UNIDAD III. LA PLANEACIÓN EN EL SECTOR PUBLICO 1. La planeación general, antecedentes, principios, disposiciones normativas. La planeación general La planeación o planeamiento es un accionar que está vinculado a planear. Este verbo, por su parte, consiste en elaborar un plan A través de la planeación, una persona u organización se fija alguna meta y estipula qué pasos debería seguir para llegar hasta ella. En este proceso, que puede tener una duración muy variable dependiendo del caso, se consideran diversas cuestiones, como ser los recursos con los que se cuenta y la influencia de situaciones externas. Toda planeación consta de distintas etapas, ya que es un proceso que supone tomar decisiones sucesivas. Es frecuente que la planificación se inicie con la identificación de un problema y continúe con el análisis de las diferentes opciones disponibles. El sujeto o la compañía deberá escoger la opción que le resulte más propicia para solucionar el problema en cuestión e iniciar la puesta en marcha de un plan. Cabe resaltar que, en un sentido amplio, la planeación se realiza casi a cada momento, incluso en el día a día. Por ejemplo, cuando una persona decide tomar un taxi para llegar a un cierto lugar, habrá planeado cómo viajar de forma más rápida y efectiva. Sin embargo, también se puede realizar a largo plazo y con decisiones que involucren a miles de personas, como puede ser el caso de la planeación llevada a cabo en una gran corporación multinacional. Antecedentes El actual sistema de planeación "demócrata" es producto de la experiencia de varios años con el propósito de ordenar la acción pública, desglosándose cronológicamente de la siguiente forma: 1910 México es un Estado liberal y con crecimiento. 1920 se busca una estabilidad creando un infraestructural material e institucional con los siguientes organismos: BANXICO, COMISIÓN NACIONAL DE INMIGRACIÓN, COMISIÓN NACIONAL DECAMINOS, BANCO NACIONAL AGRÍCOLA Y GANADERO. 1928 se crea el Consejo Nacional Económico de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo propósito era estudiar los asuntos socioeconómicos del país. 1930 se expide la ley sobre la planeación general de la república que habla de realizar un inventario de los recursos del país. 1933 se formula el primer plan sexenal por parte del Partido Nacional Revolucionario (PNR), para que lo lleve a cabo su candidato. 1934 Lázaro Cárdenas da a conocer el plan sexenal que pretende resolver los siguientes problemas: Agrarios y educativos La creciente penetración extranjera La devolución de los recursos naturales en manos extranjeras Se formula la primera ley de crédito agrícola. 1939 1. Se crea el Banco Nacional de Crédito Ejidal. 2 2. Se elabora el segundo plan sexenal por la Secretaría de Gobernación, los principales aspectos económicos son: Agricultura, industria, comercio y los transportes, los cuales no son llevados a cabo por la Segunda Guerra Mundial. 1942 Se establece la Comisión Federal de Planeación Económica, cuyo propósito es conducir la economía en el marco de la Segunda Guerra Mundial. 1946-1952(Ruíz Cortínez) Se elaboraron programas aislados para enfrentar los problemas más vigentes, destacándose la ley para la promulgación del control de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal. Se creó la Comisión Nacional de Inversiones dependiente de la S.H.C.P. 1952-1958 Se intenta racionalizar las inversiones del sector público por medio de la comisión de inversiones. Cedió facultades a la iniciativa privada aún sin tener objetivos claros y específicos respecto al desarrollo socioeconómico del país. Se le dio fuerza al comité de inversiones funcionando bajo la S.H.C.P., BANXICO, NAFIN, etc. 1958-1964 (López Mateos) Se expide la ley de secretarias de secretarias de Estado y departamentos administrativos que introducen cambios en la administración pública federal. Se crea la Presidencia de la República que se encarga de la planeación, coordinación y vigilancia de las inversiones de las dependencias federales, organismos descentralizados y empresas del sector paraestatal. Se creó el Plan de Acción Inmediata, cuyos objetivos eran racionalizar la formación de capital, mejorar la distribución de ingreso y que la inversión estatal fuera flexible y ajustable cada año. 3 1964-1970 (Díaz Ordaz) La Comisión Intersecretarial elaboró el plan de desarrollo económico y social que es una continuación del plan e acción inmediata. Éste señalaba las directrices 1970-1976 (Echeverría Alvarez) No se llevó a cabo ningún intento para llevar a cabo la planeación, aunque se procuró racionalizar la actividad del sector público en materia económica. 1976-1982(López Portillo) Se empieza a crear un Sistema Nacional de Planeación a cargo de la Secretaría de Programación y Presupuesto. Y así a estado evolucionando cada día mucho mas. Principios Todos los tipos de la planeación tienen en común la característica de buscar alcanzar una meta u objetivo en común. Sin embargo, esto no sería posible sin la inclusión de una serie de etapas tanto para su elaboración y ejecución. De igual manera, los principios de la planeación se encargan de determinar que el plan sea elaborado con éxito. De esta manera y mediante su aplicación el plan podrá aplicar cada aspecto que lo conforme. En otras palabras, los principios de la planeación son elementos que se deben tener en cuenta para una correcta elaboración del plan. Por otro lado, algunos de los principios de la planeación pueden o no incluirse en la elaboración de un determinado plan ¿Por qué? Porque cada planeación varía dependiendo del objetivo que se quiera alcanzar y, por ende, sus principios también. Si se trata de un plan complejo como la planeación estratégica entonces es necesario incluir la mayor cantidad de estos principios. Esto debido a que pueden ser un conjunto de indicaciones que ayuden a la empresa a elaborar un plan con mayor facilidad 4 El principio de la universalidad La universalidad en una