POLITICA CRIMINAL COMO POLITICA PUBLICA

I. LA POLÍTICA CRIMINAL
COMO UNA POLÍTICA PÚBLICA
1. Las políticas públicas
Uno de los logros del avance y modernización de la
administración pública es que las funciones estatales no pueden ser ejercidas sin un mínimo de planificación, pues lo limitado de los recursos y lo amplio de las demandas que atienden, obligan a la
adopción de criterios de racionalidad para el logro
de objetivos y metas, por el contrario, una administración pública sin criterios de racionalidad, con probabilidad no lograría invertir recursos de manera
eficiente ni tendría logros significativos, o al menos, criterios claros para distinguir avances o retrocesos.
ción de la comunidad y el sector privado. Una política pública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o
modificaciones institucionales, y la previsión de sus
resultados.”
El concepto clave entonces es información. La información correcta dota del estado de las cosas así
como de un nivel de previsibilidad sobre los alcances de las intervenciones posibles y sus resultados.
Sin duda, esto esta vinculado a la idea de publicidad de los actos gubernamentales y la transparencia y rendimiento de cuentas.
2. Elementos de una política pública
De todo esto se tratan las políticas públicas, de la
gestión de grandes áreas de problemas o demandas
mediante metodologías racionales de inversión de
recursos, planificación y establecimiento de prioridades, objetivos y metas. Esto, que resulta casi obvio, no siempre ha sido así e inclusive, aún muchas
áreas de trabajo en diversos ámbitos funcionan más
o menos de maneras precarias.
El chileno Ignacio Lahera distingue dos
conceptualizaciones sobre lo que es una política pública, en primer lugar, se habla de una definición
tradicional, según la cual ésta es un programa de
acción de una autoridad o al resultado de la actividad de una entidad investida de poder público y de
legitimidad gubernamental. Sin embargo, como bien
lo señala el autor citado, esta definición da preeminencia al carácter central de Estado, de manera
casi excluyente hacia otros actores1.
Según Lahera, los avances de la sociedad de la información, de mecanismos de producción de información y acceso al público están generando un esquema diferente en donde el público pasa a jugar
un papel importante y la centralidad de los debates giran alrededor de la producción de información, haciendo un cambio de énfasis en la administración, de connotación más estática, por el de gestión, de connotación dinámica. De esta manera, importa más el resultado que el proceso en sí mismo,
una visión actual de las políticas públicas establece que se refieren a “(...) cursos de información,
relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el
sector público y, frecuentemente, con la participa-
1.
2
2.1. DEFINICIÓN
DEL OBJETO
Tal como ha queda planteado en la definición de
política pública, debe existir una necesidad y un
objetivo definido de manera participativa y democrática. Es decir, el problema o área de trabajo donde se pretende intervenir no debe partir de definiciones unilaterales, que limitadas al punto de vista
de quién tiene poder de definición, que corre el gran
riesgo de invisibilizar las necesidades reales de los
demandantes o afectados.
En este sentido, el principio de participación social
es fundamental para establecer los límites y alcances de las políticas públicas.
Para el caso, cuando se piensa en la implementación
de políticas de prevención de la criminalidad de la
niñez y adolescencia, un aspecto clave de esa política debe ser la participación de la niñez como actores de la política pública, dotando a ésta de contenido y legitimidad, especialmente si se considera
que en el ámbito de los derechos de la niñez y adolescencia, conceptos tradicionales han dado paso a
modelos de desarrollo basados en la Convención de
los Derechos del Niño, reconociendo su propia individualidad y capacidad para expresar sus intereses, preocupaciones y necesidades. En este sentido,
deben tenerse tanto las consideraciones de los beneficiarios como de los posibles afectados.
Esta definición del “qué” de la política pública se
denomina “línea de base”, es decir el aspecto concreto sobre el que se van a focalizar los esfuerzos y
Lahera, Ignacio. Introducción a las políticas públicas. Fondo de la Cultura Económica, México, 2002. Pág. 13.
recursos, reconociendo las prioridades y obligaciones contraídas por el estado con la niñez y adolescencia. Este aspecto inicial resulta obviamente clave, pues de la forma en cómo se defina el objeto, se
definirán sus soluciones o alternativas de tratamiento, corriendo el riesgo que, una inadecuada definición, derive en inadecuadas respuestas.
El definir el objeto de la política, implica una decisión sobre las soluciones a implementar. En este
sentido, este ejercicio también puede verse afectado por la calidad del ejercicio definitorio original.
Un principio básico indica: “un problema no es igual
a la ausencia de una solución”, el problema debe
ser definido en su esencia, por sí mismo y no en
sentido negativo, pues un mismo problema puede
tener diversas soluciones, la ideal, es la que mejor
se adapte al contexto.
Un punto importante de destacar es que, si regularmente las políticas públicas son expresiones dinámicas de facultades gubernamentales en atención a demandas sociales, es fácil encontrar una
vinculación directa entre derechos humanos y políticas públicas, éstas últimas como herramientas
para dotar de vigencia a los primeros. Consecuentemente, la definición del objeto tiene pues, base
en la búsqueda de vigencia de uno o varios derechos.
2.2. DIAGNÓSTICO
Una vez establecida la línea de base, es necesaria
una evaluación (si hay un proceso previo o continuidad) o un diagnóstico del estado de las cosas y
su dimensión actual. Nuevamente, la información
vuelve a ser fundamental para estos fines. En ocasiones, la ausencia de esta impide tener una visión
profunda y precisa de los problemas o las necesidades prioritarias o de relaciones invisibles que afectan los resultados finales.
Iniciar una intervención sin un diagnóstico es realizar una mala inversión de recursos y energía, pues
no se conocen los aspectos más importantes ni la
cantidad de recursos necesarios para afectar esa
realidad.
Uno de los aspectos claves de un diagnóstico es el
preciso establecimiento de criterios de evaluación,
pues una inadecuada selección de éstos puede generar percepciones falsas. Un ejemplo: si hablamos
de política criminal, y nos interesa conocer el nivel
de criminalidad violenta, una forma de conocer esta
situación puede ser a través de estadísticas
policiales de denuncias recibidas. Aunque éstas puedan dar un panorama, muchas veces necesita datos adicionales y complementarios como encuestas
de victimización, ya que de esta forma, podríamos
descubrir que un importante nivel de delitos no se
denuncian, cifra que termina sesgando las estadísticas policiales, generando un panorama diferente
al real.
Otra consideración es que el diagnóstico debe comprender una exploración del aspecto material del
objeto seleccionado, pero también una exploración
del aspecto subjetivo, de las expectativas sociales.
Es ilustrador el hecho que existen situaciones donde la percepción sobre la gravedad de un problema
es mucho mayor que la dimensión real de éste o
viceversa, esta exploración contribuiría a la identificación de medidas comunicacionales de tratamiento o de futuras resistencias.
En este sentido, para un diagnóstico, lo ideal sería
poder partir de una base amplia de criterios de evaluación, solo de esta manera puede establecerse en
términos de planificación una diferencia substancial entre el estado actual y el estado deseado a
futuro. También, el diagnóstico permite establecer
los puntos clave de estudio y, basados en ellos, la
formulación de indicadores como herramientas de
evaluación y medición.
2.3. PLANIFICACIÓN
La planificación reúne los dos aspectos previos: la
línea de base (visión) y el diagnóstico. Con estos
datos, se entra en la conjugación de otras variables
y elementos. Las variables son múltiples y no son
necesariamente iguales para todos los procesos, éstas tienen que ver con el contexto político sobre el
que se opera, así como por otros criterios como la
cultura de un país o región, legislaciones vigentes,
los recursos disponibles o que se deben reunir, personal especializado, inclusive, en algunas materias,
hasta las condiciones climáticas.
La planificación debe asumir el objeto definido democráticamente y ser coherente con éste. Un primer paso de la planificación es la elaboración de
los objetivos perseguidos por esa política pública,
estos se refieren al estado ideal esperado a la finalización de un ciclo. Dichos objetivos deben trazarse de acuerdo a resultados esperados en determi-
3
nados períodos, a estos resultados temporalmente
establecidos se les denomina metas.
Para el establecimiento de las metas es necesario
la definición de los aspectos claves y susceptibles
de verificación sobre los avances o retrocesos, a estos aspectos claves se les denomina indicadores. La
observación sistemática (monitoreo) y la producción
de información son fundamentales para poder medir la afectación que sobre la realidad tenga la intervención planificada.
La planificación debe ser ante todo un proceso racional y pragmático, pero ello no significa que se
funcione en una lógica en la cual “el fin justifica
los medios”, sino más bien en una lógica de eficacia
y eficiencia, entendiendo por esta última como el
mejor logro de objetivos y metas propuestos, con la
mejor inversión de recursos disponibles.
Dentro de esta idea de eficiencia, se encuentra la
necesidad de producir resultados con recursos limitados, de esta manera, se deben buscar la elección
de prioridades y en segundo lugar, la búsqueda de
apoyos alternativos o generación de economías a
escala. Generar economías a escala significa el aprovechamiento y optimización de la división del trabajo por especialidades, por ejemplo, en un taller
de zapatería donde se cuenta con cinco zapateros a
tiempo completo, una forma de organización puede
ser la distribución alterna de pedidos de calzado
entre los diferentes zapateros para que cada uno
produzca el par que se le ordena. Otra forma de
organizar el mismo taller puede ser la división del
trabajo a través de tareas especializadas, así, un
zapatero puede encargarse de cortar el cuero, mientras otro, de las suelas, un tercero de la costura, el
cuarto del pegamento de las piezas y el quinto del
acabado de los zapatos. Esta última forma es una
economía a escala, que se basa en la idea de que
no hace falta repetir funciones entre diversos procesos por diferentes instancias, si éstas pueden ser
ejecutadas por una sola, para varios procesos simultáneos.
En materia de política criminal, si se considera que
desde el punto de vista preventivo es necesaria una
intervención en el área educativa, ello no implica
que los ejecutores de la política criminal asuman
por sí este desafío, si este puede ser trasladado a
las agencias educativas correspondientes.
4
2.4. MECANISMOS
DE EVALUACIÓN
Todo proceso orientado a la producción de resultados debe contar con mecanismos de evaluación, no
solo para medir el estado de los avances sino también para favorecer la adopción de revisiones o
correctivos del proceso. En este sentido, la evaluación no es solamente para el final, sino que es aplicable a todo el proceso.
De la misma manera que en las etapas previas, la
evaluación debe incluir las variables exploradas por
el diagnóstico (objetivas y subjetivas) y establecidas en la línea de base, de acuerdo a la información producida para alimentar la plantilla de
indicadores.
La evaluación no se limita al establecimiento cuantitativo de resultados, sino a una valoración cualitativa de lo logrado o pendiente, pues en este nivel
una medición estrictamente cuantitativa puede dejar de lado la existencia de variables como resistencias políticas, falta de recursos, falta de apoyo
de la comunidad, etc. que condicionan de manera
substancial los resultados.
Por otro lado, la detección temprana de zonas críticas puede contribuir a la prevención o minimización
de distorsiones o generación de efectos perversos o
no deseados de las políticas implementadas. Los
efectos perversos son resultados contradictorios con
los explícitamente buscados, un ejemplo de efecto
perverso puede ser que el producto de una política
pública de control de armas que aumenta requisitos legales y económicos para la obtención de armas de fuego, sea el traslado de la demanda de
armas hacia el mercado negro.
La evaluación, en lo posible, debe incluir además,
la participación de los actores involucrados y del
público, nuevamente para evitar excesos de optimismo o crítica, sino para establecer nuevos espacios de trabajo y negociación de prioridades. De esta
manera, las evaluaciones servirían además como
mecanismos de rendimiento de cuentas y transparencia.
3. Conflicto, violencias y políticas públicas
Como se ha indicado, las políticas públicas son herramientas que sirven para dar vigencia a las fun-
ciones estatales frente a la demanda social, así como
también como medios de vigencia de derechos humanos. En este sentido, la debilidad o falta de una
adecuada política pública puede afectar las condiciones de vida de la sociedad. Alberto Binder distingue que un estado tiene, básicamente cinco grandes políticas, a saber:
• Política económica, que rige los criterios de
distribución social de la producción y de los
recursos, así como su inversión. En este sentido, incluye un amplio abanico de políticas
específicas como la política tributaria, el gasto social, política alimentaria2.
• Política de salud, establece el sistema de atención de la salud de la población.
• Política educativa, encargada de socializar y
dotar de formación a las personas para atender las necesidades sociales.
• Política de Relaciones Exteriores, posiciona
al Estado en sus relaciones con otros países.
• Política de gestión de la conflictividad, que
se encarga del tratamiento de los conflictos
sociales y su solución o reconversión.
De acuerdo con el autor citado, los desequilibrios
entre las políticas mencionadas generan problemas
en otros de los campos de acción en su conjunto
(más conflictos), de tal manera que una visión global de las políticas gubernamentales debe buscar
un delicado equilibrio que garantice la estabilidad
social. En este apartado, nos interesa en particular
la política de gestión de la conflictividad, dado que
ella constituye la matriz de lo que denominamos
política criminal, que sería una política específica.
Cada una de las grandes políticas mencionadas
cuenta con un entramado institucional encargado
de su ejecución, en este sentido, de acuerdo con
Binder, la política de gestión de la conflictividad
cuenta con un sistema público de gestión de
conflictividad, el cual se compone de todas las instancias establecidas para el tratamiento de conflictos, policías, jueces, procuradores, fiscales, defensores, centros de mediación, sistemas de justicia local, comunal, leyes, cárceles etc.
2.
3.
4.
La tarea de la política de gestión de la conflictividad
y su entramado institucional es la de contener la
conflictividad social en un nivel tolerable que evite
la suscitación de grandes crisis o debilitamiento de
la autoridad, o peor aún una conflagración interna.
En este contexto, la idea de conflicto responde a su
expresión más elemental que es la existencia de
intereses contrapuestos, cuyas manifestaciones pueden variar, siendo una de ellas, el ejercicio de la
violencia intersubjetiva, pero ésta no agota las posibilidades de manifestación del conflicto, es solo
una de ellas. Por otro lado, el conflicto no es, en sí
mismo negativo, sino una característica normal de
la interacción social. Tal como lo indica Ross:
“Debemos tener presente, no obstante, que el
conflicto en sí no es algo que sea deseable o indeseable. (...) la cultura que una sociedad tiene
del conflicto define lo que la gente valora, las
formas adecuadas de conseguirlo, las posturas
ante otros que busquen lo mismo y las instituciones y prácticas que ayuden a determinar el
curso de las disputas sobre cuestiones de valor.”
“El conflicto ocurre cuando las partes se hallan
en desacuerdo con respecto a la distribución de
recursos materiales o simbólicos y actúan movidas por la incompatibilidad de metas o por una
profunda divergencia de intereses. En el conflicto son importantes tanto los elementos
conductuales como los perceptuales”3
La democracia, entre sus atributos, tiene el de ser
un mecanismo de gestión de conflictos, pues por su
característica propia, en su seno se manifiestan pluralidad de intereses y actores, en consecuencia, las
reglas establecidas para la convivencia democrática imponen una forma de resolución de esas divergencias. En este sentido, la organización social y
sus instituciones, deben comprender, como una derivación transversal del modelo global, esa característica de resolución de conflictos4.
De esta manera, cuando hablamos de política criminal, estamos hablando de una especie particular
Binder no establece dentro de las grandes políticas la existencia de una denominada “política social”, pues argumenta que ésta es
un subterfugio para separar, ideológicamente, la cuestión económica de la social, es decir, para hablar de “lo social” sin cuestionar
las condiciones de distribución social de los recursos y el modelo económico en funciones.
Ross, Marc Howard. La cultura del conflicto. Las diferencias interculturales en la práctica de la violencia. Paidos, Buenos
Aires, 2000. Págs. 37 y 38.
Zino Torazza, Julio. La estructura social. Universidad San Antonio. Murcia. 2001.
5
de conflictos, de aquellos que, según una definición
previa y arbitraria, son definidos como conductas
delictivas, muchas de las cuales, afectan intereses
socialmente protegidos o valorados.
El objeto de la política criminal se encuentra orientado hacia determinados conflictos, los cuales son
aquellos que por una decisión de poder, que también forma parte de la política criminal, han sido
catalogados como delictivos y sujetos de penalidad
por medio de la ley. En este sentido, la política
criminal se encuentra autolimitada por una definición previa de los conflictos que se encuentran dentro del ámbito delictivo, en consecuencia, abarca
tanto aspectos normativos como institucionales relativos a esta materia.
Esta visión de política criminal que hemos citado
plantea no pocas inquietudes y dudas a la hora de
plantear una política pública pues resulta que, su
objeto, en principio, el delito, resulta una categoría
ambigua, heterogénea e inasible, por otro lado, los
actores resultan igualmente heterogéneos y diversos. En razón de lo anterior, el diseño de una política pública en este sentido no puede ser univoca,
sino una composición de varios campos de acción.
Por otro lado, desde el punto de vista del análisis y
abordaje de conflictos, una forma de tratamiento
de estos es el conocimiento de las posiciones de las
partes y la búsqueda de soluciones conjuntas o compartidas, sin embargo, por sus especiales características, en la política criminal tal y como la conocemos, en determinados conflictos la búsqueda de
acuerdos resolutivos, pues los fundamentos sobre
la decisión que “resuelve” el conflicto no depende
de la voluntad de las partes conflictuadas.
b.
c.
d.
e.
4. Los principios de la política criminal estatal
Los principios que toda política criminal debe considerar, de acuerdo a nuestro marco normativo,
retoman los principios desarrollados en el documento: “Bases para la Discusión sobre Política Criminal Democrática”5, al cual ya hemos hecho referencia, sin embargo destacamos los siguientes:
a. Principio de legalidad: los actos de las instituciones estatales deben estar sujetas a la
5.
6
f.
ley, entendiendo dentro de éstas la Constitución, las normas de Derechos Humanos y la
legislación secundaria. Dicho funcionamiento
debe ser congruente con el cúmulo de instrumentos mencionados teniendo en primacía a
la Constitución y los Convenios de Derechos
Humanos.
Principio de dignidad humana: con ello
se dota de sentido los actos del estado, a fin
de considerar su actividad a la luz del máximo respeto de la persona y de las condiciones
que le permitan desarrollar su personalidad.
Principio de subsidiariedad: la política criminal es una herramienta de tratamiento de
la conflictividad que solo puede ser usada una
vez agotadas las formas de tratamiento por
vías no penales. La necesidad de reconocer
las formas alternativas de resolución de conflictos, más que una opción se convierte en
una necesidad de actuación en el especial ámbito de la niñez y la adolescencia.
Principio de mínima intervención y reducción del daño: como consecuencia de lo
anterior, la política criminal solo intervendrá
en los casos más graves y tratará de construir salidas alternativas y restaurativas para
los conflictos menores. En este sentido, esta
política estará orientada hacia sus consecuencias, de tal manera que la intervención del
sistema penal no sea un factor más del conflicto original.
Principio de eficiencia y racionalidad: la
política criminal supone una toma de decisiones sobre la base de ciertos límites normativos y ciertos límites materiales (en especial
los presupuestarios). Esto supone que para
el logro de los fines, la política criminal debe
tener criterios racionales para obtener los
mejores resultados con la mejor inversión posible de los recursos. Esto solamente se logra
a través de mecanismos de planificación y
evaluación. Ello supone que la toma de decisiones se encuentra basada en procesos de
decisión empíricamente fundamentados en
necesidades reales.
Principio de transparencia y rendición
de cuentas: en un estado republicano, los
actos del gobierno y sus decisiones pertenecen a la cosa pública, por lo tanto, sus contenidos, fines, resultados y actores están suje-
Amaya, Edgardo. Bases para la Discusión sobre Política Criminal Democratica. FESPAD ediciones, San Salvador, noviembre
2003.
tos al escrutinio del público. Esto supone una
apertura al derecho de acceso a la información por parte de los ciudadanos así como al
establecimiento de mecanismos de control o
instancias de evaluación.
g. Principio de participación ciudadana:
como derivación de la republicaneidad del sistema político, los ciudadanos tienen el derecho a participar de aquello que es público, no
solo como testigos, sino como actores con poder de decisión. Esto supone un
involucramiento de los ciudadanos en aquellas decisiones que pueden terminar afectándolos, tales como las relativas al funcionamiento del sistema penal.
h. Principio de igualdad social, Según este
principio, el derecho penal debe estar orientado hacia la protección de los derechos humanos y de los sectores más afectados por
las decisiones y acciones de los sectores económicos y políticos dominantes que afectan
directamente sus derechos. El principio de
igualdad social o materia presupone una actuación correctiva sobra la distribución inicial de recursos existentes en la sociedad, a
modo de reconocimiento de las desigualdades
sociales de las personas y ser tratados conforme a ellas.
i. Principio de acción multiagencial: una
política criminal reúne a diversos actores que
en la práctica funcionan de manera más o
menos autónoma, regidos por diversidad de
intereses y lógicas. En este sentido, la política criminal debe ser comprensiva de estas circunstancia y establecer una regla de coordinación en atención a fines, sin que cada institución pierda su específica función dentro
de la sociedad
En consonancia con los anteriores principios, la Sala
de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia 52-2003/56-2003/57-2003 de fecha 1 de abril de 2004, reconoce límites a la facultad sancionatoria del estado, conforme con la Constitución, reconociendo la necesidad de actuar con
pluralismo, razonabilidad y proporcionalidad al momento de la formulación de los mandatos y prohibiciones (considerando III). Reconociendo principios
como el de lesividad de la conducta, que exige una
dañosidad material de la acción para su reconocimiento como norma prohibitiva; el principio de culpabilidad, que proscribe toda manifestación de un
derecho penal de autor en la formulación de hechos
delictivos, señalando la obligación del establecer una
edad mínima para imputar un responsabilidad penal; y el principio de legalidad penal en conexión
con la seguridad jurídica, a fin de prohibir la utilización de conceptos jurídicos indeterminados en la
configuración de los ilícitos penales.
5. Política criminal y sectores vulnerables: niñez y juventud
Una derivación de los principios establecidos en el
apartado anterior, es que tal como lo señala el principio de igualdad social, no todo puede ser tratado
bajo estándares idénticos cuando existen diferencias sustanciales entre grupos poblacionales, este
principio elemental de tomar en cuenta las diferencias, es la que lleva a adoptar ciertas características especiales a la política criminal.
Una manifestación importante del reconocimiento
de las diferencias y la adición de un plus de garantías para los sectores desaventajados o vulnerables
es la configuración de un esquema especial de protección de la niñez y juventud, diferente al de los
adultos. La existencia de este esquema de protección, obliga a la política criminal a configurarse, en
el caso de la niñez y adolescencia, de acuerdo con
ese esquema planteado.
En este documento, esa necesidad ha sido recogida
y por ello también se hace un énfasis en esta propuesta en lo que debe ser una política criminal aplicable al sector niñez y juventud.
5.1. ESTADO
DE DERECHO Y LA POLÍTICA CRIMINAL DE
LA INFANCIA
Sin pretender una definición del Estado de Derecho se reconoce, en primer lugar al estado como
una entidad surgida del propio contexto histórico
político, con ello sus prácticas o acciones se explican a partir de la conjunción de intereses que permiten a un estado mantener determinadas relaciones sociales entre sus miembros. Por otra parte el
derecho pretende afirmar que detrás del estado, hay
un poder capaz de prescribir y determinar una conducta humana, a fin que las normas jurídicas sean
obedecidas y aplicadas.
Las prácticas del estado y las afirmaciones de poder del derecho, en el ámbito específico de “lo criminal”, perfilan la política criminal de un estado.
Definiéndose la política criminal (incluyendo la po-
7
lítica criminal de la infancia) como el conjunto de
decisiones y prácticas que desde el estado organizan, mantienen, controlan y definen las relaciones
sociales no armoniosas entre los miembros de una
sociedad a través del sistema penal. Por ello la definición de lo que se entenderá por delito desde la
ley (específicamente la ley penal), es una de las
muestras más claras de definición de lo que son
conductas que afectan al cuerpo social.
Sin embargo la definición de los delitos no es el
único mecanismo de prácticas político criminales,
entre otras podemos mencionar: las actividades de
control policial, las decisiones de prioridad
institucional para la investigación de ciertos delitos, la forma de aplicación de institutos procesales,
los programas de organización institucional para
la ejecución de medidas educativas en los centros
de internamiento. El ámbito de acción de una política criminal en sí mismo suele ser diverso.
