UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE NUEVO LEÓN FACULTAD DE DERECHO Y CRIMINOLOGÍA TESINA LA FUNCIÓN DE LA POLICÍA DENTRO DE LOS LINEAMIENTOS CONSTITUCIONALES Y DE LOS DERECHOS HUMANOS PRESENTA PAOLA RUTH ELENA CHÁVEZ HERNÁNDEZ ASESOR DE TESIS Dr. JUAN ANTONIO CABALLERO DELGADILLO. Ciudad Universitaria, San Nicolás de los Garza, Nuevo León, a 29 de octubre 2018. DEDICATORIA Gracias a Dios por la oportunidad de permitirme culminar el nivel licenciatura, por cada una de las enseñanzas que tuve a lo largo de estos cinco años, agradeciendo infinitamente el esfuerzo de mis papas, por estar conmigo, por su apoyo, consejos. Papá, gracias por permitirme llegar lejos, por ser mi sostén y siempre está ahí cuando más te necesitaba, “mira que te mando que te esfuerces y seas valiente, no temas ni desmayes, porque Jehová tu Dios estará contigo a donde quiera que vallas”; Josué 1:9, uno de los versículos que más me han enseñado a salir adelante gracias a ti. Mama, te dedico esto por hacer de mí una mujer imparable, con carácter, y darme la enseñanza de salir adelante, fuiste un impulso para mí y de saber que no hay obstáculos que te pueda detener cuando luchas por lo que más quieres. A mis hermanos Diego y Nahúm, por ser parte de mi vida y familia en general. También a una persona muy especial le agradezco, por siempre estar presente en todo momento en las buenas y malas, al mejor amigo que la facultad me pudo dejar Fernando Peralta. Todo lo puedo en Cristo que me fortalece, filipenses 4:13. 2 AGRADECIMIENTOS A mi asesor de tesis Juan Antonio Caballero Delgadillo, por sus consejos en este estudio y a mis sinodales por estar presente. 3 PARTE I PARTE METODOLÓGICA I. INTRODUCCIÓN........................................................................................... 5 II. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN .......................................................... 6 III. HIPÓTESIS ................................................................................................ 6 Parte II DESARROLLO DE LA TESINA 1.1. LA POLICÍA ESPECIALIZADA EN MÉXICO .............................................. 7 1.2. CAPACITACIÓN DE LA POLICÍA ............................................................ 10 1.3. PREVENCIÓN DEL DELITO .................................................................... 15 1.4. ¿PARA QUE SE CAPACITA LA POLICÍA? ............................................. 16 1.5. ¿LA POLICÍA GARANTIZA EL ORDEN PÚBLICO? ............................... 18 PARTE III REFLEXIONES FINALES BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA ............................................................................ 25 4 PARTE I PARTE METODOLÓGICA I. INTRODUCCIÓN La estructura de un Estado, ha llevado a la policía a desempeñar un rol cada vez más central en la gobernabilidad, debido a que la implicancia de la democracia se ha generado una mayor dependencia gubernamental hacia las policías; principal institución encargada del orden y la estabilidad pública. Sin embargo, este rol protagónico no se ha visto complementado por un cambio institucional que conlleve mayores niveles de profesionalización y eficacia. Este contexto ha generado la implementación de diversas iniciativas de reformas que buscan no sólo impactar sobre la gestión sino también sobre la doctrina y la cultura institucional. Más aún, en la mayoría de casos, las experiencias son incipientes y los resultados variados e incluso contradictorios. Las instituciones como la policía, en un Estado democrático de derecho, requieren de una mejor preparación; por ello la policía debería ser un cuerpo profesional capaz de desarrollar iniciativas de prevención, control e investigación criminal de forma eficaz y eficiente, cuidando que todas sus actuaciones respeten los derechos humanos y el debido proceso, en la inteligencia de que en caso de que el proceder policiaco no se encuentre total y absolutamente ajustado a derecho, los indicios y los datos de prueba que lleven al juicio, no podrían ser valorados como prueba por el juzgador, lo que generaría impunidad situación que la sociedad no puede soportar. No cabe duda que esta característica es más 5 complicada, puesto que es allí donde su legitimidad y autoridad están en disputa. Este es un elemento caracterizador de las policías, es decir, son vistas por la ciudadanía con desconfianza debido a la poca eficiencia, la corrupción, y la baja profesionalización de sus miembros. Por lo que lleva a la reflexión: ¿Qué está ocurriendo para que la policía no cumpla con su función dentro de la sociedad? II. