Regulación ambiental Política y economía ambiental 1 Regulación ambiental La evolución y expansión de las sociedades ha deteriorado los ecosistemas por la explotación de los recursos, por eso, los países han tomado conciencia y han decidido regular la contaminación mediante leyes de protección ambiental e incentivos económicos para la preservación del medio ambiente. Veamos, entonces, el marco ambiental de algunos países. Unión Europea Regulación La regulación comienza en 1950 con la creación de la confederación de estados europeos, formada inicialmente para la comercialización de carbón y acero. En la actualidad, es un sistema federal de países independientes con poder en el Gobierno Central, el poder se equilibra y evoluciona constantemente. Los principios básicos de la regulación ambiental europea son: • Subsidiariedad: el poder es de los Estados miembros, a menos que exista una razón permanente para que se actúe en todo el ámbito europeo. Es decir, el control de la contaminación es responsabilidad del Estado y no de la Unión Europea. Al tener diferencia en las formas de control, se genera una ventaja comparativa, por lo tanto, el poder no es tan directo. • El contaminador paga: a los contaminadores se les exige un pago por el impacto ambiental, los controles y la administración necesaria. Esta 2 regulación no siempre se cumple, ya que hay muchos subsidios gubernamentales. Todo se rige mediante directrices, éstas son leyes vinculantes que requieren la aprobación de los países miembros para poder ponerlas en práctica en su territorio. Por ejemplo, en el Reino Unido, se creó una regulación basada en los MMP (mejores métodos prácticos). Desde el punto de vista técnico, económico y justificable para el impacto ambiental, esta regulación es más flexible que determinar un límite de emisiones y promueve la innovación: está siguiendo las directrices de la Unión Europea, pero con un manejo propio dentro de su territorio (Kostald, 2001). Incentivos Para el control del impacto ambiental, se presentan incentivos económicos, como por ejemplo, los impuestos. Éstos no son tan altos y se destinan principalmente para el sostenimiento de los entes reguladores, es decir, su valor no es tan alto como para incentivar una disminución representativa en la contaminación por parte de las empresas. Manejan también un sistema de permisos transferibles, con un tope de contaminación por manufactura, así los nuevos empresarios deberán pagar a las viejas industrias para disminuir sus emisiones y compensar las emisiones que ellos generarán al ingresar a la rama de producción. Un incentivo importante es el impuesto según los depósitos contaminantes realizados en agua. Esto incentiva a que disminuyan las descargas contaminantes para pagar menos impuestos (Kostald, 2001). 3 Federación Rusa Regulación Dado que Rusia es un país en transición, lo es también su política ambiental, hasta que el país se adapte al nuevo entorno económico. Para la década de los setenta, la ex Unión Soviética comienza a tomar decisiones orientadas al control ambiental. Ellos iniciaron un período donde instituyeron controles para la contaminación del agua y del aire, junto con la creación del marco básico para regular la contaminación en el país. El enfoque regulador cuenta con estándares ambientales de salud para una amplia variedad de contaminantes. Éstos son adaptados en escala nacional para usarlos en todo el país, y no son absolutos, sino que dependen de la naturaleza del uso del medio ambiente. Por ejemplo, los estándares ambientales para el aire dependen de si el lugar de aplicación es una zona residencial o industrial, y los del agua dependen de si ésta se utiliza para recreación, pesca o para consumo humano. Los estándares se usan para fijar el límite de emisiones de cierto contaminante, esto queda impreso en el permiso establecido junto con el impacto ambiental de éste. Es un método fuente por fuente y se basa en el impacto ambiental y no en la tecnología ni en los costos. Esto aplica para todas las instituciones que generen contaminantes en su ciclo productivo. Dado que no siempre es posible cumplir con el límite de emisiones, se generan permisos temporales, que se pueden negociar. El ente regulador es el Comité Estatal de Protección ambiental, aunque hay un comité por cada país miembro y también comités locales para la toma de decisiones. A diferencia de la mayoría de los países, tienen un “fondo ambiental”, que es una fuente de financiación para la depuración del medio ambiente y el respaldo para el control de la contaminación. De allí también se otorgan 4 créditos subsidiados para que los contaminantes disminuyan sus emisiones mediante el cambio de tecnologías y también se generan pagos por compensación por daño ambiental (Kostald, 2001). Incentivos Usan ampliamente los impuestos como control para las emisiones. Entre 1980 y 1990 Rusia –a raíz de los experimentos realizados por la Federación Rusa– adopta los impuestos como incentivo para disminuir las emisiones contaminantes. La finalidad de los impuestos era financiar los fondos ambientales según las emisiones causadas por los contaminadores. Por tanto, cada fuente de contaminación debe pagar un impuesto por cada unidad de emisión que genere. Aunque el ingreso por estos impuestos es sustancial, es un valor muy bajo como para que sea un incentivo a la no contaminación. Sin embargo, el impuesto es importante para ver cómo evoluciona Rusia en los próximos años (Kostald, 2001). Estados Unidos Regulación La primera legislación a nivel nacional, que data del siglo XX, fue aprobada en 1960, tras el crecimiento económico posterior a la II Guerra Mundial. A través de ella, se les exigía a las empresas que instalen dispositivos anticontaminantes en los vehículos para disminuir las emisiones. En 1960, existían dos problemas importantes para resolver con la regulación: uno era el control de las fuentes de contaminación de manera justa, pero 5 eficaz y el otro, la construcción de las nuevas industrias de manera ambientalmente amigable para disminuir las fuentes de contaminación. Dada la magnitud de la regulación, el Gobierno Federal (Central) dictamina los objetivos y los Estados se encargan de