INDICE Contenido 1. INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 2 2. EL PAPEL DEL ESTADO EN ECUADOR HASTA LA ETAPA DEMOCRÁTICA ............................... 3 3. EL ESTADO ECUATORIANO DURANTE LA ETAPA DEMOCRÁTICA ......................................... 5 4. EL NEOLIBERALISMO EN ECUADOR ....................................................................................... 7 5. EL PAPEL DEL ESTADO EN EL GOBIERNO DE RAFAEL CORREA ............................................ 10 6. BOOM BANANERO Y RENEGOCIACIÓN DE LA DEUDA EXTERNA ........................................ 14 7. EL MODELO DE INDUSTRIALIZACIÓN POR SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES .................. 17 8. UN PRIMER INTENTO SERIO DE INDUSTRIALIZACIÓN ......................................................... 17 9. POBRETÓN BANANERO A NUEVO RICO PETROLERO .......................................................... 22 10. EL FIN DE LA EUFORIA PETROLERA.................................................................................. 24 11. CONCLUSIONES ..................................................................................................................... 29 12. BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................................ 30 1 HISTORIA ECONOMICA DE ECUADOR 1. INTRODUCCIÓN Hoy nadie pone en duda que el mercado es un mecanismo que puede ser eficiente en la asignación de recursos escasos entre la población, aunque también es cierto que presenta múltiples inconvenientes, como aquellos que tienden a la concentración de la producción en unas pocas empresas y que, por lo tanto, fortalecen el poder de la oferta en desmedro de los consumidores. Otro problema no resuelto por el mercado es la inequidad, situación que se da incluso con mercados eficientes. Todo ello justifica la intervención del Estado en la actividad económica con el fin de minimizar las fallas de mercado y garantizar una distribución equitativa en pos de un desarrollo social sostenible1. La crisis económica internacional ha puesto de manifiesto el peligro de dejar que los mercados se autorregulen. La irresponsable actuación del sistema financiero en la concesión de préstamos de alto riesgo en un sector inflado como el inmobiliario, junto con la libre circulación de capital que permitió colocar esos activos camuflados en fondos de inversión para satisfacer la vorágine especulativa, originaron la mayor crisis financiera desde el crash de 1929. Ecuador, a pesar de ser una economía pequeña y poco vinculada al mercado internacional, con un sistema financiero conservador y bastante saneado y un mercado de capitales poco desarrollado, ya siente los efectos de la crisis. El gobierno se ha visto obligado a tomar medidas de ajuste luego del alto crecimiento económico registrado el año pasado. Ecuador sigue siendo uno de los países más pobres de la región, con elevados niveles de desigualdad y graves problemas productivos e institucionales. A lo largo de la historia reciente se han sucedido gobiernos de diversas ideologías, con visiones diferentes respecto al papel que debe jugar el Estado en el desarrollo económico y social, con resultados en general poco alentadores. El gobierno de Rafael Correa ha priorizado la lucha contra la desigualdad, limitando el poder del mercado y reconstruyendo un Estado fuerte e involucrado en el desarrollo del país. 2 2. EL PAPEL DEL ESTADO EN ECUADOR HASTA LA ETAPA DEMOCRÁTICA A partir de 1948, durante la presidencia de Galo Plaza Lasso (1948-1952), Ecuador experimentó un profundo cambio económico a partir de un nuevo modelo agroexportador sustentado en la producción de banano, que aprovechó la ventaja comparativa proporcionada por la mala situación climática y las plagas en Centroamérica2. En aquellos años, el país consiguió superar la larga crisis provocada por la caída de la actividad cacaotera y logró integrarse a los mercados internacionales. Se fortaleció así una economía capitalista dependiente y se registró un paulatino proceso de urbanización 3. El ingreso de divisas por las exportaciones de banano, junto con una estrategia de progresivo endeudamiento externo4, permitió comenzar un modelo de desarrollo basado en la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI), tal como era promovido por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal)5. Esta estrategia requería una participación activa del Estado en el desarrollo económico, principalmente en la promoción y planificación de las inversiones en sectores estratégicos. Sin embargo, el Estado ecuatoriano aún no estaba preparado para liderar un proceso de fuerte intervención en la actividad económica debido a la precariedad de sus instituciones y a la debilidad del sistema económico-empresarial, tal como señaló un informe sobre Ecuador presentado por la Cepal en 1954. Fue necesario entonces un cambio institucional profundo, iniciado tímidamente por el liberal progresista Galo Plaza Lasso (1948-1952) y continuado por el conservador José María Velasco Ibarra (1952-1956), al que sucedería el también conservador Camilo Ponce Enríquez (1956-1960). En esta etapa se crearon organismos de control, como la Junta de Planificación, inaugurada en 1954 y encargada de promover tres planes de desarrollo6, el Centro de Desarrollo Industrial del Ecuador (Cendes), el Instituto Ecuatoriano de Electrificación (Inecel) y la Comisión Nacional de Valores. Estas instituciones permitieron un fuerte crecimiento de la inversión industrial, que pasó de 15,6 millones de sucres promedio entre 1953 y 1957 a 867 millones entre 1969 y 1972 7. Los ingresos obtenidos por el Estado le permitieron realizar considerables inversiones en infraestructura de transporte, que incluyeron la creación del eje de desarrollo Quito-Guayaquil. Sin embargo, esto también produjo una creciente dependencia de las importaciones de bienes de capital, lo que generó un elevado déficit de la balanza de pagos. La Junta Militar (1963-1966), que llegó al poder luego de que Velasco Ibarra (1960-1961) fuera derrocado por su vicepresidente, Carlos Julio Arosemena, 3 le dio al Estado un papel aún más protagónico, en el marco de la visión modernizante del capitalismo impulsada desde Estados Unidos por la Alianza para el Progreso. Se instrumentó el Plan Quinquenal Vial 19641968, con el objetivo de mejorar la infraestructura terrestre en las áreas de mayor actividad económica. Los programas sociales fueron más discretos. El más importante fue quizás la reforma agraria, la primera en la historia de Ecuador, iniciada en 1964, que combinó objetivos económicos de modernización agrícola con objetivos sociales de colonización de terrenos baldíos por parte de la población campesina8. La Junta Militar impulsó también una reforma tributaria con el fin de aumentar los recursos del Estado9. Así, los ingresos tributarios aumentaron de 1.409 millones de sucres en 1963 a 1.849 millones en 196610. Sin embargo, la presión fiscal11 se mantuvo prácticamente constante, en torno de 8% del PIB, lo que confirmaba la debilidad del sistema tributario ecuatoriano. Durante este periodo se inició también un discreto proceso de liberalización comercial y se alentó la entrada de capitales extranjeros. Los siguientes gobiernos democráticos12, a los que siguieron dos dictaduras militares (el Gobierno Nacionalista y Revolucionario del general Guillermo Rodríguez Lara, 1972-1976, y el triunvirato militar, 1976-1979) profundizaron el modelo de intervención del Estado inaugurado por la Junta Militar en los 60. En esos años, además, el Estado se vio fortalecido por la explotación del petróleo y, desde 1972, por su exportación. El incremento del precio internacional del petróleo –que pasó de 2,5 dólares el barril en 1972 a 35,2 dólares en 1980– permitió un aumento sin parangón de los ingresos públicos, que le otorgó por primera vez al Estado una clara autonomía respecto de los grupos de poder, principalmente las empresas agroexportadoras13. La renegociación de los contratos petroleros con las multinacionales Texaco y Gulf, la creación de la Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE) y la sanción de la Ley de Hidrocarburos le garantizaron al Estado un mayor control sobre los recursos energéticos. En aquellos años se inició una segunda reforma agraria y colonización, en línea con la anterior, con un mayor énfasis en los problemas de la costa14. Desde 1976, el triunvirato militar comenzó a alejarse de los principios fundamentales de la «Revolución Nacionalista»: aplicó políticas de reducción de la intervención estatal, impulsó una mayor apertura comercial y priorizó el control de la inflación, que se redujo de 23% en 1974 a 10% en 197915. No obstante estos cambios, el gobierno siguió controlando la explotación y comercialización de petróleo pese a la presión de las empresas multinacionales. En 1978 se reformó la Ley de Hidrocarburos; un año antes 4 había comenzado a funcionar la Refinería Estatal de Esmeraldas, que aseguró, al menos temporariamente, la autosuficiencia en productos derivados. Los ingresos petroleros fueron utilizados para sostener las importantes y, según algunos analistas, sobredimensionadas inversiones en educación, vivienda popular, armamento e infraestructura de transporte y energía. A pesar de estas medidas, se le critica el excesivo apoyo a las elites serranas y costeñas, como lo demuestra la modificación de la Ley de Reforma Agraria para favorecer a los latifundistas o la concesión de exenciones fiscales a la exportación de productos primarios16. El creciente gasto público, en un ambiente de sobreoferta de recursos financieros a escala internacional por el reciclaje de los petrodólares, llevó al gobierno militar a recurrir al financiamiento externo. Fue el comienzo de un agresivo proceso de endeudamiento, propiciado por los organismos internacionales y multilaterales de crédito para canalizar el exceso de liquidez de los países desarrollados17. El fuerte déficit de balanza comercial no petrolera continuó debido a la elevada dependencia manufacturera del país. El gobierno siguió apoyando el desarrollo industrial bajo el enfoque de ISI, aunque sin una clara estrategia de promoción sectorial y menos aún de consolidación de un verdadero mercado interno. Tras disturbios populares y varias revueltas provocadas por los abusos de poder, el gobierno militar comenzó a registrar un creciente desgaste que anticipó el regreso de la democracia. En 1979, luego de un largo y complejo proceso, terminaba la etapa dictatorial más larga de la historia republicana de Ecuador. 