokatlian (2002); el uso de la analogía con la expresión Espacio Político en Bobbio (1998), a los efectos de objetivar el alcance autonómico en la locución que motiva el presente trabajo y finalmente el Realismo del Cálculo del Margen de Maniobra en Seitz (2011) por el cual se toma decisiones en el plano internacionaladoptando, para el caso de los procesos de integración internacional, un alcance de la expresión cálculo entendido desde la prudencia aristotélica(Aristotle, 1992). El Espacio Autonómico • Un lugar en la Teoría La Teoría sostiene que la única forma de comprender la política internacional es por medio de algún tipo de teoría sistémica (1988, pág.79).Establece, que un sistema está definido por una estructura junto a unidades interactuantes y que las conductas y resultados que se producen en él, se deben en partea su estructura ,la cual determina una serie de condiciones limitantes a las unidades, recompensando algunas conductas y castigando otras. La estructura representa una causa en el sistema que tiende a limitar y dar forma a las unidades que la componen y las inclina en direcciones que tienden a producir una cualidad común de resultados, afirmando consecuentemente, que las estructuras políticas moldean los procesos políticos. En términos de la Teoría, la estructura del sistema de política internacional se define por su principio ordenador descentralizado y anárquico 298, la presencia de unidades semejantes interactuantes que son los Estados, sólo diferenciadas por sus capacidades 299y por la distribución de las capacidades existentes entre las unidades interactuantes de la estructura (1988, págs.111150). Los postulados precedentes nos permiten comprenderla relevancia que guardan en un ordenamiento anárquico, la asimetría y las relaciones de poder en la estructura de política internacional, sea esta bipolar, multipolar u otra(1988, pág. 146-147).Deseamos avanzar sobre estas ideas, puntualizando a los fines de nuestro análisis, los siguientes dos aspectos: 298 Con la expresión principio ordenador anárquico se refiere a la política en ausencia de gobierno o agentes con autoridad a los largo de todo el sistema internacional (Waltz, 1988, pág. 132). 299 En el Realismo Estructural de Waltz, capacidad refiere a un atributo del Estado que describe su habilidad para realizar acciones. La capacidad de un Estado, es determinada por cómo este califica, respecto de los demás Estados, en todas de las siguientes cinco áreas: tamaño de población y territorio, recursos disponibles, poder militar, desarrollo económico, estabilidad política y competencia (Waltz, 1979, pág.131). Es en definitiva, una medida relativa del poder de un Estado. [241] 1) Que la condición anárquica, hace justificar en la Teoría que los fenómenos de integración internacional son “rara vez” posibles, porque en un sistema de autoayuda, las unidades se preocupan por protegerse de las otras y esa preocupación por su supervivencia condiciona su conducta. (1988, págs.153-158). 2) Que en la estructura política internacional, los Estados se diferencian sólo por su capacidad abstrayéndose de considerar todo otro atributo. Este miramiento tiene el propósito de aislar en el análisis, las variables del sistema de aquellas propias de las unidades, pero también, porque en un sistema anárquico los Estados se comportan como unidades semejantes, es decir, no diferenciadas por sus funciones 300.Esta condición subsiste, mientras continua la anarquía, porque las estructuras de política internacional permanecen invariables mientras perdure su principio ordenador o continúen sin variaciones las capacidades de las unidades (Waltz, 1988, pág. 139). La restricción enunciada en el punto 1) que la Teoría impone a la integración internacional no empalidece, desde lo fenomenológico, los logros alcanzados por sistemas integrados en evolución como los casos de Europa o América del Sur. Aunque de origen diferente, ambos casos representan un proceso de integración internacional vigente, lo que resulta importante para nuestro trabajo comprender el alcance de la expresión ‟rara vez”, de tenor condicional en la Teoría. Pollack nos esclarece el alcance de la expresión al atribuir a Kenneth Waltz la siguiente afirmación respecto del progreso de la Unión Europea: que luego de la Segunda Guerra Mundial Estados Unidos de América, como garante de la seguridad en Europa Occidental, permitió a los Estados miembros de la Comunidad Europea la libertad necesaria para proseguir la integración sin preocuparse por la amenaza de seguridad por parte de sus contrapartes europeos (Pollack, 2000, pág. 2). Esta referencia hecha por Pollack encuentra apoyatura en la Teoría cuando expresa que el surgimiento de los superpoderes ruso y norteamericano en Europa, después de la Segunda Guerra Mundial, creó una situación que permitió una mayor y más efectiva cooperación entre los Estados de Europa occidental. Estas circunstancias hicieron posible el “ascenso del interés común” porque una vez que desaparece la posibilidad de guerra entre los Estados, todos ellos pueden correr con mayor libertad el riesgo de sufrir una perdida relativa. Como la seguridad de todos ellos acabó por depender en última instancia de las políticas de los otros, más que de la propia, era posible trabajar de manera efectiva por la unidad, aunque no se la logrará fácilmente (1988,pags.105-107). 300 Desde la Teoría, la diferenciación de las unidades y de allí la necesidad de considerar sus atributos, guarda razón con la existencia de un principio ordenador jerárquico, propio de los sistemas domésticos, que conlleva relaciones de súper/subordinación. Pero en el caso de los Estados en el sistema internacional, inmersos en un principio ordenador anárquico, no se encuentran diferenciados siendo en realidad semejantes entre sí, por lo que resulta innecesario para definir la estructura de política internacionaldescribirlos a partir de cualquier otro atributo diferente a su capacidad (Waltz, 1988, pág.139). [242] Todo lo expresado nos conduce seguidamente al siguiente razonamiento: para la Teoría, la integración entre los Estados es posible en un entorno de seguridad para las unidades interactuantes entre sí. Pero el hecho que se instale un entorno de seguridad entre ellas, significa que se ha producido una alteración al principio ordenador anárquico que existía con anterioridad, es decir, ha variado su naturaleza por lo que es admisible analizar la relevancia de los atributos de los Estados en la política internacional y la posibilidad de considerar una manifestación de poder más amplia 301(ver punto 2 pág.5). • Diferentes manifestaciones del poder. Para la Teoría, el poder sirve a cuatro propósitos: uno, como medio para preservar la autonomía frente a la fuerza que otros detentan; dos, la presencia de un mayor poder permite un mayor campo de acción; tres, permitir a los más poderosos disfrutar mayores márgenes de seguridad y cuatro, a los poseedores de un poder superior, otorgarles una gran cuota parte en su sistema y la habilidad para actuar en beneficio del sistema al que pertenece (Waltz, 1987, pág. 195). Esta expresión del poder corresponde a su dimensión relacional ya que tiene consecuencias o punto de aplicación sobre otros. Sus dos formas: la dominación 302 y la autoafirmación 303 expresados a partir de Schwartz (Seitz A. , 2011) derivan de una aproximación común con las previsiones enunciadas en la Teoría. En el punto precedente, un lugar en la Teoría, resaltábamos la posibilidad de considerar una manifestación más amplia del poder en la política internacional debido a la alteración del principio ordenador anárquico, producto de la existencia de un entorno de seguridad para los Estados involucrados en un proceso de integración internacional. En esos procesos, cobran relevancia articuladora los atributos de las unidades interactuantes del sistema, por lo que comprender las manifestaciones del poder presentes en esa relación deviene gravitante a todo el asunto.No negamos la presencia del poder relacional, sólo afirmamos que participa en esos procesos, una manifestación adicional del poder, no 301 Mark Pollack, del European University Institute, menciona que los estudios respecto del caso de integración de la Unión Europea han contribuido significativamente a una visión más amplia de las relaciones internacionales incorporando conceptos teóricos como incomplete contracting, principal agentrelations y agenda setting y han comenzado la articulación y prueba de hipótesis especificas en torno a la integración sistémica de políticas y teorías domesticas e internacionales (Pollack, 2000). 302 Identificamos tres formas básicas en las que se da el fenómeno conceptualizado por Max Weber como posibilidad para lograr el sometimiento de otras voluntades y re-conceptualizadas por Galbraith como poder condigno, poder compensatorio y poder condicionado. En los dos primeros la sumisión es consciente y se obtiene por castigo o por recompensa. El tercero no lo es. El ¨poder condicionado¨ se ejercita modificando la creencia. (Seitz A. , 2011, pág. 7) 303 La auto afirmación, en sí, tiene una forma de operar: el pacto por consenso igualitario que supone igualdad de ganancias o de compensaciones. El resultado de su ejercicio es el desarrollo de toda capacidad potencial y las políticas relacionales de mancomunidad, asociación o federación y el criterio básico para la toma de decisiones que lo sustenta el ¨cálculo del margen de maniobra¨ (Seitz A. , 2011, pág. 7). [243] desde lo relacional para ¨dominar¨ o ¨autoafirmarse¨, sino desde su condición de existenciario para “ser” al que introducimos seguidamente. H.Daniel Dei en su obra ¨Lógica de la Distopía¨ nos habla de la metafísica del poder a partir del siguiente interrogante ¿Dónde se constituye el poder como fuente de significaciones posibles? En su tesis, no admite concebir al poder como término teórico a partir del cual se suceden las explicaciones sobre los intercambios humanos, y no le satisfacen las definiciones del poder que muestran o describen sus efectos, sino que cree que sólo al descubrir dónde se constituye propiamente, esencialmente, el poder, podremos comprender su dimensión significante para la existencia humana (Dei, 2002, pág. 34). A partir de un análisis crítico de las obras de Bertrand de Jouvenal y Michel Foucault, concluye que la dominación como el sometimiento, son efectos de una relación de poder concebido en su más cruda inautenticidad (Dei, 2002, pág. 39).Para Dei, preguntar por la esencia del poder es preguntar por su naturaleza en relación con nuestra estructura ontológica-existencial, es decir que, en la finitud de nuestra existencia y en la necesidad del despliegue de nuestra libertad se constituye esencialmente el poder. Aclara entonces, que contrariamente a lo que suponemos, la idea de poder alude a la carencia ontológica del hombre, a su necesidad de completamiento, y se corresponde con esa aspiración de infinitud de su libertad que desafía la tragicidad de la conciencia de la nada, que también somos. Necesitar el poder para ser es una condición inevitablemente finita(Dei, 2002, pág. 41). Enfatiza que el poder, ontológicamente considerado, no se determina fatalmente como corruptor u opresivo. Es en la actualización de la libertad, es decir, en el acto por el cual nos apropiamos significativamente un mundo, donde el poder encuentra las posibilidades de constituirse promotor de sentido integrador del hombre y la comunidad a la que éste pertenece o bien se torne como operador independiente. El problema, entonces, es saber si la experiencia de su libertad y las realizaciones de su poder se encaminan efectivamente a la plenitud de su ser. Concluye finalmente, que nada hay en el orden positivo que garantice absolutamente el espacio de identidad. (Dei, 2002, pág. 44). La correlación entre la libertad y el poder como aspectos de una misma realidad, el hombre, se autoafirma en la correspondencia de sentido que existe entre el acto constitutivo de la libertad y las concreciones del poder en la historia en su distinción de ¨poder para ser¨ y ¨poder para dominar¨(metafísico el uno, análogo de la libertas agustiniana, o psicológico el otro, análogo al libre albedrío) (Dei, 2002, pág. 47). Cada Estado tiene un problema de poder como lo tiene cada hombre, ya que debe realizar su identidad, lo quiera o no, esto es, debe ¨vivir¨ en una circunstancia histórica determinada. Por lo tanto, la política de poder para un Estado, está relacionada estrechamente con el ejercicio de su libertad para ser, de ponerse a sí mismo como posibilidad y afirmar su identidad (Dei, 2002, pág. 48). La concepción del poder en su expresión “para ser” otorga una mayor amplitud a las manifestaciones del poder presentes en un proceso integrador internacional. Incorpora un [244] existenciario que resume el ejercicio de la libertad para consolidar un atributo fundamental de los Estados como es, su identidad. La armónica coexistencia de una manifestación del poder en su forma relacional con aquella cómo existenciario reafirme la necesaria presencia del Realismo del Cálculo del Margen de Maniobra 304 por el cual se toma decisiones en el plano internacional, analizadas situadamente, dentro de un continuum fenoménico y la idea de larga duración histórica (Seitz A., 2011).Pero en particular y aplicado a las decisiones de política internacional aplicadas a la construcción de un proceso de integración, reconocemos la expresión cálculo empleada desde el significado de la prudencia aristotélica 305, en tanto que la razón del hombre prudente es aquella que en cada caso puede ordenar qué hacer, porque ve con agudeza y lucidez el justo medio y lo determina en la situación concreta (Aristotle, 1992, pág.142). • Autonomía e identidad Hemos puntualizado una manifestación del poder ¨para ser¨ y su relación con un Estado para poder ponerse a sí mismo como posibilidad en este mundo, es decir, de realizar su identidad. Esta noción se asocia con el concepto de autonomía a partir de Wendt, en tanto interés nacional objetivo de un Estado (los otros son la supervivencia y el bienestar). Los intereses nacionales objetivos no son meramente guías normativas para la acción, son además poderes causales que predisponen a los Estados a actuar de cierta manera. Su relevancia y jerarquía depende del contexto político y cultural en el que se formula la política exteriory las políticas dirigidas a promoverlos pueden definirse en términos de los intereses generales de la sociedad, de una clase social, de ciertas elites o del propio Estado. (Russell & Tokatlian, 2002, pág. 162). Nuestro empleo de la expresión autonomía 304 El Realismo del Cálculo de Maniobra puede concebirse como una ecuación de tres elementos: uno, los elementos estructurales, lo dado (geográficamente, cultural y poblacionalmente, la economía, el comercio y la memoria histórica); dos, la coyuntura u oportunidad de que se trate y tres, las percepciones instaladas en los que toman las decisiones (Seitz A., 2011). 305 Aristóteles comienza el libro VI de la Ética Nicomaquea reafirmando la necesidad de elegir el punto medio en nuestras acciones, o sea, ni el exceso ni el defecto. Explica esto mediante una comparación con el tiro al blanco, la razón del hombre prudente es aquella que en cada caso puede ordenar qué hacer, porque ve con agudeza y lucidez el justo medio y lo determina en la situación concreta, del mismo modo que, para acertar en el blanco, un hombre debe tensar o aflojar la cuerda de un arco. Ese justo medio no es universal ni matemático, es siempre relativo a cada caso en las circunstancias dadas (situacional). Es decir que el prudente es aquel que da en el blanco en sus decisiones porque tiene la capacidad –propia de la razón calculadora o razonadora (tò logistikón) de encontrar la norma justa en una situación particular, no de modo abstracto sino en la realización misma de la acción. No se trata del cálculo estratégico propio de la modernidad (poder de dominio) sino de calcular lo más adecuado para cada circunstancia. se trata de la razón práctica, orientada a la praxis (acción), no de la razón orientada al conocimiento científico. El hombre moralmente virtuoso es aquel que tiene el hábito, la disposición permanente para actuar equilibradamente, moderadamente respecto a sus emociones o pasiones porque la prudencia proporciona a la acción la regla de conducta pero también, recíprocamente, la prudencia llega a su plena madurez en el hombre que se conduce habitualmente con equilibrio. (Contribución de la Dra. Silvia D. Maeso) [245] se encuentra circunscripta al ejercicio por parte de un Estado de su ¨poder para ser¨ en libertad, a los efectos de afirmar su identidad en una circunstancia histórica determinada. Es decir alcanzar la capacidad de disponerse en el nivel de la concepción de la libertad que quiere para sí, en su voluntad de ser (Dei, pág. 49). Entendemos ,que en el contexto de nuestro análisis de la integración internacional, este concepto referido a la voluntad de un Estado en correspondencia con otros y su realidad en la política internacional queda sintéticamente expresado por Dei en la siguiente expresión ‟nada hay más real que nuestra esperanza de ser plenamente”(Dei, pág. 53). • Una analogía a partir del concepto ¨espacio político¨ En nuestra locución, la palabra autonómico representa un adjetivo que califica la naturaleza del sustantivo ¨espacio¨ que describe. La expresión ¨espacio¨, es seleccionada por su fuerte connotación continente para circunscribir lo que es de lo que no es, por lo que a partir de la Teoría, razonamos por analogía 306 para describirlo desde el concepto de Espacio Político definido en la ciencia política: ¨Por Espacio Político se entiende al área de conflicto que constituye la base de la relación entre electores y partido, en un sistema político dado y en un determinado momento histórico¨ (T. del A.) (Bobbio, Matteucci, & Pasquino, 1998, pág. 392).¨ La fortaleza de este concepto en analogía al que nos proponemos definir en este trabajo, reside en que relaciona actores políticos en tiempo y circunstancia alrededor de un área de conflicto con un propósito determinado siendo, el área de conflicto 307, aquel continente de los intereses que dan lugar a la mencionada relación. En una relación entre Estados orientada hacia la integración internacional, los participantes poseen un área de conflicto definida no sólo por la naturaleza de la relación que los une, sino también, por lo que cada uno es, desde su identidad. Debemos reconocer en nuestra orientación, que el área de conflicto mencionada es de una amplitud conceptual asociada con el universo contextual y sistémico denominado vida internacional 308y no los llamados intereses vitales o intereses nacionales 309vitales desde su sentido en la ciencia política y su asociación con las necesidades de seguridad de los Estados (Bobbio, Matteucci, & Pasquino, 1998, pág. 306 Reasoning by analogy is helpful where one can move from a domain for which theory is well developed to one where it is not. Reasoning by analogy is permissible where different domains are structurally similar(Waltz, 1987, pág. 89). . 307 ¨Una forma de interacción entre individuos, grupos, organizaciones, colectividades que implica choquespara el acceso y la distribución de recursos escasos (T del A)¨ (Bobbio, Matteucci, & Pasquino, 1998, pág. 225) 308 Vida internacional…. está conformada por …fenómenos definidos como el conjunto de interacciones constatables entre actores sociales internos e internacionales interactuantes pero auto centrados y diferenciados entre sí .(Seitz A., 2011, pág. 8) 309 El interés nacional es generalmente entendido como una necesidad de seguridad que cada Estado tiene dentro de las condiciones anárquicas de las relaciones internacionales, una necesidad que hace que los conflictos sean resueltos, en última instancia, por el uso de las armas o la amenaza de la fuerza. (Bobbio, Matteucci, & Pasquino, 1998, pág. 641) [246] 641) que en última instancia, podrán representar sólo, un subconjunto del anteriormente mencionado. • Definición En una relación de integración entre dos o más Estados, el Espacio Autonómico representa aquella parte del área de conflicto, asociada con la identidad de cada Estado en el ejercicio de su poder para ser y ponerse a sí mismo como posibilidad. Constituye una variable en la relación integradora como desafío a superar, mediante el entendimiento, la disposición al encuentro de potencialidades comunes y el cálculo del margen de maniobra, a los efectos de favorecer el proyecto integrador en común. Síntesis El presente trabajo tiene el propósito de objetivar el concepto Espacio Autonómico como una cualidad de los Estados en un proceso de integración internacional, que se relaciona con el ejercicio de su libertad para ponerse a sí mismo como posibilidad y afirmar su identidad. Su construcción encuentra apoyatura en el marco teórico de la Teoría de la Política Internacional de Kenneth Waltz; las reflexiones de Dei (2002) respecto del poder para ser como un existenciario, un elemento constitutivo del ser mismo de la existencia humana, en vista de contribuir a la perspectiva de poder social y relacional en el paradigma de la dualidad propuesto por Seitz necesario para mirar científica y situadamente a la integración instalada en la dinámica histórica regional; la noción de autonomía en Wendt como interés nacional objetivo de los Estados a partir del análisis ofrecido por Russell y Tokatlian; el uso de la analogía con la expresión Espacio Político en Bobbio y finalmente el Realismo del Cálculo del Margen de Maniobra en Seitz por el cual se toma decisiones en el plano internacional adoptando, para el caso de los procesos de integración internacional, un alcance de la expresión cálculo entendido desde la prudencia aristotélica. La Teoría de Waltz postula, a partir de una manifestación relacional del poder, que el principio ordenador anárquico de la estructura política internacional hace “rara vez” posibles los fenómenos de integración internacional y que en dicha estructura, los Estados se diferencian sólo por su capacidad abstrayéndose de considerar todo otro atributo. En un análisis de la teoría, quedaron expuestas las circunstancias en que sería posible la integración internacional, precisamente, en un entorno de seguridad para las unidades interactuantes entre sí, produciendo de hecho, una alteración al principio ordenador anárquico, variando consecuentemente, la naturaleza de la estructura particular que comprende a los Estados participantes. Esta circunstancia permite, en términos no conflictivos con la teoría, plantearse como admisible analizar la relevancia de los atributos de los Estados en la política internacional y la posibilidad de considerar una manifestación más amplia de poder. [247] A partir de esta consideración, cabe observar al poder, no sólo desde su manifestación relacional como poder de dominación o de autoafirmación, sino como un existenciario, un elemento constitutivo del ser mismo de la existencia humana y por extensión de los Estados, en vista de alcanzar la capacidad de disponerse en el nivel de la concepción de la libertad que quiere para sí, en su voluntad de ser. La identidad, como cualidad distintiva de lo que somos y lo que no somos es compartida por los Estados, quienes inexorablemente tienen un problema de poder como lo tiene cada hombre, ya que deben realizar su identidad, lo quieran o no, esto es, deben ‟vivir” en una circunstancia histórica determinada. Esta cualidad abona y contribuye a dar sentido al término autonomía como interés nacional objetivo. Los Estados, en el ejercicio de su libertad por realizar su identidad, asumen una actitud frente al área de conflicto que los relaciona con otros Estados en un proceso integrador, quedando delimitado en esa área, un espacio contingente que lo describe, en lo que es y desea ser, es decir, en su identidad. La relevancia y jerarquía de dicho espacio depende del contexto político y cultural en el que se formula la política exterior y contribuye a precisar los atributos que en la realidad histórica lo definen. Entendemos finalmente, que en un proceso de integración internacional resulta relevante comprender la identidad de cada Estado participante en el proceso a partir del contexto político y cultural que los comprende, por lo que objetivar un concepto como Espacio Autonómico que lo refleje, contribuirá quizás, a reconocer en los fenómenos una parte, de un todo coherente. Bibliografía Aristotle.(1993).The Nicomachean Ethics.Oxford:Oxford University Press Bernal Meza, R. (2008). 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SEITZ, Ana Mirka (CONICET/USAL) Área temática: Relaciones Internacionales - ARRIAL- Area de Relaciones Internacionales, Recursos Naturales y Teoría en América Latina- IDICSO-USAL Abstract La región lleva casi 50 años construyendo sus caminos de integración y resulta impactada por la lógica de la globalización, el mercado y el derrotado Proyecto ALCA que se transforma, apareciendo parte de su lógica en el conjunto de proyectos impulsados por el GEF del Banco mundial desde los 90’: Plan Puebla-Panamá; Acuífero Guaraní e IIRSA. UNASUR asume los desafíos de defensa, energéticos y ambientales. IIRSA es impulsada públicamente desde la región desde el Primer Encuentro de Presidentes de Suramérica llevado a cabo en Brasilia en agosto de 2000 pero es recién en 2009 que UNASUR la absorbe en COSIPLAN. Esta situación expresa los proyectos estratégicos del Banco Mundial, los reacomodamientos norteamericanos, la resistencia a construir la coordinación macroeconómica en el Mercosur y el avance de nuevas vinculaciones que encuentran su oportunidad como el caso de China. PALABRAS CLAVE Representación -Crisis Global-Recursos Naturales-IIRSA-China Desarrollo La región tiene casi 50 años construyendo sus caminos contemporáneos de integración y hoy resulta impactada por la lógica de la globalización, el mercado y el derrotado Proyecto ALCA que se transforma, apareciendo parte de su lógica en el conjunto de proyectos impulsados por el GEF 311 del Banco mundial desde los 90’: Plan Puebla-Panamá; Acuífero Guaraní e IIRSA. UNASUR asume los desafíos de defensa, energéticos y ambientales. IIRSA es impulsada públicamente desde la región desde el Primer Encuentro de Presidentes de Suramérica llevado a cabo en Brasilia en agosto de 2000 pero es recién en 2009 que UNASUR la absorbe. 310 Presentado como Conferencia en el Seminario “Transformaciones del orden internacional. Oportunidades y desafíos: su evaluación desde la Argentina y desde la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur” CADIC – COFEI -Ushuaia, 3 y 4 de junio de 2013. 311 Global Enviromental Facility – http//www.thegef.org- Consulta 17-11-2011. [251] Partimos de la exploración ya efectuada en trabajos anteriores 312 por la que observamos que la instalación del Proyecto IIRSA, su perfil de toma de decisiones y sus objetivos, en el contexto de UNASUR para ser su Consejo de Infraestructura y Planificación instala lo dilemático del vínculo entre representación política y representación de intereses. Tomando a la fecha como contexto temporal pudimos advertir que: 1) se está en la cúspide del proceso de democratización generalizada y simultánea y de transformaciones políticas inescapables en un continente que tiene la peor distribución del ingreso del planeta; 2) coincide con la peor crisis financiera global luego de la Gran Depresión y 3) registra una intensificación del riesgo a partir de la explotación y depredación de nuestros recursos naturales. Así, vemos que los Estados Sudamericanos han coincidido tanto en recuperar y consolidar la democracia cuanto en construir varios proyectos de integración durante las últimas décadas. Dentro de estos, los dos que expresan más solidez son MERCOSUR y UNASUR. 313En paralelo surge de forma cada vez más importante la mención del proyecto IIRSA surgido a partir de las transformaciones globales de los años 90’. ¿Cuál es el significado y el impacto del Proyecto IIRSA sostenido por el GEF? Es lo que se conoce como la Iniciativa de Infraestructura Sudamericana. Surgió con la importante ayuda del GEF 314 organizado por el Banco Mundial con apoyo del BID como parte del proceso de transformación de las instituciones internacionales surgido en esa década. Qué es este proceso? El lento cambio respecto de la proporción del financiamiento de los Organismos Internacionales que responde a los fondos fiduciarios en perjuicio de los tradicionales fondos multilaterales. En términos prácticos, Naciones Unidas, equipara en calidad de membresía en sus organismos a los Estados-Nación con los “donantes” privados nacionales o multinacionales. Es por ello que decíamos que “Todo esto no coincide con la idea de representación política ciudadana tradicional y va instalando (…) la voluntad de los factores dinámicos y concentrados de las finanzas y la producción, por sobre la voluntad democrática expresada electoralmente. Es una lenta transformación estructural.” 315 El actor predominante en el rediseño del mapa de infraestructura regional será el GEF o Global Enviroment Facility del World Bank el que surgirá y operará autodefinido como un emprendimiento que unifica y vincula a 183 actores que operan con el Banco Mundial 312 Seitz, Ana Emerica (CONICET/USAL)“Capacidades, compromisos y conflictos en materia de integración y recursos naturales de los países del MERCOSUR-UNASUR y el Proyecto IIRSA”- Autor/Co-Chair en IPSAMadrid- 2012 Simposium: “The environment as a determinant of international politics of the XXI century.The perspective of Latin America” http://www.salvador.edu.ar/csoc/idicso/rrii_america_latina/publicaciones.htm 313 Seitz, Ana Mirka,“Integración Latinoamericana - Caminos, dilemas y desafíos” , Bs.As., 2010, http://www.salvador.edu.ar/csoc/idicso/rrii_america_latina/publicaciones.htm 314 Global Enviromental Facility – http//www.thegef.org- Consulta 17-11-2011. 315 Seitz, Ana Emerica (CONICET/USAL)“Capacidades, compromisos y conflictos en materia de integración y recursos naturales de los países del MERCOSUR-UNASUR y el Proyecto IIRSA”- Autor/Co-Chair en IPSAMadrid- 2012, ob. cit. [252] desde un objetivo ambiental 316 De allí surge el Proyecto IIRSA que ha tenido antecedentes en tanto forma jurídica, los dos más destacados son el Plan-Puebla-Panamá y el Acuífero Guaraní. El Proyecto del Acuífero surgió técnicamente en el GEF y generó una reacción subregional en términos de reserva de derechos frente a la eventualidad de que el mismo sea declarado “bien común de la humanidad” por las Naciones Unidas. En su concreción y ejecución no hubo planificación estratégica integral ni consenso y, mucho menos, hubo un análisis de los aprovechamientos y las inversiones en esa reserva de agua que existe gracias a una acumulación subterránea de varios siglos y que no tiene la posibilidad de renovación garantizada en calidad y en cantidad. No hay políticas ambientales sustantivas comunes dentro del Mercosur y esto se expresa también en este caso. Respecto del Plan Puebla-Panamá, a través de sus ejes y proyectos, expresa la proyección garantizada del NAFTA hasta el lugar más estratégico del comercio marítimo entre el océano atlántico y el océano pacífico: el canal de Panamá. En este caso, resulta clara la atracción de la demanda asiática en general y china en particular. Esta tendencia hoy se expresa incluso en el Proyecto de un Canal Interoceánico alternativo a través de Nicaragua. Respecto del Proyecto IIRSA en sí, surgido del GEF, aparece explícitamente en sudamérica a partir de la Primera Reunión de Presidentes del continente convocada por Fernando Henrique Cardozo en el año 2000. Es decir, surge en medio del proceso que tensiona las relaciones hemisféricas respecto de si se concreta un Proyecto como el MERCOSUR o se da lugar a la red de Conferencias de Ministros de Defensa, Economía y Relaciones Exteriores surgida luego de la Cumbre de Miami. IIRSA surge, entonces, en medio de la disyuntiva hemisférica y sudamericana de asumir al ALCA y sus claves en términos de TLC o de seguir consolidando el perfil de proyectos como el MERCOSUR 317 Sus propósitos, desde el 2000, se orientan a constituir en Sudamérica “un mecanismo institucional de coordinación de acciones intergubernamentales de los doce países suramericanos, con el objetivo de construir una agenda común para impulsar proyectos de integración de infraestructura de transportes, energía y comunicaciones” 318 Para esto, ya en 2002, los Ministros de Transporte, Energía y Telecomunicaciones de los doce países elaboraron un “Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional de América del Sur” con el propósito explícito de articular geoeconómicamente al territorio 316 “Unites 183 countries in partnership with international institutions, civil society organizations (CSOs), and the private sector to address global environmental issues while supporting national sustainable development initiatives. An independently operating financial organization, the GEF provides grants for projects related to biodiversity, climate change, international waters, land degradation, the ozone layer, andpersistentorganicpollutants.” http://siteresources.worldbank.org/GLOBALENVIRONMENTFACILITYGEFOPERATIONS/Resources/GEF Projects.pdf – Consulta 10-01-2013 317 Para esto se puede ver Seitz, AM, “Hacia una visión situada de la crisis global proyectada en la integración regional”, Red de Política Científica 2012 - ISBN 978-950-9262-60-7; Dahrendorf, Ralf, “En busca de un nuevo Orden”, Paidós, B.As., 2005; LAGOS, Ricardo, “América Latina ¿Integración o fragmentación?”; Ed. Edhasa , Bs.As.2008. 318 http://www.iirsa.org/Institucional.asp?CodIdioma=ESP. [253] de sus países. Aquí los factores más importantes y activos en la planificación fueron “los Ejes de Integración y Desarrollo (EIDs) y los Procesos sectoriales de Integración (PSIs)” 319 La pregunta que nos surge es ¿cómo se toman realmente las decisiones? Su estructura decisional presenta dos ejes, el diplomático- político, expresado en el Comité de Dirección Ejecutiva (CDE), y el técnico expresado en dos niveles, el Comité de Coordinación Técnica (CCT) y los Grupos Técnicos Ejecutivos (GTE). Así, visto politológicamente, se advierte claramente que, en el diseño de la toma de decisiones, aparecía una zona gris por la que veíamos en nuestro equipo de trabajo 320 que , “los representantes de los respectivos países se reúnen para plantear las grandes líneas estratégicas de IIRSA, pero delegan en grupos multisectoriales el planeamiento y ejecución de esos proyectos, de los cuales su aprobación dependerá de la evaluación que esos grupos realicen y la forma en que se los comuniquen a los países en cuestión para su aprobación” 321 Vimos entonces que hay un claro dilema decisional en el diseño previsto tal como se preanunciaba en el ya mencionado perfil del GEF que lo sostiene y orienta. Dada la importancia del Mercosur y del ALCA como discusiones, veremos aparecer recién en el 10 Aniversario una obra que analizaba integralmente la experiencia sostenida financieramente en el tiempo por el GEF y el BID 322. Así, podemos observar que lo que lentamente se consolidaba sin demasiada exposición pública eran una serie de compromisos y de trabajos de coordinación y complementación que actualmente han pasado a ser responsabilidad de la UNASUR 323dentro de su Comisión de Planificación de Infraestructura o COSIPLAN. Los ejes de trabajo de IIRSA/COSIPLAN 324 suponen vertebrar la región entre una serie de líneas Este-Oeste combinadas con diagonales o rectas que expresan la orientación de los cursos de los ríos, particularmente los de la Cuenca del Plata y los tributarios del Amazonas. Estos Ejes son los siguientes: a) Mercosur-Chile; b) Eje Andino; c)Eje Interoceánico Central; d) Eje del Amazonas; e) Eje de Capricornio; f) Eje del Sur; g) Eje Perú-Brasil-Bolivia; h)Eje del Escudo Guyanés. En todos estos casos, la comunicación, el transporte y la energía son los “servicios de logística” que se tiene planificado desarrollar desde los denominados “Procesos sectoriales”, estos son: Transporte Aéreo; Transporte Marítimo; Sistemas Operativos de 319 320 321 http://www.iirsa.org/Institucional.asp?CodIdioma=ESP. Area ARRIAL del IDICSO de la Universidad del Salvador, Buenos Aires. De Paula, Gabriel, “IIRSA: desarrollo de infraestructura regional y recursos naturales”, reuniónArrial-IdicsoUSAL-2006, http://www.salvador.edu.ar/csoc/idicso/rrii_america_latina/publicaciones.htm. 322 BID-INTAL, “IIRSA 10 Años después: sus logros y desafíos”. Buenos Aires, 2011. 323 BID-INTAL, “IIRSA 10 Años después: sus logros y desafíos”. Buenos Aires, 2011. 324 COSIPLAN: “Instancia de discusión política y estratégica, a través de la consulta, evaluación, cooperación, planificación y coordinación de esfuerzos y coordinación de esfuerzos y articulación de programas y proyectos para implementar la integración de la infraestructura regional de los países miembros de la UNASUR. Creado en la ciudad de Quito el 28 de enero de 2009. http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&catid=95:consejo-suramericano-deinfraestructura-y-planeami&id=335:estatutos-del-consejo-de-infraestructura-y-planeamiento- Consultado en 17-11- 2012. [254] Transporte Multimodal; Facilitación de Pasos de Frontera; Financiamiento de proyectos de integración física regional; Tecnologías de la Información y Comunicaciones y Mercados Energéticos Regionales. 325 De este modo, la vida y las aspiraciones de las poblaciones del continente se encuentran en medio del dilema decisional que genera la idea de representación entre los funcionarios estatales y políticos; la tecnocracia y los actores surgidos del mercado productivo y financiero. Este dilema, a su vez, transcurre en un continente que, habiendo recuperado la Democracia, al menos formalmente, en su totalidad sigue ostentando la distribución del ingreso más inequitativa del planeta. 326 Por todo ello sabemos que la crisis y el cambio son la “normalidad” esperable en función de la dualidad social latinoamericana. Habíamos dicho inicialmente que nos proponíamos aquí hacer una aproximación respecto de las capacidades, compromisos y conflictos en materia de integración y recursos naturales de los países del MERCOSUR-UNASUR-IIRSA y ubicarlos en relación tanto al contexto internacional cuanto a los dilemas de la distribución del ingreso, el cambio climático y las subsecuentes relaciones de poder. Así, esta construcción de estructuras comunes entre los países sudamericanos, no es solamente lo que aparece como tal sino que expresa una dialéctica abierta previa y posterior entre los factores internos y externos a nuestros países. De este modo vemos a MERCOSUR-UNASUR-IIRSA como un proceso con sus límites ya que no ha podido resolver la planificación macroeconómica ni el federalismo, un proceso que requiere inescapablemente del sostén activo de la inversión económica porque está desafiado por el subdesarrollo y la inequidad y, sin embargo, es un proceso que se recrea y no se detiene. Dentro de esa situación, tanto para hablar de los recursos naturales cuanto para hablar de la dinámica de poder que nos compromete estimamos que el concepto de “integralidad” en el sentido de Integralidad socioambiental - como la forma de evaluar las cuestiones político-ambientales desde las unidades más pequeñas a las mayores en el complejo sentido de lo que llamamos biodiversidad intra e inter especies y ecosistemas constitutivos del todo regional. Por eso nos interesa tanto la dimensión micro cuanto la dimensión global en permanente interacción. En paralelo, el contexto mundial en el que esto se desarrolla, está descripto como “la sexta extinción de especies más importantes de la historia de la vida” 327 y nuestra región no está ajena al fenómeno. Si ponemos las afirmaciones respecto de MERCOSUR-UNASUR-IIRSA en relación a esto, vemos que las vulnerabilidades que se pueden advertir en lo socioambiental no tienen en 325 www.iirsa.org. Seitz Ana E, “El MERCOSUR Político. Fundamentos Federales e Internacionales”, Ed. J. P. Viscardo, Bs.As. 2004.. 327 Harribey, Jean-Marie, ob. cit., pág.43. 326 [255] las estructuras pactadas y organizadas una solución compatible con lo que necesitan. ¿Por qué decimos esto? Porque el dilema decisional que supone no tener un orden prefijado entre la representación política y la representación de intereses genera las oportunidades desestabilizadoras desde el mercado hacia el sistema político en una realidad como la latinoamericana con las peculiaridades de su perfil de distribución del ingreso. Conviene aquí recordar que lo observado no ocurre en el vacío sino dentro de un sistema internacional en crisis por los desafíos que generan tanto la prolongada crisis financiera cuanto los desastres generados por el uso abusivo de la naturaleza sumados a la crisis energética implícita en el modelo productivo y extractivo vigente. Todo esto mientras hay nuevos actores que tienden a estar situados en una competencia por el poder con los EEUU en el mediano plazo. Estos nuevos protagonistas de primera línea son provenientes de la zona del Pacífico, como China. Pero vamos a los datos de los proyectos en ejecución efectiva para 2012: Resumen de la Cartera IIRSA - Actualizado a Enero 2011 328 1. Resumen de la Cartera IIRSA por Eje de Integración y Desarrollo EID Andino De Capricornio De la Hidrovía ParaguayParaná Del Amazonas Del Escudo Guayanés Del Sur Interoceánico Central MERCOSUR-Chile Perú - Brasil - Bolivia TOTAL N° Grupos N° Proyectos * 10 5 64 72 Inversión Estimada (millones de US$) ** 7.478,0 9.421,4 5 7 4 2 5 6 3 47 95 58 25 27 55 107 23 524 6.677,3 5.400,7 1.694,9 2.713,0 5.518,1 35.836,1 21.402,3 96.111,6 Aquí se puede ver que el eje con menor desarrollo de proyectos efectivizados desde IIRSA es el del Sur. Ampliando la consulta al caso Argentino y los Proyectos previstos (ejecutados o sin ejecutar) estos son un total de 161, correspondiéndole 22 al Eje del Sur, dentro del cual lo más al sur es la línea Río Negro- Neuquén, no habiendo ninguna referencia a la 328 www.IIRSA.org- Consultado 29 de enero de 2012. [256] Provincia de Tierra del Fuego. 