BOLETÍN 6758-15 I. DESCRIPCIÓN

BOLETÍN 6758-15
20 de noviembre de 2009
ISSN 0787-0415
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA
: Establece un reclamo judicial en contra de las sanciones
aplicadas por percepción indebida del subsidio nacional
para el transporte público remunerado de pasajeros
INICIATIVA
: Mensaje presidencial
MINISTERIOS
: De Transportes y Telecomunicaciones, de Hacienda y de
Justicia
ORIGEN
: Cámara de Diputados
INGRESO
: 10 de noviembre de 2010
CALIFICACIÓN
: Sin urgencia
ARTICULADO
: Artículo único, que modifica el artículo 11 de la ley Nº 20.378
OBJETO DE LA INICIATIVA
1.-
Establecer un recurso ante la Corte de Apelaciones de Santiago en contra de
las resoluciones del Ministro de Transportes y Telecomunicaciones que
apliquen sanciones por percepción indebida, por propietarios de buses o
prestadores del servicio, de los recursos para financiamiento del Transantiago.
2.-
Regular el procedimiento para la tramitación de dicho recurso.
CONTENIDO ESPECÍFICO
Artículo único.-
Modifícase el artículo 11 de la ley Nº 20.378, que Crea un Subsidio Nacional
para el Transporte Público Remunerado de Pasajeros, de la siguiente forma:
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1) Intercálase entre los actuales incisos segundo y tercero, los siguientes
incisos tercero, cuarto y quinto, nuevos1:
“Con todo, la resolución que resuelva la reposición o el recurso jerárquico, en
su caso, pronunciándose sobre la aplicación de las sanciones indicadas en las
letras b), c) y d) del inciso primero del artículo 8° o de la multa señalada en el
inciso tercero del mismo artículo, será apelable para ante la Corte de
Apelaciones de Santiago. La apelación deberá interponerse dentro de los 10
días siguientes a la fecha de la notificación de la resolución. La apelación
deberá ser fundada y para su agregación a la tabla, vista y fallo, se regirá por
las reglas aplicables al recurso de protección. El Ministro de Transportes y
Telecomunicaciones deberá elevar los autos a la Corte dentro de quinto día de
interpuesto el recurso. La resolución de la Corte de Apelaciones no será
susceptible de recurso alguno.”.
2) Suprímese del actual inciso tercero que pasó a ser sexto, la frase situada a
continuación del punto seguido (.) que pasará a ser punto final (.): “Lo anterior,
es sin perjuicio de las acciones judiciales que correspondan.” 2.
FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA
1.-
El sábado 5 de septiembre de 2009, se publicó en el Diario Oficial la ley N°
20.378, que Crea un Subsidio Nacional para el Transporte Público
Remunerado de Pasajeros.
En el Título II de la citada ley, se establecen las sanciones por percepción
indebida de los recursos provenientes del subsidio, las circunstancias que se
considerarán para la determinación de las sanciones, el procedimiento previo
en el cual deberán fundarse y los recursos administrativos que procedan en
contra de las resoluciones que aplican las respectivas sanciones.
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El encabezado del Nº1 del artículo único anuncia tres nuevos incisos, pero el proyecto propone uno solo, que al parecer
inadvertidamente, refundió los tres incisos aludidos. No obstante, es posible deducir de esa redacción la separación en incisos,
atendida la norma procesal de la que tratan. En la nota 2 a pie de página, se propone una redacción alternativa, separando los
incisos.
2 Este artículo 11 quedaría con la siguiente redacción:
Artículo 11.- En contra de la resolución que aplique una sanción, podrá deducirse por escrito, dentro de los 5 días hábiles
siguientes a su notificación, recurso de reposición ante la misma autoridad de la cual hubiere emanado el acto administrativo
recurrido y en subsidio podrá interponerse en igual plazo recurso jerárquico. Dentro de los siguientes 30 días hábiles, la autoridad
recurrida se pronunciará sobre la reposición solicitada, mediante resolución dictada al efecto. Rechazada total o parcialmente la
reposición, se conocerá del recurso jerárquico interpuesto subsidiariamente.
Resuelta la reposición y, o el recurso jerárquico, la resolución se notificará personalmente, por cédula o mediante carta
certificada dirigida al domicilio que haya fijado el afectado.
Con todo, la resolución que resuelva la reposición o el recurso jerárquico, en su caso, pronunciándose sobre la aplicación de
las sanciones indicadas en las letras b), c) y d) del inciso primero del artículo 8° o de la multa señalada en el inciso tercero del
mismo artículo, será apelable para ante la Corte de Apelaciones de Santiago.
La apelación deberá interponerse dentro de los 10 días siguientes a la fecha de la notificación de la resolución. La apelación
deberá ser fundada y para su agregación a la tabla, vista y fallo, se regirá por las reglas aplicables al recurso de protección. El
Ministro de Transportes y Telecomunicaciones deberá elevar los autos a la Corte dentro de quinto día de interpuesto el recurso.
La resolución de la Corte de Apelaciones no será susceptible de recurso alguno.
