LECCIÓN 1: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. I- ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Organización y funcionamiento (actividad) son los dos elementos que caracterizan históricamente a la administración pública. No obstante, cualquier concepción histórica de Administración Pública, no es suficiente para explicar su significado actual, pero contribuye a su compresión. Hoy en día, la administración pública, como institución jurídica, se enmarca dentro del Estado de Derecho, una forma de Estado que tiene su origen fundamentalmente en la Revolución Francesa y, más concretamente, en el Principio de separación de poderes. La aplicación del principio de separación de poderes supuso un gran cambio en el Estado absolutista. Se paso de una situación en la que el monarca concretaba para sí todo el poder político y, salvo alguna excepción, el poder jurídico, sin estar sometido a ningún tipo de norma jurídica. Únicamente contaba con límites de tipo religioso, debido al origen divino de la legitimidad del poder político y la participación de la iglesia en el ejercicio del mismo; y de tipo político, consecuencia de la estrecha relación existente entre las monarquías europeas y la existencia de consejo privados y oficiales. En definitiva, era una situación en la que la ley era atributo exclusivo del monarca, pues esta no tenía el significado actual de defensa de los derechos de los ciudadanos. La aplicación del Principio de Separación de Poderes rompe con esta situación fundamentalmente por dos motivos. En primer lugar, la creación de las leyes, la ejecución de las mismas y, finalmente, su interpretación, se separaron como tres funciones distintas dentro del Estado. Dichas funciones pasaron a denominarse legislativa, ejecutiva y judicial o jurisdiccional respectivamente. En segundo lugar, cada una de esas tareas se asignó un poder del Estado con total independencia del resto en el ejercicio de las mismas. Así, la función legislativa quedó a cargo del poder legislativo cuyo titular son las Cortes Generales, cámaras de representación popular debido al significado que cobra la ley como manifestación de la voluntad general; la función ejecutiva queda en manos del poder ejecutivo que reside en el Gobierno; y, finalmente, la función jurisdiccional le corresponde al poder judicial en el que jueces y magistrados se encargan de resolver los conflictos que se producen en la sociedad a través de la aplicación del derecho al caso concreto. El principio de separación de poderes está íntimamente relacionado con el principio de legalidad, de tal modo que su objetivo último es el sometimiento de todos los poderes dl Estado a la ley. A partir de este momento ningún poder puede ejercerse arbitrariamente, luego la Administración de la que hablamos está sometida en su organización y funcionamiento al derecho. Junto con este cambio político se hace necesario la producción de un cambio social orientado a reforzar el poder de las clases burguesas frente a la nobleza. Para lograr dicho objetivo se hace necesaria la creación de un poder que concentre para si todas las funciones y privilegios que habían tenido las clases privilegiadas y las instituciones intermedias entre el Estado y los ciudadanos. Dicho poder reside en la Administración Pública, que se crea como parte del poder ejecutivo con el objetivo de lograr la igualdad entre todos los ciudadanos y hace efectivo el principio de libertad. La Administración en este primer momento concentra dos funciones: Función de conservación, orientada a lograr la seguridad, entendida como la certeza de que ningún ciudadano verá menoscabados los derechos que le han sido otorgados por la ley en relación a su persona, su propiedad, su industria y su opinión. Función de mejora de la sociedad, dirigida a fomentar la creación y mantenimiento de riqueza. A partir de este momento el concepto de Administración Pública ha ido evolucionando y esta ha concentrado nuevas funciones hasta llegar a la situación actual, el Estado social y democrático de Derecho (Igualdad real y material ante todas las cosas, principio de igualdad). En este contexto, hoy en día la Administración cuenta con nuevas funciones tales como un sistema de autotutela que permite resolver los conflictos que se producen en su ámbito sin necesidad de recudir al auxilio judicial; o la producción normativa propia encarnada en los reglamentos, independiente de la ley, pero sometida absolutamente a esta. II- DELIMITACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA ORGANIZACIÓN POLÍTICA DEL ESTADO ESPAÑOL. El hecho de que la Administración Pública haya ido concentrando para sí cada vez más poderes no quiere decir que sea algo residual dentro