Víctor M. Sánchez, Director Ruth Abril Stoffels Susana Borràs Pentinat Carlos Espaliú Berdud Adriana Fabra Xavier Fernández Pons Alfredo Galán Galán Emiliano García Coso Alfonso González Bondia Víctor Luis Gutiérrez Castillo Marta Iglesias Berlanga Joan David Janer Torrens Maria Julià Barceló Miguel Ángel Martín López Elisabet Moragas Solanes Natalia Ochoa Ruiz Miquel Palomares Amat Carmela Pérez Bernárdez Mª Esther Salamanca Aguado DRET DE LA UNIÓ EUROPEA A Col·lecció LEX Académica Víctor M. Sánchez, Director Ruth Abril Stoffels Susana Borràs Pentinat Carlos Espaliú Berdud Adriana Fabra Xavier Fernández Pons Alfredo Galán Galán Emiliano García Coso Alfonso González Bondia Víctor Luis Gutiérrez Castillo Marta Iglesias Berlanga Joan David Janer Torrens Maria Julià Barceló Miguel Ángel Martín López Elisabet Moragas Solanes Natalia Ochoa Ruiz Miquel Palomares Amat Carmela Pérez Bernárdez Mª Esther Salamanca Aguado DRET DE LA UNIÓ EUROPEA 2017 A Col·lecció LEX Académica Col·lecció Lex Académica Dret de la Unió Europea © 2017, els autors © 2017, Huygens Editorial Pàdua 20, baix 1a 08023 Barcelona www.huygens.es [email protected] ISBN: 978-84-15663-81-2 Dipòsit Legal: B-14131-2017 Imprès a Espanya Reservats tots els drets. Queda prohibida qualsevol forma total o parcial de reproducció, distribució, comunicació pública i/o transformació d’aquesta obra, sense comptar amb l’autorització prèvia de l’editorial. NOTA SOBRE ELS AUTORS Víctor M. Sánchez. Doctor en Dret per la Universitat de Barcelona. Professor agregat de Dret Internacional Públic i Dret de la Unió Europea de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC). És director del màster universitari en Drets Humans, Democràcia i Globalització (UOC); del màster de Cooperació Internacional al Desenvolupament i Assistència Humanitària (UOC-CRE); i del màster en International Affairs and Public Diplomacy (UOC-UNITAR). Ha estat director del postgrau d’Estudis Europeus de la UOC (2006-2010); i director del Programa de Drets de la UOC (2008-2010). Lidera també un Grup de Recerca Consolidat (AQU) sobre Drets Humans, Democràcia i Globalització. És autor, entre altres publicacions, de les monografies Migraciones, refugiados y amnistía en el derecho internacional del Antiguo Oriente Medio, II Milenio a. C., Tecnos, 2016; y La potestad coercitiva de las organizaciones regionales para el mantenimiento de la paz, JM Bosch, 2005. També dirigeix el manual Derecho Internacional Público, Huygens Editorial, 2012. Ruth Abril Stoffels. Professora agregada de la Universitat CEU -Cardenal Herrera, és també professora investigadora del CEDIH. Especialista en Dret Internacional Humanitari i Dret Internacional dels Drets Humans, ha publicat diverses monografies en la matèria: La asistencia humanitaria en los Conflictos Armados, Tirant, València, 2001 (Guardó Paul Reuter 2003), Mujer, Derecho y Sociedad, Cruz Roja, 2003, Entre la Cruz y la Media Luna. Discursos y problemas de seguridad, Ed. de la Torre, Madrid, 2005, La protección de los niños en los conflictos armados, Tirant, València, 2007; i Mujer, Derecho y Sociedad en el siglo XXI, Tirant, València, 2010. Susana Borràs Pentinat. Professora i doctora en Dret Internacional Públic i Relacions Internacionals en la Facultat de Ciències Jurídiques de la Universitat Rovira i Virgili. És investigadora en el Centre d’Estudis en Dret Ambiental (www.cedat. cat) i actualment, és la coordinadora del màster de Dret Ambiental en la Universitat Rovira i Virgili. Ha estat investigadora en diferents institucions com el Committee on Challenges of Modern Society (NATO/CCMS) a Bèlgica, i el Max Planck Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg (Alemanya). Carlos Espaliú Berdud. Professor agregat de la Universitat Internacional de Catalunya i Director del Instituto Carlomagno de Estudios Europeos. Professor consultor docent de la UOC i investigador de la Càtedra Garrigues de la Universitat de Navarra. Doctor per la Universitat de Còrdova, ha estat també professor Ramón y Cajal de la Universitat de Còrdova (2007-2012). Diplomat pel Centre d’Études et de Recherche de l’Académie de Droit International de La Haia (sessió de 2007 sobre Dret Internacional Humanitari). Entre l’any 2000 i el 2006 va ser Lletrat de la Cort Internacional de Justícia i en l’actualitat treballa també com a consultor per a institucions internacionals i empreses jurídiques. És autor de tres monografies sobre resolució pacífica de controvèrsies, ús de la força i dret del mar, i d’articles sobre dret internacional humanitari, dret dels tractats, ius cogens internacional o tribunals internacionals. VIII Dret de la Unió Europea Adriana Fabra. Llicenciada en Dret per la Universitat Autònoma de Barcelona (1989) i màster en Dret Internacional Públic per la Universitat de Londres (1990). Ha estat fundadora i directora de l’Institut Internacional de Dret i Medi ambient, és docent en diversos programes de postgrau i d’especialització en universitats de tot l’Estat i assessora en casos davant el Tribunal Internacional de Justícia. Actualment és consultora en Dret Internacional del Medi Ambient i en política ambiental, i col·labora principalment amb la fundació dels EUA Pew Charitable Trusts. És professora associada en el Departament de Dret i Economia Internacionals de la Universitat de Barcelona i consultora de la Universitat Oberta de Catalunya. Xavier Fernández Pons. Professor Titular de Dret Internacional Públic de la Universitat de Barcelona. Doctor en Dret per la Universitat de Bolonya. Diploma del Centre de Recerca de l’Acadèmia de Dret Internacional de la Haya (sessió de 1997, dedicada a l’OMC). Professor visitant a la Universitat Nacional Autònoma de Nicaragua, la Universitat de Puerto Rico i la seu a Buenos Aires de la Facultat Llatinoamericana de Ciències Socials. Entre les seves publicacions destaquen: «Self-Help and the Word Trade Organization», en P. Mengozzi (ed.), International Trade Law on the 50th Anniversary of the Multilateral Trade System, Giuffrè, 1999, pàg. 55-112; Aspectos jurídicos de la introducción del euro, CEI ñ Publicacions de la UB, 2001; i La OMC y el Derecho internacional, Marcial Pons, 2006. Alfredo Galán Galán. Doctor en Dret per la Universitat de Bolonya (Itàlia). Professor titular de Dret Administratiu de la Universitat de Barcelona i membre de la Comissió Jurídica Assesora de la Generalitat de Catalunya. Docent en les assignatures de Dret de la Unió Europea, Dret Administratiu i Dret Local, és autor de nombroses publicacions, relatives, entre altres matèries, a les fonts del dret i l’organització territorial. Emiliano García Coso. Professor agregat de Dret de la Unió Europea i coordinador de l’àrea del Dret Internacional i Relacions Internacionals de la Facultat de Dret de la Universitat Pontifícia Comillas de Madrid. Actualment és director del màster d›Assumptes Internacionals: Economia, Política i Dret. Membre de la Red Odysseus d’especialistes europeus en immigració i asil, les seves línies de recerca se centren en el dret d’estrangeria i immigració en la UE i a Espanya i el dret de la competència de la UE. És membre del Consell Assessor Internacional de l’Institut de Drets Humans de la Universitat Sergio Arboleda a Bogotà i ha estat Visiting Scholar en el Washington College of Law de l’American University a Washington DC. Alfonso González Bondia. Titular d’escola universitària de l’àrea de Dret Internacional Públic i Relacions Internacionals de la Universitat Rovira i Virgili. Actualment és coordinador de la Càtedra Antoni Pedrol Rius d’Estudis Jurídics Locals de la URV i membre del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona i de l’Observatori de Política Exterior Europea de l’Institut Universitari d’Estudis Europeus de la UAB i de l’IBEI. Ha publicat diversos estudis en temes relacionats amb els aspectes jurídics de la pau i seguretat internacionals, la Política Exterior i de Seguretat Comuna de la Unió Europea, la política ambiental de la Unió Europea i les relacions entre els ens subestatals i la Unió Europea. Dret de la Unió Europea IX Víctor Luis Gutiérrez Castillo. Doctor europeu per la Universitat de Còrdova, és professor titular de Dret Internacional Públic i Relacions Internacionals de la Universitat de Jaén. Ha desenvolupat la seva labor docent i investigadora en diferents universitats espanyoles (universitats de Còrdova, Oberta de Catalunya, Universitat Internacional d’Andalusia...) i centres estrangers (Univ. Paris I-Sorbonne, Univ. Biccoca-Milano, Universitat de Xile...). També ha treballat en la Consejería de Presidencia de la Junta d’Andalusia, en la Fundació Tres Culturas del Mediterráneo i a Casa Árabe-IEAM. Entre les seves principals monografies destaquen España i sus fronteras en el mar, Dykinson, 2004; Derecho de la Unión Europea sobre immigración y asilo, Dykinson, 2006; El Mediterráneo y la delimitación de su plataforma continental, Tirant Lo Blanch, 2007; i El Magreb i sus fronteras en el mar, Huygens Editorial, 2009. Marta Iglesias Berlanga. Professora de Dret Internacional Públic de l’Instituto de Estudios Bursátiles (IEB), la Universitat Pontifícia de Comillas (ICADE) i l’Instituto Superior de Derecho y Economía (ISDE). Professora consultora de Dret Internacional Públic en els estudis de grau de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC). Doctora en Dret per la Universitat Complutense de Madrid (UCM). Màster en Dret Comunitari per la UCM. Ha realitzat estades d’investigació en Ginebra (Suïssa) i La Haia (Països Baixos). Autora de diversos articles, una monografia sobre la pesca en alta mar i una àmplia participació en obres col·lectives. Joan David Janer Torrens. Professor titular de Dret Internacional Públic de la Universitat de les Illes Balears. Titular de la Càtedra Jean Monnet de Dret de la Unió Europea (2006-2010). Professor consultor de Dret Internacional Públic i de Dret de la Unió Europea en els estudis de grau i postgrau de la UOC. Màster en Dret Europeu pel College of Europe. Estades de recerca a Cambridge, Oxford, Münster i a l’Institut Universitari de Florència. Autor de diversos articles, de tres capítols de llibres i de dues monografies sobre Dret de la Unió Europea. Maria Julià Barceló. Doctora en Dret per la Universitat Oberta de Catalunya. Professora ajudant de Dret Internacional Públic i Dret de la Unió Europea dels estudis de Dret i Ciència Política de la Universitat Oberta de Catalunya. Coordinadora acadèmica del postgrau en Estudis Europeus de la UOC. Màster en Estudis Europeus per l’Institut Universitari d’Estudis Europeus de la UAB. És coautora de Lecciones de Derecho de la Unión Europea, JM Bosch, 2008. Miguel Ángel Martín López. Doctor en Dret i llicenciat en Ciències Polítiques. Exerceix com a professor associat de Dret Internacional Públic en la Universidad Hispalense de Sevilla i és cap de Cooperació Internacional de la Diputació Provincial de Còrdova. És també membre de la Càtedra d’Estudis sobre Gana i Pobresa de la Universitat de Còrdova i professor consultor de la UOC. Figura entre les seves publicacions Soberanía popular y derecho internacional, Huygens Editorial, 2007. Elisabet Moragas Solanes. Llicenciada en Dret per la Universitat Autónoma de Barcelona (1982-1987) i màster en Dret Comunitari Europeu (Licence Spéciale en Droit Européen) per l’Institut d’Estudis Europeus de la Universitat Lliure de Brussel·les (1987-1988). Ha estat responsable de l’àrea de formació del Patronat Català Pro Europa i en l’actualitat és responsable de projectes de DIPLOCAT. Des del 2005 és professora consultora de Dret de la Unió Europea a la UOC. X Dret de la Unió Europea Natalia Ochoa Ruiz. Professora de la Universitat Camilo José Cela i coordinadora del grau en Criminologia i Seguretat. Professora consultora de Dret Internacional Públic i Dret de la Unió Europea a la UOC. Llicenciada i doctora en Dret per la Universitat Complutense de Madrid. Diplomada pel Centre d’Étude et de Recherche de l’Acadèmia de Dret Internacional de La Haia (2001). Maîtrise en Dret (esment: Dret dels Països de les Comunitats Europees) per la Universitat de Rouen (França). Autora de l’obra Los mecanismos convencionales de protección de los derechos humanos en las Naciones Unidas, Ed. Thomson Civitas, 2004, i de nombrosos articles en revistes especialitzades i treballs en obres col·lectives sobre protecció internacional dels drets humans, solució de controvèrsies en matèria de cursos d’aigües internacionals, ús de la força i Dret Comunitari. Miquel Palomares Amat. Doctor en Dret per la Universitat de Barcelona, ha estat professor titular de Dret Internacional Públic (especialitat de Dret Comunitari Europeu) de la Universitat de Barcelona. Lletrat del Parlament de Catalunya. Carmela Pérez Bernárdez. Professora contractada doctora de la Universitat de Granada i consultora de la UOC. Entre les seves publicacions destaquen: «Una Unión Europea más cohesionada y eficaz en materia de derechos humanos?: Análisis desde las Naciones Unidas», en Gobernanza y Reforma Internacional tras la crisis financiera y económica: El papel de la Unión Europea, Marcial Pons, 2014; «La difícil coordinación de la Política Antiterrorista de la Unión Europea», Terrorismo y Legalidad Internacional, Dykinson, Madrid, 2012; «Respuestas del sistema diplomático ante el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE): El caso de la Unión Europea ante la Asamblea General de las Naciones Unidas», en Cuadernos Europeos de Deusto, núm. 44/2011; La Proyección Exterior de la Unión Europea: Desafíos y Realidad (ed.), Tirant lo Blanch, València, 2007; i Las relaciones de la Unión Europea con organizaciones internacionales: Análisis jurídico de la práctica institucional, Madrid, 2003. Ha dirigit un projecte en el marc de les accions Jean Monnet sobre la projecció exterior de la Unió Europea i ha realitzat estades investigadores en qualitat de Visiting Scholar a l’Institute of European Studies de la Universitat de Califòrnia a Berkeley. Complementa aquesta activitat amb l’observació electoral en missions de l’OSCE (Azerbaidjan, Albània, Bielorússia) i de l’OEA (El Salvador i Colòmbia). M. Esther Salamanca Aguado. Doctora en Dret per la Universitat Complutense de Madrid. Professora ajudant doctora de Dret Internacional Públic i Relacions Internacionals de la Universitat de Valladolid. Professora consultora de Dret de la Unió Europea en la Universitat Oberta de Catalunya (UOC). Jean Monnet Fellow en l’Institut Universitari Europeu de Florència (2005). Les seves línies de recerca poden agrupar-se en Dret del Mar, Dret de la Unió Europea, Drets Humans, Dret Internacional Humanitari i Dret Internacional Penal. PRESENTACIÓ L'Espai Europeu d'Educació Superior encoratja a canviar algunes pràctiques docents arrelades en les facultats de Dret. A les aules predomina encara la transmissió vertical de coneixements del professor a l'estudiant. La classe magistral, seguida per la memorització d'un estudiant, reduït prèviament a la condició d'amanuense, imposa un coneixement determinat amb escàs marge per a la reflexió individual atès que l'estudiant arriba sense roturar a les classes. Sovint, el resultat és una formació deficient que arrossega el llicenciat al món professional, i llastra també la formació futura de docents i d'investigadors en dret. Els nous aires que corren a Europa demanden un canvi del model docent per fer que l'aprenentatge de competències sigui el seu eix central i posen l'accent en la participació intel·ligent de l'estudiant en el procés d'aprenentatge. L'avaluació de competències persegueix engrandir la formació de l'estudiant més enllà de l'aixecament d'actes de les paraules del professor (les «anotacions») i la seva memorització posterior per a la preparació d'un examen. La majoria dels estudiants universitaris, tret que els professors els hi forcem, és poc inclinat a aprendre Dret com a mer espectador d'un museu de cera. Per això cal donarlos totes les facilitats perquè puguin participar activament a la classe a partir de la lectura prèvia directa d'allò imprescindible de cada matèria, en el nostre cas, el dret de la Unió Europea. La realitat de l'estudiant mitjà és que no pot plantejar-se obstinar-se en l'esforç que suposa la lectura de manuals extensos i complejos si vol superar totes les matèries que ha de cursar en un període lectiu molt ajustat en temps i curull d'assignatures. Per això, en la majoria, s'abandonen a l'empobridora nutrició intel·lectual a força d'anotacions. Amb el propòsit de procurar als nostres estudiants una base accessible de preparació de les classes de Dret de la Unió Europea i, després, dels exàmens amb els que d'ordinari es conclou el procés d'aprenentatge, hem elaborat aquest manual. Per aconseguir aquest objectiu, s'ha optat pel camí de la senzillesa. Ens hem limitat purament i simplement a posar per escrit els coneixements que formarien part d'una lliçó magistral estàndard de dret per cadascun dels temes que s'aborden en el llibre. Disposant d'un text extens, es fa impossible exigir la seva lectura en el breu temps de docència d'un quadrimestre. Agafant un llibre més elemental augmenten els motius per exigir-ne la lectura als estudiants, i també poden alliberar-se nombroses hores de docència per establir altres dinàmiques d'aprenentatge a les aules complementàries a la classe magistral. La vocació didàctica de Dret de la Unió Europea es pot percebre en altres aspectes. A fi d'eliminar innecessàries barreres a la comprensió i fer els seus continguts plenament intel·ligibles a qualsevol estudiant, s'ha optat per un llenguatge directe, clar i senzill. Respon a idèntic propòsit l'índex de continguts, per facilitar una lectura «a vista» de la música que sona en el conjunt. Cadascun dels temes que componen el manual té una cadència explicativa, introducció, desenvolupament, i recapitulació, que esperem que ajudi el lector a estructurar i a retenir correctament els coneixements bàsics. De vegades, amb funcions sinòptiques, s'incorporen a l'explicació gràfics i taules. Amb el desig de no atribuir un caràcter merament teòric o especulatiu a l'ensenyament de la nostra disciplina, i d'iniciar els estudiants en els rudiments de la recerca i en la manipulació de fonts de dret de la Unió, es disseminen per tot el llibre exemples que il·lustren la vida de les normes més enllà dels llibres del dret, aportant així més significació a l'aprenentatge. L'Annex final, amb una succinta cronologia XII Dret de la Unió Europea històrica de la Unió, hauria de servir a l'estudiant per captar més ràpidament les fites del procés d'integració europea. També hem considerat oportú incorporar un últim epígraf en cada tema amb una selecció de Lectures complementàries, perquè l'estudiant pugui aprofundir més en els temes, en funció del seu temps disponible, i al final del llibre, indexada per temes, una secció de Recursos en línia, de caràcter bibliogràfic, documental o, directament, de continguts web, que tenen una altra particularitat: són d'accés gratuït a Internet. Es tracta novament de lectures possibles, accessibles, comprensibles, que puguin donar lloc a la realització de múltiples activitats al seu voltant sota l'orientació del professor. És convenient una breu explicació sobre l'elaboració d'aquest manual. L'any 2004 vaig considerar oportú escriure unes anotacions de Dret de la UE per estudiants, que corregits, millorats i ampliats en anys posteriors amb l'ajuda de la professora Maria Julià Barceló, van veure la llum pública: Víctor M. Sánchez (dir.) i Maria Julià, Lecciones de derecho de la Unión Europea, JM Bosch, 2008. L'èxit d'aquell manual i la necessitat d'actualitzar-lo després de l'entrada en vigor del Tractat de Lisboa l'1 de desembre de 2009, ens va motivar a continuar el camí emprès. Per a la redacció d'aquella edició en el 2010 de Derecho de la Unión Europea, es va reestructurar l'índex anterior i es va ampliar la seva autoria. Els professors especialistes en Dret de la Unió que van participar en la seva redacció, van assumir el repte d'escriure el manual actualitzat, amb llibertat plena per millorar i renovar els seus continguts, a la llum del Tractat de Lisboa. Els agraeixo la seva generositat per fer possible aquell projecte en tan breu espai de temps. Ara, en aquesta Quarta edició, hem inclòs les diferents transformaciones polítiques i jurídiques que han tingut lloc en aquests últims anys: l'última ampliació (Croàcia), el desenvolupament creixent del dret derivat de la UE en múltiples àrees (mercat interior, asil, medi ambient, relacions exteriors, la iniciativa ciutadana europea, etc.). També hem inclòs comentaris sobre l'aspecte que afecta més estructuralment el procés d'integració europea en aquests moments. Molts ciutadans desinformats poden creure que el «Brexit» és «el tema». Però només és un símptoma de la malaltia general que tenalla els Estats membres de la UE i la UE mateixa. La crisi econòmica de 2006, encara que ja s'ha superat en termes generals (amb l'excepció de Grècia), ha acoquinat les classes mitjanes i també els més desfavorits en qüestió de benestar, i per tant, d'esperances de futur. Aquesta por s'ha transformat, com en altres èpoques del passat s. XX, en moviments polítics «nacionalistes» i «populistes» estructurats a través de partits polítics que pugnen en les eleccions locals, regionals, estatals i europees amb discursos nacionalistes, ultranacionalistes i fins i tot xenòfobs i, per això, explícitament o implícita contraris a la UE. El futur de la UE el decidirà el creixement o la disminució del suport social a aquests moviments. A Gran Bretanya, el 23 de juny de 2016 ja ha triunfat l'eurofòbia –no l'euroescepticisme, com es va voler creure durant molts anys–. L'odi, un sentiment d'antipatia profunda i consegüent repulsió cap a la modernitat que conté la UE amb el seu procés d'integració política, jurídica i ciutadana. En fi, tots ens donarem per satisfets si aquesta obra serveix per fer més fàcil i amè l'estudi del Dret de la Unió Europea i per despertar en els estudiants el desig d'aprofundir pel seu compte en les controvertides qüestions que planteja aquesta disciplina de tan extraordinària actualitat. Víctor M. Sánchez Peralada, a 26 de juliol de 2017 ÍNDEX NOTA SOBRE ELS AUTORS.......................................................................... VII PRESENTACIÓ................................................................................................ XI ACRÒNIMS..................................................................................................... XXIII TEMA 1.QUÈ ÉS LA UNIÓ EUROPEA?. Víctor M. Sánchez........................... 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. DEFINICIÓ................................................................................................ 3. NATURALESA............................................................................................ 4. OBJECTIUS................................................................................................ 5. VALORS...................................................................................................... 6. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 7. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 1 1 1 2 4 5 7 7 TEMA 2. BREU HISTÒRIA DE LA UNIÓ EUROPEA. Víctor M. Sánchez.... 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. UNA LÍNIA ARGUMENTAL PER A LA HISTÒRIA D’EUROPA........... 3. ANTECEDENTS REMOTS: IDEES I REALITATS................................... 3.1. Gestació i consolidació dels Estats moderns........................................... 3.2. Monarquies absolutes, Estats liberals, Estats-nació................................. 3.3. Període d’entreguerres (1919-1939)....................................................... 3.4. Reconstrucció de l’espai polític europeu entre 1945 i 1950.................... 4. DE LA CECA A LA UE: TENDÈNCIES HISTÒRIQUES CONSOLIDADES...................................................................................... 5. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 6. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 9 9 10 11 11 12 13 14 TEMA 3. MEMBRES, AMPLIACIÓ I RETIRADA. Víctor M. Sánchez i Alfonso González Bondia...................................................................................... 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. FASES.......................................................................................................... 3. REQUISITS, PROCEDIMENT I INSTRUMENTS D’ADHESIÓ........... 3.1. Requisits................................................................................................ 3.2. Procediment.......................................................................................... 3.3. Instruments........................................................................................... 4. L’ADHESIÓ D’ESPANYA........................................................................... 5. SUSPENSIÓ DE DRETS DELS MEMBRES DE LA UNIÓ...................... 6. RETIRADA DE LA UNIÓ EUROPEA....................................................... 7. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 8. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 15 18 19 21 21 21 24 24 26 28 29 30 31 33 34 XIV Dret de la Unió Europea TEMA 4. COMPETÈNCIES. Marta Iglesias Berlanga....................................... 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. NATURALESA............................................................................................ 3. ÀMBITS O MATÈRIES.............................................................................. 4. CATEGORIES............................................................................................. 4.1. Competències exclusives........................................................................ 4.2. Competències compartides.................................................................... 4.3. Competències de suport, de coordinació i de complement..................... 4.4. Altres competències................................................................................ 5. PRINCIPIS RELATIUS AL SEU EXERCICI.............................................. 5.1. Subsidiarietat......................................................................................... 5.2. Proporcionalitat..................................................................................... 5.3. Cooperació lleial.................................................................................... 6. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 7. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... TEMA 5. COOPERACIÓ REFORÇADA. Víctor M. Sánchez i Alfredo Galán Galán................................................................................................................. 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. PRINCIPI DE DIFERENCIACIÓ I IMPULS DE LA INTEGRACIÓ EUROPEA................................................................................................... 3. CARACTERÍSTIQUES............................................................................... 4. CONDICIONS........................................................................................... 5. RÈGIM JURÍDIC I DE FUNCIONAMENT............................................. 6. ANÀLISI CRÍTICA..................................................................................... 7. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 8. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 37 37 38 39 40 40 41 42 43 43 44 45 45 45 46 47 47 48 49 50 51 52 53 54 TEMA 6.CIUTADANIA EUROPEA I DRETS FONAMENTALS DE LA UNIÓ. Víctor M. Sánchez................................................................................... 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. CIUTADANIA DE LA UNIÓ..................................................................... Qüestió catalana i ICE.................................................................................. 3. DRETS FONAMENTALS A LA UNIÓ...................................................... 4. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 5. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 55 55 56 57 58 61 61 TEMA 7. MODEL ORGANITZATIU. Natalia Ochoa Ruiz............................. 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. MARC ORGÀNIC...................................................................................... 3. INTERESSOS, PODERS I INSTITUCIONS............................................ 3.1. Representació d’interessos...................................................................... 3.2. Distribució de poders............................................................................. 3.3. Controls................................................................................................. 4. EQUILIBRI INSTITUCIONAL................................................................. 5. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 6. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 63 63 64 65 65 66 68 69 70 70 Dret de la Unió Europea XV TEMA 8. PARLAMENT EUROPEU. Susana Borràs Pentinat i Víctor M. Sánchez................................................................................................ 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. ELECCIÓ.................................................................................................... 3. RÈGIM JURÍDIC ELECTORAL I INCOMPATIBILITATS...................... 4. COMPOSICIÓ........................................................................................... 5. ORGANITZACIÓ INTERNA.................................................................... 6. COMPETÈNCIES...................................................................................... 7. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 8. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 71 71 71 72 73 74 77 80 81 TEMA 9. CONSELL EUROPEU I CONSELL. Víctor M. Sánchez i Miguel Ángel Martín López............................................................................................. 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. CONSELL EUROPEU................................................................................ 3. CONSELL................................................................................................... 3.1. Composició........................................................................................... 3.2. Organització interna i funcionament...................................................... 3.2.1. Presidència................................................................................... 3.2.2. Comitè de Representants Permanents........................................... 3.3. Votació................................................................................................... 4. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 5. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 83 83 83 84 85 86 87 89 89 90 91 TEMA 10. COMISSIÓ. Joan David Janer i Víctor M. Sánchez............................ 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. COMPOSICIÓ........................................................................................... 3. NOMENAMENT....................................................................................... 4. ESTATUT.................................................................................................... 5. ORGANITZACIÓ INTERNA.................................................................... 6. RESPONSABILITAT POLÍTICA............................................................... 7. PODERS...................................................................................................... 7.1. Poder d’iniciativa normativa................................................................... 7.2. Poder de decisió..................................................................................... 7.3. Poder de gestió....................................................................................... 7.4. Poder de control del dret de la Unió Europea......................................... 7.5. Gestió de les clàusules de salvaguarda..................................................... 7.6. Poders en matèria de relacions exteriors.................................................. 8. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 9. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 93 93 93 94 95 96 96 97 97 98 98 99 100 101 101 102 TEMA 11. TRIBUNAL DE JUSTÍCIA DE LA UNIÓ EUROPEA. Carlos Espaliú Berdud i Víctor M. Sánchez............................................................ 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. TRIBUNAL DE JUSTÍCIA......................................................................... 2.1. Composició.......................................................................................... 2.2. Organització i funcionament.................................................................. 103 103 104 104 106 XVI Dret de la Unió Europea 3. TRIBUNAL GENERAL.............................................................................. 3.1. Naturalesa i missió................................................................................ 3.2. Composició, organització i funcionament.............................................. 4. REPARTIMENT DE COMPETÈNCIES ENTRE EL TRIBUNAL DE JUSTÍCIA I EL TRIBUNAL GENERAL..................................................... 5. FASES DEL PROCÉS I SENTÈNCIA........................................................ 6. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 7. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... TEMA 12.TRIBUNAL DE COMPTES EUROPEU I BANC CENTRAL EUROPEU. Elisabet Moragas Solanes.................................................................. 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. TRIBUNAL DE COMPTES....................................................................... 2.1. Composició........................................................................................... 2.2. Finalitats i competències........................................................................ 3. BANC CENTRAL EUROPEU.................................................................... 3.1. Aproximació general.............................................................................. 3.2. Organització.......................................................................................... 3.3. Objectius............................................................................................... 3.4. Funcions................................................................................................ 4. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 5. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 107 107 107 108 109 110 110 113 113 113 114 114 115 115 115 116 116 118 118 TEMA 13. ALTRES ÒRGANS DE LA UNIÓ. Ruth Abril Stoffels..................... 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. DEFENSOR DEL POBLE.......................................................................... 3. COMITÈ ECONÒMIC I SOCIAL EUROPEU......................................... 4. COMITÈ DE LES REGIONS..................................................................... 5. BANC EUROPEU D’INVERSIONS I FONS EUROPEU D’INVERSIONS......................................................................................... 6. AGÈNCIES EUROPEES............................................................................. 7. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 8. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 119 119 119 120 121 TEMA 14. PROCEDIMENTS LEGISLATIUS. Víctor M. Sánchez.................. 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. PROCEDIMENT LEGISLATIU ORDINARI............................................ 3. PROCEDIMENTS LEGISLATIUS ESPECIALS........................................ 3.1. Actes del Parlament Europeu................................................................. 3.2. Actes del Consell.................................................................................... 3.2.1. Aprovació del Parlament Europeu................................................ 3.2.2. Consulta al Parlament Europeu.................................................... 4. GRUPS DE PRESSIÓ................................................................................. 5. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 6. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 127 127 128 129 129 130 130 130 132 133 134 122 124 124 125 Dret de la Unió Europea XVII TEMA 15. PRESSUPOST. Natalia Ochoa Ruiz................................................. 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. CONCEPTE I ASPECTES GENERALS..................................................... 3. ESTRUCTURA PRESSUPOSTÀRIA.......................................................... 4. INGRESSOS................................................................................................ 5. Despeses....................................................................................................... 6. LES PERSPECTIVES FINANCERES I EL MARC FINANCER PLURIANUAL............................................................................................. 7. PROCEDIMENT PRESSUPOSTARI......................................................... 8. EXECUCIÓ DEL PRESSUPOST............................................................... 9. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 10. LECTURES COMPLEMENTÀRIES........................................................ 135 135 136 137 138 139 140 141 142 144 144 TEMA 16. FONTS DEL DRET DE LA UNIÓ (I): TRACTATS, PRINCIPIS GENERALS I ACORDS INTERNACIONALS. Miquel Palomares Amat i Víctor M. Sánchez.............................................................................................. 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. CARACTERÍSTIQUES GENERALS DEL DRET DE LA UNIÓ.............. 3. FONTS DEL DRET DE LA UNIÓ............................................................ 4. TRACTATS O DRET PRIMARI................................................................. 4.1. Concepte i enumeració.......................................................................... 4.2. Estructura dels tractats........................................................................... 4.3. Efectes................................................................................................... 4.4. Revisió................................................................................................... 4.4.1. Procediment de revisió ordinari.................................................... 4.4.2. Procediments de revisió simplificats.............................................. 4.5. Jerarquia................................................................................................ 5. PRINCIPIS GENERALS DEL DRET......................................................... 6. ACORDS INTERNACIONALS................................................................. 7. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 8. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 145 145 146 148 149 149 151 153 153 154 155 155 156 157 159 160 TEMA 17. FONTS DEL DRET DE LA UNIÓ (II): DRET DERIVAT. Xavier Fernández Pons......................................................................................... 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. TIPOLOGIA................................................................................................ 3. REGLAMENT............................................................................................. 4. DIRECTIVA................................................................................................ 5. DECISIÓ..................................................................................................... 6. ACTES LEGISLATIUS I ACTES NO LEGISLATIUS................................ 7. ACTES TÍPICS NO OBLIGATORIS: RECOMANACIÓ I DICTAMEN.... 8. ACTES ATÍPICS......................................................................................... 9. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 10. LECTURES COMPLEMENTÀRIES........................................................ 161 161 162 164 165 166 167 169 170 172 172 XVIII Dret de la Unió Europea TEMA 18. FONTS DEL DRET DE LA UNIÓ (III): ALTRES NORMES. Víctor M. Sánchez................................................................................................ 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. ACTES JURÍDICS DE LA PESC................................................................ 3. COSTUM I JURISPRUDÈNCIA............................................................... 4. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 5. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... TEMA 19. RELACIONS ENTRE EL DRET DE LA UNIÓ I ELS ORDENAMENTS JURÍDICS DELS ESTATS MEMBRES Víctor M. Sánchez........... 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. ÀMBITS D›INTERACCIÓ I PRINCIPIS RECTORS................................ 3. RECEPCIÓ I EFECTES: REGLES DE L’APLICABILITAT I L’EFECTE DIRECTES.................................................................................................. 3.1. Aplicabilitat directa................................................................................ 3.2. Efecte directe......................................................................................... 4. Jerarquia: principi de primacia del dret de la Unió........................................ 5. APLICACIÓ NACIONAL: PRINCIPI D’AUTONOMIA PROCEDIMENTAL I INSTITUCIONAL................................................. 5.1. L’aplicació i el control del dret de la Unió.............................................. 5.2. Principi d’autonomia institucional i procedimental................................ 5.3. Participació de les comunitats autònomes en l’aplicació del dret de la Unió.............................................................................................. 6. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 7. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... TEMA 20. TUTELA JUDICIAL (I): COMPETÈNCIA CONTENCIOSA. M. Esther Salamanca Aguado............................................................................... 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. COMPETÈNCIA JUDICIAL DEL TJUE: ASPECTES GENERALS......... 2.1. Importància........................................................................................... 2.2. Funcions................................................................................................ 2.3. Límits.................................................................................................... 3. RECURS PER INCOMPLIMENT............................................................. 4. RECURS D’ANUL·LACIÓ......................................................................... 5. RECURS PER OMISSIÓ, INACTIVITAT O MANCA............................. 6. EXCEPCIÓ D’IL·LEGALITAT................................................................... 7. RESPONSABILITAT EXTRACONTRACTUAL....................................... 8. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 9. LECTURES COMPLEMENTÀRIES......................................................... TEMA 21. TUTELA JUDICIAL (II): RECURS DE CASSACIÓ. COMPETÈNCIA CONSULTIVA, PREJUDICIAL I ARBITRAL. M. Esther Salamanca Aguado................................................................................................................ 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. RECURS DE CASSACIÓ CONTRA LES DECISIONS DEL TRIBUNAL GENERAL.......................................................................................... 175 175 175 178 178 178 181 181 182 182 183 184 187 191 191 192 193 195 196 197 197 197 197 198 199 200 203 206 207 207 207 208 211 211 211 Dret de la Unió Europea XIX 3. COMPETÈNCIA CONSULTIVA............................................................... 4. COMPETÈNCIA PREJUDICIAL.............................................................. 5. COMPETÈNCIA ARBITRAL.................................................................... 6. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 7. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 212 213 215 215 216 TEMA 22. VIES NO JURISDICCIONALS DE TUTELA DELS DRETS DELS PARTICULARS. Maria Julià Barceló i Víctor M. Sánchez......................... 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. QUEIXA DAVANT LA COMISSIÓ........................................................... 3. ACCÉS AL DEFENSOR DEL POBLE EUROPEU.................................... 4. PETICIÓ DAVANT EL PARLAMENT EUROPEU................................... 5. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 6. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 217 217 217 218 220 221 222 TEMA 23. MERCAT INTERIOR (I): LLIURE CIRCULACIÓ DE MERCADERIES. Emiliano García Coso..................................................................... 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. CONCEPTE DE MERCAT INTERIOR I GARANTIA DE LA LLIURE CIRCULACIÓ DE MERCADERIES EN EL DRET ORIGINARI............ 2.1. Àmbit material i territorial de la lliure circulació de mercaderies............ 2.2. La prohibició de restriccions quantitatives, mesures d’efecte equivalent, aranzels i exaccions d’efecte equivalent................................................... 3. EXCEPCIONS A LA LLIURE CIRCULACIÓ DE MERCADERIA I LES EXIGÈNCIES IMPERATIVES.......................................................... 4. INTERDEPENDÈNCIA AMB ALTRES DISPOSICIONS DEL DRET ORIGINARI................................................................................................ 5. CONTRIBUCIÓ DEL DRET DERIVAT A LA LLIURE CIRCULACIÓ DE MERCADERIES................................................................................... 6. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 7. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... TEMA 24. MERCAT INTERIOR (II): LLIURE CIRCULACIÓ DE TREBALLADORS. Víctor Luis Gutiérrez Castillo i Víctor M. Sánchez......................... 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. CONCEPTE................................................................................................ 3. ÀMBIT D›APLICACIÓ PERSONAL.......................................................... 4. ÀMBIT D›APLICACIÓ MATERIAL.......................................................... 5. CONTINGUT............................................................................................ 6. EXCEPCIONS I LIMITACIONS............................................................... 6.1. Ocupació en l’Administració pública i altres excepcions......................... 6.2. Ordre públic, seguretat pública i salut pública........................................ 7. OCUPACIÓ I SEGURETAT SOCIAL DELS TREBALLADORS MIGRANTS 7.1. Mecanismes comunitaris d’ocupació...................................................... 7.2. Mesures relatives a la Seguretat Social..................................................... 8. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 9. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 223 223 224 225 226 230 232 233 234 235 237 237 238 239 239 240 242 242 243 243 243 244 244 245 XX Dret de la Unió Europea TEMA 25. MERCAT INTERIOR (III): DRET D’ESTABLIMENT I LLIURE PRESTACIÓ DE SERVEIS. Emiliano García Coso....................................... 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. CONCEPTE............................................................................................... 3. ÀMBIT D›APLICACIÓ PERSONAL.......................................................... 3.1. Persones físiques..................................................................................... 3.2. Persones jurídiques................................................................................. 4. CONTINGUT JURÍDIC............................................................................ 4.1. Prohibició de restriccions....................................................................... 5. EXCEPCIONS I LIMITACIONS............................................................... 6. CONTRIBUCIÓ DEL DRET DERIVAT................................................... 7. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 8. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 247 247 248 249 250 250 251 251 252 254 256 257 TEMA 26. MERCAT INTERIOR (IV): LLIURE CIRCULACIÓ DE CAPITALS I PAGAMENTS. Xavier Fernández Pons................................................... 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. DISTINCIÓ CONCEPTUAL: CAP ITALS I PAGAMENTS..................... 3. CONTINGUT............................................................................................ 4. EXCEPCIONS............................................................................................. 5. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 6. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... 259 259 260 261 262 263 264 TEMA 27. ESPAI DE SEGURETAT, LLIBERTAT I JUSTÍCIA. Víctor Luis Gutiérrez Castillo i Víctor M. Sánchez................................................................... 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. PROCÉS DE CONSTRUCCIÓ DE L’ESPAI DE LLIBERTAT, SEGURETAT I JUSTÍCIA.......................................................................... 3. NOVES BASES JURÍDIQUES DE L’ESPAI DE LLIBERTAT, SEGURETAT I JUSTÍCIA: EL TRACTAT DE LISBOA............................ 4. POLÍTIQUES SOBRE EL CONTROL DE LES FRONTERES, ASIL I IMMIGRACIÓ................................................................................ 5. COOPERACIÓ JUDICIAL CIVIL I PENAL............................................. 6. COOPERACIÓ POLICIAL EN MATÈRIA PENAL.................................. 7. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 8. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... TEMA 28. ACCIÓ EXTERIOR DE LA UNIÓ EUROPEA. Carmela Pérez Bernárdez...................................................................................... INTRODUCCIÓ............................................................................................ 2. CARACTERÍSTIQUES DE L’ACCIÓ EXTERIOR DE LA UNIÓ EUROPEA................................................................................................... 3. PRINCIPALS MANIFESTACIONS DE LA PERSONALITAT JURÍDICA INTERNACIONAL DE LA UNIÓ EUROPEA................................... 4. POLÍTICA EXTERIOR I DE SEGURETAT COMUNA (PESC).............. 265 265 265 267 268 271 272 273 274 275 275 276 279 282 Dret de la Unió Europea 5. NOVETATS INTRODUÏDES PEL TRACTAT DE LISBOA..................... 6. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 7. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... TEMA 29. POLÍTICA DE MEDI AMBIENT. Víctor M. Sánchez i Adriana Fabra..................................................................................................... 1. INTRODUCCIÓ........................................................................................ 2. CRISTAL·LITZACIÓ DE LA POLÍTICA MEDIAMBIENTAL DE LA UNIÓ.............................................................................................. 2.2. Consolidació de la política mediambiental europea: de l’AUE (1986) al TUE en vigor..................................................................................... 3. OBJECTIUS I PRINCIPIS RELATIUS AL MEDI AMBIENT.................. 3.1. Objetius................................................................................................. 3.2. Principis................................................................................................. 3.2.1. Integració..................................................................................... 3.2.2. Precaució...................................................................................... 3.2.3. Prevenció..................................................................................... 3.2.4. Correcció en la font...................................................................... 3.2.5. Qui contamina paga..................................................................... 3.2.6. Alt nivell de protecció.................................................................. 4. NATURALESA DE LA COMPETÈNCIA.................................................. 4.1. Competència compartida....................................................................... 4.2. Autorització de nivells de protecció nacionals més alts............................ 4.3. Possibles conflictes de bases competencials............................................. 5. PROCESSOS DECISORIS.......................................................................... 6. INSTRUMENTS NORMATIUS, POLÍTICS I ECONÒMICS D’IMPULS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL EUROPEA............................................ 7. RECAPITULACIÓ...................................................................................... 8. LECTURES COMPLEMENTÀRIES.......................................................... XXI 284 287 287 289 289 290 293 294 294 295 296 296 297 298 298 299 300 300 301 301 302 302 304 305 ANNEX I. Cronologia històrica de la integració europea................................... 307 ANNEX II. Antiga estructura de Pilars de la Unió (fins a 30 de novembre de 2009)......................................................................... 317 ÍNDEX DE JURISPRUDÈNCIA..................................................................... 319 ACRÒNIMS ACNUR m ACP m ADPIC m Alt Comissionat de les Nacions Unides per als Refugiats Àfrica, Carib i Pacífic Acord sobre els aspectes dels drets de la propietat intel·lectual relacionats ANC f Autoritat Nacional Competent AEIE f Agrupació Europea d’Interès Econòmic AELC f Associació Europea de Lliure Comerç AUE f Acta Única Europea BCE m Banc Central Europeu BEI m BERD m BOE m CA f CAG m Banc Europeu d’Inversions Banc Europeu de Reconstrucció i Desenvolupament Butlletí Oficial de l’Estat Comunitat Autònoma Consell d’Assumptes Generals CAGRE m Consell d’Assumptes Generals i Relacions Exteriors CAJAI f Cooperació en els Àmbits de Justícia i Afers Interiors CARCE f Conferencia per als Assumptes Relacionats amb les Comunitats Europees CDF f CdR m CE f CECA f CEDH f CEE f Carta de Drets Fonamentals de la Unió Comitè de les Regions Comunitat Europea Comunitat Europea del Carbó i de l’Acer Convenció Europea de Drets Humans i Llibertats Fonamentals Comunitat Econòmica Europea CEEA f Comunitat Europea de l’Energia Atòmica CESE m Comitè Econòmic i Social Europeu CIG f Conferencia Intergovernamental CMUE m Comitè Militar de la Unió Europea COPS m Comitè Polític i de Seguretat COREPER m Comitè de Representants Permanents CPJP f Cooperació Policial i Judicial en Matèria Penal CPS m Comitè Polític i de Seguretat DNO m Despeses no obligatòries DO m Despeses obligatòries DO m Diari Oficial DOCE m DTC f Diari Oficial de la Comunitat Europea Declaració del Tribunal Constitucional DOUE m Diari Oficial de la Unió Europea EAHC f Agencia Executiva de Sanitat i Consum ECOFIN m Consell d’Economia i Finances EEE f Exaccions d’Efecte Equivalent EEE m Espai Econòmic Europeu ELSJ m Espai de Llibertat, Seguretat i Justícia EMUE m EPSO f EUA m EURATOM f EURES m Estat Major de la Unió Europea Oficina Europea de Selecció de Personal Estats Units d’Amèrica European Atomic Energy Community. Sigles en anglès de la Comunitat Europea de l’Energia Atòmica (CEEA) European Employment Service. Sigles en anglès de Servei Europeu d’Ocupació Europol f Oficina Europea de Policia EUSC m Centre de Satèl·lits de la Unió Europea FAO f FEI m FEOGA m Fj. m Ff.jj. m pl FMI m Agència de les Nacions Unides per a l’Agricultura i l’Alimentació Fons Europeu d’Inversions Fons Europeu de Garantia Agrícola Fonament jurídic Fonaments jurídics Fons Monetari Internacional GATS m Acord general sobre el comerç de serveis GATT m Acord general sobre aranzels duaners i comerç ICE m IME m Informació Comercial Espanyola Institut Monetari Europeu IVA m Impost sobre el Valor Afegit LCC f Lliure Circulació de Capitals LCM f Lliure Circulació de Mercaderies LCT m Lliure Circulació de Treballadors LOREG f LPS m M€ m pl MEE f MUS m Llei Orgánica del Règim Electoral General Llliure Prestació de Serveis Milions d’euros Mesura d’Efecte Equivalent (a una restricció quantitativa) Mecanisme Únic de Supervisió financera OAMI m Oficina d’Harmonització del Mercat Interior OCDE f Organització de Cooperació i Desenvolupament Econòmic OCSAN f OECE f OIT f Organització per a la Conservació del Salmó de l’Atlàntic Nord Organització Europea de Cooperació Econòmica Organització Internacional del Treball OLAF f Oficina de Lluita contra el Frau OMC f Organització Mundial del Comerç OMPI f Organització Mundial de la Propietat Intel·lectual ONG m Organització No Governamental ONU f Organització de les Nacions Unides OOII f Organitzacions Internacionals OPANO / NAFO f Organització de Pesqueres de l’Atlàntic Nord-oest OSCE f Organització per a la Seguretat i Cooperació a Europa OTAN f Organització del Tractat de l’Atlàntic Nord PCSD f Política Comuna de Seguretat i Defensa PE m PECO m PESC f Parlament Europeu Països de l’Europa Central i Oriental Política Exterior i de Seguretat Comuna PESD f Política Europea de Seguretat i Defensa PIME f Petita i Mitjana Empresa RD m RDCE f RNB f Reial decret Revista de Derecho Comunitario Europeo Renda Nacional Bruta SEAE m Servei Europeu d’Acció Exterior SEBC m Sistema Europeu de Bancs Centrals STC f STJCE f TC m TCE m TCECA m TCEE m TCEEA m TFP m TFUE m Sentència del Tribunal Constitucional Sentència del Tribunal de Justícia de les Comunitats Europees Tribunal Constitucional Tractat de la Comunitat Europea Tractat de la Comunitat Europea del Carbó i de l’Acer Tractat de la Comunitat Econòmica Europea Tractat de la Comunitat Europea de l’Energia Atòmica Tribunal de la Funció Pública Tractat de Funcionament de la Unió Europea TG m Tribunal General TJ m Tribunal de Justícia TJCE m Tribunal de Justícia de les Comunitats Europees TJUE m Tribunal de Justícia de la Unió Europea TPICE m Europees Tribunal de Primera Instancia de les Comunitats TPII m Tribunal Penal Internacional per a l’Antiga Iugoslàvia TTPI f Associació Transatlàntica pel Comerç i la Inversió (sigles en anglès) TUE m Tractat de la Unió Europea UE f Unió Europea UEM f Unió Econòmica i Monetària UEO f Unió Europea Occidental UNCTAD f URSS f Conferència de les Nacions Unides pel Comerç i el Desenvolupament Unió de Repúbliques Socialistes Soviètiques TEMA 1 QUÈ ÉS LA UNIÓ EUROPEA? Víctor M. Sánchez Sumari: 1. Introducció. 2. Definició. 3. Naturalesa. 4. Objectius. 5. Valors. 6. Recapitulació. 7. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ Definir és explicar, de manera clara i precisa, el significat d’una paraula o la naturalesa d’una cosa o d’una persona. Com us podeu imaginar, és una tasca difícil... i perillosa. Des de la vostra pròpia experiència, ja haureu descobert que les definicions breus són clares, però, sovint, cauen en una simplificació excessiva. Al contrari, les més llargues, fetes amb voluntat de precisió de detall, tendeixen a complicar massa la comprensió de la realitat fins al punt d’enfosquir-la. Així que intentarem resoldre la pregunta d’aquest epígraf vetllant pel difícil equilibri entre la diafanitat i la fidelitat. Enunciarem primer una definició jurídica del que és la Unió Europea (UE). Després analitzarem cada un dels elements definidors proposats, atorgant especial atenció als objectius de la Unió. I també presentarem la qüestió de la «naturalesa» jurídica de la Unió, prenent aquest terme, no sempre ben explicat, en la seva accepció més fàcilment comprensible per a tothom: quina és l’essència, les qualitats jurídiques fonamentals o les propietats bàsiques de la UE i, per tant, les conseqüències més rellevants de la seva creació. 2. DEFINICIÓ Què és la UE? L’expressió «Unió Europea», amb les inicials U i E en majúscules, va ser introduïda per primera vegada en un tractat internacional1, el Tractat de la Unió Europea (TUE) adoptat a Maastricht, el 1992. El seu art. A, ara art. 1 TUE, diu que, 1 Un tractat internacional és un acord de voluntats entre Estats, plasmat per escrit, regit pel dret internacional i destinat a crear drets i deures entre els Estats que manifestin el seu consentiment a quedar-hi obligats. Una definició semblant es troba en l’art. 2 de la Convenció de Viena de 1969 sobre el dret de tractats. Els tractats són una de les fonts principals del dret internacional públic. 