Burocracia, custos tributários e competitividade - Lytha Spíndola (ex-Secretária da SECEX), 2014

Revista Brasileira de Comércio Exterior, nº 120, julho-setembro/2014, pp. 50-59
propostas de política comercial
Burocracia, custos tributários e
competitividade
Lytha Spíndola
A Confederação Nacional da
Indústria (CNI) lançou, em 30 de
julho de 2014, no evento Diálogo
da Indústria com Candidatos à
Presidência da República, 42
diferentes estudos contendo
propostas para aperfeiçoar o
ambiente de negócios, estimular
os investimentos e ampliar a
competitividade do país. Os
estudos apresentam sugestões de
ações transformadoras que podem
contribuir para a redução dos
custos de produção da indústria e
incentivar o desenvolvimento da
infraestrutura, da inovação e do
comércio exterior.
A oportuna iniciativa, com vistas
a subsidiar o debate sobre os
principais temas econômicos
no período que antecede as
eleições de 2014, faz lembrar a
seguinte frase de Paul Krugman,
que resume conceito cada vez
mais determinante do bom
desempenho, tanto da economia
interna como da inserção
competitiva dos países no
mercado global: “A produtividade
não é tudo, mas no longo prazo é
quase tudo”.
Dentre os mencionados estudos
destacam-se aqueles voltados para
a modernização e simplificação
dos processos e procedimentos
tributários e para a redução
da burocracia relacionada ao
cumprimento dessas obrigações,
a exemplo da consolidação da
legislação e da melhoria dos
serviços prestados ao contribuinte.
Acompanhados de propostas
concretas, com suas respectivas
justificativas, os estudos refletem
as principais reivindicações do
setor produtivo, na expectativa
de que esses importantes temas
sejam incorporados ao debate
pré-eleitoral e às agendas do futuro
governo.
O excesso de burocracia onera
os custos de produção e reduz a
competitividade das empresas,
apontam os diversos estudos
da CNI. Para mais de 80% dos
Lytha Spindola é economista, foi Secretária de Comércio Exterior, SecretáriaExecutiva da CAMEX e Secretária-Adjunta da Receita Federal.
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brasileiros, segundo apontou a
Pesquisa CNI-IBOPE Retratos da
Sociedade Brasileira: burocracia,
de julho de 2013, o Brasil é
um país burocrático, e essa
burocracia aumenta o preço dos
produtos e serviços, desestimula
os negócios, favorece a
corrupção e a informalidade,
além de representar um óbice ao
crescimento do país.
O combate à burocracia, portanto,
tornou-se uma das prioridades
do Mapa Estratégico da Indústria,
com destaque para a redução de
diversas obrigações tributárias
ou correlatas, que representam
enormes custos para a sociedade
sem a equivalente contrapartida
para o Estado.
BUROCRACIA E CUSTOS
A regulamentação governamental
exerce um importante papel
na dinâmica das atividades
econômicas. Para o
desenvolvimento do setor privado
é essencial contar com um bom
ambiente de negócios, com
regras claras sobre matérias
que afetam os resultados das
empresas, com estabilidade e
previsibilidade econômica e com
segurança jurídica.
O excesso de burocracia nos
procedimentos governamentais,
contudo, é um mal que retira
eficiência das organizações, dissipa
recursos produtivos e onera a
sociedade como um todo, além
de ser fonte de profunda injustiça
social. Ademais do desperdício de
recursos, públicos e privados, e
os custos associados à burocracia
afetam, principalmente, os menos
favorecidos, pois representam
uma barreira ao acesso a serviços
e ao exercício dos direitos de
cidadania.
Os entraves burocráticos também
afetam o desenvolvimento
das atividades produtivas.
Normas e procedimentos mais
claros, simples e objetivos,
coerentes entre si e orientados
pela transparência e eficiência
econômica, contribuem para
o equilíbrio e balanceamento
entre as funções de controle
e seus respectivos custos e
benefícios. Por isso, os excessos
de exigências burocráticas
devem ser eliminados e a
burocracia deve restringir-se aos
procedimentos absolutamente
necessários.
Além de melhorar a qualidade
dos serviços públicos prestados
à sociedade, a redução
da burocracia estimula o
investimento produtivo e a
geração de renda e empregos
no país. A simplificação das
normas relacionadas à tributação
e aos procedimentos aduaneiros
proporcionaria, também,
estímulos ao cumprimento dessas
obrigações, ao eliminar custos
associados ao pagamento de
impostos ou à realização de
operações de comércio exterior.