de la estructura estatal. Por ello se hace necesaria su distinción del resto de poderes del Estado (legislativo, judicial o jurisdiccional, ejecutivo y otros poderes estatales). o Poder legislativo y la Administración Pública. Tradicionalmente se ha considerado que la característica fundamental del poder legislativo es a la potestad o capacidad para crear leyes. Sin embargo, dicha capacidad no puede emplearse como criterio diferenciador fundamentalmente por dos motivos: la posibilidad que tiene el gobierno de crear disposiciones normativas con rango de ley (Decretos-Ley y DecretosLegislativos) y el hecho de que la actividad de los distintos órganos legislativos da lugar a un mismo resultado, una ley; aunque dichos órganos no puedan ser definidos de la misma manera. En consecuencia, se hace necesario el establecimiento de una serie de características propias del poder legislativo: o Los titulares del poder legislativo, las Cortes Generales compuestas por el Congreso y el senado, representan al pueblo español. Las Corte Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, que no comparten con ningún otro órgano. Las Cortes Generales controlan la acción del gobierno, otorgándole o retirándole su capacidad normativa. Las Cortes Generales han de pronunciarse sobre asuntos cruciales o determinantes que afecten al Estado español. Jurisdicción y Administración Pública. Para comprender las diferencias existentes entre ambos es necesario definir los principios básicos definidores de la jurisdicción. o El objetivo perseguido por la jurisdicción ha de ser el de integrar o completar el Derecho a través de su aplicación al caso concreto: Los jueces y magistrados resuelven los conflictos que se someten a su consideración a través de la aplicación del derecho al caso concreto completando así un ciclo que comienza con la producción de la ley llevada a cabo por el poder legislativo. A diferencia de la jurisdicción la Administración completa el derecho a través de la producción normativa propia, es decir, dictando reglamentos. La imparcialidad del juez: La Constitución establece que los jueces y magistrados han de ser independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley, al mismo tiempo que establece que no pueden desempeñar otras funciones a no ser que estas les hayan sido expresamente reconocidas por la ley. Al contrario, la Administración Pública no se presenta como sujeto imparcial, sino como una parte parcial interesada en el conflicto que se somete a su consideración. No obstante, como los intereses que defiende la Administración son de carácter público, sus decisiones tienen que estar regidas por objetividad. Sentencias revestidas de autoridad: Esto significa que se trata de una verdad socialmente reconocida y por ello jurídicamente tutelada. En el caso de la administración, la jurisdicción tiene atribuido el control último en la resolución de los conflictos jurídicos incluyendo aquellos en los que es parte la Administración. Administración y Gobierno. La función del Gobierno se concreta en una serie de facultades de propuesta o iniciativa e impulsión de la acción del Estado. La realización o puesta en práctica de las decisiones que toma el Gobierno no las lleva a cabo el propio Gobierno, sino la Administración General de Estado, en caso del Gobierno de la Nación; y la Administración Autonómica, en caso de cada Gobierno Autonómico. En el ejercicio de dicha función la Administración se comporta como una organización pública con personalidad jurídica través de la cual entabla relaciones jurídicas con los ciudadanos y con otras Administraciones. Sin embargo, esto no quiere decir, que Administración y Gobierno se presente como organizaciones separadas, sino que ambas están plenamente interrelacionadas. o Administración y otros órganos constitucionales del Estado. Además de los órganos ya mencionados, la constitución da cabida a otros que no pueden ser incluidos en los poderes u organizaciones hasta ahora mencionados como es el caso del Consejo General Del Poder Judicial y el Tribunal Constitucional. Estos órganos gozan de autonomía organizativa frente al resto de poderes del Estado y, especialmente, frente al Gobierno. En el ejercicio de dichas actividades se aplica del Derecho Administrativo. En cualquier caso, los órganos de gobierno de los poderes públicos del Estado no son Administración Pública. III- CARACTERÍSTICAS DEFINIDORAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. o Concepciones doctrinales. Las teorías sobre la Administración Pública pueden agruparse en torno a tres concepciones: Concepciones objetivas Se identifica con el poder ejecutivo, de tal forma que se puede decir que la Admón. Pública es el poder del