Gestión del Agua, economía y territorio en Navarra: una valoración de los efectos socioeconómicos del Canal de Navarra

Gestión del agua, economía
y territorio en Navarra:
una valoración de los
efectos socioeconómicos del
Canal de Navarra
D. Miguel Angel Horta Sicilia
Riegos de Navarra, S. A.
D. Alejandro Arranz Calvo
INTESYS
D. Joaquín Olona Blasco
INESA
Quinto Congreso
de Economía de Navarra
Gestión del agua, economía y territorio en
Navarra: una valoración de los efectos
socioeconómicos del Canal de Navarra
RESUMEN
En esta ponencia se enumeran las principales razones que justifican la puesta en marcha de
una iniciativa de dotación de infraestructuras hidráulicas a la Comunidad Foral de Navarra, tan
relevante en dimensión física y económica como el sistema Embalse de Itoiz-Canal de Navarra.
Para ello se pasa revista a los elementos que explican la viabilidad técnica y económica del
proyecto y se evalúan sus posibles impactos en la esfera macroeconómica y territorial, para
concluir con una valoración favorable a su viabilidad global y efectos sobre el desarrollo sostenible. Estas últimas repercusiones proceden de la contribución del proyecto al reequilibrio
territorial de Navarra, y constituyen por lo tanto una aportación a la Estrategia Territorial de
Navarra actualmente en discusión.
Igualmente, la iniciativa contiene una importante contribución a la mejora del modelo de
gestión del agua, tanto en lo que se refiere al Canal de Navarra y sus zonas regables, en virtud
de su Declaración de Impacto Ambiental positiva en la que se configura como clave la existencia del Servicio de Asesoramiento al Regante (SAR), como en lo que se refiere al resto de
zonas regables nuevas o modernizadas en el marco de los Planes de Regadíos Foral y Nacional.
Finalmente, se destaca la aportación a una gestión adecuada del recurso agua de la Ley
Foral 1/2002, de 7 de marzo, de Infraestructuras Agrícolas, que permite introducir, mucho
antes del plazo límite marcado en el año 2010, los criterios de la Directiva Marco de Aguas
relativos a consumos de referencia por tipo de cultivo y superficie, fijados por el SAR, y que
permite llevar a cabo el sistema de tarificación por bloques de consumo.
I. INTRODUCCIÓN
La construcción del sistema de infraestructuras hidráulicas que integran el Embalse de Itoiz,
el Canal de Navarra y su Zona regable, constituye una de las iniciativas más relevantes de las
emprendidas en España durante las últimas décadas, tanto por sus dimensiones físicas y económicas como por la magnitud de los impactos socioeconómicos y territoriales que dicho proyecto está llamado a generar a largo plazo.
Los rasgos básicos del sistema quedan claramente esbozados con los 418 hm3 de capacidad
del embalse y los 177 km. de longitud en los que se despliega el Canal, con un trazado levemente serpenteante que discurre de norte a sur de la Comunidad Foral, desde el propio Embalse
de Itoiz, en las proximidades de Pamplona, hasta las inmediaciones de Tudela. El trazado del
proyecto discurre por 59 municipios de la Comunidad Foral (en los que reside un 22,5% de la
población navarra), resultando 3 de ellos afectados por el embalse, 41 por la mejora de los
abastecimientos (el 70,7% de la población) y 48 por la transformación en regadío (57.713 ha).
Otras 21.000 hectáreas de regadío tradicional se consolidarán y está prevista también la crea63
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ción de 650 hectáreas de suelo industrial, sin olvidar los beneficios derivados de la producción
de hidroelectricidad (6,5% de las necesidades actuales) y de la laminación de avenidas del Irati.
Más allá de estos objetivos inmediatos, la iniciativa persigue, en realidad, un fin último:
mejorar el equilibrio territorial de Navarra, impulsando un proceso de desarrollo para una parte
sustancial del mundo rural de la Comunidad Foral, iniciando dicho proceso a través de una
mejora sustancial en la productividad agraria, la diversificación de las producciones y la reducción del riesgo que procuran el paso de una agricultura de secano, desarrollada tradicionalmente bajo condiciones climáticas poco favorables, a una de regadío de alta potencialidad. Al
mismo tiempo, este primer impulso del proceso de dinamización rural debe preceder a la necesaria intensificación de las relaciones intersectoriales entre la agricultura y la industria agroalimentaria de fuerte implantación local y regional.
MAPA Nº 1
ZONIFICACIÓN DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA
EN RELACIÓN CON EL CANAL DE NAVARRA
En la actualidad, el proyecto es una realidad en construcción, con alrededor de un tercio de
las obras del Canal en licitación o ejecución y un recién iniciado proceso de llenado del embalse que, una vez finalizado, estará en disposición de abastecer, a partir de 2006, de agua a
Pamplona y su Comarca (Miranda, A. 1994) y a las primeras hectáreas de regadío transformadas. La finalización de todas las obras que componen la iniciativa culminará previsiblemente
en 2020, después de unos 28 años de ejecución.
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El presupuesto total del sistema que trata de movilizar los objetivos expuestos se ha cifrado
en 1.446 millones de euros (MM euros) de 1999 desglosados de la siguiente forma: 70 MM
para carreteras y expropiaciones, 164 MM para la construcción de la presa de Itoiz, 623 MM
para la construcción del Canal de Navarra y 589 MM para la construcción de la infraestructura
hidráulica de la zona regable incluido el equipamiento en parcela.
No cabe duda de que se trata de una iniciativa pública de una magnitud global muy significativa, puesto que equivale a más del doble de la Formación Bruta de Capital Fijo en bienes de
Construcción, incluida la vivienda, que registró la economía navarra en 1999. No obstante, una
vez relativizada la cifra por los 28 años que dura su ejecución, se torna en una más manejable
cifra promedio de alrededor de 52 millones de euros al año, que, en lo que respecta a la Presa
de Itoiz (exceptuadas expropiaciones y nuevas carreteras) es sufragada totalmente por el
Estado. La construcción del Canal, por su parte, es financiada en un 50% por el Estado y el
Gobierno de Navarra, en una proporción 60/40, y el otro 50% por los usuarios. Finalmente, la
red secundaria y el equipamiento en parcela son financiadas por el Gobierno de Navarra y por
los usuarios, en una proporción 70/30, en términos aproximados.
Después de décadas de espera y de una larga maduración marcada por la elaboración de un
abundante arsenal de estudios de carácter técnico, la iniciativa se vio inmersa, justo en el
momento de su arranque, a principios de los años noventa, en un complejo debate sobre su viabilidad ambiental y global, dentro de un contexto marcado por el declive generalizado del peso
específico de lo rural en las sociedades modernas, la ausencia de iniciativas relevantes de
potenciación de los factores de competitividad de las actividades tradicionales del medio rural,
una constante incertidumbre sobre el futuro de la PAC y de los procesos de liberalización de
los mercados agrícolas mundiales, el reconocimiento social de las políticas de modernización
de regadíos como una mejor opción, en general, que la transformación, y por una justificada
preocupación por alcanzar una gestión más eficiente del agua, el recurso que ocupa el justo
centro de la iniciativa.
Dado el contexto anterior, no resulta extraño que la iniciativa haya debido someterse a un
proceso de justificación ambiental, técnica y socioeconómica altamente exigente (Horta, 1999).
Esta ponencia expone de forma ordenada los elementos justificativos de la iniciativa, al tiempo
que se describen, con cierto detalle, algunos de sus efectos menos conocidos, bien por basarse
en análisis realizados en fechas recientes, como es el caso de la evaluación de los posibles
impactos territoriales del proyecto, bien por haber ido surgiendo de forma gradual durante el
proceso de adaptación del marco normativo de la iniciativa a sus fines últimos, así como a las
nuevas exigencias sociales y jurídicas de gestión eficiente del agua.
La estructura de la ponencia sigue un sencillo orden que discurre desde lo más concreto a lo
más general: La primera parte reflexiona brevemente sobre las interrelaciones de largo plazo
existentes entre los objetivos de desarrollo sostenible y de reequilibrio territorial. La segunda
parte se dedica a sintetizar los principales elementos justificativos de la viabilidad de la iniciativa, tanto desde el punto de vista de sus motivaciones, como desde el de su viabilidad técnica y
económica. La tercera parte expone de forma somera los resultados obtenidos en un análisis de
la coherencia territorial del proyecto, basado en el contraste del proyecto con los principales
atributos socioeconómicos del espacio sobre el que se proyecta. Finalmente, en el apartado de
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conclusiones se sintetizan algunas reflexiones finales sobre las posibles futuras implicaciones
del proyecto.
II. EL CANAL DE NAVARRA Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE
El deseo de satisfacer las necesidades actuales sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para solventar las suyas, o desarrollo sostenible, es un objetivo con fuertes
implicaciones en múltiples dimensiones. Lo económico, lo social y lo ambiental son los tres
centros de atención tradicionales para la puesta en práctica de este complejo objetivo.
Sin embargo, el territorio está llamado a ocupar un lugar privilegiado en el diseño de estrategias que lo hagan posible, como sucede en cualquier otro proceso ligado al desarrollo humano. En el caso de Navarra, ésta es, precisamente, la motivación última de la Estrategia
Territorial Navarra, un proceso de reflexión global y participativa sobre el modelo de espacio
que se desea para la Comunidad Foral en el horizonte 2025, al que esta ponencia quiere contribuir, y que está siendo impulsando por el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del
Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra.