Diversas medidas podem
contribuir para reduzir a
burocracia e facilitar o
cumprimento das obrigações
tributárias e aduaneiras, com
efeitos positivos para a economia,
em razão da substancial redução
dos custos e dos tempos
consumidos nessas operações.
Apesar dos avanços já obtidos,
dos quais cabe mencionar a
massiva informatização de
declarações em nosso país, ainda
há muito a fazer nessa área,
notadamente para a simplificação
de procedimentos, redução dos
custos das obrigações acessórias
e aperfeiçoamento dos serviços
prestados ao contribuinte.
Em muitos casos, em particular
na esfera das operações
aduaneiras, a burocracia é
maior em virtude da inexistência
de uma clara atribuição de
responsabilidades para cada um
dos órgãos intervenientes em
relação à melhoria do conjunto
de procedimentos. Cada órgão
exerce as suas competências de
forma isolada e independente,
sem que haja uma coordenação
geral do processo ou qualquer
análise de custo-benefício dessas
intervenções. Nesse contexto,
a eliminação de entraves
burocráticos requer não apenas
a modernização do arcabouço
legal, mas, principalmente, a
revisão dos métodos e processos
de trabalho e de gestão.
A burocracia em excesso também
gera custos mais elevados e
outras ineficiências, que afetam
a qualificação da mão de obra e
os ganhos de produtividade na
indústria, com reflexos negativos
para o conjunto da economia.
Recente estudo divulgado pela
consultoria Boston Consulting
Group (BCG), que analisou
os custos de produção dos 25
principais países exportadores
do mundo, apurou que o custo
de produzir no Brasil é um dos
mais altos dentre os países
pesquisados, ocupando a 4ª
posição de maior custo. Segundo
este estudo, o custo da indústria
brasileira aumentou 26% em
relação ao custo da indústria
dos EUA, entre 2004 e 2014. A
burocracia excessiva do Brasil é
um dos principais componentes
deste custo.
Daí a importância de avançar
nas reformas regulatórias, que
modernizem e desburocratizem
processos. A simplificação de
procedimentos, a eliminação
de exigências documentais
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51
A burocracia tributária
e aduaneira funciona
como fator de inibição
da atividade econômica,
dificultando o acesso
ao mercado externo
e o crescimento,
principalmente das
pequenas e médias
empresas, que não
conseguem atender
a tantas exigências e
obrigações
desnecessárias, a utilização
intensiva de sistemas eletrônicos
e de controles baseados em
análises de risco, todas estas
providências poderão concorrer
para a redução da burocracia e
dos custos de produção no país.
BUROCRACIA E
COMPETITIVIDADE
No Brasil, o excesso de
burocracia combinado com um
sistema tributário complexo, de
baixa racionalidade, impõe custos
adicionais a toda a sociedade, já
sobrecarregada pelos inúmeros
e elevados tributos, alguns dos
quais com incidência cumulativa
sobre os demais. Além de elevar
os custos das transações, da
realização de negócios, de
investimentos e de produção, a
burocracia magnifica os efeitos
da elevada carga tributária sobre
a competitividade das empresas
do país. Nesse sentido, a
excessiva burocracia tributária e
aduaneira é, reconhecidamente,
um fator de agravamento da
baixa competitividade da indústria
brasileira.
São tantas as exigências
burocráticas decorrentes do
sistema tributário, e tantas as
exceções previstas na legislação
que os custos de cumprimento
das obrigações tributárias se
tornaram excessivamente
elevados. A exacerbação de
exigências burocráticas, em
parte decorrente das frequentes
alterações da legislação e
da proliferação de normas
regulamentadoras, contribuiu para
tornar o sistema tributário ainda
mais complexo, transformando-o
em fonte de insegurança jurídica,
que se reflete nas estatísticas do
contencioso tributário. Para dar
uma ideia da ordem de grandeza
desse contencioso, o estoque da
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Dívida Ativa da União (DAU), em
2011, era de R$ 998,7 bilhões;
cerca de 90% desse valor têm
origem tributária.
Apesar dos avanços das
administrações tributárias na
informatização de documentos e
declarações, e dos investimentos
realizados em sistemas de
tratamento de dados, a burocracia
tributária ainda é excessiva em
muitas operações, a exemplo
dos processos de abertura e
baixa de empresas, da apuração
e aproveitamento de créditos
tributários, do parcelamento de
débitos e dos procedimentos
necessários à regularização fiscal.