La multiplicidad de instituciones estatales que intervienen, así como la diversidad de finalidades declaradas o no de las mismas, hace que sea muy
difícil la formulación y ejecución de prácticas coherentes del estado sin la concurrencia de instancias
que las coordinen y corrijan, en especial en el tema
de la justicia penal juvenil, que se convierte en un
fenómeno que engrana una aglomeración de expectativas de diversos sectores sociales, con la pretendida finalidad de construir una mejor convivencia
social.
Las prácticas y acciones el estado explican muchas
veces la propia finalidad del mismo, respecto del
modelo de sociedad que se espera, con ello una política criminal expresa la naturaleza del estado que
la implementa, por ejemplo un modelo de estado
liberal hará énfasis en visiones organicistas, que
suponen una ordenación espontánea y natural de
la sociedad, absteniéndose con ello de intervenir en
el juego de la ordenación natural de aquella, limitándose a garantizar y asegurar la libertad y el
ejercicio de los derechos naturales e individuales,
en cuanto presupuesto y condiciones de existencia,
y de funcionamiento del orden social.
En nuestro país un modelo de estado estrictamente
liberal (distinguiendo entre liberalismo político y
6.
8
Sentencia de 19-VII-1996, Inc. 1-92, Considerando IV 4.
liberalismo económico) es incompatible con lo dispuesto en nuestra Constitución, pues ya la jurisprudencia constitucional explica el carácter
personalista de los fines del estado, el estado sólo
tiene sentido como un medio puesto al servicio de
la persona humana, entendiéndose “…la realización
de la persona humana, tanto en su dimensión individual como social, sin anteponer a este objetivo
supremo, supuestos ‘fines’ de la colectividad como
conjunto orgánico, o del Estado como ente superior
a aquélla, pues en este caso su actuación devendría
en inconstitucional por vulnerar el artículo 1 de la
Ley Primaria” 6.
El modelo de estado dispuesto en nuestra Constitución no supone un cumplimiento formal de los
derechos y libertades individuales, sino un compromiso de dotarlo de contenido económico y social
como solución efectiva para el cumplimiento de los
fines éticos de la persona humana, en especial de
la niñez por los compromisos internacionales del
estado salvadoreño y por las específicas prerrogativas de nuestra Constitución para con la infancia.
5.2. LA CONSTITUCIÓN
COMO MARCO DE UNA POLÍTICA
CRIMINAL DE NIÑEZ Y ADOLESCENCIA
El carácter soberano y normativo de la Constitución establece claros parámetros del compromiso del
estado para con la niñez y adolescencia, en especialmente si lo consideramos a luz del principio de
igualdad, que obliga hacer una discriminación positiva considerando las condiciones objetivas de vulnerabilidad de la niñez. Una política criminal de la
niñez y adolescencia presupone considerar los límites normativos de la Constitución, por ejemplo el
artículo 35 inciso segundo obliga a un régimen jurídico especial para aquellos menores en conflicto
con la ley, el régimen especial no puede suponer su
exposición a condiciones que provoquen la destrucción de la personalidad del menor, al contrario presupone en supuesto especial de igualdad por diferenciación.
La Sentencia de la Sala de lo Constitucional del
14-II-97, inciso 15-96, considerando XX 4 y 5 nos
expone sobre las consideraciones de significación
del régimen sancionatorio de los menores:
“…la minoría de edad comprende un período de
la existencia del ser humano que no es exacto y
absoluto, sino que varía según la clase de relaciones que puedan entrar en juego y está en función directa del ordenamiento positivo que las
regula; y aplicando esta idea desde la perspectiva constitucional, es evidente que el constituyente ha establecido que la conducta antisocial
de los menores esté sometida a un régimen especial, lo que no puede significar otra cosa que
constitucionalmente está prohibido prescribir el
mismo régimen sancionatorio para menores que
para mayores de edad (…); es constitucionalmente exigible el diferente tratamiento jurídico, en
los aspectos sancionatorios, entre menores y mayores de edad. La misma ubicación del régimen
sancionatorio de los menores, hace evidente que
el constituyente ha insistido a tal grado en la
diferenciación de regímenes que vuelve factible
que constitucionalmente no sea posible hablar
de un derecho penal aplicable a menores, sino
un derecho de menores que debe presentar sus
propias características y principios”.
acciones para con sus ciudadanos menores de 18
años de edad a través de las leyes, las políticas
estatales, las instituciones y las prácticas socialmente establecidas.
El análisis de la normativa internacional tiene como
objetivo entender los fundamentos, el contenido, los
límites y compromisos del estado en la formulación
de una política criminal juvenil, especialmente por
su declarada compatibilidad con la constitución con
base a los objetivos perseguidos por el derecho internacional de los derechos humanos11.
5.3.1. LÍMITES
ESTATALES EN LA NORMATIVA INTERNA-
CIONAL
INFANCIA A PARTIR DE
PROTECCIÓN IN-
La Convención sobre los Derechos del Niño12 viene
a superar un paradigma en donde la niñez y la
adolescencia, por ser minoría de edad, eran considerados incapaces, incompletos, vulnerables u objetos de tutela estatal. Bajo este discurso de incapacidad sumado a un discurso de piedad, la niñez
y sus familias han sufrido, en este contexto, la violación de todos sus derechos fundamentales a través de prácticas coercitivas de los estados, en pos
de su tutela y protección.
Desde la aprobación de la Convención sobre los Derechos del Niño8 en la Asamblea General de las
Naciones Unidas en 19899 casi la totalidad de los
Estados del mundo10 han ratificado este tratado de
derechos humanos específico para la infancia. Además del reconocimiento de la niñez y adolescencia
como sujetos de derecho, la ratificación implica un
impacto en la forma en que los Estados dirigen las
El sistema de protección integral de derechos de la
infancia reconoce una igualdad de status jurídico a
las personas menores de 18 años para con los adultos, otorgándole a su vez, un plus de garantías.
Así, la Convención y las demás reglas internacionales delimitan cuándo el estado puede ejercer su
poder coercitivo hacia personas menores de edad,
estableciendo entonces las pautas de una política
criminal juvenil13.
5.3. POLÍTICA CRIMINAL
DE LA
LA NORMATIVA INTERNACIONAL DE
TEGRAL7
7. Se refiere a: Reglas mínimas de las Naciones Unidas para la administración de la justicia de menores (“Reglas de Beijing”),
adoptadas por la Asamblea General en su resolución 40/33, de 28 de noviembre de 1985; las Directrices de las Naciones Unidas
para la prevención de la delincuencia juvenil (Directrices de Riad), adoptadas por la Asamblea General en su resolución 45/112,
de 14 de diciembre de 1990; y a las Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad,
adoptadas por la Asamblea General en su resolución 45/113, de 14 de diciembre de 1990.
8. En adelante, la Convención.
9. Adoptada por la Asamblea de Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989.
10. Al momento, sólo Estados Unidos no ha ratificado la Convención sobre los Derechos del Niño.
11. Ver sentencia de la Sala de lo Constitucional 52-2003/56-2003/57-2003, de fecha 1 de abril de 2004, considerando III.
12. Ratificada por El Salvador en el Decreto Legislativo N° 487 del 27 de abril de 1990, publicado en el Diario Oficial N° 108 de
fecha 9 de mayo de 19990, y entrada en vigor el 2 de septiembre de 1990, de conformidad con el artículo 49 del mismo cuerpo
normativo.
13. En adelante, al especificar los sujetos del sistema de responsabilidad penal juvenil o hacia quienes se dirigirá la política criminal
juvenil, hablaremos de jóvenes y adolescentes. No usaremos la fórmula niño o niña, ya que la Convención prevé en su art. 40. que
por debajo de una edad fijada por cada Estado, los niños no serán sujetos de un régimen de responsabilidad penal. En este sentido,
las legislaciones de América Latina han optado, como la legislación salvadoreña, de diferenciar grupos etéreos, los niños, los cuales
quedarán fuera del sistema de responsabilidad penal juvenil, y los jóvenes o adolescentes, sujetos de este sistema.
9
En este sentido, el modelo previsto por la Convención y las reglas internacionales es la intervención
estatal a través de un derecho penal mínimo: reconociendo la violencia intrínseca que implica la justicia penal, si esta justicia se ejerce sobre los menores de edad entonces debe ser lo más limitada
posible. Es decir, se espera que la justicia penal
sea un mal menor frente a un oportuno mal mayor.
Los artículos 37, 40 y 12 de la Convención son aquellos que perfilan el sistema de responsabilidad penal juvenil, que junto con los postulados y reglas
internacionales, se obtienen las bases para una política criminal juvenil.
• La finalidad de la justicia juvenil es la promoción de la reintegración del niño y la promoción de que este asuma una función constructiva en la sociedad. En esta disposición
se fundamenta un sistema de responsabilidad penal juvenil con el fin de reintegrar al
niño o niña a la sociedad. Esto es, el sistema
no se monta con un fin represivo o de mero
castigo, sólo se decide ejercer el poder penal
con un fin de reintegración social. En otras
palabras, se le otorga un contenido a la pena
de carácter preventivo especial, y no de meramente retribucionista.
El artículo 37 de la Convención es el que establece
las disposiciones referentes a la privación de libertad de los niños o niñas. En esta disposición se
observa que:
• Se obliga a los estados a fijar una edad bajo
la cual se presume que los niños no tienen
capacidad para infringir las leyes penales.
Establecida una edad mínima, el estado renuncia a ejercer cualquier acción coactiva sobre una persona: aún cuando esa persona
haya cometido un delito, el estado no tiene
facultad alguna para ejercer una acción que
signifique una restricción de derechos en aras
de su protección, su resocialización, etc. La
regla 4.1 de Beijing acompaña esta disposición, estableciendo que esa edad no deberá
fijarse a una edad demasiado temprana habida cuenta de las circunstancias que acompañan la madurez emocional, mental e intelectual. En este caso, si el niño o niña menor
de 12 años (al que no se lo perseguirá
penalmente) posee algún derecho vulnerado,
se accionarán las agencias estatales que restablezcan ese derecho, pero que de ningún
modo puede significar un menoscabo a otros
derechos.
• Se establece que ningún niño puede ser privado de libertad en forma ilegal o arbitraria,
sino que sólo podrá serlo de conformidad con
la ley. En un Estado de Derecho sólo la infracción a la ley penal habilita el poder coercitivo del Estado que, entre otras acciones,
puede privar de libertad en forma legítima a
las personas. Así, la Convención reconoce que
sólo los niños o niñas que infringen la ley
penal pueden ser privados de libertad, y bajo
ciertos presupuestos legales. Como contracara,
y quebrando el modelo tutelar antes mencionado, ningún niño, niña o adolescente podrá
ser privado de libertad por causas sociales,
asistenciales o que no importen la persecución del Estado por causa de una infracción a
la ley penal.
• Se establece que la privación de libertad sólo
podrá ser utilizada como medida de último
recurso y por el período más breve posible.
En este sentido, la Convención marca este
plus de garantías en esta disposición: la privación de libertad no importará igual magnitud para un niño o niña que para un adulto,
para la niñez, la privación de su libertad
siempre será excepcional, como último recurso, y por el menor tiempo posible.
En el artículo 40 se establecen también los
lineamientos que un estado debe seguir si decide
perseguir penalmente a una persona menor de 18
años de edad. Así, el artículo expresa:
10
• Los adolescentes que serán perseguidos
penalmente no lo serán bajo el sistema penal
de adultos. A los adolescentes se les seguirá
un proceso especial, bajo una administración
específica de justicia juvenil, y las penas a
las que serán sometidos serán distintas a la
de los adultos.
• Se establecen todas las garantías otorgadas a
los adultos en los juicios penales (presunción
de inocencia, juez imparcial, defensa, impugnación, entre otros.). Esta disposición equipara a los adolescentes y a los adultos en sus
derechos, pero se les otorga a los primeros
un plus de garantías que los beneficia en re-
lación con los adultos, como ser un proceso
sin demora y expedito fijado por ley, el respeto a su intimidad, el derecho a la presencia
de los padres en el proceso (también contemplado en las Reglas de Beijing).
• Se establece la adopción de formas para no
recurrir al procedimiento judicial, con el respeto de todas las garantías legales para el
adolescente. Esta disposición opera en términos de derecho penal mínimo: siempre que
sea posible la resolución del conflicto fuera
del ámbito de la justicia penal, así se hará,
en el entendimiento que la resolución
extrajudicial causa menos sufrimiento.
• Se establece la imposición de penas alternativas a la prisión de libertad. En este sentido,
ante el catálogo de sanciones que ofrece la
Convención, entre otras, la privación de la
libertad se transforma en la sanción alternativa, siendo impuesta en casos específicos y
graves, como último recurso, y por el tiempo
más breve posible.
Por último, el artículo 12 de la Convención establece el derecho del niño y niña a ser oído en todo
procedimiento administrativo o judicial que se le
siga, reconociéndolo así como sujeto de derecho.
Por su parte, tanto las Reglas de Beijing, las Directrices de Riad y las Reglas para la protección de
los menores privados de libertad brindan
lineamientos más específicos para la formulación
de una política criminal juvenil, que imponen una
minimización de la violencia estatal, una especialización de aquellos encargados de la administración
de la justicia juvenil, una participación más activa
de las comunidades locales para la reintegración
del adolescente, y, fundamentalmente, un claro respeto a la dignidad y al desarrollo de los menores
de edad.
En relación con una minimización de la violencia estatal, se observan los siguientes lineamientos
en las disposiciones de las reglas:
A. REGLAS DE DE BEIJING
i) regla 1.3: Con objeto de promover el bienestar
del menor, a fin de reducir la necesidad de intervenir con arreglo a la ley, y de someter a tratamiento efectivo, humano y equitativo al menor que tenga problemas con la ley, se concede-
rá la debida importancia a la adopción de medidas concretas que permitan movilizar plenamente todos los recursos disponibles, con inclusión
de la familia, los voluntarios y otros grupos de
carácter comunitario, así como las escuelas y
otras instituciones de la comunidad.
Esta es una de las primeras disposiciones de las
reglas, y en ella se reconoce que para el bienestar
de la niñez no es siempre deseable la intervención
de la justicia penal, sino que toda vez que sea posible una solución extrajudicial (en respeto de todos
sus derechos) se intentará promoverla para un tratamiento efectivo, humano y equitativo, para evitar los perjuicios que generalmente importa el accionar de la justicia penal.
Por otra parte esta regla define el carácter prioritario de la asignación de recursos para el desarrollo de las medidas concretas que favorezcan el bienestar del menor.
ii) regla 10.2. El juez, funcionario u organismo competente examinará sin demora la posibilidad de
poner en libertad al menor.
Esta regla se combina con la siguiente, la regla
10.3, estableciendo que los organismos promoverán
el bienestar del niño o niña y que éstos no sufra
daño. En este sentido, la privación de libertad es
vista como un daño para el adolescente, por ello, la
previsión legal para que éste recupere su libertad
rápidamente debe ser lo más amplia posible.
iii) regla 11. Remisión de casos 11.1 Se examinará
la posibilidad, cuando proceda, de ocuparse de
los menores delincuentes sin recurrir a las autoridades competentes …
Este apartado se complementa con las disposiciones siguientes de la regla 11, en el mismo entendido que una resolución extrajudicial puede causar
menos sufrimiento para el niño, niña o adolescente, y para ello se prevé las facultades del órgano
policial y del ministerio fiscal, en trabajo conjunto
con la sociedad, con programas adecuados para la
resolución de este conflicto, y siempre en respeto
de las garantías y derechos de la niñez y adolescencia.
iv) regla 13.1 Sólo se aplicará la prisión preventiva
como último recurso y durante el plazo más breve posible.
11
Nuevamente se reconoce la privación de libertad
como un sufrimiento para el adolescente, por lo que
de serle privado este derecho en forma preventiva
durante el proceso (en combinación con los demás
numerales de esta regla), se promoverá el revisar
esta medida por otra más benigna, se deberá prever la separación de los adultos, y se les protegerán todos sus derechos. En igual sentido, las reglas
prevén una salida anticipada de los adolescentes
privados de libertad en la regla 28, referente al
derecho a la libertad condicional.
con la posibilidad de que el adolescente pueda recuperar su libertad antes de tiempo. Sin embargo,
estas reglas son más claras al reconocer en la regla 3 la necesidad de los Estados de respetar los
derechos y libertades de los adolescentes y de fomentar su integración en la sociedad, contrarrestando los efectos perjudiciales de todo tipo de detención. En igual sentido que las reglas de Beijing,
la privación de libertad en forma preventiva deberá evitarse y limitarse a casos excepcionales (regla
17 y siguientes.)
v) regla 17. Principios rectores de la sentencia y
la resolución; y regla 18. Pluralidad de medidas
resolutorias.
ii) Regla 11.b. Definición de privación de libertad.
En ambas reglas se observa que, frente a una sentencia o resolución judicial la restricción de libertad se reducirá al mínimo posible, incluso en casos
graves o reincidencia por delitos graves, y siempre
que no haya otra respuesta o sanción más adecuada (también en concordancia con la regla 19 y 26
sobre el confinamiento de adolescentes en establecimientos penitenciarios). Por ello, la regla 18 prevé diversas respuestas que no significan una privación de libertad, como las órdenes de atención u
orientación, prestación de servicios a la comunidad,
indemnización del daño, entre otras. Todas ellas en
concordancia con la dispuesto en la 18.2, que establece que los adolescentes no podrán ser sustraídos
de la supervisión de sus padres, salvo circunstancias específicas. En este sentido, se entiende que la
privación de libertad no debe romper el vínculo con
la familia, reconociendo al ámbito familiar como el
más adecuado para el desarrollo del adolescente.
De igual forma la regla 26.1 fundamenta la privación de libertad de un adolescente, estableciendo
que su objeto es garantizar el cuidado y protección,
así como su educación y formación profesional para
permitirles que desempeñen un papel constructivo
y productivo en la sociedad.
B. REGLAS
DE
NACIONES UNIDAS
iii) Regla 12. Garantía de aplicación de la privación de libertad.
Esta regla determina que, si un Estado priva de
libertad a un adolescente, debe garantizar el respeto de sus derechos, el fomento de su desarrollo y de
su dignidad, así también su sentido de responsabilidad y de su desarrollo como miembro de una sociedad. Por esta razón, la regla 13 que le sigue especifica que sus derechos civiles, políticos, económicos,
sociales y culturales no podrán serles negados.
iv) Regla 28 y siguientes. El confinamiento en centros penitenciarios.
PARA LA PROTECCIÓN
DE MENORES PRIVADOS DE LIBERTAD
i) Reglas 1, 2 y 3. La privación de libertad como
medida de último recurso y por el tiempo más
breve posible.
Al igual que las Reglas de Beijing, estas reglas establecen la privación de libertad como medida de
último recurso, por el tiempo más breve posible, y
12
En forma clara la regla especificó que por privación de libertad se entiende toda forma de detención, encarcelamiento o internamiento, en instituto
público o privado y bajo la orden de cualquier autoridad pública que no permita salir al niño, niña o
adolescente por su propia voluntad. La herramienta que brinda esta regla es la de limitar la intervención del Estado en los casos en que se acciona
coercitivamente, privando de libertad a un menor
de edad, sin que mediara la comisión de un delito y
la consiguiente persecución penal. De esta forma,
determina que una acción estatal, en aras de una
protección, puede configurar una privación de libertad contraria a las garantías constitucionales.
Al respecto, las reglas determinan el respeto a las
necesidades de los adolescentes privados de libertad. A su vez requieren que se organicen centros de
detención abiertos, esto es, de mínima seguridad.
También se especifica que los centros de internamiento deban contar con condiciones adecuadas de
alojamiento, higiene, educación, y recreación, como
garantía para el cumplimiento de un objetivo de
reintegración del adolescente a la sociedad.
v) Regla 63 y siguientes. Limitación de la coerción
física y del uso de la fuerza.
La minimización de la violencia se evidencia en la
determinación de este conjunto de reglas que prevén
el uso de instrumentos de fuerza sólo como último
recurso, ante el fracaso de otros medios, y en circunstancias establecidas por ley o reglamento. Sin
embargo, el uso de estos instrumentos nunca pueden causar humillación o degradación al adolescente. Se prevé a su vez, la prohibición de la portación
y uso de armas en estos centros.
C. DIRECTRICES
DE
RIAD
i) Directriz 5. Política progresiva de prevención de
la delincuencia.
En respeto de los derechos y libertades de todo niño,
niña y adolescente, esta directriz el inconveniente
de criminalizar y penalizar, a niños, niñas o adolescentes por una conducta que no causa graves
perjuicios a los demás pero si al proceso educativo
del niño o niña. En el desarrollo de sus apartados,
en forma clara establece la no conveniencia de estigmatizar a los jóvenes con categorías como “extraviado”, “delincuente” o “predelincuente”.
ii) Directriz 6. Control social estatal de forma subsidiaria.
Se deben crear programas de prevención social con
base comunitaria, para recurrir en última instancia a las agencias de control social del Estado, que
pueden importar un daño o una restricción de derechos para el adolescente. En igual sentido, la directriz 58 establece la posibilidad de remisión a
otros servicios para sustraer a los jóvenes del sistema penal.
iii) Regla 52 y siguientes. Sobre la legislación y la
administración de la justicia de menores.
Estas diferentes disposiciones de las reglas internacionales demuestran que la comunidad jurídica
internacional, reconoce los perjuicios que el sistema penal pueda causar, aún el sistema más respetuoso de las garantías y derechos de las personas.
Por ello, en relación específica con los menores de
edad, las reglas determinan la mínima violencia
que esta justicia juvenil debe causar, al momento
de ser aplicada. La repetición constante de los fines de una justicia juvenil, esto es la reintegración
del joven a la sociedad, y la permanente repetición
de la privación de libertad como medida de último
recurso y por el tiempo más breve que proceda, son
muestras de la configuración de una justicia juvenil, que debe distar de la tradicional justicia para
los adultos.
Las reglas internacionales son también claras en
la especialización de los administradores de la justicia juvenil, por ello se prevé la promulgación de
leyes específicas para los infractores a la ley penal
(regla 2.3 de Beijing; directrices 52 a 56 de Riad);
la especialización y capacitación de aquellos que
trabajan en la administración de la justicia juvenil
(regla 22 de Beijing; directrices 58 de Riad; reglas
5 y 6 de Naciones Unidas para la protección de los
menores privados de libertad).
Pero la a especialización no debe ser solo para los
trabajen en la justicia de menores, sino también en
los auxiliares de la justicia, comúnmente con funciones administrativas o de agencias ejecutivas del
estado, que tienen trato directo con la niñez y adolescencia que puedan infringir las leyes penales.
Así, se prevé la necesaria capacitación y creación
de cuerpos especiales en el personal policial (regla
12 de Beijing), y la exigencia de personal competente y especializado en los centros de internamiento para los jóvenes (regla 81 de Naciones Unidas
para la protección de los menores privados de libertad).
5.3.2. PARTICIPACIÓN
Además de la aplicación de leyes y una administración específica para la justicia de menores, se
prohíbe que el niño, niña o adolescente sea objeto
de medidas de corrección o castigos severos o degradantes. Se determina la necesidad de limitar el
acceso de la niñez y juventud a las armas, y la
promulgación de leyes al respecto para que ningún
niño o niña sea objeto de sanción por una conducta
que no está tipificada como delito para los adultos.
DE LA COMUNIDAD
En relación con la participación activa de las comunidades locales para la reintegración de los adolescentes, encontramos un sinnúmero de disposiciones que complementan, por un lado, la
minimización de la violencia estatal a través de la
agencia de justicia penal juvenil antes descrita, y
la disposición de la Convención sobre Derechos del
Niño en el artículo 40 para que la administración
13
de justicia promueva la integración del joven en la
sociedad.
Se puede agrupar en tres grupos las formas de participación de la comunidad. La primera versa sobre
el conocimiento que la comunidad debe tener sobre
la función de reintegración social que tiene la justicia de menores, acorde a una concepción de respeto hacia las personas menores de edad (Directrices 2 y 11 de Riad).
Una segunda forma de participación es necesaria,
para la utilización de la privación de libertad como
medida de último recurso, en este sentido, se prevé
el uso de los recursos locales para una efectiva restricción del uso de la medida más grave sobre un
adolescente, a través de la planificación y ejecución
de programas locales, en los que puedan insertarse
los adolescentes (Reglas 18, 25, 28 y 29 de Beijing;
Directrices 6 y 9.c, f y g de Riad; Reglas 8, 30, 59,
60, 61 y 62 de Naciones Unidas para la protección
de los menores privados de libertad).
En relación específica con las Directrices de Riad para
la prevención de la delincuencia juvenil, los recursos
de todo el Estado, la comunidad y la familia son necesarios para la formulación de las políticas.