3. EL ESTADO ECUATORIANO DURANTE LA ETAPA DEMOCRÁTICA La etapa democrática se inicia el 10 de agosto de 1979. El triunfo de Jaime Roldós (1979-1981) no solo inauguró una nueva fase en la vida constitucional de Ecuador, sino que sentó las bases para un largo y complejo proceso de reordenamiento, caracterizado por una fuerte inestabilidad política. Entre 1979 y 2009 se sucedieron 13 presidentes. Las pugnas entre los diferentes poderes del Estado fueron constantes –entre el Ejecutivo y el Legislativo y entre el gobierno nacional y los gobiernos locales–, lo que generó serias dificultades de gobernabilidad. La escasa continuidad, no solo de los gobiernos sino también de las autoridades económicas, llevó a la aplicación de medidas de ajuste poco consistentes. En general, los gobiernos democráticos son cuestionados por las dificultades para comunicarse con amplios sectores de la población, la indolencia frente 5 a los problemas sociales, la falta de prevención ante los desastres naturales (como el fenómeno de El Niño) y los frecuentes escándalos por corrupción 18. Durante esta etapa, la estructura de propiedad agraria fue escasamente modificada y se mantuvo una elevada concentración de la tierra 19. A este hecho se suma la fuerte presión demográfica desde el sector rural serrano, debido principalmente a la eliminación del «huasipungo» (pequeñas parcelas de tierra entregadas a los indígenas) a raíz de la Ley de Reforma Agraria de 1964. Esto produjo una atomización de las propiedades pequeñas y una reducción de los ingresos de los campesinos, lo que los forzó incluso a emigrar transitoriamente a las plantaciones azucareras de la Costa20. La tercera reforma agraria (Ley de Fomento y Desarrollo Agropecuario de julio de 1979) no solo no solucionó el problema de la concentración de la propiedad, sino que reforzó el sistema de explotación capitalista y profundizó las desigualdades sociales21. Este modelo se afianzó en 1994 con la Ley de Desarrollo Agrario, que limitó considerablemente el papel del Estado. La concentración de la tierra continuó22, lo que confirma el fracaso del Estado en la redistribución de la propiedad agraria entre los sectores sociales más necesitados. Durante este periodo, el conflicto bélico con Perú23 –reactivado en 1981 y 1995 y sin solución hasta 1998– generó enormes pérdidas materiales y humanas. Los gastos en defensa fueron enormes y absorbieron fondos que de otro modo se podrían haber destinado al gasto social. A ello debe sumarse la merma del comercio con el país vecino y la disminución de las inversiones extranjeras. Junto con las dificultades para avanzar en una redistribución de la tierra y con los costos del enfrentamiento con Perú, el Estado ecuatoriano sufrió el impacto de las crisis internacionales de los 80, cuyos efectos se extendieron hasta la siguiente década. En aquellos años, el deterioro económico de los países desarrollados los llevó a aplicar políticas macroeconómicas contractivas que tuvieron al menos dos efectos negativos sobre los ingresos de los países en desarrollo: la disminución del flujo de capitales (y la consiguiente alza en las tasas de interés) y la caída de las exportaciones (que afectó negativamente el precio de los productos básicos). En 1982, el precio del petróleo se desplomó, lo cual afectó considerablemente los ingresos de Ecuador y le impidió al gobierno realizar a tiempo los pagos de la deuda. No fue un hecho aislado, otros países latinoamericanos también se vieron duramente afectados. La recesión económica que afectó a la región no fue resultado solo de factores exógenos. Las políticas económicas aplicadas 6 generaron un incremento del endeudamiento externo para financiar un gasto interno excesivamente expansivo. Las políticas monetarias mantuvieron elevadas tasas de interés, con el consiguiente perjuicio sobre la inversión y el consumo. Las políticas de estabilización de precios, centradas en actuaciones sobre el tipo de cambio, afectaron negativamente a la inversión, la balanza comercial y la deuda externa adquirida en moneda extranjera. Finalmente, los mercados, excesivamente cerrados y poco profundos, derivaron, según autores como Edgard Moncayo 24, en una baja productividad y fuertes desequilibrios. En este entorno, la tesis del agotamiento de los modelos de desarrollo basados en la ISI se fue afianzando. En noviembre de 1989, el Instituto de Economía Internacional reunió a los ministros de Economía de los países latinoamericanos junto a especialistas de los organismos financieros internacionales y del gobierno de EEUU, en lo que John Williamson denominó «un conjunto deseable de reformas de política económica»25, sintetizadas en el Consenso de Washington. 4. EL NEOLIBERALISMO EN ECUADOR Desde inicios de la década de 1980, Ecuador inició un proceso de mayor inserción en la economía global mediante políticas económicas de «estabilización» y luego, paulatinamente, a través de políticas de «ajuste», enmarcadas en la corriente neoliberal, cuya finalidad principal fue readecuar la economía a las demandas del capital transnacional. Estas políticas fueron aplicadas a partir de la presidencia de Osvaldo Hurtado (1981-1984), quien sucedió a Roldós luego de que este falleciera en un accidente de aviación, y luego profundizadas por León Febres Cordero (1984-1988) y posteriormente por Sixto Durán Ballén (1992-1996), sobre la base de un modelo empresarial y de privatizaciones26.Los primeros ajustes priorizaron la obtención de recursos para cubrir los compromisos internacionales de balanza comercial y, especialmente, el servicio de la deuda. Para ello debieron reducir el gasto en el resto de las partidas presupuestarias, incluidas las sociales, junto con otras medidas macroeconómicas de tipo monetario y cambiario. La consecuencia fue un incremento de la inflación y la inestabilidad cambiaria que provocó un impacto en el aparato productivo del país. La política económica estuvo orientada a favorecer los intereses económicos de sectores privados privilegiados representados por la oligarquía. La política cambiaria, a través de sucesivas devaluaciones del sucre, buscó recuperar la competitividad perdida a causa de la elevada inflación. Pero al mismo tiempo el permanente déficit comercial27, resultado de una excesiva 7 dependencia de las importaciones, generaba presiones alcistas en los precios. Esto creaba un círculo vicioso entre devaluación e inflación. En definitiva, las devaluaciones no sirvieron para mejorar la situación del sector exportador ni tampoco lograron resolver la crisis del sector manufacturero. De hecho, las exportaciones se mantuvieron en niveles similares y, lo que es aún peor, apenas se diversificaron los productos exportables. En 1983, las empresas privadas, con el apoyo de los organismos multilaterales de crédito, presionaron al gobierno de Hurtado para que el Banco Central asumiera sus deudas externas. Así, la deuda contraída en dólares por el sector privado se transformó en deuda en sucres, mientras que el Estado asumió los compromisos en dólares con el exterior. La «sucretización» de la deuda y las ventajas concedidas posteriormente por León Febres Cordero se convirtieron en un subsidio directo al sector privado, otorgado con la excusa de proteger el empleo en empresas estranguladas por sus compromisos externos28. Este «subsidio» profundizó el déficit fiscal, que fue financiado con una política monetaria expansiva, a través del señoreaje (emisión de moneda para cubrir déficits), lo que contribuyó a su vez a aumentar la inflación. Las tasas de interés nominales fueran altas y volátiles (entre 12% y 70%), lo cual frenó la inversión y consolidó el rentismo y la especulación en desmedro del consumo. La política fiscal estuvo marcada por un constante aumento del gasto, mientras que los ingresos públicos quedaban sometidos a la volatilidad de los precios del petróleo, principal ingreso de un Estado con un sistema tributario pobre e incipiente. De hecho, la política tributaria fue errática, tal como demuestra la supresión del impuesto a la renta en 1998 y su reemplazo por el impuesto a la circulación de capitales29. La