TODACONSTRUCCIONAIMPLANTAR,ENCUALQUIERCLASEDESUELO,HABRADEESTARCONECTADAALAMALLAURBANA

Toda construcción a implantar, en cualquier clase de suelo, habrá de estar conectada a la malla urbana
TODA CONSTRUCCIÓN A IMPLANTAR,
EN CUALQUIER CLASE DE SUELO,
HABRÁ DE ESTAR CONECTADA
A LA MALLA URBANA
Por ÁNGEL CABRAL GONZÁLEZ-SICILIA
Abogado (Socio de Bufete Génova)
Presidente de la Agrupación de Técnicos Urbanistas
de Andalucía (ATUA-AETU)
SUMARIO
1.
INTRODUCCIÓN.
2.
BREVE RESEÑA HISTÓRICA DE LAS CARGAS DE CONEXIÓN A LA
MALLA URBANA EN LAS ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA.
3.
LAS OBRAS DE URBANIZACIÓN PREVISTAS EN UNA ACTUACIÓN DE
TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA.
4.
EL DEBER GENÉRICO DE CONEXIÓN A LAS REDES GENERALES.
5.
EL DERECHO DE REINTEGRO A LAS EMPRESAS PRESTADORAS.
6.
EL SUPUESTO CONCRETO DE LAS OBRAS DE CONEXIÓN EN SUELO
NO URBANIZABLE.
RESUMEN
El nuevo paradigma que instaura el Texto refundido de la Ley de suelo estatal es que toda construcción, edificación o instalación, habrá de estar conectado
a las redes municipales, siendo tal coste por cuenta del propietario o promotor
de la actuación de transformación urbanística, con independencia de la clase de
suelo en donde se instaure, en virtud de los postulados contenidos en los artículos 9 y 16 de dicho cuerpo normativo. Es de reflejar que ello también es de
aplicación a las que se realicen en suelo no urbanizable, si bien el legislador
autonómico habrá de precisar la forma en que se verifique dicho deber.
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ÁNGEL CABRAL GONZÁLEZ-SICILIA
Palabras clave: Edificación, suelo no urbanizable, obras de conexión con malla
urbana.
ABSTRACT
The new system set up by the Consolidated Text of the State Land Act
provides that any construction, building or facility shall have to be connected to
municipal networks, such cost being borne by the owner or promoter of the urban
transformation activity, irrespective of the kind of land where it is established, as
it is foreseen in Articles 9 and 16 of the above mentioned Act. It should be noted
that this also applies to activities developed on non-urban land, but the autonomous legislator will have to clarify the manner in which that obligation is
complied with.
Key words: Building, non-urban land, connection works with municipal
network.
1. INTRODUCCIÓN
El Texto refundido de la Ley de suelo estatal1, incita a que se
perpetren ciertos acomodos legislativos autonómicos2, al instituirse
un nuevo escenario. En esta ocasión nos centraremos en una posible adaptación que puede llegar a resultar harto peculiar, por cuanto se compele a que el propietario del terreno de toda nueva construcción en suelo no urbanizable3 tenga que costear y, en su caso,
ejecutar las obras de infraestructuras necesarias, para que quede
enlazada, acoplada o enganchada la instalación, la construcción o
la edificación con las redes generales de servicios (malla o trama
urbana) y, en su caso, entregarlas a la Administración competente.
Y la forma en que ha de ejecutarse dicha obligación ha de sentarla
dicho legislador autonómico.
Hasta ahora, cuando exponíamos que un determinado terreno
estaba insertado en la «malla urbana» nos referíamos a que en él
existía «una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de
1
Aprobado por Real Decreto Legislativo núm. 2/2008, de 20 de junio (en
adelante TRLS/08).
2
Como hemos venido indicado desde hace tiempo.
3
Como puede ser desde una nave, hasta un cortijo o una hacienda que se
vaya a erigir «ex novo».
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Toda construcción a implantar, en cualquier clase de suelo, habrá de estar conectada a la malla urbana
saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su
situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente»4, si bien, dicha infraestructura, ahora puede ser
delimitada y acotada por cada legislador autonómico al no venir
predeterminada desde el estatal.
En efecto, exige el art. 9.2.c) del TRLS/08 que el ejercicio de las
facultades de edificar o realizar instalaciones o construcciones5 en el
Suelo No Urbanizable («terrenos que se encuentren en el suelo rural
a los efectos de esta Ley y no estén sometidos al régimen de una
actuación de urbanización»6), «comporta para el propietario, en la
forma que determine la legislación sobre ordenación territorial y
urbanística», y como deber o carga que forma parte del contenido
del derecho de propiedad, entre otros el de «costear y, en su caso,
ejecutar las infraestructuras de conexión de la instalación, la construcción o la edificación con las redes generales de servicios y entregarlas a la Administración competente para su incorporación al dominio público cuando deban formar parte del mismo»7.
Sobre el particular ya tenemos algún pronunciamiento doctrinal.
Opina parte de ella que este deber de costear las obras de conexión
4
Así, por ejemplo, vid. STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5) de 8 noviembre 2006 (RJ 2006/9844); la cual cita las sentencias de fechas
30.10.1990 (RJ 1990, 8336) (dictada en el recurso de apelación número 1284/
1989); 25.09.1991 (RJ 1991, 7708) (apelación 1262/1989); 29.01.1992 (apelación
245/1987 [RJ 1992, 1241]); 26.10.1992 (apelación 8725/1990 [RJ 1992, 8367]);
14.04.1993 (apelación 11086/1990); 23.11.1993 (apelación 1385/1990); 16.12.
1993 (apelación 3401/1990); 02.11.1994 (apelación 11281/1990); 28.11.1994 (casación 2037/1992); 07.03.1995 (apelación 2379/1991 [RJ 1995, 1952]); 2203.1995
(apelación 2393/1991); 02.10.1995 (casación 445/1992); 05.03.1996 (casación 478/
1992); 08.05.1996 (apelación 7152/1991 [RJ 1996, 3970]); 2205.1996 (apelación
7540/1991); 30.01.1997 (apelación 10648/1991); 06.05.1997 (apelación 11934/
1991); 17.06.1997 (apelación 10988/1991); 13.05.1998 (apelación 5283/1992 [RJ
1998, 3844]); 26.05.1998 (apelación 5793/1992); 19.01.1999 (casación 4900/
1994); 27.04.1999 (casación 2408/1993); 07.06.1999 (apelación 3173/1992);
25.01.2000 (casación 5749/1993); 14.12.2001 (casación 7791/1997); 0204.2002
(casación 2534/1998 [RJ 2002, 3955]); 23.11.2004 (casación 5823/2000 [RJ 2005,
450]); 28.09.2005 (casación 5151/2002 [RJ 2005, 8384]) y 19.10.2006 (casación
3040/2003).
5
Letras a) y b) del apartado primero del artículo 8 del TRLS/08.
6
Es decir, terrenos que no están sujetos a procesos de transformación urbanística. Recordemos que las actuaciones de urbanización, son una subespecie
dentro de las actuaciones de transformación urbanística reguladas por el art. 14
del TRLS/08.
7
Párrafo c) del precitado art. 9.2 del TTRLS/8.
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y, en su caso, ejecutarlas «traslada al suelo rural un deber que es
tradicional para la urbanización, pero que puede y debe hacerse extensivo a la edificación: conectarla con las redes generales de servicios y entregar, en su caso, las infraestructuras de conexión (por
ejemplo, las viarias) a la Administración. Estamos hablando ahora del
medio rural, por lo que las infraestructuras exigibles serán sin duda
menores y normalmente menos costosas que las del medio urbano»8.
Estamos en parte de acuerdo con esa aserción, por cuanto, concurre, en este deber, cierta identidad, parangón y similitud con los
deberes que se imponen desde el art. 16.1, en sus apartados «c)» y
«d)», como deberes intrínsecos de todas las actuaciones de transformación urbanística9, pudiendo hacerse extensivo a la «edificación»,
pero repárese en que ahora nos estamos refiriendo al Suelo No
Urbanizable no sujeto a proceso de mutación urbanística. Y lo que
impetra este TRLS/08 es la carga, de todo propietario, de tener que
sufragar las obras de «urbanización» necesarias para unir las
infraestructuras precisas con las redes municipales y, en su caso,
ejecutarlas.
No obstante, no podemos participar de la afirmación vertida en
cuya virtud «las infraestructuras exigibles serán sin duda menores y
normalmente menos costosas que las del medio urbano», pues dependerá de lo que se prevea desde cada legislación autonómica, pudiendo llegar a ser incluso las mismas (en un plano teórico) o incluso superiores (al resultar mayor el espacio que dista entre esas nuevas
edificaciones y las redes municipales) que las previstas para las «actuaciones de transformación urbanística», tales como las conexiones
viarias, abastecimiento de agua, energía eléctrica, saneamiento, gas,
telecomunicaciones, etc. (como veremos más adelante).