La tercera vía de participación es el espacio a los
adolescentes para la participación activa como
miembros de la sociedad. En relación con este reconocimiento a su ciudadanía activa, encontramos la
Directriz 9.h de Riad la participación de los jóvenes en las políticas y los procesos de prevención de
la delincuencia. También el artículo 12 de la Convención sobre los Derechos del Niño abre la posibilidad de una participación activa de la niñez y adolescencia en su comunidad, como verdaderos sujetos de derechos ciudadanos14.
Las reglas internacionales ofrecen un marco normativo de gran importancia para la formulación de
una política de intervención estatal. Pero se advierte que cada posibilidad de intervención del estado debe ser justificada y reglamentada, a través
de la justicia de menores la cual debe reconocer
todas las libertades, derechos y garantías de los
niños, niñas y adolescentes. Esto no debe
interpretarse como una repetición formal de los tratados y reglas internacionales de derechos humanos. Muy por el contrario, en el caso que se viene
analizando en este documento las acciones estatales deben significar un claro respeto a la dignidad y al desarrollo de los menores de edad, a
través del respeto de todos sus derechos como condición sine qua non para el accionar de las políticas estatales.
5.3.3. LA LEY PENAL JUVENIL
La ahora denominada Ley Penal Juvenil15 recoge
todos los principios y disposiciones de la Convención sobre los Derechos del Niño y de las reglas
internacionales específicas para el respeto de los
derechos humanos de la infancia. De hecho, el artículo 4 de la ley establece que su interpretación y
aplicación deberá hacerse en armonía con los principios establecidos en la Constitución, los tratados,
convenciones, pactos y demás instrumentos internacionales suscritos y ratificados por El Salvador.
Se puede afirmar entonces que, en base a esta disposición, esta ley se enrola como aquella respetuosa de los derechos humanos.
En forma concordante con lo antes expuesto, el artículo 3 de la Ley establece que sus principios rectores son la protección integral de los menores de
edad, su interés superior, el respeto a sus derechos
humanos, su formación integral y la reinserción en
su familia y la sociedad. Se observa entonces que
los principios con los cuáles se promulga esta ley
están en clara armonía con el artículo 40 de la Convención, al momento de definir cuál va a ser el fin
del Estado al perseguir penalmente y, en su caso,
sancionar, a los menores de edad que comenten un
delito. Esta disposición se complementa con lo dispuesto en el artículo 5 aparatado m, sobre los derechos de los menores de edad sometidos a la Ley, al
establecer que toda medida que se imponga a un
adolescente debe tener como fin primordial su educación (de igual tenor se expresa el artículo 9 sobre
la finalidad de las medidas).
14. Al respecto, ver la interpretación Alessandro Baratta en, “Infancia y democracia”, en García Méndez, Emilio y Beloff, Mary
(comps.), Infancia, Ley y Democracia en América Latina. Análisis crítico del panorama legislativo en el marco de la Convención
sobre los Derechos del Niño (1990-1998), Temis/depalma, Bogotá/Buenos Aires, 1998.
15. En adelante la Ley, o la LPJ. Reformada por Decreto Legislativo n° 395 del 28 de julio de 2004, publicado en el diario oficial N°
143, Tomo 364, del 30 de julio del 2004.
14
La LPJ reconoce los derechos y garantías que se
establecen en la Convención, y en especial aquellas
disposiciones que contemplan para un sistema de
responsabilidad penal juvenil bajo la formulación
del derecho penal mínimo.
Así, y en atención a una minimización de la violencia estatal, se observa que la privación de libertad
es una medida excepcional por el tiempo más breve que proceda, con la posibilidad de ser sustituida
por otras medidas menos restrictivas de derechos y
ordenando como límite máximo de duración, 7 años
en caso que el adolescente haya cometido el delito
entre los 16 y 18 años no cumplidos, y 5 años si la
franja de edad va de 12 a 16 años (artículos 5 apartado e; 8; 15 de la LPJ).
A fin de que la privación de libertad realmente pueda ser considerada como una medida de último recurso, la Ley establece la imposición de otras medidas como sanción, siendo éstas: la orientación y
apoyo sociofamiliar, la amonestación; la imposición
de reglas de conducta; los servicios a la comunidad
y la libertad asistida (artículo 8 de la ley).
La ley establece también formas anticipadas de resolución del conflicto o de culminación anticipada
del proceso, como ser la conciliación, la remisión,
la renuncia de la acción y la cesación del proceso.
Aún cuando se pueda advertir ciertas falencias en
la implementación de la Ley, es de reconocer que la
Ley de Justicia Penal Juvenil se adecua en su espíritu a lo normado por el sistema de protección integral de los derechos de la niñez. De esta forma,
tanto por estricto cumplimiento de la normativa internacional o por el cumplimiento de las leyes internas del Estado, El Salvador tiene un único modelo para la definición de una política criminal juvenil, basada en el respeto a los derechos humanos
de los niños, niñas y adolescentes.
15
16
Subpolítica
de
Prevención
Subpolítica
de Seg.
Pública
Subpolítica
Penal
Subpolítica
de Persec.
Penal
Política criminal
Política de gestión de conflictos
Subpolítica
Ejec. Penal
6. Esquema de la política de gestión de la conflictividad y la política criminal
II. POLÍTICA CRIMINAL EN EL SALVADOR:
EL ESTADO DE LA CUESTIÓN
En el presente apartado haremos un breve análisis
de la situación actual de la política criminal en El
Salvador tomando como base las categorías y conceptos de la primera parte, confrontados con información empírica y documental.
1. Información para una política pública
Tal como ha quedado plasmado en la primera parte de este documento, la pieza fundamental e indispensable de una política pública es la información. La elaboración de una política pública sin información es lanzar palos de ciego. Por lo anterior,
la evaluación sobre el estado de una política debe
de partir del estudio de la información producida,
fundamentalmente, para el público.
Una de las principales características de la información relativa a política criminal, es la ausencia
de un sistema unificado o estandarizado de producción de información sobre la criminalidad. Existen
diversos registros sobre delincuencia y respuestas
institucionales pero al confrontarlos entre sí, las
disparidades de datos entre uno y otro en el registro de variables iguales resultan más que evidentes. El ejemplo más claro reside en la discordancia
de registros de criminalidad en materia de homicidios, tres fuentes oficiales (Fiscalía General de la
República, Policía Nacional Civil y el Instituto de
Medicina Legal) ofrecen datos sensiblemente divergentes, tal como lo hemos documentado en diversos
informes16.
La Fiscalía General de la República, entre enero y
noviembre de 2003 contabilizó 3,160 homicidios
intencionales, mientras que la PNC, en todo el año,
2,172 casos. Esta discordancia no debe ser inadvertida. Resulta básico, para una política pública, contar con datos exactos sobre la magnitud de problemas que enfrenta, por aspectos de planificación,
como para fines de evaluación. Esta condición elemental aún no se cumple en nuestro contexto.
Yendo más allá en las cifras, del total de homicidios, no se sabe públicamente cuántos de ellos son
archivados en la Fiscalía –quedando sin respues-
ta– y cuántos pasan a tribunales, sin contar los
casos que excluye el sistema por falta de mérito
(sobreseimientos por insuficiencia de elementos)
Mucho menos se sabe cuántos de ellos llegan efectivamente a juicio y cuántos son condenados para
saber de manera fehaciente la efectividad de la investigación criminal en el delito de homicidio. Muy
probablemente el nivel de impunidad de este tipo
de delito es abrumadoramente escandaloso.
Otro de los aspectos a destacar es la finalidad con
que se produce la información. Hasta muy recientemente se han empezado a desarrollar sistemas
de información más completos y con mayores variables de análisis, a diferencia de los sistemas previos, más orientados a la acumulación de información sin mayor sentido, excepcionalmente como información administrativa para la producción de memorias institucionales, pero que poco o nada mostraban todas las variables posibles de los procesos
institucionales17.
Uno de los registros existentes sobre criminalidad
es de la Policía Nacional Civil, el cual, según informaciones oficiales, recopila de manera diaria y sistemática, los reportes de hechos delictivos en el nivel nacional, tanto denunciados, como los que son
objetos de capturas. De esta fuente es que se obtienen la mayor cantidad de reportes públicos, especialmente para la prensa.
Sin embargo, a pesar de que paulatinamente se
han tenido avances en el desarrollo de sistemas de
información, ellos no parecen tener mayor influencia en el establecimiento de criterios para la acción, por el contrario, las decisiones político criminales más importantes siguen teniendo basamento
en criterios políticos antes que en los datos de la
realidad. Por ejemplo, ante la existencia de datos
que muestran que el 70% de los homicidios
intencionales se comente con armas de fuego y que
el uso de estas, incluso, como instrumento de defensa, pone en grave riesgo la vida del portador18
No se ha tomado acción gubernamental alguna para
tratar este problema y, por el contrario, se ha fomentado la armamentización social19
16. Véase: FESPAD, Estado actual de la seguridad pública y la justicia penal (Julio 1999-marzo 2001), FESPAD ediciones, San
Salvador, 2001. También FESPAD. Estado de la seguridad pública y la justicia penal. El Salvador 2001, FESPAD ediciones,
San Salvador, 2002 y FESPAD, Estado de la seguridad pública y la justicia penal. Julio 2002-Diciembre 2003. FESPAD
ediciones, San Salvador, 2004.
17. Aguilar, Jeannette. Metodologías de cuantificación del delito. FESPAD ediciones. San Salvador, 2002.
18. PNUD. Armas de fuego y violencia. Proyecto “Hacia una sociedad sin violencia”, PNUD, San Salvador, 2003.
19. FESPAD, Estado de la seguridad pública y la justicia penal. Julio 2002-Diciembre 2003. FESPAD ediciones, San Salvador, 2004.
18
1.1. PRODUCCIÓN
DE INFORMACIÓN SOBRE NIÑEZ Y ADO-
LESCENCIA EN CONFLICTO CON LA LEY PENAL
La importancia de la información para el diseño de
una política pública se confirma en el sistema de
Justicia Juvenil, existiendo dificultades para el acceso a la información oficial sobre su funcionamiento, debido a interpretaciones extensivas de la garantía de discreción característica del proceso penal de menores.
Cada una de las instituciones que integran la justicia penal de la niñez y adolescencia (Fiscalía General, Procuraduría General, Órgano Judicial) maneja sus propias estadísticas, sin embargo no existe una unidad de observación o de análisis que recopile la información y establezca líneas de acción
coordinada con los demás actores institucionales,
la incoherencia en los datos estadísticos de cada
una de las instituciones, incluso en las mismas instituciones, es una de las problemáticas en el manejo y uso de la información estadística.
La recopilación de información y el análisis de los
mismos tienen como exclusiva finalidad el seguimiento permanente del funcionamiento de la justicia penal juvenil. Un diagnóstico actualizado con
información exacta y detallada es imprescindible
para la toma de decisiones. Sin embargo no existe
una institución encargada de la recopilación de registros fiables para la cuantificación de la violencia
juvenil, dificultando las investigaciones realizadas
por organismos internacionales u organismos de la
sociedad civil.
2. Definición del objeto de la política
criminal
Aunque se pueda aceptar que debido a esa referencia clara y temática al tema delictivo de la política
criminal ésta no puede ser unívoca, sí es posible la
existencia de énfasis o de líneas transversales de
trabajo, de acuerdo a las necesidades sociales. En
este sentido, los énfasis puestos definen las formas
de trabajo.
Para el caso salvadoreño, se ha destacado en diversos análisis la adopción de criterios normativos y
policiales para el tratamiento de la delincuencia en
un discurso con las siguiente características:
• Reduccionismo: confusión conceptual entre
violencia y delincuencia. Es decir, confunde
un fenómeno social con una categoría normativa, en consecuencia, como parte de esta confusión, las respuestas que ofrece son normativas.
• Fetichismo normativo: Apuesta por la ley
como forma de intervención en la problemática.
• Maniqueísmo: simplificación del problema que
genera dos categorías de tratamiento, la de
los ciudadanos honrados y la de los delincuentes. Donde los primeros son los “beneficiarios” o sujetos de la política criminal, y los
segundos son “objetos” de ésta.
En resumidas cuentas, el objeto de la política criminal salvadoreña ha sido la articulación de respuestas punitivas-policiales ha ciertas manifestaciones de delincuencia, pero sin capacidad de atender de manera sistemática algunos factores
condicionantes de la delincuencia y tampoco de resolverlos de manera eficiente, pues la impunidad
de los hechos delictivos es alta.
2.1. LA
APUESTA NORMATIVA FRENTE A LA NIÑEZ Y ADO-
LESCENCIA EN CONFLICTO CON LA LEY PENAL
Esta situación también se reproduce en el ámbito
de la niñez y adolescencia en conflicto con la ley
penal. Al momento de formular propuestas para solucionar los problemas de la justicia juvenil existen visiones minimalistas que reducen la problemática a la necesidad de hacer reformas legales,
en especial de la Ley Penal Juvenil, considerada
por sus detractores como “demasiado flexible” frente a la criminalidad de los jóvenes. Este tipo de
propuestas concibe a los jóvenes como delincuentes
o potenciales delincuentes, reproduciendo esquemas
y procesos de etiquetamiento, agravando su situación frente a la sociedad. Los esfuerzos por un cambio en la percepción cultural de la niñez es un tema
pendiente del estado salvadoreño.
El fenómeno específico de las pandillas es un factor que favorece el etiquetamiento de la niñez y
adolescencia como delincuentes, se debe tener en
cuenta que los datos estadísticos demuestran que
la criminalidad realizada por los adolescentes que
integran dichos grupos, es significativamente menor que la realizada por los adultos. Se reconoce
que el fenómeno es complejo pero el estado no puede formular propuestas superficiales, que primen
19
visiones punitivas de corto plazo, frente a propuestas integrales de mediano y largo plazo que favorezca la prevención e inserción de los jóvenes.
La vigencia temporal de propuestas legales como
la Ley Antimaras, es un ejemplo de visiones
normativistas de corto plazo, que pretenden solucionar problemas sociales complejos con nuevos tipos penales. Otro ejemplo de instrumentalización
de la problemática por parte de las políticas de gobierno, es el incremento injustificado de 2,335 casos por capturas de adolescentes durante el año
2003 por delitos relativos al Sistema Constitucional y Paz Publica20, sin que existan pruebas que
justifiquen las mismas.
Por otra parte, la sobredimensión de lo jurídico no
es exclusiva de las políticas de gobierno, los técnicos y profesionales de otras disciplinas, de las distintas instituciones de la justicia juvenil, recurren
con frecuencia a propuestas autoritarias de naturaleza penal como solución a problemas que tienen
su asidero en lo social.
Por ello, es necesario reconceptualizar el fenómeno
de la criminalidad juvenil, a fin de formular propuestas multidisciplinarias no reducidas al ámbito
jurídico, pero que a su vez ayude a efectivizar los
derechos reconocidos de la niñez y adolescencia. Los
mismos operadores de la justicia juvenil reconocen
la existencia de visiones diferentes, evidenciando
que los avances en la materia muchas veces son
retóricos y formales21.
3. Generación de diagnósticos
La generación de diagnósticos oficiales sobre el objeto de la política criminal resulta bastante débil
en nuestro contexto. Básicamente, las exploraciones que se hacen de la situación tienen, de manera
dominante, una imagen basada en estadísticas oficiales sobre delincuencia, las cuales, como es ampliamente conocido, solo muestran los datos que han
llegado a conocimiento de las autoridades pero no
la ocurrencia real de hechos delictivos.
Existe una limitada capacidad de análisis sistémico
de la problemática criminal, especialmente en el
conocimiento de factores condicionantes de la de-
lincuencia y la violencia e intervenciones en éstos
ámbitos desde el punto de vista preventivo, aun y
cuando, éstas ideas de prevención hayan sido mencionadas en diversos documentos gubernamentales22. Sin embargo, las concepciones de la prevención no han superado el nivel de ejecución de experiencias puntuales de las que se desconocen sus
fundamentos y cuyos resultados no son conocidos y
sin perspectiva de una ampliación global como una
política gubernamental.
De la misma manera, en el ámbito de la sanción
penal, aunque existen fuentes de información sobre el sistema penitenciario, no existen diagnósticos que exploren exhaustivamente la realidad penitenciaria y de ejecución de sanciones penales que
permitan conocer el impacto de éstos en los ámbitos de la rehabilitación y reinserción de personas.
No obstante las debilidades, sí han existido diversos esfuerzos de estudio sobre el funcionamiento de
diversos aspectos del sistema penal y sus efectos
en la ejecución de la política criminal, sin embargo,
como una característica del predominio político y
no técnico de la ejecución de esta política, los resultados de los diagnósticos no tienen seguimiento
posterior.
3.1.
LA
PREVENCIÓN DE LA CRIMINALIDAD Y LA
VIOLENCIA
Erróneamente se habla de que la prevención se ocupa de tratar las causas del delito para evitar su
ocurrencia y en este análisis se trazan cadenas interminables de causas que terminan llevándonos a
la conclusión de que la prevención tendría que ser
una megapolítica estatal, que no puede ser materialmente asumida.
Es necesario, antes de entrar en la situación actual, un breve análisis de esta categoría. En primer lugar, no consideramos que existan causas del
delito o la delincuencia en el sentido de las leyes
naturales o físicas (Si A, es B) ni en la existencia
de leyes universales que digan o establezcan un catálogo de patrones sobre el origen del delito. El delito es una clasificación jurídica creada por los humanos, es una forma de llamar al fenómeno original: el conflicto, previamente penalizado por el le-
20. Ver supra Tabla 6. Delitos cometidos a nivel nacional por menores infractores durante el año 2003 y Primer Trimestre de 2004.
21. UNICEF, La Experiencia de la Justicia Penal Juvenil Salvadoreña.Primera edición, octubre 2000, San Salvador. Pág. 164.
22. GOES. Alianza por la seguridad. Gobierno de El Salvador, San Salvador, 1999.
20
gislador. Los conflictos, están condicionados
por factores y configuraciones concretas que
cada sociedad y espacio social dispone, los que
los dota de originalidad. Por ello preferimos
hablar de factores condicionantes de conflictos en lugar de causas.
En este contexto, cuando se habla de factores
condicionantes, aunque reconozcamos que dentro de
ellos puedan existir una amplia gama de variables,
la política criminal no puede ocuparse de aspectos
que competen a otros sectores, por ejemplo, aunque dentro de muchas relaciones violentas o conflictos de tipo delictivo, existen personas con bajos
niveles de educación, o cuando se dice que la situación de violencia afecta la salud mental de las personas, esto no quiere decir que la política criminal
deba resolver lo que tiene que ver con la salud y
educación, para eso hay políticas específicas. La
política criminal se ocupa de la intervención
directa en el conflicto y en sus factores
condicionantes o efectos concomitantes más
importantes.
Para hablar de prevención desde la política criminal, hay que distinguir en dos niveles, en primer
lugar, una concepción amplia de prevención, que
incluye tanto al sistema penal como a otros actores
no vinculados a éste, mientras que, el segundo nivel de prevención, serían las funciones específicas
del sistema penal en este campo, es decir, prevención en sentido restringido. Al estado de estas nociones dedicamos los siguientes apartados.
3.1.1. PREVENCIÓN
DE LA CRIMINALIDAD Y LA VIOLEN-
CIA EN SENTIDO AMPLIO
En El Salvador, en los últimos años se han dado
algunos avances en el desarrollo de iniciativas de
prevención desde el sector gubernamental, tales
como la iniciativa de prevención social de la delincuencia y los programas de atención a la violencia
juvenil, impulsados por el CNSP. Esta misma institución, había señalado en el pasado que la ausencia de planes de prevención era una de las principales debilidades de la gestión de la seguridad en
El Salvador.
A pesar de los avances, la prevención todavía tiene
un sesgo en su enfoque que la coloca como algo
marginal, desplazada por las acciones propiamente
represivas de la política criminal. Los alcances y
coberturas de las iniciativas gubernamentales son
limitados territorialmente y presupuestariamente,
así mismo, su capacidad para la gestación de estrategias de acción conjunta sostenida es débil, lo
cual se ve agravado por las planificaciones fragmentarias entre las diversas organizaciones gubernamentales, que produce duplicación de esfuerzos,
disputas de espacios, y mala inversión de recursos.
Por otro lado, también no existen criterios claros sobre el desarrollo de labores preventivas, por ejemplo,
la PNC, la FGR y otras instituciones del Estado, gestionan espacios en el sistema educativo para realizar
algunas actividades relativas a prevención del consumo de drogas o de la violencia juvenil o temáticas
similares, cuando esto debería formar parte o ser incluido como una tarea del sistema educativo.
Una forma de intervención que incipientemente se
desarrolla es la de participación de la municipalidad en materia de seguridad, lo que constituye una
forma clara de prevención con la inclusión de actores no vinculados al sistema penal.
3.1.2. PREVENCIÓN
DE LA CRIMINALIDAD EN SENTIDO
RESTRINGIDO
La idea del sistema penal como mecanismo de control formal reconoce el carácter represivo del mismo, pero su eficacia en materia de prevención de la
criminalidad adolece de serios cuestionamientos,
especialmente cuando el sistema penal orienta sus
mecanismos de prevención a partir de finalidades
intimidatorias.
Las investigaciones criminológicas son las que más
han cuestionado la idea de prevención fundada en
la intimidación, pues supone una serie de hipótesis
que no son comprobadas empíricamente23. A pesar
de ello muchos estados, entre ellos El Salvador, formulan sus políticas a partir de modelos preventivos, justificados en el incremento de la delincuencia grave, el sentimiento de inseguridad de los ciu-
23. Entre ellas podemos mencionar: a) el hombre es un ser racional, b) el hombre es libre de elegir entre varias conductas, c) el
hombre es un ser hedonista, atraído por el placer, pero teme el sufrimiento, por consiguiente puede ser intimidado por la
amenaza de un dolor, d) el hombre aprende por la experiencia, e) todas las personas de un país conocen las leyes y las sanciones
penales. Ver García Pablos, Criminología. Una introducción a sus fundamentos teóricos para juristas, Valencia, Tirant lo
Blanch, 1996, 3° ed., Págs. 235-236.
21
dadanos, el bajo porcentaje de solución de los delitos y las repercusiones del delito en la sociedad24.
Los “planes mano dura” son un ejemplo de políticas preventivas a partir de mecanismos represivos,
sin embargo sus resultados son simbólicos al analizar las estadísticas de hechos delictivos.
La noción preventiva es más grande que los
parámetros construidos a partir del sistema penal,
la mera disuasión o intimidación deja intactas las
causas del delito, por lo que una prevención más
amplia que pretenda atajar el fenómeno criminal
desde sus raíces, debe contemplarse como una política de gestión o intervención de la conflictividad.
Lo cual no es competencia exclusiva de las instituciones del sector justicia, sino de todas las instituciones estatales.
Por ello la formulación de una política criminal de
niñez y adolescencia no puede ser confundida con
la necesidad de políticas de prevención, o mejor aún,
de políticas de gestión de conflictividad juvenil, dado
que la naturaleza y las acciones de las políticas
son fundamentalmente distintas.
Una política orientada a la niñez y adolescencia no
puede ser formulada con la finalidad de disminuir
los índices de criminalidad, sus objetivos son de
mayor amplitud y cobertura como dar vigencia a
los derechos contemplados por la Constitución. La
formulación de una política de prevención fue encomendada en 1995, en el artículo 127 de la Ley
del Menor Infractor, al otrora Ministerio de Justicia, a través de su Dirección de Política Criminal,
cuyas funciones fueron asumidas por el actual Ministerio de Gobernación, sin que a la fecha se haya
implementado esfuerzo alguno. Entre las funciones
encomendadas se señalaban:
a. Realizar investigación sobre la delincuencia juvenil;
b. Analizar y proponer los programas para la ejecución de las medidas;
c. Analizar y evaluar el sistema de justicia de menores y de las instituciones encargadas de ejecutar las medidas; y,
d. Coordinar institucionalmente la política de prevención de la delincuencia juvenil.
Mención especial requiere la recomendación del Comité de los Derechos del Niño25, sobre la necesidad
de fortalecer la coordinación a toda escala para la
aplicación de la Convención, designando un ente
coordinador dentro de la estructura gubernamental con un mandato claro y con recursos adecuados
para desempeñar sus funciones coordinadoras.
Los esfuerzos en materia de coordinación
interinstitucional ha sido desarrollado por la Unidad Técnica Ejecutiva, la cual desde su creación en
1996 ha realizado diversas actividades orientadas
al diagnóstico e implementación de la jurisdicción
de menores, sin embargo el esfuerzo ha sido discontinuo, prueba de ello es el abandono del comité
interinstitucional del sector de justicia penal juvenil, creado en 1997 para el seguimiento y capacitación del proceso de menores.
