ALGUNAS PALABRAS SOBRE EL DEBATE RELACIONADO A LOS TIPOS DE POLÍTICA EXTERIOR Por: Ptgo. MsRE. Alfredo A. Torrealba (Enero, 2015) Gracias al desarrollo de las técnicas metodológicas en el área de las relaciones internacionales, desde la segunda mitad del siglo XX han aparecido un conjunto de estudios en todo el mundo que han analizado la política exterior de los Estados desde una perspectiva comparada. Estos estudios, que en su mayoría provienen de los departamentos de política exterior comparada de las universidades, se apoyaban en lo empírico para establecer parámetros de referencia pedagógicos para agrupar la relativa frecuencia, las semejanzas y diferencias de las políticas exteriores de los Estados. En este sentido, las discusiones en torno al estudio comparado de las políticas exteriores se han centrado en tratar de aclarar qué elementos conceptuales deben ser analizados. Por ejemplo, en un estudio realizado por Rafael Velázquez Flores (2003, 84-104), titulado “Las políticas exteriores de Estados Unidos de América y México: una perspectiva comparada” se describe como Gabriel Almond (1958, 1-8), propuso que para comparar las políticas exteriores debían analizarse tres aspectos: 1) Los antecedentes históricos, que incluían un examen de factores internos, como el desarrollo económico, el desarrollo social y cultural, el desarrollo político e ideológico y los intereses y tendencias persistentes de la política exterior; 2) las características del proceso de toma de decisiones de política exterior, que incluían actores gubernamentales y no gubernamentales; y 3) la esencia de la política exterior, que incluía interés, objetivos y medios. Por otro lado, Maure East, Stephen Salmore y Charles Hermann (1978), plantearon siete perspectivas teóricas para la comparación de las políticas exteriores: 1) características personales de los líderes políticos; 2) estructuras y procesos de decisión; 3) rasgos políticos de las regímenes; 4) atributos nacionales de las sociedades; 5) propiedades del sistema internacional; 6) conductas previas; y 7) cambios de situación que afectan la política exterior. Asimismo, Kenneth Waltz (1959) propuso tres niveles: individual, el estatal e internacional. Según su opinión, los procesos que hacen posible el diseño, construcción y aplicación de la política exterior deben transitar por una serie de fases burocráticas dentro y fuera de los Estados que también son influenciadas por el liderazgo y la personalidad de los líderes políticos. De igual forma, Grahan Allison (1971) propuso dilucidar la crisis de los misiles en 1962 (cuando chocaron las políticas exteriores de Estados Unidos de América –EUA-, la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas –URSS- y Cuba), a partir del análisis de tres modelos: el burocrático, el organizacional y el del actor racional. Acá, el modelo burocrático se refiere al proceso de toma de decisiones, donde los diferentes agentes burocráticos negocian su posición respeto a un problema o un asunto; y al final se comprometen a asumir una decisión final. El modelo organizacional se refiere a los gobiernos que actúan en el ámbito internacional a partir de respuestas estandarizadas o con base a procesos operativos previamente establecidos. Y el modelo del actor racional se refiere a que los gobiernos establecen objetivos concretos, luego de estudiar racionalmente las diferentes alternativas e instrumentos y se decidían por la opción que representara más ventajas y menos riesgos. Y finalmente, esta la la hipótesis de James N. Rosenau (1980, 95-149) quien planteó que las políticas exteriores son el resultado de la coincidencia de tres factores: el 1 tamaño de la población del Estado (grande o pequeño), el sistema económico que posee (desarrollado o no desarrollado) y su sistema político (si es democrático o no – abierto o cerrado). Asimismo, propone cinco variables para el análisis de la política exterior: la variable del rol, la variable social, la variable gubernamental, la variable individual y la variable sistémica. Sin embargo, en ese estudio Rosenau no desarrolló su propuesta, pero abrió el camino a diferentes tipos de estudios para el análisis de su modelo y otras perspectivas. Estos nuevos estudios se caracterizaron por ser más específicos en el área de la política exterior comparada. Por ejemplo, algunos de ellos evalúan los métodos que deben ser empleados para obtener resultados en los procesos de análisis y otros tratan de clasificar las políticas exteriores de los Estados. En este último caso, los resultados se han alcanzado a través del análisis de diversas variables que van desde los aspectos políticos que estuvieron presentes en el proceso de diseño y construcción de las políticas exteriores, hasta los mecanismos con que han sido aplicadas esas políticas exteriores. Así, más allá de la agrupación de las políticas exteriores de los Estados desde un punto de vista regional, continental o mundial; estos estudios han puesto su atención en los objetivos e intereses que se persiguen, las épocas históricas, los liderazgos políticos, las alianzas, los equilibrios de poder, la neutralidad, el comercio, la comunicación, el profesionalismo de los servicios diplomáticos, el Derecho Internacional Público, entre otros. En consecuencia, se han abierto las puertas a una rica variedad de conceptos para analizar el comportamiento internacional de los Estados. Sin contar que estos estudios han facilitado la elección de las políticas exteriores por parte de los líderes, lo que significa un paso muy importante para renunciar al tradicional método militar para buscar la paz. La historia siempre ha tenido dos importantes métodos para lograr la paz: la diplomacia y la guerra. Sin embargo, hay más ejemplos que demuestran que los conflictos se han resuelto principalmente por la fuerza y los medios militares. Y en este escenario, la elección de la política exterior adecuada, hace posible encontrar soluciones políticas a través de negociaciones, teniendo en cuenta los intereses legítimos de todas las partes; al mismo tiempo que se garantiza la estabilidad y la harmonía en el mundo. Por ese motivo, los hombres y las mujeres que decidieron investigar estos asuntos no sólo perseguían esclarecer científicamente estas áreas de conocimiento, sino también poner su grano de arena para lograr la paz mundial. En ese sentido, a continuación se enumeran un conjunto de enfoques sobre los tipos de política exterior a los cuales se ha tenido acceso por diversas fuentes de información: Tipos De Política Exterior A lo largo de la historia han existido escritores que propusieron modelos teóricos y didácticos para clasificar la política exterior en formas y tipos, con el objetivo de hacer más fácil su comprensión para los líderes políticos. Uno de los trabajos más importantes sobre tipos de política exterior se lo debemos a Acharya Chanakya o Kautilya, quien fue el ministro en el Reino de Chandragupta Maurya (Bihar, India) durante 317-293 A.C y quien en su tiempo fue considerado como un hombre astuto y estudioso del escenario político en el sur de Asia. Kautilya escribió que existían seis tipos de política exterior: 2 1) 2) 3) 4) 5) 6) Sandhi, que significa la “política de hospedar” (Paz). Kautilya describió como en su tiempo era una tradición que los reyes invitaran a otros reyes a venir a sus territorios en calidad de huésped. Con esta estrategia, muchos problemas se resolvían sin la necesidad de utilizar medios hostiles. En la actualidad, esta práctica se denomina “visita oficial” de algún presidente o ministro; y como hace más de dos mil años, estas visitas eran de carácter temporal, aunque en aquellos años también era muy común las visitas de carácter permanente. Vigraha, que significa “política de hostilidad” (Preparación para la contingencia). Kautilya creía firmemente que los reinos están siempre en guerra y buscan el poder, por lo que es necesario disponer de una política exterior hostil en todo momento, en especial, hacia aquellos reinos que son semejantes en poder militar. Asana, que significa la “política de indiferencia entre reinos neutrales” (Neutralidad). Kautilya creía que la indiferencia entre los reinos neutrales podía funcionar. Sin embargo, esta idea resulta ya obsoleta en nuestros días, ya que en la historia abundan casos que demuestran que la indiferencia entre países neutrales sólo produce más tensión. Por ejemplo, desde 1930 a 1939, el Reino Unido no pudo mantener una política de indiferencia con respecto a Alemania; y durante la Guerra Fría, EUA tampoco pudo mantener una política de indiferencia ante la URSS. Dvaidhibhava, que significa “doble política” (Doble discurso). Kautilya creía que era apropiado adelantarse a los sucesos políticos. Por ello, consideraba que era necesario mantener una política clara y diferente hacia los reinos que eran similares o superiores militarmente. Por ejemplo, en 1971 y 1972, el Consejero de Seguridad Nacional de EUA, Henry Kissinger, siguió esta estrategia cuando logró una alianza entre EUA y China durante la Guerra Fría, la cual era diferente a la política de EUA con respecto a la URSS. Samsarya, que significa la “política de proteger a reinos más débiles” (Alianza). Kautilya creía que los reinos más poderosos deben proteger a los reinos más débiles, pues los reinos más débiles podían ser un escudo para protegerse ante el probable ataque de otro reino poderoso. Este sistema de alianza, fue muy típico durante la colonización de África y Asia por parte de Europa. En este periodo histórico, los países Europeos comenzaron a controlar a naciones débiles en estos continentes para así reforzar su posición el uno contra el otro. Yana, que significa la “política de atacar” (Guerra). Kautilya pensaba que la paz y la estabilidad eran importantes para tener un reino poderoso. Sin embargo, él pensaba que había que atacar a los reinos cuyos reyes eran injustos y oprimían a sus pueblos. Para Kautilya, los reinos cuyos reyes eran injustos y oprimían a sus pueblos, eran objetivos militares fáciles, pues el descontento social debilitaba el liderazgo del rey y, por ende, su poder político. Kautilya recomendaba atacar estos reinos y conquistarlos, pues de esa forma se podía tener acceso a sus riquezas de forma cómoda. En este sentido, en el marco de la Guerra del Golfo, pudiera decirse que George W. Bush leyó a Kautilya antes de atacar a Iraq en 1990 (CHANDRASEKARAN: 2006, 12-13) (SHABBIR: 2002) (MACKENZIE BROWN: 1953). 3 Ya en 1972, Charles F. Hermann, publicó un documento excepcional llamado “Policy Classification: a key to the comparative study of foreign policy” en donde hizo un resumen sobre los modelos utilizados para hallar compatibilidades en la política exterior de los Estados, y con los cuales podía accederse a nuevas ideas para proponer tipológicas y clasificaciones. Sin embargo, a juzgar por lo resultados, este documento pasó desapercibido por los especialistas anglos e hispanohablantes, debido a que a partir de esa fecha, las universidades del mundo estaban más interesadas por analizar las características específicas de las políticas exteriores de los Estados que por establecer sus semejanzas y sus diferencias. Pero pese a ello, este trabajo marca un punto de quiebre para la política exterior comparada. Charles F. Hermann, aisló catorce herramientas de análisis que para el momento, y desde su perspectiva, habían servido para fundamentar las propuestas más importantes en EUA y el mundo sobre la clasificación de las políticas exteriores: 1) 2) Estudios que clasificaron la política exterior de los Estados a partir de la “geopolítica” como herramienta de análisis: para Charles F. Hermann, la mayoría de los estudios que han intentado hacer una tipología de la política exterior de los Estados han nacido del análisis de la relación entre la política y la geografía. Gracias a esta relación, con relativa facilidad ha sido posible distinguir diferencias y semejanzas entre la política exterior de los Estados que comparten una misma región en diferentes periodos de tiempo. Pero lo más atractivo de esta herramienta es que permite identificar, por ejemplo, las políticas exteriores autoritarias y no autoritarias, las cuales no pudieran ser identificadas si se evalúan casos individuales. O también, las políticas exteriores orientadas a lo regional. Por ejemplo, en esta perspectiva, se puede nombrar a Brian White (1999, 37-66) quien define que en la actualidad la política exterior de la Unión Europea (UE) se divide en tres tipos: 1) la política exterior de unión, es decir, la política exterior que comparten todos los Estado miembro de la Unión Europea con respecto al mundo; 2) la política exterior de comunidad, la cual es la política exterior que manifiesta cada Estado miembro de la UE con respecto a los otros miembros de la UE; y 3) la política exterior de las políticas nacionales, es decir, la política exterior que manifiesta cada Estado miembro de la UE con respecto a otros Estados del Mundo basada en principios soberanos y en forma independiente. Estudios que clasificaron la política exterior de los Estados a partir de “los objetivos y grandes propósitos” como herramienta de análisis: en esta área, Charles F. Hermann considera que otra gran parte de los estudios que se han realizado sobre tipologías en torno a la política exterior de los Estados han nacido del análisis de los objetivos y las intenciones que persiguen los Estados en la escena internacional. Desde esta óptica, fue posible identificar, por ejemplo, las políticas exteriores de contención y de no contención (VARGAS GARCÍA: 2013, 13); y las políticas exteriores que Calvin Allen (2000) definió como las políticas exteriores retóricas (que involucran los objetivos nobles) y políticas exteriores reales (tomadas por iniciativas de los líderes). 