II.1. Desarrollo sostenible y equilibrio territorial
La importancia del territorio en el desarrollo sostenible no procede únicamente del hecho de
que las restantes dimensiones terminen por volcar, antes o después, sus efectos sobre él sino,
más bien, de que el desarrollo sostenible, como objetivo último, lleva implícito otro intermedio
de equilibrio territorial en la distribución de los factores que explican la calidad de vida de las
personas.
Al margen de que el equilibrio territorial encuentre su justificación más en valores de orden
ético que en motivos de carácter técnico o de eficiencia, hay que tener en cuenta que desde el
punto de vista del desarrollo sostenible, una excesiva concentración de población, actividad y
recursos en el espacio genera economías externas negativas y pérdidas de eficiencia que terminan por configurar un escenario propicio para la gestación de fenómenos de congestión que terminarán por incidir de forma negativa sobre su espacio circundante. La Estrategia Española de
Desarrollo Sostenible (Ministerio de Medio Ambiente, 2002) reconoce expresamente la importancia del equilibrio territorial, al afirmar que los desequilibrios espaciales, traducidos en tendencias de una excesiva y persistente concentración demográfica, generan problemas para la
sostenibilidad del desarrollo en los siguientes frentes: a) congestión de los espacios de alta densidad, b) pérdidas de eficiencia general en los modelos de asentamiento territorial y c) riesgo de
desertización de los espacios de baja densidad.
Por lo que respecta a los problemas para el desarrollo sostenible derivados del despoblamiento rural, la citada Estrategia Española de Desarrollo Sostenible es suficientemente esclarecedora al plantear, en la página 97, de su Documento de consulta que: “Se trata de un riesgo
que afecta a buena parte de las zonas rurales, que representan más de las dos terceras partes
del territorio nacional. El problema tiene implicaciones en la conservación del medio natural
y el patrimonio cultural, y en la relativa exclusión social de la población rural, pero también
tiene implicaciones económicas, en cuanto al coste de la prestación de los servicios públicos y
sociales en las áreas de baja densidad”.
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II.2. Posibles implicaciones a largo plazo del Canal de Navarra sobre el desarrollo sostenible
Como cualquier otra infraestructura que se superpone sobre un territorio específico, el sistema Embalse de Itoiz-Canal no es neutral en cuanto a sus efectos sobre el medio ambiente. No
obstante, las afecciones realmente ocasionadas, que se extienden a tres núcleos de población
con 45 habitantes y a 1.100 hectáreas de pasto, cereales de invierno y pinar de repoblación (cf.
Horta, M., 1998), pueden calificarse de moderadas. Por el contrario, el proyecto ha venido
ajustándose al marco normativo de protección del medio ambiente, ya que:
– El embalse de Itoiz fue el primero del Estado español en contar con Declaración
Favorable de Impacto Ambiental, desde el 20 de julio de 1990 (BOE nº 214, de 6 de
septiembre de 1990). Por su parte el Canal de Navarra fue uno de los primeros proyectos de infraestructura en incorporar una evaluación preliminar de impacto ambiental a su
fase de redacción de anteproyecto (1989).
– El Canal de Navarra y su zona regable han sufrido un proceso de evaluación ambiental
conjunta inédita hasta ese momento en España. La Declaración de Impacto Ambiental
(DIA) favorable al conjunto del proyecto en 1999 muestra la adecuación del mismo a
diversos objetivos de amplio alcance ambiental. Las medidas correctoras y el Plan de
Vigilancia previstos en la DIA prestan especial atención a los impactos vinculados a la
fauna esteparia (poblaciones de Aguilucho Cenizo, Cernícalo Primilla, Ortega,
Avutarda, Ganga Común y Alondra de Dupont), los espacios naturales protegidos (principalmente medios endorreicos, garantizando la no incidencia sobre las cuencas de
recarga de espacios como la Laguna de Pitillas), el patrimonio arqueológico y cultural,
las obras de construcción (necesidad de materiales y depósito del sobrante de las excavaciones) y la calidad de las aguas.
– Finalmente, la DIA establece la necesidad de contar con un Servicio de Asesoramiento
al Regante que, en el marco del Plan de Vigilancia, controle los consumos de los regantes y establezca los consumos de referencia exigidos ahora por la Directiva Marco citada.
Dejando a un lado las afecciones directas del proyecto sobre el medio ambiente, lo cierto es
que la principal contribución del Canal de Navarra al desarrollo sostenible se desdobla en tres
frentes interrelacionados cuyos efectos son perceptibles a largo plazo. Dichas aportaciones son,
en concreto: a) aumentar de forma apreciable las probabilidades de que buena parte de los
asentamientos rurales de Navarra dispongan en el futuro de un potencial económico de dimensión razonable como para hacer posible su propia renovación generacional, es decir, su sostenibilidad como espacio social y cultural, b) derivado de lo anterior, facilitar un uso más equilibrado y eficiente del conjunto del territorio navarro, fin último de la iniciativa, logrando una
distribución de la población y de los asentamientos más desconcentrada, con las repercusiones
indirectas de carácter positivo que este hecho puede generar sobre el resto de dimensiones del
desarrollo sostenible y c) posibilitar que la agricultura regional, principal sector demandante de
agua (87% de la demanda regional) disponga, en las nuevas explotaciones modernizadas y
transformadas, de un modelo que lleva a cabo un uso radicalmente más eficiente y moderno del
agua que el tradicional.
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Este último efecto merece, sin duda, un comentario adicional, ya que su importancia ha ido
aumentando gradualmente en el tiempo, a medida que se han ido consolidando los cambios en
el marco institucional de la agricultura de regadío.
Más allá de la aprobación de los Planes Hidrológicos de Cuenca, del Plan Hidrológico
Nacional, del Plan Nacional de Regadíos, y del Plan Foral de Regadíos, el aspecto más relevante de este nuevo marco institucional es que se adopta el objetivo básico de introducir los precios del agua como herramienta para llevar a cabo una gestión más eficiente de la demanda de
agua por parte de la agricultura. Dicho objetivo es recogido de forma muy especial por la reforma de 1999 de la Ley de Aguas, por la que se introduce la posibilidad de graduar las tarifas en
función de los caudales consumidos, y por la Directiva Marco sobre Política de Aguas,
2000/60/CE, por la que se insta a los estados miembros a la aplicación de tarifas por el uso del
agua que reflejen el coste de regulación del recurso y sus costes de oportunidad, una vez concluido un periodo de adaptación gradual que finaliza en 2010.
La contribución del Canal de Navarra a que tales principios de gestión puedan tener una
aplicación real se basa en los incentivos que incorpora la propia iniciativa. En efecto, los nuevos regadíos asociados al Canal, junto a los instrumentos jurídicos que movilizan el proyecto,
habilitan en la práctica señales y estímulos con capacidad suficiente como para orientar los
comportamientos individuales de los regantes hacia los objetivos colectivos de gestión eficiente del agua.
Como es lógico, la suficiencia de estos estímulos tiene que ver, en última instancia, con la
percepción de los agricultores sobre el margen de beneficio que se deriva de la transformación,
diferencial que posibilita que la agricultura pueda mantenerse en el futuro en cotas de rentabilidad aceptables, incluso después de hacer frente a costes del agua coherentes con los principios
de la Directiva Marco y la Ley de Aguas, si se pone a disposición de los agricultores los elementos de reducción del riesgo, diversificación productiva y aumento de la productividad que
el regadío facilita (Cf. Garrido, A. y Martínez, 2003).
Por tanto, la relación entre las transformaciones asociadas al Canal de Navarra y el nuevo
marco regulador del regadío no se han establecido en una dirección de conflicto. Más bien al
contrario, ya que ambos elementos han confluido en un frente de cooperación fácilmente explicable en el hecho de que los elementos del nuevo modelo de gestión difícilmente pueden aplicarse en regadíos obsoletos, deteriorados, o estructuralmente desfavorecidos, y sólo pueden
encontrar su campo de aplicación en las nuevas operaciones de transformación y modernización.
Para justificar las sinergias existentes entre los nuevos regadíos del Canal de Navarra, la
norma jurídica que los moviliza, la Ley Foral 1/2002, de 7 de marzo, de Infraestructuras
Agrícolas, y los nuevos principios de gestión eficiente del agua en Navarra, merece la pena
enumerar los pilares sobre los que se sustenta la aplicación práctica de dicha norma:
– En primer lugar, la concentración parcelaria, como proceso obligatorio previo a la realización de cualquier actuación de regadío, tanto de transformación como de modernización, lo que permite la configuración de unidades de riego eficientes con una dimensión
mínima de 5 hectáreas, con objeto de equiparlas con sistemas de riego a presión de alta
eficiencia y totalmente automatizados.
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– El control y seguimiento de las zonas regables, en lo que respecta a consumos de agua,
tipos de cultivos implantados y productividad bruta del agua, llevados a cabo por parte
del Servicio de Asesoramiento al Regante (SAR) y por el Servicio de Oferta
Agroindustrial (SOA), respectivamente, servicios ambos dependientes de la empresa
pública Riegos de Navarra, S. A.