En lo no previsto por este artículo, se aplicarán supletoriamente las normas establecidas en la ley Nº 19.880. Lo anterior es
sin perjuicio de las acciones judiciales que correspondan.
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La ley N° 20.378 sólo establece recursos administrativos en contra de los
actos administrativos que aplican sanciones. La ley sólo menciona la
posibilidad de deducir acciones judiciales, en términos genéricos.
Por lo anterior, se ha estimado pertinente modificar la ley N° 20.378 que es
aquella que creó un Subsidio Nacional para el Transporte Público
Remunerado de Pasajeros, complementando la regulación de la reclamación
judicial, creando un procedimiento especial que señale específicamente el
Tribunal competente y el procedimiento respectivo.
II. COMENTARIOS DE LIBERTAD Y DESARROLLO
IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES
1.- Materia de ley.
El artículo 19, Nº 3, inciso quinto, de la Constitución Política, establece que
toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un
proceso legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre
las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos. Es
así como la tramitación de proceso de acuerdo a la ley, así como la garantía
que se encarga tutelar al legislador, hacen que sean las normas legales las
que deben reglar los procesos, y por lo tanto las normas de procedimiento
constituyen materia de ley.
El proyecto de ley en examen establece un procedimiento de reclamación
judicial, por vía de apelación, ante la Corte de Apelaciones de Santiago,
respecto de la imposición de multas por parte del Ministerio de Transportes y
Telecomunicaciones.
Rango orgánico
constitucional.
Por otra parte, la competencia de la aludida Corte de Apelaciones para
conocer de este recurso, debe ser establecida mediante norma de rango
orgánico constitucional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 77 de la
Constitución Política, sobre organización y atribuciones de los tribunales de
justicia.
COMENTARIOS DE MÉRITO
2.- Modificación
necesaria.
Tal como señala el mensaje presidencial, la ley sobre subsidio para el
funcionamiento del Transantiago previó el caso en que el Ministerio de
Transportes y Telecomunicaciones sancionara administrativamente a quienes
percibieran indebidamente dicho subsidio, lo que en principio es correcto; pero
se observó un vacío legal en la medida que siempre una persona sancionada
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por un órgano administrativo debe tener la posibilidad de acudir a un tribunal
de justicia independiente para que se revise y modifique su situación, si
corresponde.
Para llenar ese vacío se presente este proyecto de ley, que modifica el artículo
11 de la ley Nº 20.378 sobre subsidio al Transantiago, agregando las normas
pertinentes para establecer un recurso y para precisar el procedimiento.
Desde este punto de vista, el proyecto no merece observaciones.
3.- Las multas y
demás
sanciones.
Las multas que establece la ley de subsidio al Transantiago (Nº 20.378) van
desde una amonestación escrita, que no ofrece problema ni es necesario
otorgar a su respecto un recurso jurisdiccional, hasta multa de 1.000 UTM
cuando el servicio de presta con 50 o más buses. Otras sanciones son la
suspensión total o parcial del subsidio, la cancelación de la inscripción del
vehículo o del servicio, y la caducidad de la concesión (si el sancionado es un
concesionario). Otros sancionados pueden ser el propietario del bus o el
prestador del servicio. También son sancionables personas que hubieren
recibido directamente el subsidio en calidad de usuarios, como es el caso de
las personas integrantes del programa Chile Solidario.
Todas estas personas son sancionables por la vía administrativa, pueden
deducir reposición y recurso jerárquico; y el proyecto ahora les otorga también
un recurso jurisdiccional.
Como se observa, la multa máxima puede llegar hasta aproximadamente
$36.000.000 y —de ahí hacia abajo— dependiendo de la gravedad de la
infracción, de los antecedentes del infractor (si es reincidente, por ejemplo) y
del número de buses involucrados, se le fijará el monto de la sanción. Las
otras sanciones no son menos graves pues afectan el ingreso del infractor,
como en la suspensión; o su nivel operativo, cuando se cancelan inscripciones
de uno o más buses o servicios; o, respecto de los concesionarios, cuando se
les caduca la concesión, la más grave de todas las sanciones. Este sistema
sancionatorio es más severo si se considera que la multa puede imponerse
adicionalmente a las otras sanciones.
La gravedad de las sanciones amerita (excepto el caso de la amonestación)
que se otorgue al sancionado un recurso ante los tribunales de justicia, únicos
que pueden apreciar los hechos y el derecho independientemente de la
opinión del órgano administrativo que, como suele decirse, actúa como juez y
parte en este tipo de procesos. Fiscaliza, acusa, juzga y sanciona, por lo que
una instancia “externa” resulta indispensable al debido proceso.
Esta
preocupación no es ajena a la ley actual, cuyo artículo 11 previó garantías
procesales básicas ante el órgano administrativo, pero ello debe
complementarse con el recurso ante la Corte de Apelaciones de Santiago, que
se viene proponiendo.
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4.- Sujetos de
sanción.
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Las personas “sancionables” según el artículo 11, vigente, de la ley Nº 20.378
son quienes perciban indebidamente los recursos provenientes del subsidio
que se establece para el financiamiento del sistema público de transporte
(Transantiago, y en las regiones donde también se ponga en práctica).
