Pensar la educación en Latinoamericana

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Pensar la educación de américa latina
Book · December 2016
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15 authors, including:
Jaime Alberto Rendón Acevedo
Fernando Chisnes
Universidad de La Salle
Universidad Distrital Francisco José de Caldas
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Nilson Javier Ibagón-Martín
Universidad del Valle (Colombia)
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Pensar la educación
de América Latina
Pensar la educación
de América Latina
(Editores)
Nilson Javier Ibagón Martín
Dustin Tahisin Gómez Rodríguez
Juliana Santamaría Vargas
Pensar la educación de América Latina: sistemas educativos, formación docente y convivencia escolar
/ editores Nilson Javier Ibagón Martín, Dustin Tahisin Gómez Rodríguez y Juliana Santamaría Vargas;
Jaime Rendón Acevedo… [et al.]; Facultad de Ciencias de la Educación Universidad La Gran Colombia.
–1a ed.– Bogotá: Universidad La Gran Colombia, 2016.
217 p. 16 x 23 cm. ilustrado con gráficos y tablas
ISBN 978-958-8799-97-1
1. Sistema educativo - Aspectos socioeconómicos - América Latina 2. Formación de docentes América Latina 3. Convivencia estudiantil - Aspectos sociales - América Latina 4.Integración escolar
- Aspectos socioeconómicos - América Latina 5. Política educativa - Investigaciones - América Latina I.
Universidad La Gran Colombia. Facultad de Ciencias de la Educación II. Ibagón Martín, Javier, editor
III. Gómez Rodríguez, Dustin, editor IV. Santamaría Vargas, Juliana, editor V. Rendón Acevedo, Jaime.
VI. Guayacán Fuentes, Julisse. VII. Pérez Zorrilla, Julia. VIII. Monge, Liliana. IX. Rus Lency, Cintya. X.
Tirado Ramírez, Daniel. XI. De la Cruz Hernández, Iskra. XII. Poblete Trujillo, Christian. XIII. López
Molina, Ana. XIV. Agadia, Karina. XV. Barquero, Berny. XVI. Chisnes Espitia, Luis.
371 SCDD 21 ed.
VOAG - ADC Biblioteca Universidad La Gran Colombia
Primera edición: 2016
Todos los derechos reservados para
© Jaime Alberto Rendón Acevedo, Julisse Guayacán Fuentes, Julia Pérez Zorrilla, Liliana Monge, Cintya
Rus Lency, Daniel Tirado Ramírez, Iskra de la Cruz Hernández, Christian Poblete Trujillo, Ana López
Molina, Karina Agadia, Berny Barquero, Luis Chisnes Espitia, Javier Ibagón Martín, Dustin Gómez
Rodríguez, Juliana Santamaría Vargas
© Universidad La Gran Colombia
ISBN: 978-958-8799-97-1
Dirección Editorial
José Luis Jiménez Hurtado
Director de Investigaciones
Calle 12C No. 5-15. Teléfono: 2826386
Correo electrónico: [email protected] - [email protected]
Departamento de Comunicaciones, Mercadeo y Publicaciones
Carrera 5ª No. 12B-49. Teléfono: 2376999 ext. 239
Correo electrónico: [email protected]
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Bogotá, D.C., sede central La Candelaria
Diseño de portada
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Printed and made in Colombia
Impreso y hecho en Colombia
“Las opiniones plasmadas en esta obra son de responsabilidad exclusiva del autor, y no comprometen a la
Universidad La Gran Colombia ni determinan su posición o filosofía institucional”.
Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida, almacenada o trasmitida de manera alguna, ni por
ningún medio, ya sea electrónico, químico, mecánico, óptico, de grabación o fotocopia, sin permiso escrito
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Universidad La Gran Colombia
Fundador
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(1884-1959)
Presidente
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Rector
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Vicerrector Académico
Vicerrectora Administrativa
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Vicerrector Jurídico
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Secretario General
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Decano Facultad de Ciencias
de la Educación
Director de Investigaciones
Rosalba Osorio Cardona
José Luis Jiménez Hurtado
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
Editores
Nilson Javier Ibagón Martín: Licenciado en Educación básica
con énfasis en Ciencias Sociales (Universidad Distrital). Magister en
Historia (Pontificia Universidad Javeriana). Especialista en Políticas
educativas (FLACSO-Argentina). Especialista en Currículo y pedagogía (Universidad de los Andes). Doctorando en Ciencias de la Educación
(Universidad de Buenos Aires). Coordinador de la Unidad de investigaciones de la Universidad La Gran Colombia. Integrante del grupo de
investigación “Educación y Pedagogía” de la UGC. Su campo de investigación y producción académica se ha concentrado principalmente en
el análisis de la política educativa en Colombia, la enseñanza aprendizaje
de la historia y la formación docente.
Juliana Santamaría Vargas: Licenciada en Español y Literatura (Universidad del Tolima). Maestría en Docencia Universitaria (Universidad
de la Salle). Doctoranda en Filología hispánica (Universidad de Barcelona). En la actualidad se desempeña como docente investigadora de la
Facultad de Ciencias de la Educación de la Universidad la Gran Colombia. Integrante del grupo de investigación Educación y Pedagogía.
Dustin Tahisin Gómez Rodríguez: Economista (Universidad de
la Salle).Especialista en psicología educativa (Universidad Católica de
Colombia). Magister en Estudio y gestión del Desarrollo (Universidad
de la Salle). Docente asociado de la facultad de Ciencias Jurídicas, Políticas y Económicas de la Universidad San Buenaventura. Integrante
del grupo de Investigación GODH (Universidad San Buenaventura).
Líder del grupo de investigación GIDECER (Grupo de Investigación
en Desarrollo y Crecimiento Económico Regional)
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
Autores
Jaime Alberto Rendón Acevedo: Economista (Universidad de Antioquia). Especialista en Finanzas preparación y evaluación de proyectos
(Universidad de Antioquia). Magister en desarrollo regional y local
(Universidad Pontificia Bolivariana). DEA en Economía Internacional
y Desarrollo (Universidad Complutense de Madrid). Doctor en Economía Internacional y Desarrollo (Universidad Complutense de Madrid).
Director del Programa de Economía, Facultad de Ciencias Económicas
y Sociales Universidad de La Salle. Profesor de los doctorados en Educación y Sociedad y el de Agrociencias en la Universidad de La Salle.
Profesor Maestría en Desarrollo Educativo y Social del CINDE. Integrante del Grupo de investigación en Economía y Desarrollo Humano.
Correo electrónico: [email protected]
Julisse Guayacán Fuentes: Psicóloga (Universidad Nacional de Colombia). Magister en Desarrollo Educativo y Social (CINDE-Bogotá).
Funcionaria del Ministerio de Educación Nacional en la Subdirección
de Referentes y Evaluación de la Calidad Educativa. Correo electrónico: [email protected]
Julia Pérez Zorrilla: Licenciada en Ciencia Política por la Facultad
de Ciencias Sociales de la Universidad de la República (UDELAR Uruguay). Magíster en Derechos Humanos y Democratización por la
Universidad Nacional de San Martín (UNSAM). Magíster en Ciencias
Sociales con Orientación en Educación por la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO - Argentina). Trabajó como asistente de
investigación en el Instituto de Ciencia Política de la Universidad de la
República (UDELAR - Uruguay). Actualmente realiza sus estudios de
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Doctorado en Ciencia Política (UNSAM) y se desempeña como becaria doctoral en el Programa Educación, Conocimiento y Sociedad de
FLACSO - Argentina. Su área de investigación es la política educativa
en el nivel medio. Correo electrónico: [email protected]
Cintya Lenny Rus Ledezma, Licenciada en Ciencias de la Educación
por la Universidad Mayor de San Simón de la ciudad de Cochabamba
– Bolivia. Egresada de la Maestría en Ciencias Sociales con Orientación en Educación de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO) Argentina. Investigadora social en el Programa de Educación Intercultural Bilingüe de la Amazonía (EIBAMAZ). Actualmente
Coordinadora, Docente y Asesora de Tesis de Grado del Programa de
Licenciatura en Pedagogía Social de la Unidad Académica Desconcentrada de Valle Sacta de la Universidad Mayor de San Simón (UMSS).
Correo Electrónico: [email protected]
Daniel Tirado Ramírez, Licenciado en Ciencias de la Educación por la
Universidad Mayor de San Simón (UMSS). Máster en Servicios Públicos
y Políticas Sociales por la Universidad de Salamanca. Docente-investigador del Programa de Pedagogía Social Productiva- Universidad Mayor
de San Simón (UMSS). Correo Electrónico: [email protected]
Ana López Molina: Antropóloga guatemalteca (USAC – Guatemala),
investigadora y docente. Diploma de Estudios Avanzados en Sociología (UPSA – Madrid). Estudios de posgrado en Ciencias Sociales con
orientación en Educación (FLACSO – Argentina). Cursa el Diploma de
Estudios Avanzados en Cultura y Sociedad (IDAES – UNSAM – Argentina). Investigadora de EducaGuatemala – Instituto de Investigación
para la Incidencia en Educación y Formación Docente. Correo Electrónico: [email protected]
Luis Fernando Chisnes: Licenciado en Educación Básica con Énfasis en Ciencias Sociales, Universidad Distrital. Magister en Historia
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AUTORES
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS
EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
(Universidad de los Andes). Docente Investigador del programa de
Licenciatura en Ciencias Sociales (Universidad la Gran Colombia).
Integrante del grupo de investigación Educación y Pedagogía. Correo
Electrónico: [email protected]
Christian Jonathan Poblete Trujillo: Licenciado en Sociología
(Universidad Autónoma del Estado de México). Especialista en Sociología de la Educación Superior (Universidad Autónoma Metropolitana,
Unidad Azcapotzalco). Candidato a Maestro en Investigación Educativa
(Instituto de Ciencias de la Educación de la Universidad Autónoma del
Estado de Morelos). Líneas de Investigación: Sociología de la Educación Superior, Estudios Sociales de la Ciencia, Políticas de Ciencia y
Tecnología. Ha desempeñado actividades de docencia e investigación
en Universidades públicas y privadas en México, así como fungido de
asesor en proyectos educativos para Asociaciones Civiles y Consultorías.
Correo Electrónico: [email protected]
Iskra de la Cruz Hernández: Licenciada en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Autónoma del Estado de México.
Estudios de posgrado en Ciencias Sociales con orientación en Educación por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Argentina...
Actualmente colabora en el desarrollo del Seminario Académico Instituciones, Sociedad Civil y Política Pública de El Colegio Mexiquense, A.C.
y es coordinadora del Área de Talento Humano de la Red ExpoSocial
A.C. Ha colaborado en proyectos de investigación con el Senado de la
República y con diversas OSC de Argentina y México. Correo Electrónico: [email protected]
Berny Barquero: Licenciado en Derecho por la Universidad de Costa
Rica; Mediador certificado por la Dirección Nacional de Resolución
Alterna de Conflictos del Ministerio de Justicia y Paz de la República
de Costa Rica; Especialista en la Carrera de Negociación de la Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires (UBA); Diplomado
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
en el Posgrado en Derecho del Deporte por la Universidad Austral de
Argentina; Diplomado en el Posgrado en Derecho del Deporte, Administración y Gestión de Entidades Deportivas por el Colegio Público de
Abogados de la Capital Federal (CPACF) de Argentina; Diplomado en
el Posgrado en Criminología por el CPACF; actualmente es Doctorando
del Posgrado en Doctorado de la Facultad de Derecho de la UBA. Integra el equipo de investigación del Proyecto UBACyT 2014-2017: “Los
conflictos socio-jurídicos en torno a la infancia. Nuevos escenario”. Correo
Electrónico: [email protected]
Karina Agadia: Licenciada y Profesora en Ciencias de la Educación
(UBA) y Profesora para la Enseñanza Primaria. Especialista en Ciencias Sociales y Educación (FLACSO). Maestranda en Ciencias Sociales
y Educación (FLACSO). Jefa de Trabajos Prácticos en la Cátedra de
Didáctica o Coordinación de Grupos de Aprendizaje del Profesorado
en Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA. Profesora a cargo de la Cátedra de Didáctica en el Programa de Capacitación
Docente de la Carrera en Diseño y Comunicación de la Universidad de
Palermo. Profesora a cargo de Teorías del Aprendizaje del Profesorado
de las Ciencias en la Universidad Nacional de Rio Negro. Profesora de
Institutos de Formación Docente no Universitarios. Coordinadora de
la Carrera de Educación Primaria en Instituto de Formación Docente
no Universitario. Ex directora de Nivel Primario. Ex Capacitadora de
la Escuela de Capacitación del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
Correo Electrónico: [email protected]
Liliana Monge Sánchez: Licenciada en Trabajo Social por la Universidad de Costa Rica y Magister en Ciencias Sociales con Orientación
en Educación por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,
FLACSO. Actualmente, es becaria doctoral de la Universidad de Costa
Rica en el programa de Ciencias Sociales de FLACSO, Sede Argentina.
Docente de la Escuela de Trabajo Social de la Universidad de Costa
Rica (UCR). Correo Electrónico: [email protected]
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
Contenido
Introducción
17
Parte I: Políticas y sistemas educativos en América Latina
23
Políticas Educativas en América Latina: Estrategias fallidas para
una región desigual.
Jaime Alberto Rendón Acevedo
Julisse Guayacán Fuentes
Colombia/Universidad de la Salle
El sistema educativo uruguayo: entre la inercia estructural y la
necesidad de cambio.
Julia Pérez Zorrilla
Uruguay/FLACSO-Argentina
Educación con “garantía vencida”: perspectivas sobre el rumbo
de la educación secundaria en Costa Rica a inicios del siglo XXI.
Liliana Monge
Costa Rica/Universidad de Costa Rica
El currículo en movimiento: Los pueblos indígenas de tierras
bajas en las transformaciones epistemológicas y curriculares en la
educación boliviana.
Cintya Rus Lency y Daniel Pedro Tirado Ramírez
Bolivia/Universidad Mayor de San Simón.
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25
61
85
109
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Parte II: Formación profesional y Formación Docente
La formación inicial docente y el debate sobre la calidad educativa
en Guatemala.
Ana López Molina.
Guatemala/EducaGuatemala
Configuración e Institucionalización del campo de la formación
Docente Universitaria en las Universidades Nacionales. El caso
de la República Argentina.
Karina Agadia
Argentina/Universidad de Buenos Aires
“¿De dónde vengo, qué soy, a dónde voy?” El proceso de conformación del posgrado en México
Iskra de la Cruz Hernández y Christian Jonathan Poblete Trujillo.
México.
Parte III: Convivencia y ciudadanía en las escuelas de
América Latina.
Hacia la disminución de conductas violentas en los centros educativos de Costa Rica: promoción de la educación para la paz.
Berny Barquero
Costa Rica/Universidad de Buenos Aires
Educación en Ciudadanía.
Luis Fernando Chisnes Espitia
Colombia/ Universidad La Gran Colombia
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145
147
183
227
265
267
311
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
Introducción
A
nalizar los principios teóricos y prácticos desde los cuales se estructura la política educativa de un Estado, se constituye en una tarea
fundamental para entender el proyecto de sociedad que éste busca desarrollar y consolidar.
A partir de esta idea general, la compilación agrupa una serie de trabajos
resultados de investigación que desde diferentes contextos nacionales de
América Latina, problematizan de una forma crítica orientaciones de política educativa en diversos niveles de la estructura escolar de países como:
Bolivia, Argentina, Costa Rica, Colombia, México, Guatemala y Uruguay.
Aunque existen elementos diferenciadores que caracterizan cada uno de
estos contextos, se han identificado una serie de convergencias que permitieron definir tres grandes ejes de análisis para direccionar la discusión
que se propone en el presente libro: sistemas educativos, formación docente
y convivencia escolar. Dichos ejes dan cuenta de discusiones que van de lo
general a lo particular, buscando evidenciar conexiones y rupturas entre
diferentes ámbitos de concreción de la política educativa en el continente.
En este sentido, el eje de análisis que se centra en el funcionamiento de
los sistemas educativos, propone discutir las formas en las que en América Latina se atienden temas prioritarios asociados al aseguramiento del
cumplimiento del derecho a la educación, tales como: la cobertura, la
calidad educativa, la equidad y la justicia, enmarcándolos en contextos
socioculturales y sociopolíticos concretos.
__ 17 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Desde esta línea argumentativa el capítulo de Jaime Rendón Acevedo y
Julisse Guayacán, analiza el problema que representa para América Latina la distancia existente entre los lineamientos que definen las políticas
educativas en el continente y los resultados reales que se han obtenido.
Para ello, se toman como indicadores fundamentales de análisis la cobertura, la deserción y la calidad, temas que al ser estudiados demostrarían
la lejanía de continente para dar cumplimiento a la promesa que sostiene que la educación escolarizada asegura la equidad y la justicia social.
Este principio orientador de la estructura del primer capítulo, se concreta en contextos específicos nacionales, los cuales, son analizados en
los subsiguientes cuatro textos que conforman la primera parte del libro.
Se proponen de esta forma, estudios de las realidades socioeducativas de
países como Uruguay, Costa Rica, Bolivia y México -tomando como referencias niveles educativos que van desde la educación secundaria hasta
la formación pos gradual-.
En el caso de Uruguay, la investigadora Julia Pérez Zorrilla utilizando
estadística descriptiva, analiza la actual crisis que atraviesa el sistema
educativo de este país haciendo especial énfasis en el nivel medio. Para
dicho fin, a partir de información secundaria proveniente de fuentes
oficiales, caracteriza brevemente la situación socio-económica del país
y analiza indicadores educativos que dan cuenta de los problemas de
repetición, exclusión y desigualdad que aquejan a la escuela secundaria.
A modo de conclusión, en el capítulo se sostiene que la vigencia de una
matriz de enseñanza obsoleta, que no ha logrado adaptarse a los cambios
del nuevo siglo ni en materia de estructura organizativa ni de contenidos
pedagógicos, constituye uno de los mayores obstáculos para revertir las
alarmantes cifras previamente descritas.
A continuación, la profesora Liliana Monge, estudia el papel del sistema educativo costarricense en el proceso de construcción histórica
de la desigualdad de este país centroamericano. Para ello, se indaga de
__ 18 __
INTRODUCCiÓN
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS
EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
forma particular, la expresión de este fenómeno frente al reto que supone el proceso de universalización de la educación secundaria para el
avance del país, en términos de redistribución y justicia social. A partir
de un análisis documental, el capítulo examina los factores históricos
vinculados a los problemas actuales más apremiantes de la secundaria
costarricense y reflexiona sobre las tendencias en acceso y cobertura,
permanencia, rezago y logro, que, en su conjunto, hoy complejizan la
experiencia de la universalización de ese nivel educativo, en un panorama adverso de inercia curricular e incremento de la desigualdad social.
Luego, los profesores Cintya Rus Lency y Daniel Pedro Tirado Ramírez
de la Universidad Mayor de San Simón, describen algunas transformaciones en el campo educativo-curricular que se han comenzado a gestar
en Bolivia como resultado de reivindicaciones socioculturales y sociopolíticas impulsadas por parte de los pueblos y movimientos indígenas;
reivindicaciones que buscan efectivizar el derecho a una educación que
responda a sus legítimas aspiraciones. Con este propósito se presenta
la experiencia y el contexto político y social de emergencia y construcción de tres currículos comunitarios desarrollados conjuntamente con
pueblos indígenas de la Amazonía por el Programa de Educación Intercultural Bilingüe para la Amazonía - EIBAMAZ.
En el último capítulo de la primera parte se da cuenta del proceso
de conformación del posgrado en México. Para ello Iskra de la Cruz
Hernández y Christian Poblete Trujillo parten de los cambios de la educación superior en el plano internacional y latinoamericano. Después,
en el marco mexicano, revisan los antecedentes del posgrado desde inicios del siglo XX hasta 1969 y, realizan un recorrido por las cuatro fases
por las que ha transitado éste en México: el crecimiento desarticulado
(1970-1982); el diagnóstico (1982-1989); la consolidación institucional
selectiva (1990-1999); y, finalmente, la transición hacia la coordinación
(2000 al 2011). En dichas fases se destaca en el análisis el rol desempeñado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT),
__ 19 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
así como otros elementos: instituciones de educación superior, organismos reguladores, políticas y programas y matrícula, denotando avances
y obstáculos que se han presentado en el proceso.
Por su parte, el segundo eje de análisis a partir del cual se organiza la
compilación, se ocupa de estudiar dos casos concretos -Guatemala y
Argentina- en torno a uno de los asuntos de mayor relevancia a la hora
de entender el horizonte de funcionamiento de cualquier sistema educativo: la formación docente. Dicha temática es contextualizada desde
escenarios económicos y políticos que van definiendo las intenciones
desde las cuales se estructura la política pública alrededor de este tema.
En el primer capítulo de esta parte, la investigadora Ana López Molina
analiza cómo ciertas concepciones mercantilistas de la educación, recientemente, fueron moldeando reformas educativas que redefinieron la
manera en la que se concibe la formación inicial docente en Guatemala.
La más reciente de estas transformaciones fue construida en un clima
de enfrentamiento entre la comunidad educativa y el Ministerio de
Educación -respaldado por el empresariado organizado-, e implementada de forma apresurada e improvisada, utilizando mecanismos poco
transparentes y dudosamente legales. Se recogen así en el texto, las posturas enfrentadas y diferentes nociones de calidad educativa, mientras
se reflexiona sobre los efectos que esta reforma tiene en un país donde
la cobertura de secundaria es del 24%, y la universitaria, un lamentable
8%, indicadores que son una muestra de cómo la desigualdad en Guatemala se refleja y reproduce en el sistema educativo de este país.
El segundo caso que se analiza es el de la formación docente universitaria en Argentina. A partir de una perspectiva histórica, la profesora
Karina Agadia propone que el proceso de configuración e institucionalización del campo de la Formación Docente Universitaria (FDU) en
las Universidades Nacionales en la República Argentina supone un proceso complejo y extenso de más de sesenta años, en el que intervienen
__ 20 __
INTRODUCCiÓN
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS
EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
agencias, políticas de Educación Superior, instituciones universitarias,
tradiciones pedagógicas y actores sociales diversos. En este sentido se
afirma que durante este periodo, la construcción del campo de la FDU
ha atravesado distintos estadios en los cuales las propuestas institucionales se entramaron con las condiciones sociopolíticas de cada momento
histórico dando cuenta de un espacio social-pedagógico dinámico y en
permanente movimiento que se despliega en múltiples ofertas y posibilidades ampliando los márgenes del campo en sí.
Por último, teniendo como referencia la noción de sistema educativo, el
tercer eje aborda realidades cotidianas alrededor de problemas asociados
a la convivencia y formación ciudadana que se dan en las escuelas de
Costa Rica y Colombia. En el primer caso, el profesor Berny Barquero
analiza cómo, los centros educativos al constituirse como micro-sociedades son nichos que permiten la configuración de conflictos de todo
tipo. Esos conflictos escolares, en caso de no ser intervenidos de manera
correcta durante su etapa de escalada, pueden ocasionar acciones violentas que perjudican el desarrollo psicosocial, cognitivo y biosocial de
la persona menor de edad. En este sentido, para Barquero, una respuesta
integral a la problemática de la violencia escolar en las escuelas costarricenses es la promoción de la educación para la paz, la cual se estructura
a partir de la enseñanza de los derechos humanos, la convivencia pacífica
y valores como la empatía, tolerancia, amistad, fraternidad, solidaridad,
responsabilidad, respeto, entre muchos otros. Experiencia que se puede
reproducir en otros contextos nacionales.
Finalmente, Luis Fernando Chsines profesor investigador de la Universidad La Gran Colombia, sostiene en el último capítulo que la formación
en ciudadanía es un elemento importante en las políticas públicas de
educación. Por lo tanto considera que el espacio escolar es primordial
para el desarrollo de capacidades ciudadanas, y que, en esta medida,
las instituciones deben adoptar medidas para fortalecer dicho elemento. En este sentido, analiza la estrategia de formación ciudadana que se
__ 21 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
implementó en Bogotá entre los años 2012 a 2015, concluyendo que
las particularidades de diferentes contextos escolares implicaron que su
aplicación fuera específica y generara prácticas de ciudadanía diferenciadas, efecto que no se contemplaba en la política.
Esperamos que este aporte académico, se constituya en un documento
que sirva de plataforma de discusión y análisis de problemas asociados
al funcionamiento de los sistemas educativos Latinoamericanos, impulsando ejercicios comparativos que, desde el reconocimiento de las
diferencias y similitudes entre realidades educativas definidas por experiencias históricas, políticas, sociales, económicas y culturales complejas,
permitan definir posibles rutas de acción en torno al fortalecimiento de
políticas tendientes al aseguramiento del derecho de la educación y la
justicia social en el continente.
__ 22 __
Parte
1
Políticas y sistemas
educativos
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
Políticas educativas en América Latina:
estrategias fallidas para una región desigual
Jaime Alberto Rendón Acevedo
Julisse Guayacán Fuentes
Introducción
Ser la región de la mayor desigualdad en el mundo no es algo para
vanagloriase, por el contrario, se trata de un peso que las sociedades latinoamericanas deben cargar, pero no solo eso, que deben contrarrestar de
alguna forma aún en ambientes económicos, políticos y culturales que
no necesariamente son propicios para emprender procesos de universalización de la educación y de lograr que la escuela sea el camino expedito
para posibilitarles a Niños, Niñas, Adolescentes y Jóvenes (NNAJ) unas
condiciones propicias en el aseguramiento de las capacidades que les
van a permitir desde la igualdad, equidad y justicia las oportunidades
sociales requeridas para gozar de libertad, de un buen vivir y de una
vida digna.
Los caminos seguidos por las políticas educativas en el Continente,
sujetos a los modelos de desarrollo que desde el norte se han sugerido, impuesto e implementados en la Región, han dejado experiencias
variopintas que se han caracterizado por ser inconclusas, insuficientes e impertinentes, como en general han sido para todos los sectores
económicos y sociales. Sin embargo, desde las posiciones políticas e
ideológicas dominantes, se mantiene la idea, el ideal, de la educación
como condición primordial para posibilitar el esquivo desarrollo de los
habitantes del sur, una región que a pesar de todo lucha por encontrar
esos matices, esas posibilidades que le permitan entenderse y forjar futuros mejores (Rendón, 2015, p. 33).
__ 25 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Si bien la educación es esencial para el logro de capacidades no lo es
menos el tema de las oportunidades y de la inclusión social en un continente donde la pobreza y las deficiencias estructurales de las economías
son sus características primordiales. En efecto, la inserción de distintos
modelos de desarrollo donde las estrategias de mercado prevalecen han
hecho que los temas de pobreza y desigualdad se profundicen, manteniendo la pobreza en niveles superiores al 30% de la población, y donde
los índices de desigualdad no solo se mantienen a pesar del crecimiento
continuo, sino que se encuentran entre los más altos del mundo, con
casos alarmantes como los de Haití, Brasil o Colombia donde el índice
de Gini se mantiene por encima del 0.54.
La educación trae consigo tensiones que tienen que ver no solo con su
quehacer, esto es la adaptabilidad y pertinencia con entornos culturales disímiles, donde se enfrenta a las tensiones propias de las familias
que no han tenido el derecho al acceso a la educación, sino que deben
asumirlo como un servicio que se transa en el mercado, y con ello se
generan entonces problemas de accesos, calidad y, en algunos casos el
deber incurrir al trabajo y a la informalidad laboral como obligación
para poder costear el estudio.
Este escrito, que hace parte de una investigación sobre deserción estudiantil en Colombia, se propone aportar al debate sobre la eficacia de
las políticas públicas en América Latina, para ello, en la siguiente sesión
de abordará desde una perspectiva contextual y de derechos el tema de
las políticas públicas en América Latina; posteriormente se tocarán los
temas de coberturas, deserción, accesos y calidad, para terminar mostrando que aún a pesar de los esfuerzos por tener políticas públicas
educativas, los resultados distan bastante de las metas a lograr y el continente no encuentra los caminos para que la educación cumpla con la
promesa de ser el vínculo fundamental con la equidad, las capacidades,
las oportunidades y la justicia social.
__ 26 __
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
Políticas educativas como propósito mundial
La educación se considera como un instrumento útil para la construcción de una nación con menores desigualdades y mayores oportunidades,
cuando es percibida desde una perspectiva democrática, en la que todos
tienen la posibilidad de acceder y terminar los procesos formativos bajo
unas mismas condiciones. Es decir, la educación es concebida como la
garantía de las capacidades que las personas deben de tener para poder
acceder, en igualdad de oportunidades, a los beneficios que debe de
brindar la sociedad.
Las transformaciones globales, la crisis económica, la democratización
política y la creciente corriente neoliberal fueron situaciones que predominaron en los años de 1980 y 1990 y que tuvieron impactos en los
sistemas educativos (Centeno et al, 2011). Algunos intereses globales
han sido la universalización de la educación primaria, la expansión de
la secundaria y terciaria; así mismo, el sistema y las escuelas debieron
asumir un mayor compromiso con el tema de la calidad; esta se acompañó de procesos de descentralización y se favoreció la educación privada
para reducir el gasto público.1
Algunos acuerdos que de manera global se han establecido en los foros
mundiales de educación como el de Jomtien (Tailandia) en 1990 y el de
1.
“De esta manera, la educación pasa de ser un bien meritorio a convertirse en un
esfuerzo que las familias deben de realizar para posibilitar que sus miembros
accedan a educación de calidad, que de entrada es costosa y distinta a la educación
que el Estado se permite brindar, salvo claro está, con excepciones de trascendencia
(…). Se tiene entonces que la educación, a pesar de la normativa internacional y
nacional, se condiciona al constituirse en este modelo neoliberal en un bien que
se debe transar libremente en el mercado para posibilitar que las personas puedan
acceder a ella en su totalidad. (Rendón, 2015: 38), generándose así precisamente
lo contrario a los postulados básicos del modelo, esto es la democratización y la
inclusión.
__ 27 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Dakar (Senegal) en 2000, como se presentará más adelante, o incluso
la aceptación de algunos países a las políticas establecidas desde la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE),
han implicado que las naciones generen reestructuraciones a las políticas con el fin de cumplir las metas establecidas, entre ellas asegurar la
cobertura a la totalidad de la población en edad escolar, bajo unas aparentes condiciones de igualdad y de calidad, esto cumpliendo, además
con propósitos de fomentar la competitividad de los ciudadanos frente
a las exigencias económicas, sociales, culturales y políticas de la realidad
actual, es decir de los mercados y sus escenarios productivos.
No obstante, y hay que decirlo a favor, estos énfasis tienen el propósito
de contribuir a la igualdad, al aumento de la calidad, aunque sea esta
medida a través de instrumentos discutibles, y en últimas a la equidad,
es una forma de posibilitar los accesos a la educación a la población que
ha estado marginada de este bien. Propósitos congruentes con la Declaración Universal de los Derechos Humanos, específicamente en el
artículo 26, donde se plantea que
“Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser
gratuita, al menos lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria…” (Oraá e Isa, 2002,
p. 28)
Aún a pesar de la disposición actual a que la educación sea un producto
más del mercado, aún existe la declaratoria en los mandatos constitucionales de algunos países de la región de concebir la educación como un
bien meritorio al que se puede acceder de manera universal, gratuita,
integral e intercultural (sin desconocer las condiciones propias de otras
culturas presentes en los territorios). En muchos de los países de América Latina, como Argentina, Chile, Uruguay, Perú, Colombia, Ecuador,
México entre otros, se han venido consolidando una serie de políticas
públicas enfocadas a distintos temas entre ellos el de la calidad, el de
la inclusión y la permanencia de los NNAJ en los procesos escolares, a
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
través de las Constituciones Políticas de estos y de la Leyes Generales u
Orgánicas de educación que orientan y regulan los sistemas educativos
de estas naciones.
La declaración de los Derechos Humanos junto con los foros mundiales
de educación han favorecido que en América Latina se implementen
políticas que permitan ampliar las posibilidades de acceso al sistema
educativo; también ha sido considerada la obligatoriedad en los niveles básicos, el cierre de brechas tanto en las regiones urbanas como las
rurales y relevancia del tema de género y el interés por generar planteamientos relacionados con estrategias de permanencia para que los y las
estudiantes logren culminar con sus procesos formativos.
El análisis realizado a éstas políticas en distintos países y épocas, permite identificar las tendencias hacia las que se han venido orientando los
sistemas educativos, en parte producto de las exigencias propias de los
procesos de globalización y con ellos a la necesidad de asumir modelos
de desarrollo que son ajustados a la idea de progreso, mercado y de
consumo, es decir al modelo liberal, y, de otra parte, a algunos intentos,
tímidos por cierto, de lograr modelos propios que den cuenta de las necesidades e ilusiones de los pueblos que conforman la América Latina,
entre ellos se encuentran el de Bolivia, expresado a través de la ley de
educación “Avelino Siñani - Elizardo Pérez” de 2010.
En esta, la educación es concebida como un derecho que se
“… sustenta en la sociedad, a través de la participación plena de las
bolivianas y los bolivianos en el Sistema Educativo Plurinacional, respetando sus diversas expresiones sociales y culturales, en sus diferentes
formas de organización. La educación se fundamenta en las siguientes
bases: 1. Es descolonizadora, liberadora, revolucionaria, anti-imperialista, despatriarcalizadora y transformadora de las estructuras económicas
y sociales; orientada a la reafirmación cultural de las naciones y pueblos
indígena originario campesinos, las comunidades interculturales y afrobolivianas en la construcción del Estado Plurinacional y el Vivir Bien.
(Plurinacional, A. L., 2010, p. 4).
__ 29 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Así mismo el de Ecuador, a partir del año 2010 se generan una serie de
reformas educativas que tenían como objetivos “la calidad, equidad, interculturalidad y universalidad” (Flores y Colaboradores, 2014, p. 203),
se procuró la descentralización y la gratuidad en los distintos niveles
escolares; fundamentados en el Programa de Promoción de la Reforma
Educativa en América Latina y el Caribe (Flores & Colaboradores, 2014).
Ecuador mediante la “Ley Orgánica de educación Intercultural” asume
la educación como un eje estratégico para el desarrollo del país, a partir
de las “ideas y el talento humano” (Flores & Colaboradores, 2014, p.
204) todo los esfuerzos tendientes a la búsqueda de un buen vivir, producto del interés de un gobierno de orientación social (Paladines, 2015).
Le ha implicado al gobierno generar una serie de estrategias como el incremento en los recursos destinados a cubrir los gastos de la educación,
para la PREAL es oportuno que se asuma una inversión del 6% del PIB
anual, para el caso de Ecuador este ha variado entre el 6 y el 6,8%, en
los años del 2011 al 2013 (Flores & Colaboradores, 2014); así mismo, se
han generado sistemas de evaluación en los que estén implicados los distintos actores de la comunidad educativa (estudiante, profesor y gestión
del estado). También a hacer inversión en temas como infraestructura,
textos escolares y tecnología entre otros.
Sin embargo, los resultados de las políticas públicas implementadas en la
mayoría de los países de América Latina tanto con orientación liberal como
socialista aún no han logrado obtener todos los propósitos, ni objetivos propuestos de reducir las brechas y disminuir los índices de analfabetismo.
Todas estas circunstancias han motivado la realización de ajustes y cambios en las perspectivas de las políticas educativas; esto con el fin de
lograr dar cumplimiento a los requerimientos de los foros mundiales y a
las necesidades propias de cada país; pero distintos intereses y políticas
internacionales han interferido con tan loable propósito y lo que hasta
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
la fecha se ha conseguido ha sido una “expansión diferenciadora” del
derecho a la educación como lo indica (Aguerrondo, 2008, p.67).
Los Estados latinoamericanos en su preocupación por no percibir mejoras
en los sistemas educativos, ni lograr los compromisos establecidos, a pesar
de todos los esfuerzos y políticas emitidas, realizaron profundos diagnósticos en los años de 1990. Esto les permitió identificar algunas falencias
como son la inequidad en la distribución de la prestación del servicio,
la baja calidad e ineficiencia del sistema, la centralización de la gestión,
el deterioro creciente de las condiciones de trabajo y profesionalización
docente y, finalmente, la falta de financiamiento; panorama que después
de casi dos décadas se mantienen en condiciones similares (Centeno, et
al, 2011).
El Banco Mundial, junto con el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y la Unicef convocaron en el año de 1990 a participar del Foro Mundial de Educación, en Jomtien,(Tailandia); a países de
distintos continentes y grados de desarrollo, a participar de la conferencia
mundial de educación para todos: “Satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje”; evento que surgió como una preocupación frente a
la situación en dicho momento en el que se reportaba que: “Más de 100
millones de niños e innumerables adultos no consiguen completar el ciclo
de educación básica; y hay millones que, aun completándolo, no logran
adquirir conocimientos y capacidades esenciales” (Ferrer, 2008, p. 85)..
Pero sumando a estas circunstancia, también se enumeran una serie de
dificultades como
“el aumento de la carga de la deuda de muchos países, la amenaza de
estancamiento y decadencia económica, el rápido incremento de la
población, las diferencias económicas crecientes entre las naciones y
dentro de ellas, la guerra, la ocupación, las contiendas civiles, la violencia criminal, los millones de niños cuya muerte podría evitarse y la
degradación generalizada del medio ambiente” (Ferrer, 2008, p. 85).
__ 31 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Consecuencias parciales de percibir la educación a partir de enfoques
económicos y por lo tanto productivos; desconociendo perspectivas relevantes para este tema como lo es el desarrollo humano y la teoría de las
libertades que plantea Sen (2000, 2010).
En ese entonces, se propusieron una serie de alternativas para superar
dichas dificultades bajo tres dimensiones. La primera, todas las personas
deben aprovechar las condiciones de aprendizaje ofrecidas; segunda, una
visión ampliada y un compromiso renovado de la educación a través de
propuestas como el acceso universal y el fomento de la equidad, ampliar
medios y alcances de la educación básica y, finalmente, se establecieron
los mecanismos para lograr la consecución de estos propósitos, entre los
que se encuentran las políticas de apoyo, la movilización de recursos y el
fortalecimiento de la solidaridad internacional (Ferrer, 2008).
Sin embargo, diez años después se propuso realizar otro Foro Mundial de Educación en Dakar, Senegal; al que asistieron países de diverso
nivel de desarrollo; en este encuentro se evaluaron los resultados y los
impactos conseguidos con las políticas establecida a través del tratado
de Jomtien de 1990, lamentablemente se encontró que no hubo una
mejoría significativa frente a la situación de una década atrás. En esta
oportunidad el slogan del foro fue “Educación para todos: cumplir nuestros compromisos comunes” a través de la declaración de Dakar en el
año 2000.
En esta ocasión los participantes se comprometieron
“a cumplir todos los objetivos y metas de la educación para todos, para
todos los ciudadanos y todas las sociedades… a extender y mejorar la
educación ofrecida a la primera infancia… a que en el 2015 todos los
niños y sobretodo las niñas puedan acceder a la enseñanza primaria
gratuita y obligatoria de buena calidad, y la terminen…atender las necesidades de aprendizaje de todos los jóvenes y adultos mediante un
acceso equitativo a programas de aprendizaje y preparación para la
vida… suprimir las disparidades entre géneros de la enseñanza pri__ 32 __
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
maria y secundaria…mejorar aspectos cualitativos de la educación que
generen resultados reconocidos y mensurables especialmente en lectura, escritura, aritmética y competencias prácticas esenciales para la vida
diaria” (Ferrer, 2008, pp. 8,9)
Asuntos que muchos Estados aún están lejos de alcanzar a pesar de ya
haberse cumplido el plazo, es decir haber llegado el año 2015, las desigualdades en el tema de la calidad parecen haberse perpetuado; aunque
fueron significativos los esfuerzos por lograr la universalización de la
enseñanza primaria aún a la fecha no ha sido posible lograr que la totalidad de niños y niñas accedan y superen satisfactoriamente este nivel
de formación; así mismo, no se han disminuido las brechas entre los
sectores rurales y urbanos, o por lo menos, esa es la situación de buena
parte de los países de la América Latina.
Finalmente, y como una forma de ajustarse a los acuerdos internacionales y someterse a las mediciones y parámetros estandarizados para
los países desarrollados, se implementan las pruebas PISA (Programa
para la Evaluación Internacional de Alumno) de la OCDE, que tienen
el propósito de evaluar los conocimientos y habilidades necesarias para
participar en la sociedad del conocimiento; los resultados indican que
para el caso de Latinoamérica, con algunas pocas excepciones, son notoriamente insatisfactorios en relación con países de otras regiones, en
temas de competencias de lecto-escritura, aritmética, finanzas, resolución de problemas, entre otras esenciales para la vida.
La explicación de dichas desigualdades se ha logrado a partir de identificar condiciones estructurales que las favorecen, entre ellas “las
condiciones sociales y económicas, ser hombre o mujer, vivir en zona
rural o urbana y si pertenece o no a una comunidad indígena” como lo
indican Fernández y Cardozo (2011, p. 3).
Por tal motivo, Oliva (2010, p. 312) denuncia la existencia de una política
educativa pseudo-democrática y concluye que “todo sistema educativo
__ 33 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
es una forma política de mantener o modificar la adecuación de los discursos con los saberes y los poderes que implican”. Asunto mencionado
también en el informe de la OCDE (2004) cuando se indica que “el
sistema educativo está consistentemente estructurado en clases sociales,
reforzando las desigualdades de origen de los estudiantes”. Argumentos
que refuerzan los aportes de Bourdieu al respecto en la sociología de la
dominación, cuando se refiere a la educación como uno de los escenarios en los que se permite legitimar las desigualdades que surgen en las
mismas estructuras de la sociedad capitalista, que las objetivan y reproducen (Durán, 2015).
En tal sentido Centeno (et, al, 2011), hacen una sucinta descripción de
los ejes/estrategias que fueron incorporadas en las políticas educativas
de los años de 1990 de la siguiente manera: gestión/descentralización
administrativa y pedagógica “producto de la crítica a los procesos de
centralización y rigidez organizacional” (Kaufman y Nelson 2005, p. 6);
Equidad y calidad/focalización en escuelas más pobres de niveles básicos y reformas curriculares; perfeccionamiento docente y finalmente de
financiación.
Características de los sistemas educativos
La eficiencia en las acciones implementadas para lograr aumento en
la cobertura de los sistemas educativos, se percibe a partir de las políticas y resultados obtenidos en temas como el acceso de los NNAJ,
la permanencia de estos, la inclusión y asegurar que quienes ingresan
se retiran solo por haber cumplido con todos los niveles de formación
establecidos.
Aguerrondo (2008, p. 67) en sus estudios relacionados con la inclusión
en el contexto latinoamericano realizó una serie de planteamientos acerca de los sistemas educativos occidentales, indicando que éstos:
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
“… surgen en la modernidad, fueron organizados para la reproducción
lo cual significa, para la exclusión. En América Latina el surgimiento de
los sistemas escolares a fines del siglo XIX y principios del XX, acompañó la formación de los Estados Nacionales. Fue una herramienta del
Estado para generar la integración de grupos nativos e inmigrantes y
para conformar las clases sociales.”
En este sentido, las políticas educativas en Latinoamérica que desde mediados del siglo XX se han generado respecto a los procesos inclusivos,
se han visto permeadas por intereses internacionales más que por los
regionales y locales de cada país. Estos buscan promover sistemas que
reproducen y no dan la posibilidad de lograr transformaciones sociales;
motivo por el cual estos planteamientos políticos no han logrado obtener
los impactos esperados, situación que ha invitado a algunos gobiernos a
replantear dichos propósitos a partir de las condiciones y características
propias de cada contexto o Estado.
Terigi y colaboradores (2009), han identificado cinco formas en las que se
continúa generando exclusión de los NNAJ del sistema educativo a pesar de
las políticas existentes, una de ella es no haber estado vinculado o no haber
pertenecido nunca al sistema educativo, haber abandonado el sistema previo
a la culminación de todo el proceso escolar, ser un estudiante pasivo o no
tener posibilidad de participar de manera activa en los procesos de la escuela; otra forma es brindar una educación elitista y no estar contemplada para
atender a todos los NNAJ según sus condiciones; finalmente, el relacionado
con la calidad de la educación que se brinda, cuando esta es baja lo que conlleva a que no sea suficiente, ni se les brinden las herramientas necesarias
para permitirles continuar con sus procesos formativos.
Autores como Kaufman y Nelson (2005) y Eroles (2012) coinciden al
referirse que es complicado lograr la inclusión al sistema educativo bajo
unas mismas condiciones cuando el Estado no garantiza de manera
equitativa el acceso y el logro de los aprendizajes de todos los estudiantes, cuando continúan perpetuándose las inequidades entre las zonas
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
urbanas y rurales, de igual forma entre las condiciones económicas de
unos y otros estratos socioeconómicos.
Siguiendo a Aguerrondo (2008) es posible realizar una clasificación de
las políticas educativas emanadas por los estados de América Latina
desde el siglo pasado, tal y como se presenta en el cuadro 1.
Tendencia
Década
Propósito
Educación común
1930
Brindar educación a todos los grupos poblacionales
Proveer de servicios e implementos materiales
que permitieran “hacerlos más iguales” (Aguerrondo, 2008, p. 67) a aquellos grupos sociales
con mayores desventajas sociales, económicas y
culturales.
Diagnosticar, identificar y remitir a establecimientos especiales o a profesionales en psicología o psicopedagogía a aquellos estudiantes con
dificultades de aprendizaje.
Cierre de brechas respecto a la calidad de educación que se imparte en los distintos contextos
sociales. Ofrecer educación de “calidad- con
equidad” (Aguerrondo, 2008, p. 68)
Para la autora se da desde dos miradas una retrospectiva referida a la “igualdad de oportunidades de acceso a la escuela. Y otra prospectiva,
que implica que equidad es dar a cada uno según sus necesidades” (Aguerrondo 2008, p. 68)
Asistencialismo
1940-1950
Psicopedagogismo 1960-1970
Políticas
compensatorias
1980-1990
Inclusión
2000 y a la
fecha
CUADRO 1. Tendencias de las políticas públicas de educación en los siglos XX y XXI
Fuente: Elaboración propia con base en Aguerrondo, I. (2008, pp. 67, 68).
A continuación se realizará un análisis de estas tendencias de las políticas públicas en América Latina, haciendo claridad que a medida que
iban apareciendo se articulan con las ya existentes y con otras de carácter económico y social que ponen a la educación en contexto y la
inscriben, necesariamente, como parámetro sustancial de los modelos
de desarrollo vigentes en cada época:
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
El asistencialismo
Tiene su preeminencia en todo el furor de las políticas, aparentes en
el caso de algunos países de América Latina, del keynesianismo y las
ideas de un Estado de bienestar. Predomina entre las décadas de 1940 y
1950 del siglo XX, como una alternativa para hacer frente a los eventos
de exclusión que se venían dando por las pérdidas reiterativas de años
escolares o del abandono al proceso sin previamente haber sido culminado; especialmente de los estudiantes provenientes de familias de bajos
recursos. Sin embargo, por las condiciones que se mantienen en el continente, algunos países, entre ellos Colombia y en general toda la zona
Andina, mantienen políticas de este corte.
El propósito entonces era “hacerlos más iguales” (Aguerrondo, 2008,
p. 67) mediante programas de asistencia escolar como el de comedor
escolar, el suministro de transporte, uniformes y útiles entre otros que
son mencionados en Mancebo y Goyeneche (2010). Todos estos beneficios fueron dirigidos especialmente a aquellos estudiantes que por sus
condiciones sociales o económicas tuviesen dificultades para acceder
y permanecer en el sistema educativo. Beneficios que actualmente se
siguen ofreciendo como alternativas de permanencia en los sistemas
educativos de varios países, costos que son asumidos por los propios
Estados y que son ordenados mediante la Constitución Política o de las
Leyes Generales de Educación.
A continuación se hace una revisión de éstas políticas asistencialistas a
través de las Constituciones políticas de los siguientes países: España,
Colombia, Venezuela, Bolivia, Perú, Ecuador, Chile, Argentina, Brasil,
Paraguay, Uruguay, Cuba, Haití, Panamá, Nicaragua, El Salvador, Costa
Rica, Guatemala, Puerto Rico, México. En el cuadro 2 se presentan las
participaciones de las condiciones en que son atendidos los sistemas
educativos por parte de los países de América Latina.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
% Países que lo
contemplan
% Países que No
contemplan
Gratuidad
100%
0%
Servicio público
30%
70%
Obligatoriedad
95%
5%
Estrategias de permanencia
85%
15%
Asunto
CUADRO 2. Tendencias de las constituciones políticas de los Estados de América Latina frente al
sistema educativo
Fuente: Elaboración propia con bases en Constituciones Políticas de Estados de América Latina
Esta revisión permite concluir que sí se tiene contemplado en las constituciones políticas de estos países atender el tema de la cobertura y
permanencia en el sistema educativo; está dirigida especialmente a
NNAJ que se encuentran en edad escolar, mediante la implementación
de acciones como la gratuidad, la obligatoriedad y la implementación de
estrategias de permanencia.
Respecto a la gratuidad en el 100% de los países se ordena que la educación debe ofrecerse en los establecimientos oficiales sin ningún costo para
las familias de quienes asisten; mecanismo que motiva el acceso al sistema
educativo principalmente de los hijos e hijas de aquellas familias que pertenecen a la población más vulnerable. Solo el 30% de los países de América
Latina concibe la educación como un servicio público y como tal de esta
manera es ofrecido. En este porcentaje se encuentran los siguientes Estados:
Colombia, Venezuela, Argentina, Panamá, Nicaragua y México.
La obligatoriedad se refiere a cursar como mínimo cierta cantidad de
años escolares, esta determinación es particular para cada país, pero
predominan los niveles de primaria y bachillerato. Sólo en algunos, se
contempla también preescolar. En cuanto a las estrategias de permanencia, los estados procuran ofrecer becas y servicios que les permitan
a los estudiantes con menores posibilidades económicas, logren una
igualdad de condiciones y oportunidades con respecto a quienes si las
__ 38 __
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
tienen, entre las alternativas que ofrecen están: alimentación escolar,
transporte, uniforme, útiles y becas que permitan asegurar la asistencia
y permanencia al colegio.2
Todas estas constituciones políticas fueron establecidas entre las décadas
de 1940 (es decir, paralelo al surgimiento de los Derechos Humanos) y los
años de 1990, bajo el influjo del consenso de Washington y de las reformas
estructurales e institucionales; desde entonces se asume como una responsabilidad de los Estados garantizar el derecho a la educación o como es
denominado por otros “el servicio público”; así mismo, se determinan los
grados que deben cursar de manera obligatoria y las estrategias contempladas para asegurar tanto el acceso como la permanencia y graduación de los
estudiantes en el sistema educativo, mediante estrategias de reorganización
del sistema educativo, ampliación de la planta física y docente y, finalmente,
de la diversificación de la oferta en la que sea más llamativa y apropiada a
“las necesidades de la demanda” (Palazio, Morales y Zepeda, 2013, p. 4).
El Psicopedagogismo
Este posicionamiento frente a la educación va a tener su auge a partir
del decenio de 1960, el interés particular se centró en las dificultades
de aprendizaje que muchos estudiantes presentaban y que hasta el momento no habían recibido una atención pertinente, circunstancia que
permitía explicar el fracaso escolar (Aguerrondo, 2008, p. 67). Por tal
motivo, se recurrió a remitir a dichos alumnos a centros especializados
para que recibieran algún tipo de intervención terapéutica.
2.
Es importante hacer notar que si bien estos componentes se generar y se ponen a
disposición de los NNAJ, aún se está lejos de que estos sean parte de una concepción
de derechos, es decir, aún se mantienen, como cuando se implementaron, como
subsidios, que pueden variar de acuerdo a los énfasis de las políticas o, lo que es
aún peor, por las decisiones de los gobernantes y de decisiones coyunturales.
__ 39 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Se puede percibir que tanto las políticas para el Asistencialismo como el
Psicopedagogismo tenían el propósito de atender los estudiantes como
únicos responsables de los fracasos académicos y del abandono del sistema educativo; pues no era comprensible la razón por la cual a pesar de
todos los beneficios y esfuerzos no se obtuvieron resultados satisfactorios; sin embargo, no fueron considerados necesarios ajustes al modelo
de desarrollo, al sistema educativo y menos a las estrategias pedagógicas
implementadas hasta entonces.
De esta propuesta, surgen una serie de alternativas para hacer frente a la situación de exclusión que se venía presentando, entre las que
se encuentran los grados de nivelación (en el contexto colombiano es
denominado, Modelo educativo de aceleración del aprendizaje y tiene
inicio en el año 2000, como se indica en el portal de Colombia Aprende), el propósito es atender el ingreso tardío especialmente en las zonas
rurales que es donde más prevalece este tema.
Así mismo, se implementan políticas relacionadas con la aparición del psicólogo en los establecimientos educativos, en el contexto colombiano se
reconoce la orientación escolar, establecida legalmente “mediante la Resolución 1084 de 1974” (Mosquera, 2013, p. 14). Otra propuesta que surge son
los denominados maestros estimuladores, que como lo señala Aguerrondo,
su ejercicio se caracteriza por que “proponen desafíos y estímulos adecuados a la diversidad de los aprendices; que promueven y estimulan el avance
tanto de los alumnos más capaces como de quienes presentan mayores dificultades o presentan mayores atrasos” (Blanco, et al, 2008, p. 215)
Se tratan entre otras cosas de mecanismos de inclusión y permanencia
en el sistema. Frente al tema de la Inclusión Aguerrondo indica que este
concepto puede tener dos miradas, una es la retrospectiva referida a la
“igualdad de oportunidades” de acceso a la escuela, condición que no
resulta ser suficiente; y la otra es de tipo prospectivo, que implica atender el tema de la equidad como una forma de dar a cada uno según sus
necesidades” (2008, p. 68).
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
Sin embargo, los procesos de exclusión se hacen evidentes de manera
permanente en la medida que se brinda el servicio educativo desconociendo las características propias de la realidad regional y local y se
continúan implementando de manera generalizada e indiscriminada políticas y estrategias que han sido exitosas en otros contextos. Situación
que define Gentili como una “exclusión incluyente”
“Un proceso mediante el cual los mecanismos de exclusión educativa se recrean y asumen nuevas fisionomías, en el marco de dinámicas de inclusión
o inserción institucional que acaban resultando insuficientes, o en algunos
casos, inocuas para revertir los procesos de aislamiento, marginación y negación de derechos que están involucrados en todo proceso de segregación
social, dentro y fuera de las instituciones educativas” (2009, p. 33)
El Psicopedagogismo, se convirtió entonces, además de proporcionar
las líneas de fuga por reivindicar el sujeto con agente activo en los procesos educativos, valga decirlo; en la forma de producir, desde el sistema
educativo individuos, “útiles” al modelo de desarrollo, que ha tenido
en la educación las formas más eficaces para naturalizar las categorías
propias del modelo de desarrollo, haciendo que los individuos actúen
como seres racionales y asilados (en el más clásico sentido liberal) y las
construcciones sociales no necesariamente pasen por la escuela, minimizando sus influencias sobre el fortalecimiento de las culturas y con
ellas a las construcciones sociales de los territorios.
La Calidad en el sistema educativo de América Latina
Surge esta tendencia en los sistemas educativos entre las décadas de
1980 y 1990, período en el que los ajustes a las políticas e intereses de
intervención de los estados es producto de los procesos de globalización.
Dichas políticas están enfocadas propiamente en los procesos educativos, y se empiezan a considerar como responsables de la exclusión de
los alumnos; se identifica que las condiciones de calidad bajo las cuales
se brinda tal derecho varía según las condiciones sociales, geográficas o
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
situaciones económicas, que se hacen evidentes en las discrepancias en
los logros de aprendizaje como se indica en Aguerrondo (2008).
En la misma dirección estaba orientado el informe que generó la Cepal –
Unesco respecto a la situación regional en cuanto a los sistemas educativos:
“…Presentan, sin embargo, obvias insuficiencias en lo que respecta a la
calidad de sus resultados, a su pertinencia con respecto a los requerimientos del entorno económico y social y al grado de equidad con qué
acceden a ellos los distintos estratos de la sociedad. Su institucionalidad
tiende a la rigidez, a la burocratización y a una escasa vinculación con el
entorno externo” (1992, p. 17).
Circunstancia que para el interés internacional propio del momento,
interfería con las posibilidades de crecimiento y competitividad económica de cada Estado frente a otros de la misma o de otras regiones; por
tal motivo, se hizo oportuno revisar las acciones del sistema educativo,
frente a los procesos pedagógicos e incluso de las condiciones laborales
de los docentes (Mancebo & Goyeneche, 2010).
Dicha falta de competitividad motivó a que se realizaran una serie de
reformas educativas que tenían pretensiones de generar mayor eficiencia en los sistemas educativos, aumentar los recursos de financiamiento,
mejorar la pedagogía, los currículos y los incentivos de acuerdo con los
resultados obtenidos (Kaufman & Nelson, 2005).
Según estos autores, el interés por la educación surge en el momento en
que se concibe que la inversión realizada al capital humano, es condición
fundamental para la reducción de la pobreza, aumentar la competitividad
económica y ser parte de la modernización; de esta forma, los Estados se
vieron impregnados por la democratización económica y política.
A continuación, en el cuadro 3, se presenta una revisión de las leyes generales u orgánicas de educación de distintos países de Latinoamérica,
algunas reformas y el énfasis que le han dado al tema de la calidad.
__ 42 __
__ 43 __
Bolivia
“Avelino Siñani
- Elizardo
Pérez” de 2010
Ley Orgánica de
Educación De
2009
Venezuela
Ley General de
Educación 115
de 1994
Colombia
Estado
Estado, sociedad y
familia
Observatorio
Plurinacional de la
Calidad Educativa.
Estado, órganos
nacionales
y la sociedad.
Es responsabilidad del Ministe- La formación continua es un derio de Educación diseñar, aprobar recho y un deber de toda maestra Sistema educativo descentralizado.
e implementar el currículo base y maestro.
con participación de los actores
educativos, así como apoyar la
formulación y aprobación de los
currículos regionalizados.
La calidad de la infraestructura
educativa oficial y privada
Actualización permanente de
los textos escolares y recursos
didácticos de obligatoria aplicación y uso en todo el subsistema
de educación básica
Sistema educativo descentralizado.
Otras acciones
Actualización permanente del cu- Verificar los procesos de ingreso,
rrículo nacional.
permanencia, ascenso, promoción
y desempeño de los y las profesionales del sector educativo oficial y
privado, en correspondencia con
criterios y métodos de evaluación
integral y contraloría social.
Docentes
Promover los recursos y métodos educativos, la innovación e
investigación educativa, la orientación educativa y profesional, la
inspección y evaluación del proceso educativo
Sistema educativo descentralizado.
Currículo
Estado, sociedad y Autonomía escolar para su organi- Privilegiar la cualificación y forfamilia.
zación y la Regulación del currí- mación de los educadores y la
culo por parte del Ministerio de promoción docente.
Educación Nacional.
Responsabilidad
de…
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
__ 44 __
Mejoramiento continuo de la
profesión docente, actualizar sus
conocimientos y evaluarse periódicamente.
Implementación de un currículo
nacional flexible, moderno, democrático y orientado a las necesidades del siglo XXI.
Consejo Asesor
Presidencial para
la Calidad de la
Educación.
Ministerio de
Educación.
Estado y sociedad
Chile
Reforma a Ley
de Educación de
1990
(2007)
Ley de
Educación 127
de 1983
La investigación pedagógica, la
formación, la capacitación y el
mejoramiento docentes son funciones permanentes del Ministerio de Educación.
Los planes y programas educativos deben ser formulados en conformidad con las orientaciones de
la política educativa y las necesidades del desarrollo de la realidad
nacional.
No hacen uso de la palabra currículo.
(Estado, sociedad
y familia).
Ecuador
Docentes
El Ministerio de Educación es Programa de Formación y Caparesponsable de elaborar y apro- citación Permanente.
bar el diseño del Currículo Básico
Nacional.
Así mismo interviene el Sistema
Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad
Educativa.
Currículo
Estado a través de
El Ministerio de
Educación
Responsabilidad
de…
Perú
Ley General
de Educación
28044 de 2003
Estado
Calidad implica:
Una mayor democracia y participación.
Superar la falta de equidad, de
discriminaciones al interior del
sistema educativo.
Evaluación permanente de los
estudiantes, del desempeño de
los profesionales de la educación
y el funcionamiento de los establecimientos educacionales.
Sistema educativo descentralizado.
Los requerimientos de las instituciones educativas relacionados
con la calidad del servicio educativo se atienden prioritariamente.
Otras acciones
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
__ 45 __
Ley General de
Educación 1.264
de 1998
Paraguay
Estado, sociedad y El Ministerio de Educación y
familia.
Cultura diseñará los lineamientos
generales de los procesos curriculares, definiendo los mínimos exigibles del currículo común para
el ámbito nacional. Se tendrá en
cuenta, la necesidad de la pertinencia curricular.
Institutos de formación docente
que los capacite con la más alta
calidad profesional, científica y
ética.
Busca equidad, calidad, eficacia
y eficiencia del sistema, evaluando sistemáticamente y de manera permanente los rendimientos
e incentivando la innovación.
Desarrollar actividades educativas en instalaciones con equipamiento que posibiliten la calidad.
El estado debe garantizar condiciones materiales (tales como la
infraestructura, los equipamientos científicos y tecnológicos,
, bibliotecas y otros materiales
pedagógicos) y culturales
Políticas de evaluación continuas
y periódicas.
Otras acciones
Estado, sociedad y Establecidos por el Estado, el Mejoramiento continuo de la Tener en aula una cantidad mínima de estudiantes y materiales
familia.
Distrito Federal y los municipios profesión docente.
según particularidades de cada
requeridos
Realizar estudios estadísticos e
región pero con una base común.
investigaciones que permitan
.
mejorar la calidad y expansión
educativa.
Ofrecer un costo mínimo por
alumno para garantizar la calidad.
Docentes
Brasil
Lei de
Diretrizes
e Bases da
Educação
9.394 de 1996
Currículo
Estado, sociedad y Consejo Federal de Educación fija A través del Instituto Nacional de
familia.
las disposiciones para
Formación Docente Jerarquizar y
Definir estructuras y contenidos revalorizar la formación docente.
Consejo Federal curriculares comunes y núcleos de
de Educación.
aprendizaje prioritarios en todos
los niveles y años de la escolaridad
Consejo Nacional obligatoria y revisión permanente,
de Calidad de la particular para cada región.
Educación.
Responsabilidad
de…
Argentina
Ley de
Educación
Nacional 26.206
de 2006
Estado
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
__ 46 __
Equidad en el acceso, permanencia y promoción.
Atiende temas del magisterio,
presupuesto estrategias de enseñanza y aprendizaje, fomento de
innovación e investigación.
Ministerio de la educación, cultura y deportes tiene la responsabilidad de desarrollar planes e
instituciones para la formación y
el perfeccionamiento del magisterio.
Ministerio de la educación, cultura y deportes tiene la responsabilidad de la concepción y diseño de
los planes de estudio.
Pertinente a las condiciones nacionales.
Nicaragua
Reforma a la
Ley General de
Educación 597
de 2006
El estado, la
familia y la
sociedad
Consejo Nacional
de Educación.
El ministerio de educación diseña Sistema educativo descentralipolíticas de capacitación, actuali- zado.
zación y perfeccionamiento permanente.
Los procesos evaluativos incluirán aspectos institucionales y
resultados de aprendizaje.
El estado, sociedad Ministerio de Educación establey familia.
ce un plan de estudio general pero
que puede variar de acuerdo a las
características de cada región del
país.
Evaluación y actualización permanente de los currículos.
Panamá
Ley 34 de 1995,
modificación
adición y
subrogación de
artículos a la
Ley 47 de 1946
Sistema educativo descentralizado.
Equidad para todos los educandos.
Otras acciones
La Revolución Cubana se encuentra empeñada en la tarea
de poner todos los medios de la
educación y la cultura al servicio de todos los niños y jóvenes
cubanos, sin distinción ni privilegios.
Estado
Revolucionario.
Cuba
Ley de
Nacionalización general
y gratuita de la
enseñanza de
1961
Docentes
Son funciones del Consejo Di- El ingreso a la profesión y el asrectivo Central: Establecer la censo se llevará a cabo a través de
orientación general a que deberán concurso.
ajustarse los planes y programas
de estudios de todos los niveles
educativos.
Currículo
La enseñanza, en todos sus niveles, debe estar orientada mediante la integración unitaria de un
sistema educacional que responda cabalmente a las necesidades
culturales, técnicas y sociales que
impone el desarrollo de la Nación.
Administración
Nacional de
Educación Pública
Comisión
Coordinadora de
la Educación.
Responsabilidad
de…
Uruguay
Ley De
Educación N°
15739 de 1985
Estado
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
__ 47 __
Para que haya equidad el estado
genera programas compensatorios en localidades con mayor
rezago educativo.
Las autoridades educativas, ofrecerán formación, actualización,
capacitación y superación profesional.
Estado a través
de autoridades
educativas, las
familias y la
sociedad.
México
Ley General de
Educación de
1993, reforma
en el 2006
Fuente: Elaboración propia.
CUADRO 3. Latinoamérica, educación en contexto normativo
La Secretaría determinará los
planes y programas de estudio,
aplicables y obligatorios en toda la
República Mexicana.
El Ministerio de educación debe
viabilizar y regular a planificación, la evaluación, el seguimiento y supervisión de los programas educativos. Evaluación
sistemática y permanente.
El Ministerio de Educación ten- El Ministerio de Educación tendrá a su cargo la ejecución de las drá a su cargo la capacitación de
políticas de investigación peda- su personal.
gógica, desarrollo curricular, en
coordinación con el consejo Nacional de Educación.
El Estado ofrecerá, por medio del Sistema descentralizado.
Ministerio del ramo, programas
de formación profesional y de
adiestramiento para el personal
en servicio.
Evaluación y medición de los alcances de aprendizaje.
Gestión institucional frente al
encargo curricular, a las políticas
y el proceder administrativo.
Otras acciones
Ministerio de
Educación.
El Consejo Superior de Educación autorizará los planes de estudio y los programas de enseñanza
para los diversos niveles y tipos
de educación. Debe ser flexible y
adaptarse a los contextos.
El Estado
Ministerio de
Educación y
Consejo Superior
de Educación.
Costa Rica
Ley
Fundamental de
Educación 2160
de 1957
Ministerio de Educación coordinará la formación de docentes
para que se realice de manera
permanente.
Docentes
Guatemala
Ley de
Educación
Nacional 12-91
Ministerio de Educación lo establece, lo sistematiza y divulga.
Debe adaptarse al contexto de
cada región.
Currículo
El estado, la
familia y la
sociedad.
Responsabilidad
de…
El Salvador
Ley General
de Educación
reforma en el
2005
Estado
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Se observa, de manera general, las intencionalidades de los Estados por
mejorar la calidad de sus sistemas educativos, se identifica que se recurren a otras instancias especialmente a las comunidades educativas
para la consecución de este propósito; así mismo, se crean entes gubernamentales que tienen la responsabilidad de supervisar los procesos
educativos y la calidad con la que se ofrece tal derecho o servicio según
sea el caso, a través de acciones como los procesos de evaluación, las distintas alternativas frente a la generación de currículos y el mejoramiento
permanente de éstos, incluso el interés por una capacitación y formación permanente y pertinente de los docentes.3
Se enfatiza, además, en temas como la infraestructura y la dotación de
los establecimientos educativos que permitan brindar una educación
que favorezca el desarrollo íntegro de sus ciudadanos y el desempeño
de los estudiantes haciéndolos cada vez más competitivos a las exigencias de las políticas nacionales pero principalmente a las internacionales.
A pesar de todas estas apuestas, los resultados en las pruebas internacionales y estandarizadas que es uno de los indicadores del tema de calidad,
señalan que la mayoría de los países latinoamericanos se ubican en los
niveles inferiores exceptuando países como Chile. Esta situación invita
entonces a cuestionar si realmente las acciones emprendidas o por lo
menos mencionadas en las leyes han aportado al mejoramiento de la
calidad educativa. También sería pertinente pensar si la educación debe
3.
Sin embargo, hay que decirlo, ha terminado pesando más las presiones políticas
y las corrupciones propias de otros sectores. Se siguen observando en América
Latina una gran cantidad de instituciones que no cumplen con estándares altos de
calidad pero que mantienen sus permisos de funcionamiento. Las regiones pobres
se caracterizan por tener educación “para pobres” mientras que la formación de
calidad se da en las grandes ciudades y, lo que es tal vez más grave, en instituciones
privadas y costosas, ante el marchitamiento de lo público como alternativa de
garantía de derechos. En esto es importante recalcar que no se debe generar una
falsa discusión, la educación es un bien público y deberá ser de acceso universal
independiente del prestador del servicio.
__ 48 __
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
en realidad responder exclusivamente a pruebas estandarizadas o si en
ellas se deberá incluir temas de pertinencia social y territorial.
De otro lado, los Estados a través de las últimas dos décadas han estado preocupados por cumplir con las metas de ampliación de cobertura,
sin estudios previos para la identificación de los modelos educativos
pertinentes (Palazio, Morales & Zepeda, 2013), se han ahondado sin
estrategias de permanencia y ello lleva consigo un riesgo claro frente
al tema de la calidad; por lo tanto los establecimientos educativos se
encuentran sobre-demandados pero sub-dotados como lo señala Eroles
(2012), aspecto que no debería convertirse en un dicotomía, pero que es
muestra clara de la falta de planeación frente a los temas educativos en el
continente, y que, por el contrario, se responde a exigencias externas sin
tener las condiciones propicias para la implementación de las distintas
estrategias.