– Instrumentos prácticos que posibilitan la puesta en práctica y el control y seguimiento
de los consumos como es el caso de: a) software de gestión administrativa que se instala
en las Comunidades de Regantes para hacer posible la aplicación de tarifas por bloques
para el agua de riego, b) 24 estaciones agroclimáticas, repartidas por toda la geografía
navarra, que proporcionan la información necesaria para fijar los consumos de referencia, c) cursos de formación sobre el uso de agua de riego, donde se instruye a los regantes a utilizar la información sobre necesidades de agua y son la llave para el acceso al
límite máximo de subvención para el equipamiento en parcela según la Ley Foral
1/2002, de 7 de marzo, de Infraestructuras Agrícolas.
La formación de los regantes es la clave para el manejo adecuado de los sistemas modernos
de riego. Para ello, se cuenta con el estímulo que supone la obtención de un mejor precio del
agua a bajos consumos, así como el de disponer de un incremento del 10% en la subvención
para el equipamiento en parcela. La aplicación de estos principios, junto con unas estructuras
de riego diseñadas tras un proceso de concentración parcelaria y de creación de unidades eficientes de riego y manejo, permite concluir que se facilita el surgimiento de las condiciones
oportunas para que las producciones en las zonas regables se lleven a cabo con consumos de
agua razonables, objetivo último de la Directiva Marco.
Estos efectos sobre la gestión del agua son ya una realidad en las más de 22.000 hectáreas
que Riegos de Navarra ha ido modernizando o transformando a lo largo de los últimos años. Su
aplicación al Canal de Navarra, con un consumo anual previsto de 340 Hm3, permitirá regar
57.713 hectáreas con una dotación de 6.400 m3/ha, cifra un 40% inferior a la media de lo que
consumen los regadíos tradicionales de Navarra.
III. LA VIABILIDAD DEL PROYECTO
Al margen de la compatibilidad ambiental de la iniciativa, detallada anteriormente, la oportunidad del conjunto del sistema Embalse de Itoiz-Canal de Navarra se apoya sobre su justificación socio-económica, su viabilidad técnica y, finalmente, sobre su viabilidad económica.
III.1. Las motivaciones de la iniciativa
Como es lógico, el largo plazo de maduración del proyecto tiene que ver también con el no
menos largo plazo de vigencia del problema de base que se trata de resolver. Desde la perspectiva actual, dicho problema puede plantearse de forma tan sencilla como que Navarra, aun disponiendo de abundantes recursos hídricos circulando por su territorio, no es capaz de atender
todas sus demandas de agua presentes ni futuras.
A diferencia de lo que sucede en otras zonas de España, esta situación no se explica por la
escasez en las disponibilidades absolutas del recurso, por la existencia de una demanda relativa
que presione en exceso la oferta disponible o por las posibles ineficiencias que pudieran existir
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en los diferentes usos del agua, sino por la escasa regulación de los recursos circulantes. En la
actualidad, tan sólo es objeto de regulación un 7,5% del total circulante por el territorio foral
(Horta, M. 1998), frente a un 41,1% de media del conjunto de España, el 64,4% del Ebro o el
82,7% del Segura (Gob. Navarra, 2003). En la actualidad, todos los subsistemas hidráulicos
regionales son deficitarios (Gob. Navarra, 2003), oscilando las necesidades no satisfechas entre
los 17,8 hm3 del sistema Ega y los 91 hm3 del sistema Arga-Aragón, el más relevante de
Navarra desde el punto de vista de la demanda global.
Esta limitada regulación de los recursos disponibles es la causa esencial que ha mantenido a
una parte sustancial de la agricultura navarra en orientaciones de secano, a pesar de disponer de
unas condiciones climáticas muy poco favorables para ello y, al mismo tiempo, a pesar de disponer de un elevado potencial para el regadío, medido a través de los correspondientes índices,
como el de potencialidad agrícola de Turc, el de diversidad de cultivos (más de 40), el de posibilidad de dobles cosechas (hasta 3 en 14 meses) y el de productividad bruta del agua de riego
(entre 0.5 -1 €/m3).
Sin intervenciones que modifiquen este estrangulamiento de partida, no tendría sentido
plantearse ningún tipo de consideración sobre la posibilidad de hacer frente a las demandas
futuras. Por ello, las previsiones de demanda horizonte 2018 llevan implícita, de alguna forma,
la posibilidad de que este estrangulamiento pueda resolverse, tanto con mejora de la eficiencia
en el uso del recurso, como con aumento de la capacidad en funcionamiento. Dadas esas premisas, se prevé que las demandas crezcan de forma significativa como consecuencia del
aumento de la superficie agrícola en riego y los nuevos usos urbanos e industriales.
En todo caso, si el sistema regional no fuera capaz de aumentar su capacidad global de
regulación, el balance general de la Comunidad Foral arrojaría un déficit total muy próximo al
volumen que se regulará con Itoiz.
Por tanto, el conjunto del sistema Embalse de Itoiz-Canal de Navarra está diseñado para
solventar necesidades futuras pero también presentes.
III.2. La viabilidad técnica
El largo plazo de maduración que ha tenido el proyecto ha impulsado la elaboración de un
largo catálogo de estudios técnicos preliminares que han reforzado los fundamentos técnicos de
la iniciativa. De hecho, desde que surgiera, en 1928, el antecedente más remoto del Canal, la
Acequia de Navarra1, hasta la redacción del proyecto final, en 1990, han tenido que transcurrir
más de seis décadas que han ido modelando la resultante actual del proyecto, tanto en su plano
técnico, como socioeconómico.
Estos trabajos de base para la preparación del proyecto experimentaron su impulso esencial
durante los primeros años de la década de los pasados años ochenta, avanzando en tres frentes
distintos, en función de su enfoque:
1 Contemplada en el Plan de Obras de 1928 de la Confederación Hidrográfica del Ebro. En realidad, la Acequia de Navarra se diseñó
como un ramal dependiente del entonces proyectado Canal de Bardenas. Es a partir de los años 60 del pasado siglo XX cuando el
proyecto se proyecta como un ramal independiente del de Bardenas con origen en un embalse localizado en alguno de los valles
navarros del Pirineo.
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a) Desde el lado de la oferta, la Dirección General de Obras Públicas del Gobierno de
Navarra impulsó la realización de una serie de trabajos dirigidos a facilitar un mejor
conocimiento de los recursos disponibles, como es el caso de: El estudio de los recursos
subterráneos (Las aguas subterráneas en Navarra, Proyecto Hidrogeológico, 1982), la
identificación de los recursos hídricos generados en el territorio navarro (Conjunto de
estudios hidrogeológicos de la vertiente mediterránea de Navarra, 1985), el inventario
de todos los emplazamientos posibles para embalses existentes en los ríos navarros2
(Inventario complementario de embalses, 1985), la definición de Criterios y actuaciones prioritarias en materia de obras hidráulicas y de regulación (1985).
b) Por el lado de la demanda, se realizaron diversos estudios técnicos que permitieron
conocer con detalle el nivel y características del principal usuario del recurso, la demanda agraria. En concreto, fueron analizados los siguientes aspectos: La delimitación de
las áreas potencialmente regables y actualmente en riego de la vertiente mediterránea
de Navarra (Instituto del Suelo, 1982), La demanda de agua para riego (Instituto de
Estudios Territoriales, 1986), Las áreas regables de Navarra y sus necesidades de agua,
(Riegos de Navarra S. A., 1986), trabajo que delimitó la superficie regional potencialmente transformable en regadío y sus prioridades, a través de la aplicación de criterios
restrictivos de selección3, El estudio de alternativas en la utilización de agua de riego
desde el futuro embalse de Itoiz y Canal de Bardenas a zonas de las márgenes derecha
e izquierda del río Ebro (Navarra), realizado en 1985 para Riegos de Navarra S. A. por
la empresa consultora INTECSA y finalmente, El Informe de viabilidad técnico-económica para la puesta en riego de 57.713 hectáreas de nuevos regadíos, en las márgenes
derecha e izquierda del río Ebro (Navarra), realizado por Riegos de Navarra en 1986.
c) El tercer grupo de trabajos realizados está integrado por los relacionados con el análisis
de la calidad del recurso y la eficiencia de su gestión; entre ellos destacan: El modelo de
gestión de agua de la vertiente mediterránea de Navarra (Servicio de Obras Públicas,
1986), El estudio de saneamiento de los ríos de Navarra (Departamento de Ordenación
Territorial, Urbanismo y Medio Ambiente, 1987), que a su vez, sirvió de base para elaborar el Plan Director de abastecimientos de agua en alta para Navarra, en el que se
contemplaban las necesidades de abastecimiento de Navarra con un horizonte de 25
años, y el Plan Director de saneamiento de los ríos de Navarra, donde se establecían
las estaciones de depuración necesarias para conseguir los objetivos de calidad perseguidos en las aguas de los ríos.
El conjunto de trabajos desarrollados contribuyó, en definitiva, a proporcionar una base
informativa suficientemente robusta como para diseñar una propuesta de actuación hidrológica
2 Este trabajo permitió identificar un total de 198 emplazamientos potenciales, de los que 48 fueron descartados por cuestiones de índole geológica, otros 100 por cuestiones de viabilidad constructiva e impacto socioterritorial y 25 por razones de rentabilidad económica, quedando reducido el número de emplazamientos viables a 25.