329 Hasta aquí lo que surge del vínculo regional con IIRSAGEF-World Bank. Sin embargo dentro del área, China 330, el otro interlocutor activamente interviniente, registra varias inversiones estratégicas y muy particularmente cabe destacar que Tierra del Fuego sí tiene un destacadísimo rol, a saber: 1) Acuerdo de cooperación entre la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur y la empresa Tierra del Fuego Energía y Química S.A. referido al proyecto de generación e interconectado eléctrico y planta química (Shaanxi, 7 de julio de 2008); 331 2)Carta memorándum de cooperación entre la provincia de Shaanxi, República Popular China, y la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, República Argentina y Carta Memorándum de entendimiento entre las Provincias de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur y Shaanxi para el uso de gas natural de la Provincia de Tierra del Fuego (Shaanxi, 7 de julio de 2008); 332 3)Memorándum de entendimiento entre el Gobierno de la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur y Tierra del Fuego Energía y Química S.A. (Ushuaia, 10 de octubre de 2008); 333 4)Empresas de Argentina y China y fabricación de televisores digitales (20-05-2010); 334 5)Tierra del Fuego: China invierte en fertilizantes y gas - Se trata de la empresa Tierra del Fuego Energía y Química (TDFEyQ), cuyo principal accionaria es la firma estatal china Shaanxy. (23-09-2010); 335 6)Ampliación de inversiones Chinas en Tierra del Fuego: “un proyecto que se está poniendo en marcha en Tierra del Fuego, con una inversión de alrededor de 500 millones de dólares para la producción de agroquímicos, específicamente, bifosfato”, dijo al referirse a la empresa Tierra del Fuego Energía y Química (TDFEyQ) que instalará una planta para industrializar el gas de regalías en Río Grande. (12-01-2011); 336 329 http://www.iirsa.org- Consulta 10 de enero 2013. Cabe recordar que, tras el ingreso a la OMC pasó a ser accionista del Banco Interamericano de Desarrollo, todo esto en este prometedor tercer milenio. 331 http://economia.tierradelfuego.gov.ar/convenios-ywww.tierradelfuego.gov.ar-acuerdos/convenios-yacuerdos- Consulta 17abril 2013. 332 http://economia.tierradelfuego.gov.ar/convenios-ywww.tierradelfuego.gov.ar-acuerdos/convenios-yacuerdos. Consulta 17 de abril 2013. 333 http://economia.tierradelfuego.gov.ar/convenios-ywww.tierradelfuego.gov.ar-acuerdos/convenios-yacuerdos- Consulta 17 de abril de 2013. 334 http://www.argentina.ar/_es/economia-y-negocios/C3702-empresas-de-argentina-y-china-fabricarantelevisores-digitales.php- Consulta 22-04-2013. 335 www.clarin.com 23-09-10 y http://www2.tierradelfuego.gov.ar/noticias/relacion-estrategica-argentina-china/ consulta 25-09-2011. 336 http://www2.tierradelfuego.gov.ar/noticias/relacion-estrategica-argentina-china/] Consulta25-09-11. 330 [257] 7)Grupo Lenovo (fabricante de computadoras) de China consolida e invierte en el mercado argentino y también la compañía de telecomunicaciones Huawei (02-092011); 337 8)Preparan un intercambio cultural entre Río Grande y la provincia china de Shaanxi de 36 millones de habitantes en el marco del desembarco en Tierra del Fuego de la firma TFEyQ. (19-10-2011); 338 9)Aparte: Inversiones Cerro Dragón en Chubut; Reservas hidrocarburíferas y Represas Hidroeléctricas de Santa Cruz; Acuerdo con Río Negro para producir soja en 200.000 hectáreas irrigadas de manera artificial. 339 Haciendo un primer balance, resulta claro, entonces, que la nueva dinámica global se refleja en los desarrollos y la competencia implícita entre viejos y nuevos actores por el control tanto del espacio cuanto de los modos de uso, las licencias y los accesos a los recursos naturales de la región que, contextuada en lo que hemos dado en llamar “situación populista”, tensiona además los proyectos y acuerdos a los efectos de responder a las demandas internas, muchas veces crónicamente insatisfechas. Volvamos entonces a la región en sí, habíamos dicho que estábamos entre dilemas, democráticos, decisionales, ambientales e internacionales. Frente a esto vemos que el MERCOSUR, siendo la estructura más compleja y sólida en lo que ha llegado a negociar y pactar no ha logrado mucho en la cuestión ambiental, particularmente en el tema de la integralidad de las cuencas hídricas y la biodiversidad. Sin embargo, ese mismo sistema, para festejar el 20 Aniversario del Tratado de 1994, ha tomado la decisión de lograr el objetivo de instalar lo que se llama “ciudadanía del MERCOSUR” para lo cual ha aprobado un Estatuto 340 de la ciudadanía del MERCOSUR con la idea de incorporar el concepto y que forme parte del Tratado de Asunción. Los temas considerados en dicho Estatuto son los siguientes: circulación de personas; fronteras; identificación; documentación y cooperación consular; circulación de personas; previsión social; educación; comunicaciones; defensa del consumidor y derechos políticos. El perfil resultante del mismo se acerca mucho al diseño institucional que surge implícitamente en IIRSA ya que en ningún caso hay atisbo alguno de la existencia de Estados ejercitando un rol básico de planificación y control en general, particularmente en lo ambiental. Esto debería ocurrir entre 2014 y 2015, etapa en la que habría también en marcha una renovación del liderazgo político a nivel presidencial en forma bastante generalizada. 337 http://ar2.mofcom.gov.cn/aarticle/chinanews/201109/20110907754267.htm Consulta 14-9-11. http://www.argentinamunicipal.com.ar/despachos.asp?cod_des=25720- Consulta 29-10-11 339 iProfesional.com - China ya está presente en 23 provincias del país con paciencia y estrategia milenaria – www.iProfesional.com- Consultado 17 -03 -2013 340 MERCOSUR/CMC/DEC.N°64/10 http://www.mercosur.org.uy/innovaportal/file/2808/1/DEC_0642010_ES_Estatuto%20de%20Cidadania.pdf. 338 [258] Esto se está haciendo visible en las tensiones surgidas a raíz de la presencia de inversión extranjera, particularmente la minería, que está dinamizando la economía pero garantizando la existencia de gravísimos problemas ambientales presentes y futuros como son los casos ya más antiguos de Alumbrera y Pascua Lama o los conflictos más recientes del Yasuní, Tipnis, Conga y Belomonte (con Ecuador, Bolivia, Perú y Brasil como países involucrados). En este sentido podemos encontrar la huella de concepciones vinculadas a planteos teóricos como los de Kenichi Ohmae 341 que, proveniente de las empresas multinacionales japonesas, nos manifiesta respecto de la actual etapa económica global que “es la actividad económica la que define el paisaje en el que han de operar todas las demás instituciones, incluido el aparato de la soberanía”. En ese sentido los dos lugares en que nos podemos situar para hacer nuestras observaciones son el IIRSA en UNASUR que aquí hemos seleccionado como tema y el manejo de la conflictividad interna y la inserción internacional del Grupo de Países del Pacífico (Chile, México, Perú y Colombia). En ambos casos los dilemas decisionales entre ambas dimensiones son crecientes, particularmente desde la crisis económico-financiera global de 2008. También habíamos visualizado la proyección de la demanda de China y Asia-Pacífico en el perfil y el motivo profundo de este rediseño político-económico reflejado en IIRSA. A partir de ello resulta curioso que se puedan leer en un Documento de ese origen, evaluaciones respecto de lo audaz y prometedor que aparece el desarrollo de los acontecimientos de Sudamérica como región. Particularmente se pone el acento en describir y evaluar el creciente y sólido entendimiento entre Brasil y la Argentina: “The two sides also noted that they would jointly oppose the NATO’s intervention in the affairs of the South Atlantic, including Malvinas Islands (called as Falkland Islands by the UK). (...) In the context of strong economic growth in South America, the region’s determination to strengthen integration so as to strive for autonomy will surely be reflected in its ambitious pursuit of military integration.” 342 Viniendo de las Relaciones Internacionales como disciplina valoramos aquí la interpelación politológica que se le ha hecho a la disciplina con Kjell Goldmann respecto del método y las dudas respecto de “cómo es un análisis apropiado de la acción”, si responde a un “constructo cultural arbitrario” y si, no termina siendo “una limitación opresiva sobre el pensamiento” 343. Motivados de esta manera y para construir un camino sólido terminamos por apoyarnos en los aportes de la Filosofía Latinoamericana, “la tradición de pensamiento propia de América Latina, que asume el quehacer filosófico como una tarea de reflexión contextual sobre la situación general y los problemas concretos de una comunidad históricamente situada.” 344 341 Ohmae, Kenichi, “El Fin del Estado-Nación”, Ed. Andrés Bello, Santiago de Chile, 1997, pág.63. Feng, Zhou, “Ambitious military integration in South America” , 2011-February-23 17:34 http://eng.mod.gov.cn/DefenseNews/2011-02/23/content_4226442.htm. Ed. Zhang Qingxia & Yang Ru – Consulta 23-02-2011. 343 Goldmann, Sanders, Tickner y Keohane, “Relaciones Internacionales” en Goodin y Klingemann (eds.) Nuevo Manual de Ciencia Política , Ed. Istmo, Madrid, 2001. pág..614. 344 Fernández Nadal, Estela, “Filosofía Latinoamericana” en Biagini, Hugo y Roig, Arturo, “Diccionario del Pensamiento Alternativo” Ed. Biblos, Bs.As., 2008, pág. 232. 342 [259] Así podemos hacernos preguntas surgidas de la inducción desde América Latina y advertir que veníamos de considerar el paulatino avance de una mirada adaptativa a las necesidades del mercado global dentro de nuestra región y, sin embargo, vemos en el eventual beneficiado por las nuevas rutas comerciales una mirada que no abandona la necesidad de evaluar más positivamente lo observado, con un profundo sentido político y estratégico. Por todo esto es que nos mantenemos en la búsqueda de respuestas a estas inquietudes situadamente desde América Latina y recordamos que “Fue siempre para alimentarse que los hombres desarrollaron, al igual que los animales, la obsesión por el territorio, fijaron los límites (…) y defendieron ese espacio contra quienes pudieran codiciarlo.” Y hoy “el planeta se hunde bajo el peso de las riquezas. Ya no existe pues ninguna fatalidad. Y si 1000 millones de individuos padecen hambre, no es a causa de una producción alimentaria deficiente, sino de un acaparamiento por parte de los poderosos de las aportaciones de la tierra.” 345La urgencia de comprender el sentido de lo que nos rodea es, por esto, grave y urgente. Deductivamente desde lo que está instalado institucional e históricamente vemos al proceso IIRSA-COSIPLAN-UNASUR-MERCOSUR como lo que vertebra básicamente nuestras conductas, sin embargo la dinámica internacional nos instala otros actores, nos sorprende con procesos de reprimarización parcial de las economías y nuevos desafíos ambientales y energéticos, todo esto se cruza con las tensiones de la situación populista que mencionamos. Inductivamente, entender desde la realidad los acontecimientos que nos ofrecen alternativas es de la primera prioridad tanto para construir procesos de cambio positivos cuanto para sobrellevar la dinámica internacional crítica y desafiante en la que nos hallamos todos los miembros del sistema internacional. Sirvan para esto las observaciones que surgen de evaluar internacionalmente a nuestro extremo sur continental. Bibliografía Argentina Municipal http://www.argentinamunicipal.com.ar/despachos.asp?cod_des=25720- Consulta 29-1011 Argentina.ar http://www.argentina.ar/_es/economia-y-negocios/C3702-empresas-deargentina-y-china-fabricaran-televisores-digitales.php- Consulta 22-04-2013. BID-INTAL (2011) “IIRSA 10 Años después: sus logros y desafíos”. Buenos Aires. 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Zhang Qingxia & Yang Ru – Consulta 23-02-2011 ZIEGLER Jean (2012), Destrucción Masiva- Geopolítica del hambre, Ed. Península, Barcelona. [262] IV. Recursos Naturales TÍTULO: “La política en Argentina sobre la generación de energía a partir de biomasa forestal” AUTOR: Cristian Lorenzo Pertenencia Institucional: Investigador ARRIAL/IDICSO. Becario post-doctoral del Centro Austral de Investigaciones Científicas (CADIC-CONICET). Área y Subárea de Investigación del IDICSO en la cual se presenta el resumen: Área: Relaciones Internacionales. Sub-área: Relaciones Internacionales y Recursos naturales de América Latina. RESUMEN Las proyecciones de consumo de petróleo así como también las fluctuaciones en su precio promovieron la necesidad de impulsar el desarrollo de energías alternativas, principalmente, en países del Norte. Es por ello, que en los últimos años, la producción de energía a partir de biomasa agrícola, principalmente biodiesel y etanol, amplió su participación en la matriz energética de Estados Unidos y Europa, mediante políticas orientadas a otorgar estímulos e incentivos. Su crecimiento tanto de producción como de consumo tuvo efectos en el mercado internacional de los alimentos al incidir, junto a otras variables, sobre el alza de sus precios. Al ocurrir esto, se perjudicó a los más pobres, principalmente, a aquellos que padecían hambre y desnutrición, reforzando así, una situación de desigualdad estructural en el orden internacional. Si bien esto llevó a que la bioenergía fuera puesta en cuestión, desde la FAO se buscó favorecer su opción. Con financiamiento de Alemania, se desarrolló, por ejemplo, el Proyecto sobre Bioenergía y Seguridad Alimentaria con el objeto de conciliar la posibilidad de producir energía y alimentos, utilizando biomasa agrícola como insumo. Al mismo tiempo, al interior de este organismo multilateral, se promovía la utilización de biomasa forestal para la generación de energía a través del “Mapa de Oferta y Demanda Integrada de Dendrocombustibles”, el cual fue aplicado en distintas partes del mundo. En este contexto, este trabajo se enfoca en la política interna en Argentina sobre la generación de energía a partir de biomasa forestal, tomando como corte temporal el primer gobierno de Cristina Fernández (2007-2011). Para ello, se aborda el “Plan Mapa de Oferta y Demanda Integrada de Dendrocombustibles” (conocido también como WISDOM en Argentina), el Plan PROBIOMASA, la Ley en biocombustibles (26.093) y la Ley de Bosques (26.331). Palabras clave: energía; cooperación internacional; política exterior; multilateralismo [263] INTRODUCCIÓN El aprovechamiento de biomasa con fines energéticos constituye uno de los temas de agenda que hoy forman parte de las políticas públicas en Argentina. El 21 y 22 marzo de 2013, se realizó en Argentina el Simposio Bioeconomía Argentina 2013, enmarcado en el proyecto de cooperación entre América Latina, el Caribe y la Unión Europea, llamado ALCUE-KBBE. Uno de los temas planteados en su agenda fue la posibilidad de transformar biomasa en energía, asunto que forma parte de una tendencia a nivel internacional. Frente a esta situación, Argentina buscó aprovechar esta coyuntura internacional. “La bioeconomía es un espacio de importancia para nuestra región. Tiene relación con los recursos básicos del país, uno de los ejes más relevantes para nuestra inserción en el mundo”. Estas fueron las palabras de la Directora nacional de Relaciones Internacionales del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, Águeda Menvielle. Reforzando esta idea, agregó que “La diversidad y la eficiencia en la producción de biomasa de distintos tipos son, en cierto modo, la marca registrada de nuestra región y, por lo tanto, el agregado de valor y la competitividad constituyen una cuestión estratégica” 346. Esta asociación entre energía a partir de biomasa y el concepto de bioeconomía forma parte de una política impulsada desde este Ministerio, buscando fortalecer el perfil productor en biocombustibles del país, en el plano del mercado internacional. Años antes, hubo una polémica internacional por la relación entre biocombustibles y alimentos, en la que el Ministro de Ciencia y Tecnología, Lino Barañao declaró ante una entrevista que el diario Página 12 le hizo respecto del tema, en Brasilia: “Es una oportunidad que en la Argentina no podemos desaprovechar. En vez de vender aceite, vender biodiesel. Es una oportunidad del mercado que no podemos dejar pasar” 347. Todas estas situaciones confluyen en un tema como es el de energía a partir de biomasa forestal, que forma parte del ámbito de las políticas públicas. También hay algunas iniciativas que en este sentido apuntan a aprovechar el aserrín que producen los aserraderos para transformarlos en pellets y exportarlos. “Lo compactaremos y, como la demanda internacional es muy grande, haremos un combustible de biomasa que se vende en el mercado de la Unión Europea”. Lo de la exportación es bien concreto: “Ya tenemos una carta de intención de venta para Finlandia, donde usan los pellets, en estufas y calderas especiales, para calefacción y la industria, porque es más limpio que los combustibles fósiles” 348. Estas fueron las palabras del coordinador del área de Biomasa del Grupo de Generación Distribuída de Energías Renovables del INTI, que desarrollo un proyecto de estas características en la 346 Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, “La diversidad y la eficiencia en la producción de biomasa son la marca registrada de nuestra región”, 20 de marzo de 2013. Disponible en: http://www.mincyt.gob.ar/noticias/la-diversidad-y-la-eficiencia-en-la-produccion-de-biomasa-son-la-marcaregistrada-de-nuestra-region-4782. 347 Página 12, “No podemos desaprovechar la oportunidad de los biocombustibles”, 20 de noviembre de 2007. 348 Instituto Nacional de Tecnología Industrial, “En el Chaco, del aserrín a la electricidad”, Revista Saber Cómo, 6 de octubre de 2008. [264] Municipalidad de Presidencia De la Plaza en la provincia de Chaco. Si bien se busca solucionar un problema ambiental, porque el aserrín que no se utilizaba se lo quemaba al aire libre, lo cierto es que para este trabajo, la escala de observación no se acota a un proyecto específico sino que se centra a escala nacional de este tipo de política pública. Considerando lo expuesto, que permite dimensionar la existencia de un hilo conductor en este asunto que apunta a su desarrollo, la pregunta que vertebra a este trabajo es: ¿cuáles son las características que tiene esta política del estado argentino para fomentar la producción y consumo de energía a partir de biomasa forestal? Con este interrogante, el objetivo es analizar, durante el primer gobierno de Cristina Fernández (2007-2011) la política sobre la generación de energía a partir de biomasa forestal. Para su análisis, se abordan los siguientes aspectos del objeto de estudio. Se comienza examinando un primer eje sobre el Programa WISDOM promovido desde la FAO y posteriormente, se indaga sobre el Plan PROBIOMASA para reconocer los principales rasgos de las relaciones de Argentina y la FAO en este aspecto. A partir de aquí, se abordan temáticas relacionadas con esta política. En un segundo momento, se aborda la evolución de la industria de biocombustibles en Argentina para tener una visión global del sector y tener un marco histórico de referencia más amplio, ya que también utilizan biomasa, agrícola en este caso, como insumo de producción para la generación de energía. El tercer eje, se refiere a la ley de bosques para reconocer la situación política del sector, en el que desde el estado se administra sus recursos forestales. Y por último, este trabajo se fundamenta desde el pensamiento situado latinoamericano y trata de realizar un aporte a las Relaciones Internacionales como disciplina 349. No se piensa solamente desde un lugar, geográficamente hablando; en este caso es Argentina como país y Tierra del Fuego como provincia. Supone también definir para quién se produce conocimiento y esto constituye una cuestión política. En este caso, la preocupación de fondo es ecológica, tanto por sus efectos en el corto como en el largo plazo. Esto es, en definitiva, lo que da sentido al conocimiento producido, que se presenta a continuación. 2.1 Contexto internacional Esta posibilidad de desarrollar energía a partir de biomasa que se plantea a través de WISDOM en Argentina y el Plan PROBIOMASA no es un asunto novedoso en las políticas energéticas de países del Norte. Recientemente, el 29 de noviembre de 2012, la Unión Europea informó sobre la importancia que tiene la madera como componente de las 349 En esta línea, del pensamiento situado y las Relaciones Internacionales, pueden considerarse: Seitz, Ana, “Pensamiento situado y Relaciones Internacionales” [ponencia], Jornada Fundación para el Estudio del Pensamiento argentino e iberoamericano, Buenos Aires, 2007; Seitz, Ana, “Conocimiento situado y componentes estructurales latinoamericanos. Fundamentos para una innovación analítica de la Democracia desde las Relaciones Internacionales”, [ponencia], Jornada IDICSO-USAL, Buenos Aires, 2009; Seitz, Ana, “Relaciones Internacionales desde América Latina” [ponencia], XV Jornadas de Pensamiento Filosófico: la primera década del siglo XXI – Balance y Perspectivas”, FEPAI, Montevideo, 2011. [265] energías renovables en la matriz energética europea. La madera y los residuos de madera representaron el 5% del consumo de energía renovable en los 27 países de la Unión Europea, registrando un mayor consumo en Latvia, Finlandia y Suecia 350. Su impulso desde ámbitos multilaterales estuvo ligado a una coyuntura política. Entre el 1 y 4 de junio de 2004, por ejemplo, se realizó una Conferencia Internacional sobre Energías Renovables en la ciudad alemana de Bonn. En este marco, la FAO publicó una nota de prensa en la que se comunicaba la posición adoptada por uno de los referentes del organismo en la temática de la bioenergía. “La bioenergía se ha demostrado una fuente de energía rentable, disponible a nivel local y respetuosa con el medio ambiente"; “Las naciones deberían adoptar paulatinamente sistemas de energía basados en recursos energéticos como la biomasa y la energía solar y eólica", y “Producirla y usarla ayuda a combatir la pobreza y mejora la seguridad alimentaria. Puede reducir el degrado de los suelos y contrarrestar el cambio climático" 351. Estas fueron las declaraciones realizadas por Gustavo Best, especialista de este organismo multilateral y coordinador de todas aquellas cuestiones relacionadas a la energía. Es importante destacar su posición en un contexto internacional en el que todavía no se había incrementado significativamente su uso, a excepción de Brasil, que desde los años 70 mantuvo una política hacia el etanol. En 2007 y 2008, la situación política internacional ya no era la misma cuando su consumo tuvo un crecimiento significativo, principalmente en países del Norte, que estimularon su producción y consumo. En el primer trimestre del 2008, el boletín informativo del Centro de Investigación y Documentación del Eucalipto (CIDEU) publicó una entrevista a Miguel Trossero, quien era en aquel momento el responsable del Programa energía derivada de la madera del Departamento de Montes de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). En una de sus declaraciones dejó en claro su posición sobre la coyuntura internacional crítica para la industria incipiente de biocombustibles: “El gran debate internacional reciente, generado alrededor de slogans como “alimentos si, biocombustibles no” y viceversa, ha causado una confusión generalizada en los “decision makers” y planificadores del sector y la sociedad en general. Confusión que ha dejado mal parado a todos los biocombustibles en general. Los biocombustibles que son responsables directos de esta preocupación son solo dos: el bioetanol y el biodiesel, denominados de primera generación, porque su elaboración requieren materias primas básicas para la alimentación de la población, como maíz, soja, aceite de palma y azúcar. Los demás biocombustibles, que son los de amplio consumo, no se encuentran dentro de esta problemática y son los que tienen una gran contribución a la lucha contra el cambio climático, mientras que la reducción de emisiones de GEI por 350 Eurostat newsrelease, “Production and consumption of wood in the EU27 In the EU27, almost half of renewable energy comes from wood & wood waste Shares above 80% in Estonia, Lithuania, Finland and Poland”, November 29, 2012. Available in: http://europa.eu/rapid/press-release_STAT-12168_en.htm?locale=en 351 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, “El potencial de la bioenergía se tiene poco en cuenta”, Bonn, Alemania, 2 de junio de 2004. Disponible en: http://www.fao.org/newsroom/es/news/2004/44159/ [266] parte del biodiesel y del bioetanol es muy limitada” 352. Una de las cuestiones que resulta de interés resaltar aquí es que desde este departamento forestal de la FAO, en la coyuntura crítica hacia los biocombustibles, busca distinguir los que utilizan biomasa agrícola de los que utilizan biomasa forestal, advirtiendo que estos últimos son convenientes. 2.2 Acciones conjuntas con la FAO 2.2.1 ¿Qué es WISDOM? En el año 2002, en la revista forestal de la FAO, apareció una publicación sobre el Mapeo de Oferta y Demanda Integrada de Dendrocombustibles, conocido como WISDOM, por sus siglas provenientes de “Woodfuels Integrated Supply / Demand Overview Mapping”. Esta fue una publicación que tuvo como autores a Rudi Drigo, consultor privado, con vinculación con la FAO a través de un Programa de Asociación FAO-UE; Oscar Masera, profesor e investigador en el Instituto de Ecología de la Universidad Nacional de México y Miguel Trossero, Oficial forestal superior del Departamento de Montes de la FAO 353. Estas tres instituciones, que estuvieron involucradas con su impulso en aquellos años de formulación, todavía hoy continúan involucrados con su implementación. ¿Qué es WISDOM? Según lo que se define en este documento, es una herramienta que sirve para tomar decisiones, que permite, más específicamente, visualizar la disponibilidad y demanda de recursos biomásicos 354, distinguiendo distintas escalas espaciales (nacional, provincial y municipal). En tanto herramienta, fue aplicada en diferentes países. En la región de América Latina, se realizaron proyectos en: El Salvador (2009), México (20012002) y Brasil (2007). Particularmente, en Argentina, fue desarrollado durante 2007 y 2008. Como resultado de su aplicación, en el año 2009, el Departamento Forestal de la FAO publicó un trabajo sobre dendroenergía referido a Argentina. Se lo llamó “Análisis del Balance de Energía derivada de Biomasa en Argentina” y formó parte de lo que se conoció como WISDOM ARGENTINA 355. En el caso de su implementación en Argentina, tuvo una participación inter-institucional (INTA, Secretaría de Energía y SAGyPA). Se realizaron distintas acciones conjuntas entre la FAO y Argentina, que se presentan a continuación, 352 Trossero, Miguel; Programa energía derivada de la madera. Departamento de Montes – FAO, Boletín del CIDEU, Edición 5, pp.: 3-6, 2008. Disponible en: http://www.uhu.es/cideu/Boletin/Boletin5/BolInf5CIDEU3-6.pdf 353 Drigo, R.; Masera, O.; Trossero, M., “WISDOM: una representación cartográfica de la oferta y la demanda de combustibles leñosos”, Revista Unasylva, nro. 211, Vol. 53, 2002. 354 Siguiendo la definición de la Real Academia Española, se entiende aquí a la biomasa como materia orgánica que tienen un origen biológico y que es utilizable como fuente de energía. Disponible en: http://www.rae.es/rae.html 355 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, Análisis del Balance de Energía derivada de Biomasa en Argentina. Informe Final, mayo de 2009. Disponible en: ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/011/i0900s/i0900s00.pdf [267] con el propósito de legitimar la necesidad de aprovechar el potencial dendroenergético, disponible en Argentina: a) Entre 2007 y 2008, FAO realizó tres misiones de asistencia técnica a través de un Consultor Internacional, con la coordinación de funcionarios internacionales de FAO, ubicados en Roma y en su representación ubicada en Argentina; b) Se conformó un grupo de trabajo inter-institucional con el objetivo de institucionalizar a WISDOM como una herramienta para la toma de decisiones c) Se cuantificó y localizaron los recursos biomásicos disponibles para producir energía a través de una base de datos geo-referenciada. En las estimaciones se incluyeron a la leña y a la de origen agrícola y agro-industrial. d) Se socializaron los resultados a través de la realización de un seminario, en la que se invitó a las distintas áreas involucradas del estado argentino. e) Se publicaron los resultados mediante un informe f) Se realizaron seminarios/talleres como estrategias de difusión Este informe, publicado en 2009, apuntó a justificar el desarrollo de energía a partir de biomasa forestal porque contribuía a: 1-la diversificación de la matriz energética nacional 2-la reducción de GEI 3-en el agregar valor a la producción agrícola 4-en la inclusión de zonas marginales 5-en la generación de empleo en zonas rurales 6-en la comercialización de bonos de carbono También se dejó un margen para la identificación de barreras que limitaban su desarrollo, que podían agruparse en 3 dimensiones: -económicas: altos costos de inversión; -institucionales: falta de coordinación entre la política energética y la ambiental; necesidad de que hayan incentivos públicos y la consideración de la generación y consumo de energías locales como algo no ubicado en las prioridades de la agenda pública; -técnicas: desconocimiento de la disponibilidad y cantidad de recursos biomásicos 356. Una de las cuestiones importantes que se desprenden de este trabajo es que la base de datos geo-referenciada generada en WISDOM se incluiría en los escenarios prospectivos de planificación energética de la Secretaría de Energía 357. También es importante destacar que algunas de sus conclusiones sentaron un antecedente en la sistematización de la información dispersa con el propósito de propiciar la profundización de esta política, en distintas provincias: “El presente estudio confirmó que la Argentina es, sin duda, un país que cuenta con abundantes cantidades de biomasa 356 357 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, op. cit., p. 32. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, op. cit., p. 82. [268] apta y disponible para uso energético. Asimismo, se ha detectado una fuerte relevancia de recursos biomásicos leñosos en muchas de sus provincias, algunas de las cuales son generalmente conocidas por ello, tales como Salta, Santiago del Estero, Chaco y Formosa, pero también en otras que no son mencionadas habitualmente, como es el caso de La Pampa, Tierra del Fuego o Río Negro” 358. Realizaron varias recomendaciones que apuntaban a instalar y proyectar el tema; de ellas, pueden mencionarse: -consolidar a WISDOM como una herramienta de planificación energética inter-sectorial -desarrollar WISDOM provinciales para aportar al WISDOM nacional -mantener actualizados los datos -llenar vacíos críticos de información detectados -captar recursos económicos a través de otros fondos de cooperación internacional para profundizar en el proyecto WISDOM El mismo año en que se publicó el informe WISDOM Argentina, se realizó el Congreso Forestal Mundial en Buenos Aires. Este es un evento destacado en el ámbito forestal a nivel internacional, que contribuyó a configurar un escenario favorable a la vinculación entre energía y bosques. De hecho, su informe sobre las conclusiones y acciones estratégicas, se incluyó a los bosques y energías como uno de sus ejes, orientados a sustituir parcialmente el consumo de petróleo tanto a escala doméstica como comercial. Aunque resaltaron su potencialidad de desarrollo, advirtieron también, una serie de riesgos que estaban implicados, tales como: la deforestación, la competencia con otros productos del sector maderero y las presiones para cambiar el uso de la tierra que estaba destinada a alimentos. También, se elaboró un mensaje a la COP 15 de Copenhague. De los distintos temas planteados en el documento anterior, se tomó el vinculado al cambio climático para dar contenido al mensaje. Esto era una forma de convalidar este desarrollo en el marco de negociaciones internacionales en materia climática 359. En definitiva, este documento revela la forma en que quedó instalado en la agenda y que cobraría valor. Al año siguiente, la Asociación Forestal Argentina, que agrupa a empresas del sector, más la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, y el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria organizaron, el 16 de noviembre de 2010, un “Foro de Inversión y Financiamiento para el Sector Forestoindustrial”. Al día siguiente, se realizó un Seminario que trataba exclusivamente el tema de la bioenergía con el objetivo de mostrar la potencialidad del sector forestal en la materia, por su disponibilidad de recursos forestales. 358 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, op. cit., p. 84. 359 Congreso Forestal Mundial, “Conclusiones y acciones estratégicas”, Buenos Aires, 2009. Disponible en: http://www.sinac.go.cr/corredoresbiologicos/boletines/boletin2/docs/bol0902-2.pdf; Congreso Forestal Mundial, “Mensaje del XIII Congreso Forestal Mundial a la COP 15 de la UNFCCC”, Buenos Aires, 2009. Disponible en: http://www.sinac.go.cr/corredoresbiologicos/boletines/boletin2/docs/bol0902-3.pdf [269] Más allá del apoyo recibido por parte de la FAO, la cuestión alimentaria estaba sin resolver, lo que pone en perspectiva al asunto que se aborda aquí. Precisamente, este organismo había difundido cifras sobre la cantidad de personas desnutridas en el mundo, alcanzando, en aquel momento, los 925 millones. América Latina, en este contexto, era la tercera región con mayor cantidad, teniendo unos 53 millones de personas que se encuentran en esa situación 360. Esto revela un panorama de desigualdad estructural del orden internacional, en lo alimentario. La “potencialidad” que se busca promover desde el sector privado también revela dicha desigualdad en países del Norte y del Sur. 2.2.2 ¿Qué es PROBIOMASA? En septiembre de 2011, este proyecto fue presentado por los Ministros de Agricultura y de Planificación, junto al Representante de FAO en Argentina, a la Presidente Cristina Fernández, de modo de darle peso político a esta iniciativa. Conceptualmente, apunta, como señala el titular del Ministerio de Agricultura, Lorenzo Basso, a abrir un abanico de posibilidades para producir energía, algunos de ellos utilizando desperdicios, a lo que se suman plantaciones energéticas. “Cuando hablamos de biomasa, estamos hablando de una serie de elementos, uno es la biomasa de la industria forestal, también estamos hablando de residuos de cosechas, como puede ser todo lo que es bagazo, estamos hablando de residuos de las excretas animales, lo que puede ser excretas de cerdos, de aves, de bovinos para la producción de biogas e infinidad de otros tipos de desperdicios de las industrias, como la industria de cítricos, la industria de semillas, los marlos, las chalas, todo lo que puede ser transformado a partir de un proceso de biomasa y transformado en energía eléctrica finalmente. Ese es el objetivo, hay también posibilidades de desarrollo de plantaciones de energéticas, de especies de gran producción de biomasa” 361. Su lanzamiento se hizo al mes siguiente en la Bolsa de Cereales de Buenos Aires, con la presencia del Ministro de Agricultura y de Planificación y las distintas autoridades intervinientes, directores y coordinadores de ambas carteras, previstos para su desarrollo. La idea del Programa PROBIOMASA apunta a descentralizar la producción de energía a partir de biomasa a distintas escalas (local, provincial y nacional). Este proyecto cuenta, fundamentalmente, con 3 líneas de trabajo: a) capacitación de recursos humanos y creación de infraestructura necesaria; b) desarrollo de estrategias provinciales; c) comunicación dirigida a influir en la política bioenergética nacional. En términos cuantitativos, se busca pasar del 3.5% al 10% de participación en la oferta de energía. Un dato interesante es que estiman que esto representaría un ahorro por la 360 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, “925 millones de personas sufren hambre crónica en el mundo”, 14 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.fao.org/news/story/es/item/45291/icode/ 361 Presidencia, “Conferencia de Prensa del Secretario de Energía Ing. Daniel Camerón; el Secretario de Agricultura, Ganadería y Pesca, Ing. Lorenzo Basso y Directivos de Biomasa, en la sala de pensadores e intelectuales argentinos del bicentenario”, Casa Rosada, 5 de septiembre de 2011.Disponible en: http://www.presidencia.gob.ar/informacion/conferencias/26072-audiencia-con-directivos-de-biomasaconferencia-del-secretario-de-energia-y-el-secretario-de-agricultura [270] importación de petróleo en el orden de los 9.200 millones de pesos cuando y se requiere 3.500 millones de pesos en concepto de inversiones. En este marco, este proyecto cobra sentido para el estado argentino 362. Este diseño general se proyecta sobre una realidad, que presenta un desarrollo incipiente en la materia. Un informe de Lucila Grassi, consultora para la FAO en biomasa y publicado por la Secretaría de Energía en 2012, dimensiona su desarrollo reconociendo la existencia de más de 80 proyectos bioenergéticos, distinguiendo aquellos que estaban en operación, en ejecución y en cartera. En un orden de mayor a menor, las provincias con mayor desarrollo son: Misiones (21), Buenos Aires (12), Tucumán (10), Corrientes (10), Entre Ríos (6) 363. El segundo aspecto a destacar es que estos proyectos son desarrollados por sectores de la industria que tienen alta disponibilidad de biomasa, principalmente el forestal (Litoral) y azucarera y citrícola (Noroeste); también se incluyen a quienes mantienen una actividad pecuaria (región pampeana). A esto se agrega, un dato referido a la ubicación geográfica de estos proyectos. Sin contar el caso de Neuquén, dichos proyectos está ubicados al norte del Río Colorado. Y por último, subraya que la información en la industria es dispersa, fragmentada y heterogénea, lo que advierte las limitaciones que se encontró al efectuar este diagnóstico 364. Esta política es necesario integrarla a la política energética: “hoy queremos que los carburantes renovables representen el mayor porcentaje posible del mercado local de combustibles”, declaró el Ministro de Planificación Julio De Vido, en el marco de una jornada organizada por distintas organizaciones que representan al sector como son CARBIO, el Centro Azucarero Argentino, la CEPEB y la Asociación de Biocombustibles e Hidrógeno, a fines de 2010. Y agregó: “eso nos ayudará a desarrollar nuevos productores y a reducir la importación de gasoil desde el exterior”365. Estas palabras hacían referencia al contexto sectorial. A partir de 2010, de acuerdo a la ley 26.093, se debería mezclar el 5% y en función del déficit energético, se buscaba ampliar este porcentaje, escalonadamente, hasta llegar al 10% para el año siguiente. Este proceso, no estuvo exento de presiones por las empresas automotrices y petroleras, nucleadas en torno de la Cámara de la Industria del Petróleo (CIP) y la Asociación de Fábricas de Automotores 362 Secretaría de Energía, “PROBIOMASA, Energía Firme y Limpia para Crecer”, 8 de marzo de 2003. Disponible en: http://energia3.mecon.gov.ar/contenidos/verpagina.php?idpagina=3682#wisdom 363 Grassi, Lucila. “Resumen. Relevamiento de proyectos bioenergéticos en Argentina”, Secretaría de Energía, 2012. Disponible en: http://energia3.mecon.gov.ar/contenidos/archivos/Reorganizacion/probiomasa/Resumen%20del%20releva miento%20de%20proyectos%20bioenergeticos.docx.pdf 364 Grassi, Lucila. op. cit. Revista Petroquímica Petróleo, Gas y Química. “De Vido: “Queremos generar polos productivos a partir del bioetanol de maíz”, 1 de noviembre de 2010. Disponible en: http://revistapetroquimica.com/de-vidoqueremos-generar-polos-productivos-a-partir-del-bioetanol-de-maiz/ 365 [271] (ADEFA), quienes mandaron una nota deslindando responsabilidad ante la falta de testeos rigurosos para dicha implementación 366. 