consecuencia fue una fuga de capitales y una reducción de los depósitos bancarios, lo que debilitó a la banca privada. A los cambios impositivos se sumaron los altos niveles de evasión. Finalmente, los problemas para obtener ingresos fiscales se combinaron con un gasto público inflexible, 80% del cual se destinaba a gasto corriente (servicio de la deuda y pago de sueldos). En cuanto al gasto social, la población había experimentado avances en sus condiciones de vida durante la década de los 70 y primera mitad de los 80, como resultado del efecto inercial de la bonanza petrolera. Sin embargo, desde fines de los 80 y principios de los 90, coincidiendo con el aumento del endeudamiento externo y las dificultades fiscales, la inversión social del Estado se redujo30. Dicho de otro modo, el Estado gastó más, pero generó menos servicios públicos31. Como señala Alberto Acosta, «el Estado se 8 convirtió en el instrumento repartidor de los cuantiosos ingresos percibidos –divisas del petróleo y del endeudamiento externo–, para fortalecer, sobre todo, el proceso de reproducción y acumulación del capital»32. La prioridad era el servicio de la deuda externa. En 1999, durante la presidencia de Jamil Mahuad (1998-2000), se produjo la mayor crisis financiera de la historia del país. Su origen se remonta al gobierno de Durán Ballén y la promulgación de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. Impulsada por el Fondo Monetario Internacional (FMI), esta ley disminuyó el control de la Superintendencia de Bancos sobre las entidades financieras. Las elevadas tasas de interés nominal promovidas por la Junta Monetaria para motivar el ahorro nacional y compensar la galopante inflación, la liberalización del flujo de capitales, la falta de control a los banqueros y la constante devaluación del sucre fueron, según diversos autores, las principales causas que llevaron a la quiebra del sistema financiero33. El Estado, una vez más, salió al rescate del sector privado, en esta oportunidad haciéndose cargo de 72% de las entidades crediticias a un costo de 4.000 millones de dólares, equivalentes a 20% del PIB de 1998 (el costo total del salvataje bancario superaría los 8.000 millones de dólares). El déficit público aumentó y, con él, la deuda pública, que en 1999 superaba 100% del PIB. El Estado se vio obligado a realizar profundas reformas económicas para sanear el maltrecho sector público: eliminó subsidios (gas, combustibles y electricidad) y comenzó un proceso de privatización de empresas públicas, especialmente del sector petrolero, electricidad y telecomunicaciones. El 11 de enero de 2000 se impuso la dolarización a 25.000 sucres por dólar. Sin embargo, el aumento de la inflación ese mismo año demostró que el tipo de cambio adoptado no se ajustaba a la realidad económica del país, aunque sí logró licuar la deuda de los bancos con los particulares. Así, como señala Alberto Acosta, Ecuador concluyó el siglo XX sumido en una de las mayores crisis de su historia. En 1999 se registró la mayor caída del PIB, 30,1%: pasó de 19.710 millones de dólares a 13.769 millones. El PIB por habitante se redujo 32%, de 1.619 a 1.109 dólares, 43% del promedio de América Latina. El país experimentó uno de los procesos de empobrecimiento más acelerados de la historia de la región y una acelerada concentración de la riqueza: mientras en 1990 el 20% más pobre recibía 4,6% de los ingresos, en 2000 captaba menos de 2,5%; en el mismo periodo, el 20% más rico incrementó su participación de 52% a más de 61%. 9 El periodo posdolarización (2000-2006) estuvo protagonizado por una continua inestabilidad política y por frecuentes cambios de gobierno. Desde un punto de vista macroeconómico, sin embargo, se consiguió, luego de cinco años, la esperada estabilidad de precios. Entre 2000 y 2005, el país creció a tasas reales superiores a 4% (excepto en 2003), por encima de las observadas en la década precedente y superiores también a las de la media de América Latina. Las tasas de interés activas y pasivas se redujeron, aunque con niveles todavía lejanos a las tasas de los países desarrollados y con un elevado spread34, lo cual confirmaba la debilidad e ineficiencia del sistema financiero ecuatoriano. La balanza de cuenta corriente se recuperó y a partir de 2004 comenzó a ser superavitaria debido a un aumento de las exportaciones, principalmente de petróleo, beneficiadas por los altos precios internacionales. No obstante, la balanza comercial no petrolera continuó siendo deficitaria, lo que evidenciaba un problema endémico del país: la fuerte dependencia de las importaciones por falta de competitividad. Los ingresos fiscales aumentaron como consecuencia de una mejora en la recaudación de impuestos, sobre todo del impuesto al valor agregado (IVA), aunque la evasión siguió siendo elevada. La deuda externa se redujo de 82% del PIB en 1999 a 32% en 2006. Sin embargo, casi 40% del presupuesto general del Estado de 2006 se destinó al servicio a la deuda, frente a 22% destinado a inversión social. Aun así, la pobreza disminuyó, gracias sobre todo a las remesas enviadas por los emigrantes35. 5. EL PAPEL DEL ESTADO EN EL GOBIERNO DE RAFAEL CORREA Los aparentemente buenos resultados macroeconómicos de la etapa precedente camuflaron los problemas endémicos del país. Rafael Correa, cuando se desempeñaba como ministro de Economía de Alfredo Palacio (2005-2007), había criticado la excesiva libertad de un mercado ineficiente y controlado por la oligarquía, la debilidad estructural del Estado y sus instituciones y la fuerte dependencia de los organismos internacionales. Su discurso produjo tal impacto sobre la ciudadanía que el 15 de enero de 2007 logró alcanzar la Presidencia. Correa defiende una mayor intervención del Estado y de la sociedad en la actividad política y económica del país como base para favorecer a las clases sociales más necesitadas. Para realizar las transformaciones enmarcadas en lo que denomina la «revolución ciudadana», Correa convocó a una consulta popular con el objetivo de formar una Asamblea Constituyente. La nueva Constitución, refrendada por el referéndum del 28 de septiembre de 2008, ha otorgado mayores poderes al Ejecutivo, sobre todo en materia económica. Numerosas voces críticas consideran que se produjo una excesiva concentración de 10 poder en el gobierno36, aunque también es cierto que se articulan nuevos mecanismos de control, como la revocatoria del mandato del presidente o la muerte cruzada, por la que un poder puede destituir al otro, dirimiendo el conflicto mediante elecciones. Asimismo, se crearon dos nuevos poderes que fortalecen la institucionalidad del Estado a través de la corresponsabilidad: el Electoral, encargado de organizar y hacer respetar las normas en los procesos electorales y, el de Participación Ciudadana y Control Social, que incorpora a la ciudadanía en los distintos niveles de decisión del Estado. Otro de los aspectos interesantes de la nueva Constitución es su visión del ser humano basada en el concepto del «buen vivir» (sumak kawsay en quichua), que apunta a una mayor armonía y respeto hacia la naturaleza. Con ello, se trata de contrarrestar el modelo individualista propio de las corrientes neoliberales y favorecer las antiguas formas de colaboración comunitaria, como la minga. Pero quizás la característica más importante del actual gobierno es su prioridad por la inversión social, que en 2008, por primera vez en las últimas décadas, superó el monto asignado al servicio a la deuda (20% al servicio a la deuda y 31% a inversión social). El principal programa social del gobierno es el Bono de Desarrollo Humano (BDH), cofinanciado por el Banco Mundial (BM) y destinado a las familias de menores recursos, con el objetivo de reducir la pobreza por consumo y aumentar la inversión en capital humano37. También se ha incrementado considerablemente el Bono de la Vivienda, tratando de atender el importante déficit inmobiliario del país. Como resultado, se ha registrado una reducción de la pobreza, tanto en las áreas urbanas como en las rurales38, mientras que los salarios reales se han incrementado a niveles históricos. Además de fortalecer su rol social, el Estado se ha involucrado en el desarrollo económico mediante un aumento de las inversiones públicas. La formación bruta de capital pasó de 4,6% del PIB a 8,6% entre 2007 y 2008, y se focalizó en sectores estratégicos como la infraestructura de transporte, comunicaciones y energía, vivienda, educación, salud y sector agropecuario. Adicionalmente, el Estado ha asumido un mayor control sobre los recursos energéticos y mineros del país: la reforma a la Ley de Hidrocarburos de octubre de 2008, en la que se establecieron nuevas condiciones para la explotación y exportación del petróleo39, es una prueba de ello. Para llevar a cabo estas políticas, que en muchos casos implicaron una expansión fiscal vía gasto, el gobierno debió aumentar los ingresos públicos. Estos han provenido de los ingresos por exportación de crudo propiciados 11 por el alza de los precios internacionales durante 2008 y de la mejora en los ingresos tributarios gracias a la buena gestión del Servicio de Rentas Internas40. También contribuyó positivamente la eliminación de los fondos extraordinarios, como el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (Feirep), la Cuenta