3.2. LA
CRIMINALIDAD Y VICTIMIZACIÓN EN
EL SALVADOR
A continuación se presenta un intento por recopilar diferentes fuentes de información disponibles que nos permitan establecer un bosquejo de
diagnóstico sobre la situación de la criminalidad y la justicia en El Salvador.
24. Dichos argumentos son los mismos en todos los países que implementan este tipo de políticas. Ver Rico/Salas, Inseguridad
ciudadana y policia, Madrid, Tecnos, 1988, págs. 170-171.
25. Naciones Unidas. Análisis de los Informes Presentados por los Estados Partes bajo el artículo 44 de la Convención de los
Derechos Niño.Trigésima Sexta Sesión. CRC/C/15/Add.232, 4 de junio de 2004. Versión electrónica en http://www.unhchr.ch/
html/menu2/6/crc/doc/session36.htm.
22
Tabla 1. Comparación de delitos relevantes 1999-2003
Delitos
Secuestro
Privación de Libertad
1999
2000
2001
2002
2003
101
114
49
26
8
*
*
32
412
439
Extorsión
535
508
315
374
283
Violación
640
778
791
842
838
Daños
1,484
1,895
1,825
1,539
1,729
Homicidios
2,270
2,341
2,210
2,018
2,172
821
832
*
47
25
*
*
894
983
1,019
Robos
9,722
10,599
7,724
5,329
4,578
Hurtos
14,761
16,565
14,085
11,625
10,250
Homicidios culposos
Hom. culposo por acc. de Tto.
Robo de vehículos
1,861
1,701
1,602
1,869
1,528
Hurto de vehículos
3,483
4,564
3,464
3,069
2,689
Robo y hurto de Veh. c/mercadería
1,095
795
56
291
127
13
23
*
236
307
4,375
5,583
5,707
4,542
4,406
*
1,643
*
2,789
3,047
Amenazas
5,686
6,278
6,226
5,523
5,146
Otros
6,436
7,074
6,517
3,223
4,185
53,413
61,545
52,597
44,758
42,776
Apropiaciones indebidas
Lesiones
Lesiones culposas
Totales
Fuente: PNC varios años.
Se observa en la tabla 1. una constante en la reducción en las denuncias de varios hechos delictivos. El
decremento de las denuncias no implica necesariamente una reducción real de los delitos. En ese sentido es necesario contrastar la información con fuentes alternativas como las encuestas de victimización.
De acuerdo con un seguimiento de los últimos cinco años de las encuestas del Instituto Universitario
de Opinión Pública (IUDOP) de la UCA, los niveles
de victimización presentaban una tendencia a la
disminución desde el año 1995 (V. Tabla 2)
Tabla 2. Índices de victimización 1993-2003 según encuestas del IUDOP
Año
Índice
1993
34.3
1994
39.5
1995
n/a
1996
29.5
1997
31.1
1998
21.2
1999
23.4
2000
17.3
2001
16.1
2002
19.7
2003
16
IUDOP (varios años)
23
A pesar de la persistencia del sentimiento de inseguridad que ha justificado políticas de seguridad
de tipo reactivo, este no se encuentra, necesariamente, acompañado en la realidad -a excepción de
2002- de un incremento en los niveles de
victimización.
Por su parte, el descenso de los niveles de
victimización muestra poca coincidencia con el proceso de cambio de legislación penal, pues el punto
más alto se coloca en 1994, cuatro años antes de
que dicho cambio se suscitara, lo que desmitifica el
difundido cliché acientífico que simplifica el problema de la violencia y la delincuencia a una supuesta “debilidad de las leyes”. Más bien, el descenso
en las cifras de victimización encuentra múltiples
explicaciones. El paulatino avance del proceso de
pacificación y la consolidación de algunas instituciones como la PNC son algunos factores que ayudan a explicar el fenómeno de la reducción de los
índices de victimización, pero tampoco son los únicos y deben investigarse.
Los virtuales auges delincuenciales han afectado las
esferas políticas26 y generaron un proceso de combinación de las políticas de seguridad con un proceso de reforma legislativa de endurecimiento penal y ampliación de facultades coercitivas de la policía. De esta manera se agregó a esta forma de
gestión de la seguridad un componente normativo
muy importante27 que llegaba a la Asamblea Legislativa por vía del Ejecutivo, de donde además, se
han producido iniciativas como el Plan Mano Dura,
las legislaciones antimaras, cuyo fundamento no se
corresponde con los supuestos logros en materia de
seguridad, ni con los datos de las encuestas de
victimización.
De acuerdo con los datos expuestos hay coincidencia en las tendencias entre las cifras de denuncias
policiales y los índices de victimización para el año
2003. Es decir, en ambas fuentes hay una reducción respecto de 2002. Sin embargo, la consistencia
de esta comparación no es contundente al hacer el
mismo ejercicio en otros años. Por ejemplo, si se
observa, el año 2000, fue el que acumuló mayor
cantidad de denuncias, sin embargo en ese año se
experimentó una importante caída en el índice de
victimización, es decir, no hay correlación entre el
supuesto incremento de denuncias y la victimización
reportada. En 2002, se puede notar que tuvo menos denuncias que el año previo (15% de denuncias
menos que en 2001. Ver Tabla 1) pero el índice de
victimización lo colocó a más de tres puntos arriba
del índice de victimización de 2001. En pocas palabras, en 2002 hubo menos denuncias, pero hubo
más victimización que en 2001.
Con la evidencia empírica presentada, se puede afirmar, con reservas, que 2003 experimentó una disminución general de la incidencia delictiva. Y en
este sentido, es necesario establecer si existe relación entre el plan Mano Dura y esta reducción. Una
hipótesis posible es que la mayor presencia y despliegue policial hayan favorecido la disminución de
una serie de delitos.
No obstante esa reducción genérica, supuestamente atribuible al plan Mano Dura, no se dio en delitos tan graves como el homicidio intencional, el cual
cerró el año con un alza en comparación con el año
2002, el cual había sido el que menos homicidios
reportaba en los últimos 4 años.28
En el último lustro, según estadísticas policiales,
el homicidio intencional se ha mantenido por encima de los 2 mil casos anuales, en un promedio de
34.5 homicidios por cada 100 mil habitantes, de los
cuales, según la PNC, un 70% serían cometidos con
arma de fuego. Lo mismo puede decirse de los homicidios culposos por accidentes de tránsito, que
tuvieron una tendencia al incremento en 2003 con
respecto de 2002.
Según estándares de la Organización Mundial de
la Salud (OMS) la presencia de 10 homicidios por
26. Esta sensibilidad de las elites hacia el problema de la criminalidad se explica por la afectación directa de determinados delitos a
sectores económicos importantes tales como el secuestro y el robo de mercadería importada. Martínez, Jaime. La policía en el
Estado de derecho latinoamericano: estudio sobre El Salvador, Fundación Friedrich Ebert/FESPAD, San Salvador, 2002. Pág.
102.
27. Entre los años 1998 y 2002 se realizaron cerca de 190 reformas a los Códigos Penal y Procesal Penal. Véase: Martínez Ventura,
Jaime y Marchelli, Xochilt. Reforma Penal y Acuerdos de Paz. FESPAD ediciones, 2002. Pág. 60. Los contenidos de estas
reformas se orientaron básicamente al endurecimiento de penas, creación de nuevas figuras delictivas y a la ampliación de
facultades policiales en materia de detención e investigación.
28. A más de dos meses de haberse iniciado el plan Mano Dura las autoridades de Gobernación planteaban la existencia de una ola de
homicidios, la que según las autoridades necesitaba una legislación especial contra las maras. El Diario de Hoy, 09-10-03, Pág. 8.
24
cada 100 mil habitantes es suficiente criterio para
clasificar a un país como violento. El promedio de
homicidios de la región latinoamericana es de 28
homicidios por cada 100 mil habitantes y el índice
de homicidios de El Salvador que hemos mencionado supera los 34 puntos, es decir, se coloca por encima de la media latinoamericana, que de por sí ya
es muy alta de acuerdo con los datos expuestos.
Esto indica que el índice de mortalidad continua
siendo uno de los aspectos que debe tener mayor
atención y que hasta el momento se presenta como
una sensible debilidad de la política criminal y de
seguridad ciudadana, que continua colocando a El
Tabla 3. Delitos cometidos a nivel nacional por
y primer trimestre de 2004
Salvador como uno de los países más violentos de
la región latinoamericana.
3.3. L A
CRIMINALIDAD ATRIBUIDA A LA NIÑEZ Y
ADOLESCENCIA
Habiéndose señalado las limitaciones en la recolección de datos estadísticos, a continuación se presentan datos básicos de la justicia penal de niñez y
adolescencia, se debe tomar en cuenta que los datos referidos a los delitos cometidos por los menores de edad, es un indicador que reduce el fenómeno juvenil al ámbito jurídico, pero nos sirve como
uno de los indicadores para establecer los niveles
de violencia de los jóvenes.
menores infractores durante el año 2003
Delitos por Bien jurídico protegido
Total
2003
% a nivel
nacional
2003
Total 1°
Trimestre
2004
%
Nacional
1°
Trimestre
2004
Relativos al Sistema Constitucional y la Paz Pública
2,335
29.7
180
9.9
Relativos al Patrimonio
1,945
24.7
464
25.6
Relativos a la Integridad Personal
942
12.0
216
11.9
Relativos a la Libertad
696
8.9
152
8.4
Contra la Libertad sexual
612
7.8
121
6.7
Relativos a la Administración Pública
272
3.5
153
8.4
Ley Reguladora de las Actividades Relativas a las Drogas
238
3.0
131
7.2
Delitos Relativos a las Maras *
212
2.7
230
12.6
Relativos a la Vida
202
2.6
49
2.7
Faltas Relativas a la Vida, a la integridad y a la Libertad
127
1.6
26
1.4
Relativos a las Relaciones Familiares
60
0.8
12
0.6
Faltas relativas a las Maras *
48
0.6
14
0.7
Faltas relativas al Orden y la Tranquilidad Pública
34
0.4
15
0.8
Faltas Relativas al Patrimonio
32
0.4
1
0.05
Delitos Relativos a la Fe Pública
30
0.4
7
0.3
Relativos a la Administración de Justicia
28
0.4
7
0.3
Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras
17
0.2
11
0.6
Relativos al Honor e Intimidad
8
0.1
-
-
Relativos a la Ordenación del Territorio y Medio Ambiente
3
0.03
2
0.1
23
0.2
7,864
100
1,815
Otros
Total
24 1.3
100
* Figuras delictivas derogadas
Fuente: Elaboración propia con base en los datos proporcionados por la Fiscalía General de la República.
25
Durante el año 2003 los delitos relativos al Sistema
Constitucional y la Paz Pública, representan casi el
30 % de la totalidad de hechos delictivos, en concordancia con la implementación de los planes “mano
dura”, realizados por la Policía Nacional Civil,
oficializados el 23 de julio de 2003, a través de prensa escrita y una cadena nacional de radio y televisión 29. Las capturas se realizaron por hechos
delictivos tipificados como agrupaciones ilícitas (art.
345 CP), siendo el fundamento jurídico más importante de capturas por hechos delictivos, desordenes
públicos (Art. 348 CP), Tenencia, Portación o Conducción Ilegal de Armas de Fuego (346-A CP), entre otros.
Los delitos relativos al patrimonio representan el
segundo lugar en importancia con un 24.7 por ciento, le siguen los delitos contra la integridad personal con un 12 por ciento; los relativos a la libertad
y la libertad sexual representan un 8.9 y 7.8 por
ciento respectivamente. En su conjunto los anteriores hechos representan el 83.1% de la totalidad de
hechos delictivos realizados por menores de edad
durante el año 2003.
iniciaron un total de 1,815 casos contra menores
infractores a nivel nacional. Considerando los hechos delictivos de adultos, los casos contra menores
de edad representan el 5.8 por ciento del total de
casos iniciados por la fiscalía.
Durante el primer trimestre del 2004 los delitos
relativos al patrimonio, representan la mayor frecuencia con un 25.6 por ciento, le siguen los delitos
relativos a la Integridad Personal (por lo general
lesiones) con un 11.9 por ciento; los delitos contra
el Sistema Constitucional y la Paz Pública (asociaciones ilícitas, desordenes públicos, portación ilegal
de armas de fuego o guerra) se presentan en el 9.9
por ciento de los casos; los relativos a la libertad
(como amenazas y privación de libertad) se da en
el 8.4 por ciento; los relativos a las Drogas se presenta en el 7.2 por ciento; y los delitos contra la
Libertad Sexual en un 6.7 por ciento.
Si bien los delitos relativos a las maras representan el 12.7 de los casos, se debe considerar la declaración de inconstitucionalidad de la Sala de lo
Constitucional el 1 de abril de 2004.
Durante el primer trimestre del presente año de
acuerdo a la Fiscalía General de la República, se
Tabla 4. Menores detenidos según rango de edad y regional de Fiscalía durante el año 2003
Regional o Subregional de Fiscalía
San Salvador
Soyapango
San Miguel
Nueva San Salvador
Mejicanos
Apopa
Santa Ana
Usulután
Zacatecoluca
Sonsonate
Chalatenango
Cojutepeque
La Unión
Ahuachapán
San Vicente
San Marcos
San Francisco Gotera
Sensuntepeque
Total
12 – 15 años
249
216
166
157
159
115
127
99
91
87
68
86
56
52
47
59
49
27
1,910
16 – 17 años
652
542
434
468
387
269
199
253
229
169
153
138
141
132
115
100
97
49
4,527
No Responde
71
19
73
27
60
52
75
29
23
13
44
21
42
12
19
13
14
23
630
Total
972
777
673
652
606
436
401
381
343
269
265
245
239
196
181
172
160
99
7,067
%
13.8
11.0
9.5
9.2
8.6
6.2
5.7
5.4
4.9
3.8
3.7
3.5
3.4
2.8
2.6
2.4
2.3
1.2
100.0
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por Fiscalía General de la República. Unidad de Estadísticas.
29. El Diario de Hoy, 24 -07-03, Pág 4.
26
A diferencia de otros sectores de la problemática
criminal, la justicia penal juvenil salvadoreña posee diferentes investigaciones, elaborados por distintos organismos no estatales, entre ellos podemos
mencionar: “Temas sobre la Ley del Menor Infractor” elaborado por FESPAD en el año 2002; “Justicia Penal Juvenil Salvadoreña. La experiencia desde los operadores” promovido por UNICEF durante
el 2001; “Informe Anual Sobre la Justicia Penal Juvenil. El Salvador 2003”, elaborado por FESPAD;
“Derechos Humanos de la Niñez y la Juventud. Enero 2004” presentado por la Procuraduría para la
Defensa de los Derechos Humanos.
Tal y cómo se estructura el sistema de administración de justicia penal de acuerdo con el diseño procesal, existe un esquema escalonado de atención de
la demanda de justicia. El primer nivel es el relativo a la recepción de denuncias o inicio de oficio de
acciones penales por la comisión de ilícitos. La Fiscalía General de la República concentra, en esta
etapa, la dirección de las investigaciones y el ejercicio de la acción del universo de hechos conocidos,
haciendo una división inicial entre casos que se llevan a conocimiento judicial (judicializados) y aquellos que según la normativa, no superan esta etapa, los cuales son objeto de archivo administrativo.
Algunas investigaciones estudian aspectos puntuales de la problemática, entre ellas: “Centros de Resguardo de Menores de Edad en El Salvador”, elaborado por Sarah H. Rackley a través de FESPAD;
“Estado y situación de los/las jóvenes en conflicto
con la ley al interior de los Centros Reeducativos,
desde su propia perspectiva”, elaborado por el Departamento de Psicología de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” durante el año
2003.
Posteriormente, en etapa judicial, los casos ingresados pueden ser objeto de una facultad discrecional sobre la acción penal por parte de la Fiscalía
(criterio de oportunidad, desestimación) u objeto de
una salida alterna (conciliación, suspensión condicional del procedimiento), pueden ser excluidas del
sistema por vía de sobreseimientos provisionales o
definitivos o llegar a juicio y en esa instancia resolver sobre la inocencia o culpabilidad de los
justiciables.
3.4. RESPUESTAS
Los datos presentados permiten apreciar la variación proporcional entre los casos ingresados y su
depuración en el desarrollo del proceso penal. Como
se puede observar, la cantidad de casos que la FGR
efectivamente judicializa corresponde a algo más
del 40% de las denuncias o casos que conoce. Lo
cual resulta hasta cierto punto comprensible, dada
la dificultad de atender y resolver una importante
cantidad de delitos de bagatela que saturan la FGR.
INSTITUCIONALES: LA JUSTICIA PENAL
Uno de los aspectos de análisis del funcionamiento
de la justicia penal tiene que ver con la capacidad
de gestión de la demanda social a la que es sometida, es decir, como organiza su trabajo de cara, en
primer lugar, al universo de casos que recepta y,
posteriormente, de cara al logro de resolución jurídica de estos.
Tabla 5. Evolución procesal de casos recibidos por la FGR enero-noviembre 2003
Categoría
Cantidad
Porcentaje Global
Porcentaje según
casos
judicializados
Ingresos (casos iniciados)
94,912
100%
–
Casos judicializados (requerimientos)
39,178
41.28%
100%
Casos llevados a audiencia preliminar
4,615
4.86%
11.78%
Casos llevados a juicio
1,729
1.82%
4.41%
Fuente: construcción propia con datos de la Fiscalía General de la República (2003)
27
Lo que es observable en la tabla 5 es que la cantidad de juicios en comparación con los casos
judicializados, representa un 4.41%, cantidad en sí
que resulta pequeña al no superar el 5%. Mucho
mayor es la diferencia proporcional entre el número de juicios y la totalidad de casos conocidos de la
que apenas representa un 1.82%. Los datos presentados, no dan cuenta del número de condenas y
absoluciones aplicadas en los casos, que podrían indicar, la solidez de los casos llevados hasta juicio
por la FGR.
A través de la prensa escrita, citando fuentes de la
FGR, revelaba que de un total de 2,073 vistas públicas, en un 1,013 (48.9%) había logrado sentencia
condenatoria30. Lo que puede ser considerado un
bajo nivel de efectividad, considerando que los casos que se llevan a juicio son aquellos con mayores
elementos y evidencias para probar la hipótesis
punitiva.
En consecuencia, el elevado número de absoluciones, que en 2003, superaron el 50%, indica que la
calidad de los casos llevados hasta juicio era débil
y que en comparación con años anteriores, la FGR
estaría perdiendo eficiencia en el logro de resultados efectivos en los casos que lleva hasta juicio. A
lo que se debe de sumar el hecho que muchos de
esos casos pudieron tener una salida diferente al
juicio en etapas previas del proceso, los cuales, al
ser absueltos, además del costo económico y humano de llevarlo hasta juicio, la víctima no recibe respuesta alguna.
3.5. DEFICIENCIAS EN EL FUNCIONAMIENTO INSTITUCIONAL
DE LA JUSTICIA PENAL DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA
3.5.1. INSTITUTO DE DESARROLLO INTEGRAL
ÑEZ Y ADOLESCENCIA
DE LA
NI-
para la administración, el cual fue incumplido de
una u otra forma, argumentado deficiencias o vacíos legales, o bien, tratando de delegar responsabilidad en otros actores como las municipalidades.
Como ejemplo tenemos la no asunción de responsabilidad del ISNA para la creación de Centros de
Resguardos para jóvenes detenidos administrativamente, generando constantes diferencias con las alcaldías y policía respecto a la custodia de la niñez
y adolescencia.
Es importante señalar que la implementación del
sistema penal de adultos de 1998 fortaleció la
implementación del debido proceso de menores
infractores, al clarificar algunas de las instituciones procesales y el rol de los actores de la justicia
penal minoril; sin embargo, el ISNA no implemento cambios administrativos que le facilitaran el desarrollo de programas a nivel nacional, permitiendo establecer mecanismos coordinados de inserción
o generación de oportunidades para los jóvenes en
conflicto con la ley, obligando a los equipos
multidisciplinarios de los tribunales de menores y
de ejecución de medidas al menor, asumir esfuerzos para generar dichos programas de inserción,
especialmente en los casos de ejecución de medidas
en medio abierto.
Para el 2004 persiste el deterioro de los derechos
de la niñez en detención administrativa, por la ausencia de centros de resguardos adecuados; persiste la ausencia de políticas de estado para la elaboración de programas adecuados de inserción para
los jóvenes en ejecución de medidas en medio abierto
y privados de libertad; no existe un componente
administrativo encargado de vigilar y ejecutar las
medidas socioeducativas, distintas al internamiento, impuestas por los jueces de menores.
3.5.2. POLICÍA NACIONAL CIVIL
La organización y el diseño de las instituciones de
la justicia penal juvenil resultó ser el componente
más deficiente, en especial aquellas de naturaleza
administrativa como el ahora denominado Instituto de Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia (ISNA). La entrada en vigencia de la Ley del
Menor Infractor31 estableció un programa de acción
La vigencia de la ley orgánica de la Policía Nacional Civil en el 2001 permitió en términos operativos,
una verticalización de la corporación policial, a través del debilitamiento de los mecanismos de control administrativo, abriendo espacios para el diseño e implementación de políticas de seguridad pú-
30. Veáse: El Diario de Hoy, 23-12-03, Pág. 10. En informes de labores de la FGR se daba cuenta de índices mayores de condenas
que promediaban entre el 55 y 60%. Véase: Fiscalía General de la República, Memoria de Labores. Junio 2000- mayo 2001,
documento oficial. San Salvador, 2001. También Memoria de Labores. Junio 2001- mayo 2002, documento oficial, San Salvador,
2002.
31. Ahora denominada Ley Penal Juvenil.
28
blicas, acordes a las necesidades políticas-partidarias coyunturales. Esta conversión de las metas de
la política pública en metas de la política general
se realizó en desmedro del marco constitucional y
los derechos humanos de la niñez y adolescencia,
prueba de ello fueron los planes “Mano Dura”,
implementados durante el 2003.
Tales acciones fueron señaladas en el informe del 4
de junio del 2004, por el Comité de los Derechos
del Niño, como acciones “contrarias a la Convención”, expresando su preocupación por las medidas
adoptadas bajo el plan denominado “Mano Dura”,
así como la vigencia de la Ley Antimaras, y la Ley
para el combate de las actividades delincuenciales
de grupos o asociaciones especiales. El Comité se
pronunció en contra del elevado número de niños y
niñas que han sido detenidos como consecuencia de
los planes y leyes anteriores, lamentando la falta
de políticas sociales y educativas, para hacer frente a los problemas de participación de la niñez en
las maras y a la violencia entre los adolescentes.
La no conformidad con la Convención provocó la
recomendación de derogación de la segunda Ley
Antimaras (Ley para el combate de las actividades
delincuenciales de grupos o asociaciones especiales), especialmente por el aumento artificial de casos fundamentados en delitos relativos al Sistema
Constitucional y la Paz Pública (agrupaciones
ilícitas, desordenes públicos, tenencia o conducción
ilegal de armas de fuego)32.
Se debe reconocer que los funcionarios de la policía
tienen una percepción negativa de la justicia penal
juvenil por su naturaleza preventiva especial, siendo objeto de una discriminación negativa. Las unidades operativas en el área de seguridad pública,
las unidades especializadas (justicia penal juvenil),
y las unidades disciplinarias (control e inspectoría),
demuestran un desconocimiento muy pronunciado
en el respeto de los derechos y garantías de la niñez y adolescencia, provocando muchas veces la vulneración de sus derechos. Asimismo existen directrices institucionales generadoras de arbitrariedades, por ejemplo, al establecer metas numéricas en
la captura de menores de edad, las cuales se estimulan por los días de licencia concedidas a los y
las policías.
3.5.3. ACTORES
DEL PROCESO PENAL JUVENIL
No existe especialización de defensores públicos (o
procuradores de menores) para los casos de adolescentes en conflicto con la ley penal, siendo distribuidos de igual forma que los casos de adultos, generando un desmedro en la calidad de la defensa
técnica de menores. La Procuraduría General de la
República es una de los grandes ausentes dentro
de la discusión de la justicia penal juvenil.
La Fiscalía General tampoco cuenta con fiscales especializados a nivel nacional (excepto en la fiscalía
central y en la fiscalía regional del municipio de
Soyapango), tampoco existe estabilidad en el conocimiento de casos de menores infractores, siendo trasladados frecuentemente a otras unidades, perdiendo
con ello la especialidad de la justicia penal juvenil.
La falta de especialidad de sus miembros se refleja
al momento de la formulación de propuestas, no comprendiendo las específicas garantías de la infancia.
El proceso de menores es una de las fortalezas de
la justicia penal juvenil, sin estar exento de problemas. Se requiere de una redistribución de las competencias de los tribunales de menores en base a la
carga de trabajo, y las necesidades específicas de
cada localidad.