4 3) 4) Estudios que clasificaron la política exterior de los Estados a partir de la “destreza de los gobiernos” como herramienta de análisis: en esta área, Charles F. Hermann considera que otra gran parte de los estudios que se han realizado sobre tipologías en torno a la política exterior de los Estados han nacido del análisis de las capacidades de los gobiernos para ejecutar y difundir su política exterior. Acá, la profesionalización del servicio diplomático y militar; y la organización de los ministerios de relaciones exteriores (embajadas y consulados) han jugado un papel crucial para establecer las diferencias y semejanzas en la política exterior de los Estados. Los intereses que componen a la política exterior de los Estados se caracterizan por ser multidisciplinarios como la cultura, la economía, la política, la educación, la tecnología, el comercio, las finanzas, la propaganda, entre otros. Pero no todos los Estados tienen recursos humanos e institucionales para administrar con eficacia la política exterior. Por esa razón, se ha propuesto que algunas políticas exteriores de los Estado son más profesionales que otras, y por ende, tienen mejor actitud para encarar los desafíos. Por ejemplo, Ole Rudolf Holsti (2004, 52) observó que los Estados pueden tener dos tipos de actitudes para encaminar su política exterior en la escena internacional. Por un lado, está la actitud militante, activa e independiente (AM); y por otro lado, la actitud cooperativa (AC). En este sentido, él considera que existen cuatro tipos de políticas exteriores: 1) la política exterior de línea dura la cual necesita AM y se opone al uso de la AC, ya que el objetivo que se persigue es asunto clave para el Estado; 2) la política exterior internacionalista, la cual necesita AM y AC, y que persigue objetivos políticos relacionados a la paz regional; 3) la política exterior “acomodacionista” que no necesita el AM, pero si el AC, pues persigue obtener el apoyo de otros Estados en temas que son para su propio provecho; y 4) política exterior aislacionista, la cual no necesita AM ni AC, pues el Estado tiene como objetivo aislarse y no tener contactos políticos con la comunidad mundial. Estudios que clasificaron la política exterior de los Estados a partir de “las acciones concretas” como herramienta de análisis: en esta área, Charles F. Hermann considera que otra gran parte de los estudios que se han realizado sobre tipologías en torno a la política exterior de los Estados han nacido de las acciones hechas por los Estados. Estos estudios han agrupado las acciones que han realizado los Estados para ejecutar su política exterior. Por ejemplo, se puede identificar políticas exteriores hostiles o no hostiles. Según un estudio de Charles McClelland (1968), los Estados pueden tener hasta 63 tipos de diferentes acciones (acciones de negación, acciones de demanda, acciones de expansión, entre otras), lo cual supone que es posible clasificar 63 tipos diferentes de políticas exteriores sólo bajo esta categoría. No obstantes, se puede hablar de política exteriores intervencionistas y o no intervencionistas en los asuntos nacionales de los Estados; así como políticas exteriores colonialistas y neocolonialistas; o políticas exteriores proteccionistas y no proteccionistas de mercados; o políticas exteriores imperialistas y no imperialistas; o políticas exteriores con gran acento en los factores culturales, comerciales, económicos, financieros, espacial, territorial, fronteriza, entre muchos otros. De igual forma, para la tradición académica rusa y Bielorrusia se acepta con gran popularidad que existen cuatro tipo 5 5) 6) 7) 8) de políticas exteriores en esta área: política exterior pasiva (adaptada a la coyuntura internacional), política exterior agresiva (los Estados tienen el deseo de forzar cambios en la política interior y exterior de otros Estados); política exterior activa (los Estados tienen una intensa búsqueda de un equilibrio entre la política interior y exterior); y la política exterior conservadora (los Estados procuran mantener su posición entre la política interior y exterior) (МЕЛЬНИК: 2006) (КРУГЛОВА: 2007). Estudios que clasificaron la política exterior de los Estados a partir de “atributos relacionados” como herramienta de análisis: en esta área, Charles F. Hermann considera que otra gran parte de los estudios que se han realizado sobre tipologías en torno a la política exterior de los Estados han nacido de la relación entre las variables tiempo, acciones y algunos aspectos del contexto en el cual se producen. Por ejemplo Kenneth Waltz (1967) habló de políticas exteriores continuas y de innovación. Karl Deutsch (1957) y Dean Pruiit (1962) hablaron de políticas exteriores responsables; y Herbert Spiro (1966) habló de políticas exteriores procedimentales y políticas exteriores substantivas, así como de políticas exteriores fundamentales y políticas exteriores circunstanciales. Charles F. Hermann también propone abrir un debate en esta área para precisar mejor las llamadas políticas exteriores perdurables, las políticas exteriores de relativo costo y las políticas exteriores frecuentes. Estudios que clasificaron la política exterior de los Estados a partir de “valores básicos” como herramienta de análisis: en esta área, Charles F. Hermann considera que otra gran parte de los estudios que se han realizado sobre tipologías en torno a la política exterior de los Estados han nacido del análisis de los valores humanos que persiguen las políticas exteriores de los Estados. En este sentido, los estudios se han enfocado en evaluar la presencia de valores idealistas y los valores racionales en el proceso de construcción y ejecución de la política exterior de los Estados. Por ejemplo, Harold Lasswell (1950) se refirió a ocho tipos de políticas exteriores: políticas exteriores de poder, de respeto, de rectitud, de afecto, de buen comportamiento, de riqueza, de destreza y de ilustración. Estudios que clasificaron la política exterior de los Estados a partir de “objetivos nacionales” como herramienta de análisis: en esta área, Charles F. Hermann considera que otra gran parte de los estudios que se han realizado sobre tipologías en torno a la política exterior de los Estados han nacido del análisis de los objetivos que persigue la política exterior. Los objetivos nacionales y las estrategias para su consecución, identifican la política exterior de un Estado, y a raíz de estas características es posible identificar un grupo de Estados con similares políticas exteriores. Por ejemplo, Arnold Wolfers (1951) estableció tres tipos de política exterior en este sentido: políticas exteriores cuyo objetivo es la expansión; políticas exteriores cuyo objetivo es la preservación; y políticas exteriores cuyo objetivo es el altruismo. Estudios que clasificaron la política exterior de los Estados a partir de las “características de la comunicación” como herramienta de análisis: en esta área, Charles F. Hermann considera que otra gran parte de los estudios que se han realizado sobre tipologías en torno