planeación es un conjunto de factores que son tenidos en cuenta y contribuyen en la ejecución del plan. Entre estos factores se encuentran el tiempo estimado, el personal, los recursos disponibles, entre otros. El principio de la flexibilidad La planeación es una estrategia que permitirá alcanzar una meta, sin embargo, durante el trayecto puede suceder inconvenientes o variaciones. En este caso, la flexibilidad es el principio que hace posible adaptar el plan teniendo en cuenta dichas variaciones. Para que esto sea posible, en el momento de la elaboración se deben tener en cuenta dichas posibles variaciones. De esta manera podrán elegir el curso de acciones que permita superas los inconvenientes futuros y que no perjudique el propósito inicial. El principio de precisión A diferencia de la flexibilidad, el principio de la precisión es la exactitud que el plan tiene en su elaboración y ejecución. La principal influencia de este principio reside en la elaboración del plan ya que aquí se decidirá el curso de acciones. Como su nombre da a entender, la precisión de un plan es la exactitud de detalles que tendrá el mismo. Es decir, que cada parte del plan este elaborado con sumo detalle incluyendo las posibles variaciones. El principio de la factibilidad Toda planeación se rige bajo un pensamiento lógico y realista tanto para la elaboración como para la ejecución del plan. En este sentido, los objetivos a alcanzar deben de ser realistas, de manera que resulte posible lograrlo. 5 El principio de la unidad Este principio es adaptación en su mayoría de veces por la planeación administrativa o estratégica, planeaciones utilizadas por empresas. Básicamente la unidad es el trabajo en conjunto de todos los individuos o áreas involucradas en el plan. El rol en el plan de cada uno de ellos se decidirá en la elaboración del plan. De esta manera cada uno contribuirá a su manera en la realización del objetivo. El principio de compromiso Contrario a lo que parece, el principio de compromiso no es la responsabilidad de los implicados en alcanzar el objetivo. El significado de este principio reside en el compromiso de los recursos que se están dispuestos a entregar en la planeación. Para que cada aspecto del plan sea ejecutado con éxito los recursos deben ser comprometidos durante el tiempo necesario. En este sentido, el beneficiario deberá estar dispuesto a realizar esos sacrificios a cambio de nada. El principio de factor limitante La base de un plan es tomar la decisión de seguir un curso de acción en específico de entre todas las opciones posibles. En este sentido, el factor limitante es aquel posible inconveniente que se puede presentar durante la ejecución del plan. Este es uno de los principios de la planeación más importantes en la elaboración del plan. Por ello el o los encargados de elaborarlo debe de tener en cuenta el factor limitante de cada curso de acción posible y tomar medidas preventivas. El principio de inherencia 6 La inherencia en una planeación es el principio que rige el establecimiento de metas inmediatas o lo más pronto posible. En otras palabras, es un conjunto de mentas de corto plazo que contribuyen de alguna manera la realización de la meta principal. Disposiciones normativas Una disposición normativa es una prescripción adoptada por una institución con autoridad para establecer un tipo de normas. Esto es, una disposición con un significado jurídico que expresa una norma jurídica. Las disposiciones normativas tienen rango de ley o carácter reglamentario. Esto es, podemos decir que una ley y un reglamento son tipos de disposiciones normativas. Las disposiciones normativas legales o reglamentarias contienen normas jurídicas. En esta primera aproximación, las normas se podrían definir como reglas o preceptos jurídicos. a) El plan nacional de desarrollo, contenido, características, vigencia, niveles de participación El plan nacional de desarrollo El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es el documento que rige la programación y presupuestación de toda la Administración Pública Federal. Todas las políticas públicas y programas de gobierno deben elaborarse en congruencia con el PND. Asimismo, el PND ha sido concebido como un canal de comunicación del gobierno para transmitir a la ciudadanía "de una manera clara y medible" la visión y estrategia del gobierno. El Plan Nacional de Desarrollo (PND) se elabora de acuerdo con lo previsto en la Constitución, donde se establece en el artículo 26 que “el Estado organizará un sistema 7 de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación.” Contenido Con base en esto, el PND 2019-2024 es el documento en el que el gobierno de México articula los objetivos y estrategias para atender los problemas prioritarios e impulsar el desarrollo nacional, está conformado por tres ejes generales que permiten agrupar las problemáticas específicas cuya atención será prioritaria en los próximos seis años: Justicia y el Estado de derecho Bienestar Desarrollo económico Asimismo, contiene tres ejes transversales que se refieren a los problemas públicos comunes a los ejes generales y cuya atención será prioritaria en todas las políticas públicas de esta administración: Igualdad de género, no discriminación e inclusión Combate a la corrupción y mejora de la gestión pública Territorio y desarrollo sostenible Para consultar todo el contenido puede visitar la página del diario de la federación donde podrá encontrar todo el contenido del plan nacional de desarrollo (Federación, 2019) Características El tema debe incluir temas políticos, económicos, sociales y relacionados con la seguridad del país así como con el buen funcionamiento del Estado. Una vez el Congreso 8 lo aprueba, el presidente y su equipo de trabajo deben empezar a desarrollar las políticas que llevaron al cumplimiento de éste. El esquema básico del plan de desarrollo es un diagnóstico o evaluación de la situación en el momento en que se inicia