La exclusión permanente tanto en el acceso, como en los procesos de
aprendizaje conduce a condiciones de marginación en temas como
oportunidades, posibilidades de elegir y desarrollar las potencialidades
y capacidades que se mencionan en los postulados sobre el desarrollo de
Amartya Sen o Marta Nussbaum; en este sentido, para Sen tales procesos excluyentes restringen la libertad de tener y ser lo que cada uno
considera oportuno para sí mismo, es decir, es ver reducida la capacidad o posibilidad de razonar, valorar y elegir (García & Colaboradores,
2013), o en otros planteamientos alternativos, como es el caso del Buen
Vivir o de los movimientos sociales en América Latina. Por lo tanto, la
exclusión de algunos grupos poblacionales en el acceso a ciertos derechos fundamentales, económicos o sociales se traduce posteriormente
en la ausencia de una democracia que permita de manera equitativa el
desarrollo de capacidades entre sus ciudadanos (Hoyos, 2012).
Así mismo, enfatizar que la evaluación de las reformas políticas no se
puede reducir a los resultados de pruebas estandarizadas y desconocer
__ 49 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
las realidades sociales y políticas que rodean el funcionamiento de cada
sistema educativo. Como lo plantea Carnoy en Centeno (2011) cuando
indica que medir el éxito de una política educativa debe hacerse desde
tres criterios: mayor calidad educativa (es decir, mayor cobertura y años
de estudio obligatorios, mayor inversión para el sistema educativo, más y
mejor capacitación a los docentes, contar con infraestructura y dotación
incluyendo la tecnológica, procurar una planta docente completa, buenas condiciones de conectividad, revisión curricular y de los procesos
evaluativos, entre otros), mayor eficacia entendida como mejores resultados de aprendizaje y mayor equidad educativa.
En Latinoamérica existen de manera paralela dos tipos de políticas educativas, una que busca la transformación educativa, como económica y
social en el que predominan los enfoques intra e inter cultural, el plurilingüismo atendiendo a las comunidades indígenas aún existente en
estos territorios; pero que no ha alcanzado la relevancia de las que ha
promovido el sistema hegemónico. El otro tipo de política, está asociado
al mercantilismo y se ha delegado la “responsabilidad a quienes poseen
el capital para invertir en la educación” como lo indican Massón y Torres en Roncal (2014, p. 142).
Reflexiones finales
Las políticas públicas educativas en América Latina han estado precedidas
por aparentes compromisos de las élites frente al desarrollo de los
pueblos. Sin embargo, ellas han respondido, al menos en las últimas
décadas, a las características propias de los modelos de desarrollo que en
una ya larga época neoliberal, han hecho prevalecer la educación como
mercancía, aún y a pesar de los propios mandatos constitucionales de
obligatoriedad, de ser concebido como un servicio público y de unas
políticas compensatorias que, no obstante y parece una contradicción,
mantienen a la educación como un bien meritorio. Es necesario insistir
__ 50 __
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
que se trata de un compromiso que parece no obligante y que se da en un
ambiente de pobreza e inequidad que hacen del Continente una Región
especial, por su precariedad, en materia de democracia y calidad de vida.
América Latina no ha podido resolver los alcances que quiere para el
Estado y con él para las políticas públicas. Las dificultades para entender lo público, lo privado, la regulación y con ella los tipos de bienes
que deben ser meritorios o los que deben de dejarse al mercado se han
confundido con la forma de proveerlos; es decir, una cosa es cómo se
concibe la educación y otra bien distinta es si el bien o servicio, que en
este caso de la educación debe considerarse como un bien público de
carácter universal, si es provisto por entidades públicas o por agentes
privados al servicio de la función pública, todas incluso bajo estrictas
regulaciones que posibiliten el acceso, la calidad y la pertinencia cultural
y territorial de la educación, que se ofrezca a toda la población en condiciones de equidad.
No han sido pocas las alternativas que desde la propia legalidad educativa se han desarrollado. También es cierto que se han dado otras
discusiones, por ejemplo como las del Foro Social Mundial, que han
buscado otros mundos posibles, otras pedagogías desde el sur (Dos Santos, 1998, 2007), que no son otra cosa que el resultado de procesos de
resistencia a una institucionalidad educativa que se ha mantenido, por
lo general, en el terreno de la instrumentación, de la educación como
propósito elemental del asumir una cultura y de adentrarse en el mundo
básico del modelo actual.
Entre estos procesos, que datan de décadas atrás, se pueden encontrar
propuestas como la Educación popular con una concepción para la liberación y emancipación de los pueblos, la propia teología de la liberación
que plantea una opción por los más desfavorecidos; los modelos estructuralistas que han pensado, desde enfoques multidisciplinares modelos
alternativos para la Región, o incluso lo que se ha llamado el socialismo
__ 51 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
del siglo XXI, que no es otra cosa que las propuestas que se han venido
forjando, de manera disímil y heterogénea, desde diferentes corrientes
políticas en la Región y que ha posibilitado reivindicar la justicia distributiva, la democracia y la educación como derechos esenciales de los pueblos.
De manera adicional propuestas como el ingreso de ciudadanía o la
renta básica se han involucrado con los temas educativos y han devenido
en propuestas más integrales de acceso por derecho no por subsidio, a
una canasta de bienes y servicios como nutrición, transportes vestuarios,
salud, entre otros bienes y servicios posibles, todo atado a la Escuela
como elemento cohesionador, pero a la vez difusor de las estrategias
de política social y educativa, como es el caso de la Bolsa Escuela en el
Brasil, y que de cierta manera se ha replicado en Venezuela y en Bogotá.
Pensar las políticas educativas para el Continente requerirá una mayor
innovación y no solo responder a los cánones impuestos por los organismos multilaterales. América Latina, por sus condiciones sui generis en
los ámbitos económico, social, político, cultural y ambiental, requiere de
conceptos propios, de carácter regionales, que obviamente deben pasar
por la universalidad, por el garantizar cobertura, calidad así como de
buenas y pertinentes prácticas pedagógicas, con un conocimiento que
obviamente permita participar a todas y todos los NNAJ activamente de
un mundo interconectado o si se prefiere globalizado, donde se potencie
lo rural y el territorio sea parte de las políticas a implementar.
Todo esto deberá trascender hacia el entender a la educación no como el
instrumento para el progreso, promesa que se ha visto siempre truncada
ante la falta de oportunidades en los mercados, sino más bien, como el
medio por el cual se resignifica la condición humana, se posibilitan las
competencias que como región se consideren viables para que la gente,
los NNAJ en sus territorios, puedan acceder al mundo, tengan una
buena calidad de vida y se constituyan en sujetos de deberes y derechos
para lograr una región justa y democrática.
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
El sistema educativo uruguayo: entre la inercia
estructural y la necesidad de cambio
Julia Pérez Zorrilla
«Fácil es comprender que cambiando así tan fundamentalmente la naturaleza del liceo, al transformarse sus fines, tiene la institución que sufrir
una transformación integral. De lo contrario contenidos nuevos vienen
a llenar inadaptables moldes anticuados.».
Julio Castro (1949)
Históricamente, Uruguay ha presentado niveles de bienestar social relativamente altos en relación con el resto de América Latina, y se ha
encontrado a la vanguardia en materia educativa. El desarrollo temprano de su sistema educativo entre finales del siglo XIX y comienzos del
pasado siglo tuvo un rol protagónico en el proceso de construcción del
Estado nación, así como en la conformación de una estructura social
integrada, caracterizada por una fuerte presencia de las clases medias.
En este sentido, a mediados de siglo, el país ya había logrado alfabetizar a la amplia mayoría de su población (En el censo de 1908 la tasa
de analfabetismo era de 35,44%, en el siguiente, de 1963, descendía a
8,8%) y alcanzar una tasa neta de matrícula en primaria del 82,6% en
1950 (Nahum, 2007). De este modo, se consolidaba un sistema con una
fuerte impronta estatal, centralizado territorial y funcionalmente y con
un acceso universal y gratuito a los diferentes niveles educativos.
No obstante lo anterior, como ya lo comenzaban a anunciar algunos estudios desde mediados de siglo (Castro, 1949; CIDE, 1965) el sistema
muestra en la actualidad numerosos signos de estancamiento, que se reflejan particularmente en el nivel medio. Diversos indicadores como las
altas tasas de repetición y de abandono escolar o las fuertes desigualdades que existen entre los aprendizajes de los y las jóvenes, dan cuenta del
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
agotamiento del viejo modelo integrador que fomentaba la movilidad
social entre los ciudadanos. En consecuencia, se evidencia una matriz de
enseñanza obsoleta que, a pesar de algunos intentos, como la ampliación
de la obligatoriedad educativa en la nueva ley de 2008, no ha logrado
adaptarse a los cambios del nuevo siglo ni en materia de estructura organizativa ni de contenidos pedagógicos.
De esta manera se describirá brevemente, en una primera instancia,
cómo se conformó el sistema en sus diversos niveles de enseñanza, para
luego analizar la actual crisis a través de diversas estadísticas que dan
cuenta de los problemas de repetición, exclusión y desigualdad en el
nivel medio. Finalmente, se señalarán algunas causas del estancamiento
educativo en el nivel medio, procurando identificar algunos obstáculos
y desafíos para realizar cambios en el futuro.
La matriz fundacional del sistema educativo uruguayo
A finales del siglo XIX, en el marco de la dictadura del Coronel Latorre
(1876-1880), se generaron diversos cambios para el desarrollo y la modernización del Estado nacional uruguayo. Luego de un largo período
de guerras civiles entre blancos y colorados4, donde el contrabando y el
abigeato eran moneda corriente y la propiedad agraria altamente vulnerable, se requerían cambios profundos para modernizar la economía
e instalar el sistema capitalista en el campo. Una nueva clase de estancieros empresarios, fundadores de la Asociación Rural del Uruguay en
1871, presionaban en este sentido.
Entre las medidas establecidas para fortalecer la presencia del Estado
en todo el territorio nacional, se desarrollaron progresos técnicos como
4.
El enfrentamiento armado entre blancos y colorados culminó en 1904. En la
actualidad el Partido Blanco y el Partido Colorado conforman, junto con el más
joven Frente Amplio, el sistema de partidos en Uruguay.
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
el desarrollo del telégrafo, el mejoramiento del sistema de correos y la
expansión de la red ferroviaria. Asimismo, se modernizó el aparato jurídico instaurando un mayor número de jueces y normativas. Entre ellas,
fueron particularmente importantes, el Código Rural al asegurar la propiedad sobre la tierra y el ganado, y la Ley de Registro de Estado Civil,
que delegaba en manos del Estado una función hasta entonces ejercida
por la Iglesia.
En este marco de consolidación y fortalecimiento del Estado y de inserción del país en el sistema capitalista mundial, resultaba imperante el
desarrollo de un sistema educativo nacional. Como señala Rama (2004),
“la voluntad de constituir una sociedad moderna, un estado eficiente y
comportamientos de los individuos acordes con la economía capitalista,
va a incidir en un poderoso proyecto educativo que asigna a la escuela
la responsabilidad de construir la nación.” (p. 20). De esta manera, a
finales del siglo XIX, se sentarían las bases del sistema escolar uruguayo,
fuertemente centralizado, gratuito, obligatorio y laico5.
En 1877, el Decreto-Ley de educación común estableció una Dirección
de Instrucción Pública, nombrada por el Poder Ejecutivo, para dirigir
la escuela pública, adoptar los textos escolares, autorizar a los maestros
a dictar clases y crear una Escuela Normal para formarlos (Nahum,
2003a). De este modo, la fundación en 1885 del primer centro de formación de maestros en Montevideo y la consiguiente expansión de los
institutos normales en todo el territorio nacional a partir de la década
del 30, promovieron la desaparición temprana de los maestros sin título
(Rama, 2004).
5.
Si bien Latorre estableció la obligatoriedad de la enseñanza católica en las escuelas,
diferenciándose del proyecto original de Varela, veinte años más tarde, bajo el
batillismo, se suprimiría definitivamente la enseñanza católica en las escuelas
públicas.
__ 63 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Como fruto de estos cambios, entre 1876 y 1880, la matrícula en la
escuela pública ascendió un 40% en apenas 4 años: de 17.541, pasó a
24.785 (Bralich, 1996). A su vez, hacia 1900 eran 52.474 los alumnos
en la primaria pública, cifra que se quintuplicó en la primera mitad del
siglo XX para alcanzar los 212.509 en 1950, mientras que la población
en edad escolar apenas se duplicó entre en esas fechas (Nahum, 2007).
En consecuencia, ya en el censo de 1908 la tasa de alfabetización, de
64%, se encontraba entre las más altas de la región y en 1963 apenas un
9,7% de la población no sabía leer ni escribir (Nahum, 2007).
Paralelamente, en el marco de la modernización de la economía, era necesaria la creación de escuelas técnicas para formar obreros calificados
en las industrias nacientes. En este sentido, la Liga Industrial conformada en 1879 expresaba:
Una pequeña Escuela de Artes y Oficios en cada cabeza de departamento (…) darían por resultado moralizar y habilitar para un trabajo
honrado a más de 400 niños que son hoy la plaga de cada pueblito y la
mortificación de las policías. (Bralich, 1996, p. 75).
En respuesta a ello, en 1879 se creó la Escuela de Artes y Oficios bajo el
Ministerio de Guerra y Marina. Luego pasaría a la órbita del Ministerio
de Industrias para finalmente, con la reforma encabezada por Pedro Figari, crearse un Consejo Superior de Enseñanza Industrial en 1916, que
en 1942 se rebautizaría Universidad del Trabajo (UTU).
Este nivel de educación post primario se caracterizó históricamente
por poseer un currículum sobre contextualizado, donde se priorizaba
la educación manual y el trabajo en talleres. Se dirigía a aquellos adolescentes y jóvenes que deseaban ingresar al mercado de trabajo y que
muchas veces habían fracasado en la escuela primaria o en la educación
media general. Es pertinente señalar que la educación técnica iba a tener
que esperar hasta 1976, en el marco de otra dictadura, para obtener su
equivalencia con la educación secundaria o liceo. Como señala Fernández
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
(2010), “es observable una fuerte inercia institucional en materia curricular por más de cien años que confirman la atribución constitucional
de la educación técnica como un second chance system.” (p. 157).
Pero si bien la escuela primaria se creó para alfabetizar a las masas y
construir a los ciudadanos de la joven nación, y la escuela técnica procuraba formar a los sectores más empobrecidos para el mercado de trabajo
capitalista, también era necesario formar a las élites políticas y económicas que dirigirían al país y formar a las futuras clases medias, a maestros,
administradores públicos y privados. Se estableció así en el seno de la
Universidad de la República, fundada en 1849, la Sección Secundaria
cuyo fin, establecido en la ley orgánica de 1885, era “ampliar y completar la instrucción que se da en las escuelas primarias y preparar para el
estudio de las carreras científicas y literarias.”
En 1912 la secundaria, que hasta entonces se encontraba exclusivamente
en la capital, se amplió a todo el país con la creación de 18 liceos departamentales. El plan de estudios se dividía en 4 años de enseñanza general
y dos años de preparatorios para la Universidad. Cuatro años más tarde
se establecería la gratuidad de este ciclo. Recién en el año 1935, ésta se
separaría definitivamente de la Universidad, constituyendo el único sistema de América Latina donde la Universidad nucleara la totalidad de
la enseñanza secundaria (Rama, 2004).
Si bien es cierto que la educación secundaria tuvo una expansión temprana con relación a la región, y se estableció la obligatoriedad del
ciclo básico (ver anexo 1) ya en 1973, siempre mantuvo un fuerte sesgo
pre-universitario. El camino distinto que recorrió la formación docente en este nivel da cuenta de ello, particularmente si se compara con
la formación de los maestros para la primaria, que sí tenía una vocación universalista. Al respecto, recién en 1951 se creó en Montevideo
el Instituto de Profesores Artigas (IPA), ya que hasta la fecha eran los
profesionales y académicos universitarios quienes dictaban clases en las
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
disciplinas de su especialización. Así, fue necesario esperar hasta la reforma educativa de 1996 para que se crearan los Centros Regionales de
Profesores y se expandiera la formación docente al interior del país.
Para comprender esta conformación temprana del sistema educativo uruguayo, es menester señalar que el país atravesó un crecimiento
económico importante entre finales del siglo XIX y mitad del XX. La
modernización de la economía primero, al insertarse el país en el sistema capitalista mundial dentro del marco de un modelo de crecimiento
hacia afuera, y el posterior desarrollo de un modelo de sustitución de
importaciones que entraría en crisis a finales de la década del cincuenta,
permitió la extensión de la educación en todo el territorio nacional.
Estos procesos económicos fueron acompañados por la consolidación
del Estado y de la ciudadanía, y por el precoz desarrollo de un Estado
de Bienestar. La educación jugó un papel muy importante en ambos
aspectos, no solo en la conformación de una ciudadanía políticamente activa, sino también en la conformación de una estructura social de
clases medias. Real de Azúa (1984) habla en este sentido de una sociedad hiperintegrada, amortiguadora y amortiguada, donde las tensiones
y los cambios se resolvieron de manera gradual, evitando los conflictos
y las transformaciones bruscas. Sin duda, la peculiar institucionalidad
del sistema educativo, de pesos y contrapesos, de coparticipación y pactos constantes entre gobierno y oposición, entre Estado y sindicatos, se
enmarca en esta particular sociedad de cortas distancias que procesó el
conflicto a través de la negociación.
Dicha institucionalidad posee algunas características peculiares que han
marcado la totalidad del sistema educativo nacional hasta nuestros días.
Además de la centralización territorial y administrativa previamente
mencionada, en la Constitución de 1918 se estableció la autonomía de
la enseñanza en sus tres niveles: primaria, secundaria y superior. Esta
estructura orgánica sería ratificada a lo largo de un siglo a través de las
diversas reformas constitucionales, siendo solamente interrumpida en
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
el marco del golpe de estado de finales del siglo XX (1973-1985). A partir de 1985, los Consejos de Educación Primaria, Secundaria y Técnico
Docente fueron nucleados en el marco de la Administración Nacional
de Educación Pública (ANEP), pero ésta continuó poseyendo un carácter autónomo con respecto al Poder Ejecutivo. De esta manera, la
facultad de cada gobierno nacional de pautar el rumbo de las políticas
educativas y de coordinarlas con otras políticas sociales ha sido parcialmente limitada a lo largo de la historia (Fernández, 2010).
A su vez, si bien la diferenciación entre la educación secundaria y la técnica
no estuviera explícitamente establecida en los textos constitucionales, las
leyes de educación han reproducido sistemáticamente esta diferencia en dos
Consejos de educación autónomos, independientes, aislados en materia curricular, técnica, financiera y de acreditación6 (Fernández, 2010).
Otra peculiaridad histórica del gobierno educativo, también fruto de la
Constitución de 1918, establecía que el máximo órgano de estos Consejos fuese colegiado y no unipersonal; característica que también perdura
hasta nuestros días y que no ha sido exclusiva del gobierno educativo.
Un claro ejemplo de ello son las Constituciones de 1918 y de 1952 que
establecían un Poder Ejecutivo mixto y un Poder Ejecutivo enteramente colegiado7, dando cuenta de la histórica tradición de coparticipación
6.
7.
La Ley de Educación de 2008 por primera vez en la historia propone la creación
de un Consejo de Educación Media Básica y un Consejo de Educación Media
Superior donde cada uno debería nuclear ambas trayectorias, la general y la
técnica. No obstante ello, hasta la fecha no se ha logrado implementar la medida
debido a las fuertes resistencias de los cuerpos docentes y administrativos
Primeramente, la Constitución de 1918, vigente hasta 1933, dividía las funciones
del poder ejecutivo entre el Presidente de la República y un Consejo Nacional
de Administración de 9 miembros, de los cuales 2/3 correspondían a la lista más
votada y 1/3 a la del partido que le seguía. Nuevamente, la Constitución de 1952,
vigente hasta 1968, establecía la totalidad del Poder Ejecutivo en un Consejo
Nacional de Gobierno de 9 miembros, donde seis cargos le correspondían al lema
triunfante y tres al que le seguía en votos (Nahum, 2003b).
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
que ha existido entre los partidos tradicionales blanco y colorado, en
diferentes esferas de gobierno.
Un sistema educativo reproductor de desigualdades
Como señalábamos previamente, la economía uruguaya, y en particular
su modelo de sustitución de importaciones, dieron cuenta de un agotamiento entre la década del sesenta y los primeros años del siglo XXI. Si
bien existieron momentos de crecimiento económico, estos se alternaron con períodos recesivos que desembocarían en dos grandes crisis, en
1982 y en 2002. Ello sin duda afectó la estructura social del país y provocó un fuerte aumento de las tasas de desempleo, pobreza e indigencia8.
Situación que evidenció las fuertes desigualdades intergeneracionales
y el proceso de infantilización de la pobreza que ha atravesado Uruguay desde el retorno a la democracia. Al respecto, De Armas (2006)
demuestra que las probabilidades de caer en la pobreza y la indigencia
aumentan en la medida en que la población es más joven. De hecho,
mientras en 1986 la incidencia de la pobreza entre los menores de 6
años era dos veces mayor a la registrada entre las personas mayores de
65 años, hacia el año 2001, la misma era 10 veces mayor entre los niños
pequeños.
No obstante ello, a partir del año 2005, debido a una coyuntura internacional favorable y al ascenso de la izquierda en el poder, se generaron
diversas políticas sociales y medidas redistributivas que disminuyeron las
tasas de desempleo, pobreza, indigencia y desigualdad. De esta manera,
en el año 2014 un 6,6% de los uruguayos se encontraban desempleados,
un 0,3% por debajo de la línea de indigencia y un 9,7% debajo de la
8.
A modo de ejemplo, en el año 2004 un 32,6% de la población se encontraba bajo
la línea de pobreza y un 3,9% por debajo de la línea de indigencia. Entre los niños
de 0 a 5 años estas cifras ascendían a 57,6% y 8,91% (De Armas, 2006).
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
línea de pobreza (si bien estas cifras aumentan a 0,9% y 20,4% cuando
se mide entre los niños menores de seis años) (INE, 2015). Asimismo, si
comparamos a través del índice de Gini9 la tasa de desigualdad de nuestro país en relación con la región, la misma presenta uno de los valores
más bajos de América Latina. Mientras que en el promedio latinoamericano es de 0,5, en Uruguay esta cifra fue de 0,38 para el año 2014, muy
por debajo de países como Chile (0,51), Brasil (0,55) o Colombia (0,54).
(CEPAL, 2015).
En el área educativa, también se generaron diversos cambios en la última
década. Entre las medidas implementadas se incrementó el porcentaje
del PBI dirigido a la educación, que pasó de un 3,4 a un 4,8; se llevó a
cabo el Plan Ceibal, que permitió el acceso universal de todos los niños,
niñas y adolescentes de la educación primaria y media básica a una
computadora portátil y a internet; y se implementaron diversas políticas de inclusión educativa, que buscaban promover la retención de los
estudiantes en el sistema educativo formal o revincular a aquellos adolescentes que lo hubiesen abandonado. Por último, uno de los mayores
cambios fue la promulgación de una nueva Ley General de Educación
que extendió la obligatoriedad educativa de 9 a 14 años, desde la educación inicial de 4 años hasta finalizada la escuela media (Bentancur &
Mancebo, 2010).
De esta manera, en estos últimos años la educación inicial alcanzó a
cubrir al 97,7% de los niños de 5 años y al 89,1% de los niños de 4 años
de edad (MEC, 2013). A su vez, considerando la temprana extensión de
la escuela primaria, en la actualidad la cobertura de este ciclo es universal y un 97% de los niños egresan de la escuela. En cuanto a la calidad
9.
El índice de concentración de Gini permite, a través de la curva de Lorenz,
apreciar la distribución de la riqueza al interior de un país. Los valores de este
índice oscilan entre 0 y 1, siendo 0 una sociedad perfectamente igualitaria y 1 una
sociedad extremadamente desigual.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
impartida, cuando comparamos los resultados de las pruebas estandarizadas realizadas por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la
Calidad de la Educación (LLECE) de la UNESCO (2014) para evaluar
los logros de los aprendizajes de los alumnos de 15 países latinoamericanos en el 3er y 6to año de la Educación Primaria, los resultados de los
niños uruguayos son relativamente exitosos. De hecho, alcanzan después de Chile el promedio más alto de las puntuaciones en matemáticas
en sexto grado y, mientras el 73% de los estudiantes se ubican en los dos
niveles más altos de la prueba, apenas el 5% lo hace en los dos niveles
más bajos10. Según el estudio, los índices de pobreza, el índice de Gini
y el clima escolar de los diferentes países tienen una fuerte relación con
los resultados obtenidos.
Sin embargo, a pesar de tratarse de un país con unas tasas de pobreza y
de desigualdad relativamente bajas, donde la educación media se desarrolló tempranamente, los resultados en este ciclo educativo no son tan
alentadores. La tasa neta de matrícula en media, entre los adolescentes
de 12 y 17 años, alcanza apenas un 78,5%, y disminuye a un 43,7%,
entre los adolescentes de 15 y 17 años, de la educación media superior.
Cuando nos centramos en el egreso, constatamos, como señala el gráfico 1, que apenas un 40,1% de los jóvenes entre 20 y 24 años de edad
culminaron la secundaria. Esta cifra es netamente inferior al promedio
latinoamericano (56,5%) y asciende a 84,2% en Chile, 82,2% en Perú,
69% en Colombia y 61,8% en Brasil. Países que, como se señala más
adelante, poseen sociedades más desiguales y que, exceptuando Chile,
tuvieron un desarrollo más tardío de sus sistemas de educación pública.
A la hora de analizar qué adolescentes y jóvenes efectivamente culminan
10. La escala de puntuación de la prueba tiene un puntaje promedio de 500 puntos y
una desviación estándar de 100. A su vez, el puntaje de cada estudiante se clasifica
en cinco “niveles de desempeño” para cada una de las tres asignaturas evaluadas:
Lengua, Matemática y Ciencias.
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
el ciclo, constatamos en el gráfico 2 que, mientras existe poca variación
entre quienes culminan la primaria entre los diferentes quintiles de
ingreso11, las diferencias son muy grandes entre los adolescentes que
finalizan la educación media básica, pasando de un 42,9% en el primer
quintil a un 93,6% en el quinto. Por su parte, mientras un 72,2% de
los jóvenes del quintil superior culminan la educación media superior,
apenas un 9,6% de los jóvenes del quintil 1 logran hacerlo. Ello implica
que apenas uno de cada diez jóvenes pobres culminan la escuela media
en un país donde las desigualdades socioeconómicas no son tan amplias
y el sistema educativo es gratuito en todos sus niveles, así como el transporte escolar.
GRÁFIcO 1. Jóvenes de 20 a 24 años con educación secundaria completa. Año 2013
Fuente: CEPAL 2013 basada en ECH. *Los datos de Argentina son de elaboración propia a partir de la EPH, para
el 4to trimestre de 2014.
11. El quintil de ingreso se calcula ordenando la población de un país desde el
individuo más pobre al más adinerado, para luego dividirla en 5 partes de igual
número de individuos; con esto se obtienen 5 quintiles ordenados por sus
ingresos, donde el primer quintil, representa la porción de la población más
pobre; el segundo quintil, el siguiente nivel y así sucesivamente hasta el quinto
quintil, representante de la población más rica.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
GRÁFIcO 2. Culminación de ciclos educativos por quintiles. Año 2012
Fuente: Encuesta Continua de Hogares 2012
Para profundizar en este análisis, resulta particularmente ilustrativo
comparar, a partir de los resultados de las Pruebas PISA en su edición
del 2012, cómo el origen socioeconómico de los estudiantes impacta en
sus resultados académicos entre los diferentes países latinoamericanos
participantes. De esta manera, se puede observar en el cuadro 1, que la
brecha de desempeño, la diferencia entre los resultados de los estudiantes de mayor y menor nivel socioeconómico, es superior en Uruguay
que en el resto de los países participantes. Paralelamente, el impacto
del entorno socioeconómico en el desempeño de los estudiantes es nuevamente, junto con Perú y Chile, el más alto. Al comparar estas cifras
con el índice de Gini de los países, se constata que el grado de desigualdad social del país, si bien influye, no se condice necesariamente
con el grado en que su sistema educativo reproduce las desigualdades.
Uruguay constituye en este sentido un caso paradigmático al presentar
la mejor distribución de la riqueza entre sus habitantes (entre los países
latinoamericanos participantes en PISA 2012) y poseer, no obstante, un
sistema educativo que en el nivel medio reproduce las desigualdades
socioeconómicas más que sus vecinos.
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
País
Impacto en el
desempeño (%)
Brecha en el
desempeño
Índice GINI
Argentina
15
26
S/D
Brasil
16
26
0,55
Chile
23
34
0,51
Colombia
15
25
0,54
Costa Rica
19
24
0,51
México
10
19
0,492
Perú
23
33
0,44
Uruguay
23
37
0,38
CUADRO 1. Impacto del entorno socioeconómico en los resultados de las pruebas PISA y brecha en
el desempeño por país. Índice de Gini año 2013.
Fuente: PISA 2012. CEPAL 2013.
Además de las altas tasas de abandono que se constatan en el nivel medio
y del importante grado de desigualdad que existe entre los estudiantes
en cuanto a la completitud del ciclo y a los resultados educativos en
función a su contexto socioeconómico, otro problema que presenta este
ciclo educativo son las altas tasas de repetición. En este sentido, Rivas
(2015) señala que Uruguay posee las tasas de repetición más altas entre
los países latinoamericanos que participaron en la última edición de las
pruebas PISA y Aristimuño y De Armas (2012) agregan que entre 150
países analizados por la UNESCO, Uruguay pertenece al 5% con mayor
tasa de repetición en el nivel medio, superando el promedio de todas las
regiones del mundo y triplicando el promedio de América Latina y el
Caribe.
De hecho, en el año 2013 un 30,7% de los estudiantes del ciclo básico
común no promovieron el año. A su vez, esta cifra asciende a un 33,3%
entre los alumnos de primer año y a un 42,2% en los alumnos del mismo
nivel de la ciudad de Montevideo, donde se concentra el 40% de la matrícula. Ello implica que en la capital del país, aproximadamente uno de
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
cada dos estudiantes repiten el primer año de la educación media. Para
el mismo año, en el ciclo básico tecnológico, el promedio de la repetición
fue aún mayor, alcanzando el 37,3% de los estudiantes. Paralelamente,
la evolución de estas cifras es sumamente desalentadora, ya que en el año
2002 repetía el ciclo básico común el 22,5% de los estudiantes (ANEP,
2013).
Estos números no son homogéneos en todos los liceos. La desigualdad
también se refleja en las tasas de repetición, ya que los centros educativos de los barrios más populares suelen presentar menores tasas de
aprobación. Mientras en un centro educativo de la periferia de Montevideo repitieron en promedio el pasado año el 57,4% de los estudiantes,
en un liceo de una ciudad del interior del país lo hicieron apenas el 5,4%
de los estudiantes (ANEP, 2013). Es particularmente interesante destacar que estas variaciones en las tasas de repetición se dan dentro de la
esfera de la escuela media pública, que funciona de manera centralizada
aplicando una currícula homogénea en todos los rincones del país.
Estancamiento, herencias y desafíos
Como anteriormente se observó, Uruguay ostenta bajas tasas de desigualdad y de pobreza en comparación con el resto de América Latina.
Paralelamente, en cuanto a la educación inicial y primaria, el país presenta tasas de matrícula y de egreso muy cercanas al 100%, e incluso la
calidad de la educación primaria parece mantenerse en un nivel relativamente elevado. No obstante, en la escuela media la realidad es distinta.
El fracaso escolar, reflejado en las altas tasas de repetición y abandono
de los adolescentes, ha caracterizado al nivel durante décadas y el origen económico, social y cultural de los estudiantes constituye un fuerte
predictor del éxito o el fracaso de sus trayectorias educativas (Aristimuño & De Armas, 2012; Cardozo, 2008; CIDE, 1965; De Armas, 2010;
Fernández, 2010; Filardo, 2010; PISA, 2012; Rama, 1990). Se evidencia
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
así que, a pesar de tener un carácter público, gratuito y de libre acceso
en todos sus niveles, el sistema educativo uruguayo no logra atenuar las
desigualdades socioeconómicas de la población, sino que, por el contrario, las estimula.
En este sentido, procurando comprender cuáles han sido los principales
problemas que han aquejado al nivel secundario, es menester señalar
que el gasto público dirigido a la educación se deterioró en la segunda
mitad del pasado siglo. De hecho, entre 1978 y 1985, bajo el régimen
militar, el gasto no alcanzó el 2% del PBI (Bralich, 1996). Como señala
De Armas (2010), este deterioro fue aún mayor en la escuela secundaria.
La masificación de este ciclo a partir de los años sesenta no fue acompañada de la inversión correspondiente, y mientras la matrícula estudiantil
aumentó 33 veces entre 1912 y 2008, el gasto se multiplicó por once (la
matrícula pasó de 0,2% a 6,85% y la inversión de 0,09% a 1,8%). En
primaria, la matrícula se multiplicó por 1,36 pero la asignación presupuestal lo hizo por 2,34, aumentando el gasto por alumno.
En consecuencia, la expansión de la educación media se procesó a costa
del aumento de los alumnos por aula, el aumento de turnos por centro
educativo, el deterioro del salario docente y el correspondiente multi
empleo de los profesores que tuvieron que extender sus horas de trabajo. A pesar de ello, en la actualidad algunas de estas características se
han revertido, como el importante incremento del gasto educativo y del
salario docente entre 2005 y 2014. (MEC, 2014).
Sin embargo, más allá del deterioro económico, muchos de los problemas
de la escuela media uruguaya poseen larga data y fueron diagnosticados hace más de medio siglo. De esta manera, como señala la literatura
(Braslavsky, 2001; Viñao Frago, 2002; Tenti Fanfani, 2003; Dussel, 2008;
Terigi, 2009), mientras la escuela primaria tenía una vocación universal
de alfabetizar y formar a los futuros ciudadanos, la educación secundaria nació abocada a formar a las élites políticas y económicas y solamente
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
permitía la llegada de algunos hijos de las clases subordinadas a la Universidad. De este modo, al ser originalmente pensada para seleccionar a
un perfil particular de estudiante, los sistemas de evaluación y calificación se adaptaban a este alumno ideal y la repetición y la autoexclusión
constituían dispositivos funcionales a esta vocación selectiva.
Pero, a medida que se fue masificando el ciclo, su función selectiva
comenzó a ser cuestionada. En Uruguay, ya en 1949, el maestro Julio
Castro sostenía:
Antes el liceo era la antesala a la Universidad (…) constituía un organismo de selección de capacidades y, también hay que reconocerlo, de
selección de clases sociales. (…) Pero los tiempos han cambiado. (…) En
el viejo concepto, el mejor liceo era el que sacrificaba más niños, pero
que lograba mayor número de sobresalientes. En el concepto actual,
es el mejor y el más meritorio el liceo que lucha contra la desigualdad
cultural buscando la formación del mayor número, aún en detrimento
de la sabiduría académica de los menos. (p. 6).
Años más tarde, en 1965, la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE) realizaba un diagnóstico sobre el estado de la educación
en el Uruguay, señalando el fuerte proceso de expansión de la matrícula
donde se incorporaban a la escuela media sectores sociales provenientes
de las clases más bajas. Se evidenciaba ya en aquel entonces como dicha
expansión no era acompañada por una revisión profunda del funcionamiento del sistema.
De esta manera, habiéndose constituido como una institución reproductora de élites, la crisis de su función selectiva ha puesto en tela de
juicio aquellas estructuras y dispositivos generados alrededor de su finalidad propedéutica. Extender la educación manteniendo el formato
planteado hace más de un siglo dista de ser suficiente para cumplir con
las funciones que se le exigen en el presente. Al respecto, Tenti Fanfani
(2003) sostiene que “el éxito y el fracaso en el aprendizaje dependerá
de la capacidad que tengan las instituciones para adecuar contenidos
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
y dispositivos didáctico-pedagógicos a los nuevos ingresantes” (p. 22).
Para ello, los exámenes deberán dejar de tener una función selectiva para
cumplir una función pedagógica y los problemas de disciplina y aprendizaje ya no podrán ser resueltos a través de la repetición y la expulsión.
En este sentido, si bien se han implementado recientemente políticas
para fomentar la democratización del secundario, como la extensión de
la obligatoriedad educativa o la implementación de diversos programas
de inclusión educativa, las mismas no parecen ser suficientes. De hecho,
las principales características de la escuela media han permanecido inalteradas y el plan curricular vigente, del año 2006, si bien genera algunas
innovaciones, continúa siendo fuertemente asignaturista, muy similar al
plan curricular de 1976, e incluso al de 1942. .
Al respecto, para referirse a la inercia característica de la escuela media
uruguaya, Filardo y Mancebo (2013) expresan:
Sin perjuicio de reconocer algunos cambios en la oferta educativa de
nivel medio, han predominado los ajustes en ella. Ésta ha permanecido
básicamente inalterada en lo que tiene que ver con la tónica propedéutica hacia la educación superior, el enciclopedismo de los programas, el
fuerte énfasis en la transmisión de contenidos por sobre el desarrollo
de competencias, la homogeneidad de la propuesta educativa, la falta
de flexibilidad para adecuarse a las necesidades y los intereses de los
educandos y la férrea adhesión al formato escolar más clásico. (p. 144).
Paralelamente, se ha mantenido el histórico divorcio curricular entre la
secundaria clásica y la técnica y, sumado a ello, el pasaje entre la escuela
primaria y la media continúa siendo sumamente abrupto: los adolescentes pasan al finalizar la escuela de un maestro a más de doce profesores
y materias. Esta fragmentación entre los ciclos educativos, no exclusiva
del sistema educativo uruguayo, se encuentra especialmente acentuada
debido a su particular diseño institucional. Dicho sistema, en lugar de
ser regido por un Ministerio de Educación, depende de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), compuesta a su vez por
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
un Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP) y dos Consejos desconcentrados independientes que rigen la educación media, el Consejo
de Educación Secundaria (CES) y el Consejo de Educación Técnico
Profesional (CETP).
Al respecto, para referirse a las distancias entre la escuela primaria y la
media, aún vigentes hoy en día, Castro (1949) señalaba:
Ahora con la transformación que ha sufrido, el liceo, las finalidades de
éste y las de la escuela son casi las mismas y en cambio, los organismos,
siguen diferenciados y sin coordinaciones efectivas. (…) Diferencia que
se manifiesta en dos organismos directivos distintos y autónomos, en
profesorados diferentes, en programas que no tienen ninguna coordinación: en modos de vida escolar, de disciplinas, de prácticas y técnicas
también diferentes e independientes (p.7).
Por su parte, en cuanto a la relación entre el CES y CETP, las fuertes
tradiciones culturales e institucionales, frutos de dos recorridos históricos tan disímiles, dificultan profundamente la posibilidad de generar
una política educativa integral y coordinada. La resistencia a trabajar en
conjunto entre ambos cuerpos docentes y organismos es tal que, a pesar
de que en el año 2008 la nueva Ley de Educación estableció la creación
de un Consejo de Educación Media Básica y un Consejo de Educación
Media Superior, integrando ambos Consejos, hasta la fecha ello no se
ha llevado a cabo y el futuro al respecto parece desalentador. Si bien el
pasaje de un sistema al otro es posible, no solamente no es sencillo sino
que se ve desestimulado en cuanto la educación técnica continúa siendo
considerada como una opción “de segunda” frente a la secundaria humanista clásica.
A esta diferencia entre los Consejos de Educación, que operan de
manera independiente y poseen historias institucionales muy distintas,
se le agrega la particularidad del carácter autónomo de la ANEP. Dicha
autonomía ha logrado proteger a la educación pública de los vaivenes
de la política coyuntural y ha fomentado la estabilidad en las políticas
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
públicas de educación. No obstante ello, tal estabilidad puede devenir
inercial al dificultar la toma de decisiones, ya que los gobiernos no
pueden intervenir directamente en la política educativa. La ANEP es
dirigida por un director elegido por un Consejo Directivo Central de
cinco miembros, de los cuales apenas tres son nombrados por el Poder
Ejecutivo, previa venia del Senado, y dos son elegidos entre el cuerpo
docente. El carácter autónomo y colegiado no constituye una barrera a la
implementación de reformas, pero sin duda no las estimula. La necesidad
de generar acuerdos entre diversos actores – políticos e institucionales
– representados en el gobierno educativo, implica mayores costos en
los procesos de negociación y formulación de las políticas. Alcanzar
dicho entendimiento requeriría de una colaboración entre actores que
parecerían no concordar en el rumbo a tomar en el futuro.
De este modo, a este sistema educativo institucionalmente fragmentado,
que dificulta la realización de transformaciones profundas, se le agrega
la resistencia de los actores protagonistas del sistema educativo. En este
sentido, a pesar de que la Ley 18.437, recientemente promulgada, declare a la educación como un derecho humano, parecería que docentes,
sindicatos y gobernantes, pero también adolescentes, jóvenes y padres
no se han empoderado de este nuevo mandato.
Así, en el caso de los docentes, muchas veces se entrelazan la vieja concepción selectiva de la educación media, concebida exclusivamente con
una finalidad propedéutica hacia la Universidad, con la necesidad de
mantener inalteradas las asignaturas bajo las cuales se formó y que regulan su mercado laboral. La manera en que se asigna y se remunera
el trabajo docente, exclusivamente en función de las horas presenciales
que se le otorgan a su disciplina en el aula, sin contemplar otras actividades extra aula (planificaciones, coordinaciones, correcciones, etc.)
ni vincularlos contractualmente a los centros educativos, no estimula
su propensión a realizar cambios. Apoyar una reforma estructural en
el nivel medio no implicaría solamente readaptarse, capacitarse y mo__ 79 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
dificar sus prácticas de trabajo, sino que podría implicar el riesgo de
perderlo si se eliminara su asignatura de la currícula.
Por su parte, la clase política, guiada por los tiempos electorales, al
implicar una reforma educativa tantos costos en el corto plazo, beneficios tan distantes y, particularmente, la izquierda, al conformar los
sindicatos docentes parte de su electorado, posee pocos incentivos para
generar cambios estructurales en el nivel medio. En un contexto donde
la educación aparece como uno de los dos temas más importantes en la
agenda12, la misma se encuentra en una encrucijada. Los obstáculos para
implementar cambios profundos en la estructura de la educación media
son numerosos y de diverso tipo: económicos, culturales, institucionales, políticos, entre otros. Sin embargo, luego de un período de bonanza
económica que se perpetúa hace una década, parece difícil continuar
sosteniendo las alarmantes cifras que este nivel educativo presenta. Revertirlas resulta una tarea improbable si no se revisan ciertas estructuras
anacrónicas.
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
Educación con “garantía vencida”: perspectivas
sobre el rumbo de la educación secundaria en
Costa Rica a inicios del siglo XXI
Liliana Monge Sánchez
A partir de la segunda mitad del siglo XX la educación pública costarricense adquirió un notable protagonismo en la consolidación de una estrategia
de desarrollo que implicó destacados avances en equidad social y estabilidad
política. En la actualidad, el Estado sigue reconociendo la potencialidad de
la educación para el logro del bienestar social. Muestra de ello es la reforma
constitucional aprobada en el 2011 que amplía la obligatoriedad y gratuidad
hasta la educación diversificada y aumenta el financiamiento estatal en materia educativa al ocho por ciento (8%) del PIB anual13.
Paralelo a este escenario, el papel de la educación pública está siendo
cuestionado desde diversos sectores sociales por su desempeño e incapacidad de enfrentar la creciente ampliación de brechas sociales que hoy
coloca a Costa Rica como uno de los países con mayor crecimiento de la
desigualdad de Latinoamérica (CEPAL, 2013)14. Frente a este escenario nos interrogamos ¿Qué papel asume el sistema educativo frente a la
13. Aprobada bajo el decreto de Ley Nº 8954, la reforma consistió en la modificación
del artículo 78 de la Constitución Política que hasta ese entonces reconocía el
carácter obligatorio y gratuito –únicamente- de la Educación Preescolar y la
General Básica, y establecía que el gasto público para la educación estatal no podía
ser menor al 6% del Producto Interno Bruto anual.
14. Uno de los cuestionamientos más persistentes al desempeño de la educación en
Costa Rica, se puso de manifiesto en el contexto de la discusión por el aumento de
la inversión estatal en la educación pública. A la luz de los resultados obtenidos por
el país en las pruebas del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos
(PISA), el Ministerio de Hacienda cuestionó incluso la pertinencia de aumentar
la asignación de recursos al sector.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
construcción histórica de la desigualdad en Costa Rica? De forma particular, estudiaremos la expresión de este fenómeno frente al reto que
supone el proceso de universalización de la educación secundaria para el
mejoramiento de las condiciones de vida de la población en su conjunto.
Para intentar responder a nuestra interrogante realizamos un análisis
documental. Recurrimos en primera instancia a investigaciones históricas y a estudios realizados por el Programa del Estado de la Nación en
materia educativa; consideramos además, los indicadores oficiales del
sistema educativo generados por el Ministerio de Educación Pública de
Costa Rica e indagamos estadísticas nacionales sobre condiciones socioeconómicas de la sociedad costarricense recopiladas a través de la
Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).
Estructuramos el documento en cuatro apartados. En la primera parte,
reconstruimos brevemente, el desarrollo del sistema educativo costarricense. Enfatizamos el análisis de la naturaleza que adquiere el Estado en
diferentes momentos históricos y su vínculo con la institución educativa,
su configuración en tiempo y territorio desde la expansión experimentada en los años 50 hasta el presente. A continuación, realizamos una
descripción analítica del panorama educativo actual que considera tendencias en acceso y cobertura, permanencia, rezago, logro, así como
otros aspectos vinculados a la equidad en la educación media. En la tercera parte, y a la luz del escenario reconstruido, examinaremos algunos
retos de la universalización del nivel secundario en un contexto adverso
de crecimiento de la desigualdad social. Finalmente, presentamos algunas conclusiones de acuerdo con nuestros principales hallazgos.
Configuración histórica de una promesa educativa
La educación costarricense adquirió desde mediados del siglo XX un
notable carácter público. Desde ese momento, progresivamente y te__ 86 __
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
niendo como motor la acción del Estado, el país trazó una ruta particular,
la cual hoy determina que nueve de cada diez estudiantes de primaria y
secundaria en Costa Rica asistan a un centro educativo estatal (Informe
Estado de la Nación, 2013).
Esta apuesta nacional por la democratización de la educación, tuvo su
origen en el siglo anterior, pero su mayor desarrollo debe comprenderse a la luz de un escenario histórico de marcadas tensiones sociales,
producto del carácter liberal que hasta pasada la década de los treinta,
caracterizó el clima político económico costarricense.
Ahora bien, en aquella época los rasgos económicos de Costa Rica manifestaban un incipiente desarrollo capitalista. Por este motivo, aunque
ya dentro de su dinámica productiva se había incorporado la actividad
bananera -bajo un esquema de producción eminentemente capitalista-,
el bajo nivel de industrialización nacional resultaba inadecuado para enfrentar las necesidades vinculadas a la economía mundial.
La limitada participación del Estado propiciaba la configuración de dinámicas internas inestables, dependientes de los sucesos internacionales
y escaso margen para el desarrollo económico basado en las necesidades
e intereses del país, es decir, con restringida autonomía para el diseño
de proyectos nacionales (Rovira, 1982; Sánchez, 2004). Paralelamente,
el Estado Liberal favoreció la exclusión social de amplios grupos de la
población y en general asistió la cimentación de una sociedad altamente
polarizada y potencialmente conflictiva.
Por ello, como resultado de esta situación se configuraron escenarios
privilegiados para la expresión de descontento social y deslegitimación
de la clase política. Además, se originaron importantes reformas sociales
las cuales hasta la fecha persisten. En 1948 las intensas contradicciones
sociales acumuladas en el tiempo, decantaron en un conflicto armado
que reconfiguró la composición del poder a nivel nacional, le dio fuerza
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
a nuevos sectores de la burguesía, apuntaló el declive de la oligarquía
agroexportadora e inauguró el denominado periodo desarrollista.
Dentro de un proceso histórico que le otorgará el papel de motor central
del desarrollo nacional, el Estado costarricense desplegará a partir de
este momento significativos y sistemáticos esfuerzos hacia la constitución de un aparato institucional para atender adecuadamente los asuntos
públicos vinculados al bienestar social y la estabilidad política.
La estrategia desarrollista proponía esencialmente la necesidad de diversificar la economía costarricense y modernizar su producción. Su
crítica central al modelo agroexportador se refería a su incapacidad de
garantizar la estabilidad económica del país. Paralelamente, planteaba
como un requerimiento básico para el desarrollo nacional, la participación activa del Estado en la generación de condiciones para el fomento
de la iniciativa empresarial. Además, implicaba la integración del territorio nacional a través de una red de comunicaciones y transporte para
el establecimiento de la autoridad política estatal en todo el territorio
costarricense (Vargas, 2003, p. 11).
Así, mediante una distribución más equitativa de la riqueza, el desarrollismo impulsado por los gobiernos socialdemócratas costarricenses
planteaba enfrentar la pobreza, “integrando” a un amplio sector de la
población en el proceso de desarrollo capitalista (Vargas, 2003, p. 11).
En este marco y acompañado de un decidido impulso a políticas de
saneamiento, salud, vivienda, y atención a poblaciones vulnerables, el
Estado estimuló el fortalecimiento de la educación pública como estrategia para el desarrollo económico y el control sociopolítico. Así, la
década de los cincuenta profundizará una tendencia estatal dirigida
a la vigorización del sistema educativo, con especial énfasis en la alfabetización de los sectores populares y la expansión de la educación
primaria.
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
Como puede observarse en la imagen 1, los esfuerzos por construir establecimientos escolares públicos adquirieron un periodo de notable
crecimiento entre 1951 y 1970, periodo en el cual se edificó más de la
tercera parte de los centros educativos estatales registrados actualmente
en Costa Rica (Informe Estado de la Nación, 2013).
IMAgEN 1. Escuelas públicas de Costa Rica en el tiempo.
Fuente: Informe Estado de la Nación, 2013.
La creación de escuelas públicas en el periodo considerado refleja la
forma en que el Estado costarricense procesó una demanda social, la
cual articulaba el crecimiento demográfico y el aumento de la población
en edad escolar, la progresiva urbanización y la expansión de la frontera
agrícola, con un notable mejoramiento de la calidad de vida de amplios
sectores sociales que favorecía el acceso de la población infantil a la educación (Molina, 2007).
El apoyo político al proceso de democratización de la educación costarricense se tradujo en la duplicación del gasto público dedicado al
sector. Esto también contribuyó, a que el país -ya en los años setenta- se
destacara a nivel centroamericano por superar el 90% de alfabetismo en
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
la población mayor de diez años y en avances notables en el logro de la
universalización en primaria (Informe Estado de la Nación, 2005).
No obstante, a pesar de este optimista panorama en primaria, un escenario distinto se configuró históricamente en el ámbito de la educación
secundaria, también conocida como educación media15.
Hasta 1957 la secundaria se concretó a través del liceo tradicional o
liceo clásico, -vigente desde el siglo XIX- organizado por asignaturas
o parcelas de cultura humanista y científicas; con métodos de enseñanza favorables a la acumulación y la memorización de contenidos. Este
enfoque orientó la práctica educativa, preguntándose ¿Qué cultura o
conocimientos se necesitan para proseguir estudios superiores y para
formar la elite cultural del país? (Retana, 2010).
Los primeros intentos oficiales por cambiar este modelo de secundaria
se manifestaron en la Ley Fundamental de Educación de 1957. Esta,
bajo la influencia de concepciones asociadas al pragmatismo pedagógico
norteamericano y las ideas de la Escuela Activa, planteó romper con el
academicismo, para transitar de una educación elitista a una de masas
(Salas, 1999) a partir de una propuesta educativa centrada en los intereses y necesidades de los adolescentes y la búsqueda de eficiencia social.
No obstante, como señala Retana (2010) tanto en la concepción general
de la educación que se plantea, como en las estructuras curriculares que
se establecen, la Ley Fundamental de Educación, más bien origina una
tensión entre la concepción académica y la concepción funcionalista del
15. En Costa Rica, de acuerdo con la Ley Fundamental de Educación (1957), la
educación secundaria comprende el último ciclo de la Enseñanza General Básica
(7°, 8° y 9°) y el IV Ciclo de Educación Diversificada (10°, 11° y en algunas
modalidades 12°). Su estructura curricular se basa en asignaturas, divididas en
tres categorías: educación general/académica, asignaturas complementarias y
otras asignaturas más orientadas a las necesidades (físicas, socioemocionales y
político-sociales) de los estudiantes.
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
currículo. En palabras del autor, la propuesta se presenta como conciliadora y “no desplaza del todo al currículo organizado sobre parcelas de la
cultura” (Retana, 2010, p. 14).
Así, hacia la mitad siglo XX y con una oferta de contenidos predominantemente académicos, la secundaria costarricense no experimentó
rupturas significativas respecto de su carácter elitista. El mismo que
desde la época colonial, limitó el acceso a amplios sectores sociales. Investigaciones históricas señalan que hacia la década del cuarenta solo un
5,5 % de los jóvenes entre 13 y 17 años asistían al colegio, en contraste
con casi un 66% de los niños y niñas que accedían a la escuela primaria
(Apuy, 1995; Rodríguez, 1993 en Molina, 2007).
La imagen 2 muestra un crecimiento en la cantidad de colegios públicos
en Costa Rica instaurados a partir de 1950; sin embargo, si se compara
con la evolución de los centros de primaria (imagen 1), es claro que su
ritmo de desarrollo fue más lento y su ubicación tuvo predominancia en
las zonas urbanas. La oferta educativa en este nivel siguió ofreciéndose,
principalmente, a la población de sectores medios y altos pertenecientes
a la Gran Área Metropolitana (Informe Estado de la Nación, 2013).
IMAgEN 2. Colegios públicos de Costa Rica en el tiempo.
Fuente: Informe Estado de la Nación, 2013
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Es hasta la década de los setenta cuando se registra un aumento significativo en la matrícula de secundaria, la cual alcanzó a más del 50% de la
población costarricense entre 13 y 17 años. Este porcentaje sobrepasó el
60% a inicios de los años ochenta (Molina, 2007), momento en el cual
la estrategia desarrollista -que sirvió de sustento al impulso educativo
estatal- inicia su declive producto de una importante crisis mundial y
sus repercusiones directas a nivel nacional.
En Costa Rica, los efectos macroeconómicos y sociales de esta crisis, se
reflejan en un descenso en dos años del 10% del PIB per cápita y del
20% en el consumo privado per cápita, una pérdida del poder adquisitivo de los salarios del 10% y una duplicación en las tasas de desempleo
abierto y subempleo en 1982. El impacto sobre las familias, también fue
significativo: el porcentaje de familias pobres se incrementó entre 1980
y 1982 de 30,4% a 54,2% (Sauma & Trejos, 1999).
La inversión pública en educación sufre significativas reducciones. Así,
para 1979 el financiamiento estatal fue del 6% del PIB, mientras que
en la década de los ochenta el promedio se mantuvo en 4,2%; registró
su nivel más bajo en 1988 con un 4%. Esto frena la favorable evolución
que el país venía experimentando hasta ese momento y produce un estancamiento en materia educativa e incluso retrocesos en áreas como:
cobertura, retención escolar e infraestructura educativa (Informe Estado de la Nación, 2005).
Es un hecho conocido que el impacto social de esta crisis se vincula genéticamente con uno de las principales debilidades del actual sistema educativo
costarricense: el desempeño en secundaria. Y es que en efecto, tal como observamos, la contracción del rol del Estado en materia educativa, sucedida
en este periodo, significó un retroceso histórico para este nivel.
Molina (2007) no obstante, afirma que el costo de la crisis debe vincularse no sólo a la reducción del gasto social y la inversión educativa,
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
sino también a la redistribución del presupuesto del área que favoreció
-desde inicios de los ochenta- a la educación universitaria, nivel con una
importante presencia de sectores medios y altos.
Así las cosas, la tardía expansión de la educación secundaria y el freno
en su desarrollo, causado por la crisis económica, configuraron en tiempo y espacio un contexto poco favorable para el desarrollo exitoso de
este nivel. Esto ha sido enfrentado por la acción estatal desde mediados de los noventa, con logros aún insuficientes, que como veremos
seguidamente, limitan las posibilidades reales de alcanzar la pretendida
universalización.
Un panorama desafiante: la realidad de la secundaria costarricense
Sin negar el avance respecto a las décadas anteriores, el contexto actual
registra datos que demuestran como la cobertura alcanzada para el 2012
en primaria es mucho más amplia que la de secundaria, pues como observamos en el gráfico 1, las tasas de escolaridad para ambos casos distan
en más de 23%. Además, encontramos que el ritmo de crecimiento de
la tasa neta de secundaria ha sido lento y no ha tenido un aumento importante desde hace seis años, cuando se aproximó al 70% (MEP, 2013).
Específicamente en el ámbito de la educación diversificada (media superior), destaca que la tasa de escolarización para el 2012, ni siquiera
alcanza el 40% (MEP, 2013); dato preocupante, si se considera la proximidad de este ciclo con el conclusión del nivel secundario.
Una mirada más compleja sobre las posibilidades actuales de acceso al
sistema educativo permite reconocer que estas se dan en condiciones
significativamente desiguales. Para las personas que provienen de familias con altos ingresos, la tasa de escolarización en secundaria es casi del
90%, mientras que aquellos estudiantes del nivel inferior de ingresos, el
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
acceso es de apenas 62%16. Esa brecha en el acceso también se expresa
en la diferencia aproximada de 10 puntos en la tasa de escolarización
en perjuicio de las personas que viven en zonas rurales frente a las del
medio urbano (ENAHO, 2012).
GRÁFIcO 1. Tasa neta de escolaridad en el sistema educativo. Periodo 1999-2013.
Fuente: Departamento de Análisis Estadístico, MEP.
La eficiencia interna y la permanencia dentro del sistema son otros
aspectos que plantean diferencias entre la primaria y la secundaria
costarricense. Al respecto, para el 2012, la mayor proporción de estudiantes repitentes se ubica en el nivel secundario y particularmente en
el primer año del III ciclo. Además, el porcentaje de repitencia para el
2012 en III ciclo y Educación Diversificada dista considerablemente
16. Para el 2012 y de acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Hogares,
el ingreso per cápita de los hogares de menores ingresos fue de ₡50 491
(aproximadamente 98 USD) mientras que el de los hogares de mayores ingresos
fue de ₡913 175 (aproximadamente 1777 USD), es decir, en promedio 18 veces
mayor, lo cual evidencia grandes disparidades en la sociedad costarricense
(ENAHO, 2012).
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
de acuerdo con la naturaleza de la dependencia educativa. Así, en un
colegio público ronda el 14.3% y en el colegio privado es del 2.2%
(MEP, 2013). Al parecer, la asistencia a una institución privada podría
ser un factor que contenga en gran medida la repitencia y sus efectos
asociados.
De igual manera, el porcentaje de reprobación alcanza su punto
máximo en la secundaria, donde más de un 25% de los estudiantes
de sétimo año pierden cinco o más asignaturas una vez finalizado el
año lectivo. En general, el porcentaje de reprobación es más de tres
veces superior en colegios públicos que en instituciones educativas
privadas, donde el porcentaje de reprobación anual apenas llega al 6%
(MEP, 2013).
En síntesis, estos datos de repitencia y reprobación explican como a
pesar de que la secundaria oficialmente se concluye en cinco o seis años,
en el 2011 quienes terminaban satisfactoriamente este nivel, lo hacían
en un promedio de nueve años. En estrecha vinculación con el problema
anterior, se observa que menos del 50% de los estudiantes de secundaria
tiene la edad esperada oficialmente para el grado que cursan (gráfico 2);
es decir, la mayoría tienen extra edad, y esa tendencia no se ha modificado en más de una década (MEP, 2013).
Por otra parte, reconocemos que uno de los aspectos que con mayor intensidad vulnerabilizan el proceso de universalización de la secundaria
es la deserción escolar. A pesar de que en los últimos años el Ministerio
de Educación Pública ha realizado esfuerzos continuos por enfrentar
este problema, la deserción hoy en el primer año de la secundaria ronda
el 20% y medido a través de cohortes, el porcentaje de la población estudiantil que no terminó con éxito el nivel secundario para el 2012, fue
de 43,9% en el III ciclo y supera el 60% en la educación diversificada
(MEP, 2013).
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
GRÁFIcO 2. Estudiantes de III ciclo y educación diversificada según su condición de edad, periodo
1999-2013.
Fuente: Departamento de Análisis Estadístico, MEP.
La exclusión educativa para el 2012 presenta importantes brechas por
modalidad educativa. Tanto para los colegios académicos como para los
técnicos, la modalidad nocturna implica una deserción casi tres veces
superior (26,2% y 27,8%, respectivamente) respecto a la deserción que
ocurre en los colegios diurnos. En este sentido, la asistencia a un colegio
nocturno, la cual muchas veces es la única opción de los estudiantes trabajadores, tiene asociada mayores posibilidades de exclusión (MEP, 2013).
De manera particular, la deserción en educación media para el 2012 presenta sus registros más altos en zonas rurales donde inclusive se duplica
el promedio nacional. Entendemos en consecuencia que el porcentaje
de personas de 20 a 24 años con educación secundaria completa en el
medio rural sea de apenas un 40%, 20 puntos porcentuales menos que
en el área urbana. También que el promedio de años de estudio de la
población rural de 25 a 59 años de edad sea menor que el promedio nacional y apenas alcance 7.2 años (ENAHO, 2012).
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
Las condiciones expuestas anteriormente alertan sobre el desempeño
del sistema educativo en los entornos rurales costarricenses y la forma
en que dicho desempeño está procesando las desigualdades del contexto. La tensión en este punto es clara pues como se muestra en el gráfico
3 el tránsito de los quintiles de menores a mayores ingresos17, los años
de estudio tienden a aumentar, lo cual implica que entre mayor sea la
escolaridad mejores ingresos se obtienen.
GRÁFIcO 3. Distribución porcentual de la población de quince años y más por quintil de ingreso
per cápita del hogar según nivel educativo. Costa Rica, 2013
Fuente: ENAHO 2013, INEC.
Esta situación se constituye en una desafío nacional para enfrentar la
pobreza, especialmente porque en las zonas rurales, de acuerdo con la
17. Quintil de ingreso per cápita: agrupa los hogares según su ingreso per cápita, el
primer quintil contiene el 20% de los hogares con menor ingreso per cápita, en
tanto el quinto agrupa el 20% de los hogares con el mayor ingreso por persona
(ENAHO, 2012).
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
más reciente Encuesta Nacional de Hogares (2013), la pobreza es más
alta que en la zona urbana en 9 puntos porcentuales. El complejo panorama visualizado en la educación media costarricense se completa en
consecuencia con problemas de logro educativo los cuales se reflejan en
el conjunto de la población nacional. Así, para el 2012 solo la mitad de
las personas de 20 a 24 años habían completado la educación secundaria,
mientras que en las zonas rurales ese porcentaje era de apenas 40,5%.
Entonces, se entiende como la tendencia en los últimos años en relación
con el promedio de años de estudio en Costa Rica, en población de más
de 25 años, sea de apenas 8.9 años de escolaridad, cantidad que implica
una educación media incompleta (CEPAL, 2013).
En consecuencia, estos datos presentan un cuadro preocupante pues
indudablemente el nivel de escolaridad tiene un importante impacto
en las posibilidades de acceder a ingresos apropiados a través de trabajos de calidad. La relación entre trabajo e ingresos es directa y para
el caso de Costa Rica, el primero se constituye indiscutiblemente en la
mayor fuente de ingresos de los hogares, aportando el 85% del total de
los ingresos percibidos. Adicionalmente, una persona que cuente con
escasos estudios experimentará una mayor vulnerabilidad respecto al
desempleo, subempleo o a la precariedad laboral asociada al empleo en
el sector informal de la economía (ENAHO, 2012).
En este sentido las cifras son claras. De acuerdo con la más reciente
Encuesta Nacional de Hogares para el 2012, casi el 80% de las personas
que se ubican en el mercado informal de trabajo cuentan con 9 años o
menos de estudio. Quienes cuentan apenas con ese nivel de escolaridad
duplican la población desocupada que ha completado sus estudios secundarios. Además, se reconoce que para el 2013, la condición de haber
concluido el colegio se asocia con menores posibilidades de experimentar la subocupación (CEPAL, 2013).
En el actual contexto, Costa Rica experimenta un estancamiento en su
nivel de pobreza (ENAHO, 2013) y un incremento en la desigualdad
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
social que inclusive rompe con la tendencia de los demás países latinoamericanos, al constituirse en el único país de la región que registra
un aumento en el índice de Gini para el periodo 2008-2012 (CEPAL,
2013).
Este aumento de la desigualdad y la persistencia de la pobreza son
favorecidos adicionalmente por la dualidad del mercado de trabajo
costarricense. En el país, la mano de obra calificada obtiene mejores
oportunidades laborales, pero solo representa el 40% de la población
ocupada. La desvinculación entre la “vieja” y la “nueva” economía
genera brechas de productividad que consolidan las desigualdades y
muestra un desempeño económico poco inclusivo desde el punto de
vista social y productivo (Informe Estado de la Nación, 2013).
GRÁFIcO 4. América Latina (15 países): variación anual del índice de Gini, 2002-2008 y 2008-2012.
(En porcentajes).
Fuente: CEPAL, 2013.
El gráfico 4 llama la atención sobre un aspecto sensible para la sociedad
costarricense, la cual históricamente ha construido su identidad nacional alrededor de una cuestionable idea de homogeneidad e igualdad
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
social. Además, exige revisar la forma en que el sistema educativo costarricense está participando de este proceso histórico de construcción de
la desigualdad y cómo su aporte puede contribuir a afirmar condiciones
de mayor equidad social.
Retos inéditos frente a promesas incumplidas
A la luz de esta realidad educativa, el “optimismo de la voluntad” debe
orientarnos en la búsqueda de nuevas posibilidades y decisiones que
avancen en los cambios requeridos por el sistema educativo para afrontar eficazmente sus puntos de mayor tensión en distintas dimensiones.
Por un lado, identificar las brechas espaciales debe permitir definir las
áreas geográficas prioritarias a ser fortalecidas en términos de amplitud
de la oferta educativa, pero también servir para la acción estatal desde
otros frentes que consideren los patrones socioculturales y la vida cotidiana característica de los entornos más desfavorecidos hoy por el
insuficiente acceso a la educación secundaria.
Las brechas causadas por las diferencias de ingresos económicos, más
allá de la intervención asistencial, requieren ser comprendidas como
una expresión clara de la necesidad de modificar una dinámica político económica que progresivamente traslada la responsabilidad social al
ámbito del sujeto individual y sus posibilidades.
La universalización en el acceso a la secundaria no podrá ser una realidad mientras existan condiciones estructurales que en mayor o en
menor medida nieguen a los jóvenes, por su lugar de residencia o su
situación socioeconómica, el derecho a participar del sistema educativo.
Por otra parte, el desempeño interno del sistema educativo plantea retos
en múltiples niveles. En nuestro criterio, la gran incapacidad revelada
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
por la secundaria para incluir e integrar exitosamente a la población
estudiantil está vinculada con su carácter intrínsecamente excluyente.
A pesar de las reformas orientadas hacia la gratuidad y la universalidad, la educación media costarricense no ha experimentado cambios
sustantivos en su estructura curricular acordes con el actual contexto
socio-histórico.
Al respecto, encontramos que diversos estudios sobre el currículo de
la educación secundaria en Costa Rica (Chavarría, 2010; Francis, 2010;
Retana, 2010) reconocen que su estructura básica -cimentada a partir
de asignaturas obligatorias- tuvo algunas variaciones históricas que no
han alcanzado a transformar su naturaleza esencialista académica y su
orientación enciclopedista, ambas características herederas de modelos
curriculares del siglo XVIII e incluso del medioevo (Williams, 2003).
Desde la década de los 60 existe una especie de inercia en el currículum escrito (Goodson, 2005) de la secundaria costarricense, que otorga
centralidad a las asignaturas académicas respecto a otras materias más
orientadas a la atención de necesidades psicosociales e intereses de la
población estudiantil. El desequilibrio en la distribución de los contenidos es más pronunciado aún en el ciclo diversificado (media superior)
donde se observa un claro predominio del grupo de materias académicas
llegando en algunos casos a superar el 80% del conjunto de asignaturas
(Retana, 2010).
Esta oferta de contenidos predominantemente académicos constituye una consecuencia cultural, que -tanto en el pasado como en la
actualidad- reproduce una lógica homogeneizadora que aparta a ciertos sujetos del propio sistema educativo. De tal forma, advertimos un
vínculo entre el origen elitista de la secundaria y las tensiones surgidas
en la experiencia de la escolarización expresadas a través de preocupantes cifras vinculadas a la permanencia, rezago y logro en el nivel
secundario.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Otro desafío de la secundaria vinculado a su formato academicista es
que éste por su rigidez, se muestra poco permeable a las trasformaciones
culturales contemporáneas y en ese sentido, interactúa “con una parcialidad cada vez menos significativa de la cultura” (Tiramonti, 2011).