2 Dret de la Unió Europea amb aquest tractat internacional, les «Altes Parts Contractants», és a dir, els Estats signataris, constitueixen entre si una «Unió Europea». La unió creada implica «una nova etapa en el procés creador d’una Unió cada vegada més estreta entre els pobles d’Europa»2. En aquesta disposició trobem ben recollida la dua-litat jurídico-política que és la UE. La Unió és una forma regulada d’associació d’Estats (les Altes Parts Contractants), és a dir, un ens jurídic que: a) Estableix una unió d’Estats amb un règim jurídic compartit. b) I impulsa un procés polític continu d’evolució d’aquesta unitat mitjançant les competències que exerceixen els òrgans dels que es dota a l’associació i els procediments de reforma prevists pel mateix TUE. La UE vol reduir d’aquesta forma –dit en termes escollits de la Física– l’entropia existent en un sistema polític europeu construït sobre la base de la sobirania i la independència dels Estats. Amb la UE, els Estats membres acorden certs paràmetres normatius que delimiten les seves conductes cap a dins, és a dir, dins dels seus territoris i dels de la resta de membres; i cap a fora, això és, respecte a tercers Estats no membres de la Unió o altres organitzacions internacionals. La Unió, com a realitat jurídica, està revestida així de sis elements distintius bàsics: a) És una associació d’Estats europeus –encara vint-i-vuit– de durada indefinida. b) Està creada i regida per tractats internacionals. c) Té uns objectius i uns valors compartits, acordats per tots els membres. d) Està dotada d’una estructura institucional permanent (òrgans). e) En la persecució dels objectius compartits, exerceix funcions polítiques i competències legislatives, executives i judicials en les matèries i amb l’abast que reconeixen els seus tractats constitutius –ara el TUE i el Tractat de Funcionament de la UE, nom que rep en l’actualitat l’antic Tractat de la Comunitat Europea (TCE) després de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa l’1 de desembre de 2009–. f) I gaudeix de personalitat jurídica internacional pròpia. Això implica que pot establir relacions jurídiques de forma directa amb altres subjectes de dret internacional, siguin els propis Estats membres, siguin tercers Estats o organitzacions internacionals, de les que ha de respondre en cas d’incompliment en l’àmbit internacional. 3. NATURALESA Més d’un de vosaltres, una vegada llegida aquesta definició, ja s’ha d’haver fet moltes preguntes. Quins Estats formen part d’aquesta associació i amb quins criteris són seleccionats? Quins àmbits d’acció política queden sota aquest marc d’acció con- 2 La hipotètica sortida de Gran Bretanya de la UE, si es materialitzés finalment el resultat del referèndum sobre la seva pertinença a la UE celebrat el 23 de juny de 2016, seria un pas enrere del projecte europeu pel que fa a aquesta fi genèrica d’unir cada vegada més els pobles d’Europa. Tema 1. Què és la Unió Europea? 3 junta? Com afecten les competències exercides per la UE a la sobirania dels Estats membres? En quina mesura el Tractat de Lisboa ha modificat l’estructura jurídicoinstitucional de la Unió? Si ha estat així, la nostra breu aproximació a la UE ha satisfet correctament una altra funció: estimular la vostra curiositat innata. Deixarem per més endavant donar resposta a totes aquestes qüestions. Ara convé fer una altra anotació teòrica. Volem classificar la UE dins els diferents fenòmens que cohabiten en el dret per saber a quina espècie jurídica pertany. Qualsevol persona versada en Dret Internacional classificarà ràpidament la UE en el gènere de les organitzacions internacionals, això és, un tipus específic d’actor de les relacions internacionals que es defineix bàsicament com una agrupació d’Estats, dotada d’òrgans permanents d’acció, i que té personalitat jurídica internacional, diferent de la dels seus membres, que la dota d’autonomia político-jurídica. L’apreciació és correcta però convé saber que aquesta situació és una realitat molt recent. L’actual art. 47 TUE, fruit de les reformes aportades pel Tractat de Lisboa (2007), atorga per primera vegada a la Unió «personalitat jurídica». Abans de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa l’1 de desembre de 2009, era la Comunitat Europea qui gaudia de personalitat jurídica internacional. Ara l’art. 1 TUE indica que «la Unió substituirà i succeirà a la Comunitat Europea». La UE està tècnicament en condicions, per tant, de representarse plenament en les relacions internacionals, i queden resolts alguns dels problemes que comportava anteriorment la coneguda com a estructura de pilars de la Unió. Abans del Tractat de Lisboa, dins del que es denominava genèricament UE trobàvem, com en una nina russa, dues organitzacions internacionals que formaven el denominat pilar comunitari –la Comunitat Europea (CE) i la Comunitat Europea de l’Energia Atòmica (CEEA)–, i gaudien, respectivament, de personalitat jurídica internacional pròpia; i altres àmbits de cooperació entre els Estats –la Política Exterior i de Seguretat Comuna i la Cooperació Policial i Judicial en matèria Penal– les decisions de la qual no eren imputables a la UE sinó als Estats membres de manera individual (veure Annex II al final del llibre). En l’actualitat la UE té personalitat pròpia, substitueix i succeeix a la CE, però encara subsisteix, amb la seva pròpia personalitat jurídica internacional i el seu tractat específic de regulació, la Comunitat Europea de l’Energia Atòmica en la que també participen tots els membres de la Unió. L’art. 4 del Tractat de Lisboa recorda la pervivència del la CEEA i remet al seu Protocol 2 pel qual es modifica el Tractat Constitutiu de la Comunitat Europea de l’Energia Atòmica, per determinar les modificacions que s’operen en el seu tractat constitutiu específic. Si això és clar, és a dir, que la UE és una organització internacional dotada de personalitat jurídica internacional pròpia, heu de rebutjar la idea d’entendre la Unió com una «federació d’Estats», en sentit propi, en la que les unitats que la configuren han renunciat a la seva personalitat jurídica. Els Estats membres continuen subsistint amb la seva sobirania. Com recalca el TUE, mitjançant la seva celebració els membres han atribuït a la Unió competències (art. 1), el contingut i l’abast de les quals poden augmentar o disminuir mitjançant un nou acord internacional (art. 48.2), i de la que lliurement podrien retirar-se (art. 50.1) en el futur, si es complien certes formalitats. Que la UE no és en aquests moments un procés de dissolució de la sobirania dels Estats membres queda encara més clar en el redactat categòric de l’art. 4.2 TUE: «La Unió respectarà la igualtat dels Estats membres davant els tractats, així com la seva identitat nacional, inherent a les estructures fonamentals polítiques i constitucionals d’aquests Estats, també pel que fa a l’autonomia local i regional. Respectarà les 4 Dret de la Unió Europea funcions essencials de l’Estat, especialment les que tenen per objecte garantir la seva integritat territorial, mantenir l’ordre públic i salvaguardar la seguretat nacional. En particular, la seguretat nacional seguirà sent responsabilitat exclusiva de cada Estat membre». Ara bé, en la seva fase actual d’evolució –i pel que fa a certs elements des dels seus més remots orígens–, la Unió és una organització internacional molt atípica. Excepcional. Juntament amb els elements clàssics que es reconeixen en qualsevol altra organització internacional, la Unió acumula mecanismes de participació ciutadana en l’impuls de les seves polítiques (per exemple, la seva representació directa a través del Parlament Europeu); processos decisoris per majoria en els que no només intervenen els representants dels governs dels Estats sinó també el Parlament Europeu escollit per la ciutadania europea; normes amb efectes directes en tot el territori de la Unió; o una carta pròpia vinculant de drets fonamentals (la Carta de Drets Fonamentals de la Unió, de 7 de desembre de 2000, a la que reenvia l’art. 6.1. TUE dotant-la així d’efectes jurídics vinculants). Aspectes tots que valorats individualment, o en el seu conjunt, no troben parangó en cap de les més de 300 organitzacions internacionals existents i l’apropen a maneres federals o confederals de funcionament, segons la política exercida. Si la federació d’Estats és el seu destí polític final és un interrogant que només la història, en un futur llunyà, desvetllarà. 4. OBJECTIUS L’art. 3 TUE contingut en el Títol I del TUE, sota la rúbrica «Disposicions comunes», fixa els objectius compartits pel conjunt de la Unió, la raó de ser de la UE. En general, la Unió «té per finalitat promoure la pau, els seus valors i el benestar dels pobles» com assenyala el seu paràgraf 1. Aquest objectiu últim adquireix concreció en la resta de paràgrafs del prolix i redundant art. 3 TUE. Podrien desgranar-se, feta abstracció de les idees que figuren en aquesta disposició, tres objectius de la Unió –menys eteris–, que es reforcen mútuament: i) La creació de l’espai de llibertat, seguretat i justícia (3.2. TUE). Té dos vessants: el progrés cap a la lliure circulació de persones a l’interior de l’espai de la Unió, i la garantia de la seguretat d’aquesta circulació. L’acció per aconseguir aquesta finalitat es desenvolupa a través de l’aprofundiment de la política de «Lliure circulació de persones, serveis i capitals» (Títol IV, Segona Part, TFUE); i amb el progrés de la competència relativa a l’«Espai de llibertat, seguretat i justícia» que inclou la política sobre controls a les fronteres exteriors, asil i immigració, la cooperació judicial en matèria civil i penal, i la cooperació policial (Títol V, Segona Part TFUE). ii) L’impuls del desenvolupament sostenible (3.3 i 3.4 TUE). Conforme a l’art. 3 la Unió promourà el «desenvolupament sostenible d’Europa». Aquest objectiu és d’abast multifacètic. La noció de desenvolupament sostenible afronta la continuïtat temporal de les conseqüències de les nostres formes de desenvolupament. Els models de producció i de consum han de tenir en compte les necessitats socials i ecològiques de les generacions presents i futures. Això fixa la necessitat d’orientar les accions de la UE cap a diverses metes de manera simultània i equilibrada: el progrés econòmic, entès com la millora contínua de l’eficàcia del sistema de producció, de distribució i de consum de béns, i de la prestació de serveis; el progrés social, que implica l’objectiu concurrent de millorar la qualitat Tema 1. Què és la Unió Europea? 5 de vida, material i espiritual, de la societat en el seu conjunt, que habita l’espai territorial de la UE; i la sostenibilitat mediambiental, assegurant la viabilitat ecològica del progrés aconseguit. El brindis al model econòmic sostenible disposa d’un conjunt molt prolix de subfins o d’accions per aconseguir-ho, disseminats en els paràgrafs 3 i 4 de l’art. 3 TUE: a) Crear el mercat interior, un espai sense fronteres interiors que permeti que circulin sense obstacles mercaderies, persones, serveis i capitals; b) Impulsar el creixement econòmic, basat en una economia social de mercat altament competitiva, tendent a la plena ocupació i al progrés social; c) Assegurar l’estabilitat dels preus; b) Establir la Unió Econòmica i Monetària amb la moneda única (euro); d) Reforçar les polítiques de cohesió econòmica, social i territorial, i la solidaritat entre els Estats membres; i) Impulsar un nivell elevat de protecció i millora de la qualitat del medi ambient; i) Promoure el progrés tècnic i científic; f ) I combatre l’exclusió social i la discriminació. iii) L’afirmació d’una política exterior comuna (3.5. TUE). La voluntat de la UE és també consolidar la seva dimensió exterior, és a dir, adquirir pes específic propi en les relacions internacionals amb altres Estats o organitzacions internacionals. La Unió vol «afirmar i promoure els seus valors i interessos» en l’àmbit internacional de manera conjunta. Aquest objectiu és també de gran recorregut i recull aspectes com l’enfortiment de la seguretat de la UE, la contribució pròpia de la UE a mantenir la pau i la seguretat internacionals dins del marc de les Nacions Unides, el foment de la cooperació internacional, l’impuls del desenvolupament sostenible i del comerç lliure i just; o la lluita contra la pobresa, la defensa de la democràcia i dels drets humans. Les finalitats en aquest àmbit, per la seva naturalesa, són les més difícils de dur a terme. Darrere les dificultats que comporta el seu impuls està, essencialment, el desig dels Estats de mantenir oberts els seus propis canals d’acció exterior independent per a la defensa dels seus interessos nacionals a l’estranger. 5. VALORS El Tractat de Lisboa ha incorporat en l’art. 2 TUE una declaració expressa dels valors essencials de la Unió, això és, el seu fonament substantiu. Conforme a aquesta disposició: «La Unió es fonamenta en els valors de respecte de la dignitat humana, llibertat, democràcia, igualtat, estat de Dret i respecte dels drets humans, inclosos els drets de les persones pertanyents a minories. Aquests valors són comuns als Estats membres en una societat caracteritzada pel pluralisme, la no discriminació, la tolerància, la justícia, la solidaritat i la igualtat entre dones i homes». Es tracta de valors jurídico-positius que inspiren el conjunt de la UE i informen tot el seu funcionament3. En general, aquests valors caldria resumir-los en el principi 3 El TJCE va establir, molt abans de l’existència d’aquesta disposició, que el respecte als drets humans formava part dels principis generals del dret comunitari. Vegeu, per exemple, la pionera STJ- 6 Dret de la Unió Europea de legitimitat democràtica i respecte als drets humans, que ja havia estat reconegut abans en l’antic art. 6.1 TUE. La concreció dels seus efectes jurídics més notables es percep en el TUE. Així: a) L’art. 49 TUE –incorporat en el Tractat d’Amsterdam (1997)– fixa la condició expressa de respecte al principi democràtic com a conditio sine qua non per adherir-se a la Unió. b) L’art. 7. TUE preveu la possibilitat d’adoptar mesures disciplinàries –la suspensió del dret de vot, entre altres– contra els membres que violin greument l’art. 2. c) De manera congruent amb aquesta afirmació, la Carta de Drets Fonamentals de la Unió proclamada a Niça el desembre de 2000, adquireix amb el Tractat de Lisboa (2007) igual valor jurídic que el conjunt dels tractats constitutius de la Unió (art. 6. 1. TUE). Aquesta circumstància crea una Bill of Rights pròpia dels ciutadans de la Unió, on es recull una àmplia enumeració de drets i llibertats civils, polítics i socials. d) La Unió adquireix l’obligació d’adherir-se al Conveni Europeu per a la Protecció dels Drets Humans i de les Llibertats Fonamentals (CEDH) i «els drets fonamentals que garanteix el Conveni Europeu... forma-ran part del dret de la Unió com a principis generals». (arts. 6.2 i 6.3 TUE). El Protocol núm. 8 Sobre l’adhesió de la Unió al Conveni Europeu per a la protecció dels drets humans, detalla certs aspectes d’aquesta adhesió futura que queda subjecta, d’altra banda, a un embullat i incert procediment de materialització. Aquest deure la UE s’ha vist frustrat, en el seu primer intent de materialització, pel desafortunat políticament i jurídicament, Dictamen 2/13 de 18 de desembre de 2014 del Ple del TJUE, que declarava contrari al TUE el ‘Projecte d’acord d’adhesió de la UE al Conveni Europeu per a la protecció dels Drets Humans i de les Llibertats Fonamentals (1950), al que havia arribat la Comissió amb el Consell d’Europa. Segons el parer del TJUE, el Projecte d’acord podia afectar l’autonomia del Dret d’Unió i les competències pròpies del TJUE. La seva aproximació al mandat de l’art. 6.2 TUE és molt restrictiva i buida aquesta disposició de tot efecte útil, que no és altre que el TEDH es converteixi en la càmera jurisdiccional d’últim recurs per a les possibles vulneracions dels drets humans derivada de l’activitat executiva, legislativa o judicial pròpia de la UE. El TEDH, des de fa temps, està acceptant recursos contra els Estats membres en els que el motiu d’impugnació per la violació de drets humans és la seva aplicació de la normativa europea. No és de rebut en termes de justícia i de prestigi que la UE no accepti els mateixos controls externs en matèria de drets humans que els Estats membres. No sembla de rebut tant zel sobre l’exclusivitat de les seves funcions de control jurisdiccional en matèria de drets humans, no sent un tribunal especialitzat en aquesta matèria. La tècnica argumentativa del dictamen és, d’altra banda, confusa, a vegades incoherent amb la seva pròpia jurisprudència prèvia i en més d’una ocasió molt frèvola. e) I el TUE conté un nou Títol II, titulat «Disposicions sobre els principis democràtics» (arts. 9-12), que ressalta els diferents elements que han d’inspirar la democratització del funcionament de la Unió en l’exercici de les seves competències, entre els que destaca el reconeixement als ciutadans europeus del dret a proposar CE, de 12 de novembre de 1969, en el cas Stauder contra ciutat d’Ulm (as. 29/69, Rec. 1969, pàg. 419). Tema 1. Què és la Unió Europea? 7 l’exercici de la iniciativa legislativa a la Comissió mitjançant la presentació d’un milió de signatures (art. 11.4 TUE), o el reconeixement del paper dels parlaments nacionals com a garants del bon funcionament de la Unió (art. 12 TUE). 6. RECAPITULACIÓ La UE, vista en la seva globalitat, constitueix el gran paraigua jurídic que dóna cabuda a un conjunt molt complex de relacions entre els Estats membres de la Unió iniciades el 1951 amb la creació de la Comunitat Europea del Carbó i de l’Acer (CECA) per un grup molt reduït d’Estats –França, Alemanya, Bèlgica, Holanda, Luxemburg i Itàlia–, i que s’han modificat i ampliat amb tractats successius. La UE és una associació restringida d’Estats europeus –actualment vint-i-vuit–, de durada indefinida, creada i regulada mitjançant tractats internacionals, dotada de personalitat jurídica pròpia, i fundada ideològicament entorn del principi de legitimitat democràtica i respecte als drets humans. Els seus tractats constitutius defineixen la missió comuna atribuïda per tots els membres a la Unió –els seus objetius i valors– i la doten d’una estructura orgànica permanent. En la persecució dels objectius compartits, exerceix funcions polítiques, legislatives, executives i judicials en les matèries i amb l’abast que reconeixen els seus textos fundacionals. Dins de l’objectiu holístic de «promoure la pau, els seus valors i el benestar dels seus pobles», l’art. 3 TUE perfila tres objectius concrets de la Unió: 1) Crear un espai de llibertat, seguretat i justícia; 2) Promoure el desenvolupament sostenible i; 3) Afirmar una política exterior comuna. Encara que pugui resultar obvi, a tenor de l’enumeració precedent, no convé oblidar que la Unió no fixa com a objectiu la unitat política de l’espai europeu vista com la creació d’un supraestat europeu o d’uns Estats Units d’Europa. L’art. 4.2. TUE segueix recordant que la Unió respectarà la «unitat nacional, inherent a les estructures fonamentals polítiques i constitucionals dels seus Estats membres». Res no exclou, no obstant això, que aquesta identitat es produeixi si així ho decideixen els seus membres en un futur –això sí que és segur– molt, molt llunyà. 7. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Aldecoa Luzárraga, F. i Guinea Llorente, M., La Europa que viene: el Tratado de Lisboa, 2a edició, Marcial Pons, 2010, especialment, pàg. 99 a 163. Alonso García, R., «Análisis crítico del veto judicial de la UE al CEDH en el Dictamen 2/13, de 18 de diciembre de 2014», Papeles de Derecho Europeo e Integración Regional, IDEIR, núm. 26 (2015). Martín y Pérez de Nanclares, J. i Urrea Corres, M. (eds.), Tratado de Lisboa, Madrid, Real Instituto Elcano i Marcial Pons, 2008. Ponzano, P., «Le traité de Lisbonne: l’Europe sort de sa crise institutionnelle», Revue du Droit de l’Union Européenne, núm. 3, octubre de 2007, pàg. 569-584. TEMA 2 BREU HISTÒRIA DE LA UNIÓ EUROPEA Víctor M. Sánchez Sumari: 1. Introducció. 2. Una línia argumental per a la història d’Europa. 3. Antecedents remots: idees i realitats. 3.1. Gestació i consolidació dels Estats moderns. 3.2. Monarquies absolutes, Estats liberals, Estats-nació. 3.3. Període d’entreguerres (1919-1939). 3.4. Reconstrucció de l’espai polític europeu entre 1945 i 1950. 4. De la CECA a la UE: tendències històriques consolidades. 5. Recapitulació. 6. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ Com s’ha arribat fins a la UE dels nostres temps? La comprensió del valor polític i jurídic de la UE no es pot aconseguir de forma merament intuïtiva o natural, ni és autoevident per a un ciutadà mitjà. Per a això és necessari adquirir unes nocions bàsiques sobre la història política a l’espai geogràfic europeu, des de l’alta Edat Mitjana (s. VII) fins a l’actualitat. Per molt que s’insisteixi sobre les bondats d’aquest model d’integració supranacional, el desconeixement o l’oblit voluntari de la història antiga i recent del continent europeu jugarà sempre a favor de les demagògiques visions nacionalistes del futur, com s’ha demostrat amb el referèndum britànic de juny de 2016, i en contra de l’evolució i de la millora del model d’integració europea. Altres nacionalismes europeus –i americans–, estatals i subestatables, estan a l’aguait i amatents a la UE, presa final de tots ells. Els nacionalismes ambicionen sempre una sobirania total al «territori nacional», òbviament incompatible amb processos d’integració política que es basen en la cessió d’espais de sobirania i en la lleialtat mútua a les institucions compartides. El pares de la UE, com l’alemany Konrad Adenauer, l’italià Alcide de Gasperi o el francès Robert Schuman, eren confesos antinacionalistes. N’hi ha prou amb llegir l’obra recopilatòria de diversos escrits i discursos de K. Adenauer, El fin del nacionalismo y otros escritos y discursos sobre la construcción europea (2014) que teniu citada entre les referències d’aquest tema, per obtenir una visió diàfana de les claus ideològiques que impulsen la UE des dels seus orígens. En el seu escrit El fin del nacionalismo (1955), K. Adenauer subratllava que el principal problema en l’esdevenir polític d’Europa havia estat la distorsió de la idea de l’Estat-nació i el creixement dels dogmes nacionalistes. El procés d’integració europea depenia de l’abandó de les idees nacionalistes que no tenen res a veure amb la interdependència real de la vida europea. Pot aprendre l’home una mica de la història? La llarga crisi 10 Dret de la Unió Europea econòmica ha tornat a col·locar en el panorama polític un dels grans fantasmes que ja van recórrer Europa fins a 1945: el nacional-populisme. 2. UNA LÍNIA ARGUMENTAL PER A LA HISTÒRIA D’EUROPA La història política d’Europa, fins a la creació de les Comunitats Europees, és una violenta narració del fracàs dels successius intents de creació d’un ordre polític a Europa, com el que havia exercit l’Imperi Romà durant segles, que dotés de certa unitat els ens polítics independents que sorgeixen després de la seva disolució. L’Imperi Carolingi (any 800), el Sacrosant Imperi Romà (s. xiii), el Sacre Imperi Romanogermànic (s. XVI), l’Imperi Napoleònic (de 1804 a 1815) o el Tercer Reich (1933-1945), poden ser interpretats com a moviments de la història que tenien com a objectiu l’assoliment de la idea de la unitat política europea per mitjà de la imposició. La creació i la subsistència final d’una multitud de sobiranies particulars reflecteix, per contra, la perseverança d’una pluralitat cultural, religiosa i política a Europa articulada mitjançant un instrument polític territorial específic, en gestació des de l’Edat Mitjana, al que ens referim amb l’expressió d’«Estat modern». Els nous Estats, sobirans territorialment i independents de cara a l’exterior, creats successivament des de les acaballes de l’Edat Mitjana (s. XV), van entrar sovint en guerra durant la seva gestació i consolidació político-territorial. Per desgràcia, els diferents sistemes acordats entre ells per coexistir pacíficament –la Pau de Westfàlia (1648) o el Concert Europeu (1814)– no van gaudir tampoc d’un èxit durador. Totes aquestes temptatives d’ordenació pactada, en línies generals, es basaven en dos grans elements jurídico-polítics: el respecte escrupolós a la soberania dels Estats i la creació de procediments de concertació de la seva voluntat per resoldre els problemes vitals d’Europa. Els dos principis, en l’aplicació pràctica, tenien estigmes que dificultaven la pacificació pretesa. El principi de sobirania abastava el dret de l’Estat a recórrer a la guerra per defensar el que considerava els seus interessos sobirans legítims. Per la seva banda, els procediments de concertació política a Europa donaven primacia gairebé absoluta en l’ordenació política a les conveniències del directori de les grans potències europees de cada moment. La Primera Guerra Mundial (1914-1919) es pot entendre, en essència, com una nova guerra de reordenació per la força del mapa polític europeu que evidencia, de manera traumàtica, el fracàs del sistema com a manera d’articulació de les relacions entre Estats sobirans amb fortes desigualtats de poder i força canviant. Així doncs, no és estrany que, en el període d’entreguerres, apareguessin diferents moviments polítics que difonien un missatge federalista per a la nova Europa. Cap d’aquestes propostes es va materialitzar políticament, però van incorporar una nova idea per aconseguir la pau a Europa. La pacificació del sistema polític europeu apareixeria com a conseqüència de la integració voluntària dels seus Estats en una unitat política supranacional europea. Això suposava la renúncia pactada a espais de la seva sobirania. La irrupció i la conquesta del poder, per part de diferents moviments polítics totalitaris a Europa (nacionalsocialisme alemany [o nazisme], feixisme i comunisme), acabarien ofegant aquests plantejaments liberals. Poc temps després de la Segona Guerra Mundial, van renéixer els plans dels Estats europeus per aconseguir un marc permanent de relacions pacífiques. El model Tema 2. Breu història de la Unió Europea 11 resultant es va adaptar al nou context polític d’enfrontament entre els EUA i la URSS. El Pla Marshall (1947) va aconseguir que les economies dels Estats participants, que acceptaven un model polític i econòmic demòcrata i liberal amb una clara consciència social (els influents partits democratacristians de l’època, de K. Adenauer a Alemanya, de Robert Schuman a França, i d’Alcide de Gasperi a Itàlia), es recuperessin i s’ordenessin, nacionalment i internacionalment, d’acord amb aquests paràmetres. La històrica proposta, el 9 de maig de 1950, del ministre d’Afers Exteriors de França, Robert Schuman, va esperonar un complex procés d’integració europea que ha perdurat fins als nostres dies encarnat en la UE. La clau de l’èxit de la iniciativa ha estat el seu caràcter pactat, gradual, obert a noves incorporacions i respectuós amb les diferències de fet existents entre els Estats participants. Els seus pressupostos de partida, l’acceptació de la democràcia com a sistema de govern i del lliure mercat com a sistema econòmic bàsic, sense oblidar la necessitat de desenvolupar polítiques públiques de cohesió econòmica i social. No s’ha de perdre de vista que els seus membres han viscut el període més extens de pau pel que fa a relacions mútues i el més reeixit objectivament en termes econòmics i socials. 3. ANTECEDENTS REMOTS: IDEES I REALITATS Molts aspectes clau de la història europea, des de l’Edat Mitjana fins a l’Edat Contemporània, es poden comprendre amb la dialèctica violenta sostinguda entre el pluralisme existent a l’espai europeu i els intents de creació d’un poder unitari per la via de la força. 3.1. Gestació i consolidació dels Estats moderns En l’aspecte intel·lectual, la idea d’Europa com un espai polític i cultural comú està present des de la Baixa Edat Mitjana en les obres de pensadors com Pierre Dubois (1255-1321 aprox.), Ramón Llull (1232-1314) o el mateix Dante Alighieri (12651321). En els seus escrits –fins i tot a través de la seva activitat vital– van proclamar la necessitat de restaurar la unitat política de la Cristiandat, perduda després de la caiguda de l’Imperi Romà d’Occident (476 d. C.). A favor d’aquesta idea jugava, al seu entendre, l’existència d’unes tradicions culturals, lingüístiques i religioses comunes entre els habitants del continent europeu i l’amenaça, llavors molt viva, del resorgiment polític i cultural del món islàmic. No obstant això, l’evolució d’aquest espai geogràfic i cultural, des de l’Edat Mitjana fins a l’Edat Contemporània, es va guiar predominantment pel moviment contrari: la dissolució contínua de l’antiga unitat de la cristiandat, i el fracàs reiterat de qualsevol intent de restauració de la unitat política europea assajat fins a mitjans del s. XX. La creació progressiva i la consolidació d’una multitud de sobiranies particulars reflectia i facilitava la consolidació d’una pluralitat cultural, religiosa i política difícil de sotmetre’s per la coacció a un poder unitari perdurable d’abast europeu. Durant l’Edat Mitjana, la diarquia Imperi-papat, representada pel Sacre Imperi Romanogermànic, es va veure qüestionada per dos corrents de fons: l’ascens dels poders aristrocràtics o religiosos locals i les tensions pròpies entre els successius emperadors germànics i el papat. L’aparició dels Estats moderns sobirans com Anglaterra, 12 Dret de la Unió Europea França i Espanya durant els segles XIV a XVI, gelosos de la seva jurisdicció territorial, exemplificava els grans canvis que s’havien produït en la fisonomia cultural i política europea i iniciaven la cristal·lització d’una realitat europea plural. Dotats de burocràcies permanents, d’una hisenda creixent i d’un exèrcit a les ordres del poder central –encarregat de garantir l’exclusivitat de jurisdicció al territori sobirà–, els monarques absoluts van refusar a poc a poc qualsevol subordinació a un altre poder terrenal, fora del papat o de l’emperador. La voluntat principal dels monarques va ser consolidar l’Estat modern com a sistema d’ordenació política principal en el continent, basat en el principi de la soberania territorial i d’independència cap a l’exterior. A més, la presència de l’Imperi Otomà a Europa des de mitjan s. XIV fins al s. XIX, i l’aparició de la Reforma protestant que rebutjava la submissió al papa (s. XVI-XVII) van reforçar la desaparició de qualsevol realització pràctica de la idea de la unitat política del món cristià. La defunció definitiva de la diarquia se segella amb la signatura el 1648 de la Pau de Westfàlia, després de més de cent anys de guerra. 3.2. Monarquies absolutes, Estats liberals, Estats-nació La Pau de Westfàlia (1648) s’ha considerat, amb raó, l’acta fundacional de l’ordre europeu d’Estats sobirans, les seves bases essencials perviuen en els nostres temps. Amb la seva signatura, es posava fi a les llargues guerres religioses que van assolar Europa des del segle anterior. El nou sistema d’Estats europeus pactat i formalitzat jurídicament, va instaurar un ordre polític de coexistència entre Estats basat en el reconeixement del principi d’igualtat sobirana i de la llibertat religiosa. Aquesta manera d’ordenació no va aconseguir evitar la continuació de l’estat de guerra permanent al territori europeu, ara vinculat a l’engrandiment o la defensa dels territoris sobirans, i va resistir precàriament fins a l’adveniment de la Revolució Francesa (1789) i l’inici de la Gran Guerra Francesa (1792-1815). Al llarg dels s. XVIII i XIX, l’aparició dels primers moviments polítics democràtics (s. XVIII) i nacionalistes (s. XIX) instroduí noves claus polítiques en el continent europeu que van tornar més llunyana, en la realitat, la idea d’una Europa unida perfilada reiteradament en el terreny intel·lectual i filosòfic. Així, després de la conclusió de les Guerres Napoleòniques i la signatura dels tractats de pau concedits al Congrés de Viena de 1815, es va tornar a restaurar l’ordre polític i jurídic europeu absolutista sota el denominat «Concert Europeu». La nova forma d’ordenació, encara que mantenia la retòrica del principi d’igualtat sobirana i la independència dels Estats, havia estat dissenyada per les monarquies vencedores de la guerra i girava al voltant de les conferències convocades per les grans potències europees del moment (Àustria, Rússia, Prússia, Gran Bretanya i, el 1818, també França), per resoldre concertadamente els problemes polítics del continent; i la Santa Aliança com a element coactiu per perpetuar la monarquia com a règim de govern en l’Europa continental. Nombrosos factors van portar a l’erosió del Concert Europeu i a la seva desaparició final el 1914 amb l’inici de la Primera Guerra Mundial. Entre ells destaquen: a) El caràcter reaccionari de l’ordre, instaurat en resposta als moviments socials i democràtics despertats amb la independència dels Estats Units i la Revolució Francesa en el s. XVIII. Tema 2. Breu història de la Unió Europea 13 b) L’aparició del principi de les nacionalitats, parcialment continuador de les idees i de les experiències democràtiques del segle anterior, i que sumava un nou factor disgregador de les velles monarquies absolutistes hereditàries: la idea que la nació en sentit cultural, religiós, lingüístic, etc. havia de ser la base social d’un Estat. c) La ràpida evolució de les relacions internacionals a Europa cap a un model d’equilibri de poders, assentat sobre la base de les aliances variables i secretes entre els Estats europeus per contrapesar els poders respectius. d) I les ambicions econòmiques i de prestigi frustrades o satisfetes dels diferents Estats europeus, inclosa la gran expansió colonial a Àfrica. No és d’estranyar, així, que al llarg dels convulsos s. xviii i xix tornés a ressorgir en l’àmbit de les idees l’advocació per la unitat d’Europa enfront de la desunió màxima que simbolitzaven les freqüents guerres. Confrontats a un estat de guerra permanent, pensadors i filòsofs com l’abat Saint-Pierre (1648-1753), amb el seu Projecte de pau perpètua, 1761; J. J. Rousseau (1712-1778), en Escrits sobre la pau i la guerra, 1758, o Immanuel Kant (1724-1804), amb l’opuscle Sobre la pau perpètua, de 1795, van donar continuïtat a la formulació intel·lectual de propostes per a la unió pacífica dels Estats europeus sense cap ressonància pràctica. El projecte de pau perpètua de Saint-Pierre, per exemple, proposava la federació de les monarquies cristianes, amb un senat, un tribunal i un exèrcit confederat, com a mitjà per acabar amb les guerres al continent. S’escriu en un continent europeu assolat de nou per les guerres. Kant, com abans J. J. Rousseau, va dissenyar sobre el paper una pau universal basada en la confederació d’Estats democràtics d’Europa, amb separació de poders, i oberts al lliure canvi com a condicions inexcusables per a una pau europea duradora. Aquest corrent de pensament va tenir continuïtat en altres intel·lectuals, com Saint-Simon (1760-1825), August Comte (1798-1857) o l’escriptor Victor Hugo (1802-1885), que van escriure o profetitzar, al llarg del s. xix, la creació algun dia d’una unitat política superior europea on es fonguessin agermanats els seus diferents pobles. El repartiment de poders que encarnava el Concert Europeu va desaparèixer, per no tornar, amb l’inici de la Primera Guerra Mundial el 1914. 3.3. Període d’entreguerres (1919-1939) Els antecedents polítics més propers del que avui és la UE es localitzen en el període d’entreguerres. Poc després de finalitzar la Primera Guerra Mundial, diversos moviments de caràcter públic i privat –associacions d’intel·lectuals i polítics, diaris europeistes, etc.– van difondre un missatge federalista i pacifista per a la nova Europa sorgida de les cendres. La unió pactada de les nacions democràtiques d’Europa es veia com la millor via per superar els problemes que havien conduït al desastre de la Primera Guerra Mundial (1914-1919). Dins d’aquesta tendència, va aconseguir una notable rellevància el Manifest Paneuropa (1923), difós pel comte Coudenhove-Kalergi, i el moviment de la Unió Paneuropea impulsat per ell mateix (1924). Un altre intent de gran repercussió política va ser la proposta, presentada a la Societat de Nacions el 5 de setembre de 1929 pel ministre d’Afers Exteriors de França, Aristide Briand: la creació de l’anomenada Associació Europea. França va desenvolupar aquesta idea el 1930 com un projecte de coordinació dels Estats europeus en el si de la Societat de Nacions, que preveia la creació d’una conferència europea, d’un comitè 14 Dret de la Unió Europea polític permanent i d’una secretaria. Probablement, l’element més perdurable de la iniciativa va ser la concepció de l’associació europea com una «aproximació de les economies dels Estats europeus realitzada sota la responsabilitat política dels governs solidaris». Aquesta fase de la història europea aporta diversos elements diferenciadors de moments anteriors, encara que igual que en el passat, cap de les noves propostes va arribar a concretar-se en la realitat. A diferència dels projectes dels filòsofs que els van precedir, aquests moviments van traspassar l’àmbit ocult de la intel·lectualitat per arribar al món obert de la vida política. A més, per la seva inspiració lliurepensadora, partia del pacte entre democràcies, la seva lliure federació, com a mitjà per a l’impuls de l’Europa unida. No obstant això, el continent europeu es va transformar novament en l’escenari principal d’una guerra mundial més devastadora que l’anterior. El trànsit definitiu de l’associació pacífica i voluntària dels Estats d’Europa del món de les idees al món de la realitat no es va completar, així, fins després de la Segona Guerra Mundial. 3.4. Reconstrucció de l’espai polític europeu entre 1945 i 1950 Poc després d’acabar la Segona Guerra Mundial, van renéixer els plans dels Estats europeus per aconseguir un nou marc regional de relacions estable i pacífic. Sobre les brases vives de la guerra van sorgir multitud de moviments europeistes, associats en els seus esforços a partir de 1947 en el Comitè Internacional de Coordinació dels Moviments per a la Unitat Europea. Les noves aspiracions dels Estats europeus es van adaptar a les claus polítiques del nou context mundial. Després de la fi de la Segona Guerra Mundial es van alterar profundament les coordenades polítiques internacionals. El sistema eurocèntric predecessor va ser substituït gradualment per un sistema bipolar amb predomini extraeuropeu. El lideratge mundial s’exercia principalment des de dues potències no europees que, amb el pas del temps, van expressar cada vegada més obertament el seu antagonisme ideològic i polític: els Estats Units i la Unió Soviètica. La primera forma de cooperació político-econòmica institucionalitzada entre els Estats d’Europa, l’Organització Europea de Cooperació Econòmica (OECE), va ser creada per donar aplicació al Pla Marshall de reconstrucció europea, emprès pels Estats Units al juny de 1947. L’OECE va ser també la forma pristina d’assenyalar amb traç gruixut una nova divisió en el mapa d’Europa. El Pla Marshall, certament, va aconseguir la recuperació i l’ordenació nacional i internacional de les economies dels Estats participants, partint d’un model econòmic liberal. Dos motius principals haurien inspirat el pla. D’una banda, la por al fet que la penúria i la falta d’estructura econòmica de la meitat d’Europa occidental servís perquè caiguessin els règims polítics en l’òrbita d’influència de la URSS. D’altra banda, les pròpies lògiques internes de l’economia dels Estats Units, necessitada de mercats exteriors capaços d’absorbir la producció. Aquests mercats se situaven, preferentment, en els Estats europeus. Paral·lelament, a Alemanya es va iniciar una altra experiència positiva de cooperació interestatal: l’administració internacional conjunta pels aliats i per Alemanya, des de 1949, de la conca del Ruhr, zona industrial de producció del carbó i de l’acer de gran valor estratègic i econòmic. Així, l’OECE va aportar una experiència clau de cooperació econòmica internacional entre Estats europeus occidentals. Basada en la liberalització dels intercanvis comercials, la lluita contra el dumping, i la Unió Europea de Pagaments, va servir amb Tema 2. Breu història de la Unió Europea 15 els seus resultats positius per aplanar el camí cap a la creació d’altres organitzacions regionals de cooperació econòmica en el si d’Europa. Com a contrapunt, la perspectiva d’una integració europea global del període d’entreguerres va ser substituïda, durant gairebé cinquanta anys, per una integració d’Estats de l’Europa liberal o occidental. La divisió entre els models ideològics comunista i liberal va aglutinar als països europeus en processos de cooperació econòmica i política diferenciats sota una o una altra ombra. La UE enfonsa les seves arrels en un model d’integració econòmica iniciat per un grup de països molt reduït de l’Europa occidental. Setze Estats d’Europa occidental es van reunir el juliol de 1947 per discutir la proposta del secretari d’Estat dels Estats Units. El conjunt de l’ajuda econòmica per a la recuperació d’Europa, procedent dels Estats Units, el va gestionar l’OECE (1948), on va ingressar la República Federal d’Alemanya el 1949. Els Estats Units i Canadà van participar en la iniciativa com a Estats associats sense dret a vot. Es van quedar al marge Espanya, Alemanya i els països de l’Est, aquests, per imposició de Stalin, que tenia altres plans d’integració regional de naturalesa soviètica. Els Estats de l’Europa oriental es van integrar econòmicament en el Consell d’Assistència Econòmica Mútua (COMECON) creat el 1949 i desaparegut el 1991. Poc després de la creació de l’OECE, el Congrés de la Haia (7-10 de maig de 1948), convocat pel Comitè Internacional de Coordinació dels Mo-viments per a la Unitat Europea, va reunir més de 750 delegats representants de desenes d’organitzacions privades proeuropees. El congrés de La Haia va fer patents dos enfocaments teòrics diferents sobre el futur de les relacions entre els Estats europeus occidentals: a) D’un costat, encapçalats per Gran Bretanya, figuraven els que impulsaven relaciones de cooperació intergovernamental permanent entre els Estats que no afectessin significativament la sobirania dels participants. b) De l’altre, liderats per l’anomenat eix francobelga, els partidaris d’una integració de tipus federal més partidaris de la cessió de sobirania dels Estats, que van proposar la convocatòria d’una assemblea constituent europea La creació del Consell d’Europa, el 1949, organització europea de cooperació interestatal amb finalitats generals –excepte els de caràcter militar o de seguretat–, responia al model europeista intergovernamental patrocinat per Gran Bretanya4. Per contra, la creació de la Comunitat Europea del Carbó i de l’Acer (CECA) el 1951, baula perduda de l’actual UE, responia més a les idees federalistes sobre la unió d’Europa. 4. DE LA CECA A LA UE: TENDÈNCIES HISTÒRIQUES CONSOLIDADES L’OECE i el Consell d’Europa van facilitar el pas següent, adoptat per França, que és a l’origen de la UE: la proposta de creació d’una administració europea per aquest sector vital per a l’economia i la guerra. El 9 de maig de 1950, el ministre d’Afers 4 El Consell d’Europa, establert pel Conveni de Roma el 5 de maig de 1949, tenia com a membres fundadors Bèlgica, França, Gran Bretanya, Luxemburg, Holanda, Dinamarca, Irlanda, Itàlia, Noruega i Suècia. Encara en funcionament, compta amb 47 Estats membres, això és, la pràctica totalitat dels països europeus, inclosos la majoria dels Estats successors de l’URSS. 16 Dret de la Unió Europea Exteriors de França, Robert Schuman5, va fer una declaració històrica que es coneix com Declaració Schuman. Les seves idees profètiques han servit d’inspiració al complex procés d’integració europea fins a l’actualitat6. La Declaració afirmava el següent: «Europa no es farà d’una vegada en una construcció de conjunt: es farà mitjançant realitzacions concretes, amb la creació primer d’una solidaritat de fet [...] el govern francès proposa posar el conjunt de la producció francoalemana del carbó i de l’acer sota una alta autoritat comuna en una organització oberta a la participació de la resta de països d’Europa [...] aquesta proposta fonamentarà les primeres bases d’una federació europea indispensable pel manteniment de la pau». Alemanya –K. Adenauer era el seu primer Canceller–, Bèlgica, els Països Baixos, Luxemburg i Itàlia (Alcide de Gasperi era el seu primer ministre) van respondre favorablement a la iniciativa francesa. L’acceptació de la proposta va donar peu a ràpides negociacions entre els sis Estats, que van conduir a la signatura del Tractat de París, el 18 d’abril de 1951 (també anomenat Tractat de la Comunitat Europea del Carbó i de l’Acer –TCECA–). La CECA es va constituir definitivament amb l’entrada en vigor del TCECA, el 23 de setembre de 1952, i Jean Monnet va ser nomenat primer president de l’Alta Autoritat de l’organització, òrgan equiparable a l’actual Comissió europea. No se’ns pot escapar que la participació de la República Federal Alemanya i de França dotava aquest pas d’un valor altament simbòlic: la voluntat d’avançar ràpidament en la reconciliació política d’una Europa que només feia sis anys que havia sortit d’una guerra aterridora. Des de llavors fins al temps present, l’evolució d’aquest procés ha respost, de manera esquemàtica, a l’equilibri canviant entre les dues visions presents des d’un primer moment en l’impuls de la integració europea: un corrent de tipus federalista i un altre de més tradicional de caràcter sobiranista. Uns aspiren, amb major o menor intensitat, a la creació d’un ens polític supraestatal, semblat a uns Estats Units d’Europa, i altres prefereixen interpretar la UE com un gran mercat que necessita la cooperació entre Estats en certes polítiques públiques, encara que fent les mínimes renúncies a la seva sobirania estatal. Més gràficament, l’Alemanya unificada va renunciar al sòlid marc alemany per impulsar, en els anys noranta, l’incert Euro, mentre que la Gran Bretanya del s. xxi continua aferrada a la lliura esterlina. El fet és que aquesta dialèctica incessant ha tingut resultats inimaginables per aquells que van veure una Europa en ruïnes el 1945. Vist amb perspectiva històrica, el procés d’integració europea, iniciat amb l’establiment de la CECA el 1952, ha tingut, bàsicament, cinc eixos d’evolució fins al present: a) L’ampliació continuada dels Estats participants en el procés d’integració. De l’«Europa dels Sis» originària s’ha passat a l’actual «Europa dels vint-i-vuit», amb la incorporació, en diferents fases, de vint-i-dos nous membres. Destaquen especialment les dotze últimes adhesions, produïdes el 2004 (deu Estats) i el 2007 (dos nous Estats) procedents, essencialment, de l’Europa de l’Est. 5 Robert Schuman (1886-1963) va ser ministre d’Afers Exteriors de França de 1948 a 1952. 6 En l’Annex al final del llibre, disposeu d’una Cronologia històrica amb els moments més rellevants de l’evolució d’aquest procés d’integració europea. Tema 2. Breu història de la Unió Europea 17 Aquesta ampliació ha estat un pas històric per als Estats que van quedar, després de la Segona Guerra Mundial, al marge del model econòmic i polític liberal d’integració progressiva impulsat a l’Europa occidental. Brexit L’encara incerta sortida de Gran Bretanya després del referèndum de juny de 2016 trenca només parcialment aquesta línia d’evolució constant. Gran Bretanya no ha estat mai un Estat que hagi dipositat grans esperances en la UE, com veureu en un altre lloc. Més greu que la seva sortida seria un possible efecte contagi a altres Estats euroescèptics. La UE, no obstant això, continuarà la seva ampliació a altres Estats europeus que ara figuren com a candidats en el plànol continental. L’illa britànica, si materialitza la seva sortida de la UE, perdrà pes polític i econòmic a Europa i al món. b) c) d) L’increment progressiu de les matèries sotmeses a cooperació per part dels Estats participants. D’una organització internacional relativa a la producció i al comerç del carbó i de l’acer, la CECA, s’ha passat al complex entramat normatiu i institucional que representa la UE, que ha convertit en l’actualitat la UE en una organització de finalitats generals. Si dónes un cop d’ull a la Tercera Part del TUE, titulada «Polítiques i accions internes de la Unió», veuràs vint-i-quatre títols, amb més de 170 articles que enuncien la part principal dels àmbits materials sobre els que pot exercir les seves competències la Unió, entre ells, el més conegut i antic de l’impuls del mercat interior, però també la immigració, la salut pública, l’energia, el turisme, la protecció civil, l’ocupació, etc. Cada gran moment de canvi dels tractats constitutius de les Comunitats, l’Acta Única Europea (1986), el Tractat de Maastricht (1992), el Tractat d’Amsterdam (1997) i el Tractat de Niça (2001), fins arribar al Tractat de Lisboa (2007), ha ampliat els camps susceptibles d’acció a nivell europeu. La unificació progressiva del seu marc institucional i l’expansió de la seva estructura orgànica. Com veurem, cadascuna de les organitzacions que en el passat havien integrat la UE (la CECA, la CE, i la CEEA), gaudien d’una estructura organitzativa pròpia. Amb les successives modificacions dels tractats constitutius es va aconseguir la unificació del marc institucional d’aquestes organitzacions. Avui dia, la UE i la CEEA, que encara continua la seva singladura al marge de la Unió, comparteixen un mateix organigrama institucional. A més, la voluntat de simplificació del complex entramat jurídic i institucional que és la UE va fer primer que, el 23 de juliol de 2002, es donés per acabada la CECA, i ara amb el Tractat de Lisboa, que la Comunitat Europea canviés el nom pel d’Unió Europea, absorbint totes les competències que antany pertanyien a la UE pre Lisboa i a la Comunitat Europea. A aquesta unificació del procés d’integració europea en una sola organització, s’afegeix la proliferació d’òrgans creats per perseguir les finalitats de la Unió en les seves diferents fases (Comitè de les Regions, Defensor del Poble, Comitè Econòmic i Social, Banc Central Europeu, etc.). L’extensió dels àmbits d’acció normativa regits mitjançant la regla de decisió per majoria. Cada gran reforma dels tractats originaris ha suposat un increment de les matèries en què s’aplica el mètode d’integració en la seva plenitud: proposta de la Comissió, adopció per majoria qualificada en el Consell, en lloc de la regla de la unanimitat, i participació àmplia del Parlament Europeu en el procés decisori. 18 Dret de la Unió Europea e) La democratització gradual del seu funcionament polític. El Parlament Europeu (PE) és la institució comunitària que més canvis ha sofert al llarg de l’evolució de les Comunitats. Alguns elements d’aquesta evolució us serviran de botó de mostra per qüestionar les crítiques sobre la falta de democràcia de la UE, més justificades en la dècada dels vuitanta que en l’actualitat. Fins al 1979, els diputats del PE eren triats per cada parlament nacional. Des de 1979, l’elecció dels parlamentaris europeus es fa per sufragi universal directe cada cinc anys. Fins al 1986, la mera consulta al PE era la forma ordinària de participació d’aquesta institució en el procés decisori de les Comunitats, dominat pel Consell de Ministres, és a dir, l’òrgan on estan representats els ministres dels Estats membres. Avui dia, el procés legislatiu ordinari (abans denominat de «codecisió») s’ha convertit en el procediment normatiu general a la Unió. Aquest procediment permet al PE bloquejar l’adopció d’un acte normatiu. El PE també pot, en casos extrems de pèrdua de confiança política, forçar la dimissió en ple de la Comissió. El Tractat de Lisboa (2007), l’última modificació dels tractats constitutius, va intensificar més encara els paràmetres democràtics de la Unió, amb la inserció del nou Títol II «Disposicions sobre els principis democràtics», en el TUE. En els arts. 9 a 12 TUE es recullen un conjunt d’objectius, d’obligacions i de procediments que milloren la legitimitat democràtica del funcionament de les seves institucions, entre els més notoris, la iniciativa ciutadana com a mitjà d’impulsar la presentació de propostes normatives per la Comissió (art. 11 TUE), la nova posició dels Parlaments nacionals en les activitats de la Unió (art. 12 TUE), o l’obligació de les institucions de mantenir un diàleg obert, transparent i regular amb la societat civil (art. 11.2 TUE). 5. RECAPITULACIÓ La idea de la unió política de l’espai europeu ha exercit una enorme influència a l’espai europeu des de la Baixa Edat Mitjana, amb l’anomenada Cristiandat Mediaval, i forma part d’una acendrada tradició filosòfico-política europea (R. Llull, Rousseau, Kant, Kalergi, etc.). No obstant això, l’evolució del territori europeu, des d’aquell moment fins a mitjan s. XX, suposà la dissolució contínua de l’antiga unitat representada per la diaquia papat-Imperi, i la consolidació progressiva d’una multitud de sobiranies particulars que reflectia la pluralitat cultural, religiosa i política existent a Europa. Durant aquest temps, tots els intents d’unió política de l’espai europeu mitjançant la imposició per la força van fracassar –Sacre Imperi Romanogermànic (s. XVI), Imperi Napoleònic (s. XVIII-XIX) i Tercer Reich (1922-1945)–. Tampoc no van aconseguir la pau duradora entre els Estats europeus altres models pactats d’ordenació de la seva coexistència pacífica –Pau de Westfàlia (1648), Concert Europeu (1814) i Societat de Nacions (1919)–. Després de la Segona Guerra Mundial, el 1951, sis Estats europeus van signar un tractat modest per a la creació d’un mercat comú en un sector econòmic molt específic, el carbó i l’acer, que va facilitar la creació, el 1957, de les Comunitats Europees, ja amb l’ambició clara de transformar políticament i econòmicament la regió europea. La UE, fruit de la transformació contínua d’aquells tractats, agrupa en el s. XXI vint- Tema 2. Breu història de la Unió Europea 19 i-vuit Estats. El seu abast final reflecteix el caràcter dinàmic i, fins ara, progressiu, del procés d’integració europea. Ha passat de ser, a l’origen, un fenomen bàsicament d’integració econòmica, a consolidar-se com un procés d’integració política molt més ampli. La integració econòmica ha atret, de manera gradual, altres aspectes polítics (medi ambient, cohesió social, política exterior i de defensa, cooperació de la justícia i de la policia, etc.). La UE, en fase de construcció permanent, va tancar el 2007 una nova fase constituent àrdua i complexa. Els resultats del procés es van concretar amb la signatura, el 13 de desembre, del Tractat de Lisboa (2007), que va entrar en vigor l’1 de desembre de 2009. El seu contingut ha continuat en la tradició d’expandir les competències de la Unió, unificar el procés d’integració europeu, millorar la democratització del seu funcionament i estendre el procediment d’adopció de decisions de la Unió per majoria. L’eficàcia del nou tractat per resoldre els problemes que van motivar la seva celebració està per veure. Seria una exageració pensar que també és incert el futur de la Unió pel que ha succeït a Gran Bretanya. El pas del temps determinarà si el marc constitucional actual és suficient per assegurar la millora de la justícia social a Europa o si resulta necessari –que no ho creiem– tornar a engegar la pesada i sorollosa maquinària de la seva reforma. El nou impuls europeu que es demana requereix només l’emergència d’orientacions polítiques clares per a la UE. El marc normatiu actual és suficientment ampli i flexible per donar-los cabuda. 6. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Adenauer, K., El fin del nacionalismo, Ediciones Encuentro, 2014. García Picazo, P., La idea de Europa: historia, cultura, política, Editorial Tecnos, 2008. Jones, E. L., El milagro europeo, Alianza Editorial, 1991. Truyol i Serra, A., La integración europea. I: Génesis y desarrollo de la Unión Europea (1951-1979), Editorial Tecnos, 1999. TEMA 3 MEMBRES, AMPLIACIÓ I RETIRADA Víctor M. Sánchez i Alfonso González Bondia Sumari: 1. Introducció. 2. Fases. 3. Requisits, procediment i instruments d’adhesió. 3.1. Requisits. 3.2. Procediment. 3.3. Instruments. 4. L’adhesió d’Espanya. 5. Suspensió de drets dels membres de la Unió. 6. Retirada de la Unió Europea. 7. Recapitulació. 8. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ Tota organització internacional preveu les modalitats de participació que permeten als subjectes internacionals, essencialment Estats, gaudir de determinats drets i estar sotmesos a certes obligacions derivades de l’aplicació del tractat constitutiu de l’organització internacional a la que pertanyen. La UE ha previst un únic estatut jurídic de participació, el de membre. Actualment, la Unió es compon de vint-i-vuit Estats que, pel fet d’acceptar la condició de ser-ne membres, gaudeixen d’un conjunt de drets i estan vinculats per obligacions que sorgeixen del dret que la regula. Els Estats membres de la Unió, per exemple, estan representats en el Consell de la Unió, on es debaten, es negocien i s’aproven actes normatius, o es proposen els candidats a membres del TJUE. Pel que fa a les obligacions, assumeixen l’obligació de suprimir les restriccions a la lliure circulació de mercaderies que poguessin tenir, o el deure de complir les sentències del TJUE. En ser la Unió una organització internacional de caràcter regional semioberta, el TUE ha previst els requisits que ha de complir qualsevol Estat sobirà que sol·liciti la seva admissió, així com el procediment a seguir per adoptar aquesta decisió. 2. FASES Un dels eixos més significatius de l’evolució de la UE, com ja hem indicat, ha estat l’augment continu dels seus membres. Aquest fet s’ha produït en diferents moments de la història que es denominen «fases d’ampliació». De l’«Europa dels sis» membres fundadors de la CECA, el 1951, s’ha passat a l’actual UE del s. XXI que compta amb vint-i-vuit membres. Està per veure si en el futur immediat quedarà reduïda a vint-i-set, cas que Gran Bretanya materialitzi finalment la seva estrambòtica 22 Dret de la Unió Europea sortida de la UE. Les últimes ampliaciones es van produir l’1 de maig de 2004, amb la incorporació de deu Estats més procedents, excepte Malta i Xipre, de l’Europa central i oriental; l’1 de gener de 2007 data en què es van incorporar Bulgària i Romania; i l’1 de juliol de 2013 amb la incorporació de Croàcia. Aquestes ampliacions successives han estat possibles gràcies al caràcter semiobert que ha tingut sempre el projecte europeu. Fases d’ampliació de la UE Dates Estats 18/04/1951: signatura del Tractat Estats fundadors*: Alemanya, Bèlgica, França, Itàlia, CECA (Tractat de París) Luxemburg i els Països Baixos 01/01/1973: 1a ampliació Dinamarca, Irlanda i el Regne Unit 01/01/1981: 2a ampliació Grècia 01/01/1986: 3a ampliació Espanya i Portugal 01/01/1995: 4a ampliació Àustria, Finlàndia i Suècia 01/05/2004: 5a ampliació Eslovàquia, Eslovènia, Estònia, Hongria, Letònia Lituània, Malta, Polònia, Txèquia i Xipre 01/01/2007: 6a ampliació Bulgària i Romania 01/07/2013: 7a ampliació Croàcia * La diferenciació entre membres fundadors (o originaris) i membres adherits no comporta, jurídicament, una desigualtat de drets i deures dins de l’organització. Més enllà de la memorització d’aquestes fases, l’important de les ampliacions des d’un punt de vista analític és la comprensió dels problemes jurídics i polítics que plantegen als Estats i a la Unió. Tota ampliació implica canvis institucionals en la composició dels òrgans de la Unió que deuen, alhora, assegurar la correcta representació dels membres i l’eficaç funcionament de la Unió. Les importants modificacions institucionals incorporades amb el Tractat de Niça (2001), van respondre a la necessitat d’adaptar la composició i el funcionament dels òrgans de la UE a les nombroses ampliacions en curs que han conduït de l’Europa dels quinze de llavors a la dels vint-i-vuit d’ara. Malgrat això, la insuficiència dels acords presos i l’anomenat «risc de bloqueig» de la UE, és a dir, la seva incapacitat de funcionar institucionalment si s’apliquen les mateixes regles de representació a l’Europa dels vint-i-vuit Estats que a l’Europa dels quinze, explica que a Niça ja es tanqués un compromís per continuar negociant millores institucionals. Després del fallit Tractat de la Constitució Europea (2004), el Tractat de Lisboa (2007) va recollir noves modificacions de relleu de l’aparell institucional de la Unió que pretenien superar les dificultats organitzatives derivades de les successives ampliacions. Com haureu percebut, les tres últimes fases d’ampliació concloses tenen a més un gran significat històric i polític. Els membres entrants (Txèquia, Hongria, Polònia, etc.) es van quedar, després de la Segona Guerra Mundial, al marge del model econòmic i polític liberal impulsat en l’Europa occidental sota la influència dels Estats Units. L’adhesió d’aquests Estats a la UE cicatritza el tall que va marcar l’antiga di- Tema 3. Membres, ampliació i retirada 23 visió d’Europa en dos blocs ideològicament enfrontats (democràcia liberal davant de comunisme) des de finals dels anys quaranta del segle passat. De manera més general, les ampliacions successives són una prova del poder d’atracció que ha suscitat el model d’associació internacional que representa la UE en un món cada vegada més interdependent. Potser, en el fons, aquest èxit no és més que un acte d’egoisme polític per part dels Estats en considerar els avantatges que suposa entrar a formar part d’aquest singular club europeu. Existeixen múltiples processos –econòmics, socials, culturals, mediambientals, etc.