el gobierno la cual permite estructurar una línea base. Le sigue el planteamiento de unas líneas estratégicas, y finalmente lo culmina un plan de inversiones que en el Plan Nacional es gestionado por el Ministerio de Hacienda. Actualmente estos documentos son regulados en Colombia a través de la Ley 152 de 1994, ley Orgánica del Plan de Desarrollo. De esta ley se debe resaltar lo siguiente: Autoridades e Instancias Nacionales de Planeación: la Presidencia de la República, el Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES-, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los demás ministerios, el Consejo Nacional de Planeación, el Congreso de la República. Procedimiento para la elaboración del Plan de Desarrollo Nacional: se compone de siete (7) fases no secuenciales: elaboración, formulación, coordinación de funciones durante la formulación, participación de entidades territoriales, presentación al CONPES, concepto del CONPES y proyecto definitivo. Aprobación del Plan: es presentado, en el caso nacional, al Congreso de la República el cual lo discutirá inicialmente en sesiones conjuntas de las Comisiones de Asuntos Económicos, posteriormente pasará a deliberación de las plenarias correspondientes. Durante su trámite en el Congreso se le pueden realizar modificaciones, en caso de estar referidas a los planes de inversión se debe mantener el ‘equilibrio fiscal’. En caso de no ser aprobado por el Congreso, el gobierno tiene la facultad de emitir un Decreto-Ley para ponerlo en vigencia. 9 La implementación del plan está en manos del gobierno y su evaluación recae sobre el Departamento Nacional de Planeación. Igualmente existe un Banco de Proyectos en el cual todas las entidades deben introducir sus proyectos durante la vigencia del plan. Actualmente el DNP y la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP- han desarrollado una serie de guías metodológicas para la comprensión de los alcances de los planes de desarrollo acorde a la agenda pública nacional e internacional. Es así que se incluye el concepto de desarrollo territorial en donde se encuadran los principios de la garantía de los derechos humanos, la sostenibilidad y los mecanismos de participación social. De igual forma se abordan como dimensiones del desarrollo los factores: poblacional, económico, ambiente construido, ambiente natural, política administrativa y sociocultural. Vigencia Fecha de vigencia es de: 2019 al 2024 Niveles de participación El presidente Andrés Manuel López Obrador, presentó a la Cámara de Diputados el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 El Plan Nacional de Desarrollo se presenta en cumplimiento al Artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se elabora de acuerdo con lo establecido en la Ley de Planeación El artículo 26 de la Constitución establece en su segundo párrafo: "La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlos al plan y los programas de desarrollo." 10 2. La planeación en las dependencias y entidades, vinculación con la planeación general, programas operativos anuales y de mediano plazo, vinculación con el presupuesto público. La planeación en las dependencias y entidades Artículo 12: Los aspectos de la Planeación Nacional del Desarrollo que correspondan a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal se llevarán a cabo, en los términos de esta Ley, mediante el Sistema Nacional de Planeación Democrática. Las dependencias y entidades de la Administración Publica Federal formarán parte del Sistema, a través de las unidades administrativas que tengan asignada las funciones de planeación dentro de las propias dependencias y entidades. La planeación es una actitud y una responsabilidad del siglo XXI, sociedad del conocimiento, frente a las nuevas realidades, requiere de compromiso para actuar basado en la visión de futuro, y una determinación para planear constante y sistemáticamente como una parte integral de la Gestión. Es un ejercicio mental e intelectual, más que un discurso o una serie de modelos, procesos, procedimientos y técnicas diseñadas. Uno de los objetivos de la planeación es desarrollar programas sociales, económicos y ambientales a fin de mejorar el grado de desarrollo y armonizar los modelos económicos impuestos por una economía global. Los planes de desarrollo del nivel nacional y los niveles territoriales expresan los diferentes programas de gobierno con la correspondiente financiación, que se detallan en presupuestos anuales que a continuación detallamos. 11 El Desarrollo, en tanto es un proceso proyectado que busca que una comunidad se transforme, mejore la calidad de vida y pase de una etapa particular a otra de más nivel, en términos de dignidad y convivencia, se considera uno de los propósitos fundamentales de cualquier gobierno. En lo social se propende por el desarrollo armónico entre lo económico, social, cultural y ambiental trascendiendo de modelos tradicionales a nuevos modelos, lo que implica un proceso complejo que comprende aspectos políticos, económicos, y socio culturales. El Presupuesto Público es una herramienta de carácter financiero, económico y social, que permite a la autoridad estatal planear, programar y proyectar los ingresos y gastos públicos en un período fiscal, a fin de que lo programado o proyectado presupuestal sea lo más cercano a la ejecución (realidad). El éxito en el manejo y control presupuestal depende de la adecuada planificación ordenada y evaluada periódicamente. El Presupuesto Público debe estar orientado a atender a las necesidades básicas de la comunidad establecidas como fines esenciales del Estado en el artículo 2 de la Constitución Nacional y así dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social y de inversión pública que se proponga la administración. En tal sentido el siguiente cuadro explica la relación existente entre el presupuesto, la acción del Estado y la sociedad. 