De ahí, que Díaz Lema llegue a proclamar que este deber «constituye una traslación al ámbito del «suelo rural» del deber de
costeamiento y ejecución de las obras de infraestructuras de conexión que prevé el art. 16.1.c) en las actuaciones de transformación
8
PAREJO ALFONSO, LUCIANO, y ROGER FERNÁNDEZ, GERARDO, en su obra Comentarios al Texto Refundido de la Ley de Suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008, de
20 de junio), Editorial IUSTEL, 1ª edición, 2009, pág. 181.
9
Las actuaciones de transformación urbanística quedan reguladas por el
art. 14 del TRLS/08.
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Toda construcción a implantar, en cualquier clase de suelo, habrá de estar conectada a la malla urbana
urbanística»10. Sólo le añadiríamos a esta dicción una precisión, pues
debe estar refiriéndose no al «suelo rural» (strictu sensu), sino al
«medio rural» o al suelo no urbanizable, dado que en ambos contextos precitados por el indicado autor («suelo rural» y «actuación de
transformación urbanística») nos encontraremos en la misma situación jurídica de «suelo rural» (según dicción legal)11.
Es decir, que el legislador estatal extiende, dilata, expande o
incrementa el deber, hasta ahora existente sobre el suelo urbanizable
y, en su caso, el urbano, del deber de conexión, acrecentándolo y
envolviendo, ahora, al suelo no urbanizable sobre los nuevos actos
de construcción, edificación o instalación. Vamos, siquiera someramente, a repasar esta enraizada carga.
2. BREVE RESEÑA HISTÓRICA DE LAS CARGAS DE CONEXIÓN
A LA MALLA URBANA EN LAS «ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA»
La legislación urbanística ha venido atribuyendo, desde antaño, a
los propietarios de suelo urbanizable el deber de costear y, en su caso,
ejecutar la urbanización propia del ámbito en donde se interviene12,
10
DÍAZ LEMA, JOSÉ MANUEL, Nuevo Derecho del suelo (Comentarios a la Ley 8/
2007, de 28 de mayo, de suelo), Editorial Marcial Pons, 2008, pág. 70.
11
Ex art. 12.1 en su apartados a) («el suelo preservado por la ordenación
territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización») y b)
(«suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la
correspondiente actuación de urbanización») del TRLS/08.
12
Así, vid. arts. 114 y 117 de la Ley de 12 de mayo de 1956, sobre régimen
del suelo y ordenación urbana (LS/56); art. 84.3 del Real Decreto 1346/1976, de
9 abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Sobre Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana —TRLS/76— («Los propietarios del suelo urbanizable programado deberán: (...) c) Costear la urbanización»); art. 9.1.c) de la Ley
núm. 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo —LS 8/90— («La ejecución del planeamiento garantizará la distribución equitativa de los beneficios y cargas entre los afectados e implicará el
cumplimiento de los siguientes deberes legales: ... c) Costear y, en su caso, ejecutar la urbanización en los plazos previstos»); y el art. 20.1.c) del Real Decreto
Legislativo núm. 1/1992, de 26-6-1992, por el que se aprueba el Texto refundido
de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana —TRLS/92— («La
ejecución del planeamiento garantizará la distribución equitativa de los benefi-
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y por urbanización, se ha venido concibiendo13 el dato fáctico de dotar
a un terreno de los servicios e infraestructuras fijadas en el instrumento de planeamiento o, en su caso, en la legislación urbanística,
con el carácter de suficiente para las edificaciones existentes y las
proyectadas14, para que adquiriese la condición de solar o unidad apta
para edificar sobre ella, estando integrado en la «trama»15 o «malla
urbana»16.
Lo que sí interesa resaltar es que el TRLS/76 preconizaba una
reciprocidad que no debemos perder de vista, y es que será el aumento de valor del suelo originado por el plan el que ha de correlacionarse con el pago de los costes de urbanización17. Y posteriormente
aclaraba que entre otros, se entendían como gastos de urbanización
«las obras de vialidad, saneamiento, suministro de agua y energía
eléctrica, alumbrado público, arbolado y jardinería, que estén previstas en los Planes y proyectos y sean de interés para el sector o área
de actuación, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos
de instalación de las redes de suministro de agua y energía eléctrica
con cargo a las empresas que prestaren los servicios, salvo la parte
cios y cargas entre los afectados e implicará el cumplimiento de los siguientes
deberes legales: (...) c) Costear y, en su caso, ejecutar la urbanización en los plazos previstos»).
13
Hasta épocas relativamente recientes en donde con el art. 14 de la Ley
núm. 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y valoraciones —LS/98—,
se reformuló este concepto.
14
Lo que podía ser predicable del art. 21 del Reglamento de Planeamiento
(aprobado por Decreto núm. 2159/1978, de 23-6-1978).
15
Según dicción de la Exposición de Motivos del TRLS/08 («En consecuencia, y con independencia de las clases y categorías urbanísticas de suelo, se parte
en la Ley de las dos situaciones básicas ya mencionadas: hay un suelo rural, esto
es, aquél que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y otro urbanizado, entendiendo por tal el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización»). Dicción, no obstante, ya utilizada por nuestros Tribunales (por ejemplo, vid. Sentencia Tribunal Superior de Justicia Asturias
núm. 191/2005 [Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª], de 22 marzo
[JUR 2005/234214]).
16
Concepto acuñado jurisprudencialmente y acogido en el articulado de alguna Comunidad autónoma (como por ejemplo, artículo 11.a) de la Ley 5/1999,
de 8 de abril, de Urbanismo, de Castilla y León, o en los artículos 23.1, 67 y 68
de su Reglamento —Decreto 22/2004, de 29 de enero—).
17
Así, disponía el art. 3.2.d) del TRLS/76 que «La competencia urbanística
en orden al régimen del suelo comprenderá las siguientes funciones: (...) d) Afectar
el aumento de valor del suelo originado por el planeamiento al pago de los gastos de urbanización».
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Toda construcción a implantar, en cualquier clase de suelo, habrá de estar conectada a la malla urbana
que deban contribuir los usuarios según la reglamentación de aquéllos» (lo que fue recogido íntegramente por el TRLS/92)18.
Por su parte, el TRLS/92 añadía, para los adjudicatarios de un
Programa de Actuación Urbanística, el coste de las «obras exteriores
de infraestructura sobre las que se apoye la actuación, debiendo
garantizarse un adecuado enlace con las redes viarias y servicios
integrantes de la estructura del municipio en que se desarrolle el
Programa»19.
La LS/98 precisaba que los propietarios de terrenos de suelo urbano que carezcan de urbanización consolidada asumían, entre
otros, el deber de «costear y, en su caso, ejecutar la urbanización»20,
y para los propietarios de suelo urbanizable les agregaba la necesidad de «costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y, en su
caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos
sistemas requeridos por la dimensión y densidad de la misma y las
intensidades de uso que ésta genere, de conformidad con los requisitos y condiciones que establezca el planeamiento general»21, instaurando, aparentemente22, como novedad esas obras necesarias para la
ampliación o refuerzo.
Por ende, se puede declarar que hasta ahora coexistían heterogéneas obligaciones según la clase y categoría de suelo ante la que nos
encontrásemos. Por el contrario, el art. 16 del TRLS/08, apunta la
obligación de costear y ejecutar la totalidad de la urbanización, por
el promotor de una actuación de transformación urbanística (sin
hacer distinciones y, de suyo, predicable de todos los suelos)23,
englobando los siguientes conceptos, a saber:
a)
Todas las obras de urbanización previstas en la actuación
correspondiente, lo que ya hemos visto que acopia la tradi-
18
Vid. artículos 84.3 y 122.1.a) del TRLS76 y 155.a) del TRLS/92.
Vid. art. 156 del TRLS/92.
20
Ex art. 14.2.e) de la LS/98.
21
Vid. art. 18.3 de la LS/98.
22
Al menos en rango legal.
23
Recordemos el apotegma de rancio abolengo jurisprudencial según el cual
«Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus» (donde la Ley no distingue, no debemos distinguir).
19
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ción urbanística, acopiando la forma generalista y globalizadora de la precedente LS/98.
b) Las infraestructuras de conexión con las redes generales de
servicios (ahora predicable de toda clase y categoría de suelos y cambiando la locución «sistema general» por el de «redes generales»).
c)
Las infraestructuras de ampliación y reforzamiento de las
existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas, entendiendo incluidas
las de potabilización, suministro y depuración de agua que se
requieran. La novedad del precepto la constituyen estas
infraestructuras que se mencionan como contenidas entre las
propias de «reforzamiento y ampliación» y que viene a suponer un esclarecimiento en la materia.