– que ultrapassen les fronteres polítiques dels Estats. La intenció que alberga el procés d’integració europea és augmentar, o almenys no perdre, la capacitat d’influència i de decisió que tenen els Estats sobre aquests esdeveniments, vistes les seves repercussions finals en l’àmbit intern, mitjançant mecanismes d’acció conjunta. Això mou els Estats europeus a atribuir a institucions internacionals, on estan representats i exerceixen un dret de vot, l’exercici de competències que tindran efectes sobre el seu territori nacional. Aquesta és la paradoxa final i també el límit teòric de la integració europea. Al mateix temps que els Estats membres de la UE cedeixen competències sobiranes, augmenten la capacitat de decisió, més enllà de les seves fronteres, en processos que, per la seva naturalesa, no poden ser orientats adequadament mitjançant la seva acció estrictament unilateral. Els membres de la UE ho són en la mesura en què perceben més avantatges que inconvenients pel que fa a les obligacions que emanen d’aquesta associació. Així doncs, es dilueix la seva sobirania interna, però augmenta el seu poder d’acció decisiva externa. Quines seran les futures fronteres de la UE? Turquia gaudeix de la condició de país candidat des de la reunió del Consell Europeu d’Hèlsinki de 1999. L’octubre de 2005 es van iniciar les negociacions per a la seva adhesió encara que la seva recent crisi constitucional en dos temps, primer el fracassat aldarull militar de finalitats incertes del passat 15 de juliol de 2016 i després la purga institucional ordenada pel president Erdogan, aquesta sí amb l’objectiu manifest de continuar la tendència política en curs cap a l’autoritarisme i la islamització del país (supressió de mestres públics d’orientació laica i substitució per altres de més ideologitzats, tancament massiu de mitjans de comunicació crítics, persecució d’opositors, reestructuració de l’exèrcit per tornar-lo més afí a la seva persona, creació d’una guàrdia militar pretoriana, eliminació de la divisió de poders amb el cessament de centenars de jutges, bloqueig de xarxes socials, etc.), allunyen indefinidament la seva entrada a la UE. L’avanç de les negociacions fins a la recent crisi ja era lent: del total de 35 capítols de negociació possibles, només se n’havia tancat provisionalment un de menor (Educació i cultura); en 15 les negociacions estaven obertes; i sobre els 18 restants ni tan sols s’havien iniciat negociacions. Islàndia, després de la seva forta crisi econòmica, va sol·licitar l’entrada a la Unió Europea el 2009. Un any més tard es van iniciar les negociacions d’adhesió, que es van veure interrompudes després de les eleccions nacionals de maig de 2013. El nou govern va decidir que les negociacions no continuarien tret que fossin aprovades mitjançant referèndum i aparentment va retirar la seva candidatura el 2015. Macedònia compta amb la condició de candidat des de desembre de 2005, no obstant això el 2015 encara no s’havien iniciat formalment les negociacions com a conseqüència de la situació política del país. Montenegro va ser reconegut oficialment com a candidat el desembre de 2010, quatre anys després de 24 Dret de la Unió Europea la seva declaració d’independència. Fins el 2012 no van començar les negociacions formals i, a data d’avui, encara queden nombrosos obstacles per aconseguir la condició de membre (criminals, judicials, econòmics, ecològics, etc.). Dels 35 capítols a negociar, només n’ha tancat provisionalment dos de poc rellevants políticament (Ciència i Recerca, i Educació i Cultura) i onze estan encara per obrir. El març de 2012, Sèrbia va obtenir la consideració de país candidat i el 2014 van començar les negociacions, encara que només s’han obert 2 capítols de negociació (del total de 35). En fi, des de juny de 2014, Albània és oficialment candidata a l’adhesió a la Unió Europea, però tampoc no hi ha cap negociació oberta... La UE està immersa, així, en un nou capítol d’ampliacions a la zona dels Balcans occidentals, convençuda que els països assenyalats tenen vocació i capacitat de convertir-se en membres de la Unió, una vegada complertes les transformacions requerides. La llista de candidats es pot ampliar en un futur proper amb la inclusió de Bòsnia Hercegovina i Kosovo, que han estat identificats per la Unió com a candidats potencials. I els ciutadans europeus què en pensen? El suport de l’opinió pública europea a l’ampliació ha anat reduint-se significativament en els últims anys. L’Eurobaròmetre núm. 67 (2007) recollia una opinió pública aparentment favorable a noves ampliacions. En termes absoluts, el 49 % dels ciutadans europeus recolzava les noves ampliacions i només un 39 % s’hi mostrava contrari. En canvi, l’Eurobaròmetre núm. 82 (2014) mostra com només el 39 % dels enquestats estaria a favor d’una nova ampliació, enfront del 48 % de la població europea que es mostra clarament en contra. Aquestes dades, no obstant això, poden amagar una realitat social més complexa. D’una banda, el rebuig a l’ampliació sembla majoritari als països amb més forta presència musulmana (com Alemanya, Gran Bretanya, Itàlia o França), cosa que fa que molts dels governs més decisius per al futur de la Unió tinguin ara un gran problema per sintonitzar les seves decisions amb les respectives opinions públiques. A l’Eurobaròmetre 58 de 2003 a més es va preguntar específicament quin suport tindria la incorporació de Turquia. Tan sols el 32 % dels ciutadans europeus considerava, el 2003, que els turcs eren europeus i eren favorables al seu ingrés; mentre que el 49 % no els considerava com a tals i rebutjava la candidatura. D’altra banda, només Espanya, juntament amb els nous membres de la Unió, excepte la República Txeca i Xipre, són actualment partidaris d’una nova ampliació, per la qual cosa aquesta qüestió pot acabar provocant una nova fractura en el si de la UE. 3. REQUISITS, PROCEDIMENT I INSTRUMENTS D’ADHESIÓ Al «club» de la UE s’hi entra si es compleixen uns requisits predeterminats i mitjançant un procediment regulat en l’art. 49 TUE. Tots aquests aspectes il·lustren qüestions jurídiques i polítiques molt rellevants sobre la naturalesa de la construcció europea. 3.1. Requisits De conformitat amb l’art. 49 TUE, les condicions substantives que ha de satisfer qualsevol candidat que es vulgui adherir són les següents: a) Ser un Estat europeu. b) Respectar i promoure els valors esmentats en l’art. 2 TUE de respecte de la dignitat humana, llibertat, democràcia, igualtat, estat de dret i respecte als drets humans, inclosos els drets de les persones pertanyents a les minories. Tema 3. Membres, ampliació i retirada 25 Els dos aspectes ofereixen una imatge clara de la idiosincràsia que impulsa la Unió. D’una banda, la UE és una associació d’accés restringit per raons territorials i ideològiques i, d’altra, fixa i expandeix una identitat europea comuna, d’aspectes mínims, que ha de ser compartida per tots els candidats. Aquesta, com has vist, és una de les conseqüències jurídiques de l’afirmació continguda en l’art. 2 TUE: «[...] Aquests valors són comuns als Estats membres en una societat caracteritzada pel pluralisme, la no discriminació, la tolerància, la justícia, la solidaritat i la igualtat entre dones i homes». Ser un «Estat europeu» implica dues coses. Primera, la part substantiva, que només els Estats poden sol·licitar ser membres de la Unió. Segona, la part adjectiva, que no qualsevol Estat pot adquirir la condició d’europeïtat. No obstant això, l’adjectiu «europeu» no deixa de ser ambigu. El caràcter europeu es pot delimitar per elements com la situació geogràfica del territori de l’Estat candidat, però també per altres factors complementaris com la cultura o la història. Lògicament, aquest requisit, per si mateix, impedeix que la UE es pugui convertir en una organització d’abast universal, com l’ONU, i per això la caracteritzem com una organització semioberta, però deixa pendent la possible adhesió de certs Estats situats a la frontera entre el continent europeu i el continent asiàtic. El criteri estrictament geogràfic va facilitar el rebuig el 1987 de la sol·licitud del Marroc com a candidat, mitjançant la Decisió del Consell d’1 del 10 de 1987 (citada a Europa-Archiv 1987, Z 207). No obstant això, es pot dir el mateix d’Armènia, Ucraïna o Geòrgia? I de Turquia? El requisit que fa referència al fet que el candidat ha de respectar els valors de respecte de la dignitat humana, llibertat, democràcia, igualtat, estat de dret i respecte dels drets humans, inclosos els drets de les persones pertanyents a minories reflecteix la ideologia política bàsica amb què han de combregar els que vulguin entrar a formar part de la Unió. La UE vol ser un pol d’atracció per a tots els Estats europeus que optin per la democràcia i pel respecte als drets humans fonamentals, com a marc axiològic per a l’exercici dels poders públics. La UE ha desenvolupat i concretat les exigències recollides expressament en l’art. 49 TUE. En gran manera, la seva interpretació i desenvolupament va aparèixer reflectit en els anomenats Criteris de Copenhaguen, aprovats pel Consell Europeu el 1993, amb la finalitat de guiar les futures adhesions dels països de l’Europa Central i Oriental (PECO) que havien trucat a la porta de la Unió7. Els Criteris de Copenhaguen són: a) Polítics. El candidat ha de dotar d’estabilitat les seves institucions democràtiques, perquè siguin capaces de garantir el respecte als drets humans fonamentals i la protecció dels drets de les minories. Aquest criteri és determinant perquè el Consell decideixi l’inici de negociacions amb un Estat candidat i pot donar lloc a la seva paralització si està en curs. b) Econòmics. També ha de mostrar una capacitat real de funcionament com a economia de mercat. El candidat ha d’aconseguir un cert grau de convergència econòmica i de nivell de desenvolupament, i ha de gaudir d’un marc financer i 7 Consell Europeu de Copenhaguen, conclusions de la Presidència, Butlletí CE 6-1993, punt I. 13, p. 13. 26 Dret de la Unió Europea monetari saludable que li permeti assumir la pressió que la lliure competència exercirà en entrar al mercat únic europeu. c) Jurídics o tècnics. El candidat ha de tenir la capacitat d’assumir les obligacions derivades de ser membre de la Unió i subscriure els objectius polítics, econòmics i monetaris. Més tard, el 1995, el Consell Europeu celebrat a Madrid va precisar a més que el nou Estat membre ha de tenir un marc jurídic i unes estructures administratives i judicials que li permetin aplicar i complir efectivament el conjunt del patrimoni normatiu, administratiu i econòmic de la UE. Per tot això, el procés d’adhesió a la UE funciona per si mateix com una fase de transició que ajuda a consolidar la democràcia i el lliure mercat als Estats que pretenen adherir-s’hi. En aquest sentit, la pròpia Unió Europea ha posat en pràctica una política d’ampliació que té com a objectiu garantir el compliment de tots els requisits per part d’aquells Estats que podrien ser membres de la Unió en el futur a través d’una estratègia de preadhesió que estableix les mesures concretes de suport a aquests Estats durant el procés d’adhesió. Aquestes mesures de suport s’apliquen no només a aquells Estats que ja tenen la condició de candidats i que negocien el seu tractat d’adhesió, sinó també als Estats que tenen la condició de candidats potencials i que poden gaudir de suport financer i de mesures comercials excepcionals per facilitar la seva transició a candidat i després a membre. 3.2. Procediment En termes legals, l’adhesió segueix el procediment següent, d’acord amb l’art. 49 TUE: a) S’inicia amb la sol·licitud d’ingrés de l’Estat dirigida al Consell, que es comunica al Parlament Europeu i als Parlaments nacionals. b) Amb un dictamen previ no vinculant de la Comissió i prèvia aprovació del Parlament Europeu per majoria dels membres que el componen, el Consell valora la sol·licitud i decideix per unanimitat l’inici de les negociacions sobre les condicions d’admissió. Gran Bretanya i la UE: una relació tempestuosa Les díficils relacions de la UE amb Gran Bretanya no són una cosa recent. En els orígens de les CECA i després de les Comunitats Europees (1951 i 1957), Gran Bretanya va decidir no sumarse a la iniciativa impulsada per R. Schuman. Pensava que mancava de perspectives econòmiques i comercials. El fracàs de l’Associació Euopea de Lliure Comerç que va impulsar per la seva banda, i l’èxit indubtable de les CE va fer que el 1962 i el 1967 Gran Bretanya sol·licités el seu ingrés en les CE. França va votar en contra i Gran Bretanya va haver d’esperar uns anys més perquè fos acceptada com a candidata i després com a membre. Charles de Gaulle, president de França en el temps en què Gran Bretanya va presentar les seves dues primeres sol·licituds, va ser el principal oponent a l’ingrés atès que entenia que les relacions especials de Gran Bretanya amb els EUA farien que Londres jugués un paper negatiu en la comunitat, soscavant la seva unitat en les relacions exteriors i amb els EUA. El temps li ha donat la raó. c) Les negociacions, per part de la Unió, es duen a terme per la Comissió, que haurà de respectar el mandat de negociació adoptat pel Consell. Per ordenar les Tema 3. Membres, ampliació i retirada 27 negociacions, aquestes es desenvolupen en capítols temàtics. La Comissió haurà d’informar el Consell i el Parlament Europeu sobre el desenvolupament de les negociacions a través d’informes de seguiment. Capítols negociadors S’han d’acordar un total de 35 capítols de negociació. S’ordenen per temàtiques: 1. Lliure circulació de mercaderies; 2. Lliure circulació de treballadors; 3. Dret d’establiment i lliure prestació de serveis; 4. Lliure ciculació de capitals; 5. Contractació pública, etc. No s’obren mai a negociació tots alhora. Sobre els capítols oberts, es fixen fites concretes d’evolució de l’Estat candidat cap a allò que ha de complir per a la seva entrada en la UE. L’últim capítol que es tanca és l’institucional: parlamentaris que li corresponen en el PE, etc. d) e) Els resultats de la negociació, una vegada tancats tots els capítols del cabal comunitari, s’incorporen al projecte de Tractat d’adhesió, que aprova el Consell per unanimitat, després de consultar la Comissió i d’obtenir el dictamen de conformitat del Parlament Europeu. Finalment, els representants dels Estats membres i l’Estat candidat signen el Tractat d’adhesió, que a continuació se sotmet a la ratificació de tots els Estats contractants, d’acord amb les seves respectives regles constitucionals. Una curiositat. A causa del sistema de ratificació de tractats que hi ha a Noruega, aquest Estat s’ha quedat dues vegades a les portes de l’adhesió. Primer el 1972 i després el 1994. El Govern de Noruega, les dues vegades, no va poder ratificar el tractat d’adhesió ja que el dret de Noruega exigeix, abans de donar aquest pas, aprovar la ratificació mitjançant referèndum. El poble de Noruega va desautoritzar ambdues vegades les autoritats noruegues, refusant l’adhesió a la UE. Però, més enllà de la visió jurídica del procediment d’adhesió, què ens mostra políticament aquest procediment? El procés d’adhesió a la UE ens recorda que el futur de la Unió depèn de la voluntat política de tots els Estats membres –menys important resulta la del candidat, una vegada decideix sol·licitar la seva adhesió– i que està fortament sotmès als avatars polítics nacionals i internacionals vista l’elongació en el temps de tot el procés negociador. L’Estat europeu que no és membre ha de voler ser-ho. Els òrgans de la UE han de valorar la capacitat real de ser-ho i també la conveniència política per a la Unió. I tots els membres individualment, del primer a l’últim, han de voler que formi part de la Unió atès que l’ampliació, en l’últim tram del procediment, queda sotmesa a la ratificació final de tots i cadascun d’ells. S’ha dit abans que una característica constant de la UE, des que es va crear, és el seu caràcter semiobert i, fins ara, el creixement continu del nombre de membres. La possible sortida de Gran Bretanya de la UE trencaria aquesta tendència. Per això, resulta difícil preveure avui el ritme i fins on continuarà. Avui és una incògnita saber com serà de viable políticament i institucionalment l’Europa dels vint-i-vuit. Caldrà esperar a veure fins a quin punt el reajustament operat pel Tractat de Lisboa (2007) en la forma d’ordenació funcional i d’adopció de decisions de les institucions europees és suficient. Tampoc no és possible descartar una revisió de la tendència al creixement progressiu de la UE. Gran Bretanya ha obert de manera populista una vàlvula d’escapament que pot contagiar altres Estats membres, afectats pels mateixos mals. 28 Dret de la Unió Europea Neopopulisme a Europa Tres grans mals recorren Europa en aquest convuls primer tram del s. XXI. No són nous. Una manca de líders polítics de nivell entre els partits tradicionals. Una part àmplia de la societat atemorida pels canvis que sempre porta la modernitat i pels efectes de la crisi econòmica; i l’auge de múltiples populismes d’arrel nacionalista (estatal o regional) que, com mostra la història, sempre planen en cercle sobre aquelles preses fàcils per alimentar-se sense esforç. No s’ha d’oblidar que els populismes són fenòmens de majories socials, i que la democràcia occidental o liberal, el tipus d’Estat que va fer emergir la UE, no ha estat mai sinònim exacte del govern de la cosa pública a través de majories socials circumstancials expressades mitjançant referèndums. L’experiència històrica demostra que els referèndums han estat una de les fórmules predilectes d’impuls de la participació política de governs autoritaris, demagogs, populistes o directament totalitaristes. Napoleó es va convertir en Cònsol General vitalici de França, després de guanyar un referèndum per la modificació de la Constitució francesa el 1802. No en va tenir prou. El 1804 en va convocar un altre que va fer passar el seu estatus de Primer Cònsol a emperador dels francesos, també vitalici. Va obtenir un 99,93 % de vots a favor (amb una participació del 47 %). El juliol de 1933, el canceller alemany A. Hitler va rebre els poders de convocar referèndums. I no va parar de convocar-los. El primer, juntament amb unes eleccions al Reichtag, es va celebrar el 12 de novembre de 1933. Es va votar la retirada d’Alemanya de la Societat de Nacions (antecessora de l’ONU), i aquí va començar el declivi d’aquella organització essencialment constituïda per Estats europeus. I a aquest n’hi van seguir d’altres fins a la Segona Guerra Mundial. Un de coronació com Führer (1933) amb un 90 % de vots a favor. I els dos últims van ser la traca: va convertir les dues últimes eleccions del Reichtag alemany (Parlament) en plebiscits. Les dels anys 1936 i 1938. En tots dos casos l’elecció del Parlament era un referèndum d’una sola pregunta. Es va preguntar als votants si aprovaven una llista única de nazis i pronazis «convidats» pel Reichstag de 813 membres i l’ocupació militar de Renània (1936); i el segon va ser semblant: si aprovaven una llista única del Partit Nacional Socialista Alemany al Reichtag i la recent annexió d’Àustria (l’Anschluss). La participació en les eleccions va ser oficialment en tots dos casos superior al 99 %, amb més d’un 99 % de vot «sí». En la història més recent hi ha altres casos. Un hollywoodiense: Arnold Schwarzenegger. Sí. El gran actor de cinema de culte nord-americà, que havia manifestat públicament la seva admiració per Hitler. Durant el seu període de «Governator» de l’Estat de Califòrnia, va ser un altre campió de la democràcia a través de referèndums amb la finalitat d’acabar amb la cambra legislativa. El seu populisme ja utilitzava termes que ressonen ara per Europa. Es retratava a si mateix com a lluitador contra els «special interests» de les empreses; contra el «big government»; i com a autèntic representant dels interessos «of the people». 3.3. Instruments Formalment, les condicions de l’adhesió es plasmen en una sèrie d’instruments o textos normatius. Estan integrats, bàsicament, pel Tractat d’adhesió i l’Acta relativa a les condicions d’adhesió, que és un annex al Tractat d’adhesió i en forma part. Els dos instruments d’adhesió serveixen per: a) Definir els principis que regeixen la incorporació. b) Determinar les regles d’aplicació temporal i espacial del dret de la Unió Europea. c) Procedir a les adaptacions necessàries dels tractats i dels actes del dret de la Unió en vigor abans que es faci efectiva l’adhesió. d) Fixar les derogacions, les suspensions temporals i les mesures transitòries que concreten el caràcter progressiu de l’adhesió. Tema 3. Membres, ampliació i retirada 29 Així, el Tractat d’adhesió redefineix qüestions institucionals, tenint en compte la participació del nou membre. Però també, en termes més coloquials, estableix un «calendari d’aterratge» suau del nou membre a la UE, que protegeix de manera ponderada els interessos dels membres antics i del nouvingut. Per a totes les ampliacions es fixa un calendari que gradualment condueix al final del període transitori a l’aplicació plena del dret de la Unió Europea (llibertats, política agrícola comuna, medi ambient, etc.) per al nou membre. En les últimes fases d’ampliació, per exemple, es va veure amb preocupació especial la possibilitat que augmentés l’afluència de mà d’obra barata i qualificada procedent dels candidats (la síndrome del «lampista polonès» viscuda especialment a França) o que creixés la immigració des de les fronteres dels que serien nous membres (especialment de Romania). Des de la perspectiva d’aquests nous membres, també va néixer la por al fet que es descapitalitzés l’economia i que hi hagués una pèrdua de competitivitat en el sector agrícola davant els productes fortament subvencionats dels antics membres de la UE. El Tractat relatiu a l’adhesió de la República de Bulgària i de Romania a la Unió Europea (2005) plasma el resultat final de les negociacions pel que fa a aquests problemes, i incorpora mesures transitòries que, per exemple, ajornaven fins a 5 anys després de la seva adhesió la plenitud d’efectes de la lliure circulació de persones de nacionalitat romanesa (Annex VII 1) o limitaven l’adquisició de propietats per tercers no nacionals dins del territori de Romania (Annex VII 3). 4. L’ADHESIÓ D’ESPANYA Espanya no és un membre fundador de la UE. Va sol·licitar l’adhesió el 28 de juliol de 1977, en ple procés de transició cap a la democràcia. Després de dures negociacions el 12 de juny de 1985 es va signar el Tractat d’adhesió. L’adhesió es va fer efectiva l’1 de gener de 1986. A causa de l’impacte demogràfic, polític, econòmic i social que va representar aquesta adhesió per a les Comunitats, el període de transició cap a la plena aplicació del dret comunitari a Espanya va ser llarg i no va concloure fins al 31 de desembre de 1995. Des d’un punt de vista polític, l’adhesió d’Espanya a les Comunitats va significar el seu retrobament amb una Europa de la que s’havia mantingut aïllada. Des de la perspectiva jurídica, convé fer certes precisions tècniques que ens confirmen la rellevància jurídica d’aquell moment. L’art. 93 de la Constitució Espanyola (1978) havia previst la possibilitat d’atribuir a una organització internacional l’exercici de competències sobiranes derivades de la Constitució. De fet, aquest article es va redactar pensant en l’adhesió futura d’Espanya a les Comunitats, sense que això hagi estat obstacle per a la seva utilització en la celebració d’algun altre tractat. L’adhesió es va fer mitjançant la primera aplicació d’aquesta disposició en la història de la Constitució. Les Corts van autoritzar al govern l’adhesió a les Comunitats mitjançant la Llei Orgànica 10/1985, de 2 d’agost de 19858, aprovada per unanimitat. Es va entendre, amb bon criteri, que les Comunitats són organitzacions internacionals dotades de poders legislatius, executius i judicials que impliquen haver de cedir l’exercici de competències soberanes. Posteriorment, el mateix precepte de la Cons- 8 BOE núm. 189/1985, de 8 d’agost de 1985. 30 Dret de la Unió Europea titució va regular les ratificacions successives de les reformes dels tractats constitutius de les Comunitats i de la Unió Europea, cada vegada que les modificacions van implicar una nova atribució de l’exercici de competències sobiranes a les institucions de la Unió Europea. I per descomptat, encara que això pot resultar sobrant, és el «Regne d’Espanya» com a Estat sobirà i independent, qui és membre de ple dret de la UE, i no les seves comunitats autònomes, ni les seves nacionalitats històriques. Com després s’insistirà en això, els tractats de la UE s’apliquen dins del territori sota sobirania dels Estats membres. Quan un territori sota sobirania de qualsevol d’ells s’emancipa, per una o altra via, deixa automàticament de formar part del territori en el que té aplicació el dret de la Unió Europea, com va succeir amb la província francesa d’Algèria quan va consumar la seva secessió el 1962. França, òbviament, malgrat la importància del territori i població perduts, va continuar sent membre de les Comunitats Europees. Pregunta escrita a la Comissió de la parlamentària Eluned Morgan (2004) El 12 de febrer de 2004 l’europarlamentària Eluned Morgan, originària del País de Gal·les, va realitzar les següents preguntes per ser respostes oficialment per la Comissió en seu del Parlament Europeu: «Pot la Comissió confirmar que si un Estat membre es dividís, per haver aconseguit una regió la independència democràticament, seria aplicable el precedent establert per Algèria?[...] Pot la Comissió confirmar si una nova regió independent hauria d’abandonar la UE i presentar a continuació la seva candidatura amb vista a la reintegració? Una candidatura d’aquest tipus, implicaria una renegociació dels tractats en una Conferència Intergovernamental i l’acord unànime dels 25 Estats membres?» (P-0524/04) La resposta institucional a la pregunta escrita la va donar el llavors president de la Comissió Europea, el Sr. Romano Prodi, l’1 de març de 1994: «La Comunitat Europea i la Unió Europea es van constituir mitjançant els tractats pertinents entre els Estats membres. Aquests tractats s’apliquen als Estats membres (article 299 del Tractat CE). Quan una part del territori d’un Estat membre deixa de formar part d’aquest Estat, per exemple perquè es converteix en un Estat independent, els tractats deixaran d’aplicar-se a aquest Estat. En altres paraules, una nova regió independent, pel fet de la seva independència, es convertirà en un tercer Estat en relació a la Unió i, des del dia de la seva independència, els tractats ja no seran aplicable al seu territori. Segons l’article 49 del Tractat de la Unió Europea, qualsevol Estat europeu que respecti els principis establerts a l’apartat 1 de l’article 6 del Tractat de la Unió Europea podrà sol·licitar l’ingrés com a membre de la Unió. Una sol·licitud d’aquest tipus requereix, si és acceptada pel Consell per unanimitat, la negociació d’un acord entre l’Estat sol·licitant i els Estats membres sobre les condicions d’admissió i les adaptacions que aquesta admissió suposa dels tractats. L’acord està subjecte a la ratificació per part de tots els Estats membres i de l’Estat sol·licitant». 5. SUSPENSIÓ DE DRETS DELS MEMBRES DE LA UNIÓ La condició de membre de la Unió suposa per a l’Estat en qüestió l’exercici de tots els drets previstos en els tractats i el compliment de totes les obligacions que se’n derivin. Ara bé, aquesta situació pot veure’s modulada en casos excepcionals. En aquest sentit, el TUE ha regulat en el seu art. 7 la possibilitat de suspendre els drets d’un membre de la Unió si es constata que ha comès una violació greu i persistent dels valors contemplats en el seu art. 2. El procediment per imposar aquesta sanció demostra la voluntat de constituir-se en un últim recurs, ja que s’ha previst un mecanisme d’alerta primerenca de risc de violació que permetria a la Unió dirigir recomanacions a l’Estat per evitar que aquesta violació es produeixi. Tema 3. Membres, ampliació i retirada 31 En cas que el Consell Europeu, per unanimitat, constatés l’existència d’una violació greu i persistent d’aquests valors per part d’un Estat, el Consell li podrà imposar, per majoria qualificada, la suspensió de determinats drets derivats de la seva pertinença a la Unió. Entre les sancions possibles, es preveu la possibilitat d’impedir la seva participació en les votacions del Consell i del Consell Europeu. El tractat estableix, a més, que al moment d’imposar la sanció s’hauran de tenir en compte les conseqüències que aquesta pugui tenir en els drets i les obligacions de les persones físiques i jurídiques. Aquesta sanció no afectarà en cap cas les obligacions de l’Estat i podrà ser revisada i fins i tot revocada en el cas de canvis en la situació que la va motivar. Malgrat que en la fase de constatació d’una amenaça de violació, es permet a la Comissió i al Parlament Europeu participar en el procediment a través de la presentació d’una proposta motivada, la responsabilitat final de l’adopció de la decisió de constatar l’amenaça de violació, prèvia aprovació del Parlament Europeu, o la constatació de la pròpia violació i l’adopció de la sanció corresponent recau sempre en els òrgans intergovernamentals de la Unió, és a dir, en els propis Estats, i no en el Tribunal de Justícia o en la Comissió, institucions normalment encarregades pels tractats de vetllar per la correcta aplicació del dret de la Unió Europea. Per tot això, és legítim pensar que pesaran més consideracions de tipus polític que jurídic a l’hora de prendre la decisió final. Estat de dret a Polònia (2016): més populisme El 27 de juliol de 2016, la Comissió va emetre una Recomanació relativa a l’estat de dret a Polònia –C(2016) 5703 final– que suposa l’evacuació d’una de les fases prèvies a una hipotètica aplicació de l’art. 7 TUE. L’estat de dret o imperi de la llei és un dels valors expressament recollits en l’art. 2 TUE. La seva possible vulneració recent per Polònia ha suscitat l’alarma dins la UE. Les autoritats poloneses, entre altres coses, es neguen a complir i a publicar diverses sentències fermes del Tribunal Constitucional de Polònia (de 3 i 9 de desembre de 2015, 9 de març de 2016, i altres posteriors). Una d’elles, ni tan sols l’havia publicat, amb la finalitat d’evitar-ne els efectes. La Comissió està treballant amb Polònia perquè corregeixi aquestes anomalies greus: no complir sentències del seu TC. En cas que Polònia no seguís les recomanacions i continuessin les hipotètiques violacions del principi d’estat de dret, la Comissió podria proposar al Consell iniciar el procediment sancionador de l’art. 7 TUE. La UE rebutja que les autoritats públiques no acceptin la seva submissió plena al dret i, per tant, a les decisions obligatòries dels tribunals constitucionals. 6. RETIRADA DE LA UNIÓ EUROPEA Encara que fins a l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa no existia cap disposició que reconegués expressament el dret a desvincular-se d’aquesta associació, en la nostra opinió, per la naturalesa política de la UE, qualsevol membre podia demanar la retirada de l’organització. Aquesta idea estava latent en la Declaració del TC espanyol d’1 de juliol de 1992, en la que es pronunciava sobre la compatibilitat de certes disposicions del TUE (1992) amb la Constitució espanyola9. El TC recordava que l’adhesió d’Espanya a la UE havia suposat haver de cedir l’exercici de competències sobiranes, 9 DTC núm. 1/1992, Compatibilitat del TUE amb la CE, d’1 de juliol de 1992. 32 Dret de la Unió Europea però no la seva titularitat. L’Estat conserva, per tant, la possibilitat de tornar a reclamar per a si les competències cedides, de les quals continua sent titular. Una de les novetats del Tractat de la Unió Europea, resultant de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa, és la regulació en el seu art. 50 del procediment que se seguirà en cas que qualsevol Estat membre manifesti al Consell Europeu la voluntat de deixar de formar part de l’organització. Amb aquest nou precepte se satisfà una llacuna existent des del principi del procés de construcció europea sobre com s’hauria de dur a terme la retirada d’un membre. Quan es produeixi aquesta circumstància, la Unió haurà de negociar un acord amb l’Estat en qüestió en el que es regularan no només les condicions de la retirada, sinó també les futures relacions entre ambdues parts. La retirada serà efectiva, excepte pacte en contrari aconseguit per unanimitat, quan entri en vigor l’acord o, si no es possible, als dos anys de la notificació d’aquesta retirada al Consell Europeu. La retirada implica la pèrdua definitiva de la condició de membre, per la qual cosa el propi art. 50 TUE estableix que si aquest Estat sol·licita l’entrada a la Unió s’haurà de seguir novament el procediment d’adhesió previst en l’art. 49 del tractat. D’aquesta manera es pretén evitar aventures d’anada i tornada més pròpies de l’oportunisme polític que d’una decisió ponderada sobre les conseqüències que té per a un Estat la seva pertinença o no a la UE. Brexit: venç el nacionalisme xenòfob britànic El Partit conservador britànic vencedor per majoria absoluta de les eleccions legislatives al Regne Unit celebrades el 2015, va prometre en el seu programa electoral la celebració abans del 2017 d’un referèndum sobre la continuïtat a la Unió Europea. No era la primera vegada que es convocava un referèndum de permanència a la UE. El 1975, tot just dos anys després de la seva entrada a les CCEE, el nou govern del Partit Laborista britànic que havia guanyat les eleccions el 1974, va sotmetre a referèndum la mateixa qüestió, també en compliment d’una promesa electoral. El Partit Conservador havia ficat a la Gran Bretanya a la UE sense preguntar a la ciutadania al respecte. El resultat llavors va ser favorable a la permanència. Per contra, el referèndum celebrat el 23 de juny de 2016 a Regne Unit i Gibraltar va donar un resultat favorable a la retirada de la Gran Bretanya de la UE. El 29 de març de 2017, el Regne Unit va notificar oficialment al Consell Europeu seva intenció d’abandonar la UE. Des de la celebració del referèndum fins a l’actualització d’aquest tema ja ha emergit informació molt rellevant, que permet valorar no el resultat, sinó els mitjans per obtenir-lo. Els partidaris del “no” han admès haver enganyat l’opinió pública. Els recursos que no aniran al pressupost de la UE no incrementaran la partida sanitària del pressupost públic de la Gran Bretanya. No és possible restringir la lliure circulació de persones i mantenir la lliure circulació de mercaderies, la lliure prestació de serveis financers, etc. Hi haurà realment ‘Brexit’? En nom de la UE, el Consell europeu ha delegat a la Comissió les negociacions després d’haver fixat els grans principis negociadors en nom de la UE. Tot apunta que els propers anys es faran molt llargs política, econòmica i socialment per als nostres amics britànics. El partit en el govern, liderat ara per la Premier Theresa May, va perdre la majoria absoluta al 2017 i no té un programa clar de ‘retirada’ de la UE. Com a molt tard, el 30 de març de 2019 sabrem el resultat de la incerta i arriscada aposta britànica. Tema 3. Membres, ampliació i retirada 33 Vinyeta apareguda en el Daily Telegraph el 28 d’agost de 2016. «Brexit significa...». Qui busca en els prestigiosos diccionaris britànics és l’actual Primera Ministra. 7. RECAPITULACIÓ En bona mesura, l’ampliació del nombre de membres de la UE ha fet bona la lletra de l’himne europeu adoptat pel Consell Europeu el 1985. L’Himne de l’alegria és el quart moviment de la Novena simfonia de Beethoven, en el que el compositor va posar música coral al poema «Oda a l’alegria» escrit pel poeta Friedrich von Schiller el 1785. El tema del poema és el desig de germanor dels pobles europeus. Un dels versos diu: «Feu-vos una abraçada, milions de criatures!». La Unió Europea és una associació de vint-i-vuit Estats europeus amb sòlides democràcies. El caràcter obert del procés d’integració iniciat el 1951 ha permès engrandir les fronteres de la Unió en totes les direccions del continent europeu. En el seu interior hi conviuen més de 500 milions d’individus. L’adquisició de la condició de membre de la Unió exigeix complir una sèrie de requisits i superar un complex i llarg procés d’adhesió. Juntament amb el criteri geogràfic, fàcilment objectivable, per ser membre de la UE els Estats que ho sol·licitin han de complir altres condicions substantives. En general, el candidat ha de satisfer certs criteris polítics (ser una democràcia, respectar els drets humans i sostenir-se sobre l’imperi del dret); econòmics (aplicar un model d’economia liberal compatible amb el mercat interior i aconseguir un grau suficient de convergència econòmica i de nivell de desenvolupament; i jurídics (disposar d’un marc judicial i administratiu que faci al candidat ser capaç d’assimilar el conjunt del patrimoni comunitari). La satisfacció d’aquestes condicions no garanteix l’accés d’un nou Estat a la Unió. La volubilitat política nacional pot impedir, en el tram final del procés d’adhesió, la materialització de noves adhesions. N’hi ha prou que un Estat dels vint-i-vuit s’hi oposi. La possibilitat de sancionar un membre per la violació greu i persistent dels valors continguts en l’art. 2 del TUE amb la suspensió de l’exercici de determinats drets derivats de l’aplicació dels tractats, juntament amb la regulació del procediment que se seguirà davant una eventual retirada de la Unió d’aquell Estat que no en vulgui seguir formant part, perfecciona el propi procés de construcció europea. D’aquesta manera es tanca el cercle d’un projecte al que s’accedeix i del que se surt voluntàriament, però 34 Dret de la Unió Europea alhora es tracta d’una associació d’Estats a la que es pertany per compartir i respectar uns valors comuns, que la pròpia Unió s’encarrega de garantir una vegada dins a través del mecanisme de control i sanció als Estats previst en el TUE. Per al seu millor funcionament, hagués estat desitjable que aquest mecanisme s’hagués dissenyat reduint el risc d’oportunisme polític en la seva aplicació si s’hagués deixat en mans d’un tercer imparcial la decisió última sobre l’incompliment i les seves conseqüències. El dany i el desprestigi que pot sofrir la Unió en cas que el sistema de control i sanció es reveli ineficaç seria enorme per a un projecte que ha fet dels valors democràtics i del respecte dels drets fonamentals un senyal d’identitat. La hipotètica sortida de Gran Bretanya de la UE després del referèndum de juny de 2016 marcaria una fita negativa en les tendències prèvies de la UE. Per primera vegada un Estat membre es retiraria del procés d’integració europea perquè els seus ciutadans –intencionadament desinformats, encara que això no els eximeixi de la seva responsabilitat com a tals– així ho han decidit. La seva retirada definitiva ens permetria veure com s’aplica l’art. 50 TUE. El fracàs del capdavanter britànic que va convocar el referèndum i el va perdre no seria correcte que es qualifiqués com un fracàs de la UE. Els britànics se n’anirien de la UE perquè el grau d’integració política i social aconseguit els sembla excessiu. Volen aïllar-se en el seu «countryside». Els països motrius de la UE des dels seus orígens, França i Alemanya, amb la resta de membres, han de veure en aquesta retirada una oportunitat per reforçar encara més els llaços de solidaritat europea, dels que Gran Bretanya no se’n va sentir mai orgullosa. A més dels tints xenòfobs de la campanya del «Brexit», acceptats per la major part dels britànics, l’altre pol de captació de vots va ser l’insolidari «I want my money back». L’única cosa segura és que amb Gran Bretanya fora, els britànics, voluntàriament, hauran perdut poder a nivell europeu i global. La sobirania, sense poder, no serveix per millorar la societat sobre la que es governa. En les futures relacions entre la UE i Gran Bretanya, la UE tindrà preponderància. 8. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Andreev, Svetlozar A., «Bulgaria y Rumanía en la UE: ¿fin de la carrera o aún más obstáculos por delante?», ARI núm. 126/2006, 15/02/2007, disponible en http:// www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/Imprimir?WCM_ GLOBAL_CONTEXT=/elcano/Elcano_es/Zonas_es/ARI%20126-2006 Comissió Europea, «Comprender las políticas de la Unión Europea: Am-pliación», Luxemburg, Oficina de publicacions de la Unió Europea, 2015, disponible en http://bookshop.europa.eu/en/enlargement-pb-NA0414866/downloads/NA-04-0414866866-ES-C/NA0414866ESC_002.pdf?FileName=NA0414866ESC_002. pdf&SKU=NA0414866ESC_PDF&CatalogueNumber=NA-04-0414866866-ES-C González del Pino, S., «Los derechos humanos como criterio de acceso a la Unión Europea», Criterio Jurídico, vol. 8, núm. 1, 2008, pàg. 9-34, disponible en http://revistas.javerianacali.edu.co/index.php/criteriojuridico/article/viewFile/290/1094. Tema 3. Membres, ampliació i retirada 35 Granell, F., «El proceso de ingreso de Islandia a la UE como reto para la Presidencia española», ARI núm. 158/2009, 18/11/2009, disponible en http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/Imprimir?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/Elcano_es/Zonas_es/ARI158-2009 Medina Ortega, M., El derecho de secesión en la Unión Europea, Marcial Pons, 2014. Sánchez Sánchez, V. M., «Cataluña, nuevo Estado de Europa», en eldebat.cat de 18 d’octubre de 2012. TEMA 4 COMPETÈNCIES Marta Iglesias Berlanga Sumari: 1. Introducció. 2. Naturalesa. 3. Àmbits o matèries. 4. Categories. 4.1. Competències exclusives. 4.2. Competències compartides. 4.3. Competències de suport, de coordinació i de complement. 4.4. Altres competències. 5. Principis relatius al seu exercici. 5.1. Subsidiarietat. 5.2. Proporcionalitat. 5.3. Cooperació lleial. 6. Recapitulació. 7. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ En virtut dels tractats fundacionals i dels seus successius tractats de revisió, els Estats membres han transferit progressivament a la Unió Europea l’exercici de certes facultats normatives, executives o judicials. Per tant, les competències que exerceix la UE són competències d’atribució i aquesta idea ha estat intencionadament ressaltada en el TUE després de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa (2007). Amb la finalitat d’aclarir el repartiment de poders entre la UE i els Estats membres, el Tractat de Lisboa classifica per primera vegada les competències que pot exercir la UE i les matèries a què es refereix cadascuna. El Títol I TFUE, «Categories i àmbits de competència de la Unió», en els arts. 2-6, ordena aquesta qüestió. D’aquesta manera, el tractat identifica quan la UE actua en un terreny de forma exclusiva, quan ho fa de forma compartida amb els Estats membres, o quan ho fa simplemente amb la finalitat de recolzar-los o coordinar-los. Els principis generals que orienten el funcionament d’aquestes competències són el principi de subsidiarietat, el principi de proporcionalitat i el principi de cooperació lleial. Anteriorment, l’art. 3 TCE (derogat i substituït, en essència, pels articles 3 a 6 TFUE) només enumerava genèricament les matèries que podien donar lloc a l’exercici de competències comunitàries, però sense definir el seu abast en relació amb les competències que retenen els Estats membres. Aquest abast calia anar buscant-lo per tot l’articulat dels tractats constitutius, com les tessel·les d’un mosaic, per completar el marc competencial. La Declaració núm. 23 del Tractat de Niça (2001) va incloure l’explicació del repartiment de competències entre els Estats i les Comunitats com un dels objectius de la reforma per a la Conferència Intergovernamental de 2004. El primer resultat, el Tractat de la Constitució Europea (2004), aclaria les competències que exerciria la Unió i les matèries a què es referiria cadascuna. El Tractat de Lisboa (2007) manté la seva regulació pràcticament sense variacions. 38 Dret de la Unió Europea 2. NATURALESA El dret de la Unió és clar a l’hora d’explicitar la naturalesa última de les competències de la UE. Segons l’art. 1 TUE, mitjançant el TUE «els Estats membres atribueixen competències» a la Unió per «aconseguir els seus objectius comuns». Igualment, l’art. 3 TUE, reitera en el seu paràgraf 6 que: «La Unió perseguirà els seus objectius pels mitjans apropiats, d’acord amb les competències que se li atribueixin en els tractats». Els arts. 5.1 i 2 TUE insisteixen en la mateixa idea sobre la naturalesa dels poders de la Unió: «1. La delimitació de les competències de la Unió es regeix pel principi d’atribució [...]». En virtut del principi d’atribució, la Unió actua dins els límits de les competències que li atribueixin els Estats membres en els tractats per aconseguir els objectius que aquests determinin. Tota competència no atribuïda a la Unió en els tractats correspon als Estats membres». Per si el pas de les disposicions no ho ha deixat clar, l’art. 7 del TFUE disposa també que la Unió vetllarà per la coherència entre les seves diferents polítiques i accions, tenint en compte el conjunt dels seus objectius i «observant el principi d’atribució de competències». I finalment, conforme a la Declaració 17 «Relativa a la delimitació de competències» annexa al tractat, es torna a recordar la clàusula de tancament del sistema ja present en l’art. 5.2 TUE: «les competència que els tractats no hagin atribuït a la Unió seran dels Estats membres». Així doncs, la UE només pot exercir les competències cedides pels Estats membres per al compliment dels seus objectius corresponents. Aquesta forma d’entendre la naturalesa de les competències de la Unió limita les capacitats concretes d’actuació de cadascuna de les seves institucions. No obstant això, l’art. 352 TFUE («clàusula de flexibilitat») permet ampliar, en major mesura que anteriorment, els poders de la Unió, una competència subsidiària molt extensa que s’estén al conjunt de polítiques de la UE (a excepció de la Política Exterior i de Seguretat Comuna, PESC). L’art. 352.3 TFUE introdueix una restricció a la seva aplicació, que abans no existia, en precisar que les mesures definides sobre la base de la clàusula de flexibilitat no poden tenir per objecte harmonitzar les legislacions nacionals si els tractats exclouen aquesta harmonització. Així mateix, en la Declaració relativa a l’article 352 TFUE, annexa al tractat, se subratlla que l’art. 352 no pot servir de base per ampliar l’àmbit de les competències de la Unió més enllà del marc general que estableixen les disposicions dels tractats en el seu conjunt. Aquest article no podrà, en cap cas, servir de base per adoptar disposicions que tinguin per efecte, en essència, modificar els tractats sense seguir el procediment que aquests fixen a aquest efecte. L’art. 114 TFUE i l’art. 115 TFUE també permeten a la Unió aprovar directives o altres mesures en absència de poders específics a aquest efecte, respectivament amb la finalitat de: i) per aproximar les legislacions dels Estats membres que tinguin com a objectiu la creació o el funcionament del mercat interior, ii) aproximar les legislacions dels Estats membres que tinguin una incidència directa en l’establiment o el funcionament del mercat interior. Ara bé, així com l’art. 352 TFUE i els arts. 114 i 115 TFUE permeten ampliar les competències de la Unió en àmbits no previstos clarament en els tractats, l’ús dels 39 Tema 4. Competències arts. 352 i 115 també pot emmascarar la intenció de limitar el camp d’operativitat del mètode de la Unió en la mesura en què forcen a l’adopció de decisions per unanimitat en el Consell, limitant a més la participació del Parlament Europeu. No succeeix així amb l’art. 114 TFUE, que aposta pel procediment legislatiu ordinari com a mètode d’adopció de decisions. 3. ÀMBITS O MATÈRIES L’abast material de les competències de la Unió ha respost a una seqüència d’increment gradual a través de les revisions successives dels tractats fundacionals. Mentre que l’objectiu principal de la Comunitat dels Sis consistia en establir un mercat comú en el que les mercaderies i els factors de producció circulessin lliurement, els productes europeus estiguessin protegits externament mitjançant un aranzel duaner comú i es garantís la lliure competència, les revisions posteriors dels tractats han ampliat –més enllà de l’àmbit econòmic propi de les polítiques comunitàries inicials– l’horitzó d’aspiracions de la UE, confirmant el caràcter gradual del procés d’integració europea latent en la Declaració Schuman (1950). Com veurem en l’epígraf següent, l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa ha suposat la derogació de l’art. 3 TCE, en el que s’enunciava una carta d’àmbits materials de competències traslladades pels Estats a la Comunitat. Aquest ha quedat substituït en el seu valor pels arts. 3 a 6 TFUE. Aquestes disposicions satisfan dues funcions: recorden els àmbits materials d’acció de la Unió i classifiquen, de forma clara, el conjunt de competències atribuïdes a la Unió, en funció del grau de renúncia al seu exercici nacional acceptat pels Estats membres. El quadre següent il·lustra les aportacions competencials substantives més importants incorporades en els tractats de revisió del dret originari. Progressió de l’àmbit competencial de la UE Tractat de Roma (1957) Mercat Comú Política Agrícola Política deTransports Política Comercial Comuna Acta Única Europea (1986) Mercat Interior Política Social Cohesió Econòmica i Social Recerca i Desenvolupament Tecnològic Medi ambient Tractat de Maastricht (1992) Ciutadania de la Unió Educació, Formació Professional i Joventut Cultura Salut Pública Política Industrial Xarxes Transeuropees Protecció dels Consumidors Unió Econòmica i Monetària 40 Dret de la Unió Europea Tractat d’Amsterdam (1997) Ocupació Política Comercial Comuna (acords internacionals referents als serveis i als drets de propietat intel·lectual) Visats, Asil i Immigració Fronteres Exteriors Cooperació Judicial en Matèria Civil Tractat de Niça (2001) Inclusió dins de la Política Comercial Comuna dels Serveis i la Protecció de la Propietat Industrial Ampliació de la PESC Ampliació de les competències del TJCE Tractat de Lisboa (2007) Energia Canvi Climàtic Protecció Civil Espai Turisme Esports Creació d’un Servei d’Acció Exterior L’actual repartiment de competències entre la UE i els Estats membres tampoc no és definitiu. Podria variar si hi intervé l’acord entre tots els Estats membres i la consegüent revisió dels tractats (article 48 TUE). Les modificacions relatives a les competències de la UE estan subjectes al procediment de revisió ordinari. 4. CATEGORIES Com ja s’ha vist, el Tractat de Lisboa suprimeix l’estructura de pilars prevista pel Tractat de Maastricht. En conseqüència, la UE substitueix i succeeix a la Comunitat Europea, assumint les seves competències bé de forma exclusiva, bé paral·lelament als Estats membres, o simplement de manera complementària. D’acord amb la Declaració relativa a la personalitat jurídica de la UE, annexa al tractat, la Conferència confirma que el fet que la UE tingui personalitat jurídica no autoritzarà de cap manera la Unió a legislar o a actuar més enllà de les competències que els Estats membres li hagin atribuït en els tractats. 4.1. Competències exclusives Les competències exclusives de la UE són aquelles que li permeten exercir el poder legislatiu principal en determinats àmbits substantius sense que els Estats membres puguin realitzar, en aquest matèria, una acció normativa de primer nivell. El paper dels Estats es limita, doncs, a l’aplicació d’allò que s’ha adoptat per la UE, tret que aquesta els autoritzi a legislar ad hoc. Així es desprèn de l’art. 2.1 del TFUE, segons el qual: «Quan els tractats atribueixin una competència exclusiva en un àmbit determinat, només la Unió podrà legislar i adoptar actes jurídicament vinculants, mentre que els Estats membres, com a tals, únicament podran fer-ho si són facultats per la Unió o per aplicar actes de la Unió». Els àmbits en els que la UE posseeix competències exclusives, conforme a l’art. 3 TFUE, serien: Tema 4. Competències • • • • • • 41 unió duanera; establiment de les normes de competència necessàries per al funcionament del mercat interior; política monetària dels Estats membres que han acceptat l’euro (aquesta política correspon en exclusiva al Banc Central Europeu [BCE] o institució autoritzada per a l’emissió de bitllets [art. 128 TFUE]); conservació dels recursos biològics marins en el marc de la Política Pesquera Comuna (PPC); política comercial comuna. L’art. 207 TFUE disposa, en aquesta matèria, el vot per majoria qualificada. Aquest principi té, no obstant això, dues excepcions: 1) els serveis culturals i audiovisuals; i 2) els serveis socials, d’educació i de salut, àmbits en els que les decisions seguiran prenent-se per unanimitat; i la celebració de certs acords internacionals. Per exemple, en el marc de la Política Pesquera Comuna (PPC), la negociació d’acords de pesca internacionals és competència exclusiva de la Unió Europea (Resolució de La Haia de 1976), com ho és la competència exercida cap a dintre, per la qual cosa les accions desenvolupades per les Administracions dels Estats membres han d’entendre’s en l’àmbit de la participació en els òrgans de decisió de la UE. Encara que la participació nacional es limita a la formació dels criteris comuns en les negociacions amb tercers països o en el si dels organismes multilaterals, això no vol dir que la UE no tingui en compte els interessos particulars de cada membre en determinades zones i tracti de defensar-los, sinó que vénen matisats pels globals de tota la Unió. 4.2. Competències compartides Existeixen altres àmbits substantius en els que tant la Unió com els Estats membres poden legislar i adoptar actes jurídicament vinculants. Així, segons l’art. 2.2 TFUE: «Quan els tractats atribueixin a la Unió una competència compartida amb els Estats membres en un àmbit determinat, la Unió i els Estats membres podran legislar i adoptar actes jurídicament vinculants en aquest àmbit. Els Estats membres exerciran la seva competència en la mesura en què la Unió no hagi exercit la seva. Els Estats membres exerciran de nou la seva competència en la mesura en què la Unió hagi decidit deixar d’exercir la seva». Com després veuràs, l’exercici de la competència normativa de la UE en competències compartides ha de respectar els principis de subsidiarietat i proporcionalitat. Però la capacitat legislativa dels Estats membres en aquestes competències es redueix, en aquest marc, a dos supòsits: 1) que la UE no hagi exercit la seva, situació que preclou la competència dels Estats; o 2) que la UE hagi decidit deixar d’exercir-la. Aquesta última situació es planteja, per exemple, quan les institucions competents de la Unió decideixen derogar un acte legislatiu amb la fi, en particular, de garantir un major i millor respecte dels principis de subsidiarietat i proporcionalitat. Conforme a la Declaració relativa a la delimitació de competències, annexa al tractat, el Consell, a iniciativa d’un o varis dels seus membres i de conformitat amb l’art. 241 TFUE, podrà demanar a la Comissió que presenti propostes de derogació d’un acte legislatiu. 42 Dret de la Unió Europea D’acord amb l’art. 4.2 TFUE, els àmbits en els que la UE i els Estats posseeixen competències compartides són els següents: • Mercat interior. • Política social. • Cohesió econòmica, social i territorial. • Agricultura i pesca, a excepció de la conservació dels recursos biològics marins que, com hem vist, és una matèria de competència exclusiva de la UE. • Medi ambient. • Protecció dels consumidors. • Transports. • Xarxes transeuropees. • Energia. • Espai de llibertat, seguretat i justícia. • Assumptes comuns de seguretat en matèria de salut pública. Veient aquesta llarga enumeració, podem observar que el Tractat de Lisboa inclou noves competències en aquesta categoria, en concret, energia i salut pública i espai. Recorda que normalment les competències compartides es plasmen en l’adopció de directives que, per definició, comporten una acció normativa estatal de desplegament. 4.3. Competències de suport, de coordinació i de complement Finalment, existeixen certes matèries o camps d’acció simultanis i no excluyents en els que la UE pot coordinar, recolzar o complementar l’acció dels Estats membres o perseguir finalitats pròpies. El TFUE tracta aquest tipus de competències de manera fragmentada i amb diferent abast en els articles 4.3, 4.4, 5 i 6 TFUE. Els paràgrafs 3 i 4 de l’art. 4 recullen competències complementàries (investigació, desenvolupament tecnològic, espai, cooperació al desenvolupament o ajuda humanitària) en les que la Unió pot desenvolupar la seva competència amb una orientació política pròpia i sense que això suposi que els Estats membres deixin d’exercir la seva pròpia competència. L’art. 6 TFUE estableix, per la seva banda, nous àmbits de competències de suport de la UE pel que fa a l’acció dels Estats membres. En aquests supòsits, la UE pot actuar per recolzar les accions dels Estats membres però no pot harmonitzar les legislacions nacionals. És a dir, la UE manca d’autonomia política en el desplegament d’aquestes competències. Els nous àmbits de competències de suport de la UE són: • Protecció i millora de la salut humana. • Indústria. • Cultura. • Turisme. • Educació, formació professional, joventut i esport. • Protecció civil. • Cooperació administrativa. Tema 4. Competències 43 Particularment significatius són els sectors del turisme i de l’esport (afegits pel Tractat de Lisboa), la protecció civil i la cooperació administrativa. Pel que fa al turisme, encara que aquest àmbit ja està contemplat en diverses polítiques europees, com per exemple la regional o la d’ocupació, l’art. 195 TFUE regula concretament les finalitats a les que la UE pot dirigir les seves accions: 1) la creació d’un entorn favorable per al desenvolupament de les empreses del sector turístic; i 2) una millor cooperació entre els Estats membres, basada en l’intercanvi de bones pràctiques. Quant a l’esport, que no està recollit en un article específic sinó en la secció relativa a l’educació, la formació professional i la joventut, l’art. 165 TFUE faculta a la UE a recolzar les accions dels Estats membres encaminades a protegir la integritat física i psíquica dels esportistes; a lluitar contra el dopatge; i a cooperar amb organismes internacionals de l’àmbit de l’esport. Pel que es refereix a la protecció civil, d’acord amb la clàusula de solidaritat de l’article 222 TFUE, l’article 196 TFUE millora la capacitat de la UE per afrontar les catàstrofes naturals o provocades per l’home, i li permet adoptar mesures relatives a: la prevenció de riscos, la preparació dels operadors de la protecció civil, la cooperació operativa entre els serveis de protecció nacionals o la coherència de les accions empreses a escala internacional. Finalment, si bé en matèria de cooperació administrativa l’objectiu és aconseguir l’aplicació eficaç del dret europeu a través d’una major eficiència de les administracions dels Estats membres, l’article 197 TFUE limita l’exercici d’aquesta competència de la UE al compliment de dos requisits: 1) els Estats membres no poden ser obligats, en cap cas, a recórrer al suport de la UE; i 2) la UE no pot adoptar mesures dirigides a l’harmonització de les disposicions legislatives i reglamentàries dels Estats membres. 4.4. Altres competències El TFUE enuncia altres competències de la UE que no encaixen exactament en les grans categories assenyalades anteriorment. La UE està també facultada per prendre mesures que garanteixin la coordinació de les polítiques dels Estats membres. Ens referim, en concret, a: 1) la definició de les orientacions generals de les polítiques econòmiques, socials i d’ocupació nacionals (competències específiques de coordinació general d’aquestes polítiques, article 5 TFUE); i 2) la coordinació de la política exterior i de seguretat comuna (PESC). No hem d’oblidar que, si bé la UE és competent en tots els àmbits associats a aquesta política –definint-la i aplicant-la a través del president del Consell Europeu i de l’alt representant de la Unió per a afers exteriors i política de seguretat, entre altres–, la UE no pot adoptar, en aquest àmbit, cap acte legislatiu. 