12 UNIDAD IV. LA ADMINISTRACION DE LOS RECURSOS HUMANOS EN EL SECTOR PUBLICO 1. La normatividad vigente en materia de reclutamiento, selección, contratación, valuación de puestos, remuneraciones y prestaciones. La normatividad referente a este rubro, comienza en la constitución, en los artículos 5 y 123. Al igual que las empresas privadas las empresas públicas llevan a cabo las actividades referentes a la administración de personal como son: El reclutamiento La selección La contratación La valuación de puestos Las remuneraciones Las prestaciones Reclutamiento Dentro del sector público el reclutamiento se llevará a cabo a través de convocatorias públicas abiertas para ocupar las plazas del primer nivel de ingreso al Sistema. Este proceso dependerá de las necesidades institucionales de las dependencias para cada ejercicio fiscal de acuerdo al presupuesto autorizado. En caso de ausencia de plazas de este nivel en las dependencias, no se emitirá la convocatoria. Previo al reclutamiento, la Secretaría organizará eventos de inducción para motivar el acercamiento de aspirantes al concurso anual. 13 Selección La selección consiste en una serie de pasos específicos que se emplean para decidir que solicitantes deben ser contratados. Este inicia en el momento en que una persona solicita un empleo y termina cuando se produce la decisión de contratar a uno de los solicitantes. El proceso de selección se distingue por las siguientes etapas: Documental De pruebas y exámenes Entrevistas personales Contratación Es formalizar con apego a la ley la futura relación de trabajo para garantizar los intereses, derechos, tanto del trabajador como la empresa. Cuando ya se aceptaron las partes en necesario integrar su expediente de trabajo. La contratación se llevará a cabo entre la organización y el trabajador. La duración del contrato será por tiempo indeterminado o determinado. El contrato deberá ser firmado el director general, el responsable directo y el trabajador La valuación de puestos Las evaluaciones de puestos son procedimientos sistemáticos para determinar el valor relativo de cada puesto. Tiene en cuenta las responsabilidades, habilidades, esfuerzos y las condiciones de trabajo. El objetivo de la evaluación de puestos es decidir el nivel de los salarios. Debido a que la evaluación es subjetiva, la lleva a cabo personal con capacitación especial, que recibe el nombre de analista de puestos o de especialista en 14 compensaciones. Cuando se emplea un grupo de gerentes o especialistas, el grupo recibe el nombre de Comité de valuación de puestos. Remuneraciones Artículo 32.- El sueldo o salario que se asigna en los tabuladores regionales para cada puesto, constituye el sueldo total que debe pagarse al trabajador a cambio de los servicios prestados, sin perjuicio de otras prestaciones ya establecidas. Los niveles de sueldo del tabulador que consignan sueldos equivalentes al salario mínimo deberán incrementarse en el mismo porcentaje en que se aumente éste. La Secretaría de Programación y Presupuesto, tomando en cuenta la opinión de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, fijará las normas, lineamientos y políticas que permitan establecer las diferencias en las remuneraciones asignadas para los casos de alcances en los niveles de tabulador que se originen con motivo de los incrementos a que se refiere el párrafo anterior. Artículo 33.- El sueldo o salario será uniforme para cada uno de los puestos consignados en el catálogo general de puestos del Gobierno Federal y se fijará en los tabuladores regionales, quedando comprendidos en los Presupuestos de Egresos respectivos. Artículo 34.- La cuantía del salario uniforme fijado en los términos del artículo anterior no podrá ser disminuida durante la vigencia del Presupuesto de Egresos a que corresponda. Por cada cinco años de servicios efectivos prestados hasta llegar a veinticinco, los trabajadores tendrán derecho al pago de una prima como complemento del salario. En 15 los Presupuestos de Egresos correspondientes, se fijará oportunamente el monto o proporción de dicha prima. Artículo 35.- Se establecerán tabuladores regionales que serán elaborados tomando en consideración el distinto costo medio de la vida en diversas zonas económicas de la República. La Comisión Intersecretarial del Servicio Civil, conforme a lo dispuesto en el párrafo anterior, realizará y someterá a las autoridades que corresponda, los estudios técnicos pertinentes para la revisión, actualización y fijación de los tabuladores regionales, y las zonas en que éstos deberán regir. Artículo 37.- Los pagos se efectuarán en el lugar en que los trabajadores presten sus servicios y se harán precisamente en moneda del curso legal o en cheques. Artículo 38.- Sólo podrán hacerse retenciones, descuentos o deducciones al salario de los trabajadores cuando se trate: I. De deudas contraídas con el Estado, por concepto de anticipos de Salarios, pagos hechos con exceso, errores o pérdidas debidamente comprobados II. Del cobro de cuotas sindicales o de aportación de fondos para la constitución de cooperativas y de cajas de ahorro, siempre que el trabajador hubiere manifestado previamente, de una manera expresa su conformidad; III. De los descuentos ordenados por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado con motivo de obligaciones contraídas por los trabajadores IV. De los descuentos ordenados por autoridad judicial competente, para cubrir alimentos que fueren exigidos al trabajador, V. De cubrir obligaciones a cargo del trabajador, en las que haya consentido. 16 Prestaciones Son todas aquellas prestaciones que ofrecen por Ley. Seguro social 15 días de aguinaldo Vacaciones Prima vacacional Infonavit Utilidades En dado caso de que no se den estas prestaciones, se puede hacer acreedor a una multa por parte de la Junta de Conciliación y Arbitraje. 