Asimismo, pueden verse ampliadas (tal y como recoge en la actualidad la legislación de Cataluña) e incluir, además «Las infraestructuras de transporte público que se requieran para una movilidad
sostenible». Con lo que se irrogan o se pueden originar nuevos y
cuantiosos costes a repercutir en cada actuación de transformación
urbanística con esta reciente medida que tiene su precedente más
inmediato de la legislación catalana.
En efecto, desde está legislación de la Comunidad autónoma de
Cataluña se viene a imponer que los propietarios de suelo urbano no
consolidado24 y los de suelo urbanizable delimitado25 deben participar
en los costes de implantación de las infraestructuras de transporte
público, de acuerdo con lo establecido por la legislación sectorial, en
los casos en que la promoción urbanística tenga que dar lugar a una
actuación la magnitud de la cual obligue a redefinir o ampliar dichas infraestructuras y sus conexiones, como consecuencia de la
movilidad generada. Con esta medida se incrementarán de forma
efectiva los costes a repercutir sobre el producto final inmobiliario.
24
Ex art. 44.3 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se
aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo (Cataluña).
25
Ex art. 45.1.b) del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se
aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo.
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Toda construcción a implantar, en cualquier clase de suelo, habrá de estar conectada a la malla urbana
En el art. 16 del TRLS/08, asimismo, se reconoce el derecho a
reintegrarse de los gastos de instalación de las redes de servicios con
cargo a sus empresas prestadoras, en los términos establecidos en la
legislación aplicable, retomando este derecho arraigado (y, a veces,
relegado) en nuestro ordenamiento urbanístico (y que abordaremos
sucintamente más adelante).
A mayor abundamiento, se asienta la obligación de cesión o entrega (a la Administración competente), del suelo correspondiente de
esas obras de urbanización (internas o externas al ámbito de actuación), y las obras e infraestructuras que deban formar parte del dominio público como soporte inmueble de las instalaciones propias de
cualesquiera redes de dotaciones y servicios, así como también dichas
instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de
titularidad pública.
Con la actual elocución del art. 9.2.c) del TRLS/08, se hace extensiva, por ende, esta obligación a las construcciones, edificaciones
e instalaciones que se realicen en suelo no urbanizable.
3. LAS OBRAS DE URBANIZACIÓN PREVISTAS EN UNA «ACTUACIÓN DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA»
El art. 16 del TRLS/08 elucida las obras que se han de contemplar en los proyectos de urbanización26. Siquiera someramente, recordemos que tradicionalmente han venido siendo conceptualizados
como proyectos de obras «cuya finalidad es llevar a la práctica, en
suelo urbano, las determinaciones correspondientes de los Planes
Generales y de las Normas Complementarias y Subsidiarias del
Planeamiento, y, en suelo urbanizable, la realización material de las
propias de los Planes Parciales»27, y que constituyen instrumentos
para el desarrollo de todas las determinaciones que el Plan prevea
en cuanto a obras de urbanización, tales como vialidad, abasteci26
Definidos por la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo ContenciosoAdministrativo), de 17 octubre 1986 (RJ 1986/8042) como «verdaderos actos
concretos o ejecutivos (...); constituyendo verdaderos actos de ejecución urbanística previamente planeada por los verdaderos instrumentos de planeamiento».
27
En definición que nos proporciona el art. 67.1 del Reglamento de Planeamiento (Decreto núm. 2159/1978, de 23-6-1978).
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miento de agua, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado público, jardinería y otras análogas28.
Sintetizándose como «técnica de ejecución», con el siguiente tenor: «el proyecto de urbanización debe diseñar las obras así concretadas para la totalidad del polígono o unidad de actuación en el que
haya de producirse la actividad de ejecución, a fin de desarrollar y
materializar integralmente en dicho polígono o unidad de actuación
el conjunto de determinaciones del plan correspondiente, por lo que
aquí se imbrican dos técnicas de ejecución: polígono o unidad de
actuación y proyecto de urbanización, en tanto que éste es un instrumento para la realización coherente y sistemática de la urbanización en aquél»29.
De ahí que hayan venido siendo consideradas como parte de la
ejecución material (en contraposición a la jurídica, representada por
los instrumentos de equidistribución), recalcándose su naturaleza de
meros proyectos de obras huérfanos de toda determinación normativa de carácter reglamentario (naturaleza de la que sí gozan los instrumentos de planificación)30.
Estos proyectos de urbanización, normalmente, incluyen, como
parte de su contenido, las pertinentes obras atinentes a:
«Pavimentación de calzadas, aparcamientos, aceras, red
peatonal y espacios libres.
Redes de distribución de agua potable, de riego y de
hidrantes contra incendios.
Red de alcantarillado para evacuación de agua pluviales
y residuales.
Red de distribución de energía eléctrica.
28
Párrafo 2º del precitado art. 67 del Reglamento de Planeamiento.
Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo),
de 17 octubre 1986 (RJ 1986/8042).
30
Vid. Sentencia del TS de 17 de diciembre de 1984 (RJ 1984, 6653), refiriéndose a la naturaleza jurídica de los proyectos de urbanización, sentando que
«Es doctrina general la que sostiene que el Proyecto de Urbanización es un instrumento limitado, en su alcance (...) tendente a llevar a la práctica los planes, mas
no a alterarlos, y por ello es propiamente un proyecto técnico como instrumento
concreto de realización de obras (...) siendo en tal sentido un acto ordenado».
29
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Red de alumbrado público.
Jardinería en el sistema de espacios libres»31.
E, igualmente, habrán de resolver el enlace de los servicios urbanísticos con los generales de la ciudad y acreditar que tienen capacidad suficiente para atenderlos.
La Jurisprudencia del Tribunal Supremo32 «viene a calificar a los
Proyectos de Urbanización como un instrumento para el desarrollo
de las determinaciones que el Plan precisa en cuanto a la ejecución
de obras de abastecimiento de aguas, alcantarillado, alumbrado público, energía eléctrica y restante infraestructura, equipamiento y
servicios. Debe alcanzar la precisión técnica necesaria para que pueda ser ejecutado por técnicos distintos al actor del mismo, y tiene un
carácter técnico instrumental, sin contenido normativo o planificador, que excluye todo posible mandato sobre ordenación o régimen
del suelo o de modificación de las previsiones que el plan afecta. Por
tanto, cabe afirmar que el Proyecto de Urbanización es un acto ordenado cuya única finalidad es llevar a la práctica el planeamiento
general en el suelo urbano y los Planes parciales»33. Y, por otra parte, «no puede equipararse un Proyecto de Urbanización que es un
instrumento para el desarrollo de todas las determinaciones previstas en el Plan en cuanto a vialidad, abastecimiento de agua, alcantarillado, alumbrado público y otras análogas, a un proyecto de obra
concreta para realizar una actuación aislada de suelo urbano»34.
No obstante, la Sentencia Tribunal Supremo, Sala 3ª, de fecha
22/12/199235, es un paradigma del concepto de Proyecto de Urbanización y de su naturaleza señalando que:
«CUARTO.—El art. 15 de la Ley del Suelo, Texto Refundido de 1976 (RCL 1976, 1192), nos dice qué es un proyecto
31
Ex art. 70.1 del Reglamento de Planeamiento.
Puesta de relieve, entre otras, en las Resoluciones de 24 marzo y 12 junio
1987 (RJ 1987/3805 y RJ 1987/6126), 27 septiembre 1990 (RJ 1990/7396), 12
febrero 1991 (RJ 1991/941) y 22 diciembre 1992 (RJ 1992/9773).
33
Sentencia Tribunal Superior de Justicia La Rioja (Sala de lo ContenciosoAdministrativo), de 28 septiembre 1995 (RJCA 1995/856).
34
Sentencia Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 20
febrero 1989 (RJ 1989/1275).
35
[RJ 1992, 9773], en palabras de la STSJ Cantabria núm. 48/2005 (Sala de
lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), de 4 febrero (RJCA 2005/80).