Frente a ello, se vuelve imperativo desarrollar sensibilidades pedagógicas para captar los sujetos educativos en movimiento, en sus prácticas,
sus complejos procesos y vivencias cotidianas (Arroyo, 2003) inscritas
en contextos que imponen nuevas lógicas y subjetividades.
En este sentido, promover la idea del estudiante como totalidad existencial supone la construcción de concepciones educativas amplias que
superen los límites de las instituciones y recoloquen la mirada en los
sujetos y sus prácticas actuales de producción y reproducción sociocultural. En tanto la institución educativa considere a las y los jóvenes en su
dimensión de sujetos totales, mayores serán las posibilidades de enfrentar lo que Coll (2013, p. 34) denomina un “desdibujamiento del sentido
del aprendizaje escolar” el cual debilita la capacidad para aprender de
una parte importante de la población estudiantil.
Coincidimos con este autor en que las últimas décadas ha configurado
una nueva ecología del aprendizaje que modifica todos los parámetros
establecidos sobre dónde, cuándo, con quién y de quién, cómo, qué e
incluso para qué se aprende. Así, los esfuerzos por mejorar la educación
secundaria no pueden darle la espalda a estos cambios culturales, aun
cuando estos mismos cambios sean tan profundos que contrasten fuertemente con el principio de universalización escolar y el protagonismo
absoluto de la educación formal (Coll, 2013).
En nuestro criterio, estas transformaciones podrían estar en la base de la
gran cantidad de tensiones y contradicciones experimentadas hoy por la
educación costarricense en su nivel secundario. Una lectura adecuada de
estos cambios resulta urgente en tanto es empíricamente demostrable que
el sistema educativo tradicional muestra serias dificultades para contribuir en la construcción de una sociedad más equitativa e integrada.
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
Conclusiones
La sociedad costarricense depositó en la educación grandes expectativas de bienestar colectivo e individual. No obstante, su desempeño
histórico y disposición actual frente a un contexto sociocultural y
económico notablemente distinto al escenario que le dio vida y sentido de promesa, han provocado que la educación pública pierda de
manera progresiva sus virtualidades movilizadoras y a partir de una
inercia estructural, más bien contribuya al incremento de la desigualdad social.
Universalizar el acceso y la permanencia de la educación secundaria es
hoy una tarea compleja, en principio porque como hemos analizado en
este trabajo, los problemas que acarrea la educación media costarricense han sido históricamente configurados por su evolución en tiempo y
espacio. Un desarrollo relativamente tardío y una expansión truncada a
causa de una crisis económica de magnitudes considerables, implicaron
retrocesos, que aún hoy sobreviven vigorosamente.
El panorama se completa con dificultades actuales en todo el proceso de
escolarización. Los alcances en su cobertura, indican que un sector de la
población costarricense encuentra obstáculos incluso para concretar su
acceso al nivel. Los datos más preocupantes se registran en la educación
diversificada, donde solamente menos de la mitad de los jóvenes con la
edad oficial de ingreso al nivel, se encuentran matriculados. La escolarización se reduce así, hacia la finalización de la secundaria.
En este caso, la negación al derecho a la educación, opera también como
la privación de otros derechos vinculados al bienestar social, pues tal
como analizamos a la largo del documento, dicho nivel tiene un claro
impacto sobre las posibilidades de acceso a trabajos de calidad y consecuentemente a ingresos dignos y estables.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
El problema se profundiza aún más, al reconocer que existe una brecha de acceso entre las personas que provienen de hogares con altos y
bajos ingresos, en perjuicio de estas últimas. Es decir, los problemas de
cobertura en secundaria, reproducen la desigualdad social y remarcan
también las diferencias históricas entre zonas urbanas y rurales.
Por otra parte, durante la experiencia escolar, la educación media experimenta problemas de repitencia, reprobación y rezago que a falta de
respuestas oportunas parecen haberse anquilosado a lo largo del tiempo.
Los avances en este sentido, ocurren a un ritmo muy lento y se muestran insuficientes para proteger a la población estudiantil del fracaso y
la exclusión escolar.
Además, la ruta pública pareciera constituirse en el camino más complicado para transitar la secundaria, pues frente a la educación privada, sus
cifras de repitencia y la reprobación se incrementan notablemente. Ello
podría sugerir que el ingreso económico, estaría también condicionando
la propia experiencia de escolarización y las posibilidades de finalizar
exitosamente el nivel.
Una vez más, los jóvenes residentes en zonas rurales y los pertenecientes a colegios nocturnos, se ven mayormente afectados por este tipo de
problemas vinculados a la eficiencia interna del sistema educativo. El
cierre de tales brechas implicaría al menos enfrentar la ya conocida vulnerabilidad social de estos sectores de la población. Y se constituiría en
un logro importante frente a la aspiración nacional de enfrentar a través
de la educación, las desigualdades del contexto.
En esta misma línea, el persistente problema de la deserción en secundaria, se presenta como uno de los factores que limitan mayormente la
universalización del nivel. Los porcentajes de la población que actualmente no concluyen con éxito la secundaria, son alarmantes en especial
en las zonas rurales donde la pobreza es más alta según las estadísticas
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
oficiales. Es decir, la incapacidad del sistema educativo de romper lo que
parece ser un círculo vicioso, agudiza la inequidad a nivel nacional.
La inclusión y conclusión efectiva de la secundaria se proyecta a la luz
de este panorama, en una vía directa para avanzar en la redistribución y
en el logro de justicia social. Por esta razón, el nivel debe ser examinado
en sus posibilidades reales de reconocer a los sujetos contemporáneos y
de advertir sus necesidades e intereses, pues queda claro que decretar la
obligatoriedad y gratuidad, no es suficiente para garantizar la materialización del derecho a la educación.
Un reto en este sentido, es abandonar la pauta inercial del currículo
secundario heredada del siglo pasado. Es necesario romper con los códigos rígidos, cerrados y antiguos que organizan un conocimiento y una
práctica escolar deslegitimada por la propia historia y su materialidad.
Esto permitirá avanzar en una propuesta curricular pertinente y atractiva para los jóvenes costarricenses, no como promesa de progreso u
objeto de consumo, sino como posibilidad abierta, como soporte social
para sus expectativas de crecimiento y bienestar.
Los problemas de la secundaria a nivel nacional, deben ser objeto de debate público y de intervenciones institucionales decididas y sistemáticas, de
lo contrario, el sistema educativo tendrá que asumir una clara responsabilidad histórica en la construcción de la desigualdad en Costa Rica.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
El currículo en movimiento: la lucha de los
pueblos indígenas de tierras bajas de Bolivia y su
aporte en las transformaciones epistemológicas
y curriculares de la educación boliviana*
Daniel P. Tirado Ramírez
Cintya L. Rus Ledezma
Introducción
Bolivia en la última década se encaminó en un “proceso de cambio” que
trajo consigo, mediante la implementación de un conjunto de novedosas
políticas públicas, una mejora apreciable en muchos aspectos económicos y sociales de esa “otra” parte de la población boliviana olvidada.
Lejos de afirmar que estos cambios son producto de la sola llegada del
Movimiento al Socialismo (MAS) al gobierno18, es justo reconocer la
presencia y persistente lucha de los pueblos y organizaciones sociales
e indígenas en la visibilización y, reconocimiento de la “diferencia” del
“otro” en un país tan culturalmente diverso como es Bolivia.
Ya en el plano educativo los cambios no se han dejado esperar. Con la
promulgación de la nueva Ley de la Educación “Avelino Siñani - Elizardo Pérez”19, se logra parte de la demanda de educación por parte de
18. El Movimiento al Socialismo es el actual partido político que gobierna el Estado
Plurinacional de Bolivia desde el año 2006 a la cabeza de Evo Morales Ayma.
19. La Ley de la Educación N° 070 “Avelino Siñani - Elizardo Pérez, lleva ese nombre
en reconocimiento a dos grandes educadores, Avelino Siñani, indígena que
demandaba educación para su pueblo y que al mismo tiempo hacía de maestro de
forma clandestina, y Elizardo Pérez, uno de los primeros maestros egresados de la
Normal de Maestros de Sucre que en contra de la clase y mentalidad gobernante
de su tiempo, junto a Siñani deciden fundar y llevar adelante la quizás más
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
poblaciones indígenas que en distintos momentos de la historia les era
dificultoso, por no decir prohibido su acceso y, menos imaginable aún
la introducción y revalorización de sus propias culturas y saberes por
parte del sistema educativo boliviano. En este artículo se describen y
analizan algunas transformaciones en el campo educativo y curricular
como resultado de esa lucha y la demanda de larga data de pueblos y
movimientos indígenas de Bolivia, en este caso de tierras bajas.
El texto está organizado de la siguiente manera. En una primera parte se
analiza el accionar del movimiento indígena de tierras bajas, el proceso
de su organización y las principales demandas que giran en torno al eje
articulador del territorio. En esta sección también se describe los distintos escenarios y momentos de su participación en la discusión y lucha
por educación. Se trata de ponderar el aporte desde los movimientos
indígenas de tierras bajas al estado actual de transformaciones en el ámbito educativo-curricular. La segunda parte, ya con el telón de fondo
descrito, presenta la experiencia de la construcción de los currículos
comunitarios en tres pueblos indígenas amazónicos. A diferencia de los
procesos de construcción curricular convencionales, la experiencia que
se describe resalta la participación social y comunitaria en los procesos
de construcción curricular donde, según se expondrá, permite la apertura e introducción de conocimientos y saberes propios en la propuesta
curricular.
El movimiento indígena de tierras bajas de Bolivia
Institucionalización y principales demandas de movilización
indígena en tierras bajas de Bolivia
original experiencia educativa boliviana de todos los tiempos, la Escuela-Ayllu de
Warisata.
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
Cuando nos referimos a la emergencia del movimiento indígena de
tierras bajas, hacemos referencia a un importante y articulado conjunto de organizaciones sociales cuyo principal referente organizacional
corresponde a la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia
(CIDOB), el cual representa a los pueblos, comunidades y poblaciones
indígenas de las tierras bajas bolivianas. Brevemente expondremos el
curso transcurrido del movimiento indígena en su proceso de organización20.
1.
El nacimiento de la CIDOB
La CIDOB21,representante nacional del movimiento indígena de tierras bajas de Bolivia, se fundó formalmente en octubre de 1982 en la
Primera Asamblea llevada a cabo en la ciudad Santa Cruz de la Sierra
con la participación de representantes de cuatro pueblos indígenas del
Oriente Boliviano: Guaraní-Izoceños, Chiquitanos, Ayoreos y Guarayos. Durante esta asamblea también se definió una plataforma común de
demandas, que aún sigue marcando el rumbo de la lucha de los pueblos
indígenas de tierras bajas de Bolivia, a saber: Territorio, Organización,
Autonomía, Economía, Educación y Salud22.
20. Parte de la descripción de esta sección responde a la entrevista realizada a Leonardo
Tamburini, Investigador del Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social
(CEJIS), organización que apoya al movimiento indígena de tierras bajas.
21. Al momento de su fundación, la CIDOB nació como “Central de Pueblos y
Comunidades Indígenas del Oriente Boliviano”, reconocida oficialmente por
Resolución Suprema N° 207346 del 9 de marzo de 1990. En 1989, el Octavo
Congreso de la CIDOB aprueba la elevación de Central a la categoría de
Confederación. Ya en la realización de la Décima Gran Asamblea de Pueblos
Indígenas de Bolivia, realizada en la ciudad de Trinidad en 1994, se decide
definirla como “Confederación de Pueblos Indígenas del Oriente, Chaco y Amazonía
Boliviana”.
22. Véase para más detalle la memoria de este evento en: APCOB, 1982.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
2.
La agenda “Territorio y Dignidad”
Ya finales de los ’80, la CIDOB se estrena en el escenario político nacional con la marcha de 199023, donde inicia la agenda ‘Territorio y
Dignidad’, que a partir del territorio se articulan las demandas de consolidación y acceso a la tierra, al uso y aprovechamiento de los recursos
naturales, a tener una salud acorde a su cultura, a sus tradiciones, el
respeto de sus conocimientos tradicionales, a demandar una educación
intercultural y ajustada a los patrones culturales propios, a un proceso
de desarrollo económico alternativo diferente.
Estamos frente a un momento donde se constituye y posiciona a un
actor social más, diferente del campesino, del colono y del obrero del
área urbana. Esta situación permitió, en palabras de Montaño, “la redimensión del carácter político del ‘problema indígena’ en la conciencia
nacional”. (Montaño, 1998, p. 84)
3.
El momento “Constituyente”
Con todo, la participación y movilización del movimiento indígena fue
fundamental para el inicio del proceso constituyente. Es en la Cuarta
Marcha Indígena por la “Soberanía Popular, el Territorio y los Recursos
Naturales” del año 2002, donde los indígenas y campesinos de tierras
bajas, interpelaron al sistema político, planteando la Asamblea Constituyente como única forma para encontrar soluciones a la problemática de
23. El 15 de agosto de 1990, más de 300 representantes de pueblos indígenas iniciaron
una larga caminata desde Trinidad que después de 34 días culminará en la ciudad
de La Paz con algo más de 800 marchistas, todos ellos de los distintos pueblos
indígenas de las tierras bajas. La marcha denominada “Marcha Indígena por
el Territorio y la Dignidad” permitirá sacar a la luz una compleja situación de
decenas de pueblos indígenas cuyas condiciones de vida, culturas, necesidades y
luchas habían permanecido olvidadas o desconocidas por el resto de la población
boliviana (García, 2010)
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
tierra y territorio, y demás derechos colectivos de los pueblos indígenas.
(CEJIS, 2006a; CPESC/CEJIS, 2008, CEJIS, 2006b)
4.
El horizonte Autonómico
Con la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado de
Bolivia, 7 de febrero de 2009, elaborada por la Asamblea Constituyente
elegida en 2006, se inicia un nuevo momento para el movimiento indígena de tierras bajas: la era autonómica. Este nuevo momento tiene como
horizonte la efectivización o la consolidación de los derechos colectivos
a partir de la capacidad de gobierno propio sobre sus territorios. En este
período la lucha apunta por el cumplimiento a sus demandas ya traducidas y oficializadas en el nuevo texto constitucional.
Algunos antecedentes de la lucha y participación del movimiento indígena de tierras bajas por educación
1.
La irrupción de la educación indígena
Un poco antes y desde principios del siglo XX, los pueblos indígenas,
principalmente de la región andina, han venido construyendo una serie
de propuestas educativas que comenzaron con la educación elemental
como una estrategia de defensa de la tierra y el territorio, y dentro de
ella su libertad, pero siempre buscando incorporar su propia perspectiva política, sociocultural y lingüística. (Machaca, 2010)
La Escuela-Ayllu de Warisata24 marcó un hito importante en el proceso
de interpelación a la educación colonial, pues muestra la “educación
24. La Escuela de Warisata se fundó el 2 de agosto de 1931 bajo el impulso y dirección
de Avelino Siñani y Elizardo Pérez. Esta experiencia no hubiera sido desarrollada
sino se hubiese contado con la participación y el permiso de la comunidad
indígena de Warisata, lugar donde logra instalarse la escuela. En el aspecto
pedagógico la Escuela-Ayllu planteaba el enfoque de una educación integral que
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
propia como una estrategia de resistencia indígena a la expoliación de
la tierra-territorio y de lucha por la ciudadanía” (Machaca 2010: 40).
Desde entonces subsiste en el imaginario de las poblaciones y movimientos indígenas bolivianos la necesidad de una mayor participación
social y la premisa según la cual la educación debe convertirse en un espacio de reflexión y construcción social, planteando una educación con
incidencia en la territorialidad y en la vida productiva de la comunidad
(Lambertin & Lizárraga, 2008). Con todo, queda resaltar que “los avances de Warisata, y la expansión de sus iniciativas hacia otras localidades
del país, contribuyeron también a la formación política de la población
indígena”25. (López, 2005, p. 72)
2.
Una respuesta a la iniciativa indígena: Una educación para integrar al indio
Después de la Guerra del Chaco (1932-1935), el legado de la ideología
liberal, la irrupción de la educación del indio, la problemática intelectual
de los escritores de la época, la experiencia e influencia de la EscuelaAyllu de Warisata y la nueva pérdida territorial producto de la Guerra
del Chaco, poco a poco se fue sedimentando la idea, sobre todo en la
clase dominante, que apuntaba a la imperiosa y estratégica necesidad de
alfabetizar, castellanizar e integrar al indio a la sociedad boliviana.
integra “estudio, trabajo y producción”. Partía del reconocimiento de tradiciones
y costumbres ancestrales de aimaras y quechuas, su búsqueda era la creación de
un nuevo hombre que sobreviviera no a costa de los demás, por medio de un
sistema de trabajo colonial, sino de un sistema de organización colectiva y de
transformación histórica. Fue destruida de forma sistemática por las autoridades
educativas de Bolivia a partir de 1940, cuando fue destituida la planta docente,
disuelta el parlamento amauta (órgano administrativo de la escuela) y los alumnos
fueron obligados a ya no presentarse a las instalaciones. (Para un análisis breve de
esta experiencia, véase Vilchis, 2014)
25. Con la experiencia y éxito de Warisata, se fundaron en distintos lugares
del territorio boliviano varios núcleos educativos bajo la misma orientación
pedagógica. Indicamos, por su importancia, aquellos creados en tierras bajas: San
Antonio de Parapetí (Santa Cruz) y Casarabe (Beni).
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
En lo referente a la educación hacia la población indígena,
“el Código de la Educación Boliviana, promulgada en 1955 y bajo postulados del nacionalismo revolucionario, en gran medida propició la
masificación de la educación primaria en el país y benefició a la población indígena, aunque bajo principios de homogenización socio-cultural
orientados a la conformación de un Estado-nación mestizo y moderno
y, por ello, a los indígenas les dio la denominación de campesinos que,
como se nota, alude preponderantemente a la categoría de clase, en desmedro de la categoría étnica. Este código, a nivel de política lingüística,
proscribió que la educación debería desarrollarse en lengua castellana”
(Machaca, 2010, p. 40)
En este mismo período se inicia el trabajo del Instituto Lingüístico de
Verano (ILV) por un convenio con el Gobierno boliviano. La experiencia de la ILV, pese al afán aculturizador y evangelizante que caracterizó
el trabajo entre los pueblos indígenas del Oriente, Chaco y Amazonía, se
debe reconocer que el uso que le dio a la lengua indígena en la escuela y
el empleo cotidiano que le dieron los misioneros del ILV, en la medida
en que aprendían la lengua y la escribían, “coadyuvaron a la toma de
conciencia de los indígenas respecto de la importancia de sus lenguas y,
en gran medida, a la puesta en valor de las mismas en el nivel comunitario”. (López, 2005, pp. 88-90)
3.
La Educación Intercultural Bilingüe: El giro EIB
Como antecedente a este tercer periodo, a mediados de los años 60, todo
en el siglo anterior, se inició en Bolivia un largo período caracterizado
por dictaduras militares que rompió con la hegemonía en el gobierno del
partido político del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR)
iniciado en 1952. Aunque los cambios introducidos por la Revolución
Nacional no fueron seriamente afectados, los regímenes militares anularon muchos de los derechos de las personas y el país ingresó en un
tiempo de oscuridad. Paradójicamente en este período, en el año 1969,
se realizó un histórico acontecimiento: El Primer Congreso Educativo.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
“El Congreso marcó un importante avance en los cambios educativos,
donde se definieron nuevas líneas en la orientación de una educación
que tome en cuenta la realidad nacional, unos contenidos curriculares
que recojan los saberes de los pueblos indígenas y mayor participación
de la sociedad en el proceso educativo”. (Arteaga, 2007, p. 17)
Una vez recuperado la democracia, debemos destacar, en este breve
recuento de las principales experiencias que permitieron el involucramiento y articulación del sector indígena como movimiento y su
posterior construcción de la demanda por educación, destacar el lanzamiento en 1983 del Plan Nacional de Alfabetización que “por primera
vez toma en cuenta a los pueblos indígenas y oficialmente asume un
enfoque intercultural y bilingüe”. (Artega, 2007, p. 18)
Con el anterior antecedente, para los pueblos indígenas de Bolivia, con
el apoyo de instituciones nacionales e internacionales, a mediados de
1988 comenzó una nueva etapa cuando UNICEF y el Ministerio de
Educación, aún desde el estrecho margen que ofrecía el Código de la
Educación boliviana de 195526, decidieron formalmente iniciar acciones educativas innovadoras con niños indígenas en algunas escuelas
piloto de las regiones quechua, aimara y guaraní de Bolivia. Nos referimos concretamente a la implementación del Proyecto de Educación
Intercultural Bilingüe (PEIB) en el entonces ciclo básico de la escuela
primaria. El PEIB se implementó en las regiones socioculturales quechua, aimara y guaraní, entre 1988 y 1994, y cubrió 6 departamentos,
25 núcleos escolares, 130 unidades educativas, 396 maestros y 8.647 estudiantes. (López, 2005; Machaca, 2010; Albó y Anaya, 2003). El gran
aporte del PEIB fue el enfoque de la Educación Intercultural Bilingüe
(EIB) y su correlato de participación social en la educación que fueron
26. Acuerdo previa concertación con la Confederación Nacional de Maestros Rurales
de Bolivia (CONMERB), la Confederación Sindical Única de Trabajadores
Campesinos de Bolivia (CSUTCB) y la Asamblea del Pueblo Guaraní (APG).
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
validadas en el marco de este proyecto y, posteriormente, incorporadas
como políticas educativas estatales en la Ley 1565 de la Reforma Educativa de 199427 (Machaca, 2010).
Sin embargo, sin desmerecer las muchas contribuciones a la mejora
de la educación boliviana que en su momento pudo aportar la Reforma Educativa de 1994, lo cual también fue producto de la presencia y
participación activa de la sociedad, el legado más importante y que en
su momento jugó un rol determinante en la construcción de políticas
educativas para y desde los pueblos indígenas es, sin lugar a dudas, la
creación de los Consejos Educativos de Pueblos Originarios (CEPO‘s).
La construcción de la propuesta para una educación plurinacional
Como atinadamente lo ha expuesto Héctor Muñoz, aquello que inició en la década de los ‘80 como un proyecto piloto de educación, años
más tarde se transformó en toda una política de estado28. Sin embargo,
si bien la Reforma Educativa de 1994 buscaba el reconocimiento del
carácter multicultural y el fortalecimiento de la diversidad étnica y lin27. Se puede indicar sucintamente los principales aportes de la PEIB a la Reforma
Educativa de 1994 (López, 2005):
– El PEIB ha contribuido, desde el ámbito de la educación formal, en la reflexión
respecto de la posibilidad real de reinvención del Estado, de manera que éste
dé cuenta de la diversidad sociocultural y considere a los pueblos indígenas
como verdaderos sujetos de desarrollo.
– El PEIB ha contribuido al fortalecimiento identitario indígena, a través del
uso oral y escrito de la lengua originaria en la educación.
– La Reforma también le debe al PEIB su posicionamiento en materia de política
lingüística; es decir, su opción por el modelo bilingüe de mantenimiento y
desarrollo.
– Otro de los aportes más destacables del PEIB está relacionado con la
participación social en la educación.
28. Véase: Muñoz, Héctor. 1997. De proyecto a política de estado: La educación
intercultural bilingüe en Bolivia, 1993 (México: UNICEF)
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
güística de nuestro país, concentró sus acciones principalmente en los
pueblos indígenas quechua y aymara que presentan una mayor densidad
poblacional, con los restantes pueblos indígenas el Estado actúo como
si no existieran, al ser considerados “minoritarios” fueron abandonados
y excluidos de las políticas estatales con el argumento de que su atención específica resultaba onerosa y debían esperar mejores condiciones.
(Ventiades & Romero, 2006)
En el fondo, dicha Reforma Educativa no lograba interpelar el orden
colonial, sino más bien a partir de ésta, irradiar una rápida forma de
dominación bajo el concepto del bilingüismo y de la interculturalidad
(Lambertin & Lizárraga, 2008). Es cierto que han sido muchos los
escenarios y los momentos para la construcción de la propuesta educativa plurinacional, aquí mencionamos tres de los más importantes:
1) Los Consejos Educativos de los Pueblos Originarios (CEPO‘s), 2)
El Bloque Educativo Indígena y los Congresos Nacionales de Educación y, 3) La Asamblea Constituyente y a la aprobación de la Nueva
Constitución Política del Estado. Estas tres instancias dieron pie a la
promulgación de la Ley de Educación Avelino Siñani-Elizardo Pérez.
1.
Los Consejos Educativos de los Pueblos Originarios29
En la actualidad, y aunque perdieron cierto protagonismo, se reconoce
la capacidad que han tenido los CEPO’s en unificar a las organizaciones
matrices en torno a la educación. Muestra de ello es el papel descollante
29. El Comité Nacional de Coordinación de los CEPO’s (CNC-CEPOs) conformado
el año 2004 coordina y representa a los CEPO’s existentes en la actualidad. Tres
corresponden a tierras altas y con presencia nacional: Consejo Educativo Aymara
(1997, CEA), Consejo Educativo de la Nación Quechua (1997, CENAQ) y
Consejo Educativo del Pueblo Afroboliviano (2011, CEPA). Sólo con presencia en
tierras altas: Consejo de la Nación Uru (CENU). Siete de tierras bajas: Consejo
Educativo del Pueblo Indígena Guarayo (2004, CEPIG), Consejo Educativo del
Pueblo Originario Chiquitano (2004, CEPOCH), Consejo Educativo del Pueblo
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
que les ha tocado a los CEPO’s cumplir en la conformación del Consejo
Nacional de Educación (CONED) y en la preparación del último Congreso Nacional de Educación.
Como más adelante indicaremos, los CEPO’s han impulsado la constitución del Bloque Educativo Indígena, logrando en un período de casi
dos años unir a todas las organizaciones indígenas nacionales alrededor
de una sola propuesta educativa indígena de consenso. Los CEPO’s,
además lograron integrar y fueron parte del Consejo Nacional de Educación digiriendo la comisión de interculturalidad y bilingüismo. El papel
cumplido por los CEPO’s en el CONED fue de tal importancia que,
como lo destacó el Viceministro de Educación Superior de esa época,
Gustavo Rodríguez Ostria, los indígenas bolivianos le arrebataron al
ministerio, al magisterio y también a las universidades la hegemonía en
la producción del conocimiento y proposición educativo-pedagógicos.
(López, 2005)
En suma, si bien a los CEPO’s les toca velar por los intereses de la población indígena y asegurar el cumplimiento de los acuerdos suscritos
entre Estado y organizaciones indígenas, la principal preocupación de
los CEPO’s se dirige hacia el plano de las políticas educativas. Dada la
multiplicidad de necesidades a ellos les toca también intervenir en distintos aspectos de la aplicación u operación de estas políticas educativas.
Así, por ejemplo, desde que se crearon los CEPO’s se conoce mucho
mejor la situación sociolingüística y cultural de pueblos indígenas, concretizar propuestas de currículos diversificados para distintos pueblos
y realizar acciones de sensibilización y orientación, logrando algunos
Originario Guaraní (1997, CEPOG), Consejo Educativo del Pueblo Originario
Mojeño (2004, CEPOIM), Consejo Educativo del Pueblo Yurakaré (2005, CEPY),
Consejo Educativo de la Nación Indígena Tsimané (2011, CENITS) y el Consejo
Educativo Amazónico Multiétnico (1997, CEAM). Este último representa a los
demás pueblos indígenas de tierras bajas que aún no cuentan con su consejo
educativo respectivo (Véase: www.cepos.bo).
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
cambios en las actitudes de los profesores, Juntas Educativas, dirigentes
y padres de familia respecto a su participación para el mejoramiento de
la calidad de la educación. (Lambertin & Lizárraga, 2008; López, 2005)
2.
El Bloque Educativo Indígena y los Congresos Nacionales de
Educación
Con el objetivo de evaluar el Programa de Reforma Educativa (PRE)
que fue aplicado en escuelas públicas por casi diez años, el año 2004 se
convoca al Congreso Nacional de Educación. A pesar del avance de las
actividades pre-congresales ha dicho encuentro, por diversos problemas
y sobre todo por la actitud asumida por una facción del magisterio urbano, este congreso fue postergado hasta el año 2006.
En estos procesos de consultas previas a la realización de dicho Congreso,
y tal como lo establecía el cronograma de trabajo del recién conformado Consejo Nacional de Educación, la sociedad boliviana se organizó
en cuatro bloques: Bloque Social conformado por el Foro Educativo,
Iglesia Católica, Iglesia Evangélica, Asociación Nacional de Colegios
Particulares, Policía Nacional, Confederación Nacional de Juntas Vecinales, y universidades, entre otras entidades. Bloque Popular integrado
por los maestros rurales y urbanos, estudiantes de secundaria y la Central Obrera Bolivia (COB). El Bloque Gubernamental conformado por
algunos ministerios y prefecturas, dirigidos por el Ministerio de Educación. Finalmente del Bloque Indígena participaron organizaciones del
sector indígena de tierras altas y bajas de Bolivia. (El Diario, 2004)
Llegamos a julio de 2006, después de un poco más de año y medio
de espera, Félix Patzi, ministro de educación en el primer periodo de
gobierno de Evo Morales Ayma, convoca al denominado Congreso Nacional de la Educación “Avelino Siñani y Elizardo Pérez”. La intención
de la convocatoria es clara y contunde, tal como la misma textualmente
lo indica: “la Ley 1565 de Reforma Educativa concluyó su ciclo y el país
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
ingresa en un proceso de transformación estructural, donde se construirá nuevas políticas educativas y consiguientemente una nueva Ley
de la Educación Boliviana”. (Ministerio de Educación y Cultura, 2006).
El rol del ya entonces consolidado Bloque Educativo Indígena, fue determinante pues muchas de sus propuestas contenidas en el documento
intitulado: “Por una educación indígena originaria. Hacia la autodeterminación ideológica, política, territorial y sociocultural”, demandaban la
construcción de un Estado plurinacional, pluricultural y plurilingüe;
el fortalecimiento de la EIB y su implementación en todos los ámbitos
y modalidades de la educación por ser un instrumento de liberación
que está contribuyendo a la construcción de un Estado y una sociedad
incluyente, equitativa, democrática y con justicia socio económica; y la
consolidación de las instancias de participación social con poder de decisión en la gestión educativa (Machaca, 2010).
Con todo, en el Ante Proyecto de Nueva Ley de Educación, aprobado
por el Congreso Nacional de Educación de 2006, se mantienen muchas
de las demandas y reivindicaciones históricas del movimiento indígena y
popular contenidas en el documento presentado por el Bloque Educativo
Indígena. Es más, dichas demandas se ampliaron puesto que la educación
intercultural y plurilingüe, así como la participación comunitaria y popular, deben implementarse en todo el sistema educativo nacional y se hace
una alusión directa a la descolonización de la educación (Machaca, 2010).
Posteriormente, la Cámara de Diputados inició, en una de sus comisiones,
el análisis de dicho Ante Proyecto de Ley para que el pasado 20 de diciembre de 2010, la Asamblea Legislativa Plurinacional decrete la Ley Nº 70,
Ley de la Educación “Avelino Siñani - Elizardo Pérez”.
3.
La Asamblea Constituyente y Nueva Constitución Política del Estado
Como consecuencia de los acontecimientos sociales y políticos ocurridos desde el año 2000, en los últimos años Bolivia ha vivido momentos
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
nunca antes ocurridos en su historia. La convocatoria en marzo de 2006
a la Asamblea Constituyente representa, desde su independencia allá
por el año 1825, la primera vez en que el pueblo boliviano tuvo la posibilidad de definir su propia constitución. Nuevamente cabe resaltar el rol
decidido de los pueblos y movimientos sociales indígenas, no solamente
en la presión al Estado para el llamado a este magno evento, sino también en el permanente impulso para el desarrollo y posterior aprobación
de las resoluciones emanadas en dicho encuentro.
En total fueron instaladas 21 comisiones. Para el caso de la Comisión de
Educación e Interculturalidad el trabajo fue intenso. En el proceso se presentaron 721 propuestas que sustentaban diversas visiones de educación.
La referida a las organizaciones y movimientos sociales indígenas, originarios y campesinos que a partir de la propuesta de la educación plurinacional,
cuestionaba los fundamentos básicos de las propuestas e iniciativas de educación llevadas adelante por el Estado y organizaciones privadas desde la
conquista hasta la república para llegar al escenario actual.
Pero el tratamiento de la educación no solamente se enmarcó en la comisión de educación. Como lo documentan Lambertin y Lizárraga,
“la propuesta del Pacto por la Unidad considera el tema de educación
en diversas dimensiones que son planteadas en diferentes comisiones.
Por una parte se relaciona con la Comisión Visión del País cuando plantea la preexistencia de las naciones indígenas y originarias y campesinas
como base de la Educación Plurinacional. Este planteamiento interpela
de forma directa la organización territorial de la educación, el concepto
de la educación bajo la cual se considera al sujeto político en el Estado
plurinacional y la concepción de las instituciones bajo las cuales se desarrolla el proceso” (2008, p. 32).
La Asamblea Constituyente fue un escenario privilegiado que determinó
de sobremanera el rumbo de la política educativa contenida en la propuesta
educativa plurinacional hasta ese entonces conocida como Ante Proyecto
de Ley de Educación Avelino Siñani-Elizardo Pérez. Con todo, no se pude
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
entender la consolidación de dicha propuesta educativa en el seno de la
Asamblea Constituyente sin destacar la participación del Bloque Educativo
Indígena y su articulación con el Pacto de Unidad. El Pacto de Unidad nace
en septiembre de 2004 en el encuentro de varias organizaciones campesino
indígenas efectuado en la ciudad de Santa Cruz con el “principal objetivo
de conformar el Pacto por la Unidad fue […] garantizar la participación
directa de los indígenas en la Asamblea Constituyente, como actor social, y,
en el marco de sus propuestas basada en la materialización de los derechos
colectivos indígenas campesinos y originarios, temas referidos al régimen
social, a los derechos colectivos propiamente dichos y a la temática educativa”. (Lambertin y Lizárraga, 2008, p. 28)
En lo que viene, se abordará un ámbito el cual a pesar de las muchas reformas educativas ya implementadas se ha resistido y no ha permitido
cambios que alteren su concepción y diseño tradicional que ha persistido en el sistema educativo boliviana, tal el caso del currículo escolar. En
respuesta a ello, desde la experiencia que se describirá, la participación y
accionar del movimiento indígena de tierras bajas posibilitaron la apertura de otras maneras y concepciones de pensar el “currículo”, acercándose
así a la demanda de una educación que responda a las propias necesidades
y características culturales de las poblaciones indígenas de Bolivia.
Más allá del currículo escolar: la participación social y comunitaria en
los procesos de transformación curricular
En el nuevo marco histórico, contextual y legal30, resultado de la acción
y organización social, surge la demanda de construcción curricular por
30. La Ley Educativa Avelino Siñani y Elizardo Pérez, en el artículo 2.3 (Capítulo II)
prevé: “Cada pueblo indígena originario, afro descendiente o región, desarrolla
su currículo a partir de los conocimientos y saberes propios, incorporando de
manera gradual los conocimientos y saberes considerados universales, asumiendo
que la lengua y cultura son elementos complementarios e íntimamente ligados”.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
una educación propia que considere maneras propias y sistemas de saberes de construcción de los pueblos indígenas de tierras bajas. Ya que
sus derechos constituyen la más clara expresión de un proceso social y
político que, pese a procesos de colonización y de integración a espacios
ajenos a los suyos, considerados “centros de poder” que pregonan la
percepción de la cultura “universal”, continuaron reproduciendo formas de construcción, organización, interpretación y representación de
la realidad. Pero pese a la continuidad de las formas de representación e
interpretación de la cultura, los derechos a la educación de los pueblos
indígenas en general y, de los pueblos indígenas de tierras bajas en particular, seguían siendo vulnerados.
Unos años antes que la actual Ley de Educación Boliviana “Elizardo
Pérez-Avelino Siñañi” viera la luz, se origina la experiencia de construcción curricular que, en un trabajo conjunto con actores indígenas
de pueblos indígenas Takana, Tsimane’ y Mosetén, rompió procesos
clásicos de construcción curricular donde el “experto”, más de las veces
asociado a la figura del maestro escolar, era quien determinaba qué, para
qué y cuándo se debe aprender y, consecuentemente, cómo y dónde enseñar. Don Javier Apo, comunario Mosetén, dice al respecto: “Queremos
que sea un profesor de nuestra cultura, para que […] nuestros niños y también nosotros de lo que les hacen a nuestros niños, la escuela misma nos aburre
y cada uno se va por su lado” (Comunidad Covendo, 03/09/07)31.
Al ver que los resultados de los procesos de escolarización eran cada
vez más desalentadores, se inició por parte de la comunidad indígena
el camino de buscar la reivindicación de los derechos educativos y de
la apropiación de la escuela como institución comunitaria que propicie
aprendizajes significativos, que busque equilibrios permanentes en el
diálogo entre los conocimientos disciplinarios y los saberes construi31. Con fines ilustrativos se recurrirá a citas testimoniales sistematizadas durante el
proceso de investigación del proyecto EIBAMAZ.
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
dos histórica y localmente por los pueblos indígenas”. (EIBAMAZ,
2010:17). En este proceso de reivindicación de los derechos educativos
de los pueblos indígenas, a través de sus Organizaciones Indígenas, acogen la propuesta emanada por el Ministerio de Educación y el Programa
EIBAMAZ enmarcada en la Declaración Universal de los Derecho de
los Pueblos Indígenas (2007), que en su artículo 14 señala:
Artículo 14.1. Los pueblos indígenas tienen derechos a establecer y
controlar sus sistemas e instituciones docentes que imparten educación
en sus propios idiomas, en consonancia con sus métodos culturales de
enseñanza y aprendizaje. 2. Las personas indígenas, en particular, los
niños indígenas, tienen derecho a todos los niveles y formas de educación del Estado sin discriminación. 3. Los Estados adoptarán medidas
eficaces, junto con los pueblos indígenas, para que las personas indígenas, en particular los niños, incluidos los que viven fuera de sus
comunidades, tengan acceso, cuando sea posible, a la educación en su
propi cultura y en su propio idioma.
A pesar de que estas declaraciones no son vinculantes a las políticas
de los Estados que componen la Organización de la Naciones Unidas,
constituyen el marco referencial en el caso boliviano, para guiar los procesos de planificación e implementación de políticas pertinentes con
las poblaciones indígenas (EIBAMAZ, 2010, p.8). El planteamiento de
educación en lengua propia y a través de metodologías de enseñanza y
de aprendizaje igualmente propias se concreta en la propuesta curricular que se desarrollará a continuación.
A continuación se presenta el trabajo desarrollado por el Programa
EIBAMAZ32, experiencia que damos a conocer a continuación y que
32. El EIBAMAZ impulsa una educación respetuosa de la identidad cultural, del
idioma y los valores nacionales del país y del pueblo donde viven; una educación
para que los pueblos amazónicos se sientan orgullosos de su lengua, de su cultura,
de sus costumbres; una educación que potencie sus capacidades y su cosmovisión;
una educación que promueva el uso de la lengua materna sin dejar de lado el
castellano, generando diálogo entre culturas y lenguas (UNICEF, 2012).
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
muestra parte de los cambios en la dimensión educativa y curricular que
se viene produciendo en la educación boliviana, plasme en el diseño de
currículos comunitarios la visión y las categorías lógicas de los pueblos
indígenas.
El EIBAMAZ y la construcción de currículos comunitarios
1.
Antecedentes contextuales y de investigación
El EIBAMAZ33 fue un proyecto de investigación trinacional (Perú,
Ecuador y Bolivia), auspiciado por la cooperación del gobierno de
Finlandia y operativizado por UNICEF, que inicio el año 2006 y finalizó el año 2011. El diseño del EIBAMAZ fue orientado con el fin de
apoyar la educación intercultural bilingüe en pueblos indígenas amazónicos de estos países a través de tres componentes: formación docente,
producción de materiales e investigación34. El EIBAMAZ llevó a cabo
tres fases, la Primera Fase a partir del año 2006 se elaboró la Línea de
Base con fines de planificación estratégica en las áreas socioeducativo,
sociolingüístico y sociocultural. La Segunda Fase inicio el año 2007 y
consistió en la realización de la investigación de conocimientos y saberes
de pueblos indígenas de Amazonía de cara a la elaboración de currículos
comunitarios y, por último, la Tercera Fase entre los años 2008 y 2011 se
dedicó a la Investigación-acción para elaboración y aplicación de currículos comunitarios y locales en escuelas piloto, la formación continua de
maestros y elaboración de materiales didácticos contextualizados.
Por el lado boliviano fueron las naciones indígenas Tsimane’, Mosetén
y Takana35 quienes participaron de esta experiencia de investigación y
33. Programa de Educación Intercultural Bilingüe para la Amazonía.
34. Los datos recopilados para este trabajo son los trabajados, sistematizados,
analizados por el componente de investigación.
35. A estos pueblos posteriormente se sumó el pueblo Movima.
__ 126 __
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
posterior construcción curricular. Estos pueblos se encuentran en la región amazónica de los departamentos de Beni, La Paz y Pando, siendo
parte de las tierras bajas de Bolivia.
GRÁFIcO 1. Ubicación de los pueblos indígenas: Takana, Tsimane’ y Mosetén
Fuente: Diagnóstico sociocultural, sociolingüístico y socieducativo de los pueblos Tsimane’, Mosetén y
Takana, 2010:35
Esta experiencia de construcción curricular estuvo a cargo de equipos
conformados tanto por profesionales universitarios, del área de pedagogía, lingüística y líderes indígenas de vasta experiencia, conocedores
de su territorio, lengua y cultura y nombrados por sus propias organizaciones indígenas regionales: Central Indígena de Pueblos Takanas
(CIPTA), Organización del Pueblo Indígena Mosetén (OPIM), Consejo
Regional Tsimane’ Mosetén (CRTM), Gran Consejo Tsimane’ (GCT).
Además de las organizaciones regionales, la CIDOB participó a través
de la gestión, planeamiento, seguimiento y vigilancia de cada uno de los
procesos y resultados de las distintas etapas de investigación.
__ 127 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
A continuación se presenta un cuadro de las comunidades con las que
se trabajó en el proceso de investigación y elaboración del currículo comunitario:
N°
Pueblo
1
Tsimane’
2
3
4
Takana
Mosetén
Tsimane’ Mo- setén de Pilón Lajas
-
Comunidades visitadas
El Chacal
Arenales
Tacuaral del Matto
San Antonio
Los Manguitos
Puerto Méndez
Macahua
Santa Fe
San Pedro
Carmen Pecha
Tumupasha
San Silvestre
Buena Vista
San Miguel
Capaina
Covendo
San José de Covendo
Muchane
Inicua Bajo
Asunción del Quiquibey
San Luís Chico
Real Beni
Alto Colorado
2 de Agosto
Carmen Florida
Puente Yucumo
CUADRO 1. Comunidades participantes del proceso de investigación y construcción curricular
Fuente: Diagnóstico sociocultural, sociolingüístico y socieducativo de los pueblos tsimane’, mosetén y takana,
2010:31.
2.
Metodologías participativas en la construcción curricular
Un trabajo etnográfico cualitativo amplio y profundo al interior de los
pueblos indígenas encaminó la investigación, dedicándose periodos lar__ 128 __
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
gos de trabajo de campo y de permanencia al interior de las comunidades,
escuelas y familias aplicando variados instrumentos de investigación:
entrevistas, observaciones, talleres comunales, diarios, mapas parlantes
y otros emergentes del propio proceso de investigación que dieron como
resultado reconocer las formas de conocer que surgen de los propios
pueblos participantes del proyecto. La integración de investigadores indígenas al equipo permitió el uso de formas propias de producción de
saberes y de la lengua nativa. (EIBAMAZ, 2010, p.19)
La interacción con las personas de estas comunidades permitió de igual
manera situarse en una perspectiva intrínseca, el día a día facilitó comprender las particularidades de sus sistemas de construcción de saberes.
La participación de este cambio paradigmático en la construcción curricular, en el cual no es el “experto”, el “académico tradicional” quien
propone e impone, sino los actores sociales son los que imprimen sus
saberes y sus relaciones epistemológicas. Así, se pretende comprender
por qué los tsimane’, mosetén y takana actúan como actúan desde sus
propias perspectivas y matrices culturales. Y también cómo se desarrollan los procesos de interacción social y los mecanismos de socialización
usados por estos pueblos indígenas en sus procesos educativos y sus
formas de reproducción social. (EIBAMAZ, 2010)
3.
Apertura epistemológica curricular: Organización de saberes a
través de los sistemas de conocimientos locales
A diferencia de las teorías de aprendizaje occidentales que asignan a las
sociedades indígenas sólo aprendizajes concretos y empíricos, existe una
vasta construcción de lógicas abstractas que el etnocentrismo todavía
presente en las ciencias sociales y las teorías educativas no permiten visibilizar (Prada, 2009, p. 108). Estas lógicas abstractas, en el caso de los
pueblos Takana, Tsimane’ y Mosetén, se expresan en un vasto sistema
de saberes diferente a las que la sociedad del conocimiento moderno nos
acostumbró, van más allá de dotar al nuevo miembro de la sociedad un
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
texto escrito para que se empodere de los elementos culturales, políticos,
económicos tal como se privilegia en las sociedades del conocimiento, sino
trasciende, se enfoca en una construcción epistemológica del territorio,
los sistemas productivos y los procesos cognitivos que se generan.
Para estas sociedades indígenas sus conocimientos no son sólo concretos,
sino tienen otra forma de construir su experiencia y abstracción epistemológica (Prada, 2009, p.109), éstas tienen una mirada y una visión
integral, una mirada epistemológica holística36 plasmada en una práctica
educativa propia que tiene muchas características para ser considerados
como “formales”, pero que desde la óptica etnocéntrica no cumplen con
los requisitos institucionales de la educación escolarizada y, por tanto,
no puede ser considerados formales. Para el caso de estas poblaciones de
Tierras Bajas estos complejos entramados epistemológicos se mantienen vigentes a través de seis sistemas socio productivos, a saber: cacería,
pesca, agricultura, recolección de frutos silvestres, etnomedicina y artesanía.
Estos sistemas de abstracción epistemológica, que no representan precisamente procesos de escritura como en los procesos formales de educación
escolar, permiten la construcción y la participación del uso de otras formas de expresión gráfica. Por ejemplo, cuando el niño o la niña tienen
un recién nacido en su hogar, son testigos cómo el nuevo miembro es
pintado con un fruto llamado bi para que sea resistente a la picadura
de insectos, a las sarnas y a las carachas. Los padres también cuelgan
dientes de anta o de jochi en las puertas de sus hogares para ahuyentar la amenaza de los espíritus que habitan en el monte, así al crecer
el nuevo miembro, pase desapercibido en el monte y se convierta en
buen cazador. También, encima de la hamaca del bebé, cuelgan dientes
36. La epistemología holística intenta trascender las fronteras de cada campo
disciplinas y generar instancias de diálogo. No apunta al dominio de un
determinado saber, sino al desarrollo de una mentalidad necesaria para la apertura
y las nuevas formas de interacción. (Llamazares, s/f)
__ 130 __
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
de tejón, plumas de pava, colas de melero u otros animales para que
adquieran rapidez, agilidad y habilidad al momento de cazar. Estos símbolos que están presentes en el día a día, trascienden la presencia física
de los miembros de la sociedad y son decodificados por las diferentes
generaciones en tiempos y espacios.
También la oralidad permite permear los diferentes espacios de socialización en los que se desenvuelven los miembros del grupo. La oralidad no
como simple herramienta de transmisión de conocimientos, sino como
un complejo sistema de construcción de saberes dentro una dinámica histórica propia. Los mitos e historias contadas alrededor del fogón después
de un arduo día de cacería, donde el padre, experto cazador, conversa con
sus hijos con la intención de mostrar la relación de reciprocidad entre el
hombre y el Amo de los animales y la relación que establecen las normas
de acceso a los recursos naturales por parte de los humanos. Por ejemplo,
Clemente Caimani, un hábil cazador Tsimane’-Mosetén, expresa: “Cuando uno sólo hiere a los animales se enoja el Jäjäba37 y no manda animales.
Hay que tirar bien, se enoja cuando no se tira bien, porque él tiene que
curar a los animales” (Asunción del Quiquibey, agosto 2006). Así para el
pueblo Tsimane’ la comunicación entre el cazador y el Amo se constituyen
en un acto de reciprocidad, respetando el derecho a la vida y respetando
el espacio que comparten. Según Prada (2009) la oralidad no responde a
la lógica escrita del sistema alfabético, sino a categorías del discurso oral
y otras formas de transmisión del mensaje, ya que sólo quien es parte del
grupo cultual comprende el sistema de significados.
Durante la práctica de la cacería se reconoce que no todos los miembros
de la comunidad deben y pueden aprender lo mismo, existiendo una diferenciación gradual de los contenidos de aprendizaje de acuerdo a la edad
y al género, que en este caso se reflejan a través del conocimiento de las
37. Para el pueblo Tsimane’ amo protector de los animales, es el encargado de liberar
a los animales cuando el cazador se dirige con respeto hacía ellos.
__ 131 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
diferentes especies de animales, los lugares de hábitat y las técnicas de
caza. De ese modo se consolida un proceso epistemológico que valida al sujeto y no al objeto, en el proceso de conocimiento no es el contenido del
conocimiento, sino el sujeto que lo produce, reproduce y posee.
A continuación se presenta una matriz38 en la que se puede apreciar la concreción de estos procesos de investigación y las preguntas generadoras de
información y contribuyentes en la constitución del currículo comunitario:
39
40 41
¿Qué sabe?
¿Qué hace?
¿Dónde
aprende?
¿Cómo
aprende?
Escenarios:
Aprende
El bantyi’
Raspa la
Dentro la
mirando y
conoce
chonta para
casa.
practicando la
las formas luego ensartar
adecuadas la puga (punta), Patio de la construcción
casa.
después pega
de la flecha
para
elaborar la la pluma en
y el arco.
flecha y el ambas partes,
Observa y
arco como con resino de
material
puyuma, con
escucha las
el fin de
indicaciones
usado en la
cacería.
construir las
verbales del
flechas para ir
padre.
a cazar.
-
Materiales y
otros elementos
de aprendizaje
¿Cómo
avalan su
trabajo?
Chonta 39
Puga 40
Plumas de loro
Cordel
Resina
Machete
Cuchillo
Hilo para unir
las plumas a la
puyuma. 41
El padre
evalúa:
La calidad
de flechas,
arcos y
cuerdas que
fabrica.
El uso
adecuado
de las
herramientas
para fabricar
arcos y flechas.
Sistema de conocimiento: Caza
Pueblo indígena: Tsimane’ Mosetén
Ciclo de vida: Bantyi’ varón (6 a 12 años de edad aproximadamente)
Fuente: Saberes y Aprendizajes entre los Tsimane’ Mosetén de Pilón Lajas, 2010:87.
38. Es importante señalar que las matrices de los seis sistemas de saberes fueron la
base para la construcción de los currículos comunitarios.
39. Palma espinosa de madera fuerte, empleada por los pobladores amazónicos en la
construcción de instrumentos de caza y de distintas artesanías.
40. Elemento delgado y puntiagudo. Los pobladores de tierras bajas denominan
puga a las puntas de las flechas, que pueden tener diferentes formas, tamaños y
grosores según la práctica que se vaya a realizar, sea ésta cacería o pesca.
41. Especie de caña hueca.
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
Los procesos epistemológicos propios muestran la existencia de un proceso de construcción social plasmado en las relaciones de los hombres
con el territorio, denominada epistemología del territorio. Cabe señalar
que la concepción epistemológica de “territorio” es la construcción de
identidad cultural y del conocimiento, en la conformación social y la
reproducción de los patrones culturales (EIBAMAZ, 2010, p. 20). No
sólo como espacio físico, sino como espacio de interrelación entre todos
los elementos que son parte de la cosmovisión indígena – amazónica,
reflejados en los seis sistemas socio productivos que son portadores de
significados, que son reproducidos y modificados en los constantes procesos de interacción social y manifestados en sus sistemas educativos
propios.
Cada pueblo posee su calendario y mapa epistemológico de los tiempos
y los espacios en los que no sólo la comunidad realiza sus actividades
culturales, sino también se suscitan los distintos acontecimientos de la
naturaleza. (EIBAMAZ, 2010, p. 20)
Del currículo escolar al currículo comunitario
1.
El Currículo Escolar
El ingreso de la educación escolarizada generó la homogeneización del
mundo indígena y desconoció formas propias de socialización y participación de los niños y niñas en las actividades productivas bajo sus
lógicas de abstracción y construcción de saberes propios. Sin embargo,
son estos espacios productivos donde se asentaron estas lógicas y formas
de pensar desde su propio mundo, lo cotidiano trae consigo oportunidades únicas de protagonismo personal y colectivo (De Sousa Santos,
2003). Como plantea Rengifo (2003) la forma de vivir de las comunidades indígenas inspira una pedagogía de la vida cotidiana, de un vivir
diverso, conversacional y sustentable.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Inspirados en esta pedagogía de la vida cotidiana, el trabajo del EIBAMAZ se centró en la construcción de currículos comunitarios
respetando, como se mencionó anteriormente, el movimiento epistemológico que da vida y permanencia de los diferentes sistemas socio
– productivos de las naciones indígenas Tsimane’, Takana y Mosetén.
2.
Currículo Comunitario
¿Por qué un currículo comunitario? Porque se considera un proceso
formal, planificado según el ciclo de vida los niños con metodologías
específicas que lo reproducen, de acuerdo con actividades propias para
cada sexo. También se hacen presentes agentes educativos que han construido escenarios de aprendizaje donde los niños son socializados en las
principales estructuras mentales y productivas de su comunidad. Comunitario porque ordena la vida de la comunidad y organiza las prácticas
culturales y los conocimientos (Saberes y aprendizajes de los Tsimane’
Mosetén de Pilón Lajas, 2010, p. 23). Asimismo, destaca la planificación
e institucionalidad de los procesos educativos de estos pueblos indígenas, seguir caracterizándolo como informal es seguir aportando a lógicas
etnocéntricas y coloniales.
Es importante señalar que antes de pensar en iniciar cualquier proceso de intervención educativa-escolarizada, se sistematizó los distintos
procesos de construcción de saberes locales para evitar su subordinación a estructuras escolares formales, y a metodologías y contenidos que
responden a una lógica propia de las sociedades modernas del conocimiento.
Posteriormente, se trabajó la complementariedad del currículo comunitario entre los sistemas locales y los sistemas nacionales, pero sin caer
en una suerte de introducción inconexa de contenidos “culturales”,
cuidando de no producir procesos de exclusión de los niños y niñas Tsimane’, Mosetén y Takana en edad escolar. Cabe señalar que la fase de
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
construcción de currículos locales fue un proceso que se desarrolló en la
tercera parte del proyecto y que por su extensión, sólo será mencionado
y no así desarrollado en el presente escrito42.
3.
Construcción del Currículo Comunitario
Retomando el proceso de construcción de los currículos comunitarios,
se consideró el sistema de construcción y de desarrollo de los sistemas
socio – productivos propios como la cacería, la pesca, la agricultura,
la recolección de frutos silvestres, la etnomedicina y la artesanía. Cada
uno de los sistemas al institucionalizarse se compone de una estructura
que permite la interrelación de estos elementos y así llevar adelante un
proceso educativo propio, un proceso holístico, integral y de respeto a la
vida y al territorio. Tienen todas las características para ser considerado formal, sólo que el “etnocentrismo escolar” impide reconocer otras
formas institucionales que se producen en el monte o en el río y se rigen
en el calendario biológico y no así en el calendario gregoriano, y que han
sabido institucionalizar un proceso propio de evaluación de aprendizajes. (Prada, 2009) Los elementos que hacen a este proceso formal son:
saberes, contenidos, actividades y escenarios de aprendizaje, metodología, materiales de aprendizaje y evaluación.
La enseñanza y aprendizaje local al intervenir con los elementos pedagógicos mencionados, se constituye en un proceso formal que no es
42. A manera de comentario, la tercera fase del proyecto seleccionó escuelas piloto de
los cuatro pueblos indígenas para realizar un proceso de trabajo participativo de
los propios actores sociales, como organizaciones sociales, maestros, niños, padres
de familia. Siendo estos actores partícipes de las articulaciones entre el currículo
comunitario y el currículo escolar produciendo transformaciones significativas
en las prácticas de aula y mejorando la calidad educativa de los niños y niñas
indígenas. Se trata de respetar los dos sistemas y visibilizar sus diferencias, pero
tendiendo puentes inter epistemológicos. Estos puentes se establecen en los
planes de aula y en la construcción del documento curricular. (EIBAMAZ, 2010,
p. 23)
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
diferente a la institucionalidad establecida en las escuelas, pero trasciende el espacio de las aulas, de la copia y la repetición. Permite el constante
aprendizaje y autoaprendizaje. La unión curricular de lo local y lo escolar
se logra cuando se supera la separación entre el aprendiz y su medio; el
libro no es el único agente socializador, el monte, los bosques, los ríos
también socializan y enseñan.
Con fines metodológicos se didactizará el proceso de construcción curricular y se desarrollará elementos de la práctica socio productiva de la
cacería. La intervención de los niños en las actividades culturales facilita
el desarrollo socio – cognitivo y psicomotriz a través de la interacción de
los siguientes elementos pedagógicos:
GRÁFIcO 2. Relación del aprendiz y los elementos de las interacciones pedagógicas
Fuente: Elaboración propia a partir los resultados obtenidos en el proyecto
de investigación EIBAMAZ.
__ 136 __
PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
a.
Saberes
Todo proceso educativo considera los ciclos de vida o los ciclos etáreos
como indicadores de desarrollo cognitivo y de desarrollo e interacción
social. En el caso específico de estos pueblos de tierras bajas es importante la denominación que reciben de acuerdo a la edad que poseen ya
que así se establecen las actividades que pueden realizar colectivamente,
como: la asignación de agentes socializadores y el sistema de evaluación
al que serán sometidos. Por ejemplo, los Tsimane’ Mosetén de Pilón
Lajas estos ciclos de vida son:
Denominación
Varón: Joijno
Mujer: Joijno
Varón: Mikity
Mujer: Mikis
Varón: Bantyi’
Mujer: Bansi
Indicadores
Desde los 0 hasta 1 ½ años.
Desde que nace hasta que aprende a caminar.
Desde 1 ½ años hasta los 6 años.
Desde que habla y camina sólidamente hasta que aprende
a manejar el arco (varones) y hasta que realizan algunas
labores simples en el hogar (mujeres)
Desde 6 hasta los 12 años.
Desde que realizan actividades propias de su género hasta
el cambio de voz en caso de los varones, en las mujeres
hasta la llegada del primer periodo menstrual.
Desde los 12 hasta los 15 años
Realiza las actividades productivas por iniciativa propia.
Desde los 15 años hasta que contraen matrimonio.
Varón: Nanaty
Mujer: Nanas
Varón: Rijtety
Mujer: Rijtes
Varón y mujer: Isho’ Desde que se casan hasta que mueren.
penyaty
CUADRO 2. División de ciclos de vida en el Pueblo Indígena Mosetén
Fuente: Saberes y Aprendizajes entre los Tsimane’ Mosetén de Pilón Lajas, 2010:47.
Estas etapas de desarrollo conllevan destrezas físicas y mentales, también saberes y valores socialmente construidos. Por ejemplo, durante la
caza, los padres pensando en el futuro de sus hijos varones, cuando el
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
‘bantyi’ tiene entre 5 a 6 años, le construyen pequeños arcos y flechas
para que a través del juego practique sus habilidades y en el futuro sea
un ágil cazador. Paulatinamente las actividades se van complejizando de
acuerdo a la edad, cuando mejoran sus capacidades cognitivas y motoras, los padres guían el proceso de construcción de sus propias armas de
cacería como el arco y la flecha.
b.
Metodología de enseñanza y aprendizaje
Este proceso también va acompañado de metodologías de enseñanza y
aprendizaje. El niño desde pequeño aprende los nombres de los animales, sus características y la técnica que el padre usó para cazarlos. Don
Eladio Chao, cazador Takana indica: “Cuando tiene entre 7 y 8 años
el niño pregunta ¿qué tipo de animal es? Otra vez ha traído el papá el
mismo animal, ahora ya sabe qué animal es ese” (Eladio Chao, Tumupasha, 06/09/07). Estas metodologías están orientadas, generalmente,
a que sea el niño quien construya sus aprendizajes en base a la observación, la práctica y el intercambio verbal con sus progenitores y otros
agentes de aprendizaje.
Cabe señalar que las estrategias metodológicas de enseñanza trascienden
las estrategias escolarizadas de la escritura y la memorización, alentando
la constitución de la tradición oral, como un performance de representación de procesos orales cambiantes, ricos y de transmisión temporal,
con el fin de aportar en la construcción del saber, trascendiendo procesos de transmisión oral.
La pedagogía de los pueblos de tierras bajas, es la del autoaprendizaje.
Se le preguntó a Pablo Catumare, cazador Mosetén ¿quién te enseñó a
cazar?, él respondió “Yo sólo aprendí”. La pedagogía se acentúa en la
actividad de aprender y no así en enseñar. Son curiosos, preguntones,
indagadores y ahí se ve cómo procesos tan complejos de abstracción oral
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
son parte del día a día de los niños y niñas amazónicos, siendo constructores de su propio conocimiento.
c.
Espacios de Aprendizaje
La institucionalización de los espacios de aprendizaje como: los ríos, las
lagunas, las clases de monte43, los bañeros44 o salitrales45, permite a los
niños y niñas aprender a conocer los ecosistemas donde viven y producen y, ligar este aprendizaje con el manejo productivo y sostenible de los
recursos naturales que existen en su territorio. En el caso de la cacería, el
niño sabe que puede cazar con más frecuencia chanchos troperos en los
bañeros, porque ellos asisten allí para refrescarse. A su vez este espacio
se convierte en un espacio de socialización, ya que desde que tienen las
habilidades físicas necesarias y madurez cognitiva sus padres le permiten asistir a los lugares de caza con hermanos, amigos, vecinos, y de esa
manera fortalecen sus relaciones interpersonales.
Esta construcción curricular que responde a las características de descentralización epistemológica recupera el carácter formativo de las
personas que viven los procesos de socialización, recreados y modificados por los niños en un contexto histórico determinado. El siguiente
cuadro muestra la concreción de la estructuración del currículo comunitario, éste es un ejemplo de una actividad de cacería para un niño de
entre 6 a 12 años.
43. Existen dos clases de monte, el monte alto es un terreno que no está desmontado,
tiene mucho abono y se constituye en un buen espacio para la producción agrícola.
El monte alto bajo se caracteriza por tener tierra gredosa por la abundancia de
agua, no está desmontando y la tierra conserva muchos nutrientes.
44. Son lodazales ubicados en lugares frescos, generalmente están debajo de árboles
grandes y frondosos. Allí asisten animales de gran tamaño como el chancho
tropero, el huaso (siervo silvestre) y el anta (tapir).
45. Son espacios de gran concentración salina, al cual asisten los animales a comer la
sal como parte de su dieta alimenticia.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Saberes
Actividades,
Materiales
agentes y
y otros
Contenidos
Metodología
Evaluación
escenarios de
elementos de
aprendizaje
aprendizaje
- Manejo
El bantyi’
correcto
reconoce
de la
formas
flecha.
correctas
de practicar - Técnicas
para
puntería
disparar
con flecha.
flechas.
El padre
Aprende
le enseña a
observando.
utilizar flechas
y arcos.
Práctica
el disparo
de flecha
practicando
en animales,
frutas, etc.
- Flecha.
- Arco.
- Frutas.
El padre
evalúa:
El dominio
que tiene al
disparar la
flecha.
La forma de
sostener el
arco.
CUADRO 3. Estructuración del Currículo Comunitario
Fuente: Saberes y Aprendizajes entre los Tsimane’ Mosetén de Pilón Lajas, 2010:125.
A modo de conclusión, el currículo en movimiento ¿tensiones
entre lo comunitario y escolar?
Históricamente, ampliar la participación social para la construcción
de políticas educativas en Bolivia ha estado estrechamente relacionado
con las demandas de los pueblos y movimientos sociales indígenas y
sus luchas por el respeto al ejercicio de sus derechos ciudadanos. Con
frecuencia estas acciones derivaron en la interpelación del Estado y sus
arcaicas estructuras de participación social; en otras palabras, la activa lucha de los sectores tradicionalmente excluidos de todo poder de
decisión, y la apertura a éstos por su persistente interpelación a dicha
situación, ha permitido el establecimiento de nuevas estructuras de participación social en el mismo seno de las estructuras del Estado, lo cual
puso en tensión la misma centralidad de poder de los grupos dominantes en la construcción de políticas educativas públicas.
La participación del movimiento indígena boliviano, tal cual los distintos
momentos y acciones desarrolladas a lo largo del tiempo descritas anteriormente lo evidencian, determinó, junto de la mano de otros actores
sociales más, el rumbo de la política educativa hasta su consolidación en la
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PARTE 1. POLÍTICAS Y SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMÉRICA LATINA
vigente Ley de Educación “Elizardo Pérez – Avelino Siñani”. Estos cambios, como es de suponer, han sido lentos y no necesariamente afectan de
la misma manera todas las esferas del sistema educativo nacional. Uno de
estos escenarios educativos en disputa y resistencia es el currículo escolar.
El currículo escolar representa uno de los bastiones donde tradicionalmente los cambios poco o nada se dejan sentir. Su concepción es
responsabilidad “casi” exclusiva de agentes especializados en materia
educativa-curricular que más de las veces son ajenos a la realidad y sin
ningún conocimiento de la población donde estas concepciones curriculares serán implementadas. Responden a un “etnocentrismo escolar”
que ha bloqueado la apertura a otros conocimientos y saberes no escolares, como también ha enmudecido, vía un tecnicismo instrumental, la
participación y voz de “otros” actores que pugnan por introducir cambios en la práctica educativa escolar.
A esta situación, la construcción de currículos comunitarios trata de concebir un currículo que responda a necesidades educativas y que al mismo
tiempo respete y valorice saberes y conocimientos propios y ancestrales
de los pueblos indígenas de tierras bajas de Bolivia. Esta situación sugiere
un gran desafío y complejidad epistemológica a la manera de concebir
la práctica educativa escolar que históricamente se ha cerrado a cambios
tanto en su concepción como en su proceso de formulación.
Las luchas de los movimientos sociales e indígenas en Bolivia, en este
caso de tierras bajas, por el reconocimiento de sus derechos y demandas,
dieron un viraje sustancial sobre las imposiciones eurocéntricas plasmadas en la perspectiva hegemónica del conocimiento que no daba cabida a
otros saberes y conocimientos considerados no académicos. Así, la construcción de conocimientos por los mismo actores indígenas a través de
la oralidad, muestra que la escritura no es el sistema gráfico superior y
único impuesto por siglos por el eurocentrismo, y que ésta permite la
constitución de un sistema educativo formal.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Estos sistemas educativos expresados concretamente en el currículo,
tienen todas las características para ser considerados formales, donde
el etnocentrismo escolar impide reconocer otras formas institucionales,
muchas de éstas se desarrollan en el monte y no un aula, se guían por el
calendario productivo respetando las temporadas agrícolas y no un calendario gregoriano, desarrollan sus propios sistemas de evaluación que
no miden la capacidad de retener información, sino impulsan procesos
de observación y retroalimentación. La pedagogía indígena acentúa la
actividad de aprender y no el acto de enseñar. El aprendiz debe ser preguntón, observador, curioso, explorador. Es importante señalar que el
educador, sea éste el abuelo, la abuela, el padre, la madre o algún hermano mayor, orientan verbalmente, pero no es un acto de transmisión o
transferencia de información, sino para crear las condiciones para que
el niño o niña construya su conocimiento.
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Parte
2
Formación
docente
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
La formación inicial docente y el debate
sobre la calidad educativa en Guatemala
Ana López Molina.
Introducción
Guatemala mantenía la formación inicial docente en el nivel medio a
pesar de la tendencia en la región latinoamericana que la fue desplazando al terciario o al superior, o a una combinación entre secundaria
y superior. En el segundo ciclo de secundaria, conocido como “diversificado”, se tenían tres años de formación donde se combinaban los
conocimientos de un bachillerato en ciencias y letras con el entrenamiento pedagógico y didáctico, acompañado de prácticas docentes
supervisadas. La reciente reforma a la formación inicial docente se impulsó desde un documento hecho público en septiembre de 2012 por el
Ministerio de Educación (MINEDUC), titulado “Estrategia para una
educación de calidad para la niñez y la juventud guatemalteca”. Es difícil oponerse a que los maestros se formen en la universidad porque,
sin duda, suena como un avance y una promesa de mejora en la calidad
educativa. Pero ¿qué implicaciones hay cuando no se toma en cuenta
la realidad socioeconómica del país? ¿Qué consecuencias a largo plazo
puede tener una reforma apresurada y que deja fuera consensos alcanzados en procesos de diálogo? ¿Puede sostenerse una nueva modalidad de
formación inicial docente que se impone por medio de procedimientos
de dudosa legalidad y que no cuenta con los recursos necesarios para
concretarse?
