DANI RODRIK UNA ECONOMÍA, MUCHAS RECETAS ECONOMÍA LA GLOBALIZACIÓN, LAS INSTITUCIONES Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO SECCIÓN DE OBRAS DE ECONOMÍA UNA ECONOMÍA, MUCHAS RECETAS Traducción de KARINA AZANZA BRIAN MCDOUGALL DANI RODRIK Una economía, muchas recetas LA GLOBALIZACIÓN, LAS INSTITUCIONES Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO FONDO DE CULTURA ECONÓMICA Primera edición en inglés, 2007 Primera edición en español, 2011 Rodrik, Dani Una economía, muchas recetas. La globalización, las instituciones y el crecimiento económico / Dani Rodrik ; trad. de Karina Azanza, Brian McDougall. — México : FCE, 2011 379 p. : ilus., gráfs. ; 21 × 14 cm — (Colec. Economía) Título original: One Economics, Many Recipes. Globalization, Institutions, and Economic Growth ISBN 978-607-16-0728-7 1. Economía — Historia — Crecimiento 2. Economía — Desarrollo — 3. Economía — Relaciones internacionales 4. Globalización — Aspectos económicos I. Azanza, Karina, tr. II. McDougall, Brian, tr. III. Ser. IV. t. LC HF1359 Dewey 338.9 R635e Distribución mundial Título original: One Economics, Many Recipes. Globalization, Institutions, and Economic Growth D. R. © 2007 by Princeton University Press Diseño de portada: Teresa Guzmán Romero D. R. © 2011, Fondo de Cultura Económica Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14738, México, D. F. Empresa certificada ISO 9001:2008 Comentarios: [email protected] www.fondodeculturaeconomica.com Tel. (55) 5227-4672; fax (55) 5227-4640 Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra, sea cual fuere el medio, sin la anuencia por escrito del titular de los derechos. ISBN 978-607-16-0728-7 Impreso en México • Printed in Mexico SUMARIO Agradecimientos 11 Introducción 15 Primera parte: CRECIMIENTO ECONÓMICO I. Cincuenta años de crecimiento económico (y la falta de éste). Una interpretación 31 II. Diagnóstico del crecimiento, por Dani Rodrik, Ricardo, Hausmann y Andrés Velasco 90 III. Síntesis. Un enfoque práctico para el diseño de estrategias de crecimiento 132 Segunda parte: LAS INSTITUCIONES IV. Política industrial para el siglo XXI 151 V. Instituciones para lograr un crecimiento de gran calidad 222 VI. La importancia de contar con las instituciones adecuadas 265 Tercera parte: LA GLOBALIZACIÓN VII. La gobernanza de la globalización económica 279 VIII. La gobernanza global del comercio como si el desarrollo realmente importara 305 IX. ¿Globalización para quién? 340 Referencias bibliográficas Índice analítico 367 Índice general 377 349 7 Tanıdıǧim en harika insan eşim, arkadaşım, Pınar’ıma AGRADECIMIENTOS Puede que este libro lleve únicamente mi nombre, pero su contenido se moldeó también gracias a las aportaciones y perspectivas de los muchos colaboradores con quienes he tenido la fortuna de trabajar en años recientes. Es un deber muy grato extenderles mi agradecimiento en estas páginas a (en orden alfabético): Ricardo Hausmann, Murat Iyigun, Robert Lawrence, Sharun Mukand, Lant Pritchett, Francisco Rodríguez, Andrés Rodríguez Clare, Arvind Subramanian, Roberto Unger y Andrés Velasco. Todos ellos han influido en mi forma de pensar de maneras variadas y, muchas veces, sutiles —en ocasiones a través de comentarios espontáneos y, a veces, mediante charlas prolongadas—. Las sesiones de lluvia de ideas que compartí con ellos sobre los temas que llenan estas páginas constituyen el punto culminante de mi carrera, por lo cual les estoy muy agradecido. Entre estas personas hay dos que merecen una mención especial. Dudo que Ricardo Hausmann y Roberto Unger concuerden en muchas cosas —y, de hecho, es difícil imaginarse a dos personas con temperamentos intelectuales tan distintos—, pero cada uno de ellos ha tenido un impacto muy singular en mi manera de pensar. Ricardo Hausmann, el académico —profesional por excelencia—, me ha impulsado más que nadie a pensar más profundamente acerca de las cuestiones del crecimiento económico. Su energía, entusiasmo y devoción por mejorar el entorno de las políticas para el crecimiento —y hacerlo con solvencia intelectual y rigor académico— son incomparables. Convencerlo de que se uniera al profesorado de la Escuela Kennedy es, sin duda, una de las mejores cosas que he hecho en mi vida profesional —y a favor de ella—. Roberto Unger, cuya genialidad nunca deja de sorprenderme, llegó a mi vida de manera muy repentina. A pesar de que no nos conocíamos, un día me llamó por teléfono sin más ni más y me pidió que diera un curso con él. No sé en qué estaba yo pensando 11 12 AGRADECIMIENTOS cuando le dije que sí. Ahora lo veo con humor, pero la primera vez que dimos el curso, yo no entendía ni jota de ninguna de sus ponencias. No obstante, después de un par de años de compartir cátedra con él, mis puntos de vista sobre el desarrollo institucional habían cambiado irrevocablemente. Nadie me ha ayudado más que él a entender la multiplicidad de las instituciones en que se apoyan los mercados. Con su asombrosa capacidad de articular mis puntos de vista mejor de lo que yo podría hacerlo y extraer implicaciones más valiosas de las que yo lograría, Roberto me ha ayudado a reconocer y superar —¡hasta cierto punto!— las deformaciones profesionales que me aquejan como economista. Muchas otras personas han leído algunos o todos estos capítulos y me han retroalimentado en distintas ocasiones. En especial, me sirvieron mucho las charlas y los comentarios de Philippe Aghion, Yilmaz Akyüz, Abhijit Banerjee, Nancy Birdsall, Avinash Dixit, Bill Easterly, Eduardo Engel, Ricardo Faini, Ricardo Ffrench Davis, Arminio Fraga, Jeff Frankel, Richard Freeman, Jeffry Frieden, Murray Gibbs, Steph Haggard, David Held, Gerry Helleiner, K. S. Jomo, Devesh Kapur, Dani Kaufmann, Michael Kremer, Frank Levy, Kamal Malhotra, Maggie McMillan, José Antonio Ocampo, Yung Chul Park, James Robinson, Mark Rosenzweig, Jeffrey Sachs, Gita Sen, Francisco Sercovich, Narcis Serra, Andrei Shleifer, T. N. Srinivasan, Joseph Stiglitz, Dan Trefler, Robert Wade, Michael Weinstein, John Williamson y Roberto Zagha. Huelga decir que no todos ellos están de acuerdo con mis argumentos en su sentido más amplio; hay quienes discrepan en prácticamente todos los puntos sustanciales que afirmo en las siguientes páginas. Les agradezco a todos, sin