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN 1. Analizar las bases doctrinales en cuanto a la especialización de los policías en temas socio criminológico. 2. Desarrollar la importancia de los aspectos socios criminológicos en la especialización de la policía. III. HIPÓTESIS La policía puede hacer mejor su labor si existe una concientización en cuanto a sus funciones que debe hacer. 6 Parte II DESARROLLO DE LA TESINA 1.1. LA POLICÍA ESPECIALIZADA EN MÉXICO Afirma, HERRERA ARTURO, que la policía como organización, es una institución clave en la prevención del delito, el mantenimiento del orden público y la investigación y combate del crimen. El éxito de cualquier reforma en el ámbito jurídico depende, en gran medida, de contar con organizaciones policiales modernas, altamente profesionalizadas, capacitadas y respetuosas de la legalidad y los derechos fundamentales de los ciudadanos. A pesar de su importancia para el mantenimiento de la estabilidad social, la policía ha sido un actor poco estudiado y analizado1. Por muchas décadas un rasgo característico de las policías ha sido su orientación hacia el ámbito de su función como auxiliar del sistema penal, marginando funciones de proximidad con la ciudadanía, prevención e intervención en conflictos sociales incipientes. Esta orientación se ha intensificado por el clima de inseguridad y la adopción de un discurso oficial de emergencia. Los criterios ciudadanos y políticos, lamentablemente, confluyen en la exigencia de control social y aún de tolerancia a la represión. En las sociedades democráticas, afirma en su estudio Greene, Jack que un poco porcentaje debe estar dirigido a las acciones para combatir la criminalidad; la 1 Herrera, Arturo; “Reforma Policial y Modernización de la Policía de Investigaciones de Chile”; Arturo Herrera, Miradas estratégicas (Santiago, Policía de Investigaciones de Chile, 2006). P. 56. 7 mayor parte de sus actividades deben dirigirse a la atención y orientación ciudadana, mapeo delictivo, diseño de patrullajes relación y participación con la sociedad, y de acciones preventivas, particularmente enfocadas a grupos vulnerables. Pasar de la represión a un servicio público orientado a la comunidad 2. Política social y prevención de conflictos sociales3, es una parte muy significativa de los conflictos sociales que tiene que ver con las condiciones socioeconómicas de una comunidad. Por ello, un adecuado mapeo de los conflictos sociales permite una labor preventiva mucho más eficaz y menos costosa que las medidas reactivas y punitivas posteriores a la escalada de violencia del conflicto. Por ejemplo, es conocido que en las encuestas de opinión ciudadana en zonas urbanas, uno de los fenómenos que más inquieta a la ciudadanía es la proliferación de grupos juveniles que se apoderan de espacios públicos y llegan a derivar en pandillas, así como en luchas violentas por territorios. Muchas de estas formas de relacionarse entre los segmentos jóvenes de la sociedad tienen que ver con la falta de oportunidades escolares y laborales, así como la inexistencia de espacios de convivencia encausadas a través de deporte o actividades culturales. Programas sociales en este sentido han tenido 2 Así lo manifiesta, Greene, Jack; “La policía de proximidad en Estados Unidos: cambios en la naturaleza, estructura y funciones de la policía”; Rosemary Barberet y Jesús Barquín (Edit.), Justicia Penal Siglo XXI. Una selección de Criminal Justice 2000, (Granada, 2006). 3 Según la defensoría del pueblo de Colombia, ha establecido que en los conflictos sociales y su prevención, se debe tomar en cuenta la complejidad de los conflictos, la cual, está determinada por el número de actores que intervienen en ellos, la diversidad cultural, económica, social y política, las formas de violencia que se pueden presentar, o la debilidad institucional para atenderlos, entre otros elementos. 