2.3 Ley de biocombustibles El hecho de que hoy la energía a partir de biomasa forestal se plantee en el marco de una propuesta de la FAO, así como también del interés mostrado por agencias del Estado argentino, no puede comprenderse si se omite la situación energética del país como el marco sectorial más amplio en el que se inserta y tiene lugar. Para su comprensión, es necesario remitirse a los años 90, cuando desde el Gobierno de Carlos Menem, en sintonía con el Consenso de Washington, se impulsó un proceso de reformas estatales, en áreas estratégicas como el de la energía. Esto significó una transferencia sobre el control de los recursos al sector privado, destruyendo la capacidad de control e incluso de planificación del estado, que todavía hoy se trata de recuperar. En lo que se refiere a la energía destinada al transporte, se pensó que se podría disminuir el consumo de gasoil. Para ello, la alternativa pensaba era el biodiesel. Se estimaba que podría contribuir a reducir las importaciones y tener una reducción de gases de efecto invernadero. Desde un punto de vista normativo, en febrero de 2007, el entonces Presidente Néstor Kirchner, reglamentó en el mes de febrero, la ley 26.093, referida a la producción y uso sustentable de biocombustibles. Sin entrar en una descripción de los distintos aspectos contemplados, hay un dato importante para tener en cuenta sobre el proceso que transitaría la industria. Esta ley tendría vigencia a partir de 2010, cuando un 5% del combustible, debería estar mezclado con gasoil. Mientras tanto, no se paralizó la producción interna sino que, durante esos 3 años, creció en volúmenes de inversiones en plantas del sector. Esto demuestra que se convirtió en un área de interés para inversores extra-sectoriales, con apoyo del gobierno. Este es el caso de la planta UNITEC BIO, perteneciente al Grupo Corporación América. En julio de 2011, en la ceremonia en la que se colocó la piedra fundamental para una nueva planta de biodiesel en Rosario, estuvieron presentes autoridades políticas y empresariales, tales como: Eduardo Eurnekian como Presidente de dicho grupo inversor, la Presidente de la Nación, Cristina Fernández y el Gobernador de la provincia de Santa Fe, Hermes Binner 367. Con este gesto, se hacía visible una voluntad de orientar dichas políticas hacia el incremento de la producción de biocombustibles. En cuanto a su producción, en tanto la ley entraba en vigencia en 2010, se comercializaba hacia mercados externos, siendo Europa el principal destino. Esto no solamente representaba un negocio rentable para los grandes productores, que veían esperanzados 366 Revista Petroquímica Petróleo, Gas y Química, “Disputa entre el Gobierno, petroleras y autromotrices por uso de biodiesel”, 1 de octubre de 2010. Disponible en: http://revistapetroquimica.com/disputa-entre-elgobierno-petroleras-y-autromotrices-por-uso-de-biodiesel/ 367 INFOBAE, “Planta de biodiesel de Eurnekian demandará una inversión de $400 millones”, 19 de julio de 2011. Disponible en: http://www.infobae.com/notas/594597-Planta-de-biodiesel-de-Eurnekian-demandarauna-inversion-de-400-millones.html3 [272] el mayor consumo de este tipo de combustible en países centrales, sino también para el propio gobierno, que recibía divisas por las exportaciones realizadas. La política en biocombustibles también estuvo entrelazada con la política hidrocarburífera. Si bien no es la intención aquí la recuperación de YPF por parte del Gobierno argentino a través de la promulgación de la Ley 26.741 el 4 de mayo de 2012, lo que interesa subrayar es que, como contrapartida el Gobierno español decidió no comprar la producción de biodiesel elaborada en Argentina 368. Se abría así una situación conflictiva a nivel comercial con España. A mediados de 2012, Argentina presentó una demanda ante la OMC denunciando el proteccionismo español hacia su producción de biodiesel. Como contracara de esta situación, el Canciller español, José Manuel García-Margallo, tomaba posición respecto de la situación política hidrocarburífera interna: “Yo no discuto la capacidad o posibilidad de Argentina de abogar por la soberanía energética. Me parece un error en el siglo XXI, pero están en su derecho. Tampoco discuto la expropiación si se hace siguiendo el procedimiento establecido en la ley” (…)” Lo que reclamaba, luego de esta decisión que afecta a sus inversiones, era una “indemnización justa” 369 . 2.4 Ley de Bosques La política forestal constituye un asunto a considerar como parte del contexto del objeto de estudio definido, ya que tiene un alcance directo sobre el tipo de recurso natural que se requiere como materia prima para la producción de este tipo de energía. Para comprender la situación actual, es necesario remontarse al gobierno de Carlos Menem, cuando en el contexto de una política orientada a achicar el estado, se disuelve el Instituto Forestal Nacional en el año 1991 a través del decreto 2284. Sus funciones, como agencia descentralizada de la Secretaría de Agricultura, fueron repartidas entre distintos organismos de la administración pública. Con esta decisión de achicamiento, lo que desaparecería era una instancia de planificación estatal en el ámbito forestal. Seis años más tarde, luego del avance de la frontera agropecuaria para cultivos de soja, se sancionó en diciembre de 2007, la Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección ambiental de los Bosques Nativos. Con esto, se buscaba dar una respuesta legislativa y política a un problema estructural en Argentina como la deforestación. Entre otras cosas, esta ley estipula un plan de ordenamiento territorial en el que se definen distintos niveles de conservación (alto, mediano y bajo). Hasta que las provincias no presentaran su plan tenía prohibido autorizar desmontes. Con esto, se buscaba poner freno a una situación en avance, principalmente, en provincias del norte del país. 368 Reuters América Latina, “UE impone aranceles a importación de biodiésel de Argentina e Indonesia”, 28 de mayo de 2013. Disponible en: http://lta.reuters.com/article/businessNews/idLTASIE94R00X20130528 369 Página 12, “Puja por el biodiesel”, 15 de mayo de 2012. Disponible en: http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-194064-2012-05-15.html [273] En cuanto a los criterios técnicos de definición, de fondo hay una cuestión eminentemente política, ya que afecta a intereses concretos. Esta situación todavía no está resuelta, se proyecta en la actualidad, expresando intereses en confrontación. “La deforestación es más alta que antes de la sanción de la ley en noviembre de 2007. Desde entonces hasta el presente las topadoras de los terratenientes sojeros o madereros han arrasado más de un millón de hectáreas de selvas nativas”, escribió Bonasso recientemente, en febrero de 2013 en un diario patagónico 370. Un aspecto adicional de esta ley es que instala el concepto de “servicios ambientales”, en sintonía con las políticas internacionales de conservación la biodiversidad. Se valora así, económicamente, a una serie de asuntos que están ligados al ecosistema forestal, tales como: la regulación del agua, la conservación de la biodiversidad, del suelo, de la calidad del agua; la fijación de emisiones de gases con efecto invernadero, así como también la belleza del paisaje y la identidad cultural 371. Si bien en la ley no se avanza más sobre el asunto, se deja instalada una determinada estrategia de conservación, que todavía hoy se sigue impulsando a nivel internacional, tal como es el caso de la Plataforma Intergubernamental de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos (IPBES, en inglés) 372. ¿Conservar para qué, qué y cómo? Sus respuestas son un asunto que queda abierta su discusión y en torno de los cuales, existen intereses, nacionales e internacionales. Después de su sanción, se produjo una inundación en Tartagal, provincia de Salta, que por su magnitud encendió un debate político a escala nacional y provincial, presionando por la reglamentación de dicha ley. El mismo día en que la Presidente Cristina Fernández visitaba la zona de la tragedia, en una entrevista en Radio Continental, el diputado Miguel Bonasso, responsabilizó a actores provenientes del sector agrícola y forestal, ilustrando la situación política de aquel momento: “la tragedia de Tartagal está directamente ligada al desmonte de intereses sojeros y madereros”. También, apuntó contra responsables políticos, a nivel provincial y nacional: “estamos en presencia de una tragedia anunciada. En 2006 ya hubo una inundación en Tartagal. La autorización de Romero (para seguir talando árboles pese a la Ley de Protección de Bosques Nativos) fue un ‘ecocidio” 373. También, cuestionó al gobierno de Cristina Fernández: “El gobierno violó la ley, porque la misma normativa establece que debe ser reglamentada en un plazo máximo de 90 días (…) No se puede abusar de la credibilidad de la opinión pública. Primero dijeron que lo de 370 Bonasso, Miguel, “La deforestación es más alta que antes de la sanción de la ley de Bosques”, Diario Andino Digital, 6 de febrero de 2013. Disponible en: http://www.diarioandino.com.ar/diario/2013/02/06/%E2%80%9Cla-deforestacion-es-mas-alta-que-antesde-la-sancion-de-la-ley-de-bosques%E2%80%9D-2/ 371 Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos. 372 Para más información, puede consultarse: http://www.ipbes.net/ 373 Radio Continental, “Bonasso, sobre Tartagal: “estamos en presencia de una tragedia anunciada; Romero cometió un ‘ecocidio’, 11 de febrero de 2009. Disponible en: http://www.continental.com.ar/noticias/actualidad/bonasso-sobre-tartagal-estamos-en-presencia-de-unatragedia-anunciada-romero-cometio-un-ecocidio/20091102/nota/761582.aspx [274] Tartagal no tiene nada que ver con la deforestación ¿Por qué casualmente después de la tragedia se reglamenta la ley de bosques [febrero de 2009]?" 374. El proceso de deforestación se explica en el marco de un proceso de expansión de suelo destinado a la agricultura. Desde mediados de los años 90, se produjo una expansión de la soja como cultivo, que sería mayormente destinada al mercado externo. Para que Argentina tenga competitividad internacional, fue necesario no solo la demanda externa, sino también la adopción de un paquete tecnológico compuesto por semillas genéticamente modificadas, la utilización de agroquímicos y la adopción de un sistema de siembre directa. Este nuevo “modelo” de producción a grandes escalas, instalado en Argentina, fue objeto de críticas. Como ejemplo de esto, puede citarse la campaña “Paren de fumigar”, que tuvo lugar en distintas partes del país y fue impulsada por el Grupo de Reflexión Rural (GRR), organización creada inmediatamente después de la aprobación de la soja transgénica en Argentina. Como producto de esto, publicaron un informe en 2009 en el que se indaga sobre la complejidad de la cuestión, denunciando principalmente las consecuencias del modelo agrícola sobre la salud de la salud 375. Como parte de estos cambios estructurales es necesario agregar a los “pools” de siembra, los cuales constituyeron una forma de inversión en el sector, modificando la relación entre el productor y los propietarios de la tierra. En este sentido, uno de los mayores productores de soja en Argentina, Gustavo Grobocopatel, revelaba esta nueva lógica: “Yo podría prescindir de tener tierra propia. Mi negocio no se altera si yo no tengo tierra propia. Soy un sin tierra, porque arriendo. Soy un sin trabajo, porque yo no trabajo, tercerizo todo. Y no puedo decir que soy un sin capital porque algo tengo, pero podría hacer lo mismo que hago prácticamente sin capital propio, porque hago un fideicomiso y el sistema me presta el dinero. Lo único que tengo es capacidad de gerenciar" 376. CONCLUSIONES Este trabajo analizó la política en Argentina sobre la generación de energía a partir de biomasa forestal durante el primer gobierno de Cristina Fernández (2007-2011). Para su abordaje fueron definidos una serie de ejes. Se comenzó examinando el Programa WISDOM, promovido por la FAO internacionalmente, en el que Argentina fue uno de los lugares en que se desarrolló como caso. Posteriormente, se indagó sobre el plan PROBIOMASA para reconocer las principales características relacionadas con esta política. En un segundo eje, se examinó la evolución de la industria de biocombustibles en Argentina con el objeto de tener una visión integral de las distintas formas de producir 374 La Nación, “El autor de la ley de bosques criticó al Gobierno por demorar su aplicación”, 13 de febrero de 2009. Disponible en: http://www.lanacion.com.ar/1099554-el-autor-de-la-ley-de-bosques-critico-algobierno-por-demorar-su-aplicacion 375 Grupo de Reflexión Rural, Pueblos fumigados. Informe sobre la problemática del uso de los plaguicidas en las principales provincias sojeras de la Argentina, 2009. Disponible en: http://www.grr.org.ar/trabajos/Pueblos_Fumigados__GRR_.pdf 376 La Nación, “Gustavo Grobocopatel: el ambicioso rey de la soja”, 2 de diciembre de 2007. Disponible en: http://www.lanacion.com.ar/967119-gustavo-grobocopatel-el-ambicioso-rey-de-la-soja [275] energía a partir de biomasa agrícola y forestal. El tercer eje, abordó la ley de bosques para reconocer la situación política del sector. Las principales conclusiones que se derivan son las que a continuación se presentan: -La estrategia política del Departamento de Montes de la FAO, ante la crisis de los alimentos que puso en cuestión la generación de biocombustibles, fue subrayar que que para la generación de energía a partir de biomasa pueden utilizarse insumos agrícolas y forestales. Esta distinción le permitía asociar las visiones críticas a los primeros e instalar la potencialidad de la segunda opción, al no utilizar alimentos como materia prima. -El desarrollo de WISDOM tuvo un sentido técnico y político, ya que facilitó la inserción de la generación de energía a partir de biomasa en la agenda doméstica en Argentina. En este sentido, sirvió, posteriormente, a la elaboración del Plan PROBIOMASA. De esta forma, una agenda externa, impulsada desde un organismo multilateral, fue tomada como insumo por el Estado argentino, al haber sido funcional a su situación energética y para el sector forestal. FUENTES CONSULTADAS Bonasso, Miguel, “La deforestación es más alta que antes de la sanción de la ley de Bosques”, Diario Andino Digital, 6 de febrero de 2013. Disponible en: http://www.diarioandino.com.ar/diario/2013/02/06/%E2%80%9Cla-deforestacion-esmas-alta-que-antes-de-la-sancion-de-la-ley-de-bosques%E2%80%9D-2/ Congreso Forestal Mundial, “Conclusiones y acciones estratégicas”, Buenos Aires, 2009. Disponible en: http://www.sinac.go.cr/corredoresbiologicos/boletines/boletin2/docs/bol0902-2.pdf Congreso Forestal Mundial, “Mensaje del XIII Congreso Forestal Mundial a la COP 15 de la UNFCCC”, Buenos Aires, 2009. Disponible en: http://www.sinac.go.cr/corredoresbiologicos/boletines/boletin2/docs/bol0902-3.pdf Drigo, R.; Masera, O.; Trossero, M., “WISDOM: una representación cartográfica de la oferta y la demanda de combustibles leñosos”, Revista Unasylva, nro. 211, Vol. 53, 2002. 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Disponible en: http://www.infobae.com/notas/594597-Planta-debiodiesel-de-Eurnekian-demandara-una-inversion-de-400-millones.html3 Instituto Nacional de Tecnología Industrial, “En el Chaco, del aserrín a la electricidad”, Revista Saber Cómo, 6 de octubre de 2008. La Nación, “El autor de la ley de bosques criticó al Gobierno por demorar su aplicación”, 13 de febrero de 2009. Disponible en: http://www.lanacion.com.ar/1099554-el-autor-dela-ley-de-bosques-critico-al-gobierno-por-demorar-su-aplicacion La Nación, “Gustavo Grobocopatel: el ambicioso rey de la soja”, 2 de diciembre de 2007. Disponible en: http://www.lanacion.com.ar/967119-gustavo-grobocopatel-el-ambiciosorey-de-la-soja Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos. Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, “La diversidad y la eficiencia en la producción de biomasa son la marca registrada de nuestra región”, 20 de marzo de 2013. 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Departamento de Montes – FAO, Boletín del CIDEU, Edición 5, pp.: 3-6, 2008. Disponible en: http://www.uhu.es/cideu/Boletin/Boletin5/BolInf5CIDEU3-6.pdf [279] V. Desarrollo y aplicación de Teoría TÍTULO: “El presupuesto participativo y teoría democrática” AUTOR: CERVELLINO, Amílcar RESUMEN El artículo analiza el aporte de la experiencia del Presupuesto Participativo en Porto Alegre y de la Teoría Política Brasileña del Presupuesto Participativo al debate entre la Teoría del Elitismo Democrático y la Teoría de la Democracia Participativa, y a la reflexión de la Ciencia Política para construir la democracia participativa en la Argentina. La teoría y la práctica del Presupuesto Participativo Avanzado de Porto Alegre y la Democracia Participativa en Brasil , analizando el caso paradigmático de Presupuesto Participativo de Porto Alegre , confirman que el Presupuesto Participativo hace posible una democracia más substantiva que permite la conformación de un público racional habermasiano, donde la participación democrática directa a nivel gobierno local se articula con la poliarquía y permite mayor goce efectivo de derechos sociales y redistribución progresiva de la riqueza a favor de los pobres. La profundización del estudio de los casos de Presupuesto Participativo ampliaría la base de conocimiento para estudiar una reforma política orientada a una articulación virtuosa de democracia poliárquica y democracia participativa fundada en Presupuestos Participativos Avanzados. PALABRAS CLAVE. Democracia Participativa Substantiva . .Presupuesto Participativo .Porto Alegre .Democracia INTRODUCCION En los libros DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, UNA UTOPIA EN MARCHA y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y TEORIA DE LA DEMOCRACIA, obras a las que remito al lector, que son producto de investigaciones para la facultad de Ciencias Sociales de la UBA, realizadas como investigador asistente del Grupo de Estudios sobre Democracia Participativa (GEDEP) presento el Presupuesto Participativo en el contexto del debate de la Teoría Política de la Democracia. Analizo el aporte del Presupuesto Participativo de Porto Alegre y de la Teoría Política Brasileña del Presupuesto Participativo al debate en el marco de la [280] Ciencia Política entre la teoría del elitismo democrático y la teoría de la democracia participativa y a la reflexión de la Ciencia Política para construir una Democracia Participativa en Argentina .Me pregunto sobre el aporte del Presupuesto Participativo a la teoría de la democracia participativa , a la teoría politológica de la democracia moderna y a la necesaria contribución que la Ciencia Política debe a la consolidación y profundización de la democracia en Argentina ( Cervellino 2005 . Cervellino 2011). Cuento que, siguiendo a Respuela, en la Ciencia Política existe un debate entre la teoría elitista de la democracia y la teoría participativa de la democracia. Los teóricos empiristas elitistas, señala, realizan una definición de la democracia a partir de una descripción científica de como es la democracia en sociedades modernas, y los teóricos de la democracia participativa retoman la tradición, corriente o teoría clásica de la democracia y definen prescriptivamente o normativamente como la democracia debería ser. Un economista que hizo teoría política , Schumpeter , criticó la teoría rousseauniana de la democracia y propuso su ´´ otra teoría de la democracia ´´, proporcionando una descripción empirista , ´´ realista política ´´ y procedimentalista de la democracia , y explica Respuela , que sobre la base de la raíz schumpeteriana se funda la teoría elitista empirista de la democracia , la cual asigna un rol central a las élites y un rol marginal a la participación ciudadana , dice Respuela , sobre un análisis , digo yo , supuestamente exhaustivo de la realidad empírica . Autores de la teoría elitista de la democracia como Schumpeter, Dahl y Sartori entienden que las democracias reales son mecanismos político –institucionales donde las élites se proponen y eligen por el voto, instancia de participación ciudadana fundamental (Respuela 2001. Cervellino 2005 .Cervellino 2011). Los teóricos políticos de la democracia participativa normativa discuten con la teoría elitista de la democracia al interior de la Ciencia Política. Critican su pretendido ´´ realismo político ´´ en la teoría democrática moderna y dicen que en realidad es una postura normativa y valorativa enmascarada de cientificidad, una coartada para legitimar ideológicamente la supremacía de las élites en la democracia moderna. Dicen los teóricos de la democracia participativa que con el argumento de dar una explicación de como funcionan empíricamente las democracias modernas eludiendo distorsionar la realidad científica con el enfoque normativo , afirmando aclarar como funcionan sin formular cómo deberían funcionar los sistemas democráticos modernos , en realidad los teóricos de la democracia elitista sí son normativos , ideológicos y valorativos , y en realidad están legitimando la estructura y estratificación de poder concentrado en una minoría .La teoría de la democracia participativa critica a la teoría empirista elitista democrática la falsa pretensión de ubicarse por encima de las ideologías , enmascarando con pretendido empirismo científico y realismo político una normatividad y prescriptividad elitista .Los teóricos participativistas de la democracia consideran que reducir la democracia a una concepción procedimentalista como método o procedimiento político –institucional a [281] través del cuál las élites compiten por el voto libre de los ciudadanos y donde los ciudadanos mediante la democracia en realidad eligen qué élite los va a gobernar , busca legitimar la concentración de poder en grandes grupos e impedir una mayor participación ciudadana que invada los espacios de poder usurpados por las élites ( Respuela 2001 .Bachrach 1967 .Macpherson 1994 )Los teóricos elitistas empiristas dicen que la democracia participativa es inviable , que es un utopismo normativo y prescriptivo filosófico político que no tiene base empírica , que no es contrastable empíricamente en las democracias reales modernas ( Respuela 2001 ). La teoría empirista elitista realista política de la democracia se compone de los paradigmas consensuados en la comunidad académica de la Ciencia Política norteamericana: los conductistas neopositivistas que estudian la participación política, la teoría económica neoliberal de la democracia, la teoría pluralista de la democracia. Schumpeter, Dahl, Sartori, son teóricos políticos relevantes de la teoría elitista empirista de la democracia (Respuela 2001. Pinto 2001) .La teoría de la democracia participativa cuenta con figuras como los politólogos Macpherson y Bachrach, críticos de la Ciencia Política ´´ oficial ´´ . Muchos otros autores deben incluirse en la teoría de la democracia participativa , provenientes de otras disciplinas , como los sociólogos Habermas y Polulantzas , el psicólogo social Fromm , y otros autores desconocidos o negados por la Ciencia Política Occidental Primermundista . Ahora bien, en los mencionados trabajos destaqué que los teóricos de la democracia participativa realizan una hipótesis central: sostienen que la poca participación y la desigualdad social están íntimamente unidas, y para que halla una sociedad más equitativa y más humana se requiere un sistema más participativo, considerando a la participación ciudadana como valor central necesario para contrarrestar la tendencia a la oligarquía del sistema político (Respuela 2001. Bachrach 1967 .Macpherson 1994). En DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, UNA UTOPIA EN MARCHA y en PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y TEORIA DE LA DEMOCRACIA sostuve que los teóricos políticos de la democracia normativa y participativa afirman que la normatividad y sustantividad de la democracia se vincula al carácter participativo de la democracia, es decir, que la democracia participativa hace posible la democracia normativa y substantiva ( Cervellino 2005 .Cervellino 2011 ) . En el marco del viejo debate de la Ciencia Política en el Primer Mundo , entre teoría elitista empirista de la democracia y teoría participativa normativa de la democracia que he mencionado , inscribí el aporte de la experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre y de la Teoría Política Brasileña del Presupuesto Participativo que formularon autores brasileños que fueron los creadores y gestores del Presupuesto Participativo , a ese debate mencionado , en la perspectiva del aporte que a su vez realiza a la reflexión de la Ciencia [282] Política para construir una Democracia Participativa en Argentina . Señalé en los libros que produje desde el GEDEP , trabajando desde la Teoría Política de la Democracia el Presupuesto Participativo , que la experiencia del Presupuesto Participativo , forma de democracia participativa que se dió en Brasil y la Teoría Política Brasileña del Presupuesto Participativo dicen cosas importantes a la Ciencia Política y al debate entre teoría empirista elitista ´´ realista política ´´ y procedimentalista de la democracia y teoría normativa participativa de la democracia .Que la Ciencia Política , a partir de esas conclusiones , debía contribuir como uno de los sujetos o actores a consolidar y profundizar la democracia en Argentina . Dije que la teoría y práctica del Presupuesto Participativo en el caso brasileño interviene en el debate a nivel teoría política suscitado entre los teóricos de la democracia elitista empirista y los teóricos normativos participativos dentro de la Ciencia Política. Que aunque los autores brasileños que teorizan al Presupuesto Participativo, con la excepción del sociólogo Fedozzi, no mencionen en general el debate entre teoría del elitismo democrático y teoría de la democracia participativa , y que los teóricos elitistas democráticos ni tengan en cuenta a los teóricos brasileños del Presupuesto Participativo , muy posiblemente por ser del Tercer Mundo y no formar parte de los científicos políticos que tienen status porque presentan papers para la academia primermundista , lo que busco decir es que conceptualmente la teoría y práctica del Presupuesto Participativo elaborada por autores brasileños interviene en el viejo debate de la teoría política de la democracia entre teoría elitista de la democracia y teoría de la democracia participativa . La praxis del Presupuesto Participativo Avanzado de Porto Alegre en el caso brasileño, reflejada en la Teoría Política Brasileña del Presupuesto Participativo y la Democracia Participativa demuestran empíricamente que es posible , empírica y ´´realista ´´ una democracia participativa que conduzca a una sociedad más equitativa y más humana , como visionariamente habían pensado los politólogos teóricos de la democracia participativa . La práctica del Presupuesto Participativo Avanzado de Porto Alegre , reflejada en la Teoría Brasileña del Presupuesto Participativo , confirma que la democracia participativa hace posible una democracia más substantiva y normativa dentro del marco capitalista que permite un cambio institucional donde da un proceso de transformación de la masa irracional acrítica en sentido habermasiano con una ley de racionalidad decreciente en sentido schumpeteriano , controlada por el clientelismo político y por el video poder , en sentido de Sartori , en una situación de conformidad irracional según la teoría de Habermas , por la gradual conformación de un público racional y vinculo de racionalidad comunicativa donde la participación democrática directa de base a nivel gobierno local se combina y articula con la democracia representativa liberal poliárquica , permitiendo mayor goce efectivo de derechos sociales , defensa del interés público del ´´ demos ´´ , redistribución progresiva de la riqueza que permite cubrir las necesidades básicas de los pobres y excluídos . Estudiando el caso paradigmático de Presupuesto Participativo Avanzado de Porto Alegre se observa que la aplicación del Presupuesto Participativo trajo buenos [283] resultados , pues expandió la oferta de obras y servicios públicos del gobierno local conforme a las necesidades que los ciudadanos votaron , redistribuyó a través del presupuesto público la riqueza en beneficio de los pobres , fortaleció la capacidad de gestión pública del gobierno local , estableció una relación de racionalidad comunicativa entre el gobierno local , sus funcionarios y técnicos y los vecinos de la ciudad para actuar sobre las necesidades fundamentales de la mayoría , promovió una ciudadanía participativa y responsable con la cosa pública ( Cervellino 2005 a . Cervellino 2011 ) . Ahora bien, la investigación realizada comparativa entre el caso del Presupuesto Participativo paradigmático de Porto Alegre, que denominé Presupuesto Participativo Avanzado , y el caso de Presupuesto Participativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ( se implementó entre 2002 y 2010 el Presupuesto Participativo en nuestra ciudad ) , que denominé Presupuesto Participativo Mínimo , mostró que el tipo de Presupuesto Participativo Mínimo , que articula la democracia representativa con una microdemocracia participativa , si bien es escuela cívica de participación ciudadana para los vecinos participantes y da respuesta a algunas demandas regionales de éstos , por no informarse adecuadamente a la población de su existencia y por reducirse el monto del presupuesto de la intendencia que se somete a discusión en el Presupuesto Participativo , tiene resultados poco significativos y limitada influencia en la promoción de la democracia participativa y sus beneficiosas consecuencias . El politólogo Romero, director de las investigaciones del GEDEP, acierta al sostener que si la idea de la aplicación del Presupuesto Participativo en la Ciudad de Autónoma de Buenos Aires era establecer una nueva relación entre sociedad civil y Estado, ciudadanizando y redistribuyendo ingresos, el caso porteño de Presupuesto Participativo no alcanza tales objetivos (Romero 2008 .Cervellino 2011). En el presente trabajo para las jornadas de teoría política sintetizo los resultados de mis investigaciones. Esto en la perspectiva de contribuir desde la Ciencia Política en Argentina a estudiar el Presupuesto Participativo e incorporar sus aportes a la Teoría de la Democracia, con fin de elaborar propuestas de reformas institucionales que a través de la articulación de democracia representativa y Presupuestos Participativos robustezcan la poliarquía y profundicen la calidad institucional en pos de garantizar los derechos de los ciudadanos. MARCO TEORICO. En mis trabajos critico las teorizaciones políticas democrático-elitistas de grandes figuras de la Ciencia Política como Robert Dahl y Giovanni Sartori, en tanto que estos politólogos pluralistas cuestionan la posibilidad de macrodemocracias participativas, como figuras relevantes de la teoría elitista democrática. Pero valoro sus aportes a la Ciencia Política y al estudio de la democracia .Hay cosas con las que estoy de acuerdo con Dahl y Sartori. Asumo el consenso académico de que la conceptualización de Dahl de las democracias [284] representativas liberales como ´´ poliarquías ´´ es adecuada para describir las democracias capitalistas modernas , y asumo que la democracia a gran escala requiere las instituciones políticas o atributos que Dahl enumera y la Ciencia Política reconoce (Cervellino 2005. Cervellino 2011). La poliarquía o democracia representativa posee instituciones políticas que son requisitos mínimos para que los politólogos digamos que un sistema político es una democracia , definidos por Dahl : 1)cargos públicos electos , 2) elecciones libres , imparciales y frecuentes ,3 ) libertad de expresión , 4)fuentes alternativas de información , 5)autonomía de las asociaciones , 6 )ciudadanía inclusiva ( derechos políticos y civiles universales que están establecidos por el constitucionalismo clásico y liberal y con acierto Dahl señala son derechos y libertades ciudadanas necesarias para el funcionamiento de las instituciones políticas de la democracia a gran escala ) ( Dahl 1999.Dahl 2004 )El destacado politólogo argentino Guillermo O´Donnell agrega atributos poliárquicos para adecuar la definición a la problemática democrática en el capitalismo periférico : 7) que los representantes electos gobiernen el período constitucionalmente establecido ; 8) subordinación de los actores de las fuerzas de seguridad no electos a las autoridades legales constitucionalmente electas ( O´Donnell 1997a.O´Donnell 1997b) Dahl coincide , sosteniendo que el control del poder militar y la policía por parte de los cargos electos y los valores democráticos en la cultura política son condiciones esenciales para la democracia poliárquica pueda sobrevivir . Dahl dice que el sometimiento del ejército y la policía, líderes que tienen acceso a los medios de coacción física, a los cargos electos democráticamente debe estar tan profundamente arraigado que no pueda deshacerse (Dahl 1999). Asumo que la poliarquía requiere un consenso procedimental, como dice Sartori, que impide la violencia política. Sartori aporta a la explicación de la poliarquía al sostener que esta supone un consenso institucional formal e informal procedimental que es condición necesaria para democracia, consistente en el acuerdo en la regla de la mayoría mediante el voto y en la resolución pacífica del conflicto mediante las instituciones de la democracia (Sartori 2003 a) O´Donnell describe a la poliarquía como combinación de la tradición democrática, republicana y liberal (O´Donnell 1997b. O´Donnell 2007). La democracia poliárquica liberal moderna integra liberalismo político y democracia , generando una democracia de representación pluripartidista con pluralismo político y reconocimiento de derechos y libertades de las minorías políticas , reconocimiento jurídico de los derechos civiles y edificación de un Estado de Derecho con poderes divididos y contrapesados para garantizar esos derechos , institucionalización del conflicto y su resolución y regulación pacífica en el marco del consenso democrático procedimental en sentido de Sartori . El consenso procedimental democrático , condición necesaria para la existencia de la democracia , afirma Sartori , consiste en que el conjunto de las fuerzas políticas coinciden y acuerdan en que los conflictos sociales y políticos se van a resolver pacíficamente mediante las instituciones de la democracia y el estado de derecho , donde la regla democrática de la mayoría establece que las fuerzas políticas que obtienen [285] el voto de la mayoría de los ciudadanos gobiernan y son respetadas por las minorías políticas en su derecho a gobernar el período constitucional que obtuvieron mediante el voto mayoritario , y que las fuerzas que obtienen votos minoritarios son representadas minoritariamente en el poder legislativo y le son respetados sus derechos civiles y políticos por la mayoría gobernante , hasta las próximas elecciones legalmente prescriptas , y que en el marco de la división de poderes entre el poder ejecutivo , legislativo y judicial se procesan pacíficamente los conflictos ( Sartori 2003a) . Sartori dice algo interesante sobre el consenso. Dice que hay tres niveles de consenso: a) consenso sobre el sistema de creencias de la cultura política, que en el caso de existir hablamos de una cultura política homogénea, y en el caso de no existir hablamos de una cultura política heterogénea o segmentada; b) consenso de reglas de juego o consenso procedimental; c) consenso de políticas públicas o de gobierno. Coincido con Sartori en que la condición necesaria de la democracia poliárquica es el consenso procedimental democrático, que hace que en la democracia los conflictos se resuelvan pacíficamente y resolución pacífica esté guiada por el criterio mayoritario. Sartori dice que una cultura política homogénea no es condición necesaria de la democracia, pues el consenso procedimental democrático, las formas democráticas, se pueden dar tanto en culturas políticas homogéneas como heterogéneas. En el plano de las políticas gubernamentales, dice Sartori , es normal en las democracias el disenso ( Sartori 2003a) Este instrumental teórico aportado por el politólogo conservador Sartori permite refutar desde la Ciencia Política un argumento banal , repetido reiteradamente por determinados sectores políticos , mediáticos , económicos , y , sorprendentemente , también por algunos académicos , y por segmentos de la ciudadanía, contra la administración kirchnerista , y en realidad contra la democracia argentina . El argumento en cuestión machacado y repetido es que no habría democracia en Argentina porque el gobierno kirchnerista promovería el conflicto y no buscaría el consenso. Desde la Ciencia Política corresponde responder : hay democracia en Argentina porque rigen todas las instituciones políticas de la poliarquía , porque tenemos un consenso procedimental democrático en términos sartorianos , y la existencia de un conflicto político , de disenso , de confrontación en cuanto al modelo socioeconómico de país , que es intensa , muestra una cultura política heterogénea y un disenso en materia de políticas públicas gubernamentales , que no es contradictorio con el pleno funcionamiento de la poliarquía y su consenso procedimental que los argentinos disfrutamos . El disenso en la cultura política y en las políticas gubernamentales combinado con el consenso en las reglas de juego democráticas para regularlo y procesarlo, es totalmente legítimo en la democracia. La democracia liberal representativa, la poliarquía, con todas sus deficiencias, que tenemos en Argentina, es una conquista política enorme que los argentinos debemos valorar y [286] defender. Y desde la Ciencia Política corresponde estudiar y proponer cómo preservarla, consolidarla y profundizarla. En el 2005 plantié que debería constituirse un ´´ GRUPO FENIX ´´ de la Ciencia Política para contribuir a la consolidación y profundización de la democracia en Argentina, dejar de ser una burocracia enajenada en sentido frommiano y ser ciencia social comprometida con la vida que propone alternativas viables. Que la teoría política para la democracia en Argentina y Brasil debía : 1) pensar el Presupuesto Participativo como forma de democracia participativa directa en articulación con la poliarquía como forma de relegitimarla , fortalecerla y mejorarla al tiempo que se profundiza el contenido normativo substantivo democrático , viabilizando alternativas al destructivo capitalismo salvaje ; 2 ) pensar una reforma democrática institucional y cultural para fortalecer el componente liberal político de la poliarquía , la irrenunciabilidad del Estado Democrático de Derecho basado en la vigencia real de los derechos civiles de toda la población y el establecimiento de redes de accountability horizontal que funcionen como garantía estatal del goce efectivo de esos derechos inalienables ( Cervellino 2005 ). En este segundo aspecto empleaba la teorización política y el instrumental teórico del politólogo O´Donnell, coincidiendo con una preocupación fundamental planteada por este maestro de la Ciencia Política argentina en sus trabajos (O´Donnell 1993.O´Donnell 1997a. O´Donnell1997b. O´Donnell2000. O´Donnell2001a. O´Donnell 2001c. O´Donnell2002. O´Donnell2007). En este segundo aspecto de reforma democrática institucional, desde 2003 la democracia argentina avanzó extraordinariamente, a partir de la política de derechos humanos de juzgamiento por el Estado Democrático de Derecho de los delitos de lesa humanidad de la última dictadura militar. Con a 2013 más de 370 represores condenados por el poder judicial , la política de derechos humanos impulsada como política de Estado por el poder ejecutivo , legislativo y judicial nacionales , con el empuje decisivo de el ex presidente Néstor Kirchner y la presidenta Cristina Fernández , apoyada por la mayoría de la sociedad argentina , pone a la democracia argentina como ejemplo para el mundo de accountability horizontal liberal político en términos de O´Donnell , lo cual implica un fortalecimiento importante del componente político liberal de la poliarquía , empleando las categorías de O´Donnell . Un gran avance en calidad institucional y democratización de la democracia, un fortalecimiento del liberalismo político, a contramano de lo que argumenta parte de la oposición política, y refutando increíbles afirmaciones que pueden leerse de algunos politólogos vinculados a la academia, en el sentido de que con el kirchnerismo se habría divorciado la democracia del liberalismo político. No obstante, quedan graves asignaturas pendientes de reforma democratizadora sobre las fuerzas de seguridad, cuya cultura autoritaria y prácticas violatorias de derechos humanos han sido sistemáticamente denunciadas y documentadas por los organismos de derechos humamos desde el retorno democrático en 1983. Sigue existiendo una democracia con ciudadanía de baja intensidad, como categorizase O´Donnell (O´Donnell 1993. O´Donnell 1997a. O´Donnell 1997 b. O´Donnell 2001a. O´Donnell 2007). [287] Luego de décadas de modelo neoliberal que condujo a la crisis económica , social y político-institucional de 2001-2002 , con 57 % de pobreza y 27 % de indigencia según el INDEC , y con 70 % de niñez en la pobreza según SIEMPRO , con la duplicación de la desigualdad social según el INDEC , Argentina se recuperó con las administraciones neokeynesianas y socialdemócratas de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner , recuperándose el crecimiento económico , reduciéndose la pobreza y la indigencia , ampliándose el goce de derechos civiles , sociales y económicos , aunque con serias asignaturas sociales pendientes , y con una realidad de pobreza mayor que la falseada por las cuestionadas estadísticas oficiales . Participación democrática es definible como intervención del pueblo con poder de decisión sobre la vida comunitaria . Puede tratarse de una participación directa, en formas de democracia directa o participativa, o de una participación indirecta, a través de los canales de la democracia representativa o poliarquía como el voto, la actuación en partidos políticos, sindicatos o asociaciones. En mis investigaciones me aboco a investigar el Presupuesto Participativo como forma de Democracia Participativa que articula la participación directa e indirecta. Democracia substantiva, como dice Sarsfield, es una democracia donde a los procedimientos democráticos se unen los resultados democráticos en términos de igualdad socioeconómica y los demás derechos humanos (Sarsfield 2006). La teórica del Presupuesto Participativo Benevides da una definición de máxima de democracia como democracia substantiva : democracia definida como régimen político de la soberanía popular , con respeto integral de los derechos humanos , como democracia política que incluye la democracia participativa y las formas de participación directa e indirecta de la ciudadanía , las libertades públicas y las libertades individuales , la democracia social con los derechos económicos , sociales y culturales ( Benevides 2002 ) . EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO. LA TEORIA DEMOCRATICO PARTICIPATIVA DEL En las mencionadas obras, investigando comparativamente el Presupuesto Participativo de Porto Alegre y Ciudad Autónoma de Buenos Aires, distinguí entre lo que denominé Presupuesto Participativo Avanzado y Presupuesto Participativo Mínimo. El Presupuesto Participativo paradigmático de Porto Alegre lo denominé Presupuesto Participativo Avanzado. Cuenta con asambleas regionales donde los ciudadanos discuten y deciden sobre las inversiones regionales de obras y servicios, pero donde además hay asambleas [288] temáticas donde los ciudadanos debaten con los funcionarios de cada área temática las políticas públicas de cada área y el planeamiento global de la ciudad. El prefecto y sus funcionarios y la población reunida en asambleas de democracia directa regionales y temáticas discuten , deciden y cogestionan tanto las inversiones regionales en obras y servicios en los barrios como las políticas públicas en cada área y el planeamiento global de la ciudad . Es central enfatizar que en el Presupuesto Participativo de Porto Alegre , que por ello denominé Presupuesto Participativo Avanzado , la incorporación de las asambleas temáticas por área de política pública permitió que se debata , decida y cogestione en articulación de democracia representativa y democracia participativa la totalidad del presupuesto de la prefectura .Así lo afirma el economista Ubiratán De Souza , quien fue coordinador general del Gabinete de Planeamiento de la prefectura de Porto Alegre , o sea gestor pionero del Presupuesto Participativo , y quien es uno de los principales teóricos del Presupuesto Participativo . En el libro ´´PRESUPUESTO PARTICIPATIVO .LA EXPERIENCIA DE PORTO ALEGRE ´´, De Sousa dice que la implementación de las asambleas temáticas tuvo como objetivos la ampliación de la participación social a los sindicalistas , empresarios , comerciantes , agricultores , estudiantes , movimientos culturales , ecológicos y ciudadanos en general , que no habían sido incorporados al proceso de discusión del Presupuesto Participativo , y dar una nueva dimensión al proceso del Presupuesto Participativo , profundizando la discusión del planeamiento global de la ciudad y de las políticas sectoriales por área , y que de esta forma la población pasó a discutir y decidir en cogestión con el gobierno , tanto las inversiones regionales como las políticas públicas , la planificación democrática de las obras estructurales para la ciudad , y la discusión de la totalidad del presupuesto público ( De Souza y Genro 1998) Reitera y enfatiza el economista De Souza , que en Presupuesto Participativo se discute todo el presupuesto y las políticas públicas , afirmando que la población no puede ser subestimada en su capacidad de gestión , tomando apenas una parte del presupuesto para su discusión y deliberación ( De Souza 2002). De Souza explica que al recibir las autoridades municipales los documentos sistematizados que registran lo votado por los ciudadanos participantes del Presupuesto Participativo , uno de los indicadores de planeamiento de la prefectura de Porto Alegre son las necesidades del municipio para mantener los niveles de servicios prestados a la población , ya que el gobierno precisa una parte importante de los ingresos municipales para prestar los servicios de educación , salud , agua tratada , recolección de basura , conservación del sistema vial , iluminación pública , los cuales son considerados gastos rígidos , pues su no atención llevaría a un corte de la prestación de los servicios de la ciudad . Es decir , cuando el economista De Souza afirma que el Presupuesto Participativo debate la totalidad del presupuesto municipal , esto significa la totalidad del presupuesto restando los gastos rígidos .