5. PRINCIPIS RELATIUS AL SEU EXERCICI Els principis que orienten el funcionament de les competències de la UE són el principi de subsidiarietat, el principi de proporcionalitat i el principi de cooperació lleial. Aquests principis generals de la Unió són fonts normatives de l’ordenament jurídic de 44 Dret de la Unió Europea la UE, és a dir, generen drets i obligacions i operen com a «valors» o pautes generals d’interpretació dels tractats i de la resta del dret de la Unió. 5.1. Subsidiarietat A més d’estar estretament relacionat amb els objectius de major control democràtic i major transparència en l’activitat de la UE, el principi de subsidiarietat funciona com un principi corrector (o de limitació negativa) de les competències de la Unió de caràcter compartit o complementari. Segons l’art. 5.3 TUE: «En virtut del principi de subsidiarietat, en els àmbits que no siguin de la seva competència exclusiva, la Unió intervindrà només en cas que, i en la mesura en què, els objectius de l’acció pretesa no puguin ser aconseguits de manera suficient pels Estats membres, ni a nivell central ni a nivell local, sinó que puguin aconseguir-se millor, a causa de la dimensió o a l’efecte de l’acció pretesa, a escala de la Unió. Les institucions de la Unió aplicaran el principi de subsidiarietat de conformitat amb el Protocol sobre l’aplicació dels principis de subsidiarietat i proporcionalitat. Els Parlaments nacionals vetllaran pel respecte del principi de subsidiarietat conformement al procediment establert en l’esmentat Protocol». El principi de subsidiarietat només s’aplica en relació a les competències compartides o complementàries, és a dir, la Unió només actuarà si els objectius de l’acció pretesa poden aconseguir-se millor a escala de la Unió que a nivell nacional, a causa de la dimensió o a l’efecte d’aquella. Aquest principi obliga la Unió a motivar adequadament l’exercici de les competències que no té atribuïdes en exclusiva amb la finalitat de no interferir il·lícitament en l’exercici de les competències que encara comparteix amb els Estats membres. En concret, ha de justificar: 1) que els objectius de l’acció proposada no poden ser aconseguits adequadament mitjançant l’acció individual dels Estats; i 2) que poden aconseguir-se millor a nivell de la Unió. Un exemple d’àmbit competencial compartit, on –en general– no resulta difícil satisfer el principi de subsidiarietat, és la política de medi ambient. En efecte, l’acció de la Unió en temes com l’escalfament global, la reducció de la capa d’ozó o altres formes de pol·lució sempre ofereix avantatges més clars pel que fa a l’acció individual dels Estats. Una de les novetats més rellevants del Tractat de Lisboa és la introducció d’un «sistema d’alerta primerenca» per al control per part dels Parlaments nacionals de la correcta aplicació d’aquest principi. El Protocol sobre l’aplicació dels principis de subsidiarietat i proporcionalitat, annex al tractat, estableix que la Comissió haurà de remetre els seus projectes d’actes legislatius als Parlaments nacionals dels Estats membres, motivant-los en relació amb els principis de subsidiarietat i proporcionalitat. A partir d’aquest moment, els Parlaments tenen un termini de vuit setmanes (art. 6 Protocol) per emetre un dictamen motivat que exposi les raons per les que la proposta de la Comissió vulnera el principi de subsidiarietat. Quan els dictàmens motivats que es remetin representin almenys un terç del total dels vots atribuïts als Parlaments nacionals (cada Parlament disposa de dos vots –art. 7 Protocol–), la Comissió haurà de tornar a estudiar la seva proposta. A més, el Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE) serà competent per pronunciar-se sobre els recursos per violació del principi de subsidiarietat (art. 8 Protocol). Aquest text aprofundeix, en definitiva, en la inten- Tema 4. Competències 45 ció d’aconseguir un major control en l’exercici de competències per part de la Unió a la que, no sense raons, se l’ha acusat de buidar les competències legislatives dels Estats, i suposa un element més en la democratització del funcionament de la Unió. 5.2. Proporcionalitat La Unió no només ha d’intervenir amb caràcter subsidiari en relació a les competències compartides, sinó que també ha d’ajustar-se, amb caràcter general i en l’exercici de tota classe de competències, al principi de proporcionalitat. Segons l’art. 5.4 TUE: «En virtut del principi de proporcionalitat, el contingut i la forma d’acció de la Unió no excedirà del necessari per aconseguir els objectius dels tractats». Així, la Unió ha d’optar sempre, entre les diferents possibilitats al seu abast, per la que resulti menys onerosa per als Estats membres. Per exemple, a l’hora de decantar-se entre una Directiva i un Reglament, en igualtat de condicions, les Directives són preferibles als Reglaments, ja que deixen un major marge d’acció pròpia als Estats. Igualment, les Directives marc, circumscrites en la definició genèrica de resultats, són preferibles a les Directives detallades que no deixin marge de desplegament normatiu als Estats. 5.3. Cooperació lleial De conformitat amb el principi de cooperació lleial, els Estats membres de la UE tenen el deure i el dret de cooperar per a l’execució de l’ordenament de la Unió, adoptant totes les mesures que facin falta per assegurar el compliment de les obligacions derivades d’aquest dret en el seu conjunt. Aquest principi comporta l’obligació de no dur a terme actes que puguin posar en perill la consecució dels objectius de la UE. Així, els Estats membres també són responsables de la garantia de l’aplicació dels tractats i de la resta de les normes de la UE dins dels seus territoris. No obstant això, tal com estableix l’actual art. 4.3 TUE, la Unió (i les institucions entre si, conforme a l’art. 13.2 TUE) també ha d’actuar amb lleialtat cap als Estats membres. En definitiva, aquest article estén el principi de cooperació lleial en tots dos sentits del parell Estats-UE, a la llum de la jurisprudència del TJUE i, en particular, arran de l’assumpte C-2/88, Zwartveld, de 13 de juny de 1990 (Rec. 1990, p. I-3365). Article 4.3 TUE: «Conforme a el principi de cooperació lleial, la Unió i els Estats membres es respectaran i assistiran mútuament en el compliment de les missions derivades dels tractats». Article 13.2 TUE: «Cada institució actuarà dins els límits de les atribucions que li confereixen els tractats, conformement als procediments, condicions i finalitats establerts en els els mateixos. Les institucions mantindran entre si una cooperació lleial». 6. RECAPITULACIÓ L’evolució del procés d’integració europea ha incrementat l’abast material de les competències cedides a la Unió. D’un marc competencial original circumscrit, en l’essencial, a qüestions econòmiques (establiment del mercat comú, política agrícola 46 Dret de la Unió Europea comuna, política de transport i política comercial comuna), s’ha passat a un marc competencial general (que incorpora qüestions com els visats, l’asil, la immigració, el control de fronteres exteriors o la cooperació judicial en matèria civil inter alia). La força atractiva de la creació d’un mercat interior ha anat desplaçant gradualment cap a la Unió l’exercici d’altres competències inicialment excloses. Aquest creixement del nucli competencial de la Unió facilita la plena eficàcia del mercat interior i fins i tot una vocació d’integració europea (més feble) que persegueix transcendir els aspectes purament econòmics. Per això ha suposat un punt de tensió permanent entre les visions federalistes i les sobiranistes de la Unió. El conjunt de competències atribuïdes a la Unió, pel que fa als poders retinguts pels Estats membres, es pot classificar de la següent manera: a) competències exclusives, en les que, en una determinada matèria, la Unió exerceix el poder legislatiu principal sense que els Estats retinguin un poder legislatiu propi de primer nivell; b) competències compartides, que indiquen supòsits en els que tots dos, Estats i UE, tenen originalment un títol competencial propi en una matèria i concorren en la capacitat normativa de primer grau. Un cop actua la Unió ocupa el camp normatiu, desplaçant l’activitat estatal; i c) competències de coordinació o complementàries, que creen camps d’acció simultanis i no excloents entre els Estats i la Unió on aquesta pot complementar l’acció estatal, sense excloure’s mútuament. El recel dels Estats cap a la vis expansiva que havien adquirit amb el temps els poders de les comunitats, juntament amb la gran ampliació de competències a què va donar lloc el TUE (1992), es va plasmar amb la incorporació al TCE dels principis de subsidiarietat i proporcionalitat que persegueixen «assegurar que les decisions es prenguin el més a prop possible dels ciutadans de la Unió». El TUE i el TFUE insisteixen en aquest repte, dotant de majors garanties el respecte dels principis de sub-sidiarietat i proporcionalitat. 7. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Chiti, M. P., ¿Delimitación o reparto de competencias entre la UE i los Estados miembros?, Madrid, 2002, pàg. 69-84. Hinojosa, L., El reparto de competencias entre la Unión Europea y sus Estados miembros, Editorial Tirant Lo Blanch, 2006. Martín y Pérez de Nanclares, J., ¿Qué fue de la Constitución Europea?: El Tratado de Lisboa: un camino hacia el futuro, coordinat per Íñigo Méndez de Vigo y Montojo, 2007. TEMA 5 COOPERACIÓ REFORÇADA Víctor M. Sánchez i Alfredo Galán Galán Sumari: 1. Introducció. 2. Principi de diferenciació i impuls de la integració europea. 3. Característiques. 4. Condicions. 5. Règim jurídic i de funcionament. 6. Anàlisi crítica. 7. Recapitulació. 8. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ Mitjançant l’expressió «cooperació reforçada» s’al·ludeix dins de la UE al règim jurídic que permet a un conjunt d’Estats membres engegar un sistema de col·laboració més estreta en un àmbit concret, aprofundint, d’aquesta manera, el procés d’integració entre ells. L’existència d’estatuts jurídics diferenciats entre els Estats membres no és recent. Un exemple el tenim amb el Regne Unit i Dinamarca que, en el Tractat de Maastricht (1992), van obtenir la possibilitat –una vegada arribat el moment de la tercera fase de la UEM, és a dir, la implantació de l’euro com a moneda europea– de poder autoexcloure’s de la seva aplicació i garantir el dret, en tot cas, de canviar de posició en un futur. El 30 d’octubre de 1997, el Govern britànic va notificar al Consell que no preveia, conforme al pactat al TUE (1992), adoptar la moneda única l’1 de gener de 1999. Per la seva banda, començada la implantació de l’euro l’1 de gener de 1999, el Govern danès va organitzar un referèndum sobre l’entrada de Dinamarca a la tercera fase de la UEM per posar fi a l’excepció vigent. El referèndum es va celebrar el 28 de setembre de 2000. El 53,1 % dels votants es va manifestar contra l’adopció de l’euro, i així, s’ha mantingut fins ara amb la seva corona danesa. Un altre exemple el tenim amb els acords de Schengen de 1985 i 1990, que regulen la supressió gradual completa dels controls de les fronteres comunes. Inicialment vinculaven Bèlgica, Dinamarca, Alemanya, Grècia, Espanya, França, Itàlia, Luxemburg, Països Baixos, Àustria, Portugal, Finlàndia i Suècia. Van quedar fora d’aquest modus operandi, també per lliure decisió, Gran Bretanya i la República d’Irlanda. Per contra, dos Estats no membres de la UE, Noruega i Islàndia, han signat aquests acords. Amb la voluntat de no deixar aquest tipus de processos als llimbs del dret de la Unió, i en previsió que l’augment del nombre d’Estats membres, amb diferents sensibilitats europees, posés massa traves al progrés de la Unió, els Estats van regular 48 Dret de la Unió Europea per primera vegada la cooperació reforçada en el Tractat d’Amsterdam (1997), incorporant un conjunt de normes que encaixaven de manera general aquestes pràctiques en el si de la Unió, amb objectius, procediments i requisits preestablerts. Més tard, el Tractat de Niça (2001) va flexibilitzar i va millorar, al mateix temps, les garanties del mecanisme. El Tractat de Lisboa (2007) ha mantingut en l’essencial el seu funcionament amb lleugeres variacions. 2. PRINCIPI DE DIFERENCIACIÓ I IMPULS DE LA INTEGRACIÓ EUROPEA Les cooperacions reforçades han estat concebudes com una manera pràctica d’apaivagar una doble tensió que existeix dins del si de la Unió. La primera tensió es produeix entre aquells Estats membres que volen avançar en el procés d’integració i aquells altres que no volen o no poden seguir-los. En la història de la Unió es poden trobar moments clau en els que alguns Estats han fet patent la seva voluntat de romandre al marge de certes evolucions de la integració europea. El conflicte està servit: mentre que alguns Estats membres no desitgen participar en certs elements de canvi en la Unió, els altres no volen renunciar als beneficis que consideren poder obtenir iniciant-los. La solució final s’ha trobat en un punt intermedi: els membres més «euroconvençuts» han aprofundit en la cooperació i els més «euroescèptics» s’han mantingut al marge, quedant la porta sempre oberta a fi que, en un futur indeterminat, puguin lliurement participar dels canvis. Vaga dir que Gran Bretanya ha encapçalat sempre el grup dels euroescèptics. Si es retira de la UE, aquesta opció no desapareixerà, però quedarà escapçada per un temps. La segona tensió es produeix entre aquells Estats membres que volen afavorir l’ampliació de la Unió, això és, que vagin incorporant-se nous Estats, i aquells altres que es decanten per afavorir l’aprofundiment en el procés d’integració dels Estats que ja pertanyen a la Unió. Segur que no se us escapa la dificultat de conciliar ambdues pretensions: com més gran sigui el nombre d’Estats membres, major serà el grau d’heterogeneïtat i de voluntats polítiques divergents i, en conseqüència, més complicat resultarà aprofundir en la integració real. Les últimes grans ampliacions en són un bon exemple. Doncs bé, també aquí està servit el conflicte: mentre que alguns Estats membres defensen costi el que costi l’ampliació de la Unió, els altres no renuncien al fet que s’aprofundeixi en el procés d’integració. De nou, la solució es troba en un punt intermedi: els defensors d’avançar en la integració accepten l’adhesió de nous Estats, sempre que a ells se’ls permeti cooperar més intensament en determinats àmbits. Amb la idea, com sempre, que els Estats membres que quedin inicialment fora puguin incorporar-se, si així ho decideixen, en un futur indeterminat. En definitiva, el sistema de cooperació reforçada és l’expressió jurídica del principi de diferenciació. A través d’aquest sistema es disposa d’un mecanisme més per garantir la diversitat en el si de la Unió. És un mecanisme que propicia la possibilitat de desenvolupaments «a la carta», «a diferents velocitats» o «de geometria variable» en el procés d’integració europeu. Tema 5. Cooperació reforçada 49 3. CARACTERÍSTIQUES Les cooperacions reforçades estan regulades actualment en els arts. 20 TUE i 326 a 334 TFUE. El procediment que ha de seguir-se per a l’establiment d’una cooperació reforçada, amb els seus tràmits, en l’art. 329 TFUE. En el seu primer apartat es regula el procediment general. I en el segon, el procediment específic per a les cooperacions reforçades que pretenguin crear-se en el marc de la política exterior i de seguretat comuna. Del conjunt d’aquesta regulació poden extreure’s els següents trets que les caracteritzen: a) Les cooperacions reforçades han de servir per avançar en el procés d’integració. No és possible, en conseqüència, utilitzar aquest mecanisme per disminuir el grau d’integració ja aconseguit. Per aquest motiu l’art. 20.1 TUE assenyala com a finalitat de les cooperacions reforçades: «impulsar els objectius de la Unió, protegir els seus interessos i reforçar el seu procés d’integració». b) El sistema de cooperació reforçada té un caràcter subsidiari. Estem davant el que el TUE qualifica com a «últim recurs»: solament podrà establir-se una cooperació reforçada quan s’hagi arribat «a la conclusió que els objectius perseguits per aquesta cooperació no poden ser aconseguits en un termini raonable per la Unió en el seu conjunt» (art. 20.2 TUE). c) El sistema de cooperació reforçada té caràcter obert (art. 328.1 TFUE). Aquesta característica està present durant tota la vida de la cooperació: tant en el moment en què neix com en el seu desenvolupament posterior. L’obertura inicial suposa que poden participar en la cooperació reforçada que s’estableixi tots aquells Estats membres que ho desitgin. Sempre que, això sí, respectin les condicions de participació que es puguin haver establert en la decisió que autoritza la creació de la cooperació reforçada. Una vegada establerta una cooperació reforçada, queda oberta indefinidament en el temps: qualsevol Estat membre, no integrat inicialment, pot sol·licitar la seva incorporació al sistema ja en marxa. El requisit perquè pugui fer-ho, en aquest cas, és que respecti no només les condicions de participació que s’hagin pogut establir en la decisió a dalt citada, sinó, a més, els actes ja adoptats en el marc de la cooperació reforçada. Podeu trobar en l’art. 331 TFUE el procediment a seguir per a la incorporació de nous Estats a una cooperació reforçada ja existent. Seguint la mateixa estructura que ja vam veure en relació amb l’establiment de les cooperacions, l’apartat primer d’aquest article regula el procediment general, mentre que el segon ho fa del procediment específic per a les cooperacions reforçades que pretenguin crear-se en el marc de la política exterior i de seguretat comuna. No caben vetos davant d’Estats membres que desitgin participar, inicialment o sobrevingudament, en una cooperació reforçada. No es crea un club privat: té les seves portes obertes amb clara invitació a entrar. Prova d’això és la imposició, tant a la Comissió com als Estats membres ja partícips, de l’obligació de fomentar la participació del major nombre possible d’Estats membres. Als Estats ja agrupats en una cooperació reforçada no només se’ls prohibeix vetar l’ingrés d’uns altres, sinó que, encara més, se’ls imposa el deure d’estimular-lo. 50 Dret de la Unió Europea Es tracta d’evitar la creació de «nuclis durs», de caràcter excloent, que agrupin els Estats més poderosos de la Unió, que tornin a funcionar com un directori europeu i obligui als Estats més petits, per la força dels fets, a seguir un camí a mida dels grans. Una Europa d’Estats de primera i segona classe posaria en perill les bases polítiques que han possibilitat el progrés continu de la integració europea i generaria ràpidament desafeccions entre els Estats petits. d) Les cooperacions reforçades són sistemes coherents (art. 334 TFUE). En realitat, se’ls imposa una doble coherència: han de ser-ho les accions empreses en el seu interior (coherència interna) i també amb les polítiques de la Unió (coherència externa). El Consell i la Comissió queden encomanats de vetllar per aquesta coherència, havent de cooperar entre ells a aquest efecte. No s’estén aquesta obligació al Parlament Europeu, encara que res no impedeix que pugui entrar a examinar aquesta nota característica de les cooperacions reforçades. 4. CONDICIONS L’establiment d’un sistema de cooperació reforçada se supedita al compliment d’un conjunt de condicions. Aquestes condicions poden ser enteses, segons com es contemplin, com a requisits o bé com a límits. Els requisits comuns a tota cooperació reforçada, a efectes merament didàctics, poden ser agrupats així: a) relatius als subjectes de la cooperació, b) relatius a la finalitat de la cooperació i, finalment, c) relatius al marc normatiu i institucional europeu. Les condicions que prenen en consideració els subjectes en el sistema de cooperació reforçada són les següents: a) És necessari un nombre mínim de 9 Estats membres (art. 20.2 TUE). L’exigència de superar aquest llindar es justifica en el desig d’assegurar la viabilitat de la iniciativa i, no menys important, d’aconseguir dotar-la d’una força atractiva per a altres Estats. No ha d’oblidar-se el caràcter obert del sistema: es pretén implicarhi el major nombre d’Estats possible. b) Les cooperacions reforçades han de respectar la posició jurídica dels Estats membres que hagin decidit no participar-hi: utilitzant els termes de l’art. 327 TFUE, el que s’ha de respectar són les seves «competències, drets i obligacions». A canvi, ells no han d’interferir en la cooperació reforçada, en concret, «no impediran que les apliquin els Estats membres que hi participin» (art. 327 TFUE). Les condicions relatives a la finalitat de la cooperació reforçada són: a) El sistema de cooperació reforçada ha de romandre dins de l’àmbit de competències de la Unió. Per tant, no pot ser utilitzat com un instrument per atribuir-li noves competències. b) Les cooperacions reforçades només poden establir-se «en el marc de les competències no exclusives de la Unió» (art. 20.1 TUE i, en el mateix sentit, art. 329.1 TFUE). Dit d’una altra manera: no poden versar sobre matèries que siguin competència exclusiva de la Unió. La raó d’aquesta exclusió ha de trobar-se en el fet que, admetre el contrari, permetria que no es veiessin sotmesos a aquesta Tema 5. Cooperació reforçada 51 competència, que –recordem– és exclusiva de la Unió, els Estats membres no integrants del sistema de cooperació. Finalment, dins del genèric grup de les condicions relatives al marc normatiu i institucional europeu, l’art. 326 TFUE imposa a les cooperacions reforçades: a) El respecte d’«els tractats i el dret de la Unió». Encara que pugui resultar una obvietat, no sobra advertir que el que ha de respectar-se són les normes citades íntegrament i no únicament els seus principis rectors. b) No perjudicar el mercat interior ni la cohesió econòmica, social i territorial. El TFUE ha substituït l’ambigua expressió anterior d’«afectar negativament» per aquesta més clara de «perjudicar». c) No constituir un obstacle ni una discriminació per als intercanvis entre Estats membres, ni provocar distorsions de competència entre ells. 5. RÈGIM JURÍDIC I DE FUNCIONAMENT Els tractats estableixen regles relatives al règim jurídic i de funcionament de les cooperacions reforçades. Destaquem ara les principals: a) Les cooperacions reforçades han de respectar el marc institucional únic de la Unió. Això planteja el problema d’esbrinar qui ha d’assumir els costos econòmics del sistema de cooperació. La solució és la següent: les despeses administratives van a càrrec de les institucions de la Unió, mentre que les despeses operacionals, com a regla general, han de ser assumides pels Estats membres integrats en la cooperació reforçada. Aquest és el sentit de l’art. 332 TFUE: «Les despeses resultants de l’aplicació d’una cooperació reforçada que no siguin les despeses administratives ocasionades a les institucions seran sufragades pels Estats membres participants, tret que el Consell, per unanimitat de tots els seus membres i prèvia consulta al Parlament Europeu, decideixi una altra cosa». b) c) d) e) Els actes necessaris per al desenvolupament d’una cooperació reforçada seran adoptats pels membres del Consell que representin els Estats membres que hi participin. Només ells tindran dret de vot. Ara bé, els altres membres del Consell, és a dir, aquells que representen la resta d’Estats membres, podran participar en les deliberacions prèvies (art. 330 TFUE). Es vol garantir, d’aquesta manera, que l’Estat no participant en una cooperació ja iniciada tingui coneixement ple de com es desenvolupa el sistema de cooperació, permetent que s’impliqui en les discussions, mitjançant la seva presència en els processos d’adopció de decisions. Els actes adoptats en el marc d’una cooperació reforçada vinculen únicament els Estats membres participants (art. 20.4 TUE). Aquests mateixos actes no es consideren patrimoni de la Unió. En conseqüència, no és necessari que siguin acceptats pels Estats candidats a l’adhesió a la Unió (art. 20.4 TUE). Quan una disposició dels tractats, que pugui aplicar-se en el marc d’una cooperació reforçada, estableixi que el Consell ha de pronunciar-se per unanimitat, 52 f) Dret de la Unió Europea l’art. 333.1 TFUE preveu la possibilitat que aquest mateix Consell pugui decidir per unanimitat que es pronunciarà per majoria qualificada. Quan una disposició dels tractats, que igualment pugui aplicar-se en el marc d’una cooperació reforçada, estableixi que el Consell ha d’adoptar un acte conformement a un procediment legislatiu especial, l’art. 333.2 TFUE preveu la possibilitat que aquest mateix Consell pugui decidir, també aquí per unanimitat, que l’acte s’adoptarà seguint-se el procediment legislatiu ordinari. El Consell ha de pronunciar-se prèvia consulta al Parlament Europeu. Per entendre aconseguida l’exigida unanimitat del Consell, tant en el supòsit contemplat en aquesta lletra com en l’anterior, basten els vots dels representants dels Estats membres participants de la cooperació (com estableix l’art. 330 TFUE). Queden excloses del descrit en aquesta lletra i en l’anterior «les decisions que tinguin repercussions militars o en l’àmbit de la defensa» (art. 333.3 TFUE). g) Finalment, destaquem que l’art. 328.2 TFUE estableix un sistema de seguiment de les cooperacions reforçades que existeixin. En efecte, la Comissió i, si escau, l’Alt representant de la Unió per a afers exteriors i política de seguretat han d’informar periòdicament al Parlament Europeu i al Consell sobre l’evolució d’aquestes cooperacions. 6. ANÀLISI CRÍTICA En aquest punt de l’exposició, ja esteu en condicions de poder formar-vos el vostre propi criteri sobre la bondat del sistema de cooperacions reforçades. La veritat és que la seva previsió en les normes comunitàries va generar incialmente una disparitat d’opinions. El sistema, en efecte, va ser objecte tant d’elogis com de crítiques. Els més crítics van utilitzar arguments que parteixen de certes valoracions dels seus possibles efectes político-jurídics: a) La normalització de la cooperació reforçada com un instrument ordinari pot animar els Estats membres a intensificar-ne el seu ús, fent-hi passar gran part de les seves relacions, amb la consegüent ruptura de la unitat en l’evolució de la Unió. b) El seu abús pot afeblir la coherència del dret de la Unió. c) La seva invocació política podria manipular-se com una amenaça per coaccionar els Estats membres més reticents a seguir un ritme d’integració contrari als seus interessos o a les seves possibilitats reals. Però també existien bones raons per saludar aquesta flexibilitat en el procés d’integració: a) La institucionalització d’aquest mecanisme de flexibilitat produeix un augment de la seguretat jurídica en aquest tipus de processos que, fins ara, es feien extramurs de la Unió. b) La cooperació reforçada pot considerar-se un complement o una alternativa als cada vegada més dramàtics intents de reforma del TUE i els bloquejos als que aboquen. Són exemples recents l’abandó del Tractat de la Constitució per a Eu- Tema 5. Cooperació reforçada 53 ropa (2004) i les dificultats per les que ha passat l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa (2007). c) La flexibilitat podria utilitzar-se com a instrument exploratori i constructiu de nous processos d’integració europea pels Estats que ho desitgin, sense excloure en cap cas Estats més temorosos o contraris a la integració. La realitat no ha confirmat ni rebutjat aquestes consideracions purament teòriques. És encara massa aviat per traçar conclusions sobre el seu impacte en el procés d’integració europeu. El que sí confirma l’experiència, és que el fet de recollir-ho en els tractats no ho ha convertit en l’eix de l’evolució ni del progrés de la Unió. La regulació del seu funcionament, que ha creat un règim de caràcter més aviat excepcional i de naturalesa subsidiària, ha impedit aquesta possibilitat. Cooperacions reforçades iniciades Fins al moment el Consell ha autoritzat el recurs a aquest mecanisme en tres ocasions. L’any 2010 el Consell va autoritzar una cooperació reforçada en l’àmbit de la llei aplicable al divorci i a la separació legal que va donar lloc al Reglament (UE) núm. 1259/2010 en aquesta matèria; en l’àmbit de la patent unitària el Consell va autoritzar una altra cooperació reforçada el 2011, que va concloure amb l’adopció del Reglament (UE) 1257/2012; i el 2013 es va autoritzar també una cooperació reforçada per a la imposició fiscal de les transaccions financeres, que encara no ha estat adoptada com a directiva. El 16 de juny de 2016 es va autoritzar una altra cooperació reforçada en l’àmbit de la competència, llei aplicable, reconeixement i execució de resolucions relatives als règims econòmics de les parelles internacionals. Ha d’advertir-se, per acabar, que el fet que els Estats disposin de la possibilitat d’iniciar cooperacions reforçades en el si de la Unió no els prohibeix, en general, «realitzar-les fora» de la Unió. En efecte, segons l’art. 20.1 TUE, els membres «que desitgin instaurar entre si una cooperació reforçada en el marc de les competències no exclusives de la Unió podran fer ús de les institucions de la Unió i exercir aquestes competències aplicant les disposicions pertinents dels tractats». El propòsit és, per tant, donar incentius als Estats perquè ho facin dins de la Unió, facilitant-los una estructura administrativa i unes regles de procediment conegudes. A més, com ja hem vist, les despeses administratives ocasionades pel funcionament de les institucions per a aquestes iniciatives estan cobertes pel pressupost ordinari, i fins i tot es podria obtenir, amb certes condicions limitades, finançament comunitari per a l’execució de les cooperacions reforçades. A canvi, és clar, es pretén garantir millor la coherència d’aquestes cooperacions amb el conjunt de la Unió i evitar la marginació de les institucions comunitàries. El major perill de no tenir cap procediment en els tractats és que, en una Unió més complexa, es vagin creant paral·lelament estructures intergovernamentals que siguin difícils de coordinar. 7. RECAPITULACIÓ La incertesa que genera l’augment del nombre de membres i, per tant, les dificultats futures per a la conciliació de sensibilitats europees diferents, ha fet que, des del Tractat d’Amsterdam (1997), s’hagi previst un mecanisme que permet reforçar la 54 Dret de la Unió Europea integració a grups reduïts de membres, quan així ho desitgin, sense espatllar el projecte comú de la Unió. Els avantatges i els inconvenients del procediment de cooperació reforçada constitucionalitzat no han estat contrastats per la pràctica. Quan no és possible l’avanç unitari de la Unió, un acord entre un subgrup d’Estats pot permetre’ls provar l’obtenció de beneficis a través de la seva acció conjunta que, d’una altra manera, podrien perdre’s. El règim jurídic de la cooperació reforçada està dissenyat per tenir en compte simultàniament els interessos dels Estats que es quedin al marge, tant en la fase de disseny de la cooperació reforçada –hi poden participar– com en moments ulteriors de desenvolupament –poden participar sense dret a vot en les decisions sobre el seu desenvolupament i també poden sol·licitar la seva incorporació a un sistema de cooperació ja en marxa–. 8. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Pons Ràfols, X., «Las potencialidades de las cooperaciones reforzadas en la Unión», en José Martín y Pérez de Nanclares (coord.), El Tratado de Lisboa: la salida de la crisis institucional, Iustel Editorial, 2008, pàg. 627-660. Urrea Corres, M., La cooperación reforzada en la Unión Europea. Concepto, naturaleza y régimen jurídico, Ed. Colex, 2002. TEMA 6 CIUTADANIA EUROPEA I DRETS FONAMENTALS DE LA UNIÓ Víctor M. Sánchez Sumari: 1. Introducció. 2. Ciutadania de la Unió. 3. Drets fonamentals a la Unió. 4. Recapitulació. 5. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ Probablement, la majoria dels que ara llegiu aquestes línies sou ciutadans de la Unió Europea i realment no us sentiu com a tals, o no sabeu quins beneficis us reporta. Només cal que sigueu nacionals d’un Estat membre de la Unió. Sigueu doncs benvinguts a la nova Roma. Abans de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa, el tercer apartat de l’art. 2 TUE fixava com a objectiu de la UE la creació d’una Ciutadania de la Unió mitjançant el reconeixement de certs drets civils i polítics als nacionals dels Estats membres que s’afegeixen als que ja tenen com a tals: «sense abolir les diferents nacionalitats dels ciutadans dels Estats signataris del TUE (tal com ho confirma la “declaració relativa a la nacionalitat d’un Estat membre” inclosa en l’“Acta Final” d’aquest tractat), suposa una parcial superació del tradicional binomi nacional/estranger per via de la creació d’aquell tercer estatus comú»10. Es tractava d’un mecanisme més per reforçar la legitimitat política i democràtica de la Unió. Ara, a més dels drets específics associats a la ciutadania continguts en el TFUE (arts. 18 a 25), el Tractat de Lisboa ha consagrat com a part del dret dels tractats, per remissió, el conjunt de drets fonamentals que es recullen en la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió Europea de 7 de desembre de 2000. Aquest conjunt de drets i llibertats bàsics de caràcter civil, polític, econòmic i social, constitueixen una veritable constitució material de la Unió. Encara que es torcés la voluntat d’oferir el conjunt d’aquests drets i llibertats fonamentals de la Unió com «una» Carta dels drets fonamen- 10 DTC 1/1992, cit., fj. 2. 56 Dret de la Unió Europea tals en la Unió dins de la Part II del Tractat de la Consititució per a Europa (2004), la combinació dels arts. 6 TUE i 18 a 25 TFUE satisfan el mateix objectiu jurídic, encara que sigui de manera menys vistosa. 2. CIUTADANIA DE LA UNIÓ La ciutadania de la UE es va incloure com a nou objectiu amb el TUE (1992) i els seus continguts concrets no han estat sotmesos posteriorment a variacions de relleu. Ampliar aquests drets de ciutadania europea seria una modificació senzilla dels tractats que, amb seguretat, milloraria la lleialtat i la confiança dels nacionals dels Estats membres cap al procés d’integració europea. En l’actualitat, la ciudadania de la unió es regula en els arts. 20 a 25 TFUE. Ha donat origen a la creació, en favor dels nacionals dels Estats membres de la UE, d’un conjunt de drets complementaris als de la ciutadania nacional (art. 20.1 TCE) sense substituir-la. La UE ha convertit els ciutadans dels Estats membres en subjectes de drets que els permeten desenvolupar un sentit de pertinença (potser en un futur de lleialtat política) a una comunitat transnacional (la UE). Una part d’aquests drets són de naturalesa política i garanteixen la intervenció directa dels ciutadans de la UE en l’exercici del seu govern. Els drets específics dels ciutadans de la Unió són els següents: a) El dret a la lliure circulació i a la lliure residència (art. 21 TFUE). Tot ciutadà de la Unió pot circular lliurement i residir al territori de qualsevol dels Estats membres, amb les limitacions que es puguin derivar de les exigències d’ordre públic i de seguretat. És un dret que no es limita a la necessitat de desenvolupar una activitat econòmica. La plenitud del seu desenvolupament es pot impulsar mitjançant el procediment legislatiu ordinari (vide infra). b) El dret al sufragi actiu i al sufragi passiu en les eleccions municipals (art. 22.1 TFUE). Tot ciutadà de la Unió té dret a ser elector i a ser elegible en les eleccions municipals de l’Estat membre on resideix en les mateixes condicions que els nacionals. La Directiva 94/80/CE del Consell, de 19 de desembre de 1994, ha desplegat les condicions i les limitacions de l’exercici d’aquest dret. Regula qüestions com l’obligatorietat de les inscripcions en el cens electoral per a l’exercici del dret, aspectes relatius als sistemes de vot obligatori per als censats, limitacions de la participació en cas que els càrrecs als ajuntaments hagin de participar posteriorment en altres processos decisoris supramunicipals de càrrecs públics –per exemple, França–, o limitacions en els municipis en què resideixin comunitaris estrangers amb una proporció superior al 20 %, etc. Qualsevol desenvolupament d’aquesta matèria passa per un procediment legislatiu especial que exigeix unanimitat en el Consell prèvia consulta al PE. Vegem un exemple d’aquesta limitació. La Comissió, en el seu document [COM (2005) 382 final, 22/08/2005, no publicat en el diari oficial] conclou que les condicions que justifiquen el reconeixement a Luxemburg de limitacions al sufragi municipal actiu i passiu tenint en compte l’art. 12(1) de la Directiva, poden continuar aplicant-se ja que els motius que justifiquen l’excepció segueixen sent vàlids. L’informe constata que 133.831 ciutadans de la Unió residien a Luxemburg sense tenir la seva nacionalitat, mentre que el nombre total de ciutadans de la Unió en edat de votar i residents Tema 6. Ciutadania europea i Drets Fonamentals de la Unió 57 a Luxemburg era de 356.274. Per tant, la proporció de ciutadans de la Unió en edat de votar i que residia a Luxemburg sense tenir la nacionalitat d’aquest Estat membre representava un 37,6 % del nombre total de ciutadans de la Unió en edat de votar i resident a Luxemburg. Aquesta proporció era superior al límit màxim fixat per la Directiva, és a dir, el 20 %. c) d) e) El dret al sufragi actiu i al sufragi passiu en les eleccions al Parlament Europeu (art. 22.2 TFUE). Implica el dret de tot ciutadà de la Unió, a votar i a presentar-se com a candidat en les eleccions al Parlament Europeu de l’Estat membre on resideix. Les modalitats d’exercici d’aquest dret estan subjectes també a procediment legislatiu especial, que comporta la unanimitat del Consell, prèvia consulta al PE. El dret a la protecció diplomàtica i consular (art. 23 TFUE). Es refereix a la facultat de tot ciutadà desplaçat fora de les fronteres de la UE a acollir-se a la protecció de les autoritats diplomàtiques i consulars de qualsevol membre de la Unió. La protecció diplomàtica i la consular són dues figures tradicionals del dret internacional públic que permeten a un Estat protegir els ciutadans nacionals fora de les fronteres estatals, enfront d’un altre Estat on resideixen o es troben, en cas que es violin els drets que corresponen a tot estranger al territori on estigui. La protecció diplomàtica i consular pròpia de la ciutadania europea és de caràcter subsidiari: només es pot exercir si qui la reclama no pot accedir a la protecció nacional pròpia –perquè no hi ha representació diplomàtica o consular del seu país en l’Estat on es pretén exercir–. Atès que el dret internacional no permet la protecció diplomàtica o consular d’un Estat a favor de nacionals d’un altre Estat, la seva efectivitat està supeditada a l’adopció de tractats internacionals amb tercers Estats que la permetin. La iniciativa ciutadana. Nou dret polític inclòs en l’art. 11 TUE i paràgraf primer de l’art. 24 TFUE, permet a un grup d’almenys un milió de ciutadans de la Unió, és a dir, de nacionals dels Estats membres, prendre la iniciativa de convidar la Comissió –sense caràcter vinculant– a presentar, en el marc de les seves atribucions, una proposta d’acte jurídic per a les finalitats de l’aplicació dels tractats. Els procediments i requisits necessaris per a la iniciativa ciutadana s’han regulat en el Reglament (UE) núm. 211/2011 del Parlament Europeu i del Consell, de 16 de febrer de 2011, sobre la iniciativa ciutadana (versió consolidada 10/2013). El nombre mínim de signatures que s’han de recollir per registrar una iniciativa és d’1 milió de ciutadans europeus d’almenys 7 Estats membres, amb un mínim de signatures dins de cadascun dels Estats (p. ex., perquè computessin dins del milió de signatures les que es recollissin a Espanya, s’haurien d’haver obtingut aquí 40.500 signatures; aquest nombre de signatures es fixa com un tant per cent de la població de cada Estat membre). Qüestió catalana i ICE Una de les primeres sol·licituds d’ICE presentada i denegada va tenir el seu origen a Espanya. Es va registrar l’1 d’abril de 2012. La impulsava J. Carretero, líder en aquells dies del partit independentista català «Solidaritat Catalana per la Independència». L’objecte de la ICE titulada «Enfortiment de la participació ciutadana en la presa de decisions sobre la sobirania col·lectiva» era «garantir que els ciutadans d’un nou Estat resultant de la secessió de part d’un Estat membre de la UE segueixin sent ciutadans de la Unió». La Comissió va rebutjar el registre de la iniciativa per quedar aquesta 58 Dret de la Unió Europea qüestió manifestament fora de l’àmbit de competència de la UE, recordant a més que «només les persones que tinguin nacionalitat d’un Estat membre són ciutadans de la UE. La ciutadania de la UE és complementària, però no substitutiva, de la ciutadania nacional». El sol·licitant no va presentar cap recurs contra aquesta decisió jurídico-administrativa, podent fer-ho. Així, si Catalunya o una altra regió d’Espanya o d’un altre Estat deixés de formar part integrant del regne d’Espanya –o d’aquest altre Estat– només els catalans als que Espanya els mantingués la nacionalitat espanyola serien ciutadans de la UE. I cada Estat disposa de sobirania per determinar a través de la seva legislació a qui atorga la seva ciutadania (o nacionalitat). D’altra banda, a nivell europeu la Convenció europea sobre la reducció de casos de doble nacionalitat (1977) i els seus dos Protocols (1977), en vigor a Espanya des de 1987, considera la doble nacionalitat com una anomalia problemàtica i té com a objectiu la limitació de casos en futur, no la seva extensió. Qui adquireixi la nacionalitat del país X ha de renunciar a la seva antiga nacionalitat: «no han de ser autoritzats a retenir la seva antiga nacionalitat» (art. 1.1.). f) g) h) El dret de petició davant el Parlament Europeu (paràgraf segon, art. 24 TFUE). Implica el dret de tot ciutadà de la Unió a presentar peticions al Parlament Europeu pel que fa a qüestions pròpies dels àmbits d’acció de la Comunitat que l’afectin directament. Es pot exercir individualment o col·lectivament. La qüestió és examinada pel PE, que pot satisfer les sol·licituds presentades o bé publicar-ne el contingut. El dret de petició, segons l’art. 227 TFUE, no es considera un dret privatiu dels ciutadans de la Unió, sinó que es pot estendre a altres persones físiques no nacionals dels Estats membres que resideixin al territori comunitari o a persones jurídiques (empreses) no nacionals que hi tinguin el domicili social. El dret a presentar reclamacions davant el Defensor del Poble (tercer paràgraf, art. 24 TFUE). També és un mitjà no jurisdiccional de protecció dels interessos dels ciutadans de la Unió. Es projecta específicament sobre els casos de mal funcionament de les institucions i els òrgans comunitaris. El dret a comunicar-se amb les institucions en qualsevol de les llengües autèntiques del TUE (últim paràgraf art. 24 TFUE). Les llengües autèntiques són les recollides en l’art. 55.1 TUE que després de l’adhesió a la UE dels tretze últims nous Estats membres, són vint-i-quatre: alemany, búlgar, txec, croat, danès, eslovac, eslovè, espanyol, estonià, finlandès, francès, grec, holandès, hongarès, italià, anglès, irlandès, letó, lituà, maltès, polonès, portuguès, romanès i suec. 3. DRETS FONAMENTALS A LA UNIÓ Ja hem explicat que la UE es fonamenta en el principi de legitimitat democràtica, protecció dels drets humans i estat de dret (art. 2 del TUE). Aquest principi substantiu informa el conjunt del dret de la Unió i inspira múltiples figures que ja hem vist o que aprendràs més endavant: la iniciativa popular, la ciutadania de la Unió, l’elecció del PE per sufragi dels ciutadans, la participació dels Parlaments nacionals i del PE en la revisió ordinària dels tractats, l’adhesió de nous membres a la UE, la possible suspensió de drets dels membres en cas de violació greu, etc. D’entre aquests efectes destaquen en l’actualitat: Tema 6. Ciutadania europea i Drets Fonamentals de la Unió a) 59 La incorporació amb rang de dret primari, és a dir, amb el mateix valor que els tractats, dels drets fonamentals proclamats per la Carta de Drets Fonamentals de la Unió aprovada a Niça el 7 de desembre de 2000. Encara que en el Tractat de Lisboa s’ha hagut de renunciar a l’ambició –continguda en el Tractat per a la Constitució Europea– de tenir una Bill of rights «dins» del TUE, l’art. 6.1 del nou TUE diu que tenen els mateixos efectes jurídics en assenyalar que: «La Unió reconeix els drets, llibertats i principis enunciats en la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió Europea de 7 de desembre de 2000, tal com va ser adaptada el 12 de desembre de 2007 a Estrasburg, la qual tindrà el mateix valor jurídic que els tractats». La CDF estableix un llistat molt ampli de drets individuals, civils, polítics, econòmics i socials dels que gaudeixen les persones dins de la Unió Europea. En les seves 45 disposicions congrega drets clàssics com el dret a una vida digna, el dret a la llibertat d’expressió, o el dret a la salut, amb altres drets més nous com el dret a una bona administració (art. 39 CDF) o el dret d’accés als documents del PE, del Consell i de la Comissió (art. 40 CDF). Segons l’art. 49 de la CDF, les disposicions de la Carta estan dirigides: «a les institucions i òrgans de la Unió [...] així com als Estats membres únicament quan apliquin el dret de la Unió. Per tant, els Estats respectaran els drets, observaran els principis i promouran la seva aplicació, conformement a les seves respectives competències». Per aquest motiu no es preveu cap recurs d’empara específica per a la seva protecció dins dels recursos judicials davant el TJUE. Els particulars tenen al seu abast, en la mesura en què poden interposar un recurs contra els actes de la Unió davant el TJUE (art. 263 TFUE), incorporar com a vici de l’acte la seva incompatibilitat amb la Carta de Drets Fonamentals que, en puritat, forma part del bloc de legalitat dels actes impugnables davant el TFUE, igual que els tractats. Les posicions del Regne Unit i Polònia sobre la CDF han representat una de les excepcions al Tractat de Lisboa més controvertides: tots dos països han negociat un Protocol (el número 7) sobre Aplicació de la CDF, pel qual se’ls concedeix una posició especial referent a la seva aplicació en les respectives esferes nacionals. L’oposició del Regne Unit i de Polònia a la incorporació de la CDF com a dret primari de la Unió ha donat lloc a la incorporació del Protocol núm. 30 sobre Aplicació de la Carta de Drets Fonamentals de la Unió Europea a Polònia i el Regne Unit, pel que s’estableix un règim especial d’aplicació de la CDF en les seves respectives esferes nacionals. Per a tots dos Estats, els drets i llibertats existents en la CDF no seran invocables en l’àmbit judicial intern o de la UE (art. 1). A més, l’art. 2 del Protocol estableix que «en la mesura que una disposició de la Carta es refereixi a pràctiques i legislacions nacionals, només s’aplicarà a Polònia o en el Regne Unit en la mesura en què els drets o principis que conté es reconeguin en la legislació o en les pràctiques de Polònia o del Regne Unit». Polònia, a més, va incloure annexa al Tractat de Lisboa la Declaració núm. 61 a tenor de la qual «la Carta no afecta de cap manera el drets dels Estats membres a legislar en l’àmbit de la moral pública, el dret de família, la protecció de la dignitat humana i el respecte a la integritat humana física i moral». b) L’obligació de la Unió d’adherir-se al Conveni europeu per a la protecció dels drets humans i de les llibertats fonamentals de 1950 (art. 6.2 TUE). El Protocol núm. 8 60 Dret de la Unió Europea sobre l’adhesió de la Unió al Conveni europeu per a la protecció dels drets humans detalla certs aspectes d’aquesta adhesió futura que ha quedat subjecta a un embullat procediment de materialització. L’adhesió no és un procés automàtic ni fàcil. Requereix, d’una banda, de la seva aprovació per unanimitat en el si del Consell (art. 219 TFUE) i la subsegüent ratificació per tots els Estats membres. A més, es necessitava, prèviament, reformar la Convenció de Roma de 1950 atès que en els seus termes originals no permet la pertinença a aquest tractat de subjectes diferents als Estats. El Protocol 14 al CEDH, aprovat el 2004, va introduir una modificació a l’art. 59 de la CEDH que recull expressament que «la Unió Europea pot accedir a aquesta Convenció». c) d) No obstant això, com ja s’ha indicat, encara que l’any 2014 el Consell d’Europa i la Comissió europea van aconseguir un «Acord d’adhesió» de la UE al CEDH, aquest projecte d’acord internacional va ser sotmès abans de la seva ratificació al Dictamen del TJUE perquè determinés la seva compatibilitat amb els tractats (art. 218.11 TFUE). El Dictamen 2/13 del ple del TJUE, de 18 de desembre de 2014, ha assenyalat que el projecte d’acord presentat era contrari a l’art. 6.2 del TUE posat que modificava les competències de la Unió tal com es defineixen en els tractats. Afectava negativament, especialment, a la pròpia competència del TJUE com a jutge màxim del dret de la UE. El dictamen és obligatori, la qual cosa ha impedit l’accés de la UE al CEDH. El seu contingut anul·la a més les línies principals de l’acord d’adhesió. Resulta difícil ara saber quin valor jurídic tindrà l’obligació constitucional de l’art. 6.2 del TUE que la UE s’adhereixi al CEDH. Per què, si no és per controlar les decisions finals del TJUE que puguin ser lesives dels drets continguts en el CEDH? Ho vulgui o no el TJUE, el TEDH ha analitzat ja en diverses ocasions el dret de la UE abans de dictar les seves sentències. A més, «els drets fonamentals que garanteix el Conveni Europeu... formaran part del dret de la Unió com a principis generals» (art. 6.3 del TUE). Aquesta clàusula recull una pràctica antiga. El TJUE ha confirmat en la seva jurisprudència que pot tutelar els drets humans i les llibertats fonamentals en la seva jurisdicció, atès que els considera una part essencial dels principis generals del dret de laUnió11. La Carta de Drets Fonamentals proclamada a Niça el desembre de 2000 havia servit, abans de tenir valor jurídic propi, per aprofundir en l’aclariment de la llista dels drets humans bàsics reconeguts en l’àmbit de la Unió. L’existència d’aquesta disposició crea una clàusula de tancament que protegeix el valor normatiu que ja tenia la CEDH dins de la Unió fins que la UE s’hi adhereixi. Finalment, encara que l’art. 6 TUE recorda que «les disposicions de la Carta no ampliaran de cap manera les competències de la Unió tal», en referència a la CDF, els arts. 18 i 19 TFUE habiliten la creació d’una política europea pròpia contra la discriminació. 11 STJCE, de 12 de novembre de 1969, en el cas Stauder contra ciutat d’Ulm (as. 29/69, Rec. 1969, p. 419). Tema 6. Ciutadania europea i Drets Fonamentals de la Unió 61 L’art. 18 TFUE, recorda la prohibició de discriminació per raó de nacionalitat dins de l’àmbit d’aplicació dels tractats, i estableix que mitjançant el procediment legislatiu ordinari la UE podrà establir la regulació necessària per prohibir-la. L’art. 19 TFUE, dins les competències atribuïdes a la UE, permet adoptar a la Unió conformement a un procediment legislatiu especial (unanimitat del Consell prèvia aprovació del PE) «accions adequades per lluitar contra la discriminació per motius de sexe, d’origen racial o ètnic, religió o conviccions, discapacitat, edat o orientació sexual». I, fins i tot, conformement al procediment legislatiu ordinari fixar «els principis bàsics de les mesures de la Unió [...] per recolzar les accions dels Estats membres empreses amb la finalitat de contribuir a la consecució dels objectius enunciats» de lluita contra la discriminació de qualsevol tipus. 4. RECAPITULACIÓ L’inici de la ciutadania europea el 1993 va suposar una aposta política clara de reforçar la protecció dels drets i dels interessos dels nacionals dels Estats membres, especialment de les persones físiques. Drets polítics com el dret a votar i ser votat en les eleccions municipals o al PE, reconegut a tot ciutadà de la Unió allà on resideix, han servit per donar un impuls més humà al procés d’integració europea. Convindria ampliar aquest catàleg de drets de ciutadania europea. La UE del s. xxi es fonamenta en el respecte dels drets humans, les institucions democràtiques i l’estat de dret. Ha deixat de ser purament un procés econòmic i comercial. El Tractat de Lisboa segella aquesta visió. La Carta dels Drets Fonamentals de la Unió estableix els drets individuals, civils, polítics, econòmics i socials que gaudeixen els seus ciutadans i els dota del màxim rang jeràrquic. És el «tercer tractat» de la Unió. Una part no mercantilista de la seva constitució material. Un element fonamental de la seva legitimitat democràtica actual. L’«European Union Bill of Rights». 5. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Espaliú Berdud, C., «La relevancia de los medios digitales en la Iniciativa Ciudadana Europea», IDP núm. 21 (2015), DOI: http://dx.doi.org/10.7238/idp. v0i21.2810 Foradori, P.; Piattoni, S.; Scartezzini, R., European citizenship: theories, arenas, levels, Editor Nomos, 2007. Llopis Nadal, P., «La necesidad procesal de la adhesión de la Unión Europea al CEDH: un asunto que continúa pendiente tras el Dictamen 2/14 del TJUE», REEI, 2015, DOI: 10.17103/reei.29.03 Mangas Martín, A. (dir.); Martín y Pérez de Nanclares, J.; González Alonso, L. N.; López Escudero, M.; i Sobrino Heredia, J. M., Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea: comentario artículo por artículo, Fundación BBVA, 2009. 62 Dret de la Unió Europea Nettesheim, M., «La ciudadanía europea en el proyecto de Constitución Europea. ¿Constitución del ideal de una comunidad política de europeos?» (trad. I. Crespo Ruiz de Elvira), REP 125, 2005, pàg. 211 i seg. TEMA 7 MODEL ORGANITZATIU Natalia Ochoa Ruiz Sumari: 1. Introducció. 2. Marc orgànic. 3. Interessos, poders i institucions. 3.1. Representació d’interessos. 3.2. Distribució de poders. 3.3. Controls. 4. Equilibri institucional. 5. Recapitulació. 6. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ Des d’una perspectiva històrica, l’aparell orgànic de la UE ha estat subjecte a tres grans corrents de transformació: a) Ha tendit a la unificació de la seva estructura institucional. Al moment de la seva creació, les tres Comunitats Europees (la CECA, creada pel Tractat de París de 18 d’abril de 1951, i la CEE i la CEEA, creades simultàniament pels Tractats de Roma de 25 de març de 1957) estaven dotades d’una estructura organitzativa pròpia. Les modificacions successives dels tractats originaris han donat origen a la unificació del marc institucional bàsic d’aquestes organitzacions, culminada, com s’explicarà, amb el Tractat de Lisboa (2007). b) Ha experimentat un augment i perfeccionament continuat dels seus òrgans, amb l’objecte d’aconseguir les finalitats de la Unió i permetre-li exercir de manera eficient les seves competències, al ritme de les necessitats existents en cada etapa històrica. D’aquesta manera, l’increment dels objectius i de les competències de la UE ha tingut com a conseqüència lògica la creació de nous òrgans i institucions, així com la modificació de la composició, funcions i competències d’aquests òrgans i institucions. c) Finalment, l’estructura institucional ha millorat lentament, però de manera sostinguda, l’aplicació dels criteris de bona governança i democràcia en el seu funcionament. El creixent paper del Parlament Europeu (PE) en els procediments de presa de decisions és un exemple de democratització de les formes d’operar del sistema. També ho són la creació del Tribunal de Comptes, que assegura la transparència de la Unió en matèria pressupostària, o la figura del Defensor del Poble Europeu, que incrementa els mecanismes de participació dels ciutadans de la UE i suposa una via per a la tutela dels seus drets. Aquesta idea serà desenvolupada en analitzar cadascuna de les institucions i altres òrgans de la Unió. 64 Dret de la Unió Europea 2. MARC ORGÀNIC El procés d’integració europea reflecteix certes tendències continuades. Destaca entre elles la unificació i l’ampliació del seu marc institucional i la proliferació d’altres òrgans al servei de la Unió. Amb la creació de la CEE i de la CEEA el 1957, que s’afegien a la CECA, en funcionament des de 1952, els sis Estats fundadors d’aquestes organitzacions eren conscients que no tenia sentit establir i mantenir tres Assemblees parlamentàries i tres Tribunals, atès que les tres organitzacions, a més de comptar amb els mateixos membres, compartien una unitat de designi. Per això, juntament amb els Tractats de Roma de 25 de març de 1957, constitutius de la CEE i la CEEA, es va signar un Conveni pel que s’unificaven les dues institucions12, de tal manera que hi hauria una sola Assemblea i un sol Tribunal per a les tres Comunitats13. Es fusionaven també els dos Comitès Econòmics i Socials prevists per a la CEE i de la CEEA en un de sol, comú per ambdues Comunitats. Quedava pendent, no obstant això, la unificació de les tres Comissions i dels tres Consells, que es va operar a través del Conveni de 8 d’abril de 1965, pel que es va crear un Consell únic i una Comissió única comuna a les tres Comunitats, entrat en vigor l’1 de juliol de 1967. Aquest Conveni establia també un únic òrgan auxiliar del nou Consell únic, el COREPER (Comitè de Representants Permanents). El Tractat de la Unió Europea en el seu actual art. 13 declara com un fet consumat que: «La Unió disposa d›un marc institucional únic que té com a finalitat promoure els seus valors, perseguir els seus objectius, defensar els seus interessos, els dels seus ciutadans i els dels Estats membres, així com garantir la coherència, l’eficàcia i la continuïtat de les seves polítiques i accions». Segons el mateix article, les institucions de la Unió són set: el Parlament Europeu, el Consell Europeu, el Consell, la Comissió Europea, el Tribunal de Justícia de la Unió Europea, el Banc Central Europeu, i el Tribunal de Comptes. El TUE denomina «institucions» a aquests òrgans amb la finalitat de subratllar el seu caràcter d’òrgans principals de la Unió, i posar de manifest la independència recíproca que mostren en el seu funcionament, cosa que no succeeix amb els restants òrgans de la Unió, així com el fet que cap de les institucions depèn, jeràrquicament, d’un altre òrgan en l’orientació de l’exercici de les seves funcions principals. Al costat de les «institucions» existeixen altres òrgans auxiliars, com el Comitè Econòmic i Social, el COREPER, o el Comitè de les Regions, cap d’ells amb rang d’institució. Un àmbit especialment actiu en la creació d’òrgans és el de la política exterior i de seguretat comuna: els Representants Especials enviats a zones geogràfiques amb especials dificultats polítiques; el Comitè Polític i de Seguretat (COPS); el Comitè Militar de la Unió Europea (CMUE); l’Estat Ma- 12 Es tracta del Conveni relatiu a certes institucions comunes de les Comunitats Europees, signat a Roma el 25 de març de 1957, entra en vigor l’1 de gener de 1958. Ha de subratllar-se que no va haver-hi mai tres parlaments europeus ni tres tribunals de justícia, atès que aquest conveni va entrar en vigor al mateix temps que els Tractats constitutius de la CEE i de la CEEA. 13 En l’actualitat, l’Assemblea rep el nom de Parlament Europeu. 