Especial de Reactivación Económica, Productiva y Social (Cereps) y el Fondo Ecuatoriano de Inversión en los Sectores Energético e Hidrocarburífero (Feiseh). Los recursos que antes se destinaban a estos fondos ahora ingresan en la cuenta única del Tesoro. En este marco, Correa ha resistido la intromisión de los organismos internacionales en las decisiones del país. Ha sido muy crítico respecto de la legitimidad de la deuda externa e incluso ha declarado la mora técnica en los bonos Global 2012 y 203041. Estas acciones elevaron el riesgo país a niveles históricos, lo cual limitó las inversiones extranjeras y los préstamos para financiar el déficit fiscal. Esto obligó al gobierno a buscar fuentes de financiación alternativas en países como Venezuela, Irán o China, y en organismos internacionales de crédito, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF) o el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR). Correa rechazó la posibilidad de firmar un tratado de libre comercio con EEUU, como hicieron otros países vecinos, debido a sus posibles efectos en temas agrarios y de propiedad intelectual. Al mismo tiempo, se manifestó a favor de una profundización de la integración latinoamericana, para lo cual impulsó la creación del Banco del Sur y el Fondo del Sur como alternativas al BM y el FMI42, y respaldó la creación de una moneda regional virtual: el Sistema Unificado de Compensación Regional (Sucre)43. Sin embargo, se trata en general de proyectos que están lejos de ser una realidad debido a la falta de entusiasmo de algunos gobiernos de la región. Finalmente, hay que señalar que en su momento Correa criticó la dolarización, con el argumento de que implicaba privar al Estado de su política cambiaria, frecuentemente utilizada para recuperar competitividad, con el consiguiente impacto negativo sobre el sector externo. La dolarización es además una camisa de fuerza para la política monetaria, al imposibilitar la emisión y condicionar la liquidez del sistema al ingreso de divisas por comercio, remesas o préstamos e inversiones del exterior. Pero la crisis financiera internacional iniciada en 2008 ha puesto en peligro la propia supervivencia del sistema monetario por falta de liquidez. Sus efectos se transmitieron a la economía ecuatoriana a través de cuatro canales: la caída del precio internacional del petróleo, que supuso una considerable pérdida 12 de ingresos para el sector público; la disminución del ingreso de divisas, que ocasionó un déficit comercial a partir de septiembre de 2008; la reducción de las remesas por la pérdida de trabajo de los emigrantes ecuatorianos en EEUU y Europa, con la posibilidad de que muchos de ellos vuelvan al país; y la disminución del flujo de ingreso de capitales. La dolarización, a pesar de haber generado estabilidad macroeconómica, puede convertirse en un lastre para el desarrollo económico del país en la medida en que priva al Estado de herramientas claves. Aun así, Correa reconoce que salir en este momento sería aún más perjudicial. Desde la década de 1950, Ecuador experimentó un cambio económico profundo a partir de un modelo sustentado en la producción y exportación del banano. En 1972, el descubrimiento de yacimientos de petróleo catapultó al país hacia los mercados internacionales. Ambas actividades le permitieron al Estado obtener grandes cantidades de recursos para financiar los ansiados procesos de desarrollo económico y social. Sin embargo, no se sentaron las bases para un desarrollo endógeno, lo que abrió las puertas para las políticas de ajuste neoliberal que priorizaron el mercado en detrimento del Estado y terminaron generando un resultado social negativo. El gobierno de Correa representa un giro radical en la política económica sobre la base de un papel más protagónico del Estado. La economía ecuatoriana todavía presenta graves falencias y vive expuesta a shocks externos e internos, políticos, económicos, sociales y naturales. Como señala el BID, Ecuador debe buscar una mayor diversificación de su actividad económica y de su oferta exportable, una mejora de la competitividad de sus empresas y un aumento de la productividad mediante inversiones en capital físico y humano44. Esto incluye inversiones en infraestructura de transporte, comunicaciones y energía. Acosta añade otras carencias del sistema económico ecuatoriano, como la debilidad y fragilidad del mercado interno, el alto desempleo, los marcados polos de desarrollo (Quito-Guayaquil-Cuenca), la escasa vinculación entre sectores económicos, la separación entre sectores externos e internos de la economía, la elevada dependencia de las importaciones de productos terciarios y secundarios, el desmantelamiento de los organismos administrativos del Estado, la aversión al riesgo de los empresarios, la corrupción en los organismos de control, especialmente en aquellos vinculados a la banca y a la producción, y la baja tributación45. La excesiva dependencia del petróleo es otra de las causas de los desajustes y desequilibrios de las décadas de 1980 y 1990. El rápido ingreso de divisas 13 al país y la elevada volatilidad de los precios internacionales del crudo han causado constantes problemas en la instrumentación de políticas económicas consistentes, y a menudo han generado síntomas de «enfermedad holandesa»46. La crisis económica internacional es una crisis global que requiere de la actuación conjunta de todos los países. Como señaló el ministro de Finanzas británico, Alistair Darling, en marzo de 2009, «debemos trabajar juntos, no como un pequeño grupo de economías avanzadas, sino globalmente». Los esfuerzos de países como Ecuador para profundizar la cooperación con otras naciones latinoamericanas, no solo económica sino también financiera, deben ser reforzados. Tratar de salvar con inyecciones de liquidez al sistema capitalista de libre mercado, como propone EEUU, tal vez no sea la mejor opción. Es necesario fortalecer al Estado de modo que pueda regular activamente y evitar las ineficiencias del mercado. 6. BOOM BANANERO Y RENEGOCIACIÓN DE LA DEUDA EXTERNA Contando con recursos relativamente abundantes que provenían de las exportaciones de banano, el Ecuador pudo dar paso a un proceso de renegociación de la deuda externa en 1953. Al concluir los años cincuenta, la deuda externa había crecido a 68,3 millones de dólares -poco más de 16 dólares por habitante- un incremento todavía moderado, que seguía ajustado a la limitada capacidad dc pago del país y al todavía escaso atractivo que tenía la economía ecuatoriana para el capital transnacional. Por ese entonces ya habían comenzado a aparecer los créditos de proveedores, en particular de los países "europeos que se habían recuperado de los efectos de la guerra y que buscaban la colocación de sus bienes y servicios, garantizando líneas de financiamiento a los países de América Latina. Y también arribaron algunas inversiones extranjeras en el sector financiero: en J959 el Banco Holandés Unido y el First National City Bank: veinte y tres años antes ya se había autorizado cl funcionamiento del Banco de Londres y América del Sud Lirnited. Al finalizar los años cincuenta, en la estructura de los acreedores, el Eximbank y el gobierno de los Estados Unidos mantenían el grueso de la deuda, con un notorio aumento de los créditos del Banco Mundial y luego del BID, a partir de su creación cn 1960. Posteriormente entró en la escena, y con gran vigor, la Agencia 14 Internacional de Desarrollo (USA ID), dependencia del Departamento de Estado de los Estados Unidos. Las deudas antiguas todavía pesaban, pero con una participación decreciente. En el mes de agosto de 1955 el Ecuador suscribi6 un 107 convenio con los Estados Unidos, por el cual el país le compraba excedentes de productos agrícolas cuya producción nacional era insuficiente para satisfacer la demanda. El valor de estas importaciones debía ser depositado en sucres, en una "cuenta dc los Estados Unidos en el Banco Central del Ecuador", y serviría, a más de apoyar la promoción del desarrollo nacional, "para ayudar al desarrollo de nuevos mercados de productos agrícolas de los Estados Unidos, para financiar actividades internacionales de intercambio educacional en el Ecuador y para otros gastos de los Estados Unidos en el Ecuador". O, dicho de otra manera, "para gastos de la Embajada Norteamericana en el Ecuador". Con este Convenio de Excedentes Agrícolas, que se fue renovando en los años subsiguientes, se estableció el canal para que el Ecuador comprara algodón, tabaco, aceite de semilla de algodón, aceite de soja y. sobre todo, trigo. Años después, la importación de estos productos ya comenzó a cobrarse en divisas y a términos comerciales normales, pero el Ecuador, entre tanto, aumentó su dependencia de la importación de trigo, al tiempo que fue dejando de lado posíbles productos sustitutivos o alternativos, y no desarrolló su producción triguera, que no resultaba competitiva frente al producto importado. Finalmente, a raíz del nuevo empuje Iondomonctarista impulsado desde 1982, en 1988 se suprimíó definitivamente el subsidio al trigo y, por lo tanto, a la harina y sus derivados. Una situación similar se vive con las ayudas alimentarías al inicio del tercer milenio, cuando en el Ecuador con el ingreso de una soja transgénica, que con el argumento de satisfacer necesidades alimenticias de los sectores más desprotegidos, se debilita aún más a los pequeños y medianos propietarios del agro, al tiempo que se afecta la seguridad alimentaria del país. En los años cincuenta, la contratación de los créditos seguía dominada por el gobierno central y otras entidades pú- 108 blicas, y era aún relativamente bajo el endeudamiento externo del sector privado. En esos años se priorizaron las inversiones en infraestructura que suelen tener un período de recuperación más lento y que fueron generando posteriores problemas para el repago de la deuda. Los requerimientos de un país como el Ecuador, volvían necesarias estas inversiones en obras básicas que, directa o indirectamente, también beneficiaban el modelo de acumulación y concentración existente, en cuanto fomentaban efectos externos en favor de la rentabilidad privada. 