3 Entre los criterios de selección aplicados pueden citarse a título de ejemplo: pendiente excesiva del terreno, escasa profundidad del
suelo, problemas de salinidad y/o drenaje, superficies aisladas o de pequeño tamaño con dudosa rentabilidad a pesar de la puesta en
regadío, etc. La superficie neta potencialmente transformable en regadío se situó en 146.403 hectáreas, superficie que fue dividida en
87 áreas de riego de diferente prioridad (23.109 hectáreas con prioridad A, 62.705 hectáreas con prioridad B, 38.628 con prioridad C,
21.875 con prioridad D y 90 hectáreas con prioridad E y F).
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coherente. Dicha propuesta se materializó en 1988, en un documento (cf. Gob. Navarra, 1988)
que recogía los parámetros básicos de la planificación del agua en Navarra. A partir de dicho
marco de planificación, la iniciativa estuvo preparada para la elaboración de su anteproyecto,
finalizado en abril de 1988, y del proyecto definitivo del trazado del Canal, en 1990.
III.3. La rentabilidad del proyecto
De acuerdo a los estudios elaborados para Riegos de Navarra, S.A. por la empresa consultora Quasar (1995), en un horizonte de 50 años, el proyecto habrá generado rendimientos agrícolas e hidroeléctricos por un valor acumulado de 4.079 millones de euros de 1994, frente a unos
costes totales acumulados de 1.287 millones de euros. Dichos flujos, convenientemente actualizados a una tasa del 5%, arrojaban un valor actual neto de 237 millones de euros constantes de
1994 y una tasa interna de retorno (TIR), media anual acumulativa, del 6,71%.
El análisis de rentabilidad contempló varios escenarios alternativos, con objeto de calibrar
si los resultados eran robustos frente a la aparición de shocks adversos, como:
– Un deterioro gradual y constante en el diferencial de márgenes brutos estándar4 entre la
hectárea de regadío y la hectárea de secano, escenario en el que la TIR admitía, antes de
anularse, reducciones en el diferencial de MBS de valores superiores al 4% durante
todos y cada uno de los 50 años.
– Retrasos en la puesta en marcha del proyecto. En todos los escenarios barajados, las respuestas discurrieron en una misma dirección, ya que la TIR del proyecto tan sólo se
redujo 0,77 puntos porcentuales en el peor de los casos (retraso de siete años), para
alcanzar un valor positivo del 5,94% y un VAN, descontado al 5%, también positivo de
66 millones de euros.
– Desviaciones presupuestarias negativas. En este caso, para anular la TIR era necesario
que el presupuesto de ejecución de toda la obra añadiera a sus costes de partida, todos y
cada uno de los años de su ejecución, otro 216% del coste previsto, lo que equivalía a
alcanzar un presupuesto final global más de tres veces superior al inicial.
En definitiva, todos los análisis mostraban a las claras que el proyecto era capaz de generar
rentabilidades suficientemente robustas como para absorber impactos adversos5 de magnitud
4 La piedra angular del análisis de rentabilidad fue el estudio directo de las zonas regables recientemente transformadas en Navarra, a
través de la realización de encuestas sobre superficies, cultivos y rendimientos en la zona. La encuesta se realizó en 626 explotaciones
y 1994 parcelas que cubrieron un total de 4.369 hectáreas situadas en las zonas de entonces reciente transformación (Fontellas,
Villafranca, Tudela, Cadreita, Cabanillas, Funes y Fustiñana). Gracias a dicho estudio, pudo estimarse que el Margen Bruto Estándar
diferencial entre una hectárea de nuevo regadío recientemente transformada y una media de secano correspondiente a las zonas afectadas por la transformación ascendía a 311.206 pts de 1994. El Servicio de Oferta Agroindustrial de Riegos de Navarra, S. A. desarrolla una labor de seguimiento continuo de cultivos, número de rotaciones, rendimientos y productividad bruta del agua en las nuevas
explotaciones modernizadas o transformadas. A través de los datos recogidos durante este proceso (cf. Riegos de Navarra, S. A.,
2003) se ha estimado, con una muestra de 10.639 hectáreas de nuevo regadío, cuyos cultivos representan un 70% del total de superficies existente en los nuevos regadíos, que el diferencial actual de MBS’s se salda a favor del nuevo regadío, con unas 364.135
pts/hectárea, cantidad que resulta coherente con la relativamente alta productividad bruta del agua (0,53 €/metro cúbico).
5 El análisis realizado resultaba incompleto desde la óptica del análisis coste beneficio, que requería realizar diversos ajustes en las
cifras para excluir del cómputo de los beneficios las subvenciones agrarias, así como monetizar y añadir otros costes y otros beneficios sociales derivados del proyecto, y que resultaban de compleja cuantificación objetiva (ambientales, culturales, recreativos, de
calidad de vida, uso más eficiente del agua, etc.). Dados los discrepantes intentos ya realizados en este campo (MOPTMA, 1993;
Yoldi et al, 1994; Arrojo, P. 1997), el análisis no pretendió avanzar en este campo, ofreciendo, como alternativa, una ordenación clara
de los costes y de los beneficios de la iniciativa.
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Navarra: una valoración de los efectos
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considerable. Las conclusiones avalaban en todos los casos que, desde la perspectiva de un promotor del desarrollo sectorial y territorial de la Comunidad Foral, el colchón de seguridad del
que disponía el proyecto era lo suficientemente amplio como para aconsejar acometerlo.
III.4. La coherencia sectorial de la inversión
Si se tiene en cuenta que el destino sectorial de la inversión ligada al proyecto del Canal de
Navarra está directamente vinculado con el complejo agroalimentario regional (en adelante
CAA, compuesto por la agricultura, junto a la industria agroalimentaria y la de bebidas) y que
éste está llamado, tal y como sucede en la mayor parte de las economías avanzadas, a continuar
perdiendo peso económico de forma gradual, la cuestión a resolver es si dicha orientación de la
inversión está justificada desde el punto de vista de la estructura sectorial de la economía navarra. Para responder a la cuestión, conviene trazar una imagen sobre cómo se inserta actualmente el complejo agroalimentario en la economía de Navarra, inserción que, atendiendo únicamente a cuestiones de dimensión y peso económico del conglomerado en la economía foral,
puede caracterizarse como sigue:
a) Navarra dispone de un complejo alimentario con una cierta especialización productiva
respecto al conjunto de España y de una dimensión muy notable, ya que el 10,65% de la
producción, el 12,41% del empleo y el 8,05% del VABpm regional procede de las actividades que lo forman, según los datos de la Tabla input-output de Navarra-1999
(Instituto de Estadística de Navarra, 2002). Desde esta perspectiva, el CAA es uno de
los más relevantes de toda la economía de la Comunidad Foral.
b) Si se amplía el alcance sectorial del complejo hacia la denominación comúnmente aceptada de sistema agroalimentario, es decir, el CAA más las actividades dedicadas a la
distribución de alimentos6, la dimensión relativa del sector se torna aún más relevante,
ya que supone casi un 15% de la producción regional, un 17% del empleo y más de un
12% del VABpm regional.
c) Asimismo, si se realiza el ejercicio de cuantificar el grado de dependencia del tejido
productivo regional de las demandas finales de los distintos productos, la relevancia del
SIAA navarro aumenta aún más, ya que un 17% de la producción regional, un 16% del
VAB pm y casi un 20% del empleo de la región dependen directa o indirectamente de la
demanda final de productos agroalimentarios. De acuerdo a esta valoración, tan sólo se
acercan al SIAA en relevancia estratégica las actividades de fabricación de elementos de
transporte y sus piezas (de cuya demanda final depende directa o indirectamente un
11,50% del VABpm regional), la construcción (de cuya demanda final depende el
8,70%) y muy escasas actividades más, como la fabricación de maquinaria, aparatos
domésticos y material eléctrico (7,61%) y el heterogéneo grupo de los servicios a las
empresas (7,32%). El estricto núcleo del SIAA, el CAA, tiene desde esta perspectiva
incluso mayor presencia que estas últimas actividades, ya que de la demanda final de
sus productos alimentarios depende directa o indirectamente el 9,98% de la renta regional, en términos de VABpm.
6 Dicho de forma más concreta, se trata del complejo agroalimentario, como núcleo del sistema, ampliado con las proporciones de las
actividades responsables de la distribución alimentaria, entre otras –como el comercio, el transporte y la restauración–, aunque únicamente en las proporciones de dichas ramas de distribución estrictamente imputables a la demanda final alimentaria.
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Para terminar esta reflexión sobre la idoneidad del CAA como posible receptor de un decidido apoyo institucional, cabe señalar la necesidad de incorporar criterios subjetivos de estrategia sectorial y propensión al riesgo de los responsables de la decisión de invertir, de tal forma
que un enfoque de diversificación del riesgo velará por el lanzamiento, consolidación o cuidado del mayor número de actividades relevantes en la economía regional, frente a una estrategia
alternativa, centrada quizás en la maximización del crecimiento a corto plazo del tejido productivo, que probablemente pudiera concentrar los esfuerzos en una o algunas pocas de las actividades más pujantes. Obviamente, si se considera este nuevo factor cualitativo, pero altamente
estratégico, de diversificación del riesgo y de evitar la excesiva concentración sectorial de las
capacidades productivas de la Comunidad Foral, el CAA constituye una apuesta suficientemente coherente para constituirse en uno de los destinos sectoriales preferentes de la inversión
pública.