incriminarlos de ninguna manera. Sin la paciente motivación e insistencia que a lo largo de los años me ha dado Peter Dougherty, de Princeton University Press, dudo que hubiera tenido el valor de compilar este libro. Quisiera también agradecer el apoyo financiero de la Corporación Carnegie (capítulo I), el Centro de Estudios y Documentación Internacionales de Barcelona (CIDOB, capítulos II y III), la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI, capítulo IV), el Fondo Monetario Internacional (capítulo V), la Sociedad de Munich para el Fomento de la Inves- AGRADECIMIENTOS 13 tigación Económica (CESifo, capítulo VI), el Proyecto “Visiones de Gobierno” de la Escuela Kennedy (capítulo VII) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, capítulo VIII). Magali Junowicz y Zoe McLaren fueron excelentes asistentes de investigación (para los capítulos IV y VIII, respectivamente). La Escuela de Gobierno John F. Kennedy y la Universidad de Harvard aportaron un entorno institucional inmejorable para este trabajo por varias razones. En plenitud de facultades, la Escuela Kennedy se destaca por fomentar la investigación con aplicaciones prácticas. Muchas de las ideas plasmadas en estos capítulos se trataron por vez primera durante las comidas de las reuniones semanales del Grupo de Discusión sobre Políticas Económicas Internacionales (LIEP, por sus siglas en inglés). Los alumnos de la maestría en desarrollo económico (MPAID, por sus siglas en inglés) de la Escuela Kennedy son fuente inagotable de inspiración: exigen trabajos rigurosos que traten directamente sobre los temas candentes de la actualidad. No fue sino hasta que el programa MPAID alcanzó su máximo rendimiento cuando mi labor de enseñanza e investigación se volvió verdaderamente complementaria. El Centro para el Desarrollo Internacional de Harvard constituyó una excelente fuente de apoyo para la investigación y soporte administrativo. También tuve la suerte de contar con una serie de asistentes académicos verdaderamente talentosos en la Escuela Kennedy, quienes merecen mi especial agradecimiento por haber aguantado mis exigencias y desorganización: Joanna Veltri, Mary Gardner, Michele Kane, Zoe McLaren y Robert Mitchell. El último de ellos, Robert Mitchell, dedicó esfuerzos considerables a darle forma a este libro para su publicación, siempre con la eficiencia que lo caracteriza y su trato sin pretensiones. Dedico este libro a Pinar Dogan, mi esposa, el amor de mi vida y mi mejor amiga. Ella cambió mi vida desde el día que la conocí y me ha enseñado más de lo que podría aprender de cualquier libro o artículo. 14 AGRADECIMIENTOS CRÉDITOS DE LOS TEXTOS I. Versión original publicada como “Growth Strategies”, Handbook of Economic Growth, P. Aghion y S. Durlauf (eds.), vol. 1A (North-Holland, 2005). II. Versión original publicada como “Growth Diagnostics” (con Ricardo Hausmann y Andrés Velasco), en J. Stiglitz y N. Serra (eds.), The Washington Consensus Reconsidered: Towards a New Global Governance (Oxford University Press). Agradezco a Hausmann y Velasco haberme permitido incluir este artículo en esta colección. III. Versión original publicada como “A Practical Approach to Formulating Growth Strategies”, en J. Stiglitz y N. Serra (eds.), The Washington Consensus Reconsidered: Towards a New Global Governance (Oxford University Press). IV. Basado en un artículo inédito, del mismo título, preparado para la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial. V. Versión original publicada como “Institutions for HighQuality Growth: What They Are and How to Acquire Them”, Studies in Comparative International Development 35, núm. 3 (2000). VI. Versión original publicada como “Getting Institutions Right”, CESifo DICE Report, febrero de 2004. VII. Versión original publicada como “Governance of Economic Globalization”, en J. S. Nye Jr. y J. D. Donahue (eds.), Governance in a Globalizing World (Brookings Institution Press, 2000). Parte de este artículo se basa en “How Far Will International Economic Integration Go?”, Journal of Economic Perspectives (invierno de 2000). VIII. Ésta es una versión abreviada y actualizada de un artículo que originalmente se publicó como “The Global Governance of Trade as if Development Really Mattered”, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Nueva York, 2001. IX. Versión original publicada como “Globalization for Whom?”, Harvard Magazine, julio-agosto de 2002. INTRODUCCIÓN Mientras estaba de viaje en un pequeño país de América Latina hace algunos años, mis compañeros y yo le hicimos una visita de cortesía a su ministro de Finanzas. El ministro había preparado una presentación detallada en PowerPoint sobre el progreso reciente de su economía, y mientras su asistente pasaba una diapositiva tras otra en la pantalla, él enumeraba todas las reformas que se habían llevado a cabo. Los obstáculos al comercio internacional se habían eliminado, los controles de precios se habían levantado y todas las empresas públicas se habían privatizado. La política fiscal era estricta, los niveles de deuda pública bajos y la inflación inexistente. No había mercados laborales más flexibles que los suyos. No había controles cambiarios ni de capitales y la economía estaba abierta a todo tipo de inversión extranjera. “Hemos implementado todas las reformas de primera generación, todas las reformas de segunda generación, y ahora estamos emprendiendo las reformas de tercera generación”, declaró con orgullo. En efecto, el país y su ministro de Finanzas habían asimilado excelentemente bien las enseñanzas sobre política de desarrollo emanadas de las instituciones financieras internacionales y los académicos de los Estados Unidos. Si hubiera justicia en el mundo en los temas de este tipo, al país en cuestión se le habría recompensado generosamente con un crecimiento rápido y una reducción de su nivel de pobreza. Desgraciadamente, no fue así. La economía apenas crecía, la inversión privada permanecía reducida y, en gran parte como consecuencia de esto, la pobreza y la desigualdad iban al alza. ¿Qué había pasado? Mientras tanto, había algunos otros países —en su mayoría asiáticos, aunque con algunas excepciones— que experimentaban un desarrollo económico más acelerado de lo que habrían podido predecir incluso