8 mucho éxito en recuperar espacios públicos y mejorar la calidad de vida en zonas marginadas de las ciudades4. También por lo que se refiere a conductas propiamente delictivas, también las políticas sociales y de mejoramiento del entorno urbano tienen un papel muy relevante. Por ejemplo, la falta de infraestructura y de servicios, como el alumbrado público, pueden generar condiciones de inseguridad para los transeúntes de una colonia marginada. La labor de las autoridades locales en estas acciones preventivas es invaluable en la mejora de la seguridad como componente de la calidad de vida de las comunidades. La policía como el rostro más cercano del Estado puede realizar considerables aportaciones en esta materia, pues entre mayor aceptación y legitimidad tiene entre la población y por su misma presencia descentralizada en todas las demarcaciones geográficas del país, puede recibir reportes y detectar insuficiencias y anomalías en la infraestructura, servicios y en general en el entorno espacial de las comunidades. Se ha manifestado en párrafos anteriores que la policía es una institución clave en la prevención del delito, el mantenimiento del orden público y la investigación y combate del crimen. El éxito de cualquier reforma en el ámbito penal depende, 4 en gran medida, de contar con organizaciones policiales En México, se puede observar el estudio realizado por, John Lea, Delito y modernidad. Nuevas argumentaciones en la criminología realista de izquierda, Ediciones Coyoacán/Flasud, México, 2006. Y en Chile a Sillano et al., 2006 Mauricio Sillano, Margarita Green, Juan de Dios Ortúzar Cuantificando la percepción de inseguridad ciudadana en barrios de escasos recursos EURE, 32 (2006) Santiago de Chile núm. 97 9 modernas, altamente profesionalizadas, capacitadas y respetuosas de la legalidad y los derechos fundamentales de los ciudadanos5. A pesar de su importancia para el mantenimiento de la estabilidad social, la policía ha sido un actor poco estudiado y analizado. En México, hasta hace muy poco no existían diagnósticos e indicadores confiables sobre la función policial y el desempeño en sus corporaciones6. Los mexicanos llevamos años padeciendo un sistema donde los recursos públicos destinados a la seguridad ciudadana y la justicia penal, se dirigen a la atención de delitos menores; en tanto que se los escatiman recursos para la prevención y combate de los delitos más graves y que más inquietan a la sociedad, como el tráfico de drogas, el homicidio intencional, el secuestro y la violación, entre otros. 1.2. CAPACITACIÓN DE LA POLICÍA La conformación de las instituciones estatales son reflejo de la configuración distribución del poder político en una sociedad, esto es particularmente aplicable al sistema penal y al subsistema de policía. Es en las instancias penales se registran los puntos de contacto más delicados del estado con la esfera de los derechos fundamentales de las personas que viven en una sociedad. 5 Tomando en cuenta la realidad de algunas corporaciones policiales, Gerardo Pamanes, ha mencionado que La mayoría de los policías tiene tan sólo secundaria terminada. Esto dificulta alcanzar el perfil de policía necesario a la luz de la reforma constitucional en materia penal. Las corporaciones de policía, incluidas las municipales, deben ya estar redactando el Informe Policial Homologado, además de un Informe Ministerial en el cual proporcionar al Agente del Ministerio Público circunstancias de: modo, tiempo, lugar, ocasión, personas, instrumentos del delito, objetos del mismo, etc. Para esta tarea se requiere un pensamiento abstracto y analítico, además de tener capacidad de redacción (de comunicar los pensamientos de manera clara y ordenada a través de la escritura) 6 John Lea, Delito y modernidad. Nuevas argumentaciones en la criminología realista de izquierda. Op., Cit., P. 78. 10 Las atribuciones de vigilar, investigar y, en su caso, sancionar a los miembros de la sociedad, implican ponderar y restringir derechos tales como la libertad ambulatoria y hasta la integridad física. Por ello, en la regulación de qué vigilar, qué controlar, qué castigar y cómo hacerlo, la sociedad y sus mandatarios ponen en evidencia los porqués que justifican, validan y legitiman la acción de las entidades gubernamentales y sus funcionarios en el uso del monopolio de la coerción legal que en el ámbito del proceso penal suele asociarse al modelo acusatorio con los “...regímenes liberales, celosos del principio de la separación de los poderes públicos y de los derechos del ciudadano”, en tanto el modelo inquisitivo “es propio de los regímenes tiránicos, absolutistas o totalitarios..., en que el interés social prevalece por sobre todo...”