São igualmente complexas e
onerosas as obrigações tributárias
relacionadas a inventário e
espólio, à recuperação de
indébitos e ao contencioso
administrativo-fiscal. A prestação
de informações, a escrituração de
livros, os sistemas de cadastros
e de apuração, cálculo e
pagamento dos tributos tampouco
escapam dos onerosos gravames
burocráticos. As compensações,
ressarcimentos e restituições,
por sua vez, são procedimentos
que integram um capítulo à
parte no elenco de obrigações
burocráticas, com elevados ônus
tanto para os contribuintes quanto
para o Fisco.
A obtenção de certidões e
autorizações, a habilitação ou
credenciamento para realizar
determinadas operações e os
requisitos e exigências para o
usufruto de regimes especiais
e para o gozo de benefícios e
incentivos fiscais, muitas vezes
essenciais para o contribuinte,
também requerem complexos e
onerosos trâmites burocráticos.
São igualmente burocráticos
os procedimentos de consulta
sobre interpretação da legislação
e sobre classificação de
mercadorias. Os serviços de
atendimento aos contribuintes
e usuários tampouco estão
disponíveis em todas as
administrações tributárias e o
acesso à informação é precário
em muito locais.
Como consequência, a burocracia
tributária e aduaneira funciona
como fator de inibição da
atividade econômica, dificultando
o acesso ao mercado externo e o
crescimento, principalmente das
pequenas e médias empresas,
que não conseguem atender a
tantas exigências e obrigações.
O peso da burocracia e de seus
custos certamente contribui para
explicar o reduzido número de
empresas exportadoras no Brasil
– cerca de 20 mil empresas.
Com efeito, um número muito
aquém do potencial do país,
comparativamente ao padrão
de outras economias de porte e
de características econômicas
semelhantes.
No campo das obrigações
aduaneiras, o excesso
de burocracia e a falta de
harmonização das atividades
dos diferentes órgãos de controle
estão na origem das deficiências
e dos elevados custos das
transações de comércio exterior.
As estatísticas de tempo de
liberação de mercadorias e de
custos acessórios das operações
de importação e exportação
colocam o Brasil nos últimos
lugares em diferentes indicadores
de desempenho dos serviços
aduaneiros entre os mais variados
países. As dificuldades para atuar
no comércio exterior começam
antes mesmo da realização das
operações, com o cumprimento
de excessivas exigências
relacionadas à habilitação dos
usuários para utilizar os sistemas
informatizados, à obtenção
de licenças não automáticas
para importar ou exportar ou à
comprovação do atendimento de
requisitos para o enquadramento
e fruição de regimes especiais.
Como resultado, o Brasil
vem apresentando uma
persistente piora nos rankings
de competitividade, além de
ocupar posições preocupantes
nos indicadores de comércio
exterior. Segundo os resultados
do Relatório do Banco Mundial,
Doing Business 2014, que
mensura e compara os tempos
e custos para realizar dez tipos
de transações econômicas para
uma lista de 189 países, o Brasil
ocupou a posição 116 no conjunto
das variáveis que contribuem
para facilitar a realização de
negócios entre os países.
Destacam-se, entre as
transações avaliadas no estudo
do Banco Mundial, o número de
procedimentos, o tempo e os
custos incorridos, no Brasil, para
a abertura de empresas, para o
pagamento de impostos e para
a realização de importações e
exportações. Além de ocupar
uma posição comparativamente
ruim frente às demais economias
em desenvolvimento, entre 2009
e 2013 o Brasil não apresentou
qualquer progresso em relação à
“fronteira regulatória” mensurada
no estudo.
O Relatório do Fórum Econômico
Mundial, divulgado em setembro
de 2013, também indicava queda
da participação relativa do Brasil
no ranking de competitividade
elaborado para 148 países.
Segundo este Relatório, a
deterioração nas condições
macroeconômicas e a falta
de avanços significativos nos
investimentos em infraestrutura
e na simplificação dos marcos
regulatórios e tributários
fizeram o país perder oito
posições no ranking mundial
de competitividade, voltando ao
56º lugar – mesma posição que
ocupava em 2009.
Estes resultados, juntamente
com outras pesquisas realizadas
por entidades nacionais sobre o
desempenho do sistema tributário
e aduaneiro do Brasil, confirmam
a importância de eliminar
entraves e gargalos burocráticos
dessas operações, simplificando
a legislação e facilitando o
cumprimento voluntário e
espontâneo das obrigações.