los economistas más optimistas. China ha crecido a un ritmo casi inconcebible y el desempeño de la India, aunque sin ser tan estelar, ha dejado perplejos a los que 15 16 INTRODUCCIÓN pensaban que este país nunca iba a poder superar su tasa de crecimiento “hindú” de 3%. Evidentemente, la globalización ofrecía grandes beneficios para los que supieron aprovecharla. ¿Qué era lo que estaban haciendo bien estos países? LA PRIMACÍA DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO Éstos constituyen algunos de los misterios económicos más desconcertantes de nuestros tiempos, y son los interrogantes en torno a los cuales giran los capítulos de este libro. Aunque son fascinantes y desafiantes desde una perspectiva académica, su importancia va mucho más allá. Nuestra habilidad para responder a estos interrogantes ayudará a determinar hasta qué punto los pobres del mundo salen de la miseria por sí mismos, mejoran sus niveles de vida, logran mejores niveles de salud y educación y consiguen un mayor control sobre sus vidas. El crecimiento económico es el instrumento más poderoso para reducir la pobreza. Si se observa un mapa del mundo actual y se pregunta en dónde existe mayor incidencia de pobreza, la respuesta más sencilla es: donde ha habido menos crecimiento desde el inicio del crecimiento económico moderno, alrededor de mediados del siglo XVIII. El crecimiento económico también puede ser muy potente durante periodos mucho más breves. El crecimiento acelerado de China desde 1980 ha permitido que más de 400 millones de sus ciudadanos, con un gran esfuerzo, logren situarse por encima de la línea de pobreza.1 Desde luego, el crecimiento no es ninguna panacea, y ciertamente hay casos en los que los indicadores sociales y de salud no han mejorado a pesar de haberse presentado un crecimiento sostenido durante periodos de un decenio o más. Sin embargo, históricamente nada ha funcionado mejor que el crecimiento económico para hacer posible que las sociedades aumenten las perspectivas de vida de sus integrantes, incluyendo a los del nivel más bajo. Como indican los ejemplos con los que comencé, éstos han sido tiempos interesantes para los estudiosos del crecimiento 1 En este caso, la línea de pobreza se refiere al punto de referencia de un dólar al día de ingreso. Véase Chen y Ravallion, 2004. INTRODUCCIÓN 17 económico. Algunos países han experimentado un crecimiento acelerado después de años de estancamiento; otros se han desplomado tras un periodo de crecimiento elevado; aunque hay otros que nunca han experimentado un crecimiento sostenido. Este libro representa mi intento por comprender los casos de éxito y fracaso de las últimas décadas en términos de crecimiento, así como por obtener algunas lecciones generales a partir de esta experiencia. Mi objetivo consiste tanto en ayudar a esclarecer las políticas del futuro como en interpretar el pasado. En los ensayos que presento a continuación, pretendo elucidar la naturaleza de los arreglos institucionales —nacionales y globales— que ofrezcan un mejor respaldo para el desarrollo económico a largo plazo. Toda esta experiencia tan diversa con el crecimiento se ha dado en una era de rápida globalización durante la cual los países se han vuelto cada vez más abiertos a las fuerzas que emanan desde más allá de sus fronteras. El hecho de que hayan respondido de maneras tan distintas es evidencia suficiente —en caso de que se necesitara alguna— de que las políticas que elige cada país son, a la larga, el factor determinante del crecimiento económico. Al mismo tiempo, los países exitosos son los que han aprovechado las fuerzas de la globalización para su propio beneficio. China e India no habrían tenido ni una mínima parte del éxito que han tenido sin el acceso a los mercados de bienes y servicios relativamente abiertos de los países avanzados. No obstante, su éxito también se debió a los esfuerzos concertados de sus gobiernos por restructurar y diversificar sus economías. Si China e India no hubieran tenido nada que exportar más que prendas y productos agrícolas, las ganancias del comercio exterior y la inversión no habrían sido ni una mínima parte de lo que fueron. Por lo tanto, cuando se interpreta el pasado y se aprenden lecciones para el futuro, es indispensable entender la manera en que las fuerzas de la globalización interactúan con las políticas económicas nacionales. Esto ayuda a replantear la gobernanza económica global desde una perspectiva un poco distinta. En lugar de preguntar: “¿qué tienen que hacer los países para vivir con la globalización?”, se puede preguntar: “¿cómo deberían estar diseñadas las instituciones de la globalización económica para que den el máximo 18 INTRODUCCIÓN apoyo a las metas nacionales de desarrollo?” Dedico gran parte de este libro a esta última pregunta. Los capítulos subsiguientes abarcan una amplia gama de temas —el crecimiento, las instituciones, la globalización— pero proponen, en mi opinión, un marco unificado que está motivado por cierto número de predilecciones y preocupaciones comunes. Quizá resulte útil establecer estas predilecciones —que algunos llamarán sesgos— desde el inicio. UNA ESPECIE DE DOCTRINA En primer lugar, este libro se fundamenta estrictamente en el análisis económico neoclásico. En el epicentro de la economía neoclásica se encuentra la siguiente predisposición metodológica: los fenómenos sociales pueden entenderse mejor si se ven como una acumulación de las conductas decididas de los individuos —en sus papeles de consumidor, productor, inversionista, político, etc.