. Es la policía una de las instancias gubernamentales más cercanas a la ciudadanía, representa en muchos casos el primer rostro del Estado y en lo referente al sistema penal, como ha dicho un tratadista, Zepeda Lecuona, tiene el “monopolio del contacto con la comunidad” y dispone de un ámbito de discrecionalidad que puede ser regulado; mas no eliminado. Por ello, la policía es una instancia vital para la legitimidad y eficacia del sistema por décadas7. 7 Zepeda Lecuona, Guillermo (2010). La policía mexicana dentro del proceso de reforma del sistema penal. Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. (CIDAC). http://www.cidac.org/. Consultado en Febrero 28 de 2011. 11 En México, las instituciones penales y policíacas habían sido reflejo de un régimen hegemónico que había desactivado de facto el esquema de pesos y contrapesos formalmente establecidos. La operación del sistema penal se enfocaba al control social y a la aplicación selectiva y arbitraria de la normatividad penal. Además, su operación no era transparente y no rendía cuentas sobre su proceder a la sociedad. Las funciones policiales de servicio a la comunidad y actividades preventivas fueron marginadas y dejadas a la improvisación, en un amplio ámbito de discrecionalidad. Los elementos de las corporaciones policíacas se orientaron principalmente a las actividades de aplicación de reglamentos administrativos y como auxiliares del sistema penal. El sistema penal no ha permanecido aislado respecto de la transformación del contexto político e institucional de México. Los mexicanos no estábamos satisfechos con un sistema penal anquilosado con serios problemas cualitativos o de justicia (sistema inquisitivo, no adversarial, sin la presencia de los jueces en las audiencias, con expediente escrito, con publicidad limitada, con violación sistemática de derechos humanos y que es visto con desconfianza y desaprobación por la ciudadanía)8. 8 Frühling, Hugo; “El desafío de la reforma policial en América Latina”, Revista Electrónica, Agenda Pública, Edición Año 8 (2006). 12 Frente a estos sucesos, se demandó una profunda reforma penal que instaure el diseño acusatorio del sistema penal previsto por la Constitución, y que fortalezca el principio procesal de contradicción, los derechos de defensa y del debido proceso. La reforma de las instituciones de procuración e impartición de justicia en materia penal no han podido concretarse en el ámbito federal, pero en varios estados como Chihuahua, Oaxaca, Baja California, Morelos, entre otros han comenzado profundas transformaciones cualitativas y cuantitativas para contar con un sistema más justo y eficiente; otros van a mitad de camino como Coahuila y Nuevo León, y en otros se marcha con resistencia, cayendo en la paradoja de adoptar mecanismos de descongestión y “eficientización” (como conciliación y salidas alternas) sin transformar el sesgo inquisitivo y atender los problemas cualitativos del sistema. En estos estados se está haciendo que la injusticia penal sea más eficiente. Una nueva concepción del ejercicio del poder público debe impactar a la configuración de las corporaciones policíacas en su trabajo hacia la comunidad; por lo que se refiere a sus atribuciones vinculadas con la comisión de delitos y en auxilio de la justicia penal, la transformación del sistema penal también debe reflejarse en las organizaciones encargadas de brindar el servicio de policía; de lo contrario se correría el riesgo de adoptar reformas sin sustento. Como ha señalado LUIGI FERRAJOLI: “Poco importa, finalmente, que la Constitución garantice, como principio, el habeas corpus, y el monopolio exclusivo de la autoridad judicial en cuestiones de libertad personal, si después las detenciones policiales se practica ilegalmente o si, incluso, la 13 propia ley confiere a la policía amplios poderes discrecionales para restringir la libertad”9. Así mismo, respecto de la policía se plantea que esta institución deje de ser considerada como el custodio del orden establecido por el Estado. La policía debe dejar de ser un instrumento del poder público, para constituirse como un