a la política exterior de los Estados han nacido de la identificación de los aspectos de los procesos comunicacionales por los cuales 6 9) 10) transita una política exterior desde el momento de su creación hasta llegar a sus destinatarios, es decir, los otros Estados. Para Charles F. Hermann es fundamental entender que la política exterior puede ser de dos tipos cuando se trata de mandar un mensaje: verbal y no verbal; lo que Thomas Schelling (1960) describió como la política exterior tácita y la política exterior expresa. En este contexto, los canales empleados para enviar el mensaje de la política exterior ofrecen una base para agrupar las políticas exteriores según sus características de comunicación. Pero esto no necesariamente significa que la política exterior de un país deba ser clasificada en el número de “bits”, al contrario, como Charles Osgood (1957) lo afirmó, existen un conjunto de elementos potenciales en las categorías de la comunicación. Por ejemplo, Osgood propuso que gracias a los comportamientos comunicativos presentes en el proceso de transmisión de una política exterior, se pueden clasificar tres tipos de políticas exteriores: Políticas exteriores con buena o mala comunicación; políticas exteriores con gran despliegue o precario despliegue para transmitir la información; y políticas exteriores con activos o pasivos para transmitir la información. Para Charles F. Hermann este tipo de clasificación sólo puede alcanzar el éxito si se examina cuidadosamente los comportamientos “discretos” con que los Estados comunican su política exterior. Estudios que clasificaron la política exterior de los Estados a partir de “patrones variables” como herramienta de análisis: en esta área, Charles F. Hermann considera que otra gran parte de los estudios que se han realizado sobre tipologías en torno a la política exterior de los Estados han nacido del análisis de los “patrones” de las políticas exteriores. Según Talcott Parsons y Edward Shils (1962), un patrón es una variable que supone una dicotomía entre el significado político con que fue creada la política exterior de un Estado, y la forma en que esta política exterior fue entendida por los otros Estados. En este sentido, Parsons y Shils consideran que existen cinco patrones básicos para clasificar las políticas exteriores: políticas exteriores universales y políticas exteriores no universales; políticas exteriores específicas y políticas exteriores difusas; políticas exteriores que persiguen alcanzar algún tipo de resultado (rendimiento) por si solas y políticas exteriores que persiguen adscribirse a proyectos políticos para alcanzar algún tipo de resultado (rendimiento) con el apoyo de otros Estados; políticas exteriores afectivas y políticas exteriores afectivas neutrales; y políticas exteriores orientadas al beneficio mismo del Estado que las crea y políticas exteriores orientadas a la integración y colaboración entre los Estados. Para Charles F. Hermann, otros autores como Edward Morse (1968) y Samuel Beer (1962) han utilizado este sistema de patrones para clasificar las políticas exteriores, aunque no necesariamente han utilizado la propuesta de Parsons. El uso de los patrones es una herramienta metodológica interesante para descubrir atributos presentes en las políticas exteriores, y dado que los atributos pueden ser en teoría ilimitados, esta área ofrece un sinfín de posibilidades para interrelacionar patrones desde diversas perspectivas. Estudios que clasificaron la política exterior de los Estados a partir de “áreas de interés político” como herramienta de análisis: en esta área, Charles F. Hermann considera que otra gran parte de los estudios que se han realizado sobre tipologías en 7 11) 12) 13) torno a la política exterior de los Estados han nacido a partir del análisis de los tipos de procesos que fueron utilizados para diseñar una política exterior y la identificación de los grupos sociales que estuvieron presentes en esos procesos. En este sentido, Robert Dahl (1961) señaló que las élites juegan un papel clave para orientar las políticas de los Estados, en especial las políticas exteriores. En este sentido, James Rosenau (1966) ha desarrollado este enfoque proponiendo que las áreas en que se concentran los objetivos de las políticas exteriores están relacionados con los intereses y objetivos de élites o grupos políticos que estuvieron presentes durante el proceso de diseño y construcción de la política exterior. Políticas exteriores enfocadas en temas territoriales pueden, por ejemplo, relacionarse con los intereses de élites económicas que buscan expandir sus negocios. Esta área también fue analizada por Samuel Huntington (1961) quien distinguió que en el proceso de diseño de las políticas exteriores las estrategias y estructuras son influencias por los actores, por ejemplo, cuando existen políticas exteriores enfocadas en temas militares, significa la presencia de grupos militares en el proceso de diseño. Estudios que clasificaron la política exterior de los Estados a partir de “categorías nominales” como herramienta de análisis: en esta área, Charles F. Hermann considera que otra gran parte de los estudios que se han realizado sobre tipologías en torno a la política exterior de los Estados han nacido a partir del análisis de temas específicos de interés teórico. Charles F. Hermann considera que es posible clasificar las políticas exteriores tomando en consideración diversas características y atributos de ellas. Las clasificaciones serían el resultado del interés del investigador por clasificar las políticas exteriores con alguna otra teoría proveniente de otras ciencias, como la matemática. Por ejemplo, se puede hablar en esta área de políticas exteriores suma-cero o políticas exteriores suma-no--cero, en el marco de la teoría de los juegos y en relación a los procesos electorales (DOUGHERTY, 1993, 521-549) que ocurren en los organismos multilaterales como la Organización de Naciones Unidas (ONU). Estudios que clasificaron la política exterior de los Estados a partir de “dimensiones singulares” como herramienta de análisis: en esta área, Charles F. Hermann considera que otra gran parte de los estudios que se han realizado sobre tipologías en torno a la política exterior de los Estados han nacido a partir del análisis cuantificable de una variable (continua y no discontinua) para determinar las características más representativas y menos representativas de las políticas exteriores. En perspectiva, una política exterior orientada hacia la paz u orientada hacia la guerra puede ser valorada con una escala de puntos. De esta forma es posible agrupar políticas exteriores utilizando puntuaciones, siempre y cuando se utilice una misma variable y un sistema de clasificación lógico. Por esa razón, es posible hablar, por ejemplo “en teoría”, de políticas exteriores agrupadas según la cantidad de conflicto o violencia provocada. Estudios que clasificaron la política