— que interactúan entre sí y actúan bajo las restricciones que su entorno impone. Esto lo considero no sólo una poderosa disciplina con la cual organizar nuestros pensamientos en cuanto a los asuntos económicos, sino la única manera sensata de verlos. Si suelo alejarme del consenso al que han llegado los economistas “convencionales” en cuestiones de política de desarrollo, esto tiene menos que ver con los diferentes modos de análisis que con las distintas interpretaciones de la evidencia y las diferentes evaluaciones de la “economía política” de los países en vías de desarrollo. Los conocimientos económicos que adquieren los estudiantes de posgrado en los seminarios —conocimientos abstractos y plagados de una amplia variedad de fallas del mercado— aceptan una gama ilimitada de recomendaciones para las políticas, dependiendo de los supuestos específicos que el analista esté dispuesto a dar por sentados. Como propondré en los capítulos por venir, la tendencia de muchos economistas de ofrecer consejos basados en criterios generales y sencillos, independientemente del contexto (privatizar esto, liberalizar aquello), es una derogación y no una aplicación adecuada de los principios económicos neoclásicos. INTRODUCCIÓN 19 En segundo lugar, creo en la importancia de realizar una lectura cuidadosa de la evidencia empírica. En particular, las fórmulas necesitan basarse en una comprensión sólida de la experiencia reciente. Tal vez parezca un punto demasiado trivial para merecer que se haga hincapié en él, pero es inverosímil la frecuencia con la que no se toma en cuenta. Es común que los asesores de políticas recomienden estrategias de crecimiento a los países sin tener una comprensión sólida de los altibajos de su desempeño económico reciente; es decir, sin entender la naturaleza del proceso de crecimiento en esa economía. Los especialistas en econometría siguen luchando por encontrar los efectos promotores del crecimiento que generan las políticas que se adoptaron con entusiasmo hace un cuarto de siglo en América Latina y otros lugares. No soy purista cuando se trata de determinar qué clase de evidencia vale la pena. En particular, creo en la necesidad tanto de regresiones de corte transversal como de estudios detallados de países. Uno debería desconfiar de cualquier regresión de corte transversal que produzca resultados no validados por estudios de caso. Sin embargo, cualquier conclusión en materia de políticas que se derive de un estudio de caso y que vaya en contra de la evidencia trasnacional también necesita este tipo de escrutinio. Al final de cuentas, se necesitan los dos tipos de evidencia para guiar los puntos de vista de cómo funciona el mundo. En tercer lugar, sigo creyendo en la habilidad de los gobiernos de hacer el bien y lograr mejoras en sus sociedades. El gobierno tiene un papel positivo que desempeñar en la estimulación del desarrollo económico que va más allá de hacer que los mercados puedan funcionar bien. Esta visión se contrapone a dos perspectivas alternas. Una de ellas, la perspectiva de la elección pública o de la búsqueda de rendimientos, considera al gobierno como una herramienta maligna de los intereses privados. Cuando el gobierno interfiere, lo hace sólo para enriquecer a sus seguidores, a sus compinches o a los mismos burócratas que realizan la intervención. Desde esta perspectiva, cuanto más se restrinjan las acciones del gobierno, mejor. La segunda perspectiva, la de la escuela de economía política, no adopta ninguna postura ex ante sobre si el gobierno representa una fuerza positiva o negativa, sino que endogeniza cabalmente la con- 20 INTRODUCCIÓN ducta del gobierno y al hacerlo no le deja ningún espacio para nada (ya sea bueno o malo) que no se haya predeterminado ya gracias a factores determinantes estructurales que existen desde hace tiempo. Para los adeptos de esta perspectiva, la pregunta “¿qué debería hacer el gobierno?” no tiene ningún sentido, o al menos tiene un sentido que les cuesta trabajo afrontar. Aunque las dos escuelas han aportado ideas importantes, creo que subestiman los papeles que desempeñan los hallazgos fortuitos y los conocimientos imperfectos en la formulación de las políticas. En el mundo de la política pública, se pueden encontrar muchos billetes de a cien tirados sobre la acera. El papel de los economistas es señalarlos, mientras que el de los líderes políticos es ingeniar los pactos que permitirán que alguien los recoja. En cuarto lugar, creo que las políticas de crecimiento adecuadas casi siempre son específicas según el contexto. No porque la economía funcione de distintas maneras en diferentes contextos, sino porque los entornos en los que las familias, las empresas y los inversionistas operan difieren en términos de las oportunidades y restricciones que presentan. El argumento de “tú no entiendes, esta reforma no funciona aquí porque nuestros empresarios no responden ante los incentivos de precio” no es válido. El argumento de “tú no entiendes, esta reforma no funcionará aquí porque las restricciones crediticias impiden que nuestros empresarios aprovechen las oportunidades lucrativas” o “porque el espíritu empresarial está fuertemente gravado en el margen” es válido, suponiendo que esas restricciones sobre los préstamos o los altos impuestos puedan documentarse. Aprender de otros países siempre resulta ser una experiencia útil, o más bien, indispensable. Sin embargo, la simple adopción (o el rechazo) de las políticas, sin comprender plenamente el contexto que les permitió tener éxito (o que las llevó al fracaso), es una receta para el desastre. Una vez que se entiende ese contexto, siempre habrá variaciones sobre la política original (o políticas completamente distintas) que servirán mejor para producir los efectos deseados. Una quinta preocupación tiene que ver con la priorización, temporización, selectividad y focalización de las reformas a las restricciones limitantes. Una de las deformaciones profesionales de los economistas es ver los problemas de una economía INTRODUCCIÓN 21 casi exclusivamente desde la perspectiva de su propia área de especialización. Un teórico del comercio observará las economías de los países en vías de desarrollo y considerará que es su falta de apertura al comercio lo que constituye el mayor obstáculo al crecimiento. Un economista especializado en mercados financieros señalará las imperfecciones en los mercados crediticios y la falta de profundidad financiera como los culpables principales. Un macroeconomista se preocupará por los déficits presupuestarios, los niveles de endeudamiento y la inflación. Un especialista en economía política culpará a la fragilidad de los derechos de propiedad y de otras instituciones. Un economista laboral resaltará la rigidez de los mercados laborales. Luego, cada quien recomendará un conjunto severo de reformas institucionales y en materia de gobernanza enfocadas a eliminar el supuesto defecto. Así que la apertura comercial requerirá no sólo