Tales personas pueden ser el propietario de uno o más buses (que operen
fuera de Santiago, San Bernardo y Puente Alto y que hubieren licitado el uso
de vías), el prestador del servicio (como en caso del Metro), y el concesionario
de recorridos del Transantiago. A todas estas personas se les pueden
imponer las sanciones del artículo 11 de la ley Nº 20.378, y que se señalaron
en el párrafo anterior, dependiendo de su calidad de dueño de bus, prestador
del servicio o de concesionario.
También pueden ser sancionados quienes reciben subsidio directo, siempre
que sean beneficiarios de subsidio familiar, o beneficiarios del sistema único
de prestaciones familiares, con ingreso igual o inferior a $457.954, o
trabajadoras con derecho a asignación maternal, o beneficiarios del programa
Chile Solidario. A estas personas, en cambio, no se les imponen las
sanciones del artículo 11, sino que se les persigue administrativamente, para
que restituyan las sumas percibidas, reajustadas según IPC; y si corresponde,
también se ejercerán en su contra acciones penales, si se configura una
defraudación en contra del fisco y según el Ministerio Público decida perseguir
a los responsables o se querelle el Consejo de Defensa del Estado.
Por lo tanto estas personas, que no se encuentran en zonas concesionadas,
sino que son habitantes de provincia en situación económica desmejorada, no
quedan facultadas para ejercer el recurso ante la Corte de Apelaciones que se
viene estableciendo; simplemente, o bien devuelven los dineros en un proceso
administrativo, o bien son puestos a disposición de la justicia criminal,
conforme a las reglas generales (y con lo recursos que sean aplicables según
ley procesal).
5.- El procedimiento
propuesto.
El recurso que se viene estableciendo contra las multas y las demás
sanciones graves, es la apelación, dentro de los 10 días siguientes a la
notificación de la sanción administrativa, deberá ser fundada y se rige
supletoriamente por las normas sobre recurso de protección. Por lo tanto, se
presenta directamente ante la Corte de Apelaciones de Santiago.
Dado que la apelación se interpone en contra quien haya resuelto el recurso
jerárquico, y éste será resuelto por el Subsecretario o el Ministro, según el
caso, es adecuado que sea la Corte de Apelaciones de Santiago el tribunal de
segunda instancia.
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Similar a la ley
Telecomunicaciones.
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Ello se inspira, por lo demás, en lo que ya fue establecido en la ley de
Telecomunicaciones (Nº 18.168), cuyo artículo 13 A, inciso duodécimo,
establece que la resolución que resuelva la reclamación podrá ser apelada
ante la Corte de Apelaciones de Santiago, dentro de los 10 días siguientes a la
fecha de su notificación. La apelación deberá ser fundada y para su
agregación a la tabla, vista y fallo, se regirá por las reglas aplicables al recurso
de protección. El Ministro deberá elevar los autos a la Corte dentro de quinto
día de interpuesto el recurso. La resolución de la Corte de Apelaciones no
será susceptible de recurso alguno.
Como se observa, se ha utilizado el mismo criterio ya consagrado en una
norma se que regula una situación similar.
6.- El principio
que
está
en
juego.
Por principio, de toda decisión de la autoridad administrativa que afecte a un
particular, éste debe tener acceso a un tribunal independiente, por la razón
que anteriormente se señaló, es decir, que la autoridad administrativa suele
tener el carácter de parte acusadora y de juez que resuelve sobre la
acusación, y que puede, por lo tanto, acoger la acusación que formuló en la
propia instancia administrativa.
Desde este punto de vista podría examinarse si existe algún otro caso en que
la sanción aplicada al particular requeriría de un recurso ante la justicia
ordinaria.
Es así como el inciso final del artículo 3º de la ley Nº 20.378 permite la
reducción del subsidio, cuando la prestación del servicio no se ejecute en
forma “efectiva, correcta y adecuada”, lo cual, formalmente no constituye una
sanción de multa, pero tendría efectos similares.
Así por ejemplo, si la frecuencia de los buses no fuere la que corresponde
según las bases de la licitación se debe cumplir en un recorrido, se podrá
recudir el subsidio a que tengan derecho.
Se trata de una infracción que corresponde sancionar, dado que infringe un
contrato administrativo; pero que carecería de una instancia de reclamación o
apelación posterior. No obstante, este aspecto no obsta a estimar correcta la
proposición del proyecto, relativa a las sanciones y multas propiamente tales.
7.- Conclusión.
El proyecto intenta subsanar un vacío de la ley Nº 20.378 que otorgó un
subsidio para el financiamiento del transporte público remunerado de
pasajeros, puesto que esta ley, actualmente, no previó un recurso ante la
justicia ordinaria cuando el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones
imponga multas y otras sanciones graves por incumplimiento por parte del
propietario del bus, del prestador del servicio o del concesionario, según el
caso.
La proposición es correcta pues encarga a la Corte de Apelaciones de
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Santiago conocer y resolver la apelación que formula el propietario, prestador
o concesionario sancionado por la autoridad, y señala las normas básicas de
procedimiento para su tramitación.
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