Estado que tiene a su cargo la aplicación del Derecho. Este concepto de Admón. Pública se vio superado cuando se pone de manifiesto que el ejecutivo realiza funciones que exceden la aplicación de la norma. Cuando se constata esta realidad se realiza un importante movimiento doctrinal que intenta determinar cuáles son las características de la función administrativa, se centran en el carácter objetivo. Dentro de estas tesis objetivas, destacan dos teorías: La doctrina del Servicio Público. Su mayor representante es Duguit, considera que la función administrativa es la que se produce con ocasión de la prestación de servicios públicos, y son servicios públicos aquellas actividades que por satisfacer intereses generales tienen que ser reguladas por el poder público. Se formula a principios de los años 20. La doctrina de la Prerrogativa. Su mayor representante es Haoriol, considera que la función administrativa no es el fin al que se adscribe, sino que lo que la define es la forma en la que se satisfacen esos fines. Lo que la caracteriza es la utilización de un régimen distinto del derecho privado caracterizado por situar al sujeto en una posición de supremacía y privilegio. No es por tanto el fin sino la forma en que se desarrolla la actividad. Ambas entrarían en crisis: 1. La doctrina del Servicio Público. Al ponerse de manifiesto que la Admón. Va a prestar una serie de actividades que no sólo pueden considerarse/calificarse de actividades de interés general. (como fabricar coches) 2. La doctrina de la Prerrogativa. Debido a un doble fenómeno: a) Cuando el poder público hace uso ese régimen exorbitante a actividades que carecen del interés general. b) El poder público empieza a prestar actividades de interés general bajo la aplicación del derecho privado. Ante este fracaso de estas doctrinas objetivas, se volverá de nuevo la vista no en la función administrativa, sino en el sujeto y el desarrollo, se volverá a las tesis subjetivas. Dentro de estas tesis subjetivas, destaca por encima de cualquier otra: La doctrina de la Personalidad Jurídica. Su máximo exponente es Albrecht. Ha sido desarrollada por el profesor García De Enterría en España. Con esta doctrina se va a volver la atención al sujeto que realiza la función de administrar. García de Enterría parte de las estas dos premisas: No es posible definir la Admin. Pública atendiendo a sus funciones. Pues estas funciones son heterogéneas y estas funciones cambian con el tiempo y varían en los distintos lugares. No es posible reconducir todo eso a la unidad. Tampoco es posible aislar determinadas formas de administrar porque igualmente estas son heterogéneas y cambiantes. 1. Desde estas premisas, se concluye que será necesario conceptuarla con las notas que la definen con el sujeto. 2. La administración es pues una persona jurídica, es el factor que permanece siempre. Siendo las personas jurídicas aquellos entes a los que se les concede la capacidad de adquirir derechos y obligaciones, es por tanto que las Administraciones son personas jurídicas (3.4 de la ley 30/92 – 2.2 de LOFAGE). Consideran que la Administración Pública es la “acción el Estado”, es decir, aquella función dirigida a actualizar las decisiones del Estado-persona en relación con la evolución que experimenta la realidad social. La administración es la ejecución (acción) de las leyes (voluntad o acto estatal). A estas concepciones puede objetárseles las dificultades existentes para formular dentro de las funciones del Estado un concepto de función administrativa debido al carácter heterogéneo de la misma y a su movilidad y variabilidad. En el ordenamiento vigente, la Admón. Es una persona jurídica que tiene a su cargo la satisfacción de los intereses generales con sometimiento pleno a la ley y el derecho, precisando la definición aparecen tres elementos subjetivos: La consideración de persona jurídica como sujeto de derechos y obligaciones que se organizará de diferente manera dependiendo de las necesidades. Su adscripción al interés general (5.3 de la Constitución). Es imposible que atienda a interés privado. Por la manera en que satisface esos intereses generales, de acuerdo con el principio de legalidad (sometimiento pleno a la ley y al derecho). Concepciones subjetivas Las concepciones subjetivas que se mantiene en nuestro derecho se distinguen por el diferente valor que otorgan a la personalidad jurídica de la Administración pública. Cabe hablar de una concepción orgánica, que considera que la Administración púbica es una organización instrumental del Gobierno, el aparato del poder gubernativo, que asume los objetivos y funciones de esta; y la concepción personalista que considera que la Administración Pública personifica