65 Tema 7. Model organitzatiu jor de la Unió Europea (EMUE); o l’Agència Europea de Defensa (AED), formen part de l’àmplia estructura orgànica que dóna continuïtat a les activitats de la Unió en la política exterior. Curiosament, fins a l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa, el TUE no havia dotat de rang institucional a dos òrgans de la màxima importància política i financera, el Consell Europeu i el Banc Central Europeu, que ara sí que veuen reconegut aquest estatus. El Consell Europeu, en la pràctica, venia exercint des de feia temps les més altes funcions d’orientació i de decisió política del conjunt de la Unió. De fet, aquest òrgan integrat pels caps d’Estat i de govern dels Estats membres i el president de la Comissió, és el que aportava la unitat política al conjunt de les activitats de la Unió en ser-li atorgat el paper d’adoptar «els impulsos necessaris per al seu desenvolupament» i definir «les seves orientacions polítiques generals» (art. 15 TUE). La unificació descrita, efectuada en l’essencial pel Tractat de Maastricht (1992), va facilitar després l’expiració de la CECA el 2002 i la seva absorció per la CE i, en el Tractat de Lisboa (2007), la substitució i successió de la CE per la Unió Europea. La unitat institucional es projecta encara pel que fa a la CEEA que, tot i que continua operant conforme al seu propi tractat constitutiu (el Tractat de la CEEA), comparteix el marc institucional de la Unió. El Tractat de Lisboa ha culminat, així, la unificació institucional de la UE, quedant només pendent la desaparició de la CEEA i la seva successió per la UE per dotar d’unitat subjectiva el procés d’integració europea. A la Declaració núm. 54 de la República Federal d’Alemanya, d’Irlanda, de la República d’Hongria, de la República d’Àustria i del Regne de Suècia, annexa al Tractat de Lisboa, aquests països assenyalen que les Disposicions essencials del TCEEA no s’han modificat substancialment des de la seva entrada en vigor, i que han d’actualitzar-se, per la qual cosa secunden la idea de celebrar una Conferència de representants dels Governs dels Estats membres, que hauria de convocar-se al més aviat possible. Òrgans de la Unió Institucions Òrgans Comissió Europea Consell Europeu Consell Parlament Europeu Tribunal de Justícia de la UE Tribunal de Comptes Comitè Econòmic i Social Comitè de les Regions Banc Europeu d’Inversions Defensor del Poble Europeu Banc Central Europeu 3. INTERESSOS, PODERS I INSTITUCIONS 3.1. Representació d’interessos Des que Montesquieu formulà, el 1748, el principi de separació de poders o de divisió de poders en la seva obra L’esperit de les lleis, s’entén que aquest és un dels 66 Dret de la Unió Europea principis que caracteritzen l’estat de dret, juntament amb el principi democràtic i la consagració constitucional dels drets fonamentals. L’estructura institucional de la UE respon, no obstant això, a un model organitzatiu molt original que no s’ajusta ni als models més tradicionals d’estructura orgànica d’altres organitzacions internacionals, ni a l’esquema de la separació de poders característic dels Estats democràtics moderns. Cadascuna de les institucions representa i defensa uns interessos diferenciats, en el si de la Unió, alguns coincidents amb els que desplegarien òrgans anàlegs a nivell intern, però altres fortament divergents. D’aquesta manera, deixant de banda el Banc Central Europeu i el Tribunal de Comptes, que cenyeixen les seves funcions a l’àmbit de la política monetària de la Unió i la correcta execució del pressupost de la Unió: a) El Parlament Europeu representa l’interès dels ciutadans de la UE. Així, l’art. 14 TUE indica que el PE està compost per representants dels ciutadans de la Unió, triats per sufragi universal directe, lliure i secret, per un mandat de cinc anys. De conformitat amb l’art. 10.2 TUE, «els ciutadans estaran directament representats en la Unió a través del Parlament Europeu». b) El Consell i el Consell Europeu representen els interessos de cada Estat membre expressats a través dels seus governs (art. 10.2 TUE). Això es posa de manifest indagant en la seva composició. Segons l’art. 16.2 TUE, el Consell està integrat per un representant de cada Estat membre, de rang ministerial, facultat per comprometre el Govern de l’Estat al que representi i per exercir el dret de vot. I pel que fa al Consell Europeu, l’art. 15.2 recorda també la seva composició: «els caps d’Estat o de Govern dels Estats membres». c) La Comissió representa l’interès general de la Unió en el seu conjunt (art. 17.1 TUE). Com veuràs amb més detall, la Comissió Europea és una institució independent composta en l’actualitat per un nacional de cada Estat membre, triat «en raó de la seva competència general i del seu compromís europeu, d’entre personalitats que ofereixin plenes garanties d’independència». Els seus membres no poden sol·licitar ni acceptar instruccions de cap govern, institució, òrgan o organisme, havent, així mateix, d’abstenir-se de tot acte incompatible amb les seves obligacions o amb l’acompliment de les seves funcions (art. 17 TUE). d) I el Tribunal de Justícia representa l’interès de l’aplicació i la interpretació adequada del dret de la Unió i té com a missió garantir el respecte del Dret en la interpretació i l’aplicació dels tractats i en la resta del dret de la Unió. 3.2. Distribució de poders Resulta curiós dins la UE, per això, que l’assignació d’interessos no es materialitzi després en una separació de poders tradicional. En la UE, els tres poders clàssics d’un Estat (executiu, legislatiu i judicial) apareixen distribuïts entre les institucions conforme a un model propi, diferent del seguit tradicionalment en les organitzacions internacionals i en els Estats democràtics. a) Així, el poder legislatiu s’ha distribuït entre el Consell, el PE i la Comissió. En termes generals, la iniciativa normativa correspon a la Comissió, de manera que, 67 Tema 7. Model organitzatiu llevat de certes excepcions precisades en els tractats, el PE i el Consell no poden adoptar un acte normatiu sense proposta de la Comissió (art. 17.2 TUE). A més, en determinats supòsits, es permet la iniciativa d’un grup d’Estats membres, del PE, del Banc Central Europeu, del Tribunal de Justícia i del Banc Europeu d’Inversions (art. 289.4 TFUE). L’adopció dels actes legislatius correspon conjuntament al Consell i al PE, tal com els arts. 14.1 i 16.1 TUE s’encarreguen de subratllar, sense que el Consell Europeu, màxim òrgan d’orientació política de la Unió, pugui exercir cap funció legislativa (art. 15.1 TUE). L’esquema descrit en la funció legislativa es reprodueix en la funció pressupostària, on el Consell i el PE adopten el pressupost anual de la UE sobre la base de la proposta presentada per la Comissió (art. 314 TFUE). b) c) Això dit, en la pràctica s’observa com el centre neuràlgic del poder legislatiu en la UE continua recaient en el Consell, encara que el PE hagi adquirit amb el temps majors funcions en aquest àmbit. Malgrat les garanties d’independència de la Comissió i la funció de representació dels ciutadans de la UE que atribueix el TUE al PE, tots dos poden resultar, en moments decisius, permeables als interessos del Consell o d’alguns Estats membres. La titularitat del poder executiu correspon al Consell, però el seu exercici és delegat per regla general a la Comissió. En aquest sentit, l’art. 290 TFUE atribueix a la Comissió una potestat similar a la reglamentària, quan disposa que «un acte legislatiu podrà delegar en la Comissió els poders per adoptar actes no legislatius d’abast general que completin o modifiquin determinats elements no essencials de l’acte legislatiu». Correspon també a la Comissió l’execució del pressupost, en cooperació amb els Estats membres, «sota la seva pròpia responsabilitat i dins del límit dels crèdits autoritzats» (art. 317 TFUE), i en general disposa d’altres poders propis d’execució conforme als tractats (art. 17.1 TFUE). Finalment, el poder judicial correspon al Tribunal de Justícia de la UE, juntament amb els òrgans jurisdiccionals dels Estats membres, que en la pràctica són els jutges ordinaris del dret de la Unió. Aquí la correspondència entre poder i institució és similar a l’existent dins dels Estats. Correspondències amb el sistema clàssic de separació de poders Institucions Comissió Europea Funcions principals - Iniciativa legislativa - Elaboració del projecte de pressupost anual - Guardiana dels tractats - Execució del pressupost - Funcions de coordinació, execució i gestió - Representació de la UE en l’escena internacional Representen Correspondència amb L’interès general de Poder executiu la UE 68 Dret de la Unió Europea Institucions Funcions principals Representen Consell - Funció legislativa - Funció pressupostària - Coordinació de les polítiques econòmiques L'interès dels Estats membres Consell Europeu Donar a la Unió els impulsos necessaris per al seu desenvolupament i definir les seves orientacions i prioritats polítiques generals L'interès dels Estats membres Correspondència amb - Poder legislatiu - Poder executiu Parlament Europeu - Funció legislativa - Funció pressupostària - Control democràtic L'interès dels Poder legislatiu ciutadans de la UE Tribunal de Justícia Garanteix el respecte al dret de la Unió L'interès global Poder judicial de l'imperi del dret 3.3. Controls Igual que en els sistemes constitucionals dels Estats democràtics contemporanis, i molt especialment en els règims parlamentaris, en el TUE s’articulen diversos mitjans de control entre les institucions, amb la finalitat d’evitar un abús de poder per qualsevol d’elles. En efecte, al costat del control judicial exercit pel Tribunal de Justícia de la UE, encarregat de vigilar les institucions europees, els Estats membres i els particulars que es troben sota la jurisdicció d’aquests, a través d’un complex sistema de recursos, el TUE conté també altres mecanismes no judicials de control, que creen una sèrie de controls creuats entre els òrgans i les institucions: a) La Comissió controla el respecte i l’aplicació del dret de la Unió per part dels Estats membres, a través del procediment per incompliment o de constatació d’infraccions (art. 258 TFUE), i per les empreses establertes al territori de la UE, en matèria de Dret de la Competència (art. 105 TFUE). b) El Tribunal de Comptes controla l’execució del pressupost per part de la Comissió i, en general, la totalitat de les despeses i ingressos de la Unió (art. 287 TFUE). c) El PE i el Consell realitzen el control extern i polític de l’execució del pressupost per la Comissió (arts. 318 i 319 TFUE). d) Per reforçar l’eficàcia de la lluita contra el frau i contra tota activitat il·legal que perjudiqui els interessos financers de la Unió, el 1999 es va crear l’Oficina Europea de Lluita contra el Frau (OLAF) en el si de la Comissió, que exerceix amb independència funcions de recerca interna en aquestes matèries, en els termes previstos en l’art. 325 TFUE. Tema 7. Model organitzatiu e) 69 El PE exerceix el control polític de la Comissió i, en alguns supòsits, del Consell, per diverses vies: la constitució de comissions temporals de recerca (art. 226 TFUE); les interpel·lacions i preguntes (art. 230 TFUE); l’examen de l’informe general que li presenta anualment la Comissió (art. 233 TFUE) i l’aprovació d’una moció de censura que, en cas de prosperar, provocarà la dimissió col·lectiva de la Comissió (art. 234 TFUE). O en l’exercici de la seva funció de control, el PE es recolza, a més, en la labor del Defensor del Poble Europeu: «facultat per rebre les reclamacions de qualsevol ciutadà de la Unió o de qualsevol persona física o jurídica que resideixi o tingui el seu domicili social en un Estat membre, relatives a casos de mala administració en l›acció de les institucions, òrgans o organismes de la Unió, amb l›exclusió del Tribunal de Justícia de la UE en l›exercici de les seves funcions jurisdiccionals» (art. 228 TFUE). 4. EQUILIBRI INSTITUCIONAL D’acord amb el que acabes de llegir, el Tribunal de Justícia ha deduït l’existència d’un principi estructural de les Comunitats aplicable a la Unió Europea, tal com ha estat refundada pel Tractat de Lisboa, relatiu a les relacions entre les institucions: el principi d’equilibri institucional. En virtut d’aquest principi, les institucions gaudeixen de poders determinats que exerceixen autònomament, de manera que els poders atribuïts a una institució no poden ser exercits per una altra institució, cada institució ha d’exercir les competències que li han estat atribuïdes pels tractats en les modalitats i condicions que allí s’hi prevegin. D’aquesta manera, cada institució només pot exercir una determinada competència en la mesura en què troba una base jurídica suficient que li permeti fer-ho i dins els límits que aquesta fixi. El principi d’equilibri institucional suposa, per tant, que les institucions han de respectar l’àmbit propi i aliè de competències en els processos decisoris, d’execució i de control de l’ordenament de la Unió, d’acord amb l’assignació de competències realitzada pels tractats. Aquesta autonomia no els permet desentendre’s de les tasques de les altres, sinó que, per contra, genera un deure de col·laboració mútua. L’art. 13.2 TUE consagra aquest principi en establir que: «Cada institució actuarà dins els límits de les atribucions que li confereixen els tractats, conformement als procediments, condicions i finalitats establertes en els mateixos. Les institucions mantindran entre si una cooperació lleial». En aquest sentit, el Tractat de Niça (2001) va incorporar una declaració annexa, relativa als acords interinstitucionals14, en la que es recordava que les relacions entre les institucions es regeixen pel deure de cooperació lleial i que, quan sigui necessari facilitar l’aplicació de les disposicions del Tractat, el Parlament, el Consell i la Comissió podran concloure acords interinstitucionals que, en cap cas, modificaran o completa- 14 Declaració relativa a l’art. 10 del TCE. 70 Dret de la Unió Europea ran les disposicions del Tractat, i que només es podrien celebrar amb el consentiment de les tres institucions. Un exemple és l’Acord Interinstitucional de 17 de maig de 2006, sobre disciplina pressupostària i bona gestió financera, realitzat amb l’objecte de solucionar els problemes entre el PE i el Consell en la classificació de les despeses de la Unió, determinant per a la participació d’ambdues institucions en el procés decisori del pressupost. 5. RECAPITULACIÓ L’evolució orgànica del procés d’integració europea reflecteix la tendència sostinguda cap a la unificació institucional i subjectiva del procés d’integració europea. Les set institucions de la UE encarnen aquest marc institucional únic, format per la Comissió, el Consell, el Consell Europeu, el PE, el Tribunal de Justícia de la UE, el Tribunal de Comptes i el Banc Central Europeu, configurant un model organitzatiu original: el PE representa l’interès dels ciutadans de la UE; el Consell i el Consell Europeu, els interessos de cada Estat membre; la Comissió, els interessos de la Unió; i el Tribunal de Justícia, la correcta intepretación i aplicació del dret de la UE. Al BCE li correspon dirigir la política monetària i al Tribunal de Comptes, mantenir una gestió pressupostària adequada i transparent. El principi de cooperació lleial exigeix a les institucions el respecte mutu dels seus poders respectius i el deure de col·laborar entre si pel seu acompliment més correcte i per la consecució dels objectius dels tractats. La labor de les institucions es troba, a més, recolzada per un entramat d’òrgans auxiliars, establerts pels tractats o creats per les pròpies institucions, dotats de funcions específiques i que no formen part d’aquesta estructura institucional única, i que han estat objecte de la mateixa unificació que han experimentat les institucions. Així succeeix amb el Comitè de les Regions, el Consell Econòmic i Social i el Defensor del Poble, entre altres. Per sobre de tot aquest complex edifici orgànic, en la seva clau de volta, trobem una institució de la màxima importància: el Consell Europeu, les reunions periòdiques dels caps d’Estat i de Govern que insuflen l’alè polític al conjunt de la Unió. 6. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Alcoceba Gallego, M. A.; Manero Salvador, A. (coord.), El Tratado de Lisboa. Análisis y perspectivas, pàg. 165-190. Gutiérrez Espada, C.; i Cervell Hortal, M. J., «El Tratado de Lisboa y las Instituciones (no jurisdiccionales) de la Unión», en Fernández Liesa, C. R.; Díaz Barrado, C. M. (dir.). TEMA 8 PARLAMENT EUROPEU Susana Borràs Pentinat i Víctor M. Sánchez Sumari: 1. Introducció. 2. Elecció. 3. Règim jurídic electoral i incompatibilitats. 4. Composició. 5. Organització interna. 6. Competències. 7. Recapitulació. 8. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ L’art. 10.1 TUE estableix que el funcionament de la UE es basa en la democràcia representativa. El Parlament Europeu (PE) representa millor que cap altra institució de la Unió aquest principi donada la seva forma d’elecció. La legitimitat democràtica de la Unió es tradueix principalment en el fet que els ciutadans europeus –nacionals, a més, d’un o altre Estat membre–, procedeixen a triar els diputats del PE per sufragi universal directe, convocat periòdicament en cada Estat membre. Aquest és el principal dret polític vinculat a la Ciutadania europea. Així, com resa l’art. 10.2 TUE, els ciutadans de la Unió estan directament representats en la Unió a través del PE. Actualment, el PE representa més de 500 milions de ciutadans de la UE. El PE, també denominat en termes periodístics Europarlament o Eurocambra, és la institució que més canvis ha sofert al llarg de l’evolució de la UE. La seva denominació, per exemple, va canviar el 1962 (Resolució de 30 de març de 1962) d’«Assemblea» a «Parlament Europeu», que és la seva denominació actual en el TUE. Encara que hi ha altres canvis més importants que s’han produït al llarg de la seva història: el procediment d’elecció, la seva participació en el procés d’adopció de decisions, el seu control sobre la Comissió, etc. Tots mostren la importància creixent d’aquesta institució dins la UE. No en va, el Parlament és la institució esmentada en primer lloc en el TUE i el seu president té preferència protocolària sobre les altres autoritats de la UE. 2. ELECCIÓ Fins 1979, els diputats del Parlament eren triats per cada parlament nacional dels Estats membres, la qual cosa feia que, en la pràctica, tinguessin un mandat doble: el del seu parlament nacional i el de l’Assemblea. El Consell, d’acord amb les previ- 72 Dret de la Unió Europea sions dels tractats originaris, va adoptar el 20 de setembre de 1976 una decisió i una Acta annexa relativa a l’elecció del nou PE15. L’Acta és un tractat internacional que modificava els tractats originaris i canviava la forma de triar els parlamentaris europeus per aplicar un sistema de sufragi universal directe. Les primeres eleccions per sufragi universal directe es van celebrar el 1979 i des de llavors se celebren periòdicament cada cinc anys. Segons el TFUE, el procediment electoral del PE hauria de convertir-se en uniforme per a tots els Estats membres o articular-se basat en uns principis comuns a tots ells (art. 223.1 TFUE), tot i que encara no hagi estat adoptat. En absència d’aquesta norma general sobre el règim electoral, totes les eleccions celebrades s’han fet d’acord amb les disposicions específiques presents en les legislacions de cada membre per a les eleccions al PE16. A més de les regles genèriques fixades en l’Acta de 1976 existeixen, per tant, tantes normatives d’elecció com Estats membres respecte del sistema d’escrutini, la fixació de circumscripcions electorals (úniques o regionals), les incompatibilitats, l’edat mínima per al sufragi actiu i passiu, l’elaboració de llistes (obertes o bloquejades), etc. El dret de la Unió preveu, a més, les seves pròpies incompatibilitats per a l’exercici del càrrec de parlamentari europeu. 3. RÈGIM JURÍDIC ELECTORAL I INCOMPATIBILITATS Tots els ciutadans de la Unió tenen el dret a ser electors i elegibles en les eleccions al PE des del seu lloc de residència en igualtat de condicions que els nacionals de l’Estat on resideixen (art. 22.2 TFUE). Aquest dret es va desenvolupar amb la Directiva 93/109/CE, de 6-12-199317. A Espanya s’aplica un sistema de circumscripció única, de manera que se sumen els vots de tots els ciutadans espanyols, i es reparteixen proporcionalment els escons, aplicant com és habitual el sistema d’Hondt. Aquest sistema es regula en la Llei Orgànica del Règim Electoral General (LOREG), que recull, en el seu Títol VI, totes les disposicions especials relatives a l’elecció del PE: circumscripció única, prohibició d’acumulació de mandats parlamentaris, causes d’inelegibilitat, llistes bloquejades, escrutini proporcional que afavoreix els grans partits, etc. Existeixen també altres disposicions administratives internes que regulen les qüestions relatives a la inscripció a l’Oficina del Cens Electoral mitjançant el compliment de certs requisits. Les incompatibilitats amb l’exercici del mandat com a europarlamentari poden ser, per tant, derivades de la Unió Europea o nacionals. 15Decisió 76/787/CECA, CEE, Euratom del Consell, de 20 de setembre de 1976. 16Art. 7.2 de l’Acta relativa a l’elecció dels representants al Parlament Europeu per sufragi directe (1976). 17DO L 329, de 30-12-1993, modificada per Directiva 2013/1/UE del Consell de 20 de desembre de 2012, per la que es fixen les modalitats d’exercici del dret de sufragi passiu en les eleccions al Parlament Europeu per part dels ciutadans de la Unió residents en un Estat membre del que no siguin nacionals. Tema 8. Parlament Europeu 73 Incompatibilitats bàsiques dels eurodiputats, segons l’Acta electoral europea de 1976 Els eurodiputats no poden ser: Membre del Govern d’un Estat membre (ho són del Consell). Membre de la Comissió (garanteix la independència política d’aquesta institució). c) Jutge, advocat general o secretari del TJCE (per respecte a la imparcialitat imprescindible de la institució judicial). d) Membre del Tribunal de Comptes, del Comitè Econòmic i Social o del Comitè de les Regions (per motius d’imparcialitat i separació mínima dels òrgans subsidiaris). e) Membre de comitès o organismes creats pels tractats o en aplicació d’aquests tractats. f) Membre del Consell d’Administració o del Comitè de direcció o empleat del Banc Europeu d’Inversions. g) Funcionari o agent en actiu de les institucions o dels seus òrgans especialitzats. a) b) La qualitat de parlamentari europeu és incompatible des de 2004 amb la condició de parlamentari nacional. 4. COMPOSICIÓ El PE està compost actualment per 751 eurodiputats que, segons l’art. 14.2 TUE, són representants «dels ciutadans de la Unió». No es tracta, en conseqüència, d’una encarnació dels pobles d’Europa en sentit cultural, o de les regions europees que poden conviure dins un mateix Estat, ni en els casos en què el règim electoral es fa per circumscripcions regionals. Les regions, amb aquests significats, tenen un altre fòrum de representació: el Comitè de les Regions. El repartiment d’escons no és directament proporcional a la població dels Estats membres. El paràgraf 2 de l’art. 14 del TUE proclama a les clares que «la representació dels ciutadans serà decreixentment proporcional» creant una forquilla de mínims i de màxims. L’assignació mínima de diputats a un Estat, amb independència de la població, serà de 6 eurodiputats i la màxima de 96 assignats. S’afavoreix per això els Estats petits en la seva representació. Per exemple, un escó de Luxemburg representa una població de 60.000 luxemburguesos, però un escó d’Espanya en representa, aproximadament, 600.000, i un d’Alemanya, 800.000. 74 Dret de la Unió Europea Distribució d’escons per Estats Distribució d’escons després de les eleccions al Parlament Europeu 2014 >2010 2014 Estat membre 2007 2009 Niça Lisboa >2010 2014 Estat membre 2007 2009 Niça Lisboa >2010 2014 Estat membre 2007 2009 Niça Lisboa Alemanya 99 99 96 96 Rep. Txeca 24 22 22 21 Eslovàquia 14 13 13 13 França 78 72 74 74 Grècia 24 22 22 21 Irlanda 13 12 12 11 Itàlia 78 72 73 73 Hongria 24 22 22 21 Lituània 13 12 12 11 Regne Unit 78 72 73 73 Portugal 24 22 22 21 Letònia 9 8 9 8 Espanya 54 50 54 54 Suècia 19 18 20 20 Eslovènia 7 7 8 8 Polònia 54 50 51 51 Àustria 18 17 19 18 Xipre 6 6 6 6 Romania 35 33 33 32 Bulgària 18 17 18 17 Estònia 6 6 6 6 Països Baixos 27 25 26 26 Finlàndia 14 13 13 13 Luxemburg 6 6 6 6 Bèlgica 24 22 22 21 Dinamarca 14 13 13 13 Malta 5 5 6 6 785 736 754 751 Croàcia Total: 6 En les eleccions europees de 7 de juny de 2009 es va aplicar encara la composició fixada pel Tractat de Niça, en el que s’assignava a cada país un nombre d’escons fins un total de 736 escons, en lloc dels 785 que hi havia anteriorment. Amb l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa el Parlament Europeu ha augmentat la seva grandària però no pot tenir més de 751 diputats (750 més el president) des de les eleccions europees de 2014 (art. 14.2 TUE). El Consell Europeu va aprovar en la seva reunió de 27 i 28 de juny de 2013 la Decisió sobre la composició del Parlament Europeu18 per la legislatura 2014-2019. Aquesta Decisió es tornarà a revisar abans de la futura legislatura 2019-2024. L’objectiu serà establir un sistema que faci possible que en el futur, abans de cada nova elecció al PE, es distribueixin els escons entre els Estats membres de manera cada vegada més equitativa, objectiva i transparent, tenint en compte qualsevol possible variació en el nombre i en les tendències demogràfiques de les respectives poblacions dels membres. 5. ORGANITZACIÓ INTERNA El Parlament ha adoptat el seu propi reglament de funcionament intern (art. 232 TFUE)19 on es desenvolupen les qüestions relatives a l’estatut de membre del PE, la creació dels grups polítics, l’organització dels treballs parlamentaris i el sistema de votacions i de quòrum. 18 Decisió del Consell Europeu de 28 de juny de 2013 per la que es va fixar l’actual composició del Parlament Europeu. 19 Reglament intern del Parlament Europeu (Diari Oficial L 44 de 15-2-2005), adaptat al Tractat de Lisboa per la Decisió del Parlament Europeu, de 25 de novembre de 2009, sobre l’adaptació del Reglament al Tractat de Lisboa (2009/2062(REG)). El Reglament intern per a la VIII legislatura del PE es va aprovar el juliol de 2014. Tema 8. Parlament Europeu a) 75 Estatut dels parlamentaris. Els parlamentaris són triats per períodes de cinc anys, voten de manera individual, no estan subjectes a mandat imperatiu, i tenen privilegis i immunitats similars a les que gaudeixen els parlamentaris nacionals. Els privilegis i immunitats estan recollits en el Capítol III (arts. 8 a 10) del Protocol sobre els privilegis i les immunitats de les Comunitats Europees, de 8 d’abril de 1965. Es refereixen: a) a la llibertat de moviments dels diputats quan es dirigeixin al PE o en tornin; b) en matèria duanera i de control de canvi gaudeixen, del seu propi Estat, de les mateixes facilitats que les concedides als alts funcionaris quan es desplacen a l’estranger en missió oficial de caràcter temporal; i pel que fa als Governs dels altres Estats membres, de les mateixes facilitats que les concedides als representants de Governs estrangers en missió oficial de caràcter temporal; c) se’ls reconeix la inviolabilitat de la seva persona per les opinions o els vots emesos en l’exercici de les seves funcions; d) i durant el període de sessions, els diputats gaudeixen al seu propi territori nacional, de les immunitats reconegudes als membres del Parlament del seu país i al territori de qualsevol altre Estat membre, d’immunitat davant de tota mesura de detenció i de tota actuació judicial. No podrà invocar-se la immunitat en cas de flagrant delicte ni podrà aquesta obstruir l’exercici pel Parlament Europeu del seu dret a suspendre la immunitat d’un dels seus membres. b) Grups polítics. Els parlamentaris s’agrupen dins el PE per ideologies i no per nacionalitats. D’acord amb l’art. 10.4 del TUE, els partits polítics a escala europea contribuiran a formar la consciència política europea i a expressar la voluntat dels ciutadans de la Unió. Tot grup polític ha d’estar integrat per diputats triats en almenys una cinquena part dels Estats membres. El nombre necessari per la seva constitució és de dinou. També existeixen els «no inscrits», aquells diputats que no pertanyen a cap grup polític. Aquesta qüestió és important a l’hora de crear comissions parlamentàries o de designar la mesa del PE. Dins el PE, per exemple, estan el Grup Popular Europeu, el Grup Socialista, el Grup dels Verds, etc. Encara que els parlaments no estan subjectes a mandat imperatiu, amb ells succeeix igual que en els parlaments nacionals: estan sotmesos a la disciplina de partit. No tant a la disciplina de grup polític, que és més feble. Composició per grups polítics (legislatura 2014-2019) 76 Dret de la Unió Europea Repartiment d’escons entre els membres dels grups polítics c) Organització dels treballs parlamentaris. La seu del Ple del PE està a Estrasburg. El PE s’organitza per a la realització dels seus treballs en una mesa del PE, la Conferència de Presidents, la Conferència de Presidents de Comissió, les comissions parlamentàries permanents o temporals, i el president del PE. A més, està dotat d’una secretaria general pròpia. Cada període parlamentari té dotze sessions, i també es poden celebrar sessions extraordinàries a petició de la majoria dels seus membres, del Consell o de la Comissió (que se celebren a Brussel·les). El president és el màxim representant institucional del Parlament. S’ocupa de les relacions exteriors de la institució i de les relacions amb les altres institucions de la Unió, dirigeix les sessions plenàries del PE, així com les reunions de la mesa i de la Conferència de Presidents i aprova el pressupost. Els dotze períodes de quatre dies per a sessions plenàries se celebren a la seu d’Estrasburg. Un mes a l’any la sessió és doble, per cobrir el període de vacances a l’agost. Hi ha sis períodes suplementaris de dos dies per a sessions plenàries a Brussel·les. La mesa es compon del president, dels vicepresidents (14) i dels qüestors. S’encarrega de les responsabilitats administratives i financeres relacionades directament amb els diputats, la Secretaria i els funcionaris i agents del PE. Tots són escollits per un període de dos anys i mig. La Conferència de Presidents reuneix el president del Parlament i els presidents dels grups polítics. Estableix l’ordre del dia de les sessions plenàries i el calendari de les tasques dels òrgans parlamentaris, així com les competències i la composició de les comissions i de les delegacions parlamentàries. Per preparar els treballs de les sessions del Parlament, els diputats es reparteixen en comissions i subcomissions permanents (per exemple, Pressupostos; Llibertats i Drets dels Ciutadans; Justícia i Afers Interiors; Ocupació i Assumptes Socials; Pesca; etc.); en comissions temporals que tracten problemes específics i en comissions de recerca. També existeixen comissions parlamentàries mixtes, que mantenen relacions amb els parlaments dels Estats vinculats a la UE mitjançant acords d’associació, i delegacions interparlamentàries, que Tema 8. Parlament Europeu 77 duen a terme una funció similar amb un gran nombre de parlaments d’altres Estats i amb organitzacions internacionals. La Conferència de Presidents de Comissió i la Conferència de Presidents de Delegació reuneixen, respectivament, tots els presidents de les comissions parlamentàries temporals o permanents, o de les delegacions interparlamentàries permanents. Les comissions parlamentàries i les delegacions parlamentàries es reuneixen una o dues vegades al mes a Brussel·les. Els seus debats són públics. La Secretaria General té la seva seu a Luxemburg i està formada per uns cinc mil funcionaris, a més dels agents dels grups polítics i dels assistents parlamentaris. A causa de les vint-i-tres llengües amb què treballa el PE, un terç del personal està destinat al servei lingüístic. d) Votacions i quòrum. El PE és l’única institució de la Unió que es reuneix i delibera sempre en públic. Els seus debats, dictàmens i resolucions es publiquen en el DOUE. El sistema general previst per a l’adopció de decisions del PE és el de la majoria dels vots emesos (art. 231 TFUE). El quòrum mínim per procedir a les votacions és d’un terç dels membres amb mandat en curs. La constatació d’aquest quòrum només és exigible si és demanat per vint-i-tres diputats abans de la votació. De vegades es preveuen majories diferents per a certes qüestions. Per exemple, la moció de censura a la Comissió exigeix una doble majoria: dos terços dels vots emesos, i majoria absoluta de la totalitat d’escons del PE (art. 234 TFUE). 6. COMPETÈNCIES El PE exerceix funcions pressupostàries, té poders legislatius, i poders de control polític i jurídic. Amb aquestes cartes de presentació, les seves funcions s’assemblen a les que exerceixen d’ordinari els parlaments nacionals: a) Funcions pressupostàries. El Consell i el PE han de posar-se d’acord, dins els límits dels recursos propis, sobre la programació de les despeses que hagin de ser jurídicament vinculants (art. 312 TFUE). Amb el nou Tractat de Lisboa s’incorpora la pràctica establerta del marc financer plurianual, que ha de comptar amb la preceptiva aprovació del Parlament. Tot el pressupost, per tant, ha de ser adoptat conjuntament pel Parlament i el Consell, d’acord amb el marc financer plurianual. Aquesta és una competència important que permet al Parlament mostrar les seves prioritats polítiques. El pressupost de la UE només entrarà en vigor després de ser signat pel president del PE. Amb el Tractat de Lisboa, va desaparèixer la distinció entre les anomenades «despeses obligatòries» (ajudes directes a l’agricultura per exemple) i «no obligatòries» (art. 314 TFUE): el Parlament i el Consell hauran de fixar totes les despeses de manera conjunta. A més, l’adopció del Reglament financer ha d’estar subjecta al procediment legislatiu ordinari (art. 322 TFUE). Aquesta innovació reequilibra el pes respectiu d’ambdues institucions a l’hora d’aprovar el pressupost de la UE20. En el tema 20 Resolució del Parlament Europeu, de 7 de maig de 2009, sobre els aspectes financers del Tractat de Lisboa (2008/2054 (INI)). 78 b) c) Dret de la Unió Europea 15 pots conèixer amb detall les particularitats del procediment pressupostari, inclosa la participació del PE. Participació en el procés legislatiu. El Parlament pot proposar l’exercici de la iniciativa legislativa a la Comissió. Ja hem vist que la iniciativa legislativa és una competència que reté pràcticament en monopoli la Comissió. I no han faltat, al llarg de la història de la UE, propostes perquè el PE també pugui participar en l’exercici d’aquesta competència. Però els Estats sempre s’han oposat a aquesta possibilitat. Actualment, l’art. 225 TFUE reconeix al PE només el dret a presentar a la Comissió les propostes que estimi oportunes sobre qualsevol assumpte que, al seu judici, requereixi l’elaboració d’un acte de la Unió per a l’aplicació dels tractats. Però això no significa que el PE pugui substituir la Comissió en l’apreciació sobre les prioritats normatives de la UE i el seu moment d’utilització. Si la Comissió no és receptiva a les propostes del PE, aquest té dues vies concretes d’actuació: plantejar la moció de censura de la Comissió, o iniciar un procediment contra la Comissió per inactivitat o omissió del seu deure. Amb el Tractat de Lisboa, a més, es reconeix també un dret d’iniciativa al Parlament Europeu en el procediment de revisió del tractat, formant part de la Convenció que constitueix el nucli del nou procediment ordinari de revisió, i es requereix la seva aprovació cas que el Consell desestimi la convocatòria d’una Convenció per a modificacions menors (art. 48 TUE). El pes decisiu del PE en el procés normatiu té la màxima expressió en altres modalitats de participació que, en aquests moments, estan obertes al PE. Existeixen dues formes bàsiques de participació en el procés decisori: en major importància i intensitat, en el procediment legislatiu ordinari (abans anomenat procediment de codecisión) i en els procediments legislatius especials. Amb el nou Tractat de Lisboa, el procediment legislatiu ordinari s’amplia a altres camps abans no previstos, com l’establiment del pressupost comunitari, la política agrícola o els assumptes de justícia i interior. Això significa que, en una sèrie d’àrees en què abans, com a màxim, se’l consultava, el PE tindrà tant poder legislador com el Consell. Entre elles figura la immigració legal, la cooperació judicial penal (Eurojust, prevenció de la delinqüència, aproximació de les normes penals, infraccions i sancions), la cooperació policial (Europol) i determinats aspectes de política comercial o agrícola. D’aquesta manera, el Parlament intervé en gairebé tots els processos legislatius, adquirint major protagonisme mitjançant aquesta extensió del procediment de decisió conjunta amb el Consell de la UE, sent aplicable pel 95 % de la legislació de la Unió. La major participació del Parlament incrementa la legitimitat democràtica de la legislació de la Unió. Atès que la participació del PE en el procés decisori de la UE és l’element que s’ha pres per categoritzar aquests procediments, els estudiarem amb detall en el tema 14 titulat «Procediments Legislatius». Funcions de control (polític i jurídic). El PE rep informació contínuament del president de la Comissió, dels comissaris i del president del Consell sobre la conducció general de les diferents polítiques de la Unió. Això li permet exercir un control polític ampli sobre el funcionament de la Unió amb procediments molt semblats als dels parlaments nacionals. El PE controla les altres institucions mitjançant: Tema 8. Parlament Europeu 79 • Interpel·lacions i preguntes escrites (art. 230 TFUE i art. 36 TUE) dirigides a la Comissió. Així mateix, el Consell Europeu i el Consell compareixeran davant el Parlament en les condicions fixades pel reglament intern del Consell Europeu i pel del Consell (art. 230 TFUE). A més, El PE podrà dirigir preguntes o formular recomanacions al Consell i a l’Alt Representant (art. 36 TUE). A més, dues vegades l’any es procedeix a un debat sobre els progressos realitzats en el desenvolupament de la política exterior i de seguretat comuna, inclosa la política comuna de seguretat i defensa. Així, el nou Tractat de Lisboa estableix una participació més important del PE que reforça i fins i tot estén, encara que en menor mesura, les seves funcions de control polític en l’àmbit de la PESC (art. 36 TUE). • Discussió pública i valoració –en forma de resolució– de l’informe general anual (art. 233 TFUE) i dels informes sectorials presentats per la Comissió al PE. Les resolucions s’envien al Consell, a la Comissió, als governs i als parlaments nacionals. • Creació de comissions de recerca (art. 226 TFUE) per examinar al·legacions d’infracció o de mala administració en l’aplicació del dret de la Unió (es creen a petició d’una quarta part dels diputats i no poden examinar fets sobre els que estigui coneixent un òrgan jurisdiccional mentre dura aquest procediment). • Exercici de la moció de censura contra la Comissió (art. 234 TFUE). És un dels instruments més traumàtics de control polític sobre la Comissió. La moció de censura a la Comissió pot ser plantejada per una dècima part dels parlamentaris, per escrit i de forma motivada. Amb la finalitat de no facilitar l’èxit de la proposta, el procediment de votació és molt peculiar. La votació és nominal i pública, i necessita una majoria doble: dos terços dels vots expressats i la majoria absoluta dels membres que componen el PE. Si la moció de censura és aprovada per majoria de dos terços dels vots emesos que representin, al seu torn, la majoria dels diputats que componen el Parlament Europeu, els membres de la Comissió hauran de dimitir col·lectivament dels seus càrrecs i l’Alt Representant de la Unió per a Afers Exteriors i Política de Seguretat haurà de dimitir del càrrec que exerceix en la Comissió. La moció de censura no ha prosperat mai en els set casos en què s’ha presentat. Però l’últim, associat a la mala gestió i la corrupció de la Comissió en el cas de les «vaques boges», va acabar amb la dimissió col·lectiva de la Comissió, presidida per Jacques Santer, el març de 1999. d) Participació en el nomenament i control d’altres institucions o òrgans. El PE participa, amb diferents procediments, en el nomenament dels membres de la Comissió, del seu president i de l’Alt Representant de la Unió per Afers Exteriors i Política de Seguretat, que se sotmetran col·legiadament al vot d’aprovació del Parlament Europeu (art. 17.7 TUE); en la designació i el control de les activitats del Defensor del Poble (art. 228 TFUE); en els nomenaments dels membres del Tribunal de Comptes (art. 286 TFUE), dels membres i el president del Comitè Executiu del BCE (art. 283.2 TFUE) i dels jutges i advocats generals del Tribunal de Justícia i del Tribunal General (art. 255 del TFUE). 80 Dret de la Unió Europea e) Dret de petició davant el PE (art. 227 TFUE). Es tracta d’un dels drets vinculats a la ciutadania de la Unió. Tot ciutadà de la Unió, així com qualsevol persona física o jurídica, pot presentar individualment o col·lectivament una petició al PE sobre qualsevol assumpte de la UE que l’afecti directament. En el tema 22 es desenvolupa una mica més aquest dret. Participació en l’autorització de cooperacions reforçades i en la retirada de la Unió. Amb el Tractat de Lisboa serà més fàcil que fins ara recórrer a la cooperació reforçada. L’art. 329.1 TFUE requereix l’aprovació de la cooperació per part del Parlament, abans de ser concedida pel Consell. Recorda també que el TUE, en el seu art. 50, inclou una clàusula de sortida en la que es defineixen les modalitats i els procediments mitjançant els que un Estat membre podrà retirar-se de la Unió. L’acord final amb els detalls de la retirada també requereix l’aprovació prèvia del Parlament Europeu. Participació en processos disciplinaris. D’acord amb l’art. 7 del TUE a més a més dels Estats, la Comissió i el Consell, el PE pot constatar l’existència d’un risc clar de violació greu per part d’un Estat membre dels valors fonamentals de la Unió recollits en l’art. 2 TUE, és a dir, el respecte a la dignitat humana, la llibertat, la democràcia, la igualtat, l’estat de dret i els drets humans, inclosos els drets de les persones pertanyents a minories. Aquesta determinació pot derivar, en cas de l’existència de la violació greu i persistent d’aquests valors, en la suspensió dels drets derivats dels tractats a l’Estat membre de què es tracti. Control de la legalitat. El PE té la possibilitat de recórrer al TJUE iniciant el procediment d’anul·lació dels actes de la Unió en igualtat de condicions que les altres institucions (art. 263 TFUE). Abans de l’entrada en vigor del Tractat de Niça (2001) aquest dret només se li reconeixia parcialment –justificant l’interès concret mitjançant la violació de les seves prerrogatives en el procediment decisori–. Igualment, el PE pot sol·licitar al TJUE que dictamini sobre la compatibilitat amb el dret de la Unió dels acords internacionals que vulgui celebrar la UE amb Estats tercers (art. 218.6 TFUE). f) g) h) 7. RECAPITULACIÓ Si llegíssiu l’antic art. 189 TCE tal com va quedar modificat amb l’entrada en vigor del Tractat de Niça (2001) podríeu veure que la voluntat de la UE, immersa en un nou període d’ampliacions, era la de fixar un límit màxim de 732 parlamentaris europeus amb vista a les futures ampliacions. Amb l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa (2007), l’actual art. 14, apartat 2 del Tractat UE fixa la seva composició futura màxima en 751 parlamentaris, tal com ha quedat la composició de l’hemicicle europeu després de les eleccions de 2014. La xifra continua semblant elevada si se’l vol dotar de l’agilitat i l’eficàcia necessàries en els temps presents, encara que millori els 785 parlamentaris amb els que ha arribat a comptar. Ha d’evolucionar la composició del PE cap a una representació proporcional dels ciutadans europeus i prescindir de la distribució d’escons entre els Estats? És viable la creació de circumscripcions transnacionals? Tot depèn d’una qüestió de «lleialtat» del poble. Tema 8. Parlament Europeu 81 Si la ciutadania europea aconseguís sentir una lleialtat general cap a les institucions polítiques europees i, especialment, cap al PE com a instrument real de representació de la ciutadania europea, tindria sentit una evolució en aquesta direcció. No obstant això, aquesta circumstància dista molt de la realitat actual. La ciutadania europea és una construcció sobre el paper. L’evolució de la taxa de participació en les eleccions europees té un perfil clarament descendent. Les primeres eleccions el 1979 van obtenir una participació del 63 % de l’electorat. Les de 2009 d’un preocupant 43 % i en les de 2014 va caure una mica més, al 42,61 %. El valor legitimador de la UE que s’ha volgut transmetre amb l’increment de les competències del PE no ha calat prou en l’opinió pública. Encara amb aquestes limitacions, l’ampli ventall de poders exercit pel PE en l’actualitat (proposta legislativa, aprovació del pressupost, discussió pública general sobre el funcionament de la Unió, control de les institucions, etc.) reforça els contrapesos jurídics i polítics a l’acció del Consell i de la Comissió i incrementa la pluralitat de sensibilitats polítiques que ha de nodrir el funcionament de la Unió. Els canvis introduïts pel Tractat de Lisboa contribueixen en el seu conjunt a augmentar la legitimitat democràtica i l’eficàcia de la Unió, en la mesura que amplia els poders i les competències del PE. 8. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Andrés Sáenz de Santa María, M. P.; González Vega, J. A.; Fernández Pérez, B., «El Parlamento Europeo», en Introducción al Derecho de la Unión Europea, Ed. Eurolex, Madrid, 1999, pàg. 209-229. Galeote Quecedo, G., «¿Cómo está constituido el Parlamento Europeo? Funciones y Estructura», en A. Viñolo Rico, M. R. García Molina, C. Rueda Fernández, El Ciudadano ante las Instituciones Públicas (mundiales, europeas y nacionales), 2008, pàg. 41-52. Molina del Pozo, C. F.; Degiorgis de Pirro, P. E., El control parlamentario de las Políticas Comunitarias. Legitimidad, eficacia y participación. Ed. Cálamo, 2004, pàg. 36-137. Palomares Amat, M., «Ciudadanía de la Unión, nacionalidad y derecho de voto a las elecciones al Parlamento Europeo», en Noticias de la Unión Europea, 24 (2008), juliol, núm. 282, pàg. 43-48. TEMA 9 CONSELL EUROPEU I CONSELL Víctor M. Sánchez i Miguel Ángel Martín López Sumari: 1. Introducció. 2. Consell Europeu. 3. Consell. 3.1. Composició. 3.2. Organització interna i funcionament. 3.2.1. Presidència. 3.2.2. Comitè de Representants Permanents. 3.3. Votació. 4. Recapitulació. 5. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ La representació dels governs dels Estats membres en l’estructura institucional de la Unió Europea resideix en el Consell Europeu i en el Consell. El Consell és el màxim òrgan decisori de la Unió ja que està dotat de la competència legislativa més àmplia. El Consell Europeu, elevat amb el Tractat de Lisboa a la categoria d’institució de la UE, és la institució que orienta políticament el conjunt de la Unió. Vegem separadament la seva composició respectiva, així com certs detalls relatius al funcionament i atribucions segons estableixen els tractats. 2. CONSELL EUROPEU El Consell Europeu ha estat incorporat formalment a l’elenc d’institucions de la UE amb el Tractat de Lisboa, encara que els seus orígens de facto es poden remuntar a 1974. L’Acta Única Europea (1986) va suposar la primera regulació formal del seu procediment i funcions. L’actual TUE manté els aspectes essencials d’aquest òrgan, si bé ha incorporat certes novetats que convé conèixer. Encara que no té seu, segons el Tractat de Niça, des de l’1 de maig de 2004 totes les seves reunions se celebren a Brussel·les. El Consell Europeu està integrat pels caps d’Estat i de Govern dels Estats membres de la Unió, així com pel seu president i pel president de la Comissió (art. 15.2 TUE). També participa en els seus treballs l’Alt Representant de la Unió per a Afers Exteriors i Política de Seguretat. L’art. 15.1 TUE estableix que el Consell Europeu s’encarrega de donar a la Unió els impulsos necessaris per al seu desenvolupament i definir les seves orientacions polítiques generals. Això és, del seu si surten les prioritats per la gestió de la Unió, poden emanar les grans línies futures de modificació dels tractats i de les institucions, declaracions generals de la política exterior i de seguretat comuna, posicions comunes en les cimeres en què participa la Unió, etc. El Consell Europeu 84 Dret de la Unió Europea es pronuncia, com a regla general, per consens, tret que els tractats disposin una altra cosa (art. 15.4 TUE). Seria el cas, per exemple, de l’art. 17.7 TUE que exigeix majoria qualificada del Consell Europeu per adoptar la seva proposta al PE de president de la Comissió o de l’art. 18 TUE, que requereix també majoria qualificada del Consell Europeu i l’aprovació del president de la Comissió, per nomenar l’Alt Representant de la Unió per a Afers Exteriors i Política de Seguretat; i també de l’art 236 TFUE que imposa també aquesta majoria per l’adopció pel Consell Europeu de la llista de formacions possibles del Consell o de la llista de la presidència de les formacions del Consell. Tret que s’indiqui una altra cosa, només tenen dret a vot els representants dels Estats, no així el president de la Comissió ni el president del Consell Europeu (art. 235 TFUE). En cas de votació, cada membre del Consell Europeu podrà actuar en representació de només un dels altres membres. El TUE estableix que el Consell Europeu ha de reunir-se almenys dues vegades per semestre, per convocatòria del seu president, podent aquest convocar reunions extraordinàries del Consell Europeu quan la situació ho exigeixi. Normalment, també hi assisteixen els ministres d’Afers Exteriors a sol·licitud dels membres. L’art. 15.3 TUE recull aquesta pràctica obrint, a més, la possibilitat que siguin altres ministres els que assisteixin als membres del Consell Europeu. També es preveu l’assistència d’algun altre membre de la Comissió a instàncies del president de la Comissió. La major novetat aportada pel Tractat de Lisboa a la institució del Consell Europeu és la creació de la figura del president del Consell Europeu, nou òrgan al servei d’aquesta institució que té com a missió presidir i impulsar els treballs del Consell Europeu i preparar i donar continuïtat a la seva tasca (art. 15.6 TUE). El president és triat també per majoria qualificada i el seu mandat té una durada de dos anys i mig renovables una vegada (art. 15.5 TUE). L’única restricció a l’assumpció d’aquest càrrec és que el candidat no pot exercir cap mandat nacional (15.6 TUE in fine). Res no impedeix, amb això, que el president pugui, al seu torn, ostentar el càrrec d’Alt Representant de la Unió. Abans de la creació d’aquesta nova figura, la Presidència del Consell Europeu havia recaigut en el president de torn del Consell de la UE. Una altra de les labors més importants encomanades al president del Consell Europeu és la de facilitar l’adopció dels acords en el si d’aquesta institució, impulsant el consens entre els seus membres. Els dubtes més apressants que suscita aquesta figura se situen en la seva superposició funcional amb el president de la Comissió i l’Alt Representant per als Afers Exteriors i la Política de Seguretat, tots ells amb funcions de representació exterior de la Unió. La sobreacumulació d’«alts càrrecs» en l’exercici de la més llaminera competència política, les relacions exteriors a una o altra dimensió, a les que se suma el paper que tradicionalment ha exercit el president de govern de l’Estat que ocupa semestralment la Presidència del Consell de la Unió Europea, assegura més d’una fricció i distanciament, amb el risc cert de l’impuls d’agendes polítiques paral·leles. Ni el millor dels compositors d’òpera s’ha atrevit a crear una peça amb tants solistes tenors. 3. CONSELL En el Consell –o Consell de la Unió Europea– estan representats directament els interessos dels governs dels Estats membres, a través de persones amb rang ministerial, en el sistema institucional de la UE. 85 Tema 9. Consell Europeu i Consell Aquest òrgan va començar sent denominat «Consell de Ministres», referència que va ser relegada més tard per la de «Consell de la Unió Europea». La creació de la UE amb el Tractat de Maastricht (1992) necessitava evidenciar que la seva labor abarcava no només les competències que es derivaven de les Comunitats Europees, sinó també els assumptes d’interior i de política exterior i de seguretat comuna. Aquella denominació, i l’actual de Consell, supera al seu torn la idea que les persones que representen l’Estat en el seu si hagin de ser necessàriament «ministres» de l’Estat. El Consell segueix sent la institució amb més pes decisori de la UE. Malgrat la seva composició no és un poder executiu, ja que la seva funció més rellevant és la legislativa i pressupostària, que comparteix amb el PE, així com la definició i la coordinació de les polítiques de la Unió. 3.1. Composició Al Consell cada Estat membre aporta un representant, de rang ministerial, que té dret a vot. També està present en les seves reunions, sense dret a vot, la Comissió, mitjançant la figura del president o dels comissaris competents per raó de la matèria, i ocasionalment altres institucions o òrgans (el PE, el BCE). La seu del consell està a Brussel·les, encara que també duu a terme sessions en Luxemburg durant els mesos d’abril, juny i octubre. Antigament, aquesta institució rebia el nom de «Consell de Ministres» perquè els Estats estaven representats per membres dels governs centrals de cada Estat. Ara, segons l’art. 16 TUE, el Consell està compost per un representant de cada Estat membre amb «rang ministerial», facultat per comprometre el govern de l’Estat membre. Aquesta afirmació comporta certes conseqüències de relleu: a) La composició variable del Consell. La composició del consell canvia de sessió en sessió, en funció de les qüestions que es treballin (art. 16.6 TUE). Aquest fet afecta la unitat d’acció del Consell. També ha donat lloc al fet que el Consell pugui rebre diverses denominacions en funció de l’àmbit en què desenvolupa les seves competències. El Tractat de Lisboa ha incorporat al TUE dos de les modalitats específiques de composició del Consell amb la mateixa denominació que ja se’ls atorgava en la pràctica: el Consell d’Assumptes Generals i el Consell d’Afers Exteriors. El primer s’encarrega de controlar la coherència dels treballs de les diferents formacions del Consell i el segon d’«elaborar l’acció exterior de la Unió» i vetllar per la coherència de l’acció exterior de la Unió Europea. Es preveu que el Consell Europeu estableixi per majoria qualificada una llista amb les diferents formacions del Consell (art. 236 TFUE). En l’actualitat es reuneix amb les formacions que apareixen en el quadre següent, a més de les dues obligatòries. Formacions actuals del Consell •A ssumptes Econòmics i Financers (ECOFIN) • Justícia i Assumptes d’Interior •O cupació, Política Social, Sanitat i Consumidors • Competitivitat •T ransport, Telecomunicacions i Energia • Agricultura i Pesca • Medi ambient • Educació, Joventut i Cultura 86 b) Dret de la Unió Europea Com a cas singular cal assenyalar que per tractar assumptes monetaris, econòmics i financers que afecten només la zona euro, els ministres d’economia i finances de l’eurozona es reuneixen sota la denominació d’Eurogrup21. Les diferents composicions i denominacions del Consell no us han de portar a error o confusió. Només hi ha un Consell, que es tenyeix del color ministerial corresponent per raó de les matèries que es tracten. Tampoc s’ha de confondre la composició del Consell amb la composició de les delegacions de cada Estat membre que participa en les reunions. Òbviament, els representants dels Estats membres en el Consell amb capacitat de comprometre, actuen sempre assistits per altres persones que formen part de la delegació nacional. La possibilitat d’una representació ministerial infraestatal. L’art. 16.2 TFUE permet la representació de l’Estat per part de ministres d’entitats infraestatals, si així es decideix en l’àmbit intern. Això ha donat motiu al fet que diversos Estats amb estructures polítiques descentralitzades, com Bèlgica o Alemanya, hagin decidit per determinades reunions del Consell que un representant infraestatal encapçali la delegació de l’Estat, i fins i tot presideixi la reunió del Consell. En el cas d’Espanya, encara no existeix aquesta possibilitat per als representants de les comunitats autònomes, encara que s’ha previst l’elaboració futura de normativa que ho habiliti en alguns dels estatuts d’autonomia reformats. La legislació espanyola no permet encara que sigui un representant de les comunitats autònomes qui representi Espanya en el si del Consell. Després dels acords presos en la Conferència per als assumptes relacionats amb les Comunitats Europees (CARCE), el 9 de desembre de 2004 (BOE 64, de 16 de març de 2005), es va obrir la possibilitat a la participació directa de les comunitats autònomes en la representació espanyola que participa en les reunions del Consell d’Agricultura i Pesca, de Medi Ambient, d’Ocupació, Política Social i Sanitat, i d’Educació, Joventut i Cultura. També es permet la seva participació en els grups de treball del Consell en aquestes matèries. Les últimes reformes dels estatuts d’autonomia han inclòs títols i capítols relatius a la projecció exterior de les comunitats autònomes pel que fa a la Unió Europea que comporten la necessitat de modificar la normativa existent per habilitar aquesta possibilitat. Així, conforme a l’art. 187 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, titulat Participació en institucions i organismes europeus, «1. La Generalitat participa en les delegacions espanyoles davant la Unió Europea que tractin assumptes de la competència legislativa de la pròpia Generalitat i especialment davant el Consell de Ministres i els òrgans consultius i preparatoris del Consell i de la Comissió. 2. La participació prevista a l’apartat 1, quan es refereixi a competències exclusives de la Generalitat permetrà, previ acord, exercir la representació i la presidència d’aquests òrgans, d’acord amb la normativa aplicable». Sense que quedi definit encara com i amb qui ha de produir-se l’acord. 3.2. Organització interna i funcionament L’organització interna del Consell de la UE i el seu funcionament es regulen pels tractats i pel reglament intern del que s’ha dotat el Consell amb el seu poder d’autoorganització. L’incompliment de les regles relatives al procediment d’adopció d’actes pot ser una causa per la que, amb posterioritat a l’adopció de l’acte, es pugui reclamar la seva nul·litat. 21 Protocol núm. 14 sobre l’Eurogrup. 87 Tema 9. Consell Europeu i Consell El Consell s’organitza internament designant una Presidència, funcionant de manera permanent mitjançant el Comitè de Representants Permanents i tenint al seu servei una Secretaria. 3.2.1. Presidència La Presidència del Consell l’exerceixen els Estats membres de manera rotatòria, en cohorts de tres Estats22. Cada presidència té una durada de 18 mesos. Dintre d’aquesta «troica» correspon a un membre del grup exercir rotativament durant un període de 6 mesos la presidència de totes les formacions del Consell. Els altres membres assistiran la presidència en totes les seves responsabilitats conformement a un programa comú. Fins a 1995, la presidència s’exercia per ordre alfabètic. Des de 1996, l’ordre s’estableix d’una manera menys rígida, segons una seqüència establerta prèviament pel Consell per unanimitat. En l’actualitat, correspon al Consell Europeu decidir la llista de la presidència del Consell per majoria qualificada (art. 16.9 TUE i 236 TFUE), llevat del cas del Consell d’Afers Exteriors que està preceptivament presidit per l’Alt Representant de la Unió. Aquest ordre pot ser alterat en circumstàncies excepcionals que així ho requereixin (com la celebració d’eleccions generals anticipades dins d’un Estat que ha d’exercir, al mateix temps, la presidència). L’objectiu final del sistema rotatori igualitarista és garantir l’alternança en l’exercici de la presidència entre Estats grans, mitjans i petits, i que tots els Estats ostentin la presidència cada cert temps. Per contra, el TUE fixa de manera permanent la presidència del Consell d’Afers Exteriors en l’Alt Representant de la Unió (art. 18.3 TUE), amb la finalitat de garantir la unitat d’acció del Consell i d’aquest amb la Comissió, però crea un problema de confusió d’interessos difícilment conciliables atès que l’Alt Representant és membre i vicepresident de la Comissió i president del Consell d’Assumptes Generals. Aquest òrgan que serveix a dos senyors amb interessos no sempre coincidents en la visió del desenvolupament de la Unió, pateix l’esquizofrènica psicologia dels agents dobles. Presidències acordades fins al 2020 2016 2017 Malta 2018 Bulgària 2019 Rumania Eslovàquia Estònia* Àustria Finlàndia Primer semestre Segon semestre * La notificació d’abandó de la UE per part de la Gran Bretanya ha fet que renunciés a la presidencia que li corresponia pel segon semestre del 2017, ocupant el seu lloc l’Estat que estava previst pel primer semestre de 2018. S’han avançat així un semestre les presidències futures. La Presidència està auxiliada en les seves tasques per la Secretaria General del Consell (art. 240.2 TFUE). Formada per funcionaris, al capdavant hi ha un secretari 22 Decisió del Consell Europeu, d’1 de desembre de 2009, relativa a l’exercici de la Presidència del Consell, 2009/881/UE, DO L 315, 2 de desembre de 2009. 