32
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de urbanización: Es simplemente un proyecto de obras que
tiene por finalidad llevar a la práctica los Planes Generales
Municipales en el suelo urbano, los Planes Parciales y en su
caso las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento. No pueden contener determinaciones sobre ordenación, ni régimen del suelo y de la edificación, y deberán detallar y programar las obras que comprendan, con la precisión necesaria para que puedan ser ejecutadas por técnico
distinto de su autor. Tampoco podrán modificar las previsiones del Plan que desarrollan, pero pueden efectuar las adaptaciones exigidas por la ejecución material de las obras. Deben ir acompañados de memoria descriptiva, plano de situación en relación con el conjunto urbano, planos de proyecto
y de detalle, mediciones, etc. Son instrumentos para el desarrollo de las determinaciones que el Plan prevea en cuanto a
obras de urbanización, vialidad, abastecimiento de agua, alcantarillado, etc. En la ejecución material de las obras se
pueden efectuar las adaptaciones de detalle exigidas por las
características del suelo y subsuelo, sin que ello suponga alteración de las determinaciones sobre ordenación o régimen
del suelo o de la edificación de los predios afectados por el
proyecto, porque en tal caso sí deberá aprobarse, previa o
simultáneamente, la correspondiente modificación del Plan
(arts. 67 a 70 del Reglamento de Planeamiento [RCL 1978,
1965]). Es clásica la doctrina que se ha referido al proyecto
de urbanización como proyecto de obras en sentido técnico,
sin auténtico contenido normativo o planificador, sino con
un marcado carácter técnico-instrumental para el desarrollo
de la actividad precisa en orden a la ejecución de las obras
de infraestructura, equipamientos y servicios, que excluye,
desde luego, toda posible determinación sobre ordenación o
régimen del suelo o de la edificación y que impide también
toda modificación de las previsiones del Plan que ejecuta,
salvo en el supuesto antes citado (sentencias de 24 de marzo
[RJ 1987, 3805] y 12 de junio de 1987 [RJ 1987, 6126] , 27
de septiembre de 1990 [RJ 1990, 7396] , etc.)».
De los pronunciamientos jurisprudenciales podríamos compendiar
algunas de las peculiaridades de los Proyectos de Urbanización, y así
sustentar que:
91º Son Proyectos de obras municipales.
92º Han de estar redactados con gran pormenorización y precisión.
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Toda construcción a implantar, en cualquier clase de suelo, habrá de estar conectada a la malla urbana
93º Ejecutan o realizan todas las determinaciones del Plan36.
94º Son instrumentos limitados en su alcance, siendo actos ordenados37.
95º Son complemento indispensable del plan38.
96º Son instrumentos auxiliares del planeamiento39, que se desarrollan dentro de su ámbito40.
97º Son verdaderos actos administrativos aplicativos o de ejecución de los Planes.
98º Son instrumentos de ejecución material íntegra (o global)
del Plan41.
99º Carecen de carácter normativo, si bien pueden realizar pequeñas adaptaciones de detalle.
10º Han de concretar la totalidad de obras de urbanización de
un ámbito para que las parcelas resultantes adquieran la
condición de solar.
11º De marcado carácter técnico-instrumental.
36
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5) de 16 octubre
2000 (RJ 2000/8364).
37
En tal sentir, vid. STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª)
de 12 marzo 2004 (RJ 2004/2120).
38
Vid STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5) de 16 octubre
2000 (RJ 2000/8364), y STSJ Aragón núm. 701/2002 (Sala de lo ContenciosoAdministrativo, Sección 1ª), de 27 septiembre (JUR 2003/132635).
39
Vid. Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en Sentencia de 25 febrero 1999 (RJ 1999, 2045).
40
Como pone de manifiesto la Jurisprudencia del TS, atinente a los proyectos de urbanización, es preciso que el proyecto se ajuste a al ámbito de aquéllos,
en Sentencias, por ejemplo, en las de 27 de enero de 1971 (RJ 1971, 126), 16 de
junio de 1977 (RJ 1977, 2930), 14 (RJ 1979, 482) y 21 de febrero de 1979 (RJ
1979, 531), 8 de octubre de 1980 (RJ 1980, 3901) y 17 de julio de 1987 (RJ
1987, 5438) siendo particularmente destacable la Sentencia de 27 de diciembre
de 1983 (RJ 1983, 6915).
41
Su funcionalidad se produce en el campo de la ejecución —Sentencias de
12 de junio de 1987 (RJ 1987, 6120) , 10 de octubre de 1988 (RJ 1988, 7465),
24 de febrero de 1989 (RJ 1989, 1295) , 2 de octubre de 1990 (RJ 1990, 7832),
18 de marzo de 1991 (RJ 1991, 2002) , etc.—.
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12º Una vez aprobados, suponen un acto administrativo inmediatamente ejecutivo y, por ende, no requieren de licencia de
obras42.
Las obras de urbanización, por su parte, han sido definidas como
aquellas «tendentes a dotar a un terreno de los servicios urbanísticos necesarios para que adquiera la consideración de solar —artículo 82 LS/92— de las obras de construcción de edificaciones, instalaciones, etc. a levantar en los terrenos dotados con aquellos
servicios»43.
Las obras de urbanización contenidas en esos proyectos de urbanización, asimismo, suelen estimarse como costes o gastos de urbanización. De éstas, y acudiendo al Reglamento de Gestión Urbanística, por seguir aplicándose en gran parte del territorio nacional,
podemos apuntar que la contribución a las cargas de urbanización
comprenden, normalmente y entre otras, el importe de los siguientes
conceptos44:
«a) Obras de vialidad, incluyéndose en ellas las de explanación, afirmado y pavimentación de calzadas, construcción
y encintado de aceras y canalizaciones que deban construirse en el subsuelo de la vía pública para servicios.
b) Obras de saneamiento, que comprenden colectores
generales y parciales, acometidas, sumideros y atarjeas para
42
Precisa la Sentencia del TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª) de 12 marzo 2004 (RJ 2004/2120) que: «Por su parte, la jurisprudencia
viene declarando desde antiguo —Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de
marzo de 1996, 11 de marzo de 1980 y 17 de diciembre de 1984— que la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización, una vez publicado, supone un acto
administrativo inmediatamente ejecutivo —art. 56 LJCA 1956 (RCL 1956, 1890)—
legitimando para ello —sin necesidad de otras autorizaciones— las obras a que
él mismo se refiere, ya que, en definitiva, las obras que forman parte del contenido de un proyecto de Urbanización son precisamente las que llevan a la práctica las previsiones de los plantes creando suelo edificable, sin que tales obras
precisen licencia municipal (art. 78 de la Ley 1976 [RCL 1976, 1192] y 13.2 del
TR de 26 de junio de 1992 [RCL 1992, 1468 y RCL 1993, 485], en relación con
los arts. 19º y 89 del Reglamento de Disciplina Urbanística [RCL 1978, 1986])».
43
Sentencia Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª), de 22 noviembre 1994 (RJ 1994/9250).
44
Ex artículos 59 y 60 del Reglamento de Gestión Urbanística (Real Decreto
núm. 3288/1978, de 25-8-1978 —RGU—).
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Toda construcción a implantar, en cualquier clase de suelo, habrá de estar conectada a la malla urbana
aguas pluviales y estaciones depuradoras, en la proporción
que afecte a la unidad de actuación o polígono.
c) Suministro de agua, en el que se incluirán las obras
de captación cuando fueran necesarias, distribución domiciliaria de agua potable, de riego de hidrantes contra incendios.
d) Suministro de energía eléctrica, incluidas conducción
y distribución, y alumbrado público.
e) Jardinería y arbolado en parques, jardines y vías públicas».
Asimismo, venía en imponerse desde el Reglamento de Gestión
Urbanística45 que:
«Los propietarios de suelo situado en zonas aptas para
urbanizar... deberán abonar los costes de urbanización... y
los de ejecución o suplemento de las obras exteriores sobre
las que se apoye cada actuación individualizada, en la forma
y cuantía establecida al aprobar cada plan parcial».
A mayor abundamiento, la jurisprudencia viene declarando desde antiguo46 que la aprobación definitiva del proyecto de urbanización, una vez publicado, supone un acto administrativo inmediatamente ejecutivo, legitimando por ello la realización —sin necesidad
de otras autorizaciones— de las obras a que el mismo se refiere, ya
que, en definitiva, las obras que forman el contenido de un proyecto
de urbanización son precisamente las que llevan a la práctica las previsiones de los planes creando suelo edificable, sin que tales obras de
urbanización necesiten licencia municipal47.
Y, como venía siendo habitual, no sólo han de ejecutarse esas
obras sino que también habrán de entregarse o cederse el suelo por
donde discurran (como tales redes generales).
45
Ex art. 66 del RGU.
Así Sentencias del TS de 31 marzo 1966 (RJ 1966/4506), 11 marzo 1980
(RJ 1980/1085) y 17 diciembre 1984 (RJ 1984/6653).
47
Vid. los artículos 1.9.º y 89 del Reglamento de Disciplina Urbanística, y
Sentencias del TS de 11 marzo y 5 mayo 1980 (RJ 1980/1085 y RJ 1980/2775)
y 17 diciembre 1984 (RJ 1984/6653).