Com efeito, a persistência de
fatores que elevam os custos
internos de produção, a exemplo
do excesso de burocracia
tributária e aduaneira, retira
competitividade das exportações
e abre espaço para o aumento
das importações, notadamente de
produtos manufaturados de maior
valor agregado. Os Coeficientes
de Abertura Comercial, divulgados
pela CNI, apontaram o incremento
da participação dos produtos
estrangeiros no consumo nacional
de bens industrializados. Em
consequência, o aumento da
penetração de importados não
ocorreu em virtude de maior
abertura da economia, o que
seria saudável, mas em razão
do encarecimento do produto
nacional frente ao produto
estrangeiro, resultante dos
maiores custos internos.
Estudo da Organização para
Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE) revela que,
em um ranking de 53 países,
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o Brasil ocupa a antepenúltima
posição no índice de inserção
nas cadeias globais de valor,
estimado em apenas 33%.
Aumentar a competitividade da
indústria, portanto, é essencial
para ampliar a participação
brasileira nas etapas daquelas
cadeias produtivas que geram
mais riquezas para os países.
Nesse sentido, a inserção mais
competitiva do país nas cadeias
globais depende da realização
de reformas para reduzir a
complexidade e o custo de
cumprimento das obrigações
tributárias e aduaneiras.
Diversos impostos e contribuições
que incidem sobre bens de capital
e outros insumos empregados na
produção não são recuperados
ou levam muitos anos para serem
aproveitados ou ressarcidos.
mecanismos em vigor por um
modelo de bases correntes,
automatizado e informatizado,
que dê maior segurança e
previsibilidade, tanto para o Fisco
quanto para o exportador.
O acúmulo de tributos sobre o
investimento não se justifica,
uma vez que a tributação deve
se concentrar sobre os bens
finais. Além de desestimular o
investimento e a geração de
empregos, a tributação dos bens
intermediários onera a produção e
compromete a competitividade do
produto nacional.
A proposta visa eliminar a enorme
burocracia e as incertezas
relacionadas aos procedimentos
de devolução e ressarcimento de
créditos de exportação e, dessa
forma, ampliar a competitividade
dos produtos brasileiros no
mercado externo.
Em todas as situações
mencionadas, o excesso de
exigências e de procedimentos
burocráticos onera o sistema
produtivo e impõe custos
desnecessários à sociedade,
tanto para os cidadãos quanto
para o Estado. Assim, reduzir o
peso da burocracia é fundamental
para eliminar entraves ao
investimento, para aumentar a
produtividade da economia e para
ampliar a competitividade do país.
Assim, a exemplo do tratamento
tributário dispensado ao
investimento em todo o
mundo, propõe-se a completa
desoneração dos bens
classificados no ativo imobilizado,
com o aproveitamento imediato e
integral dos créditos relativos ao
Programa de Integração Social/
Programa de Formação do
Patrimônio do Servidor Público
(PIS/PASEP), à Contribuição para
o Financiamento da Seguridade
Social (Cofins) e ao Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI).
Drawback, na legislação
brasileira, é a denominação das
operações de importação de
insumos, componentes, partes
e peças, dentre outros bens,
que foram ou serão empregados
na produção de mercadorias
exportadas ou a exportar.
PROPOSTAS PARA
REDUZIR A BUROCRACIA
Diversas propostas de
desburocratização tributária e
aduaneira foram apresentadas,
pela CNI, aos candidatos à
Presidência da República. Sem
esgotar o tema ou eleger aquelas
mais relevantes, algumas dessas
propostas são descritas a seguir,
de forma resumida e a título de
ilustração.
Desoneração de
investimentos
Em contraposição à generalizada
prática internacional, o Brasil
ainda tributa os investimentos.
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Ressarcimento de créditos
acumulados na exportação
O modelo atual de devolução
de créditos acumulados na
exportação é muito complexo,
burocrático e pouco eficaz,
acarretando atrasos no
ressarcimento dos valores que
não podem ser compensados
automaticamente na contabilidade
das empresas exportadoras.
Com o objetivo de simplificar a
compensação e o aproveitamento
dos créditos legítimos,
decorrentes de exportação,
propõe-se a substituição dos
Drawback financeiro
Embora a expressão drawback
seja inadequada para descrever
tais operações, as normas
em vigor contemplam três
modalidades, que são, em
tese, equivalentes – drawback
suspensão, drawback isenção e
drawback restituição. A diferença
entre elas reside no momento em
que ocorre a desoneração dos
insumos aplicados na produção
dos bens exportados; se quando
de sua aquisição ou depois da
exportação do bem final.
A legislação em vigor, contudo,
prevê que a comprovação
das operações de drawback,
será feita com base na relação
dos insumos adquiridos e
empregados na produção
destinada ao mercado externo.