servicio público que vaya de la concepción de seguridad del Estado a la seguridad de las personas (pasando por las concepciones intermedias de seguridad pública y seguridad ciudadana). También en diversas entidades federativas y municipios del país se están impulsando reformas policiales, entre ellas en Chihuahua, Coahuila, Querétaro y en el Estado de México 10. Más que un modelo policial se puede decir que lo que existe en el país es un patrón inercial de prácticas policiales desarrolladas a lo largo de décadas en un entorno de poca participación ciudadana, un sistema político hegemónico y un sistema procesal inquisitivo y arbitrario. La policía como se ha dicho, fue relegada a la aplicación, selectiva, de ordenamientos administrativos, a pesar de que desde hace tres lustros se ha planteado la profesionalización de la policía como un área fundamental de las políticas de seguridad del país, la reacción de quienes toman decisiones en el ámbito policíaco ha sido una respuesta cuantitativa. El presupuesto se ha ido incrementando y el total de servidores 9 FERRAJOLI, Luigi (1995), Derecho y razón: Teoría del garantismo penal, Editorial Trotta, Ma drid, 1995, P. 991. 10 GOLDSTEIN, Herman (1998), “La nueva orientación policial: confrontando la complejidad” en Policía y Sociedad Democrática, Pena y Estado, Revista Latinoamericana de Política Criminal, año 3 número 3. Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, Editores del Pu erto, Buenos Aires, 1998, P. 117‐ 128. 14 públicos adscritos a la seguridad ciudadana, la procuración de justicia penal y al sistema carcelario, ascendió en agosto de 2009 (denominado tradicionalmente Estado de Fuerza Nacional), a 509,173 personas, a las que se suman 127,278 guardias registrados por empresas de seguridad privada11. Las demandas de mayor seguridad se dirigen a todos los niveles de gobierno, pero con mayor intensidad en la autoridad más inmediata: los gobernantes del ámbito municipal. La policía es el actor más descentralizado, pues se encuentra a lo largo de la geografía municipal, respecto de una estructura de procuración e impartición de justicia penal centralizadas en el ámbito de competencia estatal y federal (de ahí también una de las condiciones estructurales que propician discrecionalidad y dificultad en el control de los actos de policía). 1.3. PREVENCIÓN DEL DELITO La prevención del delito se refiere, en términos generales, a las acciones enfocadas a disminuir las amenazas, el riesgo y las oportunidades de que el delito ocurra mediante la identificación y eliminación de las causas, elementos de oportunidad y condiciones sociales que permiten que la delincuencia se desarrolle y fortalezca. Además, los expertos en el tema señalan que las acciones de prevención deben ser específicas y dirigidas a delitos prioritarios mediante el planteamiento 11 LÓPEZ PORTILLO, Ernesto (2004), “La reforma a la seguridad y a la justicia”, en Nexos N° 323, México, noviembre de 2004, P. 17‐24 15 de acciones sistemáticas y permanentes basadas en diagnósticos claros de la situación y con la colaboración conjunta de diversos organismos. Es importante señalar que no existe una sola forma o estrategia para prevenir el delito y que diversos enfoques han sido materia de debate desde que este tipo de estrategias de seguridad tomaron fuerza a mediados de los años 60. Sin embargo, al revisar las principales propuestas de prevención, tanto académicas como de organizaciones internacionales y de algunos gobiernos nacionales pioneros en el tema, se pueden identificar elementos y componentes similares que resultan fundamentales para entender los principios básicos y necesarios de la prevención. A pesar de que cada uno de ellos identifica diferentes áreas de atención de la prevención del delito, todos ellos tienen en común que se llevan a cabo desde lo local y tratan de identificar y eliminar los factores de riesgo, elementos de oportunidad y condiciones que permiten que el delito exista, tanto en lo individual como en lo comunitario. Por lo tanto, una estrategia será más integral y tendrá mejores resultados cuando se combinan los elementos. Lo anterior depende de las capacidades tanto económicas como sociales de la localidad, variables importantes a tomar en cuenta para el diseño de las políticas. 