IV. LOS IMPACTOS DE LA INICIATIVA
La recapitulación de los efectos esperados tras la puesta en marcha de la iniciativa se desdobla en dos planos. El primero se dedica a la especificación de los impactos económicos, mientras que el segundo se centra en el análisis de las implicaciones territoriales de la iniciativa,
mucho más sutiles e inaprensibles a corto plazo que los efectos económicos, pero determinantes de la configuración final que van tomando los espacios económicos a medida que avanzan
los acontecimientos.
IV.1. Los impactos económicos
El análisis de los efectos económicos derivados de la ejecución del proyecto se llevó a cabo
desde dos perspectivas distintas:
– En primer lugar, identificando y midiendo, a través de técnicas input-output y multiplicadores multisectoriales, las posibles repercusiones macroeconómicas y sectoriales que
podrían derivarse de la movilización de un volumen de inversión pública tan relevante.
Dichas repercusiones fueron analizadas, a su vez, desde dos puntos de vista diferentes:
-
Por un lado, aplicando multiplicadores input-output de demanda, para medir los
efectos a corto plazo de la inyección de demanda que suponen las inversiones públicas.
-
Por otro, a través de un modelo de oferta, con el fin de medir los efectos a largo
plazo que podría derivarse para la economía regional a partir del incremento de la
oferta de productos agrarios.
– Por otro lado, analizando el mismo fenómeno, pero primando la atención que se pone
sobre los aspectos dinámicos y las interrelaciones del conjunto del sistema, a través del
empleo de un modelo de dinámica de sistemas.
a) Los impactos macroeconómicos desde una perspectiva estática: los impactos input-output
En lo que respecta a la determinación de los impactos input-output derivados de la ejecución del proyecto, hay que tener en cuenta que éste desencadena dos tipos de efectos muy distintos, que se solapan en el tiempo y que, en cierta medida, van relevándose. Por un lado, la
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Navarra: una valoración de los efectos
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propia construcción de las infraestructuras genera un impulso a corto plazo, típicamente keynesiano, que va agotándose en el tiempo a medida que la ejecución de las obras finaliza.
Por otro lado, la puesta en valor de las nuevas producciones agroalimentarias generará efectos permanentes sobre la producción regional que van siendo perceptibles de forma gradual, a
medida que van entrando en servicio las hectáreas en transformación. Combinando ambos
efectos en el calendario y comparando los resultados con la proyección de un escenario macroeconómico razonable, de notable crecimiento (un 2,8% en tasa acumulativa media anual), se
obtienen conclusiones claras sobre la capacidad del proyecto para influir en la coyuntura y en
el nivel de producción de la economía regional: el proyecto supondría contribuir al VABpm
regional con un volumen adicional que oscilaría entre el 0,5% de la primera etapa de construcción (1993-1999), hasta el 0,86% que se generaría anualmente a partir de 2020.
Los impactos ocasionados por la puesta de las nuevas producciones agrarias en el mercado
son cualitativa y cuantitativamente más relevantes que los ligados a la estricta construcción del
proyecto. En efecto, una vez culminada la puesta en riego del conjunto de las hectáreas, el
volumen anual de producción bruta adicional procedente del impulso originado por las nuevas
producciones del Canal generaría una circulación global de producciones brutas superior a los
252 millones de euros de 1999, volumen que una vez traducido a los términos netos del valor
añadido, se convierte en 104 millones de euros de VAB adicional durante todos y cada uno de
los años a partir de 2020, es decir, alrededor de un 1,3% del VABpm total regional de 1999,
tomado como denominador simplemente a efectos de referencia.
El carácter estático del análisis input-output aconsejó adoptar una nueva perspectiva de análisis que contemplara relaciones e interacciones más dinámicas y complejas entre los diversos
componentes del sistema económico regional potencialmente afectados por la inversión (población, usos del suelo, tejido productivo, mercado de trabajo, productividad sectorial, tipos de
cambio, sector exterior, sector público, etc.). Esta nueva perspectiva dinámica resultaba aún
más interesante por el largo plazo de maduración del proyecto y su interacción con componentes muy relevantes del sistema, usos del suelo y producción sectorial, en particular.
b) Los impactos macroeconómicos desde una perspectiva dinámica: el Modelo Navarra-2000
El análisis de los impactos económicos de la iniciativa desde una perspectiva dinámica
pudo llevarse a cabo gracias a la disponibilidad de la versión 5 del denominado Modelo
Navarra 2000, cuya última actualización databa de 1988 y que fue actualizado y recalibrado
para la ocasión. Las conclusiones de las simulaciones para el periodo 1994-2042 fueron coincidentes, en lo general, con las obtenidas a través del análisis input-output, pero aportó detalles
especialmente reveladores de la posible dirección e impulso que registrarían otra serie de
impactos macroeconómicos y territoriales derivados de la ejecución del proyecto:
– La principal conclusión sobre el sistema macroeconómico consistía en que el Producto
Interior Bruto de la Comunidad Foral experimentaría un crecimiento medio acumulativo
anual del 2,67%, frente al 2,60% que se obtuvo en la imagen de referencia resultante de
un escenario base o tendencial. El mayor diferencial de crecimiento del VAB se produciría en el sector agrario, que pasaba de un VAB acumulado, en el periodo 1994-2042,
de 5,2 billones a otro de 6,1 billones de pesetas, es decir, un incremento del VAB de
108 MM euros al año.
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– La realización del proyecto supondría un significativo impulso para la ocupación agraria, que pasaría de 5.600 empleos al final del horizonte de la imagen base (es decir, un
1,7% del empleo total) a 7.100 personas, es decir, 1.500 más que en la imagen base, llegando al 2,2% del empleo total.
– Respecto a las exportaciones totales, la realización del proyecto supondría, al final del
horizonte de análisis, un aumento del 6,4% en el valor acumulado (1994-2042) sobre la
cifra acumulada de la imagen base. El proyecto terminaría generando un fuerte impulso
para las exportaciones agrarias, cuyo volumen acumulado aumentaría en un 78% respecto al valor acumulado resultante en la imagen base.
– Las importaciones totales también se incrementarían, aunque en menor proporción (un
1,7%). En lo que respecta al saldo de la balanza comercial, la realización del proyecto
lograría cambiar la situación de déficit de 2,2 billones de pesetas acumulados durante el
periodo 1994-2042 a un superávit acumulado de 2,9 billones de pesetas.
IV.2. Los impactos territoriales
Aunque la principal dimensión del proyecto Canal de Navarra es la territorial, el análisis de
sus posibles efectos sobre la estructura general de los asentamientos de la Comunidad Foral no
ha sido objeto de reflexión hasta este momento, probablemente por las dificultades existentes
para encontrar un indicador sintético que dibujara con la claridad necesaria la realidad sobre la
que va a superponerse el proyecto. El objetivo del análisis se ha dirigido más a evaluar la coherencia del proyecto con los atributos socioeconómicos de partida del territorio receptor de la
iniciativa, que a tratar de hacer prospectiva sobre la magnitud y la intensidad de la dinámica
territorial que podría desencadenar el proyecto que se reserva para el debate actualmente en
marcha sobre el modelo territorial deseado para la Navarra de 2025, que está girando en torno a
la difusión de la Estrategia Territorial Navarra (Gb. de Navarra, 2003).
Para contribuir a dicha discusión se hace a continuación un breve análisis sobre las posibilidades de éxito que se abren al Canal ante el futuro, en función de su coherencia con una serie
de sencillos criterios de afinidad territorial, como la existencia previa de una cierta masa demográfica que haga posible la absorción eficaz de la iniciativa, la disponibilidad de un nivel de
instrucción suficiente de la población, la existencia de un tejido económico suficientemente
robusto como para facilitar el surgimiento de relaciones interindustriales de entidad, o la disponibilidad de unas condiciones generales de vida adecuadas en grado suficiente para permitir
fijar la población en dichos espacios.
La metodología del análisis es sencilla7 y se basa en el manejo de unas 45 variables socioeconómicas con desagregación espacial municipal, procedentes de fuentes estadísticas fiables,
7 A partir de la distribución de valores de cada variable se ha procedido al cálculo de las medias anidadas (promedio de los valores
situados por encima y por debajo de la media de la distribución). En el caso de aquellas variables que expresan magnitudes de variación temporal (por ejemplo, evolución demográfica o de empleo por sectores de actividad), y que dada su naturaleza pueden presentar
valores tanto de signo positivo como negativo, se ha tomado como valor de referencia para el cálculo de las medias anidadas el cero
(es decir, se ha establecido el promedio de los valores positivos y negativos).
La distribución de los valores municipales en intervalos respecto de la media de la distribución o el valor cero se ha realizando agrupando los valores de cada una de las variables dentro de cuatro grupos: muy alto (valores situados por encima de la media anidada
superior), alto (valores comprendidos entre la media de la distribución y la media anidada superior), medio (valores comprendidos
entre la media de la distribución y la media anidada inferior) o bajo (valores situados por debajo de la media anidada inferior). A cada
uno de los cuatro grupos se les ha asignado un valor numérico (4 para el más positivo y 1 para el más negativo).