Los procesos de diálogo ocurrieron en lo que se conoció como la Mesa
de Formación Inicial Docente (Mesa FID), que comenzó su trabajo en
2009 y estuvo conformada por representantes de gremiales de educa__ 147 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
ción, sindicatos, entidades nacionales y de diferentes dependencias del
Ministerio de Educación. Se alcanzaron acuerdos respecto a la forma y
duración de la carrera de magisterio primaria, y se mantuvieron algunas
diferencias. Sin embargo, el Ministerio avanzó con la reforma sin tomar
en cuenta los acuerdos y sin resolver las diferencias en posturas. Se
decidió crear un Bachillerato en Ciencias y Letras con Orientación en
Educación, de dos años de duración, con el cual se ingresaría a la Universidad para completar tres años más de Formación Inicial Docente.
Por eso, a finales de 2011 empezaron las primeras acciones de resistencia
a las modificaciones a la carrera de magisterio de educación primaria,
principalmente de los estudiantes normalistas del interior del país,
quienes, en los años de más intensas pugnas, debates, conflictos y medidas de hecho (2012 y 2013), tomaron las Escuelas Normales, recibiendo
una respuesta violenta de parte de la policía. El 2013 fue el primer año
de implementación, y durante el 2014 se regularizó la nueva modalidad
de Bachillerato con orientación en Educación, graduándose al final de
año la primera promoción46. Al inicio de 2015 la Universidad de San
Carlos de Guatemala (USAC), única casa de estudios superiores pública, no tenía listo el plan de estudios para los profesorados de educación
primaria en sus diferentes modalidades, mientras el Ministerio no determinaba cómo se haría la transferencia de fondos para ofrecer becas
a estudiantes provenientes de escuelas públicas y de bajos recursos,
concesión hecha ante el rechazo a la reforma. Fueron cinco las especialidades aprobadas por el Consejo Superior Universitario: Educación
Bilingüe Intercultural, Educación Intercultural; Productividad y Desarrollo, Expresión Artística con Énfasis Musical, y Educación Física,
pero en efecto se ofrecen sólo la modalidad intercultural y bilingüe intercultural en 15 de las 43 sedes, y la de énfasis musical sólo en la ciudad
46. El ciclo lectivo en Guatemala para los niveles inicial, primaria y secundaria, es de
enero a octubre. Las universidades funcionan por semestres, de enero a junio y de
julio a noviembre.
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
capital. El Ministerio, según el acuerdo, debía efectuar un aporte anual
a la Universidad de alrededor de mil dólares por cada estudiante. En el
país, como es común en la región, los recursos fiscales se manejan de
manera centralizada. El Estado –y no los gobiernos locales- es el responsable de financiar la educación y organizar la contratación de docentes
y el mantenimiento de la infraestructura. En el nivel superior es donde
con mejor claridad se ve la centralización del financiamiento, ya que los
fondos se transfieren directamente del Ministerio de Finanzas Públicas.
Es decir, en términos procedimentales y de presupuesto de la Nación,
también se hacía necesario tomar decisiones que al iniciar el año lectivo
no estaban tomadas.
En el presente texto se explicará el proceso de reforma a la formación
inicial docente, enmarcándolo en el debate nacional sobre la calidad
educativa, que se ha dado no en espacios de diálogo y discusión –que
fueron clausurados por el Ministerio de Educación- sino en los medios
escritos de comunicación, a través de columnas, plumas invitadas y entrevistas. Se inicia caracterizando a Guatemala a través de su sistema
educativo, para contextualizar la “Estrategia” y su implementación. Al
final se presentan puntos para la reflexión en el debate que aún no concluye, toda vez que las demandas sociales a la educación son amplias
y no han podido ser atendidas, y que pasado tres años sigue habiendo
incertidumbres respecto a la formación inicial docente.
Los albores del sistema educativo guatemalteco y la formación
docente
La educación nacional en Guatemala no recibió impulso sino hasta
1871, cuando los liberales llegaron al poder de la mano de Justo Rufino
Barrios, marcando la entrada del país a la modernidad, medio siglo después de la independencia. La educación es declarada universal y laica,
lo que se sostiene hasta nuestros días en la Constitución de 1985. Otro
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
punto relevante se da en la década de 1920, cuando se empezó a hablar
de un proyecto educativo centroamericano, en el primer centenario de la
Independencia, devenido de la articulación social que siguió a la deposición del dictador Estrada Cabrera (1898-1920). La discusión sobre la
ciudadanía, el gobierno y la nación confluyeron en la educación. Veinte
años más tarde, a partir de la revolución democrática de 1944, con Juan
José Arévalo, quien se interesó en el desarrollo de las Escuelas Normales,
se puso en marcha aquel proyecto educativo que no se había desarrollado, posiblemente por falta de recursos (Fuentes Oliva, 2012, pp. 20-21).
Al inicio del siglo XX, las ideas modernas sobre ciudadanía suponían
que se contraían obligaciones, pero que también se accedía a derechos,
el voto como uno primordial. Aunque la cobertura escolar era mínima,
dejando al 93% de la población analfabeta, la educación para los indígenas se empezó a considerar una necesidad prioritaria. Para eso, los
maestros empíricos fueron cruciales pues permitían inaugurar y sostener escuelas públicas en poblados alejados de la ciudad. Estos maestros
no tenían entrenamiento pedagógico y por lo general, eran personas que
sabían leer y escribir, a la vez que contaban con cierto reconocimiento
local, en poblados donde el analfabetismo era la regla. Se calcula que
para la época había 445 maestros titulados frente a 2.652 empíricos. En
cuatro años, se había aumentado a 728 titulados, pero también había
aumentado el número de empíricos a 2.856, representando el 80% de
los maestros (González Orellana, 1970, p. 340). En 1929, frente a la falta
de formación docente, se creó la Escuela Normal Superior con el fin de
preparar a maestros de primaria para ocupar puestos administrativos
y directivos, pero solo funcionó durante tres años. Estos esfuerzos por
llevar la letras a poblados alejados de la ciudad se unía a las ideas de
principio de siglo que asociaban la libertad, tanto del individuo como
del pueblo, a la capacidad de leer y escribir, y recalcaban en el peligro en
el que se encontraba un pueblo analfabeto pudiendo ser esclavizado por
grupos perversos o naciones poderosas, en palabras del vitalista Masferrer (1950), recogidas por Fuentes Oliva (2012, p. 44).
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
El proyecto que inició como de “desanalfabetización”, y que además
giraba en torno a la elevación del nivel educativo y el fortalecimiento de
la instrucción cívica, incluyó una estrategia para la formación docente:
se elegía a los mejores estudiantes de magisterio, para que, al terminar
la carrera en la Escuela Normal, pudieran continuar su formación como
pedagogos en el extranjero. Su vuelta a Guatemala llevaba ideas frescas
y conocimientos sólidos, al servicio del sistema educativo que empezaba
a ponerse en marcha. Uno de los becarios del programa fue Juan José
Arévalo, enviado a Argentina para formarse en Pedagogía. Se entiende
entonces, que a su vuelta a Guatemala y al ser electo como el primer
presidente de la revolución de 1944, retomara el proyecto de dos décadas atrás para ponerlo en marcha. Se dictó la Ley de Escalafón que
forma categorías entre los maestros de acuerdo a tiempo de servicio, formación y aptitudes, organizando los aumentos salariales. Junto a estos
esfuerzos organizativos, también se crearon centros de formación como
la Escuela Normal de Maestras para Párvulos y el Instituto Técnico
Industrial para obreros. Arévalo pudo poner en práctica los planes de la
década de los 20’s por contar con los recursos que en aquel entonces no
estaban disponibles (Fuentes Oliva, 2012, p. 63).
Con estas raíces, el sistema educativo guatemalteco está ahora dividido
en inicial, preprimaria, primaria, secundaria –de dos ciclos- y superior.
Oficialmente, la preprimaria inicia a los 6 años y dura uno solo (aunque
se extiende hasta por tres en las áreas urbanas), la primaria se completa
en seis años, el primer ciclo de secundaria consta de tres y el segundo
ciclo es vocacional, cursándose en dos o tres años, dependiendo de la carrera elegida. La Constitución establece que la educación es obligatoria,
lo que convierte en un derecho, y desde la inicial hasta el primer ciclo
de secundaria, gratuita47. La educación superior es ajena a los intereses
47. La gratuidad se ha visto reflejada en la ausencia de pago de cuotas mensuales, pero
los establecimientos educativos acostumbran cobrar una matriculación y algunas
cuotas voluntarias a lo largo del año, sobre todo para celebraciones y efemérides,
todo lo que es ilegal. La gratuidad no se volvió a exigir a las escuelas desde el
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
nacionales expresados en la Carta Magna: Existe una única universidad
pública y semigratuita, Universidad de San Carlos de Guatemala.
En cuanto a cobertura de primaria, se había logrado un progreso significativo entre los años 2009 y 2011, consecuencia de programas de
transferencias condicionadas y el cumplimiento de la gratuidad consignada en la Constitución, que no se continuaron con el cambio de
gobierno de 2012 y llevaron a un retroceso. Por lo tanto, las tasas netas
correspondientes al año 2012 son similares a las de hace una década.
En el caso de los ciclos de secundaria la cobertura es muy baja, sólo
39 adolescentes de cada 100 ingresan al ciclo básico, y sólo 21 de cada
100, al diversificado. La relación por sexo es de 44,5% masculino y
41,4% femenino. Es evidente, además, la disparidad geográfica y étnica, registrada por diversas investigaciones48. Las desigualdades son más
evidentes cuando se observa que en el primer ciclo de secundaria, sólo el
27,5% es atendido en el sector público, mientras el 45,4% corresponde
al sector privado y el 25,4% a institutos por cooperativa49. En el ciclo
vocacional se cubre al 20% de los jóvenes, correspondiendo el 75,5%
al sector privado, mientras el 0.93% está en institutos por cooperativa
y 4% en centros educativos financiados por municipalidades (EducaGuatemala, 2014a). Según datos del Movimiento Cuarto Mundo50, la
Estado sino hasta el gobierno de Colom (2008-2011). Al cambio de gobierno,
muchas escuelas volvieron a las viejas prácticas, aunque ahora existe más control
de la comunidad educativa.
48. Ver, por ejemplo, Segeplan (2005), PNUD (2012).
49. Los Institutos por cooperativa permiten una participación de autoridades
municipales, padres de familia y el sector privado con coordinación del
MINEDUC. Fueron creados en 1995 especialmente para las áreas rurales donde
el Estado no había logrado cobertura educativa.
50. Organización no gubernamental asociada con el Movimiento Internacional ATD
Cuarto Mundo, ONG dotada de estatuto consultivo con Ecosoc, Unesco, Unicef,
OIT y el Consejo de Europa. Busca garantizar el acceso de los más pobres al
ejercicio de sus derechos y avanzar hacia la erradicación de la pobreza extrema
desde la perspectiva de la construcción de una sociedad más justa y conforme con
los valores enunciados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
inversión que los padres deben hacer al momento de que los hijos ingresan y por cada año que permanecen en el nivel secundario es tres veces
y media mayor que en la primaria, lo que provoca que dos tercios de la
población que tendría que asistir a diversificado, se ve imposibilitada de
hacerlo por razones económicas (EducaGuatemala, 2014b).
Indicador
Para el 2000
2013
Tasa neta de escolaridad
85.6%
85.5% *
Permanencia en primaria
50.4%
67.7% (2012)
Alfabetismo (15-24 años)
82.3% (2002)
91.8%
TABLA 1. Tasa de escolaridad
* En 2009 se había alcanzado el 97%.
Fuente: Alvarado (2015) con datos de UNESCO.
Esta regresión en la cobertura en primaria tiene una explicación en que
Guatemala, además de ser uno de los países que menos invierte en educación, es el que menos invierte en Centro América, 20,6% del total
del gasto público (Banco Mundial, 2013). En el 2009 llegó a un nivel
máximo de 3.3% del PIB, pero luego disminuyó a 2.9% en 2011. Para
los años siguientes la inversión se mantuvo constante en esa proporción.
El nivel universitario también refleja las disparidades educativas nacionales. La cobertura universitaria neta a nivel nacional es menor al 8%
(incluye a la USAC y a las universidades privadas). En un país donde,
según estadísticas oficiales (INE, 2012), el 40% de la población es
indígena y el 51% habita en el área rural, del total de la población universitaria solamente el 11,3% es indígena y nada más el 10,3% proviene
de áreas rurales (EducaGuatemala, 2014b). La universidad pública no
es gratuita, ya que se paga una cuota -que es mínima en comparación
con las privadas-, y tampoco es de acceso libre, ya que debe aprobarse
un examen de admisión. Además, la Universidad de San Carlos tiene
problemas para cubrir sus gastos con las transferencias directas del Mi__ 153 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
nisterio de Finanzas. Cuando constitucionalmente le corresponde el 5%
del presupuesto de la nación, ha debido llevar adelante una batalla legal
en 2013 para asegurar recibirlo, garantizando que sea una partida en el
mismo y no algo que se constituya de recursos “sin otro destino”, como
antes de 2013 lo establecía La Ley Orgánica del Presupuesto. Aunque
parezca un logro, hay que tomar en cuenta que la recaudación fiscal
generalmente fracasa en alcanzar las metas propuestas para el año.51 Es
necesario reconocer que la universidad pública ha seguido atendiendo
a un población que se estima aumenta en 10.000 nuevos ingresantes
anualmente, por lo que en el presente año alcanza un total de 200.000
estudiantes. Sin embargo, como señala Pérez (2005, p. 8) sólo 5,29%de
la población en edad de ingresar a la educación superior (a partir de los
18 años) se inscribe en la USAC. A pesar de que es tan bajo el porcentaje
de ingresantes a la educación superior, la mayor parte de la demanda la
cubren las universidades privadas, que no reciben recursos del Estado.
Guatemala es un país sumamente (y sostenidamente) desigual -el índice
de Gini es 52,4 (2011)- y el sistema educativo desnuda esta desigualdad.
El aumento en el financiamiento de la educación superior no es sólo un
reto en lo fiscal, sino también tiene un impacto en el esquema distributivo de la nación, que no ha logrado acercarse a un efecto redistributivo
progresivo, que entre otras cosas, logre reducir esas disparidades en el
sistema educativo52.
51. Es necesario aclarar que si bien Guatemala posee las carga tributarias más baja
de Latinoamérica (equivalente al 13% del PIB mientras el promedio regional es
de 21,3 %, según la CEPAL) y que una gran parte de su economía está en sector
informal, las recientes develaciones de redes de corrupción incrustadas en los
organismos del Estado, que defraudaban sumas millonarias en aduanas, merman
considerablemente esos ingresos tributarios proyectados para el período fiscal, lo
que podría explicar por qué la recaudación ha ido disminuyendo a partir de 2011
(el período del actual gobierno, depuesto por su implicación directa en las redes
de defraudación aduanera, inició en 2012).
52. Uno de los mayores obstáculos es lo que Morduchowicz (2003) llama inercia:
los presupuestos se hacen a partir de los gastos incurridos en el período pasado,
y no pensando en el futuro. Si aun así se hace necesario seguir endeudando al
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
La carrera docente en un Estado empobrecido y para una
sociedad poco educada
Mariano Gálvez será recordado como el presidente que fundó la primera Escuela Normal en el año 1835. Durante la Reforma Liberal, al
mando del General Justo Rufino Barrios aumentó el número de estas
escuelas. Desde entonces, la formación de maestros ocurría en el nivel
secundario, aunque nunca se dejó de lado la discusión sobre la idoneidad de una formación a nivel superior, lo que llevó a la creación de la
Escuela Normal Superior, de la que ya se habló. Fue hasta 1968 que en
la Universidad de San Carlos se puso en funcionamiento la Escuela de
Formación de Profesores de Enseñanza Media (EFPEM), separando
a los profesores de primaria formados a nivel medio, de los profesores
de secundaria, formados en el nivel superior. Al final del siglo XX y al
inicio del siglo XXI se vuelve a las discusiones sobre la necesidad de
transformar la formación de formadores.
Desde la década del sesenta se proponía que la docencia fuera una carrera con todas las formalidades y prebendas que eso implica, a saber,
sindicatos, seguro social, aumento salarial por antigüedad y sistema
jubilatorio. El Congreso aprobó en 1961 el Estatuto Provisional de los
Trabajadores del Estado, Capítulo de Dignificación y Catalogación
del Magisterio Nacional, conocida como Decreto 1485. A pesar de
ser “provisional”, se mantiene vigente hasta el día de hoy, con algunas
modificaciones a los artículos relacionados a salario y evaluación para
cambio de categoría, introducidas en el año 2000 a partir de negociaciones con sindicatos. Lo más destacable es que se concibe la carrera
país, se continuará con esta inercia que no permite la programación y que se
diluye en esfuerzos por sostener la carga salarial, el típico rubro mayoritario en
los presupuestos de las instituciones educativas. El mismo autor señala que el
sistema, de esta forma, pierde su capacidad de autorregulación ante la rigidez del
gasto, la ineficiencia del uso de recursos y las normativas legales.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
como un desarrollo profesional que tiene su origen en la formación
inicial y que continúa como proceso permanente durante el servicio.
El modelo que ubicaba la formación inicial en el nivel secundario en
las Normales y la formación continua a cargo de la Universidad no fue
cuestionado seriamente sino hasta la década de los noventa, cuando con
financiamiento de USAID, se hizo una propuesta de Carrera Docente
que proponía que la formación inicial fuera en el nivel superior y que
en ese nivel también ocurriera la formación continua. En 2003 se hace
el primer intento de llevar la formación inicial docente al nivel superior,
con la propuesta –nunca concretada- de darle acreditación universitaria
a las Normales. En paralelo se puso en marcha un programa de profesionalización que involucró a la universidad pública y a dos privadas:
la Universidad Panamericana y la Universidad Mariano Gálvez, ambas
confesionales evangélicas, pero a pesar de que 50.000 maestros se inscribieron, después del primer semestre el programa se canceló.
En 2008, EFPEM y el Sindicato de Trabajadores de la Educación (STEG)
diseñaron las bases para el Sistema de Formación de Docentes en Guatemala, llegando a consensos respecto a la formación inicial y continua
de docentes, los incentivos económicos a maestros que estudian y otros.
Esta iniciativa dio vida al Sistema Nacional de Formación del Recurso
Humano Educativo (SINAFORHE). Distintos sectores se involucran en
dos mesas de discusión, una sobre la formación inicial docente (la Mesa
FID53) y la otra, sobre la formación continua que creó el Programa Aca53. Conformada por representantes de: Asociación de Centros Educativos Mayas,
Asociación de Colegios Privados (a través de la Asociación Nacional de Colegios
Católicos), Asociación de Maestros de Educación Rural de Guatemala, Asamblea
Nacional del Magisterio y Sindicato de Trabajadores de la Educación de Guatemala,
Comisión Nacional Permanente de Reforma Educativa, Consejo Nacional de
Educación Maya, Coordinadora Nacional de Comunidades Normalistas, Escuela
de Formación de Profesores de Enseñanza Media de la Universidad de San
Carlos de Guatemala, representantes de estudiantes, de docentes y de padres de
familia de las Escuelas Normales Interculturales y Escuelas Normales Bilingües
Interculturales (divididos en cuatro regiones), representantes de docentes de las
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
démico de Desarrollo Profesional Docente (PADEP/D) que funciona en
el EFPEM. Este programa descentralizado sigue funcionando, y según
datos oficiales, en el presente año 8.432 docentes concluyen sus estudios de
formación. El 77% del total de estos docentes son de primaria. El PADEP
inició atendiendo a los municipios y departamentos de mayor pobreza.
Se eligieron 43 municipios en 9 departamentos. En 2010 se extendió a 53
municipios. En 2012, a 73 municipios de 12 departamentos. En el presente incluye a 20 departamentos y 100 municipios (PADEP, 2010). Ya
suman 16.000 docentes egresados con títulos universitarios intermedios,
mientras constantemente se revisan las herramientas tecnológicas y pedagógicas. Sin embargo, el total de graduados representa apenas el 5.6% de
los docentes que laboran en el sistema educativo nacional.
Una nueva propuestas elaborada por López Rivas (2011) para el Ministerio de Educación con apoyo de USAID elabora tres fases, una de
inducción que ocurre dentro de la escuela cuando el maestro inicia su
servicio y que requiere de la figura de un maestro tutor; otra de actualización relacionada a la tecnología; y una tercera de profesionalización
que les remite a la formación superior, pero que, según la propuesta, se
hace innecesario una vez que todos los docentes reciban la formación
inicial en la universidad. Se enuncia que “la Carrera Docente viene a
ser una propuesta de desarrollo profesional, basada en formación académica y promueve, a partir de ello, categorías que implican incentivos
salariales y laborales que permitan al maestro sentirse cómodo y digno
con la profesión.” (p. 14). Lo que no es nada nuevo toda vez que eso está
establecido en el Decreto 1485 al que ya se hizo alusión. Desde el inicio
del siglo XX las ideas sobre el magisterio y su rol en la sociedad han ido
Escuelas Normales de Educación para el Hogar, de Educación Física y de Educación
Musical, los viceministerios Técnico, de Educación Bilingüe e Intercultural y
de Diseño y Verificación de la Calidad Educativa, y las direcciones sustantivas:
Dirección General de Educación Bilingüe Intercultural, Dirección General de
Gestión de Calidad Educativa, Dirección General de Currículo, Dirección General
de Educación Especial y Dirección General de Educación Física.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
modificándose, en esta etapa, la segunda década del siglo XXI, lo coloca
como un profesional en formación que de acuerdo a su desempeño será
valorado y reconocido socialmente.
Volviendo a la Mesa FID, en su labor se encontró con algunos datos difíciles de manejar: en las 417 Escuelas Normales existentes se gradúan al
menos 20.000 maestros anualmente, mientras el Estado abre apenas 4.000
nuevas plazas al año. A estos maestros, habría que sumarle aquellos que
se gradúan de instituciones privadas. La calidad de la formación también
ha sido centro de amplios debates. A finales de 2013 se evaluó a 137.000
graduandos de secundaria (de Bachillerato en Ciencias y Letras así como
de las carreras que el nivel ofrece). Los resultados desalentadores son que
74% reprobó en lenguaje y 92% en matemática, según lo indicó el Viceministro de Diseño y Verificación de la Calidad Educativa. Si los maestros
se forman en el nivel secundario y los resultados de las evaluaciones son
tan negativos ¿qué se puede esperar que enseñen en las aulas de primaria?
Esta pregunta ha sido tomada y respondida de diversas formas por
distintos actores de la sociedad guatemalteca, que responden siempre
dirigiéndose a la calidad educativa, entendiendo que las deficiencias en
la educación son a la vez causa y origen de una formación inicial docente
deficiente. López Rivas (2011, p.17) señala que se trata de un círculo
vicioso. Retoma el “Círculo de pobreza del desarrollo profesional docente” del educador Severo Cuba (2008), que muestra cómo la falta de
selección de los ingresantes a la carrera docentes se suma a una formación pedagógica que no atiende las deficiencias de origen y que no
modifica las experiencias de aprendizaje de la escuela, que a su vez se
encuentra en contextos de pobreza y marginalidad, donde los procesos
de formación no son regulares y apuntan más al control, ya que la innovación no tiene cabida en la forma en que se administra la educación. La
escuela brinda una educación de baja calidad que como resultado tiene
niños con poca capacidad lógica y comunicativa. El tiempo de escolaridad en estas condiciones, no importa cuán largo sea, no tiene resultados
que la sociedad requiere, graduando a jóvenes con deficiente formación
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
obtenida en escuelas de baja calidad, que luego ingresan a la carrera
docente para dar inicio de nuevo al círculo.
Otro elemento importante en el contexto guatemalteco es la diversidad
que se traduce en desigualad. El magisterio ha sido una opción para
estudiantes, pero sobre todo mujeres jóvenes, en las áreas rurales. El
mayor porcentaje de centros educativos ofreciendo el magisterio es operado por cooperativa, un tercio de los estudiantes de educación media
eligen el magisterio y, más importante, están en el área rural. Dos tercios de quienes se gradúan de magisterio son mujeres, y de éstas, casi la
mitad son indígenas (Ramazzini, 2013).
Bachillerato
Educación
Total de Estudiantes
de formación Magisterio
técnica
Estudiantes
(%)
general
profesional
Total
310,778
100.0
12.1
20.1
67.7
Sector de inscripción inicial
Oficial
64,255
20.7
5.4
38.1
56.5
Privado
229,812
73.9
14.6
13.6
71.7
Cooperativa
13,173
4.2
1.1
43.8
55.1
Municipal
3,538
1.1
9.0
28.5
62.5
Urbana
285,742
91.9
12.3
19.1
68.6
Rural
24,770
8.0
9.7
32.7
57.6
Mujeres
52,749
17.0
18.6
28.9
52.5
Hombres
49,924
16.1
23.9
14.5
61.6
13.6
45.3
41.1
Área de inscripción inicial
Sexo (Graduandos 2008)
Etnicidad (Graduandos 2008)
Mujeres Indígenas
10,468
3.4
Mujeres no indígenas
36,662
11.8
19.4
25.6
55.0
Hombres indígenas
12,364
4.0
20.1
30.6
49.4
Hombres no indígenas
32,145
10.3
25.1
9.4
65.5
No reportan etnicidad
específica
11,034
3.6
--
--
--
TABLA 2. Perfiles de estudiantes del magisterio
Fuente: Ramazzini (2013) con datos de 2008 y 2009 de PNUD.
__ 159 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
La discusión respecto a la mejora de la formación inicial docente y la
carrera docente, que empezó en los noventa como parte del paquete de
ajuste estructural, se ha cimentado siempre sobre la base de que mejorando la preparación docente mejoraría la calidad educativa. Desde
aquella década se ha dejado de lado resolver problemas estructurales de
la educación que se relacionan a otros problemas de la misma índole,
como la desigualdad, la mala distribución de recursos, la baja inversión,
el abandono infraestructural y la poca atención a la diversidad cultural.
La Mesa FID retomó la idea que equipara preparación docente a calidad educativa. Durante tres años de trabajo preparó una propuesta que
reformaba el inicio de la carrera docente y la formación. La propuesta
era otorgarle status de escuela superior a las Normales, ofreciendo un
bachillerato de dos años seguido de un profesorado de tres, avalado por
la USAC, con recursos del Estado. El Ministerio de Educación desechó
esta propuesta consensuada por completo, a la vez que ató de manos
al Consejo Nacional de Educación, que hasta entonces había conocido, analizado y aprobado las políticas educativas como órgano consultor
compuesto por un cuerpo técnico54.
54. En 1927 se instauró el Consejo Nacional de Educación (CNE) con carácter de
cuerpo técnico. Su primera función fue recopilar las leyes referidas a educación.
El CNE desapareció y en 1991 con la Ley de Educación Nacional, recuperó
su vigencia, conformado por Ministerio de Educación de Guatemala, Alianza
Evangélica de Guatemala –AEG-, Universidad de San Carlos de Guatemala –
USAC-, Comisión Nacional Permanente de Reforma Educativa -CNPRE-,
Sectores Organizados de mujeres, Centros Educativos Privados, Consejo Nacional
para la Atención de las Personas con Discapacidad -CONADI-, Universidades
Privadas, Academias de Lenguas Mayas de Guatemala –ALMG-, Asamblea
Nacional del Magisterial -ANM-, Conferencia Episcopal de Guatemala -CEG-,
Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y
Financieras -CACIF-, Organizaciones Garífunas, Organizaciones Xincas,
Consejo Nacional de Educación Maya –CNEM-, Secretaría Técnica del Consejo
Nacional de Educación.. Sus capacidades incluían conocer, analizar y aprobar,
en coordinación con el despacho ministerial, las políticas educativas. Después de
funcionar durante 15 años, en el presente la Ministra de Educación Del Águila
(2012-2015) solicitó un recurso de inconstitucionalidad que fue aprobado por la
Corte de Constitucionalidad, considerando que las funciones del CNE vulneraban
__ 160 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
El círculo de la pobreza del desarrollo profesional en Guatemala
En Guatemala se fueron dando progresivamente los pasos para intentar
solventar tanto las deficiencias detectadas en la formación de maestros
como en la práctica docente dentro de las aulas. La mayoría de medidas
y modelos ha fracasado por falta de continuidad entre un gobierno y el
que le sigue, por la escasez de recursos o por estar alejadas de la realidad sociocultural del país. La reforma de 2008 agregó un año más de
instrucción, totalizando cuatro, siempre en el nivel secundario, para los
futuros profesores. Se sostuvo por algunos años y luego se dio marcha
atrás, debido a que los y las jóvenes provenientes de familias de escasos
recursos necesitan ingresar pronto al mundo del trabajo para aportar en
sus hogares, algo que no pueden hacer mientras estudian. Un año más
de escolarización significaba grandes sacrificios para las familias, sobre
todo, las que habitan fuera de la ciudad y en contextos rurales, que ya
hacen un esfuerzo por sostener los estudios de sus hijos más allá de la
primaria.
A partir de 2011 inicia un proceso de planificación e implementación
por parte MINEDUC de la reforma a la carrera de magisterio primaria, dándole fin a la carrera para empezar a ofrecer el Bachillerato en
Ciencias y Letras con orientación en Educación. Para poder ejercer
como maestros de primaria, los y las jóvenes deben graduarse del Bachilleres y luego hacer la carrera de tres años en el nivel superior. Las
universidades, la pública y las privadas, asumen entonces la tarea de
formar docentes. El MINEDUC se convierte en asesor en la elaboración del currículum renunciando a la regencia sobre la formación de
quienes a su vez formarán a la niñez y adolescencia guatemalteca. Esta
la autoridad ministerial. El Consejo, que en principio había sido bien recibido por
la comunidad educativa y cargaba la esperanza de lograr las reformas educativas
derivadas de los Acuerdos de Paz, se ve atado de manos al existir pero no poder
incidir en la política educativa.
__ 161 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
propuesta provocó el rompimiento de la Mesa FID, la resistencia de los
y las estudiantes de las Normales de todo el país, acciones represivas de
la policía incluso hasta 201455 y un acalorado debate en los medios de
información, que se ha alargado hasta hoy, y cuyas posturas principales
se recogen en este artículo.
Tres características del sistema educativo guatemalteco se pusieron en juego
en la reforma mencionada. Una es que Guatemala era el único país latinoamericano en mantener la formación de docentes de primaria en el nivel
secundario. La otra característica es relativa a la calidad educativa. Apenas
un 66% de quienes logran llegar hasta sexto grado de primaria son promovidos a la secundaria. Las pruebas estandarizadas, como ya se mencionó,
muestran alarmantes datos de fracaso. Quienes concluyen la secundaria, a
pesar de la baja cobertura de escuelas medias públicas (tasa neta de cobertura de 24%), no tienen la preparación necesaria para aprobar el examen
de admisión a la única universidad pública. La tercera es la desigualdad. Si
el ingreso a la universidad pública es restringido por falta de preparación y
por su escasa cobertura, quienes pueden pagar entran a alguna universidad
privada, y los que no, dan por concluida su escolaridad.
La reforma se publicó como parte de un documento titulado “Estrategia
para una educación de calidad para la niñez y juventud guatemalteca”.
En sus 17 páginas inicia caracterizando el contexto desde el Plan Estratégico 2012-2016, continúa afirmando la importancia de la formación
docente, y de la preprimaria como puerta de entrada a la escolarización
para lo cual se necesita más maestros de ese nivel. Luego explica la im55. Se recomienda ver el documental La Propuesta Impuesta, elaborado por jóvenes
cineastas y disponible en YouTube, que registra el proceso de imposición de
una reforma no consensuada, la resistencia que siguió, la represión con abuso
de fuerza y la postura contraria al diálogo de la Ministra del Águila, a pesar de
que durante tres semanas grupos de normalistas acamparon en las afueras del
Ministerio demandando una mesa de diálogo. La poca disposición se recogió, así
mismo, en varias notas de prensa.
__ 162 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
portancia de los maestros de primaria y pasa directamente a la estrategia:
los maestros de preprimaria siguen formándose en las Normales y establecimientos de educación media, los de primaria en el nivel terciario.
Tiene más anexos que texto en su cuerpo, incluyendo la estructura para
el magisterio preprimaria, el bachillerato con orientación en educación
y el bachillerato con orientación en educación musical. Termina con un
presupuesto que sólo consigna grandes rubros como sueldos docentes,
infraestructura y equipamiento, sin mencionar las posibles fuentes para
algo que no se contempló en el presupuesto aprobado por el Congreso.
El recorrido de la “Estrategia”, desde que se formuló hasta que el MINEDUC la implementó a través de medidas administrativas pero sin
emitir los instrumentos legales necesarios, despierta preguntas. La
“Estrategia” fue publicada el 18 de septiembre de 2012 y expresa que
busca “desarrollar carreras que respondan de mejor manera a las necesidades del mercado laboral” (MINEDUC, 2012, p.5). La justificación
de la reforma es que ha mejorado la cobertura de primaria pero no la
calidad, para lo que es necesario brindar a los maestros preparación,
herramientas y condiciones para su labor. En las Normales y colegios
privados a partir de 2013 se anulan los permisos individuales de cada
instituto para ofrecer la carrera de magisterio primaria en todas sus modalidades (urbana, rural, bilingüe intercultural) y se permite ofrecer el
Bachillerato en Ciencias y Letras con Orientación en Educación, que es
una “inducción al trabajo docente”. Se establece que “corresponde a la
Universidad de San Carlos de Guatemala y a las universidades privadas
del país el diseño del plan de estudios de las carreras de profesorado
de educación primaria y de sus diversas especialidades.” (MINEDUC,
2012, p. 6). El gobierno se compromete en la “Estrategia” a mejorar la
infraestructura, tecnología y equipamiento de las Escuelas Normales.
El MINEDUC se compromete a trabajar con las universidades para
definir los perfiles de egreso y el currículum por competencias, así como
darle continuidad a la profesionalización de los docentes en funciones y
la formación de formadores en las Normales.
__ 163 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
La fundamentación legal de la “Estrategia” se encuentra en la “Agenda
del cambio”, nombre con el que se conoce el plan de gobierno actual
(del Partido Patriota, 2012-2016)56, los acuerdos del Consejo Nacional
de Educación, los Acuerdos de Paz, la legislación educativa, la reforma
educativa de 1998 y el Plan Estratégico de Educación 2012-2016. No se
menciona la Mesa FID, ya que la Estrategia dejó de lado lo dispuesto
por esta instancia de diálogo y participación, cuya propuesta lograba
mantener la rectoría del Estado sobre la FID, aumentar la inversión en
educación, así como mantener y mejorar la formación de maestros de
educación bilingüe intercultural.
Entre marzo y agosto de 2012 las Escuelas Normales del país fueron
tomadas por los y las estudiantes por períodos cortos de tiempo, en protesta por la intención de reformar la carrera, a partir de que la Mesa
FID expusiera su propuesta. El Ministerio continuó avanzando en la
reforma, mientras los estudiantes, apoyados por sus familias y docentes,
seguían exigiendo el diálogo para que la reforma atendiera sus necesidades y su realidad socioeconómica. La toma de los edificios, las protestas
en las calles y los intentos de organizarse dentro de los establecimientos
recibieron represión y coerción administrativa, laboral, judicial y física
para docentes y estudiantes. Sin embargo, se logró la articulación coyuntural de escuelas públicas y privadas, sobre todo alrededor de seis
56. Es necesario mencionar que el Presidente y la Vicepresidenta se vieron obligados
a renunciar a sus cargos cuando el Ministerio Público y la Comisión Contra la
Impunidad en Guatemala interpuso las acciones legales correspondientes y
presentó pruebas de su participación en una red de defraudación aduanera con
la que se estaban enriqueciendo ilícitamente. Como parte de este escándalo,
muchos funcionarios están en la misma situación, apresados y enfrentando
juicio. Esto generó una cascada de renuncias en el Ejecutivo, dejándolo acéfalo
y en funcionamiento meramente administrativo. El Congreso de la República
eligió a los gobernantes de reemplazo, que simplemente concluirán el período de
gobierno. En medio de estas condiciones ocurrieron las elecciones generales que
estaban programadas para septiembre del presente año, con una segunda vuelta
presidencial en octubre.
__ 164 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
ejes argumentativos: la pérdida de la gratuidad de la formación docente,
la entrega del dominio de esta formación a manos privadas, la violación
de derechos de los pueblos indígenas relativos a la educación bilingüe,
el cierre paulatino de las Escuelas Normales, la falta de certeza jurídica
ya que la implementación se dio por mecanismos administrativos ajenos
a la Ley de Educación Nacional, acuerdos y tratados internacionales,
Acuerdos de Paz y Constitución, todo lo que constituye una violación
al derecho a la educación y los derechos laborales de docentes actuales
y futuros, sin garantizar mejoría en la calidad. Entre 2012 y 2015 se ha
producido gran cantidad de comunicados de prensa, conferencias de
prensa, documentos de análisis, trifoliares y otros productos informativos, actas y memorias de reuniones que recogen la postura y propuesta
de los actores colectivos que han adversado esta reforma. A continuación se amplía en estos argumentos.
La Constitución establece en su artículo 71 que es obligación del Estado proporcionar y facilitar educación sin discriminación a todos los
habitantes. Además, en el artículo 74, indica que la educación es obligatoria, desde la inicial, la preprimaria, primaria y el primer ciclo de la
secundaria, siendo la impartida por el Estado, gratuita. Finalmente, dice
que el Estado “promoverá” la educación secundaria en segundo ciclo,
conocido como diversificado. La reforma llevada a cabo limita el acceso
a la formación inicial docente, especialmente a jóvenes que habitan en
zonas rurales donde la educación secundaria y universitaria tiene limitada cobertura. El impacto estará en que efectivamente disminuirá la
cantidad de maestros graduados –una de los resultados explícitamente
buscados por la “Estrategia”- pero también en las características étnicas,
culturales, lingüísticas y de procedencia de las siguientes generaciones
de docentes. Considerando que los maestros bilingües son de procedencia rural y hablantes nativos de los idiomas en los que se preparan para
enseñar, la disminución de estudiantes de magisterio provenientes de
comunidades indígenas sumado a la autonomía de la universidades para
ofrecer o no un profesorado de primaria bilingüe intercultural se tradu__ 165 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
ce en que la diversidad cultural característica de Guatemala pueda ser
mal atendida en el futuro cercano, imposibilitando asegurara pertinencia y significancia de la educación de acuerdo al contexto de la niñez y
juventud. La pérdida de gratuidad ocurre porque el Estado ofrece bajísima cobertura en el nivel secundario, sobre todo diversificado, como ya
se apuntó, y todavía más baja en educación superior. Significa que las
familias deben recurrir a instituciones de educación privada, con costos
que no pueden cubrir, además de que para estudiar en la universidad,
los y las jóvenes deben acercarse o mudarse a centros urbanos. La movilidad para la juventud de comunidades rurales es un desafío, tanto por
razones económicas como por consideraciones de género que definen el
espacio comunitario como el más adecuado para las jóvenes, y consideraciones de seguridad, donde tanto hombres como mujeres consideran
que dentro de la comunidad están más seguros frente a las amenazas de
violencia y delincuencia (López Molina, 2014; AVANCSO, 2015).
El cambio también se operó en un marco de incertidumbre jurídica,
que se ha mantenido hasta hoy. Tomando en cuenta que el ciclo lectivo
guatemalteco va de la mitad de enero a la mitad de octubre, en ese mes
de 2012 el MINEDUC convocó a directores de colegios privados a los
que retiró el Acuerdo Ministerial bilateral que les autorizaba ofrecer la
carrera de magisterio primaria en sus establecimientos. Se les invitó a
solicitar permiso para ofrecer una o varias de las opciones de Bachillerato en Ciencias y Letras autorizadas, incluyendo el de Orientación en
Educación57. Para los establecimientos públicos también hubo un procedimiento bilateral. El despacho ministerial emitió una autorización para
cada establecimiento educativo, generando un vacío legal, pues no existe
57. En las escuelas Normales, y otros establecimientos públicos y privados de
nivel diversificado, también podrá ofrecerse una o más de las modalidades del
Bachillerato en Ciencias y Letras aprobadas por el Ministerio de Educación,
incluido el bachillerato con orientación en educación y las especialidades de
educación física, educación musical y educación para la productividad y el
desarrollo.
__ 166 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
un Acuerdo Ministerial que dé vida a las carreras mencionadas, o que en
su defecto, deje sin validez los Acuerdos Ministeriales no prescriptivos
que autorizan la carrera en los establecimientos públicos. A ocurrir todo
esto al final del ciclo lectivo 2012, a las puertas del receso de final de
año, la entrega de los materiales y pensum de estudio para las carreras
nuevas se hizo de forma apresurada. Los docentes que impartían las
clases del pensum de Magisterio Primaria tenían que prepararse para
asumir las materias del nuevo pensum de sin el tiempo necesario y sin
lineamientos claros sobre los contenidos58. Todo esto generó confusión
e incertidumbre en la contratación y despido de profesores para el ciclo
lectivo 2013, así como en las inscripciones de los estudiantes, pues la
carrera de Magisterio Preprimaria se mantiene en el nivel secundario,
pero la de Magisterio Primaria desparecía en ese nivel.
Una vez que quienes estén interesados en ser maestros de primaria deben formarse en la universidad pública o en alguna privada que
ofrezca la carrera, las Escuelas Normales pasan a ser obsoletas ya que
formando bachilleres no se diferencian de cualquier instituto secundario que ofrezca el mismo bachillerato. Estas escuelas, como núcleo del
que han provenido líderes nacionales, y foco del movimiento estudiantil
histórico59 pierden su valor social y su significancia en la organización
de la sociedad civil. Además, la nueva disposición no contempla cómo
debe ser el papel de las universidades en la formación docente, tampoco los mecanismos de contratación de los maestros graduados de la
universidad, ya que la ley de Catalogación, a la que ya se hizo referencia, indica que los maestros graduados son aquellos egresados de las
Normales y las instituciones privadas autorizadas para formar maestros
de educación primaria. La Mesa FID se fue debilitando a partir de la
58. El ejemplo más claro son dos de las materias a cubrir: “ciencia y tecnología de los
Pueblos” y “expresión artística de los Pueblos” (refiriéndose a los cuatro Pueblos
del país: Maya, Xinka, Garífuna y Ladino).
59. Ver Camacho y Menjívar (1985), ODHAG (2004).
__ 167 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
primera versión de esta “Estrategia” presentada por el MINEDUC, en
mayo de 2012, y en las subsiguientes reuniones, algunos de los integrantes ni siquiera fueron convocados. La segunda propuesta, oficializada,
por lo tanto, no está elaborada por el conjunto de los integrantes de
la Mesa, careciendo de consenso y legitimidad. Y en el marco institucional, las Supervisiones Departamentales, regentes de la educación en
sus distritos de acuerdo a la máxima de descentralización contenida en
la Constitución, tampoco fueron consultadas ni incluidas en la toma
de decisiones. Por último, toda vez que estas modificaciones requieren
cambios a leyes y decretos, el Congreso60 debió haber tomado parte para
asegurar la viabilidad jurídica y subsanar las incertidumbres e incongruencias de esta Estrategia con la legislación vigente, lo que no ocurrió.
A pesar de que se justifica la reforma a la Formación Inicial Docente
con el argumento de mejorar la calidad educativa, los análisis sobre la
propuesta demuestran que en su estructura curricular no garantiza la
mejoría de la misma, sino que por el contrario, disminuye la cantidad de
horas dedicadas a los aprendizajes pedagógicos y delega en la universidad la compleción de estos conocimientos, lo que la universidad hace en
completa autonomía, como le corresponde.
La tendencia que prevalece en Guatemala es entender la educación
como mercancía y mecanismo para el desarrollo económico, ubicándola
en la perspectiva economicista que “propone la adopción de políticas
neoliberales que mejoren la competitividad económica de los países de
la región sin cuestionar en absoluto las tendencias globales” (Gorostiaga
60. Ante las tensiones en la comunidad educativa, en agosto de 2012 el Congreso
invitó a organizaciones sociales y Escuelas Normales a pronunciarse respecto
a esta “Estrategia”. Se prepararon documentos de análisis y se hicieron breves
presentaciones, lo que no tuvo ningún impacto en la forma en que el Ministerio
siguió adelante imponiendo la reforma.
__ 168 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
y Tello, 2011, p. 382). Los indicadores de calidad, en esta perspectiva,
son competencias y aptitudes que permiten la inserción en el mercado
laboral. La docencia reducida a un trabajo puede tensionarse a partir de
dos representaciones, la del profesional frente a la del trabajador asalariado (Díaz e Inclán, 2001). La “Estrategia” lo dice explícitamente,
como ya se anotó. Otra postura comprende la educación como un derecho humano, y la calidad educativa como la progresividad del derecho.
Calidad significaría que el sistema educativo respondiera exitosamente
a la realidad de diversidad cultural, social y económica del país bajo los
principios de pertinencia cultural y lingüística, equidad y no discriminación. Otro elemento sería la participación de la comunidad educativa
en el diseño y ejecución de las políticas. El fin de la educación debe
incluir la formación humanística, la comprensión de la historia y la formación ciudadana.
El debate sobre la calidad educativa, la formación y el desempeño
docente
Es innegable que el sistema educativo está en una situación decadente,
con baja inversión para mejorar su infraestructura, retrasos y parcialidad
en la atención a la alimentación escolar, pocos avances en profesionalización y estanco en la renovación curricular. Las soluciones deben ser
integrales, y tener fundamentos técnicos, cuidando el derecho a la educación universal con pertinencia cultural. El centro de las discusiones
frente a los resultados de las pruebas, las desigualdades que el sistema
educativo desnuda, pero sobre todo sobre la reforma a la formación inicial docente, se apoyan todos en la calidad educativa, aunque expresen
diferencias fundamentales sobre el por qué y para qué de la educación.
A continuación se recogen las principales posturas de este debate desde
un punto de vista crítico a la luz de la realidad del sistema educativo
guatemalteco.
__ 169 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Calidad es delegar la formación inicial docente a la universidad
Es innegable que mejorando la formación inicial docente mejora la calidad de la educación. Pero la forma improvisada y cuestionable en que
se implementó la reforma que llevó al nivel superior la formación de
maestros de primaria, con la consiguiente batalla legal y en las calles
es bastante discutible. Con el apoyo de Empresarios por la Educación,
la Asociación de Investigación y Estudios Sociales y el Programa de
Reforma Educativa, que consideran que el docente es la variable más
determinante de la calidad educativa, la reforma se llevó a cabo. Pero
llevar al nivel superior la formación docente no garantiza su transformación ni asegura la calidad educativa. Lo que sí logra es aumentar el
costo del acceso, lo que impacta en los jóvenes, sobre todas las mujeres
y entre ellas, las indígenas, que, como se explicó más arriba, son quienes
constituyen el grueso de los estudiantes de magisterio.
La Cámara Guatemalteca de la Educación y el Colectivo Humanista de
Educación plantearon recursos legales y un antejuicio contra la Ministra
de Educación61. Si bien es cierto que, como apunta Paiz en su columna
dedicada a la Cámara, (2015a), en 2014 la mitad de los maestros graduados superaron la prueba de lenguaje y 36% la de matemática, la
conformación de los equipos docentes para el Bachillerato en Ciencias y
Letras con orientación en Educación fue tan apresurada para los centros
educativos nada garantiza que salgan bien preparados para aprobar el
examen de ingreso a la universidad. Además, al inicio de 2015, cuando la primera promoción ingresó a las casa de estudios superiores, ni
siquiera la USAC tenía preparado el currículo. Se hizo con improvisación en cuestión de semanas. El 21 de enero de 2015 Virgilio Álvarez,
61. Los delitos de los que se le acusó fueron incumplimiento de deberes, violación a
la Constitución, abuso de autoridad y desobediencia a mandatos de las Cortes, al
promover la implementación del Programa de Bachillerato Ciencias y Letras con
orientación en Educación.
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
Félix Alvarado, Francisco Cabrera, Anabella Giracca y Federico Roncal,
connotados intelectuales y activistas guatemaltecos dedicado a temas de
educación, denunciaban que la Universidad no había ni siquiera tomado
decisiones sobre qué espacio físico se dedicaría para la FID (tomando en
cuenta que el ciclo lectivo en el país inicia a la mitad de enero). Además,
que “a la fecha no se hayan seleccionado los académicos que, habiendo
certificado ser los más idóneos y mejor calificados para esa labor, la atiendan a tiempo completo. Pese al compromiso adquirido, a la Universidad
de San Carlos no se le han asignado recursos para que los estudiantes
gocen de las becas que les permitan dedicarse de manera exclusiva a su
formación magisterial” (Álvarez, 2015, p. 3). Las tendencias mundiales
y las evidencias hacen innegable que la formación inicial docente universitaria puede lograr maestros más preparados, pero también que la
improvisación consigue lo contrario. Otro punto débil de este argumento es que si bien siempre se aspiró a subir el nivel de la formación, nunca
se discutió la cantidad de horas de estudio, no se comparó el peso de las
materias pedagógicas entre el pensum nuevo y el anterior, las horas de
práctica, el acompañamiento necesario, por mencionar sólo algunas de
las características básicas de una formación docente.
Calidad es una educación que forme “capital humano”
Paiz (2015) afirma que “si queremos que nuestros alumnos se gradúen con las competencias mínimas para enfrentar el mundo laboral
tan exigente de hoy, se requieren los mejores docentes que les podamos
ofrecer” (para. 5), y es cierto que la concepciones sobre la educación y
sus vínculos con el trabajo o mercado laboral entremezclan la noción de
la misma como derecho humano y los requerimientos técnico-productivos imperantes. Pero la realidad guatemalteca ofrece un panorama que
pone a prueba estas nociones y las demandas que se le hacen a la educación ya que predomina la informalidad en el empleo o autoempleo, al
extremo de la ausencia de relaciones salariales como en las actividades
__ 171 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
agrícolas. Una realidad en la que el trabajo infantil es común (tasa de
14.5%) y necesario para la subsistencia, sobre todo cuando se trata de
hogares de jefatura materna. El abandono escolar, en promedio a los
15 años de edad, ocurre por falta de dinero (según afirma el 43%) o
para poder buscar un trabajo (en el caso del 14.4%) (EducaGuatemala,
2015b, con datos de Encuesta de Condiciones de Vida -ENCOVI, 2011y de la Encuesta Nacional de Juventud –ENJU, 2011). Los embarazos
en adolescentes son también causa de deserción escolar, como se infiere
de que 26% de los partos atendidos en Guatemala son de niñas y adolescentes de 10 a 19 años (UNFPA – Guatemala, 2013).
Calidad es “tiempo de instrucción” y 180 días en la escuela
Las voces de Empresarios por la Educación suelen proponer métodos y
conceptos creados en realidades ajenas a la guatemalteca. Paiz propone
que el 85% del tiempo en el aula debe estar ocupado por el maestro
instruyendo, y sólo el 6% del tiempo los estudiantes pueden estar involucrados en otras actividades que las propias del aula (2015c, para. 4).
Afirma en el mismo artículo que en Guatemala se pierde un día entero de
instrucción a la semana. Las formas tradicionales de enseñanza podrán
ser medidas con este estándar, pero en un país donde los maestros de
las escuelas rurales deben viajar durante un día para llegar a sus puestos
de trabajo, es imposible, y más complicado, en escuelas monodocentes.
Y de parte de los estudiantes, aun cuando el docente pudiera dedicar
ese tiempo a la instrucción, difícilmente los niños podrían involucrarse
durante tan largo tiempo cuando se encuentran en condiciones de desnutrición (43.3% de desnutrición crónica, según UNICEF) o teniendo
que laborar en tareas agrícolas después de clases. Otras posturas indican
que lo que es necesario medir y reforzar es la eficacia de la enseñanza
en el tiempo efectivo de clases, de manera que se eduque para ampliar
opciones y libertades (Rodríguez Reyes, 2014), lo que se posibilita si
se presta atención al impacto de las condiciones de vida en el grado
__ 172 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
de aprendizaje. Esto también permite diseñar e implementar políticas
integrales, con inversión en las necesidades básicas, con transparencia y
eficiencia (EducaGuatemala, 2014c).
El tiempo que los chicos están en la escuela ha sido tema de debate.
Sobre todo, cuando los sindicatos docentes están en huelga. Apoyándose en un estudio reciente (2013) atribuido a Share Guatemala en el
que se afirma que los estudiantes pierden 44 de los 180 días reglamentarios que debieran estar en la escuela, Empresarios por la Educación
lanzó una plataforma web que se fía de la información proporcionada
por cualquier ciudadano a través de la página web, correo electrónico
o mensaje de texto por celular para monitorear los días en que no se
imparten clases en las diferentes escuelas del país (Paiz, 2015a). Si se
toma en cuenta que algunos días del ciclo escolar son utilizados para
otras tareas dentro de la escuela, como celebración de actos cívicos,
conmemoración de fechas en las que se involucra a la familia (día de la
madre, día del padre, día de la familia), preparación de fiestas patrias y
práctica de bandas escolares, la pregunta entonces es qué se entiende
por educación. La educación cívica es un derecho y un deber contenido en la legislación guatemalteca, y la puesta en práctica de otras
destrezas asociadas a actividades como las bandas escolares permite
el aprendizaje de actitudes para la vida, como el trabajo en equipo
y la disciplina. Además de las medidas de fuerza sindical, las condiciones climáticas, o las de seguridad obligan a detener las clases por
días o semanas. Guatemala es un país constantemente amenazado por
fenómenos climáticos que dificultan la asistencia a la escuela, cuando
no representan un riesgo a la vida de los estudiantes y hace necesario
suspender clases. Algunas escuelas están tan pobres que no tienen el
techo completo por lo que cuando llueve los niños son enviados a casa.
Y peor aún, pretender que los estudiantes pasen 180 días sentados
en los bancos frente a un cuaderno es una concepción de educación
bastante corta, sin mencionar que muchas escuelas no cuentan con el
mobiliario adecuado para los estudiantes.
__ 173 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Calidad es profesionalización y formación continua
Otra idea que circula respecto a qué significa calidad educativa se centra
enteramente en el ejercicio docente. Hay facilidades, incentivos y obligaciones para que los maestros estén en constante formación. Muchas
veces es el Ministerio el que falla en la calidad de las propuestas de
formación y actualización. Y otras veces, hay interferencia de actores no
estatales para promover sus intereses. Por ejemplo, de los empresarios
organizados para que los maestros formen “jóvenes emprendedores”.
Con esto no se quiere decir que los maestros dependan siempre de la
formación ofrecida por el MINEDUC o la USAC. Muchos asisten a los
profesorados constituidos y ofrecidos por la universidad pública o las
privadas. Más allá de eso, “Necesitamos una educación política y ciudadana para toda la sociedad, que no se reduzca al aprendizaje academicista
del currículo, sino que implique el aprendizaje desde la experiencia de la
participación en todos los niveles y en todas las edades.” (Aldana, 2015c,
para. 4). Hacer que esta mirada crítica de la propia realidad les ayude a
los maestros y sus alumnos a comprender las diferentes caras del país,
y les motive a transformar esas condiciones de desigualdad (Aldana,
2015b).
Reflexiones finales: calidad sin participación social o el fracaso
de la formación docente
Después de perfilar las ideas alrededor de la calidad educativa y la
formación docente, ¿cuáles son las lógicas que guían las decisiones alrededor de la formación docente? ¿Se entiende la formación como un
proceso continuo? ¿En qué lugar está el sujeto en las concepciones sobre
calidad educativa? Cuba (en López Rivas, 2011) acertadamente apunta a
cuatro elementos para responder a estas preguntas: los saberes docentes,
los enfoques de la formación, los sistemas y programas de formación
continua y las condiciones laborales.
__ 174 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
Formalmente, la FID se encuentra en un impasse legal, ya que el 4
de febrero 2015 la Corte de Constitucionalidad dictaminó legalmente
inexistente la carrera de Bachillerato en Ciencias y Letras con orientación en Educación debido a la ausencia de acuerdos ministeriales que le
den creación, toda vez que el despacho recurrió a procedimientos administrativos para imponer la implementación de la “Estrategia”. Significa
que hay más de tres mil jóvenes estudiando en la universidad con un
título que no es legalmente válido. Sin embargo, se ha seguido adelante
con la formación de quienes ingresaron a los profesorados en febrero de
ese año.
El incremento en la cantidad de años de estudio para considerar a
una persona formada para la docencia no garantiza un mejor desempeño al frente de un grupo de alumnos. En una realidad como
la guatemalteca, lo que sí es seguro es que representa un costo más
alto para las familias y para el Estado. Una reforma que no tuvo una
aproximación integral a todos los factores que juegan en la calidad
educativa, por ejemplo alimentación escolar, infraestructura, servicios básicos (agua, sanitarios, electricidad, accesos pavimentados) y
la disponibilidad de recursos oportunamente. Se ha demostrado que
el aprendizaje de los alumnos está determinado por el contexto social
y económico, así como lo que se conoce como el clima educativo, las
relaciones familia-comunidad-escuela, y por supuesto, los insumos
de los que se dispone.
A pesar de que concluyó el primer año de formación inicial docente
superior, no hay información ni ha habido esfuerzos conjuntos entre
las universidades por definir el pensum de estudios, así como la forma
y duración de la práctica docente. El MINEDUC, careciendo de autoridad sobre la educación superior, no ha podido más que asesorar y
ofrecer recursos en forma de becas para estudiantes, que de concretarse,
beneficiaría a las universidades privadas que recibirán por primera vez
dineros del Estado, mientras aumentan su matrícula con jóvenes con
__ 175 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
vocación. Es lamentable que entre las consideraciones que fundamentan la reforma se encuentre la resolución de lo que se considera una
sobreoferta de maestros. En un país donde todavía existen las escuelas
monodocentes, donde 15% de los niños en edad escolar están fuera de la
escuela, no se puede pensar que los maestros sobran. Por el contrario, se
estima que hacen falta 14.000 para lograr la total cobertura de primaria
(EducaGuatemala, 2015a). Esta reforma de nuevo elitiza y convierte el
derecho a formarse en la carrera elegida en un privilegio para quienes
pueden pagarlo. Es, además, atroz que el sistema educativo se ponga al
servicio de las necesidades económicas de ciertos sectores en el sentido
de producir trabajadores, “emprendedores”. Esta concepción mercantilista de la educación, promovida por la Gran Campaña Nacional por la
Educación, la Asociación de Investigación y Estudios Sociales, Empresarios por la Educación, el Consejo Económico Social, FUNDESA y
CACIF y el cien descuida la formación integral de la niñez y juventud,
y sobre todo, vulnera el derecho a la educación.
Sigue siendo imperativo que el Estado, en cumplimiento con sus obligaciones, destine los recursos de todo tipo necesarios para atender los
factores que inciden en el desempeño escolar, que son más y de mayor
complejidad que únicamente los docentes. La comunidad educativa (familias, autoridades locales, docentes, estudiantes) ha quedado borrada
del proceso, los espacios de representación y participación (CNE, Mesa
FID) han sido marginados y debilitados, lo que pone en duda la democratización y descentralización de la educación. La fuerte oposición a
esta reforma desde la comunidad educativa nacional argumenta que en
el largo plazo se excluirá a muchos jóvenes del magisterio, mientras la
anunciada mejora a la calidad educativa no está garantizada. Y más allá,
peligra la educación bilingüe, desatendiendo al 40% de la población,
de origen maya. Además, la cobertura universitaria sólo alcanza áreas
urbanas. Siguen sin resolverse incertidumbres de índole gremial, los
derechos laborales y el significado de las Escuelas Normales para el movimiento estudiantil.
__ 176 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
Desde una perspectiva de género, el magisterio es una posibilidad de trabajo y de ingresos económicos, sobre todo para mujeres indígenas que han
logrado alcanzar el nivel medio. Si bien la oferta laboral es sobrepasada por
los docentes graduados, el título es habilitante para otras actividades laborales. Las oportunidades para las jóvenes se estrechan cada vez alrededor del
mercado laboral flexible e informal, con condiciones precarias. Es por eso
que organizaciones e intelectuales califican la reforma de excluyente.
Habiendo examinado las posturas imperantes respecto a la calidad educativa, se puede afirmar, que en efecto, es un concepto tecnocratizado
alrededor del cual las decisiones las toman burócratas y organismos
internacionales. Aldana propone, en cambio que “la calidad educativa
responda a las grandes demandas y circunstancias económicas, históricas, culturales y sociales” (2015a). Lo dice porque el proceso para
implementar esta “Estrategia”, igual que muchas otras modificaciones
que ha sufrido el sistema educativo, niega la participación verdadera. En
el proceso aquí relatado se llegó al extremo de modificar el reglamento
de los estudiantes para equiparar la organización estudiantil con terrorismo. Debido a la protesta de la Procuraduría de Derechos Humanos
y la resolución de la Corte de Constitucionalidad, el Ministerio tuvo
que dar marcha atrás en esta medida coercitiva. Deja por fuera, además,
asuntos pendientes y entrampados en debates nada productivos, como
la educación integral en sexualidad62 y la educación bilingüe integral
con todo lo que implica.
62. La falta de acuerdo entre la jerarquía de la Iglesia católica con una pretensión de
que la educación sexual sea del dominio exclusivo del hogar y que en la escuela en
todo caso deben regir los fundamentos cristianos; y sectores afines a la educación
laica, así como entidades dedicadas a la prevención de ETS y embarazos en
adolescentes, llevó al Estado a tomar decisiones que parecen unilaterales para
genera equilibrio entre los grupos en pugna, aun cuando los intereses, valores
y prácticas de los actores interactúan en escenarios marcados por las tendencias
globales y locales. Y durante el presente gobierno directamente se abandonó la
EIS.
__ 177 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Una reforma a la formación inicial docente con las características aquí
descritas seguramente no encamina la educación hacia una mejor calidad, pertinencia ni cobertura. Habrá que esperar a que los primeros
maestros de primaria graduados de la universidad ingresen a la carrera
docente para tener más certeza de los resultados concretos. A la vez, se
deberá exigir que las instancias de diálogo y participación se instalen de
nuevo, para que la calidad, como lo dice Aldana en sus columnas, sea
definida desde y para los contextos particulares y las personas reales,
haciendo así pertinente la educación, abrazando la cultura y las necesidades en lugar de ignorarlas.
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
Configuración e institucionalización del campo
de la formación docente universitaria en las
UUNN. El caso de la República Argentina
Karina Agadia
Introducción
En este capítulo se presenta una descripción de la configuración del campo
de la Formación Docente Universitaria (en adelante FDU) y su proceso
de institucionalización en las Universidades Nacionales (UUNN) de la
República Argentina. La conformación del campo de la FDU se inicia en
las UUNN, de modo incipiente, en la década del 60, pero logra su mayor
desarrollo y consolidación a mediados de la década del 90 en el marco de
la redefinición de las relaciones entre el Estado y las Universidades, producto de las regulaciones normativas que se aplican sobre la Educación
Superior y de las transformaciones socioculturales que impactan en la
vida universitaria transformando su sentido social.
Un estudio sobre la conformación del campo de la FDU y de las políticas académicas, que favorecen las condiciones de su surgimiento, no
puede realizarse al margen de los procesos sociales y políticos que ocurrieron en la República Argentina y que han tenido incidencia en las
definiciones de política universitaria en las últimas décadas. Asumiendo esta posición, en el presente trabajo desarrollamos la descripción e
historización del derrotero por el que atraviesa la construcción del espacio social de la Formación Docente en la Universidad, a partir de
una perspectiva socio-política que articula los cambios producidos en
la Educación Superior con la creación de dispositivos pedagógicos63 de
63. Tomamos el concepto de dispositivo pedagógico que desarrolla Rebeca Anijovich
(2009). Para la autora los dispositivos integran un conjunto de actividades
__ 183 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Formación Docente. Para comprender los procesos sociales y políticos
que enmarcaron las decisiones de política universitaria y las respuestas
institucionales a dichos cambios, hemos considerado diversas investigaciones de producción nacional sobre Educación Superior. Entre los que
destacamos las contribuciones de Pedro Krotsch (2002, 2009), Claudio
Suasnábar (2004; 2005), Pérez Lindo (1985, 2009) y Pablo Buchbinder
(2005; 2014). En relación con FDU, los estudios específicos son muy
escasos o tratados parcialmente en estudios referidos a otras temáticas
relacionadas con la Educación Superior. En este sentido la reconstrucción del campo de la FDU la hemos realizado a partir de la recuperación
de estudios y ensayos sobre didáctica universitaria. Para el caso tomamos, entre otras, a Elisa Lucarelli (2011), Jean-Marie De Ketele (2003)
y un estudio realizado por Morandi y Ros (2010) acerca del desarrollo e
institucionalización de los posgrados de FDU en los últimos años.
Para la realización de este estudio empleamos una estrategia metodológica descriptiva–interpretativa de relevamiento y análisis documental.
El corpus documental indagado incluyó normativas nacionales (leyes y
resoluciones ministeriales), normativas y documentos sobre Posgrados
de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria
(en adelante CONEAU): Actas de Acreditación de Carreras de Posgrados, Catálogos de Acreditación de Posgrados del sistema universitario y
documentos de Educación Superior. También tomamos los datos estadísticos oficiales de la Secretaría de Políticas Universitarias (en adelante
SPU/ME). La elaboración de una completa base de datos nos permitió
comprender el crecimiento sostenido de los posgrados de FDU y establecer comparaciones entre las distintas carreras.
Para la comprensión de los procesos que instalan este espacio social
pedagógico en las UUNN, proponemos un recorrido que abarca apropedagógicas que se combinan intencionalmente para construir aprendizaje (p18.).
Se refiere tanto a la faz organizativa de los medios pedagógicos como a la generación
de a la disposición o tendencia en los sujetos en un proceso de formación.
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
ximadamente sesenta años, desde mediados del siglo xx hasta nuestros
días. Durante este período, la construcción del campo de la FDU ha
atravesado distintos estadios en los cuales las propuestas institucionales
se entraman con las condiciones sociopolíticas de cada momento histórico. Establecemos un primer período al que denominamos Un estado
minimalista del campo, a cargo de las Unidades Pedagógicas de algunas
UUNN. Luego de estas primeras iniciativas, independientes y aisladas,
reconocemos un segundo período de Detenimiento de campo, coincidente
con las dictaduras militares, en el que se consolidaron lineamientos del
Planeamiento Educativo y los modelos de formación tecnicista. Entrada
la década del 80, la recuperación democrática impone importantes desafíos a las desgastadas estructuras de las UUNN. El surgimiento de una
iniciativa reparadora dio lugar a un tercer período que denominamos De
revitalización del campo. Aquí la figura de los Asesores Pedagógicos cobra
relevancia en los procesos que permitieron desmontar los mecanismos
autoritarios de los tiempos de dictaduras. Finalmente describimos la última etapa, que se inicia entrados los años 90, a la que denominamos
De estallido del campo. Es este un período de gran apertura en el que se
consolidan dispositivos de FDU sistemática: Programas de Actualización Docente, Especializaciones en Docencia Universitaria y Maestrías
en Docencia Universitaria con un mayor reconocimiento como espacio
social, pedagógico y formativo en las UUNN.
Notas preliminares sobre el sistema universitario argentino y
el campo de la FDU
La historia de las universidades argentinas se inicia a principios del
siglo xvii con la fundación de la casa de estudios superiores de Córdoba por parte de la Compañía de Jesús en el período colonial. Años
después, en 1821, se crea la Universidad de Buenos Aires. Estas universidades permanecieron durante mucho tiempo en manos de grupos
de elite que formaban para las profesiones liberales y cumplían un rol
__ 185 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
esencial en la generación de elites políticas (Buchbinder, 2005). Es a
partir de la Reforma Universitaria de 1918, ocurrida en la Universidad
de Córdoba, que se busca limitar el poder de los sectores oligárquicos y
conservadores dominantes en la universidad. Esta Reforma, asentada
en los conceptos de autonomía y de cogobierno, se da como respuesta
a las demandas provenientes de los sectores medios y urbanos. Con
la intención de superar la matriz elitista que caracterizaba a la enseñanza superior y de la mano de una mayor formación profesional
y significativo ascenso social, se monopolizó un modelo universitario
público, laico, gratuito, cogobernado y autonomista. Estos principios
reformistas tuvieron una rápida expansión por otros países de la región. Algunos autores (Lucarelli, 2011; Menin, 2012) sostienen que la
Reforma Universitaria del 18 introduce cuestionamientos y reclamos
de índole pedagógica que implican un cambio importante en la vida
universitaria, promoviendo la existencia de cátedras libres, la renovación pedagógica, la creación de una carrera académica del profesorado
y el incentivo a la investigación científica. Muchos de estos principios
continúan hoy vigentes en las leyes y estatutos de las Universidades
Nacionales.
En la actualidad el sistema universitario argentino cuenta, según los
datos registrados en anuarios de 2013- 2014 de SPU/ME64, con un
total de 126 instituciones universitarias, de las cuales 105 son universidades y 21 son institutos universitarios. De las 105 universidades: 53
son UUNN, 3 son universidades estatales–provinciales; 49 son universidades privadas y 1 es universidad extranjera/internacional. De los
institutos universitarios: 7 son estatales–nacionales, 13 son privados y 1
es extrajera/internacional. Actualmente asistimos a un período de ampliación de la oferta universitaria a partir de la creación, en la última
década (2003- 2013), de más de 15 UUNN en el marco de una políti64. Nos referimos a los informes elaborados por la Secretaría de Políticas Universitarias
(SPU) dependientes del Ministerio de Educación Nacional (ME).