( De Souza y Genro 1998 ) .Este es un aspecto destacado por el politólogo argentino Ricardo Romero , especialista en Presupuesto [289] Participativo y director de los proyectos de investigación del GEDEP : la incorporación de las asambleas temáticas permite discutir mediante democracia directa el 100 % del presupuesto de la prefectura .Señala Romero que el Presupuesto Participativo de Porto Alegre mediante la discusión de programas plurianuales encara el debate del 100 % del presupuesto de la prefectura( Romero 2003a.Romero 2003b.Romero 2004b.Romero 2006a.Romero 2006b) . Schneider y Goldfrank sostienen que la incorporación de las asambleas temáticas permitió que crecieran la cantidad de participantes y que incorporasen participantes de clase media con mayor educación , con vínculos con sindicatos , asociaciones profesionales y partidos políticos , si bien la mayoría de los participantes siguió siendo pobre , trabajadora , con bajos niveles de educación ( Schneider y Goldfrank 2006 ). Según Romero, el Presupuesto Participativo de Porto Alegre registró una participación de 2000 personas en 1990, llegando a 220 000 personas en 2002 (Romero 2003a.Romero 2003 b). Pero otros autores sostienen que la participación popular fue mucho menor. Según datos que da el ex prefecto de Porto Alegre y otro de los principales teóricos del Presupuesto Participativo, el politólogo Raúl Pont , una reforma tributaria progresiva consensuada entre la prefectura y los asambleístas de democracia directa del Presupuesto Participativo permitió que en 10 años el presupuesto de la prefectura de Porto Alegre se triplicara , lo cual contribuyó decisivamente al aumento de la capacidad estatal del gobierno local en cuanto a la definición e implementación de políticas públicas . En términos absolutos el gasto público se triplicó y el gasto social se cuadruplicó después de 11 años de implementación del Presupuesto Participativo en Porto Alegre. En 1989, cuando se implementa el Presupuesto Participativo en Porto Alegre, el gasto público de la prefectura era de 387, 5 millones de reales, y el gasto social fue de 91, 2 millones de reales. En el 2000 el presupuesto municipal fue de 958 millones de reales, y la inversión social en salud, educación, vivienda y otros gastos sociales fue de 361 millones de reales. En los once primeros años del Presupuesto Participativo de Porto Alegre en términos absolutos se triplicó el presupuesto del municipio y su cuadruplicó su inversión social (Pont 2000 a .Pont 2004 b). En términos relativos, la inversión social pasó de un 23, 53 % del gasto público total municipal en 1989 al 37, 73 % en el 2000, luego de 12 años de implementación del Presupuesto Participativo. El investigador Marchetti demuestra que el Presupuesto Participativo de Porto Alegre tuvo un efecto redistributivo progresivo entre 1992 y 2000, puesto que las regiones con indicadores de pobreza por ingresos y pobreza estructural más altos recibieron mayor monto de inversiones per cápita que las regiones más ricas, mostrando los mismos resultados el número de obras realizadas o en ejecución por habitante. Sostiene que la expansión de servicios públicos se produjo fundamentalmente en los barrios pobres donde no eran previamente ofrecidos .Marchetti muestra que la oferta de bienes y servicios públicos aumentó significativamente después de la puesta en marcha del [290] Presupuesto Participativo , que parte principal de la expansión de estos servicios se concentró en las áreas pobres de la ciudad de Porto Alegre , donde no existían antes , y que el Presupuesto Participativo funcionó como un poderoso instrumento de redistribución de la renta y las regiones pobres recibieron mayor volumen de inversión por habitante ( Marchetti 2002 ). El conjunto de teóricos políticos del Presupuesto Participativo brasileños, que conforman la Teoría Política del Presupuesto Participativo Avanzado y la Democracia Participativa Brasileña , reflejan esta praxis del Presupuesto Participativo en sus elaboraciones teóricas . Pont, Fedozzi, Genro, De Souza, Dutra, Sánchez, Benevides coinciden en aspectos centrales. Coinciden en que el Presupuesto Participativo es una forma de Democracia Participativa empíricamente practicada en sociedades modernas que permite superar los límites de la democracia representativa y combinarla con democracia directa , conformando una Democracia Participativa que socializa la política , edifica un público racional habermasiano , desarrolla un proceso tendiente a activar y organizar políticamente a los sectores populares , las clases medias , y a la ciudadanía y a crear ciudadanos críticos y participativos rousseauneanos , que permite la redistribución de la riqueza mediante el presupuesto público del gobierno local en favor de las mayorías y los sectores populares pobres , que permite la provisión de infraestructura y servicios sociales a donde antes no llegaban . Coinciden en que el Presupuesto Participativo permite generar un proceso de cambio institucional y de construcción de una cultura política contrahegemónica para remplazar a los vicios de la cultura política brasileña , como el autoritarismo arraigado , el vínculo patrimonialista y clientelista y el control de los grandes medios de comunicación sobre el pensamiento y la conducta ciudadana , que generan al ciudadano manipulado , apático , políticamente impotente , con lo que en términos schumpeterianos llamaríamos una ley de racionalidad decreciente . La Teoría Política Brasileña del Presupuesto Participativo y la Democracia Participativa dice cosas importantes a la Ciencia Política y al debate teoría de la democracia elitista empirista realista política versus teoría de la democracia participativa .Pont , Fedozzi , Genro , Sánchez , Dutra , De Sousa , Benevides coinciden con Macpherson y Bachrach en que la participación es un valor central para contrarrestar la tendencia a la oligarquía del sistema político , con que la poca participación y la desigualdad social están íntimamente unidas y en que para que halla una sociedad más equitativa y más humana se requiere un sistema más participativo , coinciden en que la normatividad y substantividad democráticas se vinculan al carácter participativo de la democracia , en que la democracia participativa hace posible una democracia más substantiva . Y ponen como ejemplo la práctica de la sociedad brasileña, la evidencia empírica de la democracia brasileña. Coincidiendo con Dahl , Sartori , O´Donnell y la muchos politólogos en la defensa de la democracia representativa poliárquica liberal , la Teoría Brasileña de la Democracia Participativa y el [291] Presupuesto Participativo aporta científicamente sobre la base empírica del caso de Porto Alegre que el Presupuesto Participativo Avanzado permite la articulación de poliarquía y democracia participativa , permite en el ámbito del gobierno local la substantivización democrática con resultados redistributivos donde la participación directa de la democracia directa se articula con la participación indirecta de la democracia representativa y substantiviza la democracia , genera cogestión y racionalidad comunicativa habermasiana democratizando el Estado local y su relación con la sociedad , fortalece la gobernabilidad democrática , fortalece la capacidad estatal de gestión pública y la eficacia estatal de la democracia representativa para resolver los problemas de los ciudadanos , fortalece el control de la sociedad a sus gobernantes , transparenta el funcionamiento , los recursos y la gestión pública del Estado local a la ciudadanía , socializa la política , crea un público racional y ciudadanía participativa y solidaria , permite una reforma institucional formal e informal que modifica a nivel local el vínculo Estado – sociedad y va construyendo una nueva cultura política alternativa al control patrimonialista clientelista de la gente y al control manipulatorio del video – poder en sentido sartoriano , alternativa a la ciudadanía manipulada impotente , apático , resentido y explosiones violentas , con ley schumperiana de racionalidad decreciente , en conformidad irracional en sentido habermasiano . La Teoría Política Brasileña del Presupuesto Participativo a su vez concibe y visualiza al Presupuesto Participativo como herramienta institucional de democracia participativa que puede extenderse en los gobiernos locales y estaduales y contribuir a crear una nueva cultura política alternativa al neoliberalismo que le permita construir base social y gestiones democráticas eficaces y redistributivas al progresismo , una innovación institucional en la gestión pública y la planificación participativas que otorga a los gobiernos locales mayor legitimación y capacidad estatal institucional para resolver los problemas y atender las demandas de la población , generando una democracia más substantiva empíricamente en las ciudades ( Benevides 2002. De Sousa y Genro 1998 .De Sousa 2002. De Sousa 2003 .Dutra 2002. Genio 2001 .Genio 2005. Fedozzi 2001a . Fedozzi 2001 b . Fedozzi 2002 . Pont 2000a . Pont 2000 b . Pont 2001 . Pont 2002. Pont 2004 a. Pont 2004 b. Pont 2005. Sánchez 2002). Los investigadores del Presupuesto Participativo coinciden en general con los teóricos políticos y sociológicos del Presupuesto Participativo en cuanto a la descripción del Presupuesto Participativo en Porto Alegre. Afirma la investigadora Rebecca Abers , que el Presupuesto Participativo se destacó y se transformó en Porto Alegre en una referencia internacional de gestión participativa ; el Presupuesto Participativo dio resultado porque condujo a inversiones en comunidades de baja renta en la ciudad , atendiendo a las demandas históricas del movimiento popular y también a las demandas , hasta entonces no expresadas , de habitantes que vivían en calles sin alcantarillado o pavimientación y en barrios sin puestos de salud , escuelas ni transporte adecuados ; porque comenzó con [292] pequeñas obras que respondieron a las demandas priorizadas por la población en poco tiempo y permitió a la población comprobar el compromiso con el proceso participativo ; porque al demostrar el compromiso del gobierno en crear un sistema transparente de uso de recursos públicos , al democratizar la gestión pública , al eliminar la corrupción , al promover la justicia social , el Presupuesto Participativo ganó consenso y legitimación tanto de las personas beneficiadas por las obras directamente como de la población en general , que demandaba un cambio fundamental en la forma de gobernar la ciudad , porque al tener como prioridad la democratización del presupuesto , el gobierno usó los recursos municipales de forma más responsable y más eficiente que las administraciones pasadas ( Abers 2002 ) . Coincidentemente, el investigador y politólogo Benjamin Goldfrank explica una de las características del Presupuesto Participativo de Porto Alegre conocida como la inversión de prioridades. Dice que los críticos del Presupuesto Participativo tienen cierta razón cuando sostienen que los participantes del Presupuesto Participativo no son representativos , pues a contramano de las esferas tradicionales de la política democrática representativa en Brasil , en las que los ricos son sobrerrepresentados , en el Presupuesto Participativo de Porto Alegre los ricos son subrrepresentados y son los pobres los que participan en un alto porcentaje , lo cual no es un problema , sino que es exactamente lo que permite que las inversiones sociales en Porto Alegre lleguen donde hay mayor necesidad . Analiza Goldfrank que la superrepresentación de las élites en la política representativa en el nivel nacional es uno de los factores que frenan las inversiones necesarias para la mejoría de la calidad de vida en los sectores populares de Brasil , y que el Presupuesto Participativo consiguió legitimidad en Porto Alegre porque las inversiones macizas llegaron a las villas , ocurriendo que algunos miembros de la élite portoalegrense que nunca participaron en el Presupuesto Participativo reconocieran su mérito , porque le permitió a la alcaldía mejorar la calidad de vida de las periferias de la ciudad , mejorar substancialmente la infraestructura básica de Porto Alegre ( Goldfrank 2002 ) . En similar sentido que los politólogos Abers y Goldfrank se expresan la mayor parte de los investigadores especializados en el Presupuesto Participativo paradigmático de la ciudad de Porto Alegre. La característica del tipo de Presupuesto Participativo Mínimo es que el intendente asigna un bajo monto al Presupuesto Participativo , de menos del 10 % del presupuesto municipal , y el 90 % del presupuesto lo sigue decidiendo el intendente , funcionarios y técnicos del poder ejecutivo local y legisladores del poder legislativo local . Este tipo de Presupuesto Participativo tiene una limitada influencia en la promoción de la Democracia Participativa y de sus consecuencias beneficiosas e implica una articulación de democracia representativa y micro democracia participativa. Su aspecto positivo es ser escuela cívica de participación ciudadana y democracia participativa y dar respuesta a algunas demandas regionales de los vecinos que se involucran en él. Dirigidos por el politólogo [293] Romero, los investigadores del GEDEP estudiamos el caso del Presupuesto Participativo de la Ciudad Autónoma de Bs. As. Entre 2002 y 2006, un ejemplo de Presupuesto Participativo Mínimo. En el Presupuesto Participativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires , en el 2002 participaron 4500 personas , se produjeron 338 priorizaciones y el grado de ejecución fue del 80 % ; en el 2003 participaron 4500 personas , las priorizaciones fueron 189 y el grado de ejecución fue del 70 % ; en el 2004 participaron 9000 personas , hubo 1400 priorizaciones y se ejecutó el 60 % ; en el 2005 participaron 6000 personas , hubo 340 priorizaciones , se ejecutó el 40 % ; en el 2006 los participantes fueron 9000 y las priorizaciones 519 . Estos datos son de la Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana de 2006 del GCBA, publicados por Romero y su equipo del GEDEP (Romero 2006 b). Romero sostiene con acierto que si la idea de la aplicación del Presupuesto Participativo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires fue establecer un nuevo vínculo Estado – sociedad, ciudadanizando y redistribuyendo ingresos, el caso porteño de Presupuesto Participativo no alcanza tales objetivos (Romero 2008). Remito al lector a las correspondientes publicaciones de Romero y el GEDEP, pero extraigo datos interesantes. Inicialmente , el Presupuesto Participativo era visto por los participantes como un espacio de participación , pero ya en 2006 un 63 % de los vecinos participantes lo veían como un espacio de cogestión y un 21% lo veía como un espacio de participación .Los participantes veían como aspecto positivo del Presupuesto Participativo que transparentaba la democracia y ampliaba la participación , era un espacio para llevar proyectos y mejorar el barrio , y un ámbito de trabajo y participación para dialogar con los funcionarios . Veían como sus aspectos negativos que reforzaba a los punteros, no traía cambios importantes, era mala su organización y no resultaban satisfactorias las respuestas de los funcionarios a los proyectos. Reclamaban mayor compromiso del gobierno local en el proceso de Presupuesto Participativo y un mayor involucramiento de los funcionarios. El Presupuesto Participativo Porteño se demostró como una interesante escuela cívica democracia participativa para los 10 000 vecinos participantes .En ese sentido , las encuestas realizadas por el GEDEP hallaron que los ciudadanos participantes en el Presupuesto Participativo Porteño entendían que el Presupuesto Participativo debería aplicarse en todos los niveles estatales , incluyendo las universidades y en la sociedad civil . Un 62 % de los ciudadanos que participaron en el Presupuesto Participativo Porteño 2006 entendían aplicarse en todo nivel estatal y un 66 % en toda instancia de la sociedad civil (Romero 2003 b. Romero 2004 a. Romero 2005. Romero 2006 b). Aún el Presupuesto Participativo de tipo Mínimo, como el estudiado en el caso porteño, muestra un muy interesante resultado positivo de educar políticamente en la importancia de la Democracia Participativa a los ciudadanos que participan en él. Para profundizar en el estudio de lo mencionado en esta sección aconsejo la lectura de los trabajos del GEDEP ´´ UN NUEVO CONTRATO SOCIAL. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO PARA UNA DEMOCRACIA [294] AVANZADO ´´ de Ricardo Romero y Raúl Pont, ´´DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, UNA UTOPIA EN MARCHA ´´ compilada por Ricardo Romero, ´´ PRESUPUESTO PARTICIPATIVO PORTEÑO. PERSPECTIVAS, ANALISIS Y PERFIL DE LOS PARTICIPANTES (2002-2005) ´´, ´´ PRESUPUESTO PARTICIPATIVO PORTEÑO 2002 -2006. EVOLUCION ESTRUCTURAL, PERFIL DE LOS PARTICIPANTES Y ANALISIS DE PRIORIDADES ´´, ambos de Ricardo Romero, y ´´ PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y TEORIA DE LA DEMOCRACIA ´´ de Amílcar Cervellino. La Red Argentina de Presupuesto Participativo en su página de 2013 muestra que los municipios argentinos que implementan el Presupuesto Participativo ya son más de 50. Una importante extensión de la herramienta a lo largo de los gobiernos locales de nuestro país, pensando que en 2003 sólo había dos casos, Rosario y Ciudad Autónoma de Buenos Aires ( www.raap-gov.ar). Habiendo investigado en 2010 el conjunto de los 34 casos de municipios que llevaban adelante el Presupuesto Participativo en Argentina, estos investigadores cuentan que el peso promedio del Presupuesto Participativo en los gastos municipales de los municipios argentinos que lo implementan es del 2, 5 %, con valores asignados que en algunos casos no alcanzan al 1 % y en otros superan el 5 % (López Acotto, Martínez y Adaro 2010a. López Acotto , Martínez y Adaro 2010 b ) .Señalan que según datos de los municipios en promedio participa del Presupuesto Participativo el 1 % de la población de cada territorio . En la mayor parte de los casos la participación es muy inferior al promedio mientras que otros, sostienen, llega a cuadruplicarlo. El 30 % de los municipios argentinos que implementan Presupuesto Participativo que respondieron la encuesta de los investigadores reconoce que la participación de la población disminuye con el tiempo , por lo cual los López Acotto , Martínez y Adaro opinan que una de los principales desafíos del Presupuesto Participativo es comprender y revertir las causas de esta tendencia preocupante .Consideran que un potencial factor explicativo de la baja participación y en menor medida de la declinación de la participación son las fallas en la comunicación a la ciudadanía acerca del atractivo , las potencialidades e inclusive la mera existencia del Presupuesto Participativo . Que así como la inexistencia de mecanismos previos de información mermaba la calidad del proceso de participación, dicen los investigadores, una estrategia comunicacional poco satisfactoria atenta seriamente contra el logro de una amplia participación. Sostienen López Acotto, Martínez, Adaro que según los datos empíricos de su investigación sobre los municipios argentinos que implementan Presupuesto Participativo, tres de cada cuatro municipios estudiados califican el nivel de visibilidad de la experiencia del Presupuesto Participativo entre su población como regular. López Acotto, Martínez y Adaro analizan que la información es una cuestión de vital importancia en la implantación del Presupuesto Participativo, pues no es posible una participación adecuada sin una buena participación previa. Dicen que el hecho de que casi [295] el 80 % de los municipios relevados reconozcan que en sus experiencias de Presupuesto Participativo no existe un proceso previo de información a los ciudadanos acerca del Presupuesto Participativo, evidencia severas fallas en la implementación de la herramienta (López Acotto, Martínez y Adaro 2010 a. Lopez Acotto, Martínez y Adaro 2010b). Comparto el criterio de López Acotto, Martínez y Adaro. Si bien en la investigación del GEDEP no hicimos estudio sobre el nivel de conocimiento que la población porteña tenía del caso local de Presupuesto Participativo, la conversación informal sobre el tema con vecinos de la ciudad muestra que la mayoría desconoce la existencia misma del Presupuesto Participativo, el cual no es mencionado por los medios masivos de comunicación. Se puede razonar entonces que frente a la ausencia de una adecuada política de comunicación pública por parte de los gobiernos locales que implementan Presupuesto Participativo acerca de qué se trata el Presupuesto Participativo , cual es su potencial , y qué se va logrando con él , es absolutamente lógico que esto limite la participación de los vecinos en el Presupuesto Participativo , y que la escasa participación ciudadana en el proceso haga que los resultados beneficiosos del Presupuesto Participativo sean limitados . Es lógico razonar que es una característica propia del Presupuesto Participativo Mínimo no informar ampliamente a la ciudadanía del Presupuesto Participativo, no vaya a ser que se amplíe la participación y la ciudadanía se empodere de la herramienta y demande un Presupuesto Participativo Avanzado, más amplio, más profundo, con una macrodemocracia participativa y resultados redistributivos. Aplicar un Presupuesto Participativo Mínimo puede ser una estrategia de los intendentes para mostrarse abiertos democráticos y participativos como publicidad política, pero sin tomar la decisión política estratégica de serlo verdaderamente. Si no se quiere pasar de un Presupuesto Participativo Mínimo donde se discuta el 2, 5 % del presupuesto municipal y donde participe el 1 % de la población local, se aconseja no tener una buena política de comunicación pública de la existencia de la experiencia… López Acotto , Martínez , Adaro presentan otra hipótesis complementaria para explicar la reducción de la participación ciudadana en el proceso , es la baja calidad de la ejecución de las obras votadas .Si los proyectos decididos por los vecinos en el Presupuesto Participativo , sostienen , no se materializan ajustados a la calidad , cantidad , tiempos y costos prometidos ello desestimulará la participación en posteriores años , pues vacía de sentido al Presupuesto Participativo , que busca empoderar a la población y mostrar la capacidad de la participación ciudadana de lograr efectos reales , palpables y más o menos inmediatos . López Acotto, Martínez y Adaro fundamentan su hipótesis en que su investigación, un 25 % de los municipios estudiados admiten que el funcionamiento de los mecanismos de ejecución de obras y servicios es regular o malo (López Acotto, Martínez, Adaro 2010 a López Acotto, Martínez, Adaro 2010 b). [296] Lopez Acotto , Martínez y Adaro sostienen que en los casos argentinos de Presupuesto Participativo hay un número bajo de funcionarios involucrados en la gestión del Presupuesto Participativo , criticando que esto ignora una variable general de las políticas públicas que es el hecho de que las políticas públicas no pueden funcionar adecuadamente si no cuentan con cierta masa de crítica de recursos materiales , organizacionales y humanos , en cantidad y calidad ( Lopez Acotto , Martínez y Adaro 2010 a . Lopez Acotto, Martínez y Adaro 2010 b). López Acotto, Martínez y Adaro afirman que el Presupuesto Participativo en Argentina tiene un crecimiento sostenido en su implementación como herramienta y política pública, observándose un porcentaje creciente de población que habita en municipios con Presupuesto Participativo. Que se hay falencias en información , comunicación , ejecución y control , con graves efectos en los niveles y tendencias de la participación , y recomiendan a los casos nacionales de Presupuesto Participativo incrementar los recursos aplicados a su funcionamiento , fortalecer las áreas encargadas del desarrollo del proceso , consolidar e incrementar las alianzas y apoyos vinculados a actores sociales externos al municipio , a la vez comprometer a las áreas técnicas del gobierno local y a los cuerpos legislativos con la política pública de Presupuesto Participativo .Consideran que aumentar los recursos aplicados a mejorar y sostener el funcionamiento del Presupuesto Participativo es , en esta etapa fundacional , tan importante como elevar el porcentaje de gatos distribuidos por el Presupuesto Participativo . López Acotto , Martínez y Adaro dicen que así el Presupuesto Participativo en los municipios argentinos podrá empoderar a la población , incrementar los niveles de participación popular , revelar su potencial para transformar la realidad , mejorar las condiciones de vida de la población , profundizar la democracia , dotar de legitimidad y cotidianeidad a la política ( López Acotto , Martínez , Adaro 2010 a ) . Afirman que es indispensable superar la idea de que el Presupuesto Participativo es solamente una herramienta de programación de obras para convertirlo en una herramienta de construcción de ciudadanía activa, de ciudadanía crítica y cada vez mejor informada de las cuestiones de gobierno. Coincido con estos investigadores en ese aspecto, y también coincido con una afirmación fundamental que realizan: que el clientelismo desarrollado en las últimas décadas en la relación entre los Estados municipales y los vecinos en las grandes ciudades de nuestro país, es una de las principales trabas a ser removidas a partir de procesos de participación ciudadana real como el Presupuesto Participativo (López Acotto, Martínez, Adaro 2010 b). [297] CONCLUSIÓN La Teoría Política Brasileña del Presupuesto Participativo integrada por los creadores y gestores de la herramienta, interviene en el debate entre la teoría elitista de la democracia y la teoría de la democracia participativa. La práctica y la teoría del Presupuesto Participativo y la democracia participativa en el caso brasileño confirman que el Presupuesto Participativo Avanzado hace posible una democracia más participativa y substantiva dentro del marco capitalista que permita la conformación de un público racional en sentido habermasiano y donde se combinan y articulan la democracia representativa liberal o poliarquía con la democracia directa a nivel local. La praxis del Presupuesto Participativo Avanzado y la democracia participativa en el caso brasileño, reflejada en la Teoría Política Brasileña del Presupuesto Participativo, demuestran empíricamente que lograr una sociedad más equitativa y más humana mediante la participación ciudadana es posible y es realista. La teoría y la práctica del Presupuesto Participativo y la Democracia Participativa en Brasil confirman que el Presupuesto Participativo hace posible una democracia más substantiva que permite mayor goce efectivo de derechos sociales y redistribución progresiva a favor de los pobres. Desde la crítica científico política señalo el acierto de la teoría normativa participativa de la democracia en su crítica a la teoría empirista elitista de la democracia, que se pretende científica y no valorativa, normativa o utópica, cuando en realidad es normativa e ideológica y enmascara en nombre del empirismo científico y el ´´ realismo político ´´ una normatividad ideológica elitista. Si bien los politólogos Dahl y Sartori reconocen que son valorativos en su teorización política pluralista de la democracia, en palabras de Sartori , que la teoría de la poliarquía tiene tanto una dimensión descriptiva como una dimensión prescriptiva , sin embargo consideran que su negación de la posibilidad de la democracia participativa como macrodemocracia más allá de la microdemocracia en sociedades modernas es una aseveración científica y empíricamente contrastada y verificada , y que no se halla deformado ese realismo político y empirismo por su dimensión prescriptiva , valorativa , normativa o ideológica . Dicen que las macrodemocracias participativas en sociedades modernas son inviables, una utopía filosófica normativa carente de correlato empírico o dimensión descriptiva. En su polémica con la teoría de la democracia participativa, Sartori desarrolla desde la teoría política democrático elitista esta conceptualización. Para Sartori el interrogante de si la teoría de la democracia es una o múltiple , de si hay muchas teorías sobre muchas democracias o una teoría sobre una democracia , tiene su respuesta en la tesis sartoriana unitaria de que la teoría democrática posee un cuerpo central y de en que las llamadas teorías alternativas de la democracia no son tales , sino que , o son falsas , como para Sartori lo es ´´ la inexistente democracia socialista autogestionaria yugoslava ´´ o que son [298] teorías parciales o subespecies , como para Sartori son las teorías participativas de la democracia , ya que una subespecie no es una alternativa a la especie porque la parte del todo no puede hacer las veces de todo . Sostiene Sartori, vaca sagrada de la ciencia política en los ámbitos académicos en que me he formado, que solamente existe en forma contemporánea la teoría pluralista de la democracia liberal poliárquica, puesto que los politólogos de la teoría de la democracia participativa no tienen teoría sino subteoría, pues tienen dimensión prescriptiva pero no tienen dimensión descriptiva. Señala Sartori la necesidad de que una teoría de la democracia cuenta tanto con una dimensión prescriptiva como descriptiva, que si una teoría es sólo prescriptiva o descriptiva es una subteoría, una teoría parcial e incompleta. Dice entonces Sartori que la teoría participativa de la democracia, para poder constituirse en teoría de la democracia alternativa a la teoría pluralista, una teoría de conjunto, requería ser prescriptiva y descriptiva, pero que los participativistas tienen dimensión prescriptiva y no descriptiva. Que la tesis de las múltiples teorías olvida que un grupo de subteorías o teorías incompletas no puede reemplazar una teoría completa del todo. Que la teoría de la democracia participativa no es alternativa a la teoría pluralista democrática, y que la teoría de la democracia en singular está dividida en forma única por la discontinuidad que separa la Democracia De Los Antiguos y la Democracia De Los Modernos, siendo esta última exclusivamente la teoría de la democracia poliárquica liberal. Afirma Sartori que la teoría pluralista del Estado liberal democrático es una teoría completa, conjuntamente prescriptiva y descriptiva y una aplicación de la teoría a la práctica (Dahl 1999. Dahl 2004. Sartori 2003 a). En tono sombrío , añade Sartori que el futuro de la democracia podría ser ominoso si adoptamos la perspectiva de que necesitamos una democracia autogobernante , postrrepresentativa , participativa , en la cual la gente toma el gobierno en sus manos y decide los temas a discutir , lo cual sería posible sólo en sueños e ideales , puesto que un programa de democracia participativa va en contra de toda evidencia y no está sustentado por un solo centímetro de credibilidad empírica , la democracia participativa postrrepresentativa de acuerdo a la evidencia no es factible y sería catastrófica . Que la democracia mínima es un animal para todas las temporadas y la democracia máxima , ampliada , es un animal proclive al suicidio , que es optimista frente a la democracia mínima y pesimista frente a la democracia máxima ( Sartori 2003 b ) . Con Dahl, Sartori sostiene que la democracia directa es buena, pero que no puede pasar del nivel de microdemocracia en sociedad modernas. La democracia industrial de la cogestión alemana , para Sartori , sería una microdemocracia económicosocial que requiere macrodemocracia política poliárquica para existir , que tales democracias en sentido social y económico amplían y complementan la democracia poliárquica en sentido político , cuando existen , son también democracias más auténticas , ya que son microdemocracias , democracias de pequeños grupos . Que si no existe democracia poliárquica en sentido [299] político , las pequeñas democracias sociales y de fábrica corren el riesgo de ser destruidas , por lo cual ´´ democracia ´´ sin adjetivos se entiende como democracia política política , y no se puede se esperar de la democracia a gran escala , la democracia política , lo que se obtiene de la democracia a pequeña escala . Sartori agrega dos máximas: a) la intensidad del autogobierno es inversa a la extensión a la que se aplica; la intensidad del autogobierno está en relación inversa a la duración en que se aplica (Sartori 2003 a). En similar sentido, Dahl presenta el dilema eficacia instrumental versus participación ciudadana. Argumenta Dahl que la democracia directa , democracia primaria , democracia de asamblea , o democracia de consejo abierto es sólo posible en unidades políticas pequeñas y de escasa población , sistemas políticos a pequeña escala , y sólo dadas tales características exhibe una ventaja sobre las democracias representativas , consistente en que los ciudadanos mismos puedan tener oportunidades de incorporarse al proceso de gobierno , cosa que la democracia representativa en una unidad política amplia y un sistema político a gran escala no es capaz de proporcionar . En una pequeña ciudad gobernada por ciudadanos reunidos en asamblea popular aumentan las oportunidades para participar activamente en las decisiones, los participantes pueden debatir cuestiones importantes y llegar a una opinión propia, y no tienen que delegar cuestiones cruciales en representantes, dice Dahl, que pueden estar influídos por otros intereses que los representados. Pero, sostiene, la democracia de asamblea es inviable en Estados o unidades políticas con extensos territorios y mucha población, en sistemas políticos a gran escala, y como tales características tienen consecuencias para la forma de democracia, allí sólo es técnicamente viable e instrumentalmente eficaz la poliarquía. Considera Dahl que cuantos más ciudadanos contenga una unidad democrática, tanto menos podrán los ciudadanos participar directamente de las decisiones políticas y tanto más tendrán que delegar su autoridad en representantes. Presenta Dahl así un dilema político fundamental. Si nuestro objetivo es establecer un sistema de gobierno democrático que proporcione un máximo de posibilidades para que los ciudadanos participen en las decisiones políticas la ventaja reside en una democracia de asamblea en un sistema político a pequeña escala. Pero si nuestra meta es establecer un sistema de gobierno democrático que proporcione un margen más amplio para abordar de más efectivo los problemas de los ciudadanos, la ventaja residirá en una unidad política amplia donde sea establecida la democracia poliárquica representativa, con su correspondiente delegación representativa. Dahl expone que este es el dilema entre participación ciudadana frente a eficacia del sistema democrático : cuanto menor sea una unidad democrática , tanto mayor será el potencial de la participación ciudadana y tanto menos la necesidad de que los ciudadanos deleguen las decisiones políticas en representantes ; cuanto mayor sea la unidad , tanto mayor será la capacidad de los representantes para lidiar con los problemas importantes de los ciudadanos y tanto mayor será la necesidad de los ciudadanos de delegar decisiones en [300] sus representantes . Dahl, al presentar el dilema capacidad estatal / eficacia instrumental vs. participación directa ciudadana , afirma no acertar a ver como se puede escapar de este dilema , escribiendo en un libro de 1998 , y afirmando esto también en un trabajo de 2004 , cuando el Presupuesto Participativo de Porto Alegre tenía 15 años de vigencia , se aplicaba el mecanismo del Presupuesto Participativo en más de cien ciudades brasileñas , se había aplicado a nivel estadual en Río Grande Do Sul , el Presupuesto Participativo de Porto Alegre era reconocido por la ONU como una de las mejores prácticas de gestión urbana del mundo , ni siquiera allí el gran politólogo Dahl , se da por enterado ni reformula su teoría de la democracia ( Dahl 1999 . Dahl 2004). La práctica del Presupuesto Participativo Avanzado de Porto Alegre y la Teoría Política Brasileña del Presupuesto Participativo demuestran que la democracia representativa es articulable con macrodemocracias participativas a nivel local y estadual o provincial , ya que en Estado extensos y con mucha población como Brasil la poliarquía se muestra articulable con el Presupuesto Participativo Avanzado en Porto Alegre y con el Presupuesto Participativo en el estado de Río Grande Sol , y ambas son macrodemocracias participativas . El caso de Porto Alegre es macrodemocracias participativa tanto por el número de ciudadanos participantes, 220 000 según el politólogo Romero, como porque se discute la totalidad del presupuesto municipal y las políticas públicas en cogestión de acción comunicativa con el gobierno local por las asambleas de democracia directa del Presupuesto Participativo como teoriza Fedozzi (Fedozzi 2001 a. Fedozzi 2001b. Fedozzi 2002. Romero 2003a.Romero 2003b. Romero 2004b.Romero 2006ª.Romero 2006b.Genro y De Souza 1998. De Souza 2002). Los resultados de la combinación de democracia representativa y macrodemocracia participativa en Porto Alegre con el Presupuesto Participativo Avanzado , expuestos por la Teoría Política Brasileña del Presupuesto Participativo prueban que la democracia participativa conduce a una democracia màs substantiva , son la mejor gobernabilidad democrática de la ciudad , mejor distribución de la riqueza en beneficio de los pobres , inversión de prioridades , expansión de la oferta de bienes y servicios públicos conforme a las necesidades votadas por los ciudadanos , fortalecimiento de la capacidad estatal y eficacia de las políticas del gobierno local , vínculo de democracia deliberativa y racionalidad comunicativa entre Estado y ciudadanos , una población más activa , solidaria y participativa , refutando parcialmente a Sartori y Dahl . Le da la razón a la teoría de la democracia participativa. Hay una agenda pendiente de ampliación del estudio del Presupuesto Participativo y su funcionamiento en más casos , con el objetivo de enriquecer la Teoría Democrática y elaborar reformas institucionales que a través de la articulación de poliarquía y Presupuestos Participativos Avanzados robustezcan la democracia , profundicen la calidad institucional , mejoren los resultados de las políticas públicas a favor de los ciudadanos , [301] construyan ciudadanía crítica y participativa , contribuyendo a relación de fuerzas diferentes y cambios que acumulativamente repercutan la cultura política nacional , mejorando aún las gestiones progresistas de Dilma Rousseff y Cristina Fernández . La profundización del estudio de casos de Presupuesto Participativo ampliaría la base de conocimiento para estudiar una reforma política orientada a una articulación virtuosa de democracia poliarquica y democracia Participativa fundada en Presupuestos Participativos Avanzados. 