En general los actores instituciones no deben considerar la jurisdicción de menores como secundaria
o de castigo para aquellos fiscales con problemas
disciplinarios dentro de la institución, requiriendo
de amplia y constante capacitación, así como manuales de acción para dirigir las específicas necesidades del área.
3.6. PERSONAS PRIVADAS
3.6.1. EL
DE LIBERTAD
SISTEMA PENITENCIARIO DE ADULTOS
Una de las características que define el sistema penitenciario salvadoreño es su constante saturación e
incumplimiento de los fines para los que constantemente ha sido establecido. Como resultado de las
decisiones de política criminal y seguridad ciudadana adoptadas en el pasado reciente, estas características se han visto agudizadas a niveles extremos.
32. Ver supra. Tabla 6. Delitos cometidos a nivel nacional por menores infractores durante el año 2003 y primer trimestre de 2004.
29
El número de personas privadas de libertad en El
Salvador se ha incrementado considerablemente en
los últimos cinco años. Entre 1998, año en que entraron en vigencia las nuevas leyes penales, y diciembre de 2003, la población penitenciaria creció
de 6,969 a 11,451 personas privadas de libertad, lo
que representa un aumento del 64% en relación
con diciembre de 1998, lo cual se ha traducido en
un grave problema de hacinamiento.
La capacidad total de los centros penales es de 7,132
personas, mientras que el total de presos y presas
es más de 12 mil, resultando un excedente de 5 mil
personas, es decir, una sobrepoblación general de
60%. Este porcentaje podría ser más alto ya que,
según la Procuraduría Para la Defensa de los Derechos Humanos, no todas las instalaciones reportadas por la Dirección General de Centros Penales
funcionan completamente, calculándose que la capacidad real es de 6,000 personas;33 de este modo,
la sobrepoblación aumentaría en más de diez puntos a 72%.
Esta circunstancia que puede deberse a dos factores principales: la instalación y funcionamiento de
la nueva normativa cuya celeridad habría
incrementado la capacidad del sistema de emitir
condenas, pero también a las constantes reformas
a la legislación penal que han ampliado la capacidad de captación de personas por el sistema, además por las reformas que establecen usos automáticos de la detención provisional, el incremento de
penas o la eliminación de beneficios penitenciarios
o dificultad burocrática para su obtención. Por otro
lado, otro aspecto a evaluar es la mora judicial para
la celebración de juicios que ha afectado a los tribunales de sentencia de lo penal y que ha dilatado
la resolución de una importante cantidad de casos.
Con estos datos, El Salvador tenía en 2003 una tasa
de encarcelamiento de aproximadamente 173 personas por cada 100,000 habitantes34. Si a esta cifra se
suma un estimado de 1,000 personas, entre mayores y menores de edad, que en promedio son detenidas mensualmente en las celdas de la policía, más
un promedio de 400 jóvenes o adolescentes en los
centros de internamiento para menores de edad35, la
tasa se incrementaría a 194 personas privadas de
libertad por cada 100,000 habitantes. Es importante
destacar el rápido incremento entre diciembre de
2003 y agosto de 2004 en seis puntos, aumentando
la tendencia al crecimiento del año previo.
Tabla 6. Personas privadas de libertad (adultos) por condición jurídica y por sexo, de 1998 a 2004*
Condenadas
Año
Procesadas
Subtotal
H
M
H
M
H
1998
1,485
38
5,133
313
1999
2,047
133
4,488
2000
3,350
185
2001
4,218
2002
Hombres
procesados
%
Mujeres
pr ocesadas
%
M
Total
6,618
351
6,969
78%
89%
246
6,535
379
6,914
69%
65%
4,000
285
7,350
470
7,820
54%
60%
249
4,909
338
9,127
587
9,714
54%
65%
5,303
261
5,097
394
10,400
655
11,05 5
49%
60%
2003
6,606
331
4,216
298
10,822
629
11,45 1
37%
47%
2004*
7,172
322
4,289
334
11,461
656
12,11 7
37.42%
50.91%
*Datos al 16 de agosto de 2004.
Fuente: Elaboración propia con base en los datos proporcionados por Ministerio de Gobernación. Dirección General de Centros Penales. Departamento de Registro y Control Penitenciario.
33. V. Procuraduría Para la Defensa de los Derechos Humanos. “La situación de las personas privadas de libertad en El Salvador”.
Documento Ejecutivo preparado para la Honorable Comisión de Justicia y Derechos Humanos de la Asamblea Legislativa. En
Recopilación de Resoluciones e Informes Especiales. Enero-Diciembre 2002, San Salvador, Pág. 440
34. Según el documento Proyección de Población El Salvador 1995 – 2025, de la Dirección General de Estadísticas y Censos
(DIGESTYC) del Ministerio de Economía, la población de El Salvador para el año 2003, se estima en 6,638,200 habitantes,
mientras que según la Dirección General de Centros Penales, del Ministerio de Gobernación, la población penitenciaria al 31 de
diciembre de 2003 era de 11,451 personas privadas de libertad.
35. V. FESPAD. Temas sobre la Ley del Menor Infractor. Versión completa. FESPAD ediciones, San Salvador, 2002, páginas 19 y 20.
30
Tabla 7. Privados de libertad por cada 100 mil habs. 1998-2004*
Año
Población ES
Privados de
Libertad
Proporción por
c/100 mil habs.
Incremento
respecto año
previo
1998
6,031,326
6,969
116
–
1999
6,154,079
6,914
112
-4
2000
6,272,353
7,820
125
+13
2001
6,428,672
9,714
151
+26
2002
6,517,798
11,055
170
+19
2003
6,638,200
11,451
173
+3
12,117
179
+6
2004*
*Datos al 16 de agosto de 2004
Fuente: construcción propia con datos de la Dirección General de Estadísticas y Censo.
Ministerio de Economía (varios años).
Destaca en las tablas el hecho de la reducción de
las personas presas en espera de juicio, situación
que ha progresado positivamente en lo últimos
años. Sin embargo, los datos en esta materia
desagregado por sexo, indican que este progreso
no es equivalente en las mujeres privadas de libertad, cuya condición es mucho más vulnerable
en el sentido que muchas de ellas son cabezas de
familia o enfrentan situaciones de maternidad en
privación de libertad.
3.6.2. CENTROS
DE
INTERNAMIENTO
Según informe del Instituto Salvadoreño para el
Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia
(ISNA), a junio de 2004 había 346 jóvenes presos
de los cuales el 74.85% se encuentran con sentencia condenatoria; el 24% de la población se encuentran bajo la condición de detenidos en espera de la
audiencia de juicio y el 1.15% se encuentran en los
centros de resguardo.
Tabla 8. Niñez y adolescencia privados de libertad en Centros Reeducativos
CENTROS
DEFINITIVO
PROVISIONAL
REEDUCATIVOS
FISCALÍA
TOTAL
RESGUARDO
El Espino
46
17
---
63
Tonacatepeque
99
18
4
121
Ilobasco, sector masculino
76
37
---
113
Ilobasco, sector femenino
11
11
---
22
Centro alternativo para
infractores Cojutepeque
27
---
---
27
259
83
4
346
TOTAL
Fuente: Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia (ISNA), datos hasta el
8 de Junio de 2004.
31
De acuerdo a un estudio regional de la organización Defensa de Niñas y Niños Internacional
(DNI)36, El Salvador presenta diversas situaciones
que vulneran los derechos de la Niñez, conforme a
la Convención sobre los Derechos del Niño, entre
ellas podemos mencionar:
• En los centros de internamiento los adolescentes están privados de libertad con adultos
(mayores de 18 años).
• No se atiende adecuadamente las enfermedades y las necesidades odontológicas, no se
les provee de medicamentos.
• La utilización de esposas para trasladar personas enfermas a hospitales. Las celdas de
aislamiento, los maltratos físicos y psicológicos.
• Las personas entrevistadas manifiestan no
participar o dicen que no existen actividades
de esparcimiento, juegos o actividades, recreativas, culturales y artísticas. Faltan bibliotecas o se encuentran en mal estado. Se carecen de espacios de tiempo más amplios para
actividades deportivas.
• La alimentación es poca, de regular calidad,
de regular higiene y variedad.
• Los dormitorios, baños, sanitarios y celdas se
encuentran en mal estado.
• Una parte no asiste a la escuela, y falta un
programa sólido de formación profesional y
laboral con suficientes materiales y equipos.
Junto a las anteriores dificultades debemos agregar la deficiente formación de los operadores dentro de los centros de internamiento, para ello es
necesario hacer énfasis en los procesos de selección
y contratación de los especialistas, sin dejar de mencionar los deficientes programas de reinserción que
no responden a las necesidades de cada persona,
por ello se debe optar por la optimización de recursos a través de programas en libertad en coordina-
ción con la comunidad, que potencien las salidas
alternas y técnicas de mediación.
La importancia de la problemática administrativa
se vio reflejada, en las discusiones para la aprobación de las reformas de la ahora denominada Ley
Penal Juvenil, reconociendo la necesidad de estipular claramente la responsabilidad del ISNA, para
el respeto de los derechos de las personas privadas
de libertad durante la detención administrativa (artículo 58 inciso segundo), así como la necesidad de
crear centros intermedios para las personas que hayan cumplido los dieciocho años, que requieran un
tratamiento especializado o que su permanencia en
el centro implique un perjuicio para los menores de
edad37.
4. Planificación
A pesar de la existencia de proyecciones gubernamentales y grandes líneas oficiales sobre política
criminal y seguridad ciudadana38, el trabajo de las
diversas instituciones, en la práctica, es fragmentado, disperso y en ocasiones, hasta contradictorio39.
En este sentido, existe muy poca articulación de
iniciativas colectivas pensadas en términos de economía a escala, es decir, con un apoyo de las especialidades de diversas instituciones en proyectos,
cuya gestión tenga un carácter interinstitucional y
multidisciplinario.
Un problema o ausencia fundamental ha sido la
ausencia de una cabeza política visible que asuma
la responsabilidad de la gestión de la política criminal y de seguridad, de esta manera, se favorece
la fragmentación de esfuerzos y visión global del
trabajo gubernamental es muy reducida. Es una
necesidad básica el hecho que a la par de una propuesta o iniciativa de política pública, haya a la
par un gestor político, encargado de establecer
acuerdos que la hagan viable y de ser un referente
36. Defensa de Niños y Niñas Internacional, sección Costa Rica, Diagnóstico regional sobre las condiciones de detención de las
personas adolescentes en las cárceles de Centroamérica. Primera edición, San José 2004. Pág. 79.
37. Decreto Legislativo N° 395, del veintiocho de julio de 2004, publicado en el Diario Oficial N°143. Tomo 364, del 30 de julio de
2004.
38. Véanse: GOES. Alianza por la Seguridad. Gobierno de El Salvador, San Salvador, 1999 y GOES. País seguro. Gobierno de El
Salvador, San Salvador, 2004.
39. Ha sido evidente la existencia de contradicciones entre funcionarios sobre aspectos de política criminal, por ejemplo, importantes
titulares del Órgano Ejecutivo, incluído el entonces Presidente Flores, negaron su apoyo a las propuestas del Consejo Nacional
de Seguridad Pública y Policía Nacional Civil para restringir la circulación de armas en manos de la ciudadanía. También en el
marco del Plan Mano Dura y la Ley Antimaras, existieron divergencias substanciales entre el presidente del CNSP y la línea
adoptada por el Presidente de la República y la PNC.
32
para el público. Pese a un proceso de fusión ministerial entre 1999 y 2001 que dio vida al actual Ministerio de Gobernación y le dio a este el control de
las funciones de seguridad y del sistema penitenciario, esta cartera no ha tenido en el pasado reciente preponderancia como actor político en la gestión de política criminal y en la representación de
esta ante la sociedad.
Otra de las principales debilidades en materia de
gestión de la criminalidad, derivada del problema
señalado en los párrafos anteriores, es la ausencia
de una instancia encargada de las tareas de análisis, estudio, evaluación y gestación de política criminal de manera amplia, pese a existir intentos
por establecer este tipo de mecanismos.
Un primer ejemplo fue la denominada Dirección de
Política Criminal del Ministerio de Justicia, creada
en 1996. Dicha Dirección se constituyó como un esfuerzo por generar un espacio de recolección de información y análisis de la situación de la criminalidad en el país, pero sin embargo, sus alcances estaban limitadas por el hecho de que dependían de
la obtención de información de otras fuentes
institucionales, muchas veces de precaria calidad o
de difícil obtención por factores burocráticos o políticos. Dentro de su decreto de creación como en su
planificación operativa, se destacaba el dato de que
la Dirección serviría como una entidad encargada
de dictar líneas rectoras a otras instituciones e incluso, de dar orientaciones de “políticas sociales”,
para prevenir y tratar el fenómeno criminal.
Pese a la amplitud y vaguedad de su mandato, el
planteamiento originario era bueno, pues contemplaba la necesidad de integrar información, la necesidad de basamento técnico para la adopción de
decisiones, favorecer aspectos alternativos a la intervención exclusivamente represiva y de plantear
la necesidad de criterios integradores de la actuación interinstitucional. Además, partía de criterios
básicos de formulación de políticas públicas, tales
como el diagnóstico, planificación e implementación
Sin embargo, había problemas que este diseño planteaba, los cuales eran la inexistencia de mecanis-
mos interinstitucionales de planificación y la ausencia de participación ciudadana en los procesos.
Tampoco se preveían la existencia de mecanismos
de control y evaluación permanente de los resultados. Un débil presupuesto de funcionamiento y falta de apoyo político, terminaron por anular los alcances de ésta Dirección40.
La ausencia o debilidad de los procesos de establecimiento de diagnósticos y líneas de base, debilitan
las posibles planificaciones o limitan sus alcances.
Como ejemplo, podemos tomar las líneas establecidas en el plan del Gobierno de la administración
del Ejecutivo 1999-2004, en el documento Alianza
por la Seguridad. En el campo de la Seguridad Pública, este plan de gobierno, proponía tres objetivos
estratégicos:
• Disminuir los índices delincuenciales.
• Fomentar la participación ciudadana.
• Promover el bienestar policial41
Pese a que se presentaron tres objetivos estratégicos, las metas pretendidas que se consignaron en
el informe solamente se refieren al primero de ellos,
es decir, a la reducción de delitos, en términos cuantitativos, además se debe destacar que tal como se
ha señalado con anterioridad, el abordaje del problema se hace de manera reducida desde la categoría “delito” sin mayores matizaciones.
Posteriormente, en las metas trazadas se ofrecían
la reducción de índice de delincuencia violenta en
un 50% en el lapso de tres años y la reducción del
índice general de delitos en un 60% en el mismo
período. Así como también, reducir la actividad del
crimen organizado en un 50% en dos años. Estas
metas propuestas fueron consideradas simplistas y
poco realistas42 lo cual condicionaba de manera
substancial la ejecución de la política propuesta.
La conversión de las metas de la política pública
en metas de la política general, generó un esquema
que favoreció la reacción policial y su acción en el
campo represivo, pero que dejó de lado, las labores
preventivas en sentido amplio, es decir, las diferentes a las labores policiales, con apoyo de otras
instituciones en estos campos, con excepción del
40. La Dirección de Política criminal, fue disuelta luego de un proceso de fusión ministerial realizado por la Administración Flores
en 2001. En alguna medida esto demostraba la poca importancia o utilidad que el gobierno otorgaba a este tipo de instancias.
41. GOES. Alianza por la Seguridad. Gobierno de El Salvador, San Salvador, 1999. Pág. 4.
42. Amaya Cóbar, Edgardo. “Politicas de seguridad en El Salvador 1992-2002”, material inédito, producido para el Mexico Project,
Latin american studies institute, Georgetown University, 2003.
33
Consejo Nacional de Seguridad Pública, que sí desarrolló procesos de prevención, pero de alcances
limitados43. Uno de los efectos perversos de esta
conjunción de metas y favorecimiento de la reacción policial, fue la adopción de criterios de evaluación del trabajo basados en indicadores cuantitativos (capturas realizadas, reducción de delitos) y no
cualitativos, de tal manera, que para satisfacer las
exigencias laborales, jefaturas policiales adecuaron
sus formas de trabajo al cumplimiento de lo requerido, en algunos casos, estableciendo cuotas de detenciones o en otros casos, alterando los resultados
estadísticos de su localidad, para evitar ser objeto
de señalamientos por su rendimiento.
No obstante la idea de reducir índices
delincuenciales, el impulso de propuestas legislativas creadoras de nuevas figuras delictivas o de ampliar facultades de captura, simplemente contribuyó a aumentar las posibilidades de incrementos
delictivos en términos estadísticos, lo cual afectaría el cumplimiento o verificación de la meta. Es
decir, los procesos de trabajo político no eran coherentes con los procesos de planificación original.
to disperso de esta instancia. De esta manera, no
existe una clara relación coherente entre el funcionamiento de seguridad pública, manifestado en el
creciente número de capturas44, la saturación e incapacidad de atención del sistema penitenciario a
los internos y el proceso de promoción de legislaciones que amplían las facultades de captura y las
variables delictivas.
Un ejemplo más de esta dispersión y falta de coherencia se encontraba en las labores del Consejo Nacional de Seguridad Pública. Paradójicamente el
CNSP, a pesar de ser el organismo creado para asesorar al Presidente en materia de seguridad pública ha sido excluido en la toma de trascendentales
decisiones, al grado de tener serias desavenencias
con las acciones gubernamentales para el caso de
la implementación del plan Mano Dura y la Ley
Antimaras, pues según reiteradas declaraciones, el
entonces presidente del Consejo manifestó estar en
total desacuerdo con la ley pues se prestaba a arbitrariedades45, incluso señaló que esta acción iba en
contra de su plan de trabajo de rehabilitarlos.46
5. Mecanismos de evaluación
Otra característica de los últimos años en materia
de política criminal ha sido su carácter fragmentario, esto, incluso cuando se han llevado a cabo fusiones ministeriales que agrupan gran parte de las
competencias del Ejecutivo en materia de seguridad y justicia. El Ministerio de Gobernación (en
adelante MG) fue creado el 18 de diciembre del
año 2001 a través del Decreto Ejecutivo número
124, que integró dentro de este nuevo ramo estatal
lo que antes era el Ministerio del Interior y el Ministerio de Seguridad Pública y Justicia. Según las
autoridades esta reforma respondía al afán de establecer una estrategia de combate a la delincuencia que de forma integral y conjunta recogiera los
aportes que puedan provenir de las áreas de seguridad pública, seguridad ciudadana y seguridad jurídica.
Sin embargo, pese a los objetivos formales de integración, la práctica ha evidenciado un funcionamien-
Tal como ha sido planteado, la ausencia de diagnósticos exhaustivos, globales, los procesos fragmentarios de planificación e implementación de iniciativas afectan la existencia de mecanismos de evaluación generales. Además, la diversidad de criterios de trabajo no permiten la existencia de criterios integrados de “éxitos” o logros. Ciertamente,
algunas instituciones como la PNC o el CNSP tienen mecanismos propios de evaluación de sus actividades tales como las reuniones de EFICACIA
de la institución policial o las evaluaciones que
imponen la misma dinámica de la ejecución de proyectos, en el caso del CNSP. Sin embargo, estas
evaluaciones se encuentran condicionadas porque
son hechas por el mismo ejecutor, en consecuencia
sus alcances se ven afectados por la parcialidad y
criterios propios de trabajo y no por criterios
valorativos alternativos que podría tener un observador externo.
43. FESPAD, Estado de la seguridad pública y la justicia penal. Julio 2002-Diciembre 2003. FESPAD ediciones, San Salvador,
2004.
44. Ibid.
45. La Prensa Gráfica, 24-08-03, Págs. 8-9
46. La Prensa Gráfica, 25-07-03, Pág. 12.
34
Sin embargo, aunque no existan para todos los casos, procesos participativos de evaluación, debe decirse que existe una amplia participación de organismos de sociedad civil, de diversa índole, que estudian y evalúan el desempeño institucional desde
sus particulares perspectivas, a través de estudios
o informes sobre seguridad pública, criminalidad,
violencia, justicia penal juvenil, etc. Pero dichos ejercicios encuentran en el camino dificultades de acceso a la información, sea por su inexistencia o precariedad u en ocasiones a la falta de atención
institucional.
Por lo anterior, no existe una evaluación integral
de todas las acciones político criminales que el Es-
tado implementa, lo que tiene amplias repercusiones en variados sentidos, el más previsible es en
materia económica, pues no se tiene una visión del
costo económico y de la efectividad de las políticas
adoptadas. Por ejemplo, una aspecto necesario de
medición en términos económicos es el costo que
implica la ejecución de planes al estilo Mano Dura
y contrastarlo con sus resultados. Otro aspecto de
esta evaluación fragmentaria es la pérdida de información y visión sobre qué es lo que resulta, cuáles medidas son más efectivas que otras. Finalmente, las evaluaciones con poca información tienden
la generalización de sus resultados, invisibilizando
los requerimientos específicos de apoyo de zonas o
sectores.
35
36
III. PROPUESTA DE UNA POLÍTICA
CRIMINAL PARA EL SALVADOR
Una vez establecido un marco de referencia sobre
lo que significa la comprensión de la política criminal cómo una política pública de adultos y de menores de edad, y los requisitos que cómo ésta debe
cumplir, así como un acercamiento a la situación
actual de la política criminal actual, se cuenta con
suficientes elementos para trazar una serie de
lineamientos de acción para una política criminal
unificada y comprensiva.
En el estado actual de las cosas, la política criminal no puede ser considerada exclusivamente una
política de gobierno, sino, una política de estado, es
decir, un amplio acuerdo que busque el apoyo de
los diferentes actores de la vida nacional, y cuyo
cumplimiento y alcance no se encuentre limitado a
un periodo presidencial, sino que sea un proceso de
larga duración y permanencia. En este sentido, la
concepción de la política criminal no puede limitarse a un sector exclusivo del entramado institucional,
sino que debe representar un proyecto articulado y
con compromisos básicos para funcionar de manera
coherente entre multiplicidad de actores, tanto del
sistema penal como otros fuera de éste.
• Percepción sobre la situación del país y la
localidad en materia de violencia y delincuencia (inseguridad subjetiva)
• Conocimiento y evaluación sobre acciones gubernamentales y locales para tratar la problemática de la violencia y la delincuencia.
• Percepción de los factores de riesgo, propuestas de atención o demandas de servicios.
De la misma manera, en el ámbito de la prevención del crimen y la violencia, se deben potenciar
investigaciones sistemáticas y creación de variables
e indicadores sobre aspectos relativos a los aspectos condicionantes de la violencia y delincuencia
que permitan afinar estrategias de intervención47 e
incorporar las recomendaciones de dichos estudios
a las políticas públicas.
En todo caso, debería revisarse la abundante producción que sobre estos temas se ha hecho en los
últimos años en El Salvador. La adopción de planes de prevención o de intervención sobre aspectos
claves, también deben partir del establecimiento de
análisis y construcción de información que permita
conocer sus avances y logros.
1. Producción de información
La formulación de toda política necesita de insumos
indispensables que solo pueden ser obtenidos a través de procesos sistemáticos de construcción de información adecuada para el conocimiento de la realidad que se pretende intervenir. En este sentido,
una de las debilidades detectadas en materia político criminal es la diversidad y falta de coherencia
en la construcción de información sobre el delito, la
violencia y las respuestas institucionales. Por otra
parte, es necesaria la reflexión sobre la base de
indicadores no solo cuantitativos sino también cualitativos, como la percepción y satisfacción del público sobre las respuestas institucionales, los niveles de victimización y percepción de inseguridad.
Esto puede hacerse mediante la aplicación de encuestas de victimización aplicadas de manera sistemática, preferiblemente en periodo de un año. Algunas de las variables deben ser:
• Vivencia personal o grupal de la delincuencia
y la violencia
• Nivel socioeconómico de la víctima
• Contactos institucionales a raíz de la vivencia de la delincuencia o la violencia (acceso a
la justicia, interés, credibilidad)
En este campo preventivo debe entrar en juego el
análisis de variables demográficas y sociales como
por ejemplo:
• Zonas críticas y densidad poblacional
• Población. Rangos etarios, géneros, ocupación,
educación, nivel económico.
• Acceso a servicios estatales y municipales (Salud, agua, educación, vivienda, policía, justicia, centros de mediación, etc.)
• Cifras delictivas registradas en la zona.
En el plano de la intervención del sistema penal en
materia de represión se propone la creación de un
sistema unificado de información sobre el delito que
surja de la revisión y corrección de las diferencias
institucionales en la recolección de datos, que permita tener una perspectiva amplia y detallada de
la problemática criminal.