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
ca de universalización de la Educación Superior que ofrece alternativas
formativas para una gran cantidad de estudiantes.
En el caso concreto de la FDU es necesario introducir una breve aclaración. Desde siempre las universidades han contado con carreras de
formación de profesores. Según Krichesky y Benchimol (2005, p.185)65,
de las 36 UUNN existentes en la Argentina en el año 2005, 28 incluyen
profesorados en su oferta académica. Se refieren a profesorados asociados a las licenciaturas que adquieren distintos modos de inserción
institucional. Si bien estas propuestas cuentan con una extensa trayectoria en las universidades, no están centradas en las problemáticas
específicas del nivel universitario, aunque durante mucho tiempo han
constituido las propuestas más formales y estructuradas con las que han
contado los docentes en la Universidad para la formación pedagógica.
En este trabajo solo nos estaremos refiriendo a las propuestas relacionadas con las preocupaciones propias del nivel universitario.
La Universidad como motor de la transformación social: Un
estado minimalista del campo
A mediados del siglo xx la República Argentina ingresa en una etapa de
modernización de todas las estructuras y esferas de lo social que tiene
un alto impacto en las UUNN. El movimiento cívico–militar de 1955,
“Revolución Libertadora”, pone fin al segundo gobierno peronista e
65. En un trabajo presentado por las autoras en el marco de la investigación “La
multidisciplina en una propuesta integradora de la formación docente”. Ellas
describen y analizan los modelos de organización curricular basado en la
interdisciplina como modo de acceso al conocimiento pedagógico Las autoras
relatan el caso de construcción interdisciplinar de la asignatura Educación II,
de la Universidad Nacional de General Sarmiento, como ejemplo de una línea
alternativa de formación docente a los modelos vigentes caracterizados por la
separación rígida entre las disciplinas.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
inaugura un clima de tensa calma social que recorrería toda la década
hasta el golpe de 1966. En este clima social se abre una nueva dinámica
de relación entre el Estado, las demandas sociales y las Universidades;
que sitúa a la Universidad como motor del cambio. Durante este período, conocido con el nombre de la Restauración Reformista( 1955-1966) ,
las universidades alcanzaron sus años de oro66, a través de una estabilidad
institucional que no había sido lograda desde los tiempos de la Reforma67 (Suasnábar, 2005, p. 29). El ideal de la Restauración Reformista se
expresó en múltiples estrategias de política académica, bajo el pretendido propósito de la modernización del sistema y el principio rector la
“desperonización de las universidades” (Buchbinder, 2005, p.170) Se
reprochaba al peronismo haber des-jerarquizado la Educación Superior
y se buscó en esa línea ajustar los mecanismos académicos que garantizaran una mejor calidad de la enseñanza en las universidades (Pérez
Lindo, 1985, p. 132).
Durante los años 60, la concepción desarrollista (ideología predominante
en los países centrales), consolidada en otros países de la región, permeó
la sociedad argentina imponiendo cambios no solo en lo económico, sino
también en aspectos sociales y culturales. La convicción de que la modernización científica posibilitaría el desarrollo e independencia del país
colocó a las universidades en un lugar preponderante como motores del
cambio y la transformación social. A pesar del clima tumultuoso que
generó, por un lado, la lucha contra la creación de universidades privadas y, por el otro, las disputas ideológicas, que muchas veces tendieron
a paralizar las actividades académicas, el período de la Restauración
Reformista significó para las universidades un tiempo de progresos
66. Expresión utilizada para recordar el período en que la Universidad de Buenos
Aires se caracterizó por la transformación de sus estructuras curriculares y el
prestigio adquirido por sus docentes e investigadores.( Buchbinder, 2005, p.178)
67. Nos referimos a la Reforma Universitaria de 1918 ocurrida en la Universidad
Nacional de Córdoba.
__ 188 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
importantes. El proyecto universitario de aquellos años contó con un
considerable aumento del presupuesto para el desarrollo científico y
tecnológico, que convirtió a las universidades en el ámbito privilegiado
de la creación científica e intelectual, que exigía el progreso y la modernización del país (Buchbinder, 2005). Como expresa Mollis (2012,
p. 228) durante este período, las universidades se orientan hacia el protagonismo de los institutos de investigación, superponiendo al modelo
napoleónico profesionalita latinoamericano, propia de la “universidad
de los abogados”68, el modelo universitario alemán de Von Humbolt del
siglo xix de una universidad científica y de investigación.
En este marco se crea el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET); se impulsa el rol del profesor investigador
a través del incremento de las dedicaciones docentes (casi inexistentes
hasta ese momento) —lo que marcaba un claro interés por el fomento
a la investigación y la producción científica—; se crea la Editorial de la
Universidad de Buenos Aires, EUDEBA, para contribuir a la difusión
cultural y promover las publicaciones como consecuencia del aumento
de la investigación. Producto de la diversificación de las ciencias sociales se crea la carrera de Sociología de la Universidad de Buenos Aires y
el Instituto de investigaciones bajo la impronta de Gino Germani. En
la misma época se crea la carrera de Psicología en la Universidad de
Buenos Aires y los Departamentos de Extensión Universitaria. Estos
últimos asumirían un rol importante en la articulación entre las universidades y las necesidades sociales. Para nuestro estudio reviste de
especial importancia la creación de la Carrera de Ciencias de la Educación, que constituyó una renovación de los antiguos Profesorados de
68. “La universidad de los abogados” es un término acuñado por el historiador
Hanns Steger (1974) para describir la matriz profesionalizante de la universidad.
Se reconoce en esta concepción un modelo de universidad predominantemente
laico, pragmático y estatista, encargado de formar ciudadanos profesionales y
administradores.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Pedagogía con un carácter más cientificista. Si bien no es pretensión
de este trabajo ahondar en los procesos complejos que implicó la redefinición de estas carreras69, sí es interesante mencionar que muchos
de los egresados de estas carreras serían los primeros especialistas que
ocuparían cargos con especialización técnica en los distintos ámbitos
públicos consolidando un discurso pedagógico y un modelo educativo
que se expresó, años después, en el planeamiento educativo.
La modernización universitaria sienta las bases para el afianzamiento de un nuevo campo de reflexión y acción pedagógica: la Pedagogía
Universitaria. Como sostiene Lucarelli (2007, p.76), la pedagogía universitaria surge y se consolida a partir del esfuerzo de las instituciones
universitarias que reclamaban una renovación pedagógica y curricular
que pudiera dar respuesta a las exigencias de formación de los recursos
humanos y profesionales necesarios para emprender el proceso de modernización social y desarrollo productivo de nuestro país. Gran parte
de los desarrollos teóricos de este período estuvo realizado por filósofos y políticos destacados. Pensadores como Riseri Frindizi, Gregorio
Weinberg, Pedro Laforurcade y Ricardo Nasif elaboraron un conjunto
de producciones teóricas que constituyen parte de la tradición pedagógica del campo y que alimentó muchas de las iniciativas posteriores. En
el caso de Ricardo Nasif, rescatamos su trabajo desarrollado en la Universidad Nacional de La Plata en los años 60. En un trabajo de Mónica
Paso (2012), la autora describe las preocupaciones pedagógicas de Nasif
que contribuyeron a consolidar la Pedagogía Universitaria como recorte
específico de saberes. Entre esas preocupaciones pedagógicas destaca: el
acceso a la universidad, el perfeccionamiento de la relación educativa,
69. Para un estudio más detallado sobre la carrera de Ciencias de la Educación y su
contexto de reforma de los años 60, se recomienda leer: Suasnábar, Claudio (2005).
“Curriculum, grupos académicos y perfiles docentes: tradición y cambio en las
carreras de Ciencias de la Educación” en Universidades e intelectuales. Educación y
Política en la Argentina (1955-1976). Buenos Aires: Flacso Manantial.
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
la relación entre enseñanza e investigación y el vínculo entre educación
y trabajo. Estas líneas de renovación, centradas en el cuestionamiento a
la matriz pedagógica–enciclopédica, hegemónica de la universidad, introdujeron el debate por la renovación pedagógica que pudiera alterar la
postura tradicional, conservadora y elitista del modelo universitario, por
principios pedagógicos que ofrecieran fundamentos para una enseñanza
de nuevo tipo vinculada con el desarrollo social.
Es recién en 1958 cuando estas acciones cobran vida en iniciativas
concretas a través de la creación de los Departamentos de Pedagogía
Universitaria en las Universidades de Buenos Aires y la Universidad
Nacional del Litoral. Sendas iniciativas conforman lo que consideramos como el Estado minimalista del campo de la FDU70. Constituyen las
primeras acciones que marcan la presencia de una preocupación por la
formación docente y por la calidad de la enseñanza universitaria. La
creación de los Departamentos de Pedagogía Universitaria constituye las acciones iniciáticas en el campo de la FDU que, al tiempo que
circunscriben problemáticas, también consolidan prácticas de intervención profesional, saberes, líneas de pensamiento pedagógico, grupos
académicos y producción intelectual que conformarán las capas más
profundas de la tradición pedagógica de la enseñanza universitaria.
Como sostiene Ovide Menin (2012, p.15) estos espacios consolidaron la
dimensión pedagógica de la enseñanza universitaria a partir de la instalación de temáticas preocupantes para los profesores universitarios.
70. Esta denominación surge de una reelaboración del concepto desarrollado por Jean
Marie De Ketele (2003, p.158) en el texto“ Formación Didáctica y Pedagógica
de los Profesores Universitarios: Luces y Sombras”, en el que la autora designa
con el nombre de “procedimientos minimalistas” a las acciones formativas que se
desarrollan en las universidades de modo no sistemático y que no se encuentran
comprendidas dentro de las acciones formalizadas en estudios prolongados, como
en el caso de las carreras de Formación Docente Universitaria. Un ejemplo de
estas acciones son las jornadas pedagógicas.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Como primeros espacios genuinos de pedagogía universitaria, sus desarrollos se circunscribieron a las preocupaciones pedagógicas inscriptas
en la lógica modernizante de las universidades: la organización de la
clase, la evaluación de rendimiento, el aprendizaje y las teorías de construcción curricular, uso de laboratorios, la orientación vocacional y la
vinculación de las universidades con sus contextos etc. Si bien no conformaron trayectos formativos sistemáticos, su presencia y las acciones
de capacitación docente realizadas dan lugar a la construcción de una
dimensión pedagógica en la universidad que articula las demandas de
transformación y modernización con los procesos de innovación necesarios para llevarla cabo. Estas iniciativas, pensadas bajo el signo de la
modernización, estarían promoviendo una nueva concepción de formación docente universitaria alternativa en línea con la reconfiguración de
la matriz elitista de la universidad torre de marfil, que ponen en tensión el modelo tradicional y enciclopedista, propia de la universidad
napoleónica, magisterial e improvisada con eje en el dominio del saber
disciplinar. Muchas de estas acciones y líneas de desarrollo teórico se
han visto interrumpidas en tiempos de dictadura y en su reemplazo se
impulsaron, a través de los técnicos del planeamiento educativo, encuadres teóricos ligados al eficientísimo tecnológico.
De la universidad de oro a la universidad de las sombras:
Detenimiento del campo de FDU
El golpe militar de 1966 pone fin al gobierno del presidente radical
Arturo Ilia y nombra en su lugar al general Carlos Onganía, dando
inicio a la etapa denominada Revolución argentina. En este nuevo escenario político se abre otra etapa para la vida universitaria: una etapa
de intervención que significó la clausura de las iniciativas de renovación pedagógica iniciadas en 1955. Como expresa Buchbinder (2005)
“la intervención que sobrevino en 1966 termina con unos de los ciclos
más dinámicos e innovadores de la Universidad argentina” (p. 191).
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
El episodio más significativo de la intervención, fue el ocurrido en la Facultad de Ciencias Exactas de la Universidad de Buenos Aires conocido
con el nombre de la Noche de los Bastones Largos en el que se recurrió a
la violencia, los golpes y bastonazos para desalojar a docentes y a estudiantes de la Facultad.
Este hecho provocó la renuncia masiva de muchos profesores y el inicio de un proceso de radicalización política que como bien expresa
Suasnábar (200, p.66) se manifestó de distinto modo en el resto de las
Universidades. No todos los profesores reaccionaron del mismo modo
ante aquella situación, en algunas universidades se puede hablar de
una “adaptación pasiva” (Burchbinder, 2005, p. 191), lo que significó
la permanencia en los cargos y la elaboración de algunas estrategias de
resistencia desde los mismos puestos de trabajo. La Revolución argentina, encuadrada dentro de la Doctrina de Seguridad Nacional, puso
el acento en restituir la misión de las universidades como motor del
desarrollo y en la eliminación de los factores considerados subversivos y
distorsivos. En este sentido, la hiperpolitización y las luchas que algunos
movimientos estudiantiles encarnaron, muchos enrolados en el atractivo
que trajo para los jóvenes la Revolución Cubana y la transformación de
la mano de la Revolución, justificaron la intervención, la depuración de
los claustros y de toda tendencia izquierdista.
En materia política y económica durante este período se intentó un renovado impulso por continuar con la matriz desarrollista, pero ahora, en
clave autoritaria. En esta línea se crearon programas de modernización,
racionalización y planificación en diversas áreas del Estado consolidando al Planeamiento como una estrategia estatal modernizadora. El
Desarrollismo económico, expresado ya en los proyectos del gobierno
del Dr. Arturo Frondizi (1958- 1962), tuvo un claro correlato también
en el desarrollismo político- educativo a través del auge del Planeamiento Educativo. En sintonía con el resto de los países de la región, en la
Argentina el Planeamiento Educativo tuvo como propósito la utilización
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
de criterios más racionales para la transformación y administración del
sistema. La fuerte demanda, producto de la ampliación de la oferta educativa en todos los niveles, la complejización de la estructura académica
y el predominio de la planificación en los países desarrollados contribuyeron a la expansión de un paradigma planificador de base instrumental.
El Planeamiento Educativo. Consolidación de un discurso único
En las Universidades y en relación con las iniciativas de FDU, las nuevas
tecnologías del Planeamiento Educativo contribuyeron con el detenimiento de las propuestas descriptas en el período anterior y acentuaron
la consolidación de un discurso único, basado en la racionalidad instrumental, que fue legitimado por los técnicos del planeamiento educativo.
Este paradigma, basado en el dominio de procedimientos que permitan
operar exitosamente en el aula, se impregna rápidamente en los claustros y se refuerza con la matriz enciclopédica propia de la universidad.
Como expresa Lucarelli (2011, p. 424), el modelo tecnicista se instala en
el aula universitaria promoviendo los principios de exclusivismo metodológico y universalidad de las acciones. Es a través de esta perspectiva
que se configura un modelo didáctico, que segmenta el proceso educativo y asigna lugares fijos al conocimiento, la enseñanza y el aprendizaje
a través de la reproducción de saberes, la memorización, la respuesta
única y el dominio metodológico de formas universales e independientes de contextos, saberes y sujetos. El profesor como fuente principal de
información y el lugar asignado al conocimiento colocan al estudiante
como un receptor pasivo, sin espacio para la creatividad. En este sentido podríamos pensar en la consolidación de una vertiente tecnocrática
y eficientista que contribuiría con el desarrollo y la modernización. Si
bien, como plantea Aguerrondo (1994, p.48), la aplicación del Planeamiento Educativo no cumplió con las expectativas que inicialmente se
tenía respecto de las posibilidades de mejora del sistema y sus efectos
pueden ser caracterizados como de escaso impacto; en los años 60 mu__ 194 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
chos sectores del ámbito universitario adhirieron a este paradigma con
absoluto convencimiento.
En esta línea, el trabajo de Suasnábar (2004) permite, entre otras cuestiones, comprender la aceptación que entre los intelectuales universitarios
tuvo el paradigma tecnocrático en los inicios de los años 60 y su consolidación años después. Para muchos el Planeamiento Educativo constituía
un instrumento óptimo de despolitización de los claustros; para otros la
planificación educativa expresaba una línea de continuidad con el modelo económico, que significó atar el desarrollo a la educación como vía
para la transformación del país; y finalmente para un amplio grupo de
intelectuales significó la consolidación de un nuevo tipo de intelectual:
el especialista con una orientación más científica y alejada de los modelos de intelectual humanista que otrora dominaron la escena educativa.
Los años setenta encuentran a la universidad en un clima de alta
efervescencia política. En 1973 el gobierno de Cámpora pone fin a la
dictadura iniciada seis años antes. Se inicia así un breve período democrático (1973- 1976) con importantes cambios en las universidades. La
vuelta del peronismo al poder en julio de 1973 abre una nueva etapa
para la docencia universitaria y para la misión de las universidades,
puestas ahora al servicio de la “liberación nacional”. Como expresa
Buchbinder (2005, p. 202) el decreto de intervención que realiza el gobierno de Cámpora y que es continuado tiempo después, se asentaba en
el argumento de crisis de las universidades nacionales y en la desvinculación con el pueblo que presentaban estas casas de estudio. Según
Pérez Lindo (1985, p. 169) el diagnóstico de muchos sectores era que la
universidad profesionalizante constituía una universidad dependiente
e inoperante que era necesario e imperioso modificar para romper con
su aislamiento. En este contexto la política universitaria estuvo centrada
en el restablecimiento de los vínculos entre la universidad y el pueblo, a
través de reformas en los planes de estudio para vincularlos con la realidad nacional. Se crearon departamentos de planificación y se avanzó
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
en la construcción de espacios de mayor vinculación con los territorios
y comunidades. Con el objeto de desterrar el autoritarismo pedagógico,
se propusieron cambios en los métodos de enseñanza y en las formas de
evaluación, retomando muchas de las orientaciones que venían desarrollándose en el campo de la pedagogía universitaria.
La muerte de Perón en 1974 y el giro conservador que impone su viuda
en el gobierno marcan el principio de un fin que se consolida en la dictadura que sobrevino en 1976. El terrorismo de Estado impuesto con el
nuevo régimen militar da lugar a la etapa más oscura y dolorosa de nuestra historia reciente. Los años de la dictadura sumieron a la universidad
en un período de sombras y acallamientos en el cual el terror se apoderó
de los claustros. El debilitamiento de la participación y la eliminación
de todas las iniciativas consideradas subversivas dejaron libre el camino
para el que en materia pedagógica se acentuaran el discurso único y los
modelos tecnocráticos. Las preocupaciones pedagógicas volverían recién años más tarde, ya en tiempos de democracia y normalización.
La Universidad democrática y la revitalización del campo de
FDU: los Asesores Pedagógicos
Los años 80 inauguran un nuevo ciclo democrático en la Argentina. La
llegada al gobierno de Ricardo Alfonsín en 1983 y el restablecimiento del Estado de derecho da comienzo a una nueva relación entre las
Universidades, el Estado y la Sociedad. Durante este período las políticas referidas a la Educación Superior, si bien constituyeron una
preocupación central, estuvieron casi exclusivamente orientadas al
restablecimiento de la vida democrática de estas instituciones y a desmontar los mecanismos autoritarios que se instalaron durante el período
de la dictadura. Como lo describe Buchbinder (2005, p.215), la dictadura dejaba como herencia una universidad limitada desde el punto de
vista académico, con escasa o nula investigación científica por causa del
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
desmantelamiento de muchos grupos de investigadores y con un acentuado tono profesionalista. En este contexto el rol del Estado estuvo
orientado a la reparación de las condiciones de vaciamiento científico
y académico que la dictadura había provocado, así como también en la
ampliación de la cobertura para un amplio sector de la población que
reclamaba mayor acceso a las universidades. Esta expansión matricular
encuentra canalización en un circuito que conjuga las dimensiones público y privado con el fortalecimiento de un subsistema de Educación
Superior no universitaria como alternativa a las carreras de larga duración (García de Fanelli, 1994, p.15).
El período de normalización de las universidades (1983 – 1986) significó un tiempo de reconfiguración de la vida universitaria a partir de
una serie de medidas reparadoras que no encuadraron en la definición
de una política de reforma integral del sistema universitario. Como
describen Marquina y Nosiglia (1995, p.49) durante la etapa de normalización, la restauración de los principios reformitas de autonomía,
participación estudiantil, el pluralismo ideológico y ampliación de la
cobertura constituyeron los ejes centrales. Para hacerlo efectivo se dictó
una nueva legislación universitaria que permitió la reincorporación de
los docentes e investigadores cesanteados, la sustanciación de concursos
públicos, el nombramiento de rectores normalizadores, la legalización
de los centros de estudiantes, la supresión del arancelamiento y el desarrollo de un sistema de becas. Sin duda la recuperación de la autonomía
y la normalización del gobierno universitario constituyeron los logros
más importantes de esta etapa y tal vez las políticas de mayor peso, dado
que durante este período inicial de democracia no pudo sustanciarse
una Ley Universitaria.
En este contexto de reconfiguración de las universidades comienzan a
tomar cuerpo los debates en relación con la reforma curricular y las formas de enseñanza en la universidad, creando las condiciones favorables
para una incipiente revitalización del campo de la FDU, pero ahora con
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
un nuevo formato que se imbrica en las propuestas anteriores a la dictadura. Nos referimos a la figura de los Asesores Pedagógicos.
Los Pedagogos en la Universidad. El rol de los Asesores
Pedagógicos en las UUNN
Hacia el año 1984, en muchas universidades públicas se incorporan profesionales de la educación con el propósito de orientar los procesos de
reforma curricular y realizar acciones formativas para los equipos docentes que permitirán superar los mecanismos autoritarios instalados en
el período del gobierno de facto. Así, muchos rectores normalizadores
crearon equipos interdisciplinarios de asesores que comenzaron a producir intervenciones pedagógicas específicas y desarrollos conceptuales
en relación con la problemática didáctica de las distintas disciplinas.
A partir de la inclusión de los Asesores Pedagógicos en las Universidades se fueron conformando las Unidades Pedagógicas en las distintas
Facultades que tenían como objetivo la mejora de la enseñanza y la reestructuración de los planes de estudio. El primer antecedente de estas
Unidades Pedagógicas surge en la Universidad Nacional de Córdoba
y de allí se extienden a otras casas de estudio e incluso a otros países
de la región. Estas Unidades Pedagógicas, según relata Ligoria (2012,
p.29), constituyeron ámbitos que nucleaban a especialistas de distintas
disciplinas junto con pedagogos, con el objeto de dar respuesta a los
requerimientos de los docentes en cada unidad académica. Como explican Morandi y Ros (2010, p.3), la incorporación de estos asesores
en las universidades adquirió distintos grados de formalización en la
estructura orgánica de las universidades con diversos grados de impacto
y reconocimiento institucional. Dentro de las propuestas de formación
algunas de las acciones desarrolladas por los asesores se realizaron bajo
el formato de cursos y seminarios aislados; mientras que en otras adquirieron niveles de formalización más complejos y dieron lugar a trayectos
curriculares más extensos como las carreras académicas.
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
La tarea específica de los asesores se entramó en lógicas institucionales
de cada universidad. En términos generales las propuestas giraron en
tareas de orden académico referidas a la reforma y evaluación curricular
y al asesoramiento a los equipos docentes en relación con los procesos
de enseñanza y de aprendizaje en el nivel que permitiera romper con el
predominio de la tradición disciplinar y racionalista propia de la universidad. El lugar del asesor posibilitó reabrir la dimensión pedagógica en
la Universidad desde una perspectiva más amplia, que si bien incluyó
aspectos técnico-instrumentales vinculados a la tarea, también incorporó nuevos enfoques al trabajo del profesor. En este sentido la tarea
de los asesores estuvo orientada a profundizar los cambios que imponía la reconstrucción de la universidad, a través de apoyo curricular,
tanto a nivel institucional, departamental o de cátedra, orientación al
estudiante, ayuda a las propuestas de extensión y sobre todo el fomento
de actividades de investigación que contribuyó al análisis de la práctica académica. De este modo la intervención de los asesores marca una
tendencia en relación a la FDU, que será continuada y profundizada
tiempo después y que se asienta en una perspectiva crítica de la didáctica y en un enfoque sociopolítico e institucional que comprende las
problemáticas pedagógicas de manera integral y en la concurrencia de
distintos campos disciplinares.
En este sentido, según Lucarelli (2011)71 el lugar de los Asesores Pedagógicos en la universidad fue importante para el desarrollo de innovaciones
y el acompañamiento de las prácticas docentes. Tuvieron un papel reconocido no solo por sus contribuciones en términos de andamiaje para
la mejora de la enseñanza, sino también como parte del desarrollo del
71. Remitimos para una referencia más amplia y detallada del rol de los asesores
pedagógicos en la Universidad a los trabajos compilados por Lucarelli, E. (2012).
El Asesor Pedagógico en la Universidad. Entre la Formación y la Intervención.
Buenos Aires: Miño y Dávila.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
campo de la didáctica universitaria durante aquellos años. Sin embargo,
en algunas ocasiones estas figuras debieron afrontar situaciones de resistencia por parte de los equipos docentes que encontraban dificultad
en la aceptación de un discurso pedagógico orientador de sus prácticas.
Como bien explica Marta Souto (2012, p.61) existe una resistencia por
parte de los universitarios a, por un lado, no adjudicarle entidad propia
al conocimiento pedagógico y, por el otro, a no valorar cualquier conocimiento diferente al de su disciplina de base que, en este caso, les hace
ignorar un saber que podía ayudarles en sus prácticas.
La apertura democrática en las universidades generó las condiciones
materiales y simbólicas para que el campo de la FDU comenzara a revitalizarse levemente. La necesidad de superar los modos de enseñanza
consolidados en la dictadura y la reconstrucción de los planes de estudio, entre otras preocupaciones, posibilitaron reabrir el debate por la
formación de los docentes en las universidades y acrecentar el campo
de producción de conocimiento pedagógico a través de la conformación
de equipos de investigación que, más allá de estos años, continuaron
produciendo teoría y conceptualizaciones en torno de las problemáticas pedagógicas y hasta las didácticas especiales de las disciplinas. Es
importante resaltar que la inclusión de los Asesores Pedagógicos en las
universidades y la creación de las unidades pedagógicas se asentaron en las
decisiones de algunos rectores normalizadores que asumieron el desafío
en el interior de las distintas facultades, pero, como expresan Morandi
y Ros (2010, p.3), esta iniciativa no constituyó una política pública incluida dentro de un proyecto político–pedagógico para la universidad
de carácter nacional. Esta ausencia de definición política es la que le
ha dado al campo de la FDU un desarrollo desigual y en algunos casos
incentivados desde las voluntades individuales o de algunos equipos
preocupados por la mejora de la enseñanza y por la mejora de la formación. De todos modos los años 80 constituyen una bisagra importante
en la apertura, que, pocos años después, alcanzarían los dispositivos de
formación para docentes universitarios.
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
La Universidad Evaluada: El estallido del campo de la FDU
Durante los años 90 se produce en la Argentina un cambio profundo
del orden social, político y económico que, en clave neoliberal, impacta
en la Educación Superior. Hacia fines de los 80 el país se encontraba en
una situación de severa crisis fiscal con alto endeudamiento externo y
un fuerte proceso hiperinflacionario que provocó, por un lado, la desconfianza en el Estado como proveedor de bienes y servicios y, por otro,
sentó las bases para su corrimiento de las obligaciones sociales a través
de la privatización de los servicios públicos.
Esta coyuntura particular y el desgaste político de la figura de Raúl
Alfonsín (1983 - 1989) precipitan la llegada anticipada al gobierno de
Carlos Saúl Menem en julio de 1989. Con el inicio de un nuevo gobierno
peronista se inaugura un ciclo de políticas económicas que se asientan
principalmente en la reducción del gasto público y en la privatización
de las principales empresas del Estado, a través de la concesión a capitales extranjeros de muchos de los servicios públicos. El menemismo
propone un nuevo rol del Estado que, sustentado en una racionalidad
neoliberal, introduce una serie de reformas orientadas al mercado, que
recortan su capacidad de decisión e intervención. Este nuevo rol del
Estado argentino y las medidas políticas implementadas procesan de
modo particular una tendencia que venía desarrollándose en la región y
que según Oszlak (1999, p.85) ya estaban condensadas en los principios
del Consenso de Washington a fines de los 80 y que pueden resumirse
en los siguientes ejes: desregulación, descentralización, privatización y
achicamiento de las dotaciones de personal y tercerización (como se cita
en Chiroleu y Iazzeta, 2005, p. 18).
En materia educativa, como parte del proceso de descentralización social, el gobierno de Menem puso en marcha un conjunto de políticas
orientadas a trasladar a los gobiernos provinciales las responsabilida__ 201 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
des en la prestación de los servicios sociales básicos. En el marco de
estas políticas globales de reforma del Estado se llevó adelante un proceso de descentralización educativa que implicó la transferencia de los
servicios educativos a la órbita de las administraciones provinciales y
municipales con la intención de la mejora de la calidad. En el caso de
la Educación Superior los ejes de esta reforma general del Estado no
se reflejaron de igual forma, sino que expresaron una combinatoria
que conjuga achicamiento del Estado, tendencia a la privatización y
nuevas formas de regulación. Siguiendo a Suasnábar (2005, p.5 ) podemos reconocer, en este período, un desplazamiento de un Estado
Planificador, que se orientó básicamente a la masificación del acceso a
la Educación Superior asociado al desarrollo y pleno empleo, hacia un
Estado Evaluador que renuncia a su intervención de carácter universalista en política educativa y reduce el financiamiento a la Educación
Superior.
En este contexto de reforma, se advierte un nuevo contrato social
entre las Universidades y el Estado que puede ser analizado en dos
momentos diferenciados. Como bien explica Fernández Lamarra
(2002, p.26) en este ciclo se puede reconocer un primer período que
se extiende desde 1990 a 1995 y que se caracterizó por una falta de definición de políticas universitarias concretas, pero que sentó las bases
para la instalación y el consenso de una agenda de la reforma educativa
promovida por el Banco Mundial en América Latina (Krotsch, 2009,
p.180). Un segundo período se inicia en 1995 con la sanción de la Ley
de Educación Superior N° 24.521 (en adelante LES) como parte de
una reforma integral del sistema educativo contemplada en la Ley Federal de Educación N° 24.195. Este nuevo marco regulatorio para las
Universidades se encuadra en las recomendaciones que los Organismos Internacionales de Crédito establecen para la Educación Superior
en la región. Siguiendo a Suasnábar (2005, p. 5) esta normativa se
asienta en los siguientes principios:
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
Impulsar una mayor diferenciación de las instituciones, promoviendo el desarrollo de instituciones privadas.
Fomentar formas de financiamiento alternativas al público o
mixtas, vía aranceles, vinculación de fondos con desempeño académico, venta de servicios, etc.
Proveer de incentivos a las instituciones públicas que diversifiquen la obtención de recursos propios.
Redefinir el rol del gobierno y de la Educación Superior.
Introducir políticas que tengan como objetivo lograr una mayor
equidad.
Este nuevo andamiaje jurídico reestructuró la dinámica entre Universidades y su relación con el Estado, creando un nuevo campo discursivo
sobre el que se sustentaron las decisiones políticas. Así la construcción
de un discurso oficial que se asentó en la deslegitimación del sector
público, en el caso universitario, creó las condiciones para la racionalización de la administración universitaria, la diferenciación de fuentes
de financiamiento (vía el establecimiento de aranceles), la limitación
del ingreso y por sobre todo la evaluación del sistema universitario de
cara a la mejora de su calidad. Todo este campo discursivo estuvo conformado por conceptos asociados a una propuesta neoliberal, entre los
que se desatacan: la calidad de la educación superior en articulación
con la necesidad de una mayor desregulación. Como señalan Iazzeta y
Chiroleu (2005, p.23) la desregulación abarcó el funcionamiento de las
universidades públicas y privadas, a través de la autorización para el
arancelamiento de los estudios de grado, la fijación de escalas salariales
diferenciadas, la modificación del régimen de financiamiento y el desarrollo de aportes complementarios provenientes del sector privado;
así mismo se introdujeron mecanismos de evaluación y acreditación de
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
carreras, que generaron un fuerte cuestionamiento por parte de la comunidad académica que, en algunos casos, mediante fallos judiciales,
lograron que se limitara su aplicación72.
La sanción de la LES produce un clivaje importante en relación con
las políticas definidas para la Educación Superior en los períodos anteriores. Se produce, de este modo, una nueva configuración del sector
universitario, con nuevas formas de articulación y control a partir de la
creación de “organismos de amortiguación”73 (Krotsch, 2001, pp. 16681) que ampliaron las instancias de decisión y gobierno del sistema. Se
crea la Secretaría de Políticas Universitarias y un conjunto de organismos entre los que cabe destacar la Comisión Nacional de Evaluación
y Acreditación Universitaria (CONEAU), organismo descentralizado
que tiene bajo su responsabilidad los procesos de evaluación institucional de las Universidades, la acreditación de carreras y posgrados y
la producción de informes de recomendación de proyectos de creación
de nuevas universidades (Buchbinder, 2014, p.227). Las prácticas que
se instalan a partir de la creación de la CONEAU introducen en las
universidades argentinas un fenómeno ocurrido ya en otros países. Nos
referimos a las prácticas de accountability o de rendición de cuentas por
los logros y resultados. La aplicación de evaluaciones, que como señala
Trow (1996, p. 14), podría comprenderse como la ruptura de la confianza entre el Estado y las Universidades, produce la reconfiguración del
sistema universitario. El surgimiento del Estado Evaluador dio lugar al
proceso de evaluación y acreditación de carreras realizado sobre están-
72. Nos referimos al fallo Marinelli. Que aceptando el pedido presentado por la UBA,
declara la inconstitucionalidad de algunos de los artículos de la LES y del Decreto
reglamentario LES Nº 499/95, quedando así la UBA eximida de acreditar sus
carreras de grado y posgrado.
73. Siguiendo a Krotsch (2011) podemos identificar un conjunto de Instituciones que
asumieron funciones de promoción, financiamiento y acreditación dentro de la
órbita del Ministerio de Educación. Entre las que podemos encontrar la Agencia
de Promoción de las Actividades Científico Técnicas, el Fondo de Mejoramiento
de la Calidad (FOMEC) y el Consejo de Planificación Nacional.
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
dares entre los cuales se incluye la capacitación a los profesores a partir
de la oferta institucional74.
En este escenario que hemos presentado sucintamente, se elaboran un conjunto de políticas que entran en diálogo con la expansión de las propuestas
de FDU. El cambio que opera en el modelo de Universidad a partir de los
90 tiene una fuerte incidencia en la constitución de la docencia universitaria como campo profesional (Lucangioli, 1997, p.2,) y en el desarrollo
del campo de la formación específica para profesores universitarios. Este
entramado que se crea a partir de la nueva normativa regulatoria redefine
la profesión académica de los docentes universitarios. Recordemos que
desde los 80 la universidad venía arrastrando una crisis de financiamiento
importante que produjo estructuras ocupacionales debilitadas con pocos
docentes con dedicaciones exclusivas que les posibilitara realizar tareas de
investigación y mayor participación en el gobierno universitario.
En este sentido, la implementación del Programa de Incentivos75 a la investigación, como política salarial discrecional que solo benefició a los
docentes con mayores dedicaciones, reforzó las dinámicas meritocráticas e
74. La Ley de Educación Superior 24.521 incorpora el artículo 43 en el que se
detallan una serie de carreras de grado universitario, reguladas por el Estado,
que son de interés público y cuyo ejercicio pudiera poner en riesgo de modo
directo la salud, los bienes o la formación de los habitantes. Estas carreras deben
ser periódicamente Evaluadas por CONEAU. Entre los estándares de algunas
carreras se incluye la necesidad de formación pedagógica como requisito para
la acreditación. En la actualidad las carreras de Formación Docente se hallan
comprendidas en los alcances de dicho artículo.
75. Para un estudio más detallado de los marcos regulatorios que afectan a la Profesión
Académica en las Universidades argentinas y de la estructura ocupacional
resultante de la aplicación de dicho marco; así como también de los Programas de
Incentivos presente en estas organizaciones que tienen incidencia en el nivel de
remuneración y en las percepciones que los docentes universitarios tienen sobre
su práctica como docentes y como investigadores; se recomienda leer: García de
Fanelli, A. (2008). Profesión Académica en la Argentina: Carrera e incentivo a los
Docentes en las Universidades Nacionales. Buenos Aires: CEDES.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
individualistas y permitió la conformación de grupos de elite dedicados
a la investigación y a la publicación de sus investigaciones y con mayor
estabilidad laboral (Lucangioli, 1997 p.2). En la misma línea, la sanción
de la LES también dispuso el acceso a la carrera académica para los
docentes mediante la sustanciación de concursos abiertos de antecedentes y oposición. Siguiendo a Cleverie (2008, p.36)76 podemos encontrar,
más allá de los límites impuestos por la LES, una amplia variación en los
mecanismos de acceso a la carrera docente, en el marco de la autonomía
de que disponen las universidades para establecer condiciones de permanencia y promoción de sus equipos docentes. Los distintos modos
de organizar la carrera docente impactan en los modos de contratación,
en las dedicaciones y en las condiciones de promoción. Todos estos factores que hemos mencionado tienen un fuerte impacto en el desarrollo
de la profesión académica y en configuración de un campo de FDU. Si
bien como sostienen Gros y Morandi (2010, p.4) el impacto sobre la
formación docente no se da a partir de un programa nacional delineado
como política pública universitaria para el sector, sino de modo indirecto a través de los cambios que introduce el nuevo marco regulatorio,
podemos encontrar en estas variables las condiciones que generan el
ámbito favorable para el desarrollo de propuestas orientadas a la formación docente de modo más sistemático. Tema que desarrollaremos en el
siguiente apartado.
El Estallido del Campo y los Posgrados de Formación Docente
Como expresamos anteriormente los cambios en la cultura universitaria
que introduce la sanción de LES aunado al fenómeno de masificación de
76. Remitimos para una referencia más amplia y detallada para la comprensión de
distintos marcos institucionales que regulan y ordenan el ejercicio de la Profesión
Académica en la Argentina, el trabajo de Cleverie, J. (2008). “Marco Institucional
e Innovaciones en la Carrera Docente”. En García de Fanelli, A. (Ed.) Profesión
Académica en la Argentina: Carrera e incentivo a los Docentes en las Universidades
Nacionales. Buenos Aires: CEDES.
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
la Educación Superior entraman las condiciones pedagógicas y normativas para que en las universidades surja la preocupación por la formación
de sus cuadros docentes. Es en este nuevo escenario que el campo de
la FDU comienza a delimitar su fisonomía de un modo más reconocible, a partir iniciativas más estructuradas y prolongadas que buscaron
superar los cursos inconexos y aislados de otras épocas. Concebimos a
esta construcción como un entramado que se va constituyendo en capas
que se integran y se superponen. Los antecedentes descriptos en los
parágrafos anteriores constituyen tradiciones valiosas del campo en la
emergencia de estos nuevos formatos más ajustados a las necesidades
que el nuevo mapa universitario requiere. De este modo las iniciativas
surgidas en estos años dan lugar a la apertura de un tercer período que
denominamos Estallido del campo, dado que es en este momento cuando proliferan los posgrados de formación docente, especialmente en
el formato de Especializaciones y Maestrías. Se trata de una etapa de
gran apertura, en la que se delinean nuevos discursos y prácticas que
reconfiguran la identidad profesional de la docencia universitaria en una
progresiva institucionalización del campo en el nivel de posgrados.
En la Argentina el desarrollo del espacio social del posgrado en FDU se
produce tardíamente en relación con otros países de la región que ya en la
década del 70 desarrollaron experiencias de formación pedagógica para
los profesores universitarios como parte de sus políticas de Educación
Superior (Escurra,1994)77. Esta situación de retaso se podría explicar
por las condiciones socio históricas que marcaron la política universitaria en el período anterior a la década del 80. Como sostiene Puiggros
(1993, p. 24) a la vuelta de la democracia el sistema universitario argentino se encontraba desecho, dejando a los sistemas de producción
77. Nos referimos concretamente al caso de México en el cual las acciones de
formación docente de los profesores universitarios se desarrolla desde los años
70, a través de proyectos de alcance nacional. Para una caracterización completa
de estas experiencias remitimos consultar: Escurra, A. (1994).
__ 207 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
de cultura y capacitación de los recursos humanos en una seria crisis.
En nuestro país este campo comienza a delinear sus contornos hacia la
década del 90 dentro del fenómeno más amplio que podrimos llamar el
“boom de los posgrados” (Krotsch y Suasnábar, 2002, p.50).
El primer antecedente de FDU a nivel de Posgrado se produce en el
año 1988 cuando se crea la Especialización en Docencia Universitaria
y la Maestría en Educación Superior de la Universidad Nacional de la
Patagonia. Esta experiencia, inspirada en las propuestas desarrolladas
en México, estaba destinada a la formación pedagógica de su cuerpo
de profesores con la intención de resolver los obstáculos que presenta
la práctica docente dominante y establecer condiciones para su mejora. Según De Lella (1994, p.93) el propósito de estas propuestas de
capacitación pedagógica es superar las acciones formativas inconexas
y aisladas y suministrar una formación sistemática e integral que contribuya con la profesionalización docente. Según Krostch y Suasnábar
(2002, p.50) es el año 1997 el que podría reconocerse como el detonador de acciones de FDU en el nivel de posgrados. La creación de
casi diez programas de Formación Docente78 y la presencia equipos
que comienzan a investigar en la temática podría hablarnos de un fenómeno instituyente del campo que se iría expandiendo de manera
sostenida en los años posteriores.
78. En este período se crean: la Maestría en Educación Universitaria (Facultad
de Humanidades en UN del Comahue, 1997), Curso de Actualización y
Perfeccionamiento en Política y Gestión Universitaria Unigestión (UN del Litoral
1997), Maestría en Gestión Universitaria (Rectorado Universidad Nacional de
Catamarca, 1997), Maestría en Gestión Universitaria (Facultad de Economía,
UN de Mar del Plata, 1998), Especialización en Docencia Universitaria (Facultad
de Humanidades, UN de Mar del Plata, 1998), Maestría en Docencia Superior
(Facultad de Humanidades, UN de Tucumán, 1998), Maestría en Docencia
Universitaria y Especialización en Docencia Universitaria (Facultad Regional
Buenos Aires, UTN, 1998), Maestría en Gestión Universitaria (UN de Santiago
del Estero, 1998); Maestría y Especialización en Gestión de la Educación Superior
(UN de Formosa, 1998).
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
El inicio del siglo xxi encuentra a la Argentina en una nueva etapa política y social. El ascenso al poder de Fernando de la Rúa (2000 - 2001)
estuvo cargado de grandes cuotas de esperanza que permitieran la salida
de la lógica neoliberal que caracterizó el periodo anterior; pero la corta
duración de su gobierno y su salida apresurada derivó, en el año 2001,
en una de las crisis económicas y sociales más profundas de la historia
argentina. Durante su breve gobierno las decisiones de política pública
en relación con la Educación Superior fueron muy escasas. Como sostiene Suasnábar (2011, p.9), solo se avanzó en la construcción de una
agenda para la Educación Superior; a partir de la creación de una comisión de prestigiosos representantes que se dedicaron a la elaboración de
un informe de diagnóstico sobre posibles áreas de reforma. Los temas
estuvieron centrados en el acceso, la estructura y ciencia y tecnología;
dejando sin atender aspectos sensibles referidos al financiamiento de la
Educación Superior y el gobierno universitario. La crisis del año 2001
precipita el fin del gobierno de la Alianza y tras la transición del gobierno de Duhalde (2001 - 2003), se inicia en la Argentina una década de
cambios sustanciales en relación con el rol del Estado y la recuperación
del protagonismo estatal en las distintas esferas de lo social. El comienzo del gobierno de Néstor Kirchner (2003 - 2007) y la continuidad que
lleva adelante su esposa desde el 2007, marcan un cambio de rumbo en
la recuperación del protagonismo del rol del Estado. Inspirados en una
política de inclusión social, el Estado argentino recupera su presencia y
promueve el desarrollo en diversas esferas de lo público.
En materia educativa, la agenda pública marca un claro distanciamiento con el discurso neoliberal de otrora. La sanción de tres leyes claves
pone de relieve el lugar estratégico que adquiere la educación para este
gobierno: la Ley de Financiamiento Educativo, que eleva los índices de
inversión en educación, ciencia y tecnología, alcanzando más del 6%
del PBI; la Ley de Educación Técnico – Profesional, que recupera y
fortalece el lugar de la Educación Técnica devastada durante el menemismo; y la sanción de la Ley Nacional de Educación N° 26.206 (LEN)
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
que deroga la Ley de Educación Federal 24.195, reordenando el sistema educativo: se retoma el esquema escuela primaria (6 años) y escuela
secundaria (6 años). Se extiende a 13 años de obligatoriedad educativa
compuestos por el último año de nivel inicial, la educación primaria
y la educación secundaria. Finalmente, se crea el INFOD (Instituto
Nacional de Formación Docente) que tiene como misión coordinar las
políticas de Formación Docente en todo el territorio nacional.
En relación con las políticas públicas de Educación Superior, podemos
decir que para el gobierno de los Kirchner la Educación Superior ha
constituido una dimensión estratégica para el modelo de país implementado por su gobierno. Sin embargo, en materia legislativa, la ausencia de
la sanción de una nueva Ley de Educación Superior constituye un área
de vacancia fundamental. Tal como describe Suasnábar (2011, p.1), esta
etapa arrastra cierta inercia del período anterior, expresada en la cristalización de ciertos mecanismos implementados por la LES, a través de la
continuidad en los programas de incentivos a docentes investigadores y
de los mecanismos de evaluación y acreditación de carreas y posgrados.
Asimismo se reconoce el aumento sostenido de los índices de financiamiento (aproximadamente el 1% del PBI) destinado a la Educación
Superior, lo que posibilitó el financiamiento de proyectos de investigación y una política de Becas a estudiantes de bajos ingresos. Se destaca
la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y el fortalecimiento del CONICET79, a través de la incorporación de un amplio
número de investigadores.
El aspecto más importante que destacamos es que durante este período,
asentado en el “derecho a la educación”, se ha promovido un proceso
de democratización del acceso a la Educación Superior para un número cada vez más amplio de estudiantes, mediante la creación de nuevas
79. Nos referimos al Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas.
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
universidades, que permitió la federalización del sistema (contando con
una universidad nacional por provincia) y el crecimiento de la matrícula
universitaria. Según consta en los datos del anuario 2013-2014 SPU/
ME80, en el período 2003 - 20013 se produjo un incremento de estudiantes de Educación Superior (se incluye pregrado y grado) del 23%
pasando de 1.489.243 estudiantes a 1.830.737 a lo largo de la década.
El mismo informe destaca que durante el período se incrementó en un
16% los nuevos inscriptos en Educación superior: 365.892 estudiantes
en 2003 a 425.650 en 2013 y con una tasa de egreso que aumentó en
el 50% en los mismos años: 78.429 egresados de pregrado y grado en
2003 a 117.719 egresados de pregrado y grado en 2013. Esta tendencia de expansión matricular genera grandes desafíos para la docencia
universitaria. La llegada de nuevos estudiantes, muchos como primera generación de estudiantes universitarios, interpela a los docentes
en la creación de condiciones institucionales que garanticen su retención. Numerosos estudios concuerdan en ubicar los primeros años de
la formación universitaria como los más críticos y los que mayor nivel
de deserción y abandono generan. En este escenario de expansión y de
complejización, la creación de dispositivos de FDU que fortalezcan la
docencia superior y permitan enseñar y administrar en nuevos contextos es una necesidad y una exigencia más que una innovación dentro de
las propuestas del nivel.
Estado de situación actual del campo de FDU
En este apartado presentamos la constitución actual del campo de la
FDU en las UUNN que nos permite reconocer su proceso de expansión e institucionalización. En la actualidad, los dispositivos de FDU se
desarrollan en el ámbito de los Posgrados. Esta nueva configuración del
80. Nos referimos a los informes elaborados por la Secretaría de Políticas Universitarias
(SPU) dependientes del Ministerio de Educación Nacional (ME).
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
campo encuadra a las iniciativas de FDU en políticas y normativas específicas del nivel de Posgrados, confiriéndole una estructura curricular
particular. Los primeros datos oficiales existentes sobre estadística de
Posgrados, elaborados por SPU/ME, datan del año1997; pero es recién
en el año 2006 que se incluye anualmente un capítulo sobre información
de Posgrados en el Anuario de Estadísticas de SPU/ME. En este se detalla información acerca de los tipos de oferta y población estudiantil de
los posgrados del Sistema Universitario.
En este aspecto coincidimos con de la Fare y Lenz (2012) respecto de
las limitaciones que presentan los datos que impiden la elaboración de
series estadísticas más ajustadas. En el caso de los Posgrados de FDU, la
información es aún más escasa y fue necesario para este estudio realizar
la construcción de datos cuantitativos a partir de un trabajo empírico que incluyó un relevamiento de la oferta de carreras de posgrado
efectuado a partir de la lectura del Catálogo de Posgrados Acreditados
(CONEAU/14), de Resoluciones de Acreditación de carreras (CONEAU hasta diciembre de 2014), y un relevamiento de la información
disponible en cada uno de los portales de las 53 UUNN (solo tendremos en cuenta 47 UUNN dado que las últimas 6 UUNN creadas hasta
2014 no cuentan actualmente con un funcionamiento pleno). Los datos
elaborados nos permitieron la comparación d la oferta disponible en
los distintos niveles de carreras (especialización, maestrías y otros),
las condiciones de acreditación y las categorías obtenidas a partir de la
evaluación de pares. Cabe aclarar que encontramos diferencia entre la
información ofrecida por la CONEAU y la disponible en los sitios WEB
de las Universidades debido a que algunas carreras cuentan con trámite
de acreditación en curso y otras aún no lo iniciaron.
A partir de los datos obtenidos podemos describir la constitución actual
del campo de Posgrados de FDU en las UUNN como un campo en expansión. Según los registros de Posgrados Acreditados de la CONEAU
y el relevamiento por UUNN, se contabilizan hasta el año 2014 un total
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
de 45 carreras de Posgrados en Docencia Universitaria reconocidos en
todo el país. Diferenciamos en Maestrías en Docencia Universitarias,
Maestrías en Educación Superior y Maestrías Orientadas a campos
disciplinares81. Para nuestro estudio solo contaremos las Maestrías en
Docencia Universitaria puras. En el caso de las Especializaciones encontramos: Especializaciones en Docencia Universitaria y Especializaciones
orientadas82. Solo incluimos las Especializaciones puras. También se
encontraron otras propuestas desarrolladas por las Universidades que
no se incluyen en el nivel cuaternario, pero que constituyen acciones
que las distintas secretarías académicas ofrecen a sus equipos docentes:
nos referimos a Programas de Actualización en Docencia Universitaria y Talleres de Formación pedagógica83. Estas acciones formativas se
contabilizan como Otros. Si bien no constituyen ofertas desarrolladas
a nivel de posgrados están compuestas por estructuras similares a las
consideradas para nuestro estudio. Algunas UUNN cuentan con “carrera docente” destinada para auxiliares docentes que reciben el título
de “docente autorizado”, una vez realizado el tramo de formación pedagógica. Estos tramos no se han considerado para este estudio.
Si establecemos la comparación con los 10 programas de FDU creados
en 1997, advertimos un sostenido crecimiento en los últimos 15 años.
Este aumento se puede ubicar en la tendencia general que experimenta
el aumento de Posgrados en el país; fenómeno al cual los especialistas
(Suasnábar, 2011, p.26) caracterizan como de “expansión explosiva”. En
81. Nos referimos a Maestría en Enseñanza Agropecuaria y Biológica; Maestría en
Docencia Universitaria en Ciencias de la salud y Maestría en la Enseñanza de las
Ciencias Exactas y Naturales.
82. Nos referimos a Especialización en Docencia para la Arquitectura, Diseño y
Urbanismo, Especialización en Docencia Universitaria para Ciencias Biológicas,
Especialización en Docencia y Gestión Universitaria con orientación en Ciencias
de la salud; Especialización en Docencia Universitaria de Disciplinas Tecnológicas.
83. Programas de Actualización en Docencia Universitaria de la Facultad de Ciencias
Sociales de la UBA y de la Facultad de Filosofía y Letras de la UBA en articulación
con FEDUBA y al Taller de Formación Pedagógica de la Universidad de Luján.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
este caso, el crecimiento cuantitativo pone de manifiesto la configuración de un espacio social nuevo dentro del campo más amplio de los
Posgrados: un espacio social pedagógico que se configura en la articulación que supone, por un lado, las nuevas regulaciones que introduce
la LES (Evaluación Institucional y Acreditación de Carreras de Posgrados) y las demandas que implica las transformaciones socioculturales
que afectan a la Educación Superior. En este entramado complejo crea
las condiciones para la ampliación de la oferta de FDU como una opción válida para la obtención de un título de posgrado transversal y
polivalente para muchos docentes universitarios.
En el gráfico 1 del anexo realizamos una distribución de Posgrados de
FDU por tipo de programa (Maestrías, Especializaciones y otros). Se
contabilizan: 15 Maestrías en Docencia Universitaria y Educación Superior (31%); 30 Especializaciones en Docencia Universitaria y Educación
Superior (63%), 2 Programas de Actualización en Docencia Universitaria y 1 Taller de Formación Pedagógica (6%). En algunos casos, como en
la Universidad Tecnológica Nacional, la oferta de Maestría en Docencia
Universitaria se replica en cada una de las sedes regionales con las que
cuenta la UTN (6 sedes regionales cuentan con posgrados de FDU).
En otros casos como la Especialización de la Universidad Nacional de
Santiago del Estero es una propuesta en cooperación interinstitucional
entre tres UUNN (Universidades Nacionales del Nordeste, Formosa,
Misiones y Santiago del Estero).
Esta descripción nos permite establecer algunas reflexiones acerca de la
composición interna del campo. En primer lugar podemos corroborar el
crecimiento de carreras de posgrados dentro de las Ciencias Humanas
(tomamos como base para la clasificación los criterios establecidos por
CONEAU para su nomenclador); patrimonio que en otros tiempos era
casi exclusivo de las carreras de investigación científica. En el relevamiento realizado pudimos comprobar que el 100% de las carreras de
Posgrados de FDU son acciones propias de las Facultades de Humani__ 214 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
dades o Departamentos de Humanidades de las UUNN con extensión
en todos los campos disciplinares de la misma Facultad. Por otro lado,
encontramos una tendencia que se replica con la presentada por de la
Fare y Lenz (2012, p.41) para el caso general de los posgrados en la
Argentina. Según las autoras entre el período 1995 – 2009 se registra
un aumento considerable de las especializaciones continuado por las
maestrías y en menos medidas los doctorados. Al consultar las carreras
acreditadas y los buscadores de carreras corroboramos el predominio de
Especializaciones (63%) por sobre las Maestrías (31%) y la ausencia de
doctorados destinados a la FDU. Este dato nos lleva a reforzar la idea
de la orientación profesionalita de los Posgrados de FDU expresado en
el aumento del número de Especializaciones y en la ausencia de Doctorados; tendencia que se inscribe en la tradición profesionalita de los
campos disciplinares como la Educación, la Psicología y la Administración. En este sentido tomamos como criterio de caracterización los
elaborados por CONEAU en la Res/Min 160/11 que fija los estándares
y criterios de evaluación de los posgrados incluyendo la metodología del
comité de pares. Según expresa la mencionada resolución, las Especializaciones tienen por objeto profundizar diversas áreas temáticas dentro
de un mismo o distinto campo profesional.
En este sentido, según consta en las Actas de Acreditación de Carreras
elaboradas por CONEAU estas Especializaciones están orientas a la mejora de calidad de la enseñanza y del aprendizaje y a evaluar las actividades
de aula. La presencia de Maestrías (31%) da cuenta de un incremento del
campo de producción de conocimiento pedagógico del nivel superior. En
general son maestrías profesionales vinculadas a la consolidación y fortalecimiento de las competencias propias del campo profesional pedagógico
que contribuyen con la producción del conocimiento a través de la realización de investigaciones en la producción de tesis.
Dentro del proceso de acreditación, la categorización de los posgrados
es una opción y su solicitud es decisión de cada una de las Institucio__ 215 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
nes. La metodología empleada para este proceso incluye un comité de
pares que interviene en la evaluación de las carreras que se presentan
para la acreditación. CONEAU categoriza las carreras en A (Excelente),
B (Muy Bueno), C (Bueno) y una instancia de acreditación provisoria
como proyecto en las que constan como An, Bn y Cn. Para el caso de los
Posgrados de FDU, todos están acreditados, pero no todos incluyeron
solicitud de categorización. Al momento solo han solicitado categorización 12 instituciones. Para el caso de las Especializaciones resultaron: 3
categorizaron como A; 5, como B; 4, como C. En el caso de las Maestrías
solo están categorizadas 3 ofertas: 2, como B y 1, como C. Estos datos
nos permiten corroborar dos aspectos importantes: por un lado, como
plantean de la Fare y Lenz (2012, p.47), es una tendencia recurrente, en
las carreras profesionalitas como las especializaciones, que se le otorgue
menor importancia a las categorizaciones; por el otro, también se puede
corroborar otra tendencia general que es la de categorizar a las especializaciones y maestrías como B y C, reservando las A para los doctorados.
En relación con la distribución por regiones presentamos los gráficos
N° 2 y N° 3 (incluidos en el Anexo) que desagregan los datos por tipo
de Programa y por Región de acuerdo a la categorización de Regiones
establecidas por Consejos Regionales de Planificación de la Educación
Superior (CPRES)84 . En el caso de las Especializaciones (Gráfico 2) se
destaca la región Metropolitana con un 27% de las ofertas, seguida por
la región Centro – Oeste y la región Noroeste que concentran 17% cada
una y la región Bonaerense con el 13%. Las regiones Centro - Este y
Noreste suman 10% cada una de las ofertas en especialización, siendo la
más baja la región Sur con solo un 6%. En el caso de las Maestrías (gráfico 3) los datos arrojan una composición por regiones que se distribuye
en un 27% de oferta de Maestrías tanto en las regiones Metropolitana
84. Se establece una división en siete regiones: región Bonaerense, región Centro –
Oeste; región Centro – Este; región Metropolitana; región Noreste (NEA); región
Noroeste (NOA) y región Sur.
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
como Centro- Oeste; seguidas por un 20% en la Región Centro – este.
Las regiones con menor proporción de oferta de Maestrías son las Regiones Noroeste con un 13% y la Bonaerense con un 6%.
Un dato significativo es la ausencia de ofertas de Maestrías de Docencia
Universitaria en la Región Noreste. De los datos obtenidos podemos
inferir una desigual distribución por regiones. Si comparamos los datos
del gráfico 1, respecto de la distribución por tipo de programa, y el gráfico 2, en el que se detallan los porcentajes de ofertas disponibles de
especializaciones por región, advertimos un peso considerable en la Región Metropolitana que concentra la mayor parte de las propuestas. En
el caso de las Maestrías (gráfico 3) el peso está distribuido solo entre dos
regiones: Metropolitana y Centro- Oeste. Estos datos ponen de manifiesto una tendencia que se replica para otras opciones de Posgrados en
las que el predominio se da en las regiones Metropolitana y centro del
país. Según Suasnábar (2011, p.26), esta distribución regional desigual
se debe a que en estas regiones se encuentran las universidades de mayor
tradición y con mayor capacidad de recursos para expandir actividades
de Posgrados. Un dato revelador es la presencia de un importante porcentaje de Especializaciones en la Región Noroeste en la que se da una
propuesta de formación en cada Universidad que integra la Región.
Como vemos, asistimos a una ampliación de las posibilidades formativas para los profesores universitarios que nos permitiría hablar de un
desarrollo sostenido a lo largo de los últimos quince años. El nuevo formato de los dispositivos de FDU profundiza las perspectivas descriptas
en el período anterior respecto de las concepciones acerca de la formación docente en la universidad y avanza un paso más al articular estas
propuestas dentro de la concepción más amplia de profesionalización
docente. En este sentido, consideramos que la creación de posgrados de
FDU constituye una forma de pensar la docencia universitaria como
parte del desarrollo profesional de los docentes. Siguiendo a de Lella
(1994, p. 93) la noción de profesionalización docente tiende, por un lado,
__ 217 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
a la superación del carácter semiprofesional de la tarea docente a través
de perspectivas teóricas propias de la pedagogía universitaria y, por otro,
a la transformación del desempeño docente mediante estrategias que
rompan con los síntomas característicos de la universidad masificada:
asilamiento, pasividad y rutinización.
De ahí que, se propone un abordaje integral que articula las dimensiones políticas, sociales y pedagógicas desde una mirada compleja y
situada en la realidad de cada campo disciplinar y cada universidad;
una formación que proporcione a los profesores las competencias y
saberes pedagógicos especializados para desarrollar la tarea educativa
en los nuevos contextos, sociales e institucionales con alto sentido de
responsabilidad social, asumiendo nuevos roles dentro de la estructura
universitaria y fortaleciendo los procesos de investigación que permitan la producción de mayor conocimiento en el campo. La creación de
carreras de posgrados de FDU coloca a la formación pedagógica como
una opción profesional para los docentes universitarios, más allá de
las que ofrecen sus disciplinas de base. Pensar estos dispositivos como
parte de un desarrollo profesional implica la formación como actividad permanente y articulada con la práctica concreta de los profesores
universitarios.
Conclusiones
A lo largo de estas páginas hemos intentado realizar un recorrido pormenorizado del proceso de configuración e institucionalización del
campo de la FDU en el ámbito universitario nacional. Durante todo
el proceso de reconstrucción del campo fuimos identificando la complejidad que entrama su devenir así como la importancia de sostener
una mirada relacional que contemple agencias y políticas de Educación Superior, instituciones universitarias, tradiciones pedagógicas y
actores sociales diversos. De todo el trabajo realizado consideramos
__ 218 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
necesario remarcar cinco aspectos que para nosotros constituyen los
resortes sobre los que pivotea la construcción del campo y que explican el proceso complejo por el cual atravesó su conformación y nos
permiten pensar su futuro.
En primer lugar, consideramos la construcción del campo de la FDU
como el resultante de un proceso complejo en el que lentamente se va
recortando e institucionalizando un micro espacio social pedagógico
dentro del campo más amplio de las universidades. Entendemos este
proceso como una configuración sinuosa constituida por capas que se
superponen y que, como la imagen de las muñecas rusas, cada una
alberga a la otra, conservando aspectos de las mejores tradiciones del
campo. La construcción de cada una de esas capas pone en relación,
de manera compleja y a veces contradictoria, procesos sociales, políticos, tradiciones disciplinares e institucionales y grupos de poder
académico suelen ser resistentes a la introducción de innovaciones,
creando disputas por el reconocimiento del capital académico y científico entre los distintos campos. En algunos casos estas luchas, producto
de las estructuras sociales consolidadas y las relaciones de poder que
las atraviesan, pusieron en jaque las iniciativas señaladas. De todos
modos, estamos en condiciones de afirmar que, a pesar del relativo
valor que para muchos campos disciplinares tiene el saber pedagógico, ha existido desde hace tiempo en la Universidad la preocupación
por introducir innovaciones y mejoras en la enseñanza, a través de
mecanismos más o menos formalizados que mejoraran la calidad de la
formación universitaria y le permitiera adaptarse a los diversos contextos con cierta pertinencia social.
En segundo lugar, como señalamos al comienzo del capítulo, consideramos que el campo de la FDU, como todo campo social, está altamente
determinado desde lo político. En este sentido, la descripción de la
conformación de este espacio social pedagógico no puede realizarse al
margen de los procesos político-sociales que determinan las relacio__ 219 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
nes entre el Estado y las Universidades. Las definiciones de políticas
de Educación Superior, que en cada momento histórico se han desarrollado, han creado las condiciones materiales y simbólicas para la
emergencia del campo, siendo en algunos casos potenciadoras del desarrollo de propuestas de FDU y en otros casos silenciadoras de toda
forma que implique innovación y cambio. En las casi seis décadas que
abarca este estudio podemos reconocer una red de entrecruzamientos
y determinaciones que han implicado numerosas restructuraciones
al interior del campo que dieron lugar a la delimitación de estados
provisionales, nunca cerrados ni completos. Cada una de estas etapas
entrama procesos político-sociales y dispositivos de política universitaria que sentaron las bases para que en cada una de las instituciones
se habilite un nuevo espacio social de conocimiento pedagógico, como
respuesta a las demandas sociales que en cada momento interpelan a
la universidad.
El tercer punto refiere a un aspecto que no ha sido nuestro interés particular en este trabajo, pero que se deja entrever en cada estado del campo.
Nos referimos concretamente a las líneas pedagógicas que se sustentan
en cada una de las propuestas analizadas y que estarían marcando el
rumbo de la FDU. Así reconocemos las primeras experiencias que buscaron romper con el predominio conservador y elitista de la universidad
a través de las unidades pedagógicas, la consolidación de una perspectiva tecnocrática mediante el planeamiento educativo, las perspectivas
más constructivistas y críticas de los 80 en la figura de los asesores y,
finalmente, una línea que inscribe a los posgrados de FDU dentro de
una perspectiva más amplia como es la profesionalización docente que
atiende de modo integral el desarrollo de la enseñanza, la investigación
y la extensión.
En cuarto lugar, definimos a este espacio social-pedagógico como un
campo dinámico y en permanente movimiento. El pasaje de un Estado
minimalista del campo a un Estado de estallido del campo pone de manifies__ 220 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
to un proceso activo que acrecienta y expande las fronteras del campo en
el momento mismo que lo institucionaliza. En este sentido la creación
de distintos dispositivos de FDU ha creado en el movimiento mismo de
su surgimiento las condiciones para la construcción de un espacio de
reflexión y producción de conocimiento específico sobre el campo de la
Educación Superior que ha estado durante muchos años solapado en las
producciones de investigación educativa más generales referidas a otros
niveles de la enseñanza o asociada a los distintos campos disciplinares.
Este movimiento, robusteció el campo de la FDU incluyendo, además
de las propuestas formativas, una variadísima agenda que abarca publicaciones específicas de la temática, encuentros, coloquios y congresos
especializados y Proyectos de Cooperación a nivel Regional85 para la elaboración de políticas de FDU.
Finalmente, el quinto punto, si bien constituye una característica del
campo, es también una vacancia que nos permite pensar en el futuro
de este espacio social-pedagógico. Nos referimos a la falta de definición
de una política pública destinada a la FDU. La presencia de múltiples
ofertas, con alto grado de disparidad, que en muchos casos se superponen e interfieren, nos dificulta pensar en la FDU desde una propuesta
integral. Si bien comprendemos que la Universidad es un espacio social
complejo y autónomo, consideramos que el establecimiento de acuerdos
que partieran de la Secretaría de Políticas Universitarias posibilitaría
líneas de acción más fecundas y continuas hacia la profesionalización de
la docencia universitaria.
85. Nos referimos al Proyecto de Construcción Cooperativa de políticas y estrategias
de formación docente universitarios en la región, en el marco del proyecto de
“Apoyo al programa de Movilidad Mercosur en educación Superior” (2013) que
reunió a universidades públicas y privadas de Argentina, Paraguay, Uruguay y
Brasil, a partir de la convocatoria de la Universidad de la República Oriental del
Uruguay, en nombre del Grupo Mercado Común del Sur y financiado por la
Unión Europea.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
“¿De dónde vengo, qué soy, a dónde voy?”
El proceso de conformación
del posgrado en México
Iskra de la Cruz Hernández
Christian Jonathan Poblete Trujillo
Introducción
El presente capítulo tiene como objetivo contribuir a la descripción y
reflexión del proceso a través del cual se ha conformado el posgrado
en México. Para ello, en primer lugar, nos situamos en un marco de
referencia más amplio que tiene que ver con el contexto internacional
y latinoamericano, pues, lo que ocurre en el posgrado mexicano, sobre
todo en los últimos años está mediado en gran medida de los influjos exteriores. De estos últimos, se destaca una creciente sociedad del
conocimiento que promueve la educación a lo largo de la vida, la mercantilización del conocimiento y la renovación permanente de saberes. En
segundo lugar, instaurados en el marco nacional, nos proponemos hacer
un recorrido por las cuatro fases por las que ha transitado el posgrado
en México, poniendo la mirada sobre todo en el rol que ha desempeñado el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) creado
en 1970, pero también analizando otros elementos importantes en cada
periodo: instituciones de educación superior, organismos reguladores,
políticas y programas, matrícula, principalmente.
Las trasformaciones que están ocurriendo actualmente en la educación
superior en México, también están siendo compartidas en general en los
demás países de Latinoamérica, y esta región a su vez con gran parte del
resto del mundo. Por tal motivo, las reformas estructurales de la educa__ 227 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
ción superior que se implementaron en los noventa en México, también
coinciden con el conjunto de América Latina, aunque claro está, en grados e intensidades distintas. Los principales cambios que se han dado
en la educación superior tienen que ver fundamentalmente con dos aspectos: por un lado, la reformulación del Estado en su relación con el
financiamiento público educativo y, por otro, la expansión de la demanda social por la educación superior (Mollis y Núñez, 2010, p. 15). Esos
dos aspectos justamente se verán reflejados a lo largo del recorrido por
las distintas fases que ha atravesado el posgrado en México.