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La coyuntura internacional de finales de los años noventa como antesala de la crisis argentina Nicolás Comini CONICET-IDICSO-ARRIAL Resumen En una situación de crisis existe siempre un conflicto entre lo viejo y lo nuevo y ello da lugar a la configuración de tiempo-espacios donde se pone en juego la interpretación de proyectos en fricción. En ese sentido, la crisis financiera internacional desatada durante el último tramo de los años noventa iría allanando el camino para la profundización de una etapa de inestabilidad económica, social, política, institucional y cultural en Argentina. Así, y aún asumiendo que la crisis argentina -que encontraría su máximo punto de inflexión en diciembre de 2001- presentaría características multidimensionales y que encontraría incentivos provenientes tanto del ámbito doméstico como internacional, el presente ensayo pretende dar cuenta de cómo algunos de los factores provenientes de la coyuntura global vigente por aquellos tiempos oficiarían de antesala de la misma. [310] Introduciendo la temática Desde mediados de los años noventa, la Argentina entraría en una recesión económica que culminaría en una de las crisis más importantes de su historia. Se trataría de una crisis multinivel, afectada por actores, factores y dinámicas domésticas e internacionales. También sería multidimensional, dado que no sólo pondría en cuestión aspectos económico-comerciales vigentes, sino que tendría un fuertes impactos sobre las aristas social, política, institucional y hasta cultural. En este ensayo, que emerge como una suerte de avance de tesis doctoral, se pretende exponer cómo algunos de los factores provenientes de la coyuntura global vigente por aquellos tiempos oficiarían de antesala de la mencionada crisis argentina. A tales fines, se concentra en la evolución de la crisis financiera global y en el rol específico de los Estados Unidos durante aquellos tiempos. I. La crisis global La crisis global de los mercados desatada desde mediados de 1997 tendría un impacto profundo sobre la Argentina. Desde la crisis asiática, pasando por la del vodka y por el “efecto caipirinha”, hasta llegar a la estadounidense y la turca, una parte importante del mundo se hallaba en críticas condiciones hacia fines de los noventa y los primeros años del nuevo siglo. En ese sentido, la rápida expansión de la economía argentina de principios de los noventa que había sido alentada por una muy favorable coyuntura externa –que alentaba el financiamiento de economías emergentes-, se vio claramente sacudida para esta época. El capítulo inicial de esta sucesión de crisis se dio en Asia, en julio de 1997. El efecto dominó que se disparó con la devaluación del bath tailandés e impactó fuertemente sobre aquella región, con particular fuerza en países como Malasia, [311] Indonesia, Filipinas y Corea del Sur. La explosiva combinación de endeudamiento 377, aumento de la insolvencia y quiebra de un número considerable de empresas e intermediarios financieros, dejaría huellas económicas, sociales y políticas en los países afectados, hasta ese momento, representantes del milagro económico asiático. Para aquel entonces, algunos se referían a los “tigres asiáticos” como los “tigres cansados” y mientras estos países mostraban la cola de una crisis que se expandiría mucho más que las fronteras del subcontinente, la Chief Executive Officer (CEO) del Santander Investment, Ana Patricia Botín, aseguraba que “la Argentina tiene exigencias muy altas, con niveles idénticos o muy parecidos a los norteamericanos o europeos” (Oviedo, 1997). Esto, supuestamente, le permitiría al país evitar una crisis como la asiática. Por su parte, Martín Redrado, aseguraba que el sistema financiero argentino “puede aguantar cualquier corrida especulativa” (La Nación, 1997, 31 de octubre). Sin embargo, el derrumbe de los países del sudeste asiático se convertiría en un factor desestabilizador de la economía mundial. La crisis cambiaria y el déficit externo alimentarían una ola especulativa y esta tendría graves consecuencias para países que habían vivido, como la Argentina, por encima de sus propios medios desde hacía tiempo. El segundo capítulo de esta obra se dio en Rusia, cuando, hacia mediados de agosto de 1998, el gobierno y el Banco Central de aquel país decidieron devaluar la moneda nacional, ampliando en un 32 por ciento la banda de fluctuación cambiaria del rublo. No sólo esa medida fue la que conmocionó a los mercados: además se determinó suspender, por el plazo de 90 días, los pagos de créditos extranjeros, congelar las operaciones con obligaciones estatales a corto plazo y restringir las operaciones de cambios de divisas a no residentes. El país comenzaba a transitar su peor momento desde la implosión de la Unión Soviética. Con casi 42 millones de rusos viviendo en la pobreza, una pérdida constante de divisas, una baja recaudación impositiva y una escasez de bienes básicos, el gobierno de Borís Yeltsin –que finalmente renunciaría a su cargo hacia fines de 1999, dejando su lugar a Vladímir Putin- se encontraba en un punto muy delicado, 377 Según datos oficiales reproducidos por el Diario La Nación, hacia fines de 1996 la deuda externa tailandesa abarcaba 85 mil millones de dólares. De ese total, 66 mil millones representaba el endeudamiento del sector privado (La Nación, 1997, 22 de julio). [312] debiendo realizar costos recambios políticos 378 y la conformación de un equipo de emergencia 379. “Hoy estamos frente a la quiebra definitiva de la política de las autoridades”, sentenciaba el líder del Partido Comunista de Rusia, Guennadi Ziuganov (La Nación, 1998, 18 de agosto). Lo cierto es que la caída del rublo y la fuga de capitales de ese país excedieron las fronteras de aquel país. Al poco tiempo, comenzaron a presionar a los países vecinos, poniendo en riesgo la estabilidad, entre otras, de las monedas polaca, checa y húngara. La crisis del vodka, como comenzó a ser conocido en este proceso, expandió la preocupación en otras partes del mundo. Desde el inicio de la crisis asiática comenzó a hablarse de un efecto sobre la economía brasileña, esencialmente porque los inversores habían empezado a plantear que la economía de ese país tenía similitudes con la tailandesa. Posteriormente, sucedió algo similar con la crisis del vodka. Ante la comparación brasileña y rusa, el ministro de Hacienda de Brasil, Pedro Malán, aseguraba “(n)o hay ninguna razón para pensar en una contaminación con la crisis rusa” (La Nación, 1998, 18 de agosto). Lo cierto es que mientras los gobernantes buscaban contrarrestar las retóricas de contagios alarmistas mediante anuncios tranquilizadores, estos capítulos de la crisis global impactarían sobre aquel país. En ese marco, mientras el Euro -la nueva moneda común europea de una zona que se extendía por aquel entonces desde Laponia hasta Sicilia- daba sus primeros pasos de euroeuforia, en enero de 1999 el gobierno de Fernando Henrique Cardoso devaluaría un 9 por ciento su moneda. La crisis brasileña había llegado y su efecto caipirinha derrumbaba las bolsas de todo el mundo. El cuadro era crítico: un fuerte déficit fiscal, un endeudamiento público federal 380 y estadual y también del sector privado 381, más de un 378 A modo de ejemplo, el 23 de agosto Yeltsin había tenido que volver a nombrar Viktor Chernomyrdin como primer ministro, hombre al que el presidente había echado hacía sólo cinco meses . 379 Sólo a modo anecdótico, vale recordar que, en medio de la crisis, Domingo Cavallo había viajado a aquel país para colaborar en el equipo económico de Yeltsin. “Pensamos que la experiencia y las recomendaciones de nuestro colega argentino serán útiles” se ilusionaba el viceministro de finanzas ruso, Oleg Viuguin (La Nación, 1998, 1 de septiembre). 380 Debe reconocerse como uno de los detonadores de la crisis a la moratoria unilateral de Minas Gerais, el estado del ex presidente Itamar Franco. 381 La deuda interna brasileña se había incrementado de 64.000 a 310.000 millones de reales durante los primeros cuatro años de gestión de Cardoso (Clarín, 1999, 2 de febrero) [313] cuarto de la población por debajo del índice de pobreza y enormes niveles de desigualdad 382. Por aquel entonces, ni el gobierno ni sus allegados parecían demasiado preocupados por los acontecimientos en el país vecino que, dígase de paso, era el principal receptor de las exportaciones de origen nacional. En ese sentido, Menem, que se encontraba visitando a Clinton por aquel entonces, enfatizaba desde Estados Unidos “(y)o vengo diciendo en los Estados Unidos, y también lo dije en Argentina, que un peso es un dólar y así se quedará. No vamos a devaluar. En tres años tuvimos una inflación del 1,1 por ciento y no vamos a tirar todo por la borda” (Granovsky, 1999). Por su parte, desde la polémica Fundación Mediterránea, Guillermo Mondino catalogaba a la situación brasileña como un “furcio” y presagiaba que sus efectos sobre la Argentina representarían tan sólo “medio tequila” 383 (Nudler, 1999). Esto no sería tan así. Cardoso decidiría, con el apoyo explícito del FMI, liberar la flotación del real y, ya en los primeros días, el propio gobierno reconocía una devaluación del 15 por ciento, aunque en las casas de cambio llegaba a un 25 por ciento (Zlotnik, 1999). Ante esta situación, el ministro de economía brasileño, Pedro Malán, expresaba con cierto sarcasmo “(n)o hay ninguna razón para estar preocupado por Argentina, yo tengo plena confianza en su capacidad de sobrellevar la actual turbulencia” (Dellatorre, 1999). La visión del mundo de las finanzas parecía situarse en una posición profundamente contraria. “Temo que la crisis se cobrará otras víctimas en América latina. Y la más obvia es la Argentina” advertía Barton Biggs, presidente de Morgan Stanley Dean Witter. Asimismo, Goldman Sachs pronosticaba que la situación brasileña “va a afectar adversamente a otros mercados emergentes y las repercusiones serán particularmente severas en los países de América latina” (Página12, 1999, 22 de enero). Bajo este panorama, la Alianza se preparaba para llegar al poder. Más adelante, y muy cerca del estallido del caos argentino, Turquía se convirtió en una nueva pieza del efecto dominó. En un país que combinaba amplios déficits fiscales, tasas de interés que alcanzaban al 7.000 por ciento anual, alta inflación con endeudamiento externo y atraso del tipo de cambio con una fuerte interna entre el 382 Según el Banco Interamericano de Desarrollo, Brasil seguía siendo, para aquel entonces, el país más desigual de América latina y uno de los más inequitativos del mundo (La Nación, 1999, 11 de abril). 383 En ese sentido, hacía referencia a la crisis económica mexicana de 1994, cuyos impactos fueron popularmente conocidos bajo la denominación de “efecto tequila”. [314] presidente Sezer y el premier Ecevit, la coalición de gobierno optó por liberar su tipo de cambio y devaluar casi un 30 por ciento de la lira hacia fines de febrero de 2001. En ese marco, si bien el país obtendría préstamos de organismos multilaterales como el FMI, la crisis que para febrero mostraba sus primeros pasos, continuaría profundizándose de forma aguda. “No creo que la crisis de Turquía tenga un efecto de contagio en la Argentina”, pronosticaba Horst Koehler, director gerente del FMI (La Nación, 2001, 23 de febrero). En el mes de julio, el FMI liberaría el último tramo del crédito por 1.500 millones de dólares. Ese crédito –del tipo “Servicio de Complementación de Reservas” (SCR)implicaba la diagramación de un plan que implicara, entre otras cosas: la privatización bancaria y de empresas estatales, el ajuste del gasto público y medidas para alentar la libre competencia. Para agosto, el gobierno turco ya había reestructurado dieciocho bancos (Clarín, 2001, 12 de agosto). Pero la ayuda a Ankara no provenía simplemente desde el FMI. La estabilidad del país adquiría una vital importancia para los Estados Unidos y la Unión Europea. Su rol estratégico y geopolítico justificaba su protección, especialmente porque Turquía contaba con el segundo mayor ejército de la OTAN, auspiciaba de sede de los aviones que patrullaban el norte de Irak y se postulaba como un firme candidato a ingresar a la UE. De hecho, el apoyo de Estados Unidos –directamente y a través del FMI- sería retribuido por Turquía, luego de los atentados del 11 de septiembre, cuando creó una unidad especial para “combatir el terrorismo, apoyar las operaciones humanitarias y entrenar a las fuerzas de la opositora Alianza del Norte en Afganistán” (Clarín, 2001, 2 de noviembre). Sin embargo, lo cierto es que para el mes de noviembre, se calculaba que más de un millón de personas había perdido sus empleos a lo largo del año (La Nación, 2001, 25 de noviembre) y las movilizaciones de los principales sindicatos, organizaciones profesionales y no gubernamentales –principalmente en Ankara y Estambul- hacía de la situación social un cocktel explosivo donde la economía y la política se retroalimentaban en el marco de un círculo vicioso. [315] II. El rol de los Estados Unidos Ya se ha mencionado que Estados Unidos había tenido un papel activo durante la crisis turca y, sin lugar a dudas, también lo tendría con su aliado carnal del sur. La Argentina había definido una estrategia de política exterior centrada en la lógica de “alineación automática” a Washington durante el gobierno menemista y seguiría ese camino con la llegada de Rodriguez Giavarini al Palacio San Martín. En enero de 2001, los republicanos habían recuperado la presidencia en un país que entraba en recesión de las manos George W. Bush, hijo de quien había comenzado las conversaciones sobre el Nafta y había lanzado la idea de una Zona de Libre Comercio de las Américas (ALCA). A diferencia de su predecesor Clinton, el nuevo mandatario contaría con un Congreso dominado por los republicanos y eso le daba la posibilidad de darle mayor impulso al fast-track (vía rápida), herramienta diseñada para rubricar acuerdos comerciales con el exterior 384. “Seguimos con atención las relaciones con la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), la Unión Europea y Medio Oriente, pero nuestra prioridad son los países vecinos” aseguraba el jefe de gabinete de la Casa Blanca, Andrew Card (La Nación, 2001, 22 de enero). Como podrá observarse, el camino iría hacia otro lado. Sin embargo, vale destacar que, apenas electo, el gobierno se había mostrado en favor del blindaje financiero –que será desarrollado con mayor amplitud más adelante-, un factor clave si se tiene en cuenta el regimen de convertibilidad vigente para aquel entonces y el hecho de que el país presentaba un profundo endeudamiento en monedas extranjeras, el cual, a aus vez, se encontraba directamente influenciado por las medidas que puedieran inducir aumentos de las tasas de interés internacionales o impedir su posible baja. Además, Estados Unidos representaba el principal inversor extranjero en nuestro país y muchas empresas de capitales de ese país se encontraban entre las 100 384 El fast track implicaba un mecanismo a partir del cual el Poder Ejecutivo podía negociar acuerdos comerciales que, luego, el Congreso podía aprobar o rechazar íntegramente, pero no podía hacer modificaciones. [316] compañias de mayor facturación en Argentina 385. Ya en agosto, el subsecretario John Taylor había visitado Buenos Aires apenas unos días después de que el FMI le otorgara un paquete por 15.000 millones a Brasil y en un momento donde el gobierno argentino pretendía el apoyo de Washington para que dicho organismo adelantara recursos extraordinarios a la Argentina. Para aquel entonces, el blindaje no había alcanzado sus metas y se presionaba para que el gobierno argentino cumpliera con la ley de déficit cero, que había sido sancionada en julio (Infojus, 2001) y que había implicado un alto costo político para la clase dirigente. Luego del atentado a las Torres Gemelas en septiembre, el jefe de Gabinete, Chrystian Colombo, adoptaba una posición con tono de deuda. En ese sentido, planteaba “Estados Unidos nos acaba de ayudar muchísimo con el tema del último acuerdo con el FMI para conseguir el financiamiento para aplicar el déficit cero. También en el tema de la sustentabilidad de nuestra economía y de la integración comercial hemisférica”. Además, agregaba, “está muy clara nuestra posición en el mundo (…) (t)odo esto compartido y alineado con Washington” (La Nación, 2001, 16 de octubre). No obstante ello, para noviembre parecía evidente que el país no contaría con apoyos financieros de los organismos multilaterales de crédito, ni de naciones industrializadas como Estados Unidos. A principios de diciembre, cuando el país estaba a punto de estallar, The Economist auguraba un abismo por delante sobre el caos económico y financiero que podría acarrear para el país un potencial default, que parecía ya avisorarse. De ahí en adelante, Estados Unidos tomaría a la Argentina - país que había sido el “alumno predilecto”- como el ejemplo de lo que los países no tienen que hacer si no quieren terminar en un colapso económico y financiero. De la misma forma en que Washington había participado en el rescate de Turquía, aplicaría la mano dura con Buenos Aires, en un mensaje acerca de que Estados Unidos no serían un bombero financiero y que los mercados no debían apostar a que siempre existiría el recurso de un salvataje. 385 Entre ellas figuraban Cargill, Philip Morris, The Exxel Group, Coca-Cola, Esso, Ford, Movicom Bell South, Pepsi Cola, Chevron San Jorge, Monsanto, AES, General Motors, Wal-Mart, Dow Chemical, CTI (Verizon), IBM y TGS (Enron). [317] Así, para fin de 2001 el país se prendía fuego. “La devaluación ocasionaría problemas financieros, pero no hay otra solución porque la deflación incrementa el valor de la deuda tanto como la devaluación” planteaba Paul Krugman (La Nación, 2001, 22 de diciembre). Para colmo, ese mismo mes, Bush había designado para las relaciones con Latinoamérica a Otto Juan Reich, un conservador nacido en La Habana, ferviente enemigo de Fidel Castro. Para su nombramiento, el presidente había tenido que recurrir a un procedimiento especial que permitía obviar la aprobación por parte del Congreso, principalmente por la oposición de los demócratas, quienes, entre otras cosas cuestionaban la oposición frontal de Reich al régimen de Castro y su papel en la estrategia de Reagan frente a Nicaragua durante la década de 1980. “Hay miles de razones que explican por qué la Argentina está donde está: mala administración y corrupción por muchas décadas. Ellos son los arquitectos de sus propios problemas y deben ser los arquitectos de sus propias soluciones”, afirmaría más adelante el encargado para América latina del Departamento de Estado (Rosales, 2002). De hecho, Reich visitaría el país en julio de 2002, ya con Duhalde como presidente. “La Argentina tiene suerte porque tiene buenos amigos como los Estados Unidos y organismos como el FMI que están ayudando” declaraba en Buenos Aires (La Nación, 2002, 11 de julio). Lo cierto es que, para aquel entonces, la administración Bush ya tenía claro que el gobierno no debía por qué proteger los intereses de los inversores que habían apostado a plazas muy peligrosas, buscando amplias tasas de interés. Asimismo, había supeditado su respaldo a la Argentina a que la administración Duhalde tomara medidas como: el desarrollo de un sistema tributario orientado al crecimiento; un acuerdo duradero con las provincias; el establecimiento de un régimen monetario que mantenga controlada la inflación; el comienzo de discusiones para reestructurar la deuda externa; y la capitalización de los bancos para que estos puedieran otorgar créditos al sector privado (Rosales, Jorge, 2002). Para mediados de 2002, la política estadodunidense se basaba en la asunsión de que la responsabilidad de la crisis reacía, principalmente, en gobiernos débiles e incompetentes que habían definido malas políticas internas. Existía, por lo tanto, un convencimiento de que no debían destinarse fondos a la Argentina hasta que el gobierno no desarrollara un programa [318] sustentable. Al contrario, se asumía que más dinero para la Argentina sería, incluso, contraproducente. En ese sentido, el consejero político Michel Matera aseguraba apenas una delegación del FMI abandonaba el país “(l)os argentinos tienen un inmutable punto de vista acerca de la importancia estratégica, económica, etcétera, de su país. Están convencidos de que el mundo debe venir a ayudarlos. Esa es una de las razones por las que Argentina jamás ajustó realmente”. Asimismo, agregaba “(l)o peor que podría hacer la comunidad internacional sería darle más plata a este gobierno” (Wainfeld, 2002). Hacia principios de noviembre de 2002, las elecciones legislativas en Estados Unidos les darían a los republicanos una mayoría en ambas cámaras. Desde aquel mes, las presiones para que el gobierno de Duhalde llegara a un acuerdo con el FMI irían incrementándose progresivamente, y no cederían. “Duhalde mismo dijo que encabeza un gobierno de transición, y una contribución suya, del FMI y de la comunidad internacional sería llegar a un programa transitorio para facilitar el trabajo del próximo gobierno”, planteaba Curtis Struble, segundo al mando en temas latinoamericanos en el Departamento de Estado (Granovsky, 2002). Finalmente, para fines de enero de 2003 el FMI y la Argentina rubricaban un acuerdo que incluía un crédito del organismo financiero por 2.800 millones de dólares para que el país pagara a la institución los vencimientos hasta esa fecha, que no podían ser extendidos. Una semana más tarde, Bush y Duhalde conversaban por teléfono en una muestra más de la triangulación Estados Unidos-FMIArgentina. Esta triangulación sería clave en el desarrollo de la crisis y sus impactos se harían sentir a futuro. A modo de cierre Como ya ha sido mencionado con anterioridad, el presente trabajo pretende dar un primer paso en el análisis de la coyuntura internacional que propició la profundización de la crisis argentina. Y como tal no pretende constituirse como un documento cerrado sino que, por contrario, tan sólo se detiene en dos factores puntuales -la crisis financiera [319] internacional y el rol de los Estados Unidos- que se considera que fueron funcionales al allanamiento del camino para incrementar la inestabilidad interna, pero que se reconoce que no fueron los únicos. Así, este ensayo pretende servir de disparador -desde a lógica de un documento de trabajo- de un análisis que será ampliado en el marco de la tesis doctoral de quien lo ha desarrollado. Bibliografía Clarín. (2 de Febrero de 1999). La deuda interna brasileña, una bola de nieve. Obtenido de Clarín: http://edant.clarin.com/diario/1999/02/02/o-00601d.htm Clarín. (12 de Agosto de 2001). 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Tales procesos han ido cobrando espacio en los estudios de las relaciones internacionales y la política exterior, abriendo diversos enfoques y posturas teóricas que tratan de explicar y fundar algunas conceptualizaciones que den cuenta sobre tales fenómenos. Las relaciones internacionales entre gobiernos no centrales, diplomacia multinivel, paradiplomacia, entre las varias denominaciones que pueda adoptar, ya no aparece como una novedad en los últimos años, sino más bien resulta novedoso el número, tipo y calidad de los actores que van forjando formas de integración, asumiendo interacciones concomitantes a las que se configuran desde los Estados en el nivel supraestatal. De tal modo se describen de manera general casos de paradiplomacia: el Comité de Frontera Argentino- Chileno o sub-región ATACALAR, la ZICOSUR y la Red de Mercodiudades en perspectiva comparada, a modo de ampliar una serie de relaciones y elementos constitutivos que nos revele una descripción más amplia en la que se inscriben este tipo de procesos en el marco del regionalismo, particularmente en el área del MERCOSUR. Palabras clave: Integración Regional y Sub-regional, MERCOSUR, ZICOSUR, ATACALAR, Mercociudades. Introducción: El presente trabajo consiste en una aproximación al fenómeno de la integración regional desarrollada por gobiernos no centrales (sub-estatales), partiendo de la descripción de tres casos en perspectiva comparada: ATACALAR, ZICOSUR y Mercociudades. Tales procesos han ido cobrando espacio en los estudios de las relaciones internacionales y la política exterior, abriendo diversos enfoques y posturas teóricas que tratan de explicar y fundar conceptualizaciones que den cuenta sobre tales fenómenos. Aún bajo cierta controversias por su denominación, la cooperación internacional descentralizada, también [323] denominada paradiplomacia 386, diplomacia de unidades subnacionales, diplomacia multinivel, entre las varias denominaciones que pueda adoptar, ya no aparece como una novedad en los últimos años, sino más bien resulta novedoso el número, tipo y calidad de los actores que van forjando formas de integración, asumiendo interacciones concomitantes, concurrentes y paralelas a las que se configuran desde los Estados en el nivel supraestatal. A raíz de las modificaciones sustantivas que se produjeron en las últimas décadas en el orden internacional, ha sido necesario replantear y/o redefinir algunos términos, funciones, características, actores, relaciones y temas que forman parte del actual sistema internacional y que es producto de cambios que para muchos denotan a una etapa que rebasó a la modernidad y sus anclajes propios, los cuales dominaron sobre todo una amplia etapa en occidente, donde los Estados protagonizaban el escenario de la política exterior. En los tiempos actuales y con la globalización como proceso característico del orden mundial, la integración y regionalización aparecen como alternativas que se fueron intensificando en los últimos años, teniendo como protagonistas a los Estados pero no exclusivamente a estos en el nivel nacional de gobierno. De tal modo, acompañando a los procesos de descentralización y desconcentración funcional y administrativa que fuera in crescendo en muchos de estos, la cooperación internacional descentralizada fue multiplicándose y adoptando diversas formas, esto es, procesos de integración en otros niveles y estatus políticos: ciudades, provincias, comunas, sub-regiones. De allí la importancia de considerar a la integración no sólo como fenómeno interestatal, sino también a los sub-procesos subyacentes, es decir la integración de unidades subestatales. Cabe considerar que para el presente estudio, se ha recopilado una serie de antecedentes teóricos que dan cuenta del concepto y características de las relaciones internacionales entre gobiernos no centrales, junto a la descripción de algunas experiencias en el Cono Sur. De tal modo, se presenta en una primera parte, algunas contribuciones teóricas que dan sustento al fenómeno de la integración entre unidades políticas subestatales en la denominada sub-regionalización. Luego se describen algunos factores que pueden explicar la inserción de los diversos actores en los procesos de sub-regionalización o paradiplomacia en Argentina. Posteriormente se describen de manera general tres 386 Término acuñado por Soldatos y Duchace en la década de los 80´, citado por Aguirre Iñaki en “Qué sentido tiene hablar de paradiplomacia? Una encuesta intertextual en torno a un neologismo polisémico”, en Aldecoa y Keating, “Paradiplomacia. Las relaciones internacionales de las regiones. Madrid. Marcel pons. 2000. P.p. 203-235. [324] experiencias: el Comité de Integración Argentino- Chileno o sub-región ATACALAR, la ZICOSUR y la Red de Ciudades Mercodiudades, en perspectiva comparada. A modo de conclusión se observan algunos aspectos presentes en los tres casos como sus particularidades emergentes, teniendo en cuenta la dinámica de estos procesos. Por los caminos de la integración entre unidades subestatales: sub-regionalismo La integración entre Estados en el nivel supranacional viene cobrando espacios en la región latinoamericana y puede visualizarse en una lista más o menos abundante de casos, independientemente de la mayor o menor efectividad y continuidad de los procesos en cuestión: MERCOSUR, UNASUR, CARICOM, ALBA, CELAC, entre otros. Los bloques regionales celebrados por los Estados, no son el único modo de generar vínculos de integración política, económica, cultural, social, pues se ha ido proyectando un efecto expansivo de esos procesos a otros niveles y unidades políticas como, con otros tipos de actores (estatales, no estatales). Así, se fueron multiplicando los procesos de integración celebrados por entidades gubernamentales no centrales: provincias, municipios, comunas, regiones dentro de un estado o grupo de provincias etc., lo que nos amplía el espectro en materia de uniones intranacionales e internacionales. La cooperación internacional descentralizada adquiere una fluidez que puede observarse en particular en los espacios transfronterizos: “La transformación de la cooperación transfronteriza y las nuevas formas de cooperación interregional, constituye una de las formas más características del fenómeno al que nos referimos” 387. Para Vivegani, las unidades federativas o sub nacionales “de facto, no de jure, participan de modalidades de cooperación internacional, establecen o buscan acuerdos de cuño económico y cultural, de modo formal o informal” 388. Para Keating “las iniciativas transfronterizas constituyen la forma más común de cooperación interregional” 389. Según ese autor esas iniciativas se constituyen sobre la base de problemas y oportunidades comunes y abarcan temas como infraestructura, medio ambiente, entre otros. 387 388 (Cornago: 2010,114) VIVEGANI, “Problemas para actividade das unidades subnacionais. Estados e municipios brasileiros”, Revista Brasileira de Ciencias Sociais, Vol. 21, N° 62, Julio 2.006, p. 130-131. 389 ALDECOA F, y KEATING M. (Eds), “”Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones”, Marcial Pons, Madrid, 2.000. p. 21. [325] El impacto de la globalización en las comunidades políticas locales recrea cierta convergencia entre lo global y lo local, configurando nuevos entramados o posibles mapas de la integración sub-regional que ha sido denominada por algunos autores como: glocalización 390. La justificación final del rol de las ciudades y gobiernos locales en las relaciones internacionales, encuentra una base en la influencia que poseen para contribuir a los procesos de integración a partir de una perspectiva local pero reconociendo los influjos que soportan y con los que conviven los ciudadanos en las diversas escalas (localglobal) 391. Ciertos autores han dado el nombre de paradiplomacia a los procesos a los que venimos dando cuenta: “Como alternativas se han propuesto otras denominaciones igualmente válidas, aunque con diversas connotaciones específicas, tales como diplomacia constitutiva (Kinkaid, 2.002), diplomacia multinivel (Hocking 1993), diplomacia federativa (Schiavon 2006, Rodrigues 2008) o simplemente diplomacia subestatal (Criekemans 2010)” 392. Para Keating y Aldecoa (2000) el término de “paradiplomacia”, conlleva un asunto controvertido, aunque se prefiera su uso a modo indicativo del fenómeno internacional de reciente cuño: “los actores implicados que incluyen regiones, ciudades, naciones sin estado, grupos étnicos y una amplia variedad de intereses políticos y sectoriales” 393. La paradiplomacia también se caracteriza por un “alto grado de participación por parte la sociedad civil y del sector privado, con variaciones que dependen factores políticos e institucionales 394. Otros autores abordan la importancia creciente de la paradiplomacia como “instrumento para la reducción de las tensiones étnicas” 395, donde las relaciones entre regiones fronterizas acarrean una serie de medidas con claro perfil etnopolítico que operan con mecanismos de seguridad territorial-social. Con semejantes cambios acaecidos en el orden internacional, las prácticas diplomáticas se han modificado en cierta forma, y la creación de otras instancias de negociación, paralelas a la diplomacia y concurrentes con ella, han llevado a los servicios de relaciones exteriores 390 MONCAYO GIMENEZ, Edgard, “Glocalización: nuevos enfoques teóricos sobre el desarrollo regional (subnacional) en el contexto de la integración económica y la globalización”; en Integración & Comercio; año 6; nº 16; enero-junio; pp. 213/247.: 2.002. 391 GRANATO, Leonardo, ODDONE, Nahuel, “La cooperación internacional de las ciudades en un contexto de integración regional. Herramienta para el desarrollo”, Revista VERSUS ACADÉMICA, p. 58 a 70, Abril, 2.010 392 CORNAGO PRIETO, Noe. Diplomacy. Encyclopedia of Violence, Peace, and Conflict, Vol.I, 1999, p. 559-566. 393 Op. cit. Keating, Aldecoa, 2000, 8. 394 395 Ibídem. Keating 2000, 23. Ibídem. Cornago Prieto, 2000. p.57. [326] a integrar nuevas áreas de trabajo, comisiones, direcciones, normas, personal, que atiendan a las transformaciones actuales en el universo de las Cancillerías. En trabajos desarrollados por el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), se aborda a las relaciones internacionales de las unidades subestatales en Argentina, optando por la denominación: “actividad internacional de las provincias”, por considerar que el prefijo “para” en el término “diplomacia”, conlleva una carga o connotación con cierto matiz peyorativo, pues se suele vincular con algunos motes que dan cuenta de actividades habitualmente asociadas con la extralegalidad o actividades paralelas a las que son lícitamente reconocidas 396. En principio se advierte que este emergente no tiende a anular la diplomacia estatal tradicional, sino que complejiza el escenario de la política internacional en el contexto de la globalización, preponderando nuevos actores, agentes y modos de intercambio político, económico, social, cultural, es decir que la complejiza. Según Saskia Sassen (2.004), “Las ciudades son lo más importante en esta nueva geografía. La densidad de la cultura política y cívica en las grandes ciudades se localiza la sociedad civil global en la vida de las personas” 397 Para estos regionalistas-localistas, las “megalópolis”, concentran una serie de actividades ligadas a la importante movilización de capitales, físico, económico, humano, cognitivo, tecnológico, simbólico. Ciudades como el D.F, Bombay, New York, Sao Paulo, Buenos Aires, otras, representan verdaderos polos de concentración de tales capitales diversos, que dotan de una compleja autonomía a muchas de estas ciudades en lo que hace a los intercambios internacionales, más allá de la tradicional diplomacia “moderna” estatal. No obstante, los vínculos entre ciudades periféricas o marginales de los centros políticos, económicos y culturales, resulta una alternativa tendiente a potenciar las capacidades de estas, fortaleciendo relaciones que permitan su inserción en espacios ampliados, con vistas a mejorar las condiciones de crecimiento y desarrollo, acompañando otros procesos más relevantes de integración. Cooperación descentralizada en Argentina 396 ZUBELZÚ G, IGLESIA V y VARELA C, Proyecto: “Provincias y Relaciones Internacionales”. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) / Argentina y el Comité de Provincias en el Plano Internacional del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Segundo Informe de Relevamiento y Diagnóstico, año 2.005 (CARI) p. 5. 397 SASKIA SASSEN, “Local actors in global politics”, Copyright 2004, Originally Published in Current Sociology, Volume 52, Number 4 p. 8. [327] En relación a la gestión exterior de las provincias en Argentina, Colacrai (1.998) considera que se da como parte “sintomática” de los cambios acaecidos en el orden internacional, sumado a “aspectos jurídicos-políticos y organizacionales que dan sustento a esta novedosa tendencia y considera válida la alternativa de la gestión y relaciones internacionales por parte de los estados provinciales para promover sus intereses” 398 Laurín (2.010) coincide con la tesis que abona que “los procesos de regionalización subnacional iniciados desde la reforma constitucional, fueron pensados por los gobiernos como un medio para fortalecer la integración del MERCOSUR, además de perseguir otras finalidades de acuerdo a los intereses económicos y estrategias del Estado” 399. Además es importante vertebrar tal análisis con los contenidos normativos y decisionales de la política interna y exterior argentina, para poder vislumbrar lo que acontece en materia de política exterior para este país y sus relaciones exteriores. Las legislaciones internas de los países han ido modificando algunas variantes que contemplan la participación de sus unidades subestatales en procesos de relaciones internacionales y de integración. En el caso argentino, con la enmienda constitucional de 1994, los gobiernos provinciales asumen una serie de atribuciones que amplían sus capacidades para establecer acuerdos con provincias u otras jurisdicciones pares nacionales o internacionales 400, teniendo como fin el desarrollo social y económico, siempre teniendo en cuenta que estas sean compatibles con la política exterior nacional. Además entre las cambios introducidos, corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio 401. 398 COLACRAI, M, “Las provincias y sus relaciones externas”, Centro de Estudios en Relaciones Internacionales, Rosario (CERIR), 1.998. p. 1. 399 LAURÍN Alicia, “La política subnacional y la integración regional. Avances de investigación”, EDUCO, Ed. De la Universidad Nacional del Comahue. 2.010. p. 127. 400 Constitución Nacional. Articulo 124°- “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto”. 401 Ibídem. Articulo 125°.- “Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso Federal; y promover su industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad provincial, la [328] La delegación de atribuciones a las provincias en materia de gestión exterior en ocasiones difiere con el régimen que regula a sus contrapartes de los procesos de integración comunes, donde confluyen unidades políticas cuyos estados poseen regímenes unitarios, federales con todas sus variantes en los roles, funciones y autonomía relativa de sus jurisdicciones internas. ATACALAR, ZICOSUR y Mercociudades: paradiplomacia en perspectiva comparada Como ampliamente se estudia en Ciencia Política, el recurso de la comparación resulta un procedimiento y método para el estudio de los fenómenos políticos, cuyas aportaciones significativamente tienden a proporcionarnos elementos para establecer ciertas generalizaciones, regularidades, diferencias, tipologías, en síntesis producir conocimientos de la realidad política. Según Jolías y Reyna (2.009), “Al hablar del método, hacemos referencia al uso planificado y sistemático de la comparación con el objetivo de lograr conocimientos científicos” 402. Siguiendo el desarrollo del presente trabajo, en materia de gestión internacional de unidades subestatales para la integración, podemos epitomar algunas experiencias que se vienen desarrollando en el Cono Sur en las que participan provincias y ciudades argentinas con otras unidades de países limítrofes, describiendo sus rasgos de manera general. Los tres casos a los que haremos mención son: el Comité de Integración ATACALAR, la subregión ZICOSUR y la Red de Mercociudades. El elemento presente en los tres casos refiere al hecho de conformar experiencias de regionalización abierta enmarcadas en el fenómeno de la cooperación internacional descentralizada o relaciones internacionales de gobiernos no centrales. Los tres casos a su vez cuentan con la referencia de un proceso de integración interestatal regional: MERCOSUR, y son creados en la década de los 90s, (Mercociudades en 1995, ATACALAR en 1996 y ZICOSUR 1997). Si bien ATACALAR y ZICOSUR reúne a provincias argentinas, regiones chilenas (ATACALAR) y departamentos como estados -Bolivia, Paraguay y Brasil(ZICOSUR), el caso de Mercociudades alberga entre sus miembros a ciudades del MERCOSUR en las que se inscriben Municipios o Comunas, es decir instancias que se enrolan en gobiernos locales con una actividad internacional más acotada y bajo la referencia regional supraestatal del MERCOSUR introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos, por leyes protectoras de estos fines, y con sus recursos propios”. 