2. Las relaciones laborales en el sector publico apartado “B” del artículo 123 constitucional, jurisdicción, diferencia con respecto al apartado “A”, las organizaciones sindicales, condiciones generales de trabajo. El artículo 123 Constitucional, cuyas bases integran el derecho mexicano del trabajo, está dividida en dos apartados: El apartado A que rige entre obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos, universitarios y de manera general todo contrato de trabajo, es decir, es aplicable a todo aquel que preste un servicio a otro en el campo de la producción económica y fuera de este. El apartado B que rige la relación de trabajo entre el estado y sus servidores o sea entre los Poderes de la Unión y el Gobierno del Distrito Federal con sus trabajadores, excepto aquella que por su naturaleza se rige por leyes especiales como es el caso de las Fuerzas armadas. 17 Recordaremos que el artículo 123 Constitucional se encuentra dividido en dos apartados A y B, el primer apartado, sabemos está relacionado a los trabajadores del sector privado y cuenta con la Ley Federal del Trabajo; ahora bien, el segundo, apartado B, cuenta con la ley denominada Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B) del Artículo 123 Constitucional. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B) del Artículo 123 Constitucional es aplicable para todos los trabajadores de las dependencias de los Poderes de la Unión, del Gobierno del DF, de instituciones como ISSSTE (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado), Juntas Federales de Mejoras Materiales, Instituto Nacional de la Vivienda, Lotería Nacional, y entre otros organismos descentralizados similares y mencionados también en el artículo 1º de esta ley. En esta ley al igual que la LFT, contiene los parámetros para que la relación jurídico laboral entre los sujetos que se mencionan sea de la forma en que los derechos de quienes prestan el servicio no sean vulnerados, así como también establece las obligaciones que dichos trabajadores habrán de cumplir. allí donde los trabajadores están sindicados se transgreden menos los derechos de los trabajadores, las condiciones de trabajo son mejores y también las perspectivas de desarrollo futuro son mejores. A través de la negociación colectiva y de la participación en las instituciones del diálogo social, los sindicatos luchan para proteger y promover los intereses y derechos de los trabajadores que representan y, en la medida que permiten acceder a un gran número de trabajadores, desempeñan un papel importante en la 18 movilización de las fuerzas sociales, tanto en el país como a escala regional e internacional La OIT mantiene una relación de colaboración estrecha con las organizaciones sindicales. En la Conferencia Internacional del Trabajo los intereses de los trabajadores los promueven los propios delegados de los trabajadores de todos los países miembros que participan en ella. El Grupo de los Trabajadores del Consejo de Administración, que cuenta con 14 miembros titulares y 19 miembros suplentes, es otra instancia en que se promueven sus intereses. Además, cuatro organizaciones sindicales internacionales participan de manera permanente, en calidad de órganos consultivos, en las actividades de la OIT. 3. El servicio civil de carrera, concepto, aplicación en otros países, finalidad, aplicando en México. En nuestro país, se han sentado las bases para el servicio civil, en específico, el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos, en su apartado “B”, detalla: VII. La designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizará escuelas de Administración Pública. VIII. Los trabajadores gozaran de derechos de escalafón a fin de que los ascensos se otorguen en función del os conocimientos, aptitudes y antigüedad.” Bajo este esquema el Gobierno Estatal, plasmado en el Plan de Desarrollo del Estado de México 1993-1999, la necesidad de aumentar la efectividad social del aparato 19 administrativo, haciendo sus actuaciones productivas, ejerciendo un control adecuado que garantizara el pleno ejercicio del os recursos asignados. Sin embargo, para lograr esto también considera la necesidad de profesionalizar a los servidores públicos y de esta manera garantizar que su desempeño se lleve a cabo con legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, situaciones que en el Ejecutivo Estatal, y durante los casi seis años de la presente administración, han sido el punto de arranque de su actuación y el motor que ha permitido contar con las personas adecuadas en el lugar idóneo. Es importante señalar, que, en congruencia con lo establecido en el citado plan, dentro de las adecuaciones realizadas en la presente gestión gubernamental, fue aprobada la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, que contempla un sistema de profesionalización de los servidores públicos generales, en cuyo contenido destaca: a. La definición de un catálogo de puestos por dependencia, que debe contener el perfil, requisitos, nivel salarial y escalafonario que corresponda. b. La implementación de un régimen escalafonario c. Estructuración de programas de capacitación Para llevar a cabo esta labor, se señala como responsable de este proceso, una comisión mixta de escalafón, presidida por el titular de la dependencia, quien será responsable de vigilar que el sistema de profesionalización se desarrolle de acuerdo a lo establecido en la propia Ley. A manera de reflexión, es válido señalar que anteriormente, la Secretaría de la Contraloría contaba con un alto porcentaje de personal que no reunía el perfil para 20 desempeñar las funciones inherentes al área, es decir, no contaba con una licenciatura, lo cual limitaba el campo de acción y visión de los problemas y situaciones que habitualmente se presentaban en algunos puestos, en los que es necesario tomar decisiones. Desde esta óptica, la acción tomada con anterioridad a la emisión de la ley, fue la de establecer como requisito indispensable, el de que el personal a desempeñar los puestos de decisión contara con licenciatura y que los aspirantes a