la eliminación de los aranceles y las cuotas aplicables a las importaciones, sino también mejoras a la gobernanza, menor corrupción, mejor educación y mercados laborales y crediticios que funcionen sin problemas. La profundidad financiera requiere prudencia en la supervisión y la regulación, una cuenta de capital abierta y una administración adecuada a nivel macroeconómico. La estabilidad macroeconómica requiere reglas fiscales, la independencia del banco central, la observancia de los códigos financieros internacionales y diversas “reformas estructurales”. Pocas veces el asesor preguntará si el problema a tratar constituye una restricción realmente limitante para el crecimiento económico y si la larga lista de reformas institucionales disponibles está bien enfocada en las necesidades actuales de la economía. No obstante, los gobiernos están restringidos por las limitaciones de sus recursos, tanto financieros como administrativos, humanos y políticos. Tienen que decidir qué restricciones atacar primero y en qué tipo de reformas invertir su capital político. Lo que necesitan no es una lista exhaustiva sino un enfoque explícitamente diagnóstico que identifique las prioridades con base en las realidades locales. Por último, la modestia. Los economistas quizá han influido en las políticas en decenios recientes más que en cualquier otro periodo de la historia. Sin embargo, la triste realidad es que su 22 INTRODUCCIÓN influencia en los países en vías de desarrollo ha rebasado por mucho sus logros reales. Winston Churchill hizo un conocido comentario mordaz en el sentido de que Clement Attlee, su rival y sucesor como primer ministro en 1945, era “un hombre modesto, con muchas cosas por las cuales sentir modestia”. Si se voltea el comentario, los economistas son un grupo muy soberbio, con muy pocas cosas por las cuales sentir soberbia. Espero que el lector esté de acuerdo con que los ensayos de este libro son diferentes, ya que se escribieron con un espíritu de humildad. Como científicos sociales, los economistas no tienen ni la habilidad de los físicos para explicar cabalmente los fenómenos que los rodean, ni la pericia de los médicos para recetar curas eficaces cuando las cosas salen mal. Se puede ser mucho más útil cuando se muestra una mayor conciencia de nuestras propias carencias. El énfasis sobre el pragmatismo, la experimentación y los conocimientos locales que permea los ensayos del libro se fundamenta en estas consideraciones. UNA BREVE GUÍA DEL LIBRO Los capítulos del libro se organizan en tres partes: el crecimiento, las instituciones y la globalización. Cada parte incluye dos capítulos sustanciales, además de un breve resumen. Los ensayos se escribieron en diferentes momentos durante un lapso de aproximadamente seis años. Todos, salvo uno (el capítulo IV), se han publicado anteriormente. Los seleccioné de entre mis publicaciones no por ser mis favoritos ni por ser los más conocidos, sino porque encajan bien entre sí y van de acuerdo con el tema. Al prepararlos para su inclusión en este libro, realicé sólo unos cuantos cambios menores con fines de actualización y edición, primordialmente para disimular más las transiciones entre un capítulo y otro y eliminar la repetición. La primera parte del libro se enfoca en el crecimiento económico: ¿por qué algunos países han crecido más aceleradamente que otros y qué se puede aprender a partir de esta experiencia al tiempo que se diseñan estrategias de crecimiento a futuro? El capítulo I ofrece una reseña general de la evidencia y presenta dos argumentos clave. Uno de ellos es que el análi- INTRODUCCIÓN 23 sis económico neoclásico es mucho más flexible de lo que generalmente reconocen quienes lo practican en el ámbito político. Sobre todo, que los principios económicos más importantes —la protección de los derechos de propiedad, la competencia basada en el mercado, los incentivos adecuados, dinero sano, etc.— no implican la creación de paquetes de políticas únicas. Los encargados de definir las reformas tienen mucho espacio para combinar estos principios de manera creativa y presentarlos como diseños institucionales que sean sensibles a las restricciones y oportunidades locales. Los países exitosos son aquellos que han sabido aprovechar ese espacio. El segundo argumento es que detonar el crecimiento económico y sostenerlo son dos tareas distintas. Lo primero generalmente requiere un rango limitado de reformas (frecuentemente no convencionales) que deben evitar gravar excesivamente la capacidad institucional de la economía (como se analizará en el capítulo II). El segundo reto es más difícil por varias razones, ya que requiere que se construya, a largo plazo, un apuntalamiento institucional sólido que dote a la economía de la resistencia necesaria para soportar los embates de las crisis y que mantenga el dinamismo productivo (véanse los capítulos IV y V). Hacer a un lado la diferencia entre estas dos tareas les endilga a los reformistas la responsabilidad de lidiar con agendas de políticas extremadamente ambiciosas, indistinguibles e imprácticas. El capítulo II (escrito en coautoría con Ricardo Hausmann y Andrés Velasco) se centra en cómo detonar el crecimiento económico. Presenta un marco de trabajo para identificar las “restricciones limitantes” para el crecimiento, a fin de que las estrategias de reforma puedan enfocarse en aquellas áreas que tengan mayor impacto inmediato. El diagnóstico gira en torno a un árbol de decisiones. Empezando desde la copa, el crecimiento puede restringirse por la deficiencia de los rendimientos sociales, por una discrepancia marcada entre los rendimientos sociales y los privados (la falta de apropiabilidad) o por el bajo nivel de acceso a las finanzas. Las economías que padecen cada una de estas restricciones arrojan señales distintas. Por ejemplo, una economía restringida por sus finanzas es una economía en donde las tasas de interés reales son altas, los déficits de la cuenta corriente son considerables y la inversión es alta- 24 INTRODUCCIÓN mente sensible a los flujos procedentes del exterior (por ejemplo, las remesas). El análisis diagnóstico comienza por intentar identificar cuál de esas áreas representa la restricción más seria y luego se enfoca en el nivel inmediato inferior. Por