402 JOLÍAS Lucas y REINA Augusto. "Las comparaciones no son odiosas: métodos y estrategias en política comparada" Revista Argentina de Ciencia Política 11-12 (2009). p.3. [329] Los tres casos se inscriben en áreas marginales de los centros de decisión que encabezan las propuestas de integración más relevantes, pues se trata de una convergencia de actores y áreas geográficas periféricas de las zonas de mayor influencia y de los gobiernos centrales de los países participantes. Si bien puede reconocerse en las relaciones transfronterizas ciertos hitos que cimentan las relaciones entre las unidades subnacionales en cuestión, la tendencia consiste en la expansión hacia áreas menos inmediatas, reflejando interacciones que no resultan circunscriptas a las posiciones de frontera exclusivamente, sobre todo si se analiza la dimensión económica y comercial de los vínculos en donde la complementariedad y oportunidades de intercambios adquieren espacios potenciales en materia económica y productiva, ampliando cantidad, tipo y posiciones de los actores intervinientes. A continuación se pasará revista de los tres casos propuestos para efectuar un análisis en perspectiva comparada que contará con otras instancias de profundización y precisión de elementos a estudiar en futuros estudios más exhaustivos. Aproximación al proceso de integración ATACALAR El Comité de Integración ATACALAR se creó el 18 de marzo de 1996 en la ciudad de Copiapó entre las provincias de La Rioja y Catamarca de Argentina y la Región de Atacama de la República de Chile, tras la firma que produce la Alianza Estratégica para el Desarrollo, denominada ATA.CA.LAR: Atacama, Catamarca, La Rioja. En el año 1.997 fue institucionalizada como Comité de Frontera (luego Comité de Integración) por las cancillerías de Argentina y de Chile con el fin de crear un espacio propicio que permita la inserción gravitante de esta sub región en el contexto internacional. Posteriormente, se fueron incorporando las provincias de Córdoba 403, Santiago del Estero 404 y Tucumán 405, siendo Santa Fe 406 la última provincia en incorporarse a la sub-región en 2011 407. 403 Córdoba se incorpora a la Macro-región el 13 y 14 de septiembre en el año 2.005. Santiago del Estero se agrega a ATACALAR en la plenaria de los días 6 y 7 de noviembre del año 2.006, celebrada en Copiapó. 405 Tucumán se incorpora formalmente a la macro-región en la décima plenaria celebrada en Santiago del Estero los días 18 y 19 de julio de 2.007. 406 Santa Fe es la última provincia argentina en incorporarse a ATACALAR en 2.011. 407 BRUCULO C, “Integración Trasandina. El rol de los Comités de Integración Argentinos- Chilenos en la frontera andina. Aproximación al caso de la macrorregión ATACALAR.”, en Dilemas y Preguntas sobre la inserción internacional de América Latina, SEITZ Mirka (compiladora) ARRIALIDICSO-USAL 2011. 404 [330] La inclusión de provincias que irradian la influencia integracionista hacia el este nacional, prevé la posibilidad de incluir a posteriori a otras provincias de la Mesopotamia argentina, potenciando la concreción de un Corredor Bioceánico. Para Colacrai (2.009), el proceso sub-regional ATACALAR “se proyecta como un área de integración que posibilita y estimula reuniones específicas, que hoy incluyen hasta sesiones de discusión de recursos mineros y se considera que esta integración podrá incorporarse al mundo como una sub-región” 408. Una de las características de las unidades que integran ATACALAR del lado argentino, es su pertenencia a regiones diferenciadas a nivel Nacional o ad intra. A su vez estas provincias, también forman parte de otros procesos sub-regionales vinculados a otros estados limítrofes y otras unidades subnacionales, por ejemplo la Zona de Integración del Centro Oeste de América del Sur (ZICOSUR) o CRECENA-CODESUL. La concurrencia de diversos procesos de cooperación internacional y nacional descentralizada, recrea una cartografía de la integración que complejiza las relaciones en un espacio que es tanto local, como nacional y regional, donde interactúa ATACALAR y donde también lo hacen sus unidades con otras. La zona de interconexión bioceánica, parte de un núcleo conformado constituido por los pasos fronterizos San Francisco de Catamarca y Pircas Negras de La Rioja interconectados con tres puertos del pacífico, situados en la tercera región de Atacama-Chile y ocho aeropuertos, dos en Atacama y uno por cada provincia Argentina que integra Atacalar (La Rioja, Catamarca, Córdoba, Santiago del Estero y Tucumán, Santa Fe), y una zona de irradiación integrada por las provincias que se vinculan a este núcleo sub-regional en diversas dimensiones de integración. El Corredor Bioceánico representa amplias potencialidades para las relaciones comerciales y económicas en que las provincias argentinas mediterráneas propicien una vinculación que permita captar mercados del pacífico en vinculación con los países asiáticos, por ejemplo. En lo que refiere a su estatus institucional y aspectos formales, ATACALAR si bien ha ido ampliando su zona de irradiación trascendiendo el mero espacio transfronterizo, se trata de un Comité de Integración Argentino-Chileno y como tal se rige institucionalmente según el Reglamento para los Comités de Integración establecido para los ocho Comités que se encuentran vigentes entre ambos países, reconocidos por sus Cancillerías. Los Comités de Integración se han planteado como instancias o foros argentinos-chilenos para el tratamiento de problemáticas comunes atinentes a la conectividad física que luego encuadrará otros ítems, como los comerciales, migratorios, de cooperación, seguridad etc. El reglamento que los regula, los considera: “foros que tienen por objeto la coordinación 408 COLACRAI en Maira, “La política internacional subnacional en América Latina” Luiís Maira ed. El Zorzal, 2.009, p.p.320-321. [331] bilateral, destinada a proponer procedimientos y soluciones ágiles y oportunas a los problemas del tránsito y tráfico fronterizo de personas, vehículos y bienes, en un marco para promover la cooperación, integración y el desarrollo de las áreas de frontera” 409. El Reglamento de los CI establece las disposiciones generales, objetivos, composición y mecanismos de funcionamiento de los foros binacionales. A su vez la modalidad de interrelación de estos foros es a través de reuniones plenarias anuales donde se tratan los temas comunes con las autoridades ejecutivas de cada jurisdicción miembro, los representantes de las cancillerías (cónsules o embajadores) y otros actores: equipos técnicos, representantes de cámaras empresariales-comerciales, representantes de entidades culturales, universitarias, artísticas, entre otras que fomentan otras dimensiones de la integración, por ejemplo el intercambio cultural y los eventos deportivos (juegos trasandinos ATACALAR). En la actualidad, el Comité de Integración ATACALAR está conformado por una serie de Comisiones y Subcomisiones, conforme al reglamento de Comités de Integración establecido desde 1997. El desarrollo de las reuniones fue estableciendo tales instancias de trabajo de acuerdo a las áreas temáticas y sus abordajes. Las vigentes son: COMISIÓN DE FACILITACIÓN FRONTERIZA • Subcomisión de Aduanas • Subcomisión de Migraciones • Subcomisión de Temas Fito y Zoosanitarias • Subcomisión de Coordinación y Cooperación Policial • Subcomisión Especial de Funcionamiento de Pasos COMISIÓN DE INFRAESTRUCTURA, TRANSPORTE Y COMUNICACIONES • Subcomisión de Infraestructura COMISIÓN DE COMERCIO, PRODUCCIÓN, MINERÍA Y TURISMO • Subcomisión de Comercio y Producción • Subcomisión de Turismo y Deporte 409 Acuerdo entre la República de Chile y la República Argentina para establecer un Reglamento para los Comités de Frontera, 08/08/1997, Santiago de Chile. [332] COMISIÓN DE CULTURA, EDUCACIÓN Y CIENCIA • Subcomisión de Cultura • Subcomisión de Educación 410 Todas las propuestas, con sus respectivas previsiones de implementación y presupuestos estipulados para ser ejecutados deben ser elevadas a las cancillerías de ambos países para su aprobación. Con esto queda demostrado que aún bajo cierta autonomía relativa, el espacio de integración debe regirse según las directivas y capacidad decisional de los servicios de relaciones exteriores de los países que la componen. Por lo tanto, las propuestas que se plantean en los foros y que provienen de los gobiernos provinciales y la Tercera Región Chilena no son vinculantes sino que requieren de la aprobación de los Ministerio de Relaciones Exteriores de ambos países. No obstante la capacidad de los actores diversos que intervienen en el proceso de elaboración de las propuestasdemandas es fundamental a la hora de priorizar los temas de agenda y lograr la decisión a nivel nacional, para por ejemplo, mejorar la infraestructura y caminos, dotación logística, concreción de programas, entre otros. Integración ZICOSUR La sub-región conocida como “Zona de Integración Centro Oeste de América del Sur”, en adelante ZICOSUR, conforma uno de los procesos que se analizan bajo la lógica de la integración celebrada por gobiernos no centrales del Cono Sur. Consiste en un complejo integrado por unidades políticas pertenecientes a seis países: Brasil, Argentina, Chile, Bolivia, Paraguay y Perú. Según el Protocolo de Campo Grande (Reglamento de la ZICOSUR). “ZICOSUR consiste en un foro de carácter internacional integrado por provincias de Argentina, estados de Brasil, departamentos de Bolivia y Paraguay, regiones de Chile, comprendidas en el centro oeste suramericano que han manifestado su voluntad de promover la integración regional con el fin de propender al desarrollo sustentable de la zona” 411. 410 Comité de Integración ATACALAR. “Creando Vínculos con el Mundo”. Página Web: http://www.comiteatacalar.cl/turismo.php 411 Protocolo de Campo Grande para la institucionalidad de la ZICOSUR. Acta de la plenaria celebrada el 21 de Noviembre de 2005 por la que se establecen los instrumentos formales de la sub-región. [333] Según Colacrai (2011) puede caracterizarse como un “espacio de carácter multinacionaltransregional” 412 y podemos añadir que enmarca a un amplio número de actores de países limítrofes que no sólo se encuentran nucleados en un área fronteriza sino que se fuera irradiando hacia otras unidades, como sucede con ATACALAR y que encuentran referencias regionales históricas y con potencial para justificar su inclusión en un entramado de dimensiones considerables. En tal sentido se puede citar que la zona mencionada reúne a una población cercana a los 30 millones de habitantes, en una superficie de 3 millones 600 mil kilómetros cuadrados 413. Sus antecedentes se remontan a las iniciativas emanadas de la conjunción de actores del sector público (gobiernos subnacionales) y del sector privado (de carácter diverso), desarrolladas en la década de los 90s, con el objetivo de coordinar medidas que puedan ser tratadas por los gobiernos nacionales respectivos como a nivel regional Las reuniones de la ZICOSUR se erigen como espacios de encuentro en los que interactúan representantes de las unidades políticas que la componen mediante diversas propuestas de trabajo conjunto, “las Reuniones son instancias que se han transformado en espacios de cooperación y acuerdo entre los gobiernos y el empresariado, así como de intercambio con los países de la Cuenca del Pacífico” 414. Con nueve encuentros y cuatro reuniones extraordinarias, la integración sub-regional ha ido trabajando sobre diferentes campos, elaborando sus propósitos, propuestas y avances que van quedando asentados en las actas de cada encuentro plenario. Las iniciativas por constituir una sub-región: la ZICOSUR, fueron estableciendo instancias de institucionalidad en el desarrollo de sus reuniones De tal modo se pueden considerar a los siguientes hitos en los que se establecieron sus principales entes organizativos: Los Grupos de Trabajo, fueron creados en el II Encuentro Internacional ZICOSUR-Asia Pacífico (1998) y conforman la estructura basal de la sub-región. Están integrados por las 412 COLACRAI Myriam, “La política exterior argentina con sus vecinos en los años ‘90”, Centro de Estudios Internacionales y de Documento de Trabajo Nº 1 Educación para la Globalización (CEIEG) Julio de 2004 Universidad del CEMA http://www.cema.edu.ar/ceieg 413 Página oficial de ZICOSUR http://www.zicosur.org.ar/Nueva_ZICOSUR/espanol/index1.php, 2012. 414 Página oficial ZICOSUR –origen- [334] autoridades gubernamentales de cada unidad política miembro y tienen como misión la de coordinar y desarrollar acciones y programas que consoliden a la ZICOSUR con un acento particular en lo atinente a las inversiones, producción y comercialización. La Secretaría Pro-Témpore por su parte, será la responsable de la coordinación entre las partes, la comunicación entre estas y el seguimiento de las metas y propuestas de trabajo. La Sede del último encuentro oficiará como tal hasta la Reunión siguiente Órganos Ejecutivos en cada unidad política componente de la ZICOSUR, los que fueran instituidos en el VII Encuentro InternacionalZICOSUR - Asia Pacífico, organizado en 2004. El propósito es contar con referencias para el trabajo en red durante el año bajo la coordinación de la Secretaría Pro Témpore. El Protocolo de Campo Grande es el corolario institucional a los avances que se fueron dando en el proceso de integración con el propósito de afianzar la continuidad y la relevancia de la ZICOSUR. Se trata de la dotación de su estructura orgánica institucional, que establece y reafirma sus objetivos, organización, plenario de autoridades, funciones y atribuciones, comisiones de trabajo, entre otras. La misma queda establecida en 2.005, en Mato Grosso Brasil 415 Tal espacio de integración manifiesta las potencialidades de ofrecer una amplia oferta productiva hacia mercados del pacífico, los tigres asiáticos y también países de Norteamérica. Siguiendo de cerca regiones y bloques importantes del cono sur, llegamos al MERCOSUR ampliado, el cual además de sus miembros plenos, por acuerdos establecidos con otros estados o regiones, como Bolivia, Chile, Perú y la Comunidad Andina de Naciones, presenta un escenario que atraviesa un amplio y complejo entramado reticular en el que interactúan y se superponen otras propuestas de integración sub-regional, en las que además participan múltiples actores tanto públicos como privados. En este sentido, los corredores bioceánicos adquieren una relevancia específica, por lo que ZICOSUR posee mapas e itinerarios viales-bioceánicos, sobre los que proyectan esfuerzos técnicos mancomunados por parte de sus miembros ante las autoridades nacionales, para potenciar su desarrollo y mejorar las condiciones de conectividad física. Tal como sucede en ATACALAR, las reuniones plenarias son la modalidad de interacción entre sus unidades miembros, además de contar con servicios de páginas web como 415 Protocolo de Campo Grande, 2005. [335] soportes técnicos que albergan información y avances de las propuestas que se plantean en los foros anuales. Asimismo, las Comisiones de trabajo, se han ido ampliando como en el caso de ATACALAR, hasta cubrir temáticas diversas: • Comisión de asuntos institucionales. • Comisión de infraestructura y servicios conexos. • Comisión de producción y comercio. • Comisión agropecuaria y alimentaria. • Comisión de turismo. • Comisión de cultura. • Comisión de educación. • Comisión de medio ambiente. • Comisión de energía. • Comisión de protección y desarrollo social 416. En los encuentros, como puede observarse en las Actas plenarias de ATACALAR, los actores privados se han ido multiplicando, de hecho la ZICOSUR posee antecedentes como las reuniones de empresarios (Geicos) y las ferias que son parte de las propuestas que se vienen ejecutando año a año, contando con una Red Empresarial y un Calendario de Ferias. Cabe destacar que la promoción del Corredor Bioceánico se vincula con el proceso de integración y desarrollo de Capricornio definido por IIRSA que une el centro oeste de Brasil y el norte de Chile 417. Precisamente las conexiones con IIRSA resultan de la demanda de una mayor infraestructura logística como vías de comunicación entre las unidades de la ZICOSUR. La red de Mercociudades Así como analizáramos el rol de las provincias y regiones en el caso de la integración Argentina-Chile con en Comité de Integración ATACALAR, o la convergencia de diversas 416 Ibídem. Página ZICOSUR 417 Zicosur-Codesul analizaron la infraestructura del Eje de Capricornio http://www.iirsa.org/BancoConocimiento/N/noticia_100525_zicosur_codesul_infraestructura_eje_ca pricornio/noticia_100525_zicosur_codesul_infraestructura_eje_capricornio.asp?CodIdioma=ESP&C odSeccion=124 [336] unidades políticas de seis países como lo es ZICOSUR, también se da en la región, experiencias de integración de las ciudades o municipios, tal es el caso de Mercociudades. La particularidad de éste último radica en el estatus de los gobiernos locales que la integran, tratándose de ciudades cuya referencia hacia la regionalización internacional se corresponde con el proceso supraestatal del MERCOSUR. “Mercociudades fue fundada en 1995 por las autoridades del gobierno de doce ciudades: Asunción, Brasilia, Buenos Aires, Córdoba, Curitiba, Florianópolis, La Plata, Montevideo, Porto Alegre, Río de Janeiro, Rosario y Salvador; con el objetivo de institucionalizar la participación de los municipios en el seno del Mercosur e impulsar, al mismo tiempo, el intercambio y la cooperación entre las ciudades de la región” 418 Como antecedentes de su fundación, Laurín (2010), señala la Cumbre de Porto Alegre en la cual intendentes, alcaldes y prefeitos de las ciudades participantes, manifestaran la necesidad de viabilizar una red en el marco del MERCOSUR, a modo de consolidar la visión ciudadana de las sociedades locales 419. En 1996 se plasmaron sus objetivos, entre los cuales contaba el del reconocimiento de las ciudades en la estructura del MERCOSUR. Los propósitos subsiguientes fueron los de crear áreas técnicas mediante las cuales se pudieran desarrollar actividades comunes, programas y proyectos. Con el devenir del tiempo, a las ciudades miembros fundadoras, se fueron sumando otras de los países que integran el bloque MERCOSUR, y a su vez la agenda que fueron delineando desde sus encuentros, fue incrementando un amplio número de temas que excedían a lo económico y comercial para potenciar la visión de un MERCOSUR social. Uno de los temas relevantes a tratar, fue sin dudas el de las comunicaciones para establecer una mayor fluidez y constancia en el diálogo abierto entre sus participantes, teniendo en cuenta la cantidad de miembros que a poco de crearse se fueron añadiendo en un amplio y considerable espacio geográfico. En una segunda Cumbre de la Red, se estableció su Reglamento, que contenía los lineamientos del funcionamiento de la Red, y los órganos que la integrarían: • Asamblea General de Socios (cumbre), conformada por los jefes de gobierno de las ciudades miembros. 418 IBARRA Anibal, “Integración y participación de la juventud en las Mercociudades. Distribución del ingreso en América Latina” Coordinación de Publicación: Matías Novoa Haidar - Dir. Gral de la Juventud del Gob. de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2004, p. 7. 419 LAURÍN op. Cit. 2010, p.17. [337] • Consejo, compuesto por dos ciudades de cada país miembro y una de cada país asociado (encargada de la administración de la red) • Secretaría Ejecutiva, que coordinaría el Consejo y representaría oficialmente a la Red. • Nueve unidades técnicas que trataban sobre temas específicos.(Laurín,2010, 19) En 1998, las doce ciudades fundadoras que integraban la red, pasan a ser cuarenta, las dimensiones de su organización crecían, junto a sus expectativas, no obstante debieron modificarse los mecanismos de ingreso a la Red, ya que en sus primeras versiones exigía la participación de ciudades de 500 mil habitantes, cuestión que no era difícil para ciudades de Argentina y Brasil pero era una dificultad para la mayoría de las ciudades de Uruguay y Paraguay y de otros países asociados. En 1998, se incorpora en oportunidad de la Cumbre de Córdoba, una Comisión Directiva, compuesta por miembros salientes de la Secretaría Ejecutiva. En 2000, observa Laurín que fue un punto de inflexión para las Mercociudades, puesto que se decide fijar una Secretaría Técnica permanente, con sede en Montevideo 420. Con el correr del tiempo, la mayor institucionalidad de la Red, y los diversos programas y acciones implementadas, su agenda, como organigrama, se iban ampliando. Los obstáculos de las comunicaciones entre otras dificultades, persisten, aunque se hayan mejorado considerablemente según advierten personalidades de la Red. Entre 2000 y 2003, de sesenta y cinco ciudades, se pasa a ciento veinte tres 421. Entre los años 2.004 y 2.006, los reclamos por una mayor institucionalidad dieron lugar a la creación de un Foro Consultivo de Municipio, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR, para que la Red pudiera participar de manera más activa y con intermediarios directos de las decisiones que se dirimían en MERCOSUR. Así queda plasmada esa instancia en 2006 en la Cumbre en Morón, donde por primera vez asiste un presidente de Estado a una reunión de Mercociudades (Néstor K) y al año siguiente, con presencia de Inacio Lula Da Silva, se establece de manera definitiva en la Cumbre de Río de Janeiro. 420 421 Ibídem. p. 24. Ibídem. p. 25. [338] Actualmente, según datos de la página oficial de la Red, cuenta con 230 ciudades asociadas de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela, Chile, Bolivia y Perú, donde viven más de 80 millones de personas 422. Las actividades son implementadas desde sus unidades técnicas, como desde sus órganos ejecutivos, las cuales trabajan un amplio abanico de temas y han ejecutado una cantidad considerable de proyectos diversos hasta la fecha. Basta con consultar a la página oficial de la Red, se podrá tomar dimensión de su amplitud y complejidad. Las áreas temáticas de la Red, hasta la fecha son: 422 • Ambiente y desarrollo. • Desarrollo social. • Ciencia y tecnología. • Cooperación internacional. • Cultura. • Desarrollo urbano. • Desarrollo económico y local. • Educación. • Juventud. • Planificación estratégica. • Seguridad ciudadana. • Género y municipio. • Turismo. • Autonomía, gestión y financiamiento. Página oficial de la Red de Mercociudades. www.mercociudades.org [339] Si bien en el caso de integración de ciudades, las mismas cuentan con un margen de autonomía más limitado inclusive que las provincias o estados, el carácter de proximidad a la vida del ciudadano reviste a este tipo de foro consultivo de una relevancia necesaria a la hora de vincular las experiencias locales, sus demandas y realidades ante el bloque regional MERCOSUR. Justamente allí donde se reconoce una distancia del nivel supranacional de integración del MERCOSUR, las Mercociudades recogen y bajan hacia el nivel local, a sus decisores y colectivos la importancia del MERCOSUR y suben hacia ese proceso lo que acontece a un nivel de intercambios entre las ciudades que resuena cada vez con mayor incidencia. Conclusión del trabajo: Teniendo en cuenta el breve recorrido por diversas propuestas de integración subregional en el Cono Sur, se pueden extraer algunas características que comparten y que pueden explicar aspectos que hacen a la lógica de este tipo de regionalizaciones. Como fuera enunciado a comienzos de este trabajo, las unidades políticas que integran ATACALAR, ZICOSUR y Mercociudades, sobre todo los dos primeros casos, consisten en jurisdicciones periféricas de los centros económicos y decisionales de sus países y el componente de las relaciones transfronterizas que mantienen muchas de ellas, abren potenciales vías del diálogo e interacción con sus vecinas. En el caso de ATACALAR, en tanto Comité de Frontera de Argentina y Chile, sus pasos fronterizos (dos) se erigen como puentes de acceso para la conexión física, con ciertos antecedentes que ya se remontan a los espacios del Virreinato del Perú. Algunas similitudes que guardan las provincias argentinas que iniciaron el proceso (La rioja- Catamarca) con la contraparte chilena (Región de Atacama) y su proximidad geográfica, permearon ciertos intercambios y potenciaron las posibilidades que pueden mantener en común. A estas fundacionales de ATACALAR, se les fueron sumando otras provincias argentinas que fueron ampliando el espacio sub-regional, lo que puede ser representado como un núcleo transfronterizo y una zona de irradiación que tiende a plasmarse en la viabilidad de Corredores Bioceánicos. Cuestión similar sucede con ZICOSUR, en donde este patrón que describimos ligeramente parece replicarse pero con una mayor cobertura geográfica, albergando a un más Amplio número de unidades políticas y varios países en cuestión, donde la relevancia de los corredores bioceánicos parece ser mayor inclusive. En el caso de la Red de Mercociudades aparece una lógica que mantiene otras particularidades, puesto que se trata de jurisdicciones locales en las cuales, la dependencia respecto de los gobiernos provinciales [340] puede acarrear otras implicaciones a la hora de una proyección internacional. Su estatus aparece más ligado a las propuestas de hecho, sobre todo en el plano de intercambio de experiencias que en cuestiones más profundas (acuerdos comerciales, económicos, etc), siempre con una referencia mayor al proceso de integración del MERCOSUR. Precisamente este bloque regional, puede pensarse como un paraguas que alberga sub procesos como los que mencionamos, unos con mayor referencia explícita a éste, que otros, pero no sin una vinculación, ya sea porque el MERCOSUR ha ido dotando a las relaciones supraestatales en el Cono Sur, de cierta previsibilidad, contando con una legitimidad en los estados miembros que permiten entender a este como un proceso regional de referencia. En los tres casos aparecen agendas con una diversidad de temas a tratar en sus foros y encuentros sub-regionales. Las dimensiones de la integración fueron rebasando las que aparecen como justificaciones en sus documentos fundacionales y que tenían que ver sobre todo con cuestiones de conectividad física e intercambios económicos y comerciales, fundamentalmente. La integración cultural, social, educativa entre otros aspectos, van cobrando mayor centralidad en las comisiones de trabajo, lo que nos permite afirmar que la integración regional o sub-regional, excede las variables económicas y comerciales, donde la historia común también ejerce bastante peso. En los tres casos, si se analizan los actores concurrentes en sus foros plenarios, se evidencia la presencia del sector privado y organizaciones de la sociedad civil que articulan sus intereses en el marco de estos espacios comunes. Por otra parte, aspectos institucionales como las facultades que tienen las provincias argentinas en uso de su autonomía, remarcada en la enmienda de 1.994, permite una inserción internacional de estas, siempre entendiendo que lo harán sin comprometer los intereses nacionales y de esa forma, pasando por la autorización de la Cancillería, cuestión que suele ser más rígida en algunos países hermanos que integran estos procesos, sobre todo en el caso de los Estados con regímenes unitarios, donde las jurisdicciones subnacionales cuentan con menor grado de autonomía. La descentralización y las fuerzas comunes que estrechan lazos entre los espacios (culturales, geográficos, históricos) también cuentan a la hora de analizar las dimensiones de la integración sub-regional y pensar las potencialidades de espacios con un mejor y mayor número de intercambios, teniendo en cuenta la concreción de acciones que vienen articulando ATACALAR, ZICOSUR y Mercociudades, nos podrán brindar en estudios posteriores (con mayor nivel de profundidad), más elementos para comprender estos fenómenos que llevan su tiempo, se van ampliando y dando lugar a otros más nuevos. [341] Bibliografía • Acuerdo entre la República de Chile y la República Argentina para establecer un Reglamento para los Comités de Frontera, 08/08/1997, Santiago de Chile. • ALDECOA F, y KEATING M. (Eds), “”Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones”, Marcial Pons, Madrid, 2.000. p. 6 a 40, • BRUCULO C, “Integración Trasandina. 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Si bien cuando a primera vista el caso del cibercrimen, aparece como un área que se ve menos proclive a la regulación y a la capacidad de control y filtro por parte de los Estados, su importancia y versatilidad han producido la necesidad de contar con menos zonas grises de las que a priori presupone su naturaleza, por un mayor seguimiento y búsqueda de regulaciones que permitan volver más previsible sus aplicaciones. En ese marco se analizan las condiciones y estrategias de los países de la UNASUR, como el tratamiento regional en materia de defensa cibernética, siguiendo de cerca las políticas y legislación vigentes para hacer frente a las amenazas del cibercrimen, asumiendo que las características de transnacionalidad del espacio cibernético apuntan a las articulaciones regionales. Introducción El carácter de las amenazas a la seguridad internacional se ha modificado en las últimas décadas, producto de la complejidad que adquieren los medios de violencia masiva como los efectos diversos que éstos puedan acarrear. Para abordajes más efectivos, ante la mutación de los hechos se requiere de perspectivas multidisciplinares que analicen la diversidad de factores intervinientes. Puede considerarse en un sentido amplio a las amenazas como: “un conjunto de circunstancias que integradas constituyen un factor potencial de daño cierto y que bajo ciertas condiciones puede producirse” 423. Tal concepción de las amenazas integra también la noción de “riesgo”, distinta a la primera en la medida en que no requiere de la voluntad de daño 424. 423 LAÍÑO, Aníbal en Bartolomé, M. “”Una aproximación teórica al concepto de defensa”, Mimeo, Ágora, Centro de Estudios Internacionales, BsAs, 1.991, p. 35. 424 BARTOLOMÉ, Mariano, “La seguridad internacional post 11-S. Contenidos, debates y tendencias”, Instituto de publicaciones navales, IPN Editores. Bs As, 2.006. p. 131. [345] En las últimas décadas se han incorporado nuevas amenazas y riesgos que atentan contra la seguridad internacional, por lo cual los Estados necesariamente debieron considerarlos en sus agendas tanto de seguridad como de defensa nacional. Entre esas nuevas amenazas se encuentran los delitos cibernéticos, cibercrimen o ciberguerra. Aproximación a las nociones e implicancias de la seguridad y defensa cibernéticas La piratería informática utilizada para acceder ilegalmente a información clasificada de empresas o gobiernos realizados por hackers 425 ha evolucionado hasta el desarrollo de operaciones, ejecutadas por gobiernos para afectar las redes, sistemas informáticos e infraestructura crítica de un país 426. De tal modo, la seguridad cibernética fue mutando a un concepto estratégico. La capacidad disruptiva de los atacantes cibernéticos ahora amenaza la seguridad nacional e internacional. Las infraestructuras críticas nacionales se encuentran expuestas, no sólo durante la guerra sino también en tiempos de paz. Como consecuencia de ello, todos los futuros conflictos políticos y militares tendrán una dimensión cibernética, cuyo tamaño e impacto son difíciles de predecir. La particularidad de este nuevo escenario radica en que, a diferencia de otro tipo de amenazas, no distingue fronteras geográficas ni estatales. Al mismo tiempo, en caso de tratarse de un actor estatal, se dificulta la posibilidad de ligar un ataque cibernético al Estado que lo ejecuta. “De esta manera se ha consolidado como un quinto ámbito en el cual pueden desarrollarse acciones de guerra junto al terrestre, el aéreo, el marítimo y el espacial. En este nuevo campo virtual las naciones han comenzado a desarrollar políticas para asegurar su conquista, control y defensa” 427. Por lo tanto, para comenzar con el análisis de las acciones de los Estados de América Latina en el ámbito de la defensa por ciberguerra es preciso definir el término para evitar ambigüedades conceptuales: 425Hacker: término derivado del inglés hacking, irrumpir o entrar de forma forzada un sistema de computación o una red. 426TRAINA, Eduardo; Pendrives o Misiles, La Ciberguerra: una nueva variable en el nivel estratégico; Paper; Escuela Superior de Guerra Conjunta; 2012, pág. 2. 427 Ibid. Pág. 2 [346] “La ciberguerra puede definirse como un conflicto clásico donde al menos uno de los participantes, en sus acciones, motivaciones o herramientas, se apoya en el campo de la tecnología informática para afectar las fuerzas armadas, infraestructura o sociedad de un Estado” 428. Es menester diferenciar el concepto de seguridad cibernética y defensa cibernética. El primero, remite a la condición de preservación de los intereses nacionales amenazados por medios cibernéticos. En tanto que defensa cibernética, y en concordancia con la definición antes dada de ciberguerra, remite al conjunto de actitudes, medidas y acciones que visa a impedir, mitigar o restablecer la pérdida de la seguridad cibernética, amenazada por una serie de eventos hechos con propósito o de manera accidental. La relevancia crítica de la ciberdefensa en el mundo contemporáneo No existen las suficientes evidencias sobre campañas militares por parte de Estados contra activos cibernéticos de interés nacional. No obstante, ha ocurrido un gran número de ataques hechos por hackers, cuyas identidades y motivaciones son frecuentemente oscuras. Algunos casos recientes de ataques que pretenden explorar vulnerabilidades son descriptos a continuación. Estos casos no significan que sean ataques cibernéticos, pero sí amenazas concretadas y por eso tienen valor en el contexto en estudio. Una serie de incidentes cibernéticos contra la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y gobiernos miembros ocurrieron durante el ALLIED FORCE en 1999 para forzar a las unidades militares serbias a que salieran de Kosovo. Estos incidentes incluyeron ataques de negación de servicio y desfiguraciones de páginas web del Cuartel General Supremo de las Fuerzas Aliadas Europeas mientras los militares norte-americanos asistieron a un triple ataque de desfiguración. Estos ataques fueron conducidos por hackers nacionalistas rusos, serbios y chinos 429. 428 MOUSSU, Nelly, LLOUQUET, Anne-Lise y CHAUMEI, Grégoi. (2011). “Cyberespace le 5eme champ de Bataille”. Artículo Revista “Armees d’ajuord’hui – Dossier ”. Nro. 365 Noviembre/Diciembre. Delegación de Información y Comunicación de la Defensa - Ministerio de Defensa. Francia. En Traina, Eduardo; Pendrives o Misiles, La Ciberguerra: una nueva variable en el nivel estratégico; Paper; Escuela Superior de Guerra Conjunta; 2012, pág. 2. 429HEALEY, J, VAN BOCHOVEN, L. NATO’s Cyber Capabilities: Yesterday, Today and Tomorrow. OTAN, 2012. Disponible en http://www.acus.org/publication/natos-cyber-capabilitiesyesterday-today-and-tomorrow, acceso en 20 de junio de 2012. [347] En junio de 2010, la empresa bielorusa VirusBlokAda descubrió el worm Stuxnet, capaz de alterar un control industrial. Dicho worm atacó de forma intensiva redes de Irán, tal como el reactor nuclear ubicado en Bushehr. Éste ha sido considerado el primer worm que tuvo como objetivo una infraestructura crítica industrial 430. En noviembre de 2010 varios millares de documentos clasificados fueron publicados en el sitio web Wikileaks. Los documentos, en su mayoría, fueron robados por un soldado estadounidense que los entregó a las personas de dicho sitio 431. Con lo expuesto queda claro que no se trata de casos aislados sino que las amenazas cibernéticas se han diversificado y reproducido en contextos donde se vuelve más dificultoso regular y aplicar criterios para la defensa, prevención y sanción de tales recursos. Marcos regulatorios para el cibercrimen. Convenio sobre Cibercriminalidad Los desafíos que impulsan el alto crecimiento de la TIC en el mundo en general y en la región latinoamericana en particular, trae consigo una complejización del sistema de seguridad y de los dispositivos que deban regular ese campo. Si bien cuando a primera vista, el caso de las tecnologías de la información y comunicación aparezcan como un área que se ve menos proclive a la regulación y a la capacidad de control y filtro por parte de los Estados, su importancia y versatilidad han producido la necesidad de contar con menos zonas grises de las que a priori presupone su naturaleza, por un mayor seguimiento y búsqueda de regulaciones que permitan volver más previsible sus aplicaciones. En general, los juristas internacionales y la doctrina del Derecho clasifican a los cibercrímenes, en tres actividades delictivas fundamentales: 1) delitos en donde la computadora es el objetivo de la actividad delictual, 2) delitos en donde la computadora 430 MAC MILLAN, R. SIEMENS: Stuxnet worm hit industrial systems. Computerworld, 14 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.computerworld.com/s/article/print/9185419/Siemens_Stuxnet_worm_hit_ industrial_systems?taxonomyName=Network+Security&taxonomyId=142, acceso en: 11 de junio de 2012. 431MULAZZANI, F., Sarcia, S.A. Cyber Security on Military Deployed Network. `CCD COE, 2011. Disponible en http://www.ccdcoe.org/publications/2011proceedings/CyberSecurityOnMilitaryDeployedNetworksMulazzani-Sarcia.pdf, acceso en 20 de junio de 2012. [348] es usada como herramienta para cometer un delito y, 3) delitos en donde el uso de la computadora es un aspecto accidental de la comisión del delito. 432 De tal modo, la Convention on Cybercrime (CETS 185), o el Convenio sobre Cibercriminalidad (en español), conforma el único acuerdo bajo el modo de un tratado internacional que cubre -o intenta cubrir- las cuestiones más relevantes en materia de legislación internacional sobre el cibercrimen o ciberdelincuencia (tratando cuestiones de Derecho Penal, Derecho Procesal y Cooperación Judicial Internacional), considerando especialmente el tratamiento de una política penal contra la ciberdelincuencia. Adoptado por el Comité de Ministros del Consejo de Europa en su sesión N° 109 del 8 de noviembre de 2001, se presentó a la firma en Budapest el 23 de noviembre de 2001 y entró en vigor el 1 de julio de 2004. “En abril de 2001 el Consejo Europeo publicó el proyecto destinado a armonizar las legislaciones en los estados miembros (47 miembros y 8 observadores al día de la fecha) y abierta a otros países como Australia, Japón, Canadá, Sudáfrica y los EE.UU. en noviembre de 2001 (...). Por ende, este Convenio es el único que se encarga de la seguridad de la información y trata los delitos contra la Confidencialidad, Integridad y Disponibilidad de los datos y los sistemas informáticos” 433. Sin embargo, combatir la cibercriminalidad y consolidar un sistema de ciberdefensa que procure reprimir y salvaguardarse de los responsables es una tarea de extrema complejidad. Ello debido al uso dual que se puede realizar de cualquier sujeto ideal en tanto persona jurídica, ya sea organización civil, sociedad comercial, fundación, con fines cibercriminales. En este sentido, varios juristas ya han abogado por considerar una concreta responsabilidad penal que recae sobre la propia corporación como un actor colectivo y olvidarse así del modelo de sujetos físicos responsables que responden a una corporación criminal 434. 432 CLIFFORD, Ralph D. Cybercrime: The Investigation, Prosecution and Defense of A ComputerRelated Crime, Second Edition, Carolina Academic Press, New England, 2006; p. 12. 433Segu-info. ¿Qué es el Convenio sobre Cibercriminalidad de Budapest? en Segu-Info, marzo 25 http://blog.segu-info.com.ar/2010/03/que-es-el-conveniode 2010. Disponible en: sobre.html#axzz1yIompzu7, acceso: junio 20 de 2012. 