Este sistema de información debe además medir la
calidad de las respuestas institucionales y su evolución, por lo que es conveniente la creación de una
metodología de seguimiento de datos que permita
conocer la eficiencia institucional en la respuesta a
estas demandas sociales. Una forma de aprovechar
47. PNUD. Prevención y control del crimen y la violencia en El Salvador. Lineamientos estratégicos. PNUD, San Salvador, 2004.
38
recursos institucionales existentes, puede ser la incorporación de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) como entidad unificadora de la información producida una vez acordados
los mecanismos interinstitucionales de construcción
de información, seguimiento y consolidación. Toda
esta información debería ser de fácil acceso y disponibilidad para el público.
En el ámbito concreto de la justicia penal parece
conveniente la existencia de un mecanismo de identificación y seguimiento unificado que permita conocer en detalle la evolución institucional de las
infracciones delictivas conocidas y sus resultados.
De esta manera se podrían establecer algunas variables como:
• Delitos denunciados. Su función sería saber cual es el nivel de delitos oficialmente
conocidos y contrastarlos con encuestas de
victimización para hacer estimaciones sobre cifra obscura y evaluaciones sobre acceso y confianza en la justicia. Acá también es importante establecer variables específicas sobre el tipo de delito, las víctimas y los imputados: edades, sexo; lugar
y hora de los hechos, etc.
• Casos archivados y casos judicializados.
Establecer los alcances reales de la persecución penal en el procesamiento y averiguación de casos sometidos a su conocimiento mediante el desglose de la información en la mayor cantidad de variables
posibles. Esto permite detectar qué tipos
de delitos representan mayores desafíos,
en consecuencia, políticas institucionales
de tratamiento. De la misma manera, permitiría la adopción racional de políticas de
persecución. Algunas de la variables específicas deben centrarse en las facultades
discrecionales de la persecución penal: archivo, desestimación, oportunidad (en sus
diversas variedades), detención administrativa y tipos de delitos en los que se enfrentan. También sería importante destacar el número de casos judicializados con
imputados presentes, y los casos iniciados
con imputados ausentes.
• Evolución procesal de casos. Con esta variable se analizaría las formas de desarrollo que alcanzan los casos en sede judicial.
Dentro de las variables específicas deben
figurar los datos generales de las perso-
nas procesadas (edad, sexo, ocupaciones),
el tipo de delito, las condiciones en que
enfrenta el proceso (libertad o medidas
cautelares) y los niveles procesales alcanzados, esto es, determinar el momento y
forma en que los casos terminan.
• Temporalidad (duración de etapas) Uno de
los puntos clave para evaluar una respuesta institucional es si esta es oportuna, en
este sentido, el control del tiempo es indispensable para conocer la prontitud o dilación de las respuestas institucionales.
Básicamente se trata de medir la duración del tiempo entre la comisión de un
hecho delictivo y la respuesta inicial y final del sistema.
• Salidas aplicadas y penalidades impuestas. Es necesario saber qué tipo de respuestas es la que da el sistema y evaluar
su efectividad o dañosidad, así como sus
costos sociales y económicos. Las variables
específicas a conocer son: tipo de delito y
salidas aplicadas (tipo de salida alterna,
sobreseimientos, absoluciones y condenas)
• Estadísticas sobre medidas compositivas.
Conocer la eficiencia de las medidas
compositivas puede ser un aliciente para
promoverlas como desplazamiento de la
penalidad del sistema penal. Para este aspecto, las variables específicas pueden ser
el tipo de delito, el tipo de medida
compositiva (reparación del daño o declaratoria de responsabilidad civil y monto
pecuniario establecido)
En el campo de la reinserción también se debe procurar el seguimiento y monitoreo de las medidas
adoptadas, determinar la cobertura y alcances de
los programas de reinserción y su incidencia o relación con los niveles de reincidencia u ocupación
de personas beneficiadas.
Las dificultades para la obtención de la información no es exclusiva del sistema penal de adultos,
la justicia penal juvenil tampoco centraliza su información estadística, por ello cada una de las instituciones cuenta con información parcial, no logrando una visión holística del fenómeno, en consecuencia se recomienda que la DIGESTYC también unifique la información de las instituciones vinculadas con la niñez, con la reserva de la identidad de
los jóvenes tal como lo exige la constitución y las
leyes.
39
2. Definición del objeto y campos de acción
Tal como ha sido expuesto con anterioridad, el objeto de una política pública, debe ser definido de
acuerdo a un proceso amplio y democrático de participación social, dado que lo que se discute es un
tema perteneciente a la agenda pública. Simultáneamente a este proceso de consulta, se deben tomar en cuenta los estudios y propuestas que sobre
esta materia o sobre aspectos específicos se hayan
elaborado y revisión de viabilidad esté pendiente.
En este sentido, debemos pasar revista a los datos
de la realidad que nos caracterizan el estado actual de la violencia y la delincuencia en nuestro
país ya vistos en el apartado anterior.
Uno de los aspectos claves de la definición del objeto de la política criminal debe ser la capacidad de
establecer una concepción abarcativa de diferentes
fenómenos comprendidos en el marco de la legislación penal propiamente dicha, pero también de fenómenos relacionados cuya ocurrencia o probabilidad tiene consecuencias en el ámbito penal, por
ejemplo, cuando se trabaja en el ámbito de la prevención, se pretende incidir en un campo donde no
existe realmente una afectación a la normativa. Tal
como lo indica Baratta, la política criminal puede
tener manifestaciones explicitas con relación a su
objeto específico: la criminalidad, pero a la vez existen multiplicidad de acciones e iniciativas que no
se encuentran definidas por ese objeto específico,
pero sí, orientadas por él, identificación de este tipo
de acciones e iniciativas se hace a partir de la
intencionalidad subjetiva de los actores. Por ejemplo, impulsar un plan de deporte, podría corresponder a una subpolítica educativa, pero la
intencionalidad de los actores puede ser la de evitar que la juventud se vea involucrada en actividades delictivas o desviadas.
La política criminal, como forma específica de operar el sistema público de gestión de la conflictividad,
debe partir de la idea de conflicto como línea guía,
pues detrás de cada definición normativa en el ámbito penal existe un tipo específico de conflicto, sea
este un homicidio, un acto de corrupción o una defraudación. La afectación a un bien jurídico supone
un reclamo, una contradicción, un conflicto.
El objeto de la política criminal y de seguridad ciudadana entonces debe partir de esa concepción amplia de conflicto que homogenice la diversidad de
40
hechos definidos dentro de su objeto de tratamiento, aunque destacando algunas prioridades o haciendo determinados énfasis.
De esta manera, podemos intentar hacer un esfuerzo definitorio del objeto de nuestra política criminal y de seguridad ciudadana:
Enfrentar y gestionar la conflictividad social
expresada en los altos niveles de violencia y
criminalidad, mediante un ejercicio sistemático de planificación y construcción para el
establecimiento de medidas de prevención, represión, composición, tratamiento, reinserción
y fortalecimiento institucional, apegadas y
respetuosas a la normativa constitucional y
de derechos humanos, con base en la participación democrática de la ciudadanía, con el
fin de contribuir a la pacificación de El Salvador y de reducir la dañosidad que dichos
conflictos ocasionan a la sociedad y sus habitantes.
Sin duda, la amplitud y ambición del objeto arriba
consignado hace necesaria la adopción de ciertos
campos específicos de acción para materializar algunos de los aspectos mencionados, en este sentido
seguiremos los tres campos de acción en que tradicionalmente se ha subdivido la política criminal:
prevención, represión y reinserción.
3. Planificación
Todo proceso de planificación se supone, debe partir de información precisa que permita establecer
el panorama y las prioridades sobre las que se debe
incidir de acuerdo a las demandas sociales. Sin embargo, tal como lo hemos expuesto en el capítulo
precedente, la información sobre el panorama político criminal actual es débil debido a la dispersión
o precariedad de los sistemas de información
institucional.
Como se ha señalado en el diagnóstico sobre la situación actual de la política criminal, una de las
principales debilidades de ésta es su
asistematicidad, fragmentación y falta de
fundamentación técnica. En este apartado se tratará de proponer algunas de las medidas que se deberían adoptar para contrarrestar las debilidades
identificadas.
3.1. P R I O R I D A D E S
IDENTIFICADAS
DESDE
EL
DIAGNÓSTICO
De los datos sobre la problemática de la violencia y
criminalidad en El Salvador podemos encontrar los
siguientes aspectos prioritarios para ser abordados
por la política criminal:
• Los elevados niveles de mortalidad ocasionada por la violencia condicionada por factores
como:
o La amplia y descontrolada circulación de
armas de fuego, mayoritariamente armas
ilegales, pero también de armas legales
utilizadas en la comisión de delitos. Fuentes policiales indican que el 70% de los
homicidios intencionales se ejecutan con
este tipo de instrumento.
o El débil control sobre el tráfico vehicular
y su incidencia en el elevado nivel de accidentes de tránsito con saldos mortales. El
Salvador es el segundo país del continente con mayor incidencia mortal por accidentes de tránsito.
• El alto consumo o acercamiento a drogas desde edades tempranas entre los jóvenes, especialmente en el sistema educativo.
• La falta de eficacia de las instancias de investigación criminal, debido a la
descoordinación interinstitucional y falta de
fortalecimiento técnico, científico y profesional de sus estructuras.
• La impunidad producida por la falta de capacidad de las instituciones para dar respuestas a la criminalidad, especialmente en los
casos de delincuencia de cuello blanco o de
aquella cometida desde o con apoyo del aparato estatal. En los casos de corrupción, regularmente la respuesta penal es ineficaz48.
• Un sensible problema de violencia y criminalidad juvenil, manifestado en una significativa participación de maras o pandillas en diversas actividades delictivas.
• Falta o debilidad de una política de persecución penal con criterios de racionalización de
la gestión de casos ingresados a la FGR, lo
que debilita la capacidad de respuesta
institucional.
• Política penal excesivamente represiva que ha
generado un sistema penal con una gran captación de personas pero pocas alternativas de
salida y descongestión, lo que ha conllevado
a una situación crítica en la gestión de casos
por la justicia (mora) y en sistema penitenciario (hacinamiento)
• Centralismo de las políticas de seguridad que
invisibilizan las necesidades territoriales
• Falta de mecanismos de coordinación y planificación interinstitucional para el abordaje
de política criminal aprovechando economías
a escala entre las diversas instituciones.
• Estructura de gestión judicial obsoleta y no
coherente con la demanda del servicio de la
justicia.
3.2. OBJETIVOS
DE LA
POLÍTICA CRIMINAL
Una vez establecidas las prioridades, los objetivos
que debe perseguir esta política criminal, los cuales exponemos en el siguiente ejercicio:
1. General:
“Gestionar de manera racional y eficiente la respuesta institucional del Estado frente a la
conflictividad social expresada en los elevados
niveles de violencia y criminalidad, mediante la
adopción de mecanismos y metodologías que la
hagan eficiente y generadora de seguridad para
los habitantes de El Salvador.”
2. Específicos.
“Estructurar un sistema estatal de estudio, observación y gestación de políticas públicas orientadas a la contención, prevención, represión y
tratamiento de la criminalidad y la violencia y
sus costos sociales.”
“Invertir esfuerzos estatales para disminuir la
afectación al derecho a la vida ocasionada por
los altos niveles de violencia y criminalidad.”
“Procurar la gestación de esfuerzos especializados en la prevención, tratamiento y represión
contra formas de violencia y criminalidad que
afecta especialmente a mujeres y niñez.”
“Promover una política de investigación y persecución penal en la Fiscalía General de la República, basada en criterios de eficiencia y utili-
48. Probidad. Las huellas de la corrupción 2003. Accesible desde www.probidad.org.sv
41
dad, que favorezca una mejor inversión de recursos y la dotación de respuestas de calidad a
las demandas sociales.
“Fortalecer las instancias de investigación criminal mediante adopción de mecanismos y
metodologías de coordinación, así como la dotación de los recursos financieros, técnicos y humanos para atender de manera competente los
graves hechos de criminalidad y reducir su impunidad”
“Fortalecer la capacidad de respuesta del sistema de investigación criminal en la persecución
de diversas formas de criminalidad organizada,
incluida, la de cuello blanco, cuyos resultados y
su impunidad causan graves daños a la sociedad salvadoreña.”
“Crear un subsistema nacional de atención a la
niñez y adolescencia con amplia participación de
actores estatales y asunción de obligaciones para
la prevención de la violencia, que genere alternativas a la necesidad de respuestas penales y
de la inserción de jóvenes en la sociedad.”
“Revisar y revertir por parte de la Asamblea Legislativa los efectos de la política penal y de seguridad actual de cara a los resultados obtenidos en perspectiva costos-beneficios”
“Disminuir los niveles de inseguridad subjetiva
mediante la visibilización de acciones contundentes para organizar y gestionar la seguridad en
el nivel local y central”
3.3. CONTENIDOS.
Una vez establecidos los objetivos de esta política
criminal es necesario dotarla de algunos contenidos. A continuación expondremos aquellos que con-
sideramos de gran importancia a ser asumidos por
la política criminal desde los diversos campos de
acción, es decir, prevención, represión y reinserción,
además debemos agregar un cuarto eje o campo de
acción a ser considerado, cual es la necesidad de
reformas institucionales para adecuar este modelo
que se propone.
3.3.1. PREVENCIÓN
En materia de prevención algunas de las temáticas
a tratar deben ser:
A. INICIATIVAS
CIUDADANAS EN MATERIA DE SEGURIDAD EN
EL ÁMBITO LOCAL
Existen abundantes experiencias y una creciente
tendencia a la gestación de modelos de seguridad
basados en el ámbito local49. Esta tendencia se basan en el presupuesto que las autoridades locales
(Concejos Municipales) son la primera instancia de
representación política de la ciudadanía y en consecuencia, un espacio de exigencia y gestión de servicios y políticas de atención a demandas básicas50.
El Décimo Congreso de las Naciones Unidas sobre
Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Viena en abril de 2000, estableció
como una de sus líneas de trabajo la participación
ciudadana en la prevención de la delincuencia51.
Entre las razones que se destacan para impulsar
esta iniciativa se encuentra el incremento o fuerte
presencia de la delincuencia en la sociedad, que
afecta de manera sensible a los sectores más pobres, especialmente en zonas urbanas y altera la
calidad y forma de vida de sus habitantes y en particular, de las víctimas, debilitando los vínculos sociales por la desconfianza y erosionando la débil
institucionalidad por su creciente pérdida de credibilidad en su capacidad de brindar seguridad y justicia a la sociedad.
49. En el ámbito europeo y amglosajón se han iniciado diversas iniciativas de gestión local de seguridad, entre ellas se encuentran el
Observatorio de Seguridad de la ciudad de Oporto, Portugal, las iniciativas de la Nouvelle prevention en Francia y la iniciativa
Citta Sicura (Ciudad Segura) del gobierno de la región Emilia Romagna, Italia. En ambos casos, la municipalidad se ha convertido
en la articuladora de esfuerzos estatales y comunitarios en la gestión de la seguridad local y en la focalización en problemas
específicos de las zonas bajo su competencia. V. Baratta, Alessandro. Política criminal: entre la política de seguridad y la
política social, en: http://www.justinfo.net/UPLOAD/DOCS/DD24.doc acceso 7 de octubre de 2003. también, Braccesi, Cosimo,
“El proyecto Cittá sicura: una experiencia de la Región italiana de la Emilia Romagna”, en Revista Catalana de Seguridad
Pública, 6-7, junio-diciembre 2000: Las nuevas políticas de seguridad..
50. Aunque esta posición sea válida en términos de exigibilidad de demandas ciudadanas al municipio, también reconoce que este
tipo de esfuerzos necesita un mayor compromiso del municipio en asumir estas competencias.
51. ONU, Participación de la comunidad en la prevención de la delincuencia, Documento de antecedentes para el curso práctico
sobre participación de la comunidad en la prevención de la delincuencia. A/CONF. 187/11. Diciembre 1999.
42
Otros aspectos que son considerados por Naciones
Unidas son los graves costos de la violencia, que
debilitan la capacidad del estado de invertir en otras
áreas, pero también, la inefectividad del abordaje
de la problemática desde la atención a sus expresiones más visibles sin ahondar en causas precisas
ha generado una inversión ineficaz en los sistemas
de seguridad y justicia. Se estima que las iniciativas preventivas efectivas son entre dos y siete veces más baratas que lo invertido en el encarcelamiento, especialmente en países que registran crecientes niveles de privación de libertad52 como El
Salvador.
De acuerdo con Naciones Unidas, la generación de
redes de trabajo en el ámbito local contribuye a
disminuir el impacto de los factores de riesgo y de
manifestaciones delictivas comunes mediante diversos niveles de intervención. Un aspecto principal a
destacar de esta práctica es que ella supone el compromiso y apoyo a la municipalidad de parte de las
instancias centrales, en todo aquello que la municipalidad no pueda resolver por sí sola.
En El Salvador, algunos de los antecedentes de esta
temática se han dado en diversas iniciativas de modelos de Policía-comunidad. Sin embargo, aparte
que en estas iniciativas, el tema policial llevaba el
protagonismo (desplazando a la comunidad). En la
experiencia salvadoreña, los antecedentes han mostrado debilidades de retroalimentación, pues la comunicación entre policía y comunidad tendió a ser
unidireccional, es decir, de la policía hacia la comunidad (Aguilar, et alia 2001)
En este documento, en materia de seguridad desde
el ámbito local se propone:
• Convocatoria municipal y reunión de actores
oficiales y no gubernamentales de la zona
para abordar la situación de inseguridad ciudadana.
• Elaboración de un diagnóstico local de la situación, mediante la recopilación de información institucional y, de ser posible, encuestas
de victimización.
• Identificación y priorización de factores de
riesgo.
• Determinar formas de intervención y recursos
disponibles, así como necesidades de apoyo.
• Obtención de compromisos entre los actores
y la municipalidad. En este sentido, las instituciones centralizadas deberían contar con
márgenes de acción para adecuar su funcionamiento a estas demandas, de manera, que
el centralismo de su manejo no se convierta
en un valladar insalvable a la hora de pactar apoyos.
• Establecimiento de objetivos, metas e
indicadores de evaluación y mecanismos de
seguimiento. Regularmente, en materia preventiva, los indicadores deben estar basados
en aspectos que indiquen “mejora” de la situación inicial, tales como la reducción de hechos delictivos, la disminución de conflictos,
la activación de medios institucionales para
la resolución de conflictos, la mejora de la
percepción sobre la seguridad de los ciudadanos y ciudadanas.
• Seguimiento permanente.
En este mismo sentido, es fundamental un sistema
de atención local o comunitaria de la niñez, que se
convierte en una temática transversal de las anteriores propuestas, con la obligación del estado de
proporcionar los recursos que se requieran, para el
diseño e implementación de las mismas. Para lograr la coordinación desde la perspectiva de la infancia, es importante el diseño y aprobación del
Código de la Niñez, normativa que pretende la creación de redes de atención nacional para la niñez y
adolescencia.
Un actor clave para la creación de las redes es la
municipalidad, sin embargo existe una fuerte desvinculación de las prioridades centrales en relación con las prioridades municipales, muchas de
ellas originadas en el desconocimiento de las obligaciones del estado para con la niñez, y del específico carácter de protección asumido en el marco
normativo. Los compromisos estatales para con la
niñez son atinentes a organismos centrales como
municipales, por ello la asunción de compromisos
pactados entre ambas se convierte en una necesidad. Los compromisos presuponen temas presupuestarios, de acción coordinada con instituciones
centrales como el Ministerio de Educación, Policía
Nacional Civil o ISNA.
52. ONU. Análisis de los Informes Presentados por los Estados Partes bajo el artículo 44 de la Convención de los Derechos
Niño.Trigésima Sexta Sesión. CRC/C/15/Add.232, 4 de junio de 2004. Versión electrónica en http://www.unhchr.ch/html/menu2/
6/crc/doc/session36.htm. Pág. 6.
43
La creación de las redes locales, con amplia participación comunitaria, supone la priorización en la
puesta en marcha de políticas locales de atención,
intervención y asistencia a la niñez, a fin de facilitar los planes de inserción y desarrollo laboral de
los jóvenes en la comunidad.
B. INICIATIVAS
DE JUSTICIA LOCAL SOBRE INFRACCIONES
MENORES
Existen múltiples experiencias de justicia local, los
modelos conocidos son: una competencia judicial especializada en materia contravencional o en el manejo de normativas de convivencia propias del municipio.
Otro modelo es el de un referente administrativomunicipal, es decir, una oficina de la municipalidad que se encarga de la administración de la normativa municipal sobre convivencia.
Un tercer modelo, con carácter más independiente,
es el que se desarrolla mediante la instauración de
mediadores electos por la misma comunidad y sin
mediaciones burocráticas o normativas restrictivas.
Sea cual sea el modelo, se basa en el principio que
la atención a pequeños conflictos puede contribuir
a mejorar la calidad de vida de la ciudadanía y a
evitar conflictos mayores. Esta propuesta no tiene
una opción concreta, pues ella depende de factores
políticos, administrativos como presupuestarios que
tendrían que ser discutidos en el ámbito local para
definir opciones viables. Sin embargo, creemos que
aprovechando la presencia institucional de los juzgados de paz en todo el país, estos podrían ser una
herramienta para dar vida a esta propuesta de justicia local que aprovecharía lo ya existente. Otra
alternativa, sobre lo ya existente, es la potenciación
de las Casas de Justicia o Centros de Mediación de
Conflictos que tiene la Procuraduría General de la
República.
En algunos casos, estos mecanismos de justicia local, logran liberar de una importante carga de conflictos al sistema penal, mediante la recepción de
algunos conflictos penales de menor intensidad que
puedan recibir soluciones de tipo restaurativo o
reparatorio. En este ámbito debe considerarse la
existencia de legislaciones contravencionales o tratamiento de faltas creadas por vía de ordenanzas,
53. Idem supra.
44
como herramientas de aplicación normativa. Se debe
tener muy en cuenta que dichas legislaciones no
deben ser aplicables a menores de dieciocho años,
considerando la específica conformación normativa
de protección para con la niñez y adolescencia.
Sin embargo, estas iniciativas de seguridad y justicia local, deben enmarcarse en un panorama más
amplio de una agenda local, organización comunitaria, municipalidad y representaciones de las instituciones centrales en la gestión de soluciones comunes a la comunidad.
C. CREACIÓN
DE UN
SISTEMA
NACIONAL DE PREVENCIÓN
DE LA VIOLENCIA Y DELINCUENCIA
Este se propone a partir de la necesidad de contar
con una instancia interinstitucional, técnica, dedicada al estudio multidisciplinario de la violencia y
la criminalidad con el fin de generar metodologías
de recolección y producción de información sobre
estos temas, pero más importante, para que, conociendo la realidad, sea posible establecer estrategias de intervención más efectivas en los factores
condicionantes de la violencia y la criminalidad, haciendo énfasis en respuestas diferentes a las brindadas por el sistema penal. Algunos de las tareas
de este sistema son:
• Investigación sobre factores condicionantes de
la violencia y criminalidad y formas de intervención preventivas tanto, desde el sistema
penal como externas a este.
• Recolección, construcción y análisis de información para monitoreo e intervenciones preventivas (información estadística, demográfica, encuestas de victimización, de opinión,
indicadores, etc.)
• Generación de indicadores evaluativos de la
prevención.
En materia de niñez y adolescencia y siguiendo las
recomendaciones del Comité de los Derechos del
Niño, en su recomendación previa número diez53,
es prioritario el fortalecimiento de la coordinación
sobre la aplicación de la Convención de los Derechos del Niño, para ello es necesario que dentro
del sistema nacional de prevención de violencia,
se designe un ente coordinador con un mandato
claro y con recursos adecuados para desempeñar
funciones de coordinación y seguimiento de la justicia juvenil.
D. MEJORA
DE LA RESPUESTA ESTATAL Y PREVENCIÓN DE
VIOLENCIA DE GÉNERO CON ÉNFASIS EN LA INTERVENCIÓN FAMILIAR
Esto se propone por la existencia de elevados niveles de violencia aplicada en el ámbito hogareño especialmente contra mujeres y contra la niñez, lo
cual devalúa la vigencia de los derechos de estos
sectores poblacionales.
La población femenina de El Salvador constituye el
52% de la población total del país y poco más del
30% de los hogares salvadoreños son sostenidos por
mujeres que tienen la calidad de jefas de familia54.
Un estudio realizado por diferentes organizaciones
de mujeres establece que el 57% de las mujeres
salvadoreñas (más de la cuarta parte de la población total de El Salvador) sufren agresión física en
el ámbito familiar55.