15 A inicio de la década de los sesenta, una vez más, el Ecuador sintió los efectos de su dependencia del mercado mundial. Muestra de ello es el descenso en las cotizaciones internacionales del cacao y el café, con una pérdida estimada en 40,7 millones de dólares en 1961, que alcanzó los 28 millones en 1962, ci Iras muy superiores a los ingresos de crédito externo. A lo cual se sumó la declinación de la bonanza bananera. El empeoramiento de la situación económica trajo también el agudizarnicnto de los problemas sociales. Los sectores populares fueron los primeros en sufrir el impacto de la crisis, produciéndose huelgas y reclamos, que culminarían en una masacre en Guayaquil, en junio de 1959, durante el primer gobierno Social Cristiano. El mismo que se empeñaba en mantener la fachada del progreso y de la democracia formal, con los mismos argumentos que tantas veces se han esgrimido a la hora de justificar la aplicación de medidas económicas aruipopulares. En estas circunstancias y para poder equilibrar los déficit externos y, como se afirmaba en ese entonces, para consolidar el sistema constitucional, se solicitaba préstamos internacionales. En realidad se quería aprovechar las crecientes disponibilidades financieras internacionales para enfrentar los retos planteados por las demandas de la sociedad sin aplicar medidas correctivas, que habrían tenido necesariamente que afectar la estructura de la tenencia de la propiedad en la agricultura y de la todavía incipiente industria, así como de otras áreas de la economía. En \958, el país se vio obligado a acercarse al FMI. Desde entonces, en la medida en que se agudizaba la crisis económica, con la consiguiente inestabilidad política, el Ecuador recurrió una y otra vez al apoyo financiero del FM 1, contratando nueve créditos contingentes o stand by, en junio de 1961, junio de 1962, julio de 1963, julio de 1964, julio de 1965, julio de 1966, abril de 1969, septiembre de 1970 y julio de 1972. El último de esta serie en julio de 1972, pocos días antes de que se iniciaran las exportaciones de petróleo. Solo diez años después, cuando el país estaba atrapado en una nueva crisis externa, en 1982, se retomó al FMI. No está por demás señalar que tras largos años de estabilidad cambiaría, que coincidieron con un período relativamente extenso de respeto al orden constitucional, la devaluación del sucre -que según el FMI debió haber sido realizada por el gobierno poncista- contribuyó a la desestabilización del gobierno velasquista, que fue derrocado. Desde entonces se viviría una prolongada etapa de inestabilidad política. 16 7. EL MODELO DE INDUSTRIALIZACIÓN POR SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES La larga crisis del cacao, a la que se sumó la Gran Depresión, fue superada en el Ecuador con un nuevo período de auge exportador: el bananero, que abrió la puerta a una serie de cambios largamente esperados en la sociedad ecuatoriana. Tanto 135 alianzas sociales y los conflictos de poder, como el papel del Estado y el tipo de la política económica se modificaron, precisamente para favorecer a las nuevas fracciones dominantes que veían con preocupación cómo el Ecuador estaba postergado en su desarrollo industrial y atrasado en la aplicación de políticas, cuya instrumentación prometía la solución de los problemas del subdesarrollo. 8. UN PRIMER INTENTO SERIO DE INDUSTRIALIZACIÓN Los crecientes ingresos externos ayudaron a configurar paulatinamente un Estado desarrollista, que empezó a planificar sus acciones desde 1954, con la creación de la Junta Nacional de Planificación, que en 1979 cambiaría su nombre por el del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE). Este Estado, sin embargo, no articuló las crecientes 112 demandas sociales y tampoco potenció un desarrollo más autónomo. No podía hacerlo, pues en el fondo se convirtió en el soporte para una nueva forma de alianza de los antiguos grupos dominantes con una burguesía modernizante, con alguna participación de algunos sectores medios, en especial tecnocráticos. Con el intento de impulsar otro tipo de modalidad de acumulación, particularmente después de que comenzó a debilitarse el auge bananero, el peso político del Estado fue decisivo para manipular los precios relativos básicos de la economía e impulsar la actividad industrial. Con precios bajos de los productos agrícolas, se trató de favorecer sistemáticamente a una nueva alianza dominante, especialmente a la burguesía industrial. Aunque también sacaron su tajada los "empresarios rentistas" del sector manufacturero, que en el caso ecuatoriano jamás rompieron abruptamente con los grupos exportadores y tampoco con los sectores hacendatarios. Estos grupos tuvieron suficiente capacidad para acomodarse y diversificar sus intereses en el campo industrial y por supuesto en el campo financiero, sin descuidar las actividades comerciales. Y otros grupos que emergieron desde actividades manufactureras o comerciales supieron asegurar su base de acumulación y por cierto su status con inversiones agrícolas. Además, durante la bonanza bananera, el Estado ya había aumentado el gasto e 17 inversión. Una de sus características fue la creación de puestos de trabajo en el aparato estatal. Por igual comenzaron a aparecer algunas empresas públicas en diversos ámbitos económicos, tanto por los requerimientos dc la modalidad de acumulación, como por la ausencia de una masa crítica de empresarios capitalistas innovadores que pudiera llevar a cabo el proceso en marcha. Otras intervenciones estatales se registraron más tarde en áreas consideradas estratégicas del sector primario-exportador: el petróleo, en especial. ll3 A través de estos mecanismos, explícitos o implícitos, el Estado transfirió en estos años masivamente excedentes a las burguesías urbano oligopólicas. Importantes transferencias fueron del campo a la ciudad, del agro a la industria, de los exportadores a los importadores industriales, de los ahorristas a los acreedores industriales, de los que pagan impuestos indirectos respecto a los que deberían cancelar impuestos a la renta y las ganancias, etc. Los ejes para esta transferencia fueron sobre todo un Lipa de cambio sobrevaluado (y elevados aranceles a los bienes finales), los controles de precios agrícolas y los subsidios a su consumo, los sistemas tributarios regresivos, las bajas tarifas públicas, las tasas de interés reales negativas y la emisión primaria sin respaldo (que la población cancelaba a través del "impuesto inflacionario"). Aun la insuficiente reforma agraria puede entenderse corno un mecanismo para abaratar los precios de las materias primas para la agroindustria y los alimentos para las capas urbanas. Todo con el fin de inducir el proceso de industrialización. En medio de la crisis del banano, el Ecuador expcri mentó una nueva fase de inestabilidad política y nuevas propuestas de modernización. La sucesión de tres gobiemos constitucionales -Galo Plaza Lasso, José María Velasco [barra y Camilo Ponce Enríquez- se interrumpió en noviembre de 1961, a poco más del año de llegado por cuarta ocasión a la Presidencia el doctor Velasco Ibarra. Luego de un par de años de continuidad constitucional presididos por el doctor Carlos Julio Arosemcna Monroy, vicepresidente del caudillo populista, en 1963 volvieron a sonar los sables. La Junta Militar, que duró hasta 1966. casi como una "vanguardia de la burguesía industrial" (Velasco 1981: 208), quiso modernizar el sistema capitalista imperante. La lucha norteamericana contra la revolución cubana abrió la puerta a la denominada "Alianza para el Progreso", a cuya sombra se introdujeron algunas propuestas modcmizantes, 114 que alentaron un tibio ejercicio de cambio estructural. Para ese entonces afloraron con claridad los límites de la reproducción ampliada en las haciendas tradicionales. Lo cual fortaleció la necesidad de la reforma agraria para introducir innovaciones 18 tecnológicas y aumentar la productividad, disminuyendo simultáneamente la demanda de mano de obra, lo cual facilitó el proceso por el relativo apoyo recibido de los hacendados y la Iglesia Católica, que se adelantó dividiendo algunas de las haciendas que aún tenía. La desaparición del huasipungo (1964) no obedecía a un real proceso de redistribución productiva que buscara ampliar y dinarnizar el mercado interno, sino a la presión dcri vada del propio proceso dcrcordenamiento del capital haccndario que quería concentrarse en actividades más lucrativas, la industria láctea