ocupar un lugar en la Dependencia, al menos cumpliera con el perfil requerido en la plaza, de esta manera, se cubría el aspecto relativo a la selección del personal. Sin embargo, esta acción por sí sola no era suficiente, por lo que se estableció como segundo paso, especializar en las distintas ramas a todos los servidores públicos integrantes de la Dependencia, promoviendo cursos, diplomados, especialidades y maestrías en las ramas de responsabilidades, auditoría y evaluación, áreas que constituyen los 3 pilares fundamentales del control gubernamental. Este aspecto, además del tiempo en el servicio y calificación en el desempeño de las labores encomendadas, marcan las oportunidades de ascenso, lo que garantiza, por un lado, la institucionalidad de los servidores públicos, su experiencia y la certidumbre de que, ante cambios acelerados y novedosos, el ocupante del puesto, encontrará la mejor alternativa de solución y adaptación y por consecuencia, la continuidad en las funciones. La necesidad del servicio civil en México, se ha reflejado en el hecho de que algunas dependencias y entidades han impulsado el establecimiento de un servicio civil de carrera, unas con mayor grado de madurez y desarrollo que otras. El caso de la Secretaría de Relaciones Exteriores que cuenta con su “servicio exterior mexicano”, el 21 Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática con su “sistema integral de profesionalización”, y el Instituto Federal Electoral con su “sistema de profesionalización del servicio electoral”, por mencionar algunos. En este contexto, resulta importante plantear una reflexión ¿Es factible, oportuno y necesario promover, hoy en día, la instauración de una mayor profesionalización en el ámbito universitario que pueda conducir a la instauración de un servicio civil de carrera? Hay voces que afirman que sí, aunque otras plantean mayor mesura debido a los cambios que están sufriendo los servicios civiles de carrera en el mundo, en un contexto de mayor apertura económica, mayor pluralidad política, mayor atención y participación social en los asuntos públicos, lo que ha implicado someter a un proceso de revisión y evaluación los esquemas de servicio civil hasta hoy vigentes. Si bien el tema de la profesionalización de los servidores público en México ha sido recurrente y en el ámbito académico ha habido innumerables señalamientos sobre su importancia y necesidad, poco se ha logrado en cuanto a la instauración de un servicio civil en el ámbito federal. En cambio, ha habido importantes avances en la instauración de sistemas de carrera en organismos especializados, lo cual, si bien es limitado ha demostrado la eficacia de los servicios civiles como instrumentos para profesionalizar la función pública, mejorar los resultados y asegurar la rendición de cuentas. La primera experiencia en este sentido fue la creación del Servicio Exterior, en 1934, dentro del a Secretaría de Relaciones Exteriores. Desde entonces se reconocía la importancia de contar con profesionales en la materia que tuvieran la posibilidad de desarrollar una carrera y, con ello, profesionalizar su trabajo y crear una memoria institucional. 22 Recientemente se han creado un buen número de servicios de carrera en organismos especializados. Es posible señalar que las características comunes de las instituciones en que se han establecido estos sistemas son, en términos generales, dos: 1) son instituciones con funciones específicas (claridad en fines y en medios); y 2) son instituciones que, en mayor o menor medida, gozan de autonomía respecto al gobierno federal, lo que les permite escapar del “laberinto jurídico” de la administración central, el cual restringe las posibilidades de innovación. Estas condiciones, claro está, son necesarias, aunque no suficientes para instaurar servicios civiles en organismos públicos. Servicios Civiles en México INSTITUCION SERVICIO DE CARRERA Ø Ø Comisión Nacional del Agua Sistema de Especialistas en Hidráulica Ø Instituto Federal Electoral Ø Ø Instituto Nacional de Estadística, Ø Geografía e Informática. Servicio Profesional Electoral Sistema Integral de Profesionalización Ø Procuraduría Agraria Ø Servicio Profesional Agrario Ø Procuraduría General de Justicia Ø Instituto de Formación Profesional Ø Carrera de Agente del Ministerio del Distrito Federal. Ø Procuraduría General de República Ø Secretaría de Educación Pública la Público Federal Ø Carrera Magisterial 23 INSTITUCION Ø SERVICIO DE CARRERA Secretaría de Relaciones Ø Servicio Exterior Mexicano Administración Ø Servicio Fiscal de Carrera Exteriores Ø Sistema de Tributaria (Secretaría de Hacienda y Crédito Público). Existen otros casos, como el Banco de México, donde si bien no existe formalmente un servicio civil, en la práctica se han consolidado ciertas tendencias, como la valoración de la experiencia y el mérito, que han arrojado buenos resultados. Existen, además, algunos proyectos específicos para instaurar servicios de carrera en el gobierno del Distrito Federal, en la Cámara de Diputados y en la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, entre otros. Finalmente, se han desarrollado, con muchas dificultades y poco éxito, propuestas elaboradas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo para la instauración de un servicio civil en la administración pública federal, así como una iniciativa de ley presentada por el entonces senador Esteban Moctezuma. También en el ámbito estatal y municipal se ha reconocido la conveniencia de establecer sistemas que valoren el mérito y permitan la continuidad y profesionalización de la función pública; sin embargo, los avances, de nuevo, han sido sumamente limitados. 