Investigaciones realizadas en diferentes países han
demostrado la existencia de una correlación entre
la violencia intrafamiliar y la situación de violencia y delincuencia general56. Cuando se logra incidir en la reducción de la violencia intrafamiliar,
simultáneamente se produce una reducción de la
violencia delictual común. Este argumento fundamenta, sin lugar a dudas, la política de atención a
la violencia de género como un aspecto fundamental para la prevención de la violencia. Los estudios
sobre el perfil de los miembros de pandillas en El
Salvador han mostrado que unos de los motivos de
integración a las pandillas es el maltrato y abuso
de la niñez.
Con este panorama, se concluye que un tratamiento adecuado, puede, a mediano y largo plazo, contribuir de manera significativa a la disminución de
algunas expresiones de violencia y criminalidad. Sin
embargo, es necesario destacar que la intervención
por vía del sistema penal no es quizás la más apropiada en una gran variedad de casos, en los que
una intervención alternativa podría ser más efectiva y menos dañosa.
En este sentido se propone, la descentralización y
ampliación de la cobertura de las instituciones es-
pecializadas en el tratamiento de violencia de genero y familiar (SNF, ISDEMU e ISNA) y que éstas establezcan coordinación permanente con la
PNC, FGR, PGR y juzgados de paz y familia para
el tratamiento de problemas de violencia y maltrato, para hacer intervenciones desde los primeros
niveles.
Se debe hacer una campaña masiva de educación,
prevención y participación ciudadana en la atención de esta problemática. De tal manera que se
dote a la ciudadanía de información precisa y fácil
de obtener de los lugares donde acudir en casos
de violencia contra la mujer o el abuso familiar,
así también referida a la necesaria protección de
la niñez.
Se debe articular una coordinación o alianza permanente con el sistema nacional de salud, para que
a través de éste se logre dar acceso a agresores y
víctimas a un servicio gratuito y accesible de atención terapéutica en estos casos. De la misma manera, el sistema educativo debe potenciar el control
sobre las manifestaciones de niños y niñas afectados por cualquier clase de abuso mediante canales
permanentes de comunicación con las instancias correspondientes de tratar esta problemática. Esto
supone el entrenamiento y capacitación del personal de estos sistemas para atender esta específica
forma de violencia.
E. INTERVENCIONES
PREVENTIVAS EN CONFLICTOS DE GRAN
INTENSIDAD MEDIANTE RESPUESTAS NO PENALES
En este aspecto de la prevención se trata de intervenir en algunas de las variables de mayor incidencia en la mortalidad en la sociedad salvadoreña: la amplia circulación y uso de armas de fuego y
la constante ocurrencia de accidentes de tránsito
con saldos fatales. Otra variable condicionante de
la violencia y delincuencia es la asociada al consumo y abuso de drogas, dentro de las cuales debe
ser incluido el alcohol como la droga de mayor afectación en hechos delictivos, sean culposos o
intencionales. Por otro lado, la existencia creciente
de drogodependencias puede tener consecuencias en
ciclos de violencia y criminalidad, por lo que se debe
54. González, Francisco; Pizarro, Crisóstomo, Cambios recientes en la situación de la niñez y la mujer en El Salvador, Publicación
de UNICEF, San Salvador, 1998, Pág. 5.
55. González, Francisco, Op. Cit., pág. 9.
56. Larraín, Soledad, Violencia en América Latina y el Caribe: Causas, Consecuencias y Posibles Soluciones, material del Seminario
“Promoviendo la convivencia ciudadana: Un marco de referencia para la acción”, Cartagena de Indias, Colombia, 14 de marzo
de 1998. Banco Interamericano de Desarrollo.
45
intervenir mediante campañas de educación y programas estatales de rehabilitación accesibles a las
personas afectadas.
En materia de control de armas, por ser un tema
polémico y de gran debate político, se debe partir
de aquellos aspectos que en principio no necesitarían una importante reforma legal o institucional.
En este sentido, se propone iniciar con campañas
estatales que promuevan el desarme de los ciudadanos que poseen armas en estado de ilegalidad,
mediante la generación de amnistías o periodos especiales de entrega sin consecuencias penales. Por
supuesto, estas campañas deben contemplar la posibilidad de incentivos para los ciudadanos en posesión ilegal de armas, tales como bonos para compras o dotaciones de canasta básica o cualquier otro
estipendio por la entrega de armas. Esto supone la
necesidad de generar convenios con la empresa privada para el logro de opciones en la generación de
dichos estímulos.
En un segundo plano, en materia de control de armas se retoman las propuestas hechas por el Programa “Hacia una sociedad sin violencia”, plasmadas en
la investigación “Armas de Fuego y Violencia”:
• Desarme: recolección de las armas en estado
de ilegalidad.
• Eliminación de la portación de armas en el
espacio público. Las armas solo podrían tenerse en el ámbito domiciliar. Solamente la
PNC o la Fuerza Armada serían los únicos
autorizados a portar armas, excepcionalmente, los empleados de empresas privadas de
seguridad podrían portar armas en un territorio limitado y en funciones laborales.
• Limitación del número de armas de fuego por
persona a un arma larga y un arma corta.
• Incremento de los requisitos para la obtención de licencias de armas de fuego.
• Creación de un impuesto especial para armas de fuego.
• Traslado del control de armas de fuego y de
la emisión de licencias y matrículas a la Policía Nacional Civil y a la Academia de Seguridad Pública, las tareas de entrenamiento y
evaluación de aspirantes.
• Reducción de la duración de las licencias.
• Establecer como causa de revisión de los permisos de armas de fuego la existencia de antecedentes (pasados o actuales) de violencia
intrafamiliar o de otros tipos de actos violentos por el aspirante o licenciatario.
46
• Eliminar los permisibilidad de la legislación
de control de armas que autoriza el ingreso
de pólvora y otros químicos que pueden servir para la elaboración de explosivos caseros
u otro tipo de armas ilegales.
En materia de tratamiento de control del consumo y abuso de drogas y alcohol, el Estado debe
articular un esfuerzo por medio del sistema de salud, así como por los convenios que con instituciones especializadas pueda establecer, de espacios
reales y alternativas asequibles para la población
afectada por estas problemática y que necesita
asistencia profesional adecuada, priorizando programas de concientización e información a través
del sistema educativo, como herramienta de prevención temprana.
F. REVISIÓN DEL PAPEL DE LAS POLÍTICAS
FAMILIA, MUJER, NIÑEZ Y JUVENTUD EN
DE EDUCACIÓN,
LA PREVENCIÓN
DE LA VIOLENCIA Y CRIMINALIDAD
Se reconoce que la política criminal no puede asumir como propios desafíos que corresponden a otras
políticas públicas, pues perdería su especificidad y
terminaría pervirtiendo a las otras políticas, cayendo en la lógica de que se cumplirían solo con el
objeto de prevenir delitos y no con el fin de dar
cumplimiento a los derechos de la población. Sin
embargo, es necesario advertir que la política criminal por sí sola no puede afectar sensiblemente la
realidad sino es acompañada por esfuerzos más
grandes como los perseguidos por políticas dedicadas a amplias demandas sociales como la educación, la atención a la mujer, la familia, la niñez y
la juventud, trabajo, salud, vivienda y otros servicios estatales cuyas intervenciones, podrían ser más
efectivas desde el punto de vista preventivo, que
una intervención penal desde el punto de vista represivo. En este sentido, desde el plano preventivo,
la política criminal podría contribuir a identificar
aspectos sobre los que aquellas políticas deberían
intervenir.
Sobre este punto deben tomarse algunas iniciativas especiales a partir de la complejidad de determinados fenómenos, entre ellos el de la exclusión y
marginación de sectores de la niñez y juventud como
los miembros de pandillas y niñez en la calle:
• Revisar los factores de exclusión y discriminación de jóvenes pandilleros en los espacios
de participación social (Ej. Sistema educativo). Esto limita las capacidades de preven-
ción. Mientras la respuesta estatal o social
es la marginación (social y física) se aumenta su situación de exclusión y los devalúa
como ciudadanos.
• El Estado debe dar atención inmediata a la
problemática de niñez en la calle y niñez en
situación de abandono, por las condiciones de
múltiple exclusión y marginación en las que
sobreviven.
3.3.2. REPRESIÓN
A. CONSOLIDACIÓN
DE UN SISTEMA UNIFICADO DE INFOR-
MACIÓN Y ESTADÍSTICAS CRIMINALES
Uno de los grandes problemas que enfrenta la política criminal, es la falta de información global sobre el fenómeno criminal, tanto de su conteo, como
de la medición de las respuestas institucionales.
Se sabe que las instituciones cuentan con sistemas
de información propios, pero su funcionamiento y
resultados son completamente ajenos a los de otras
instituciones del sistema penal. En este sentido, se
debe hacer un esfuerzo de unificación de
metodologías que conduzcan a la construcción de
un sistema único de estadísticas criminales que reúna, como mínimo, las variables propuestas en el
apartado “Producción de información” de este capítulo, en lo relativo al campo represivo.
La unificación de criterios y depuración de los mecanismos interinstitucionales de construcción de información pueden ser una gran herramienta para
el diseño de procesos de planificación e intervención desde el punto de vista represivo al detectar
aspectos problemáticos y formas de solución.
Por las dimensiones de este trabajo, creemos que
el principal llamado a unificar la información
delictiva y procesal de los hechos conocidos es la
Fiscalía General de la República, ya que, como encargada de la investigación de los delitos, ella interviene en todos los hechos que se reportan57. Esta
información debe estar periódicamente a disposición del público y asequible por cualquier medio
que facilite su conocimiento (Internet, por ejemplo),
no debe estar sujeta a autorizaciones previas o criterios discrecionales de entrega.
La justicia penal juvenil no esta exenta de estas
dificultades, al contrario reconociendo que todas las
instituciones involucradas manejan sus propias estadísticas, no existe un ente que concentre la información para el seguimiento y evaluación de la justicia penal juvenil, por ello se sugiere que el ente
encargado de la evaluación y seguimiento permanente la Justicia Penal Juvenil, sea a su vez el
encargado de manejar un sistema unificado de información y estadística de la justicia juvenil.
B. MEJORA
Y FORTALECIMIENTO DE LA INVESTIGACIÓN CRI-
MINAL
Esta propuesta no supone la creación de una entidad especial, sino un mecanismo y unas pautas de
acción que deben ser adoptadas con el fin de mejorar la calidad de la investigación criminal que ha
demostrado ser clave para enfrentar los elevados
niveles de impunidad que producen investigaciones
deficientes ocasionadas por debilidades técnicas, falta de desarrollo tecnológico, dotación de recursos
insuficiente y ausencia de coordinación sistemática
entre las instituciones involucradas (FGR y PNC)58
Un elemento indispensable es la disponibilidad de
información para la construcción de redes de trabajo, por lo que se propone la mejora de un aparato
de inteligencia en materia criminal con toda la información disponible sobre casos investigados, que
permita establecer conexiones entre presuntos delincuentes, modus operandi, redes, antecedentes criminales, etc. Todo esto con el fin de generar el desarrollo de investigaciones de mercado, de hechos
que inciden en gran medida en los niveles de violencia y criminalidad social y que no pueden ser
investigados de manera puntual. Las investigaciones de mercado, apuesta a una visión macro de la
oferta y demanda delincuencial, muy diferente de
la metodología tradicional de trabajo, basada en
caso por caso sin una visión global en determinadas figuras delictivas.
57. Aunque la PNC tiene una gran cuota de denuncias recibidas, muchas otras son presentadas en la FGR, lo que produce un
desfase informativo. Por el contrario, existe un deber legal de la PNC de informar de todos los hechos conocidos por ella a la
FGR.
58. V. FESPAD. Estado de la Seguridad Pública y la Justicia Penal. Julio 2002-Diciembre 2003. FESPAD Ediciones, 2004. Pág.
85-86.
47
Un aspecto esencial para la credibilidad del sistema de investigación criminal es lograr rendir resultados contundentes en diversos niveles de actuación. Las evidencias empíricas muestran que la
investigación de casos complejos en materias de corrupción o fraudes financieros, dejan resultados raquíticos, que no compensan la expectativa del público y devalúan la credibilidad. En ese sentido es
necesario el desarrollo interinstitucional de
metodologías de investigación especializada y conjunta en estas materias. Este proceso debe suponer
la adquisición de diversos expertos tales como contadores, administradores de empresas o economistas que permitan hacer observaciones más técnicas
sobre los aspectos investigados. Otra alternativa es
la creación de convenios con otras instituciones del
Estado para crear equipos especializados de investigación financiera y anticorrupción.
Para echar a andar esta iniciativa, es necesario el
establecimiento de un mapa de necesidades y presupuesto para la represión del delito, con especial
énfasis en la profesionalización y tecnificación de
las agencias de investigación criminal y sus operadores, ello implicaría una mayor inversión en tecnología para dotar de mejores herramientas a estas instituciones.
C. REVISIÓN
DE LA POLÍTICA PENAL
Desde el cambio de legislación penal en abril de
1998, se han realizado más de 200 reformas a los
códigos Penal y Procesal Penal como parte de un
proceso de contrarreforma, cuyas características
principales han sido, la creación de nuevos delitos
y el endurecimiento de penas, así como la generación de un esquema que facilita la captación de
personas por el sistema penal, lo que ha generado
no pocos problemas en el ámbito de la administración de justicia, entre los que encontramos:
• La saturación y debilitamiento de la capacidad de respuesta de las instituciones por el
exceso de demanda. Lo que redunda en
ineficiencia e impunidad. Paradójicamente,
esta es una política que facilita el ingreso de
ciertas figuras delictivas de tipo común, pero
no ingresa en igual medida casos de delincuencia de cuello blanco o corrupción.
• La prolongación de la duración de los procesos penales por la generación de mora judicial por la saturación.
• Reducción de posibilidades de uso de las salidas alternativas al proceso penal, lo que dis-
48
minuye la capacidad del sistema de dar respuestas e incrementa su carga activa, así
como contribuye al incremento de personas
en detención provisional en el sistema penitenciario.
• El incremento de la crisis penitenciaria por
el hacinamiento ocasionado por el cierre o restricción de medidas cautelares distintas a la
detención provisional y su uso todavía amplío en sede judicial, así como por el incremento de personas condenadas sin alternativas para el logro de beneficios penitenciarios,
debido al recorte legal para el uso de estos,
lo que ha generado una gran conflictividad
interna en centros penitenciarios y motines
con desenlaces fatales.
En resumen, la política penal y de seguridad han
favorecido la captación de personas hacia el sistema penal, pero no han hecho inversiones coherentes para dotar de capacidad a las instituciones para procesar y gestionar ese incremento de
la demanda.
Por lo anterior se propone una revisión de la política penal en los siguientes términos:
• Reducción de las penas que constituyen privaciones de libertad perpetuas. Se debe volver al máximo de encarcelamiento de 30 años.
• Ampliación de las figuras delictivas sujetas a
salidas alternas, y establecer controles sobre
ellas a partir de una política de persecución
penal creada por la FGR. En este sentido,
ellas deberían ser aplicables a delitos con
amenaza de pena de hasta 5 años.
• Eliminación de los criterios legales de “detención provisional automática” (Art. 294
CPP), y ampliación del uso de alternativas a
la detención provisional.
• Tratamiento normativo igualitario en la dotación de beneficios penitenciarios.
• Revisión de figuras delictivas intrascendentes
y despenalización de ellas.
• Eliminación de las facultades de detención por
sospecha (Art. 290 CPP y 345 CP).
En Justicia Penal Juvenil es necesario establecer
criterios político criminales para que algunos delitos no sean aplicados a los menores infractores, considerando que su aplicación conlleva mayor perjuicio en el proceso socioeducativo de los jóvenes
infractores. Por ello se propone la no-aplicación de
las faltas en la justicia de menores, y la no aplicación en los delitos de posesión de droga con evidentes señales de drogadicción, que por lo general es
para el consumo y debería conllevar a la aplicación
de programas de desintoxicación, en lugar de sanciones limitadoras de la libertad individual de los
jóvenes; la no punición de la niñez en delitos como
el aborto, es otra propuesta considerando que en sí
mismo el hecho ocasiona serios obstáculos a los jóvenes para su inserción social.
D. CREACIÓN
DEL
SISTEMA
NACIONAL DE ATENCIÓN A VÍC-
TIMAS
A pesar de su reconocimiento normativo y un catálogo de derechos, la víctima sigue siendo objeto de
marginalización o instrumentalización en el marco
de los procesos penales, en ausencia de instancias
de atención directa a sus necesidades y demandas.
Se debe constituir un sistema nacional de atención
a víctimas de delitos que tenga tres componentes:
• Asesoría legal: dotar a las víctimas de un panorama y de herramientas sobre su situación
y sus derechos.
• Sistemas de protección de víctimas y testigos. Establecer niveles de seguridad que van
desde la adopción de medidas básicas como
el asesoramiento sobre mejoras de viviendas
para evitar repetición de hechos delictivos, la
gestión de medidas cautelares que impidan
el contacto entre víctima y agresor o emisarios de éste, llegando a medidas de mayor
complejidad como la dotación de números de
teléfonos (y aparatos celulares) especiales
para la atención directa de las víctimas, asignación de personal de seguridad, hasta sistemas de traslado domiciliar, local o internacional o cambios de identidad.
• Atención psicológica o social. Creación de un
equipo de especialistas para tratar problemas
específicos de las víctimas (traumas) o su familia, el cual debería estar compuesto por profesionales en salud mental y trabajadores sociales. Estos deberían funcionar como apoyos
para las víctimas para continuar en el proceso, pero también para brindar asistencia posterior a éste.
• Debe hacerse un énfasis y mayor inversión
en el tratamiento de casos de violencia
intrafamiliar, violencia hacia la mujer y la
niñez, de manera que la intervención punitiva sea la última instancia y reservada para
los casos más graves. Por el contrario, debe
buscarse tanto la asistencia para las víctimas como para el víctimario que también necesita asistencia profesional para romper el
circulo vicioso de la violencia.
• Es necesario intervenir de manera permanente y sistemática en materia de administración de justicia para dar tratamiento especializado y riguroso a los aspectos de violencia sexual (tratamiento a víctimas, régimen
de investigación y prueba para evitar excesos) Esto debe ser un aspecto importante de
la materia de capacitación de todo el
funcionariado involucrado en la aplicación de
la justicia (Policías, judicatura, defensoría,
equipos técnicos, fiscalías), pues muchas veces, la falta de ésta facilita la prevalencia de
prejuicios o patrones culturales, en detrimento
de la justicia y la reparación de las víctimas.
• Crear unidades especializadas en el trato y
recepción de casos de violencia intrafamiliar
o sexual que faciliten el accesos a las víctimas y disminuyan el temor de éstas a denunciar o a participar del sistema de justicia.
3.3.3. REINSERCIÓN
A. PLAN NACIONAL
DE TRATAMIENTO Y REINSERCIÓN
Una descripción simple de la situación penitenciaria en El Salvador es que la cárcel es un receptáculo de personas sin mayor capacidad de atención y
tratamiento a los perfiles y necesidades específicas
de reinserción de las personas ingresadas al sistema penitenciario. La infradotación de recursos materiales y humanos, la corrupción, el hacinamiento
y la falta de control han vuelto a la cárcel en centros de especialización de la criminalidad.
Para romper ese círculo vicioso de la criminalidad
y la cárcel es necesario asumir con seriedad un plan
nacional de tratamiento y reinserción que debe partir de los siguientes aspectos:
• Identificación de perfiles y necesidades de la
población privada de libertad para planes específicos de intervención (por criterios de sexo,
formación profesional, educativa, etc). Así
como para su ubicación y distribución en diferentes centros penitenciarios.
• Creación de un sistema semiabierto que dote
de oportunidades laborales a las personas privadas de libertad.
49
• Ampliación del trabajo penitenciario y generación de bolsas de trabajo interno y externo.
• Mejora del sistema de control de medidas no
privativas de libertad o del control de la libertad condicional para hacer efectivo el funcionamiento y ampliación de los beneficios penitenciarios.
• Determinar necesidades de las mujeres en el
sistema penitenciario, pues hay mayor exclusión de la mujer. Ellas tienen otras formas
de relacionarse con las necesidades externas
(familia) Es necesario destacar las necesidades básicas de cada género, las que deben
guiar y adecuar la respuestas del Estado en
el sistema penitenciario y en otras respuestas de la administración de justicia.
• Respecto de la población femenina, es necesario dotarla de programas de reinserción
amplios y no limitados a una visión “tradicionalista” de las funciones de la mujer, limitando las funciones laborales a un número
limitado de tareas.
• Promover fundamentalmente la participación
de la privada de libertad en la adopción de
decisiones relativas a los procesos de
reinserción.
En la justicia penal juvenil se propone el fortalecimiento del ISNA, a fin crear una unidad de especialistas que les den seguimiento a los jóvenes con
medidas definitivas en medio abierto, las cuales actualmente son controladas por los equipos
multidisciplinarios de los tribunales de ejecución
de medidas. Los especialistas al momento de controlar la ejecución de las medidas deberán actuar
de forma proactiva, ejerciendo su labor como tutores estatales de los jóvenes, con capacidad de orientar e incidir en el seno familiar, a fin de facilitar
los procesos de inserción de los y las adolescentes.
La creación de los centros intermedios para los casos de menores que requieran tratamiento especializado, como enfermos que requieran tratamientos
especializados, jóvenes en proceso de desintoxicación
por drogas, entre otros, debe ser una prioridad para
la asignación de recursos, en cumplimiento del artículo 119 de la Ley Penal Juvenil.
Estos compromisos suponen una inversión coherente
con las dimensiones de las políticas de seguridad y
las políticas penales que se adopten.
50
Por otro lado, debe promoverse la participación ciudadana como medio para la reinserción de privados de libertad en la medida que exista una red
social de entidades capaces de dar espacios de atención.
También se necesita la adopción de medidas concretas para promover la contratación y ocupación
laboral por parte de privados de libertad como de
aquellos liberados del sistema penitenciario, para
romper con el ciclo de delincuencia ocasionado por
situaciones de desamparo económico y necesidad,
en este sentido, el apoyo de la empresa privada es
fundamental.
B. ELIMINACIÓN
DE TODA FORMA DE DETENCIÓN CONTRA-
RIA A LA DIGNIDAD E IGUALDAD DE LAS PERSONAS
Se debe eliminar el funcionamiento de Centros de
máxima seguridad que imponen condiciones de vida
indignas a los privados de libertad. La seguridad
no implica la degradación de las personas.
De la misma manera deben eliminarse formas expresas o tácitas de discriminación de acuerdo a
determinadas características de la población penitenciaria, como las establecidas por el artículo 103
de la Ley Penitenciaria.
Debe revisarse la reglamentación de la sexualidad
de las privadas de libertad, que se constituye en
un valladar para ejercer su libertad sexual y aumenta la represión personal y promiscuidad al interior de los centros penales femeninos.
C. ELIMINACIÓN
O SECRETIVIDAD DE LOS ANTECEDENTES
JUDICIALES O PENALES DE LAS PERSONAS
Se debe promover la eliminación de las peticiones
de antecedentes penales o policiales para diversos
fines como la obtención de empleos, pues funcionan
como criterios discriminatorios y que no contribuyen a la reinserción de personas. No obstante lo
anterior, estos antecedentes sí podrían ser revisados en casos excepcionales tales como el ingreso de
aspirantes a la PNC o a la FGR, casos en los que,
la PNC por sí misma o a petición, podría establecer
los antecedentes de los aspirantes, igual situación
sería aplicable a las candidaturas todos los cargos
de elección popular y los nombramientos de funcionarios.
El registro de antecedentes debe servir como una
herramienta de investigación criminal o para dotar
de información restringida en los casos mencionados en el párrafo anterior, pero no para generar
una variable de discriminación social.
D. MEDIDAS
INSTITUCIONALES PARA DISMINUIR EL HACI-
NAMIENTO PENITENCIARIO
El problema de la sobrepoblación penitenciaria no
es solo un problema de falta de espacio sino de una
opción preferencial por el encierro desde la administración de justicia y la política penal. En este
sentido, las responsabilidades por el crecimiento
desmesurado de la población penitenciaria y del deterioro de sus condiciones de vida es compartida.
De tal manera se deben adoptar alternativas viables para contener el crecimiento de la población
penitenciaria, esto, mediante la revisión de la política penal que arriba se detalló, así como por la
toma de conciencia por el sector judicial del problema carcelario. En este sentido, la administración
penitenciaria debería coordinar con el Órgano Judicial y los jueces, líneas de acción para contrarrestar la sobrepoblación.
De la misma manera debe darse vigencia a los mandatos de la Ley Penitenciaria e instrumentos internacionales sobre la situación, relativos a la separación y clasificación de personas de acuerdo a criterios de edad, sexo, etapa penitenciaria, estatus procesal, etc.