46
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Ahora bien, interesa resaltar que, generalmente, cuando se trataba de sistemas generales que discurren por fuera del perímetro del
ámbito de planeamiento (normalmente sector) había de atenderse al
«principio de proporcionalidad»48, según el cual, había de satisfacerse dichos costes (por los propietarios afectados por dicho sector) «en
la proporción que afecte a la unidad de actuación o polígono».
4. EL DEBER GENÉRICO DE CONEXIÓN A LAS REDES GENERALES
Los promotores de «actuaciones de transformación urbanística»,
remotamente, han tenido, y tienen49, la obligación de soportar los
costes derivados de las obras exteriores de infraestructura con los que
han de conectar para que las dotaciones e instalaciones que se estén
realizando en el sector queden integradas en lo que la doctrina
jurisprudencial matizó como la «malla» o «trama urbana» (redes
municipales), constituyendo una carga legal dentro del concepto de
costes de urbanización50.
Con la nueva concepción del suelo urbanizable, sujeto a los principios, entre otros, de idoneidad y suficiencia, debiendo preservarse
del proceso de transformación urbanística el que no sea estrictamente
necesario al objeto de conseguir un modelo de «ciudad compacta»,
que es lo que en esencia persigue este TRLS/08, puede hacernos pensar en que se merma la implantación de esta medida, más bien pensada para la formación de urbanizaciones aleatorias, discontinuas y
alejadas de los núcleos de población (que era lo que, en principio,
posibilitaba la legislación precedente, LS/98).
Empero nada más lejos de la realidad, por cuanto cualquier implantación lindante a un núcleo de población ha de conectarse en la
trama urbana y puede provocar disfuncionalidades en las infraestructuras y servicios, pensados originariamente para abastecer a un
determinado número de inmuebles, habitantes y actividades tercia48
Así, por ejemplo, el mismo art. 59 del Reglamento de Gestión Urbanística
o Sentencia del TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5) de 24
mayo 2006 (RJ 2006/6980).
49
Ahora ex art. 16 del TRLS/08.
50
Conforme a los artículos 58 y 66 del Reglamento de Gestión Urbanística.
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Toda construcción a implantar, en cualquier clase de suelo, habrá de estar conectada a la malla urbana
rias, fabriles e industriales, por cuanto esas canalizaciones y suministros están concebidos para acoger una concreta intensidad de uso
que se puede ver sobrepasada, y de ahí que la prudencia sugiera la
necesidad de seguir conservando esta imposición normativa.
Aparte de lo anterior, no podemos desconocer que todavía siguen
subsistiendo núcleos de población que carecen de las infraestructuras básicas adecuadas para un mantenimiento del medio rural
dentro de los cánones de sostenibilidad. De hecho, se preconiza que
las políticas de desarrollo rural sostenible de las Administraciones
Públicas deberán orientarse a la consecución, entre otros, de un
objetivo, cual es el de «dotar al medio rural, y en particular a sus
núcleos de población, de las infraestructuras y los equipamientos
públicos básicos necesarios, en especial en materia de transportes,
energía, agua y telecomunicaciones»51. Ante esta preocupación, el
TRLS/08, da un paso más, pues pretende que toda construcción, con
independencia de su concreta localización, esté conectada a las redes generales de suministro52.
Con ello, parece denotarse una premisa en el TRLS/08 que se
podría correlacionar con el principio de sostenibilidad53, y es que toda
construcción, instalación o edificación habrá de estar enlazada con
las redes municipales, siendo ello obligación de los propietarios o, en
su caso, de los promotores de la actuación de transformación urbanística. Es decir, que ahora toda construcción (en su acepción genérica) a implantar habrá de estar conectada, por imperativo legal, a
la trama o malla urbana.
Así para el suelo no urbanizable (suelo rural «no sometido al régimen de una actuación de urbanización»), ello es predicable desde
el artículo 9.2.c) del TRLS/08 por cuanto, es obligación del titular de
51
Vid. art. 2.2.b) de la Ley núm. 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural (BOE núm. 299 de 14 de diciembre de 2007).
52
Lo que podría provocar la imposibilidad, por parte de las economías privadas, de la implantación y sostén de lo que hasta ahora ha supuesto el patrimonio rural. Piénsese, por ejemplo en los Cortijos que se ubican a más de 15 kilómetros de las redes más cercanas de infraestructuras a las que, ahora, habrán de
conectarse bajo «pena» de sustitución forzosa por incumplimiento de la función
social de la propiedad y del sostén del medio rural sostenible.
53
Predicado desde el artículo 2 del TRLS/08 (vid. también arts. 10 y 16).
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toda construcción, edificación o instalación el pagar y, en su caso,
ejecutar las infraestructuras de conexión con las redes generales de
servicios, y, al mismo tiempo habrá de entregarlas a la Administración competente para su incorporación al dominio público (cuando
deban formar parte del mismo). Y, del mismo modo, para toda «actuación de transformación urbanística», se reconoce este deber de
costear y ejecutar esa conexión en el artículo 16 no ya sólo al propietario (como hasta ahora venía aconteciendo con estos costes), sino
al promotor (de la actuación), entendiéndose incluidas las de
potabilización, suministro y depuración de agua54 que se requieran
conforme a su legislación reguladora (así como «las infraestructuras
de transporte público que se requieran para una movilidad sostenible»).
Esa asunción de sufragar el coste por los promotores de la «actuación de transformación urbanística» y la ejecución que comprenden todas las infraestructuras que sean necesarias para conectarse
con las redes generales de servicios, junto con las de ampliación
y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas (antepuestas y
exigidas por nuestra legislación precedente —LS/98—), han sido acogidas expresamente por la generalidad de las legislaciones autonómicas, si bien con el matiz reseñado de obligación por el propietario,
más que por el promotor, dando solución al ambiente gestado «de
cierta ambigüedad o indefinición, en el plano de la concreción del
sistema jurídico de financiación de las obras en el ámbito de las
aguas residuales como consecuencia de los crecimientos urbanísticos»55, que impregna el panorama doctrinal y también la legislación
54
Evoquemos, sobre este punto la Directiva 91/271/CEE, del Consejo, de 21
de mayo, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, en donde se prevé
que los Estados miembros habrán de adoptar medidas para garantizar el tratamiento correcto del vertido, con fechas concretas y niveles de calidad de las aguas
depuradas de acuerdo con el medio receptor y la importancia de la correspondiente aglomeración urbana.
55
En palabras de GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, SANTIAGO, en su artículo titulado
«Gastos de urbanización de infraestructuras de saneamiento y depuración», Revista Urbanismo y Edificación, núm. 14, año 2006-2, págs. 50 y 51, citando las obras
de: S. ÁLVAREZ CARREÑO, El régimen jurídico de la depuración de aguas residuales
urbanas, Madrid, 2002; D. BLANQUER, La iniciativa privada y el ciclo integral del
agua, Valencia, 2005, págs. 169 y ss.; A. FANLO LORAS, «El saneamiento de las
aguas residuales en la cuenca del Ebro: modelos organizativos. Los casos de
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Toda construcción a implantar, en cualquier clase de suelo, habrá de estar conectada a la malla urbana
autonómica56. Así pues, ahora los que promueven las actuaciones
serán quienes garanticen y asuman este tipo de gastos.
Otro matiz que se incorpora «ex novo», aunque más bien pudiera tildarse de aclaración, es que se entenderán incluidas las de
potabilización, suministro y depuración de agua que se requieran
conforme a su legislación reguladora, lo que en puridad ya venían
preindicadas desde nuestro Reglamento de Gestión Urbanística57, y
han venido reconociéndose sin mayor complejidad por nuestra doctrina jurisprudencial.
Ahora bien, una cosa es que se reconozca y otra bien diferenciada es que no tengan que venir predeterminadas. La cuestión se suscita normalmente, por la escasa concreción y previsión de estas
ampliaciones o refuerzos y «no se puede pretender que el promotor
continúe asumiendo mejoras no previstas inicialmente por la Corporación» y tampoco se «puede repercutir al promotor las consecuencias, en su caso, de una defectuosa previsión de los servicios»58. Así
pues «la posibilidad de actuar sistemáticamente sobre unidades de
Aragón, Cataluña, La Rioja, Navarra», Revista Aragonesa de Administración Pública, 27, 2005, págs. 61 y ss.; M. PUCHALT RUIZ, «La evacuación y depuración de las
aguas residuales urbanas: una visión de conjunto desde la normativa medioambiental y urbanística», RDU, núm. 219, págs. 177 y ss.; B. TETUÁN MENDÍA, El
saneamiento de las aguas residuales en el ordenamiento español. Régimen jurídico,
Valladolid, 2002; de la misma autora, «Un aspecto de la política del agua en
Navarra: el saneamiento y depuración de las aguas residuales», Revista Jurídica
de Navarra.