434SÁNCHEZ, Silvia, MARÍA, Jesús, “La responsabilidad penal de las personas jurídicas en el Convenio del Consejo de Europa sobre Cibercriminalidad” en Delincuencia informática 125, CGPJ, 2002; -Gómez-Jara Diez, Carlos. La culpabilidad penal de la empresa, en Delincuencia informática, 179, 2006. [349] Cabe destacar que la Convención de Budapest, es el primer acuerdo internacional que procura la cooperación entre países para luchar contra diversos crímenes informáticos, y es la primera que se ofrece a Estados no miembros de la Unión Europea. Con ello, resulta relevante a la luz de la Convención de Budapest contra el Cibercrimen observar su proyección hacia otros países, pues aparece como un precedente y una fuente de derecho internacional relevante en una materia tan joven. Es menester destacar el lento avance del Convenio de Budapest en nuestra región, donde podemos observar en la grilla dispuesta oficialmente por la Comisión Europea la poca participación de los Estados de la UNASUR (siendo México un Estado observador de dicho proceso de integración regional): Tabla 1 – Estados no Miembros de la Unión Europea pertenecientes a la UNASUR 435 States Signature Entry Ratification into forcé Notes R. D. A. T. C. O. Argentina Chile Mexico Tal como se observa en la grilla a principios de 2010 sólo tres Estados se encontraban en negociaciones abiertas para lograr la firma del Convenio, es decir, al comienzo de todo el largo camino para constituir obligaciones ante la comunidad jurídica internacional. No obstante, en nuestra región latinoamericana es factible revisar el estado de situación en ese campo respecto de los Estados que integran la UNASUR, a los fines de poder visualizar tanto el nivel de armonía y compatibilidad, como los instrumentos y 435 Disponible en: http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=185& CM=8&DF=02/06/2010&CL=ENG [350] características con los que cuentan sus Estados Miembros y así poder tener un panorama que nos permita observar algunos patrones a postular en la sub-región, en términos de contener y resolver ciberdelitos. La regulación de la ciberdefensa en el ámbito de la OEA En Latinoamérica, los países de la región no cuentan con una referencia común en materia de delitos informáticos, otro de los déficits son las diferencias conceptuales que hacen dificultosa la aplicación y la unificación de una tipología penal correspondiente con los delitos que se buscan reprimir. A esto se le suman ciertas inconsistencias en materia de recursos, tecnología y capacidad puesta al servicio de este campo. En la región, la Asamblea General de la OEA, por medio de la Resolución 1939 del año 2003, conocida como Desarrollo de una Estrategia Interamericana para Combatir las Amenazas a la Seguridad Cibernética 436, reconoce lo siguiente: “…Es necesario desarrollar una estrategia integral para la protección de las infraestructuras de información que adopte un enfoque integral, internacional y multidisciplinario. La OEA está comprometida con el desarrollo e implementación de esta estrategia de seguridad cibernética y en respaldo a esto, celebró una Conferencia sobre Seguridad Cibernética…” 437 Para ello se instrumentó diversos talleres y pautas de trabajo con instancias de asesoramiento a los Estados Miembros, a fin de que éstos incorporasen en sus legislaciones internas prescripciones de los delitos bajo algunos criterios comunes: “...La Estrategia Interamericana Integral de Seguridad Cibernética se basa en los esfuerzos y conocimientos especializados del Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE), la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL), y la Reunión de Ministros de Justicia o Ministros o Procuradores Generales de las Américas (REMJA). La Estrategia reconoce la necesidad de que todos los participantes en las redes y sistemas de información sean conscientes de sus funciones y responsabilidades con respecto a la seguridad a fin de crear una cultura de seguridad cibernética” 438. 436 Disponible en: http://www.oas.org/juridico/english/cyb_pry_estrategia.pdf 437 Informe de la Conferencia sobre Seguridad Cibernética, documento OEA/Ser.L/X.5/ CICTE/CS/doc.2/03). Buenos Aires, Argentina, del 28 al 29 de julio de 2003. 438 Ibídem. [351] No obstante ello, cabe reconocer los esfuerzos – aunque todavía aislados – por incorporar y tipificar los delitos informáticos, lo cual ha sido objeto de diferentes tratamientos según el país de la región y de la propia UNASUR en particular. Avances en la regulación del cibercrimen en países de la región Es dable observar ciertos avances efectivos en la última década en torno a la legislación interna de ciertos países de la UNASUR (Ver Anexo) que cubre – o intenta cubrir – esta materia, teniendo en cuenta leyes substantivas sobre delitos cibernéticos, buscando cumplimentar con las Recomendaciones para una Estrategia Interamericana Integral de Seguridad Cibernética 439 al obligar que “Todos los Estados Miembros deberán establecer prohibiciones de carácter penal y jurídico a los ataques contra la confidencialidad, integridad y seguridad de los sistemas informáticos”, así como también “Leyes procesales para la recopilación de pruebas electrónicas”. Por su parte, el Estado Argentino avanzó en la regulación contra los ciberdelitos, incorporando normas que siguieron de cerca el modelo del Convenio de Budapest, teniendo en vista su adhesión formal y las negociaciones para la firma del Convenio citado, el día 25 de marzo de 2010 en el marco de la Conferencia sobre Cooperación contra el Cibercrimen en la ciudad de Estrasburgo, no siendo específicamente la misma incorporada por su Congreso al Derecho Interno. No obstante, en virtud de la Resolución Conjunta 866 y 1500 del año 2011 440 por parte de la Jefatura de Gabinete de Ministros y del Ministerio de Justicia se creó una Comisión Técnica Asesora en materia de Cibercrimen con los fines, según el Artículo 1, de “desarrollar y formular una propuesta en relación con aquellas cuestiones procesales que se requieran para hacer efectiva la lucha contra el cibercrimen y el tratamiento de la evidencia digital”. Ello sin olvidar ciertas demostraciones de interés político, tal como fue el apoyo institucional al Congreso Internacional de Cibercrimen Cloud Summit 2010 por medio de la Resolución 157 de la Secretaría de Comunicaciones. 439 Recomendaciones para una Estrategia Interamericana Integral de Seguridad Cibernética: un enfoque multidimensional y multidisciplinario para la creación de una cultura de seguridad cibernética. Comisión de Seguridad Hemisférica del Consejo Permanente de la OEA, mayo 11 de 2004, p. 8 (Disponible en: http://www.google.com.ar/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s& source=web&cd=1&ved=0CFEQFjAA&url=http%3A%2F%2Fscm.oas.org%2Fdoc_public%2FSPAN ISH%2FHIST_04%2FCP12902S04.DOC&ei=TVDhT7HAAob89QSa8tXFAw&usg=AFQjCNF9n_Kh ba__Os8OHIoy2VOYzJ7A2Q) (Acceso: junio 20 de 2012). 440 Disponible en: http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/185000-189999/188231/norma.htm [352] Así mismo, se realizaron diversas modificaciones a la legislación argentina de fondo que ha adecuado la misma con los parámetros estipulados en la Convención de Budapest posibilitando el acceso a la misma. Estos fueron, entre otros, la Ley 26.388 por la cual se tipificó en el Código Penal un conjunto de acciones vinculadas con la criminalidad informática, agregándose además a su Artículo 77 términos técnicos utilizados en la Convención citada. Esta clase de modificatorias al sistema normativo interno fue seguido por varios de los Estados de la región con más o menos especificidades pero con los mismos parámetros alineados a la Convención de Budapest. En este sentido, una lista concreta de las normas que reprimen dichos delitos informáticos y que regulan situaciones conexas puede ser visualizada en el Anexo. Por otra parte, en esta última década distintos acontecimientos han demostrado la flagrante vulnerabilidad de los sistemas informáticos de los Estados. En esta línea, es ejemplo a citar lo sucedido el 10 de mayo de 2008 en Chile, cuando un hacker autodenominado “Cobarde Anónimo” publicó en un blog (FayerWayer) información personal de más de seis millones de ciudadanos. Entre los datos expuestos se encontraban desde nombres y direcciones hasta teléfonos y calificaciones académicas, que se agregaban a la sensible información sobre el salario ingresado de cada individuo. En este caso, el propio hacker explicaba que dicha información había sido sustraída de bases del Ministerio de Educación, de la Dirección Electoral, de las telefónicas y hasta de bases de datos de departamentos militares. Así, la intención principal del responsable era “mostrar qué pobre era la protección de datos en Chile” 441. Situaciones de este tipo llevan, por ejemplo a Chile, a entender directamente al cibercrimen como una nueva amenaza para la seguridad hemisférica 442. Todo ello, a pesar de que Chile haya sentado de alguna manera un precedente en la región al haber sido el primer Estado latinoamericano en tratar una ley contra delitos informáticos. Así en esta línea, “…la legislación que eventualmente se convirtió en la Ley de Privacidad de Chile comenzó como proyecto en el Senado en 1993 y no fue hasta octubre de 1999 cuando se aprobó por parte de una Comisión Mixta. (…) Sin embargo, no existió ningún tipo de participación 441MUÑOZ, D, ORELLAN, P. & SAAVEDRA, Ó. “Cibercrimen investiga filtration de bases de datos personates de seis millones de chilenos” en El Mercurio, mayo 11 de 2008. 442 Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos, Comisión de Seguridad Hemisférica, OEA/Ser.G, CP/CSH-430/02 rev. 1, 1 octubre 2002 (disponible en: http://www.resdal.org.ar/ultimos-documentos/seg-hem-compendio.html) (Acceso: junio 20 de 2012). [353] significante de ningún grupo por fuera de la industria y el mercado de bases de datos...” 443. Así, es evidenciado un vacío de la sociedad civil en este tipo de debates y, por ende, una vulnerabilidad concreta al momento de sancionar leyes que se adecuen a las necesidad defensivas de los sistemas informáticos utilizados por una sociedad. La regulación de la ciberdefensa en la UNASUR Por otra parte, en lo que refiere estrictamente a la UNASUR como bloque regional, tanto el cibercimen como su contraparte, la ciberdefensa, son objetos de interés y se vienen delineando estrategias para avanzar sobre tales campos. En este sentido, el pasado 3 y 4 de mayo de 2012 se realizó una nueva Reunión de Ministros de Defensa de la UNASUR 444 en la ciudad colombiana de Cartagena buscando ante todo formular mecanismos de cooperación para hacer frente al crimen transnacional y a las nuevas amenazas en la región, incluyendo entre estas a los delitos cibernéticos. Tal como bien dijo el Presidente Pro Témpore de la UNASUR, Jorge Lara Castro, “la delincuencia organizada transnacional es una amenaza para los Estados Miembros de UNASUR (…) el delito cibernético, son algunos de esos desafíos” 445. Y por su parte, el Ministro de Defensa de Colombia, Juan Carlos Pinzón, explicó en la sesión inaugural que “…el crimen no conoce fronteras y las tecnologías están al alcance de todos en el planeta por lo mismo las organizaciones criminales de distinta índole precisamente aprovecha esas tecnologías, esas facilidades que da el mundo moderno, este siglo 21 en el que nos encontramos para tomar ventaja para fortalecer su accionar criminal.” 446 443MENALDO, Nicola. ¿Viva la data protection? Chile as a touchstone for the future of information privacy, en University of Miami International and Comparative Law Review, 191, 2011; pp. 228-229. 444 Ver http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&id=516:ultimaunasur-debate-cooperacion-regional-en-crimen-trasnacional-organizado-y-nuevasamenazas&catid=66:noticias-unasur 445 Disponible en: http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&id=623:suramerica-debecontinuar-consolidandose-como-una-zona-de-paz-secretaria-de-unasur&catid=66:noticias-unasur 446 Disponible en: http://www.unasursg.org/images/file/DISCURSO-MINISTRO-DE-DEFENSAREUNION-PREPARATORIA-UNASUR.pdf [354] Además por otra parte se firmó previamente un Acta de Reunión Preparatoria a la Reunión de Ministros de Defensa 447, por la cual a raíz de análisis del Centro de Estudios Estratégicos de Defensa la UNASUR (CEED) se disponía concretamente redoblar los esfuerzos para establecer un Consejo, en tanto instancia sectorial institucional, que trate específicamente contra Delincuencia Organizada Transnacional, con los ciberdelitos incluidos. En esta misma línea, se observan acciones políticas que priorizan la ciberdefensa regional, siendo el Eje 1.f de las Políticas de Defensa del Plan de Acción 2012 448 del Consejo de Defensa Sudamericano (CDS): “Conformación de un Grupo de Trabajo para evaluar la factibilidad de establecer políticas y mecanismos regionales para hacer frente a las amenazas cibernéticas o informáticas en el ámbito de la defensa”, tal comisión se encuentra en responsables de Perú. Por otra parte, la cooperación binacional entre Estados ha incorporado también en su agenda de tareas esta temática. Es un ejemplo de ello la decisión por parte de los Ministros de Defensa de Brasil y Colombia el pasado 17 de enero de 2012 de crear “una Comisión Conjunta de técnicos de las Fuerzas Militares con el fin de revisar y precisar las capacidades de los UAV´S, Blindado y Defensa Cibernética” (Minuto30, 2012). Por su lado, es también otro ejemplo la reunión acaecida entre los Ministros de Brasil y Argentina el día 5 de septiembre de 2011, en donde se decidieron por la “Profundización de la cooperación en materia informática y de ciber-defensa” 449. En definitiva, la situación actual de la legislación tanto internacional como interna no mantiene grandes avances y debe tenerse en cuenta que la no regulación jurídica significa impunidad delictual: “En nuestra Región, los ataques son altamente lucrativos y existe suficiente impunidad para que los cibercriminales continúen desempeñando este trabajo. El crecimiento en ataques es hoy de un 500% en los primeros meses de 2011, (…) un ciberatacante en la región iberoamericana invierte US$150 en desarrollar una botnet o robots (…). La 447 Disponible en: http://www.unasursg.org/images/file/acta-febrero-16.pdf 448 Disponible en: http://www.unasurcds.org/index.php?option=com_content&view=article&id=486%3Aplan-de-accion2012&catid=47%3Aplan-de-accion&Itemid=53&lang=es 449Ministerio de Defensa de la Nación Argentina. Resumen Semanal de Noticias, nº 52, septiembre 5 de 2011. Disponible en: http://www.ejercito.mil.ar/resumenes/2011/rsn_mindef_52.pdf, acceso: junio 20 de 2012. [355] ganancia final (…) está en el orden de los US$887, algo así como US$5 millones a la semana en ganancias.” 450 Así, en América Latina se ha dejado avanzar durante este último tiempo a los ciberdelincuentes y sólo recientemente se ha posicionado como objetivo consolidar los sistemas de defensa cibernética y establecer estas ciberacciones como tipos penales a reprimir como cualquier otro delito. Sin embargo, no debiera ni siquiera ser así, ya que estos ciberdelitos tienen una incidencia colectiva hacia todos los individuos y la peligrosidad social tanto para las personas como para los propios Estados es abismal. En tal sentido hay numerosos actores que argumentan la necesidad de adecuar las legislaciones internas a los estándares internacionales y fomentar proyectos de armonización jurídica entre los Estados de la UNASUR. Conclusiones Habiendo pasado revista sobre algunas nociones que nos introducen en una temática de reciente cuño en defensa y seguridad internacional, se ha procurado revisar el estado de situación y las estrategias de los países de la UNASUR para el tratamiento de las amenazas por parte de los delitos cibernéticos. Por todo lo expuesto, se entiende preciso explorar propuestas que los miembros de la UNASUR puedan desarrollar como acciones efectivas y autónomas para reducir tanto las inseguridades y falencias cibernéticas pero también la dependencia ante Estados extrarregionales que, debido a la creciente interdependencia, podrían exportar sus conflictos a nuestro interior. Entre las directrices identificadas para desarrollar -siempre basados en los principios de voluntad política, regionalidad y asistencia- se pueden considerar los siguientes como pasos para un tratamiento consistente del tema en cuestión, tales como: Instaurar la 450 SANTAMBROGIA, Clelia, “El Cibercrimen se mueve a sus anchas en Latinoamérica, en Computerworld”, nº 7, año XXVI, 2011. Disponible en: http://www.cwv.com.ve/cwv7_1.pdf, acceso: junio 20 de 2012. Secretaría de Gestión Pública de la Nación Argentina. Portal de Cibercrimen, disponible en http://www.sgp.gov.ar/contenidos/onti/Cuerpo1/paginas/2010/cibercrimen.html, acceso en 24 junio 2012; p. 14. [356] autoridad de gerencia de Defensa Cibernética en Sudamérica, crear un organismo de cooperación de estudios, actuar en la prevención, la resiliencia y la defensa de activos cibernéticos críticos, incentivar la ratificación y entrada de los diferentes convenios sobre cibercrímenes y promover una Convención Interamericana, elaborar una política regional de Defensa Cibernética, establecer asociaciones con otras organizaciones internacionales, con el sector privado y con la academia, entre otras medidas. . En esta misma línea se puede concluir que los líderes sudamericanos deben abordar la amenaza de ataques cibernéticos estratégicos con las respuestas estratégicas a favor de la defensa cibernética. Por ello, los Estados Miembros de la UNASUR deben adoptar como acciones para mitigar la amenaza de ataque cibernético: la disuasión, el control de armas cibernéticas, la doctrina y la tecnología. Las preocupaciones que hoy ocupan las agendas con respecto a la seguridad y defensa cibernéticas -particularmente con relación a las amenazas cibernéticas- no son infundadas y serán intensificadas en los próximos años. Sin embargo, no se debe volver el tratamiento una panacea de los tiempos modernos. Se deben valorar las visiones más equilibradas, que coloquen el espacio cibernético como un coadyuvante importante de los otros dominios operacionales, por veces decisivo, pero sin dar lugar a exageraciones en su tratamiento. Cabe considerar que ante la complejidad y diversidad de los ciberdelitos y la factibilidad de la ciberguerra, hablamos de campos cuyas estrategias de abordajes por parte de los Estados de la UNASUR se encuentran en construcción. El debate sigue abierto pero las acciones que se vienen desarrollando dan cuenta de la necesaria logística y convergencia de políticas de defensa y seguridad que los signatarios del bloque en cuestión han considerado en la nutrida agenda regional y en la cual deben seguir avanzando de manera contundente. Anexo: Legislación específica de algunos países de la UNASUR Argentina -Derecho Sustantivo. • Delitos informáticos [357] • o Ley 11.179 (Código Penal de la Nación) o Ley 26.388 (Modificación del Código Penal) Otras disposiciones relacionadas o • Otras leyes o • Ley 11.723 (Régimen Legal de la Propiedad Intelectual) Ley 25.326 (Protección de Datos Personales) Disposiciones específicas o Acceso ilícito: Artículo 153 bis y 157 del Código Penal o Interceptación ilícita: Artículo 153 del Código Penal o Interferencia en los Datos: Artículo 183 y 184 del Código Penal o Interferencia en el Sistema: Artículos 183, 184 y 197 del Código Penal o Abuso de los Dispositivos: Artículo 183 del Código Penal o Falsificación Informática: Artículo 77 del Código Penal o Fraude Informático: Artículos 172 y 173 del Código Penal o Pornografía Infantil: Artículo 128 del Código Penal o Infracciones de la Propiedad Intelectual y de los derechos afines: Artículo 71 de la Ley de la Propiedad Intelectual (11.723) -Derecho Procesal. • Ley 23.984 (Código Procesal Penal de la Nación) Brasil -Derecho Sustantivo • Delitos informáticos o Ley 2.848 (Código Penal); o Leyes 6.895, 8635, 10.695 (Modificaciones del Código Penal). [358] • o Otras disposiciones relacionadas: Ley 9.609 (Propiedad Intelectual de Programa de Computadora). • o Otras leyes Ley 67/98 (Protección de Datos Personales). • Disposiciones específicas o Divulgación de secreto: Artículo 153 del Código Penal; o Interceptación ilícita: Ley 9296/96; o Violación de sigilo profesional: Artículo 325 del Código Penal; o Interferencia en los Datos: Artículo 313-A del Código Penal; o Interferencia en el Sistema: Artículos 313-B del Código Penal; o Abuso de los Dispositivos: Ley 9504/97; o Falsificación Informática: Ley 109/91; o Fraude Informático: Ley 109/91; o Pornografía Infantil: Ley 11.829. -Derecho Procesal o Decreto-Ley nº 3.689 (Código Procesal Penal). Chile -Derecho Sustantivo. • Delitos informáticos o • Ley No. 19.223 relativa a Delito Cibernético Otras disposiciones relacionadas o Ley 19628 Protección Vida Privada y Datos • Otras leyes [359] o Ley 18.168 Ley de Telecomunicaciones o Ley-20009 • Disposiciones Específicas o o o o Acceso ilícito: Artículo 2 de la Ley Relativa a Delitos Informáticos (19.233) Interceptación ilícita: Artículo 2 de la Ley Relativa a Delitos Informáticos (19.233) Interferencia en los Datos: Artículo 3 de la Ley Relativa a Delitos Informáticos (19.233) Interferencia en el Sistema: Artículo 1 de la Ley Relativa a Delitos Informáticos (19.233) -Derecho Procesal • Procedimientos para la investigación de Delitos Informáticos o Código Procesal Penal Ecuador • Delitos informáticos o • Ley de Comercio Electrónico, Firmas Electrónicas y Mensajes de Datos (Ley No. 2002-67) Disposiciones Específicas o o o Acceso ilícito: Artículo 59, Ley de Comercio Electrónico, Firmas Electrónicas y Mensajes de Datos (Ley No. 2002-67) Interferencia en los Datos: Artículos 60 y 62, Ley de Comercio Electrónico, Firmas Electrónicas y Mensajes de Datos (Ley No. 2002-67) Interferencia en el Sistema: Artículos 60 y 62, Ley de Comercio Electrónico, Firmas Electrónicas y Mensajes de Datos (Ley No. 2002-67) [360] o o o o Abuso de Dispositivos: Artículos 63 y 64, Ley de Comercio Electrónico, Firmas Electrónicas y Mensajes de Datos (Ley No. 2002-67) Falsificación Informática: Artículo 61, Ley de Comercio Electrónico, Firmas Electrónicas y Mensajes de Datos (Ley No. 2002-67) Fraude Informático: Artículo 61, Ley de Comercio Electrónico, Firmas Electrónicas y Mensajes de Datos (Ley No. 2002-67) Pornografía Infantil: Artículo 528.7 del Código Penal Paraguay -Derecho Sustantivo. • Delitos Informáticos o • Otras Disposiciones Relacionadas o o • Código Penal Paraguayo – Ley 1160/97 Ley No. 2861/2006, que Reprime el Comercio y la Difusión Comercial o no Comercial de Material Pornográfico, Utilizando la Imagen u otra Representación de Menores o Incapaces Ley de Derecho del Autor y Derechos Conexos (Arts. 167 – 170) Disposiciones Específicas o Interceptación ilícita: Artículo 146 del Código Penal o Interferencia en los Datos: Artículo 174 del Código Penal o Interferencia en el Sistema: Artículo 175 del Código Penal o Falsificación Informática: Artículo 248 del Código Penal o Fraude Informático: Artículo 188 del Código Penal o Pornografía Infantil: Artículo 140 de la Ley 3440/07 -Derecho Procesal. • Procedimientos para la Investigación de Delitos Informáticos [361] o Código Procesal Penal Perú -Derecho Sustantivo. • Delitos Informáticos o Ley N° 27309 o Ley que incorpora los delitos informáticos al Código Penal (Ley Nº 27309) o Otros delitos relacionados o Ley 2851 o Otras leyes o Decreto legislativo 822 o Código penal -Derecho Procesal. • Procedimientos para la investigación de Delitos Informáticos: o • Búsqueda y Aprehensión dentro de Sistemas Informáticos o • Interceptación de Comunicación entre Computadoras o • Pruebas Electrónicas o Otros procedimientos relacionados Uruguay -Derecho Sustantivo • Disposiciones relacionadas o Ley 17.815-Violencia Sexual o Código Penal [362] • Otras leyes o Decreto 65-998 o Ley 17.559-Derechos del Niño o Ley 9.739 Propiedad Literaria y Artística o Ley 17.616 Derechos de Autor - Derechos Conexos Venezuela • Delitos informáticos o • Otras disposiciones relacionadas o o • • Ley Especial contra los delitos informáticos (Ley 37.313 de 30 de Octubre de 2001) Ley orgánica para la protección del niño y del adolescente Ley para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes en salas de uso de internet, video juegos y otros Otras leyes o Codigo Penal o Ley orgánica de telecomunicaciones o Ley general de bancos y otras instituciones financieras o Decreto con fuerza de ley sobre mensajes de datos y firmas electrónicas Disposiciones Específicas o o o Acceso ilícito: Artículo 6 de la Ley Especial Contra los Delitos Informaticos Interceptación ilícita: Artículo 21 de la Ley Especial Contra Los Delitos Informáticos Interferencia en los Datos: Artículo 7 de la Ley Especial Contra Los Delitos Informaticos [363] o o o o o Interferencia en el Sistema: Artículo 7 de la Ley Especial Contra Los Delitos Informaticos Abuso de Dispositivos: Artículo 10 de la Ley Especial Contra Los Delitos Informaticos Falsificación Informática: Artículo 2 de la Ley Especial Contra Los Delitos Informáticos Fraude Informático: Artículo 14 de la Ley Especial Contra Los Delitos Informaticos Pornografía Infantil: Artículo 24 de la Ley Especial Contra Los Delitos Informáticos -Derecho Procesal • Procedimientos para la investigación de Delitos Informáticos Código Orgánico Procesal Penal Disposiciones Específicas Interceptación de Datos sobre el Contenido: Artículo 219 del Código Orgánico Procesal Penal Bibliografía BARTOLOMÉ, Mariano, “La seguridad internacional post 11-S. 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El caso de la Resolución de controversias al interior de la Unión de Naciones Suramericanas” AUTORA: MIGLIORI, Eugenia Abstract En 2009 Colombia y Estados Unidos firmaron un Acuerdo de Cooperación que permitía instalar siete bases militares norteamericanas en dicho país. La región –principalmente Venezuela y Ecuador‐ pidió la intervención de UNASUR para frenarlo y dar respuesta a la proyección e injerencia del Comando Sur en la región. Así, la UNASUR convocó a una reunión de Presidentes que no logró impedir la consolidación de dicho Acuerdo ya que dos meses después fue ratificado por el canciller colombiano y el embajador norteamericano en Bogotá. Un año después un fallo de la Corte Constitucional de Colombia –ya durante el gobierno del presidente Santos‐ revocó el Acuerdo y calmó las tensiones entre los países andinos. De esta forma un factor doméstico logró ser eficaz y positivo para proteger la seguridad regional. Es aquí, que se valoriza pensar situadamente la región como un actor sin poder de dominación global pero con poder de autoafirmación en momentos de incertidumbre tomando al “Realismo del cálculo del margen de maniobra” o Realismo Situado Latinoamericano como una herramienta teórica capaz de clarificar la toma de decisiones. El presente trabajo propone investigar la incidencia de Estados Unidos como actor global predominante que traba y dificulta la resolución de conflictos al interior de UNASUR cuando se encuentra directamente vinculado, así como también las posibilidades y dificultades de UNASUR, como bloque de integración, de definir su propia agenda y así sentar una postura conjunta y consensuada sobre su seguridad, cuando el conflicto de intereses y percepciones incluye a los EEUU. [368] Introducción La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) es un bloque de integración creado el 23 de Mayo de 2008 a través de la firma de su Tratado Constitutivo. Sus orígenes inmediatos pueden remontarse a la primera cumbre de mandatarios de América del Sur que tuvo lugar en Brasilia en el 2000, aunque en realidad el bloque es un fiel reflejo de una tradición sudamericana iniciada en el siglo XIX que continuamente impulsó la integración y la vida en comunidad organizada en torno a instituciones regionales. Desde su creación a esta parte muchos fueron los conflictos y controversias tanto domésticas como internacionales que pusieron en vilo a la región. La crisis político‐ institucional en el Estado Plurinacional de Bolivia en 2008, el dilema de seguridad generado a partir de la firma del Acuerdo de Cooperación entre Colombia y Estados Unidos en 2009, la mediación de Néstor Kirchner entre Colombia y Venezuela en 2010, el intento de golpe de Estado en Ecuador en 2010 y el golpe de Estado en Paraguay en 2012 fueron los cinco conflictos en los cuales UNASUR intervino para dar una solución a la controversia en cuestión y ocupar así el rol de institución regional con capacidad de resolución de conflictos. No obstante logró hacerlo exitosamente solamente en tres ocasiones, mientras que en las dos restantes no pudo resolver el conflicto ni evitar sus consecuencias. En este orden de ideas el presente trabajo tiene por objeto hacer un análisis descriptivo de los cinco conflictos en los cuales intervino UNASUR de manera tal de poder determinar la capacidad real y efectiva del bloque de ser un mecanismo eficaz de resolución de controversias en América del Sur. ¿Qué es la UNASUR? La UNASUR es un organismo de ámbito regional compuesto por Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay, Venezuela que se propone construir un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, con la intención de eliminar la desigualdad [369] socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados 451. Está conformada por un Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, un Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, un Consejo de Delegadas y Delegados, y una Secretaría General. En la actualidad está compuesto por nueve consejos que son el de Salud, el de Desarrollo Social, el de Infraestructura y Planeamiento, el de Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación, el del Problema Mundial de las Drogas, el de Defensa, el de Economía y Finanzas, el Energético y el Electoral452 . La Presidencia Pro Tempore de UNASUR debe ser ejercida sucesivamente por cada uno de los Estados Miembros, en orden alfabético, por períodos anuales. Ésta tiene que preparar, convocar y presidir las reuniones de los órganos de UNASUR; presentar el Programa anual de actividades para su consideración al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores y al Consejo de Delegadas y Delegados; representar a UNASUR en eventos internacionales, previa delegación aprobada por los Estados Miembros; y asumir compromisos y firmar Declaraciones con terceros, previo consentimiento de los órganos correspondientes de UNASUR. El Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno –órgano superior de la UNASUR‐ debe reunirse, como mínimo, una vez al año y asume las atribuciones de: establecer los lineamientos políticos, planes de acción, programas y proyectos del proceso de integración suramericana y decidir las prioridades para su implementación; convocar Reuniones Ministeriales Sectoriales y crear Consejos de nivel Ministerial; decidir sobre las propuestas presentadas por el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; y adoptar los lineamientos políticos para las relaciones con terceros. Por su parte, el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores es una instancia subordinada al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, cuyas reuniones son semestrales. Posee las facultades de preparar, convocar y presidir las reuniones de los órganos de UNASUR; proponer proyectos de Decisiones y preparar las reuniones de mandatarios; aprobar el Programa anual de actividades y el presupuesto anual de funcionamiento de UNASUR; aprobar el financiamiento de las iniciativas 1 Tratado Constitutivo de la UNASUR, 2008 2 Portal Web de la Unión de Naciones Suramericanas: www.unasursg.org [370] comunes de UNASUR; implementar los lineamientos políticos en las relaciones con terceros; aprobar resoluciones y reglamentos de carácter institucional o sobre otros temas que sean de su competencia; y crear Grupos de Trabajo en el marco de las prioridades fijadas por el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno. El Tratado Constitutivo de UNASUR le otorga a la figura de la Secretaría General, la responsabilidad de ejecutar los mandatos que le confieren los órganos de UNASUR y de ejerce su representación por delegación expresa de los mismos. La sede de la Secretaría General se establece en Quito y la misma será presidida por un Secretario General que será designado por el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno a propuesta del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, por un período de dos años, renovable por una sola vez sin poder ser sucedido por una persona de la misma nacionalidad. Adicionalmente, el Tratado Constitutivo de UNASUR anuncia la conformación de un Parlamento Suramericano con sede en la ciudad de Cochabamba, Bolivia, aunque plantea que su creación sería materia de un Protocolo Adicional. Por otra parte, es importante destacar que todas las normativas de UNASUR se adoptan por consenso, con lo cual para adoptar cualquier tipo de decisión, resolución o disposición, se requiere del voto afirmativo de todos los países miembros, es decir, de la unanimidad. Crisis en el Estado Plurinacional de Bolivia en 2008 Bolivia es un país sumamente complejo en virtud de sus características étnicas, culturales, sociales y geográficas. La existencia de 36 etnias lo convierte en un país ciertamente heterogéneo, el cual ha transitado dificultosos momentos signados por la confrontación interna entre diversos sectores. Durante la década de los noventa – y en consonancia con lo que ocurría en la región sudamericana‐ Bolivia sufrió un proceso neoliberal que implicó privatizaciones de empresas estatales, liberalización de los mercados y minimización de la intervención del Estado en la economía. Las consecuencias sociales, económicas y políticas de el proceso neoliberal abrieron paso al Movimiento al Socialismo, el cual inició una etapa ofensiva por llegar al poder y consolidarse en el mismo. De esta forma en diciembre de 2005 ganó las elecciones con el 53.7 por ciento de los [371] votos Evo Morales Ayma. Morales se convertiría así en el primer presidente indígena boliviano de la historia del país y cambiaría el rumbo de los acontecimientos a partir de una política de crecimiento con inclusión social que generaría la consolidación de una poderosa oposición que intentaría desestabilizar al gobierno. La denominada “Medialuna Oriental” compuesta por los departamentos de Santa Cruz, Tarija, Beni, Pando y Chuquisaca se convertiría en un polo de poder vital en Bolivia a partir de su intento autonomista. Los departamentos comprendidos en la medialuna oriental tienen una gran importancia en términos económicos. La región concentra el 42 por ciento del PBI, posee grandes reservas de hidrocarburos, una gran extensión de producción agro‐ganadera, un tercio de la población residiendo allí, y un índice de desarrollo humano (IDH) por encima del promedio latinoamericano. El departamento de Santa Cruz, por su parte, es el más rico de Bolivia originando el 30 por ciento del PBI nacional, el 62 por ciento de las divisas del país, el 50 por ciento de las exportaciones, y el 47.6 por ciento de la inversión extranjera que llega a Bolivia. A mediados de diciembre de 2007 el gobierno de Evo Morales impulsó una reforma política que implicaba una nueva Constitución Nacional para el país. La reticencia a dicho proceso por parte de cuatro departamentos llevó a que los prefectos realizaran referéndums autonómicos para dictar estatutos autonomistas que, entre otras cosas, les otorgaran el dominio y control de los recursos naturales, desconociendo autoridades del gobierno nacional. Esto fue desconocido por la Administración de Evo Morales generando un clima de tensión y conflicto que produjo fuertes movilizaciones. La confrontación y polarización política condujo a que se aprobara la convocatoria a un referéndum por la revocatoria del presidente y los prefectos departamentales. Dicha iniciativa se llevó a cabo el 10 de agosto de 2008 y dio como resultado un apoyo popular a Morales del 67 por ciento de los votos, y a siete de los nueve prefectos del país. Mientras que los jefes departamentales de Chuquisaca, Pando, Oruro, Potosí, Tarija, Santa Cruz y Beni fueron ratificados en sus cargos, los de La Paz y Cochabamba no corrieron con la misma suerte. Este resultado generó mayor confrontación en la sociedad y muchos temieron el inicio de una guerra civil. A días del resultado que dejaba fortalecido al gobierno de Evo Morales el [372] vicepresidente Álvaro García Linera denunciaría la existencia de conversaciones entre los opositores para planear un golpe de estado con núcleos fascistas453 . Dicho plan consistía en el bloqueo de rutas, manifestaciones, desconocimiento de las autoridades, ataques a los símbolos patrios, toma de instalaciones del gobierno nacional, entre otros. Los opositores reclamaban la transferencia por parte del gobierno nacional a los departamentos de los fondos recaudados por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). Se tomaron edificios públicos y en algunos casos se alteró el suministro de gas a los países vecinos como Argentina y Brasil. A finales de agosto de 2008 se supo que el Embajador de Estados Unidos en Bolivia, Philip Goldberg, se había reunido en secreto con el prefecto de Santa Cruz y uno de los líderes del paro iniciado a mediados de mes. Este hecho produjo malestar en el gobierno de Morales, quien pidió al entonces mandatario estadounidense George W. Bush que se mantuviera alejado del conflicto. Con el correr de los días el conflicto se fue agravando y hacia septiembre la situación era cada vez más tensa. El 10 de dicho mes opositores generaron la explosión de un gasoducto y al día siguiente hubo una Masacre en Pando que implicó la muerte de al menos 30 personas en la zona de Porvenir, a 30 kilómetros de la capital de dicho departamento. El vicepresidente de la Nación acusó al prefecto de haber ordenado la matanza y al día siguiente Evo Morales decretó el Estado de Sitio en Pando y expulsó al Embajador de Estados Unidos acusándolo de apoyar las movilizaciones opositoras a su gobierno e entrometerse en asuntos internos del país. Las fuerzas de seguridad tomaron el control de la ciudad y del aeropuerto garantizando las comunicaciones en el país. La situación generó el pedido por parte de Evo Morales de que la UNASUR interviniera en el conflicto. Esto presentó el primer desafío para el bloque que había sido creado hacía pocos meses. La mandataria chilena, Michelle Bachelet, convocó a la reunión de urgencia en Santiago en virtud del ejercicio que tenía de la presidencia del bloque. Durante varias horas los Jefes y Jefas de Estado y Gobierno de UNASUR debatieron respecto de la situación boliviana ofreciendo un irrestricto apoyo a la democracia en Sudamérica. Redactaron la Declaración de la Moneda en la cual dieron un explícito y unánime apoyo al gobierno constitucional de Evo Morales, basándose en el reciente apoyo popular recibido a través del referendo realizado un mes atrás. Los presidentes de UNASUR fundamentaron su declaración en dos principios claves del Tratado Constitutivo: el fortalecimiento del diálogo político y la cooperación para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana. Asimismo, afirmaron que no reconocerían ninguna situación que implique el quiebre 3 García Linera, Álvaro (2008): “Cómo se derrotó el golpismo cívico – prefectural”. Encuentro Internacional de solidaridad con Bolivia. Santa Cruz. [373] institucional, dejando aislados internacionalmente a los prefectos que fomentaron intentos secesionistas al interior de Bolivia. La Declaración de la Moneda – en su artículo quinto‐ crearía también una Comisión Investigadora para esclarecer los sucesos ocurridos en el Departamento de Pando e impedir su impunidad. Dicha Comisión quedaría a cargo del Dr. Rodolfo Mattarollo y determinaría meses después‐ que los hechos ocurridos en Pando constituían delitos de lesa humanidad y una masacre en contra de la sociedad civil. Crisis por siete bases norteamericanas en Colombia en 2009 En respuesta a los ataques perpetrados el 11 de Septiembre de 2001, el presidente norteamericano George W. Bush estableció en la Estrategia de Seguridad Nacional que la defensa de la nación ante sus enemigos era el primer objetivo del Gobierno Federal. En este sentido, dicho país incrementó la cooperación con naciones latinoamericanas, estrechó sus relaciones con países de la región y aumentó la cantidad de acuerdos de cooperación que le permitieran proveer seguridad colectiva y estabilidad en Sudamérica garantizando así principalmente la defensa de sus propios intereses. En este contexto, se intensificó la ya existente relación estrecha entre Colombia y Estados Unidos, la cual data de varias décadas atrás a partir de la firma del Military Assistance Agreement en abril de 1952. Relación que creció notablemente a partir del año 1999 cuando el Gobierno de la República de Colombia impulsó el desarrollo del “Plan Colombia” el cual fue financiado por la Administración de Bill Clinton, mediante la suma de 1.3 billones de dólares454. Posteriormente, en el año 2003, se dio inicio al Plan Patriota, el cual tenía como fin capturar “guerrilleros” previamente adiestrados por las FARC, contando con el apoyo del Comando Sur Norteamericano, dependiente del Departamento de Defensa, mediante la disposición de personal civil y militar que ayudara en el entrenamiento, la logística y las tareas de inteligencia. Resumidamente, entre el año 2000 y 2005, Estados Unidos invirtió 3.5 billones de dólares en apoyo financiero al Plan Colombia455 y destinó 400 personas (civiles y militares) al territorio colombiano, con el objetivo puesto en trabajar en entrenamiento y equipamiento de unidades de elite liderando enfrenamientos contra grupos armados ilegales, asistir al establecimiento de unidades operativas que mejoren la planificación centralizada y descentralizada, proveer de 4 Pá gina Oficial de United States Southern Command. Partnership for the Americas. Consultado en: http://www.southcom.mil 5Ibidem. [374] “equipos de entrenamiento” que trabajen conjuntamente con comandantes militares colombianos con el fin de mejorar sus habilidades operativas, proveer de soporte – helicópteros, plataformas inteligentes, combustible, municiones, armas‐ a las Unidades Militares Colombianas comprometidas en operaciones contra grupos armados ilegales de alto riesgo, entrenar a especialistas en habilidades críticas como la lucha contra el terrorismo, asistir al desarrollo y mantenimiento de políticas de derechos humanos con las Fuerzas Armadas Colombianas, así como también al establecimiento de programas cívicos y sociales en comunidades previamente controladas por grupos armados ilegales. En este contexto, el entonces presidente de la República de Colombia, Álvaro Uribe, anunció en julio de 2009 la intención de firmar dicho Acuerdo de Cooperación Técnica, generando controversias, disputas y conflictos entre los países limítrofes, particularmente Venezuela y Ecuador, quienes vieron amenazada su seguridad. El Acuerdo se enmarcaba en uno anterior suscrito entre Estados Unidos y Colombia y tendría validez por 10 años a partir de su entrada en vigor, implicando así la extensión de las áreas consideradas vitales para Washington incluyendo ahora a América del Sur. El Acuerdo autorizaba a Estados Unidos, en el artículo IV, a utilizar siete bases militares ubicadas estratégicamente