88 Dret de la Unió Europea general, disposa d’un Gabinet (protocol, premsa, seguretat, etc.), d’un servei jurídic i de direccions generals. La Secretaria General prepara la documentació necessària per les sessions del Consell, recolza la Presidència i ajuda a evitar la descoordinació i la dispersió dins el Consell. Encara que la presidència no comporta l’exercici d’un vot qualificat, la seva tinença comporta certes funcions polítiques de rellevància. L’Estat que exerceix la presidència dels Consells té un important poder d’organització, coordinació, direcció i representació del Consell. De l’exercici d’aquestes funcions emanen els avantatges i inconvenients del seu caràcter rotatori. La semestralitat atorga dinamisme a l’acció de la UE, però al mateix temps és causant d’una disfunció severa: limita la continuïtat de certes activitats i facilita la coincidència dels calendaris d’acció del Consell amb els interessos específics de cada Estat que assumeix la Presidència. D’aquí la Decisió del Consell Europeu d’1 de desembre de 2009, prevista en la Declaració 9 del Tractat de Lisboa, que suposa la creació de tríades d’Estats que exerceixen la Presidència, arranjant un programa comú i assistint-se en el seu desenvolupament, mecanisme que persegueix dotar de més coherència i continuïtat els objectius que es fixin per a cada presidència de la cohort. Què fa la presidència semestral concreta de les formacions del Consell? En essència: a) Fixa el calendari de sessions, seguint les directrius estratègiques fixades pel Consell Europeu. La presidència gaudeix, per tant, d’un marge de discreció política a l’hora de fixar els objectius i les prioritats de les sessions durant el seu mandat. b) Estableix la convocatòria i l’ordre del dia de les sessions del Consell. La Presidència també pot convocar reunions no previstes al calendari si ho considera necessari o urgent. c) Dirigeix les sessions del Consell. Aquestes sessions poden ser públiques o a porta tancada. El nou art. 16.8 TUE exigeix que siguin públiques «quan deliberin i votin un projecte d’acte legislatiu». El president decideix quan es procedeix a votar un acte debatut. També els Estats membres o la Comissió poden demanar la votació del Consell, però, a diferència de la Presidència, aquestes sol·licituds no tenen efectes immediats: la majoria del Consell ha de votar a favor de la proposta de procedir a la votació. d) Concilia posicions. Això fa que el desenvolupament de la Presidència requereixi grans dots de diplomàcia. La Presidència pot impulsar nous punts de debat dins la UE, o desbloquejar propostes pendents. De vegades ha de funcionar com a moderador de posicions enfrontades entre els Estats i la Comissió, i saber posposar el debat de qüestions que han donat lloc a discrepàncies difícilment resolubles immediatament, o oferir posicions conciliadores. El president en exercici, per resultar més imparcial, no pren la paraula en defensa de l’interès del seu Estat, sinó que això ho fan altres representants del Govern de la seva delegació. e) Ostenta la representació exterior de la UE. Encara que el president en exercici del Consell no és el president de la Unió, ni la representa formalment en exclusiva, a causa de la importància del Consell de la UE la Presidència és percebuda amb freqüència per l’opinió pública i per Estats tercers i organitzacions internacio- Tema 9. Consell Europeu i Consell 89 nals com una autoritat de la Unió a l’exterior. Dins les funcions de representació del president del Consell de la UE, està la de signar els tractats internacionals celebrats per la Unió amb tercers països; la de rebre les cartes credencials i els caps de missió enviats per Estats tercers per estar representats en la UE, o, de caire més polític i simbòlic, la de visitar altres Estats en nom de la Unió. 3.2.2. Comitè de Representants Permanents El Comitè de Representants Permanents (COREPER) és un òrgan auxiliar del Consell de caràcter permanent. Sense perjudici de l’assistència tècnica i jurídica que dóna la Secretaria General al Consell, els tractats han confiat al COREPER la tasca de «preparar els treballs del Consell i de realitzar les tasques que aquest li confiï» (240.1 TFUE). La importància d’aquest òrgan en el funcionament del Consell és màxima. El Consell no està reunit de manera permanent –llavors els ministres no podrien atendre els seus assumptes nacionals– i abans de les seves reunions és necessari desenvolupar a fons un treball polític i tècnic que obri la possibilitat real d’arribar a compromisos en les reunions del Consell de la UE. Aquesta és la missió del COREPER. La seva influència final és decisiva en el sistema de presa de decisions. El Consell aprova sense discussió decisions sobre les que ja hi ha hagut acord suficient en el COREPER, d’això se’n diu punts A de la seva agenda de treball. Per contra, si no hi ha hagut acord en el COREPER, els anomenats punts B, el Consell els discuteix abans de procedir a les votacions. El COREPER està format pels representants permanents de cada Éstat acreditats davant la Unió. Els que representen cada Estat en el si del COREPER són diplomàtics i actuen sota les seves instruccions. El COREPER té configuracions i sessions diferents. La del COREPER I, integrat pels representants permanents adjunts, prepara els temes de mercat interior, consumidors, turisme, recerca, indústria, energia, agricultura, pesca, transports i telecomunicacions, medi ambient, ocupació, política social, educació, investigació i cultura. I la del COREPER II, compost pels caps de les representacions permanents, s’ocupa de les qüestions institucionals de la UE, dels temes corresponents al CAGRE i a l’ECOFIN, del desenvolupament, de justícia i interior, de protecció civil i de pressupostos. El COREPER ha creat també més de dos centenars de grups de treball permanents o ad hoc per treballar a fons les qüestions tècniques. La presidència del COREPER i dels seus grups de treball l’exerceix el representant de l’Estat membre que exerceix la Presidència del Consell d’Assumptes Generals. 3.3. Votació L’art. 16.3 del TUE estableix que la regla general per l’adopció de decisions pel Consell serà la majoria qualificada, aplicable sempre tret que els tractats estableixin una altra cosa. La majoria qualificada requereix (art. 16.4 TUE): 1) El vot favorable del 55 % de membres del Consell. Això suposa en l’actualitat el vot de 16 membres del Consell; 90 Dret de la Unió Europea 2) i que acumulativament representin com a mínim el 65 % de la població total de la UE. La minoria de bloqueig s’estableix ara en un mínim de 4 governs que suposin més del 35 % de la població total de la UE. La majoria es torna més exigent quan no actuï a proposta de la Comissió o de l’Alt Representant de la Unió, situant-se en un mínim del 72 % dels membres que representin com a mínim el 65 % de la Unió (art. 238.3 b TFUE). A part de la regla de la majoria qualificada, els tractats estableixen altres sistemes d’adopció de decisions, com són la majoria simple i la regla de la unanimitat. a) La majoria simple implica l’existència de més vots a favor que en contra. Cada Estat té un vot en aquestes decisions. Està previst en pocs casos, com per exemple, per l’aprovació del reglament intern del Consell (art. 240.3 TFUE). b) El Consell també pot adoptar decisions per unanimitat, modalitat que es reserva per la presa de decisions de gran transcendència política. Les abstencions no impedeixen l’adopció d’una decisió per unanimitat (art. 238.4 TFUE). El nombre de disposicions que exigeixen la unanimitat s’ha anat reduint progressivament. Exigeixen unanimitat les mesures que vulgui adoptar el Consell per la lluita contra la discriminació per raó de sexe, origen racial o ètnic, religió o conviccions, discapacitat, edat o orientació sexual (art. 19.1 TFUE); les relatives a la ciutadania de la Unió (art. 25 TUE); o en el cas de l’adhesió de nous Estats (art. 49 TUE). A més, es requereix la unani-mitat, de manera subsidiària, per l’aprovació de decisions que impliquin modificar les iniciatives legislatives presentades per la Comissió al Consell, en contra de la voluntat d’aquell (art. 293 TFUE). 4. RECAPITULACIÓ El Consell és encara l’òrgan legislatiu principal de la Unió, tot i que en aquesta funció, com veurem en el proper tema, ha anat cedint espai de decisió al Parlament Europeu que opera en la major part de les decisions com colegislador. La raó d’aquesta tendència està en la seva pròpia naturalesa. La seva composició de «rang ministerial» el transforma en òrgan de menor legitimitat democràtica que el Parlament Europeu, així que l’increment dels àmbits competencials de la Unió i dels processos d’adopció d’actes normatius per majories, ha exigit –per obtenir un millor acolliment de l’opinió pública– l’acceptació d’una major implicació del Parlament Europeu que encarna de manera més directa els interessos dels ciutadans de la Unió. El fet que les seves reunions presentin formacions sectorials diferents (CAG, ECOFIN, etc.) dificulta de vegades els seus treballs pel caràcter transversal d’alguns dels temes que es debaten i el caràcter, sovint, altament tècnic de les qüestions a decidir (això ha donat origen a les denominades formacions «Jumbo» del Consell en les que la representació de l’Estat incorpora més d’un ministre). Una altra de les crítiques antigament rebudes per aquest òrgan era la del caràcter secret de bona part de les seves sessions, aspecte que ha estat corregit satisfactòriament en el Tractat de Lisboa (2007) Tema 9. Consell Europeu i Consell 91 en obligar a celebrar les sessions en públic quan es tracta de debatre o d’adoptar actes legislatius. La manera de calcular la majoria qualificada per la presa de decisions ha estat un dels camps de lluita permanent dels Estats. La invocació de la millora de la seva eficàcia en una Europa a vint-i-vuit, ha empès a la reducció del nombre d’Estats necessaris a favor de la decisió, combinant aquestes majories amb criteris de població. Aquesta tendència, que millora la integració política de la UE, pot acabar limitant la força política real de les decisions adoptades i, fet i fet, la seva eficàcia general, sempre necessitada de la bona voluntat dels Estats. En tot cas, la combinació del criteri del 55 % d’Estats a favor amb el del 65 % de la població representada en el mecanisme d’adopció de decisions reforça objectivament la legitimitat democràtica del procés decisori de la UE. Cap Parlament nacional exigeix un nivell tan elevat de representativitat de la població dels grups polítics quan han de votar les seves lleis. 5. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Aldecoa Luzárraga, F. i Guinea Llorente, M., La Europa que viene: el Tratado de Lisboa, 2a edició, Marcial Pons, 2010, especialment, pàg. 99 a 163. Andrés Sáenz de Santa María, P., «El sistema institucional en el Tratado de Lisboa: entre la continuidad y el cambio», en José Martín y Pérez de Nanclares (coord.), El Tratado de Lisboa. La salida de la crisis constitucional, Madrid, Iustel, 2008, pàg. 205-225. TEMA 10 COMISSIÓ Joan David Janer i Víctor M. Sánchez Sumari: 1. Introducció. 2. Composició. 3. Nomenament. 4. Estatut. 5. Organització interna. 6. Responsabilitat política. 7. Poders. 7.1. Poder d’iniciativa normativa. 7.2. Poder de decisió. 7.3. Poder de gestió. 7.4. Poder de control del dret de la Unió Europea. 7.5. Gestió de les clàusules de salvaguarda. 7.6. Poders en matèria de relacions exteriors. 8. Recapitulació. 9. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ La Comissió Europea (d’ara endavant, Comissió) és la institució que té com a principal missió la defensa i la promoció dels interessos de la Unió. En aquest sentit, l’article 17.1 TUE assenyala que la Comissió promourà l’interès general de la Unió i prendrà les iniciatives adequades a aquest efecte. La Comissió és així la institució que millor reflecteix la vocació federalitzant de la integració europea. De l’ambició en les seves propostes dependrà el desenvolupament i la consolidació de la Unió Europea. Per la seva naturalesa, composició i poders, aquesta institució no troba parangó en altres organitzacions internacionals, i reflecteix millor que cap altre òrgan de la UE el caràcter sui generis del projecte europeu d’integració que representa la Unió Europea. 2. COMPOSICIÓ L’article 17 TUE disposa que la Comissió està integrada per nacionals dels Estats membres, que són triats per un període de cinc anys entre persones competents i compromeses amb la construcció europea que ofereixin plenes garanties d’independència. El mandat dels comissaris coincideix així amb el dels membres del Parlament Europeu. El nombre de comissaris ha anat augmentant a mesura que s’han anat incorporant nous Estats i, per això, s’ha plantejat la necessitat que la Comissió tingui una composició raonable que li permeti actuar de forma eficaç. Si bé l’article 17, apartat 5, del TUE disposa que, a partir de l’1 de novembre de 2014, es rebaixaria el nombre de membres a dos terços del nombre d’Estats membres (es preveu un sistema de rotació en l’elecció dels comissaris), tret que el Consell Europeu decidís, per unanimitat, modificar aquest nombre, va arribar el moment de canvi i els Estats membres van decidir 94 Dret de la Unió Europea unànimement continuar amb el model anterior pel que, actualment la Comissió està formada per vint-i-vuit comissaris, un per cada Estat membre. Si bé els comissaris no representen interessos nacionals, els Estats són molt poc propicis a no tenir un nacional en la Comissió. La Comissió està presidida per un comissari que és triat president, i l’Alt Representant per a Afers Exteriors i Política de Seguretat s’integra també en la Comissió com a vicepresident. 3. NOMENAMENT En el nomenament de la Comissió intervenen tant el Consell Europeu com el Parlament i, en aquest sentit, es produeix una combinació d’interessos: els dels Estats membres i els dels representants dels ciutadans de la Unió. Segons l’article 17.7 TUE, el procediment per triar i nomenar els membres de la Comissió és el següent: a) El Consell Europeu, tenint en compte els resultats de les eleccions al Parlament, proposarà al Parlament, per majoria qualificada, un candidat per al càrrec de president de la Comissió. b) Una vegada aquest hagi obtingut el vot favorable del Parlament, el Consell Europeu, de comú acord amb el president electe, adoptarà la llista d’altres personalitats que es proposi nomenar membres de la Comissió. Cada Estat membre, en la situació actual, proposa un candidat que, per regla general, és del signe polític del partit del Govern de cada Estat. c) Posteriorment, el ja electe president de la Comissió, l’Alt Representant per a Afers Exteriors i Política de Seguretat i la resta de candidats a ser membres de la Comissió se sotmetran de forma col·legiada al vot d’aprovació del Parlament. Si la votació és favorable, el Consell Europeu nomenarà, per majoria qualificada, la nova Comissió. El sistema d’elecció de la Comissió posa en relleu que són els Estats, a través del Consell Europeu, qui té el paper més rellevant en l’elecció tant del president com de la resta de comissaris. Proposen tots els candidats a comissari. Ara bé, també és molt significativa la participació del Parlament europeu, la qual cosa incrementa notablement la legitimitat democràtica de la institució, tantes vegades criticada com a òrgan «no democràtic» sense raó. Cal assenyalar també que el fet que cada Estat proposi un comissari i que aquest candidat respongui al perfil ideològic del govern corresponent garanteix la coexistència d’ideologies polítiques molt plurals en el si de la Comissió. Ha estat freqüent disposar de col·legis de comissaris amb membres que estan afiliats a partits polítics adscrits a més de tres grups parlamentaris europeus diferents. No oblidem, a més, que el Consell Europeu, si vol que la llista de candidats a membres de la Comissió prosperi, ha de tenir en compte raonablement el joc de majories polítiques presents al Parlament europeu. La iniciativa dels partits europeus ha fet que aquesta participació hagi de ser en el futur més determinant pel que fa a qui hagi d’ocupar la Presidència de la Comissió. En les últimes eleccions al Parlament Europeu, Tema 10. Comissió 95 diversos grups parlamentaris europeus van decidir designar públicament els seus «candidats a president» de la Comissió, abans de què se celebressin les eleccions. Una pràctica que amb seguretat es repetirà en el futur. J. C. Juncker va ser el candidat del Partit Popular Europeu, Martin Schulz del Partit dels Socialistes Europeus, Guy Verhofstadt de l’Aliança dels Liberals i Demòcrates, Ska Keller del Partit Verd Europeu, Alexis Tsipras del Partit de l’Esquerra Europea, i així fins a un total de 8 candidats. Aquests, durant la campanya electoral europea, van celebrar debats públics amb diferents modalitats (el principal debat a cinc va ser organitzat per la Unió Europea de Radiodifusió el 15 de maig de 2014 i es va emetre per les televisions de tot Europa; van participar-hi els candidats del Partit Popular Europeu, del Partit dels Socialistes Europeus, de l’Aliança de Liberals, del Partit de l’Esquerra Europea i la candidata del Partit Verd Europeu). La Comissió actual està presidida pel democratacristià Jean-Claude Juncker, que va ser el candidat del Partit Popular Europeu, partit guanyador de les eleccions al Parlament Europeu. Compta amb set vicepresidents (dos dels quals són vicepresidents primers i tenen funcions de coordinació general de diversos àmbits). 4. ESTATUT Malgrat el paper rellevant del Consell Europeu, i per tant, dels Estats en l’elecció dels membres de la Comissió, una de les característiques més destacades de la Comissió és que ha d’exercir les seves responsabilitats amb plena independència, la qual cosa implica una clara prohibició de rebre ordres o directrius dels Estats membres. Una vegada triada la Comissió, els Estats han de respectar aquesta independència i s’abstindran d’influir en els seus membres en el desenvolupament de les seves funcions (art. 245 TFUE). A més, els comissaris, en les seves actuacions, només han de perseguir la defensa i la promoció de l’interès general de la Unió. Els Estats tenen, en conseqüència, l’obligació de garantir aquesta independència, i els comissaris, el deure d’ajustar-se en les seves conductes a aquest objectiu. El deure d’independència, una vegada han estat triats els membres de la Comissió, s’assegura de la següent manera: a) El cessament d’un membre de la Comissió només és possible a petició pròpia o del president de la institució o per decisió del TJUE si considera que ha deixat de reunir les condicions necessàries per a l’exercici de les seves funcions (articles 17.6 TUE, 246 i 247 TFUE). b) Els membres de la Comissió s’abstindran de tot acte incompatible amb el caràcter de les seves funcions, no podran rebre instruccions dels Estats i, mentre duri el seu mandat, no podran exercir cap activitat professional, retribuïda o no (art. 245 TFUE). La independència no és incompatible amb una determinada afiliació política o amb la participació en associacions culturals o professionals. c) Els comissaris han de respectar, durant el seu mandat, i amb posterioritat, un deure d’honestedat i de discreció quant a l’acceptació de certs avantatges o funcions una vegada conclòs el seu mandat. L’incompliment d’aquest deure pot comportar que la mateixa Comissió o el Consell demanin al TJUE la dimissió del comissari i, si aquest ja ha cessat, la retirada de la seva pensió o de qualsevol altre avantatge substitutiu (art. 245 TFUE). 96 Dret de la Unió Europea 5. ORGANITZACIÓ INTERNA El president de la Comissió té un paper fonamental en la configuració interna d’aquesta institució. De fet, el Tractat de Lisboa atribueix majors poders al president, potenciant el seu paper de primus inter pares. Segons l’article 17.6 TUE correspon al president: a) Definir les orientacions mitjançant les que la Comissió exercirà les seves funcions. b) Determinar l’organització interna de la Comissió vetllant per la coherència, l’eficàcia i la col·legialitat de la seva actuació. c) Nomenar vicepresidents, diferents de l’Alt Representant de la Unió per a Afers Exteriors i Política de Seguretat, entre els membres de la Comissió. El president decideix lliurement la denominació de les carteres amb què comptarà la Comissió, quin comissari s’encarregarà de cada matèria, en qualsevol moment podrà reorganitzar el repartiment de responsabilitats i podrà demanar a un comissari que presenti la seva dimissió si ho considera oportú. Si bé cada comissari és competent en un determinat àmbit i a ell li correspon impulsar les iniciatives en aquest àmbit, en ser una institució que actua de forma col·legiada, les decisions, una vegada adoptades per la majoria del col·legi de comissaris, són assumides per la institució en el seu conjunt. La col·legialitat significa la igualtat dels membres de la Comissió durant les deliberacions i les votacions en el si de la Comissió. El terme «Col·legi de Comissaris» es refereix a la reunió dels comissaris de la Comissió, que té lloc una vegada per setmana, cada dimecres. En aquestes reunions es tracten els temes més importants de l’agenda de treball. La Comissió compta amb un nombre important de funcionaris que treballen principalment a la seva seu central situada a Brussel·les, així com en les delegacions que té la Comissió en els vint-i-vuit Estats membres i en la gran majoria de països del món. La presència de funcionaris de la Comissió a l’exterior s’ha vist enfortida amb l’entrada en vigor, el 2010, del Servei Europeu d’Acció Exterior. La Comissió compta amb una infraestructura administrativa important, cal destacar la figura de la secretaria general de la Comissió, els gabinets dels diferents comissaris, un servei jurídic, un portaveu, una oficina d’estadística i l’existència d’una trentena de direccions generals que, dins una determinada cartera, s’encarreguen d’una matèria específica i d’agències executives. A títol d’exemple podem citar: la Direcció general de Política Regional i Urbana, de Recerca i Innovació, de Competència, d’Energia o de Medi Ambient, entre altres o l’Agència Executiva de Recerca o l’Agència Executiva per a les Petites i Mitjanes Empreses, entre altres. 6. RESPONSABILITAT POLÍTICA El fet que, segons l’article 17.7 TUE, el Parlament europeu tingui un paper actiu en l’elecció de la Comissió determina que aquesta hagi de respondre políticament Tema 10. Comissió 97 davant aquesta institució. En certa mesura, els tractats estableixen una sèrie de mecanismes de control polític de l’acció de la Comissió per part del Parlament. Així, la Comissió haurà de comparèixer davant el Parlament si aquest ho sol·licita i contestar oralment o per escrit totes les preguntes que li formuli el Parlament o els seus membres (art. 230 TFUE). D’altra banda, el Parlament pot presentar una moció de censura i fer dimitir en bloc la Comissió (art. 234 TFUE). S’exclou la responsabilitat individual dels comissaris davant el Parlament. Destacar, així mateix, que la Comissió haurà de presentar un informe general anual que serà discutit pel Parlament (art. 233 TFUE). 7. PODERS Els apartats 1 i 2 de l’article 17 TUE enumeren els diferents poders de la Comissió. A la Comissió li correspon: a) Vetllar per l’aplicació dels tractats. b) Supervisar l’aplicació del dret de la UE. c) Execució del pressupost de la Unió i gestió dels programes europeus. d) Exercici de funcions de coordinació, d’execució i de gestió, de conformitat amb les condicions establertes en els tractats. e) Representació exterior de la Unió. f) Adopció de les iniciatives de les programacions anuals i plurianuals de la UE amb la finalitat d’aconseguir acords interinstitucionals. g) Proposar l’adopció d’actes legislatius. A partir del que es disposa en aquests dos apartats de l’article 17 TUE podem fer la següent sistematització dels poders de la Comissió. 7.1. Poder d’iniciativa normativa La Comissió té, gairebé íntegrament, el monopoli de la iniciativa legislativa en la Unió Europea, tal com disposa el segon apartat de l’art. 17 TUE. Això significa que, amb l’objectiu de promoure l’interès general de la Unió, la Comissió és responsable de proposar a les altres dues institucions amb competència legislativa (Consell i Parlament) l’adopció d’actes normatius, impulsant així l’activitat legislativa de la Unió. En la Unió Europea és a la Comissió a qui li correspon presentar iniciatives legislatives en un o un altre àmbit. El Consell i el Parlament només podran legislar si hi ha una proposta prèvia elaborada i presentada per la Comissió. D’aquesta manera, ni el Consell ni el Parlament podran actuar pel seu compte sense comptar amb una proposta prèvia de la Comissió encara que sí podran demanar a la Comissió que els presenti propostes en una determinada matèria (arts. 225 i 241 TFUE). Així mateix, l’art. 11.4 TUE –novetat introduïda pel Tractat de Lisboa– preveu la possibilitat que un mínim d’un milió de ciutadans de la Unió (iniciativa legislativa popular) pugui convidar la Comissió a presentar una proposta en un àmbit determinat, com s’ha vist en el tema corresponent a la Ciutadania europea. 98 Dret de la Unió Europea La Comissió té el dret a defensar directament les seves propostes dins tots els òrgans on es debati el seu contingut (Consell, COREPER, Parlament, Comitè de les Regions, Comitè Econòmic i Social). Així mateix, la Comissió pot modificar en qualsevol moment la proposta presentada, que vincularà les altres dues institucions encarregades d’adoptar la norma i només serà factible un canvi en la proposta si el Consell així ho decideix per unanimitat (art. 293 TFUE). Davant l’absència d’iniciativa per part de la Comissió, seria factible la interposició d’un recurs per omissió per part del Consell i del Parlament davant el TJUE (art. 265 TFUE), si bé l’important grau de discrecionalitat amb què compta la Comissió en l’elaboració de la seva proposta constitueix un obstacle perquè prosperi aquest recurs. Excepcionalment el TFUE permet que s’adoptin actes normatius sense necessitat d’una proposta de la Comissió (art. 108.2 i 223). Destacar, d’altra banda, que, en l’àmbit de l’acció exterior de la Unió (títol V TUE) el poder d’iniciativa de la Comissió és molt limitat o pràcticament nul en conservar-se, en certa manera, una clara naturalesa intergovernamental en aquest àmbit, com ja succeïa abans de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa. Així mateix, en l’àmbit de la cooperació administrativa (art. 74 TFUE), judicial penal i policial (art. 82 a 89 TFUE) es reconeix que, al costat de la Comissió, una quarta part dels Estats membres té dret a presentar una iniciativa legislativa. 7.2. Poder de decisió El dret originari reconeix així mateix a la Comissió poder de decisió en determinades matèries. Aquest poder pot ser propi en atribuir-lo directament el tractat o delegat si l’hi atribueix el Consell. El poder de decisió propi no és de naturalesa legislativa, sinó de naturalesa executiva o reglamentària i permet a la Comissió adoptar reglaments, directives i decisions en àmbits previstos expressament en els tractats, que tenen essencialment un abast individual i els destinataris dels quals són els Estats o les empreses (la política de lliure competència constitueix un clar exemple d’aquest poder –art. 101 a 109 TFUE–). Així mateix, el Consell i el Parlament, a través de l’adopció d’un acte legislatiu, podran delegar en la Comissió l’adopció d’actes no legislatius d’abast general que completin o modifiquin determinats no essencials de l’acte legislatiu (art. 290 TFUE). Les condicions de la delegació s’hauran de fixar de forma expressa en l’acte legislatiu a executar. D’altra banda, en aquells casos en què es requereixin condiciones uniformes d’execució dels actes jurídicament vinculants de la Unió, els Estats conferiran aquesta competència a la Comissió, i es durà a terme conforme als principis i modalitats fixades prèviament en un reglament adoptat pel Consell i pel Parlament (art. 291 TFUE). Aquest control es coneix en l’argot comunitari com a «fenomen de la comitologia» en estar la Comissió controlada per diferents comitès en la seva labor d’execució dels actes legislatius de la Unió. 7.3. Poder de gestió A la Comissió també li correspon la important labor de gestionar de forma eficaç els diferents fons de la Unió, que es projecten en àmbits diversos com la políti- Tema 10. Comissió 99 ca de cohesió (Fons Europeu de Desenvolupament Regional, Fons Social Europeu o Fons de Cohesió), la política agrícola (Fons Europeu d’Orientació i Garantia Agrària) o la política pesquera (Instrument Financer d’Orientació de la Pesca), entre altres. Així mateix, es confia a la Comissió l’execució del pressupost de la Unió (art. 317 TFUE). 7.4. Poder de control del dret de la Unió Europea Com a guardiana dels tractats i de l’interès general de la Unió, a la Comissió se li encomana la important labor de controlar la correcta aplicació i acompliment del dret de la Unió Europea i, en aquest sentit, els tractats confereixen a la Comissió un conjunt de mecanismes dirigits a controlar que els Estats i els particulars (tant persones físiques com jurídiques) observin correctament tant el dret originari com el derivat. Aquesta labor de supervisió i de control té diferents manifestacions: • Deure per part dels Estats de notificar a la Comissió les mesures legislatives, reglamentàries i executives adoptades per donar compliment a les normes de la Unió Europea (aquest deure és especialment rellevant en relació amb les directives en exigir-se que es comuniqui a la Comissió com s’ha procedit a la seva transposició). • Possibilitat que els particulars interposin una queixa o una denúncia davant la Comissió amb l’objectiu de comunicar-li l’existència d’una infracció del dret de la Unió Europea imputable a un Estat membre. • Reunions amb representants dels Estats amb l’objectiu d’adequar correctament la seva legislació al dret de la Unió. • Elaboració de recomanacions o de dictàmens dirigits als Estats per evitar un incompliment del dret de la Unió. • Inici davant el TJUE d’un procediment contra un Estat en cas que aquest infringeixi una obligació que li incumbeix en virtut dels tractats (art. 258 TFUE). Així mateix, pot instar el TJUE al fet que imposi una sanció pecuniària a aquell Estat que no doni compliment a una sentència prèvia en la que el TJUE ha constatat que s’ha produït una infracció del dret de la Unió Europea (art. 260 TFUE). • Facultat d’investigar i controlar, sobre la base de l’article 337 TFUE, que les empreses que actuen al mercat interior respectin i observin les disposicions sobre lliure competència (art. 101 a 105 TFUE). En cas que les empreses distorsionin la lliure competència a través d’acords col·lusoris o abusin de la seva posició de domini al mercat interior, la Comissió, a partir de la informació recaptada ja sigui d’ofici o mitjançant les denúncies plantejades per altres particulars (persones físiques o jurídiques), està facultada per exigir el cessament immediat de la pràctica contrària a la lliure competència i, si escau, imposar sancions a aquestes empreses. Cas Microsoft (2004) i Cas Apple (2016) El 2004, la Comissió, en el marc de les seves competències de control en matèria de competència, va imposar una multa de 497 M€ a Microsoft per abús de posició dominant en el mercat dels sistemes 100 Dret de la Unió Europea operatius per a ordinadors personals dut a terme entre els anys 1998 i 2004. La denúncia havia arribat a la Comissió a través d’una altra empresa nord-americana del sector, Sun Microsystems, que es queixava que Microsoft no li havia volgut subministrar la informació necessària sobre les interfícies que necessitava per desenvolupar productes que poguessin ser compatibles amb el sistema operatiu de Windows i, d’aquesta manera, competir en les mateixes condicions d’igualtat en el mercat dels sistemes operatius per a servidors de grups de treball. La Comissió va iniciar una recerca que va demostrar que l’empresa Sun no era l’única a qui Microsoft havia negat la informació, i que la negativa a subministrar informació formava part de la seva estratègia, pensada per expulsar del mercat els seus competidors. Exercint les seves competències de sanció econòmica directa en relació amb els particulars, la Comissió va imposar a Microsoft, per mitjà d’una decisió comunitària, la multa milionària abans esmentada, per haver vulnerat l’art. 102 TFUE, ja que Microsoft exercia una posició gairebé de monopoli en els sistemes operatius per a PC. Ara bé, els particulars, i no necessàriament nacionals de la Unió (qualsevol empresa que les seves activitats afectin el mercat interior està subjecta a la legislació de la Unió sobre competència), poden recórrer també a la jurisdicció de la Unió per defensar els seus drets. Microsoft va recórrer la decisió davant el Tribunal General (antic Tribunal de Primera Instància). El setembre de 2007, aquest tribunal va ratificar la decisió inicial adoptada per la Comissió. Més recentment, el 30 d’agost de 2016, la Comissió ha fet pública la seva decisió, dins també del marc de la protecció de la competència, de reclamar a Apple 13.000 M€ en impostos sobre els beneficis no pagats a Irlanda. La seva investigació sobre el cas va començar el 2014. Irlanda havia garantit a Apple un tribut sobre els beneficis discriminatori respecte d’altres companyies. Només ha pagat des de 2003 un tipus inferior a l’1 % sobre la base imposable, baixant fins a un 0,05 % el 2014. Aquest tractament tributari selectiu ha estat considerat per la Comissió com a il·legal en la mesura en què atorga a Apple un avantatge competitiu sobre altres empreses sotmeses al mateix sistema impositiu. Ho ha assimilat a una «subvenció» o ajuda encoberta d’Irlanda a aquesta companyia, contrària a les regles de la UE de lliure competència. Apple haurà de retornar a Irlanda aquestes ajudes. I altres companyies s’ho pensaran molt bé abans d’acceptar aquest tipus de privilegi fiscal obtingut per desplaçar de forma fictícia la seva seu fiscal a Irlanda. La Comissió està disposada a lluitar contra el frau fiscal en la UE. 7.5. Gestió de les clàusules de salvaguarda Els tractats permeten que, en determinats casos imprevistos, els Estats adoptin mesures que suposen una suspensió temporal d’una obligació derivada dels tractats (mesures de salvaguarda). Això no es pot deixar a la lliure discrecionalitat dels Estats i, per això, la Comissió, com a institució que ha de vetllar per l’interès general de la Unió, haurà d’autoritzar l’adopció de la mesura suspensiva considerada per l’Estat, determinant, al seu torn, la necessitat, l’abast i la durada d’aquesta mesura. Els tractats preveuen la possibilitat que els Estats adoptin mesures de salvaguarda en tres supòsits: 1. Les establertes en els tractats d’adhesió durant els períodes transitoris que succeeixen cada ampliació. 2. Manteniment excepcional de mesures nacionals en àmbits del mercat interior (art. 114.10 TFUE). 3. Mesures nacionals més protectores del medi ambient (art. 191.2 TFUE). Tema 10. Comissió 101 7.6. Poders en matèria de relacions exteriors La Comissió assumeix, amb excepció de la política exterior i de seguretat comuna (títol V TUE), la representació exterior de la Unió (art. 17 TUE) que serà compartida amb l’Alt Representant per a Afers Exteriors i Política de Seguretat i amb el president del Consell Europeu. El fet que l’Alt Representant sigui, al seu torn, vicepresident de la Comissió i que s’encarregui en el seu si de les relacions exteriors (art. 18 TUE), confereix a la Comissió un paper molt important en les relacions exteriors de la Unió. Així mateix, la Unió compta amb delegacions en la pràctica totalitat dels països del món, així com davant organitzacions internacionals; aquestes delegacions estan a les ordres de l’Alt Representant per a Afers Exteriors (art. 221 TFUE). La Comissió treballa de forma conjunta amb el Servei Europeu d’Acció Exterior i pot, sota mandat del Consell, tenir un paper actiu en les negociacions d’acords internacionals (art. 218 TFUE). 8. RECAPITULACIÓ La Comissió és una institució fonamental que té com a principal objectiu la consecució de l’interès general de la Unió. Els seus membres, malgrat ser proposats actualment un per cada Estat membre, han de dur a terme les seves funcions de forma independent i presentar iniciatives que vagin en benefici de la Unió en el seu conjunt i no dels Estats. El president de la institució té un paper fonamental en la determinació de les carteres de la Comissió i en la seva distribució entre els diferents comissaris. L’entrada en vigor, el desembre de 2009, del Tractat de Lisboa ha potenciat el paper del president de la Comissió i ha atorgat un major protagonisme al Parlament europeu en la designació de tots els membres de la Comissió. La Comissió és ja un òrgan que gaudeix d’una legitimitat democràtica raonable. El conjunt de competències que els tractats atribueixen a la Comissió són de vital importància per al funcionament de la Unió i per a la consecució dels objectius establerts en els tractats. Especialment destacable és el gairebé monopoli de la iniciativa legislativa que es confereix a la Comissió. El fet que la pràctica totalitat de normes de Dret derivat parteixin de la iniciativa presentada per la Comissió li atribueix una gran rellevància en la configuració de l’ordenament jurídic de la Unió en la mesura en què aquesta determinarà en quins àmbits i de quina manera la Unió regularà una determinada qüestió. El Parlament i el Consell no poden actuar sense una proposta prèvia de la Comissió i d’aquí la màxima «la Comissió proposa i el Consell i el Parlament disposen». Excepcionalment, la Comissió disposa d’un poder autònom per aprovar disposicions reglamentàries o d’execució en àmbits concrets. Així mateix, el paper de la Comissió com a institució gestora dels nombrosos i quantiosos fons europeus, així com del pressupost de la Unió és molt significatiu. D’altra banda, la Comissió, en defensar l’interès general de la Unió, disposa de múltiples mecanismes per controlar la correcta observança del dret de la Unió no només per part dels Estats membres, sinó també dels particulars (especialment de les empreses que actuen en el mercat interior) la qual cosa és de gran rellevància per a la pròpia existència del dret de la Unió. Finalment, cal al·ludir al paper que juga la Comissió en la projecció exterior de la Unió, 102 Dret de la Unió Europea faceta que es veu reforçada pel fet que l’Alt Representant de Política Exterior i Política de Seguretat és, al seu torn, vicepresident de la Comissió i d’ell depèn el Servei Europeu d’Acció Exterior. 9. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Blázquez Peinado, M. D., «Algunas consideraciones en torno a la regulación del Consejo, el Consejo Europeo y la Comisión en el Tratado de Lisboa», Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 29, 2008, pàg. 165-192. Castillo De la Torre, F., «La Comisión Europea y los cambios en el poder ejecutivo de la Unión Europea», Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 50, 2015, pàg. 85-124. Ortega Gómez, M., La Comisión Europea y el gobierno de la Unión, Marcial Pons, 2012. TEMA 11 TRIBUNAL DE JUSTÍCIA DE LA UNIÓ EUROPEA Carlos Espaliú Berdud i Víctor M. Sánchez Sumari: 1. Introducció. 2. Tribunal de Justícia. 2.1. Composició. 2.2. Organització i funcionament. 3. Tribunal General. 3.1. Naturalesa i missió. 3.2. Composició, organització i funcionament. 4. Repartiment de competències entre el Tribunal de Justícia i el Tribunal General. 5. Fases del procés i sentència. 6. Recapitulació. 7. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ Els Estats membres de l’avui Unió Europea van voler, de bon principi, dotar l’estructura orgànica de l’organització internacional europea d’una institució de caràcter judicial, que ha anat creixent en dimensions i en complexitat al llarg dels anys. Després de l’última reforma operada en els tractats fundacionals pel Tractat de Lisboa, a la institució judicial se la denomina, en el seu conjunt, Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE). Aquesta institució està integrada pel Tribunal de Justícia (TJ) –antic Tribunal de Justícia de les Comunitats Europees (TJCE)– i el Tribunal General (TG) –antic Tribunal de Primera Instància de les Comunitats Europees (TPICE). Des del 31 d’agost de 2016, l’antic Tribunal de la Funció Pública ha deixat d’existir, la seva competencia ha passat a ser exercida pel Tribunal General. Els tractats i el dret derivat han atorgat a la institució judicial de la UE el control jurisdiccional sobre la major part del dret de la Unió. Malgrat això, el TJUE no compta amb el monopoli de la interpretació i de l’aplicació del dret de la Unió, ja que són els jutges i els tribunals nacionals –jutges ordinaris del dret de la Unió– els primers cridats a exercir aquestes funcions, a causa del caràcter directament aplicable en els Estats membres que en bona mesura posseeix aquest dret. En concret, el dret de la Unió preveu una relació orgànica entre els òrgans jurisdiccionals dels Estats membres i el TJUE per aconseguir una interpretació i una aplicació harmonioses del dret en tot l’àmbit de la Unió, encara que es reserva, això sí, al TJUE la cúspide de tot el sistema judicial. Els diversos elements que integren el TJUE són veritables tribunals internacionals, encara que posseeixen trets propis que els doten d’una singularitat i d’una rellevància que no gaudeixen la majoria dels tribunals internacionals. Tant el TJ com el TG posseeixen competència contenciosa obligatòria, la qual cosa suposa que no necessiten autorització dels Estats membres per ser jutjats. Es materialitza així una excepció en el dret internacional públic; gairebé la consecució d’una utopia, atès que en aquest orde- 104 Dret de la Unió Europea nament jurídic regeix la regla de què cap Estat pot ser jutjat sense el seu consentiment, en virtut de la força de la sobirania estatal. D’altra banda, al TJUE se li han atorgat funcions que solen ser pròpies de tribunals nacionals de cassació, de tribunals contenciosos administratius o, fins i tot, de tribunals constitucionals, com tindrem ocasió de constatar detalladament més endavant, quan analitzem el repartiment de competències entre els diferents tribunals que integren el TJUE i l’estudi particular de cadascuna de les accions que s’hi poden substanciar. Tot això ha capacitat la institució judicial de la Unió, al llarg de la seva història, per convertir-se en un element fonamental en la configuració de l’ordenament jurídic de la Unió, malgrat no ser un òrgan legislatiu. 2. TRIBUNAL DE JUSTÍCIA 2.1. Composició El TJ té la seva seu a Luxemburg i està compost per jutges, advocats generals i un secretari. a) Quant als jutges, l’art. 19.2 TUE indica que el TJ està compost per un jutge per cada Estat membre –en l’actualitat en són vint-i-vuit–. Els Estats membres segueixen, per tant, donant més valor al fet que cada ordenament jurídic nacional es trobi representat en la més alta jurisdicció de la UE que a arguments d’eficàcia, ja que el funcionament d’un tribunal amb tants membres es dificulta en gran manera; circumstància que, d’altra banda, pot agreujar-se davant noves ampliacions. Per a la designació dels jutges, en la pràctica, cada Estat membre proposa un candidat de la seva nacionalitat que és acceptat per la resta d’Estats, manera molt realista d’aplicar l’art. 253 TFUE, incís 1, on s’assenyala que els jutges seran designats de comú acord entre els Estats membres. Els jutges han de ser persones que ofereixin garanties absolutes d’independència i reuneixin les condicions requerides per l’exercici, als seus respectius països, de les més altes funcions jurisdiccionals, o ser jurisconsults de reconegut prestigi. Són escollits per un període de sis anys i el seu mandat és renovable sense limitacions (art. 254 TFUE). Els canvis o renovacions dels jutges no es fan mai alhora, sinó que es programen de manera seqüenciada, cada tres anys, evitant així la paralització dels treballs del Tribunal. Sobre la durada del mandat dels jutges i la seva reelecció, es podria al·legar la conveniència de limitar el temps d’exercici de funcions a un sol mandat, potser de nou anys, tractant d’eludir la relació de dependència del jutge davant aquells que ha de jutjar si ha de ser reelegit per ells. Aquesta mesura, per exemple, ha estat adoptada pels Estats membres del Consell d’Europa en el Protocol Addicional núm. 14 al Conveni europeu per la protecció dels drets humans i de les llibertats fonamentals, de 4 de novembre de 1950, en relació amb els jutges del Tribunal Europeu de Drets Humans. Com a novetat rellevant, el Tractat de Lisboa va establir que la creació d’un comitè independent que es pronunciï sobre la idoneïtat dels candidats a jutge, abans que els governs procedeixin als nomenaments (art. 255 TFUE, incís 1). Aquest comitè està compost per set personalitats, triades entre antics membres del TJ i del TG, membres dels òrgans jurisdiccionals nacionals superiors i altres juristes de reconeguda compe- Tema 11. Tribunal de Justícia de la Unió Europea 105 tència. La designació correspon al Consell, encara que un dels membres del comitè serà proposat pel Parlament Europeu (art. 255 TFUE, incís 2). El president del TJ és escollit pels jutges, en votació secreta, per un període de tres anys renovables (art. 253 TFUE). Exerceix importants funcions de direcció dels treballs i dels serveis del TJ, presideix les deliberacions i té també competències processals de relleu durant els recursos, cosa que estudiarem en el seu moment. L’Estatut del Tribunal de Justícia de la Unió Europea, que figura en un Protocol annex als tractats, és l’instrument on es recull, entre altres coses, el conjunt dels drets i obligacions dels jutges. Aquest Estatut té el sentit, principalment, de disposar la imparcialitat i la independència dels jutges en l’exercici de les seves funcions. Entre altres coses, l’Estatut imposa als jutges un règim d’incompatibilitats que els prohibeix exercir qualsevol funció política, administrativa o professional –diferents de les inherents als seus càrrecs–, i els exigeix l’obligació de mantenir el secret de les seves deliberacions. Al seu torn, els garanteix la immunitat de jurisdicció, que només pot ser aixecada pel ple del Tribunal i els assegura la inamovibilitat en els seus càrrecs. D’aquesta manera, els jutges només poden cessar en l’exercici de les seves funcions per: i) la finalització del termini del mandat pel que han estat escollits (excepte en el cas que siguin reelegits); ii) defunció; iii) dimissió; iv) i en cas que deixin de reunir les condicions requerides o incompleixin les obligacions que es derivin del seu càrrec, per decisió unànime de la resta de jutges i advocats generals. En el supòsit que el cessament en les funcions es produeixi amb anterioritat a l’expiració del seu mandat, el jutge serà substituït pel temps que falti per completar-lo. b) Els advocats generals són també membres del TJ i tenen un estatut jurídic idèntic al dels jutges, tret que no participen en l’elecció del president del Tribunal. Els requisits i el procediment de selecció són també els mateixos que els dels jutges, inclosa la novetat relativa a la intervenció del comitè independent en el seu nomenament (art. 254 TFUE, incís 1). Les seves funcions dins el Tribunal, per contra, són diferents. La missió de l’advocat general consisteix en la presentació, amb tota imparcialitat i independència, de conclusions motivades sobre els assumptes que, de conformitat amb l’Estatut del Tribunal de Justícia, requereixin la seva intervenció, que són aquells que no requereixin l’aplicació mecànica d’una jurisprudència consolidada sinó que plantegin una qüestió de dret nova. Mitjançant les conclusions, els advocats generals fan un examen detallat dels problemes implicats en el cas concret i analitzen en profunditat les diverses solucions possibles. Les conclusions no són vinculants per al TJ, però la pràctica mostra que són pocs els casos en què el Tribunal s’allunya significativament de les conclusions de l’advocat general. Tampoc no produeixen efectes sobre les parts en la controvèrsia ni sobre tercers. Les conclusions es fan públiques i contribueixen a la comprensió i a la formació de la jurisprudència del Tribunal. El Tribunal compta actualment amb onze advocats generals des del 7 d’octubre de 2015. Aquests, cada any en trien un d’entre ells per desenvolupar les funcions de primer advocat general, que té competències per distribuir els treballs entre els membres. Per acord entre els Estats es va adoptar la regla que reserva un advocat general per 106 Dret de la Unió Europea cada Estat gran de la Unió: el Regne Unit, França, Itàlia, Alemanya, Espanya i Polònia. Els altres sis es reparteixen per rotació entre la resta d’Estats membres. Tant els jutges com els advocats generals són assistits en el desenvolupament de les seves funcions, en particular en el tractament dels casos, pels lletrats (référendaires) que s’integren en els seus gabinetes respectius. c) El secretari, juntament amb la resta del personal de la Secretaria –com ocorre en tots els òrgans judicials internacionals– realitza una important labor d’assistència al Tribunal i als seus membres. Té al seu càrrec, sota la supervisió del president, els serveis administratius, lingüístics, comptables i de finances del Tribunal. Això, entre altres coses, implica: i) la gestió de tota la correspondencia relativa al desenvolupament dels procediments davant el Tribunal i de les publicacions del Tribunal; ii) la responsabilitat de la custòdia dels segells, dels arxius i del registre, on s’inscriuen els incidents processals; iii) la recepció, la transmissió i la conservació de tota la documentació generada pels assumptes davant el Tribunal i la verificació de la correcció de les demandes; l’aixecament d’actes d’algunes de les reunions i vistes del Tribunal. El secretari és nomenat en votació secreta pels membres del TJ (jutges i advocats generals) per un període de sis anys amb possibilitat de renovació. 2.2. Organització i funcionament El Tractat de Lisboa no ha alterat el disseny de l’organització i el funcionament del Tribunal que existia anteriorment. De tal manera que la impartició de justícia es realitza en sales, en gran sala o en ple, de conformitat amb el que preveu l’Estatut del Tribunal. El Tractat de Niça va invertir la regla prèvia, determinant que l’actuació en ple seria extraordinària, passant a ser l’habitual la formació dels jutges en sales. Les sales estan compostes per tres o cinc jutges, al front dels quals se situa un president. La gran sala està composta per tretze jutges, entre els quals es compta amb el president del Tribunal i els presidents de les sales de cinc jutges. El ple està integrat per tots els jutges. La gran sala tracta, en general, assumptes que se li sotmeten a petició dels Estats membres o de les institucions de la Unió que són part del procediment. També el Tribunal pot decidir atribuir-li determinats assumptes per la seva complexitat, la seva importància, o altres circumstàncies particulars. El ple es reserva per a casos molt excepcionals, previstos de manera exhaustiva en el TFUE, com, per exemple, quan s’hagi de discutir la destitució del Defensor del Poble Europeu a petició del Parlament Europeu; davant la necessitat de declarar el cessament d’un comissari europeu o la disminució dels seus drets si aquest incomplís les seves obligacions; o en aquells supòsits en què es consideri que un assumpte és d’importància excepcional. Quant al quòrum per les deliberacions, cal advertir que el nombre mínim de jutges per a la validesa de les deliberacions és de tres a les sales –tant en les de tres com en les de cinc jutges–, nou a la gran sala i quinze en el ple. Les deliberacions del Tribunal només són vàlides si es reuneixen en una formació que contingui un nombre senar de jutges, sense que el president tingui vot de qualitat. Tema 11. Tribunal de Justícia de la Unió Europea 107 Les decisions s’adopten per consens o –si no s’aconsegueix– per votació majoritària. Les opinions dels jutges dissidents no es fan públiques, a diferència del que passa amb altres tribunals internacionals, com la Cort Internacional de Justícia, o el Tribunal Internacional del Dret del Mar. 3. TRIBUNAL GENERAL 3.1. Naturalesa i missió L’Acta Única Europea (1986) va facultar el Consell per la creació d’un altre tribunal, com a instància inferior al TJCE, amb la finalitat d’alleugerir-lo de treball i millorar la protecció judicial dels drets de la defensa dels justiciables. Així, mitjançant una Decisió del Consell de 24 d’octubre de 1988 es va crear el Tribunal de Primera Instància de les Comunitats Europees (TPICE), amb seu també a Luxemburg. Corresponia a aquest tribunal conèixer generalment dels assumptes en primera instància, i especialitzar-se en l’examen detingut dels fets complexos –cosa per la que el TJCE no estava ben equipat tècnicament–; quedant reservada al TJCE, essencialment, la labor de vetllar per una interpretació uniforme del dret comunitari. No obstant això, amb la creació del Tribunal de la Funció Pública, que resolia fins setembre de 2016 en primera instància sobre determinades matèries, el TPICE havia passat, al seu torn, a funcionar com a òrgan d’apel·lació o de cassació d’aquestes matèries, per la qual cosa la denominació de Tribunal de Primera Instància induïa a confusió. A això contribuïa, a més, el fet que el TJ conegués també de determinats assumptes en primera instància. Com sabem, amb la reforma operada pel Tractat de Lisboa, el TPICE ha passat a dir-se Tribunal General (TG); nom que s’adequa millor a la naturalesa d’aquesta jurisdicció. Per garantir la unitat i la coherència en la interpretació del dret de la Unió, el TFUE permet plantejar davant el TJ, en un termini de dos mesos des de la decisió del TG, recursos de cassació, però exclusivament per qüestions de dret, ja que el TJ queda vinculat per l’establiment dels fets que hagi realitzat en primera instància el TG. Els motius taxats que poden invocar-se per interposar un recurs de cassació són els següents: i) Incompetència del TG; ii) Producció d’irregularitats en el procediment davant el TG que lesionin els interessos de la part recurrent; i iii) Violació del dret de la Unió per part del TG. En aquests casos, el TJ pot anul·lar la decisió del TG i resoldre definitivament el cas, o retornar l’assumpte al TG perquè el resolgui definitivament d’acord amb les qüestions de dret dirimides pel TJ. 3.2. Composició, organització i funcionament L’art. 19.2 TUE estableix que el TG tindrà almenys un jutge per cada Estat membre, podent-se decidir el nombre concret mitjançant modificacions de l’Estatut del Tribunal de Justícia de la Unió Europea. Després de les darreres reformes dutes 108 Dret de la Unió Europea a terme en el seu funcionament mitjançant el Reglament 2015/2422, de 16 de desembre de 2015, que ha suposat la desaparició del Tribunal de la Funció Pública, el TG està compost en l’actualitat per 45 jutges en actiu. A partir de l’1 de setembre de 2019, disposarà de 2 jutges per cada Estat membre, això és, 54 jutges en total si s’ha fet efectiva la retirada de la Gran Bretanya, o 56 si, per qualsevol motiu, no ha estat així. En el nomenament dels jutges del TG intervé també el comitè independent –vegeu abans, nomenaments en el TJ–, per pronunciar-se sobre la idoneïtat dels candidats per l’exercici de les funcions de jutge (art. 254.2 TFUE). D’altra banda, les normes relatives a l’elecció, la durada del mandat, així com aquelles que configuren l’estatut dels drets i obligacions dels jutges del TG, són coincidents amb les aplicables als jutges del TJ. El TG no té advocats generals, si bé es va decidir que aquesta funció la poden desenvolupar els mateixos jutges, sempre que després no participin en l’adopció de la decisió judicial. També s’organitza el TG, igual que el TJ, en sales de tres o de cinc jutges, en gran sala, o en ple per als assumptes que consideri importants. Així mateix, pot actuar en determinats casos com a òrgan unipersonal, funció que desenvoluparà el jutge ponent de l’assumpte. Els jutges escullen entre ells el president, així com els presidents de les sales de cinc jutges, per un període de tres anys, renovable. Per facilitar l’exercici de les seves funcions, el TG disposa de la seva pròpia Secretaria, al front de la qual està el secretari, però utilitza els serveis del TJ per cobrir les seves necessitats administratives i lingüístiques. 4. REPARTIMENT DE COMPETÈNCIES ENTRE EL TRIBUNAL DE JUSTÍCIA I EL TRIBUNAL GENERAL En els temes 20 i 21 es desenvolupa la diferent tipologia de recursos que formen part de la jurisdicció del TJUE. Com qualsevol òrgan judicial, entre el TJ i el TJUE existeix en aquests moments un repartiment de competències. Així: El Tribunal General és competent (vegeu l’art. 256 TFUE) per conèixer de: a) recursos d’anul·lació interposats per persones físiques o jurídiques davant els actes de les institucions, òrgans o organismes de la UE dels que siguin destinatàries o que els afectin directament i individualment (il·lustrativament, un recurs d’una empresa contra la Comissió, imposició d’una multa per vulneració del dret de la competència), així com contra els actes reglamentaris que els afectin directament i que no incloguin mesures d’execució, i els recursos interposats per aquestes mateixes persones a fi que es constati la inacció d’aquestes institucions, òrgans o organismes; b) recursos d’anul·lació dels Estats membres contra la Comissió; c) recursos d’anul·lació presentats pels Estats membres contra el Consell en relació amb els actes adoptats per aquest en l’àmbit de les ajudes d’Estat, les mesures de defensa comercial (dumping) i els actes pels que exerceix competències d’execució; Tema 11. Tribunal de Justícia de la Unió Europea d) e) f) g) a) b) c) d) e) 109 recursos dirigits a obtenir la reparació dels danys causats per les institucions o pels òrgans o organismes de la Unió Europea o pels seus agents (responsabilitat extracontractual); recursos basats en contractes celebrats per la Unió Europea que prevegin expressament la competència del Tribunal General; recursos en l’àmbit de la propietat intel·lectual dirigits contra l’Oficina de Propietat Intel·lectual de la Unió Europea (EUIPO) i contra l’Oficina Comunitària de Varietats Vegetals (OCVV); litigis entre les institucions de la Unió Europea i el seu personal relatius a les relacions de treball i al règim de Seguretat Social (absorbint així aquesta funció, que pertanyia a l’extint Tribunal de la Funció Pública). El Tribunal de Justícia coneix dels següents recursos: qüestions prejudicials, recursos per incompliment presentats per la Comissió o per un Estat membre contra un altre Estat membre per violació de les seves obligacions emanades del dret de la UE, recursos d’anul·lació interposats per un Estat membre contra el Parlament Europeu i/o contra el Consell (excepte els de l’apartat c) anterior, que són atribuïts al TG); i per una institució de la Unió contra una altra institució. El Tribunal General és competent per conèixer de tots els altres recursos d’aquest tipus, especialment, tots els presentats pels particulars (vegeu supra a), recurs per omissió o inactivitat, recursos de cassació, davant les sentències i les actuacions del TG i limitat a qüestions de dret. 5. FASES DEL PROCÉS I SENTÈNCIA El procés davant els diferents òrgans jurisdiccionals que integren el Tribunal de Justícia de la Unió Europea es desenvolupa en una fase escrita i, si s’estima necessària pels jutges per permetre que es completin els arguments a sol·licitud de les parts, una fase oral. Les resolucions que resolen els procediments especials (suspensió o mesures provisionals, intervenció, incidents processals, etc.) adopten en general la forma d’actuacions, mentre que el procés s’acaba mitjançant sentència. Es caracteritza el procés davant el TJUE per ser contradictori, tenint totes les parts els mateixos drets a ser informades, escoltades i a presentar les seves al·legacions. Al costat d’això, les audiències que componen la fase oral són públiques, tret que, per raons greus, els jutges decideixin el contrari d’ofici o a instàncies de part. D’altra banda, és preceptiu que les parts siguin representades per agents, en el cas d’Estats i d’institucions de la Unió, o per advocats, en cas que es tracti de persones físiques o jurídiques. Finalment, el procés és inquisitiu, en el sentit que, una vegada introduïda la demanda, els òrgans jurisdiccionals dirigeixen el desenvolupament del procés, fixant els terminis per la presentació de documents, les actuacions processals, etc. Convé advertir, d’altra banda, que tots aquests trets solen ser comuns a les jurisdiccions internacionals. 110 Dret de la Unió Europea Quant a la sentència, hem de ressaltar la seva obligatorietat i, en principi, el seu caràcter de cosa jutjada. No obstant això, caben recursos extraordinaris, per motius taxats, de rectificació, de revisió, d’interpretació, d’oposició o d’oposició de tercer. A més, com sabem, les sentències del TG i del TFP són recurribles en cassació. En línies generals, les institucions de la Unió han complert sempre les sentències que els han estat desfavorables, cosa que no han fet els Estats membres. Així, per pressionar-los a fer-ho, es va establir un mecanisme de sancions pecuniàries pel Tractat de Maastricht, que s’ha completat en el Tractat de Lisboa. 