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Navarra: una valoración de los efectos
socioeconómicos del Canal de Navarra
fácilmente asequibles y reproducibles en el tiempo, con un grado de actualización satisfactorio
y no redundantes entre sí en cuanto a la información que proporcionan, con el fin de evitar la
compensación de efectos contrarios por el solapamiento de información. Dichas variables se
han agrupado en cuatro indicadores sintéticos parciales (población, actividad económica, reestructuración agropecuaria y condiciones de vida) a través de un sencillo método de conversión
de las diferencias a las medias anidadas de cada variable. Finalmente, los indicadores sintéticos
parciales han sido combinados, con igual ponderación, en un indicador final de Posición
Municipal, que proporciona una imagen clara sobre la situación relativa de cada municipio respecto a un hipotético patrón final de bienestar económico y social definido de acuerdo a la
composición de los cuatro mencionados indicadores parciales.
En el indicador de vitalidad demográfica se han integrado 12 variables diferentes (Tabla 2),
desde la población absoluta, la densidad de población, la pirámide poblacional y el grado de
envejecimiento o la dinámica demográfica a lo largo de diversos periodos de tiempo.
La información de este indicador dibuja sobre el mapa un sólido eje norte-sur, que discurre
desde el noreste de la Comunidad Foral hasta Tudela, atravesando la Cuenca de Pamplona, por
lo que cabe deducir que el trazado del Canal viene a incidir sobre el continuo geográfico más
potente de la Comunidad desde el punto de vista demográfico.
MAPA Nº 2
INDICADOR DE VITALIDAD POBLACIONAL
La suma de los valores de las variables ha permitido obtener un valor municipal para cada indicador parcial. Estos valores municipales han sido clasificados nuevamente, de acuerdo con el criterio de distribución respecto de la media, en los cuatro grupos ya señalados (muy alto, alto, medio, bajo).
Por último, se han sumado los valores de los indicadores parciales y, a partir de este valor y su distribución respecto de la media, se
ha obtenido el Indicador de Posición Municipal (IPM). Se ha optado por dar a los cuatro indicadores parciales el mismo peso en el
cálculo, por entender que muestran aspectos estrechamente interrelacionados y de igual importancia para entender la realidad socioeconómica y territorial de Navarra.
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El indicador de empleo y actividad económica conjuga 11 variables distintas relativas a los
mercados de trabajo locales (ocupación, actividad y paro), la distribución sectorial del empleo
y la evolución de dicho reparto, como indicador de la dinámica sectorial en marcha. En este
caso, el panorama no es tan claro como el de vitalidad poblacional, ya que sobre el mapa destacan numerosos nodos de carácter dinámico que aparecen dispersos, como puntos de articulación del conjunto del territorio regional. Desde el punto de vista del trazado del Canal, cabe
señalar que logra atravesar tres de estos espacios más dinámicos: Pamplona, Tafalla y Tudela.
MAPA Nº 3
INDICADOR DE EMPLEO Y ACTIVIDAD ECONÓMICA
El indicador de reestructuración agraria aúna 12 variables (Tabla 4) procedentes del contraste de los Censos agrarios de 1989 y 1999, como la reducción en el número de explotaciones, el tamaño de las mismas, la orientación productiva hacia una agricultura diversificada o las
disponibilidades de regadío. Puede decirse que el conjunto de los municipios navarros arroja
valores elevados en este indicador, como consecuencia del fuerte proceso de reestructuración
ocurrido durante esta década intercensal. No obstante, son los municipios de la Ribera del
Ebro, en particular los comprendidos desde Tafalla a Cortes, los que han experimentado los
mayores cambios. Puede concluirse, pues, que el Canal va a incidir sobre un escenario que ha
experimentado previamente un proceso de cualificación de sus estructuras productivas de
intensidad considerable.
78
Quinto Congreso
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Gestión del agua, economía y territorio en
Navarra: una valoración de los efectos
socioeconómicos del Canal de Navarra
MAPA Nº 4
INDICADOR DE REESTRUCTURACION AGRARIA
Finalmente, el indicador de condiciones de vida reúne otras 10 variables heterogéneas
(Tabla 5), como el equipamiento de las viviendas, la disponibilidad de vehículos, pero expresivas de las características en las que se desarrolla la vida en los municipios. Sintéticamente, este
indicador trata de medir un concepto tan inaprensible como la calidad de vida. En este caso, la
cartografía vuelve a dibujar con claridad un eje norte-sur, con los añadidos de algunas zonas de
montaña, como la zona del Irati, y de las proximidades de los grandes núcleos urbanos, como
sucede con la Cuenca de Pamplona y Tierra Estella. Por lo que respecta a la zona de paso del
Canal, cabe señalar que los municipios presentan valores en el indicador de condiciones de
vida relativamente altos, agrupándose los más relevantes en el entorno de los núcleos urbanos
más pujantes, como Pamplona, Tafalla y Tudela. De nuevo, el eje norte-sur aparece dibujado
como uno de los rasgos característicos de la estructura del territorio regional.
MAPA Nº 5
INDICADOR DE CONDICIONES DE VIDA
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En definitiva, los cuatro indicadores coinciden en señalar el eje norte-sur que discurre desde
el norte, desde la Cuenca de Pamplona, hasta Tafalla y Tudela, como una de las fortalezas del
modelo territorial vigente. La demografía y las condiciones de vida así lo indican con especial
nitidez, en tanto que el empleo y la economía apuntan al vigor de las ciudades y de un número
relativamente abundante de núcleos dispersos a lo largo de la geografía regional. El indicador
sintético de posición global municipal recoge en buena medida esta síntesis, corroborando el
dinamismo de diversos centros de articulación del territorio relativamente dispersos, así como
un sólido eje norte sur que une la Cuenca de Pamplona, con Tafalla y Tudela.
MAPA Nº 6
INDICADOR DE POSICIÓN MUNICIPAL
Los resultados obtenidos en el análisis de los posibles efectos territoriales del Canal de
Navarra permiten afirmar de forma bastante rotunda que los municipios comprendidos dentro
de las zonas de influencia directa del Canal presentan una mejor situación de partida, en el
momento de inicio de su construcción, que la del conjunto de municipios navarros en cualquiera de los indicadores manejados (Tabla 1).
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Gestión del agua, economía y territorio en
Navarra: una valoración de los efectos
socioeconómicos del Canal de Navarra
Quinto Congreso
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TABLA 1
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LOS MUNICIPIOS DE ACUERDO
CON EL VALOR DE LOS INDICADORES
Navarra
Zona de puesta en regadío
Muy
Bajo Medio Alto
Bajo
Zona de abastecimiento urbano
Muy
Bajo Medio Alto
Bajo
Muy
Bajo
Bajo
Medio
Alto
Indicador de
población
18,8
34,9
27,2
19,1
5,2
24,1
43,1
27,6
2,3
28,7
35,6
33,3
Indicador de
empleo y actividad
económica
17,3
37,1
26,8
18,8
5,2
34,5
27,6
32,8
8,0
31,0
31,0
29,9
Indicador de
reestructuración
agropecuaria
14,0
29,8
37,1
19,1
3,4
20,7
41,4
34,5
11,5
33,3
33,3
21,8
Indicador de
14,7
condiciones de vida
30,9
37,1
17,3
5,2
20,7
51,7
22,4
1,1
16,1
48,3
34,5
Indicador de
posición municipal
37,1
23,5
21,3
3,4
24,1
32,8
39,7
2,3
29,9
33,3
34,5
18,0
Los efectos finales del Canal de Navarra sobre el territorio de la Comunidad Foral no están
determinados, pero parece claro que la implantación del proyecto va a lograr apoyarse en uno
de los corredores de mayor capacidad y dinamismo de Navarra, con el valor añadido que esto
supone para el posible éxito de la iniciativa, es decir, para la posible consolidación de un conjunto de asentamientos de tamaño intermedio y con una importante orientación hacia el complejo agroalimentario, articulados entre sí a través de un eje norte-sur caracterizado por la
abundancia relativa de infraestructuras de comunicación de todo tipo.
En lo que respecta a la posible contribución que el Canal de Navarra pueda tener en la consolidación de algunos de los escenarios de la Estrategia Territorial Navarra (ETN), cabe señalar
que estos efectos serán una función directa de la capacidad de los agentes regionales para poner
en común objetivos, condicionantes y aspectos críticos entre los distintos fines e instrumentos de
planificación y trabajo. De esta manera, el éxito del Canal podría verse potenciado fácilmente por
otro tipo de actuaciones procedentes de ámbitos sectoriales u horizontales muy diversos.
De igual manera, la propia consolidación del Canal podría ayudar quizás a modelar parte de
la configuración deseable para el modelo de territorio navarro. En este aspecto, no parece desdeñable señalar que la principal zona de influencia del Canal, un eje norte-sur, PamplonaTafalla-Tudela, de grandes potencialidades, es apuntado en la ETN como un espacio en el que
un buen número de espacios intermedios esperan aún su articulación, un objetivo a cuya consecución muy bien podría contribuir el Canal.
V. CONCLUSIONES
Desde el punto de vista del territorio, los efectos de las intervenciones dirigidas a aumentar
las dotaciones de infraestructuras de un espacio concreto no son nunca neutrales. El proyecto
Embalse de Itoiz-Canal de Navarra no es una excepción a esta regla, de tal forma que la amplia
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Quinto Congreso
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lista de utilidades económicas, sociales y territoriales que se derivan de su ejecución tiene su
contrapartida en algunas afecciones ambientales y sociales de moderada dimensión.