Por isso, a regularização e baixa
dos compromissos de drawback
ainda é muito burocrática, pois
depende da prova da efetiva
utilização, no produto exportado,
de cada insumo listado no Ato
Concessório do Drawback.
Uma vez que a contagem de itens
individualizados em nada contribui
para a eficácia dos controles que
visam aferir a correta aplicação
dos insumos nos produtos
exportados, propõe-se que os
controles das operações de
drawback sejam feitos com
base no fluxo financeiro dessas
operações. Além de mais efetiva,
tal sistemática — que considera
a matriz insumo-produto e os
fluxos financeiros respectivos —
permitirá a desburocratização dos
procedimentos de autorização,
comprovação e baixa do regime,
tornando-os menos onerosos e,
ao mesmo tempo mais seguros,
inteligentes e automatizados.
Processo de consulta
tributária
A consulta tributária, desde
sua origem, teve por objetivo
permitir que os contribuintes
pudessem esclarecer, perante a
administração tributária, dúvidas
quanto à correta aplicação da
legislação. Desta forma, a partir
da apresentação da consulta,
nenhum procedimento fiscal
pode ser instaurado contra o
consulente, relativamente ao fato
objeto da consulta, resguardando
e protegendo o contribuinte de
eventual ação fiscal sobre a
mesma matéria ou fato.
As Soluções de Consulta,
contudo, levam muito tempo para
serem emitidas, período no qual
o contribuinte fica sem orientação
sobre como proceder, além de
sujeito a autuações fiscais.
Para assegurar que os objetivos
do instituto da consulta tributária
sejam efetivamente alcançados,
propõe-se que as respostas à
consulta sejam expedidas em
prazo razoável, considerando
não somente as necessidades
do Fisco, mas, também e
principalmente, os direitos do
contribuinte.
Preços de transferência
A legislação de preços de
transferência ainda é muito
complexa e requer conhecimento
técnico especializado por parte
das empresas. Trata-se, em
síntese, da apuração dos preços
praticados nas operações de
exportação ou importação entre
empresas vinculadas, para evitar
o sub ou superfaturamento
nessas operações.
A simplificação das regras de
apuração e controle dos preços
de transferência, contudo, é uma
demanda antiga e legítima do
setor empresarial brasileiro.
Propõe-se, portanto, que a atual
forma de apuração do preço de
transferência, produto a produto,
para centenas ou milhares de
itens, possa ser substituída,
à opção do contribuinte, pela
apuração agregada do conjunto
de produtos sujeitos à mesma
margem de lucro estabelecida
para o método de apuração do
preço de transferência.
Dessa forma, a metodologia
em vigor, que apresenta
elevadíssimo grau de
complexidade e é extremamente
onerosa, poderá ser
substancialmente simplificada,
beneficiando, em especial,
empresas de menor porte que
não contam com o apoio de
profissionais especializados na
matéria.
Desoneração da folha de
pagamento
A desoneração da folha de
pagamentos, assim denominada
a substituição da base da
contribuição do empregador à
previdência social ― que deixou
de ser a folha de salários e
passou a ser a receita bruta da
empresa ― foi recentemente
prorrogada, sine die, para um
conjunto de setores e atividades
econômicas.
Tendo em conta que as receitas
de exportação podem ser
excluídas da base da contribuição
sobre a receita bruta, o que não
ocorre na hipótese de incidência
sobre a folha de pagamentos, a
desoneração das exportações só
é assegurada para as empresas e
setores incluídos no novo regime.
Para os demais setores da
economia, no entanto, a referida
contribuição continua a incidir
sobre a folha de salários,
onerando indevidamente as
exportações.
Essa diferenciação, além de
injusta, aumenta a burocracia
dos controles, que visam
impedir desvios e planejamentos
tributários, gerando elevados
riscos e custos tanto para
o Estado quanto para os
contribuintes.
A proposta, então, é que a opção
pelo pagamento da contribuição
com base na receita bruta seja
opcional e estendida a todos os
contribuintes.
Redução de multas por
infrações fiscais
Os elevados patamares das
multas em vigor inviabilizam o
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Um dos grandes
desafios do Brasil para
consolidar-se no comércio
internacional é a redução
de custos administrativos
das operações aduaneiras
pagamento dos débitos tributários
em atraso, ainda que por razões
não dolosas. Como o objetivo
principal das penalidades é
desestimular a inadimplência
e a sonegação de tributos, a
imposição de multas muito
elevadas mostra-se contraditória,
uma vez que inviabiliza o
pagamento dos débitos.