24 UNIDAD V. LA ADMINISTRACION DE LOS RECURSOS FINANCIEROS EN EL SECTOR PUBLICO 1. El financiamiento en las diversas instancias de gobierno, impuestos y derechos, venta de bienes y servicios, deuda pública, criterios y normatividad vigentes, el sistema de coordinación fiscal. administración financiera del sector publico Es el conjunto de normas, principios y procedimientos utilizados por los sistemas que lo conforman y, a través de ellos, por las entidades y organismos participantes en el proceso de planeamiento, captación, asignación, utilización, custodia, registro, control y evaluación de los fondos públicos. Principios: transparencia, legalidad, eficiencia y eficacia. Sistema Nacional de Presupuesto Es el conjunto de órganos, normas y procedimientos que conducen el proceso presupuestario de todas las entidades y organismos del Sector Público en sus fases de programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación. Principios: equilibrio, universalidad, unidad, especificidad, exclusividad y anualidad. Sistema Nacional de Tesorería Es el conjunto de órganos, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos orientados a la administración de los fondos públicos en las entidades y organismos del Sector Público, cualquiera que sea la fuente de financiamiento y uso de los mismos. 25 Principios: Unidad de caja y economicidad Sistema Nacional de Endeudamiento Es el conjunto de órganos, normas y procedimientos orientados al logro de una eficiente administración del endeudamiento a plazos mayores de un año de las entidades y organismos del Sector Público. Principios: responsabilidad fiscal y sostenibilidad de la deuda. Sistema Nacional de Contabilidad Es el conjunto de órganos, políticas, principios, normas y procedimientos de contabilidad de los sectores público y privado, de aceptación general, y aplicados a las entidades y órganos que los conforman y que contribuyen al cumplimiento de sus fines y objetivos. Principios: uniformidad, integridad y oportunidad. Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público Constituye el medio oficial para el registro, procesamiento y generación de la información relacionada con la Administración Financiera del Sector Público, cuyo funcionamiento y operatividad se desarrolla en el marco de la normatividad aprobada por los órganos rectores. 26 El registro de la información es único y de uso obligatorio por parte de todas las entidades y organismos del Sector Público, a nivel nacional, regional y local y se efectúa a través del Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público (SIAFSP). Las Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas son el producto de compilar, clasificar y agrupar, utilizando criterios uniformes, las diversas operaciones financieras que realiza el sector público no financiero con el resto de los sectores económicos en el desarrollo de sus actividades. El objetivo fundamental de las estadísticas es medir el uso de recursos financieros del sector, a través del balance total y conocer la estructura de sus determinantes (ingreso y gasto) y sus fuentes de financiamiento. La agrupación de tales elementos obedece a criterios económicos, funcionales e institucionales de acuerdo con las prácticas presupuestarias del país. Los ingresos se clasifican de acuerdo con lo establecido en el Código Fiscal de la Federación en impuestos, contribuciones a la seguridad social e ingresos no tributarios. Por institución se dividen en Gobierno Federal, dentro del que se muestran los tributarios y los no tributarios, y en entidades públicas no financieras o Sector Paraestatal, presentando Pemex y otras entidades. Por su parte, para las erogaciones se utiliza el Clasificador por Objeto del Gasto vigente, el cual permite identificar el gasto por tipo económico, es decir corriente y capital, y la clasificación por subcategorías de gasto, por ejemplo sueldos y salarios, materiales y suministros, servicios generales, transferencias e inversión física. El financiamiento se agrupa en interno y externo. A su vez, el primero 27 se subdivide en: banco central, sector privado, así como bancos y otras instituciones financieras. Para la clasificación institucional se presenta el gasto del Gobierno Federal agrupado en ramos administrativos y generales. Los primeros están asociados con la actividad de una dependencia y los segundos corresponden a erogaciones globales que no pueden asociarse con la actividad de una dependencia, por ejemplo, la deuda pública. Por su parte, el gasto de los organismos y empresas bajo control presupuestario directo se identifica por entidad. El gasto público también se divide en programable y no programable. El primero agrupa las erogaciones que se asocian directamente con un programa público para cumplir con la gestión gubernamental o desarrollar actividades sociales y productivas, en tanto que el segundo no es posible asociarlo con algún programa específico y se refiere al pago de intereses, las participaciones a estados y municipios y los adeudos de ejercicios fiscales anteriores. Relaciones con guías internacionales: La clasificación de los ingresos y gastos utilizada actualmente para compilar las estadísticas del sector público no financiero central, en términos generales, sigue las prácticas de las guías internacionales. Sin embargo, algunos aspectos particulares se separan de éstas porque la información también se utiliza para realizar el seguimiento del presupuesto público federal. 