A lo largo de este trabajo se han tratado de exponer los fundamentos que han justificado la
iniciativa, tanto desde el punto de vista de los estrangulamientos que era necesario resolver
para satisfacer necesidades presentes de la población de Navarra, como desde el de los retos
futuros que conviene afrontar con decisión y coordinación en el marco de la Estrategia territorial de Navarra, si se desea que una parte relevante del territorio regional pueda seguir disponiendo de una base económica con masa crítica suficiente como para lograr frenar los procesos
de despoblamiento dominantes en todo el mundo rural.
El catálogo de iniciativas posibles en Navarra que tienen a su alcance objetivos como los
especificados no es muy amplio. Desde la perspectiva actual, una vez realizados y replanteados
los estudios económicos y territoriales de la iniciativa, parece ya claro que el Canal de Navarra
es, seguramente, una de las mejores posibilidades de intervención, ya que puede hacer posible
incrementos muy notables en los niveles de productividad agraria de partida, con afecciones
pequeñas, así como conseguir el refuerzo e integración del conjunto del complejo agroalimentario regional, como adecuado complemento del sector industrial ligado al automóvil y todo
ello en una clara estrategia de diversificación del riesgo. Estos aspectos cobran especial relevancia desde la óptica de la economía del conjunto de la Comunidad y desde la posible incidencia que tales cuestiones puedan aportar al diseño de la Estrategia Territorial de Navarra
actualmente en fase de discusión.
Dicha claridad sobre la idoneidad de la iniciativa aún aumenta su nivel si a los beneficios
tradicionales de la iniciativa van añadiéndose otros derivados de varias utilidades directas que
también son impulsadas por la iniciativa, como la mejora del abastecimiento urbano, o indirectas y de largo plazo, como es el caso del reequilibrio territorial de la Comunidad Foral.
Asimismo, en esta relación de beneficios habría que incorporar otros no muy sencillos de
prever en su día, pero que la práctica diaria está descubriendo como singularmente importantes,
como es el caso del proceso de modernización que el Canal de Navarra y la Ley Foral 1/2002,
de 7 de marzo, de Infraestructuras Agrícolas, están impulsando en el modelo foral de gestión
del agua de riego, procurando un uso del agua más sostenible, así como pionero en lo que respecta a su adaptación a la Directiva Marco del Agua y a la reforma de 1999 de la Ley de
Aguas, al facilitar la aplicación en la práctica de un sistema de tarificación con precios variables en función del volumen de agua efectivamente consumido.
Este catálogo de beneficios y elementos positivos vinculados a la puesta en marcha del proyecto contrasta con el cuestionamiento del que fue objeto el proyecto durante algunas etapas. A
la vista de las cifras y de los argumentos expuestos no parece que dicho cuestionamiento tenga
tanto que ver con las características, costes y beneficios específicos del propio proyecto, como
con la posible existencia de posicionamientos de partida fundamentados en valoraciones generales posiblemente procedentes de casos similares, aunque no asimilables.
Planteada esta posibilidad, procede pararse a pensar si todas las críticas planteadas tomaron
como referencia los hechos y datos reales de la iniciativa, o si se han nutrido de la inspiración
de otros casos o de otros territorios. A este respecto, quizás merece la pena tener en cuenta que
el cierre del largo proceso de planificación de la iniciativa se consolida en los primeros años
noventa del siglo pasado, justo en una etapa donde muy pocos años después comienza a produ82
Quinto Congreso
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Navarra: una valoración de los efectos
socioeconómicos del Canal de Navarra
cirse una fuerte transformación del marco institucional de la planificación del agua, contexto en
el que surgieron numerosas propuestas de actuación, muchas de ellas análogas al Embalse de
Itoiz, pero localizadas en espacios de muy distinta naturaleza y planificadas con calidades muy
diversas.
Si se exceptúan los planos estadístico y macroeconómico, los impactos reales de las infraestructuras no pueden ser calibrados desde enfoques generales o abstractos. Cada caso es prácticamente único e irrepetible, por lo que sus efectos deben ser estudiados y medidos cuidadosamente. Sólo así es posible valorar en su justa medida la viabilidad técnica, ambiental y económica de cada iniciativa, así como calibrar sus efectos a corto y largo plazo.
En este campo del estudio cuidadoso e individualizado, el proyecto Embalse de Itoiz-Canal
de Navarra puede señalarse como un buen ejemplo, por la abundancia de los trabajos de tipo
técnico, económico y social elaborados para fundamentar la iniciativa y por el interés dedicado
al estudio de las facetas económica, social y territorial de la iniciativa, elementos clave para
poder adoptar decisiones acertadas en proyectos que terminan por desplegarse precisamente en
el territorio.
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84
Quinto Congreso
de Economía de Navarra
Gestión del agua, economía y territorio en
Navarra: una valoración de los efectos
socioeconómicos del Canal de Navarra
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85
86
ANEXO: DATOS DE BASE DEL ANÁLISIS TERRITORIAL
Variable
Pob. 2002
Densid. 2002
Descripción
IE Navarra
IE Navarra
IE Navarra
IE Navarra
IE Navarra
IE Navarra
Unidad
Habitantes, en cifras absolutas
Hab./Km2
Tasa de crecimiento acumulativo,
expresada en tantos por mil
Tasa de crecimiento acumulativo,
expresada en tantos por mil
Tasa de crecimiento acumulativo,
expresada en tantos por mil
Tasa de crecimiento acumulativo,
expresada en tantos por mil
Período
Media (µ)
Desv. Típica
(σσ)
Límite superior Límite medio Límite inferior
de los intervalos de los intervalos de los intervalos
2002
2002
1.403,19
224,20
3.062,34
1.322,27
4.572,22
3.577,80
1.403,19
224,20
362,38
28,46
1900-2002
-5,06
7,88
6,20
0,00
-8,49
1950-2002
-10,45
11,95
9,51
0,00
-14,89
1991-2001
-3,93
19,61
10,19
0,00
-13,55
1998-2002
3,37
29,47
20,47
0,00
-16,44
INE
%
2001
10,57
4,38
13,96
10,57
6,55
INE
%
2001
25,89
9,37
34,13
25,89
19,89
INE
Tantos por 1
2001
1,14
0,20
1,34
1,14
1,02
INE
%
2001
42,78
15,30
55,34
42,78
30,58
INE
%
2001
11,66
7,54
18,75
11,66
6,92
INE
%
2001
3,26
3,50
6,03
3,26
1,43
Aclaraciones
1) En el caso de la variable Pob. 2002, los cálculos se han realizado sin contabilizar la población del municipio de Pamplona, que por su talla demográfica introduce una marcada distorsión respecto del conjunto.
2) La tasa de crecimiento acumulativo responde a la formulación C = ((Ln(Nt/No))/t)*1000. Siendo: No, la población al comienzo del período; Nt, la población al final del período; y t, la duración del período en
años.
3) El índice de juventud se ha calculado conforme a la fórmula Ind. Juventud = (Pob<15/Pob.t)*100. Siendo: Pob<15, la población de menos de 15 años dentro del municipio; y Pob.t, la población total.
4) En el caso de los municipios creados durante los años noventa del s. XX ( Barañáin, Berrioplano, Berriozar, Irurtzun, Beriáin, Orcoyen, Zizur Mayor y Lekunberri), la tasa de crecimiento acumulativo considerada ha sido la de los municipios de los cuales se agregaron con posterioridad.
5) El índice de envejecimiento se ha calculado conforme a la fórmula Ind. Envejecimiento = (Pob>64/Pob.t)*100. Siendo: Pob>64, la población mayor de 64 años dentro del municipio; y Pob.t, la población total.
6) La tasa de masculinidad se ha calculado conforme a la formulación T. M. = V/M. Siendo: V, la población masculina dentro del municipio; y M, la población femenina.
Miguel Ángel Horta Sicilia, Alejandro Arranz Calvo
y Joaquín Olona Blasco
Población municipal en 2002
Densidad de población municipal en 2002
Evolución demográfica a lo largo
Tc 1900-2002
del s. XX
Evolución demográfica durante la
Tc 1950-2002
segunda mitad del s. XX
Evolución demográfica durante
Tc 1991-2001
la última década
Evolución demográfica durante
Tc 1998-2002
el último lustro
Porcentaje de población de menos de 15
Ind. Juventud
años dentro del conjunto de la población
Porcentaje de población de 65 y más
Ind. Envejec.