ejemplo, si los bajos rendimientos sociales se identifican como la restricción, el siguiente interrogante gira en torno a si las razones detrás de esa situación están asociadas con una geografía desfavorable, bajo capital humano o una infraestructura inadecuada. El análisis continúa de manera fractal a niveles de resolución cada vez más nítidos hasta que la lista de restricciones limitantes se reduce a un conjunto suficientemente limitado como para ser factible para las políticas. El capítulo discute la aplicación de este enfoque en tres países de América Latina: El Salvador, Brasil y República Dominicana. El capítulo III es un ensayo sintético más corto que intenta unir los temas principales de los dos capítulos anteriores y presenta una visión general con la cual formular estrategias de crecimiento. Pone énfasis en tres pasos en el proceso. El primer paso consiste en un análisis del diagnóstico del crecimiento, del mismo modo que se discutió en el capítulo anterior. El segundo paso trata el tema del diseño de políticas, donde el objetivo es eliminar la(s) restricción(es) identificada(s) mediante políticas dirigidas e imaginativas que tengan más conciencia de las realidades locales. El tercer paso es de carácter continuo y requiere la institucionalización de las actividades de diagnóstico y diseño de políticas, con las metas de fortalecer la infraestructura institucional de la economía y mantener la vitalidad productiva. Esto sirve como transición hacia la segunda parte del libro, que se centra específicamente en las instituciones. El primer capítulo de esta parte (el capítulo IV) retoma el tema de la vitalidad productiva y plantea la siguiente pregunta: ¿qué tipo de instituciones hacen que las economías de los países en vías de desarrollo estén en la mejor posición para diversificar sus estructuras productivas y poder sostener el crecimiento económico a largo plazo? Lo que distingue al desarrollo es el cambio estructural: el proceso de transferir los recursos de una economía de actividades tradicionales de baja productividad hacia una de actividades modernas de alta productividad. Esto dista mucho INTRODUCCIÓN 25 de ser un proceso automático y requiere algo más que simplemente tener mercados que funcionen bien. Es responsabilidad de la política industrial estimular las inversiones y el espíritu empresarial en las nuevas actividades, especialmente las que ofrecen la posibilidad de darle a la economía una ventaja comparativa. El argumento típico en contra de la política industrial es que los gobiernos nunca saben escoger al ganador. Demuestro que esta forma de pensar sobre qué es lo que hace la política industrial es errónea. Cuando se estructura adecuadamente, la política industrial es un proceso de colaboración estratégica entre los sectores privado y público, donde los objetivos consisten en identificar las obstrucciones y los obstáculos a las nuevas inversiones y diseñar políticas apropiadas para responder a ellos. El capítulo describe los elementos institucionales con los que debe contar un régimen de política industrial de este tipo. El enfoque del capítulo V es la gama completa de instituciones que apoyan el mercado y que aseguran la prosperidad económica a largo plazo. Este capítulo inicia con una tipología de instituciones que permite que los mercados funcionen adecuadamente. Mientras que se pueden identificar, al menos en términos generales, los prerrequisitos institucionales, yo sostengo que no se puede trazar un mapa único de la relación entre los mercados y las instituciones no relacionadas con éstos que los apuntalan. El capítulo hace hincapié en la importancia de los “conocimientos locales” y propone que la estrategia de construir instituciones no debe enfatizar demasiado los “diseños” de mejores prácticas a costa de la experimentación. La pregunta es: ¿cómo se diseñan instituciones de este tipo para que sean sensibles a los conocimientos y necesidades locales? Sostengo que los sistemas políticos participativos representan el mecanismo más eficaz para procesar y acumular los conocimientos locales. En efecto, la democracia es una metainstitución para la construcción de buenas instituciones. Cierro el capítulo con una serie de evidencias que muestran que las democracias participativas hacen posible un crecimiento de mejor calidad. El capítulo VI concluye la segunda parte al presentar un recorrido guiado de algunas de las principales cuestiones y controversias que la enorme proliferación de bibliografía sobre las instituciones ha engendrado en los últimos años. Si se toman 26 INTRODUCCIÓN las instituciones —las reglas del juego en cualquier sociedad— como el factor determinante fundamental para el crecimiento de largo plazo, ¿esto quiere decir que las políticas económicas en sí desempeñan un papel poco importante? Si es cierto que la historia colonial intervino en gran medida en la formación de los resultados institucionales de hoy, ¿esto quiere decir que los patrones de desarrollo los determina la historia? Si las instituciones valen más que la geografía como principales determinantes de los ingresos, ¿esto quiere decir que la geografía no influye para nada? Si los derechos de propiedad son cruciales, ¿esto implica que los países en vías de desarrollo deberían adoptar los regímenes de derechos de propiedad que imperan en los Estados Unidos o en Europa? En este capítulo argumento que la respuesta a cada una de estas preguntas es negativa. La tercera parte se dedica a la globalización. En el capítulo VII identifico el dilema central de la economía mundial como la tensión entre el carácter global de muchos de los mercados actuales de bienes, capitales y servicios, así como la naturaleza nacional de casi todas las instituciones que los apuntalan y respaldan. No se pueden satisfacer todas las necesidades de eficiencia, equidad y legitimidad. Si se desea promover la globalización económica, se debe renunciar al Estado-nación o a la democracia. Si se desea conservar el Estado-nación, se debe renunciar a la integración económica o a la democracia de las masas. Si se desea profundizar la democracia, se debe sacrificar el Estado-nación o la integración profunda. Sin embargo, el mensaje general de este capítulo no es de corte pesimista. El reto no difiere