56
Así, cita el enunciado autor (SANTIAGO GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, ob. cit.) «por
ejemplo, en Asturias, el pago de las obras de ampliación de infraestructuras vinculadas a los nuevos crecimientos urbanísticos puede correr a cargo del Estado,
o del Principado o financiarse con cargo al canon de saneamiento si cumplen el
Plan de Saneamiento, conforme a la Ley 1/1994, de 21 de febrero, desarrollada
por el Decreto 19/1998, de 23 de abril (los vertidos industriales se regulan, por
su parte, en la Ley 5/2002, de 3 de junio, siendo la Entidad pública de saneamiento la Junta de Saneamiento del Principado de Asturias). En Galicia, por su
parte, este tipo de costes se determina en principio, igualmente, por los Ayuntamientos en el contexto de la tramitación del planeamiento (Ley 8/1993, Ley de
Administración Hidráulica de Galicia y Decreto 8/1999, donde se regula el canon, siendo la Entidad pública “Aguas” de Galicia). En otras CC AA se están reformando al parecer sus legislaciones para llegar al modelo de “importe por suplementos o adecuación de infraestructuras”».
57
Ex art. 59.b) RGU.
58
STSJ las Islas Canarias, Las Palmas, núm. 365/2005 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª), de 15 julio (RJCA 2005/734).
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actuación y a cargo de los promotores o propietarios, no autoriza a
exigir a aquellos, que ya cedieron y costearon la urbanización, mejoras y reformas sucesivas y reiteradas, a modo de urbanización inacabable, es decir, mediante la imposición de actuación de mejora de
servicios que no responden a nuevas concepciones globales urbanísticas (verbigracia, planes de reforma interior), sino a cambios o mejoras puntuales de los servicios urbanísticos como los de energía eléctrica, suministro de agua, evacuación de aguas residuales»59.
De ahí el matiz introducido por el legislador estatal en lo atinente al derecho de consulta a las Administraciones competentes, por
parte de quienes sean titulares del derecho de iniciativa (promotor
de la actuación) «sobre los criterios y previsiones de la ordenación
urbanística, de los planes y proyectos sectoriales, y de las obras que
habrán de realizar para asegurar la conexión de la urbanización con
las redes generales de servicios y, en su caso, las de ampliación y
reforzamiento de las existentes fuera de la actuación»60, al objeto de
dotar el proceso de mayor seguridad.
5.
EL DERECHO DE REINTEGRO A LAS EMPRESAS PRESTADORAS
El derecho al reintegro es materia que tiene claro precedente en
la legislación urbanística histórica y que ha experimentado pequeños
matices a lo largo de su existencia. Ya la LS/56 reconocía textualmente este derecho de los propietarios a reintegrarse de «los gastos
de instalación de las redes de suministro de agua, electricidad y gas,
con cargo a las empresas que prestaren los servicios, salvo la parte que deban contribuir los usuarios, según la reglamentación de
aquéllos»61.
Del mismo modo, se señalaba en el TRLS/76 que ese derecho de
reintegro alcanzaba a «los gastos de instalación de las redes de suministro de agua y energía eléctrica con cargo a las empresas que
prestaren los servicios, salvo la parte que deban contribuir los usua59
60
61
140
STS, Sección 5ª, de 10 de mayo de 2000.
Art. 6.b) del TRLS/08.
Art. 117.4 de la LS/56.
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Toda construcción a implantar, en cualquier clase de suelo, habrá de estar conectada a la malla urbana
rios según la reglamentación de aquéllos»62, suponiendo un recorte
a la precedente previsión al no contemplar expresamente esa posibilidad sobre los gastos del gas.
El TRLS/92 fue continuista con la definición de este derecho
aportada por el predecesor cuerpo normativo (TRLS/76), sin contemplar, tampoco, ese posible reintegro de los gastos del gas63 y completaba con el matiz siguiente: «sin perjuicio de lo señalado en el artículo 30 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales»64.
Al mismo tiempo, previene el art. 59.2 del Reglamento de Gestión
Urbanística: «Los particulares afectados por obras de urbanización
en un polígono o unidad de actuación podrán reintegrarse de los
gastos de instalación de las redes de abastecimiento de agua y energía eléctrica, con cargo a las Empresas concesionarias, en la parte
que, según la reglamentación de tales servicios, no tenga que correr
a cargo de los usuarios. Los costes de instalación se acreditarán
mediante certificación expedida por la Administración actuante».
Y aunque tales preceptos hacen mención de empresas concesionarias, no puede excluirse a los Ayuntamientos cuando estos sean los
que prestan directamente el servicio; «pues el espíritu de estos es que
los costes de prolongación de las instalaciones generales de agua
potable (incluso las acometidas, ...) no sean a cargo de los promotores o usuarios, sino que tales costes los soporte la entidad que explota el suministro de agua potable, ya sea una empresa concesionaria
o el propio Ayuntamiento; pues en caso contrario resultarían beneficiados los urbanizadores o propietarios, de actuaciones en términos
municipales, en los que el suministro de agua potable estuviere encomendado por el Ayuntamiento a una empresa concesionaria, frente a aquellos otros que actuasen en un término municipal, en el que
el Ayuntamiento prestase directamente el referido servicio; los primeros no pagarían la instalación, mientas que los segundos si»65.
62
Art. 122.1.a) del TRLS/76.
Así reconocía el «derecho a reintegrarse de los gastos de instalación de las
redes de suministro de agua y energía eléctrica con cargo a las empresas que
prestaren los servicios, salvo que la parte que deban contribuir los usuarios según la reglamentación de aquéllos» (art. 155.1.a) del TRLS/92).
64
Artículo 155.1.a) del TRLS/92.
65
Vid. Sentencia TSJ de Comunidad Valenciana núm. 1360/01, de 22 de
63
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La OM 9 diciembre 1975 —ap. 1.0—, definía cual ha de ser la
instalación adecuada para el suministro de agua —ap. 1.1—, determinaba lo que ha de entenderse por «acometida» que es «la tubería
que enlaza la instalación general interior del inmueble con la tubería de la red de distribución» —ap. 1.1.1.1—, estableciendo que «su
instalación correrá a cuenta del suministrador». La Sentencia del
Tribunal Supremo (Sala Tercera-Sección Tercera) de 30 de abril de
1993, y las de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J.
de la Comunidad Valenciana, Sección Primera núm. 602/1999, de
29.6.1999, 224/1999 de 15.3.1999; ante la evidencia del precepto,
admitiendo que los Municipios tengan capacidad normativa en materia de aguas; sostienen en el tema de quien debe costear la acometida, que debe prevalecer la norma estatal por el principio de especialidad de la materia. Diciendo también la referida sentencia del T.S.
de 30-4-93 que la instalación de «acometida» afecta directamente a
la «red de distribución» general del agua; por ello su costo y mantenimiento ha de correr de cuenta del suministrador, ya que el suministrado no incorpora la instalación referida de dicha «acometida» a
su propiedad particular, al llegar tan sólo hasta el «muro de cerramiento del edificio», en cuyo punto enlazará con la instalación general interior del edificio, propiedad del suministrado a partir del cual
habrá de instalarse una denominada «llave de paso, junto al umbral
de la puerta en el interior del inmueble...».
Si bien, hemos de puntualizar que no es doctrina pacífica, dado
que en otros supuestos se ha encuadrado como problemática incardinada, respecto a su ejercicio, en el orden civil en tanto que «estamos ante derecho que se articula entre particulares y sobre lo que
la Administración pública carece de potestad para arbitrar soluciones a los conflictos o para el reconocimiento concreto del derecho
en cuestión. Es esta la posición de la Sala en sentencias como las de
23-9-03 (número de la secc 2ª 1412/03) así como en la más reciente
de 15-6-05 (núm. de la misma sección 736/05). En esta última puede leerse en su F.J. décimo, a propósito del sentido de dicho art. 67,1 A
de la LRAU: “Esto significa que, frente a la Administración actuannoviembre de 2001 (Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana; Ponente D. Juan Luis
Lorente Almiñana; en recurso contencioso administrativo núm. 1695/98, interpuesto por la Junta de Compensación del Plan Parcial EL.U.P.16, contra el Ayuntamiento de Elche).