exterior de los Estados a partir de “dimensiones múltiples” como herramienta de análisis: en esta área, Charles F. Hermann considera que otra gran parte de los estudios que se han realizado sobre tipologías en torno a la política exterior de los Estados a partir del análisis cuantificable de varias variables para determinar las características más 8 14) representativas y menos representativas de las políticas exteriores. Este tipo de clasificación consiste en valorar un conjunto de políticas exteriores utilizando las mismas variables. Una política exterior puede ser valorada, por ejemplo, desde una perspectiva militar, diplomática, territorial y económica. Y si se agrupan varias políticas exteriores y se les compara cuantitativamente en estas dimensiones con un sistema de escala de punto eficaz, es posible identificar políticas exteriores con una orientación política integral o políticas exteriores con una orientación política no integral1; o políticas exteriores con una orientación política transversal o no transversal2. Por ejemplo, Quincy Wright (1969) ofreció un modelo dinámico y cualitativo para este tipo de enfoque, pero con la novedad que evaluó el desarrollo de las políticas exteriores a través del tiempo y a través de una serie de políticas. Estudios que clasificaron la política exterior de los Estados a partir de “la progresiva diferenciación” como herramienta de análisis: en esta área, Charles F. Hermann considera que otra gran parte de los estudios que se han realizado sobre tipologías en torno a la política exterior de los Estados han nacido a partir del uso de la construcción de escalas nominales (no numerales) para evaluar la composición de la política exterior. Este enfoque, muy propio de la biología y la zoología, consiste en que una política exterior puede ser neutral ante un escenario político internacional, o puede estar contraria o aprueba ese escenario político internacional. No obstante, esto no sería suficiente en este enfoque, pues por ejemplo, si se determina que una política exterior es neutral a un escenario político internacional determinado, previamente es preciso considerar las acciones de indiferencia (directas e indirectas); así como las declaraciones (parciales e imparciales) para corroborar la neutralidad de la política exterior. De igual forma, si la política exterior es adversa a un escenario político internacional determinado, previamente es preciso considerar los objetivos que se han declarado (si son protestas claras o simplemente demostraciones de protesta), así como las acciones empleadas (acciones de fuerza o amenaza). Finalmente, si la política exterior aprueba un escenario político internacional determinado, previamente es preciso considerar las acciones de aprobación declaradas (si hubo intercambio de intereses políticos u ofrecimiento de garantías), así como otras acciones de apoyo. En esta área, las variables y las categorías empleadas pueden ser, incluso, arbitrarias, no obstante, provocan irónicamente que los resultados descarten información que podría permitir métodos de análisis más sofisticados y mesurables. Una política integral es aquella que trata de involucrar a la mayor cantidad de sectores sociales y áreas multidisciplinarias en el proceso de diseño, construcción y aplicación. 2 Una política transversal es una política que se impone sobre las otras políticas, debido a su importancia. Por ejemplo, el impulso a las ideas del “Socialismo del Siglo XXI” a partir del año 2006 en Venezuela fue una política transversal del gobierno de Hugo Chávez. La aplicación del resto de políticas sociales, económicas, culturales, educativas y militares, entre otras, no podían dejar de lado (o no advertir) la máxima del “Socialismo del Siglo XXI”. En este sentido, todas las demás políticas se subordinaban a las ideas socialistas como línea de base para su ejecución nacional e internacional. 1 9 Ahora bien, desde 1972 han aparecido otros estudios que clasificaron la política exterior de los Estados a partir de otras herramienta de análisis como es el caso del modelo de Jens Närger, quien en 2014 presentó su propuesta en el libro titulado: “The European Union as a normative non-proliferation actor: Normative Power Europe and the case of India”. En este libro, Jens Närger propone un enfoque moderno (muy adecuado a la realidad de la UE) para entender los tipos de política exterior en el marco del siglo XXI a partir de la perspectiva jurídica en que se fundamentan los intereses y objetivos políticos que persiguen las políticas exteriores. Desde su perspectiva, él propone que existen cuatro tipos de política exterior: 1) 2) 3) 4) Política Exterior Normativa: Jens Närger, basándose en el trabajo de Nathalie Tocci (2008), sugiere que el fortalecimiento del Derecho Internacional Público y las organizaciones internacionales, han hecho que los Estados deban incluir entre los intereses de su política exterior la necesidad de cumplir con las leyes y tratados internacionales. El Derecho Internacional Público y las organizaciones internacionales han creado un conjunto de condiciones normativas que los Estados deben atender en su política exterior. En este sentido, los intereses nacionales de la política exterior de los países deben pasar a un segundo plano, detrás de los intereses de la comunidad internacional de Estados. Política Exterior Imperial: Jens Närger opina que a veces los intereses de la política exterior son tan importantes para un Estado, que éste ejecuta su política exterior sin obedecer las leyes establecidas por el Derecho Internacional Público. Por ello, este Estado puede ser visto como un Estado imperialista, pues no reconoce ningún tipo de obstáculo legal para frenar el avance de su política exterior. Sin embargo, este Estado obedece las leyes nacionales en materia de política exterior. Política Exterior Realpolitik: Jens Närger, basándose en el trabajo de Nathalie Tocci, sugiere que, en ciertas “circunstancias cumbre”, los intereses de la política exterior son tan importantes para un Estado, que este ejecuta su política exterior utilizando todos sus instrumentos políticos a su disposición (coercitivo y no coercitivo) para lograr alcanzar sus objetivos, sin obedecer las leyes establecidas por el Derecho Internacional Público ni las leyes nacionales. Política Exterior Status Quo: Jens Närger, basándose en el trabajo de Nathalie Tocci, sugiere que existen Estados que ejecutan su política exterior en forma similar a la “política exterior normativa”, sin embargo, estos Estados no aprueban plenamente lo establecido en el Derecho Internacional Público y, regularmente, promueven “reservas jurídicas” en los artículos de las leyes internacionales que son contrarios a sus intereses nacionales y así lo manifiestan en los organismos internacionales donde participan y explican las razones de su rechazo. También tenemos el modelo de Kai He (2012), el cual se enfoca en la experiencia moderna de China para sugerir