De nada adianta impor multas
pesadas e depois perdoá-las
integral ou quase integralmente
em programas de anistia fiscal.
Além disso, as penalidades hoje
em vigor foram estabelecidas
em época de inflação muito alta,
não mais se justificando em um
ambiente de estabilidade da
moeda nacional.
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Estas vedações não se justificam
nos dias atuais, uma vez que
os ajustes na contabilidade
governamental podem ser
realizados diretamente nos
sistemas de compensação
já existentes. Com efeito, as
restrições à compensação geram
apenas mais trabalho, burocracia
e custos, tanto para o Fisco
quanto para os contribuintes.
Propõe-se, portanto, a redução
das multas a patamares
compatíveis e suficientes para
penalizar aqueles contribuintes
que atrasam ou sonegam
tributos, sem inviabilizar o
pagamento dos tributos devidos.
Ressalte-se que a proposta visa
aperfeiçoar as normas sobre a
matéria, para estabelecer um
patamar de multas razoável
e compatível com a realidade
econômica atual e com os níveis
das taxas de juros em vigor, de
forma a eliminar o prêmio da
inadimplência e desestimular a
opção pelo não pagamento dos
tributos.
Por isso, propõe-se o
aperfeiçoamento das regras de
compensação e aproveitamento
automático de créditos tributários
legítimos, sob a responsabilidade
do contribuinte, autorizando que a
compensação possa ser realizada
contra débitos previdenciários.
Aproveitamento de créditos
tributários acumulados
Propõe-se, portanto, a
consolidação dessas
contribuições em uma única
contribuição, reduzindo
substancialmente as obrigações
acessórias relativas à apuração,
declaração, pagamento e controle
dessas contribuições.
A legislação em vigor autoriza
a compensação dos créditos
acumulados, relativos a tributos
e contribuições, com débitos
próprios, referentes a quaisquer
tributos e contribuições
administrados pela Secretaria da
Receita Federal do Brasil (RFB).
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São vedadas, contudo, a
compensação com débitos
relativos a impostos e
contribuições incidentes nas
operações de comércio exterior
ou relativos às contribuições
previdenciárias, além da proibição
da transferência dos créditos
acumulados a terceiros.
Unificação do PIS e da
Cofins não cumulativos
Embora sejam contribuições
distintas, o PIS e a Cofins têm
muito em comum, e poderiam
ser unificadas com significativos
ganhos para os contribuintes e
para o Estado.
A grande economia de recursos
e a eliminação de obrigações
acessórias justificam a unificação
dessas contribuições, uma vez
que as legislações que as regem
são convergentes e poderão ser
facilmente adaptadas para que
a apuração e a cobrança sejam
realizadas de forma integrada.
Destaque-se que as fiscalizações
dessas duas contribuições já são
feitas de forma integrada e que
a unificação proposta não afeta
a atual destinação dos recursos
arrecadados.
Simplificação da abertura e
baixa de empresas
A burocracia dos procedimentos
de abertura e baixa de empresas
no Brasil é frequentemente
apontada como exemplo de
ineficiência, complexidade
administrativa e morosidade dos
serviços públicos. Há excesso de
exigências e falta sincronização
das ações dos diversos órgãos
intervenientes, o que torna
o processo oneroso e pouco
transparente.
permitir o nascimento e a
regularização das empresas de
menor porte.
Ampliação do despacho
aduaneiro expresso
(Linha Azul)
Um dos grandes desafios do
Brasil para consolidar-se no
comércio internacional é a redução
de custos administrativos das
operações aduaneiras, conforme
demonstrado na pesquisa CNI
de 2014 sobre entraves às
exportações brasileiras.
Para isso, é essencial a eliminação
dos entraves burocráticos
atuais, de forma a ampliar a
previsibilidade no embarque e
desembarque de mercadorias
e, consequentemente, reduzir
o tempo de despacho e
desembaraço nas operações de
comércio exterior.
Com o objetivo de estimular o
empreendedorismo, propõe-se
o estabelecimento de critérios,
procedimentos e prazos, a serem
observados pelos diferentes
órgãos que intervêm no processo,
para a implantação de sistemas
integrados e para a harmonização
das exigências documentais em
todo o país.
Propõe-se, portanto, a adoção
de medidas que ampliem o
acesso ao regime da Linha Azul
para empresas de baixo risco,
inclusive para pequenas e médias
empresas que operam de forma
regular no comércio exterior, o
que certamente contribuirá para
a maior fluidez do comércio
exterior lícito e, ao mesmo tempo,
para a redução das fraudes e
desvios associados à excessiva
burocracia dessas operações.