marcadamente del que afrontaron quienes diseñaron el sistema de Bretton Woods después de la segunda Guerra Mundial. Si se diseñan instituciones adecuadas de gobernanza económica global —que incorporan mecanismos para permitir la aplicación de una cláusula de excepción o de derechos de exclusión voluntaria—, se puede conservar gran parte del beneficio de la globalización económica al tiempo que se dota a las democracias nacionales del espacio que requieren para atender los objetivos internos. El capítulo VIII deduce las implicaciones de esta línea de razonamiento para el régimen comercial internacional en particular. Yo propongo la tesis de que una Organización Mundial INTRODUCCIÓN 27 del Comercio cuya meta principal fuera crear las condiciones adecuadas para que los países pobres puedan crecer lo suficiente como para salir de la pobreza, y no la de maximizar el volumen del comercio, tendría una imagen muy distinta a la que tiene la OMC que se conoce hoy en día. En vista de lo abierto que está en la actualidad el régimen comercial mundial, los beneficios fuertes en términos del crecimiento ya no se obtienen mediante un esfuerzo por lograr mayor acceso para los países en vías de desarrollo a los mercados de los países ricos. Al avanzar, el reto real consiste en saber cómo hacer que la red cada vez más tajante de restricciones al comercio mundial sea compatible con las necesidades de desarrollo. Si se relaciona este punto con los argumentos formulados previamente en el libro, un régimen comercial deseable sería aquel que ofreciera a los países en vías de desarrollo más espacio donde aplicar sus políticas para que puedan seguir estrategias de crecimiento diseñadas por los mismos países, incluso tal vez políticas “poco ortodoxas” como, por ejemplo, subsidios a la exportación, protección al comercio, reglas endebles en materia de patentes y requisitos en cuanto a los rendimientos de la inversión. Debería ser posible diseñar medidas preventivas institucionales para garantizar que ese espacio donde se aplicarán las políticas no se deteriore de modo que se convierta en vil proteccionismo. El capítulo analiza la forma que podrían adoptar estas medidas. De acuerdo con esta visión, el papel de la OMC sería el de regular la interrelación entre los diferentes regímenes regulatorios nacionales en lugar de reducir las diferencias entre ellos. Los países en vías de desarrollo ya no tendrían que conformarse con menos al participar en un juego de acceso recíproco a los mercados, en lugar de garantizar su acceso al rango completo de herramientas políticas que necesitan. El capítulo IX es un breve ensayo final que reúne algunos de los temas principales del libro sobre la relación entre el crecimiento económico y la globalización. Concluye con una propuesta que inicialmente se formuló medio en broma. Si los negociadores del comercio mundial toman en serio la tarea de hacer que la globalización les sirva a los países en vías de desarrollo, deberían dejar de lado todas las demás actividades de su agenda y enfocarse en un programa de permisos temporales 28 INTRODUCCIÓN de trabajo que posibilite que los trabajadores no calificados de las naciones pobres acepten trabajo (durante periodos de entre tres y cinco años) en los países ricos. Si la globalización tiene una frontera aún por explorar, ésta es la de la movilidad laboral. Nada promete mayores beneficios para el bienestar de los trabajadores en los países en vías de desarrollo que la relajación de las restricciones a su movilidad internacional. Increíblemente, esta propuesta tan descabellada ya forma parte de las discusiones sobre políticas. Las ideas sí importan. UNAS ÚLTIMAS PALABRAS Compilar un libro a partir de una colección de los ensayos que uno ya publicó previamente requiere cierta hibris, algo que no encaja muy bien con el espíritu de humildad que, afirmé, caracteriza los ensayos en sí. En mi defensa, puedo alegar que ésta no es la primera vez que me embarco en una empresa de este estilo. Aunque, en el pasado, cada vez que intentaba armar un índice, me daba cuenta de que el libro no cuajaba de forma lógica. En esta ocasión, me pareció que era diferente. Temas importantes —en el sentido de que sigo creyendo en ellos y aún siento la necesidad de trasmitirlos— se hilvanan a través de los ensayos y conectan las distintas partes del tomo. Les dejo a los críticos la decisión sobre si, como se dice usualmente, el todo es mejor que la suma de las partes. No obstante, tengo la esperanza de que incluso aquellos lectores que ya conozcan algunos de estos ensayos hallen nuevas perlas de información al volver a leerlos en el contexto de la colección completa. PRIMERA PARTE CRECIMIENTO ECONÓMICO I. CINCUENTA AÑOS DE CRECIMIENTO ECONÓMICO (Y LA FALTA DE ÉSTE). UNA INTERPRETACIÓN EL INGRESO per cápita real de los países en vías de desarrollo creció a una tasa promedio de 2.1% anual durante los cuatro y medio decenios comprendidos entre 1960 y 2004.1 Ésta es una tasa de crecimiento elevada bajo casi cualquier estándar. A este ritmo, los ingresos se duplican cada 33 años, lo que permite que cada generación disfrute de un nivel de vida igual al doble del de la generación precedente. Para dar una perspectiva histórica de este desempeño, cabe mencionar que el PIB per cápita de Gran Bretaña creció a un ritmo de apenas 1.3% anual durante su periodo de supremacía económica a mediados del siglo XIX (18201870) y que el de los Estados Unidos creció apenas 1.8% anual durante el medio siglo que antecedió a la primera Guerra Mundial, cuando sobrepasó a Gran Bretaña como líder económico mundial (Maddison, 2001, cuadro B-22, p. 265). Asimismo, con unas cuantas excepciones, el crecimiento económico de las últimas décadas ha estado acompañado de mejoras significativas de indicadores sociales como el alfabetismo, la mortalidad infantil y la esperanza de vida.2 Por ende, en general, el crecimiento económico registrado en épocas recientes es bastante impresionante. Sin embargo, dado que los países ricos crecieron a un ritmo muy acelerado de 2.5% durante el periodo de 1960-2004, pocos países en vías de desarrollo lograron cerrar consistentemente la brecha económica entre ellos y las naciones avanzadas. Como 1 Esta cifra se refiere a la tasa de crecimiento