Ahora bien, vale la pena preguntarse: ¿por qué es importante hacer un
análisis sobre el posgrado? Al respecto, estudios que se han realizado
con anterioridad sobre educación superior en Latinoamérica (Dávila,
2012; Gentili y Saforcada, 2012; Lucio, 2002; Luchilo 2010; Mollis y
Núñez, 2010; Valenti, 1998), mencionan que es importante otorgarle
valor a los posgrados como el resultado de reformas, luchas y políticas
implementadas que han ayudado al desarrollo científico y tecnológico
de la región. De hecho, en el caso mexicano el posgrado ha tenido un
papel preponderante en el desarrollo de la ciencia y la tecnología, prácticamente es imposible pensar en investigación básica e incluso aplicada
fuera de las Instituciones de Educación Superior (IES). Además, es importante analizar el posgrado si entendemos que una de las funciones
fundamentales de la universidad es la creación de nuevos conocimientos
a través de la investigación, entonces, la formación de nuevos investigadores que aporten científica, tecnológica, humanística y socialmente es
uno de los objetivos de este nivel educativo.
De ahí que Reynaga (2002) mencione que los posgrados son “la cúspide
de los procesos de formación, se conciben potencialmente como la preparación metodológica para la investigación, el desarrollo de la misma y
su vinculación con aquellos sectores de la sociedad que requieren nuevos conocimientos, desarrollos tecnológicos y/o innovaciones” (p.40).
En suma, los posgrados son:
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
[…] el área de intersección entre dos sistemas clave para la actual coyuntura latinoamericana: el sistema de educación superior, por un lado,
y el sistema de producción científica y tecnológica, por el otro. Por eso
los posgrados, a la vez que son un escenario privilegiado de las transformaciones que enfrentan o deben enfrentar los sistemas de educación superior,
son también reflejo de los logros y las deficiencias regionales en materia de
investigación y desarrollo científico y tecnológico” (Lucio, 2002, p. 326).
Finalmente, es importante centrarse en el posgrado en México porque
este país forma parte, junto con Brasil, Chile, Colombia y Argentina de
los países latinoamericanos con mayor crecimiento de la matrícula de
posgrado en los últimos años.
Por otro lado, los procesos de expansión como de masificación son un
aspecto que no se puede prescindir y que, por tanto, deben considerarse
en el momento en que se aborda el posgrado y así entender una tendencia de la educación superior. Asimismo, enfocarnos al posgrado permite
en paralelo comprender otros procesos, como lo son: el aseguramiento
de la calidad, la internacionalización, las formas de financiamiento, las
nuevas formas de construcción del conocimiento, a la luz de las profundas transformaciones del capitalismo global, los nuevos actores, el
marco normativo, la relación entre el conocimiento y los actores de la
educación superior.
En relación con el contexto internacional, Rama (2009) menciona que,
la sociedad del siglo XXI se está reconfigurando a partir de distintos
elementos y, por lo tanto, si la sociedad se está modificando, entonces, también estamos presenciando la reconfiguración de la educación
(Rama, pp.25-45). En ese sentido, hay tres elementos que han influido
en la transformación de la educación. El primer elemento que se destaca
es el cambio tecnológico, entendido como la irrupción de las tecnologías
de la información y la comunicación basadas en la microelectrónica; el
segundo elemento, es el nuevo rol del conocimiento, se trata de un modelo
basado en la acumulación económica a partir de la creación de valor
por medio de conocimientos aplicados y bajo la dinámica de innovación
__ 229 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
amparada en los derechos de propiedad intelectual; el tercer elemento
que apunta es la transformación de los mercados laborales con orientación
global, altamente competitivos y en constante vínculo con redes digitales (Rama, 2009, p. 25). Estos tres elementos se articulan y ajustan,
conformando una nueva sociedad, a saber, la sociedad del conocimiento
donde éste es el factor clave en la vida económica y social contemporánea (Rama, 2009, p. 27). Esta sociedad del conocimiento tiene entre sus
características: “Un incremento y una diversificación de las demandas,
la aparición de nuevas modalidades institucionales de transferencia de
saberes, por el cambio de los espacios geográficos de las instituciones,
por el grado de flexibilización y mercantilización de las nuevas modalidades institucionales” (Rama, 2009, p. 35).
Ahora bien, para entender la incidencia de estos cambios en el contexto
latinoamericano se tomará como marco explicativo el planteamiento de
las tres reformas de la educación superior en América Latina de Claudio
Rama (2006, pp. 11-24). La primera reforma, abarca las décadas de los
sesenta y setenta, está marcada por la reforma de Córdoba de 1918 que
promovía la autonomía, el cogobierno universitario y la democratización
del acceso a la educación superior. La crisis económica de los Estados
latinoamericanos fue una de las variables que determinó la incapacidad
para seguir manteniendo este modelo de universidad. Los posgrados
presentaron características específicas, de acuerdo con Mollis y Núñez
(2010, p.46): posgrados elitistas y selectivos, los posgrados con orientación académica y los posgrados articulados con trayectos formativos.
Los primeros centrados en el cliente y los segundos como profesionalizantes. Esto provocó una tensión entre la formación en investigación y el
entrenamiento profesional en áreas especializadas, como una forma excluyente que permite matricular más a los segundos que a los primeros
(Mollis y Núñez, 2010, p. 16). La segunda reforma, promovió la mercantilización y diferenciación y trajo consigo la diversificación de la oferta y
los proveedores, dando como resultado la expansión, diferenciación y
especialización del conocimiento.
__ 230 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
Esta reforma se enmarca en medio de dos acontecimientos internacionales, por un lado, la lucha estudiantil que promovía renovaciones en los
sistemas universitarios, como mayor cobertura de la educación superior,
mayores niveles de autonomía y demandas gerenciales y administrativas.
Por otro lado, la crisis de los modelos de industrialización y sus efectos,
como las crisis fiscales y la incapacidad de los gobiernos para financiar la
educación superior y las nuevas demandas sociales. La oferta de posgrados se da en espacios públicos como privados, persistiendo la tendencia
de que el sector público conserve la oferta de doctorado y la formación
orientada al ejercicio de la academia, mientras el sector privado tiende a
concentrar la oferta de carreras de especialización y perfeccionamiento
como una especie de capacitación profesional. La tercera reforma está
atravesada por la internacionalización de la educación y el control de
la calidad, las nuevas tecnologías de comunicación e información, las
nuevas demandas de acceso de la población, y la presencia creciente de
sociedades del conocimiento que promueve la educación a lo largo de la
vida, la mercantilización del conocimiento y la renovación permanente de
saberes, aspectos que concuerdan con lo visto en las tendencias internacionales. El posgrado es el nivel educativo que, como se ha mencionado,
está envuelto de manera más directa con la lógica de la economía, con
los procesos de reestructuración de la ciencia, tecnología e innovación.
Por eso es que vale la pena emprender un análisis, en este caso del posgrado en México, y así entender la lógica de su conformación: ¿de dónde
viene, qué es, y a dónde va?
La Conformación del Posgrado en México (1970-2011):
Antecedentes del posgrado en México
Antes de los años setenta en México la identidad de los estudios de posgrado no se veía reflejada en el marco del sistema educativo. No había
una política específica de desarrollo para este nivel de estudios, sin embargo, el crecimiento de la educación superior en cuanto a la expansión,
__ 231 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
los primeros diagnósticos y evaluaciones, el planeamiento hacia la innovación, entre otros cambios en el devenir histórico de la consolidación
de la educación superior hicieron posible que las políticas de posgrado
emergieran. En esta primera etapa encontramos antecedentes desde
1910, año en que comenzaron a tener auge, al interior de la Universidad
Nacional de México, los estudios en la Escuela Nacional de Altos Estudios, las Escuelas Nacionales Preparatorias y Bellas Artes, pues, estaban
entre sus objetivos la especialización. La Escuela Nacional de Altos Estudios, se convirtió en la Facultad de Filosofía y Letras. Para 1937 se
separó el campo de las ciencias, surgiendo así, la Facultad de Ciencias y
la Facultad de Filosofía y Letras, con diversas especializaciones y programas de posgrado.
En 1935, durante el periodo de gobierno de Lázaro Cárdenas, surge
el Consejo Nacional de la Educación Superior y de la Investigación
Científica (CONESIC), el cual existió durante algunos años cumpliendo con la tarea de organizar las investigaciones científicas y de
regulación del trabajo de las IES (Arredondo, 2006). En 1936, el Instituto Politécnico Nacional (IPN) mediante el Centro de Investigación y
Estudios Avanzados (CINVESTAV), impartía cursos de posgrado en
la Escuela Superior de Mecánica y Eléctrica. En 1942, surgió la Comisión Impulsora y Coordinadora de la Investigación Científica (INIC),
en 1950 se crea la Asociación Nacional de Universidades e Institutos
de Enseñanza Superior (ANUIES) y en 1959 surge la Academia de
Investigación Científica, institución que estimulaba e impulsaba la investigación científica. La Universidad Nacional Autónoma de México,
implanta el primer reglamento general de estudios de posgrado y para
1960 había:
[…]intervenido para la creación o modificación de programas en el caso
de 20 doctorados, 16 maestrías y una especialidad; de 1960 a 1970 intervino en el caso de 24 doctorados, 54 maestrías y 89 especialidades; de
1971 a 1979 intervino en 43 doctorados, 127 maestrías y 67 especialidades […] (Arredondo, 2006, p.5).
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
Para 1969, como se aprecia en la tabla 1, solamente había 13 IES que
ofrecían estudios de posgrado, de las cuales sólo dos eran privadas
(ITESM y UIA). En total se ofrecían 195 programas, poco más de la
mitad en el nivel de maestría, un tercio en especialización y el resto en el
nivel de doctorado (Alcántara y Canales, 2004, p.117). La Universidad
Nacional Autónoma de México (UNAM) fue la primera institución que
ofreció programas de posgrado en 1926 y, también, la institución que
tenía más matriculados en sus programas de posgrado en relación con el
sector privado; por su parte, la Universidad Iberoamericana (UIA) fue
la primera institución en abrir programas de posgrado en 1948 (García,
1995, p. 107).
Institución de
Educación Superior
Especialización
Maestría
Doctorado
Total
UANL
-
403
-
403
ITESM
-
608
-
608
U. de Guadalajara
-
8
-
8
U. de Guanajuato
-
5
-
5
Chapingo
-
200
-
200
ESAT-TAB
-
4
-
4
UNAM
1, 677
1, 012
366
3, 055
IPN
-
201
93
294
COLMEX
-
105
4
109
CINVESTAV
-
101
20
121
Normal Superior
-
-
45
45
Esc. de Salud Pública
-
44
-
44
UIA
-
111
4
115
Total
1, 677
2, 802
532
5, 011
TABLA 1. Matrícula de Posgrado, 1969
Fuente: ANUIES, Anuario estadístico 1969, citado en Alcántara y Canales, 2004, p. 118.
Hasta la década de los setenta, en el nivel superior, se ponía mayor
atención en la formación de recursos y apoyo a los primeros centros de
__ 233 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
investigación y universidades públicas que se habían abierto. Las instituciones contaban con poco presupuesto, estaban completamente bajo
la tutela del Estado y contaban con un mercado académico en expansión; fue un periodo de transición:
[…] de crecimiento desarticulado, en el que las universidades más consolidadas crearon programas de especialidad, maestría y doctorado que
permitieron el crecimiento de la matrícula, pero que no necesariamente
respondían a una lógica de desarrollo de la ciencia y la tecnología, a
una estrategia orientada a dar respuesta a necesidades sociales, locales o
regionales identificadas a través de diagnósticos sistemáticos, o incluso
a una visión integral del desarrollo institucional (Sánchez, 2012, p. 7).
Urquidi y Lajous (1967), por su parte, realizaron uno de los primeros
diagnósticos sobre el posgrado en México, señalando lo siguiente:
El establecimiento de cursos para posgraduados es un fenómeno reciente en
las universidades mexicanas; se ofrecen todavía en escala muy limitada y
en unos cuantos campos solamente. Por esta razón, México ha dependido de las universidades del extranjero para la formación de científicos y
técnicos altamente calificados, así como de otros profesionistas de nivel
elevado.
Un número creciente de estudiantes mexicanos siguen cursos de
posgraduados en universidades norteamericanas y europeas bajo programas de asistencia bilaterales, multilaterales y privados, que han
venido a reforzar el sistema mexicano […] Según estimaciones diversas,
el número de becas (en programas multilaterales) otorgados a estudiantes mexicanos entre 1950 y 1965 pudo haber sido desde un mínimo de
700 hasta un máximo cercano a 1000 […] La AID otorgó 1 190 becas
en el periodo 1955-1965 […] En resumen, es probable que el número
de becarios mexicanos de alto nivel (incluidos los del Banco de México
y otras instituciones nacionales) y demás estudiantes posgraduados en
el extranjero no excediera de 450 al año (Urquidi y Lajous, 1967, pp.
23-25, cursivas nuestras).
A partir de lo anterior, es posible destacar dos elementos importantes,
por un lado, la escasa oferta de posgrados en IES nacionales y, por tanto,
un número muy reducido de posgraduados mexicanos. Por otro lado,
los pocos mexicanos que adquirieron un posgrado lo realizaron predo__ 234 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
minantemente en el extranjero, a través de apoyos recibidos mediante
becas, o bien, con recursos propios. Ahora bien, para abordar la manera
en que ha sido conformado el posgrado en México recurrimos a una
estrategia expositiva que permite una mejor clarificación. Para ello, recuperamos la propuesta de Valenti y Flores (2010), quienes establecen
cuatro fases por las que ha atravesado el posgrado: crecimiento desarticulado; diagnóstico; consolidación institucional selectiva; y, finalmente,
transición hacia la coordinación (Valenti y Flores, 2010, p. 479).
Fase de crecimiento desarticulado: 1970-1982
El año de 1970 es fundamental para entender la manera en que se irá
configurando el posgrado en México, esto se debe a que justo en esa
fecha se crea una institución que marcaría un rumbo distinto del posgrado en México, a saber, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(CONACYT). Con la creación del CONACYT se empieza a generar
las primeras directrices de la política científica y tecnológica nacional,
pues se ve que a través de estos elementos será posible desarrollar al
país. Cabe mencionar que al momento de su creación el CONACYT
se instauró como un organismo descentralizado que debía cumplir la
labor de asesoramiento del Poder Ejecutivo en lo que refiere a ciencia y
tecnología. En ese sentido, uno de los elementos que se trazaron desde
ese entonces es que la ciencia y tecnología no sería posible desarrollarla
sino en vinculación con la educación superior. Por tal motivo, el Estado decidió canalizar una fuerte inversión en centros de investigación
y universidades públicas. Justamente, en el contexto de ese periodo se
establecieron los objetivos de aprovechar los crecientes estudios de licenciatura para crear programas de posgrado y canalizar a los estudiantes,
así como profesionalizar a través de los posgrados a los académicos de
las IES. Al respecto, Valenti y Flores (2010) lo señalan: “La pauta inicial
estaba clara: formación de recursos, apoyo a los centros de investigación
e incremento en la profesionalización de los profesores” (p.480).
__ 235 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Por tal motivo, la creación del CONACYT se puede asumir como
una primera política por parte del Estado para incidir, al menos colateralmente, en el desarrollo del posgrado, puesto que de ninguna
manera se diseñó para que explícita y focalizadamente atendiera a
ese sector de la educación superior. Así, en lo que refiere al objetivo de la formación de recursos humanos altamente calificados que
estableció el CONACYT desde sus inicios, el modo para cumplirlo
fue a través del impulsó al desarrollo del programa de becas para
estudios de posgrado, tanto en IES nacionales como en el extranjero. Este programa de becas paulatinamente se convirtió en el más
importante del país en cuanto a la cantidad de recursos económicos
que se le destinaron para financiamiento. En ese sentido, Klein y
Sampaio (2002) describen a este tipo de becas bajo el esquema de
financiamiento por contrato, el cual “en oposición al carácter homogeneizante del financiamiento burocrático [permite] precisamente el
de fortalecer áreas específicas, cuyos resultados están en condiciones
de ser evaluados” (Klein y Sampaio, p. 61).
Pero no sólo en el CONACYT se discute y se trata de impulsar los
estudios de posgrado en México, de acuerdo con Arredondo (1998,
pp.358-361), existen otras instituciones y espacios que ponen el acento
en ello, pero con una particularidad, los esfuerzos están dirigidos principalmente a la formación en los posgrados a través de becas. Al respecto,
uno de los primeros espacios en donde se toca el tema es en la Asamblea
General de la ANUIES en 1971, ahí se discute sobre una reforma integral de la educación superior que incluye contribuir al desarrollo de
los estudios de posgrado. Ahora bien, en 1972 con apoyo del gobierno
federal se establece el Programa Nacional de Formación de Profesores que implica el apoyo para que los profesores de las IES obtuvieran
becas para estudiar el posgrado, ya fuera en México o en el extranjero. Además, de manera tangencial se iniciaron los primeros apoyos a
los programas de posgrado nacionales. Nuevamente, en una Asamblea
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
General86 de la ANUIES, en 1974 en el estado de Veracruz, se llevó a
cabo una propuesta para el desarrollo del posgrado en las IES y a través
de colaboraciones interinstitucionales. Aunado a ello se le concedería a
la investigación un lugar prioritario en la agenda de la educación superior, al menos en el papel. En 1978 la ANUIES, pero esta vez en forma
conjunta con la SEP, formularían el Plan Nacional de Educación Superior87, dentro de los distintos programas que abarcaban, uno de ellos
consistía en crear nuevos programas de posgrado.
Ahora bien, a pesar de que el CONACYT desde sus inicios intentó articularse con la educación superior, en realidad el mayor énfasis se puso
en la manera de propulsar la investigación, y se mantuvo cierta distancia a las dinámicas de las IES y más todavía en el ámbito productivo y
social. De ese modo, en 1976, seis años después de haber sido creado
este organismo descentralizado, delineó uno de sus primeros esfuerzos para estructurar, organizar y darle cauce a la investigación a través
del Programa Nacional Indicativo (1976-1986). El fin principal de este
Programa era el otorgamiento de becas y el impulso a la investigación,
y para complementar esta iniciativa el CONACYT, siguiendo a Padilla y Barrón (2013) “presentó su Plan Nacional Indicativo de Ciencia y
Tecnología, con la finalidad de impulsar la estructuración de un sistema integral de posgrado que vinculara la investigación y la docencia”
(p.21). Esto era muy necesario de realizar, puesto que para 1970 se tenían 195 programas de posgrado, de los cuales, la UNAM contaba con
la mayor parte de ellos. No obstante, el problema de la centralización en
ese momento no era una prioridad, al contrario, el propio CONACYT
influyó para que se acentuara, prueba de ello es que, tal como lo indican
86. Cabe señalar que, en esa misma Asamblea General, se hizo la propuesta de crear,
con carácter de universidad federal, a la Universidad Autónoma Metropolitana
(UAM), así como un subsistema de educación media superior, a saber, el Colegio
de Bachilleres.
87. El Plan Nacional de Educación Superior, además, incluía la creación de la
Coordinación Nacional para la Planeación de la Educación Superior (CONPES).
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Valenti y Flores (2010, p. 481), desde su creación y hasta 1980, de 25
instituciones científicas y de apoyo tecnológico que creó, siete las ubicó
en el Distrito Federal; la centralización se nota aún más en la distribución de la matrícula del posgrado, tenemos que en 1970 el 75.% estaba
concentrada en el Distrito Federal (D.F.) y en el resto de la república tan
sólo el 24.5%; aunque es cierto que para 1980 y en adelante esta centralización iría disminuyendo (Ver Tabla 2).
En lo que refiere al tema de las becas, la mayoría de ellas, tomando el
periodo de 1971 a 1983, fueron para realizar estudios en el extranjero, sobre todo a países como Estados Unidos, Francia e Inglaterra. De
hecho, por ejemplo, tan sólo de 1977 a 1980 el 40% de las becas fueron
para estudiar en Estados Unidos (García, 1995, p. 109). Estas tendencias
tienen sentido si partimos de que la composición del posgrado en 1970
contaba únicamente con 13 IES que impartían en ese nivel de estudios,
los programas de estudio, como se dijo arriba, no llegaban ni a los 200 y
la matrícula rondaba en 5 011 estudiantes. Para el final de esta fase del
posgrado, si analizamos el año de 1980 se presenta un crecimiento acelerado, incluso en términos relativos mayores que lo que se presentó en el
nivel licenciatura, puesto que las IES que ofrecían posgrados ya eran 98,
los programas de estudio rondaban en 836 y la matrícula ascendió hasta
25 502 (Véase Tabla 3). El programa de becas de CONACYT resultó
fundamental para dicho crecimiento, pues entre 1971 y 1980, del total
de becas, 67% las financió el CONACYT, 12% la SEP, 11% la UNAM,
5% la ANUIES y 5% el Banco de México (Valenti, 1998, p. 56). Es
claro que, en este súbito crecimiento del posgrado, el Estado fue el eje
fundamental, sobre todo si revisamos el gasto en ciencia y tecnología, el
cual pasó de 1 490 millones de pesos88 que tenía en 1971, a poco más de
10 000 millones para finales de los setenta, y para 1980 se destinaron 18
838 (Valenti y Flores, pp. 483-484), alcanzando un crecimiento de más
de 12 veces en menos de diez años.
88. En este escrito cada vez que se mencionen cifras en pesos, nos estamos refiriendo
a pesos mexicanos.
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
Pero eso no significa que en esta fase del posgrado el plan de acción
institucional se haya basado en un cálculo racional y estratégico, que se
le pueda calificar como de un modelo ideal para desarrollar una política
científica y tecnológica en vinculación con el posgrado. No es así, incluso con los esfuerzos significativos en materia de inversión por impulsar
el posgrado, Valenti (1998, pp. 58-60) señala que también en esta fase se
presentaron problemas muy marcados de corte estructural. En primer
lugar, no se dio una planeación estratégica del posgrado nacional, en lo
que refiere a la ausencia de una normatividad que permitiera articular
los tres niveles de posgrado: especialización, maestría y doctorado, con
una lógica interna en cuanto a pasar de un nivel a otro. Pero además
los tres niveles de posgrado no se pensaron para que tuvieran repercusión con las necesidades de esa época en lo que concierne a desarrollar
profesionales y/o especialistas en los sectores productivo, social y gubernamental. En segundo lugar, “la expansión del posgrado se dio en el
marco de una débil consolidación institucional de grupos académicos
y de líneas de investigación e incluso de instituciones que permitiese
sostener e impulsar los posgrados. Varias de esas instituciones incluso
fueron cerradas durante los primeros cinco años de la década de los
ochenta” (Valenti, 1998, pp. 59-60).
Fase del diagnóstico del posgrado: 1982-1989
En los inicios de la década de los ochenta, con base en la dirección formulado por el CONACYT en la década anterior, el gobierno pensaba
que tenía los ‘cimientos’ institucionales suficientes para, a partir de
la inversión en ciencia y tecnología, promover el desarrollo nacional y
reducir la dependencia externa en materia de importación tecnológica
(Valenti y Flores, 2010, p. 484). Sin embargo, la crisis económica89 de
89. A mediados de la década de los setenta los países latinoamericanos iniciaron un
déficit en la cuenta corriente de su balanza de pagos, debido al cada vez mayor
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
la época desencadenó que se redujera el presupuesto federal y con ello
el gasto destinado al rubro de ciencia y tecnología: de 21 699 millones
de pesos otorgados en 1981, para 1983 se redujo hasta 13 770, y a finales de la década el presupuesto federal se quedó entre 10 000 y 11 000
millones (Valenti y Flores, 2010, p. 485). En consecuencia, el posgrado
también fue afectado, al punto que el número de becas que el CONACYT financió se redujo a una cantidad incluso menor que en los inicios
de operación de dicho Consejo.
En el marco de esa crisis y del ajuste presupuestal señalado, lo primero
que quedó de manifiesto es que “hasta el inicio de los años ochenta,
el CONACYT enfrentó dificultades para definir su propio papel, y
funcionó básicamente como una agencia de financiamiento a la investigación y de concesión de becas de posgrado” (Klein y Sampaio, 2002,
p. 69), pero no se tenían reglas claras de operación sobre cómo brindar
los apoyos, ni un plan para desarrollar el posgrado nacional. Fue así
que el Consejo decidió establecer dos asuntos prioritarios: calidad del
posgrado y generar condiciones para asegurarla (Valenti, 1998, p. 60).
Para llevarlo a cabo se decidió elaborar un diagnóstico del posgrado nacional dirigido en específico a las características y al funcionamiento
endeudamiento externo por parte de los gobiernos nacionales para cubrir los
recursos dirigidos al gasto público. Producto de estos acontecimientos, México,
así como la mayoría de los países latinoamericanos, experimentaron una de las
crisis socioeconómicas más graves de su historia en el año de 1982, a partir de la
cual se iniciaron una serie de políticas económicas neoliberales que se suponía con
su aplicación permitirían salir de la recesión económica. Se trata de las reformas
estructurales, conocidas en la jerga económica como el Consenso de Washington,
implementadas por los gobiernos latinoamericanos a través de la presión del
Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Dicho Consenso consiste
en una serie de ajustes que permitieron la reducción del Estado como agente
interventor en la economía local, por medio de la disciplina fiscal, reorientación
del gasto público, reforma fiscal, liberalización de las tasas de interés, tipo de
cambio competitivo, desregulación y liberalización comercial; privatización,
seguridad en los derechos de propiedad, y liberalización del mercado de capitales
(Devlin, 1987).
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
de los programas educativos de dicho nivel. El resultado fueron dos
diagnósticos nacionales, el primero en 1984 y el segundo en 1988. Una
vez hecho los diagnósticos los resultados generales presentaron los siguientes problemas:
1)bajos índices de titulación, 2) independencia de las líneas de investigación respecto del plan de estudios y los seminarios de investigación,
3) existencia de áreas de especialización desligadas de las necesidades
de desarrollo del país, 4) gran número de programas concentrados en
pocas disciplinas, 5) infraestructura inadecuada para investigación,
6) baja productividad científica de algunos programas, 7) excesiva
duración de los estudios en relación con los calendarios ofrecidos, 8)
programas con poco alumnado, 9) elaboración improvisada de planes de
estudio, 10) insuficiente e inadecuada interrelación de las instituciones
de educación superior más consolidadas con aquellas de reciente creación, 11) bajo número de profesores con dedicación de tiempo completo
(Valenti, 1998, pp. 60-61).
Luego de tener los resultados de los principales y severos problemas que
aquejaban los posgrados, se iniciaron desde el gobierno federal programas para al fortalecer al posgrado, por ejemplo, a través del Programa
Nacional de Educación 1984-1988, el cual, en lo que corresponde a la
educación superior se trazaba como meta aumentar en 40% el número
de profesores de carrera y alcanzar a 6 500 el número de profesores con
posgrado; otra meta que se contempló fue instituir un sistema nacional
de posgrado y un sistema nacional de investigadores90. En esos mismos
años el Programa Nacional de Educación Superior (PRONAES) estipulaba un subprograma: el Programa Nacional de Posgrado, que estaba
integrado por tres proyectos: “consolidar los programas existentes a
través de actividades de investigación, fomentar la creación de nuevos
posgrados asociados con grupos de investigación consolidados, e impulsar la obtención del posgrado entre los profesores” (Arredondo, 1998,
p. 359).
90. El Sistema Nacional de Investigadores (SNI) lograría crearse en 1984, como se
verá más adelante en este capítulo.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
En concordancia con lo anterior, el Programa Nacional de Desarrollo
Tecnológico y Científico 1984-1988 diseñaba también una estrategia
para la formación de recursos humanos a través del posgrado. Para ello,
contemplaba apoyar a los programas nacionales de mejor desempeño,
seguir otorgando becas fundamentalmente para programas nacionales y,
finalmente, conceder apoyos para hacerse de profesores visitantes tanto
nacionales como extranjeros. En 1985 se promulgó una Ley que definió
que el CONACYT sería el encargado de la coordinación y ejecución del
Programa Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico, la coordinación del sistema de ciencia y tecnología y la definición de programas
de investigación y desarrollo tecnológico vinculados con las prioridades
nacionales. Al respecto, señala Klein y Sampaio (2002): “esta ley concurrió también para situar el área de política económico-financiera como
la arena por excelencia de la negociación de recursos para la investigación y el posgrado” (p.69). No obstante, esta situación no implicó un
apoyo sustantivo si partimos de que el principal apoyo siguió siendo las
becas para estudios de posgrado, empero, en términos más estructurales
lo que hizo falta, nuevamente, fue delinear una política de posgrado a
mediano y largo plazo, con líneas de acción prioritarias y articuladas.
En la segunda mitad de la década de los ochenta en México el posgrado siguió siendo objeto de atención, tanto para encaminar su reflexión
como para implementar distintos programas que permitirían su desarrollo. Un espacio que implicó la reflexión y la propuesta de políticas en
1985, en el marco de la CONPES, fue cuando se formuló el Programa
Integral para el Desarrollo de la Educación Superior (PROIDES), por
medio de grupos interinstitucionales. Por su parte, en la UNAM, en ese
mismo año, la Coordinación General de Estudios de Posgrado publicó
la revista OMNIA, de periodicidad trimestral y dedicada al análisis del
posgrado. Esa misma Coordinación de la UNAM se encargaría de organizar el Primer Congreso Nacional de Posgrado, que actualmente sigue
existiendo y al que se han unido otras instituciones como organizadoras,
entre ellas la UAM y el IPN. Otro elemento a destacar por parte de
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
la UNAM tiene que ver con la reformulación a su reglamento general
de estudios de posgrado, entre los principales cambios está la desescolarización del doctorado y el establecimiento de la modalidad tutoral
(Arredondo, 1998, pp. 360-361).
Un aspecto por demás destacado que marcó en gran medida el desarrollo del sistema de ciencia y tecnología en México y a la educación
superior es la creación en 1984, al interior del CONACYT, del Sistema
Nacional de Investigadores (SNI), el cual surge por una élite científica
mexicana del área de las llamadas ciencias exactas, que formaban parte
de la Academia Mexicana de la Investigación Científica (Didou y Gérard, 2010, p. 7). Esta élite de investigadores lo que hizo fue presionar
al gobierno mexicano para generar un sistema de ingresos adicionales
que paliara la caída salarial de esos años y, asimismo, impedir la fuga
de talentos mexicanos al extranjero (Gil, 2015, p. 24). Estos ingresos,
no salariales, los obtendrían a través de la evaluación periódica de sus
productos de investigación (fundamentalmente publicaciones) ante comisiones dictaminadoras conformadas por pares. La manera en que se
diseñó y operó el SNI tuvo dos repercusiones mayores. La primera, de
acuerdo con Gil (2012), consiste en un rasgo fundamental que paulatinamente se iría consolidando ya no sólo en la investigación en México,
sino tanto para los académicos como para las IES, a saber, las Transferencias Monetarias Condicionadas. Éstas funcionan bajo el siguiente
procedimiento: “está focalizado en el individuo que, a condición de permitir que se evalúen sus productos, de ser positivo el juicio, obtiene
‘monedas adicionales’, no sujetas a control o contrapeso sindical ni de
colectivo alguno” (Gil, p. 274)
La segunda, tiene que ver con que la élite de científicos que lo promovió,
asegura Gil (2010, p. 428), terminó estableciendo un perfil ‘deseable’ de
académico: el profesor-investigador de las ciencias naturales y exactas.
Este grupo conformado mayoritariamente por físicos formados en Estados Unidos, proyectaron lo que desde su experiencia en dicho país
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
pudieron presenciar para acercar el modelo de investigación mexicano al estadounidense. Posteriormente, este modelo de investigación lo
apropió el CONACYT, en ese sentido, Klein y Sampaio (2002) apuntan
que este Consejo fungió, a partir de ese momento, una doble función:
la de agencia de financiamiento a la investigación y la de ‘foro’ de representación de los intereses de una comunidad académica restringida
empeñada en influir sobre las decisiones internas del órgano” (p.85).
Logrando que la burocracia gubernamental formulase sus políticas
científicas bajo los estándares que privilegian y determinan a un sector
muy específico de la comunidad académica.
Regresando al aspecto de la matrícula, a pesar de la crisis económica de
los ochenta, el número de estudiantes de posgrado se mantuvo en un
crecimiento sostenido, pero con la preeminencia del carácter anárquico
en su desarrollo (García, 2009, p. 156). Lo cual se demuestra, retomando a Fuentes (1986), en las dos modalidades en que se fue desarrollando
el crecimiento de los estudios de posgrado. La primera modalidad, se
trató de un proceso esencialmente enfocado a la obtención de credenciales, “que ha creado numerosos programas de especialización y maestría
con una pobre dotación de recursos y cuyo propósito ha sido crear un
elemento de distinción mediante la simple prolongación de la escolaridad” (p. 13). La segunda modalidad, consiste en “programas de alta
especialización y rigurosamente selectivos, que utilizan recursos personales y materiales de alto costo y exigen dedicación completa de los
estudiantes” (Fuentes, 1986, p. 13).
Otra característica en el desarrollo de los estudios de posgrado es que
para los primeros años de los ochenta se privilegió la formación de investigadores en el exterior: “En 1984, el CONACYT reportaba haber
otorgado 32 000 becas y señalaba que, entre 1971 y 1983, el número de
becas que había otorgado se había multiplicado seis veces, en su mayoría
para realizar estudios en el extranjero” (Arredondo, 1998, p. 359), este
fue un elemento que influyó para que en México la comunidad acadé__ 244 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
mica creciera a un ritmo más lento. Hasta 1983 se revirtió la tendencia
de años anteriores y se otorgaron 65% de las becas para programas de
posgrado nacionales (Arredondo, 1998, pp.359-360).
En el transcurso de esta fase del posgrado, siguiendo a Valenti y Flores
(2010, pp. 485-486), se encuentran de manera importante tres limitaciones en cómo había ido desarrollándose el posgrado en México. Éstas
pueden ser mejor atendidas en términos de la propuesta de Lucio (2002,
pp. 340-354) de distinguir entre las funciones endógenas y exógenas
del posgrado. Las endógenas, tienen que ver con la consolidación de
las comunidades académicas intrauniversitarias, en cuanto a lograr la
capacitación y el prestigio institucional, en consecuencia, es en esta función que se consolida la profesión de docente-investigador universitario
(Lucio, 2002, pp. 340-341). Visto así, la primera y segunda limitación de
los posgrados en México corresponde con la función endógena, en la
medida en que, por un lado, se presentó la incapacidad para incorporar
un número importante de académicos a los estudios de cuarto nivel, aun
cuando las propias características del sistema así lo requerían, no cumpliendo así con la capacitación docente; por otro lado, se dio una escasa
calidad en los programas educativos del nivel, a consecuencia de la nula
conexión entre la investigación y los procesos de formación en los tres
niveles (especialización, maestría y doctorado).
La tercera limitación, relacionada con la incapacidad para responder a
los aspectos prioritarios de los problemas nacionales, se ubica dentro
de las funciones exógenas del posgrado, pues, tal como lo señala Lucio
(2002): “La función de los posgrados, sin embargo, no puede reducirse
a la mera reproducción de las comunidades académicas por sí mismas,
ni a la simple perpetuación de los aparatos universitarios de investigación” (p.350). También están los beneficios fuera de las comunidades
académicas, en primer lugar, dotando al sistema de ciencia y tecnología
nacional de resultados concretos: innovaciones tecnológicas e investigación aplicada; en segundo lugar, formando a los recursos humanos
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
calificados, es decir, a los profesionales que requiere la sociedad en general, y el aparato productivo, en particular (Lucio, pp. 351-354). Por estos
motivos es que, señalan Klein y Sampaio (2002, p. 63) en México desde
1970 con la creación del CONACYT y hasta la década de los noventa,
se tenía un sistema de ciencia y tecnología caracterizado por tener un
formato institucional centralizado, con un modelo de posgrado exógeno
y donde los tipos de apoyo estaban dirigidos a lo individual91.
Fase de consolidación institucional selectiva: 1990-1999
En la fase anterior se mencionó que en 1988 se había realizado un diagnóstico del posgrado, pues bien, ese diagnóstico sirvió para que a inicios
de los noventa se reestructurara el CONACYT, y así ‘naciera’ el llamado “nuevo CONACYT” (sic) (Klein y Sampaio, 2002; Padilla y Barrón,
2013). Esta nueva etapa, se caracterizó principalmente por un crecimiento
selectivo redefinido con base en reglas ligadas a la evaluación en el posgrado. A propósito de la evaluación en el posgrado, no hay que olvidar
que en esa época no sólo el posgrado, sino la educación superior pública
en México estuvo marcada por el rol del Estado evaluador y con ello el
surgimiento de los organismos evaluadores de académicos, instituciones
y programas educativos, con el fin de garantizar la calidad de los procesos
educativos y por esa misma vía canalizar financiamiento extraordinario.
91. Sólo por mencionar un ejemplo de un país latinoamericano que institucionalizó
un sistema de ciencia y tecnología que contrasta con el de México, es el de Brasil,
el cual, al menos hasta la década de los noventa, se caracterizó porque sus agencias
encargadas de regular el sistema de ciencia y tecnología se crearon desde los
primeros años de la década de los cincuenta del siglo XX, a saber, la Coordinación
de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior (CAPES) y el Consejo
Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq), el formato institucional
es descentralizado, con un modelo de posgrado endógeno y los tipos de apoyo
son de tipo institucional por la vía del Fondo Nacional de Desarrollo Científico y
Tecnológico (FNDCT) y la CAPES, pero también tiene apoyos individuales por
la CNPq.
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
En lo que corresponde al desarrollo de la ciencia, se buscó impulsar “la
rigurosidad y la internacionalización de los investigadores, sin importar
temas o áreas prioritarias” (Valenti y Flores, 2010, p. 486). En cuanto
al gasto federal destinado al rubro de ciencia y tecnología, a lo largo de
esta fase se podría decir que hubo un repunte prácticamente constante,
a pesar de pequeñas disminuciones en algunos años. Así, con base en las
cifras reportadas por Valenti y Flores (2010, p. 488) en 1991 el presupuesto para el ramo ascendió a 16 946 millones de pesos, ya para 1999 se
otorgaron 29 324 millones, siendo el tope más alto de esta fase en 1998
cuando se concedieron 31 947 millones.
Ahora bien, antes de profundizar en lo que respecta al “nuevo CONACYT”, cabe incluir las propuestas desde otras instancias. Por ejemplo,
la ANUIES en 1990, propuso el Programa Nacional para el Mejoramiento del Posgrado, en el marco de “La estrategia de la ANUIES para
el mejoramiento y consolidación del sistema de educación superior”. El
Programa en mención establecía ocho líneas de acción:
Evaluación de los programas de posgrado; organización y funcionamiento del posgrado; desarrollo de posgrados nacionales; desarrollo de
posgrados regionales; vinculación del posgrado con los sectores productivos de bienes y servicios; información sobre el posgrado; apoyo a
la superación del personal académico de posgrado, y servicios de apoyo
al estudiante de posgrado (Arredondo, 1998, pp. 361-362).
También en 1990 a través del secretario de Educación Pública, Manuel Bartlett, en el marco del Programa de Modernización Educativa
del gobierno de Carlos Salinas de Gortari, se formaron seis comisiones
nacionales en el marco de la CONPES, una de ellas correspondió a la
Comisión Nacional de Posgrado (García, 2009, p. 157). De esa comisión se publicó en 1991, por la SEP, el Programa Nacional Indicativo
del Posgrado, que se dividía en cuatro apartados: caracterización del
posgrado nacional, criterios normativos del posgrado, evaluación del
posgrado, y desarrollo y consolidación del posgrado. No obstante, en
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
1992 se cambiaría de secretario de Educación Pública92 y, por tal motivo,
las comisiones conformadas dejarían de funcionar, con excepción de la
encargada de la evaluación.
Ahora bien, es claro que ya sea la ANUIES, la SEP o, como ahora se
verá, con el nuevo CONACYT, el aspecto de la evaluación fue un eje
central en la década de los noventa. En México, en cuanto a ese tema,
hay una singularidad, “es el Estado y no las asociaciones gremiales particulares el que impulsa las acciones de acreditación como parte de los
procesos de modernización del país en diferentes momentos de la década
de los noventa” (Padilla y Barrón, 2013, p. 19). En el caso del posgrado
quien evalúa, por medio de los pares académicos, es el CONACYT, por
varios objetivos, uno de ellos es para “otorgar recursos financieros a los
programas que cumplan con sus criterios y requisitos de calidad, y clasificarlos de acuerdo con el resultado de sus ‘evaluaciones’” (Padilla y
Barrón, 2013, p. 21). No obstante, el CONACYT promovió no sólo la
evaluación de los programas de posgrado bajo la clasificación que más
adelante se explicitará, además, desde 1990 emprendió acción en:
[…] la creación de varios fondos con objetivos distintos (la repatriación
de científicos, la vinculación ciencia/empresa, las cátedras patrimoniales
y otros), la incorporación de miembros significativos de la comunidad a
la tarea de evaluación, y el apoyo institucional a programas de posgrado
basado en evaluaciones externas (Klein y Sampaio, 2002, p. 90).
Regresando a la evaluación que el CONACYT realizó a partir de 1991
y hasta el año 2000, es la que permitió clasificar a los programas de
posgrado dentro del denominado Padrón Nacional de Posgrados de Excelencia. El objetivo de este Padrón fue, por un lado, “discriminar la
calidad de los múltiples programas de maestría y doctorado que habían
proliferado en los años setenta y ochenta (Alcántara y Canales, 2004,
92. Manuel Bartlett sería remplazado por Ernesto Zedillo Ponce de León, quien
eventualmente de 1994-2000 asumiría la Presidencia de la República Mexicana.
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
p.121); por otro, “acreditar programas, focalizar apoyos, regular y fomentar el crecimiento de este nivel educativo” (Alcántara y Canales,
2004, p.127). Al realizar esas evaluaciones, de acuerdo con el discurso oficial, se podría: “garantizar una asignación óptima de los recursos
al otorgar becas solamente a los mejores estudiantes admitidos en los
posgrados de excelencia e identificar los programas de posgrado que
ameritan ser apoyados para propiciar su maduración y consolidación”
(Cabrera, et al., 2013, pp. 20-21). Es claro que se trató de una estrategia
de selectividad, no sólo para establecer quiénes eran los programas que
podían y merecían ser apoyados, sino también lo mismo para el caso
de los estudiantes, enfatizando que, como se viene observando desde
la creación del SNI, hay un modelo idealizado de la investigación, por
tanto, los posgrados de perfil profesionalizante quedaron excluidos. La
clasificación del Padrón de Posgrados de Excelencia estableció tres categorías: aprobado, condicionado y emergente:
La categoría de aprobado se les daba a los que cumplían con los requisitos establecidos y su vigencia era por cinco años, los condicionados
eran los que cubrían la mayoría de los requisitos, pero que de acuerdo
con los criterios establecidos requerían mejoras, y los emergentes eran
los que contaban con elementos para consolidarse a corto plazo; la vigencia de ambos era por tres años […] Para ingresar se consideraban
como criterios de ‘calidad’ la situación de la planta académica, la eficiencia terminal, la existencia de líneas de investigación, el desarrollo de
proyectos y la productividad científica, lo que nos habla de un modelo
que privilegia la formación de científicos y desconoce la necesidad de
formar para la vida profesional y para el desarrollo del país” (Padilla y
Barrón, 2013, pp.21-22).
Para la primera evaluación que se hizo bajo esta normatividad en 1991,
comenta García (2009, p. 158), se aceptó evaluar a 424 de un total de
833 programas que lo solicitaron, de los cuales sólo 284 fueron aprobados, 140 quedaron condicionados. No obstante, el total de programas
de posgrados para esa época oscilaba los 1 500, de manera que sólo la
quinta parte del total pudieron formar parte del Padrón de Excelencia.
A lo largo de la década esta sería una constante, ante lo cual es pertinen__ 249 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
te cuestionarse si con base en esta propuesta del Padrón de Excelencia
se resolvieron los problemas detectados en la fase del posgrado anterior.
En realidad, todo parece indicar que no y, más bien, lo que se consiguió
fue acentuar más las diferencias, dado que los apoyos fueron obtenidos
por las IES y por los programas que más condiciones institucionales,
trayectoria y prestigio tenían. Sin embargo, en el caso de las becas, no
sólo, aunque sí predominantemente, los becarios fueron aquellos que
estudiaran en un programa inscrito en el Padrón. El número de becas
otorgadas por el CONACYT bajo esa modalidad fue de 5 000 para 1991
y ya para mediados se habían destinado prácticamente el triple: 16 200
(Valenti y Flores, 2010, p. 488). Además, el gobierno federal también
otorgó becas para estudios del personal académico de carrera con el fin
de mejorar su perfil (Alcántara y Canales, 2004: 122), fundamentalmente, desde 1996, a través del Programa de Mejoramiento del Profesorado
(PROMEP) (Álvarez, 2002, p. 37). Cabe mencionar que además de esa
vertiente individual, el PROMEP asumiría una vertiente colectiva de
desarrollo y consolidación de cuerpos académicos (Luchilo, 2010, p.
182).
Ahora bien, en lo que corresponde con la composición del posgrado,
en palabras de Padilla y Barrón, 2013, p. 15) “La década de los noventa
representa para los estudios de cuarto nivel en nuestro país la época
de mayor expansión tanto por el crecimiento acelerado de la matrícula
como por la oferta educativa”. En ese sentido, si observamos la Tabla 3,
se aprecia que en 1990 se contaban con 154 IES, 1 235 programas y 43
965 estudiantes en el nivel posgrado, estos datos prácticamente duplican lo acontecido en la década anterior. Pero, más importante serán las
cifras para el año 2000, en donde en 179 IES ofrecen en conjunto 3 760
programas de posgrado, incorporando con ellos a 118 099 estudiantes
en dicho nivel. En el número de instituciones no es tanto el crecimiento, pero si en el número de programas y en la matrícula que se podría
decir que se triplican. Por otra parte, tomando como referencia la Tabla
5, vemos que en los años de 1990 y 2000, en cuanto la distribución del
__ 250 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
posgrado, en ese lapso se aminoró la centralización de los posgrados en
el D.F. y deja ver un crecimiento mayoritario en otros lugares del país.
No obstante, el 43.5% y el 35% de la matrícula en el D.F. para los años
1990 y 2000, respectivamente, no deja de ser un porcentaje que implica
todavía una fuerte centralización (ver Tabla 2).
D.F.
Otras ciudades
1970
(%)
75.5
24.5
1980
(%)
57.8
42.2
1990
(%)
43.5
56.5
2000
(%)
35.0
65.0
TABLA 2. Matrícula del Posgrado, 1970-2000
Fuente: ANUIES, Anuarios estadísticos 1969-2000, citado en Alcántara y Canales, 2004, p.119.
Año
Instituciones
Programas
Estudiantes
1970
13
195
5, 011
1980
98
836
25, 502
1990
154
1, 235
43, 965
2000
179
3, 760
118, 099
TABLA 3. Posgrado, 1970-2000
Fuente: ANUIES, Anuarios estadísticos 1969-2000, citado en Alcántara y Canales, 2004, p.118.
Fase de transición hacia la coordinación: 2000-2011
A principios del año 2000 se inicia una nueva relación entre la SEP y
el CONACYT, puesto que este último desde su creación había sido
el único encargado de la política científica y tecnológica. No obstante, en esta nueva relación entre estas dos instituciones justamente lo
que ocurrió, siguiendo a Valenti y Flores (2010, p. 490-491), fue una
articulación entre ciencia y tecnología con la educación, lo que se evidenció en el nivel de la planeación y la programación sectorial. Así, en el
__ 251 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Programa Nacional de Educación 2001-2006, se señaló la deficiencia del
Sistema Nacional de Investigación en lo que corresponde a la adecuación para contribuir a resolver las necesidades productivas y sociales del
país, pero también, en consecuencia, a que las actividades científicas y
tecnológicas deben atender esa situación. Otro ejemplo que demuestra
la articulación entre ambas instancias, tiene que ver con la demanda
constante de que se incorporen becarios de los posgrados de calidad a
los proyectos de investigación de las IES, sobre todo las investigaciones
con financiamiento del CONACYT. Otro aspecto más que evidencia la
articulación entre la SEP, específicamente a través de la Subsecretaría
de Educación Superior, y el CONACYT es cuando en el 2001 se determina que entre ambas operarán el Programa para el Fortalecimiento del
Posgrado Nacional (PFPN), “diseñado con el objetivo de ‘ampliar, diversificar, reconocer y asegurar la oferta de posgrado de buena calidad,
en particular la de doctorado, y también su descentralización en las entidades federativas’” (Valenti y Flores, 2010, pp. 491-492). Desde otro
terreno institucional, pero que no puede dejar de mencionarse, en el año
2000 ocurrió otro acontecimiento importante, la creación del Consejo
Mexicano de Posgrado (COMEPO) (Ruiz, et al., 2002, p. 61).
De nuevo, regresando al PFPN, a su interior se incluyeron dos subprogramas, el primero, el Programa Nacional de Posgrado (PNP), el
cual vendría a reemplazar desde el 2002 el Padrón de Programas de
Posgrado de Excelencia que inició en la década anterior. En el PNP se
incluirían los posgrados clasificados como de Alto Nivel o Competentes
a Nivel Internacional. Una de las variantes del PNP comparado con el
anterior, lo indican Alcántara y Canales (2004, p. 125) es la integración
de los programas de posgrado con orientación profesional, ya no sólo los
programas de investigación. El segundo, se trató del Programa Integral
de Fortalecimiento del Posgrado (PIFOP). “Con este último se hizo el
primer intento federal por fomentar y apoyar el fortalecimiento de los
programas de posgrado que no alcanzaban los estándares de calidad del
PNP” (Cabrera, et al., 2013, p. 21), pero con el objetivo de que a un
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
corto plazo pudieran incorporarse. No obstante, los propios Alcántara y
Canales (2004, p. 126) comentan que en el 2001 de 938 programas que
solicitaron su incorporación, se aceptaron solamente al 22 por ciento:
1% de especialización, 21% de maestría y 45% de doctorado. En una
tónica más halagüeña, según Valenti y Flores (2010, p. 495), con base en
datos de la SEP, el PFPN contribuyó a que aumentaran los programas
de posgrado registrados en el PNP pasando de 150 que se tuvieron en el
año 2000, a 661 para el 2006.
Como se comentó antes, en el PNP se integraron los programas dirigidos a la investigación y los de orientación profesional, pero de manera un
tanto contradictoria, bajo criterios prácticamente iguales “donde prevalecían como requisitos el proceso de selección de alumnos, la eficiencia
terminal y el nivel académico de los docentes como criterios de calidad”
(Padilla y Barrón, 2013, p. 22). Decimos que es contradictorio porque
por definición los programas de posgrado profesionalizantes y los de
investigación por sí mismo tienen características y objetivos distintos.
En ese tenor, Lucio (2002) distingue claramente entre ambos tipos de
programas. Los posgrados de investigación “producen conocimientos
científicos y tecnológicos relevantes, están apoyados por comunidades
académicas sólidas y cuentan con procesos eficientes de formación de
investigadores”. Los posgrados profesionalizantes, denominados por este
autor como de especialización: “forman en aspectos novedosos y muy
tecnificados del ejercicio profesional […] no se plantean como objetivo
inmediato la formación de investigadores, su concepción del ejercicio
profesional muy competitivo implica la capacidad de asimilar e incorporar en él la producción científica y tecnológica” (p. 335).
En cuanto a la distribución en los niveles de posgrado, en el año 2000
del total de 118 099 estudiantes de posgrado: 27 406 eran de especialidad, 82 286 de maestría y 8 407 de doctorado. El nivel de maestría era
por mucho el predominante en ese año con el 69.7% (García, 2009, p.
159). De esa matrícula total de 118 099 sólo estaban becados 17 318. Al
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
año siguiente, inclusive, disminuyeron a 11 564, aunque incrementaron
en años posteriores al punto que para el 2006 ya se contaba con 19 626
becarios (Valenti y Flores, 2010, p. 493). El crecimiento en el número de
becas tiene correspondencia con el gasto destinado a ciencia y tecnología de ese periodo, pues aunque tuvo cierta disminución en los primeros
años, tal como Valenti y Flores (2010, p. 495) lo muestran, en general se
mantuvo en el rango de 31 000 millones de pesos, siendo el año 2004 su
punto más bajo con 29 477 millones y la más alta en el 2006 alcanzando
los 32 791 millones.
Del año 2007 destacamos dos elementos, uno relativo a la distribución del
presupuesto del CONACYT: 43,6% destinado a becas, 24,5% a proyectos de ciencia y tecnología, 23,5% al Sistema Nacional de Investigadores y
el restante 8,4% en funciones de asesoramiento y coordinación (Luchilo,
2010, p. 200). El segundo elemento, y de hecho de más repercusión, es
el cambio del PFPN por el Programa Nacional de Posgrados de Calidad
(PNPC). En realidad, las modificaciones serían mínimas, se agregó fundamentalmente la internacionalización de los posgrados y la articulación
formación-investigación-vinculación. La Tabla 4, proporciona un panorama más ilustrativo de la manera en que fueron cambiando los sistemas
de evaluación de los posgrados por parte del CONACYT. Ahora bien, la
clasificación de los programas en el PNPC quedo de la siguiente manera:
Padrón Nacional de Posgrado (PNP) con dos niveles: Competencia internacional y Consolidados; y, Programa de Fomento a la Calidad (PFC)
también con dos niveles: en desarrollo y reciente creación. Los rubros a
evaluar que consideró el PNPC son:
[…] pertinencia del plan de estudios, estudiantes (procedimiento de
selección, ingreso y egreso), profesores (nivel de estudios de la planta docente, producción científica, tutorías), resultados del programa
(tasas de titulación, seguimiento de egresados), vinculación del programa (proyectos de impacto regional y nacional vinculados con los
sectores social, privado y público), infraestructura (aulas, laboratorios,
equipamiento); todos éstos elementos indispensables para ofrecer una
formación pertinente y de alta calidad (Cabrera, et al., 2013, p. 21).
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PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
Año de
Programa
creación y
y actor
vigencia
1991-2001
2001-2006
2007-2012
Padrón
de Posgrado de
Excelencia (PE)
Características
Criterios básicos
Objetivo
Parámetros cuantitativos.
Centrado en el modelo de programas
de investigación.
Establece diferentes niveles de calidad: emergentes,
condicionados y de
excelencia.
Planta académica:
Investigadores de
tiempo completo con
doctorado.
Investigadores activos
y miembros del SNI.
Eficiencia terminal.
Productividad científica.
Reconocer los
programas de
calidad.
Establece criterios Publicaciones, tesis diPrograrigidas. Patentes. Inforpara programas
ma de
mes técnicos. Asesorías
de investigación
Fortalecitécnicas o a empresas
miento al y con orientación
Posgrado profesional en sus (según la orientación).
Productos de carácter
Nacional tres niveles: espe(PFPN) cialidad, maestría y profesional relevante
o productos de indoctorado. Indicadores cualitativos y vestigación científica.
Eficiencia terminal.
cuantitativos.
Nivel académico de los
docentes.
Reconocimiento de la buena
calidad de los
Programas de
Posgrado (PP)
de investigación
y con orientación profesional.
Rendición de
cuentas. Aseguramiento de la
buena calidad.
Programa
Nacional
de Posgrados de
Calidad
(PNPC)
Internacionalización
de los posgrados
y articulación
formacióninvestigaciónvinculación
Estandarización y
homologación de
criterios. Establece
dos niveles: Programa
de competencia
internacional y
consolidados.
Núcleos académicos
básicos, altas tasas de
graduación, infraestructura necesaria y
alta productividad
científica o tecnológica.
TABLA 4. Características de los Sistemas de Evaluación de Posgrado del CONACYT
Fuente: Barrón y Valenzuela, 2013, p. 25.
Para finalizar, tomaremos como referencia el ciclo 2010-2011, el cual nos
servirá para dar un panorama de la composición del posgrado en cuanto
al crecimiento de la matrícula por tipo de régimen (público y privado).
En la Tabla 5 se aprecia que en la década de los noventa se da el mayor
crecimiento del posgrado, comparado con los quinquenios posteriores,
pues en 1990-1991 la matrícula en el posgrado en IES públicas era de
__ 255 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
36 990, para el ciclo 2000-2001 crecería en 106.9% logrando tener 76
541 estudiantes. En el caso de las IES privadas, el crecimiento es exponencial, de 488.2%, de modo que mientras que en el ciclo 1990-1991 la
matrícula estaba en 8 909, en el 2000-2001 se incrementó hasta los 52
406 estudiantes. Con ese crecimiento tan importante es de notar que el
posgrado privado de abarcar el 19.4% en conjunto de la matrícula en
1990-1991, diez años después ya absorbió el 40.6%. De manera menos
marcada, tomando como referencia el ciclo 2000-2001 al 2010-2011, el
crecimiento sólo representó para las IES públicas el 35.0%, transitando
para el 2010-2011 a los 103 298 en matrícula; para las IES privadas el
aumento fue de poco más del 100%, alcanzando para el 2010-2011 los
104 927 estudiantes, lo que significó, además, convertirse por un porcentaje mínimo en la mayoría de la matrícula con el 50.4% del total de
los estudios de posgrado.
Régimen 1990-91 1995-96
2000-01 2005-06 2010-11
Pública
36,990
54,979
76,541
%
80.6
70.7
59.4
Privada
8,909
22,785
52,406
%
19.4
29.3
40.6
Total
45,899
77,764
%
100.0
100.0
Crecimiento Crecimiento
1990-2001
2000-2011
86,037 103,298
55.9
49.6
67,870 104,927
44.1
106.9
35.0
488.2
100.2
180.9
61.5
50.4
128,947 153,907 208,225
100.0
100.0
100.0
TABLA 5. Matrícula de posgrado por régimen de financiamiento (1990-91/2010-11)
Fuente: SEP, 2012, “Serie Histórica y Pronósticos de la Estadística del Sistema Educativo Nacional”, http://www.
snie.sep.gob.mx/estadisticas_educativas.html, citado en Muñoz Izquierdo y Silva, 2013, p. 84.
A manera de conclusión
A lo largo de este escrito, los que suscriben, hemos dado cuenta de
procesos por los que está transitando la educación superior en general,
y el posgrado, en específico. En el caso de la educación superior, uno de
los rasgos fundamentales en lo que refiere a sus tendencias es el cambio
__ 256 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
tecnológico, el nuevo rol del conocimiento y la transformación de los
mercados laborales. Estos tres aspectos, junto con los impulsos cada vez
mayores de las propuestas de la educación permanente y la educación
especializada, están influyendo para que los estudios de posgrado sean
cada vez más ofertados y demandados en el plano internacional, en
América Latina está sucediendo esto en mayor medida y México no
es la excepción. Por tanto, podríamos afirmar que hay directrices que
los sistemas educativos y las instituciones de educación superior en
América Latina, y en concreto en México, establecen cada vez más como
prioritarias, dadas las tendencias y exigencias educativas del Siglo XXI,
en donde la sociedad del conocimiento juega un papel preponderante.
En el caso mexicano, el sistema de educación superior a partir de la
primera mitad del siglo XX inició un proceso lento de institucionalización de los estudios de posgrado. Esa característica en mucho se debió
a que en realidad no sólo el posgrado estaba en una etapa incipiente y
anárquica, sino que también la educación superior en general apenas se
instituía. En los inicios de la segunda mitad del siglo XX la manera en
como venía funcionando el posgrado era poco significativa y con altos
procesos de desorganización. Uno de los grandes logros de esos años fue
propiciar que estudiantes mexicanos salieran al extranjero a realizar sus
estudios de posgrado, becados principalmente por agencias de cooperación bilateral o por el Banco de México. Hasta la década de los setenta,
se generarían las primeras directrices de la política científica y tecnológica, vinculada desde luego con el posgrado, basado esto en la creación
del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Dicho organismo, en su
primera etapa consistió más en una agencia que proporcionaba becas
para estudiar, primero privilegiando los estudios en el extranjero, y después los nacionales.
A partir de mediados de los ochenta, gracias a distintos diagnósticos dedicados a dicho nivel de estudios, se emprendieron los primeros intentos
por articular de mejor forma los cauces institucionales para desarrollar
__ 257 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
y aumentar el número de posgraduados y mejorar las condiciones de
ingresos de los investigadores, como se vio reflejado en la creación del
Sistema Nacional de Investigadores en 1984. No obstante, en esa misma
época, no existía una sola política dirigida a fortalecer e impulsar la calidad de los estudios de posgrado. Es hasta 1990 cuando esto ocurrió en
el marco de las reformas estructurales de la educación, a través, sobre
todo, de las líneas de acción del Programa de Modernización Educativa.
En este contexto es que se inician los primeros programas de evaluación
de los posgrados, mismos que a lo largo de las décadas se irían modificando acorde con las demandas y políticas que el propio CONACYT
establecería.
En ese sentido, podemos afirmar que cada fase de desarrollo de las políticas de posgrado en México representa las relaciones que existen entre
la sociedad, la economía y el Estado. Asimismo, en el tránsito de cada
una de las fases por las que atravesó el posgrado pudimos apreciar una
mayor oferta de programas de este nivel de estudios, la búsqueda por
asegurar la calidad, la regulación de los programas, mayor cobertura,
el crecimiento del sector privado sobre todo desde la década de los noventa, al punto que ya en los inicios de la segunda década del siglo XXI
las instituciones privadas abarcan un mayor porcentaje de la matrícula
de posgrado. De acuerdo con lo anterior, es importante que cada una de
las instituciones que fomentan el desarrollo de las políticas de posgrado
entiendan los marcos normativos a implementar dirigidos a este subsistema de la educación, sin embargo, esto exige un proceso más profundo
de aprendizaje cultural, organizacional, de integración de equipos de
trabajo y aprendizajes procedimentales (Sánchez, 2012, p. 214).
Por otro lado, debido a que los parámetros de evaluación de los posgrados han ido cambiando, se pierde cierta estabilidad y se genera
incertidumbre, a esto último las IES se tienen que adaptar para seguir
cumpliendo con los requisitos que exigen las instituciones evaluadoras.
Esto provoca, por un lado, una homogeneización de las instituciones
__ 258 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
sin tomar en cuenta qué hay detrás de cada adaptación de las IES, su
historia y evolución, donde parece que todo se trata de obtener mayores recursos a como dé lugar: hay que adaptarse, o perecer; cambiar, o
alejarse del prestigio. Por otro lado, la heterogeneidad entre posgrados
acentúa las diferencias, y en el caso mexicano los posgrados evaluados
y regulados, fundamentalmente son los públicos, dejando que esa ola
expansiva de estudios de posgrado privados actúe únicamente para conceder credenciales, y así legitimar grados de estudios con la finalidad de
incorporarse al mercado laboral o de permanecer en éste.
Ahora bien, debido a que se logró una estructura única de calidad, se
tiene una estructura formal y funcional, sin embargo, de esta manera se
está limitando a los actores a definir objetivos que no concuerden con el
logro de los parámetros establecidos para las acreditaciones. Dado que
muchos de los parámetros que implican las políticas de desarrollo de la
ciencia y la tecnología tienen que ver con el cumplimiento de indicadores e impiden las acciones y propuestas innovadoras y adecuadas en los
procesos educativos. El posgrado, campo fértil para el desarrollo de la
educación superior, por un lado, cumple parámetros de calidad y flexibilidad y, por otro, le exigen como estandarización y homogeneización
cumplir con criterios de evaluación que no se modifican, dejando a las
modalidades emergentes y alternativas al margen. La innovación queda
como un tema publicitario, ejemplo de esto es “el hecho de que solamente hasta 2011 se publicó una convocatoria para acreditar posgrados
a distancia, y que solamente cinco programas hayan logrado la acreditación hasta el momento” (Sánchez, 2012, p. 222).
Otra de las grandes preocupaciones de la educación superior y de las
políticas de posgrado es el rol que cumplen las IES a través de los programas de posgrado para generar las herramientas profesionalizantes
y, principalmente, las capacidades de investigación y formación de alto
nivel. La realidad es que es variada la demanda, así que algunos buscan
profesionalizarse y otros perfilan sus carreras como investigadores. El
__ 259 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
problema que surge es que no todos los programas pueden cumplir con
los estándares de calidad internacionales, siendo esta última un requisito ineludible para las IES. Las cuales se ven sometidas a presiones
que no existían en la década de los cincuenta y setenta, dado que los
mercados laborales han cambiado las reglas de ingreso, y las prácticas
profesionales se modifican en la sociedad del conocimiento que exige:
cambio tecnológico y nuevo rol del conocimiento. Todos estos cambios, en el
marco de la reconfiguración de la educación superior en el ámbito internacional, plantean nuevas exigencias de colaboración académica. Donde
las IES deben cumplir con los estándares internacionales, a partir de la
rendición de cuentas que no fomenta la cooperación, ni respeta la evolución de éstas en diferentes contextos, por el contrario, lo que hacen es
generar la competencia. En palabras de Gentili y Saforcada (2012):
El desarrollo de prácticas competitivas y de disputa: entre los propios
programas de posgrado, por los recursos, por los estudiantes y hasta
por los tutores y/o profesores; entre los profesores-investigadores, por
recursos para sus investigaciones, para eventos académicos, etc., y credenciales; entre los estudiantes, para acceder a espacios de formación
(los propios posgrados o seminarios con alta selectividad, escuelas de
verano, etc.), para integrarse en equipos de investigación y también por
recursos, sean estos becas de matrículas, becas de manutención, becas
de movilidad, etc.
Los posgrados se han transformado, en algunos casos, en la fuente de
recursos extras en carreras y facultades ahogadas por la falta de financiamiento, conformando espacios de privatización con funcionamientos
mercantiles en universidades públicas. Con frecuencia, la apertura de
posgrados responde más a las necesidades de consolidación de espacios
de poder dentro de las instituciones que a las necesidades de formación
de los graduados o a proyectos sociopolíticos educativos (pp. 266-267).
Para terminar, a lo largo de estas líneas, los autores hemos dado cuenta
de un recorrido que permite entender la manera en que se ha ido conformando el posgrado presencial en México, tomando en consideración
los procesos internos, así como lo que ocurre en el contexto latinoamericano. De este modo, hemos generado condiciones sociohistóricas para
entender lo que acontece con el máximo nivel de estudios en México,
__ 260 __
PARTE 2. FORMACIÓN PROfESIONAL Y fORMACIÓN DOCENTE
al menos hasta el año 2011. De esa forma hemos querido mostrar al
lector: ‘de dónde viene el posgrado; qué tipo de posgrado se tiene; y,
finalmente, es necesario comprender/pensar/actuar, desde las distintas instancias, desde los distintos actores, si seguimos como estamos, si
cambiamos lo que somos, y así saber: hacia dónde vamos.
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Parte
3
Convivencia y ciudadanía
en las escuelas
PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
Hacia la disminución de las conductas violentas
en los centros educativos de Costa Rica:
promoción de la educación para la paz
Berny Baquero
El conflicto es parte del programa oculto en todas nuestras instituciones educativas. Existe en las aulas, los comedores y las salas de profesores, en la
oficina del director, en los corredores y en los patios. Existe en las reuniones
de profesores en las universidades, en los seminarios y laboratorios y en los
dormitorios de internados. Es un hecho básico de la vida y una oportunidad
constante para aprender. Hacerse cargo del aprendizaje que se da a partir de
los conflictos que nos rodean es una responsabilidad importante y crucial de
todos los educadores (Girard y Koch, 1997, p. 45).
Cuestiones preliminares.
La investigación en general y en particular la investigación en ciencias
sociales debe abordar temas actuales cuyo objeto de estudio sea relevante no sólo para el investigador, sino para la colectividad, es decir, lo que
se pretende alcanzar con los diseños metodológicos de la investigación
social es el máximo beneficio conjunto. De ahí el enorme reto que tienen
los académicos en dichas ciencias, esperándose de ellos investigaciones
novedosas que favorezcan los distintos ámbitos sociales a través del conocimiento teórico y empírico.93
Eso precisamente se intenta cuando investigamos temas relacionados
con la violencia en sus diferentes acepciones, ya que la contribución
93. Es fundamental resaltar que para la elaboración del artículo se revisaron y
analizaron fuentes bibliográficas acordes con el tema, lo que posiblemente
generará algún aporte en la construcción del conocimiento científico.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
científica gira en torno a prevenir y disminuir los casos agresivos que
perjudican la convivencia pacífica entre los individuos, máxime si en
esas conductas intervienen personas menores de edad.
Este artículo académico se enfoca en la violencia dentro del contexto educativo costarricense, en donde si bien se ha mostrado una tendencia a la baja
durante los últimos años, los números continúan siendo preocupantes.
Por lo mencionado anteriormente, es necesaria la aplicación de herramientas que disminuyan los hechos de violencia educativa. Sin lugar a
dudas, una respuesta integral a la problemática es la promoción de la
educación para la paz en el sistema educativo, misma que se convierte
en una técnica preventiva de las conductas agresivas.
El aprendizaje en cuanto a la educación para la paz no tiene que contemplarse como una simple directriz facultativa de la institución educativa,
sino es un imperativo legal que genera obligaciones para el Estado, siendo un deber su ejecución.
En Costa Rica, el art. 1 de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos
y Promoción de la Paz Social N°7.727 de 1997 señala lo siguiente sobre
el tema:
Educación para la paz. Toda persona tiene derecho a una adecuada educación sobre la paz, en las escuelas y los colegios, los cuales tienen el
deber de hacerles comprender a sus alumnos la naturaleza y las exigencias de la construcción permanente de la paz.