28 2. La administración presupuestaria, presupuestos por programas, ejercicio del presupuesto clasificador por objeto de gasto, contabilidad gubernamental, cuenta publica La administración presupuestaria Primeramente, es necesario tener una idea de qué es un presupuesto y cuál es su papel y relación con el proceso gerencial (aplicable a empresas y a instituciones públicas). Para planear lo que se quiere hacer, se tienen que determinar los objetivos y cursos de acción que han de tomarse, seleccionando y evaluando cuál será la mejor opción para el logro de los objetivos propuestos, bajo qué políticas, con qué procedimiento y bajo qué programas. La administración presupuestal es una de las principales herramientas con que cuentan las organizaciones públicas y privadas (y las personas) en la actualidad para poder llevar un control preciso sobre las operaciones que realizan tanto cotidianamente como cuando van a llevar a cabo un proyecto en especial diferente a las actividades que realizan comúnmente, ya sean a corto, mediano o largo plazo; y en base a las proyecciones efectuadas mediante esta herramienta ayudarse en la toma de decisiones para poder evitar en cierta medida y con sus respectivas limitantes los errores al emprender algo. Quienes han desempeñado funciones directivas de la Administración Presupuestaria y/o Financiera (como es el caso de la suscrita en el ámbito directivo de hospitales y de la administración central del Sector Salud de Sonora), saben bien que es indispensable 29 que todo el personal de la organización que se trate debe conocer y comprender cabalmente la teoría, normas y praxi s del tema aquí expuesto. presupuestos por programas. El presupuesto por programas es una técnica presupuestaria que se utiliza sobre todo en las administraciones públicas, siendo en Estados Unidos donde primero se utilizó en los años 60 del siglo XX. El presupuesto por programas es un sistema para alcanzar fines, metas, propósitos y objetivos propuestos, los cuales constituyen la planificación de las políticas y la asignación presupuestaria de recursos. Este modelo de presupuesto muestra en tiempo real el avance de los programas mediante seguimiento y acompañamiento con el fin de reorientarlos si es necesario de acuerdo con los objetivos establecidos. El presupuesto por programas se aplica fijando los objetivos de la actividad del sector público en primer lugar. Los objetivos que se establezcan han de reflejar las necesidades de la ciudadanía. Ejercicio del presupuesto clasificador por objeto de gasto 1. El presente Clasificador por Objeto del Gasto es de observancia obligatoria para las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, conforme a las disposiciones presupuestarias aplicables. 2. El Clasificador por Objeto del Gasto para la Administración Pública Federal es el instrumento presupuestario que, atendiendo a un carácter genérico y conservando la estructura básica (capítulo, concepto y partida genérica), permite registrar de manera 30 ordenada, sistemática y homogénea los servicios personales; materiales y suministros; servicios generales; transferencias, subsidios y otras ayudas; bienes muebles e inmuebles; inversión pública; inversiones financieras; participaciones y aportaciones; deuda pública, entre otros. 3. Los capítulos, conceptos y partidas del presente Clasificador podrán utilizarse por los Poderes Legislativo y Judicial, así como por los entes autónomos, a efecto de llevar a cabo la integración de sus proyectos de presupuesto de egresos o los registros de las afectaciones de los presupuestos autorizados, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4, 6 segundo párrafo y 30 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. 4. Para efectos del presente Clasificador por Objeto del Gasto para la Administración Pública Federal se entenderá por: I. Clasificador: el Clasificador por Objeto del Gasto para la Administración Pública Federal; II. Dependencias: a las Secretarías de Estado de la Administración Pública Federal y a sus órganos administrativos desconcentrados, incluyendo a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, así como a la Presidencia de la República, a la Procuraduría General de la República y a los Tribunales Administrativos; III. Entidades: a los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritarias, así como a los fideicomisos públicos, en términos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales; 31 IV. Partida específica: corresponde al cuarto nivel de desagregación más específico de este Clasificador, que con los tres niveles (capitulo, concepto y partida genérica) se conforma de cinco dígitos, y que describe los bienes o servicios de un mismo género; V. Secretaría: a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; Asimismo, serán aplicables las definiciones contenidas en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en la Ley General de Contabilidad Gubernamental, en el Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en el Acuerdo por el que se emite el Clasificador por Objeto del Gasto, publicado en Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2010, las Adecuaciones al Clasificador por Objeto del Gasto, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de noviembre de 2010, expedidos por el Consejo Nacional de Armonización Contable así como las demás disposiciones relativas y aplicables. 5. El ejercicio del Presupuesto de Egresos de la Federación se registra a nivel de partida específica. Por lo que no se podrán realizar registros presupuestarios a nivel de capítulo, concepto o partida genérica. Contabilidad gubernamental La contabilidad gubernamental es el proceso de registrar, analizar, clasificar, sintetizar, comunicar e interpretar información financiera sobre el gobierno como un todo. Se refiere al campo de la contabilidad que encuentra su aplicación específicamente en el sector público o el gobierno. La contabilidad gubernamental refleja en detalle las transacciones y otros eventos económicos que involucren el recibo, gasto, transferencia, usabilidad y disposición de los activos y pasivos. 32 Cuenta publica La Cuenta Pública es el informe que integra la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y presenta a la Cámara de Diputados para su revisión y fiscalización, contiene la información contable, presupuestaria, programática y complementaria de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, de los Órganos Autónomos y de cada ente público del Sector Paraestatal, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 74, fracción VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los artículos 46 y 53 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental. 33