3.3.4. REFORMA
A. ANÁLISIS
PÚBLICA
INSTITUCIONAL
Y REVISIÓN DEL GOBIERNO DE LA
es fundamentalmente de tipo político y no necesariamente de tipo funcional.
La necesidad de establecer y hacer funcionar este gobierno de la seguridad pública es para evitar la atomización de labores entre los diferentes actores del sistema así como también, la autogestión o autogobierno
de estos al margen de una autoridad política que sirva
de referente de las demandas sociales.
Durante la historia reciente, en nuestro país se han
dado amplias transformaciones en el sistema de seguridad pública, sin embargo, aún no es visible el
logro de un verdadero gobierno de la seguridad.
Por ejemplo, no está clara cual es la función, nivel
de vinculatoriedad y relación con los otros actores
del sistema que debe cumplir el CNSP, en particular, con el Ministerio de Gobernación.
Las planificaciones fragmentarias y acciones dispersas de los diferentes actores, que ya se han indicado en el diagnóstico, tienen que ver con la ausencia de coordinación sistemática y permanente
bajo una entidad rectora.
Entre 1999 y 2001, se dio un importante proceso
de fusión ministerial. En una primera etapa, se fusionaron el Ministerio de Seguridad Pública con el
de Justicia y posteriormente, en un segundo paso,
el entonces Ministerio de Seguridad Pública y Justicia con el Ministerio del Interior, dando paso al
actual Ministerio de Gobernación y de esta manera
agrupando bajo su mandato importantes tareas
como la seguridad pública y la ejecución penitenciaria.
SEGURIDAD
Uno de los aportes de los Acuerdos de Paz fue el
logro de trasladar el manejo de la seguridad de la
esfera militar hacia el mando civil. Sin embargo,
los alcances de la reforma originada por los acuerdos no termina en ese traslado, sino que tenía y
tiene otras implicaciones, cuales son el hecho de
crear un gobierno de la seguridad pública es decir,
un espacio en el que se agrupa el sistema de seguridad pública (el conjunto de instituciones que lo
componen) bajo la dirección o autoridad de una cabeza visible que es la máxima autoridad del sistema, es decir, el ministro del ramo. Esta autoridad
Aunque el proceso de fusión estuvo justificado en
necesidades funcionales y económicas, lo cierto es
que al final, se creó un mega Ministerio, con una
cantidad enorme de funciones que diluyen la capacidad real de reacción del Ministerio frente a ciertos problemas específicos, por la gran cantidad de
temáticas que ocupan su agenda.
Esto lleva a la necesidad de plantear nuevamente el
debate sobre un ministerio especializado o dedicado a
los aspectos de seguridad y justicia penal, separado
de las demás tareas administrativas que actualmente realiza el Ministerio de Gobernación y que permita
tener un gobierno efectivo de estos aspectos.
51
B. CREACIÓN
CRIMINAL
DE LA
COMISIÓN NACIONAL
DE
POLÍTICA
Si se comprende que una política criminal y de seguridad ciudadana sea una política de estado, en
consecuencia, ello supone la participación amplia
de actores institucionales, privados y ciudadanía en
general. Para poder dar vida a esta cuestión creemos oportuna la creación de una Comisión Nacional de Política Criminal (CNPC) que sería un organismo permanente y con presupuesto propio conformado por diversas instituciones y personas, con
el fin de crear líneas coherentes y organizadas de
intervención en la conflictividad social, partiendo
de principios de acción coordinada y multiagencial.
Como miembros institucionales se proponen los titulares de las siguientes instituciones:
• Consejo Nacional de Seguridad Pública
• Ministerio de Gobernación
• Secretaría Nacional de la Familia
• Asamblea Legislativa
• Fiscalía General de la República
• Procuraduría General de la República
• Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos
• Representante de las municipalidades del país
(COMURES)
• Universidad de El Salvador
• Representante de las Universidades Privadas.
Dicho Consejo deberá ser creado mediante una ley
que la establezca con claridad su mandato y sus
facultades. En todo caso, sería un organismo rector
de la política criminal del estado. Se notará que en
la nómina propuesta no se encuentra representado
el Órgano Judicial. Dicha ausencia es deliberada.
En nuestra concepción, no es posible ser juez y parte, es decir, el Órgano Judicial, en particular, los
jueces no forman parte del proceso de diseño de la
política criminal, sino más bien de los controles que
esta debe tener. De esta manera, no nos parece conveniente la participación orgánica de la judicatura
en el diseño de política criminal, aunque se reconoce su experiencia y conocimiento como fuentes de
consultas para aspectos puntuales. Esta comisión
debería contar con una subcomisión técnica, conformada por personal especializado de las instituciones involucradas y de otros nuevos participantes. La composición de dicha subcomisión sería:
• Representante de la Policía Nacional Civil
• Representante del Consejo Nacional de Seguridad Pública
• Representante del Consejo Criminológico Nacional
• Representante del Instituto Salvadoreño para
el Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia (ISNA)
• Representante del Instituto Salvadoreño para
el desarrollo de la mujer (ISDEMU)
• Representante de la Comisión de Seguridad
de la Asamblea Legislativa
• Representante de la Comisión de Justicia y
Derechos Humanos
• Representante de la Fiscalía General de la
República
• Representante de la Procuraduría General de
la República
• Representante de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos
• Representante de las municipalidades del país
(COMURES)
• Representante de la UES
• Representante de las Universidades Privadas
• Representantes de sociedad civil vinculados
con la temática59.
La misión fundamental de esta subcomisión es la
generación de un proceso colectivo para gestación
de un Plan estratégico de política criminal y seguridad ciudadana y de un Plan operativo de política
criminal y seguridad ciudadana con el establecimiento de un grupo de objetivos comunes y metas
claras, así como de mecanismos de participación,
supervisión y evaluación del trabajo por el público.
Este proceso de planificación además, debe contar con
un doble enfoque: uno, central, de líneas comunes de
trabajo entre las instituciones y un segundo enfoque
dedicado a la descentralización de la política criminal
y seguridad ciudadana mediante la participación directa de las municipalidades y sus poblaciones.
Esta subcomisión tiene a su cargo la generación de
grupos de trabajo, de acuerdo a grandes temáticas
específicas, establecidas por los campos de acción
de la política criminal y de seguridad ciudadana,
es decir, en principio a las áreas de prevención,
represión y reinserción. Quedan establecidos de esta
manera:
59. La forma de elección de estos representantes debe ser objeto de un proceso específico.
52
53
Sociedad Civil
Universidades
Prevención de accidentes de tránsito.
Prevención del abuso de drogas (incluido el alcohol)
•
•
-Papel de la política educativa y de atención a la familia, mujer, niñez y juventud, en la prevención de la criminalidad
y la violencia.
Control y restricción de armas de fuego;
•
-Prevención de conflictos por intervenciones no penales:
-Presupuesto estatal para materia de prevención de la criminalidad y la violencia
-Prevención de la violencia intrafamiliar y
-Metodologías de monitoreo local y nacional de la situación de la seguridad.
Recolección, construcción y análisis de información para monitoreo e intervenciones preventivas
(información estadística, demográfica, encuestas de victimización, de opinión, indicadores, etc.)
•
-Sistema Nacional de prevención de la violencia y delincuencia:
ISDEMU
Investigación sobre factores condicionantes de la violencia y criminalidad y formas de intervención
preventiva
-Iniciativas ciudadanas de seguridad en el ámbito local.
ISNA
•
-Mecanismos de resolución alternativa de conflictos en el ámbito local.
CNSP
COMURES
-Participación de la municipalidad en materia de prevención de conflictos.
PNC
Prevención
Temáticas
Participantes
Campo de
acción
54
-Descentralización y planificación local en materia de seguridad (Municipio- Comunidad-
FGR
Integración de la Policía de Investigaciones a la Fiscalía General de la República.
Reorganización territorial y funcional del sistema de investigación criminal y judicial sobre la base
de propuesta de diseño territorial del Plan de Nación.
•
•
Sociedad Civil
COMURES
Legislativa
Representantes Asamblea
Desarrollo de metodologías de investigación para criminalidad organizada y de cuello
blanco.
•
ISDEMU
y tecnificación del Sistema Nacional de Investigación Criminal
-Mapa de necesidades y presupuesto para la represión del delito, con especial énfasis en la profesionalización
Desarrollo de metodologías de investigación del mercado delincuencial (investigaciones macro)
•
ISNA
Creación de un sistema de inteligencia criminal a partir de toda la información
•
PDDH
-Sistema nacional de investigación criminal:
-Análisis periódicos sobre criminalidad, formas de intervención y respuestas institucionales.
CNSP
PGR
-Sistema nacional de información criminal y unificación de estadísticas en la DIGESTYC.
PNC
Represión
Temáticas
Participantes
Campo de
acción
Servicios legales de asesoría a víctimas de delitos
Servicios de protección de víctimas y protección a testigos de hechos delictivos
Apoyo psico-social a víctimas de delitos
•
•
•
-Sistema Nacional de atención a víctimas:
-Revisión de la política penal.
-Revisión de la política de seguridad en perspectiva de costos-beneficios.
.
55
Reinserción
Campo de
acción
-Mejora del sistema de control de medidas no privativas de libertad.
-Requerimientos presupuestarios para el Plan Nacional de reinserción.
PDDH
Representantes Asamblea
Legislativa
Sociedad Civil
Universidades
COMURES
-Ampliación del trabajo penitenciario y generación de bolsas de trabajo interno y externo.
Consejo Criminológico
Nacional
-Creación de un sistema semiabierto que dote de oportunidades laborales a las personas privadas de libertad.
-Identificación de perfiles y necesidades de la población privada de libertad para planes específicos de intervención
(por criterios de sexo, formación profesional, educativa, etc).
ISNA
ISDEMU
-Plan Nacional de tratamiento y reinserción.
Temáticas
CNSP
Participantes
Cada uno de los grupos de trabajo debe someter
sus iniciativas a consulta pública.
Apoyo técnico
Dada la complejidad y variedad de temas así como
por la necesidad de contar con herramientas técnicas de planificación, esta subcomisión tendrá que
crear un equipo de apoyo metodológico y apoyo operativo de tipo multidisciplinario. En este sentido se
recomienda la participación permanente de un o
una profesional en ciencias políticas, con especialización en políticas públicas y planificación
participativa, un o una profesional de la sociología
o ciencias sociales, preferentemente con experiencia en materias relacionadas con abordaje de la criminalidad o la violencia, un o una profesional de
las ciencias económicas especializada en materia
de análisis presupuestario.
La subcomisión además, deberá nombrar un director ejecutivo encargado del funcionamiento y administración de las actividades y recursos de la CNPC.
La contratación de personal operativo se hará de
acuerdo con las necesidades trazadas por el plan
operativo.
En todo caso, el proceso de planificación debe reunir varias etapas, la primera debe ser la de funcionamiento interno de la instancia y en segundo
lugar la de las iniciativas propiamente dichas, las
cuales deben partir de experiencias pilotos de mediana duración para el conocimiento de su viabilidad como políticas generales o necesidades de corrección del diseño.
• Evaluación por un Comité Consultivo: Sería
una instancia ad hoc creada por el mismo
CNPC, constituido por personalidades y representantes de instituciones relevantes, que
brinde opinión, observaciones y recomendaciones al CNPC para mejorar sus labores y
logros. El Comité podría entrar en sesión dos
veces al año.
Uno de los presupuestos básicos para la realización
de las actividades de evaluación debe ser el principio de transparencia y rendición de cuentas, en este
sentido, una regla general de la CNPC y de las
instituciones participes debe ser la producción de
información fiable y disponible para el público, así
como la disponibilidad de documentos de trabajo e
información requerida por el público sin mayores
restricciones, tanto relativa a las funciones del
CNPC o del funcionamiento y presupuesto asignado a éste y a las instituciones oficiales vinculadas.
C. ADECUACIÓN
INSTITUCIONAL PARA LA DESCENTRALIZA-
CIÓN EN SEGURIDAD Y JUSTICIA
La generación de iniciativas permanentes de trabajo en materias de seguridad y justicia requiere
una serie de modificaciones en el funcionamiento
de las instituciones involucradas. En el caso de las
alcaldías, esto supone asumir tareas que siempre
fueron vistas como patrimonio del gobierno central.
También las agencias de seguridad y justicia deben
hacer una adecuación a esta modalidad para hacerla eficiente. La diversidad de distribuciones territoriales genera desequilibrios en la atención de
servicios para la población.
Mecanismos de evaluación
Los procesos de planificación deben establecer las
formas de evaluación que pueden ser de tres tipos:
• Evaluación interna: revisión de los equipos
del logro de los objetivos y metas trazados en
el proceso de planificación estratégica.
• Evaluación externa: mediante una consulta
amplia donde se exponen los resultados del
trabajo en periodos anuales, se revisen, se
observen y se recopilen propuestas.
• Evaluación general: una evaluación en términos globales de la política criminal y seguridad ciudadana en el nivel nacional.
• Evaluación local: evaluación de las iniciativas y resultados en el plano municipal.
56
La Policía, sin dejar de ser una sola institución,
debe colocar al municipio como la primera instancia ante la que debe rendimiento de cuentas y atención real a las demandas específicas del municipio
y la comunidad en materia de seguridad, es decir,
la relación debe trascender de lo meramente formal y llegar a ser sistemática y permanente.
Lo anterior supone un cambio importante en el perfil del funcionamiento policial, lo cual debe ser objeto de transformaciones institucionales (nuevas formas de distribución de recursos, mayor autonomía
a las representaciones municipales) y de políticas
institucionales, lo que implica la necesidad de un
programa de formación policial orientado en este
sentido, labor que tendría que ser asumida por la
Academia Nacional de Seguridad Pública.
De la misma manera, el Órgano Judicial, la Fiscalía General de la República y la Procuraduría General de la República deben adecuar sus recursos a
esta forma de trabajo y distribución.
D. ESPECIALIZACIÓN
minal tanto en términos de especialidades
como en términos territoriales.
• Establecer coordinación permanente y directa en cada dependencia de investigación criminal.
• Generación de equipos de trabajo interinstitucionales que superen la dualidad del
trabajo caso por caso actual.
DE LA CARRERA POLICIAL
F. PROFESIONALIZACIÓN
La policía debe tener, en principio, tres grandes
áreas de especialización: Investigaciones, Tránsito
y Seguridad Vial y Seguridad Pública. Cada una
debe corresponder a un segmento específico de la
carrera policial, esto implicaría que el ingreso a
una de las especializaciones consecuentemente se
tendría que desarrollar su carrera en ese ámbito
específico. Al contrario de las políticas laborales de
traslados constantes entre diferentes áreas funcionales que afectan la acumulación de experiencia
del personal policial en determinados aspectos.
Este proceso debe ser acompañado por acciones complementarias, como la eliminación de las rotaciones territoriales frecuentes, que ocasionan pérdida
de acumulación y conocimiento del terreno por agentes y oficiales, así como del contacto con la comunidad. De la misma manera, se debe generar un sistema de carrera basado en los estímulos al buen
desempeño que pueden ser los aumentos salariales, envío a un destino de interés del beneficiado,
posibilidad de capacitación, o incremento de las posibilidades de ascenso y promoción. Esto implica
simultáneamente, un cambio de los parámetros de
evaluación de la función policial basada en datos
como la reducción de cifras delictivas o el número
de capturas realizadas, pasando a incluir variables
como el respeto a los derechos humanos y las opiniones de la municipalidad y comunidad sobre el
trabajo realizado.
E. RELACIONES
ENTRE LA
FGR
Y LA
PNC
EN EL MARCO
DE LA INVESTIGACIÓN CRIMINAL
Se deben adoptar medidas urgentes y sistemáticas
para corregir el déficit de efectividad de la investigación criminal, especialmente en aquellas variables que tienen que ver con la coordinación
interinstitucional. En este sentido, se propone:
• Revisión y adecuación, mediante compromisos institucionales, de los criterios laborales
y administrativos en la asignación de recursos humanos en materia de investigación cri-
Y ESPECIALIZACIÓN DE FISCALES Y
DEFENSORES
Para el logro de un sistema de justicia operado por
personal competente, es necesario profesionalizar a
dichos operadores, para ello es necesario el logro
de condiciones básicas:
• Estabilidad laboral. En la actualidad la mayor parte de defensores y fiscales se encuentran bajo régimen de contrato. Sometidos a
la duración de éstos y a la voluntad de la
institución de requerir sus servicios. En este
sentido se deben dar garantías de estabilidad laboral a los fiscales y defensores, mediante mecanismos de control transparentes
y respetuosos del debido proceso y normas de
estabilidad y permanencia laboral que de un
mayor estímulo a los operadores.
• Otro aspecto básico para la profesionalización
de los fiscales y defensores es la creación de
carreras administrativas donde los méritos y
la experiencia generen estímulos positivos
para la búsqueda de ascensos profesionales.
En este sentido, las jefaturas deberían ser
objeto de procesos de concurso de méritos y
comprendidos como parte del desarrollo propio de una carrera profesional.
• Dotación de autonomía a los operadores judiciales, es decir, espacio de decisión sobre el
desarrollo de sus actividades profesionales, así
como mecanismos de transparencia de los procesos de decisión y dictado de ordenes directas en que exista discordancia con el criterio
del operador.
• Ruptura de organizaciones excesivamente
jerarquizadas de manera vertical por una con
diseño más horizontal, lo que supondría un
mayor nivel de las jefaturas y una nueva forma de nombramiento de éstas con base a criterios de carrera y mérito, por sobre los criterios personales. También las decisiones importantes deberían ser tomadas en colectivo
mediante procesos de discusión grupal.
57
G. REFORMA INSTITUCIONAL
LA REPÚBLICA
DE LA
FISCALÍA GENERAL
DE
La FGR juega un papel fundamental en la gestión
y configuración de la política criminal, en ese sentido, su diseño debe ser acorde a un modelo democrático de política criminal. A continuación se presentan las principales propuestas de reforma
institucional para el logro de estos objetivos:
• Nueva forma de nombramiento del Fiscal General, mediante la existencia de ternas construidas por un método y una instancia de nominación diferente al Órgano encargado del
nombramiento que reduzca el impacto de
nombramientos negociados o distribuciones
partidocráticas de las instituciones que eliminan su autonomía y debilitan la
institucionalidad.
• Nueva Ley orgánica de la FGR que establezca la creación de un Consejo de Fiscales que
agrupe a las principales jefaturas como instancia de discusión de las grandes líneas político criminales de la institución, así como
un mecanismo de reducción de la verticalidad institucional. Este consejo serviría para
dirimir o revisar situaciones conflictivas en
materia de persecución penal. Los miembros
del Consejo deberían fiscales de carrera.
• Generación de mecanismos de ingreso por concurso de méritos, estabilidad laboral, autonomía profesional y mecanismos de control y
de carrera transparentes.
• Transformación de la Unidad de Política Criminal en una instancia de análisis y gestión
de la política de persecución penal, basada
fundamentalmente en el análisis de información y generación de políticas de racionalización y gestión de la persecución penal mediante el impulso en las formas de organización del trabajo interno, así como en la coordinación de estos aspectos con otras instituciones.
• Diseño y establecimiento de una política de
persecución penal basada en los siguientes
aspectos claves:
o Generación de trabajo basado en equipos y
generación de economías a escala, es decir,
que cada área de la fiscalía este dividida en
niveles de especialización tales como: recepción y revisión temprana, unidad de trámites
encargadas de actividades formales de los procesos o audiencias de menor intensidad como
las relativas a salidas alternas, unidad de
58
litigación, encargada de las investigaciones y
la preparación de casos para juicios.
o Sistemas de atención temprana de casos: es
decir, mecanismos de recepción y estimación
de la viabilidad o no de los casos sometidos a
conocimiento de la FGR. En este nivel se haría la pre-selección de casos objetos de archivo administrativo, de criterios de oportunidad o salidas alternas, así como de los casos
con viabilidad para continuar judicialmente.
o Criterios claros y definidos de persecución
y aplicación de salidas alternas, es decir, dotar de líneas a los operadores de cuándo es
preferible aplicar una salida alterna y cuando es preferible anteponer el interés estatal
de la persecución.
o Mejora de los criterios y el rigor de los casos sometidos a juicios, dado que en el panorama actual, entre el 40%-45% de los casos
llevados a juicio son declarados absueltos,
cuando se supone, que la FGR solo lleva sus
casos más fuertes a esta instancia.
• Creación del sistema nacional de atención a
víctimas y colocación de éste como dependencia de la FGR, esto supondría además, la dotación de recursos financieros, materiales, técnicos y humanos para poder llevar a cabo estas funciones de acuerdo a lo dispuesto en la
propuesta sobre el Sistema Nacional de Atención a Víctimas arriba descrito.
H. REACTIVACIÓN Y PROTAGONISMO DE LA COMISIÓN COORDINADORA DEL SECTOR JUSTICIA
Es necesaria la reactivación de la Comisión Coordinadora del Sector Justicia como espacio de discusión y toma de acuerdos interinstitucionales y
readecuarla al esquema actual del sector justicia. La Comisión debería contar con dos instancias: la instancia política, constituida por los titulares y la Unidad Técnica Ejecutiva, instancia técnica constituida por personal especializado de cada
una de las instituciones representadas con un perfil eminentemente técnico, cada uno de los cuales
sería el encargado de asegurar la implementación
y ejecución de los acuerdos interinstitucionales en
cada uno de sus campos respectivos. Algunos de los
aspectos que deben ser considerados por la Comisión Coordinadora del Sector Justicia son:
• Análisis y adecuación de la distribución territorial de las instituciones del sector justicia de cara a favorecer el acceso a la justicia
mediante la descentralización, así como para
equilibrar las cargas y flujos de casos entre
las diferentes oficinas.
• Revisión y unificación de los sistemas de información estadística y seguimiento de casos
para conocer la demanda concreta de servicios y la elaboración de políticas en materia
de gestión de la justicia y gestión de recursos.
• Acuerdos interinstitucionales para unificar y
coordinar la gestión de procesos penales, para
economizar tiempo y recursos institucionales.
Por ejemplo, establecer sistemas comunes de
agenda para garantizar y aprovechar al máximo el tiempo de los jueces y operadores judiciales evitando choques de audiencias o tiempos muertos en la realización de éstas.
• Generar espacios departamentales de coordinación interinstitucional, estableciendo una
relación de coordinación y comunicación
bidireccional con la sede central, lo cual permitiría matizar las políticas generales a partir de datos específicos de las sedes departamentales.
I. FORTALECIMIENTO DEL INSTITUTO DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA (ISNA)
La importancia del ISNA como ente rector de las
políticas de niñez y adolescencia, requieren una institución fortalecida técnica y organizativamente
para sumir todas las obligaciones encomendadas,
entre las que podemos mencionar:
La creación del sistema de resguardos encomendado en la reforma de la Ley Penal Juvenil, el cual
en su artículo 58, establece que la institución es
responsable por el respeto de los derechos de los
jóvenes infractores durante la etapa de su detención administrativa.
La creación de los Centros Intermedios para aquellos jóvenes que por su enfermedad, o su comportamiento requiera de un programa especializado para
su inserción. Ello supone la creación de reglamentos y de personal altamente especializado para su
operatividad.
La institución debe garantizar los procesos de inserción a través de verdaderos programas educativos y de formación en los centros de internamiento.
El fortalecimiento institucional supone transformaciones institucionales que garanticen la contratación del personal adecuado para las funciones a desempeñar, así como un proceso de capacitación que
de forma continuo dote de herramientas a los profesionales para el mejor desempeño de sus funciones.
J. REVISIÓN
DE LA
ADMINISTRACIÓN
Y
SERVICIOS PENI-
TENCIARIOS
Uno de los problemas detectados en nuestro proceso de consulta ha sido la excesiva verticalidad del
funcionamiento del subsistema penitenciario y su
burocracia. Como una consecuencia de esta verticalidad, los niveles de arbitrariedad en el manejo
de cuestiones como los consejos criminológicos se
puede ver vulnerable a las manipulaciones.
En este sentido se propone:
• Dotación de autonomía a los Consejos
Criminológicos respecto de la Dirección General de Centros Penales
• Activación de la Escuela Penitenciaría y generación de la carrera penitenciaria.
• Establecimiento de metodologías de contratación de personal de acuerdo a méritos y capacidades.
• Mejorar los espacios de atención a las demandas y necesidades de información de los privados de libertad, en este sentido, debe establecerse un mecanismo de comunicación ágil
y permanente entre la población penitenciaria y los juzgados de vigilancia penitenciaria.
• Debe brindarse un servicio de defensa penitenciaria ágil y permanente, situación que
debe ser asumida por la Procuraduría General de la República.
59
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