1.4. ¿PARA QUE SE CAPACITA LA POLICÍA? Como se dijo, la función y la labor básicas de la policía moderna, vigentes desde mediados del siglo XIX, giran en torno del control del delito llevado a cabo 16 mediante la prevención y la investigación. Así se ha plasmado, además, en los principales plexos normativos que crean u organizan a las diferentes instituciones policiales en nuestras sociedades. En estas normas, la prevención es, en general, instituida como una labor dependiente del gobierno administrativo del Estado, mientras que la investigación de los delitos es una tarea policial desempeñada bajo la dirección de las autoridades judiciales competentes. A esto se añade el mantenimiento del orden público como una función y una labor policial también central, entendiendo esta como una tarea de prevención y conjuración de desórdenes y hechos de violencia vulneratorios de la paz social. Por lo tanto, el paradigma de la policía moderna la presenta como una institución cuya función específica está dada por la contribución, junto con otras instancias estatales, a garantizar y proteger los derechos y libertades de las personas cuando estos son lesionados por hechos delictivos y desórdenes, y ello puede requerir el eventual uso de la fuerza pública. En este marco conceptual, la fuerza pública es instituida y habilitada en la institución policial solo –esto es, exclusivamente– para garantizar y proteger los derechos y libertades de las personas, lo que hace que dicha fuerza tenga como única razón de ser las misiones mencionadas. Empero, las lesiones o vulneraciones a los derechos y libertades de las personas pueden derivar de un amplio espectro de eventos entre los cuales los hechos delictivos y los desórdenes constituyen apenas una expresión más. A su vez, ciertas lesiones pueden ser 17 producidas por hechos que implican situaciones de violencia signadas por el uso de la fuerza de parte del infractor. En razón de ello, solamente la policía está social y legalmente investida de la facultad para actuar en función del control – prevención, conjuración, investigación– de dichos eventos y solo ella está habilitada para hacerlo mediante el eventual uso de la fuerza física cuando resulte necesario. 1.5. ¿LA POLICÍA GARANTIZA EL ORDEN PÚBLICO? Más allá del control del delito, el trabajo policial transcurre en gran medida en torno de actividades y acciones orientadas al mantenimiento del orden público mediante el desarrollo de labores orientadas a evitar, impedir o poner fin a desórdenes y hechos de violencia que vulneran la paz social. La policía dirige el mayor esfuerzo institucional hacia el desarrollo de estas tareas que, en verdad, suponen una forma de «armonización de las libertades públicas». En efecto, en función del mantenimiento del orden público la institución policial está básicamente orientada a prevenir, neutralizar y conjurar cualquier tipo de hecho, falta o comportamiento –violento o no– que obstruya, limite o cercene la paz social y la libertad personal o que vulnere la situación de seguridad de las personas. Dicha intervención compromete tareas de diversa índole, tales como la dispersión de grupos tumultuosos en la vía pública; la conjuración de disturbios o hechos perturbadores de la convivencia; el control de grandes concentraciones de personas en espectáculos o actos colectivos y públicos; el control del tránsito vehicular y de la circulación en la vía pública; la vigilancia y el cuidado de los 18 espacios y lugares públicos de circulación, esparcimiento o concentración de personas; la neutralización o conjuración de conflictos familiares, sindicales, gremiales o sociales que implican situaciones de violencia prohibidas; la intervención asistencial frente a suicidas, grupos de riesgo, urgencias, accidentes, incendios, catástrofes naturales, etc. En buena medida, este conjunto de labores es desarrollado por la policía ante hechos o situaciones que implican acciones violentas o coactivas o ante la inminencia o potencialidad cierta de violencias y coacciones que, a su vez, conllevan acciones coercitivas y hasta el uso directo de la violencia o la amenaza de ello de parte de la propia policía, configurando una especie de regulación disciplinante que cuenta con una amplia legitimidad social y política aunque, en numerosas ocasiones, no esté vinculada a cuestiones criminales, para lo cual existe un marco