años dentro del conjunto de la población
Propoción de hombres respecto al
Ind. Masculinidad número de mujeres
Personas censadas nacidas en distinto
Dist. Mun. 2001 municipio de la misma provincia
Personas censadas nacidas en distinta
Otra. CCAA 2001 Comunidad Autónoma
Extranjero 2001 Personas censadas nacidas en el extranjero
Fuente
Quinto Congreso
de Economía de Navarra
TABLA 2
CARACTERIZACIÓN DE LAS VARIABLES UTILIZADAS EN EL CÁLCULO DEL INDICADOR DE VITALIDAD POBLACIONAL
Variable
Ocupado 1996
% Prim. 1996
% Sec. 1996
% Cons. 1996
% Serv. 1996
Evol. Prim. 81-96
Evol. Sec. 81-96
Evol. Serv. 81-96
Tasa. Activ. 2001
Tasa. Paro 2001
Población ocupada en 1996
Porcentaje de la población municipal
ocupada en el sector primario (1996)
Porcentaje de la población municipal
ocupada en el sector secundario (1996)
Porcentaje de la población municipal ocupada en el sector de la construcción (1996)
Porcentaje de la población municipal
ocupada en el sector servicios (1996)
Evolución de la población ocupada
en el sector primario (1981-1996)
Evolución de la población ocupada
en el sector primario (1981-1996)
Evolución de la población ocupada
en el sector primario (1981-1996)
Evolución de la población ocupada
en el sector primario (1981-1996)
Tasa de Actividad en 2001
Tasa de Paro en 2001
Unidad
Período
Media (µ)
Desv. Típica
(σσ)
IE Navarra
Población, en cifras absolutas
1996
473,27
1.000,20
1.637,85
473,27
137,87
IE Navarra
%
1996
17,80
11,98
28,44
17,80
9,40
IE Navarra
%
1996
28,21
10,20
36,44
28,21
19,73
IE Navarra
%
1996
10,29
5,38
15,17
10,29
6,88
IE Navarra
%
1996
43,70
11,59
54,11
43,70
35,35
IE Navarra
Tasa de crecimiento anual, en % 1981-1996
-6,31
10,26
2,27
0,00
-6,31
IE Navarra
Tasa de crecimiento anual, en % 1981-1996
0,57
7,70
4,22
0,00
-2,96
IE Navarra
Tasa de crecimiento anual, en % 1981-1996
5,26
26,54
10,32
0,00
-13,32
IE Navarra
Tasa de crecimiento anual, en % 1981-1996
2,76
3,80
3,72
0,00
-2,69
51,90
7,80
7,60
4,70
57,10
11,18
51,90
7,80
45,63
4,92
Fuente
INE-Censo 2001 %
INE-Censo 2001 %
2001
2001
Límite superior Límite medio Límite inferior
de los intervalos de los intervalos de los intervalos
Aclaraciones
1) La tasa de crecimiento acumulativo responde a la formulación C = ((Ln(Nt/No))/t)*1000. Siendo en este caso: No, la población ocupada en el sector económico considerado al comienzo del período; Nt, la
población ocupada en el sector económico considerado.
2) El índice de juventud se ha calculado conforme a la fórmula Ind. Juventud = (Pob<15/Pob.t)*100. Siendo: Pob<15, la población de menos de 15 años dentro del municipio; y Pob.t, la población total.
3) En el caso de los municipios creados durante los años noventa del s. XX (Barañáin, Berrioplano, Berriozar, Irurtzun, Beriáin, Orcoyen, Zizur Mayor y Lekunberri), la tasa de crecimiento acumulativo considerada ha sido la de los municipios de los cuales se segregaron con posterioridad.
87
Gestión del agua, economía y territorio en
Navarra: una valoración de los efectos
socioeconómicos del Canal de Navarra
Evol. Cons. 81-96
Descripción
Quinto Congreso
de Economía de Navarra
TABLA 3
CARACTERIZACIÓN DE LAS VARIABLES UTILIZADAS EN EL CÁLCULO
DEL INDICADOR DE EMPLEO Y ACTIVIDAD ECONÓMICA
88
TABLA 4
CARACTERIZACIÓN DE LAS VARIABLES UTILIZADAS EN EL CÁLCULO
DEL INDICADOR DE REESTRUCTURACIÓN AGRARIA
Descripción
Fuente
Unidad
Media (µ)
Desv. Típica
(σσ)
Límite superior Límite medio Límite inferior
de los intervalos de los intervalos de los intervalos
1999
93,4
123,3
250,2
93,4
39,06
1989-1999
-33,0
28,4
22,3
0,0
-38,08
1999
30,5
30,4
58,2
30,5
16,55
1989-1999
78,4
178,2
109,1
0,0
-27,85
1999
0,7
0,4
1,0
0,7
0,39
1989-1999
53,7
135,5
91,3
0,0
-26,20
1999
12,6
22,1
44,2
12,6
2,23
1989-1999
100,0
465,2
304,2
0,0
-56,46
1999
30,9
30,5
64,8
30,9
8,24
1989-1999
-7,2
138,1
91,0
0,0
-63,34
1999
28,8
33,6
73,7
28,8
7,71
Miguel Ángel Horta Sicilia, Alejandro Arranz Calvo
y Joaquín Olona Blasco
Explotaciones agrícolas,
Número de explotaciones agrícolas en 1999 INE-Censo Agrario en cifras absolutas
Var. Expl. Agr. Variación del número de explotaciones
INE-Censo Agrario Variación porcentual
89-99
agrícolas entre 1989 y 1999
Superficie agraria útil (SAU) por
INE-Censo Agrario SAU (en Ha) por explotación
SAU/Expl. 1999 explotación, en 1999
Var. SAU/Expl. Variación de la superficie agraria útil
INE-Censo Agrario Variación porcentual
89-99
(SAU) por explotación entre 1989 y 1999
Unidades de trabajo año (UTA) por
INE-Censo Agrario UTA por explotación
UTA/Expl. 1999 explotación, en 1999
Var. UTA/Expl. Variación del número de unidades de
INE-Censo Agrario Variación porcentual
89-99
trabajo año (UTA) por explotación, en 1999
Porcentaje de tierras labradas de regadío
%TL-Reg. 1999 respecto del total de tierras labradas, en 1999 INE-Censo Agrario %
Var. TL-Reg.
Variación de las tierras labradas de regadío INE-Censo Agrario Variación porcentual
89-99
entre 1989 y 1999
Porcentaje de explotaciones, respecto del
total, con una Orientación Técnico EconóOTE % Agr.
mica (OTE) relacionada con la producción INE-Censo Agrario %
Divers. 1999
agrícola de cultivos diversos, horticultura,
viticultura, frutales y cítricos, olivar, cultivos leñosos diversos y policultivos, en 1999
Variación del número de explotaciones con
una Técnico Económica (OTE) relacionada
Var. OTE-Agr. con la producción agrícola de cultivos di- INE-Censo Agrario Variación porcentual
Divers. 89-99
versos, horticultura, viticultura, frutales y
cítricos, olivar, cultivos leñosos diversos y
policultivos, en 1999
Porcentaje de explotaciones, respecto del total, con una Orientación Técnico Económica
OTE % Ganad. (OTE) relacionada con la producción gana- INE-Censo Agrario %
1999
dera de bovino de leche, bovino de carne,
bovino mixto, ovino, caprino, otros herbívoros, granívoros y ganadería mixta, en 1999
Expl. Agr. 1999
Período
Quinto Congreso
de Economía de Navarra
Variable
TABLA 4 (continuación)
Variable
Descripción
Fuente
Unidad
Media (µ)
Desv. Típica
(σσ)
1989 - 1999
-45,6
44,3
Límite superior Límite medio Límite inferior
de los intervalos de los intervalos de los intervalos
30,0
0,0
-73,65
TABLA 5
CARACTERIZACIÓN DE LAS VARIABLES UTILIZADAS EN EL CÁLCULO
DEL INDICADOR DE CONDICIONES DE VIDA
Variable
Descripción
Período
Media (µ)
Desv. Típica
(σσ)
Límite superior Límite medio Límite inferior
de los intervalos de los intervalos de los intervalos
I. E. Navarra
Número de turismos por cada
100 habitantes
2001
46,0
16,5
57,3
46,0
38,3
I. E. Navarra
Variación porcentual
1994-2001
21,8
19,7
25,3
0,0
7,6
INE-Censo 2001 %
1991-2001
12,5
11,8
23,0
12,5
5,2
INE-Censo 2001 %
2001
52,8
14,0
63,7
52,8
41,0
INE-Censo 2001 %
2001
11,2
5,3
13,4
11,2
7,7
89
I. E. Navarra
Variación porcentual
1996-2000
91,1
285,0
145,0
0,0
-35,1
I. E. Navarra
Pesetas por habitante
2000
241.574,6
220.270,6
463.538,4
241.574,6
144.695,4
INE-Censo 2001 %
2001
10,9
13,4
25,8
10,9
13,4
INE-Censo 2001 %
2001
20,5
31,5
64,4
20,5
2,6
INE-Censo 2001 %
2001
78,1
18,9
92,2
78,1
60,4
Gestión del agua, economía y territorio en
Navarra: una valoración de los efectos
socioeconómicos del Canal de Navarra
Relación entre el número de turismos y
de habitantes
Var. Turism.
Variación del número de turismos entre
1994-2001
1994 y 2001
% Viv. Cons.
Porcentaje de viviendas construidas
1991-2001
durante el período 1991-2001
% Segundo Grado Porcentaje de personas con estudios
2001
terminados de segundo grado
% Tercer Grado Porcentaje de personas con estudios
2001
terminados de tercer grado
Var. Presup.
1996-2000
Variación del presupuesto municipal
Relación entre el presupuesto municipal
Presup./Hab. 2000 y el número de habitantes
Porcentaje de personas que consideran las
Malas Comunic. comunicaciones como un problema en
2001
relación con su vivienda
Edificios destinados principalmente a viGas 2001
viendas que cuentan con instalación de gas
Edificios destinados principalmente a
Teléfono 2001
viviendas que cuentan con teléfono
Tur/100 Hab.
Unidad
Fuente
Quinto Congreso
de Economía de Navarra
Variación del número de explotaciones con
una Orientación Técnico Económica (OTE)
Var. OTE-Ganad. relacionada con la producción ganadera de INE-Censo Agrario Variación porcentual
89-99
bovino de leche, bovino de carne, bovino
mixto, ovino, caprino, otros herbívoros,
granívoros y ganadería mixta, en 1999
Período