exponencial del PIB per cápita (en USD constantes de 2000) para el grupo de países de ingresos bajos y medianos. Datos tomados de los Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial. 2 Según los Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial, incluso en el África Subsahariana la esperanza de vida aumentó de 41 años a principios de la década de los sesenta a 50 años a principios de la década de los noventa, para luego volver a disminuir a 46 años en 2003 debido al flagelo del sida. 31 32 CRECIMIENTO ECONÓMICO GRÁFICA I.1. PIB per cápita por grupos de países (en USD de 2000) 100 000 Ingresos altos América Latina y el Caribe Sur de Asia África Subsahariana China Asia del Este y Pacífico (excepto China) 1960-2004: 2.5% 10 000 1990-2004: 1.1% 1980-1990: –0.5% 1960-1980: 2.9% 1960-2004: 3.7% 1 000 1960-1975: 2.2% 1975-2004: –0.1% 1980-2004: 3.3% 1978-2004: 8.0% 1960-1980: 1.1% 100 1960 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 2004 FUENTE: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial. se aprecia en la gráfica I.1, los países del este y sureste de Asia constituyen la única excepción. Salvo por China, esta región experimentó un crecimiento del PIB per cápita muy consistente, de 3.7% durante 1960-2004. A pesar de la crisis financiera asiática de 1997-1998 (que se observa como un pequeño declive en la gráfica), países como Corea del Sur, Tailandia y Malasia cerraron el siglo con niveles de productividad que se acercaron significativamente a aquellos de los que disfrutaron los países avanzados. En los demás países, el patrón del desempeño económico ha sido muy variado a lo largo de distintas épocas. China ha tenido gran éxito desde finales de la década de los setenta, al experimentar una formidable tasa de crecimiento de 8.0% desde 1978. Más modestamente, India casi ha duplicado su tasa de crecimiento desde principios de la década de los ochenta, con lo que impulsó la tasa de crecimiento del sur de Asia hasta alcanzar 3.3% en el periodo 1980-2000, que había sido de 1.1% en 19601980. La experiencia en otras partes del mundo reflejó exactamente el despegue económico de estas naciones asiáticas. América Latina y el África Subsahariana experimentaron un crecimiento económico robusto en el periodo previo al cierre de la década de los setenta e inicio de la de los ochenta —2.9 y 2.2%, respectiva- CINCUENTA AÑOS DE CRECIMIENTO ECONÓMICO 33 mente— para después perder terreno drásticamente. La tasa de crecimiento de América Latina se desplomó en la “década perdida” de los ochenta y sigue padeciendo esa anemia a pesar de una leve recuperación en la década de los noventa. El declive económico de África, que comenzó en la segunda mitad de los setenta, continuó durante buena parte de la década de los noventa y se ha recrudecido con la llegada del VIH/sida y otros retos a la salud pública. Las medidas de la productividad total de los factores van de la mano con estas tendencias en la producción per cápita (véase, por ejemplo, Bosworth y Collins, 2003). Por ende, el panorama completo oculta una tremenda variedad de escenarios en cuanto al desempeño de crecimiento, tanto geográfica como temporalmente. Hay países con crecimiento elevado y países con crecimiento bajo; países que han crecido rápida y consistentemente durante todo el periodo y países que han experimentado periodos repentinos de crecimiento durante una década o dos; países que despegaron alrededor de 1980 y países cuyo crecimiento se desplomó más o menos en el mismo año. Este capítulo explora el siguiente interrogante: ¿qué se puede aprender acerca de las estrategias de crecimiento a partir de experiencias tan variadas y fértiles? Al hablar de estrategias de crecimiento, me refiero a las políticas económicas y los arreglos institucionales enfocados a lograr la convergencia económica con la calidad de vida que prevalece en los países avanzados. Haré menos énfasis en la relación entre políticas específicas y el crecimiento económico —el enfoque típico del empirismo del crecimiento transversal—, y me centraré más en el desarrollo de un amplio entendimiento de los atributos de las estrategias exitosas. Por consiguiente, mi relato evoca los estudios de una generación anterior que destilaron lecciones operativas a partir de las experiencias de crecimiento observadas, como los de Albert Hirschman, The Strategy of Economic Development (1958), Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective (1962) y Walt Rostow, The Stages of Economic Growth (1965). Este capítulo tiene un enfoque descaradamente inductivo que sigue esta tradición. Un tema esencial en estos trabajos, al igual que en el presente análisis, es que las políticas que promueven el crecimiento tienden a ser específicas según el contexto. Se puede hacer tan El crecimiento económico es el instrumento más poderoso para reducir la pobreza y la desigualdad, aunque no existe una “receta” que funcione igualmente para todos los países: modelos efectivos para determinada nación pueden ser completamente inviables para otra. Lo anterior constituye uno de los misterios económicos más desconcertantes de nuestros tiempos y es el interrogante en torno al cual gira este libro. Aunque es fascinante desde una perspectiva académica, la importancia de este cuestionamiento va mucho más allá, pues la respuesta que se le dé determinará hasta qué punto los países pobres podrán salir de la miseria por sí mismos, mejorarán su calidad de vida, y lograrán mejores niveles de salud y educación. Fundamentado estrictamente en el análisis económico neoclásico y con sólidas bases empíricas, Rodrik aborda tres grandes temas del desarrollo económico: crecimiento, instituciones y globalización, y sostiene la urgencia de que las naciones identifiquen sus propias necesidades y adopten políticas públicas hechas a la medida de su realidad económica, ya que las políticas que elige cada país son, a la larga, el factor determinante del crecimiento económico. Dani Rodrik (Estambul, 1957) es doctor en economía. Actualmente es profesor de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard. Es autor de Cómo hacer que la apertura funcione: La nueva economía global y los países en desarrollo (2000) y Has Globalization Gone www.fondodeculturaeconomica.com Too Far? (1997).