por ejemplo. y que buscaba una mayor movilidad para reubicarse en otros sectores de la economía: el comercio, la construcción y aun en la misma industria. La reforma agraria de los años sesenta (1964) fue complementada con una nueva reforma en los años setenta (1973), ambas durante dictaduras militares. Adicionalmente, durante el quinto gobierno velasquista, en 1970, se dio paso a la abolición del trabajo precario en la agricultura -decretos 373 y 1001-, que beneficiaron inmediatamente a la producción agrícola, especialmente en la relacionada con el cultivo de arroz. . , Este proceso (complejo y sinuoso, NdA) no fue, como se dice con ligereza, el siniestro diseño de yanquis, comunistas. burócratas o demagogos; fue el resultado necesario de la presión que tenía el Ecuador por modernizarse y romper las ataduras del sistema semifeudal en que vivía. Con rodas las fallas que tuvo, ese proceso tíene un mérito mayor que lo redime: convirtió en personas, es decir en individuos independientes. a los indígenas, que hasta entonces eran, para todos los efec- 115 tos prácticos. propiedad irrebatible de los hacendados (Ortiz 2000: 74-75). En la década de los sesenta se procesó, por igual, una profunda reforma tributaria, que elimin6 1.215 impuestos provinciales y cantonales. Los gobiernos secciona les, en un proceso de central ización tributaria, perdieron la potestad de establecer tributos, que formaban una nube muy compleja de impuestos y tasas en todo el país. Valga recordar que 807 de estos tributos se cobraban en la Costa, 352 en la Sierra y 54 en la Amazonia. Las provincias con mayor número de impuestos fueron Manabí con 412, Guayas con 138 y Loja con 106. Desde 1963, cuando se aprobó un nuevo régimen para el impuesto a la renta. empezó un largo camino de reformas hasta 1971, cuando se instauró el Impuesto a las Transacciones Mercantiles en sustitución del Impuesto a las Ventas. En este lapso se unificaron una serie de tributos nacionales y locales, corno los existentes al consumo de la cerveza. gaseosos yaguas minerales. sobre exportaciones e importaciones (Vega y Mancero 2001). Era la época en la cual se pretendía centralizar y modernizar el funcionamiento del Estado, 19 corno un actor importante del proceso de desarrollo. En este contexto, la política de sustitución de importaciones que dominaba el escenario latinoamericano y que permitió forzar la industrialización nacional y aun paliar los efectos de la crisis bananera, no tuvo los resultados esperados. En primer lugar por la incapacidad de las elites para crear las condiciones propicias para su cristalización. No se transformó dinámicamente el mercado interno, no se dio una redistribución productiva, no se garantizó el flujo adecuado de capitales para la readecuaci6n del aparato productivo superando su heterogeneidad estructural, no hubo una real concentración de esfuerzos privados y estatales para crear la infraestructura necesaria y tampoco se diseñó mucho menos aplicó- una verdadera política arancelaria que hubiera protegido activamente a la naciente industria hasta que ésta alcanzara niveles prudentes de competitividad internacional. Este intento de industrialización no alteró el parrón tradicional de la acumulación primario-exportadora. Fue un esfuerzo asociado y subordinado a la lógica del capital externo. lo cual delineó la orientación de 1:.1 producción para satisfacer las necesidades de grupos minoritarios de la población, fortaleciendo la producción de bienes de consumo para satisfacer la demanda de dichos grupos, por sobre la de productos intermedios y de bienes de capital. Una de las baITeras para el cambio representó el patrón de consumo de los estratos altos y también medios, propio de realidades regionalmente diferentes y concentradoras, lo que influyó en la producción industrial local yen las importaciones. En este escenario surgió un creciente número de empresas vinculadas a los servicios públicos: teléfonos y electricidad, con los que se apuntaló el esfuerzo manufacturero. La industria en Guayaquil superó a la actividad industrial en la Sierra. El aporte externo de capitales en todo este período, tal corno ha sucedido a lo largo de casi toda la historia nacional, fue inferior al aporte nacional. Su penetración dominante es, sin embargo, comprensible por la fragilidad y la dependencia tecnológica del aparato productivo, así como por la mediocridad de amplios grupos empresariales, sumisos económica y culturalmente a los centros del poder mundial. Con lo cual la lógica de la industrialización tenía un componente externo determinante y, por lo tanto, limitarne a cualquier propuesta nacional. En 1969 el Ecuador, conjuntamente con los orros países andinos (Bolivia, Colombia, Chile, Perú y Venezuela) suscribió el Acuerdo de Canagena, conocido más tarde simplemente como Pacto Andino, y que se transformó a fines del 117 milenio en la Comunidad Andina de Naciones. Este fue un esfuerzo de 20 integración que buscaba, mediante la conformación paulatina de un mercado común de los países miembros, la recuperación de los niveles de crecimiento, extendiendo al marco subregional andino las políticas nacionales proteccionistas propias del modelo basado en la sustitución de importaciones y en la promoción selectiva de ex portaciones. En el transcurso de los años, este proyecto perdió interés político y fracasó por su rigidez. Pero más que eso por no contar con una participación social amplia y por haber limitado su interés especialmente a ternas económicos, sobre todo comerciales y en menor medida industriales, a cargo de los representantes dc los propios sectores interesados. Dos décadas más tarde se revitalizaría este Pacto Andino, aunque con una concepción muy diferente a la inicial. En la mira aparecería una integración transnacional mucho más que andina, en concordancia con la corriente que buscaba una reprimarización modernizada de nuestras economías. Al finalizar la década de los sesenta y cuando se avizoraban las exportaciones petroleras, ya se anticipó el crecimiento desproporcionado de los pagos de la deuda, como un factor que limitaría la economía y la propia capacidad de endeudamiento. Caída de las exportaciones, crisis económica, créditos contingentes del FMT y sus recetas de política económica, comenzaron a caracterizar la vida del país en una forma recurrente, desestabilizando continuamente el precario esquema constitucional. Para conseguir nuevos créditos el país tuvo que aceptar las recomendaciones fondornonetaristas y adecuarlas a su política económica, procurando enfrentar los desequilibrios externos, mientras se buscaba una reintegración del país al mercado mundial. Las diversas políticas económicas aplicadas en estos años no permitieron superar la situación de crisis, hasta que el petróleo apareció en escena. 118 Desde 1964 a 1972, la balanza comercial presentó un déficit crónico debido, sobre todo, al acelerado incremento de las importaciones y al permanente deterioro de las exportaciones bananeras. Las compras externas pasaron de 100 millones en 1954 a cerca de 250 millones al finalizar los años sesenta, lo que equi valía a un aumento del 150% (consultar en cuadro 1). En la década de los sesenta, sobre todo en los últimos años, a causa de las actividades petroleras, la inversión extranjera directa experimentó un crecimiento acelerado. Para 1971 este valor superó los 162 millones, alcanzando la mayor relación de toda la historia comparada con el PIB: 10,12% (Véase el cuadro 19). Hasta 1969, el capital externo había llegado sobre todo bajo la forma de créditos. A pesar de todos los problemas registrados desde mediados de los años sesenta hasta 21 principios de los setenta, de 1950 a 1973, el país creció a un ritmo anual de 2,9%, superior al promedio de un grupo de países latinoamericanos: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, México y Venezuela. que crecieron al 2.5%. De los países latinoamericanos mencionados, solo Brasil y México tuvieron tasas más altas, de 3,9 y 3,2% respectivamente. El ritmo de crecimiento también fue más alto que el de los Estados Unidos, de 2,2%. En estos años, caracterizados por los de mayor dinamismo de las economías centrales y naturalmente del mercado mundial -conocidos como los años del boom "Kennedy-Johnson"-, los países asiáticos (Corea, Taiwán y Tailandia) ya habían empezado su marcha ascendente con un 4,8%, los ibéricos (España y Portugal) con un 5,3% y los otros países avanzados (Francia, Alemania, Japón, Países Bajos, Reino Unido y Estados Unidos) con un 4,7% (véase cuadros 26 y 27). . Otro dato interesante es el hecho de que el ingreso per cápita de América Latina en 1950 triplicaba a los países asiáticos y aun superaba al de los países ibéricos, no así el 119 ecuatoriano que estaba en un nivel muy inferior al latinoamericano. Comparado con los Estados Unidos, el ingreso per cápita en el Ecuador representaba un 16% y el de los países asiáticos apenas un 9% (Hofman 1992). 