Da mesma forma, propõe-se que
sejam abolidas as obrigações de
apresentação de documentos
e cópias em duplicidade e
outras exigências redundantes
ou burocráticas, dando fé às
declarações dos contribuintes.
O objetivo é preservr os controles
necessários, sem impor ônus
excessivos aos empreendedores
do país, especialmente para
O objetivo é simplificar os
controles sobre as operações
e operadores com histórico de
atuação regular, facilitando suas
operações, que deverão sofrer
o mínimo de intervenções da
fiscalização. Em contrapartida, os
limitados recursos da fiscalização
poderão ser redirecionados para
os contribuintes e operadores de
maior risco.
A proposta de ampliação
da Linha Azul, a partir da
flexibilização de exigências e da
integração de todos os órgãos
fiscalizadores e intervenientes,
portanto, está em sintonia com
a evolução dos procedimentos
aduaneiros mais modernos
adotados no resto mundo, que
buscam facilitar e simplificar a
execução dos controles para
os operadores de menor risco,
concentrando esforços na
fiscalização das operações de
maior risco.
Despacho consolidado de
exportação
Os procedimentos exigidos
para o registro de exportações
são repetidos a cada operação,
como se cada transação fosse
independente. Esta visão
unitária, em contraposição a uma
abordagem de fluxo, multiplica
as exigências burocráticas do
processo. O cumprimento de
todas as formalidades junto aos
órgãos intervenientes e à RFB,
que se materializam na entrega
de cópias de documentos, na
entrada dos mesmos dados a
cada operação, agrega custos
que poderiam ser eliminados,
sem prejuízo do exercício
dos controles administrativos
necessários.
Propõe-se, portanto, disciplinar
a possibilidade de consolidação
das informações relativas a
várias operações de exportação
em uma única Declaração de
Exportação, para empresas
previamente habilitadas. Tal
procedimento propiciará maior
agilidade das exportações
e a redução de custos pela
eliminação de diversas
obrigações burocráticas.
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57
A utilização de documentos
em papel é responsável
por diversos entraves
burocráticos, que se
refletem nos elevados
custos e tempos das
operações de importação e
exportação no Brasil
Despacho antecipado de
importação
Segundo as normas em vigor,
os procedimentos de registro
da declaração de importação
só podem ser iniciados após a
descarga das mercadorias nos
pátios ou armazéns dos portos e
aeroportos. Este procedimento
anacrônico e desatualizado não se
coaduna com as modernas práticas
de análise de risco adotadas pelas
administrações aduaneiras mais
eficientes em todo o mundo.
Além de muito burocrático, o
procedimento adotado no Brasil
aumenta o tempo e os custos
das operações de importação,
sem qualquer contrapartida
positiva para o exercício dos
controles. Em consequência,
aumentam os custos dos insumos
e dos produtos finais importados,
com efeitos danosos sobre a
competitividade das empresas
brasileiras e da produção nacional.
Assim sendo, a antecipação do
registro, para momento anterior
à chegada da carga ao país,
permitirá o aperfeiçoamento
dos controles e a realização
tempestiva das análises de
risco das mercadorias, com a
imediata liberação das cargas
não selecionadas para inspeção.
Com isso, evita-se a retenção de
mercadorias sem interesse fiscal
em pátios e recintos alfandegados
de zona primária, desobstruindo
espaços e eliminando o acúmulo
de carga nesses locais.
A realização da parametrização
e a seleção de mercadorias para
inspeção em momento anterior
à chegada das cargas ao país
são práticas internacionalmente
adotadas e recomendadas como
medidas de facilitação de comércio
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RBCE - 120
e de melhoria da execução dos
controles governamentais. Estas
simples providências poderão
eliminar diversas rotinas e
procedimentos burocráticos que
atualmente oneram o comércio
exterior brasileiro.
Centrais de atendimento
aduaneiro
A criação de canais formais de
comunicação entre a administração
aduaneira, demais órgãos
intervenientes e os usuários do
comércio exterior é fundamental
para reduzir a insegurança na
aplicação das normas e estimular o
seu cumprimento voluntário pelos
contribuintes que operam nessas
atividades.
Sem prejuízo dos serviços
prestados pelas Centrais de
Atendimento aos Contribuintes
(CAC), que em algumas
localidades também têm por
função orientar e solucionar
questões relacionadas com o
comércio exterior, propõe-se
a institucionalização de canais
permanentes de cooperação e
diálogo sobre temas aduaneiros,
tarifários e não tarifários,
visando ao aperfeiçoamento dos
procedimentos, à facilitação do
comércio legítimo e à redução
dos custos de transação e dos
riscos de fraudes.