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Toda construcción a implantar, en cualquier clase de suelo, habrá de estar conectada a la malla urbana
te, los costes de electrificación son verdaderas cargas de urbanización de que responden los propietarios. Que éstos puedan después
resarcirse ante la suministradora es una cuestión que, repetimos,
excede tanto de lo que es la cuenta de liquidación como, más todavía, de las atribuciones de este orden jurisdiccional; dado que ese
derecho de resarcimiento es una cuestión puramente jurídico civil a
dilucidar, en su caso, ante dicho oren jurisdiccional”»66.
En lo concerniente a nuestra legislación autonómica, podemos
indicar que se ha seguido amparando el dogma de este derecho, si
bien con desigual contenido y alcance.
Así en la legislación andaluza, canaria y madrileña integra este
derecho de resarcirse de las empresas suministradoras por el primer
establecimiento y el mantenimiento67 de los servicios, incorporando a
las genéricas de agua y energía eléctrica, en su caso, las de telefonía68, o las de telecomunicaciones (en el caso de Canarias y de la
Comunidad de Madrid69), y las de gas (para el País Vasco70).
66
STSJ Comunitat Valenciana núm. 1028/2005 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª), de 20 septiembre (JUR 2006/3353).
67
Artículo 99.2 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se
aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias sostiene la posibilidad de «repercusión
a las entidades o empresas concesionarias o suministradoras, de los gastos de
primera instalación y mantenimiento de los servicios de energía eléctrica, telecomunicaciones, abastecimiento de agua y saneamiento, conforme a su reglamentación específica».
68
Artículo 113.3 de la Ley núm. 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación
Urbanística de Andalucía: «Los propietarios tendrán derecho a resarcirse, con
cargo a las entidades concesionarias o prestadoras de los servicios, de los gastos
correspondientes a las obras precisas para el primer establecimiento y el mantenimiento de los servicios de abastecimiento de agua potable, suministro de energía eléctrica y, en su caso, telefonía, en la parte que, conforme a la reglamentación o las condiciones de prestación de éstos, no deba ser asumida por los
usuarios. Los costes de establecimiento y de conservación se acreditarán mediante certificación expedida por el Ayuntamiento».
69
Artículo 97.3 de la Ley núm. 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid, «tienen derecho a resarcirse, con cargo a las entidades
concesionarias o prestadoras de los correspondientes servicios, de los gastos correspondientes a las obras precisas para el primer establecimiento y el mantenimiento de los servicios de abastecimiento de agua potable, suministro de energía
eléctrica y, en su caso, de telecomunicaciones, en la parte que, conforme a la
reglamentación o las condiciones de prestación de éstos no deba ser asumida por
los usuarios».
70
Artículo 147.2 de la Ley núm. 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y UrbanisRevista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente
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En Cataluña se les reconoce a los propietarios de suelo urbano
no consolidado y de suelo urbanizable delimitado como «derecho a
resarcirse de los gastos de instalación de las redes de abastecimiento
de agua, de suministro de energía eléctrica, de distribución de gas,
si procede, y de la infraestructura de conexión a las redes de telecomunicaciones, a cargo de las empresas suministradoras en la parte
que, según la reglamentación específica de estos servicios, no tenga
que correr a cargo de los usuarios»71, con lo que retoma el del suministro de gas y se añade el de telecomunicaciones. En la legislación
de Extremadura, a las anteriores citadas por la legislación catalana,
se les añade las de telefonía72.
La legislación Valenciana puntualiza que «No obstante, el urbanizador y los propietarios tendrán derecho a reintegrarse de los costes que sufraguen para extensiones de las redes de suministros, a
cargo de las compañías que prestan el servicio, excepto la parte correspondiente a las conexiones propias de la actuación. Todo esto se
entiende sin perjuicio de las previsiones que específicamente establezca la reglamentación del correspondiente servicio. En todo caso, la
mo: «Los propietarios de los solares resultantes y, en su caso, el agente urbanizador tendrán derecho a resarcirse, con cargo a las entidades concesionarias o
prestadoras de los servicios, de los gastos correspondientes a las obras precisas
para el primer establecimiento y el mantenimiento de los servicios de abastecimiento de agua potable, suministro de energía eléctrica y gas y, en su caso, telefonía y telecomunicaciones, en la parte que, conforme a la reglamentación o las
condiciones de prestación de éstos, no deba ser asumida por los usuarios. Los
costes de establecimiento y de conservación se acreditan mediante certificación
expedida por la administración actuante».
71
Artículo 44.1.d) del Decreto Legislativo núm. 1/2005, de 26 de julio, por el
que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo. Reiterado en los artículos 40.1.e) (para propietarios de suelo urbano no consolidado) y 42.e) (para
los propietarios de suelo urbanizable) del Decreto núm. 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de urbanismo.
72
Artículo 127.3 de la Ley núm. 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y
Ordenación Territorial de Extremadura («Los propietarios de los solares resultantes y, en su caso, el agente urbanizador tendrán derecho a resarcirse, con cargo a las entidades concesionarias o prestadoras de los correspondientes servicios,
de los gastos correspondientes a las obras precisas para el primer establecimiento y el mantenimiento de los servicios de abastecimiento de agua potable, suministro de energía eléctrica y gas y, en su caso, telefonía y telecomunicaciones, en
la parte que, conforme a la reglamentación o las condiciones de prestación de
éstos, no deba ser asumida por los usuarios. Los costes de establecimiento y de
con-servación se acreditan mediante certificación expedida por la Administración
actuante»).
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Toda construcción a implantar, en cualquier clase de suelo, habrá de estar conectada a la malla urbana
puesta a disposición de instalaciones o canalizaciones de extensión
de la red a favor de compañías suministradoras privadas como consecuencia de una actuación urbanística se sujetará al convenio que
celebren con el urbanizador o con la administración actuante, donde se reflejen las condiciones de garantía de calidad, competitividad
y libre concurrencia en la designación del cesionario de la red de
distribución y fije la contraprestación que corresponda percibir de
dichas compañías por los beneficios que así obtengan»73.
Otras legislaciones, prefieren utilizar unos términos amplios para
no incurrir en una casuística que no engloben todos los servicios
sobre los que se podría repercutir este coste, ampliando el abanico
de posibilidades, tales como La Rioja74, Aragón75, Principado de
Asturias76, Galicia77, o Navarra78.
Es de resaltar la regulación que de este derecho se reconoce
desde la legislación de Castilla y León, por cuanto, se expone que
los gastos de instalación, modificación y ampliación de las redes
de distribución de agua, energía eléctrica, gas, telecomunicaciones
y demás servicios urbanos se atribuyen conforme a las siguientes
reglas:
«1ª Los gastos deben repartirse entre los propietarios y
la entidad prestadora de cada servicio, conforme a la legislación sectorial reguladora del servicio.
2ª En defecto de legislación sectorial, los gastos corresponden íntegramente a la entidad prestadora.
73
Artículo 168.1.a) de la Ley núm. 16/2005, de 30 de diciembre, de la
Generalitat, Urbanística Valenciana.
74
Artículo 134.2.a) de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja («sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los
gastos de instalación de las redes de suministro con cargo a las empresas o entidades suministradoras, conforme a las correspondientes reglamentaciones»).
75
Ex artículo 123.1 de la Ley núm. 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística.
76
Artículo 158.1 del Decreto Legislativo núm. 1/2004, de 22 de abril, por el
que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia
de ordenación del territorio y urbanismo.
77
Artículo 22.f) de la Ley núm. 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación
Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia.
78
Artículo 139.1.a) de la Ley Foral núm. 35/2002, de 20 de diciembre, de
Ordenación del Territorio y Urbanismo
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3ª La entidad prestadora de un servicio urbano puede repercutir los gastos sobre los usuarios en los casos y condiciones que señale su normativa reguladora.
4ª Los gastos que, correspondiendo a la entidad prestadora de un servicio, hayan sido anticipados por los propietarios, por el Ayuntamiento o por el urbanizador, deben serles reintegrados por la entidad prestadora; a tal efecto dichos
gastos pueden ser acreditados mediante certificación del
Ayuntamiento»79.
En la legislación de Murcia, se es incluso más rotundo y categórico, por cuanto se reconoce que «corresponden a las empresas
concesionarias o titulares de los servicios los gastos de las instalaciones y obras necesarias para el suministro y servicios energéticos, de
telecomunicación o nuevas tecnologías de sectores liberalizados por
la legislación estatal. Los propietarios de suelo o promotores tendrán
derecho a ser reintegrados de los gastos anticipados por estos conceptos»80.
Y, por último, recodemos que son consideradas «personas especialmente beneficiadas» por la realización de las obras o por el establecimiento o ampliación de los servicios locales que originen la
obligación de contribuir en las contribuciones especiales por construcción de galerías subterráneas, las empresas suministradoras que deban utilizarlas81.