9. POBRETÓN BANANERO A NUEVO RICO PETROLERO En los años sesenta, el potencial hidrocarburífero del Ecuador volvió a ser interesante para los consorcios transnacionales que empezaron a buscar otras alternativas de suministro a nivel mundial, eon miras a diversificar las zonas producti vas y a aumentar la oferta, que ya presentaba señales de que, en pocos años más, sería insuficiente para satisfacer los requerimientos internacionales, en caso de no descubrirse nuevas reservas y de mantenerse los altos ritmos de crecimiento del consumo. Una vez más, la explotación de los recursos naturales del Ecuador, en este caso el petróleo, se decidiría por las necesidades externas y no solo por razones nacionales. Es interesante destacar que a inicios de los años setenta, se registraron los montos más altos de inversión extranjera, con un pico de 162,1 millenes en 1971; desde entonces, la inversión extranjera no volvió a superar el promedio de los cien millones de dólares. De 1968 a 1971, a más del año 1975, el aporte neto de divisas de la inversión extranjera fue positivo. Esto es que el saldo de la inversión realizada menos la remesa de utilidades no fuera negativo, como ha sucedido en todos los otros años desde 1950 hasta inicios del tercer milenio. En todo este largo período, se puede establecer un promedio de aproximadamente tres dólares como 22 remesa de utilidades por cada dólar invertido. Dicho en buen romance, ha sido más lo que se han Ile- L20 vado los inversionistas extranjeros que lo que han aportado para la capitalización del país. Para poder evaluar su aporte real se debería considerar también su potencial contribución a las exportaciones nacionales, la generación de puestos de trabajo y la transferencia de tecnología. A pesar de que estos factores no han sido estudiados en profundidad. es posible afirmar que la contribución de estas inversiones en dichos campos tampoco ha sido realmente significativa. Desde 1970 hasta 1976, las inversiones extranjeras superaron al monto del endeudamiento, situación que no se volvería a repetir, en especial debido. Sea como fuere, se vivieron años de bonanza, de enormes ganancias para los dueños del país. de relativa mejoría para amplios grupos medios de la población, de obras públicas de envergadura y de ciertas ventajas para algunos scctores mayoritarios. Aunque estos últimos apenas recibían migajas del banquete petrolero, en el Ecuador había una sensación generalizada en los medios de comunicación 130 de que se había alcanzado la puerta del paraíso y que pronto se superarían los graves problemas del subdesarrollo, Es preciso rclievar esta percepción que llevó, como acertadamente afirman Francisco Thoumi y Merilce Grindle (1992: 23), "a que el público en general y las elites económicas en particular esperaran y exigieran (un) tratamiento especial favorable del gobierno". Muchos compatriotas creían que el desarrollo se encontraba a la vuelta de la esquina y algunos hasta soñaban con El Dorado petrolero. Esto explicará, más adelante, las razones por las que quizás los mismos grupos de presión no hayan podido ponerse de acuerdo para apoyar desde un inicio la estrategia de ajuste neoliberal. que la mayoría de las veces les otorgó una serie de beneficios, aunque les exigía ciertos esfuerzos acordes con las transformaciones internacionales. Sin embargo. muchos ecuatorianos, por ejemplo la población indígena y campesina, percibían la bonanza petrolera a través del polvo que dejaban los cientos de vehículos recién importados. Por otro lado, la creciente riqueza de unos pocos, entre los que se pueden mencionar también a determinados sectores medios, resultaba chocante y hasta insultante en relación a las necesidades insatisfechas del resto. en medio de un consumismo que exacerbaba las di ferencias económicas y que invitaba a participar de un festín que en realidad favorecía a un grupo relativamente reducido de elegidos. Esto, sumado a la creciente organización de grupos sindicalizados y de algunos sectores populares, 23 condujo a plantear reclamos reivindicativos que no podían ser siempre satisfechos por el Estado y que tampoco iban a ser otorgados por las elites, a las cuales les iba muy bien, pero esperaban y exigían más... Esta pugna por la riqueza petrolera, que no solo se dio entre los grupos hegemónicos, condujo al incremento de la represión a partir de 1976, que fuera desatada para frenar y controlar al movimiento social, y que encontró su mayor 131 expresión en la masacre de los obreros de Aztra el 18 de octubre de 1977. Todo esto en la medida cn que, además, perdieron fuerza los planteamientos iniciales del movimiento militar de 1972 y cuando los sectores oligárquicos presionaban para obtener una mayor participación en la renta petrolera. 10. EL FIN DE LA EUFORIA PETROLERA El Ecuador, gracias a sus ventajas comparativas naturales y al bajo costo de su mano de obra, no perdió terreno en el mercado mundial en los años del boom petrolero. Basta ver las cifras de las exportaciones no petroleras que crecieron en forma significativa: el banano pasó de 88,2 millones de dólares en 197J a 212,8 millones en 1981; el café se incrementó de 36,1 millones a 102,4 millones en el mismo período (en 1978, este producto alcanzó su punto más alto en el período: 265,7 millones); el cacao saltó de 24,3 millones a 39,5 millones (el punto más alto fue en 1974, con 106,6 millones) y los camarones aumentaron de 4,4 millones a 92,8 millones (Véase la composición relativa de las exportaciones en el cuadro 4). Vale destacar, en este orden de cosas, que a fines de los años setenta y principios de los ochenta adquirieron un creciente dinamismo las exportaciones de camarones, hasta convertirse en uno de los cinco productos más importantes de la oferta exportable del país. Con esta actividad económica, también motivada por las condiciones del mercado mundial y favorecida por las características naturales del Ecuador, aparecerían posteriormente insospechados problemas ecológicos por la masiva destrucción de los manglares. Problemas ambientales que han adquirido una peligrosa magnitud, entre los cuales se destacan los registrados en la Amazonia y que fueron provocados por la irresponsable acción de las empresas petroleras, empezando por Tcxaco y Gul f, en cuya senda continuaría CEPElPetroecuador; acción que abrió la puerta a un masivo e incontrolable flujo de colonos provenientes de otras zonas del país, debido a la 138 presión demográfica y sobre lodo a la carencia de una respuesta a la demanda de tierra. El deterioro ambiental, tal como se expuso 24 anteriormente, ha sido una de las causas de reiteradas y graves crisis que han afectado al Ecuador. La incorporación del reto ecológico resulta urgente si realmente se quiere dar paso a soluciones sustentables a una serie de retos cada vez más agudos y que han comenzado a recibir diversas respuestas desde la sociedad (Véase Varea 1997). Por otro lado, la existencia de una política económica expansiva claramente orientada a fortalecer el proceso de acumulación privada y sustentada en múltiples subsidios, apoyaba las actividades exportadoras, en las que se debe destacar el rubro de productos manufacturados, que subieron de 28,7 millones a 500,5 millones en el período. Aunque aquí cabe dejar constancia de que el año de ingresos más altos por este concepto fue el de 1980, con 626 millones: 25% de las exportaciones totales; a partir de esa fecha sería notoria la caída de las exportaciones industriales. Sin embargo, la mayoría de estas exportaciones estaba compuesta por productos tecnológicamente simples y cuyos encadenamientos con otrossectores de la economía eran incipientes. Estos bienes incluían un elevado porcentaje de recursos naturales o agrícolas: madera, tabaco, alimentos, entre otros. A partir de 1982, a raíz del deterioro que se produjo por la caída de los precios del petróleo y la reversión del flujo de los préstamos a los países del "tercer mundo", se interrumpió la orgía petrolera. Ya el año anterior se habían presentado los primeros dolores de cabeza en la economía, a raíz del cxtrangulamicnto fiscal que se agudizó con el conflicto fronterizo con el Perú. El precio del crudo Oriente que se había incrementado de 2,4 dólares por barril en 1972 a más de 30 dólares por barril a principios de los años ochenta: 35,2 dólares por ba- 139 rriI en 1980 y a 34,4 en 1981, para caer a 32,5 en 1982, empezó a experimentar un deterioro sostenido. En marzo de 1983. por primera vez la OPEP redujo oficialmente en 5 dólares el valor del crudo marcador. Ese fue un período crítico. Desde entonces el precio del cruclo mantuvo una tendencia descendente, hasta precipitarse vertiginosamente a menos de 9 dólares por barril en julio de 1986. (Véase el cuadro 19) Como parte de la estrategia de reordenamiento del poder mundial. los precios del petróleo y de otras materias primas empezaron a debilitarse en los mercados internacionales, a 10 cual se sumaron las tendencias neoproteccionistas que afectaban al resto de exportaciones. Las acciones de la Agencia Internacional de la Energía (AlE) -creada en 1974 como una respuesta política a la OPEP- conjuntamente con el concurso de las transnacionales petroleras. se integraron en un gran esfuerzo para disminuir la dependencia energética, particularmente la petrolera, que 25 tenían los países capitalistas industrializados. Concretamente se procuraba reducir el costo de las importaciones hidrocarburíferas provenientes del Sur para contribuir a paliar los déficit de los centros. Entonces impactó con fuerza el efecto de la nueva política económica de los Estados Unidos dreganomics"-, que provocó un encarecimiento y una notable disminución de los préstamos para los países latinoamericanos. Esta estrategia, en definitiva, apuntó al fortalecimiento del sistema capitalista a nivel mundial, imponiendo cambios en las políticas de los países pobres para que se reajustaran a los nuevos requerimientos de las naciones del Norte, en especial de los Estados Unidos. Así las cosas, esta concepción, al rebasar las fronteras de lo económico, se introdujo con la fuerza de una ideología totalizante, apta para garantizar la proyección del poder global de dicho país en América Latina. 