al Estado y es destinataria de un ordenamiento jurídico propio, especifico definido para ella, estando sometida al ordenamiento jurídico y a la fiscalización de los Tribunales. Como objeción a estas teorías cabe destacar que la organización es un elemento determinante de la existencia de la Administración, pero no un criterio suficiente para definirla. Concepciones formales Establecen que la actividad administrativa se ha caracterizado por su especifica eficacia jurídica, distinta de las restantes funciones estatales. Mientras la ley puede sustituir cualquier precedente de la voluntad del estado, y la sentencia posee autoridad gozando de la presunción absoluta de verdad jurídica, el acto administrativo solo dispone de una presunción relativa de legalidad, que admite prueba en contrario, siendo por ello controlable por los Tribunales. A estas teorías cabe oponer que los efectos jurídicos que se atribuyen a la actividad administrativa no son homogéneos. La administración Pública constituye en nuestro derecho una persona jurídica. Esta cualidad de persona jurídica la convierte en destinataria directa de un ordenamiento que tiende a la regulación de todos los órdenes de su existencia: su organización interna, es estatuto de sus agentes, etc. La administración es, asimismo, responsable frente a otros sujetos de los perjuicios que cause con su conducta, así como susceptible de ser demandada ante los Tribunales de Justicia por incumplir la ley. o Regulación constitucional de la Administración Pública. A pesar de que se hable de Administración Pública en singular, en nuestro país existen una pluralidad de ellas. De acuerdo con la Constitución cabe distinguir entre: Administración del Estado (abarca todo el territorio nacional y se estructura en órganos centrales, un Ministerio; y periféricos, Delegación de Gobierno). Administración de las Comunidades Autónomas (abarcan un territorio regional). Las provincias (determinadas por agrupación de municipios). Los Municipios. El hecho de que existan cuatro tipos de Administraciones Públicas tiene una explicación histórica. En cualquier caso, su existencia no implica que sean organizaciones separadas e incomunicadas entre sí, pues la Constitución establece un régimen jurídico común para todas ellas, así como una serie de técnicas de relación entre las mismas. El art. 103 CE, formula implícitamente un principio de continuidad de todas ellas. Cabe destacar que, junto con las Administraciones recogidas en la Constitución, la ley crea para el ejercicio de algunas competencias, una serie de organismos o entidades dotados de personalidad jurídica propia. El objetivo de creación de dichos entes es puramente instrumental de tal modo que dichos entes no se independizan de la Administración Pública, sino que actúan bajo su dirección y control, de ahí el calificativo de “vinculadas e independientes” (a excepción de algunos como las Universidades). Por otro lado, la Constitución española contempla a la Administración Pública como poder público en el art. 103.1, aplicable a todas las Administraciones Públicas, desde diversas perspectivas. “Sirve con objetividad los intereses generales”: De esta declaración constitucional se deduce que la constitución otorga a la administración la función de satisfacer intereses generales de manera objetiva, es decir, con neutralidad política y también eficacia indiferente. “Actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización y coordinación”: El hecho de que actúa implica necesariamente la personalidad jurídica; la descentralización impone pluralidad y diversidad de administraciones públicas; la jerarquía establece un criterio ordenador interno de los órganos administrativos, autoridades y funcionarios; la descentralización implica la aproximación de la gestión administrativa a los ciudadanos; y finalmente, la eficacia exige a cada Administración la efectiva satisfacción de los intereses públicos de las leyes que le encomiendan. “Inmediatez y permanencia con las que sirve los intereses generales: Es permanente porque los intereses generales propios de la población requieren una actividad constante de satisfacción. “Sometimiento de la Administración pública a la ley y al derecho: Principio de legalidad. El articulo 106 CE: los tribunales controlan la legalidad de la administración publica. El poder judicial (órganos), que se encargan de la organización de la administración actúan de acuerdo con la ley. Separación de poderes y que se basa en el principio de legalidad. Todos los poderes del estado se someten al imperio de la ley. La administración pública hace aquello que la le la ha habilitado a hacer, haciéndolo de la manera y de la forma en la que dicta la ley.