los planes de acción, los cuales son aprobados por el Gobierno Federal; sin embargo, los Estados son libres de fijar estándares más altos que los establecidos por el Estado Central. La regulación para las nuevas industrias es diferente de la regulación para las viejas industrias, por lo tanto, para evitar malos manejos en la regulación local, se estableció que la regulación para industrias nuevas se realiza a nivel nacional y el Gobierno Central la maneja, sin importar su ubicación. La Agencia de Protección Ambiental (EPA) de 1970 es la encargada del control de las nuevas industrias, según la ley de 1965 para la calidad de agua y la ley de 1970 para el aire limpio. El uso del suelo es manejado por el Ministerio de Agricultura. Sus agentes garantizan que los agricultores que reciben subsidios del gobierno garanticen un plan de recuperación de suelos. Los plaguicidas y los desechos tóxicos son controlados por la EPA. La RCRA (Ley de Conservación y Recuperación de Recursos) tiene una regulación para la generación, el transporte y la eliminación de éstos. La regulación exige llevar un registro de los desechos, hacer un seguimiento de ellos y contabilizarlos mientras se mueven en la economía. La NEPA (Ley Nacional de Política Ambiental) se encarga de los estudios ambientales para cualquier intervención que tenga impacto ambiental negativo (Kostald, 2001). Incentivos En 1990, con el fin de disminuir la lluvia ácida, se establece un mercado para las emisiones de azufre a través de un sistema de permisos transferibles. 6 Esto ha sido un éxito, ya que se ha disminuido notoriamente la emisión de este desecho. El precio transado del azufre es tan costoso que es un incentivo para no contaminar. El éxito obtenido con este incentivo ha inducido a tratar de utilizar otras herramientas de mercado para la regulación de la contaminación. Otro incentivo utilizado es el de colocar precio a los residuos sólidos según su volumen, es por esta razón que las familias pagan un valor por la recolección de basura; aunque este monto es fijo, la idea es que sea por volumen para motivar la disminución de residuos. Un incentivo utilizado, pero que no tiene gran impacto, es el control a las industrias nuevas. Éstas deben pagar a las industrias viejas para que disminuyan la contaminación y así compensar el daño que provocan al ingresar al mercado. En 1994 se implementa el RECLAIM (sigla en inglés Regional Clean Air Incentives Market), que es un sistema de intercambio de emisiones. Está evolucionando y puede funcionar bien a futuro. Como se puede observar, estos países tienen maneras diferentes de regular e incentivar la no contaminación, pero el objetivo es el mismo: cuidar el medio ambiente. Por ello, se dan los acuerdos internacionales para controlar el daño del ozono estratosférico y el calentamiento global. Para el primero ya existe el acuerdo de Montreal y el segundo está en debate por los líderes mundiales. En las últimas dos décadas, han crecido los intereses relacionados con los instrumentos de política ambiental basadas en el mercado y el análisis de costo beneficio de políticas propuestas y aplicadas . El sistema ha evolucionado de uno que ignora costos y se confía exclusivamente en controles directos a uno que explícitamente considera beneficios y costos, y les da una atención considerable a los instrumentos basados en el mercado. 7 Los economistas han influido en la política ambiental de tres maneras: defendiendo el uso de particulares instrumentos de políticas, desarrollando métodos mejorados para analizar los costos y los beneficios, y analizando la economía política de las políticas. Para finalizar, en contraste con el enfoque económico de la globalización, la corriente ambiental, pone a la naturaleza por encima de la economía y cuestiona las prácticas actuales tanto económicas, políticas y sociales. El enfoque ambiental señala la necesidad de un cambio total en la forma de regir las cosas por el valor intrínseco que la naturaleza tiene (Kostald, 2001). 8 Los costos de la protección ambiental Es importante notar que los gastos de las regulaciones para el control de la contaminación presentan o reflejan dos cosas: el costo del control de la contaminación y los costos innecesarios que resultan de las regulaciones deficientes. Por lo tanto, aunque dichas regulaciones pueden costar cifras apreciables del PBI de un país determinado, quizá se pueda lograr un nivel de calidad ambiental mucho mayor por el mismo precio. No se sabe hasta qué punto los costos por las regulaciones para el control de la contaminación excedan el menor costo posible de proporcionar la misma cantidad de calidad ambiental. Por ello, es preciso determinar exhaustivamente las instituciones y los marcos normativos eficaces y eficientes que procuren menores erogaciones de gastos y una efectividad mayor en el control de la contaminación para generar, de este modo, una utilidad mayor en términos de PBI (Azqueta, 2007). 9 Bibliografía Azqueta, D. (2007). Introducción a la economía ambiental. Madrid, España: Mc-Graw Hill. Boumol, W. y Oates, W. (1998). The Theory of the Environmental Policy (2.a ed.). Cambridge, Reino Unido: Cambridge University Press. Costanza, R. (1991). Ecological Economics (1.a ed.). Nueva York, EE. UU.: Columbia University Press. Gro Harlem Brundtland (1987). Nuestro Futuro Común. Organización de la Naciones Unidas (ONU), Wasington. Handley, N. Shogren J. y White B. (1997). Environmental and Practices. Oxford, Reino Unido: Oxford University Press. Kolstad, C. (2001). Economía ambiental. Distrito Federal, México: Oxford University Press. Mendieta, J. C. (1999). Manual de valoración económica de bienes no mercadeables. Aplicaciones de las técnicas de valoración no mercadeables, y el análisis costo beneficio y medio ambiente. Bogotá, Colombia: Universidad de los Andes. Pachauri, R. K. y Reisinger, A (2007). Informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático. Contribución de los Grupos de trabajo I, II y III al Cuarto Informe de evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático. Ginebra, Suiza Perelló Sivera, J. (2009). Economía ambiental. Alicante, España: Universidad de Alicante. www.uesiglo21.edu.ar 10