Gestão de riscos no
comércio exterior
A adoção de uma eficiente gestão
de riscos é essencial para garantir
o equilíbrio entre o controle
e a facilitação de comércio.
É sabido que a carência de
recursos e o crescente volume
de comércio externo inviabilizam
a verificação de todas as cargas,
ou mesmo de um grande volume
delas. No Brasil, apesar dos
avanços observados na gestão
do comércio exterior, ainda
persistem práticas burocráticas
e discricionárias na seleção e
na fiscalização das operações
aduaneiras por parte de alguns
órgãos de controle.
Há, portanto, um enorme espaço
para avanços nessa matéria,
mediante, por exemplo, a adoção
de medidas de reconhecimento
mútuo de controles, a eliminação
de exigências documentais, a
realização de controles a priori ou
a posteriori, o compartilhamento
de bases de dados e a integração
de sistemas informatizados, com
evidentes vantagens para o setor
público e para os agentes privados.
A redução da burocracia na
gestão dessas operações poderá
representar enorme economia de
recursos, bem como a redução de
riscos e o aumento da eficiência e
efetividade dos controles.
Recomenda-se, desse modo, a
introdução de aperfeiçoamentos
no processo de gestão das
operações de comércio exterior,
com o uso obrigatório e intensivo
de sistemas inteligentes nas
inspeções de cargas, de modo
a facilitar o comércio legítimo e,
ao mesmo tempo, fortalecer o
combate às fraudes.
Informatização dos
documentos exigidos na
importação e na exportação
A crescente utilização de meios
eletrônicos e de recursos de
informática, como instrumentos
de simplificação das operações
aduaneiras e de fortalecimento
dos controles sobre o comércio
ilegal, é uma realidade em todo
o mundo. No entanto, alguns
órgãos do governo brasileiro
ainda exigem a apresentação de
documentos em forma impressa,
mesmo daqueles que já foram
informatizados. Outros órgãos
ainda não informatizaram alguns
de seus documentos.
A utilização de documentos em
papel é responsável por diversos
entraves burocráticos, que se
refletem nos elevados custos
e tempos das operações de
importação e exportação no Brasil.
Tendo em vista que o sistema
geral de registro e controle das
operações de comércio exterior
é informatizado, propõe-se a
aceitação de cópia digitalizada
da fatura comercial e de outros
documentos emitidos por
empresas sediadas no exterior,
mantendo-se o original em poder
do declarante para posterior
averiguação, caso seja necessário.
Garantia global para
cobertura de múltiplas
operações
A exigência de garantias para
a realização de determinadas
operações aduaneiras é
estabelecida caso a caso, o que
burocratiza e cria embaraços à
realização de tais operações.
A gestão dessas garantias,
por sua vez, também onera as
administrações aduaneiras, que
despendem tempo e recursos
com essas atividades.
Dessa forma, sugere-se
a permissão para que os
operadores contumazes possam
constituir instrumento de garantia
global, para uso em distintas
situações e operações na área
aduaneira, reduzindo custos e
desburocratizando a utilização
das garantias.
Exportação com base na
Nota Fiscal Eletrônica
A Nota Fiscal eletrônica (NFe) pode
ser o documento único exigido nas
operações de exportação mais
simples, que não requeiram a
apresentação de documentos de
financiamento ou outros exigidos
por órgãos anuentes.
Tendo em vista a automatização
dos controles e a utilização de
sistemas informatizados para a
emissão da NFe, a realização
de exportações com base
neste documento representará
uma enorme simplificação
dos procedimentos adotados
atualmente nas exportações,
com ganhos efetivos para os
exportadores brasileiros.
A medida se alinha à crescente
utilização de soluções tecnológicas
para o acesso, em tempo real e
com segurança, aos documentos
comerciais e contábeis emitidos
pelas empresas, não apenas
mediante a utilização da NFe, mas
também da implementação do
sistema público de escrituração
contábil digital (SPED).
A exportação com lastro na NFe
também se alinha à tendência
verificada nas boas práticas
internacionais que recomendam
a utilização, sempre que possível,
dos próprios documentos
comerciais como a base dos
controles tarifários e não
tarifários, eliminando, com isso,
a possibilidade de falsificação de
documentos e as inconsistências
entre os dados fornecidos pelos
operadores.
Desse modo, propõe-se que
seja autorizado o uso da NFe
como documento exclusivo nas
operações de exportação.
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