en el territorio colombiano, a saber dos bases navales (ARC Bolívar, Cartagena y ARC Málaga, Bahía Málaga), tres bases áreas (Germán Olano Moreno, Palanquero, Alberto Pawells Rodríguez, Malambo y Capitán Luis Fernando Gómez Niño, Apiay) y dos fuertes (Tolemaida, Nilo y Larandia, Florencia), a la vez que dejaba la “puerta abierta” para que Estados Unidos pidiera acceso a alguna otra base del territorio colombiano, teniendo irrestricto control456 . Asimismo, se garantizaba la provisión, por parte de Colombia, de agua, electricidad y todos aquellos recursos naturales que se necesitaran para que las tropas, conformadas por civiles y militares, realizaran las tareas consideradas como vitales en el marco del Acuerdo. Por otra parte, se hacía referencia a la inmunidad diplomática que tendría el personal civil y militar norteamericano en territorio colombiano, regido bajo las normas estipuladas en la Convención de Viena 457 . Este Acuerdo ponía en jaque a los países de la región a partir de la presencia militar norteamericana en siete bases militares en un país vecino, las cuales se encuentran estratégicamente distribuidas, cerca de recursos naturales abundantes en la región, como son el petróleo y el agua. Asimismo, implicaba la materialización de la securitización de la agenda por parte de Estados Unidos para con la 456 Texto Completo del Acuerdo Colombia – EEUU para la instalación de 7 bases militares. Telesur. http://www.telesurtv.net/noticias/contexto/1440/texto‐completo‐del‐acuerdo‐colombia‐‐‐ eeuu‐para‐ la‐instalacion‐de‐7‐bases‐militares/ 7 Ibídem. [375] región sudamericana. En escasas oportunidades los latinoamericanos hemos asistido a la firma de un acuerdo de cooperación de tamaña magnitud, implicando el uso por parte de Estados Unidos de bases militares cercanas a la región Amazónica y a Venezuela, lugares inmensamente ricos en recursos naturales. Ante esta coyuntura, los presidentes de Venezuela, Ecuador, Bolivia y Brasil manifestaron su repudio y rechazo a la firma de este acuerdo y solicitaron la intervención de UNASUR. Por su parte, el presidente venezolano Hugo Chávez, afirmó que la instalación de siete bases militares norteamericanas en Colombia podría implicar “el comienzo de una nueva tragedia” en América del Sur 458, y amenazó con romper relaciones y suspender todas las importaciones por considerar que su vecino estaba poniendo en peligro la seguridad nacional. En tanto, Rafael Correa, presidente de la República de Ecuador, afirmó que “el convenio entre Estados Unidos y Colombia no es un acto de autodeterminación ni de soberanía, pues afecta y pone en peligro a toda la región”459 , mientras que el presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Evo Morales, sostuvo que “permitir bases norteamericanas en Latinoamérica sería una agresión, no solamente al Gobierno, sino a la democracia”460 . Finalmente, el entonces presidente de la República Federativa del Brasil, Luiz Inacio Lula Da Silva, moderadamente afirmó que no le “agrada la idea de bases americanas en Colombia”461 . Por su parte, el criticado presidente Uribe respondió denunciando a Venezuela ante la Organización de Estados Americanos (OEA) por inmiscuirse en sus asuntos internos, y ante este escenario, la presidenta de la República Argentina convocó a una reunión de urgencia en Bariloche para dialogar entre los doce Jefes de Estado que integran la UNASUR respecto del acuerdo entre Colombia y Estados Unidos, intentando solucionar las posibles disputas que esta iniciativa bilateral pudiera generar. De manera rápida, los presidentes llegaron a la ciudad de Bariloche, al sur de Argentina, y durante más de ocho horas interrogaron a Álvaro Uribe sobre la real intención de entregar dichas bases a los norteamericanos. La discusión fue muy reñida, y 458 “UNASUR rechaza mayor presencia de EEUU en Colombia”, Spanish News, 12 de Agosto de 2009. Consultado en: http://spanish.news.cn/entrevista/2009‐08/12/c_1325265.htm 459 “Frontalmente, Ecuador rechaza la instalación de bases en Colombia”, El Ciudadano, 28 de Agosto de 2009. Consultado en: http://www.elciudadano.gov.ec/index.php?option=com_content&view=article&id=5225:frontalme nte‐ ecuador‐rechaza‐la‐instalacion‐de‐bases‐en‐colombia&catid=2:politica&Itemid=43 460 “Evo rechaza el plan de Uribe, y García lo acepta”, La Razón, 10 de Agosto de 2009. Consultado en: http://educamposv.lacoctelera.net/post/2009/08/05/evo‐rechaza‐plan‐uribe‐y‐garcia‐acepta 461 “Lula rechaza la instalación de bases de EEUU en Colombia”, Público, 3 de Agosto de 2009. Consultado en: http://www.publico.es/internacional/242266/lula‐rechaza‐la‐instalacion‐de‐bases‐de‐ eeuu‐en‐ colombia [376] supuso un debate extenso en el cual no hubo mayores consensos. Mientras que Uribe defendía la postura de suscribir acuerdos bilaterales basándose en el principio de no intervención o injerencia en asuntos internos por parte de otros Estados, y afirmaba que “la propuesta de los Estados Unidos representa un apoyo práctico y eficaz (…)” ya que “pocas veces hay una cooperación práctica, más allá del plano discursivo”, por otro lado Chávez hacía referencia a que “aquí se está hablando de guerra; esto es movilidad para la guerra”. Ante este contexto, actores como Lula o Fernández intentaban avanzar en la firma de un acuerdo que fijara una doctrina común para la evaluación y el manejo ante situaciones de tensión como la que planteaba el acuerdo militar entre Estados Unidos y Colombia, a la vez que solicitaban al presidente norteamericano Barack Obama que se hiciera presente en la región para discutir su rol en América del Sur. Ante este pedido, noticias oficiales provistas por el Departamento de Estado de Estados Unidos afirmaron que el Acuerdo no permitía el establecimiento de ninguna base norteamericana en Colombia, sino que únicamente se autorizaba a acceder a instalaciones existentes en el país, con el objetivo de llevar a cabo actividades previamente acordadas con la república latinoamericana462, algo que resulta prácticamente lo mismo. Por otra parte, se hacía hincapié en que el comando, el control, la administración y la seguridad de las instalaciones seguiría siendo responsabilidad de las Fuerzas Armadas Colombianas, y que no se aumentaría la presencia militar y civil norteamericana en el país, sino se intentaría reducirla para que las Fuerzas Armadas Colombianas pudieran tomar el control de las actividades llevadas a cabo para eliminar el narcotráfico y narcoterrorismo. Finalmente, la reunión de Jefas y Jefes de Estado de UNASUR finalizó con la firma de un documento que promulgaba el desafío de fortalecer a Sudamérica como zona de paz y a que se trabajase para una solución pacífica de los conflictos, en donde la presencia de fuerzas extranjeras no pudiera amenazar la paz de los países de la región. Asimismo, se establecía a UNASUR como un bloque de promoción de diálogo, cooperación, confianza y transparencia, el cual rechazaba la presencia de grupos armados y el narcotráfico, decidiendo construir un compromiso mutuo de defensa y paz, rechazando el uso de la fuerza contra otro Estado. Por otra parte, los mandatarios acordaban convocar al Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) de UNASUR a que se reuniera durante la primera quincena de septiembre a fin de analizar la estrategia militar de Estados Unidos en la región. De todas maneras, la reunión suscitada de urgencia no pudo impedir que el Acuerdo entre Colombia y el gigante norteamericano se firme, y pese a que, de la 462 Departamento de Estado de Estados Unidos de América. Noticias: http://www.america.gov/st/texttrans‐english/2009/August/20090819103035emffen0.665127.html [377] convocatoria, haya surgido un documento de consenso – bastante similar a los principios que en sí tiene la UNASUR en su tratado constitutivo – y las posteriores reuniones entre los Ministros de Defensa de la región, lo cierto es que Álvaro Uribe no tuvo mayores inconvenientes para suscribir el acuerdo con el país del norte. De esta forma, las negociaciones al interior de UNASUR implicaban un fracaso. El instrumento se firmó el 30 de Octubre de 2009, momento en el cual se había dado la primera reunión de ministros de Defensa instruida por los Jefes y Jefas de Estado. Posteriormente, en el mes de Noviembre de dicho año, el CDS volvió a reunirse, elaborando y firmando un documento que establecía un mecanismo de medidas de fomento de la confianza y seguridad, incluyendo políticas concretas de implementación y garantías como la creación de una red para el intercambio de información sobre políticas de defensa, la notificación y el registro ante la UNASUR del texto integral de aquellos acuerdos de cooperación que se firmen con países intra y extrarregionales, el conocimiento mutuo respecto de los gastos en defensa contemplado en los presupuestos nacionales, entre otras. Si bien el Acuerdo fue firmado bajo la Administración del saliente Álvaro Uribe, fue el flamante presidente Santos –ex ministro de Defensa de Uribe‐ quien sufrió un revés judicial el 17 de Agosto de 2010 por parte de la Corte Constitucional de Colombia. La misma consideró que el Acuerdo entre su país y Estados Unidos no era propiamente un acuerdo, sino un tratado, ya que incorporaba obligaciones nuevas, o modificatorias de obligaciones en tratados preexistentes bilaterales o multilaterales. La Corte aseveró que las nuevas obligaciones superaban o excedían las previstas en tratados anteriormente suscritos. En relación a los instrumentos internacionales, se tomaron como referencia el Acuerdo de Asistencia Militar con Estados Unidos del año 1952, la Convención General de Ayuda Económica y Técnica del año 1962, el Acuerdo de Misiones Militares del año 1974, la Convención de Viena sobre tráfico ilícito de estupefacientes del año 1988, la Convención de la OEA y Organización de Naciones Unidas (ONU) de la lucha contra el terrorismo y la Convención de la ONU de lucha contra la delincuencia transnacional organizada del año 2000. La Corte Constitucional Colombiana no declaró inexistente al Acuerdo, aunque si decidió que eran inexistentes los efectos en el orden jurídico interno mientras no se lo tramitara como un tratado internacional en el Parlamento. De esta forma, perdía aplicabilidad en el orden interno por considerarse que no tuvo el trámite propio de un tratado internacional. El máximo organismo judicial de Colombia no pudo considerar al acuerdo en sí mismo como inexistente, ya que existía como instrumento bilateral suscrito entre Estados Unidos y Colombia debido a la voluntad [378] que ambos países expresaron, pero lo consideró insuficiente para que produzca efectos jurídicos en el orden interno por faltarle el trámite en el Congreso y la posterior rendición de la Corte Constitucional. De todas maneras, no se lo declaró inexequible o exequible ya que eso se haría cuando existiera una ley aprobatoria del Congreso. Llegado el momento, la Corte Constitucional evaluaría la formalidad de la ley, así como también el contenido material del Acuerdo para ver la compatibilidad del mismo con la Constitucional Nacional, haciendo los juicios de exequibilidad o inexequibilidad formal y material que la Constitución Nacional Colombiana prevé para los tratados internacionales. Los fundamentos a los que aludió la Corte Constitucional para dejar sin efecto el Acuerdo en el orden jurídico interno fueron el uso de bases militares aéreas o navales, la circulación de personal militar extranjero en dichas instalaciones, el porte de armas, el ingreso de naves al territorio colombiano y la extensión de inmunidades diplomáticas a personal militar y civil463. La decisión del presidente Santos – y de su gabinete‐ fue de acatar la orden464 , y evaluar el fallo de la Corte de manera minuciosa. La materialización del Acuerdo está, momentáneamente, frenada, pero esto se debe principalmente a la decisión judicial de la Corte Colombiana, y no tanto a las negociaciones al interior de UNASUR. De todas maneras, la reunión convocada de urgencia por la presidenta Fernández tuvo inmediata asistencia por los presidentes, y pese a no llegar a un acuerdo claro respecto a las bases norteamericanas en el subcontinente, generó reuniones de trabajo entre los Ministros de Defensa de los países miembros del bloque, generando presión en el ordenamiento interno colombiano, dando como resultado un fallo que impidió su ratificación. Intervención de Kirchner entre Colombia y Venezuela en 2010 A menos de un mes de dejar la presidencia de Colombia, Álvaro Uribe denunció ante la Organización de Estados Americanos la presencia de guerrilleros colombianos en Venezuela y presentó una denuncia contra Hugo Chávez ante la Corte Penal Internacional (CPI) y 463 Corte Colombiana declara inaplicable acuerdo sobre bases. El Universal, 17 de Agosto de 2010. http://www.eluniversal.com/2010/08/17/int_ava_corte‐colombiana‐ dec_17A4349133.shtml 464 Gobierno de Santos dice que acatará decisión de Corte Constitucional Colombiana. Telesur, 18 de Agosto de 2010. Consultado en: http://www.telesurtv.net/noticias/secciones/nota/76721‐ NN/gobierno‐de‐santos‐dice‐que‐acatara‐ decisión‐de‐corte‐constitucional‐colombiana/ [379] una demanda contra la República Bolivariana de Venezuela ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) acusándolo de violar derechos humanos, y de financiar la presencia de guerrilleros de las Fuerzas Armadas Revolucionaras de Colombia (FARC) y del Ejército de Liberación Nacional (ELN) en territorio venezolano. En ambos casos se aludía al supuesto hecho de que los guerrilleros preparaban acciones terroristas en suelo venezolano para ejecutarlas en Colombia contra la población civil. Ante esta situación Hugo Chávez decidió romper relaciones diplomáticos con Bogotá, enturbiando aún más la relación entre ambas naciones. El presidente venezolano declaró que “Uribe es una amenaza a la paz antes de entregar el gobierno porque es capaz de cualquier cosa, incluso de mandar a montar un campamento falso en Venezuela para bombardearlo y provocar una guerra. Lo alerto, es capaz de cualquier cosa465 ”. Ante este escenario, en la XXXIX Reunión del Consejo del Mercado Común celebrada en San Juan el 3 de agosto de 2010, los presidentes integrantes del MERCOSUR recomendaron a la UNASUR a que convoque una reunión extraordinaria de presidentes de Sudamérica y del Secretario General para tratar el conflicto entre Colombia y Venezuela. Este pedido generó la pronta mediación por parte del entonces flamante Secretario General de la UNASUR, el ex presidente argentino Néstor Kirchner, quien decidió rápidamente reunirse con el flamante presidente electo de Colombia; Juan Manuel Santos y con el presidente Venezolano Hugo Chávez. Pese a que Santos aún no había asumido su cargo como presidente, Néstor Kirchner tomó la decisión de entrevistarse con él de manera tal de poder dialogar respecto del futuro de la relación con la hermana República Bolivariana de Venezuela, considerando su pronta asunción de la primera magistratura. Santos y Kirchner se reunieron en Buenos Aires y dialogaron sobre el conflicto diplomático con Venezuela. En dicha oportunidad, Santos estuvo de acuerdo en que las relaciones bilaterales se reanudasen y se intensificasen a partir de su mandato, de manera tal de dejar atrás el conflicto que implicaba trabas y complicaciones a nivel comercial. Vale recordar que ambos países tienen una relación comercial bilateral muy estrecha, ya que Colombia es el primer socio comercial de Venezuela y viceversa. 465 “Chávez rompe relaciones con Colombia y decreta la máxima alerta”, Diario de Sevilla, 22 de Julio de 2010. Consultado en: http://www.diariodesevilla.es/article/mundo/753149/chavez/corta/totalmente/sus/relaciones/con/ col ombia.html [380] Luego de dialogar con el presidente electo Santos, Néstor Kirchner viajó a Venezuela en calidad de Secretario General de UNASUR con el objetivo de dialogar con Hugo Chávez en torno al conflicto que existía entre los países andinos. Cabe destacar que las relaciones personales entre Kirchner y Chávez eran muy estrechas desde el momento en el cual compartían la primera magistratura en simultáneo en sus países. Este factor de empatía fue clave en la negociación, pues se logró que Chávez accediera a la firma de los futuros acuerdos que zanjaron la disputa, pese a que Juan Manuel Santos había ocupado el cargo de Ministro de Defensa cuando Uribe era presidente de Colombia, lugar desde el cual había intervenido en contra de las políticas del presidente venezolano. Finalizadas las reuniones de Kirchner con ambos mandatarios, se acordó la firma de un Acuerdo entre ambos países no bien Santos asumiera legalmente el rol de presidente de Colombia. Dicha asunción se realizó el 7 de agosto de 2010, e inmediatamente tres días después los presidentes de Colombia y Venezuela se reunieron en la Quinta de San Pedro Alejandrino, en Santa Marta para firmar, ante Néstor Kirchner, la Declaración de Principios y Mecanismos de Cooperación que ponía fin a la disputa. En dicho instrumento se acordaba relanzar la relación bilateral, restableciendo las relaciones diplomáticas entre los dos países con base en un diálogo transparente, directo, respetuoso y privilegiando la vía diplomática. A su vez buscaba garantizar “la permanencia y estabilidad de la relación entre ambos países, dando estricto cumplimiento al Derecho Internacional y aplicando los principios de no injerencia en los asuntos internos y de respeto a la soberanía e integridad territorial de los estados”466 . Asimismo, los presidentes resolvieron establecer un Mecanismo de Cooperación a nivel de ministros de Relaciones Exteriores para diseñar una estrategia conjunta que aborde las problemáticas de frontera en materia social, económica y de seguridad, que entre otros fines, busque prevenir la presencia o acción de grupos alzados al margen de la ley. Además, decidieron coordinar las actividades de los dos países con miras a aumentar la presencia de ambos estados en la zona de frontera. Instruyeron a los cancilleres a que definieran procedimientos concretos necesarios para hacer efectivo el mecanismo, el cual sería acompañado por la Secretaría General de UNASUR. 466 Declaración de Principios entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia, 10 de Agosto de 2010. [381] Fruto de esta negociación y del liderazgo personal que caracterizaba al ex presidente argentina, una semana después del fallecimiento del Secretario General, Néstor Kirchner, los Jefes de Estado volvieron a reunirse en el Palacio de Miraflores con vistas a garantizar el acuerdo suscrito en Santa Marta. En dicha reunión acordaron la creación de tres comisiones de trabajo (Complementación Productiva y Económica, Energía y Seguridad) con el objetivo puesto en beneficiar el desarrollo de los dos pueblos, particularmente de las zonas y comunidades fronterizas. Dichas comisiones versarían sobre el pago de la deuda y el reimpulso de las relaciones comerciales, firma de acuerdos de complementación económica, desarrollo de un plan de trabajo de inversión social en la zona de frontera, desarrollo conjunto de obras de infraestructura y fortalecimiento de la seguridad. Durante el 2011 y lo que va del 2012, los Cancilleres de ambos países se reunieron asiduamente para trabajar conjuntamente con las comisiones creadas. Los vínculos han ido mejorando con el correr de los meses y la predisposición al diálogo y la confianza mutua es algo que prima entre los presidentes de Colombia y Venezuela. Prueba de la buena relación que atraviesan ambas naciones ha sido compartir la Secretaría General de UNASUR durante el mandato 2011 – 2012. A raíz del fallecimiento del Secretario General, los mandatarios consensuaron compartir el cargo durante un año cada uno en honor al ex presidente argentino y a sus gestiones como mediador en un conflicto que estuvo cerca de estallar en las fronteras. Crisis de Ecuador 30‐S Para comprender lo ocurrido el 30 de Septiembre de 2010 es necesario hacer mención a la historia política del país en la última década y los cambios suscitados a partir de la llegada de Rafael Correa al poder. En este sentido debe recordarse que el 12 de noviembre de 1999 el entonces presidente de la República de Ecuador Jammil Mahuad, a través de su Canciller Benjamín Ortiz, firmó el convenio para entregar la base militar en Manta al Comando Sur de los Estados Unidos por un período de 10 años, bajo el pretexto que la base sería indispensable para el control del narcotráfico. De esta forma Manta se convertía en la primera base militar estadounidense en América del Sur, siendo un punto nodal en la nueva estrategia de seguridad norteamericana surgida a partir de los ataques del 11S en el cual se le daba absoluta preponderancia a la región andina y a la lucha contra el terrorismo. [382] En este contexto asumió la presidencia de Ecuador el ex Coronel Lucio Gutiérrez, el cual decidió que su país se alineara a la política de seguridad que impulsaba Estados Unidos en la región. Para este propósito el mandatario viajó al país del norte y propuso la creación de un ejército “de paz” que pudiera intervenir en los conflictos de América del Sur. Ante este pedido Estados Unidos facilitó, a través del Comando Sur, la realización de operaciones y ejercicios conjuntos, así como también el envío de recursos económicos para la construcción de sitios de control del narcotráfico. La base en Manta fue renovada completamente para este fin, y otros puestos fueron reconstruidos. Asimismo, se promulgó un Decreto Presidencial que declaraba “área de seguridad” a una franja de 20 kilómetros en la frontera norte con Colombia y a 10 millas náuticas en el Océano Pacífico, y limitaba los derechos constitucionales de las personas que allí residían. La zona de frontera fue militarizada de la mano de la Matriz de Seguridad de la Frontera Norte, la cual fue elaborada de acuerdo a la nueva Doctrina Efectiva de Seguridad del Comando Sur. Dicha matriz comprendía el control y la seguridad de la frontera norte; la interdicción marítima a la migración ilegal; la seguridad de los puertos marítimos; las operaciones antiterrorismo; la recopilación y análisis de información de inteligencia y las operaciones de información y el desarrollo profesional de los ejércitos. Por su parte, la Doctrina Efectiva planteaba la eliminación de la línea divisoria entre las actividades de los militares y los policiales para fortalecer la lucha contra el terrorismo, ya que, según el Comando Sur, la omisión por parte de los gobiernos latinoamericanos de controlar los espacios de frontera amenazaba la seguridad nacional de los Estados Unidos. En diciembre de 2006 –y en consonancia con lo que ocurría en el resto de la región sudamericana‐ Rafael Correa ganó la presidencia de la República. Tal como había prometido durante su campaña electoral impulsó una Reforma Constitucional que implicó una nueva Carta Magna a partir de 2008. En la nueva Constitución Nacional se introdujo un artículo crucial para el futuro de Manta el cual afirmaba que: “El Ecuador es un territorio de paz. No se permitirá el establecimiento de bases militares extranjeras ni de instalaciones extranjeras con propósitos militares. Se prohíbe ceder bases militares nacionales a fuerzas armadas o de seguridad extranjeras467”. Este artículo fue el preludio para lo que vino luego que fue la declaración por parte de Correa de que no renovaría la base militar en Manta cuando se cumplieran los diez años de contrato. Correa había realizado esta promesa durante su campaña y el nuevo artículo de la 467 Constitución Nacional de la República de Ecuador, Artículo 5. Disponible: http://www.asambleanacional.gov.ec/documentos/constitucion_de_bolsillo.pdf [383] Constitución Nacional le permitía cumplirlo sin alterar órdenes legales y 468 constitucionales Para fines de 2009 el presidente Correa no renovaría el acuerdo por el cual se autorizaba a Estados Unidos utilizar la base militar en Manta. Por otro lado, desde su asunción Correa inició un proceso de depuración al interior de la Policía Nacional a raíz de denuncias de violaciones a los Derechos Humanos que se habían perpetrado durante 25 años. En este sentido la Administración del presidente constató que en la Policía Nacional se utilizaban aparatos represivos y abusivos, que existía una fuerte vinculación con otros países que financiaban áreas al interior de la fuerza, colocaban directores y se entrometían en asuntos internos. Ante esta situación se realizaron investigaciones que derivaron en la realización, entre enero de 2007 y agosto de 2010, en 503 Tribunales de Disciplina en los cuales hubo 691 uniformados procesados, contabilizando una suma de 1.500 casos de abuso policial. Asimismo, durante los meses previos al 30S se discutió en el Parlamento la aprobación de una nueva Ley de Servicio Público que daba un paso más en la democratización de las fuerzas y que eliminaba bonificaciones por condecoraciones y ascensos, pero que las compensaba con horas extras. El diálogo entre las fuerzas políticas en la Asamblea Nacional fue complejo e implicó una negociación a favor de las Fuerzas Armadas y la Policía eximiéndolas de dicha ley. Correa vetó la negociación y avanzó en la aprobación de la Ley de Servicio Público. Los sucesos que vinieron después son conocidos. El propio presidente se dirigió el 30 de septiembre al Regimiento Quito N° 1 con el fin de resolver el problema, pero allí la discusión escaló a tal punto que el motín se convirtió en un secuestro que casi le cuesta la vida. Policías y militares se sublevaron y tomaron durante más de diez horas de rehén al presidente de la República. Se vivió una situación de tensión extrema en la cual los medios de comunicación reprodujeron incansablemente imágenes del mandatario Correa recluido en un hospital policial de Quito. Algunos hablaban de una sublevación policial que protestaba en contra de los cambios en el régimen de remuneraciones, mientras que otros aludían a un claro intento de golpe orquestado por miembros del Partido Sociedad Patriótica del ex presidente Gutiérrez quienes al no haber logrado sublevar a las Fuerzas Armadas, recurrieron al “Plan B” que era matar al presidente 469 . 468 “Correa señaló que renovará acuerdo de base de Manta con Estados Unidos”, Aporrea, 16 de Noviembre de 2006. Disponible en: http://www.aporrea.org/internacionales/n86612.html 469 Ospina Peralta, Pablo (2011). “Ecuador: ¿intento de golpe o motín policial?, Nueva Sociedad, [384] Ante la gravedad de la situación y las imágenes que llegaban desde la televisión que mostraban saqueos, robos y ataques de todo tipo en plena ciudad a raíz de la falta de personal policial en las calles, el entonces Secretario General de la UNASUR, Néstor Kirchner, conjuntamente con la presidenta argentina Cristina Fernández convocaron a una reunión de urgencia en Buenos Aires para defender al presidente Correa y apoyar la democracia en el país andino. En escasas horas los mandatarios llegaron al Palacio San Martín y siguieron por televisión los acontecimientos que ocurrían en el Ecuador. Luego de varias horas de reunión realizaron una Declaración en la cual condenaban enérgicamente el intento de golpe de estado y el posterior secuestro del presidente ecuatoriano, instruyendo a sus Ministros de Relaciones Exteriores a viajar a Quito al día siguiente para apoyar al mandatario. Asimismo solicitaban la necesidad de esclarecer los acontecimientos juzgando y condenando a los responsables de la asonada golpista. Producto de esta reunión de urgencia en Buenos Aires los mandatarios resolvieron agregar en la reunión anual ordinaria a celebrarse en Guyana el 26 de noviembre de dicho año un protocolo adicional que incluyera la cláusula democrática al organismo, y alertaron a la sociedad internacional que no tolerarían una situación similar y que en caso de que ocurriera se tomarían medidas drásticas como el cierre de fronteras y suspensión de relaciones comerciales.470 La movilización popular en las calles y la reacción inmediata por parte de la región fueron dos factores imprescindibles que impidieron el derrocamiento de Correa. El mandatario fue rescatado e inmediatamente inició investigaciones para dar con los responsables del hecho. UNASUR daba muestras de su fortaleza y avanzaba otro paso más en la construcción de la institución garante de la democracia en América del Sur. Golpe de Estado de Paraguay Muchas fueron las promesas de campaña que le otorgaron la Primera Magistratura de Paraguay a Fernando Lugo, aunque sin dudas la más importante era la materialización de pp.1 470 “UNASUR condena intento de golpe en Ecuador y adopta Protocolo Democrático”, La Tercera, 1 de Octubre de 2010. Disponible en: http://www.latercera.com/noticia/mundo/2010/10/678‐295734‐9‐ unasur‐condena‐intento‐de‐golpe‐ en‐ecuador‐y‐adopta‐protocolo‐democratico.shtml [385] la reforma agraria 471 . Proyecto que hubiese implicado el fin del latifundismo y que los grandes estancieros paraguayos siguieran viviendo a costa del pueblo guaraní. En Paraguay el 2.5 por ciento de la población total controla el 85 por ciento de las tierras y esto genera una situación de desigualdad extrema ya que las mismas se dedican principalmente a la producción extractiva o en el peor de los casos a la especulación sobre la tierra. América Latina y el Caribe es el continente con mayor concentración de la riqueza y peor distribución de la renta del mundo, y esto en Paraguay se observa notablemente. Fernando Lugo llegó al poder de la mano de una coalición que le implicó conformar un gabinete heterogéneo en donde su propio vicepresidente no sólo no acompañaba su gestión sino que era el principal interesado en que el proyecto político fuese un fracaso. Entre los vetos que impulsó el Senado que presidía estaba la negación rotunda, necia y desafortunada de que la República Bolivariana de Venezuela ingresara como miembro pleno del MERCOSUR. La antipatía hacia el gobierno del Comandante Chávez vetaba la posibilidad de que se cerrara el núcleo duro de integración de la mano de Venezuela y su oro negro. Fernando Lugo tampoco concentró poder ni consolidó una base popular que defendiera su mandato. En el medio sufrió una enfermad que conoce de mandatarios latinoamericanos, sorteó sus embates y transitó momentos tumultuosos a raíz de infidencias personales. Ante este panorama transcurrió tres años gestionando, pero poco hizo por posicionar a un delfín que se hiciera de la presidencia el próximo año, debido a la imposibilidad constitucional de ser reelecto. En este contexto el viernes 15 de junio de 2012, un grupo de policías que iba a cumplir una orden de desalojo en el departamento de Canindeyú en la frontera con Brasil, fue emboscado por francotiradores, mezclados con campesinos que reclamaban tierras para sobrevivir. La orden fue dada por un juez y una fiscal para proteger a un latifundista. Como resultado se tuvo 17 muertos; 6 policías y 11 campesinos y decenas de heridos graves. Curuguaty es una ciudad ubicada al este de la región oriental de Paraguay, a unos 200 Km. de Asunción. A unos pocos kilómetros de Curuguaty se halla la estancia Morombí, propiedad del terrateniente Blas Riquelme, con más de 70 mil hectáreas. Riquelme proviene de la dictadura de Stroessner bajo cuyo régimen consolidó 471 “Lugo promete promover una reforma agraria consistente”, Ultima Hora, 16 de julio de 2008, Disponible en: http://www.ultimahora.com/notas/135631‐Lugo‐promete‐promover‐ una‐reforma‐ agraria‐consistente [386] una inmensa fortuna, aliado al general Andrés Rodríguez, quien ejecutó el golpe de Estado que derrocó al dictador Stroessner. Riquelme, que fue presidente del Partido Colorado por muchos años y senador de la República, dueño de varios supermercados y establecimientos ganaderos, se apropió de unas 2.000 hectáreas que pertenecen al Estado paraguayo. Esta parcela fue ocupada por los campesinos sin tierras que venían solicitando al gobierno de Fernando Lugo su distribución, implicando que un juez y una fiscal ordenaran el inmediato desalojo de los campesinos. El resultado fue una tragedia que le costaría el puesto al propio presidente Lugo. La situación se agravó y generó que Fernando Lugo hiciera cambios al interior de su gabinete472.Despidió al Ministro del Interior y al Jefe de la Policía, pero esto no fue suficiente ya que la oposición consideraba que el presidente había sido el responsable de los sucesos y que debía renunciar473. Ante la negativa de dejar el cargo, el Senado convocó a una sesión de urgencia para tratar la situación que vivía el país. El parlamento pidió el juicio político y la posterior revocación del mandatario paraguayo. Sin valerse de figuras jurídicas o constitucionales se realizó un juicio express en el cual no se cumplieron las garantías judiciales del debido proceso. A Fernando Lugo lo destituyeron sin posibilidad de defensa, en un juicio político que duró apenas 48 horas y en donde el presidente no pudo preparar con tiempo su defensa. Se montó un circo en el cual se destituyó a quien había sido elegido por mandato popular para poner fin a los 61 años de hegemonía colorada y oligarquía terrateniente. De esta forma Paraguay inició un proyecto político ligado a lo peor del conservadurismo y liberalismo. Ante esta situación los Cancilleres de UNASUR y su Secretario General viajaron a Asunción de inmediato para apoyar al presidente474 . La decisión de este viaje surgió por parte de los mandatarios de los países quienes se encontraban reunidos en Río de Janeiro en el marco de la Cumbre RIO+20. Al llegar se reunieron con el mandatario Lugo, escucharon su testimonio para luego brindar una conferencia de prensa en la cual rechazaron tajantemente el juicio político, apoyaron al presidente y al orden 472 Paraguay cambia ministro del Interior tras violentos choques con campesinos, La Nación, 16 de agosto de 2012. Disponible en: http://www.nacion.com/2012‐06‐16/Mundo/Paraguay‐cambia‐ ministro‐del‐Interior‐tras‐violentos‐choques‐con‐campesinos.aspx 473 “Piden juicio político para Lugo”, El Intransigente, 15 de junio de 2012. Disponible en: http://www.elintransigente.com/notas/2012/6/15/piden‐juicio‐politico‐135419.asp 474 “Cancilleres de UNASUR llegaron a Asunción y se reúnen con Lugo”, Telam, 22 de junio de 2012. Disponible en: http://www.telam.com.ar/nota/29220/ [387] democrático en Paraguay. Asimismo, emitieron un comunicado, que fue leído por Alí Rodríguez Araque –su Secretario General‐ en el cual se comprometían a invocar las cláusulas 1, 5 y 6 del Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre Compromiso con la Democracia firmado en Guyana en diciembre de 2010. También consideraron que no se respetó el debido proceso y que evaluarían las consecuencias que debería afrontar la República del Paraguay a raíz de la ilegítima destitución del mandatario Lugo. Finalmente, en la Cumbre de Jefes y Jefas de Estado llevada a cabo en la ciudad de Mendoza –Argentina‐ a pocos días de la destitución a Lugo los presidentes decidieron expulsar a Paraguay de la UNASUR hasta tanto no se restaurase el orden democrático en el país475 . No obstante, coincidieron en que no aplicarían sanciones económicas y comerciales que recayeran sobre el pueblo paraguayo y agravaran la situación. Este último punto generó controversias entre los presidentes ya que el mandatario ecuatoriano, Rafael Correa, impulsaba el cumplimiento total del Protocolo Adicional, es decir esperaba que se cortaran las relaciones económicas y comerciales para aislar al mandatario paraguayo Federico Franco. Argentina y Brasil ejercieron presión sobre este último punto ya que verían perjudicados sus intereses económicos tomando en consideración la existencia de la Represa de Itaipú y el suministro de energía que ésta provee. Finalmente se consensuó la expulsión de Paraguay del bloque pero sin la aplicación de sanciones económicas476. Conclusión La Unión de Naciones Suramericanas nació hace apenas cuatro años pero logró consolidar un bloque de integración que por primera vez en la historia incluye a países tradicionalmente excluidos como Surinam y Guyana. Asimismo, sentó las bases para una integración profunda que abarca aspectos sociales, culturales, políticos y 475 “Paraguay, fuera del MERCOSUR y UNASUR hasta sus elecciones 2013”, El Observador Global, 30 de junio de 2012. Disponible en: http://observadorglobal.com/paraguay‐fuera‐de‐ mercosur‐y‐unasur‐ hasta‐sus‐elecciones‐2013‐n49310.html 476 “Paraguay: MERCOSUR y UNASUR aplican sanción política hasta 2013”, Nación, 29 de junio de 2012. Disponible en: http://www.lanacion.cl/paraguay‐mercosur‐y‐unasur‐aplican‐ sancion‐politica‐hasta‐ 2013/noticias/2012‐06‐30/000431.html [388] económicos, y que por primera vez representa los intereses del pueblo sudamericano y que apunta a fortalecer al subcontinente en un contexto global de profundo cambio. Asimismo, la UNASUR también intentó posicionarse en el hemisferio como un mecanismo capaz de resolver sus propias controversias. Para dicho propósito tomó cartas en el asunto en diversos sucesos que tuvieron lugar en la región y que pusieron en vilo a la misma intentando darle una solución pacífica. Si bien fueron cinco los conflictos que requirieron rápida intervención, sólo en tres de ellos UNASUR pudo dar una solución que impidiera un empeoramiento de la crisis. No obstante, en los dos conflictos restantes la intervención no pudo ser exitosa ni tampoco impedir que la crisis tuviera lugar. Los casos de intervención exitosa fueron la crisis político‐institucional que tuvo lugar en Bolivia en 2008, el pleito entre Colombia y Venezuela en 2010 y el intento de golpe de estado en Ecuador en el mismo año. El primero fue un claro ejemplo de resolución pacífica de las controversias ya que fue el propio presidente Evo Morales quien demandó la intervención por parte del bloque para resolver un conflicto que era netamente doméstico. Pese a que en su Tratado Constitutivo la UNASUR afirma que no se entrometerá en asuntos internos de otros países, el caso Boliviano nos muestra que sí lo hizo por pedido expreso del mandatario quien veía agudizar la situación de su país. Los presidentes se reunieron en Santiago y dieron expreso apoyo a la democracia boliviana, a la vez que conformaron una comisión para dar con los culpables por los crímenes ocurridos. La presión internacional que ejerció la UNASUR logró salvaguardar la democracia, defender las instituciones y fortalecer al presidente Morales. Por otro lado el conflicto suscitado entre Colombia y Venezuela en agosto de 2010 generó la rápida intervención de quien era entonces el primer Secretario General del bloque. Con audacia Kirchner logró reunirse con los presidentes de ambos países y zanjar una disputa que tenía casi una década de antecedentes. La capacidad resolutiva vino de la mano de quien era el ex presidente argentino mediante sus capacidades de liderazgo y persuasión. Contra todos los pronósticos Kirchner no sólo resolvió el conflicto sino que también elevó su reputación y la del bloque en el sistema internacional. Apenas un mes después de su mediación, fue el propio Kirchner quien nuevamente asumió el liderazgo del bloque. Convocó a los mandatarios de UNASUR a Buenos Aires para apoyar al presidente Correa y a la democracia en el país andino, y en pocas horas reunió a los mandatarios e impulsó la firma de un comunicado que diera total apoyo a Correa. [389] Asimismo alentó el envío de los Ministros de Relaciones Exteriores de los países a Quito, y la urgente inclusión de la Cláusula Democrática al Tratado Constitutivo, algo que ocurrió en diciembre de ese mismo año en Guyana. Por otra parte, las crisis que no pudieron ser resueltas a partir de la intervención de UNASUR fueron dos. En primer lugar el conflicto suscitado a partir de la firma de un acuerdo de cooperación entre Colombia y Estados Unidos que generó controversias entre los países limítrofes y dilemas de seguridad. Si bien los mandatarios lograron reunirse con el presidente Uribe e intercambiar opiniones, no pudieron evitar que el acuerdo se firme. Un grupo de civiles presentó una demanda ante la Corte Constitucional de Colombia y fue allí que dicha institución se pronunció respecto del tema, generando un fallo que le dio tranquilidad a la región. Aquí cabe preguntarnos si la presencia de Estados Unidos como una de las contrapartes del acuerdo implicó que UNASUR no pudiera resolver la disputa e impedir la firma del instrumento. Observamos cómo en el siglo XXI aún la relación entre Estados Unidos y América del Sur es compleja y cómo esta última región no logra avanzar en la resolución de sus controversias de manera pacífica cuando la potencia del norte se encuentra presente. Finalmente UNASUR tampoco logró impedir el golpe de Estado en Paraguay. Nuestra región estaba cumpliendo tres décadas ininterrumpidas de democracia y lo sucedido en Paraguay implicó el comienzo de un neogolpismo en América del Sur que se disfraza de institucional y embate contra el mandatario de turno a través de la figura del juicio político. Las Fuerzas Armadas no es el actor visible del golpe y eso dificulta comprender el modus operandi. Lo cierto es que Lugo tampoco había logrado consolidar poder ni una base popular sólida que lo mantuviera en el cargo, ni mucho menos implementar la reforma agraria. La situación era extremadamente compleja y la pseudo legalidad del golpe a la cual aludieron algunos imposibilitó una resolución por parte de UNASUR. No obstante Paraguay logró ser aislado y excluido del MERCOSUR y de la UNASUR, y esto será un factor de presión decisivo y fundamental para las próximas elecciones. [390] Replicado por Editorial MNEMOSYNE en laboratorio de grabación propio Julio de 2014 México 1470 PB 4 ‐ (C1097ABD) Buenos Aires ‐ Argentina (5411) 4381 4270 [email protected] www.mnemosyne.com.ar [391]