legal o reglamentario claro. Algunos fenómenos de masa, tanto los programados como los de naturaleza espontánea, exigen un monitoreo [de la policía]. Lo más importante es controlar multitudes en estadios incipientes de desorden. El fantasma de la violencia de las turbas frecuentemente exigen medidas que envuelven coerción, inclusive el uso de la fuerza física. Algunas de estas labores policiales suponen, en cambio, intervenciones puntuales ante disputas y peleas violentas o potencialmente violentas entre personas o grupos pequeños de personas –que en numerosísimas ocasiones pertenecen al mismo núcleo familiar o vecindario–, entre personas conocidas y 19 próximas, o peleas que derivan del comportamiento agresivo de jóvenes. Muchas veces, esos conflictos encubren reyertas reales y concretas pero, otras tantas, suponen problemas ficticios o imaginarios en cuyo marco la invocación a la ley por parte de los policías es compleja, intrincada y queda a criterio de la interpretación policial. No obstante, otras tantas tareas desempeñadas por la policía son ajenas al núcleo duro de las actividades policiales de control del delito pero también lo son con relación a las regulaciones disciplinantes mencionadas anteriormente. Y, además, si bien no son labores en sí mismas ilegales –aunque, como veremos, pueden favorecer o habilitar prácticas ilegales–, no conllevan una invocación de la ley ni están legal o reglamentariamente reguladas como tareas policiales. Lo cierto es que ocupan gran parte del trabajo cotidiano de la policía y convierten a los uniformados en «agentes para todos los fines» y en «remedio para lo que quiera que sea», dando forma con ello a una suerte de trabajo policial soterrado que asume diferentes modalidades. 20 PARTE III REFLEXIONES FINALES Las corporaciones policiales, tiene tres objetivos fundamentales, como son: la prevención, la investigación criminal y ciertas tareas especiales, como la lucha contra el crimen organizado. Las funciones de prevención incluyen tareas de patrullaje, control y atención a las demandas ciudadanas; las de investigación criminal la recolección y el uso de información sobre las formas de actuación de la delincuencia, el manejo adecuado de la escena del crimen y la custodia de los indicios de prueba. Otra es la función de mediación o gestión policial, entendida como una mediación no judicial relacionada con conflictos sociales cotidianos que consumen buena parte del tiempo del servicio policial. Dada su importancia dentro del sistema de administración de justicia, el modelo relativo a la investigación criminal merece un desarrollo más detallado. Es necesario crear también un nivel estratégico de gestión policial especializada que correspondería a la formación policial en el campo de especialidades, destinadas al combate de la narcoactividad y del crimen organizado. Se trataría de unidades de reacción que se articularían con las demás instancias del sistema, para asegurar que toda la institución policial cumpla con su función y su misión. Para ello deberán mantener canales de comunicación y reciprocidad con la policía de prevención, la de investigación criminal especializada y con la instancia a cargo de la inteligencia policial. La actuación de este nivel contaría con un mecanismo que garantice los procesos de interrelación 21 e integración con el resto del cuerpo policial, para asegurar el cumplimiento de los objetivos de cada cual. Conviene insistir en que uno de los retos es cómo vincular estas fuerzas especiales con la investigación, la inteligencia y la prevención, dentro de una estructura organizativa que esté en correspondencia con sus funciones básicas. Uno de los principales problemas que enfrentará el propósito de lograr una verdadera reforma policial, serán las resistencias internas dentro de las mismas policías a procesos de cambio. Para superar esos obstáculos será indispensable contar con la voluntad política de las autoridades involucradas, real y a largo plazo, no solo retórica y coyuntural. Es conveniente recordar que los procesos de reforma policial implican cambios organizativos, por lo que lo más importante es garantizar procesos, lentos y complejos, que logren un cambio de mentalidad en los agentes y en toda la cadena de mando, en la cultura organizacional y en la sociedad. Sin desestimar lo complejo