cuatro tipos de políticas exteriores en tiempos de crisis: En primer lugar, la política exterior de coerción militar (vista en la crisis de Taiwán en 1995). En segundo lugar, la política exterior de coerción diplomática (vista cuando la Organización del Atlántico Norte (OTAN) voló la Embajada de China en un violento 10 bombardeo sobre Belgrado en el marco de la Guerra de los Balcanes). En tercer lugar, la política exterior de paz condicional (conditional accommodation) (vista cuando un avión espía norteamericano –EP3- choco en el aire con otro avión de China en el 2001). Y en cuarto lugar, la política exterior de paz (full accommodation) (vista cuando los EUA alegaron en 1993 que un cargamento chino estaba llevando armamento químico a irán). Paralelamente, tenemos el modelo de Terry Diebel (1980), quien en su obra “Commitment in American Foreign Policy” puso especial atención al rol que juegan los compromisos políticos asumidos durante la ejecución de la política exterior y concluye que existen cuatro tipos de política exterior, al menos en el escenario político de EUA: 1) la política exterior legal y formal, caracterizada porque los compromisos asumidos por EUA pasaron a un plano jurídico contractual; 2) la política exterior física, caracterizada porque los compromisos asumidos por EUA son de carácter militar, económico y, especialmente, personal3; 3) la política exterior conductual, caracterizada porque los compromisos asumidos por EUA son el resultado de la coyuntura histórica del ambiente internacional; y 4) la política exterior psicológica, caracterizada porque los compromisos asumidos por EUA son el resultado de los conflictos, las dudas y las preocupaciones que están presentes en el proceso del diseño de la política exterior y en la forma como el EUA quiere ser percibido por la comunidad mundial una vez puesta en práctica su política exterior. Igualmente, tenemos el modelo de Walter Russell Mead (2002), quien en su libro “Special Providence: American Foreign Policy and How It Changed the World”, estableció que en la historia de EUA, habían existido cuatro tipos de política exterior4: 1) política exterior Hamiltoniana (en referencia a Alexander Hamilton), caracterizada por una fuerte alianza entre las grandes empresas, el gobierno, los militares; y quienes quieren que la política exterior sea el vehículo para lograr tales fines. Esta política exterior se apoya en un gobierno nacional fuerte y un ejército fuerte que deben aplicar una política mundial realista para promover el desarrollo económico y los intereses de las empresas estadounidenses en el país y en el extranjero. 2) Política exterior Wilsoniana (en referencia a Woodrow Wilson), caracterizada por los principios idealistas y que sostiene que EUA tiene la obligación moral de difundir los valores democráticos y sociales de América al mundo, para crear un planeta pacífico basado en el imperio de la ley. La política exterior Wilsoniana y la política exterior Hamiltoniana coinciden en la necesidad de una política exterior global, pero la política exterior Wilsoniana se enfoca en la promoción de la democracia y los derechos humanos como los elementos centrales de la gran estrategia estadounidense. 3) Política exterior Jeffersoniana (en referencia a Thomas Jefferson), caracterizada porque considera que los valores estadounidenses son tan especiales y valiosos que deben ser protegidos, evitando la interacción con otras naciones y reduciendo al mínimo sus compromisos. Además, sus partidarios tienen un especial interés por llevar Terry Diebel considera que la percepción personal de los escenarios políticos por parte de los presidentes de EUA juega un papel importante a la hora de hacer compromisos en la política exterior. 4 En el texto original, Mead habla de un quinto tipo de política exterior: Davisoniana (Jefferson Davis). Esta política exterior existió en el siglo XIX en EUA y su objetivo fue la preservación y expansión de la esclavitud. Por supuesto, esta tipología dejó de existir después de la guerra civil norteamericana. 3 11 a EUA a una especie de aislacionismo “libertario” e, incluso, en la medida de lo posible, por desmantelar el estado de seguridad nacional. Y 4) política exterior Jacksoniana (en referencia a Andrew Jackson), caracterizada por dar prioridad a la seguridad física y el bienestar económico del pueblo estadounidense (O´GRADY: 2012), con un aire populista. Del mismo modo, tenemos el modelo de Kalevi Jaakko Holsti (1982), quien en su artículo denominado “From Dependence to Diversification: Canada”, se enfoca en estudiar por qué fueron cambiadas las políticas exteriores en los países del tercer mundo luego de la segunda guerra mundial y propone la existencia de cuatro tipos de políticas exteriores. Holsti se preocupó por evaluar cómo los factores externos (internacionales y regionales) influían en el proceso de orientación, estructuración y adecuación de las políticas exteriores. Él consideró que el ambiente internacional estaba estructurado en niveles; y que cada nivel influía de un modo particular en las diferentes etapas y estructuras en que se diseñaban y construían las políticas exteriores; y que cada nivel tenía una orientación política específica que, a su vez, la identificaba. Por ejemplo, el área militar es un nivel dentro del ambiente internacional. Los temas militares en el ambiente internacional influyen en la organización de las etapas y estructuras de las políticas exteriores, pues los gobiernos deben incorporar militares en el proceso de diseño y construcción de las políticas exteriores. En base a estas características, él desarrolla cuatro tipos ideales de la política exterior: 1) Política exterior de aislamiento, en donde el Estado no participa en las relaciones internacionales y tampoco se permite relación con otros Estados. En este sentido, el Estado no emprende compromisos de ningún tipo con otros Estados, por ejemplo, en el nivel militar; al mismo tiempo que aplica políticas de exclusión en otros niveles. 2) Política exterior de dependencia, en donde el Estado no tiene otra opción que establecer relación políticas con otros Estados en niveles como el comercio, la cultura y la diplomacia, en virtud que no cuenta con recursos propios para ser autosuficiente. Así, el ambiente internacional influye y penetra en los procesos de diseño y construcción de la política exterior. 3) Política exterior de no alineación / diversificación, en donde el Estado tiene una profunda influencia externa y posee relaciones en diversos niveles con muchos Estados del mundo. Sin embargo, el Estado intenta lograr un equilibrio para no perder soberanía, y evita compromisos en el nivel militar. 