Educar para la paz sensibiliza al estudiante para convivir de manera
pacífica en sociedad, respetándose las normas que han sido plasmadas
colectivamente mediante el consenso. Dicho aprendizaje se fundamenta en la enseñanza de los derechos humanos, de la cultura de paz y de
valores esenciales como la empatía, la tolerancia, la fraternidad, la responsabilidad, entre otros.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
La educación para la paz resulta primordial para prevenir la aparición
del conflicto94, pero también para intervenirlo luego de su manifestación
pública a través de la comunicación -diálogo y escucha activa-, con el
propósito de que la disputa no escale hasta convertirse en violencia, y
por qué no, delito.
Esas acciones violentas que puede generar el conflicto en el entorno
educativo, perjudican el desarrollo evolutivo de la persona menor de
edad. A partir de esa amenaza a la integridad física y psíquica del estudiante, es que los esfuerzos institucionales deben direccionarse hacia
la prevención y la disminución de la violencia, en el entendido que sus
fines sean la sana convivencia de los alumnos.
En el contexto costarricense, la implementación institucional tiene que
darse desde el Ministerio de Educación Pública -en adelante MEP-, en
todos los niveles de educación, siendo para Costa Rica el I Ciclo -1°, 2°
y 3° año-, II Ciclo -4°, 5° y 6° año-, III Ciclo -7°, 8° y 9° año y Educación Diversificada -10° y 11° año-.95 En ese sentido, la Primaria abarca I
y II Ciclo y la Secundaria III Ciclo y Educación Diversificada.
El conflicto como eje transversal de la violencia educativa.
Si lo que se intenta es prevenir la violencia educativa bajo los presupuestos de la educación para la paz, entonces tenemos que analizar su piedra
angular, es decir, el conflicto.
94. Aunque como veremos más adelante el conflicto no debe catalogarse de positivo
o negativo, es sumamente importante prevenirlo, ya que esa disputa con
posterioridad podría o no convertirse en violencia, por lo que lo óptimo es que no
aparezca.
95. La Educación Diversificada posee un 12° año en los colegios técnicos del país.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
La agresión96 o cualquier otra forma de violencia no suceden sin un
trasfondo. Todo lo contrario, para que los individuos realicen actos
agresivos debe darse un hecho generador que visibiliza esas conductas
reprochables por la colectividad. Así, el conflicto viene a ser el fósforo
en la hoguera, para mencionar una analogía sobre el particular.
Este fósforo viene a constituirse en el inicio de una problemática presente no sólo en nuestra sociedad latinoamericana, sino en el mundo
entero, tal es el caso de la violencia educativa.
Lo que se indica no significa que el conflicto siempre va a convertirse en
agresión y violencia. Esa afirmación sería refutable, ya que si bien toda
acción violenta posee un componente conflictivo, no opera a la inversa.
Esto quiere decir que solamente una parte de las situaciones conflictivas escalan hasta el grado de constituirse en agresión y violencia. Sobre
esto, Suares (2005) expresa:
(…) muchas veces el término `conflicto´ es asociado a agresión. Sin embargo, no todo conflicto es agresivo. En una primera gran división de los
conflictos, podríamos tomar aquellos que incluyen la agresión o la intención
deliberada de hacer daño, y los llamaremos: `conflictos agresivos´ y aquellos
otros que se desarrollan sin agresión y los llamaremos `conflictos no agresivos´. Confundir `conflicto en general´ con `conflicto con agresión´ es hacer
una confusión de tipos lógicos entre un miembro y una clase (p. 74).
Tampoco se puede inferir que el conflicto per se es positivo o su antagónico, negativo, ya que la percepción está relacionada con ciertos
elementos de modo, tiempo y lugar. De esta manera, la interpretación
96. CAMPOS indica que la agresión es un acto voluntario realizado con la intención
de dañar, es decir, si el acto no produce daño de una manera premeditada no habrá
agresión. En ese sentido, lo que define un acto como agresivo “es su intención de
producir alguna clase de daño. Esta cualidad definitoria de la agresión no se producirá,
entonces, cuando el daño sea generado en forma `accidental´ o como resultado de
conductas en la cuáles está ausente la conciencia de realidad” (2010, p. 32).
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
que realicemos de la situación conflictiva en particular depende de los
propios intervinientes y del contexto en que se desarrolla, por lo que el
componente positivo o negativo variará significativamente. Tal y como
lo indica Horowitz (2008):
(…) el conflicto es parte natural de nuestra vida; no es ni bueno ni
malo, simplemente existe. (…) El conflicto tiene aspectos positivos y
negativos. Los positivos son: posibilita el cambio, brinda un espacio a
reclamos que de otro modo no lo tendrían, posibilita el crecimiento y la
madurez. Los negativos son: desgasta, puede llevar a escalada, sus residuos pueden afectar las relaciones, puede llevar a no-solución (p. 77).
Antes de realizar una conceptualización del término, es menester considerar algunos de los elementos básicos del conflicto que nos harán
entender cuál es su relación directa con la violencia educativa.
Se dice que desde el momento mismo de la existencia del ser humano,
hay conflicto. Primero, como una manifestación intrasubjetiva donde el
individuo pone a prueba sus percepciones del mundo real o imaginario
que lo rodea. El sujeto formula sus interrogantes originarias y busca dar
respuestas a las mismas, es decir, en la raíz misma del conflicto entra en
juego la psiquis de los individuos, pasando a formar parte de la naturaleza humana, por lo que se vuelve inherente a su condición. Redorta
(2007) señala que el “conflicto está en nosotros, en nuestras células, en nuestros genes, en nuestro desarrollo y evolución” (p. 89).
Posteriormente, cuando los sujetos empiezan a relacionarse con los
demás, van surgiendo disputas en los diferentes ámbitos que incursionen -conflicto intersubjetivo-. Esto se debe a que las personas son
racionales en alguna medida y actúan según sus intereses motivacionales
y de subsistencia, lo que ocasiona una contraposición de opiniones e
ideas. Muldoon (1998) dice que:
(…) el conflicto suele estar presente por doquier. Surge en reuniones
familiares, asambleas de departamento, llamadas comerciales, sesiones
presupuestarias, aparcamientos atestados, reuniones de asociaciones de
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
profesores y padres, colas, asesorías, servicios religiosos, funerales y habitaciones de motel. El conflicto es la prueba de que los seres humanos
están implicados en algo interesante (p. 21).
Como resultado de ese aspecto inherente de la disputa, es que las acciones conflictivas les suceden a todos por igual, sin importar edad, género,
etnia, religión, o condición socio-económica. De hecho, esa es una de
sus características fundamentales, encontrarse en la totalidad de las relaciones humanas.
Estas aproximaciones preliminares del conflicto nos obligan a detenernos para reflexionar sobre el conflicto y sus alcances, con el propósito de
intervenirlo evitando que decante en violencia. ¿Qué debemos entender
por conflicto? Mientras se lleva a cabo el proceso de socialización entre
los seres humanos, aparecen divergencias o percepciones de discordancia que dan origen al conflicto.
El conflicto es un proceso complejo que se encuentra compuesto por
dos estados: el latente y el manifiesto, categorizándose según el grado de
percepción de los intervinientes. La disputa latente no es percibida por
las partes, porque hay ausencia de conocimiento sobre ella. El conflicto
existe de manera subyacente, sin ser visibilizado. En ese sentido, los actores no efectúan acciones concretas para solucionarlo.
El estado de conflicto manifiesto es lo contrario, ya que en esta situación
sí existe conocimiento de la acción conflictiva, por lo que ésta se hace
visible. Horowitz (1997) indica que “en los conflictos manifiestos las partes
están inmersas en la continuidad de una disputa, donde quizás hubo alguna
negociación (…)” (p. 120).
Para Pruit y Rubin, interpretado por Horowitz (1997), el conflicto es “la
percepción de divergencia de intereses, o la creencia de las partes de que
sus aspiraciones actuales no pueden satisfacerse simultánea o conjuntamente” (p. 111). Dependiendo de la interpretación que hagamos de la
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
contraposición de intereses, así serán las herramientas idóneas a utilizar
para alcanzar el beneficio mutuo de los intervinientes.
Según Gómez-Pomar (2004), el “conflicto surge porque hay una contraposición de intereses, o simplemente, porque hay una percepción de
que existe una contraposición de intereses. (…) El conflicto puede ser
real, o puede ser fruto exclusivamente de la percepción de una o ambas
partes” (p. 14). Podemos decir entonces, que para la aparición del conflicto únicamente hace falta que los actores perciban que existe, aunque
no trascienda a la realidad fáctica.
El conflicto es divergencia en cuanto a los intereses, pero también en lo
referido a las necesidades de las personas, incluidas las básicas. Galtung
(2010, p. 31) establece que las necesidades básicas se categorizan en materiales e inmateriales. Integran las necesidades básicas materiales: la
alimentación, el vestido, la vivienda, la salud y la educación. Dentro de
las necesidades inmateriales están la identidad y la libertad.
Dentro de los conflictos manifiestos, se pueden distinguir en doctrina varias categorizaciones sobre los diferentes tipos de conflictos existentes en la
sociedad. Vamos a mencionar los tipos de conflictos propuestos por Galtung. Horowitz (2007, p.113) interpreta a dicho autor, mencionando que
los conflictos se presentan en cuatro niveles: micro, meso, macro y mega.
El microconflicto se refiere a las disputas producidas entre las personas. El
mesoconflicto es el que surge en la sociedad de cada país o Estado -a lo interno-. Según Galtung, un conflicto es de carácter macro cuando se origina
entre países o Estados -a lo externo-. En el momento que suceden conflictos
entre regiones o civilizaciones se indica que es de nivel mega.
Ahora bien, el conflicto tiene un ciclo de vida. Para Rubin (1993, pp.
123-137), la acción conflictiva se expresa a través de un ciclo determinado por actos rítmicos, identificándose tres fases. El primer acto es la
intensificación del conflicto. Aquí, cada una de las partes procura imponer tácticas de dominación y sumisión -físicas y psicológicas- sobre su
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
contrario. Luego de que el conflicto se incrementa, aparece el segundo
acto llamado estancamiento, donde los actores pierden las esperanzas de
doblegar al otro por medio de la coacción. Se dice que es una etapa de
transición porque los intervinientes deben decidir si redoblan esfuerzos
para competir y vencer, o cooperan mutuamente en busca de satisfacer
sus intereses. Finalmente, en el tercer acto denominado resolución, las
partes están dispuestas a solucionar el conflicto que se había intensificado, y así dar por concluida la acción conflictiva.
Como se ha reseñado a lo largo de este apartado, el conflicto se encuentra presente en todas las relaciones humanas que integran los diferentes
ámbitos sociales. No se escapa de dicha realidad la institución escolar y
la dinámica que la rodea.
En el sistema educativo convergen gran cantidad de sujetos con características distintas que interaccionan en un espacio sumamente reducido.
Por decirlo de alguna forma, es una micro-sociedad la que convive en
las escuelas y colegios. El efecto de esa constante interrelación de individuos que piensan, sienten y poseen necesidades opuestas debido a
factores como la edad, el estrato socio-económico, la cultura, el aprendizaje, los elementos biológicos, entre otros, hacen surgir conflictos de
toda índole, que vuelven la situación sumamente compleja.
Dentro de la mecánica escolar se visualizan los siguientes actores según
una visión amplia o general del sistema: a) estudiantes o alumnos97,
b) docentes o profesores98, c) funcionarios administrativos del centro
97. A inicios del año 2014 matricularon en el sistema educativo formal público, privado
y privado subvencionado costarricense la siguiente cantidad de estudiantes: a)
Preescolar: 120.134 alumnos, b) I y II Ciclo: 447.131 alumnos y c) III Ciclo y
Educación Diversificada 369.573 alumnos. Los datos mencionados corresponden
al Departamento de Análisis Estadístico del MEP.
98. Martínez (2008) indica, basándose en los presupuestos de Frigerio y Poggi,
que existen cuatro tipos de conflictos en las instituciones educativas en donde
participan los profesores y funcionarios directores:
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
educativo99, d) entidad o dependencia central100, e) padres de familia101,
f) trabajadores externos a la institución102 y g) comunidad contigua a la
escuela y colegio103.
1. Conflictos en torno a la pluralidad de pertenencias. Se producen cuando los
docentes forman parte simultáneamente de distintos establecimientos y roles, en
el mismo o en distinto nivel educativo. El docente que se desempeña en diferentes
establecimientos puede cumplir en algunas funciones directivas o formar parte del
equipo de conducción y, al mismo tiempo, desarrollar una responsabilidad docente
en el mismo u otro establecimiento. (…) Se generan conflictos por la incapacidad
de afrontar el reacomodamiento imprescindible ante el cambio de roles y por falta de
espacios institucionales adecuados. 2. Conflictos para definir el proyecto institucional.
La elaboración del proyecto institucional crea un espacio para que se manifiesten
conflictos por los objetivos personales y la pluralidad de exigencias y requerimientos
del establecimiento. También pueden producirse por la diversidad en los márgenes de
libertad de los actores individuales y grupales dentro de la institución. 3. Conflictos
para operacionalizar y concretar el proyecto educativo. Una vez que se ha consensuado
el proyecto institucional, en el momento de ejecutarlo aparecen diferencias entre las
instancias de planificación, ejecución y control y los directivos deben afrontar adhesiones
y rechazos, formación de coaliciones, desplazamientos, etcétera. 4. Conflictos entre la
autoridad formal y la autoridad funcional. Las relaciones de poder llevan a analizar
dónde reside la autoridad formal y la funcional o real, y también son fuentes de
conflictos (pp. 30-31).
99. Cuando se habla de funcionarios y docentes nos referimos a la totalidad de
profesionales que laboran en condición interina o en propiedad para el MEP o el
centro educativo en sí.
100. En nuestro país, el ente gubernamental encargado de elaborar y fiscalizar las
directrices concernientes al sistema educativo es el MEP, cuyas funciones y
competencias se enmarcan en su Ley Orgánica N°3.481 que entró a regir a partir
del 17.01.1965.
101. Los padres de familia son aquellos sujetos que velan por el cuido de sus hijos
dentro y fuera de la institución educativa. Se indica el nombre padre de familia
sólo por ser lo convencional, pero desde un plano general, hablamos de los
encargados directos o indirectos de los niños y adolescentes estudiantes.
102. Los centros educativos pueden contratar personal ajeno o externo a la relación
laboral institucional. Entre las funciones del personal externo más solicitado
tenemos el de conductores de autobuses, vigilantes de seguridad, conserjes,
cocineros, personal del área de fotocopiado, entre otros.
103. El sistema educativo y la comunidad poseen un nexo correlativo en el aprendizaje
de las personas menores de edad, y por ende, en sus conductas. La instrucción
que recibe el estudiante en su colegio es transmitida a su comunidad y viceversa,
lo que aprende en su comunidad lo aplicará en el centro de estudio. La mayoría
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Es de esperar que cada uno de esos sujetos se relacione con los demás,
hasta formar una red comunicacional. De esta manera, mencionamos a
continuación las interrelaciones donde cabe la posibilidad de que surja
la acción conflictiva:
a.
Según los estudiantes:
-
b.
Estudiante-estudiante (ej. conflicto por uso de espacios comunes).
Estudiante-docente (ej. conflicto por calificaciones arbitrarias).
Estudiante-funcionario (ej. conflicto por falta de acatamiento de las normas reglamentarias).
Estudiante-entidad central (ej. conflicto por programas
educativos desactualizados).
Estudiante-padre de familia (ej. conflicto por falta de recursos económicos para asistir a lecciones).
Estudiante-trabajador externo (ej. conflicto por insultos al
chofer del autobús).
Estudiante-comunidad contigua (ej. conflicto por consumo
de alcohol en los parques aledaños).
Según los docentes:
Docente-estudiante (ej. conflicto por llegadas tardías).
Docente-docente (ej. conflicto por préstamos de materiales).
Docente-funcionario (ej. conflicto por incapacidades).
Docente-entidad central (ej. conflicto por rebajo injustificado en el salario).
de las veces, en especial cuando son instituciones públicas, los estudiantes asisten
al colegio y escuela contigua a su comunidad. En el territorio costarricense
existen 790 colegios y 4.070 escuelas diurnas, ya sean de índole privada, privada
subvencionada o pública, que se constituyen en una práctica sin igual para la
enseñanza de la convivencia pacífica.
__ 276 __
PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
-
c.
d.
Docente-padre de familia (ej. conflicto por métodos inadecuados de enseñanza).
Docente-trabajador externo (ej. conflicto por limpieza del
salón).
Docente-comunidad contigua (ej. conflicto por falta de seguridad en la localidad).
Según los funcionarios administrativos:
Funcionario-estudiante (ej. conflicto por pelea en el patio).
Funcionario-docente (ej. conflicto por entrega tardía de
notas).
Funcionario-funcionario (ej. conflicto por competencia jerárquica).
Funcionario-entidad central (ej. conflicto por mal desempeño de la institución).
Funcionario-padre de familia (ej. conflicto por otorgamiento de becas).
Funcionario-trabajador externo (ej. conflicto por incumplimiento de funciones).
Funcionario-comunidad contigua (ej. conflicto por venta
de drogas en la entrada de la institución).
Según la entidad central:
Entidad central-estudiante (ej. conflicto por sanción de expulsión).
Entidad central-docente (ej. conflicto por huelga).
Entidad central-funcionario (ej. conflicto por falta de material humano en el centro educativo).
Entidad central-padre de familia (ej. conflicto por creación
de proyectos culturales y deportivos).
Entidad central-trabajador externo (ej. conflicto por incumplimiento en el contrato de trabajo).
Entidad central-comunidad contigua (ej. conflicto por falta
de espacio en la matrícula).
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
e.
f.
g.
Según los padres de familia:
Padre de familia-estudiante (ej. conflicto por bajas calificaciones).
Padre de familia-docente (ej. conflicto por castigos severos).
Padre de familia-funcionario (ej. conflicto por hurto de bienes a su hijo).
Padre de familia-entidad central (ej. conflicto por omitir
materias en el plan de estudios).
Padre de familia-padre de familia (ej. conflicto por la designación de la junta de padres).
Padre de familia-trabajador externo (ej. conflicto por recorrido del autobús).
Padre de familia-comunidad contigua (ej. conflicto por accesos en las rutas para que sus hijos asistan a lecciones).
Según los trabajadores externos a la institución:
Trabajador externo-estudiante (ej. conflicto por limpieza
en los baños y corredores).
Trabajador externo-docente (ej. conflicto por entrega tardía
en las fotocopias solicitadas).
Trabajador externo-funcionario (ej. conflicto por los escasos controles de seguridad en la institución).
Trabajador externo-entidad central (ej. conflicto por venta
de comida poco nutritiva).
Trabajador externo-padre de familia (ej. conflicto por aumento en el pasaje del autobús institucional).
Trabajador externo-trabajador externo (ej. conflicto por
competencia desleal en los mismos servicios).
Trabajador externo-comunidad contigua (ej. conflicto por
venta ambulante en las afueras del centro).
Según la comunidad contigua a la institución:
Comunidad contigua-estudiante (ej. conflicto por destrucción de bienes comunales).
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
-
-
Comunidad contigua-docente (ej. conflicto por robos en los
alrededores del centro de estudios).
Comunidad contigua-funcionario (ej. conflicto por cobro
de matrícula cuando la institución es pública y gratuita).
Comunidad contigua-entidad central (ej. conflicto por la
designación del director del centro educativo).
Comunidad contigua-padre de familia (ej. conflicto por los
antivalores que la comunidad puede enseñar a sus hijos y
éstos lo reproducen en la institución escolar o el entorno
familiar).
Comunidad contigua-trabajador externo (ej. conflicto por
entrada de sujetos ajenos al centro educativo sin autorización del vigilante).
Como se puede observar, muchos de los conflictos que suceden en el
sistema educativo no llegan a constituirse en violencia. Son conductas
que en ocasiones carecen del elemento objetivo agresividad, y por ello,
pueden considerarse de bajo impacto para el ofendido y la normal convivencia educativa. Sin embargo, es fundamental su prevención, ya que
pueden escalar hasta convertirse en violencia, con las fatales consecuencias que eso produce.
Presupuestos teóricos y empíricos de la violencia educativa.
El 20 de abril de 1999 al ser aproximadamente las 11:20 horas, en la ciudad de Columbine, estado de Colorado, Estados Unidos de América, dos
jóvenes, uno de los cuales era menor de edad, ingresaron con armas a su
secundaria para disparar a los alumnos de ese centro educativo. El resultado final 15 personas muertas entre los que estaban los dos homicidas.104
104. http://www.abc.es/internacional/20150420/abci-aniversario-columbine201504201335.html
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Un hecho de violencia más reciente, específicamente el 11 de marzo del
2009 al ser las 9:30 horas, un adolescente de 17 años de edad abrió fuego
en la Escuela Albertville de la que había sido alumno, en la ciudad de
Winnenden, estado de Baden-Wurtemberg, Alemania, ocasionando la
muerte de 12 personas entre estudiantes y docentes. Con posterioridad
a los hechos, el joven escapó de la escena del crimen asesinando a otras
3 personas en su huida. En total 16 personas fallecidas incluido el autor
de los homicidios, quien murió por suicidio.105
Propiamente en Latinoamérica, en la ciudad de Carmen de Patagones
de la Provincia de Buenos Aires, Argentina, un adolescente de 15 años
de edad víctima de acoso escolar durante largo tiempo, dio muerte a 3 de
sus compañeros del Instituto N°202 Islas Malvinas el día 28 de septiembre del 2004. En este caso el homicida fue detenido y presentado ante
las autoridades correspondientes, las que posteriormente declararon su
inimputabilidad al ser menor de 16 años de edad según la ley penal.106
Costa Rica no es la excepción en cuanto a la violencia realizada en los
centros educativos por personas menores de edad. Si bien hasta la fecha
no se han registrado hechos de la misma magnitud que los señalados anteriormente, ya se contabilizan víctimas mortales. Un ejemplo es el caso
ocurrido el 1 de julio del 2010 al ser casi las 14 horas, cuando un adolescente de 17 años de edad disparó con un arma calibre 25 a la directora
del Colegio Taller Pedagógico Montebello, ubicado en Mercedes Sur,
provincia de Heredia. Durante 10 días la víctima se mantuvo en estado
crítico hasta fallecer el 11 de julio a consecuencia del hecho delictivo.107
105. http://www.elperiodico.com/es/noticias/mundo/20090312/una-nuevamasacre-escolar-con-muertos-sacude-alemania/print-219925.shtml
106. http://www.lanacion.com.ar/1729952-como-esta-juniors-10-anos-despues-dela-masacre-de-carmen-de-patagones
107. http://www.nacion.com/sucesos/Colegial-muerte-directora-seguiraprision_0_1148285270.html
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
Otro caso de violencia muy comentado en el medio nacional sucedió el
20 de mayo del 2009, cuando una estudiante de 14 años de edad del Liceo
Anastasio Alfaro ubicado en Mercedes de Montes de Oca, provincia de
San José, mordió la oreja de otra adolescente en una riña, causándole
el desprendimiento parcial de su pabellón auricular. Como resultado
la víctima fue operada en múltiples ocasiones, sin contar el grave daño
psicológico causado a raíz del incidente.108
Son reiterados los actos de violencia efectuados por personas menores de edad en los centros educativos costarricenses, mismos que son
semejantes al último caso planteado, donde si bien no hubo muerte ocurrieron situaciones serias que deben ser intervenidas con prontitud.
Antes de analizar algunas estadísticas costarricenses referidas a la violencia educativa, definiremos el término violencia en su dimensión
general, estableciendo además una tipología a partir de los presupuestos
teóricos de Galtung. La violencia es:
(…) el ejercicio de la fuerza física con el fin de hacer daño o de causar
perjuicio a las personas o a la propiedad; acción o conducta caracterizada por esto; trato o manejo que tienden a causar daño corporal o coartar
por la fuerza la libertad personal (Khan, 1981, p. 191).
Si bien la definición nos enmarca que la violencia puede ocasionar un
perjuicio físico, es suficientemente limitada, ya que la violencia también
podría generar daños psicológicos a la víctima de esos actos. Eso es la
violencia, conductas que son efectuadas con la intención de menoscabar
la esfera corporal y psicológica del ofendido.
La violencia debe concebirse como un fenómeno complejo que está presente en los distintos ámbitos sociales, de ahí la necesidad de visualizarla
desde una cuestión amplia o general.
108. http://wvw.nacion.com/ln_ee/2009/mayo/21/sucesos1972293.html
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Cuando se habla de violencia, tanto en el sentido colectivo como en
el individual, casi siempre se piensa en asesinatos, homicidios, tumultos, manifestaciones, ataques, robos, violaciones, actos de vandalismo,
etc. De hecho, a juicio de muchos este tipo de conducta `ilegítima´
representa la totalidad de la violencia. Pero otros adoptan un enfoque
diferente y más amplio y en la definición de violencia incluyen la guerra, la pena de muerte, los castigos corporales y determinados aspectos
de la práctica penal, de la conducta de la policía y de la disciplina escolar. Una definición aún más amplia podría comprender la pobreza, la
privación, la explotación económica y la discriminación. De hecho, la
sociedad puede contribuir a la violencia al dar su aprobación a determinadas formas de violencia, especialmente las que han sido legitimadas
en nombre del orden social” (Halloran, 1981, p.141)
Montiel (2012, pp. 2-3), parafraseando a Galtung, indica que la violencia está integrada por tres tipos fundamentales: violencia directa,
violencia estructural y violencia cultural.
La violencia directa se encuentra compuesta por todos aquellos actos
agresivos que lesionan el aspecto físico y psicológico de la persona. Se
ejerce de manera inmediata y es llevada a cabo por individuos. Dentro
de sus características destacamos que es altamente visible, limitada y
producida por actos de comisión. Distinta es la violencia estructural,
referida sobre todo a los fenómenos institucionales que promocionan
y ejecutan acciones agresivas en contra de los sujetos que componen la
colectividad. Es más amplio que la violencia directa y no es ejercida por
los individuos, sino por instituciones.
La violencia cultural es la relacionada a los dogmas y paradigmas ideológicos que marcan una sociedad en particular, cuyos actos agresivos
están lo suficientemente arraigados para no visibilizarla con facilidad,
por eso se dice que es invisible para sus portadores, dentro de los que
destacamos: la familia, la comunidad, los medios de comunicación, etc.
La violencia en sus múltiples acepciones puede estar presente en las
diferentes instituciones sociales, incluido el sistema educativo. De ahí la
importancia de intervenirlo a partir de técnicas pacíficas que procuren
su prevención y disminución.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
Respecto a la cuestión escolar, el Observatorio Argentino de Violencia en
las Escuelas (2008) define la violencia como:
(…) un acto a través del cual se avanza de manera destructiva sobre
la subjetividad del otro e implica siempre, una coacción, esto es una
aplicación unilateral de fuerza contraria a la voluntad (así sea potencial)
o a los intereses de quien la sufre. La violencia como acto se puede imponer desde un lugar jerárquico instituido a nivel social o puede ser un
acto entre pares. Aun así, ambos casos implican una relación coactiva,
sostenida en aspectos diferentes de la vulnerabilidad de los sujetos implicados (p. 13).
En el mismo sentido que la violencia en su acepción general, la violencia
educativa posee una tipología propia que varía dependiendo del lugar.
En Costa Rica el MEP categoriza la violencia en verbal, física, escrita,
robos, destrucción de materiales, y otras. En dichas acciones debe intervenir al menos un alumno del centro educativo, pudiéndose registrar
casos de violencia entre estudiantes, estudiantes-docentes y estudiantes-otro personal.
A continuación se señalan algunos datos estadísticos relevantes que reflejan los casos de violencia educativa en Costa Rica.
En cuanto a la violencia entre estudiantes en el lapso 2010-2014, se
demuestra que los principales hechos suceden en el I y II Ciclo lectivo con un 57%. En segundo lugar se ubica el III Ciclo y Educación
Diversificada con un 36% del total de los casos registrados. Luego el
Preescolar con un 7% y las Escuelas Nocturnas representan un 0%.
(Ver gráfico 1).
Es importante complementar el gráfico 1 diciendo que la totalidad de los
casos de violencia se divide porcentualmente en los siguientes tipos de
violencia: verbal 52%, física 22%, escrita 8%, robos 10%, destrucción
de materiales 7% y otros 1%. En relación a la violencia entre estudiantes-docentes en el período 2010-2014 se mencionan estos datos:
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
GRÁFIcO 1. Casos de Violencia entre Estudiantes
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Departamento de Análisis Estadístico del Ministerio de
Educación Pública.
GRÁFIcO 2. Casos de Violencia entre Estudiantes-Docentes
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Departamento de Análisis Estadístico del Ministerio de
Educación Pública.
Según la información del gráfico anterior, en el I y II Ciclo es donde ocurren más acciones violentas entre estudiantes-docentes con un 51% de
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
los casos. Con un 43% continua el III Ciclo y Educación Diversificada. El
Preescolar y las Escuelas Nocturnas significan un 6% y un 0% respectivamente. (Ver gráfico 2). Sobre los tipos de violencia, la verbal obtiene un
63%, la física un 8%, la escrita un 5%, los robos un 16%, la destrucción
de materiales un 7% y de otros tipos un 1%. Respecto a la violencia entre
estudiantes-otro personal a partir del 2011 hasta el año 2014 se registró:
GRÁFIcO 3. Casos de Violencia entre Estudiantes-Otro Personal
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Departamento de Análisis Estadístico del Ministerio de
Educación Pública.
A diferencia de los datos estadísticos relacionados con la violencia entre
estudiantes (gráfico 1) y entre estudiantes-docentes (gráfico 2) donde
la mayoría de los casos estaban en el I y II Ciclo, en lo que respecta a la
violencia entre estudiantes-otro personal durante el período 2011-2014
no fue así, ya que el primer lugar lo registró el III Ciclo y Educación
Diversificada con el 50%. El I y II Ciclo tuvo el 44%, Preescolar el 6%
y Escuelas Nocturnas el 0%. (Ver gráfico 3). En cuanto a los tipos de
violencia, los casos se dividieron en: verbal 71%, física 9%, escrita 3%,
robos 8%, destrucción de materiales 6% y otra 3%.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Aunque las estadísticas indican que los casos agresivos en el sistema educativo costarricense muestran una tendencia a la baja como se observa
en el próximo gráfico sobre la violencia entre estudiantes109, la situación
continua siendo alarmante, convirtiéndose en un verdadero interés institucional su prevención y disminución, ante todo, por los graves daños
que representan las acciones agresivas en el desarrollo físico y psicológico de la persona menor de edad.
GRÁFIcO 4. Disminución de los Casos de Violencia entre Estudiantes
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Departamento de Análisis Estadístico del Ministerio de
Educación Pública.
109. Cada vez son menos los casos totales de violencia en el sistema educativo
costarricense. Sin efectuar un estudio profundo al respecto, es posible que esa
baja considerable obedezca a la implementación por parte del MEP en el año
2011 de la iniciativa: Programa Nacional de Convivencia en Centros Educativos
Convivir, el cual se estructura a partir de la resolución alternativa de conflictos y
la enseñanza de la cultura de paz.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
El acoso escolar es una manifestación de las conductas violentas
en los centros educativos.
Uno de los múltiples tipos de violencia que surge en el entorno educativo es el acoso escolar o bullying como también se le denomina. A
continuación se analizará ese fenómeno social de características violentas donde participa la población niñez y adolescencia. En doctrina se ha
discutido sobre cuál es el nombre apropiado para titular la problemática
del acoso escolar, existiendo confusión entre dos palabras particulares,
bullying o mobbing.
Debemos señalar que ambos nombres -bullying y mobbing- utilizados
por los expertos en el tema iniciaron haciendo referencia a este tipo de
acoso. Sin embargo, tienen una connotación y significado diferente.
El estudio del acoso escolar se originó en Escandinavia y otros países
de habla inglesa. Para describir dicha acción de violencia, las primeras
investigaciones mencionaron el término mobbing -Noruega y Dinamarca- que proviene de la raíz inglesa mob, cuyo significado es multitud,
turba, muchedumbre y del verbo to mob, asociado a un grupo que asedia
o acosa a una persona.110
Con el transcurso de los años el concepto mobbing fue cambiando de
acepción, ya que no sólo describe la acción de acosar por parte de un
grupo, sino también la posibilidad de que ese hostigamiento provenga
de una sola persona. Así lo menciona Olweus (1998):
Aunque esta acepción no es muy adecuada desde un punto de vista lingüístico, creo que es importante incluir en el concepto de `mobbing´,
o en el que traducimos por amenazas y acoso entre escolares, tanto la
situación en la que un individuo particular hostiga a otro, como aquélla
en que el responsable de la agresión es todo un grupo (p. 24)...
110. http://www.wordreference.com/definition/mobbing
__ 287 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Pese a lo anterior, el término ha caído en desuso para referirse al acoso
escolar, debido a que se trata de un neologismo poco recurrido en la
lengua inglesa, por lo que la mayoría de países anglosajones prefirió emplear el concepto bullying, derivado del vocablo inglés bully, que significa
matón, bravucón. Mientras que como verbo es intimidar, amedrentar,
atemorizar.111
De todas maneras, la doctrina ha empezado a distinguir el mobbing del
bullying en cuanto el primero se refiere al acoso efectuado desde el ámbito laboral, mientras el segundo desde la óptica del entorno escolar,
siendo este último el que nos interesa. Se puede definir el bullying,
también llamado agresividad social entre escolares,112 como:
(…) la forma ilegítima de confrontación de intereses o necesidades en
la que uno de los protagonistas -persona, grupo, institución- adopta un
rol dominante y obliga por la fuerza a que el otro se ubique en un rol de
sumisión, causándole con ello un daño de distinto tipo (físico, psicológico, social, moral) (Prieto Quezada et al., 2011, p. 22).
Interpretamos de la definición que para la configuración del bullying es indispensable la existencia de una relación de poder entre el
agresor y la víctima, adquiriendo el primero un rol dominante y el
segundo un rol de sumisión. No se puede emplear el término acoso
escolar cuando dos estudiantes en igualdad de condiciones físicas y
psíquicas discuten o pelean, por cuanto el desequilibrio de fuerzas
debe ser evidente, aunque puede darse el caso que el agresor en realidad no es más fuerte que el acosado, pero éste lo percibe de dicha
manera. Cerezo (2002) señala que se entiende por agresividad social
entre escolares:
111. http://www.wordreference.com/definition/bullying
112. Es llamada de esta manera por CEREZO en su obra intitulada: “Conductas
agresivas en la edad escolar. Aproximación teórica y metodológica. Propuestas de
intervención”.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
(…) la relación de abuso de poder que se establece entre uno o más
alumnos que generalmente agreden a uno o varios compañeros a los que
consideran sus víctimas habituales. (…). El fenómeno bullying puede
definirse como la violencia mantenida, mental o física, guiada por un
individuo o por un grupo y dirigida contra otro individuo que no es
capaz de defenderse a sí mismo en esa situación, y que se desarrolla en
el ámbito escolar (pp. 114 y 133).
Es decir, dentro de la dinámica del bullying pueden intervenir uno o
más agresores -bullies- y uno o más víctimas que de forma constante
sufren las agresiones. Por lo general, las agresiones se desarrollan principalmente de un estudiante de mayor edad a uno menor. En ocasiones
el alumno mayor que agrede al estudiante de edad inferior goza de la
categoría de repitente. Olweus (1998) indica que:
La situación de acoso e intimidación y la de su víctima queda definida
en los siguientes términos: Un alumno es agredido o se convierte en
víctima cuando está expuesto, de forma repetida y durante un tiempo,
a acciones negativas que lleva a cabo otro alumno o varios de ellos. (…).
Se produce una acción negativa cuando alguien, de forma intencionada,
causa un daño, hiere o incomoda a otra persona -básicamente, lo que
implica la definición de conducta agresiva. (…). Se pueden cometer acciones negativas de palabra, por ejemplo con amenazas o burlas, tomar
el pelo o poner motes. Comete una acción negativa quien golpea, empuja, da una patada, pellizca o impide el paso a otro -mediante el contacto
físico. También es posible llevar a cabo acciones negativas sin el uso de
la palabra y sin el contacto físico, sino, por ejemplo, mediante muecas,
gestos obscenos, excluyendo de un grupo a alguien adrede, o negándose
a cumplir los deseos de otra persona (p. 25).
Como correctamente lo menciona Olweus, la intimidación u hostigamiento entre estudiantes debe como principio básico ser constante y
mantenerse en el tiempo. La acción negativa puede tardar semanas,
meses o incluso años. Así, el agresor mantiene la violencia sobre su víctima de manera habitual. En caso de que los episodios de agresión sean
esporádicos o discontinuos se estará hablando de violencia escolar, pero
no de bullying.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
¿Cuántas veces al año, mes y semana deberá ser agredida la víctima
para hablar de bullying? Es mejor no utilizar el criterio de cantidad, ya
que es poco preciso al no tener conocimiento el docente y la institución
educativa de los casos en que el estudiante es agredido. Además, ocasionalmente el alumno no recuerda el número de episodios de violencia
reiterada. Es recomendable utilizar el criterio de intimidación, en donde
se pregunta al estudiante si se siente acosado, hostigado, amedrentado
o atemorizado. Oñate y Piñuel (2007) dicen que el acoso escolar representa:
(…) un continuado y deliberado maltrato verbal y modal que recibe un
niño o una niña por parte de otro u otros, que se comportan con él/
ella cruelmente con el objeto de someter, amilanar, arrinconar, excluir,
intimidar, amenazar u obtener algo de la víctima mediante chantaje y
que atentan contra su dignidad y sus derechos fundamentales (p. 117).
Lo interesante de esta conceptualización es la introducción de la intencionalidad o voluntariedad en la realización de la conducta agresiva
por parte del bully o bullies. No se puede configurar el bullying sin una
acción deliberada, siempre media la voluntariedad en el acosador hacia
su víctima. También, se enumeran algunas de las conductas efectuadas
por el abusador, tales como la amenaza, la intimidación y la exclusión.
Para concluir sobre la conceptualización del término, es importante recapitular las características esenciales en la constitución del bullying. En
ese sentido, mencionamos que el acoso escolar:
(…) es una forma de tortura a la que, habitualmente, un grupo de compañeros sujeta a otro. En ocasiones el agresor es uno solo, pero es más
fuerte que la víctima. Por consiguiente, el acoso escolar se da siempre
en un marco de desequilibrio de poder entre agresor y víctima. (…). El
salto se completa cuando la violencia escolar, además de reiterarla un
agresor o grupo de agresores más fuertes que la víctima, se traduce en
intimidación. El acoso, por ejemplo, puede perpetrarse a través de agresiones físicas. Lo importante es, sin embargo, que el acosado se sienta
amedrentado. (…). Resumiendo, éstos son, en definitiva los cuatro re__ 290 __
PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
quisitos que la violencia escolar debe cumplir para ser tipificada como
acoso escolar: ha de ocurrir entre compañeros; debe darse en un marco
de desequilibrio de poder; ha de reiterarse y, finalmente, tiene que ser
intimidatoria (Serrano et al., 2006, pp. 28-29).
El bullying puede manifestarse de distintas formas, de ahí que exista una
clasificación referente a los tipos de acoso escolar. Los acosos se dividen
en:
a.
Acoso físico: son ataques de contacto directo realizados por el
bully o bullies a sus víctimas -puntapiés, golpes, empujones-.
b.
Acoso verbal: son intimidaciones, amenazas e insultos que se propalan en contra de la víctima -apodos o sobrenombres, palabras
inapropiadas e irrespetuosas, burlas, humillaciones-.
c.
Acoso indirecto: entre las conductas que definen el acoso indirecto están el aislamiento o exclusión social, la indiferencia,
manipulación de amistades, etc. El estudiante que se convierte en
víctima del acoso indirecto tiene dificultad para relacionarse con
sus pares, se siente solo producto de ese rechazo colectivo.
d.
Con el advenimiento de la tecnología surgen nuevos tipos de acoso
que vuelven el fenómeno más complejo, por ejemplo el ciberbullying, definido por Mora y Ortega (2007) como:
(…) una conducta agresiva e intencional que se repite de forma
frecuente en el tiempo, se lleva a cabo por un grupo o individuo
mediante el uso de medios electrónicos, y se dirige a una víctima
que no puede defenderse fácilmente por sí misma (p. 9).
Algunas de las formas más frecuentes de amenazas y maltratos en el
contexto costarricense se presentan en el siguiente cuadro:
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Formas más recurrentes de amenazas y maltratos entre estudiantes
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Formas
Apodos
Molestar
Maltrato físico o insultos
Ridiculización
Rechazo
Aislamiento
Robo de pertenencias
Amenaza con arma
Porcentaje
53.3%
41.3%
31.5%
30.4%
24%
15.6%
12.4%
10.8%
TABLA 1. Distintos Tipos de Violencia entre Estudiantes
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Clínica de Adolescentes del Hospital Nacional de Niños Dr.
Carlos Sáenz Herrera.
Como podemos observar en la tabla 1, la forma más frecuente de amenazas y maltratos entre estudiantes en el sistema educativo costarricense
son los apodos o sobrenombres con un 53.3%, los cuales causan un
grave daño en los niños y adolescentes a nivel psicológico. Los perjuicios sociales y personales que produce el acoso escolar son significativos,
de ahí la importancia de su estudio, buscando las herramientas óptimas
que disminuyen esas situaciones.
Una opción a considerar para prevenir la problemática es la enseñanza
de la cultura de paz, en donde la mediación pedagógica gira en torno
al aprendizaje en valores y principios como la empatía, la fraternidad,
la tolerancia, la igualdad, entre otros, reproduciéndose un modelo de
convivencia pacífica en el centro educativo.
Educando para la paz: prevención de la violencia en los centros
educativos
Los lineamientos teóricos en los que se fundamenta la educación para
la paz, adquieren sustento desde dos ejes de derechos transversales, el
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
derecho humano a la educación y el derecho humano a la paz, ambos
consagrados en el corpus iuris internacional.
En referencia al derecho humano a la paz, uno de los instrumentos internacionales que le otorgan validez jurídica es la Carta de las Naciones
Unidas de 1945, para quien la prevención y todas las formas posibles
de erradicar los conflictos armados se convierte en una de sus metas
principales. Así, la prevención adquiere firmeza a través de la adopción
de medidas integradoras que permiten la solución de controversias
pacíficamente, de conformidad con los derechos fundamentales y los
principios de justicia, equidad e igualdad consagrados en el derecho internacional.
Para el año de 1975 la Declaración sobre la Utilización del Progreso
Científico y Tecnológico en Interés de la Paz y en Beneficio de la Humanidad amplía la visión que se tenía de la paz hasta ese momento, en
el sentido de que promueve su fortalecimiento por medio de los resultados del avance científico y tecnológico, con el fin de lograr el desarrollo
económico y social de los pueblos, haciendo efectivos los derechos y libertades humanas consagradas en la Declaración Universal de Derechos
Humanos de 1948. El conocimiento sobre la paz fue evolucionando con
el pasar de los años, ajustándose a los eventos socio-políticos mundiales, lo cual se vio reflejado en los instrumentos jurídicos internacionales
adoptados por la ONU. De tal manera, la postura de la ONU respecto
a la conceptualización de la paz vino a consolidarse aún más con el advenimiento y promulgación de la Declaración sobre el Derecho de los
Pueblos a la Paz en 1984.
Con dicha declaración se establecen no sólo los mecanismos de resolución de conflictos de índole internacional que venían operando a través
del Capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas, sino se agrega un
elemento novedoso, la adopción de esas medidas en el ámbito interno
de cada país, quienes deben implementar los diferentes procesos de re__ 293 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
solución pacífica en los conflictos nacionales por medio de normativa,
políticas públicas y directrices en general.
Desde la óptica del derecho humano a la educación, existe una gran
cantidad de cuerpos normativos que nos facultan acceder al aparato
educativo para instruirnos y desarrollarnos de manera integral.
Tomando como punto de partida la Declaración Universal de Derechos
Humanos que consagra la obligatoriedad de los pueblos de promover la
enseñanza relacionada con el respeto de los derechos humanos y todas
las aristas que suponen esa connotación, el art. 26, inc. 2 establece:
La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad
humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las
libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la
amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos,
y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas
para el mantenimiento de la paz.
De igual forma, la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza de 1960 determina que la
educación debe propiciar el pleno desarrollo de la personalidad humana
y estar orientada hacia el respeto de los derechos humanos y libertades
fundamentales mediante la tolerancia, la comprensión y la amistad.113En
113. Art. 5 inc. 1.a) de la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones
en la Esfera de la Enseñanza:
En que la educación debe tender al pleno desenvolvimiento de la personalidad humana
y a reforzar el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, y que
debe fomentar la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos
los grupos raciales o religiosos, y el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas
para el mantenimiento de la paz (…). En la misma dirección se encuentra el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su art. 13, inc.
1 al indicar que: Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda
persona a la educación. Convienen en que la educación debe orientarse hacia el pleno
desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el
respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Convienen asimismo
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
relación específica a la población menor de edad, la Convención sobre
los Derechos del Niño de 1989 dispone que los Estados convienen en
que la educación deberá fomentar en el niño el respeto de los derechos
humanos y las libertades consagradas en la Carta de las Naciones Humanas y en la Declaración Universal de Derechos Humanos. Además, la
educación debe inculcar a las personas menores de edad:
(…) respeto de sus padres, de su propia identidad cultural, de su idioma
y sus valores, de los valores nacionales del país en que vive, del país de
que sea originario y de las civilizaciones distintas de la suya; d) Preparar
al niño para asumir una vida responsable en una sociedad libre, con espíritu de comprensión, paz, tolerancia, igualdad de los sexos y amistad
entre todos los pueblos, grupos étnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indígena.114
Más recientemente, la Convención Iberoamericana de Derechos de los
Jóvenes del 2005, en su art. 22, inc. 4 señala que la educación fomentará
y promoverá los valores, la interculturalidad, la solidaridad, la tolerancia, la aceptación de la diversidad, la equidad de género, el respeto a las
culturas étnicas, a la democracia, a los derechos humanos y a la paz.
En Costa Rica, la Ley Fundamental de Educación N°2.160 de 1957,
dispone en su art. 2 que son fines de la educación costarricense:
La formación de ciudadanos amantes de la patria, conscientes de sus
deberes, de sus derechos y de sus libertades fundamentales, con profundo sentido de responsabilidad y de respeto a la dignidad humana.
(…) c) Formar ciudadanos para una democracia en que se concilien los
intereses del individuo con los de la comunidad. d) Estimular el desarrollo de la solidaridad y de la comprensión humana (sic).
Para el Código de la Niñez y la Adolescencia N°7.739 de 1998, la educación potencia el desarrollo sano y equilibrado de la persona menor de
en que la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente
en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas
las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos, y promover las
actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz.
114. Art. 29, incs. c) y d) de la Convención sobre los Derechos del Niño.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
edad, quedando sujeta al respeto de los derechos humanos, los valores
autóctonos de índole cultural y la protección del medio ambiente, siempre dentro del marco de la paz y la solidaridad común. En esa línea deben
ir dirigidas las políticas educativas costarricenses, enfocadas no sólo en
el acceso de la educación gratuita, sino en la promoción y aplicación
de normas de sana convivencia, que rompan con antiguos paradigmas
basados en la intolerancia, el odio y los prejuicios. Un ejemplo de esas
políticas de convivencia pacífica es la implementación de enseñar la paz
en los centros educativos.
¿Cuál es la importancia fundamental de la educación para la paz? Las
respuestas son amplias y diversas, pero en asociación directa con este
artículo académico es la prevención y disminución de la violencia educativa, ya que trabajar con personas menores de edad desde etapas
tempranas del ciclo de vida, nos asegura la aprehensión de valores y
principios deseados socialmente que influirán su marco conductual.
Sobre el tema, Prieto (2011) dispone que la sociedad plantea:
(…) la necesidad de enfatizar la educación por la paz y la convivencia,
además de favorecer relaciones armónicas de respeto y garantizar los
derechos universales, sociales e individuales de la persona humana, bajo
un marco de pluralismo y diversidad propio de las sociedades globalizadas del presente. Es fundamental promoverla, no sólo en contenidos
curriculares, sino en la construcción cotidiana en el aula, en las relaciones concretas y en las situaciones cara a cara, pues éstas son las que
marcan la subjetividad y trascienden al plano de lo intersubjetivo. Son
los ámbitos áulicos los que ofrecen, junto con el escenario familiar, los
modelos vivenciales y los marcos de convivencia basados en el respeto,
la reciprocidad, la solidaridad y la tolerancia, entre otros. (…) Aprender
a convivir en la escuela conforme a una cultura de paz y construir un
mundo mejor en el ejercicio permanente de una ciudadanía respetuosa,
constituye en la actualidad uno de los principales retos para los sistemas
educativos (pp. 96 y 98).
Existen múltiples definiciones de la educación para la paz fundamentadas principalmente en la enseñanza de normas de convivencia, así como
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
en la protección y promoción de los derechos humanos y principios elementales de igualdad, justicia, equidad, entre otros. Previo a definir el
concepto en comentario, hay que analizar brevemente dos conceptos
generales sin los cuales no se podría instaurar la educación para la paz,
ellos son: la convivencia y la cultura de paz. Se entiende por convivencia la acción de interrelacionarse con los demás sujetos que integran el
colectivo por medio de la comunicación. Esa colectividad espera de los
individuos ciertas conductas que respeten las normas culturales y legales establecidas de previo, con el propósito de hacer la vida en sociedad
más pacífica, sin la aparición de la violencia.
Una de las tantas maneras que se utilizan para convivir en sociedad es la
enseñanza de valores que incorporan en la psiquis del individuo formas
de comportamiento que no constriñen la sana convivencia. Este aprendizaje se enseña desde edades tempranas para que el sujeto adhiera con
mayor naturalidad los conceptos básicos y los considere parte de la normalidad. No hay mejores espacios para que se lleve a cabo la enseñanza
que el hogar y la escuela, por ser estos los lugares donde pasan la mayor
parte del tiempo las personas menores de edad. Además, los padres y los
profesores son figuras que ejercen gran influencia sobre la personalidad
de los niños que recién inician su interacción socio-cultural. Al respecto,
en Costa Rica la Política Educativa hacia el Siglo XXI (1994) indica en
sus declaraciones que la educación:
(…) debe continuar en sus esfuerzos de recuperación de los más caros
valores de la identidad nacional desde el punto de vista cultural y espiritual. Esta tarea, sin embargo, deberá emprenderse en alianza con las
virtudes que se desean rescatar y cultivar en la sociedad costarricense.
La familia y el sistema educativo coadyuvante deben forjar virtudes,
tales como honestidad, puntualidad, autoestima, disciplina, respeto
hacia sí mismo y hacia los demás, amor por la Patria, al trabajo y el
estudio, cortesía, don de gentes, espíritu de servicio, consideración y
respeto a los mayores, vestir decorosamente, creatividad, dignidad y
justicia (p.12).
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
¿Qué es la cultura de paz y cuáles beneficios trae inmersos? Esas interrogantes son contestadas por el Programa Nacional de Convivencia en
Centros Educativos Convivir (2011) del MEP, al especificar que:
(…) la cultura de paz es un conjunto de valores, actitudes y comportamientos que se deben aplicar en las prácticas de convivencia en una
comunidad educativa. Una comunidad educativa que construye y vive
la cultura de paz tiene las características siguientes: -promueve la sana
convivencia, -rechaza la violencia y previene los conflictos, tratando de
atacar sus causas, -se enfoca y da prioridad al diálogo y la negociación
para enfrentar los conflictos (p. 45).
Desde esta perspectiva vamos a indicar que surgen diversas conceptualizaciones de la educación para la paz. Aquí vamos a analizar y describir
varias de ellas. Según Benavides (2009), parafraseando a Cabezudo, la
educación para la paz es:
(…) hoy un término pluridimensional e incluye un conjunto de conceptos, ideas y actividades que se demuestran desde las acciones de
sensibilización y divulgación para promover una cultura de paz, hasta
las prácticas pedagógicas concretas en el ámbito de la educación formal,
(…) e informal (p. 18).
Se identifica que la educación para la paz supone un conjunto de estrategias concretas que podrían estar presentes en el centro educativo,
independientemente que pertenezca a la educación formal, informal,
privada, pública, nocturna, diurna, escolar, colegial. Es decir, la educación para la paz se puede implementar en cualquier centro educativo,
lo único que se requiere es el interés gubernamental e institucional en
cuanto a su promoción, además de los cambios pedagógicos requeridos,
como por ejemplo, modificaciones en los planes de estudio.
Martínez (2008) dice que la educación para la paz:
(…) puede ser concebida como un proceso educativo, continuo y permanente, fundado en el concepto de paz positiva y en la perspectiva
creadora del conflicto. A través de la aplicación de métodos problemati__ 298 __
PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
zantes, pretende desarrollar una cultura de paz ayudando a las personas
a posicionarse frente a la realidad compleja y conflictiva y a actuar en
consecuencia. Es una forma de educación en valores, educa para la acción práctica e incorpora el concepto de paz positiva en la comunidad,
comenzando por la escuela (p. 87).
La definición aportada por Martínez trae a colación varios elementos
que son indispensables citar. Entre ellos tenemos la importancia de percibir la educación para la paz como un mecanismo complejo, integrado
por diversos procedimientos concatenados que deben ser renovados
constantemente a través de valores, los cuales serán fundamentales para
posicionarse frente al conflicto y la vida cotidiana. Enseñar esos valores
influenciados por la paz positiva de Galtung115 desde el sistema educativo es una prioridad, ya que ahí surgen las grandes transformaciones
que marcarán las próximas generaciones, con lo cual nos aseguramos un
futuro más inclusivo, armonioso y empático.
Los términos educación para la paz y resolución alternativa de conflictos
están vinculados en una relación correlativa, donde si uno falla o resulta insuficiente para prevenir la violencia, el otro irremediablemente se
verá afectado, lo cual perjudicará no sólo a los mismos intervinientes en
el conflicto, sino a la sociedad en general. Por ende, si la intervención y
promoción de cualquiera de ellas es fructífera en cuanto a la prevención
de la violencia, esto beneficiará la aplicación de su homólogo. Por tal
motivo, la educación para la paz y la resolución alternativa de conflictos
van de la mano, en donde una no puede funcionar sin la participación
efectiva de la otra, es decir, son complementarias.
115. Para Galtung, interpretado por Steindl (2010): (…) la paz positiva es una paz
estructural. Se puede vivenciar en sociedades preocupadas por la igualdad y la equidad
(…). En las escuelas, esta paz es posible si las necesidades básicas de su población son
reconocidas y trabajadas, tanto en niños como en adultos: necesidad de reconocimiento,
de afecto, de pertenencia a un grupo o institución, de seguridad, etcétera. (…). Para
que la paz positiva habite una escuela, también es que se (sic) necesita que en cada
actor institucional existan incorporadas las habilidades que le permitan leer indicadores
que podrían derivar en situaciones de violencia, para abordarlas a tiempo (pp. 36-37).
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Según Girard y Koch (1997, pp. 98-108), las nuevas ideas de pacifismo
podrían ser instauradas en la totalidad del sistema educativo. Para ello,
los centros educativos que busquen la prevención de la violencia deberán implementar las siguientes técnicas concebidas como pilares de la
educación para la paz:
a.
Sensibilidad cultural: La violencia educativa que afecta a las personas menores de edad surge por distintos factores, entre los que
destacamos los de índole cultural. La cultura varía de un lugar a
otro, de ahí que los individuos presenten ciertas diferencias que
pueden generar el conflicto educativo. Por lo anterior, es necesario
crear un ambiente educativo en donde se les enseñe a los estudiantes a tolerar y respetar esas diferencias que nos hacen especiales,
analizando que todo es parte de la diversidad socio-cultural que
nos rodea. Además, se debe concientizar y sensibilizar sobre los
aportes esenciales que realizan las culturas, no sólo en la dinámica estudiantil, sino y principalmente en la colectividad. Girard y
Koch (1997) indican que:
Algunas disputas son abierta y explícitamente interculturales,
pero todos los conflictos incluyen diferencias culturales en alguna medida. Por tanto, poder reconocer los propios indicadores
culturales y su influencia es un primer paso hacia crear una sensibilidad cultural como una base para una resolución efectiva de
conflictos. El objetivo deseado es adquirir la capacidad de reconocer las diferencias culturales presentes en una situación de
conflicto y comprender cómo estas pueden influir en el conflicto y su resolución. Desarrollar sensibilidad cultural al respecto
no requiere estudios extensivos sobre razas, el desarrollo de la
humanidad o las grandes religiones del mundo. Sí exige, en
cambio, estar abierto a las diferencias en cuanto a objetivos, enfoques, necesidades, sentimientos y preocupaciones, entre varios
aspectos de uno mismo así como entre uno y la otra parte (p. 99).
b.
Técnicas de comunicación: Para aprender sobre la paz, es
necesario que la comunicación sea en doble vía, tanto de los
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
estudiantes al profesor, como del docente a los alumnos. Esta
comunicación en aras de que sea fluida e incentive la participación activa, debe tomar en cuenta las herramientas existentes
sobre comunicación. Fisher y Ury (2010, pp. 41-44) nos dicen
que la comunicación debe considerar al menos las siguientes
técnicas básicas: escuchar al otro de manera atenta para reconocer y percibir lo que desea decirnos; hablar con la intención
de que lo conversado sea entendible para los demás; dialogar
sobre las percepciones y opiniones propias, no las del otro; y
hablar siempre con un propósito.
c.
El manejo de las emociones: Durante la enseñanza y aprendizaje de la paz, los profesores y los estudiantes deben intervenir en
conjunto las emociones que se presentan en la dinámica socioeducativa. Saber canalizar las emociones de los alumnos en la
manera correcta, posibilita que los conflictos no se transformen
en violencia o incluso delito. Para esto resulta fundamental el
diálogo continuo, la intervención de profesionales ampliamente
capacitados y el apoyo del mismo grupo en el aula. Una estrategia
para que los alumnos aprendan a conducir sus emociones sin violencia, es la enseñanza de la inteligencia emocional, en donde la
auto-reflexión continua del estudiante ayuda en el descubrimiento de todo aquello que nos disgusta o causa displacer.
d.
Pensamiento lateral: Según Girard y Koch (1997) el pensamiento
lateral:
(…) consiste en estar abierto a considerar y explorar una amplia
variedad de opciones y soluciones potenciales. (…) El pensamiento lateral es una actividad cooperativa en la que intervienen
todos los participantes en un conflicto que involucra considerar
muchas opciones, generación creativa de ideas, imaginar consecuencias y resultados potenciales, y finalmente la creación
conjunta de una solución única que respete las necesidades de
todas las partes (p. 106).
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Una de las técnicas principales para incentivar la comunicación en el
grupo son los círculos de diálogo, en el cual el facilitador en colaboración con los intervinientes pone un determinado tema en discusión,
dándose la palabra a quienes desean participar con la intención de generar estrategias de paz y sana convivencia.
Es considerable la importancia de aplicar la educación para la paz, ya
que el término en comentario resulta una invaluable herramienta para
prevenir el conflicto y la eventual violencia educativa. Sin embargo, el
punto medular de la cuestión gira en torno a concebir el concepto como
una catapulta que facilita la promoción y ejecución de los siguientes
fundamentos:
a.
Educación para la democracia: La democracia se consolida con la
creación de mecanismos que promuevan la participación activa de
los ciudadanos en la toma de decisiones, sin injerencias arbitrarias e ilegales de quienes detentan el poder económico y político.
Sobre esos cimientos se construye la educación en la democracia,
para aprender que la mejor manera de establecer criterios de convivencia pacífica es a través de la participación del colectivo en la
elaboración de propuestas y soluciones ante el conflicto.116
b.
Educación progresiva: Cuando hablamos de educación progresiva
nos referimos a la idea de que la educación debe adaptarse con la
misma velocidad que se dan las transformaciones en los diferentes ámbitos sociales. La sociedad sufre constantes cambios en el
tiempo y en el espacio, que pueden darse de manera paulatina o
abrupta, dependiendo de los hechos o factores que las originan.
116. “Se pone en evidencia la importancia de la participación y democratización de la
escuela para eliminar y prevenir las formas de violencia. El diálogo con los niños, niñas
y adolescentes es una forma de prevenir situaciones de violencia” (Knoll y Losoviz,
2009, p. 78).
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
La educación debe considerar esos cambios y a la vez modificar
sus planteamientos institucionales con el objetivo de enseñarles
a los estudiantes las formas aptas de encarar los fenómenos. En
igual sentido, la educación tiene que evaluar una cuestión determinante, como es el desarrollo evolutivo del ser humano, máxime
si se enfoca en las personas menores de edad donde el crecimiento
es más acelerado.
c.
Educación multicultural: La educación basada en la diversidad
cultural es la que basa sus planteamientos en la enseñanza de la
empatía, la tolerancia y el respeto hacia nuestros semejantes que
gozan de características diferentes a las propias.
Todos provenimos de contextos distintos, no por ello tenemos que
estar en conflicto, deberíamos aprovechar las diferencias como un
elemento que complementa.
Para Girard y Koch (1997) un verdadero:
(…) programa de estudios multicultural va mucho más allá de la
actitud del turista que mira otras culturas. Por el contrario, toma
en cuenta en qué somos similares y en qué somos diferentes.
Nos introduce en el reino de nuestro temor de las diferencias,
para que podamos superar esos temores, el prejuicio, las inclinaciones y los estereotipos y llegar a una comprensión positiva
del `otro´. Los temas de ver, escuchar y hablar claramente son
parte de la educación multicultural y la resolución de conflictos. Los temas de reconocer cuándo los supuestos y estereotipos
afectan nuestras actitudes y conductas en relación a otros, son
centrales para la educación multicultural y la resolución de conflictos. (…) la educación multicultural enseña la conciencia, el
conocimiento y los valores necesarios para la resolución efectiva
de conflictos (p. 217).
d.
Aprendizaje cooperativo: En un centro educativo donde se fomenta el aprendizaje colaborativo hay mayor incidencia en los
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
estudiantes de construir actitudes de compromiso y preocupación
por los demás, lo que mejorará la dinámica de convivencia dentro
de la institución, ya que los alumnos podrán determinar de forma
conjunta cuáles son las herramientas idóneas para relacionarse
pacíficamente.
e.
Pensamiento crítico: Tanto los profesores como la institución
en sí, deben promover el razonamiento lógico y crítico entre los
estudiantes, que los haga plantearse las estrategias óptimas para
la prevención de la violencia por medio de ideas estructuradas
que han sido analizadas previamente. Una técnica que fomenta el
pensamiento crítico es el hábito de la lectura y los conversatorios,
donde los estudiantes exponen sus argumentos para defender una
postura basada en criterios lógicos. En síntesis, señalamos que
educar para la paz es:
(…) una forma particular de experiencia en valores (…) tales
como la justicia, la cooperación, la solidaridad, el desarrollo
de la autonomía personal, la creatividad (…). -Educar para
la paz implica un ejercicio conjunto en el establecimiento de
bases para la acción a través de la interiorización de los valores que, más allá de la teoría, busca generar la transformación
del comportamiento humano. (…) -Educar para la paz (…)
busca fomentar la resolución pacífica de los conflictos y reflexionar sobre la importancia del diseño de organizaciones
inclusivas en las que las estructuras de toma de decisiones
sean participativas. (…) Esto implica activar el rol de las familias, el alumnado, el profesorado y, en general, el papel del
personal involucrado a la institución, con el ánimo de que
se constituyan como agentes/promotores de los valores de
la educación en y para la paz. -Educar para la paz implica la
adopción de un modelo pedagógico para el desarrollo de la
personalidad creativa (…). -Educar para la paz, como finalidad genérica, pretende recuperar la idea de paz positiva para
las sociedades y una conciencia de humanidad para el mundo
en general (Benavides, 2009, 36-37).
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
A modo de conclusión
Tal y como lo analizamos a lo largo del artículo académico, el conflicto
en general es parte indiscutible de la vida en sociedad, ya que integra las
relaciones humanas. Estas disputas que surgen en los distintos ámbitos
colectivos, forman parte del contexto educativo, es decir, en las escuelas
y colegios siempre habrá conflicto. El conflicto per se no debe entenderse como negativo o positivo, depende del caso en particular para hacerse
una valoración al respecto. Sin embargo, el conflicto cuando escala hasta
convertirse en agresión y violencia es perjudicial, no sólo para las víctimas, sino para la sociedad en su conjunto.
La violencia en cualquiera de sus manifestaciones afecta el engranaje
colectivo, así como la esfera subjetiva de quien la sufre. En ese sentido,
la prevención y la disminución de las conductas violentas se vuelven
una necesidad, más aún si esas acciones agresivas suceden entre personas menores de edad, por el grave daño que ocasionan en su desarrollo
evolutivo.
Este perjuicio físico y/o psíquico de los estudiantes, también ocurre en
la dinámica del acoso escolar o bullying, el cual se diferencia de la violencia educativa en cuanto el primero son agresiones constantes entre
sujetos con una relación de poder asimétrica, mientras el segundo son
actos aislados en donde puede o no darse un desequilibrio en la relación
de poder.
En el contexto costarricense, observamos como los hechos de violencia
en el sistema educativo muestran una tendencia a la baja, aunque no
por ello los datos dejan de ser alarmantes, de ahí que el Estado tiene la
obligación de intervenir la problemática a partir de métodos pacíficos.
Una de las herramientas óptimas para prevenir y disminuir la violencia
educativa, es la promoción de la educación para la paz, la que supone un
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
conjunto de estrategias concretas basadas en el respeto a los derechos
humanos, la convivencia pacífica entre los individuos y los valores acordes al amor, empatía, respeto, tolerancia, responsabilidad, etc.
Educar para la paz es sensibilizar a los estudiantes para convivir en armonía con nuestros semejantes, independientemente de las diferencias
que se tengan. Asimismo, la educación para la paz se constituye en una
catapulta que nos permite aprender progresivamente sobre democracia,
multiculturalidad, cooperación y pensamiento crítico.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
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__ 310 __
PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
Educación en ciudadanía. Política pública y
prácticas escolares en Bogotá
Luis Fernando Chisnes Espitia
Introducción
El presente capítulo es resultado del proyecto de investigación “Particularidades en la implementación de la Educación para la Ciudadanía y
la Convivencia” adelantado durante el año 2015 con el apoyo de la Universidad la Gran Colombia y su Facultad de Ciencias de la Educación.
Esta investigación buscó establecer las diferencias en las problemáticas,
reflexiones y dinámicas escolares que se dan en cuatro instituciones
oficiales de Bosa al implementar un proyecto de Educación para la convivencia y Ciudadanía. En esta medida se articuló desde un enfoque
cualitativo de tipo descriptivo. Para ello se usaron como instrumentos
de recolección de información el análisis documental, la observación
participante y grupos focales. Además de ello la investigación implicó diálogos con distintas personas pertenecientes a las comunidades,
diálogos que muchas veces fueron informales pero que aportaron información muy importante a la investigación.
La investigación se llevó a cabo en la Localidad de Bosa en la Ciudad
de Bogotá. La información se recolectó en cuatro colegios oficiales117 de
117. Para este informe se decidió codificar estas instituciones de la siguiente forma:
La institución 1 está ubicada en el sector centro de Bosa, cuenta con 1400
estudiantes aproximadamente en las dos jornadas, unos 48 docentes en las dos
jornadas. La institución 2 está ubicada en el barrio Bosa San Pablo y tiene 3200
aproximadamente distribuidos en tres jornadas (mañana, tarde y noche) y uno
110 maestros. La institución 3 está ubicada en el sector de Bosa la Libertad, tiene
3600 estudiantes en una única sede en las dos jornadas y cerca de 120 docentes.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
esta localidad entre febrero y agosto del año 2014. Las cuatro instituciones en mención participaron en la implementación del proyecto de
inversión “Educación para la Ciudadanía y la Convivencia” (PECC).
La información recolectada fue posible a partir de la participación del
investigador en las actividades cotidianas de las instituciones. Así, se
permitió asistir a comités de convivencia, consejos académicos, reuniones de consejo estudiantil, y reuniones de área. Algunos de estos
encuentros permitieron la realización de grupos focales. Es pertinente
aclarar que la posibilidad de participar en la vida cotidiana de las instituciones muchas veces permitió establecer conversaciones informales
con personas de la comunidad, que aportaron importantes elementos de
análisis para esta investigación.
Este capítulo busca establecer en qué medida las prácticas escolares permiten o no la implementación de políticas públicas en educación. En
este sentido, se considera que existen prácticas escolares que posibilitan
o dificultan llevar al terreno real y práctico los preceptos de las políticas
educativas que se materializan en proyectos específicos. Estas prácticas
no son contempladas por la política pública, pues esta parte de un ideal
de comunidad educativa que en la realidad es más heterogénea. Para
ello se hará una revisión del documento marco en el cual se basó la implementación del proyecto PECC analizando de este su concepción de
ciudadanía, su idea de participación y los alcances proyectados por la
estrategia. Luego se hará una descripción de las prácticas pedagógicas
(materializadas en proyectos pedagógicos) que las instituciones tienen
y que están relacionadas con la ciudadanía, para establecer qué tanto
estas prácticas se relacionan con los preceptos del PECC. Después, se
realizará un análisis de las formas de participación en las instituciones
Finalmente la institución 4 está ubicada en el sector de Bosa Piamonte, tienen
4400 estudiantes en tres jornadas y 174 docentes. Esta clasificación se hace en la
medida en que se considera importante proteger la identidad de las personas que
participaron en la investigación, así como las prácticas descritas aquí.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
escolares para establecer cómo se da este proceso y su nivel de relación
con la idea de ciudadanía que se tiene desde la política pública.