de las realidades de cada Estado, es claro que la institución policial ocupa una posición estratégica en el proceso de reformas al sector de seguridad y justicia, dado que puede funcionar como disparador de cambios en cascada en las otras instituciones. Además, la reforma debe inscribirse en un esfuerzo mayor de modernización del aparato público, lo cual podría estimular la aceptación al cambio en la institución, al comprender que se está en el marco de un proyecto más amplio, lo que podría reducir las resistencias internas al proceso. Plantear los propósitos de la reforma policial como parte de procesos de cambio y de mejora continua de la calidad de los servicios contribuiría a evitar la idea de que se está comenzando desde cero. Cualquier reforma será 22 más fácil de ejecutar si su objetivo es alcanzar procesos de profesionalización, permanencia y estabilidad de la institucionalidad civil de la seguridad, buscando que el liderazgo interno y los altos mandos se comprometan con ella. Las autoridades gubernamentales y en particular los políticos y técnicos encargados de dirigir la seguridad pública tienen la responsabilidad exclusiva de definir y formular el modelo de institución policial, de diseñar y llevar a cabo la reforma policial y de determinar los tiempos y ritmos de ese proceso y sus impactos y consecuencias. Una reforma policial que entrañe un cambio organizacional e ideológico importante necesita del liderazgo político comprometido y a largo plazo de las altas autoridades del gobierno, que deben dirigirla y ponerla en ejecución, y de la sociedad en su conjunto, que debe participar en su diseño, desarrollo, evaluación y control, por tres razones fundamentales. Porque en los sistemas democráticos las autoridades electas y responsables del ejercicio del gobierno son las responsables de decidir cómo, cuándo y de qué manera deben abordarse los conflictos y la problemática delictiva, haciendo uso oportuno, proporcional y controlado del andamiaje institucional que forma parte del sistema de seguridad pública. Por cuanto al proponerse una policía relacionada con la comunidad, sus diversos componentes pueden aportar con ideas, apoyo y seguimiento a la actividad policial. Y tercero, porque la impronta muy conservadora de las cúpulas policiales diluye las posibilidades de procesos integrales de auto reforma. En general, hasta ahora esas cúpulas han propuesto como reforma el aumento indiscriminado de recursos humanos, operacionales y financieros, sin poner en tela de juicio sus pilares doctrinales, organizativos y funcionales, propios 23 del modelo tradicional de policía, u ocultándolos cuando su anacronismo y disfuncionalidad son más visibles. Además, rechazan permanentemente toda iniciativa tendiente a introducir cambios de fondo en sus instituciones, argumentando que, en general, tienden a destruirlas. Por tanto, el liderazgo que deben tener los alto mandos de las fuerza policiales, debe verse reflejado en la vida diaria de un policía, quiere decir, que el policía debe desempeñar las funciones que le correspondan, según su especialidad. 24 BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA Herrera, Arturo; “Reforma Policial y Modernización de la Policía de Investigaciones de Chile”; Arturo Herrera, Miradas estratégicas. Greene, Jack; “La policía de proximidad en Estados Unidos: cambios en la naturaleza, estructura y funciones de la policía”; Rosemary Barberet y Jesús Barquín (Edit.), Justicia Penal Siglo XXI. Una selección de Criminal Justice 2000, (Granada, 2006). John Lea, Delito y modernidad. Nuevas argumentaciones en la criminología realista de izquierda, Ediciones Coyoacán/Flasud, México, 2006. Frühling, Hugo; “El desafío de la reforma policial en América Latina”, Revista Electrónica, Agenda Pública, Edición Año 8 (2006). FERRAJOLI, Luigi (1995), Derecho y razón: Teoría del garantismo penal, Edi torial Trot, Madrid, 1995. GOLDSTEIN, Herman (1998), “La nueva orientación policial: confrontando la complejidad” en Policía y Sociedad Democrática, Pena y Estado, Revista L atinoamericana de Política Criminal, año 3 . Instituto de Estudios Comparad os en Ciencias Penales y Sociales, Editores del Puerto, Buenos Aires, 19 98. LÓPEZ PORTILLO, Ernesto (2004), “La reforma a la seguridad y a la justici a”, en Nexos N° 323, México, noviembre de 2004. 25