En suma, en las desiguales y variadas legislaciones urbanísticas
o territoriales autonómicas se ratifica la obligación de los propietarios de costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión
con los sistemas generales y las obras de ampliación y refuerzo requeridas por las dimensiones o características del sector. Por el contrario, ahora serán asumidas, no por el propietario del terreno, sino
por el promotor de la actuación de transformación urbanística que
no tiene por qué ser coincidente con aquél.
79
Artículo 199.b) del Decreto número 22/2004, de 29 de enero, por el que se
aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.
80
Artículo 160.2 del Decreto Legislativo núm. 1/2005, de 10 de junio, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia.
81
Artículo 30.2.d) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
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Toda construcción a implantar, en cualquier clase de suelo, habrá de estar conectada a la malla urbana
Y ya decíamos que la normativa existente82 precedente al TRLS/
2008 justificaba, de facto, que a las ahora «actuaciones de transformación urbanística» corresponde asumir el coste que representa la
depuración y saneamiento de las aguas residuales, en especial por lo
que se refiere a los gastos de obras de urbanización de conexión con
la estación de depuración de aguas residuales (EDAR) correspondiente, y de ahí que afirmásemos, que debe tratarse de una simple aclaración a los costes a los que se hace alusión.
6. EL SUPUESTO CONCRETO DE LAS OBRAS DE CONEXIÓN EN
SUELO NO URBANIZABLE
Varios matices hay que puntualizar respecto de la tradicional
obligación de asunción del deber de conexión desde el promotor de
una «actuación de transformación urbanística», al que ahora se
instaura para las construcciones, instalaciones o edificaciones en
suelo no urbanizable, a saber:
11º El deber de costear las obras de conexión con las redes municipales se erige, en general, como uno de los deberes y
cargas que forman parte del contenido del derecho de propiedad, siendo consustancial, por ende, al mismo.
12º Para estos supuestos de construcción (o edificación o instalación) en Suelo No Urbanizable se imbrican tanto «las prestaciones patrimoniales»83, como la asunción, por el propietario, de sufragar el coste de las obras de conexión, con
independencia de que él las ejecute o sea la Administración
quien las realice (eso sí, a costa, siempre, del titular del terreno).
13º Expresamente para estos supuestos, no se prevé la posibilidad de reintegro de las compañías suministradoras.
14º Nada se detalla si se precisa o no de proyecto de «urbanización» o de proyecto de obras ordinarias, si bien, nos decan82
Sobre todo artículo 59.b del Reglamento de Gestión Urbanística.
Ex art. 9.1.b) del TRLS/08, que textualmente previene «las prestaciones
patrimoniales que se establezcan, en su caso, para legitimar usos privados del suelo
no vinculados a su explotación primaria».
83
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tamos por pensar en esta segunda opción (al tratarse de
«actuaciones aisladas»), aunque todo ello dependerá de lo
que sobre el particular resuelva el legislador autonómico,
pues éste habrá de definir «la forma» (a través de su legislación sobre ordenación territorial o urbanística) en que ha
de desarrollarse este deber.
15º La precisión de «la forma» en que dicha imposición o carga
se ha de cumplir, lo puede regular tanto la legislación urbanística, como la territorial.
16º Y dentro de la antedicha «forma» habrán de determinarse
los elementos de infraestructura a que se les va a obligar
(viales, abastecimiento de agua, energía eléctrica, saneamiento, gas, telecomunicaciones, obras de reforzamiento,
depuración, etc.). Repárese en que el deber de costear y, en
su caso, ejecutar la infraestructura de conexión queda
preestablecido desde el TRLS/08, y lo que debe desarrollar el
legislador autonómico es «la forma» de llevar a puro término la efectiva implantación de este deber, por lo que habrá
de especificar indefectiblemente los conceptos que comprenden las «cargas de conexión».
17º
El límite habrá de estar presidido por el principio «equidistributivo» y el de «proporcionalidad», debiendo ponderarse el
posible incremento del valor del inmueble (como consecuencia de esa nueva construcción, edificación o instalación), con
el correlativo incremento de costes, para no desvirtuar el
necesario beneficio económico que tiene que existir84. Y esa
contribución debe ser proporcionada, pues no es la única
(recuérdese la prestación patrimonial, arriba enunciada).
18º Ya sea proyecto de obra o de urbanización, parece axiomático es que, en cualquier caso, requerirá de un estudio económico de viabilidad.
19º Este deber, en principio, no opera sobre lo ya construido,
es decir, sobre el patrimonio rural existente, si bien, depen84
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Participar por el incremento de plusvalías, sí; confiscar, no.
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Toda construcción a implantar, en cualquier clase de suelo, habrá de estar conectada a la malla urbana
derá de lo que se determine desde cada legislación autonómica.
10º
En suelo no urbanizable se diferenciarán, por ende, las
usuales dos ejecuciones:
a) la jurídica, representada en este supuesto fáctico con la
prestación patrimonial, al suponer una forma de participar la comunidad en las plusvalías generadas por la
acción de los entes públicos, y
b) la material, encarnada con el nuevo proyecto de obras
de conexión con las redes85.
11º Son supuestos de «actuaciones aisladas» en suelo no urbanizable.
En suma, el deber de costear o sufragar las obras de conexión de
las infraestructuras a las redes de servicios por parte del propietario
que edifique o realice construcciones o instalaciones en suelo no
urbanizable (ya sea Nave industrial o agrícola, Cortijo, etc.), se erige
como traslación al suelo no urbanizable de la carga de toda «actuación de transformación urbanística» del art. 16.1 del TRLS/08,
en aras de implantar una efectiva y adecuada protección del medio
rural86.
Y la medida puede tener su fundamento en la necesidad de preservar el medio rural y evitar su contaminación mediante, por ejemplo, las hasta ahora fosas sépticas, así como garantía de salubridad87.
85
Meros proyectos de obras huérfanos de toda determinación normativa, con
carácter técnico instrumental.
86
Vid. art. 2.2, apartados a) y b) del TRLS/08 («En virtud del principio de
desarrollo sostenible, las políticas a que se refiere el apartado anterior deben
propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, la salud y la seguridad de las personas y la
protección del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción de la
contaminación, y procurando en particular: a) La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del
patrimonio cultural y del paisaje. b) La protección, adecuada a su carácter, del
medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para
atender las necesidades de transformación urbanística»).
87
Vid. Exposición de Motivos de la Ley núm. 45/2007, de 13 de diciembre,
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Corolario de todo lo anterior es que podemos aseverar que el
TRLS/08 porta un nuevo paradigma88, en cuya virtud toda construcción, instalación o edificación habrá de estar enlazada, por imperativo legal, a la trama o malla urbana (redes de servicios), siendo ello
obligación de los propietarios o, en su caso, de los promotores de la
actuación de transformación urbanística, y todo ello con independencia de la clase de suelo en donde se pretenda implantar89.
BIBLIOGRAFÍA
DÍAZ LEMA, JOSÉ MANUEL, Nuevo Derecho del suelo (Comentarios a la Ley
8/2007, de 28 de mayo, de suelo), Editorial Marcial Pons, 2008.
P AREJO A LFONSO , L UCIANO , y R OGER F ERNÁNDEZ , G ERARDO , en su obra
Comentarios al Texto Refundido de la Ley de Suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio), Editorial IUSTEL, 1ª edición, 2009.
GONZÁLEZVARAS IBÁÑEZ, SANTIAGO, artículo titulado «Gastos de urbanización de infraestructuras de saneamiento y depuración», Revista Urbanismo y Edificación, núm. 14, año 2006-2.
para el desarrollo sostenible del medio rural («Las medidas de creación y mantenimiento del empleo prevén actuaciones públicas de apoyo y formación, especialmente para las mujeres y los jóvenes y en las zonas rurales prioritarias. Del
mismo modo, las medidas de infraestructuras, equipamientos y servicios básicos
abarcan mejorar el transporte público, asegurar el abastecimiento energético,
implantar el tratamiento de residuos y apoyar la dotación de servicios públicos
municipales»). Del mismo cuerpo legal, vid, por ej., artículo 2.2.b) («En particular, las políticas de desarrollo rural sostenible de las Administraciones Públicas
que se deriven de esta Ley deberán orientarse a la consecución de los objetivos siguientes: (...) b) Dotar al medio rural, y en particular a sus núcleos de
población, de las infraestructuras y los equipamientos públicos básicos necesarios, en especial en materia de transportes, energía, agua y telecomunicaciones»),
y arts. 18.1, 23 y siguientes.
88
Con fundamento en el principio de sostenibilidad, postulado desde el artículo 2 del TRLS/08.
89
Dado que es predicable en todas las clases de suelo (hasta ahora: urbano,
urbanizable y no urbanizable).
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