6. RECAPITULACIÓ El TJUE constitueix la institució judicial de la Unió. La seva principal tasca consisteix en controlar la legalitat dels actes de la Unió i, en col·laboració amb els òrgans jurisdiccionals dels Estats membres, vetllar per l’aplicació i la interpretació uniforme del dret de la Unió, encara que reservant-se en aquest exercici l’última paraula. Inicialment, la institució judicial de la UE estava exclusivament formada pel que avui és el TJ. No obstant això, l’augment gradual del volum de contenciosos, agreujat amb les nombroses ampliacions d’Estats membres, va donar lloc al naixement de dos tribunals més, el TG i el TFP. El TG s’ha convertit recentment, després de la desaparició el 31 d’agost de 2016 del TFP, en el tribunal ordinari de la Unió, i el TJ queda com el vèrtex de la institució judicial garantint una interpretació unitària i coherent del dret de la Unió. Des de la creació de la institució judicial, el TJUE ha dictat més de 16.000 sentències. A través de la seva jurisprudència, els diferents tribunals que componen avui la institució judicial de la Unió han contribuït decisivament a la interpretació i el desenvolupament del seu dret. Així, el TJ ha establert l’obligació de les administracions i dels òrgans jurisdiccionals nacionals d’aplicar plenament el dret de la Unió dins la seva esfera competencial i de protegir els drets que aquest atorga als ciutadans (principi de l’aplicació directa del dret de la Unió). Principi que posteriorment es va completar amb el de la primacia de les normes de la Unió sobre el dret nacional. El TJ també ha reconegut el principi de la responsabilitat dels Estats membres en cas d’incompliment del dret de la Unió, podent ser objecte d’una sentència condemnatòria que, en determinats casos, pot acompanyar-se de multes coercitives o de l’obligació del pagament d’una suma a tant alçat. D’aquesta manera, s’eleva considerablement, d’una banda, la protecció dels drets que les normes de la Unió atorguen als particulars i, per una altra, el percentatge d’execució de les normes de la Unió. De la mateixa manera, la jurisprudència del TG ha desenvolupat especialment el dret de la Unió en els àmbits de la propietat intel·lectual, de la competència i de les ajudes d’Estat. 7. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Arnull, A., The European Union and its Court of Justice, Oxford University Press, Oxford, 2006. Tema 11. Tribunal de Justícia de la Unió Europea 111 Boudant, J., La Cour de Justice des Communautés Européénnes, Dalloz, París, 2005. Fernández Liesa, C. R.; Díaz Barrado, C. M. (dir.) / Alcoceba Gallego, M. A.; Manero Salvador, A. (coord.), Tratado de Lisboa, análisis y perspectiva, Dykinson, Madrid, 2009. Ruiz-Jarabo Colomer, D., «El Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el Tratado de Lisboa», Noticias de la Unión Europea, núm. 291, any XXV, abril de 2009, pàg. 31-40. Ruiz-Jarabo Colomer, D., «Una reforma urgente para el Tribunal de Justicia europeo», Civitas. Revista Española de Derecho Europeo, núm. 24, 2007, pàg. 473481. Soldevilla Fragoso, S., «Justicia europea: entre Niza y Lisboa», Noticias de la Unión Europea, núm. 291, any XXV, abril de 2009, pàg. 41-47. TEMA 12 TRIBUNAL DE COMPTES EUROPEU I BANC CENTRAL EUROPEU Elisabet Moragas Solanes Sumari: 1. Introducció. 2. Tribunal de Comptes. 2.1. Composició. 2.2. Finalitats i competències. 3. Banc Central Europeu. 3.1. Aproximació general. 3.2. Organització. 3.3. Objectius. 3.4. Funcions. 4. Recapitulació. 5. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ La UE compta amb altres dos òrgans als que el TUE qualifica com «institucions»: el Tribunal de Comptes i el Banc Central Europeu. El Tribunal de Comptes, malgrat la seva denominació, no forma part del poder judicial de la Unió. Es tracta d’un òrgan de caràcter administratiu, i no judicial, que supervisa de manera independent els comptes de la UE –sense capacitat judicial o sancionadora pròpia– i assessora les institucions en qüestions financeres. El Banc Central Europeu (BCE) és l’organisme central de la política monetària de la Unió Econòmica Monetària (UEM) i el centre del Sistema Europeu de Bancs Centrals (SEBC). El Tractat de Lisboa ha millorat el seu estatus en elevar-lo a l’altar de les «institucions» de la UE, lloc que, per la importància de les seves funcions i la independència amb què són exercides, tenia llargament merescut. 2. TRIBUNAL DE COMPTES El Tribunal de Comptes Europeu, amb seu a Luxemburg, es va crear el 1975 com a òrgan auxiliar del Parlament i del Consell, les màximes autoritats pressupostàries de la Unió. El 1992 el TUE el va elevar formalment al rang d’institució comunitària per realçar el compromís amb el control de la correcció de l’execució del pressupost de la Unió. Encara que la seva denominació pugui portar a confusió, el Tribunal de Comptes és un òrgan de caràcter administratiu, i no judicial, que exerceix globalment la funció de controlar externament i de manera independent els comptes de la Unió i d’assessorar les institucions en qüestions financeres. 114 Dret de la Unió Europea 2.1. Composició L’art. 285 TFUE fixa la composició del Tribunal de Comptes. Basada en el principi d’un membre per Estat, la seva composició ha anat augmentant fins als vint-i-vuit membres actuals. Aquest augment ha comportat una creixent dificultat per construir consensos en el si de la institució. Malgrat això i sense tenir en compte les veus crítiques d’antics membres i d’alguns parlamentaris europeus, el Tractat de Lisboa no ha introduït canvis en la seva composició ni en el seu funcionament. El Tribunal aprova els seus informes anuals, informes especials o dictàmens per majoria dels membres que el componen. Els vint-i-vuit membres són escollits pel Consell per unanimitat, prèvia consulta no vinculant al PE, per un període de sis anys. Els membres escullen un president d’entre ells, amb un mandat de tres anys renovable. El TUE exigeix que els seus membres «pertanyin o hagin pertangut en el seu respectius Estats a les institucions de control extern o que estiguin especialment qualificades per aquesta funció» i recorda el deure d’exercir les seves funcions «amb plena independència, en interès de la Unió» (arts. 285 i 286 TFUE). El 16 de gener de 2008, va ser triat com a desè president del Tribunal el membre portuguès, Vítor Manuel da Silva Caldeira. El seu mandat va ser renovat per un segon període el 12 de gener de 2011 i per un tercer període el 23 de gener de 2014. 2.2. Finalitats i competències La seva missió no ha estat modificada amb el Tractat de Lisboa i es dedica fonamentalment a fiscalitzar o controlar l’execució correcta del voluminós pressupost de la Unió (art. 285 TFCE) des d’una doble perspectiva: i) Assegurar la legalitat de les actuacions pressupostàries i el seu correcte registre comptable; i ii) Garantir la bona gestió financera, aplicant criteris no jurídics d’oportunitat, transparència, controls interns, coherència, etc. Els informes de control del Tribunal de Comptes constitueixen un element important del procediment d’aprovació de la gestió del pressupost. Aquests informes es publiquen en el DOUE i es transmeten a l’autoritat pressupostària (Parlament i Consell), que els té en compte per decidir la concessió de l’aprovació de la gestió de la Comissió pel que fa a l’execució pressupostària d’un exercici. En tot cas, el Tribunal de Comptes no disposa d’un poder jurisdiccional propi. Quan els auditors del Tribunal descobreixen fraus o irregularitats, la informació obtinguda es transmet als òrgans de la Unió competents. A més, assumeix l’obligació de donar publicitat a les seves activitats de control. El Tribunal pot controlar qualsevol organisme o persona que gestioni o rebi fons. Controla especialment les institucions, les administracions nacionals, regionals i locals, així com els beneficiaris de les ajudes. El Tribunal de Comptes també informa al ciutadà, de manera objectiva i transparent, sobre la seva activitat i els resultats obtinguts, especialment per mitjà dels seus informes. Així mateix, el Tribunal elabora al tancament de cada exercici pressupostari un informe anual que es transmet a les institucions de la Unió i és publicat en el DOUE, acompanyat de les respostes de les institucions a les observacions del Tribunal. Tema 12. Tribunal de Comptes Europeu i Banc Central Europeu 115 3. BANC CENTRAL EUROPEU 3.1. Aproximació general Els aspectes institucionals bàsics del Banc Central Europeu (BCE) es troben regulats en els arts. 282 a 284 TFUE així com en el Protocol núm. 4 sobre els Estatuts del Sistema Europeu de Bancs Centrals i del Banc Central Europeu. El BCE és l’organisme central de la política monetària de la Unió Econòmica i Monetària (UEM) i el centre del Sistema Europeu de Bancs Centrals (SEBC). El SEBC està format pel BCE i pels bancs centrals de tots els Estats membres (art. 282.1 TFUE), hagin adoptat l’euro o no. Dins aquest sistema, el màxim òrgan de decisió en matèria monetària és el BCE que gaudeix de personalitat jurídica pròpia (art. 282.3 TFUE). Conforme a l’art. 282.1 in fine el BCE i els bancs centrals nacionals dels Estats membres que tenen l’euro com a moneda, que constitueix el denominat Eurosistema, dirigeixen la política monetària de la Unió. L’1 de gener de 1999, en iniciar-se la tercera etapa de la UEM, es va produir la transferència efectiva de les competències monetàries dels Estats membres de l’eurozona a favor del SEBC, al mateix temps que s’adoptava una moneda comuna, l’euro. Es va crear així l’eurozona amb 11 Estats membres de la UE. Grècia s’hi va adherir el 2001, Eslovènia el 2007, Xipre i Malta el 2008, Eslovàquia el 2009, Estònia el 2011, Letònia el 2014 i Lituània l’1 de gener de 2015. L’Eurosistema i el SEBC coexistiran mentre hi hagi Estats membres de la UE fora de l’eurozona. Els altres 9 Estats de la UE que no utilitzen l’euro són Bulgària, Croàcia, Dinamarca, el Regne Unit, Suècia, Hongria, Polònia, la República Txeca i Romania. Dinamarca i el Regne Unit van optar per no lligar-se a la UEM des dels seus orígens. La resta d’Estats estan pendents de complir tots els criteris que permeten sumar-se completament a la UEM. Per unir-se a l’eurozona, els Estats han de complir els criteris de convergència, que estableixen les condicions prèvies legals i econòmiques que s’han de complir per poder participar amb èxit en la Unió Econòmica i Monetària. Així mateix, el Tractat de Lisboa declara que l’euro és la moneda oficial de la Unió «dins les condicions i segons els procediments previstos en els Tractats» (art. 119 TFUE). Aquesta disposició no varia de fet la situació actual de l’eurozona –amb 9 Estats fora, entre ells les excepcions (opt outs) en matèria d’unió monetària realitzades des del TUE (1992) per Gran Bretanya i Dinamarca. Els comptes financers del BCE estan separats dels de la resta de la UE. El BCE té el seu propi pressupost que està subscrit i el paguen els bancs nacionals dels Estats membres de l’eurozona. 3.2. Organització El SEBC està dirigit pels òrgans rectors del BCE, que són el Consell de Govern i el Comitè Executiu (art. 283 TFUE). El Consell de Govern està format pels membres del Comitè Executiu del BCE i els governadors dels bancs centrals nacionals dels Estats membres que tenen l’euro com a moneda. El Comitè Executiu està compost pel president, el vicepresident i altres quatre membres, que han de ser nacionals dels Estats membres. Actualment el president del BCE és l’italià Mario Draghi. Tots són nomenats sobre la base d’una recomanació del Consell, consultat el PE i el Consell de Govern del BCE, i per decisió del 116 Dret de la Unió Europea Consell Europeu adoptada per majoria qualificada (art. 283.2 TFUE), i no de comú acord com fins l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa. La independència política del BCE és inherent a la seva missió d’estabilitzar els preus i està recollida en el propi tractat (art. 130 i 282 TFUE) i en el seu Estatut. Això implica que el BCE actua amb independència política en la presa de decisions. No pot rebre instruccions ni dels Estats membres ni de les institucions de la Unió i no està sotmès al control de cap de les institucions, excepte al control de legalitat dels seus actes per part del TJUE. De totes maneres, la definició de les línies de la seva política de canvis i la possible formulació d’acords corresponen al Consell de la UE, encara que el BCE sempre ha de ser consultat. Els governadors dels bancs centrals nacionals i els membres del Comitè Executiu del BCE tenen diferents mecanismes de seguretat en el seu càrrec per garantir la independència de l’exercici de les seves funcions. D’una banda, els governadors del BCE tenen un mandat mínim de 5 anys (art. 14.2 Protocol núm. 4); i els membres del Comitè Executiu un mandat de 8 anys no renovable (art. 283.2 TFUE). D’una altra, els membres del Comitè Executiu només podran ser apartats del seu càrrec per incapacitat o falta greu en l’exercici de les seves funcions sent el TJUE competent per conèixer els casos de litigi. 3.3. Objectius Essencialment, els objectius del SEBC (art. 127 TFUE) impulsats pel BCE són: i) mantenir l’estabilitat de preus a la zona euro; i ii) recolzar les polítiques econòmiques generals de la UEM, sempre que no afectin l’estabilitat de preus. Ja des de la creació del BCE, les discussions sobre el seu paper han girat al voltant de si la seva política monetària havia de fixar-se com a objectiu únic l’estabilitat de preus, és a dir la lluita contra la inflació, o bé havia de perseguir també altres objectius de política econòmica com pot ser la contribució al creixement, com és el cas de la Reserva Federal dels Estats Units. En aquest sentit el Tractat de Lisboa no aporta cap canvi fonamental i manté estrictament els mateixos objectius del BCE. 3.4. Funcions D’acord amb l’art. 127 TFUE, les funcions bàsiques que es duen a terme a través del SEBC són: i) definir i executar la política monetària de la Unió; ii) realitzar operacions de divises; iii) posseir i gestionar les reserves oficials de divises dels Estats membres i; iv) promoure el bon funcionament dels sistemes de pagament. D’acord amb aquestes funcions: • El BCE té el dret exclusiu d’autoritzar l’emissió de bitllets de banc en euros en l’eurozona. • El BCE, en col·laboració amb els bancs centrals nacionals, recapta tota la informació estadística necessària per complir les seves funcions. Tema 12. Tribunal de Comptes Europeu i Banc Central Europeu 117 • L’Eurosistema contribueix a la bona gestió de les polítiques que duen a terme les autoritats competents pel que fa a la supervisió prudencial de les entitats de crèdit i a l’estabilitat del sistema financer. • El BCE manté relacions de treball amb institucions, organismes i fòrums rellevants de la UE o d’àmbit internacional en relació amb les tasques encomanades a l’Eurosistema. Convé destacar que l’Eurosistema té prohibit atorgar préstecs o altres crèdits a les entitats o organismes públics dels Estats membres. Això persegueix evitar qualsevol possible pressió futura exercida per les autoritats públiques sobre el Banc. La crisi financera i econòmica recent (2007-2016) ha posat de manifest que la fragmentació i falta de regulació suficient del sector financer era una amenaça per la integritat de la moneda única i del mercat interior. Amb la finalitat de evitar-ho s’ha intensificat la integració i la supervisió del sector bancari amb l’objectiu de restablir l’estabilitat financera i assentar les bases per la recuperació econòmica. Les mesures de reforçament més rellevants han estat l’adopció sobre la base de l’article 127(6) TFUE del Reglament (UE) núm. 1023/2013 del Consell (DOUE núm. L-287, de 29/10/2013, Reglament del MUS en espanyol, SSM en anglès), on s’encomanen al BCE tasques específiques respecte de polítiques relacionades amb la supervisió prudencial de les entitats de crèdit establertes en els Estats membres de l’eurozona. Desenvolupa aquestes tasques a través del Mecanisme Únic de Supervisió (MUS)23 del BCE i de les autoritats nacionals competents (ANC). El MUS agrupa el BCE i les ANC dels Estats membres participants. Al MUS li correspon la responsabilitat de la supervisió prudencial de totes les entitats de crèdit dels Estats membres participants. Garanteix que la política de la UE en matèria de supervisió prudencial de les entitats de crèdit s’aplica de manera coherent i eficaç, i que aquestes últimes són objecte d’una supervisió òptima. Els tres objectius principals del MUS són: • garantir la seguretat i la solidesa del sistema bancari europeu; • reforçar la integració i l’estabilitat financeres; • aconseguir una supervisió homogènia (coherent). MUS i la fallida del Banc Popular El MUS és l’organisme europeu que va donar l’alarma sobre la inviabilitat financera del Banc Popular espanyol, en l’exercici de les seves funcions de supervisió prudencial del sistema financer contingudes en el Reglament 1024/2013. El seu Consell de Supervisió va determinar la inviabilitat de l’entitat. Però el MUS no té competències en matèria de resolució d’entitats de crèdit, que recau en un altre mecanisme europeu diferent, el MUR (Mecanisme Unificat de Resolució) creat en virtut de la Directiva 2014/59 / UE de recuperació i resolució bancària, la seva Junta de resolució, i les autoritats nacionals competents (el Banc d’Espanya i els poders a aquest efecte reconeguts en la Llei 11/2015 de recuperació i resolució d’entitats de crèdit). La foscor de l’actuació –en el moment 23 Guía de supervisión bancaria. Banc Central Europeu, setembre de 2014. http://www.ecb.europa. eu/pub/pdf/other/ssmguidebankingsupervision201409es.pdf 118 Dret de la Unió Europea de tancar el manual no s’havia pogut accedir a les decisions corresponents de cada òrgan intervinent– donarà lloc amb seguretat a múltiples reclamacions judicials per part dels accionistes del BP que acabaran davant la justícia espanyola i europea. També hi ha la possibilitat, per la titularitat estrangera de paquets importants d’accions, que els fets acabin en l’òrbita del CIADI (Centre Internacional d’Arranjament de Diferències Relatives a Inversions del Banc Mundial). 4. RECAPITULACIÓ El Tribunal de Comptes no forma part del poder judicial de la Unió. Aquest òrgan administratiu és fonamental en la vigilància i la fiscalització de la correcta execució del pressupost de la Unió. El BCE (dins el Sistema Europeu de Bancs Centrals) dirigeix la política monetària de la Unió amb independència dels Estats. En l’establiment d’aquesta política el seu principal objectiu és mantenir l’estabilitat dels preus i recolzar les polítiques econòmiques de la UEM sense perjudici de l’objectiu de control de la inflació. El BCE exerceix també importants funcions de vigilància de la salut del sistema bancari a través del Mecanisme Únic de Supervisió creat el 2013. 5. LECTURES COMPLEMENTÀRIES The Finances of the European Union. A Selective Bibliography, European Court of Auditors, Library Service, abril de 2009. The European Central Bank, the Eurosystem, the European System of Central Banks, European Central Bank, 2009. Scheller, H. K., The European Central Bank. History, role and functions, European Central Bank, 2006. New Roles and Challenges for the ECB. Directorate General for Internal Policies. Policy Department A: Economic and Scientific Policy, 2013. http://www.karlwhelan. com/EU-Dialogue/Whelan-September-2013.pdf Guía de supervisión bancaria. Banc Central Europeu, setembre de 2014. http://www. ecb.europa.eu/pub/pdf/other/ssmguidebankingsupervision201409es.pdf TEMA 13 ALTRES ÒRGANS DE LA UNIÓ Ruth Abril Stoffels Sumari: 1. Introducció. 2. Defensor del Poble. 3. Comitè Econòmic i Social Europeu. 4. Comitè de les Regions. 5. Banc Europeu d’Inversions i Fons Europeu d’Inversions. 6. Agències europees. 7. Recapitulació. 8. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ L’estructura institucional de la Unió es completa amb un conjunt d’òrgans que, sumats a les institucions, configuren l’estructura organitzativa global. Entre aquests òrgans en trobem alguns de caràcter consultiu, altres amb funcions executives, econòmiques o financeres, i uns altres que serveixen d’òrgans de mediació per resoldre aquelles qüestions que pugui plantejar el bon funcionament de la Unió. El conjunt revela la complexitat final de l’aparell orgànic que dota de permanència l’activitat de la Unió i denota, des d’una altra perspectiva, l’ampli ventall de funcions que ha assumit el procés d’integració europeu. En aquest tema, us en presentem els més rellevants: el Defensor del Poble, el Comitè Econòmic i Social Europeu, el Comitè de les Regions, el Banc Europeu d’Inversions i el Fons Europeu d’Inversions. 2. DEFENSOR DEL POBLE La figura del Defensor del Poble va ser establerta en el Tractat de Maastricht (1992), en un intent d’apropar la Unió als ciutadans i de donar curs al malestar que pogués existir entre aquests per una mala gestió de certes institucions o òrgans de la Unió. Per això es configura com un òrgan independent, en el seu àmbit de competències, de les institucions de la UE. De fet, l’accés al Defensor del Poble està configurat com un dels drets vinculats a la ciutadania de la Unió (art. 20 TFUE). Per això, la legitimació per presentar reclamacions és molt àmplia i s’estén no només als ciutadans de la Unió, sinó a totes les persones físiques o jurídiques que resideixin o tinguin la seva seu al territori de la Unió. No s’exigeix, a més, que qui presenti la reclamació estigui directament afectat pel comportament de la institució implicada. Així mateix, el Parlament Europeu li pot remetre algun assumpte que li hagi estat enviat directament a ell, però que estimi que ha de gestionar-se a través d’aquest òrgan. Les reclamacions poden presentar-se en qualsevol dels idiomes oficials de la Unió. 120 Dret de la Unió Europea S’entén per mala gestió una actuació no conforme a dret o a les bones pràctiques administratives, com les demores innecessàries, l’abús de poder, el silenci, les irregularitats administratives, les discriminacions, les injustícies o la denegació d’informació. Aquest comportament pot procedir de qualssevol òrgans i institucions, llevat del Tribunal de Justícia quan actua en la seva funció jurisdiccional. La reclamació ha de presentar-se per escrit dins del termini de dos anys des que es descobreixen els fets en els que es basa la reclamació i després d’haver-los comunicat prèviament a la institució implicada. Una vegada el Defensor del Poble rebi la reclamació, ha de comunicar-ho a l’òrgan o a la institució afectada. Després d’això, estudiarà l’assumpte. El Defensor del poble pot determinar que existeix una mala administració quan una institució no respecti els drets fonamentals, les normes o els principis jurídics de la UE, o els principis de bona administració. En aquest cas, buscarà una solució al problema i, si escau, presentarà un projecte de recomanació al que l’Administració afectada ha de respondre en el termini de tres mesos. No obstant això, si l’òrgan o la institució no accepta aquestes propostes, l’única cosa que pot fer el Defensor del Poble és emetre un informe especial sobre l’assumpte al Parlament Europeu, perquè aquest adopti les mesures que cregui convenients (art. 228 TFUE). Les reclamacions enviades han de complir una sèrie de requisits, destacant entre ells la seva presentació en un termini no superior als dos anys des que es tingui coneixement dels actes objecte de la reclamació, o el que s’hagi contactat prèviament amb l’òrgan causant amb la finalitat de donar-li la possibilitat que adopti les mesures oportunes, o que l’assumpte no estigui sent conegut o hagi estat conegut pels tribunals. El Defensor del Poble és triat pel Parlament Europeu per tota la legislatura i el seu mandat és renovable. La senyora Emily O’Reilly és l’actual Defensora del Poble de la UE. El mateix Parlament Europeu pot demanar al Tribunal de Justícia que destitueixi el Defensor del Poble en cas que deixés de complir les condicions necessàries per a l’exercici de les seves funcions o hagués comès una falta greu (art. 228 TFUE). 3. COMITÈ ECONÒMIC I SOCIAL EUROPEU Creat l’any 1957, el Comitè Econòmic i Social Europeu (CESE) és, juntament amb el Comitè de les Regions, el nucli de l’aparell consultiu de la Unió. Per la seva composició i dinàmica és un òrgan especialment útil perquè els òrgans encarregats de prendre les decisions, Comissió, Consell i PE, puguin tenir presents els diferents interessos econòmics i socials presents en la Unió. Encara que els dictàmens que emet no són obligatoris, el seu contingut sol ser tingut en compte per aquests òrgans a l’hora d’adoptar decisions, i permet una millor participació i adhesió de la societat civil organitzada al projecte europeu, així com un major acostament de la UE als ciutadans. En definitiva, es tracta d’un altre element orgànic més que reforça la legitimitat democràtica de la UE. El Tractat estableix molts camps en els que la seva consulta és obligatòria (política agrícola, transport, ocupació, industrial, educativa, lliure circulació de persones i serveis, salut pública o protecció de consumidors) però permet que la Comissió, el Consell i el Parlament el consultin quan ho estimin convenient i que el propi CESE Tema 13. Altres Òrgans de la Unió 121 prengui la iniciativa quan així ho jutgi oportú i presenti dictàmens al seu propi criteri sobre aquells temes que consideri oportú abordar. El CESE té la seva seu a Brussel·les i està compost per representants de les organitzacions d’empresaris, de treballadors i d’altres sectors representatius de la societat civil, en particular en els àmbits socioeconòmic, cívic, professional i cultural, designats pel Consell per un període de cinc anys prèvia proposta dels Estats membres. En l’actualitat hi ha 353 membres (art. 301 TFUE). La composició del Comitè (nombre de participants per Estat membre) és decidida per unanimitat pel Consell a proposta de la Comissió. El seu mandat és de cinc anys. En l’actualitat a Espanya li corresponen 21 membres, els mateixos que té Polònia. La llista de membres de cada Estat és adoptada pel Consell de conformitat amb les propostes presentades per cada Estat membre. Pel que fa al seu funcionament, els consellers s’organitzen en tres grups que han d’estar presents en l’Assemblea, en la mesa i en la presidència. Els grups són d’empresaris, de treballadors i el denominat d’«activitats diverses». Per treballar es reuneixen en seccions especialitzades que tracten els temes de mercat únic, producció i consum; transport, energia, infraestructures i societat de la informació; agricultura, desenvolupament rural i medi ambient; unió econòmica i monetària i cohesió econòmica i social; ocupació, assumptes socials i ciutadania; i relacions exteriors. No obstant això, tots els informes han de ser aprovats pel ple. Després s’envien a les institucions amb funcions legislatives (PE, Comissió i Consell) i es publiquen en el DOUE. 4. COMITÈ DE LES REGIONS El Comitè de les Regions (CdR), amb seu a Brussel·les, és un òrgan consultiu format per representants de les autoritats regionals i locals dels Estats membres. En el Consell de Ministres i en el Consell de la Unió estan representats els Estats i els membres del Parlament Europeu, es trien sobre la base d’una circumscripció electoral única. D’aquesta forma, i tenint en compte que el 70 % de la legislació comunitària s’aplica a nivell regional i local, sembla lògica la reivindicació continuada dels ens locals i regionals de tenir veu en les decisions que es prenguin en la Unió Europea. De fet, el seu establiment va ser conseqüència de les pressions exercides en el marc de la negociació del TUE (1992) per part de les regions, especialment dels länder alemanys i de l’Assemblea de les Regions a Europa. Les regions, amb el suport dels ens locals, consideraven prioritari que la manifestació del principi de subsidiarietat es fes present amb un nou òrgan que els representés directament en la UE. Per això, el Tractat de Maastricht crea aquest òrgan que té funcions consultives, que vetlla pel respecte de la identitat i de les prerrogatives dels ens regionals i locals. A més, la seva activitat és important, a part de per la labor consultiva que realitza per servir de fòrum de trobada, apropament i intercanvi de bones pràctiques entre els diferents ens regionals i locals. En l’actualitat està compost per 350 membres (més el mateix nombre de suplents) designats pel Consell a proposta dels Estats (art. 305 TFUE). Aquest mateix text estableix la necessitat que els seus membres siguin titulars d’un mandat electoral en un ens regional o local, o que tinguin responsabilitat política davant una assemblea 122 Dret de la Unió Europea electa (art. 300.3 TFUE). Això fa que, encara que el seu càrrec pugui durar 5 anys, si deixen de ser titulars d’aquest mandat electoral, automàticament deixaran de ser consellers d’aquest òrgan. En el cas de la delegació nacional d’Espanya, 21 llocs estan reservats a representants de les 17 comunitats autònomes i els 4 restants a entitats locals. Els primers són triats per les respectives comunitats autònomes; els segons per la Federació Espanyola de Municipis i Províncies. Els consellers s’aglutinen entorn de grups polítics i representacions nacionals. Quant a l’estructura, consta d’una presidència, una mesa i diverses comissions de treball. Aquestes últimes s’encarreguen de preparar els informes que després seran aprovats pel ple. En l’actualitat existeixen 6 comissions, que aglutinen els diferents àmbits materials de treball (Comissió de Ciutadania, Gobernació i Assumptes Institucionals i Exteriors –CIVEX–; Comissió de Polítiques de Cohesió Territorial i Pressupost de la UE –COTER–; Comissió de Política Econòmica –ECON–; Comissió de Medi Ambient, Canvi Climàtic i Energia –ENVE–; Comissió de Recursos Naturals –NAT–; Comissió de Política Social, Educació, Ocupació, Recerca i Cultura –SEDEC–). Segons l’art. 307 TFUE el CdR serà consultat obligatòriament pel Parlament Europeu, el Consell o la Comissió, en els casos previstos en els tractats (per exemple, camps de cohesió econòmica i social, educació i joventut, cultura, salut pública, xarxes transeuropees, transport, ocupació, assumptes socials, medi ambient, Fons Social Europeu, formació professional) i amb caràcter facultatiu en altres que qualsevol d’aquestes institucions estimi oportú, especialment els vinculats a la cooperació transfronterera. Així mateix, el CdR pot emetre dictàmens per pròpia iniciativa quan ho estimi oportú i quan s’hagi demanat un dictamen al CESE i el CdR estimi que hi ha interessos regionals específics en joc. El Tractat de Lisboa ha conferit al CdR legitimitat per interposar recursos davant el Tribunal de Justícia quan entengui que les seves prerrogatives no han estat salvaguardades (art. 263 TFUE paràgraf tercer). 5. BANC EUROPEU D’INVERSIONS I FONS EUROPEU D’INVERSIONS El Banc Europeu d’Inversions (BEI) i el Fons Europeu d’Inversions (FEI) constitueixen l’estructura financera pròpia de la Unió. El Banc Europeu d’Inversions (BEI) té la seva seu a Luxemburg i és propietat dels Estats membres de la Unió, la participació dels quals és proporcional al seu pes econòmic en el mateix. El seu règim jurídic bàsic es troba en els arts. 308 i 309 TFUE i en el Protocol núm. 5 sobre els Estatuts del Banc Europeu d’Inversions. La seva principal missió és la de contribuir al desenvolupament equilibrat i estable del mercat interior en interès de la Unió. Es nodreix de fons propis, aliens, per tant, al pressupost de la UE. El BEI és un ens financer autònom, sense ànim de lucre i amb personalitat jurídica pròpia, si bé està sotmès a determinades normes de la Unió i ha de guiar-se pels seus objectius. Va entrar en funcionament el 1958 i el seu objectiu principal és Tema 13. Altres Òrgans de la Unió 123 contribuir al desenvolupament econòmic de la Unió i concedir crèdits a les regions menys desenvolupades de la UE. L’art. 309 TFUE delimita els projectes que poden ser finançats a través del BEI: els projectes que tendeixin a la modernització o la reconversió d’empreses o a la creació de noves activitats induïdes per l’establiment o el funcionament del mercat interior que, per la seva amplitud o naturalesa, no puguin ser enterament finançats amb els diversos mitjans de finançament existents en cadascun dels Estats membres; i els projectes d’interès comú a diversos Estats membres que, per la seva amplitud o naturalesa, no puguin ser enterament finançats amb els diversos mitjans de finançament existents en cadascun dels Estats membres. Tot això, sempre que, a més, compleixin una sèrie de condicions que contribueixin a aconseguir algun dels objectius que té marcada la Unió, que siguin viables des de la perspectiva econòmica financera, tècnica i mediambiental i que serveixin per atreure altres fonts de finançament. Un cop es decideix que un projecte reuneix aquests requisits i es decideix finançar-lo, se li ofereixen condicions millors que les que ofereix el mercat, però el seu finançament no pot superar en cap cas el 50 % del cost total del projecte. En el compliment de la seva missió, el Banc Europeu facilitarà el finançament de programes d’inversió, en combinació amb accions dels fons estructurals i altres instruments financers de la Unió. Fora de la Unió Europea, el BEI també intervé en favor d’Estats o grups d’Estats amb els que la Unió ha signat acords de col·laboració de diferents tipus. En línies generals, serien Estats candidats a l’adhesió o Estats en vies de desenvolupament (del Mediterrani, països d’Àfrica, el Carib i el Pacífic [ACP], alguns Estats de Llatinoamèrica i d’Àsia, Sud-àfrica i territoris d’ultramar). L’estructura orgànica d’aquest banc és similar a la dels bancs internacionals, atès que compta amb un Consell de Governadors, un Consell d’Administració, un Comitè de Direcció i un Comitè d’Auditoria. Els primers estan integrats per representants o persones designades pels Estats membres de la UE; el tercer és un òrgan de representació restringida i l’últim està compost per especialistes independents que no representen cap país. El Fons Europeu d’Inversions (FEI) és una agència de la UE creada el 1994 i la seva seu està a Luxemburg. Hi participen el BEI (60,75 % del capital), la Comissió Europea (30 %) i bancs europeus i institucions financeres (9,25 %). El FEI és, com estableixen les conclusions del Consell ECOFIN de novembre de 2002, la institució financera especialitzada en el foment de les pime del Grup BEI. El FEI actua en tot el territori de la UE, en els Estats candidats i a Noruega, Islàndia i Liechtenstein. I ho fa fonamentalment a través de bancs i altres intermediaris financers. Els instruments d’actuació del FEI són de dos tipus: a) instruments de capital de risc, basats en l’adquisició de participacions en fons de capital de risc o en vivers d’empreses especialitzades en el foment de les pime, particularment de les pime joves i d’orientació tecnològica; b) instruments de garantia, a través dels quals concedeix avals a institucions financeres per cobrir crèdits atorgats a les pime. 124 Dret de la Unió Europea 6. AGÈNCIES EUROPEES A més de les institucions i òrgans comunitaris, existeixen organismes de dret públic europeu, amb personalitat jurídica pròpia, que integren l’estructura operativa de la Unió. Aquestes agències comunitàries es creen mitjançant un acte de dret derivat de la Unió amb la finalitat de desenvolupar una tasca específica de naturalesa tècnica, científica o de gestió que s’especifica en l’acte fundacional corresponent. És difícil establir línies comunes entre elles, atès que per les seves competències, funcions i àmbit d’actuació les seves característiques poden ser molt diferents. Actualment, n’existeixen més de 40, si comptem les agències executives que serveixen per gestionar un o diversos programes comunitaris (per exemple, Agència Executiva de Sanitat i Consum [EAHC]), les que serveixen per recolzar l’assoliment dels objectius marcats en el TEEA (per exemple, l’Agència de Proveïment d’Euratom), les vinculades a la cooperació policial i judicial en assumptes penals (per exemple, l’Oficina Europea de Policia [Europol]), política exterior i de seguretat comuna (Centre de Satèl·lits de la Unió Europea [EUSC]) i les destinades a gestionar competències polítiques i accions internes de la Unió (com l’Agència Europea de Medicaments o l’Agència Europea de Medi Ambient), el nombre d’agències en aquest últim grup és molt més gran que en la resta. 7. RECAPITULACIÓ L’estructura orgànica de la Unió s’estén més enllà de les institucions. Altres òrgans de caràcter consultiu o de protecció i fins i tot financers, han servit per millorar el bon govern de la Unió i aconseguir els objectius marcats per ella. El Comitè Econòmic i Social Europeu (CESE) i el Comitè de les Regions (CdR) funcionen com a òrgans de consulta i donen veu a actors no estatals en el procés d’integració. Hi estan representats diversos grups d’interès no estatals de l’economia i de la vida social. Els membres del CdR són representants d’ens infraestatals (municipis i regions) titulars d’un mandat polític també adquirit per votació. A través dels seus dictàmens s’enriqueix la vida política de la Unió aportant més pluralitat al procés decisori. La seva creació i competències estan vinculades a la idea d’aconseguir una Unió més democràtica i representativa dels interessos existents. Igual que els defensors del poble estatals, El Defensor del Poble actua en defensa dels interessos dels ciutadans, en aquest cas de la Unió, donant seguiment no judicial a les seves demandes per l’inadequat funcionament dels òrgans i institucions de la Unió. El Banc Europeu d’Inversions (BEI) i el Fons Europeu d’Inversions (FEI) són els dos màxims organismes financers de la UE, que busquen facilitar directament o indirectament iniciatives que aconsegueixin avançar en el camí de la Unió. El primer finança els Estats, organismes públics i empreses privades, per facilitar projectes de desenvolupament regional i la modernització de certs sectors econòmics, i el segon busca l’impuls de petites i mitjanes empreses capdavanteres d’alt risc. Tema 13. Altres Òrgans de la Unió 125 8. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Gutiérrez Espada, C., «Los órganos consultivos y el Tratado de Lisboa», Revista de Estudios Europeos, núm. 48, 2008, pàg. 85-110. Huici Sancho, L., El Comité de las Regiones: su función en el proceso de integración europea, Universitat de Barcelona, 2003. Sánchez López, J., «El Defensor del Pueblo Europeo», Revista de Derecho Constitucional Europeo, núm. 3, gener-juny de 2005, es pot consultar en http://www.ugr. es/~redce/ReDCE3/09sanchezlopez.htm TEMA 14 PROCEDIMENTS LEGISLATIUS Víctor M. Sánchez Sumari: 1. Introducció. 2. Procediment legislatiu ordinari. 3. Procediments legislatius especials. 3.1. Actes del Parlament Europeu. 3.2. Actes del Consell. 3.2.1. Aprovació del Parlament Europeu. 3.2.2. Consulta al Parlament Europeu. 4. Grups de pressió. 5. Recapitulació. 6. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ Ja hem vist que el principi clàssic de la separació de poders que hi ha a l’interior dels Estats no funciona de la mateixa manera en el sistema de la Unió. La Comissió, el PE i el Consell participen en l’exercici de diferents funcions que porten a adoptar actes normatius amb caràcter legislatiu. El sistema actual de presa de decisions és molt diferent del que hi havia originalment en les Comunitats. Des de la creació de les Comunitats Europees els anys cinquanta fins a l’any 1986, el procediment predominant de presa de decisions per a la creació d’actes normatius era el de consulta, com veureu, el que ofereix el perfil més baix d’intervenció del PE sobre el contingut dels actes jurídics de la Unió. A partir de les reformes introduïdes per l’AUE (1986) es pot afirmar que hi ha hagut una metamorfosi del sistema decisori. El principi que ha guiat aquests canvis ha estat el de la democratització del procediment normatiu. I ha tingut dues conseqüències: la major integració dels processos decisoris i l’augment de la participació del PE en l’adopció de normes. Des d’una perspectiva històrica, el sistema de presa de decisions en el si del Consell ha tendit a augmentar les matèries en què l’acte d’adopció s’aprovava per majoria dels vots emesos i no per unanimitat. També en perspectiva històrica, ha crescut la capacitat d’incidència del PE –i d’altres òrgans com el Comitè de les Regions o el Consell Econòmic i Social– en la presa de decisions mitjançant l’articulació de diferents procediments. La parlamentarització del sistema d’adopció de normes, i la seva obertura a la participació de representants d’altres interessos més variats tendeixen a establir un equilibri major de poders entre les institucions que redueix la primacia de l’òrgan intergovernamental. En general, per l’adopció dels actes legislatius de la Unió (reglaments, directives i decisions), l’art. 289 TUE distingeix en aquests moments entre el procediment legislatiu ordinari i els procediments legislatius especials. La seva diferenciació es fa amb 128 Dret de la Unió Europea referència a la participació variable del Consell o del Parlament en la seva adopció. En els epígrafs següents s’analitzen aquests procediments i es deixa constància del progressiu augment del poder normatiu del PE. Al final del tema s’incorpora un breu esment al paper dels lobbies al complicat món de la Unió. 2. PROCEDIMENT LEGISLATIU ORDINARI El procediment legislatiu ordinari (arts. 289 i 294 TUE) implica que reglaments, directives o decisions de la Unió són «adoptats conjuntament» pel PE i el Consell, a proposta de la Comissió. Del procediment legislatiu ordinari emanen actes jurídics de caràcter legislatiu, com veuràs més endavant en estudiar el tema relatiu al dret derivat de la Unió. L’abans conegut com a procediment de «codecisió», s’ha convertit en el procediment legislatiu ordinari de la Unió. En aquests moments la major part dels actes legislatius de la UE s’adopten mitjançant aquest procediment que, amb el Tractat de Lisboa, s’ha recollit en 85 disposicions del TFUE, de les quals en 48 no estava prevista la seva aplicació anteriorment –per no regir aquest procediment decisori o per no formar part de les competències de la Comunitat Europea–. El procediment ordinari té dues lectures i implica, així, un equilibri més gran de poders entre el Consell i el Parlament. El Consell no pot confirmar la seva posició comuna si no aconsegueix un acord amb el PE. a) En la primera lectura la Comissió envia al PE i al Consell la seva proposta. El PE aprovarà la seva posició en primera lectura i la transmetrà al Consell. Si el Consell aprova la posició del PE, el Consell pot adoptar l’acte que es tracti. Si no vol acceptar les propostes del PE, el Consell adopta una posició pròpia que envia al PE i que ha d’incloure els motius que l’han portat a adoptar aquesta posició. b) La segona lectura pel PE de la proposta continguda en la posició del Consell ha d’efectuar-se en un termini de tres mesos. El PE pot: i) acceptar la posició del Consell o no prendre cap decisió; ii) rebutjar la posició del Consell, per majoria dels membres que la componen; o bé, iii) proposar, per majoria dels membres que la componen, esmenes a la posició del Consell. c) L’acceptació o el silenci implica l’adopció automàtica de l’acte en la formulació corresponent a la posició del Consell. El rebuig implica la impossibilitat que el Consell adopti una decisió. La introducció de noves esmenes obre dues noves hipòtesis: i) l’acceptació, per part del Consell, de les esmenes per majoria qualificada o per unanimitat (quan la Comissió està en contra); o bé, ii) la no acceptació per part del Consell de les esmenes. Això comportarà l’inici d’un procediment de conciliació en igualtat entre el PE i el Consell en el que s’intentarà aconseguir un acord sobre les esmenes no adoptades. Si s’aconsegueix un acord en el si del Comitè de Conciliació, el Consell i el Parlament, respectivament per majoria qualificada i per majoria dels vots emesos, adoptaran la proposta final a la que s’arribi. Si no hi ha acord, no es podrà adoptar l’acte. Tema 14. Procediments Legislatius 129 Recorda que, en tot cas, quan el Consell es pronuncia a proposta de la Comissió, únicament pot modificar la proposta per unanimitat –excepte en els casos recollits en l’art. 12 TFUE (disposicions financeres), 310 (marc financer plurianual), els apartats 10 i 13 de l’art. 294 (procediment de conciliació), l’art. 314 (pressupost de la UE), l’art. 315.2 (autorització de despeses)–. La Comissió pot modificar en qualsevol moment la seva proposta abans que es pronunciï el Consell (art. 293.2 TFUE), donant entrada a les esmenes proposades pel Parlament o pel propi Consell, podent fins i tot retirar la proposta inicial. Existeixen casos excepcionals d’aplicació del procediment legislatiu ordinari que no passen per la proposta de la Comissió sinó per la iniciativa d’un grup d’Estats membres o del Parlament europeu, per recomanació del BCE o a instàncies del TJUE o del Banc Europeu d’Inversions (art. 289.4 TFUE). En aquests supòsits, no s’apliquen les regles específiques relatives a la participació de la Comissió. 3. PROCEDIMENTS LEGISLATIUS ESPECIALS L’art. 289.2 TFUE indica que: «En els casos específics previstos en els tractats, l’adopció d’un reglament, una directiva o una decisió, bé pel Parlament Europeu amb la participació del Consell, bé pel Consell amb la participació del Parlament Europeu, constituirà un procediment legislatiu especial». A part del procediment especial d’adopció del pressupost de la Unió (art. 314 TFUE), que veuràs en el tema següent, el TFUE conté 32 disposicions que recullen procediments legislatius especials de variada naturalesa. El que resulta clar és que de tots emanen actes normatius també. Després, la tipologia resultant és molt variada. Estan els procediments abans referits com de consulta i de dictamen conforme, però n’existeixen molts més. La millor manera d’ordenar-los seria a partir de la institució que adopta l’acte. 3.1. Actes del Parlament Europeu Es tracta d’actes legislatius en els que l’adopció li correspon al Parlament Europeu, per pròpia iniciativa, però necessita d’alguna participació del Consell i de la Comissió. És el cas, per exemple, de l’adopció de l’Estatut dels diputats del PE (art. 223.2 TFUE). L’adopció del reglament li competeix al PE, per pròpia iniciativa, prèvia aprovació del Consell (per unanimitat pel que fa al règim fiscal) i dictamen de la Comissió. Segueixen aquest procediment especial també l’adopció dels reglaments que regulen les modalitats de l’exercici del dret d’investigació (226 TFUE), que exigeix aquí prèvia aprovació del Consell i de la Comissió; i l’aprovació de l’Estatut del Defensor del Poble Europeu (228.4 TFUE), que requereix prèvia aprovació del Consell i dictamen de la Comissió. 130 Dret de la Unió Europea 3.2. Actes del Consell Aquests procediments legislatius especials recullen, en l’essencial, els abans denominats procediment de consulta i de dictamen conforme (o aprovació). 3.2.1. Aprovació del Parlament Europeu En aquest tipus de procediments –instituïts inicialment per l’AUE i abans coneguts com de «dictamen conforme»– cal que el PE aprovi un acte jurídic determinat abans que el Consell l’adopti definitivament. El PE únicament pot aprovar o rebutjar la proposta, però no pot introduir esmenes. La decisió del PE en aquests casos no és només preceptiva, sinó també obligatòria: l’opinió del PE ha de ser favorable a la proposta sobre la que se li demana que es pronunciï. Ens trobem, per tant, amb un procediment de caràcter destructiu i no constructiu: no permet al PE presentar les seves pròpies propostes. Això implica, per tant, la negociació prèvia del Consell amb el PE sobre les propostes que depenen de la seva aprovació. En aquest procediment especial, segons la base jurídica habilitadora, l’acte final que adopta el Consell pot requerir la unanimitat o la majoria qualificada. El procediment d’adopció per unanimitat del Consell amb l’aprovació prèvia del Parlament s’aplica en: i) L’adopció de mesures per lluitar contra tota discriminació (19.1 TFUE). ii) L’extensió dels drets lligats a la ciutadania (art. 25 TFUE). En aquest supòsit, a més, hauran de ser aprovades pels Estats membres de conformitat amb les seves respectives normes constitucionals. iii) Adopció del procediment electoral uniforme (223.1 TFUE). Aquí es produeix a iniciativa del PE i també s’exigeix ratificació nacional. iv) L’aprovació del marc financer plurianual (312.2 TFUE). Els tractats exigeixen majoria qualificada del Consell prèvia aprovació del PE en les disposicions per l’adopció de mesures d’aplicació del sistema de recursos propis de la Unió (311.4 TFUE). 3.2.2. Consulta al Parlament Europeu El procediment de consulta al PE és el més antic dels procediments normatius comunitaris que comporta la participació del PE. A poc a poc ha vist reduït el seu àmbit d’aplicació i ha cedit terreny al que ara és el procediment legislatiu ordinari. Fins al 1986, la competència consultiva del PE era el nucli essencial de la seva participació en el procés decisori. En l’actualitat només s’utilitza com a calaix de sastre. Es caracteritza per una divisió de les tasques principals entre la Comissió (fa la proposta legislativa) i el Consell (adopta l’acte). Entre aquestes etapes, s’evacua un tràmit de consulta obligatòria però no vinculant al Parlament, d’aquí el nom del procediment, i en determinats casos, depenent de la matèria que es tracti, del Comitè Econòmic i Social o del Comitè de les Regions. Aquesta consulta és preceptiva, és a dir, els tractats estableixen que el Consell o la Comissió han de sol·licitar-la obligatòriament, abans d’adoptar la seva decisió. Es parla aquí de dictamen consultiu preceptiu, però, 131 Tema 14. Procediments Legislatius en tot cas, els resultats de les consultes no són vinculants quant al seu contingut, que pot o no ser tingut en compte per les altres institucions a l’efecte de modificar la proposta legislativa. Quan el dictamen consultiu és preceptiu, si no se sol·licita, pot ser causa suficient per obtenir la nul·litat de l’acte adoptat per violació de les formes essencials per elaborar-lo. Altres vegades, tant la Comissió com el Consell, sense que hi hagi obligació sobre aquest tema, demanen també aquest dictamen al PE. Es parla llavors de dictamen consultiu facultatiu. Comissió Europea propostes Parlament Europeu Comitè Econòmic i Social Comitè de les Regions Dictàmens Adopció per part del Consell, després de la deliberació sobre l'acte En la major part dels supòsits en què s’exigeix la consulta al PE abans de la decisió final del Consell, aquesta última ha d’adoptar-se per unanimitat. Unanimitat del Consell prèvia consulta al PE – Mesures referents a la seguretat social o a la protecció social (21.3 TFUE). – Ciutadania: dret de sufragi actiu i passiu en l’Estat membre de residència en les eleccions municipals i europees (22 TFUE). – Adopció de mesures en matèria de moviments de capitals, amb destinació a tercers països o procedents d’ells, que suposin una reculada en el procés de liberalització previst pel dret comunitari (64.3 TFUE). – Mesures relatives als passaports, els documents d’identitat i els permisos de residència (77.3 TFUE). – Cooperació judicial en matèria civil respecte de les mesures relatives al dret de família amb repercussions transfrontereres (81.3 TFUE). – Cooperació policial operativa (87.3 TFUE). – Intervenció de les autoritats d’un Estat membre al territori d’un altre Estat membre (89 TFUE). – Harmonització de les taxes sobre el volum de negocis i de la fiscalitat indirecta (113 TFUE). – Aproximació de les normes amb incidència directa al mercat interior (115 TFUE). – Règim lingüístic dels títols de propietat intel·lectual (118 TFUE). – Substitució del Protocol sobre el dèficit excessiu (126.14 TFUE). – Funcions específiques del Banc Central Europeu en matèria de supervisió prudencial (127.6 TFUE). 132 Dret de la Unió Europea – Política social: seguretat social i protecció social dels treballadors; protecció dels treballadors en cas de resolució del contracte laboral, representació i defensa col·lectiva, i condicions d’ocupació dels nacionals de tercers països (lletres c), d), f ) i g) de l’apartat 1 i lletra b) de l’apartat 2 de l’art. 153 TFUE). – Medi ambient: disposicions de caràcter fiscal, mesures que afecten l’ordenació del territori, la gestió dels recursos hídrics i la utilització del sòl, i mesures que afectin el proveïment i la diversificació dels recursos energètics (192. 2 TFUE). – Energia: mesures de caràcter fiscal (194.3 TFUE). – Associació entre els països i territoris d’ultramar i la Unió —procediment i modalitats— (203 TFUE). – Jurisdicció del tribunal en matèria de propietat intel·lectual (262 TFUE). – Modificació del Protocol sobre els estatuts del Banc Europeu d’Inversions (308.3 TFUE). – Recursos propis de la Unió: límits i creació de nous recursos (311.3 TFUE). Majoria qualificada del Consell prèvia consulta al PE – Mesures per garantir la protecció diplomàtica (23 TFUE). – Recerca: programes específics d’execució del Programa Marc (182.4 TFUE). – Regions ultraperifèriques (349.2 TFUE). 4. GRUPS DE PRESSIÓ Propers als òrgans de decisió de la Unió es troben sempre diferents grups de pressió o lobbies que persegueixen influir amb les seves opinions en la presa de decisions comunitàries. Els grups de pressió són organitzacions o col·lectius de persones que busquen influir en la política europea o promoure les seves idees en un context econòmic i polític determinat, incidint en el procés de presa de decisions mitjançant la seva actuació sobre els poders executiu, legislatiu i/o judicial –directament o mitjançant la pressió de l’opinió pública– amb la finalitat d’intentar modelar la formulació de polítiques públiques i condicionar la seva aplicació. Amb aquest terme s’englobarien organitzacions molt variades, com les ONG europees, els sindicats, les federacions patronals nacionals, els centres de recerca, altres organitzacions internacionals, empreses nacionals o multinacionals, federacions d’empreses europees, empreses consultores o representants de les regions europees. Les institucions europees incorporen les seves opinions per mitjà de mecanismes diferents, com els llibres verds i llibres blancs, les comunicacions, els documents de consulta, la creació de comitès tècnics consultius o de grups d’experts i la celebració de consultes ad hoc. Una peça essencial per facilitar el progrés social europeu és el diàleg social que s’estableix amb els agents socials principals. S’aplica de forma intensiva en el Títol X del TFUE sobre la política social, i fa referència a un procés d’adopció de normes de la Unió que articula expressament la participació directa dels representants de les associacions d’empresaris i de sindicats a nivell europeu en la formulació i l’aplicació de la política social europea. A mig camí entre la negociació col·lectiva a nivell europeu i les pràctiques associades al bon govern, el títol de política social europea s’orienta, en diferents fases, mitjançant la consulta obligatòria als interlocutors socials (art. 154 TFUE). Així Tema 14. Procediments Legislatius 133 mateix, es reserva als agents socials la possibilitat d’adoptar acords vinculants a escala europea en les matèries sobre les que la Comissió pretengui dur a terme una acció comunitària (art. 155 TFUE), o de donar aplicació nacional a les directives que el Consell pugui adoptar en aquest marc competencial (art. 153.3 TFUE). Dins el compromís general de la UE de dotar de la màxima transparència les seves relacions amb aquests grups d’interès amb què treballa de forma ordinària, l’any 2011 es va crear conjuntament per la Comissió i el Parlament Europeu un Registre de Transparència, a través d’un Acord Interinstitucional, (amb anterioritat tots dos havien desenvolupat els seus propis registres de lobbies). Plenament accessible a través de la web de la UE, hi consten públicament les organitzacions que representen interessos privats dins la UE: quins actuen com a grups d’interès, amb quins mitjans humans i econòmics, i en la persecució de quines finalitats. Totes subscriuen un Codi de Conducta ètica aplicable a les seves relacions amb les institucions que consta en l’Acord Interinstitucional (modificat per última vegada el 2014). També existeixen mecanismes d’alerta i de denúncia a disposició de qualsevol persona que posen en marxa recerques internes si se sospita que la informació aportada pels grups d’interès al registre és falsa, o que es duen a terme pràctiques contràries al Codi de Conducta. Per categories de grups d’interès, hi ha més de 1.100 consultories professionals, bufets d’advocats i consultors que treballen pel seu compte; uns 5.000 grups de pressió d’empreses i d’associacions comercials, professionals o empresarials, unes 2.500 ONG, uns 700 grups de reflexió, investigació i acadèmics, 44 organitzacions de representació de comunitats religioses, i més de 400 organitzacions que representen autoritats locals, regionals, etc. A més, els parlamentaris europeus han de fer constar en els seus informes dirigits al PE, quan impulsen iniciatives normatives (es denomina «petjada legislativa») el llistat de tots els grups d’interès amb què s’han reunit abans de presentar la seva proposta. 5. RECAPITULACIÓ Fins al 1986, els procediments de decisió de les Comunitats donaven una participació molt marginal al PE. Al marge de la seva participació en el procediment pressupostari, la seva implicació en els processos decisoris de les Comunitats es feia gairebé en exclusiva a través del procediment de consulta. En l’actualitat el PE està present, amb diferents graus d’incidència, en tots els processos legislatius de la Unió. Després de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa, el procés legislatiu ordinari (abans conegut com de «codecisió») s’ha convertit en la regla general d’adopció d’actes legislatius en la Unió. A través d’aquest procediment i del procediment legislatiu especial que implica l’«aprovació» del PE, el PE té en l’actualitat el poder de paralitzar la capacitat legislativa del Consell. D’aquesta manera, exerceix un contrapunt necessari per mantenir l’equilibri que exigeix la representació dels interessos dels ciutadans de la Unió i els interessos dels governs dels Estats membres, afavorint la legitimitat democràtica del funcionament de la UE. 134 Dret de la Unió Europea 6. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Álvarez Vélez, I. i De Montalvo Jääskelainen, F., «Los lobbies en el marco de la Unión Europea: una reflexión a propósito de su regulación en España», Teoría y Realidad Constitucional, núm. 33, 2014, pàg. 353-376. Balaguer Callejón, F., «La incidencia del Tratado de Lisboa en el sistema de fuentes comunitario y su influencia en los ordenamientos estatales», en Matia Portilla, F. J. (dir.), Estudios sobre el Tratado de Lisboa, Editorial Comares, Granada, 2009, capítol V. Mangas Martín, A., «Algunos aspectos del derecho derivado en el Tratado de Lisboa: categorización de los actos, indeterminación de los tipos de actos, bases jurídicas y jerarquía», Revista General de Derecho Europeo, núm. 18, abril de 2009, pàg. 1-32. TEMA 15 PRESSUPOST Natalia Ochoa Ruiz Sumari: 1. Introducció. 2. Concepte i aspectes generals. 3. Estructura pressupostària. 4. Ingressos. 5. Despeses. 6. Les perspectives financeres i el marc financer plurianual. 7. Procediment pressupostari. 8. Execució del pressupost. 9. Recapitulació. 10. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ Tota forma d’organització requereix l’ordenació i el finançament de les seves despeses. La UE, per dur a terme les seves activitats, s’ha dotat d’un pressupost propi. Les principals característiques d’aquest pressupost són les següents: a) La seva autonomia respecte dels pressupostos dels Estats membres, atès que el seu disseny i l’adopció definitiva es realitza per les pròpies institucions europees en funció de les seves necessitats. Des de 1970, aquest pressupost es nodreix de recursos propis, directament relacionats amb les seves competències. b) El seu caràcter evolutiu, en la mesura en què els criteris relatius a l’obtenció dels recursos han canviat al llarg del temps. Originàriament, les Comunitats Europees es finançaven mitjançant les contribucions dels Estats membres segons unes regles de repartiment de quotes en funció de la capacitat contributiva de cada Estat24. Amb la Decisió del Consell de 21 d’abril de 1970, aquest sistema es va substituir per un sistema de finançament a través de recursos propis provinents en aquell moment de l’aranzel exterior comú, les exaccions agrícoles i un percentatge de l’impost sobre el valor afegit (IVA), als que posteriorment es va afegir la percepció d’un percentatge sobre la renda nacional bruta (RNB) de cada Estat membre, per la Decisió del Consell de 24 de juny de 1988, recurs complementari dels anteriors, i que s’assembla al sistema de contribucions aplicat inicialment. 24Excepte la CECA, que els seus ingressos procedien d’un impost que gravava el valor mitjà dels productes sobre els que actuava la Comunitat. 