4) Política de la confianza del Estado, en donde el Estado deja que el ambiente internacional influya en su política exterior en niveles estratégicos concretos como el comercio (DUGIS: 2011). De la misma manera, tenemos el modelo de Carlos Escudé (1995). Carlos Escudé, comentado por Francisco Corigliano (2006), avanzó en la delimitación de cuatro tipos de políticas exteriores vinculadas con el comportamiento de los agentes estatales no sólo en el escenario internacional sino también respecto de las sociedades civiles: 1) políticas exteriores estado-céntricas malignas, cuyo objetivo principal es aumentar el poder militar del Estado, frecuentemente a costa de la integridad física de los ciudadanos. Por ejemplo, Carlos Escudé se refiere a los casos de las políticas exteriores argentinas durante la Segunda Guerra Mundial y el primer peronismo porque, en aras de la ilusión de autonomía, desencadenaron entre los años 1942 y 1949 un boicot económico norteamericano contra el país que perjudicó enormemente a sus ciudadanos; 2) políticas 12 exteriores estado-céntricas benignas, cuyo objetivo es crear desde el aparato estatal un país económicamente poderoso, cuyos ejemplos serían Brasil o México; 3) políticas exteriores elite-céntricas, que procuran el bienestar económico y político de un grupo reducido (como, por ejemplo, las políticas exteriores de los dirigentes argentinos durante los períodos 1880-1943); y 4) políticas exteriores ciudadano-céntricas, cuyo objetivo es despejar el camino al crecimiento de obstáculos políticos externos, sacrificando cierta medida de poder estatal en aras del bienestar ciudadano. Desde la perspectiva de Escudé, las políticas exteriores argentinas durante la década de 1990 ingresan en esta última categoría, porque se acercaron al tipo ideal de “Estado comercial” de Richard Rosecrance (1987) al sacrificar el poder del Estado, desactivando proyectos militares, a fin de que el país deje de ser percibido por EUA como peligroso y así facilitar el crecimiento económico. Seguidamente, tenemos un documento de la Universidad de Maine en Farmington (2007), en el cual se habla (de forma crítica) que existen cuatro “dudosos” modelos de política exterior a partir del análisis de la política exterior de EUA, Europa y el mundo desde el fin de la Primera Guerra Mundial y cuyo autor no ha podido ser identificado: 1) Políticas exteriores que promueven el aislacionismo, la cual se caracteriza porque la política nacional debe evitar cualquier tipo de alianzas y tratados internacionales. Es decir, que el gobierno se concentra principalmente en sus asuntos internos y las decisiones sobre la política exterior están influenciadas por el deseo y el objetivo de evitar cualquier tipo de intervención en el exterior. Además, este documento brevemente analiza los esfuerzos “aislacionistas” que se han realizado en EUA para que ejércitos militares norteamericanos no vayan a otros países y sean utilizados como instrumentos de la política exterior; 2) Políticas exteriores que promueven la contención (anti-ablandamiento), la cual nace a partir de las evaluaciones del fracaso de las actitudes pacifistas (blandas) de EUA y Europa hacia los dictadores fascistas antes de la Segunda Guerra Mundial. Este tipo de política exterior se caracteriza por evitar firmemente que los rivales y los probables enemigos potenciales invadan áreas estratégicas de interés. Por ejemplo, hubo políticas exteriores de contención cuando EUA ayudó a Europa con propaganda, armas y dinero para animar la aparición de movimientos anticomunistas luego de la Segunda Guerra Mundial para hacer frente a la amenaza expansionista de la URSS; 3) políticas exteriores de separación (caso Vietnam), la cual se caracteriza por sustituir políticas de contención por políticas parecidas al aislacionismo. En este caso, durante la Guerra Fría Vietnan vivió esta dicotomía, pues por un tiempo sirvió para los intereses de EUA y luego de la derrota norteamericana de 1975 éste país se inclinó por el aislamiento no sólo persiguiendo los intereses del nuevo gobierno, sino también forzado a aislarse por parte de EUA y aliados como una especie de nueva reprimenda y sanción por la derrota sufrida; y 4) políticas exteriores que defienden los derechos humanos, la cual se caracteriza en que los Estados se preocupan por el respeto de los derechos humanos en el mundo e, incluso, puede servir de justificación o pretexto para invadir a un país, como ocurrió en los años 90s cuando la OTAN intervino en la guerra de los Balcanes para acabar, entre otra cosas, con los genocidios de Kosovo; o como ocurrió en el 2004 cuando EUA invadió a Irak por el presunto uso de armas químicas contra la población. Más recientemente, este tipo de enfoque ha puesto atención en como EUA utiliza las ayudas humanitarias (ante diversas 13 catástrofes naturales, por ejemplo) como un instrumento político más, inclusive, tan efectivo como la diplomacia y la fuerza militar. Casi finalizando, tenemos el modelo de los árabes Korany y Dessouki (2008, 39) quienes establecieron que existen tres tipos básicos de la política exterior en función de la participación en la política internacional: 1) Política exterior del aislamiento, la cual se caracteriza porque un gobierno (no el Estado) reduce al mínimo el contacto diplomático con otros gobiernos del mundo; 2) políticas exteriores de no alineación, cuyo objetivo es lograr una posición neutral y no aliarse a ninguna de las superpotencias mundiales; y 3) políticas exteriores cuyo objeto es la formación de coaliciones o la construcción de alianzas como estrategias para prevenir conflictos. Y por último, tenemos el modelo de Annette Freyberg-Inan y William Chittick (2014), quienes proponen ocho tipos de política exterior a partir de la valoración de las iniciativas gubernamentales para involucrarse (o no) en los temas de relaciones internacionales, de forma coercitiva (buscando cambios a través de la fuerza militar) o no coercitiva (no buscando cambios a través de la fuerza militar o diplomática) en los planos multilaterales y unilaterales: 1) Política Exterior de Seguridad Colectiva: Esta política exterior se caracteriza en que el Estado tiene intenciones de involucrarse en la escena internacional para asegurar su propia defensa. En este sentido, el Estado utiliza estrategias coercitivas para crear alianzas militares y sistemas multilaterales de defensa ante eventuales amenazas, lo cual incrementa su poderío y su capacidad de maniobra. Por ejemplo, se puede identificar este tipo de política exterior en las iniciativas del presidente venezolano Hugo Chávez para crear un Ejército Suramericano contra la amenaza de la intervención de EUA y la OTAN en la región. 2) Política Exterior de Defensa propia mutual: Esta política exterior se caracteriza en que el Estado no tiene intenciones de involucrarse en la escena internacional para asegurar su propia defensa. Al contrario, utilizando estrategias coercitivas y bilaterales y multilaterales, intenta lograr acuerdos de paz y de defensa con otro Estado potencialmente no amistoso. En este proceso, se crea una alianza mutua donde no participa la comunidad internacional. 