140 El anterior proceso de crecimiento económico, cubierto por una burbuja financiera y especulativa, terminó en forma abrupta y con él el tiempo para la formulación relativamente fácil de correctivos en la política económica, que hubieran sido indispensables para un aprovechamiento estructural de la enorme disponibilidad de divisas existente en dichos años. En este escenario, no debe sorprender que los primeros esfuerzos por ajustar la economía hayan sido complejos y confusos en extremo. L.1 sociedad no tenía conciencia del problema que se avecinaba, mientras todavía mantenía las expectativas de la época petrolera. Además, como se desprendía de los mensajes que enviaban los organismos financieros internacionales, repetidos casi como un eco por los gobernantes, la crisis que se avizoraba aparecía como producida por una pasajera iliquidez financiera. En consecuencia, se presentaba como coyuntural y de fácil resolución, mientras se esperaba una pronta recuperación de la economía norteamericana: la gran locomotora que debía arrastrar nuevamente a sus vagones de cola, las economías latinoamericanas. Sin embargo, esto no sucedió. Así que, producida la interrupción del sueño petrolero a principios de los años ochenta, la economía ecuatoriana se afcrró cada vez más al mercado mundial. En donde, por lo demás, se había desatado un movimiento de reordenamiento global del poder político mundial: los grandes países industrializados, a la cabeza los Estados Unidos, y sus empresas transnacionales, estaban empeñados en reorganizar el mundo para adecuarlo a los cambios que requería la nueva revolución tecnológica en marcha y, por supuesto, para su beneficio. En síntesis, los años petroleros fueron de inusitado crecimiento económico, que transformaron especialmente en términos 26 cuantitativos la economía nacional. Pero luego de lo descrito anteriormente, es fácil comprender por qué la 14J sociedad ecuatoriana no logró sentar las bases para su desarrollo. El sistema rentístico se profundizó de una manera compleja, al tiempo que aumentó la capacidad de consumo internacional y nacional de los grupos más acomodados, pero no en la misma proporción la capacidad productiva nacional para satisfacer la demanda de las masas. Esto condujo a una mayor demanda de recursos financieros que fueron conseguidos por las ventas del petróleo y por el endeudamiento externo; de esta manera, cuando este ingreso de origen externo comenzó a debilitarse, la economía nacional hizo agua por los cuatro costados. Casi se podría afirmar, que la crisis se había programado con el manejo económico anterior y que su aparecimiento solo dependía de la duración de los flujos externos de recursos. El "agotamiento" de esta industrialización "tardía y erecientemente subordinada" (Bácz 1980: 32), que encontró su base estratégica en la vía de la sustitución de importaciones para el consumo de los sectores altos y medios, sin la paralela creación y consolidación del mercado interno para una producción de masas, provino de varios factores: [a concentración oligopólica de los mercados industriales; la estructura segmentada de la demanda de mercancías: el denominado "desborde popular" (no solo como consecuencia de la masiva migración del campo a la ciudad, sino sobre todo por la organización sindical y de los movimientos populares) frente a la limitada capacidad del Estado para motivar y procesar cambios más profundos; y, las marchas y contramarchas en materia de política económica, como consecuencia de las sucesivas y complejas alianzas entre industriales y exportadores, que condujeron a la pérdida de eficiencia y volatili- 142 dad política; paralelamente surgieron nuevos intereses, aglutinados en el capital financiero, que pretendieron beneficiarse de una nueva modalidad dc acumulación más aperturista. Por otro lado, en los años de abundancia financiera, las fuerzas políticas nacionales experimentaron una serie de transformaciones y reajustes, en medio de una notoria pugna de los diversos sectores hegemónicos interesados en captar una fracción cada vez mayor de la renta petrolera y, de ser posible, directamente su manejo y distribución. En este proceso surgieron fisuras al interior de las Fuerzas Armadas que fueron las que debilitaron su presencia en el Poder y que, como se manifestó antes, conjuntamente con el efecto hipnótico de esa enorme masa de recursos financieros disponibles, terminaron con los deseos iniciales de instaurar un cambio "revolucionario 27 y nacionalista" en la sociedad ecuatoriana. Y, a partir de agosto de 1979, con la constitución de un nuevo régimen político y del inicio de una nueva etapa constitucional, el modelo económico no registró una variación sustantiva. Apenas hubo ciertas variaciones en el manejo político y en la dinámica de la conducción gubernamental. Las demandas sociales represadas en los años de la dictadura y las posibilidades de organización y movilización que se dieron desde agosto de dicho año, estrecharon los márgenes de maniobra en el nivel político, pero estos no se agudizaron mientras el Ecuador disponía de las fuentes de financiamiento para sostener la expansión económica. Hasta que un par de años más tarde, con el agravamiento de la crisis, las contradicciones heredadas por el gobierno civil se agravaron con una serie de elementos propios de una administración plagada de diferencias en su conformación y su concepción política. Por un lado, se hizo presente el tronco vigoroso de un populismo político (no confundible con lo que alegremente 143 se define como "populismo" en el manejo económico) -presente desde varias décadas antes en la escena política nacional- que abría la puerta a una serie de reivindicaciones que buscaban una mayor participación popular en la riqueza nacional, sin afectar realmente las estructuras de poder, mientras permitía la adaptación de las elites a las cambiantes situaciones externas. Por otro, comenzó a emerger la renovada fuerza de grupos relativamente pequeños pero influyentes, interesados en establecer concepciones "modernizantes" y aparentemente más racionales para el manejo del sistema, asediado por los tradicionales grupos dominantes de la sociedad que buscaban recuperar el control político del Estado y, lógicamente, una mayor injerencia en las actividades asumidas por éste. En estas condiciones, paulatinamente, aparecieron los límites del sistema constitucional y de la administración civil-populista. Había problemas antiguos no resueltos y, a su vez, una serie de nuevas esperanzas gestadas en medio de la euforia petrolera. La economía no solo que se enfrentó a dichas limitaciones, originadas en su rigidez y en sus desequilibrios estructurales, sino que, paralelamente, se agudizó la pugna de las diversas fuerzas políticas y sociales por asegurarse una mayor tajada en la distribución de la renta petrolera y luego para no cargar con el peso de la crisis. 28 11. CONCLUSIONES Estado y mercado han desempeñado diferentes roles en la historia de Ecuador. Desde los 50, gracias a los recursos obtenidos por las exportaciones de banano y luego de petróleo, los gobiernos defendieron el liderazgo del Estado en el proceso de desarrollo económico y social. Sin embargo, la alta inflación, la fuerte inestabilidad económica y las dificultades para sostener el elevado gasto público provocaron un cambio en el modelo de desarrollo. Desde los 80, Ecuador comenzó a aplicar políticas neoliberales que le otorgaron al mercado un papel preponderante. La llegada de Rafael Correa a la Presidencia en enero de 2007 supuso un nuevo cambio de orientación, basado en la recuperación del Estado como eje para un desarrollo más armónico y equitativo. La evolución de los indicadores de comercio exterior en los últimos años destaca un importante crecimiento de las exportaciones en el período que va desde el 2002 hasta el 2006, en términos constantes, permitiendo así, una reducción del déficit de la balanza comercial. Sin embargo, este crecimiento no logró superar las importaciones y por lo tanto tener una balanza positiva. A precios corrientes, el crecimiento de las exportaciones se da en el período 2002 al 2007 y en porcentajes menores que a precios constantes y, tampoco logra superar a las importaciones en términos corrientes. En general, los indicadores de comercio exterior presentados en este trabajo contribuyen por lo tanto, a un mejor entendimiento de los cambios que se están planteando en economía política de la protección y la sensibilidad de las industrias y productos ecuatorianos a la evolución de su sector externo. 29 12. BIBLIOGRAFIA https://biblio.flacsoandes.edu.ec/catalog/resGet.php?resId=42391 https://www.ecuadorencifras.gob.ec/documentos/web-inec/Revistas/Analitika/volummultimedia/ANAlitica2/files/assets/downloads/page0024.pdf https://www.gestiopolis.com/resumen-de-la-historia-economica/ 30