La escuela es vista como un espacio fundamental en la socialización de
las personas. También ha sido descrita por diferentes autores como un
espacio de reproducción de las estructuras de poder del estado y de
la sociedad (Bourdieu, 1986; García, 1990). Distintas perspectivas la
consideran un lugar en el que se originan y refuerzan las formas de exclusión que operan en lo social (Amador, 2007; Ames 2006; Fernández,
2004). Pero al tiempo, las perspectivas de pedagogía crítica, así como
consideran que en la escuela se presenta lo descrito antes, piensan que
este espacio puede ser el lugar para generar otras formas de ver, percibir
y actuar en el mundo. Es decir, que se considera que así como la escuela
puede operar como espacio de reproducción también puede (potencialmente) operar como un vehículo para la trasformación de las relaciones
sociales.
En virtud de buscar un cambio importante en las dinámicas escolares,
y en las formas de enseñanza-aprendizaje, el marco jurídico en el que
se mueve la educación colombiana tuvo cambios importantes en las últimas dos décadas del siglo XX. De la mano con las transformaciones
constitucionales del país se buscaron cambios legales que redimensionaran la educación118. Se pensó que un cambio en las formas jurídicas
118. La constitución de 1991 es producto de varios procesos históricos. Por un lado se
tiene la presencia de un movimiento ciudadano que buscaba una transformación
importante en la carta y que se conoció como “La séptima papeleta” (Torres,
2007). Además de ello se puede mencionar la negociación de los acuerdos de
paz con la guerrilla del M19 que condujeron a un pacto nacional. Además de
lo anterior, es preciso mencionar que la constitución vigente desde 1886 había
sido una constitución conservadora y católica, de la cual quedaron excluidos un
gran número de grupos sociales del país como los indígenas, afros y campesinos,
además de minorías religiosas y de género. Muchos de los grupos excluidos
buscaron su inclusión política a través de la constitución.
__ 313 __
PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
impactaría en las prácticas pedagógicas del país. Así, la regulación alrededor de los Proyectos Educativos Institucionales (PEI) buscó que los
colegios, entre otras cosas, determinaran un horizonte de sentido en su
quehacer pedagógico. Junto al PEI se han generado proyectos adjuntos
y subordinados a este. Así, prácticamente cada área del conocimiento en
los colegios debe reportar avances en su respectivo proyectos. De esta
forma, se encuentran en los escenarios escolares proyectos ambientales,
de lectura, de prevención de riesgos, de democracia, etc.
Uno de los primeros proyectos que se implementó en los colegios de
Colombia fue el de democracia. De esta forma la Ley 115 de 1994 en
sus artículos 21 y 22 ordena el ejercicio de los procesos de gobierno
escolar, representación estudiantil y participación. Este ha sido tradicionalmente asumido en las instituciones educativas, tanto oficiales
como privadas, por el área de Ciencias Sociales119. Este proceso, que
quedó reglamentado en el capítulo 2 de la ley 115, buscaba generar espacios de participación en la escuela (FLACSO 2006, p. 157-158) como un
principio fundamental para que esta institución social estuviera acorde
con los avances alcanzados en la constitución de 1991.
Pero este interés por la participación no estuvo solamente restringido a
lo jurídico. Las reflexiones pedagógicas que acompañaron el marco legal
(muchas producto de las disputas sociales del Movimiento Pedagógico
Colombiano120) mostraban una preocupación real por la forma como la
Un elemento importante en la constitución era dinamizar los mecanismos de
participación democrática existentes en el país y que reforzaban la exclusión que
se menciona antes. Así, la participación y la democracia participativa y la garantía
de derechos para las minorías estaba en el centro del debate, de las demandas y de
los logros.
119. En las cuatro instituciones observadas se pudo determinar que el proyecto de
Democracia estaba liderado por el área de Ciencias Sociales de cada institución.
120. El movimiento pedagógico se originó en 1982 como respuesta a las reformas
curriculares impulsadas por el Ministerio de Educación de Colombia, influido por
el auge de movimientos sociales que buscaban proponer proyectos alternativos.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
escuela podía ser el escenario para cambiar las lógicas de participación
política clientelar y poco democrática que se presentaban en la sociedad
colombiana previa a la constitución de 1991. Esto se podría lograr con
un cambio en las formas como las nuevas generaciones se acercaban a la
participación. Allí la escuela jugaría un papel fundamental.
La ciudadanía por su parte es un concepto que pedagógicamente ha tenido
unas importantes transformaciones que han sido paralelas a la implementación de la participación en los espacios escolares. Al inicio de la década
del noventa (o incluso antes) se entendía por ciudadanía la formación en
conocimientos cívicos, la formación del comportamiento del individuo
en sociedad (Herrera, S, A). Con la nueva constitución el énfasis pasó a
una formación de conocimiento sobre la carta política, los derechos y el
funcionamiento del Estado (Restrepo, 2000). Recientemente el enfoque
sobre la formación en ciudadanía ha tomado otra característica, desde una
perspectiva cercana a la Teoría de la Acción Comunicativa (Castelblanco
y García, 2005; Gallego, 1994; Habermas, 1987). Así, se considera que la
ciudadanía no es algo que se adquiere (como un estatuto legal) ni puede ser
enseñado de manera convencional, sino algo que se construye en la interacción cotidiana. De hecho, al espíritu teórico de la acción comunicativa
se le debe sumar la perspectiva pedagógica con que se ha fundamentado
principalmente la formación en ciudadanía en los años recientes, es decir
la pedagogía crítica y/o la escuela activa.
Desde estas perspectivas, principalmente desde la segunda, el conocimiento es algo que se adquiere haciendo. En este caso, la ciudadanía se
aprende ejerciéndola. Las aproximaciones a la educación en ciudadanía
consideran que la ciudadanía se ejerce, es decir que el ciudadano no
Así mismo la tensión entre los enfoques tradicionales y la propuesta pedagógica
emanada por Federación Colombiana de Educadores (FECODE). Este
movimiento logró tener despliegue nacional y se mantuvo hasta las negociaciones
de reforma con el Gobierno Nacional que llevaron a la promulgación de la ley 115
de 1994. Una descripción más detallada del movimiento, sus planteamientos y
alcances se puede encontrar en Tamayo (2006).
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
nace, sino que se hace a partir del diálogo y la interacción con los otros
(Bisquerra, 2010). Pero, al recoger las ideas de la pedagogía crítica se
entiende además que la formación en ciudadanía es una formación política (Freire, 2002). Así, se busca resignificar la escuela y darle el lugar
político que en principio tiene. Se rompe así con la tradición educativa
que consideraba que la escuela debía ser el lugar para la formación de
una identidad nacional, y se supone que esta, en función de la formación
ciudadana, debe enfocar sus estrategias para: 1. Formación de sujeto político, 2. fortalecimiento del gobierno escolar, 3. dinamizar las relaciones
de poder. (Álvarez, 2005, p. 135).
Estas aproximaciones se dan desde una perspectiva liberal, lo que implica considerar que la ciudadanía es vista “desde la centralidad del Estado
y el papel que cumple en el reconocimiento de los derechos de los individuos que conforman una determinada nación” (Álvarez, 2005, p. 9).
Esta investigación toma distancia de esta perspectiva, y considera que el
Estado se presenta y representa de diferentes maneras. De esta forma,
no se piensa que haya una sola forma de relación con el Estado en términos de formación ciudadana, sino que, específicamente en el caso de
la educación, las formas como el Estado se presenta y relaciona difiere
dependiendo del lugar de acción del mismo. Así, se considera diferente
la forma como la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá (SED) se
posiciona como Estado frente a directivos, docentes y estudiantes. De
la misma manera que la Institución Educativa (IED) se posiciona como
Estado (ya que es una expresión de él) frente a estudiantes y docentes.
Así, la educación para la ciudadanía es parte importante de la reflexión
en ciencias sociales y su implementación es particular en muchas formas. En la ciudad de Bogotá (Colombia) se han hecho aproximaciones
en el marco de la política pública de educación121 para fortalecer los pro121. Se asume en este texto la categorización establecida por Nicolás Fernández
Arroyo. “Planificación de políticas, programas y proyectos sociales” Bueno aires.
CIPEDD. 2012.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
cesos de participación ciudadana en la escuela. Desde la Dirección de
Participación de la SED se ha intentado en años recientes generar espacios de articulación y diálogo en lo institucional, local y distrital. De esta
forma, propuestas como las mesas locales de participación estamental122
nacieron con el objetivo de generar espacios de participación, diálogo
y generación de propuestas en el marco de la política educativa. Los
alcances que estas mesas difieren de localidad a localidad y merecen una
investigación independiente. Se mencionan porque fueron parte de una
política pública que ha tenido cierta continuidad y permiten plantear
el asunto que nos interesa, y es el relacionado con la política pública de
ciudadanía desde la educación.
La educación en Bogotá ha sido objeto de cambios en los macro- proyectos educativos que se implementan desde la Secretaría de Educación.
Cada periodo administrativo realiza programas que buscan materializar
la concepción política de la educación que se tiene. En este sentido, uno
de los proyectos que tuvo un relativo énfasis en los 2012-2015 fue el
Proyecto de Educación para la Ciudadanía y la Convivencia. La puesta
en marcha de esta iniciativa atravesó diferentes etapas en las diferentes
localidades. El proyecto tenía entre sus objetivos generar un cambio en
la forma como se implementan los programas de la SED en los espacios
escolares, priorizando un diálogo con la comunidad y una experiencia
que diera prelación las necesidades propias del entorno antes que la imposición de modelos externos.
Así pues, la ejecución del proyecto dependía de las dinámicas internas
de cada espacio escolar. En la localidad de Bosa123 se pudo observar que
122. Creadas a partir del Decreto 293 de 2008, el cual crea y estructura el Consejo
Consultivo Distrital de Política Educativa, los Consejos Consultivos Locales y las
Mesas Locales de Política Educativa.
123. Bosa es una de las unidades administrativas en las que se divide la ciudad de
Bogotá. Esta localidad tiene una población de 637.000 habitantes. Está ubicada al
sur de la ciudad y hace parte de la Ciudad de Bogotá desde la década del noventa;
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
la ejecución del proyecto fue diferente en cada colegio (como la iniciativa
había contemplado). En específico cuatro colegios analizados tuvieron
un ritmo de implementación menor en comparación con otros. De
hecho, tres años después de iniciado el trabajo alrededor del proyecto
de ciudadanía estas instituciones estaban aún en etapa preliminar. Esta
heterogeneidad obedecía a las realidades escolares, de manera que las
prácticas de ciudadanía de los colegios y las relaciones de poder, entre
otros, son elementos que hacen que la implementación de esta apuesta
adquiera características propias.
Marco de la política de educación para la ciudadanía en la
ciudad de Bogotá
La administración de Bogotá desde el año 2012 determinó el desarrollo
de un programa de educación para la ciudadanía y la convivencia. La revisión de los documentos marco del proyecto permite ver los argumentos
bajo los cuales se generó la propuesta, Así, se consideró que se deberían
cerrar las desigualdades sociales y que la educación era fundamental en
ese proceso. Para cerrar las brechas sociales desde la educación se apeló
al argumento de la calidad; esta entendida a su vez como “un proceso
que entiende el buen vivir y lo concilia lo académico con la formación de
capacidades ciudadanas” (Secretaría de Educación, 2014, p. 6).
Un punto de partida en el análisis de la información para esta investigación es el discurso político que enmarca el proyecto de ciudadanía
estudiado, el cual se materializa en el Documento Marco Educación
para la Ciudadanía y la Convivencia (2014). Esta política pública se
antes solía ser un municipio independiente. Cuenta con 28 colegios oficiales
operados por la SED. Según cálculos de la SED para el año 2013 la población
en edad escolar de 5 a 16 años en la localidad ascendía a 137.696 estudiantes y la
demanda efectiva del sector oficial era de 121.392 estudiantes.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
analizará acá a partir de tres variables presentes en el discurso. Por un
lado la ciudadanía (como idea y concepción), por el otro la participación y finalmente los alcances que propuso este proyecto. Esto se hace
con el fin de establecer qué percepción de ciudadanía se tenía desde lo
gubernamental y cómo esto se hace tangible (o no) en las instituciones
escolares analizadas.
Percepción de la Ciudadanía. La SED realizó un análisis sobre los programas que relacionaban ciudadanía y educación, para luego hacer una
evaluación de la cuestión general en el distrito de Bogotá y en los colegios (Secretaría de Educación, 2014). De esta forma encontraron que
la educación para la ciudadanía era algo relegado y de segundo plano
en las instituciones, un elemento que había quedado por detrás de los
saberes académicos tradicionales. Algo relegado al currículo oculto124
(Secretaría de Educación, 2014). Esta percepción no está alejada de lo
que se puede comprobar empíricamente en los espacios escolares tanto
oficiales como privados. Esto hace parte de lo que podríamos llamar una
tensión no declarada en la que se encuentra la escuela. Una tensión
entre la formación de personas y la formación de unos saberes o conocimientos. Esta discusión se ha mediado en términos pedagógicos a partir
de la idea de una escuela y una educación integral. Sin embargo, la declaración de alguna forma de integralidad no ha cerrado en la práctica la
conciliación sobre la formación de ciudadanos con conocimientos, como
se verá más adelante.
Esta perspectiva es compartida por la SED y por el Ministerio de Educación Nacional (MEN), quienes consideran que es pertinente generar
un equilibrio entre los saberes académicos y la formación ciudadana.
Esta visión de integralidad que tienen las dos instituciones guberna124. Se entiende aquí por currículo oculto las “normas y valores que son implícitas,
pero eficazmente, enseñadas en la escuela y de las que no suele hablarse en las
declaraciones de fines u objetivos de los profesores” ( Apple, 2008. 113)
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
mentales implica que la ciudadanía se debe desarrollar en todas las
áreas de conocimiento. Es este elemento en particular el que genera una
tensión fundamental entre los docentes de los colegios observados y el
proyecto de ciudadanía implementado. Lo anterior en la medida en que
en las diferentes discusiones125 que se tuvieron con los docentes de los
cuatro colegios se pudo evidenciar que la mayoría consideraba que la
formación en ciudadanía podía desplazar la formación en su campo del
saber, es especial en áreas cuyo énfasis no está propiamente relacionado
con la ciudadanía.
Otro elemento importante que arrojó la evaluación sobre las aproximaciones en ciudadanía, que hizo la SED para generar el Proyecto, es que
había tradicionalmente una gran variedad de iniciativas de ciudadanía,
desde diferentes proyectos del nivel central, pero que todas ellas estaban
fragmentadas, sin un lineamiento político y pedagógico claro. Así, en el
diagnóstico hecho por los profesionales de la SED se encontraron vigentes por lo menos seis proyectos de inversión que tenían relación con
la formación en ciudadanía entre 2008 y 2012 (Secretaría de Educación,
2014. 8)126 Esta fragmentación de las iniciativas es uno de los reclamos
más importantes que hacen los docentes y directivos docentes en las
instituciones educativas. Desde allí se considera que llegan muchas iniciativas y que ninguna “deja verdaderamente algo en el colegio.” 127
De hecho, el documento marco (Secretaría de Educación, 2014) considera que efectivamente hay dos escenarios en donde se han desarrollado
125. Reunión área Ciencia Colegio 2 Abril 21 de 2015; Reunión de área de Matemáticas
Colegio 1 de Mayo 19 de 2015; Testimonio informal de Coordinación Colegio 4.
126. Se mencionan proyectos de Derechos Humanos, Educación Ambiental, Inclusión
y Diversidad, Salud al Colegio, Sistemas de Participación Interinstitucional en el
sistema educativo, medios de comunicación escolar.
127. Frase reiterada por la coordinación y el área de orientación del colegio 4 en
reuniones de Marzo 17 y Abril 24, también se hizo presente esta idea en el colegio
2 e reunión de área de emprendimiento el 17 de abril.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
las políticas en educación en ciudadanía. Por un lado a nivel central
(SED) y por el otro a nivel de las instituciones educativas (IED). Esto
permite establecer que efectivamente hay diferentes formas de Estado
en los procesos de implementación de políticas públicas, en nuestro
caso en educación. Esta percepción de los dos niveles (o escenarios) es
representativa de la idea que se maneja en esta investigación sobre las
diferentes relaciones que las personas en la escuela tejen con el Estado.
Así, no solo es un Estado de orden vertical, sino es un Estado tangible
en lo local128 (sin que ello implique relaciones horizontales).
La evaluación que se hace para determinar el marco de la política
confirma lo que la observación en el terreno muestra en relación a la
ciudadanía en las Instituciones Educativas Distritales (IED). Se afirma
desde el documento marco que estas tenían iniciativas importantes en
términos de ciudadanía, pero que muchas veces las directivas no veían
como central la ciudadanía, lo que implicaba que no se le daba un espacio importante, y por lo tanto que estuviera ausente del currículo.
No había sistematización y muchas veces dependían de la voluntad de
algunos docentes o directivos (como se verá en los casos específicos que
se analizarán). Había además una gran variedad de iniciativas que llegaban a los colegios desde distintas entidades, lo que no permitía a largo
plazo impactos o retornos a los colegios (Secretaría de Educación, 2014,
p. 10).
Además de la evaluación mencionada, y de la visión de integralidad, el
documento expone la idea de ciudadanía que se tiene desde el marco
de la política. Como se mencionó al inicio de este capítulo, las ciencias
sociales y la pedagogía han tenido unos cambios en relación a la idea de
la formación ciudadana en los últimos treinta años. Bastante atrás ha
quedado la formación cívica y de urbanidad, por el contrario se ha posi128. Local en esta investigación se refiere por un lado a lo cotidiano, lo cercano. Pero
también a la unidad administrativa en que se divide Bogotá.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
cionado en las reflexiones teóricas y pedagógicas otra forma de entender
la ciudadanía. Así, en la perspectiva que articuló el proyecto del distrito
de Bogotá la ciudadanía estaba en el encuentro con el otro. Se considera
entonces que el encuentro con el otro es eminentemente político ya que
el devenir se realiza cotidianamente a partir de las relaciones de poder
entre los miembros de la comunidad. De esta forma se considera que
la escuela, junto a la familia y la sociedad, tiene un papel fundamental
en la formación para el encuentro con el otro. (Secretaría de Educación,
2014). Esto indica que el marco político determina como relaciones
de ciudadanía todas las acciones y relaciones cotidianas que se puedan
tener.
La visión de ciudadanía que se maneja desde la política pública es una
visión que se aleja de las perspectivas liberales, comunitarias o republicanas, y se relaciona más con una visión alternativa de la ciudadanía. Así,
se entiende a la ciudadanía en su relación con el Estado, pero más allá
del estado, desde las relaciones contextuales de las comunidades. Esta
perspectiva implica que la relación con el Estado (en sus diferentes expresiones) no es el punto central, sino las formas de relacionamiento, de
construcción con el otro. Esto puede llegar a ser fundamentalmente problemático en la medida en que las acciones pueden ser menos tangibles
que las que se pueden establecer en otras perspectivas sobre ciudadanía.
Además de lo anterior, el documento propone que la ciudadanía es una
construcción colectiva se vincula la esfera de lo público como espacio de
acción; pero sin olvidar que en lo público se proyectan elementos de lo
privado y lo íntimo. Todo esto desde un punto de vista subalterno que
reconceptualiza lo excluido, negado y segregado. Aunque el fondo del
discurso mantiene un fundamento y coherencia teórica, su aplicación en
la escuela tiene muchas particularidades, tensiones y dificultades. Sin
embargo, el marco político, fiel a su fondo teórico, le da una valor mayor
al proceso que al status. Es decir que es más importante el proceso que
el resultado final.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
La ciudadanía entonces es entendida, desde la administración y la SED,
como un proceso en el cual se generan el desarrollo de unas capacidades
ciudadanas, en virtud de las cuales el sujeto desarrolla conocimientos en
contexto. Esto, fundamentalmente es un retorno a la escuela activa o al
constructivismo pedagógico.
Percepción de la Participación. El enfoque con el que se articula la política
pública en educación para la ciudadanía es el de las relaciones con el otro
y la revalorización de las relaciones de poder. Bajo esta perspectiva la
participación también es entendida en el marco de las relaciones sociales. Así, se determina la ciudadanía y la convivencia desde las relaciones
de poder que actúan en la vida humana. Por lo tanto, se considera que
una formación en ciudadanía busca el empoderamiento de los sujetos,
proceso que se inscribe como un paso necesario para la participación.
El poder, según el marco político que articula el proyecto, es entendido desde tres dimensiones: como existente dentro de cada individuo
“Poder Dentro”; generado en la participación y cooperación con los
otros “poder con”; individual y colectivo para transformar las realidades “poder para”. (Secretaría de Educación, 2014. 19). La confluencia
de los tres es entendida como una condición necesaria para generar
transformaciones en el individuo y en la comunidad.
Frente a la participación el documento marco parte de algunos elementos bastante ideales frente a la participación y el poder. Lo anterior se
ejemplifica al considerar que el empoderamiento ciudadano para la
SED sucede cuando: “los individuos y las comunidades son capaces de
imaginar un mundo diferente y de hacer esta visión real mediante la
transformación de las relaciones de poder” (Secretaría de Educación.
2014, p.19 citando a Eyben, Kidder, Rowlands, & Bronstein, 2008). Es
una postura que parte de unos espacios ideales en los que se asume que
la comunidad en general se interesa por cambiar las relaciones de poder.
Esto olvida dimensionar el hecho de que en muchos casos transformar
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
las lógicas del poder implica poner en peligro las garantías adquiridas a
razón de sus condiciones como individuo o grupo con mayores niveles
de poder dentro de la misma comunidad. Este elemento es el que empíricamente generó mayores niveles de contradicción frente a los ejercicios
y prácticas de participación en los espacios escolares analizados.
Al mismo tiempo, la participación es vista como una capacidad ciudadana. La importancia que esta investigación da a la participación sobre
otras capacidades ciudadanas129 (como el cuidado y el autocuidado, los
derechos humanos, la identidad) radica en la idea de que es este elemento el que puede ser más tangible en relación a los cambios esperados, y
además es la que permite evidenciar la confluencia de muchos elementos, entre ellos las relaciones de poder en las instituciones educativas.
La participación como una capacidad es entendida como partes en
acción. “Dicha acción se vincula a la existencia de unas habilidades,
actitudes y motivaciones para la participación como son: su ejercicio
voluntario, la responsabilidad individual y compartida, mecanismos de
expresión, y educación e información previa a la acción, atributos sin
los cuales es muy difícil participar constructiva y propositivamente.”
(Secretaría de Educación, 2014, p. 26). Esta perspectiva implica cierta
unidireccionalidad en la participación, sin contemplar que esta se da en
un espacio en el que otros también actúan, y para quienes la intervención de otros pone en peligro su propio capital simbólico, es decir que
compite con sus privilegios relativos en las instituciones educativas.
De hecho, la visión desde la que se articula el documento que enmarca el
proyecto pone de manifiesto la importancia de la participación horizon-
129. EL PECC se dimensionó desde el enfoque de las capacidades ciudadanas. En esta
media este está articulado desde la teoría de las capacidades de Nussbawm que
se describe en el artículo de Robeyns, I. “The capability approach: a theoretical
survey”.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
tal como mecanismo de aprendizaje y empoderamiento; es decir que los
individuos y sus comunidades, quienes tejen nuevas formas de relación
social, construyen interacciones basadas en los procesos de cooperación,
colaboración, solidaridad, mutualidad y reciprocidad. Las nuevas formas de relación (participación horizontal) no excluye la relación vertical
con el Estado, que denota otro tipo de participación, como el ejercicio
del voto, la deliberación ciudadana en los espacios establecidos, y en sí
toda la mecánica de la democracia representativa. (Secretaría de Educación, 2014. 27) Sin embargo, esta percepción no contempla que la
IED es al mismo tiempo comunidad y una forma de representación del
Estado. Así, no solo hay una verticalidad frente al Estado como gobierno distrital, sino que se pueden presentar formas de verticalidad en las
formas locales de Estado, en este caso en las IED. Se podría decir que
las IED son expresiones en micro de muchas de las relaciones de poder,
participación y empoderamiento que se presentan a nivel regional y
local. Es decir, que el marco no considera a las IED en sus dos dimensiones, esto es, como comunidad escolar y como forma local de Estado.
Alcances Planteados desde el Documento Marco Educación Para la Ciudadanía y la Convivencia (PECC). Junto a lo que se ha descrito antes es
pertinente determinar los alcances que el marco de la política determinó. Estas metas que se esperaban una vez implementado el proyecto
podrán contrastarse con las dinámicas y las prácticas que se presentan
en las instituciones educativas observadas. Esto con el fin de determinar
cómo la implementación del proyecto generó equivalencias y distanciamientos con lo propuesto por el plan.
Uno de los primeros objetivos del proyecto es contribuir a la calidad de
la educación pública en Bogotá, entendiendo calidad como un proceso
que concilia lo académico con la formación en capacidades ciudadanas.
Es por ello que una de las estrategias de PECC está relacionada con la
Integración Curricular. Esta estrategia buscaba que los conocimientos disciplinares de áreas como matemáticas, biología y sociales (entre
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
otras) se asociaran a las prácticas ciudadanas y de convivencia comunes, trascendiendo lo cognitivo y pasando a lo experiencial en virtud
de un aprendizaje significativo. Esta estrategia no es otra cosa sino la
recuperación de ideas que las escuelas de pedagogía han manejado. Sin
embargo, que esto se presentara como una necesidad lleva a pensar que
es consecuencia de una ausencia de lo mismo en las prácticas pedagógicas de los docentes.
En el marco de los alcances de la política es necesario pensar que uno de
los objetivos era lograr un equilibrio entre los conocimientos académicos
y los saberes ciudadanos. Este objetivo de la política parte del presupuesto
de que este equilibrio es deseado por todas las personas que actúan en el
proceso pedagógico. Para ello se dispuso de un equipo territorial que ayudara con la implementación del PECC. Estos profesionales acompañaron
el proceso y generaron diálogos con la comunidad educativa (especialmente con docentes y directivos) en virtud de lograr una transición hacia
una educación en el marco de la ciudadanía. Los resultados de ello son
bastante heterogéneos. En esta investigación describiremos el proceso de
cuatro instituciones en específico, que no implican una muestra representativa de los resultados, pero si son una expresión de las dinámicas de la
implementación de políticas públicas en espacios escolares.
El PECC establecía el desarrollo de capacidades ciudadanas en los estudiantes de la ciudad, esto implica que la política implementaba tomaba
distancia, por lo menos en lo discursivo, de la idea de competencias
ciudadanas. Estas capacidades son entendidas como “un conjunto de
conocimientos, actitudes, habilidades, motivaciones y prácticas que desarrollan el potencial para conocerme, conocer mi contexto, imaginarme
su transformación y actuar con otras personas para transformarlo” (Secretaría de Educación, 2014, p. 22) Este desarrollo de capacidades es por
tanto uno de los alcances más ambiciosos de la política, en la medida en
que implica un cambio estructural en los estudiantes, se buscaban cambios en los conocimientos, habilidades, actitudes y motivaciones.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
Pero además de los cambios en los estudiantes, el proyecto buscaba que,
como consecuencia de ello, se dieran transformaciones en las instituciones en lo general. Por ejemplo, en las estructuras de poder de la escuela,
en las normas, en las prácticas (mecanismos de participación, formas
de educar en el aula, relaciones de convivencia) y en el currículo, como
también en las percepciones (relaciones entre estamentos). Fundamentalmente estos cambios, tanto los individuales como los institucionales
son difícilmente cuantificables y pueden ser observables en la medida
en que sean significativos. Esta investigación buscó determinar qué aspectos permitían en cada institución una disposición al cambio y qué
aspectos implicaban una dificultad para los mismos.
Otro elemento que se ha analizado en esta parte como un alcance de
la propuesta expresada en el documento marco es la visión de la participación como consecuencia de la implementación del PECC. La
participación como capacidad esencial ciudadana se proponía como
una práctica, como una vivencia cotidiana, a partir de la cual los y las
estudiantes asumirían un rol protagónico en sus vidas, darían sentido
y resignificarían sus contextos y realidades. De esta manera, se erigiría como reto de la participación la transformación de las relaciones y
prácticas de dominación y opresión que limitan el desarrollo de los individuos y las comunidades, por relaciones de cooperación y prácticas de
mutualidad, reciprocidad, reconocimiento y valoración del otro. Esta
idea de la participación implicaba una forma de resignificar los conflictos para asumirlos de forma positiva en la vida.
Prácticas ciudadanas en las instituciones.
Considerar que las instituciones educativas no tienen una visión de la ciudadanía y que no establecen prácticas ciudadanas es un error. De hecho,
como se ha visto, toda práctica y toda interacción implican relaciones de
tipo político. En otros términos se podría decir que la ciudadanía es un
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
acto de ser (Arcudi, 2005) el cual se da en la cotidianidad; estos actos cotidianos no son necesariamente los que el modelo del PECC considera
como los más adecuados o ideales. Desde esta perspectiva se puede establecer que en las instituciones educativas existen prácticas educativas
en el marco de la ciudadanía. Desde elementos formales (como el gobierno escolar) pasando por prácticas académicas (proyectos de área y de
aula) hasta prácticas de poder, todas ellas constituyen formas y prácticas
ciudadanas. Este apartado busca describir las prácticas ciudadanas de
las cuatro instituciones analizadas y establecer cómo estas se acercan o
distancian de los preceptos que el proyecto de política pública establece
y que ya se describieron.
El colegio 4 está ubicado en el sector de Bosa la Libertad. Este colegio
ha tenido una historia reciente marcada por los conflictos de orden institucional. Una toma estudiantil hace unos años determinó un cambio
en las directivas institucionales. De esta forma, durante el tiempo que se
realizó la observación el colegio contaba con una planta docente permanente en la mañana, los docentes de la jornada tarde eran en su mayoría
docentes temporales o provisionales. Las directivas tenían en su mayoría un carácter de provisionalidad, excepto algunos coordinadores.
El antecedente de una toma reciente130 y consecuencia de esto cambios en la directiva institucional inicialmente condujo a la idea de que
la población estudiantil de este colegio tenía unas características de
empoderamiento y de liderazgo similares a las que el PECC buscaba.
Inicialmente se pensó que la toma fue el resultado de un proceso en el
cual los conflictos por una resignificación de las relaciones de poder llevaron a formas extremas de resolución. Pero los diálogos entablados con
personas de la comunidad y la observación participante que acompañó
esta investigación permitieron determinar que las dinámicas habían sido
130. La toma sucedió en el año 2012, como consecuencia también de graves problemas
de seguridad en la institución.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
diferentes; el proceso obedeció a la movilización de algunos estudiantes
por parte de un docente que no estaba de acuerdo con la actuación de
las directivas de ese momento131 y se vio posibilitada por la confluencia
de problemas de seguridad en la institución.
Además del contexto anterior es pertinente mencionar los proyectos
institucionales que se enmarcan, de una u otra manera, en las lógicas
de ciudadanía. Por un lado está un proyecto ambiental que implementa estrategias para la conservación del espacio escolar como espacio
vital. Así, huertas y jardines escolares junto a procesos de cuidado del
ambiente, de los murales como formas de expresión y de cuidado del
mismo entorno son elementos que se articulaban con el proyecto de
ciudadanía establecido por la SED. Es pertinente indicar que estas iniciativas no fueron producto de la implementación del PECC, el cual de
hecho generó tensiones entre la comunidad educativa y la SED, sino
que eran iniciativas que los docentes venían adelantando desde antes
en el marco de los proyectos institucionales que determina la ley para
las instituciones. Una de las estrategias implementadas en el marco
del PECC fueron las Iniciativas Ciudadanas de Transformación de
Realidades (INCITAR). Estas fueron pensadas para aportar a las instituciones y proyectos institucionales recursos físicos para sus iniciativas.
Pero los docentes encontraron que muchas veces la consecución de los
implementos solicitados en el marco de la INCITAR no llegaron a la
institución (lo que se repite en otros espacios que se observaron).
Esto nos permite comprender una de las relaciones que se habían planteado antes entre las instituciones y la SED como forma del Estado.
Así, se presenta un caso de relaciones verticales entre el Estado y la
comunidad. Esta relación además no se expresa en términos de complementariedad sino que por el contrario se presenta como una relación de
131. Testimonio informal de un docente, conversación surgida luego de una reunión
de
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
oposición e incumplimiento; lo que termina reforzando la desconfianza
de la institución escolar en las iniciativas de la SED.
Además de las relaciones complejas que se establecen con la SED el
proyecto en sí mismo generaba tensiones con la comunidad educativa.
De alguna forma se ha entendido que una institución educativa es una
misma comunidad; esto en la práctica es bastante diferente. Al existir
dos jornadas académicas (o incluso en algunos casos tres) las dinámicas, formas de apropiación del espacio, proyectos y demás funcionan
en muchos casos de manera separada o fragmentada. Este es el caso del
proyecto ambiental en mención. En diálogos con los docentes132 y en
las reuniones de área se manifestó la preocupación por el cuidado de
los espacios por parte de los estudiantes de la jornada tarde. Además,
se manifestó la falta de compromiso por el cuidado de estos espacios
por parte de los docentes, que era considerado por los docentes de la
mañana como consecuencia de la provisionalidad de los docentes de la
jornada tarde. De lo anterior se puede percibir que los procesos de ciudadanía no son institucionales en la medida en que las instituciones no
son unidades sólidas.
Otra iniciativa importante que se acercaba a las apuestas del PECC en
el colegio 4 es un proyecto de aula liderado por un docente de filosofía.
Este proyecto buscaba vincular elementos de la ética y del teatro para
generar reflexiones de orden social y ético con los estudiantes. Este proyecto tenía una visibilidad menor que el anterior en la medida en que
no correspondía a un área en específico ni contaba con el apoyo de otros
docentes133.
El énfasis del colegio determinado en el PEI es la formación en valores.
Este énfasis es abordado principalmente por el área de orientación. Esta
132. Reunión de Área de Ciencias Naturales. Agosto 05 de 2015.
133. Reunión con el docente líder de la iniciativa el 30 de abril de 201
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
área implementa un proyecto transversal que busca fomentar en los estudiantes valores sociales y convivencia.
La observación permitió determinar en cierta medida las formas y relaciones de poder en el colegio. En principio se debe precisar que existe
una relación particular entre algunos directivos de la institución y la
SED. Esta relación es de cierta forma de oposición y crítica. Se encuentra entonces que las iniciativas de la Secretaría no son propiamente bien
recibidas por algunos directivos. Se desconfía de las propuestas del nivel
central en la medida en que estas tienden a tener poca continuidad. Se
encuentra frecuentemente la frase “¿Qué deja al colegio?” como un argumento para evitar el ingreso de iniciativas que puedan entorpecer el
quehacer cotidiano del colegio134.
Lo anteriormente descrito establece una tensión en las formas de poder
y en las relaciones de poder entre algunas personas de la institución y
la SED. Esta tensión se refuerza por la posición de algunos directivos
que consideran que su lugar como funcionarios de carrera elegidos por
concurso público los habilita más frente a funcionarios de libre nombramiento y remoción y que son considerados “cuota política”135. Esta
relación de poder hacia afuera se proyecta hacia adentro de la institución. En este sentido, las directivas consideran que las iniciativas deben
tener su aprobación, razón por la cual es imperativa la consulta antes
de iniciar un proceso. Esta dinámica de poder vertical es confirmada
por algunos estudiantes del consejo estudiantil que manifiestan que las
propuestas de los estudiantes no son tenidas en cuenta136.
134. Testimonio de coordinador de la institución 4 S.F... Expresión también usada por
las orientadoras en reuniones de Marzo 17 y Abril 24 de 2015, Reunión de equipo
directivo Marzo 20 de 2015.
135. Testimonio de coordinador de convivencia S.F.
136. Reunión Consejo estudiantil colegio 4. Martes 14 de abril de 2015.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
De esta forma podemos establecer que existen diferentes prácticas
ciudadanas en la institución. Por un lado están aquellas que buscan impactar positivamente en los estudiantes y generar en ellos capacidades o
competencias ciudadanas. Por otro lado están unas prácticas que buscan
garantizar un ambiente estable como fundamento para las actividades
académicas en la institución.
El colegio 2 contaba con unas características propias en relación a sus
proyectos y sus dinámicas de poder. Es necesario destacar que en términos de los proyectos institucionales el colegio cuenta con todos los que
establece la ley. Ahora, frente a la existencia de iniciativas que se enmarquen en prácticas ciudadanas se encuentran dos que son pertinentes
mencionar.
En primer lugar se encuentra el proyecto de comunicaciones del colegio.
Este articula la labor de varios docentes de la institución y el trabajo de
muchos estudiantes. Esta premisa se puede entender como una forma de
ciudadanía en la medida en que tanto los estudiantes como los docentes
están participando de manera conjunta en la ejecución de la iniciativa.
Muchas de las actividades están en el marco de las clases y se vincula en
mayor medida a la formación de conocimientos propios del área137.
Sin embargo, la acción misma del proyecto y los productos de él derivados son una muestra de un proceso en el cual el estudiante tiene
la posibilidad de expresar ideas y pensamientos a través de la creación
de piezas textuales de diferente orden138. Por lo tanto es una forma de
acción ciudadana que no es considerada como tal por los partícipes.
Frente a esto se puede determinar que muchas veces las instituciones
tienen procesos ciudadanos que no tienen este rótulo pero en las prácticas lo son (también puede pasar lo contrario). En este caso el proyecto
137. Reunión área de Español jornada mañana. Mayo 19 de 2015.
138. Cuentos, ensayos, composiciones, poemas, videos, etc.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
de comunicaciones se enmarca como un proceso ciudadano en el que la
comunicación toma especial relevancia. Esto es fundamental en la medida en que se puede determinar que aquellas posturas que consideran
la ciudadanía como un proceso dialógico encuentran en esta iniciativa
una materialización.
Por otro lado se encuentra la iniciativa de resolución de conflictos. Este
es apoyado por una institución externa y busca principalmente generar
estrategias para que los estudiantes puedan redimir sus conflictos de
manera pacífica. Para ello se capacitan conciliadores y se determinan
espacios para las conciliaciones. Este proceso, al igual que el anteriormente descrito, establece formas de ciudadanía que se logran a partir del
diálogo, lo que está en sintonía con algunas iniciativas (Restrepo, 2000.)
que consideran que los procesos de diálogo e interacción son centrales
en la formación ciudadana.
Frente a lo anterior es necesario mencionar una tensión que existe entre
estos procesos de ciudadanía y algunas prácticas en la institución, tensión que se da entre la ciudadanía y los procesos académicos. De esta
forma, se pudo observar que hay un interés mayor por parte de los docentes y algunas directivas en fortalecer los procesos académicos como
sustantivos de la escuela139. En respuesta a esto se puede observar que
los estudiantes han asimilado este discurso y anteponen los procesos
académicos antes que los procesos ciudadanos140. Se considera que uno
implica el sacrificio del otro y no se plantea que desarrollar los dos implica un compromiso mayor por parte de las personas de la comunidad.
139. Reunión área de ciencia y tecnología del 21 de abril de 2015, área de matemáticas
abril 16, Reunión consejo académico marzo 5 de 2015.
140. En varias ocasiones tanto Personero como Representante de los Estudiantes al
Consejo Directivo no asistieron a reuniones del consejo estudiantil debido a sus
clases.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Algunos docentes de esta institución consideran que las prácticas ciudadanas se tienen en la cotidianidad de las clases. Por ejemplo algunos
consideran que un fundamento académico sólido contribuye a la formación de un sujeto ciudadano quien a partir de un lenguaje científico
pueda desenvolverse socialmente141. Otros docentes consideran que el
establecimiento de pautas de convivencia y de formas de relación es una
forma de integrar los saberes ciudadanos en clase142. Aquí se puede
evidenciar que aún hay una presencia de ideas que consideran a la ciudadanía como una forma de comportamiento.
En relación a las dinámicas de poder fue posible observar que efectivamente hay presentes niveles de jerarquía en la institución. Por un
lado la relación con la SED es vista desde una complementariedad más
que como de oposición. Del mismo modo se puede determinar que los
docentes y los estudiantes consideran que hay procesos de diálogo y
participación en el colegio y que no hay una centralización de las decisiones y del poder143. Esto se hace evidente en procesos de convivencia
en los cuales el accionar no implica una decisión de tipo unidireccional
y vertical, como se verá más adelante.
De esta forma se puede considerar que esta institución educativa tiene
unos procesos ciudadanos que no están determinados por la implementación del PECC, sino que por el contrario cuentan con una trayectoria
mayor. Esta característica determinó que el proceso del PECC en la
institución tuviera una implementación relativamente más fácil. Estos
dos casos descritos hasta el momento demuestran que efectivamente las
condiciones institucionales determinan las formas de implementación
de los programas oficiales de política pública.
141. Reunión área de Ciencia del 21 de abril de 2015.
142. Reunión de área de matemáticas abril 16.
143. Grupo Focal con estudiantes del consejo estudiantil agosto 11. Grupo Focal
Docentes Español 21 de Julio y de Ciencias Sociales 17 de julio.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
La institución 1 es una institución relativamente pequeña (en comparación con otras instituciones oficiales). Sin embargo, a pesar del tamaño
de la institución esta cuenta con escasos proyectos de impacto. En esta
institución se tienen los proyectos que la ley establece como obligatorios,
estos parece que se cumplen en términos formales.
Es pertinente resaltar que en el colegio hay un proyecto de aula destacado. Este está claramente identificado con los que el PECC determina
como una apuesta por una educación en ciudadanía. La iniciativa busca,
desde el arte y el performance144, hacer reflexiones que cuestionen los
roles de género. De esta forma, este proyecto determina una apuesta por
una ciudadanía que cuestiona las relaciones históricas de poder, lo cual
se alinea con las propuestas iniciales que se estructuran desde el marco
político expuesto al inicio de este capítulo. Como la mayoría de los proyectos que se dan en los colegios, y que se señalan en esta investigación,
este antecede al proyecto PECC. Esto nos indica que efectivamente en
los colegios se hacen intentos por formación en ciudadanía. Esto va
desde iniciativas de convivencia y valores hasta propuestas que se vinculan a marcos teóricos más amplios y ambiciosos.
Es particular que a pesar de que el colegio es relativamente pequeño no
existe una articulación efectiva de las iniciativas y los proyectos. Esta
desarticulación es una de las razones por las que la implementación
del PECC en la institución tuvo ciertas características. Entre ellas la
poca participación de la comunidad en la propuesta de ciudadanía. Esto
muestra otra forma de relación entre las instituciones y la SED y es la
desarticulación interna que impide la articulación con lo externo.
Las dinámicas de poder en esta institución muestran que existe poca
cohesión entre los estamentos e incluso al interior de los mismos. Las
directivas perseguían objetivos comunes pero las formas de alcanzarlos
144. Muestras escénicas artísticas.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
no estaban alineadas. Esas fragmentaciones y tensiones en las relaciones
de poder de los directivos se transmiten a los demás estamentos. Así,
no se encuentra un trabajo colaborativo entre los grupos institucionales
sino de hecho una especie de enfrentamiento. Esto se hace evidente en
los escenarios en los que estudiantes y docentes pueden discutir como
iguales elementos normativos de la institución145. En este caso lo que
se evidencia es que hay una especie de oposición efectiva de ellos, razón
por el cual el diálogo no se da hacia la construcción de acuerdos sino
hacia la imposición de los criterios y valores de cada grupo. Lo interesante de este ejercicio es que se nota por un lado una apertura por parte
de la directiva institucional a fomentar un diálogo sobre puntos centrales de interés institucional. Esta fue una pequeña muestra de las formas
de construcción de ciudadanía, pues es una representación de las formas
de ciudadanía que se construyen en lo cotidiano, toda vez que es en el
espacio habitual donde se construye la ciudadanía (Bisquerra, 2010).
La oportunidad de diálogo sobre las normas del colegio no implica necesariamente que sea una práctica recurrente, pero el comportamiento
que asumieron los participantes en el ejercicio si es una expresión de
las formas como la ciudadanía es construida en lo educativa del colegio.
Entonces se puede identificar que las prácticas han formado una ciudadanía expresada desde la oposición, desde la imposición de las posiciones
y no desde lo dialógico y constructivo. Esta particularidad institucional
determinó que el PECC y su idea de educación para la ciudadanía tuvieran formas particulares de implementación en la institución.
Finalmente en la institución 3 se pudieron observar unos fenómenos
interesantes en las prácticas ciudadanas y las relaciones de poder. Esta
145. Julio 30 de 2015 se participó en un encuentro para discutir la actualización del
manual de convivencia. En este participaron e intervinieron docentes y estudiantes
de la institución de las dos jornadas. La discusión se adelantó desde la oposición
más que desde el diálogo constructivo. Se buscó, por un lado y otro, imponer su
visión alrededor de las faltas tipificadas en el manual. Entre otras el uniforme fue
un punto de discusión, así como el uso de accesorios.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
institución educativa es bastante reconocida en el ámbito distrital por
sus proyectos académicos. Muchos de estos están enfocados principalmente a la ciencia. También existe uno en derechos del niño liderado por
las directivas de la institución. Los diálogos que se establecieron con los
docentes permiten ver que no hay mucha claridad sobre el proyecto de
derechos146. Ellos consideran que efectivamente este existe en lo formal,
y se hacen actividades en el marco del mismo, pero consideran que este
no tiene una repercusión real en la cotidianidad del colegio.
Lo anterior implica que los docentes consideran que no existe un impacto del proyecto en las prácticas ciudadanas del colegio. De hecho, se
considera que las prácticas ciudadanas de la institución distan mucho de
las premisas fundamentales que se supone fundamentan la iniciativa, así
como de los postulados que el PECC considera como formas de vivencias
la ciudadanía. Esta distancia entre las percepciones sobre la ciudadanía
se hizo evidente en el contexto de la planeación de proyectos y actividades
en el marco de apoyos financieros para impulsar la política pública en los
colegios. El proyecto de la SED contemplaba diferentes etapas para la
implementación de la propuesta educativa sobre ciudadanía; la primera
etapa buscaba un diálogo entre la comunidad para establecer sus intereses
y potencialidades. Este proceso no se hizo en la institución en la medida
en que las directivas consideraban que estos intereses ya estaban determinados por los proyectos que se adelantaban en la institución, en específico
el de derechos. De hecho, se encontró que los procesos que implicaban
diálogo al interior de la institución tenían una connotación negativa147.
146. Reunión de área Ciencias Sociales del 23 de julio de 2015, área de español del
17 de julio. Los docentes de sociales consideran que de este proyecto se hacen
actividades esporádicas para mostrar ejecución y resultados, pero no hay ni
continuidad, ni impacto.
147. La gestión de encuentros con docentes y estudiantes en función de esta
investigación y los realizados por los profesionales de la SED que acompañaban
el proceso de implementación del PECC no fue propiamente apoyada por algunas
de las directivas. Se consideraba negativo la “reunionitis” (en palabras de ellos) y
los espacio de diálogo con la comunidad.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Esto representa una forma de ver la ciudadanía desde uno de los estamentos de la institución. Esta es una ciudadanía que no está predispuesta
al diálogo y a la disertación sobre los intereses institucionales, sino que
considera que las determinaciones pueden ser de tipo vertical.
Lo anterior nos lleva a inferir las formas de poder y de relacionamiento
del mismo en la institución. Lo que se pudo establecer a partir de la
observación y del diálogo en grupos focales con docentes y estudiantes
es que hay una verticalidad en la institución. Esto claramente implica
una forma de vivir la ciudadanía que es contraria a lo propuesto por el
PECC y que visiblemente determinó que su implementación fuera diferente a los presupuestos y metas que se mencionaron arriba.
Las relaciones de poder de carácter vertical hicieron que los procesos
de participación fueran restringidos. Esto tiene un impacto en muchos
de los órganos colegiados de la institución que no desarrollan un trabajo
coherente y sostenido, sino que por el contrario adelantan un trabajo
fragmentado y con poco o nulo empoderamiento. Además de lo anterior,
algunas personas del colegio consideran que la centralidad del poder es
un elemento que no se puede cuestionar porque las consecuencias de
ello son negativas para ellos. Así, sus testimonios dan cuenta de reducción de plazas o de cambios al interior considerados como negativos.
Gobierno escolar: expresión de la ciudadanía en la escuela.
El gobierno escolar se planteó en la Ley General de Educación (ley 115
de 1994) como una forma de generar espacios de participación y de direccionamiento en las instituciones educativas. El proceso que siguió
esta investigación llevó a generar preguntas posteriores sobre el tema de
la participación escolar; esto llevo a preguntarnos ¿Es el gobierno escolar una forma efectiva de participación? ¿En qué forma las dinámicas de
los colegios permiten una participación efectiva o formal de la comuni__ 338 __
PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
dad? ¿Operan igual todos los órganos colegiados de participación? Estas
preguntas se relacionan directamente con una parte de lo que llamamos ciudadanía en los colegios, vinculada con la participación. Aunque,
como se ha visto, desde el PECC la ciudadanía compromete muchos elementos además de la participación, esta es central en el marco político
del proyecto, pues la movilización y el empoderamiento son componentes centrales, en especial lo relacionado con los estudiantes.
Así como antes se pudo establecer de manera general que las dinámicas de poder y los proyectos pedagógicos influyen y dan forma a
la implementación de las políticas públicas al interior de los colegios
analizados, se quiere señalar además que son precisamente las dinámicas propias y particulares de los colegios los que establecen que
la participación (como expresión ciudadana) determine precisamente
particularidades en las formas de participación e incluso influya en la
implementación de la política pública al interior de los colegios. Con
esto queremos afirmar que existe efectivamente una distancia entre las
políticas públicas en educación y su implementación en los espacios
escolares, diferencia que se explica por las particularidades de los contextos y por la realidad educativa que no es contemplada en el diseño
de la política.
Es preciso aclarar qué se entiende en esta investigación por gobierno
escolar y por órganos colegiados. Partimos del marco legal (Ley 115 de
1994, decreto 1860 de 1994 y ley 1620 de 2013). En este marco jurídico
se establecen los consejos y comités que vinculan la participación de los
diferentes estamentos de la comunidad. Destacamos y nos centramos
en esta investigación en el consejo directivo, consejo académico, consejo
estudiantil y comité de convivencia. De la misma forma, partimos de las
categorías establecidas por Oraison (2009) al determinar las formas de
participación que eventualmente se presentan en la escuela. Según esta
autora la participación puede ser a. De información/Convalidación. b.
De consulta. c. De construcción de acuerdos o Implicación.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Un elemento en el que se insiste es que las instituciones educativas oficiales de Bogotá en su mayoría no cuentan con una jornada única. Esto
en la práctica implica que hay en realidad dos comunidades educativas
al interior de un mismo espacio físico148. Sin embargo, la ley establece
que los cuerpos colegiados deben actuar de manera institucional. De
esta forma, la mayoría de los consejos y comités deben tener una acción
unificada, algo que muchas veces se da de una forma fragmentada.
En el colegio 1 los consejos tienen una actividad relativamente estable.
El consejo estudiantil está instituido, pero tiene un funcionamiento
discontinuo y desarticulado. En la medida en que el colegio tiene dos
jornadas se puede evidenciar que no es posible para los estudiantes (incluso con la ayuda de los coordinadores) garantizar la participación de
los compañeros pares de la jornada contraria. El liderazgo de los procesos muchas veces se concentra en la personería. Es esta persona la
que convoca y busca liderar los procesos de participación, pero se pudo
evidenciar que rápidamente se llega a un estado de desgaste y frustración en la medida en que se considera que su gestión no tiene el apoyo
de las directivas. En diálogos con la personería se puede notar que no
considera que haya un acompañamiento ni por parte de las directivas ni
por parte del mismo grupo de estudiantes.
Algunos directivos consideran pertinente fortalecer la participación de
los estudiantes desde el consejo estudiantil149. Son ellos precisamente
quienes buscan generar los canales de información y convocatoria. Lo
148. En la ciudad de Bogotá (y en general en el país) las instituciones educativas
manejan dos o tres jornadas académicas. La jornada mañana va desde las 6:00
am hasta las 12 del mediodía, la jornada de la tarde inicia a las 12:15pm y va
hasta las 6:00. La jornada nocturna está destinada a población por fuera de la
edad escolar y sólo se tiene en algunas instituciones. Cada jornada cuenta con un
cuerpo diferente de docentes, aunque se comparte la rectoría y en algunos casos
las coordinaciones.
149. Diálogo con coordinación de convivencia de la jornada mañana.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
que denota que no se ha configurado una acción autónoma por parte
de los estudiantes frente a sus procesos. No son ellos quienes convocan
para generar diálogo y canalizar propuestas150. Sin embargo, cuando los
estudiantes logran establecer espacios de participación y de propuesta ellos promueven formas de participación mayores. En una de estas
reuniones151 se pudo notar que los estudiantes consideran que muchas
de las decisiones en las que ellos pueden participar son decisiones que
se toman, desde su perspectiva, de forma arbitraria. Es el caso de los
estudiantes que son condecorados en los eventos conmemorativos de
la institución. Para ellos, no son claros los criterios con los cuales son
seleccionadas las personas, además consideran que hay un fuerte sesgo
hacia algunos estudiantes sin valorar los avances y cambios de otros.
En diálogo con una parte del consejo estudiantil152 ellos manifestaban
que muchas veces los docentes (o quien tomara la decisión) no evaluaban que habían estudiantes que sin tener un desempeño destacado
(académico o disciplinar) si muestran un avance respecto a sus procesos
anteriores. Para ellos sería pertinente que, desde cada salón, los mismos
compañeros participaran en la decisión de los estudiantes que deben ser
distinguidos.
Lo anterior muestra que los estudiantes valoran la participación como
un elemento importante, pero consideran que la misma sólo es efectiva en la medida en que esta conlleve a la toma de decisiones. Esto es
contrario a las percepciones pedagógicas frente a la ciudadanía que consideran que la el objetivo de la participación es esta en sí misma. Lo que
150. La observación hecha entre febrero y julio mostró que era la coordinación la que
buscaba generar los espacios de encuentro entre los estudiantes.
151. Reunión Consejo Estudiantil Junio 1 de 2015. Realizada en el marco de la revisión
y actualización del manual de convivencia. Convocada por coordinación de
convivencia, rectoría y personaría escolar. A ella asistieron algunos estudiantes
del consejo estudiantil, orientadores quienes hicieron acta con propuestas de los
estudiantes. El investigador hizo las veces de moderador.
152. Reunión Junio 01 de 2015.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
se puede evidenciar del proceso del consejo estudiantil es que su acción
es de tipo consultiva, pero no decisoria.
Por otro lado, el comité de convivencia es otro espacio de participación
en el cual los diferentes estamentos tienen voz y voto. Este funciona de
manera autónoma a partir de sus propios estatutos establecidos durante
la instalación del mismo. Este espacio determina sus momentos de reunión ordinaria y extraordinaria. En la medida en que es el responsable
de gestionar los casos de convivencia se determina una forma de acción
que permita acciones rápidas en cada jornada para evitar dilatar procesos que puedan tardar durante la convocatoria a todos los miembros. El
funcionamiento del comité puede notarse también una participación de
carácter consultivo en la medida en que los casos que son llevados allí
son tratados y los estamentos consultados, pero las decisiones frente a
los casos de convivencia están determinadas por el marco normativo de
la institución. Sin embargo, si se puede notar una participación y de
influencia en las decisiones que se toman al interior del comité.
A su vez, el consejo académico tiene un funcionamiento continuo y al
ser una instancia de direccionamiento de los procesos académicos al que
asisten docentes y directivos (no estudiantes ni padres) su operación
es más de construcción de acuerdos. De esta forma se puede notar que
en esta institución la participación, como una parte de la ciudadanía
es vivida de manera diferencial por los diferentes cuerpos colegiados.
También, se puede evidenciar que las dinámicas de participación determinan al interior cómo la ciudadanía es vivenciada.
La institución 2 cuenta con cuerpos colegiados con una actividad estable
en la mayoría de los órganos. Por un lado el comité de convivencia tiene
un funcionamiento estable y busca generar acciones en pro de la convivencia y además gestionar los casos que son pertinentes ser discutidos allí.
Un elemento particular de dicho comité de esta institución es que no se
presenta en su práctica como una instancia punitiva, sino como un espacio
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
para discutir con los miembros del comité y los estudiantes implicados
y sus acudientes los casos para generar acciones de tipo pedagógico que
permitan que el estudiante reflexione sobre su comportamiento y proponga acciones para mejorar153. Esto, en el marco de la ciudadanía que
plantea el proyecto es una forma de generar nuevas formas de participar
y de vivir las relaciones de poder en la institución. De hecho, desde las
categorías de participación (Orison 2009) podríamos decir que esta participación en específico es de construcción de acuerdos.
Diferente es la dinámica del consejo estudiantil. Este cuerpo colegiado
adolece del mismo problema que se mencionaba anteriormente en el colegio número 1. Es decir que los estudiantes tienen una gran dificultad
para organizarse y organizar propuestas, además de los problemas de
articularse entre las tres jornadas (incluida la nocturna). Los estudiantes eventualmente se reúnen y discuten sobre algunos problemas, pero
la asistencia no es ni siquiera cercana al quórum154. Además, los estudiantes no suelen generar espacios de participación por ellos mismos.
Tampoco cuentan con un docente o directivo que considere importante
que los estudiantes participen y se organicen155. De esta forma se puede
evidenciar que esta instancia tiene un accionar de tipo convalidatorio;
esto en la medida en que su existencia convalida un proceso con el que el
colegio debe cumplir, pero no tiene impactos reales en la participación
de los estudiantes.
153. Reunió Comité de Convivencia Mayo 25 de 2015. Reunión en la que se discutió
un caso de convivencia de una estudiante.
154. Reuniones de Abril 15 y 21 de julio de 2015 los estudiantes asistieron pero fueron
menos de la mitad de quienes conforman el consejo. Se buscó proyectar otras
reuniones pero no fue posible.
155. Se buscó que el docente que lideraba el proceso de Democracia en el colegio
ayudara en la organización de encuentros con los estudiantes para conocer
su actividad, pero no hubo una respuesta positiva por parte del docente. Los
coordinadores por su parte consideraban que los estudiantes debía organizarse
por su cuenta y que las directivas no debían interferir en el ejercicio autónomo de
los estudiantes.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
Otro elemento que es importante recordar es que los estudiantes no consideran que la participación sea algo importante para ellos. Se pudo notar
que muchas veces los estudiantes evitan asistir a sus propias reuniones
porque acudir a los espacios académicos es tomado como algo más prioritario156. Esto se puede entender como la consecuencia de la proyección y
la importancia que la institución da a los procesos académicos.
Estos dos ejemplos permiten mostrar cómo a pesar de que existan particularidades en las formas como la institución vive la participación esta
es diferenciada en la medida en que otros aspectos influyen. La importancia del componente académico, sumado a la falta de organización por
parte de los estudiantes es un elemento indicativo de que existen unas
estructuras que actúan y hacen que se prioricen otros procesos por encima de los de la ciudadanía. Pero por otro lado existen apuestas por una
participación activa en elementos como la convivencia.
En contraste con lo anterior podemos describir los procesos de participación del colegio 3 como de convalidación. Los estamentos existen en
lo formal lo cual le permite a la dirección justificar ante las pertinentes
instancias el cumplimiento de los procesos de participación en el colegio. Pero, por otro lado, las dinámicas de poder que ya habíamos descrito
como de tipo vertical en esta institución hacen que la acción de los cuerpos colegiados esté muy lejos de lo que la política pública en educación
para la ciudadanía considera como el ideal.
En este sentido, las estructuras de poder al interior de la institución
se convierten en un elemento fundamental para determinar la particu-
156. Esta fue la respuesta que se recibió tanto por parte de Personero como del
Representante de los estudiantes Consejo Directivo. Ellos en más de una ocasión
evitaron gestionar reuniones con sus compañeros para evitar faltar a sus clases.
Algo similar sucede con los docentes, quienes prefieren no dar permiso a estos
estudiantes para asistir a las actividades propias del consejo.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
laridad de la implementación del plan de ciudadanía en el colegio, en
especial en lo relativo a la participación. Bajo esta premisa es necesario
mencionar que así como los consejos estudiantiles en los colegios antes
mencionados tenían un funcionamiento parcial, desarticulado y estrictamente consultivo frente las directivas, en esta institución el consejo
estudiantil no contaba con alguna forma de acción. De hecho, de ninguna forma se reunían a menos que fuera con el aval de la directiva. En
virtud de lo anterior, lo que se pudo determinar es que en el año, además
de la instalación el consejo estudiantil se reúne tal vez una o dos veces
(de hecho la observación permitió determinar que la primera reunión de
los estudiantes se dio en Agosto157).
Algo similar sucede con el comité de convivencia de esta institución. Diferentes diálogos158 con los docentes permitieron evidenciar que entre
ellos no había claridad sobre el funcionamiento de este cuerpo colegiado.
De hecho, docentes que hacen parte del mismo no eran conscientes de
pertenecer al comité159. Estos elementos indican que al igual que el consejo estudiantil, el comité de convivencia funcionaba de manera formal
en los documentos, pero su acción posiblemente era de tipo informativo
y de convalidación. Entonces ¿Quiénes tomaban las decisiones sobre los
temas de convivencia escolar? Lo que el trabajo de campo adelantado
entre febrero y agosto pudo determinar es que los procesos de convivencia se gestionaban por intermedio de la coordinación respectiva. Estas
muchas veces no tenía un objetivo formativo, sino sancionatorio.
157. Grupo Focal Consejo Estudiantil agosto 12 de 2015.
158. Reunión área científica Julio 24 de 2015. Un docente manifiesta no haber asistido
a una sola reunión del Comité de Convivencia. Reuniones con docentes de
áreas de Sociales y Español no saben cómo funcionan estos organismos. En una
conversación informal con un docente este manifestó que sus compañeros lo
habían elegido como representante a Consejo Académico por el área, pero que la
directiva había hecho reversar esta decisión.
159. En el grupo focal hecho el 24 de julio los docentes le mencionaron a un compañero
que él hacía parte de este comité, el docente manifestó no haber asistido.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
De hecho, en las discusiones que se pudieron establecer con docentes
en varios grupos focales160 se pudo establecer que muchos de los problemas de convivencia del colegio estaban determinados por esta lógica
de verticalidad del poder. Además, los docentes afirmaron que algunos problemas (que incluían venta de sustancias psicoactivas dentro de
la institución) no eran elevados a instancias de decisión161, por lo cual
nunca se tomaban decisiones al respecto.
Finalmente la institución 4 contaba con unas características propias
que hacían diferente y en algunos casos problemáticos los procesos de participación. En el caso del consejo estudiantil, al ser una
institución tan numerosa, los procesos de convocatoria y de diálogo
se hacían bastante complicados. Al igual que los demás consejos estudiantiles este no contaba con un liderato o una organización que
gestionara sus reuniones. Estas eran convocadas por la líder del proyecto de democracia en la institución. Esta docente mostraba su
preocupación por la falta de empoderamiento de los estudiantes,
lo que contrasta con lo mencionado al inicio de este capítulo en lo
relativo a una toma estudiantil. En la observación y el diálogo con
algunos docentes que vivieron ese episodio se pudo determinar que
dicha toma había sido incitada por un docente162 y los estudiantes
fueron quienes ejecutaron la acción.
Las reuniones con los estudiantes163 evidenciaron que estos consideraban que sus opiniones no eran tenidas en cuenta. De esta forma se
puede considerar que la forma de participación está tipificado como de
información y convalidación. Los estudiantes pensaban que una parte
160. Grupos Focales de Julio 24, Julio 23, Julio 17, Mayo 26 de 2015.
161. El Comité de Convivencia es el responsable de tramitar estos casos y tomar
decisiones de fondo.
162. Debido a las diferencias que tenía con las directivas anteriores.
163. Se realizó la primera en Abril 24 de 2015, la segunda en Junio 2 de 2015.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
de los directivos generaban una verticalidad con ellos, lo que conllevaba
a que no hubiera una relación dialógica entre la comunidad.
Mención diferente se debe hacer a los procesos de participación generados desde el consejo académico. Este al ser compuesto por docentes y
directivos docentes tiene un funcionamiento más constante, adecuado y
de consulta o en muchos casos de construcción de acuerdo en todas las
instituciones analizadas. Esto indica que en las instituciones educativas
la participación y el diálogo son elementos válidos entre pares, en este
caso docentes y directivos. Cuando al diálogo se le vinculan los estudiantes este no es fluido.
Conclusión
Existe una distancia importante entre la planeación de una política
pública en educación y su implementación en los espacios escolares.
Esta diferencia está determinada en muchos casos por la particularidad de los espacios escolares, sus prácticas académicas, sus relaciones
de poder y las formas de interacción entre los miembros de las comunidades educativas. Este capítulo buscó problematizar que el Estado
no es una expresión institucional monolítica, y de hecho, se puede
considerar a partir de lo encontrado que no siempre la escuela es el
espacio de reproducción exacta de la idea dominante en el Estado. Se
buscó problematizar la implementación de una política pública en formación ciudadana en la escuela para determinar cómo los contextos
determinaban que la puesta en práctica de la política pública fuera
diferenciada.
El proyecto de ciudadanía se contempló inicialmente como una posibilidad de impactar la calidad de la educación a partir del desarrollo
de capacidades ciudadanas en los y las estudiantes de las instituciones
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
oficiales de Bogotá. El trasfondo teórico que articulaba el mencionado
proyecto buscaba una transformación en la concepción de la ciudadanía y
que los estudiantes pudieran dimensionar su posición como ciudadanos
a partir de la horizontalización de las relaciones de poder, la participación y la democracia; y en consecuencia las instituciones educativas.
Sin embargo, esta investigación se planteó en repetidas ocasiones una
pregunta en la medida en que se observaban algunos fenómenos escolares ¿Es posible hacer igualitaria y democrática una institución que en
principio es antidemocrática y cuyas relaciones de poder son de tipo
vertical?
Frente a este cuestionamiento la respuesta que arroja esta investigación
es que ello no depende de las políticas públicas sino de las decisiones individuales o grupales de quienes conforman la institución escolar. Esto
es una decisión que debe comprometer a una parte importante de la
comunidad educativa. Es por ello que esta investigación encontró que
en varias instituciones educativas había una propuesta que dimensionaba la ciudadanía desde una perspectiva dinámica y amplia, pero no eran
elementos institucionales sino aislados.
Uno de los elementos que hizo que la ciudadanía como proyecto institucional no fuera vivenciado en muchas instituciones fue el énfasis
prioritario a los conocimientos académicos. Se pudo encontrar que los
docentes y las instituciones en la práctica no consideran que la ciudadanía sea un elemento tan importante como el saber propio de cada
materia. Los docentes son, de cierta forma, celosos frente a su saber
disciplinar. Esto permite proponer como problemática el papel de la
ciudadanía en la formación inicial de docentes. Este elemento debe ser
explorado para determinar cómo se relacionan los docentes en formación con el saber disciplinar y con los conocimientos en ciudadanía.
La participación es un algo que se debe repensar y analizar con mayor
profundidad en los espacios escolares tanto públicos como privados.
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PARTE 3. CONVIVENcIA Y cIUDADANÍA EN LAS EScUELAS DE AMÉRIcA LATINA
Esta investigación ha mostrado apenas unos elementos generales que
no dan cuenta de los graves problemas que tiene la participación en
las instituciones educativas. Es necesario realizar investigaciones que
permitan evaluar los impactos reales de las prácticas de participación
en las instituciones educativas, e incluso que permitan comprender las
razones, prácticas e imaginarios que hay detrás de los procesos de participación. Esta investigación encontró que la participación es en muchos
casos en acto marginal del proceso educativo y que su práctica en términos de la dimensión ciudadana está lejos de lo que el proyecto de
ciudadanía planteaba.
A pesar de que desde el proyecto se planteaba una ciudadanía que se
construía en el encuentro con el otro, se debe considerar que no necesariamente el encuentro con el otro se da en términos de reciprocidad
y horizontalidad de poder. De hecho, muchas veces se encuentra que
en la escuela se dan encuentros de tipo vertical. Esto necesariamente
implica que la ciudadanía se configura como una relación de poderes de
dominación.
Finalmente, se puede considerar que a pesar de la existencia de una
política de formación ciudadana de tipo distrital, esta se implementó de
manera diferenciada en las instituciones escolares. Se puede considerar
que las prácticas sociales, los proyectos y énfasis académicos, las formas
de relación de poder y las iniciativas docentes son determinantes para la
ejecución o no de una propuesta relacionada con la ciudadanía. Estos
elementos son necesarios de evaluar antes de la proyección de políticas
públicas. Además de ello, es necesario evaluar también las responsabilidades que se le han trasferido a las instituciones educativas. En estas se
nota una gran cantidad y variedad de proyectos que pueden hacer que
estas dediquen esfuerzos y recursos humanos a muchos proyectos sin un
horizonte claro.
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PENSAR LA EDUCACIÓN DE AMÉRICA LATINA
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