3) Política Exterior de Leyes Internacionales: Esta política exterior se caracteriza en que el Estado tiene intenciones de involucrarse en la escena internacional, pero no utiliza estrategias coercitivas, en el sentido que no crea debates ni iniciativas políticas para alcanzar sus objetivos nacionales. Todo lo contrario, el Estado se apoya en el Derecho Internacional Público como un vehículo para alcanzar sus objetivos. 4) Política Exterior de Defensa ciudadana: Esta política exterior se caracteriza en que el Estado no tiene intenciones de involucrarse en la escena internacional para asegurar la defensa de sus ciudadanos. La defensa de los ciudadanos es un asunto de interés nacional y es un derecho que los Estados poseen. En este sentido, no significa una coerción para los demás Estados del mundo, los cuales también 14 5) 6) 7) 8) tienen el mismo derecho de defender a sus ciudadanos. Sin embargo, este tipo de política exterior utiliza los mecanismos multilaterales para asegurar aún más ese derecho, por cuanto los Estados expresan con claridad lo que serían “capaces” de hacer ante alguna amenaza contra sus ciudadanos. Política Exterior de Libre Mercado: Esta política exterior se caracteriza en que el Estado tiene intenciones de involucrarse en la escena internacional, sin utilizar estrategias coercitivas para comerciar con cualquier país del mundo, lo que en perspectiva es una decisión unilateral acorde con sus necesidades nacionales. Política Exterior de Aislación: Esta política exterior se caracteriza en que el Estado no tiene intenciones de involucrarse en la escena internacional y, por lo tanto, es una decisión unilateral que no es coercitiva para los demás Estados del mundo. Política Exterior de Pre-Preventiva ataques: Esta política exterior se caracteriza en que el Estado tiene intenciones de involucrarse en la escena internacional, pero de forma unilateral y coercitiva, para prevenir un ataque o eventual amenaza. El Estado utiliza su poderío militar y su inteligencia para “prevenir con anticipación” que se construyan escenarios adversos a sus intereses, incluso “antes de nacer”. Por ejemplo, se puede identificar este tipo de política exterior en los ataques preventivos que ha hecho Israel contra Palestina. Política Exterior de Defensa del Territorio: Esta política exterior se caracteriza en que el Estado no tiene intenciones de involucrarse en la escena internacional para defender su territorio. Así como ocurre con la política exterior de Defensa ciudadana, el Estado tiene el derecho de defender su territorio y utilizara todos los medios coercitivos disponibles y en forma unilateral para hacerlo. Palabras Finales.En perspectiva, haciendo un repaso de los documentos aquí señalados, se pudiera argumentar que el tipo de política exterior que más ha sido identificado es la política exterior aislacionista. De hecho, no es inapropiado mencionar que este tipo de política exterior ha estado presente en varias ocasiones en la historia de EUA, pues éste país ha procurado aislarse con respecto a aquellos Estados que no significan una amenaza real. Sin embargo, irónicamente EUA ha mantenido desde el siglo XIX una metódica política exterior intervencionista en América Latina, la cual logró su mayor intensidad durante la Guerra Fría. En segundo lugar, la política exterior neutral ha sido también muy identificada. Este tipo de política exterior ha estado presente en los Estados y en los reinos a lo largo de la historia y por ello, curiosamente, tiene un argumento que la ubica en un sector más antiguo con respecto a la política exterior aislacionista. La decisión de no participar en una guerra es, incluso, hoy un derecho reconocido por el Derecho Internacional Público. Además, las relaciones entre los países neutrales y beligerantes están reglamentadas por diversas normas internacionales y basadas en el principio de que los Estados neutrales no deben actuar a favor de ninguno de los bandos, en tanto que los beligerantes deben respetar la soberanía de los países neutrales. No obstante, también la historia ha mostrado que pueden existir “países no neutrales y no beligerantes al mismo tiempo, que no intervienen militarmente en el conflicto”. Las reglas referidas a la neutralidad son 15 complejas y suelen ser interpretadas de manera muy diferente según se trate de un Estado beligerante o neutral. En principio los ciudadanos de países neutrales pueden comerciar libremente con los países beligerantes, pero si estos imponen un bloqueo, ese bloqueo debe ser respetado. En tercer lugar, hay que referirse a la política exterior de alianzas militares. Este tipo de política exterior, también de vieja data, es un pacto político que implica ciertas obligaciones recíprocas. Un buen ejemplo de cuando lejos pueden llegar las alianzas militares lo tenemos en el 480 A.C. En aquella ocasión algunos pequeños reinos (espartanos, atenienses, tebanos y eubeos, entre otros), formaron una liga militar que derrotó a la flota del emperador persa Jerjes en Salamina. El acuerdo militar al que llegaron a aquellos reinos, así como ocurre hoy en día, concentró esfuerzos y conductas políticas comunes hacia un mismo objetivo de trascendencia política. Y en cuarto lugar, la política exterior expansionista es muy común en la historia humana. No en pocas ocasiones, los reinos y los Estados han pretendido extender su base territorial o su influencia económica sobre otras regiones, a menudo por medio de la agresión militar. Para lograr esos fines se utilizan argumentos relacionados al irredentismo5, el revanchismo o la reunificación como una excusa para legitimar el expansionismo, pero sólo cuando el objetivo específico es reconquistar territorios que se han perdido o incluso tomar control sobre tierras ancestrales. Una simple disputa territorial, como una disputa fronteriza, no se suele considerar expansionismo. Pero en múltiples ocasiones se manejan estos términos con suma ambigüedad, llegando a ser sinónimos de colonialismo o imperialismo. Finalmente, se puede argumentar que han sido identificados otros tipos de políticas exteriores en forma mayoritaria por los investigadores, no obstante, debido a la abundancia de documentos con distintas perspectivas, variables y herramientas de análisis, estos cuatro tipos de política exterior tienden a ser lo más reconocibles en la actualidad. En sentido extenso, se entiende por irredentismo toda corriente política que propugna la anexión a un territorio considerado como nación de otros territorios que se consideran propios de aquélla por motivos culturales, históricos, lingüísticos, raciales o de otro tipo. 5 16 BIBLIOGRAFIA 1) ALLISON, Graham. 1971. Essence of decision: explaining the Cuban missile crisis. Harper Collins. Nueva York, EUA. 2) ALMOND, Gabriel. 1958. Introductory: comparative study of foreign policy. En: MACREDIS, Roy C. 1958. Foreign Policy in the world politics. Prentice-Hall. Nueva Jersey, EUA. 3) BEER, Samuel. 1962. Patterns of Government. 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