136 Dret de la Unió Europea El règim jurídic del pressupost de la Unió es troba regulat per una normativa molt detallada i tècnica, que es troba disseminada en diferents disposicions de Dret originari i derivat, i que ve constituïda principalment per les següents: • Els arts. 310-325 TFUE. • El Reglament (UE, Euratom) 966/2002, del PE i del Consell, de 25 de juny, pel que s’aprova el Reglament Financer (RF). • El Reglament Delegat (UE) 1268/2012, de la Comissió, de 29 d’octubre de 2012, sobre les normes de desenvolupament del RF. • La Declaració Comuna del Consell, la Comissió i el Parlament de 30 de juny de 1982, sobre mesures dirigides a garantir un millor desenvolupament del procediment pressupostari. • L’Acord Interinstitucional de 2 de desembre de 2013, entre el PE, el Consell i la Comissió, sobre disciplina pressupostària, cooperació en matèria pressupostària i bona gestió financera. • El Reglament (UE, Euratom) 1311/2013, del PE i del Consell, de 2 de desembre de 2013, pel que s’estableix el marc financer plurianual per al període 2014-2020. • La Decisió 2014/335/UE, Euratom, del Consell, de 26 de maig de 2014, sobre el sistema de recursos propis de la UE. 2. CONCEPTE I ASPECTES GENERALS El pressupost de la UE és un acte de previsió i d’autorització anual d’ingressos i de despeses de la Unió, que es regeix pels següents principis25: a) Els principis d’unitat i de veracitat pressupostària impliquen que tots els ingressos i les despeses de la UE, quan vagin a càrrec del pressupost, hauran de recollir-se i consignar-se en un sol i únic document (art. 310.1 TFUE, par. 1er). D’altra banda, el pressupost inclou crèdits dissociats, que donen lloc a crèdits de compromís i a crèdits de pagament; i crèdits no dissociats (art. 10 RF). b) El principi d’anualitat significa que els crèdits consignats en el pressupost, siguin de compromís o de pagament, s’autoritzaran per un exercici pressupostari i s’utilitzaran, en principi, durant aquest mateix exercici. El principi d’anualitat no impedeix la possibilitat de previsions financeres plurianuals quan certes activitats tinguin incidència en exercicis futurs. c) Segons el principi d’equilibri, les previsions d’ingressos d’un exercici han de ser iguals als crèdits de pagament d’aquest mateix exercici (art. 310.1 TFUE, par. 3er), sense que la Unió estigui autoritzada a recórrer a emprèstits per cobrir despeses. Si en el compte de gestió que es fa al tancament de l’exercici existís superàvit, ha de transferir-se a l’exercici següent com un ingrés mitjançant un pressupost rectificador. Si hi hagués dèficit, el seu import es consignarà com a despesa al pressupost de l’any següent mitjançant un pressupost suplementari. 25Veure Títol II (arts. 6-35) del Reglament Financer. Tema 15. Pressupost d) e) f) g) h) 137 Segons el principi d’unitat de compte, l’establiment, l’execució i la rendició de comptes del pressupost s’efectuarà en euros (art. 320 TFUE). El principi d’universalitat significa que la totalitat dels ingressos ha de cobrir la totalitat dels crèdits de pagament a reserva de determinats ingressos, fixats de manera restrictiva, que s’afecten a despeses específiques. Tot això sense perjudici de l’art. 18 del Reglament Financer, que estableix un llistat d’ingressos afectats a certes despeses específiques. D’altra banda, els ingressos i les despeses es consignaran al pressupost pel seu import íntegre, sense compensació entre si. El principi d’especialitat pressupostària significa que els crèdits han de tenir una destinació determinada i han d’afectar-se a un objectiu específic, a fi d’evitar tota confusió entre ells. El principi de bona gestió financera es defineix per referència als principis d’economia, d’eficiència i d’eficàcia. L’aplicació d’aquest principi es basa en la definició d’objectius concrets el seguiment dels quals es realitza mitjançant indicadors de resultats mesurables, amb la finalitat d’aconseguir una gestió orientada cap als resultats, i no cap als mitjans. El pressupost s’elabora en compliment del principi de transparència, garantint una bona informació sobre l’execució pressupostària i la rendició de comptes. Aquest principi es manifesta, entre altres coses, en la publicació del pressupost en el DOUE. Amb la finalitat de reforçar la transparència de la gestió pressupostària respecte dels objectius de bona gestió financera i, més concretament, d’eficiència i d’eficàcia, el pressupost presenta els crèdits i els recursos segons la seva afectació, és a dir, per activitats (PA, «Pressupostar per activitats»). 3. ESTRUCTURA PRESSUPOSTÀRIA L’art. 43 RF disposa que el pressupost comprendrà: a) un estat general d’ingressos i despeses; b) una secció per institució, a excepció del Consell Europeu i del Consell que compartiran la mateixa secció, amb l’estat d’ingressos i despeses. En l’actualitat, les seccions són: • • • • • • • • • • Secció 1: PE. Secció 2: Consell. Secció 3: Comissió. Secció 4: Tribunal de Justícia. Secció 5: Tribunal de Comptes. Secció 6: Comitè Econòmic i Social Europeu. Secció 7: Comitè de les Regions. Secció 8: Defensor del Poble Europeu. Secció 9: Supervisor Europeu de Protecció de Dades. Secció 10: Servei Europeu d’Acció Exterior. En cada secció, els ingressos de la Comissió i els ingressos i despeses de les altres institucions es classifiquen per la seva naturalesa i destinació en títols, capítols, articles 138 Dret de la Unió Europea i partides. L’estat de despeses de la secció de la Comissió es presentarà conforme a una nomenclatura aprovada per l’Autoritat Pressupostària (el Consell i el PE) i inclourà una classificació per destinació de la despesa. 4. INGRESSOS De conformitat amb l’art. 311 TFUE: «La Unió es dotarà dels mitjans necessaris per aconseguir els seus objectius i per dur a terme les seves polítiques. Sense perjudici del concurs d’altres ingressos, el pressupost serà finançat íntegrament amb càrrec als recursos propis». De conformitat amb el Reglament 1311/2013 i la Decisió 2014/335, ja esmentats, en l’actualitat els recursos propis procedeixen dels següents ingressos: a) Els drets agrícoles, les cotitzacions sobre el sucre i els drets de duana. S’integren en aquest concepte les exaccions, primes, muntants suplementaris o compensatoris, imports o elements addicionals, drets de l’aranzel duaner comú i altres drets que hagin fixat o puguin fixar les institucions de la Unió en els intercanvis comercials amb tercers països, drets de duana sobre els productes regulats pel TCECA, ja expirat, així com les cotitzacions i altres drets previstos en el marc de l’organització comuna de mercats en el sector del sucre. En general, són gravàmens que tendeixen a protegir la producció agrícola de la Unió davant els productes agrícoles de tercers Estats més barats. Aquestes exaccions constitueixen una part essencial del finançament de la política agrícola comuna (PAC). Els Estats membres recapten aquests drets i els transfereixen a un compte de la UE obert als bancs nacionals centrals de cada membre, retenint, en concepte de despeses de recaptació, el 20 % de les quantitats. Ha de tenir-se en compte que anteriorment es distingien els drets agrícoles i els drets de duana com a recursos separats. No obstant això, després de la incorporació en la legislació de la UE dels acords celebrats durant la Ronda Uruguai de negociacions comercials multilaterals, en la pràctica ja no existeix cap diferència material entre tots dos. b) Recurs IVA: l’aplicació d’un tipus uniforme vàlid per a tots els Estats membres a les bases imposables de l’IVA harmonitzades, determinades conforme a les normes de la UE. El tipus de referència de l’IVA s’ha fixat per al període 2014-2020 en un 0,30 %, si bé durant aquest període el tipus màxim de referència es fixarà en el 0,15 % per Alemanya, Països Baixos i Suècia. c) Recurs de la Renda Nacional Bruta (RNB): l’aplicació d’un tipus uniforme (que es determinarà conformement al procediment pressupostari en funció de tots els altres ingressos) a la suma de les RNB de tots els Estats membres. S’estableixen per Dinamarca, els Països Baixos, Suècia i Àustria, i únicament per al període 2014-2020, certes reduccions brutes en les seves contribucions anuals basades en la RNB, que seran finançades per tots els Estats membres. Tema 15. Pressupost d) 139 Altres ingressos pressupostaris provenen dels excedents, saldos i ajustos d’exercicis anteriors, les taxes que recapten les institucions pels serveis que presten, les multes a particulars per la infracció del Dret de la competència, els ingressos per interessos de demora, l’impost sobre el salari dels funcionaris de la UE, els emprèstits i préstecs de les institucions financeres de la Unió i els ingressos per la venda de publicacions i altres béns. Constituiran, a més, recursos propis, els ingressos procedents de qualsevol altre gravamen que s’estableixi en el marc d’una política comuna, conformement al TFUE. L’import total dels recursos propis assignats a la Unió per finançar crèdits per a pagaments anuals no podrà depassar, per a cada any del període 2014-2015, l’1,23 % de la suma de totes les RNB dels Estats membres. I la quantitat total dels crèdits de compromís anuals consignats al pressupost general de la Unió no podrà depassar l’1,29 % de la suma de totes les RNB dels Estats membres. D’altra banda, existeix un mecanisme de correcció per al Regne Unit, l’anomenat «xec britànic», concedit a aquest país el 1984 com una compensació pel fet que la major part del pressupost de la UE es destina a finançar la Política Agrícola Comuna (PAC), de la que el Regne Unit amb prou feines es beneficia, ja que el seu sector agrícola és molt reduït, en termes de percentatge sobre el PIB26. Ha d’indicar-se, finalment, que la recaptació dels recursos propis s’efectua conformement a les disposicions legals, reglamentàries o administratives nacionals, adaptades, si escau, als requisits de la normativa europea27. 5. DESPESES Les despeses del pressupost de la UE es distribueixen, des d’un punt de vista econòmic, en dos grans apartats: a) Els crèdits de compromís, que financen el cost total dels compromisos jurídics contrets durant l’exercici en curs, i que es distribueixen en sis apartats: • • • • • • Creixement intel·ligent i integrador. Creixement sostenible: recursos naturals. Seguretat i ciutadania. Europa global. Administració. Indemnitzacions. 26 El càlcul del mecanisme de correcció a favor del Regne Unit es regula en l’actualitat en l’art. 4 de la Decisió 2014/335 (UE, Euratom), del Consell. 27 Art. 4 de la Decisió 2014/335 (UE, Euratom), del Consell. 140 Dret de la Unió Europea b) Els crèdits de pagament, que financen les despeses resultants de l’execució dels compromisos jurídics contrets durant l’exercici en curs o en exercicis anteriors28. Tota despesa serà objecte d’un compromís, una liquidació, una ordenació i un pagament. Amb anterioritat al compromís de la despesa, la institució o les autoritats designades per aquesta han de prendre una decisió de finançament, constituïda per un acte jurídicament vinculant de la Unió, excepte quan es tracti de crèdits que puguin executar-se sense acte de base (arts. 310.3 TFUE i 49 RF). Després de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa, ja no és rellevant la classificació de les despeses en obligatòries (DO), que agrupa aquelles despeses que resulten obligatòriament dels tractats o dels actes de la seva aplicació, i no obligatòries (DNO), que inclouen les despeses de funcionament de les institucions, així com les d’intervenció derivades dels fons estructurals o de cohesió i les de les altres polítiques o activitats de la UE. La qüestió de distingir entre tots dos tipus de despeses era decisiva amb el procediment d’elaboració del pressupost previst per l’art. 272 TCE, actualment derogat, ja que, mentre que sobre les DO, el PE només tenia dret a proposar modificacions, corresponent al Consell la decisió final, sobre les DNO, el PE podia formular esmenes i eventualment imposar la seva decisió al Consell. La qualificació d’una despesa com DO o DNO va donar lloc a enfrontaments entre ambdues institucions, que van arribar fins i tot al Tribunal de Justícia. Per resoldre-les i prevenir disputes futures, es va adoptar l’Acord Interinstitucional de 6 de maig de 1999, que contenia una classificació de les DO i les DNO i un procediment de concertació en cas de desacords. 6. LES PERSPECTIVES FINANCERES I EL MARC FINANCER PLURIANUAL El pressupost de la Unió és anual, però es basa en un document plurianual: el marc financer, que té el seu origen en els Acords Interinstitucionals celebrats entre la Comissió, el Consell i el PE des dels anys noranta per alleujar les tensions que invariablement es produïen entre les dues branques de l’Autoritat pressupostària (Consell i PE), que dificultaven el funcionament del procediment pressupostari i es plasmaven en una completa inadaptació a les necessitats de la Unió. En celebrar un Acord interinstitucional, el PE, el Consell i la Comissió es posaven d’acord sobre les grans prioritats d’un període plurianual. Aquestes prioritats es traduïen en un marc de despeses (el marc financer plurianual) en forma de perspectives financeres. El sistema de perspectives financeres va permetre aconseguir una millor planificació i disciplina pressupostàries. A partir del Tractat de Lisboa, el pressupost ja no s’aprovarà sobre la base d’un Acord interinstitucional, sinó d’un reglament adoptat pel Consell conformement a un procediment legislatiu especial, que exigeix la unanimitat del Consell i la prèvia aprovació del PE, que es pronunciarà per majoria dels membres que el componen. Regeix en l’actualitat el Reglament (UE, Euratom) 1311/2013, del PE i del Consell, de 2 de desembre de 2013, pel que s’estableix el marc financer plurianual per al període 2014-2020. 28 Art. 10 RF. 141 Tema 15. Pressupost Segons l’art. 312 TFUE, el marc financer plurianual tindrà per objecte garantir l’evolució ordenada de les despeses de la Unió dins el límit dels seus recursos propis. S’establirà per a un mínim de 5 anys. El pressupost anual de la Unió respectarà el marc financer plurianual. Marc financer 2014-2020 7. PROCEDIMENT PRESSUPOSTARI El procediment pressupostari es troba regulat en l’actualitat en l’art. 314 TFUE, que substitueix l’anterior procediment, previst en el derogat art. 272 TCE, i en el que, com s’explicarà a continuació, situa el Consell i el PE en posició d’igualtat en l’elaboració i l’aprovació del pressupost. El procediment comença amb la presentació al Consell i al PE, per part de la Comissió d’un projecte de pressupost, abans de l’1 de setembre de l’any que precedeixi el de la seva execució, elaborat sobre la base de les previsions de despeses de cadascuna de les institucions de la Unió (excepte el BCE). Aquest projecte haurà de contenir una previsió d’ingressos i una previsió de despeses. Com s’ha apuntat, el pressupost és elaborat conjuntament pel Consell i el PE. D’aquesta manera: i) El Consell adoptarà la seva posició sobre el projecte de pressupost i la transmetrà al PE, a tot tardar l’1 d’octubre de l’any que precedeix el de l’execució del pressupost. 142 Dret de la Unió Europea ii) Si, en un termini de 42 dies des d’aquesta transmissió, el PE: – aprova la posició del Consell, el pressupost quedarà adoptat; – no es pronuncia, el pressupost es considerarà adoptat; – aprova esmenes per majoria dels membres que el componen, el projecte així esmenat serà transmès al Consell i a la Comissió, i es convocarà el Comitè de Conciliació (compost pels membres del Consell o els seus representants i per un nombre igual de membres que representin el PE), que tindrà per missió aconseguir, en un termini de 21 dies a partir de la seva convocatòria, un acord per majoria qualificada dels membres del Consell o dels seus representants i per majoria dels membres que representin el PE, sobre un text conjunt basat en les posicions del PE i del Consell. Si, en el termini de 21 dies, el Comitè de Conciliació no aconsegueix un acord sobre un text conjunt, la Comissió haurà de presentar un nou projecte de pressupost. Una vegada aprovat el pressupost, es publica en el DOUE. L’exercici pressupostari comença l’1 de gener i finalitza el 31 de desembre (art. 313 TFUE). iii) iv) 8. EXECUCIÓ DEL PRESSUPOST De conformitat amb l’art. 310.5 TFUE: «El pressupost s’executarà conformement al principi de bona gestió financera. Els Estats membres i la Unió cooperaran perquè els crèdits consignats en el pressupost s’utilitzin d’acord amb aquest principi». L’execució del pressupost correspon a la Comissió, sota la seva responsabilitat i dins el límit dels crèdits autoritzats, tal com estableix l’art. 317 TFUE. Lògicament, la Comissió no executa les partides relatives a les despeses de funcionament de les altres institucions. Existeixen diverses vies per controlar i fiscalitzar l’execució del pressupost: a) un control intern, efectuat pels auditors interns, en els termes previstos en els arts. 98-100 RF; b) un control tècnic extern, encomanat al Tribunal de Comptes i regulat en l’art. 287 TFUE; c) un control polític, realitzat pel PE i el Consell, sobre la base dels arts. 318 i 319 TFUE. a) Control intern. Segons l’art. 98 RF, cada institució crearà una funció d’auditoria interna que s’exercirà respectant les normes internacionals pertinents. L’auditor intern, nomenat per la institució, serà responsable davant d’ella de la verificació del bon funcionament dels sistemes i procediments d’execució del pressupost. L’auditor intern no podrà ser ni ordenador ni comptable. L’auditor intern tindrà com a missió assessorar la seva institució sobre el control de riscos, emetent dictàmens independents sobre la qualitat dels sistemes de gestió i control i formulant recomanacions per millorar les condicions d’execució Tema 15. Pressupost b) c) 143 de les operacions i promoure una bona gestió financera. Per a això, disposarà d’un accés complet i il·limitat a qualsevol informació que sigui necessària per l’exercici de les seves competències, si cal in situ, fins i tot en els Estats membres i en tercers països. L’auditor intern informarà a la institució de les seves constatacions i recomanacions, i presentarà a la institució un informe d’auditoria interna anual que indiqui el nombre i el tipus de les auditories internes efectuades, les recomanacions formulades i el curs que s’hagi donat a tals recomanacions (art. 98 RF). A més, per reforçar l’eficàcia de la lluita contra el frau i contra tota activitat il·legal que perjudiqui els interessos financers de la Unió, el 1999 es va crear l’Oficina Europea de Lluita contra el Frau (OLAF) en el si de la Comissió, que exerceix amb independència funcions de recerca interna en aquestes matèries, en els termes previstos en l’art. 325 TFUE. Control extern. De conformitat amb l’art. 287 TFUE, el Tribunal de Comptes examinarà la legalitat i la regularitat dels ingressos i despeses i garantirà una bona gestió financera. En fer-ho, informarà, en particular, de qualsevol cas d’irregularitat. El control dels ingressos s’efectuarà sobre la base de les liquidacions i de les quantitats lliurades a la Unió, i el control de les despeses sobre la base dels compromisos assumits i els pagaments realitzats. El Tribunal de Comptes elaborarà, després del tancament de cada exercici, un informe anual, que serà transmès a les institucions de la Unió i publicat en el DOUE, acompanyat de les respostes d’aquestes institucions a les observacions del Tribunal de Comptes. Podrà, a més, presentar en qualsevol moment les seves observacions, que podran consistir en informes especials, sobre qüestions particulars i emetre dictàmens, a instàncies de qualsevol de les altres institucions de la Unió. Control polític. En virtut de l’art. 318 TFUE, la Comissió ha de presentar cada any al Consell i al PE els comptes de l’exercici tancat relatius a les operacions del pressupost, un balanç financer de l’actiu i passiu de la Unió, i un informe d’avaluació de les finances de la UE basat en els resultats obtinguts abans de l’1 de maig de l’exercici següent. El PE, per recomanació del Consell, aprovarà la gestió de la Comissió en l’execució del pressupost, sobre la base dels documents anteriorment esmentats, juntament amb l’informe anual del Tribunal de Comptes i les respostes de les institucions controlades a les observacions d’aquest, la declaració de fiabilitat i els informes especials pertinents del Tribunal de Comptes. A aquest efecte, el PE podrà sol·licitar explicacions a la Comissió sobre l’execució de les despeses o el funcionament dels sistemes de fiscalització financera, i la Comissió ha de facilitar-li tota la informació necessària. La Comissió haurà de fer tot el necessari per donar efecte a les observacions que li formulin el PE i el Consell, i haurà d’informar-los sobre les mesures adoptades (art. 319 TFUE). 144 Dret de la Unió Europea 9. RECAPITULACIÓ El pressupost de la Unió és un acte de previsió i d’autorització d’ingressos i despeses, expressat en euros, que es regeix pels principis d’unitat, veracitat, anualitat, equilibri, unitat de compte, universalitat, especialitat, bona gestió financera i transparència. Els ingressos de la Unió provenen principalment de tres categories de recursos propis: els drets agrícoles, les cotitzacions sobre el sucre i els drets de duana; l’aplicació d’un tipus uniforme a les bases imposables de l’IVA recaptat en cada Estat, i l’aplicació d’un tipus uniforme a la suma de les RNB de tots els Estats membres, podent percebre, a més, ingressos per altres vies de diversa índole, com les multes, els impostos que paguen els funcionaris o els ingressos que deriven de la venda de publicacions o de béns de la UE. En el procediment pressupostari participen la Comissió, el Consell i el PE. La Comissió elabora el projecte de pressupost, que és aprovat pel Consell i el PE d’acord amb un procediment regulat per l’art. 314 TFUE, que preveu la constitució d’un Comitè de Conciliació de composició paritària per facilitar un acord entre ambdues institucions entorn de l’aprovació final del pressupost. L’execució del pressupost correspon, principalment, a la Comissió. Existeixen tres tipus de mecanismes de control i de fiscalització: un control intern, encomanat als auditors interns de cada institució, reforçat per la labor de l’OLAF en matèria de vigilància i de persecució del frau i de la corrupció; un control tècnic extern realitzat pel Tribunal de Comptes, i un control polític, també extern, que correspon al Consell i al PE. 10. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Kölling, M., «La negociación del marco financiero plurianual de la UE 2014-2020: un balance entre necesidades y límites económico-políticos», ARI 160/2010, 12/11/2010. TEMA 16 FONTS DEL DRET DE LA UNIÓ (I): TRACTATS, PRINCIPIS GENERALS I ACORDS INTERNACIONALS Miquel Palomares Amat i Víctor M. Sánchez Sumari: 1. Introducció. 2. Característiques generals del dret de la Unió. 3. Fonts del dret de la Unió. 4. Tractats o dret primari. 4.1. Concepte i enumeració. 4.2. Estructura dels tractats. 4.3. Efectes. 4.4. Revisió. 4.4.1. Procediment de revisió ordinari. 4.4.2. Procediments de revisió simplificats. 4.5. Jerarquia. 5. Principis generals del dret. 6. Acords internacionals. 7. Recapitulació. 8. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ En el tema 1, «Què és la Unió Europea», hem definit la Unió com un complex entramat normatiu i institucional. La UE és un conjunt normatiu que crea valors, principis generals, drets, obligacions, competències, òrgans, etc., i té, dins el seu àmbit d’actuació, pretensions de plenitud. La correcta comprensió del seu sistema de fonts, això és, de les formes de creació de drets i obligacions, així com de les regles que regulen les relacions entre les diferents fonts del dret de la Unió o les relacions entre el dret de la Unió i el dret intern de cada Estat, ens permet tenir un coneixement més cabal de la significació normativa de la Unió. Com s’ha vist, bona part de les normes de la Unió estan destinades a establir com els òrgans de la Unió poden crear altres normes mitjançant processos decisoris complexos. La suma dels tractats, el TUE i el TFUE, més el dret que han ajudat a crear amb el seu funcionament, rep el nom de dret de la Unió o ordenament jurídic de la Unió. En aquest tema i en el següent, ens cenyim a la descripció general del sistema de fonts de la Unió Europea. Els objectius principals de les següents pàgines seran, en conseqüència: i) Aprendre les característiques bàsiques del dret de la Unió; ii) I identificar, analitzar i diferenciar les diferents fonts del dret de la Unió. 146 Dret de la Unió Europea 2. CARACTERÍSTIQUES GENERALS DEL DRET DE LA UNIÓ Els tractats constitutius de la UE –el TUE i el TFUE, conforme al Tractat de Lisboa– han creat un complex sistema normatiu que regula la conducta dels Estats membres i dels particulars, així com l’exercici de potestats públiques atribuïdes a institucions supranacionals creades pels mateixos tractats. Aquest ordenament supranacional està dotat de poders de creació, d’adjudicació i d’execució coactiva de les seves normes. El dret de la Unió funciona, així, com un sistema normatiu autònom que s’integra en els ordenaments dels Estats membres, d’acord amb la construcció jurisprudencial que ha fet el TJUE d’aquest ordenament. Aquesta manera d’entendre l’ordenament jurídic europeu assenyala la seva diferència fonamental amb la resta del dret internacional públic. Encara que el dret de la Unió hagi estat creat mitjançant tractats internacionals –o a partir de tractats internacionals– els seus efectes, interpretació, desenvolupament normatiu i aplicació no queden condicionats a la voluntat unilateral dels Estats, com succeeix en general amb la resta del dret internacional públic. Les característiques generals del dret de la Unió serien: a) L’autonomia. El dret de la Unió disposa d’un sistema propi o autònom de fonts del dret que desenvolupa normativament els objectius dels tractats. Els òrgans de la Unió, amb els procediments establerts, tenen capacitat legislativa o normativa en general. Està dotat, a més, d’un sistema jurisdiccional i executiu independent de les instàncies nacionals per obligar els Estats i les institucions europees al compliment del seu ordre normatiu. Aquesta manera d’entendre el dret de la UE com un ordenament jurídic autònom i integrat en els sistemes dels Estats membres, amb un caràcter gairebé constitucional, es pot percebre clarament en l’evolució de la jurisprudència del TJUE. En l’assumpte Van Gend & Loos (1963)29, el TJUE es referia a la naturalesa del dret comunitari qualificant-lo com «un nou ordenament jurídic de dret internacional que limitava els drets sobirans dels seus membres i que vinculava no només els Estats sinó els seus nacionals». Molt poc després, en l’assumpte Costa c. ENEL (1964)30 , la caracterització del dret de la Unió –en referència al dret comunitari– va ser substituïda en el TJUE per l’afirmació, ara clàssica, que el dret comunitari era un «ordenament jurídic propi, integrat en el sistema jurídic dels Estats membres», posant major èmfasi en la naturalesa híbrida d’aquest dret a mig camí entre el dret internacional i el dret constitucional. b) El seu caràcter sistemàtic. Les normes així creades configuren un sistema o ordenament jurídic jeràrquicament organitzat que extreuen la seva validesa directa, dins d’aquest ordenament, dels Tractats constitutius de la Unió, amb els seus protocols i declaracions annexes. Partint d’aquesta visió del dret de la Unió com a sistema jerarquitzat de normes jurídiques, es distingeix tradicionalment entre les normes del dret primari de l’ordenament jurídic europeu –els tractats originaris i les seves modificacions posteriors– i les normes del dret derivat, constituïdes pel subconjunt normatiu creat per les institucions establertes en aplicació dels tractats. El dret primari funciona com el nivell superior de validesa formal –procediment de creació– i material –contingut substantiu– del dret derivat. 29STJCE, de 5 de febrer de 1963, as. 26/62 Van Gend & Loos, Rec. 1963, p. 23. 30 STJCE, de 15 de juliol de 1964, as. 6/64 Costa c. Enel, Rec. 1964, p. 2258. Tema 16. Fonts del Dret de la Unió (I): Tractats, Principis Generals... c) d) e) f) 147 La condició sectorial. La UE és una organització internacional dotada de competències atribuïdes pels Estats i limitades als àmbits previstos en els tractats per al compliment dels seus objectius. Així, tota competència de la Unió es deriva dels tractats constitutius. El fet que la UE sigui una entitat que només disposi de competències d’atribució té com conseqüència que el seu ordenament jurídic és un ordenament sectorial. Aquest caràcter sectorial no té la causa en una llacuna normativa o de regulació, sinó que és conseqüència de la voluntat mateixa dels Estats, creadors del sistema, de deixar fora del dret de la Unió una sèrie de matèries. La pluralitat de categories normatives. La gran diversitat d’actes normatius que conformen el dret de la Unió és un altre element particularment destacable. Als tractats, reglaments, directives i decisions legislatives, se sumen els reglaments o decisions delegades o executives, els acords internacionals, les decisions en matèria de política exterior i de seguretat comuna, i altres formes d’actes normatius dispersos pels tractats. Així mateix, el TJUE ha assenyalat que també els principis generals tal com són reconeguts en els ordenaments dels Estats membres formen part d’aquest ordenament jurídic. La seva naturalesa obligatòria. El dret de la Unió crea obligacions immediatament exigibles als Estats, a les institucions o als particulars, en funció de l’acte normatiu i amb els efectes determinats pel propi ordenament. El caràcter altament dinàmic. L’objectiu de la integració europea i la conseqüent evolució progressiva de la UE es tradueix en un ordenament jurídic dinàmic, sotmès a fortes innovacions i reformes al llarg dels anys en la mesura en què els esmentats objectius de la UE s’intensifiquen o s’adapten. Així, per exemple, els tractats constitutius –que conformen el concepte de dret originari– han anat evolucionant des de la creació del TCECA, en els anys cinquanta, fins a l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa. Així mateix, en la mesura en què l’objectiu d’integració és molt ambiciós, els tractats constitutius i els actes emanats de les institucions europees han donat lloc a un ordenament jurídic altament desenvolupat, sense precedents en el marc internacional. En aquest ordenament coexisteixen instruments normatius molt intensos –com els reglaments– que tracten d’unificar la regulació dels Estats membres en certs àmbits materials, amb instruments –com per exemple les directives– que tenen com a objectiu una harmonització d’un àmbit material concret. Donades les seves característiques especials, aquest sistema normatiu dotat de fonts pròpies del dret, òrgans propis de creació i execució de les seves normes en l’exercici de les competències atribuïdes, sistema judicial de garantia de la seva aplicació i interpretació uniforme, i certes regles atípiques en el dret internacional que regeixen la seva relació amb els drets interns de cada Estat membre –el principi de primacia del dret de la Unió i d’efecte directe–, ha estat qualificat pel TJUE en el Dictamen 1/91, de 14 de desembre de 1991, com una «Carta constitucional d’una comunitat de dret»31. Es vol 31Dictamen 1/91 del TJCE, de 14 de desembre de 1991, Projecte d’acord entre la Comunitat, d’una banda, i els països de l’Associació Europea de Lliure Comerç, de l’altra, sobre la creació de l’Espai Econòmic Europeu. Rec. 1991, p. I-6079, fj. 21. 148 Dret de la Unió Europea destacar així, pels seus efectes, el caràcter gairebé constitucional del dret de la Unió, cada vegada més allunyat del dret internacional a l’ús. 3. FONTS DEL DRET DE LA UNIÓ Una manera molt útil de classificar les normes de la Unió és en funció de la font de la que provenen. Això ens permet conèixer també si es gaudeix d’un sistema de fonts racional i sistemàtic per resoldre aspectes tan rellevants com el valor de la norma en l’ordenament en qüestió o la seva validesa, si hi ha algun dubte. Un sistema de fonts identifica les formes vàlides dins un ordenament jurídic per fer néixer drets i obligacions als subjectes sotmesos a aquest ordenament. I l’establiment d’una prelació de fonts permet saber, quan existeix una pluralitat de fonts en un ordenament jurídic, com en el cas de l’art. 1 del Codi Civil espanyol, quin ha de prevaler sobre les altres en la resolució de l’antinòmia, això és, en cas de conflicte d’obligacions entre dues fonts del dret o més. L’art. 1 del Codi Civil resol aquesta qüestió per a l’ordenament espanyol: «Les fonts de l’ordenament jurídic espanyol són la llei, el costum i els principis generals del dret [...]; 3. El costum només regirà a falta de llei aplicable [...]; 4. Els principis generals del dret s’aplicaran a falta de llei o costum sense perjudici del seu caràcter informador de l’ordenament jurídic [...]; 6. La jurisprudència complementarà l’ordenament jurídic [...]». Hi ha diferents possibilitats per procedir a l’ordenació del sistema de fonts de la Unió, en absència d’un llistat ordenat d’aquestes fonts en els tractats. Guiats per la idea de descriure bé les característiques específiques de cada font i explicar la seva posició jeràrquica dins l’ordenament de la Unió, distingirem, per l’ordre que representem en la següent piràmide normativa: Tema 16. Fonts del Dret de la Unió (I): Tractats, Principis Generals... 149 4. TRACTATS O DRET PRIMARI 4.1. Concepte i enumeració Conforme a l’art. 1.3 TUE: La Unió es fonamenta en el present tractat i en el Tractat de Funcionament de la Unió Europea (en endavant denominats «els tractats»). Tots dos tractats tenen el mateix valor jurídic. La Unió substituirà i succeirà la Comunitat Europea». El TUE i el TFUE, així com els 37 Protocols i els dos Annexos que els completen, componen el dret primari de la Unió Europea, tractats que han merescut la qualificació del TJUE de «Carta constitucional d’una comunitat de dret». Tots dos textos tenen la mateixa jerarquia normativa. No es tracta, com podríem esperar quan parlem del dret principal d’un Estat, d’un conjunt de normes recollides en un sol instrument jurídic, com s’havia intentat aconseguir amb el malmès Tractat pel que s’estableix una Constitució per Europa (2004). Aquest dret primari de la Unió està al seu torn integrat per una pluralitat d’instruments normatius. En essència es pot agrupar de la següent manera: a) Tractats originaris: el Tractat de la Comunitat Econòmica Europea (1957) i el Tractat de la Unió Europea (1986). El TCEE ha canviat el seu nom en dues ocasions. Primer, l’AUE el va transformar en Tractat de la Comunitat Europea (TCE). I ara, el Tractat de Lisboa l’ha tornat a canviar pel Tractat de Funcionament de la Unió Europea. b) Tractats modificatius generals dels tractats originaris: l’Acta Única Europea (1986); també el Tractat de la Unió Europea (1992), pel que fa a les modificacios que va introduir al TCE; el Tractat d’Amsterdam (1997); el Tractat de Niça (2001) i el Tractat de Lisboa (2007), que modifica el TUE i el TCE –per convertir-los en TFUE–. c) Tractats modificatius particulars que afecten certes reformes específiques de les institucions o del sistema de finançament. d) I tractats i actes modificatives relatives a les adhesions, que s’han creat cada vegada que s’ha produït una adhesió nova a la Unió. El Tractat constitutiu de la Comunitat Europea de l’Energia Atòmica (TCEEA o EURATOM), signat a Roma el 25/3/1957 i en vigor des de l’1 de gener de 1958, no forma part del dret de la Unió, encara que no deixa de ser una peça jurídica més del procés d’integració europea. Crea la CEEA que, recorda, subsisteix com a organització internacional amb personalitat jurídica pròpia al costat de la UE. El Tractat de Lisboa conté en el seu Protocol 2n les modificacions que s’han de realitzar al seu text per fer-lo coherent amb els nous TUE i TFUE. El Tractat constitutiu de la Comunitat Europea del Carbó i l’Acer (TCECA), va ser signat a París el 18 d’abril de 1951 i va entrar en vigor el 23 de juliol de 1952. Tenia una durada de 50 anys i va expirar el 23 de juliol de 2002. El Protocol sobre les conseqüències financeres de l’expiració del Tractat CECA i el fons de recerca del carbó i de l’acer (dins el Tractat de Niça de 2001) va resoldre les qüestions relatives a la transferència de les propietats i dels fons de la CECA a la CE, ara a la UE. Dues característiques notables s’associen al dret primari europeu. La primera és la seva naturalesa com a font normativa. Tot el dret primari són tractats internacionals, 150 Dret de la Unió Europea és a dir, normes fixades per escrit que reflecteixen l’acord de voluntats entre els Estats que formen part del tractat i que es regeixen, en aspectes fonamentals com la creació, la modificació, la validesa i la interpretació, per les regles pròpies del dret internacional i no pel dret intern. L’altra és que el conjunt de normes que configuren el dret primari està disseminat en més d’una vintena de tractats internacionals, a més dels corresponents protocols i annexos al TUE i al TFUE. La multitud de normes que nodreixen el dret primari de la Unió no tenen la forma unitària i simplificadora que caldria esperar d’un bloc normatiu amb vocació constitucional. Tractats que integren el dret primari de la UE Tractats Tractat CEE Tractat de la Unió Europea Característiques Trata constitutius Tractat constitutiu de la Comunitat Econòmica Europea (Tractat de Roma) Creació de la Unió Europea Adopció Roma, 25/3/1957 Entrada en vigor 1/1/1958 Maastricht, 1/11/1993 7/2/1992 Modificacions generals dels tractats constitutius Tractat de fusió Fusió de les institucions: una sola Brussel·les, 1/7/1967 Comissió i un sol Consell per a les 8/4/1965 tres Comunitats Acta Única Europea Adaptacions necessàries per la realitza- Luxemburg, 1/7/1987 ció del mercat interior 27/1/1986 Tractat de la Unió Modificació del TCE Maastricht, 1/11/1993 Europea 7/2/1992 Tractat d’Amsterdam Modificació i renumeració dels tracAmsterdam, 1/5/1999 tats CE i UE (canvi de l’articulat del 2/10/1997 Tractat de la UE) Tractat de Niça Composició de la Comissió, reponde- Niça, 1/2/2003 ració dels vots en el Consell, canvi de 26/2/2001 majories, cooperació reforçada Tractat de Lisboa Modifica el TUE i crea un nou Tractat Lisboa, 1/12/2009 de funcionament de la Unió Europea. 13/12/2007 Canvia la denominació CE per UE Modificacions dels tractats per adhesió de nous Estats membres Tractat i Acta Adhesions de Dinamarca, Irlanda i el Brussel·les, 1/1/1973 d’adhesió de DinaRegne Unit 22/1/1972 marca, Irlanda i el Regne Unit Tractat i Acta Adhesió de Grècia Atenes, 1/1/1981 d’adhesió de Grècia 24/5/1979 Tractat i Acta Adhesions de Portugal i Espanya Lisboa i 1/1/1986 d’adhesió de Portugal Madrid, i Espanya 12/6/1985 151 Tema 16. Fonts del Dret de la Unió (I): Tractats, Principis Generals... Tractats Característiques Entrada en vigor Adopció Modificacions dels tractats per adhesió de nous Estats membres Tractat i Acta d’adhesió d’Àustria, Finlàndia i Suècia Tractat i Acta d’adhesió de la República Txeca, Estònia, Xipre, Letònia, Lituània, Hongria, Malta, Polònia, Eslovènia i Eslovàquia Tractat i Acta d’adhesió de Bulgària i Romania Tractat i Acta d’adhesió de Croàcia Adhesions d’Àustria, Finlàndia i Suècia Corfú, 26/6/1994 1/1/1995 Adhesions de la República Txeca, Estònia, Xipre, Letònia, Lituània, Hongria, Malta, Polònia, Eslovènia i Eslovàquia Atenes, 16/4/2003 1/5/2004 Adhesions de Bulgària i Romania Luxemburg, 25/4/2005 1/1/2007 Adhesió de Croàcia Brussel·les, 9/12/2011 1/07/2013 La taula no conté la llista completa dels tractats internacionals que componen el dret originari. Per raó d’espai s’han exclòs alguns tractats modificatius de caràcter particular. 4.2. Estructura dels tractats Els tractats constitutius de la UE, el TUE i el TFUE, tenen una estructura formal diferent. El TUE continua sent un marc regulatori general de la Unió. El TFUE concreta els objectius i les polítiques de la Unió així com els detalls del funcionament de la seva estructura orgànica. En el seu conjunt, no reflecteixen una sistematització brillant del dret primari. De vegades les disposicions són redundants. En altres casos, no és gens intuïtiva la seva localització en l’articulat, el Tractat de Lisboa ha empitjorat en general la racionalitat del conjunt. El TUE té un Preàmbul i 6 parts diferenciades denominades «Títols». En aquest punt de la lectura, el millor seria que el busquéssiu a Internet i li féssiu un cop d’ull en conjunt: a) En el Preàmbul, s’exposen els objectius i principis generals de la UE. El text recull la inspiració de tot el procés en «l’herència cultural, religiosa i humanista d’Europa», i reitera amb profusió la idiosincràsia que transcendeix tot el procés d’integració europea: respecte als drets humans fonamentals, inclosos els drets socials, l’estat de dret i democràcia, la promoció del desenvolupament sostenible, etc. Aquest apartat té valor jurídic dins el conjunt de textos de la Unió com a context interpretatiu del TUE i del TFUE. b) En el Títol I, sota el rètol de «Disposicions comunes», s’hi incorpora un conjunt bigarrat de clàusules relatives a la naturalesa de la Unió, el caràcter atributiu de les seves competències i els principis que regeixen el seu exercici, els seus objectius, la inspiració en el principi de legitimitat democràtica i garantia dels drets humans, el valor jurídic de la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió i la pos- 152 c) d) e) f) g) Dret de la Unió Europea sibilitat de sancionar els membres que no respectin adequadament el principi de legitimitat democràtica. En el Títol II, «Disposicions sobre els principis democràtics», es destaquen tots els elements de les dinàmiques de la Unió que expressen la seva legitimitat democràtica. En el Títol III, «Disposicions sobre les institucions», apareixen enumerades les institucions de la Unió així com les seves característiques bàsiques com a òrgans europeus (composició i procediment). En el Títol IV es recullen els elements fonamentals de les «Cooperacions reforçades». En el Títol V «Disposicions generals relatives a l’acció exterior de la Unió i disposicions específiques relatives a la Política Exterior i de Seguretat Comuna, es fixen els objectius i principis generals que guien l’acció exterior de la Unió en el seu conjunt, i es detalla el funcionament de la Política Exterior i de Seguretat Comuna (PESC), única política de la Unió que no es desenvolupa després en el TFUE. En el Títol VI, «Disposicions finals», es reconeixen la personalitat jurídica de la Unió, es presenten les modalitats d’adhesió als tractats, la ratificació, l’entrada en vigor, l’àmbit d’aplicació i el procediment de revisió. Per la seva banda, el TFUE, que compleix en general la funció de detallar els contingus del TUE, està dividit en un Preàmbul, que especifica certs objectius de la Unió, i set parts. a) La Primera Part, «Principis», es dedica a delimitar les competències de la Unió i la manera d’exercir-les. b) La Segona Part recull el principi de no discriminació i els drets que emanen de la ciutadania europea. c) La Tercera Part conté totes les «polítiques i accions internes» que habiliten l’exercici de competències legislatives i executives de la UE. És la part més extensa del TFUE. d) La Quarta Part, «Associació dels Països i Territoris d’Ultramar», determina les bases que regulen les relacions especials de la Unió amb certs territoris sotmesos a sobirania o administració d’alguns Estats membres als que no resulta aplicable el dret de la Unió. e) La Cinquena Part, «Acció exterior de la Unió», conté disposicions generals relatives a l’acció exterior, la política comercial comuna, la cooperació amb tercers països, l’aplicació de sancions a tercers (mesures restrictives), les regles relatives a la celebració d’acords internacionals i la qüestió de les relacions de la UE amb altres organitzacions internacionals o altres Estats, així com una clàusula de solidaritat per situacions catastròfiques o atacs terroristes. f) La Sisena Part es destina a les «Disposicions institucionals i financeres» de la Unió. g) I la Setena Part, «Disposicions Generals i Finals», agrupa una miscel·lània de normes que abasten des del règim lingüístic de la Unió fins al procediment per fixar les seus de les institucions. Tema 16. Fonts del Dret de la Unió (I): Tractats, Principis Generals... 153 4.3. Efectes Cada tractat originari ha establert el seu camp d’aplicació en l’espai i en el temps. Vegem aquests dos aspectes de manera separada: a) Aplicació en el temps. El TUE i el TFUE s’han conclòs amb una durada indeterminada (arts. 53 TUE i 356 TFUE). El TFUE (antic TCEE) va entrar en vigor l’1 de gener de 1958. El TUE l’1 de novembre de 1993. b) Aplicació en l’espai. La Unió Europea no té, en sentit propi, un territori sota la seva sobirania. La sobirania sobre els territoris l’exerceixen els Estats membres –són els únics, entre altres coses, que poden disposar o canviar els seus límits territorials–. Però els tractats, com tota norma, tenen un àmbit d’aplicació territorial fixat pels mateixos tractats. En general, els tractats, conforme als arts. 52 TUE i 355 TFUE, s’estenen a: ‒ Els territoris sota sobirania dels Estats membres, inclosos les conegudes com a regions ultraperifèriques de la Unió Europea (RUP) –es tracta dels territoris francesos de Guadalupe, la Guaiana francesa, Martinica, la Reunió, Saint-Barthélemy i Sant Martí; les illes Açores i Madeira de Portugal; i les illes Canàries d’Espanya–. ‒ Els territoris europeus les relacions exteriors dels quals són assumides per un Estat membre (en referència a Gibraltar). No obstant això, els tractats han inclòs règims especials o excepcions al seu àmbit d’aplicació a l’espai per raons geogràfiques, econòmiques, socials i polítiques. Així: a) Tenen un règim singular les RUP. Per la seva llunyania, el territori i la població limitats, el clima advers o la seva dependència econòmica de pocs productes es permet l’adopció de règims especials, entre altres aspectes, en política agrària i pesquera, política fiscal i política duanera, així com més facilitats per accedir als fons estructurals de la Unió o a altres ajudes públiques (art. 349 TFUE). b) No s’aplica cap dels tractats als denominats «països i territoris d’ultramar» la llista completa dels quals figura en l’Annex II del TFUE entre els que es troben Groenlàndia (Dinamarca), les illes Caiman, la Polinèsia Francesa, etc. Es tracta de territoris no europeus que tenen relacions especials amb Dinamarca, França, Països Baixos i el Regne Unit. Per a ells es preveu un estatut especial d’associació en els arts. 198 a 204 TFUE. Tampoc a les illes Fèroe (Dinamarca), ni a les zones de sobirania britànica a Xipre, aquí amb certes excepcions. c) Els tractats s’apliquen només parcialment a les illes del Canal (Regne Unit), a l’illa de Man (Regne Unit) i a les illes Aland (Finlàndia). d) Gibraltar no s’integra al territori duaner i disposa de derogacions en matèries fiscals. e) En el territori espanyol, a part de les singularitats de les illes Canàries, hi ha excepcions pel que fa al règim aranzelari i a alguns aspectes de les polítiques comunes per a Ceuta i Melilla, prevista en el Tractat i en les Actes d’adhesió d’Espanya. 4.4. Revisió El TUE de 1992 va establir un nou procediment únic de revisió dels tractats en substitució dels procediments diversos que abans contenia cadascun dels tractats de 154 Dret de la Unió Europea les Comunitats. El Tractat de Lisboa ha introduït modificacions al procés de revisió dels tractats. Segons l’art. 48 TUE, els tractats poden ser revisats conformement a un procediment de revisió ordinari o seguint algun dels procediments de revisió simplificats. Els tractats contenen a més algunes passarel·les que permeten també superar les seves regles primàries. 4.4.1. Procediment de revisió ordinari Aquest procediment ha incorporat alguns elements que ja havien estat assajats en l’elaboració del fallit Tractat pel que s’institueix una Constitució per a Europa (2004): a) La iniciativa per a la reforma s’atorga a qualsevol dels Estats membres, a la Comissió o al Parlament Europeu –novetat introduïda pel Tractat de Lisboa–. Els projectes de revisió dels tractats s’han de presentar al Consell. El Consell remetrà aquests projectes al Consell Europeu i els notificarà als Parlaments nacionals, acte que obre a la discussió pública nacional els projectes de reforma. L’art. 48.2 indica que els projectes de revisió poden tenir per finalitat tant l’augment com la reducció de les competències atribuïdes a la Unió en els tractats. Aquesta acotació innecessària, ha estat introduïda pel Tractat de Lisboa. b) c) d) El Consell Europeu pot llavors per majoria simple i prèvia consulta al PE i a la Comissió, decidir a favor de l’examen de les modificacions proposades. En aquest cas el president del Consell Europeu convocarà una Convenció de composició plural: representants dels Parlaments nacionals, representants del Parlament Europeu, representants de la Comissió, i dels caps d’Estat i de Govern de la Unió (si es tracta de modificacions institucionals que afecten el sistema monetari es consulta també el BCE). Per majoria simple el Consell Europeu pot també decidir no convocar la Convenció quan la importància de les modificacions projectades sigui menor. El president del Consell llavors està habilitat per convocar una Conferència de representants dels Governs dels Estats membres (CIG) perquè aquests, fora de l’àmbit institucional de la Unió, negociïn i aprovin de comú acord les modificacions que hagin d’introduir-se als tractats. La CIG disposarà per orientar els seus treballs de la recomanació que hagi elaborat per consens la Convenció. A fi que les esmenes entrin en vigor, han de ser ratificades, de conformitat amb les constitucions de cada Estat, per tots els Estats membres de la Unió. El procés de revisió té, així, un caràcter híbrid. Hi ha una primera fase que transcorre dins la Unió (fins a la decisió favorable del Consell Europeu). Després, la convocatòria de la Convenció i de la CIG crea dos espais de debat sobre les modificacions. Un, la Convenció, persegueix insuflar una visió més plural i democràtica de l’orientació de la revisió, en la mesura en què integra actors polítics nous en aquests processos com són els Parlaments nacionals i el Parlament Europeu; l’altre, la CIG, és un espai diplomàtic clàssic de negociació de tractats internacionals de caràcter essencialment intergovernamental, on regeix el principi de l’acord unànime entre els Estats membres. Tema 16. Fonts del Dret de la Unió (I): Tractats, Principis Generals... 155 4.4.2. Procediments de revisió simplificats El caràcter llarg i complex del procés de reforma ordinari dels tractats ha fet que el Tractat de Lisboa incorpori altres procediments de revisió simplificats que doten de major flexibilitat les institucions i els Estats per realitzar certs ajustos a les competències de la Unió o als procediments legislatius. Es tracta de: a) La revisió de la tercera part del TFUE, «Polítiques i accions internes de la Unió». Conforme a l’art. 48.6 TUE, el Consell Europeu per unanimitat i prèvia consulta al PE i a la Comissió –i al BCE si li afecta– pot adoptar una decisió que modifiqui la totalitat o part de les disposicions de la tercera part del TFUE, que entraria en vigor una vegada aprovada pels Estats membres conforme a les seves disposicions constitucionals. La revisió no pot ampliar les competències atribuïdes a la UE pels tractats, així que el seu objecte principal seria alterar processos de decisió de les polítiques i accions de la Unió allí contingudes. b) La revisió de processos decisoris del Consell per unanimitat. L’art. 498.7 permet que una decisió per unanimitat del Consell Europeu, prèvia aprovació del PE, variï la regla d’adopció d’actes del Consell per passar-la de la unanimitat a la majoria qualificada, excepte en decisions d’ordre militar o en l’àmbit de defensa. c) La revisió de processos legislatius. La mateixa disposició permet també al Consell Europeu, en les mateixes condicions, canviar a procediment legislatiu ordinari els casos en què el Consell hagi d’adoptar actes legislatius conformement al procediment legislatiu especial. Els dos últims mecanismes de revisió de processos d’adopció d’actes jurídics tenen una clàusula de fre: la voluntat d’usar-los ha de ser notificada pel Consell Europeu als Parlaments nacionals. En cas que qualsevol d’ells manifesti la seva oposició dins els sis mesos següents a la notificació, no es podrà adoptar la revisió. Això farà molt difícil en la pràctica l’èxit d’aquestes iniciatives per revisar els tractats sense les complicacions que implica el procediment de revisió ordinari o la revisió especial de la part tercera, encara que no s’exigeixi la ratificació final dels Estats. Els tractats contenen altres clàusules de canvi semiautomàtiques, o passarel·les, dels processos d’adopció d’actes que no passen ni pel filtre de la ratificació estatal ni pel tamís dels Parlaments nacionals. És el cas de l’art. 31.3 TUE, relatiu a les formes de decisió de la PESC; de l’art. 312.2 TFUE, sobre l’aprovació del marc financer plurianual; i de l’art. 333 TFUE pel que fa a cooperacions reforçades ja iniciades. En realitat, en tots aquests casos en què no hi ha aprovació posterior pels Estats, la utilització del terme revisió és equívoca. Es tracta simplement de l’existència d’una competència fixada en els tractats a favor del Consell Europeu –amb els tràmits que s’hagin d’evacuar respecte a altres institucions– perquè pugui canviar diferents procediments d’adopció d’actes jurídics. 4.5. Jerarquia El TJUE, com s’ha vist, ha afirmat que els tractats originaris constitueixen la «Carta constitucional d’una comunitat de dret». Darrere aquesta afirmació batega una valoració clara sobre la jerarquia del dret primari en el sistema de fonts de la Unió. El dret primari constitueix la font de l’ordenament que se situa en la cúspide en relació 156 Dret de la Unió Europea amb la resta del dret comunitari. Avancem aquí que el TJUE ha entès també que preval sobre els ordenaments jurídics dels Estats membres en les matèries atribuïdes a la Unió en virtut dels principis de primacia i d’efecte directe, encara que aquesta afirmació requereix ser matisada més tard. La superioritat del dret originari sobre el dret derivat i els acords internacionals subscrits per la UE es dedueix, per exemple, de l’art. 263 TFUE. Aquesta disposició permet el TJUE anul·lar qualsevol acte legislatiu de les institucions una vegada constatada la violació dels tractats o de qualsevol regla relativa a la seva interpretació. I també es dedueix de l’art. 218.11 TFUE, on es preveu el recurs al TJUE abans de la conclusió d’un acord internacional per la UE quan el seu contingut pugui ser contrari als tractats. Penseu en el resultat d’aquest recurs. En cas que el TJUE declari que l’acord internacional que es vol concloure és contrari als tractats, només es podria concloure amb la modificació prèvia dels tractats originaris per evitar la contradicció o mitjançant la modificació de l’acord internacional perquè sigui compatible amb els tractats. A això s’afegeix el fet que el TJUE ha entès que té poder per anul·lar la decisió sobre la conclusió d’un acord internacional o sobre la seva aplicació en cas que s’hagi conclòs en violació dels tractats, amb les dificultats pràctiques que comporta aquest control a posteriori. 5. PRINCIPIS GENERALS DEL DRET En els tractats les referències als principis generals del dret són molt fragmentàries. El TUE fa una referència explícita a principis generals del dret en l’art. 5 TUE relatiu a l’aplicació del principi de subsidiarietat i proporcionalitat. I l’art. 340 TFUE, sobre la responsabilitat extracontractual de la UE, fonamenta aquesta possibilitat apel·lant als «principis generals comuns als Estats membres». Els arts. 2 i 6 TUE també inclouen entre els principis generals de la Unió, comuns a tots els Estats membres els principis de llibertat, democràcia, respecte dels drets humans i de les llibertats fonamentals i l’estat de dret. No obstant això, encara que els tractats no continguin una enumeració expressa dels «principis generals» de la Unió en cap de les seves disposicions, la doctrina i el TJUE han elaborat, amb més o menys precisió, una sèrie de principis, denominats amb terminologia poc consolidada «fonaments», «valors» o «principis estructurals», que formen part de les fonts de l’ordenament jurídic de la Unió amb el doble vessant normatiu de funcionar com: i) elements que informen de la interpretació dels tractats i de la resta del dret de la Unió amb caràcter general; ii) peces normatives que poden constituir-se com a autèntiques fonts immediates de drets i obligacions. Aquests principis tenen orígens diferents. El principal ha estat l’existència de principis comuns als sistemes jurídics dels Estats membres. Tendeixen a ser principis generals de caràcter tècnic o procedimental que tenen el seu origen en el dret administratiu: igualtat dels administrats davant la justícia, respecte als drets adquirits, o el principi de confiança legítima. Però el Tribunal també ha aplicat principis generals del dret internacional públic en certes matèries –com en la qüestió de la successió de tractats– i, fins i tot, ha extret principis generals pròpiament de la Unió deduint-los de la mateixa estructura normativa i de la dinàmica institucional de la UE (com el principi de primacia del dret de la Unió o d’efecte directe). Tema 16. Fonts del Dret de la Unió (I): Tractats, Principis Generals... 157 El TJUE ha entès que aquests principis s’imposen a les institucions i als Estats quan aquests últims actuen en els àmbits de les competències de la Unió. Quant a la seva posició, ocupen un rang superior al dret derivat i, en relació amb els tractats, els principis generals de l’ordenament de la Unió aplicats pel Tribunal ho han estat una vegada han passat un test de compatibilitat amb el marc, les estructures i els objectius de la Unió. A hores d’ara, és massa aviat per fer una llista exhaustiva dels principis generals de la Unió. Entre aquests principis n’hi hauria alguns que ja s’han analitzat en temes anteriors, com el principi de l’atribució de competències o els principis de subsidiarietat i proporcionalitat. També queden dins d’aquesta categoria el principi de primacia i el d’efecte directe. Per la seva especificitat com a criteris de determinació dels efectes generals del dret de la Unió en l’esfera interna dels Estats, s’expliquen més endavant. 6. ACORDS INTERNACIONALS La UE té personalitat jurídica internacional diferent a la pròpia dels Estats membres. Això li permet concloure tractats internacionals amb tercers països i amb altres organitzacions internacionals per aconseguir algun dels objectius establerts pels tractats (art. 216 TFUE). També li ha permès, en el cas de l’OMC, substituir parcialment els Estats europeus en la seva condició de membres en aquesta organització, en convertir-se les CE (ara UE) en membre de ple dret de l’OMC des de l’1 de gener de 1995. Per la via dels fets, la CE havia substituït des de molt abans els Estats membres de la CE com a membres del GATT en la major part de les competències exercides en el si del GATT. La Comissió, en nom de la CE, participava en els debats del GATT i concertava les posicions dels Estats membres, abans de ser emeses en aquesta organització. El 1972, el TJCE va sostenir, en l’assumpte International Fruit Company32 i va insistir en aquesta posició en l’assumpte Nederlandse Spoorwegen el 197533, que la CE havia substituït els Estats membres en el GATT. Va caldre esperar fins 1995 per veure com les Comunitats es convertien en membre originari, per dret propi, de l’Organització Mundial del Comerç, amb l’entrada en vigor de l’Acord pel que s’estableix l’Organització Mundial del Comerç el gener de 1995. Consulteu en concret els seus arts. XI, XIV i IX.1. Els acords internacionals que celebra la UE poden ser de caràcter global, com els acords d’associació, o bé es poden circumscriure a sectors comercials específics com el tèxtil, la pesca, el duaner, la ciència i tecnologia, els transports, etc. Els acords globals solen ser denominats de diferents maneres en funció del seu abast i fi. Entre els més rellevants figurarien: a) Els denominats acords d’associació transcendeixen les qüestions purament comercials i tendeixen a establir una estreta cooperació econòmica que comporta un suport financer de la UE a l’altra part contractant mitjançant la creació 32 STJCE de 12 de desembre de 1972, assumptes acumulats 21 a 24-72, International Fruit Company, Rec. 1972, p. 01219. 33 STJCE de 19 de novembre de 1975, as. 38-75, Nederlandse Spoorwegen, Rec. 1975, p. 01439. 158 Dret de la Unió Europea d’una estructura institucional que asseguri una cooperació permanent entre les parts. La seva base jurídica específica es troba en l’art. 217 TFUE. S’han conclòs acords d’associació amb tercers Estats amb dues finalitats diferents: preparar una futura adhesió a la UE o establir unes relacions privilegiades que incloguin clàusules de cooperació econòmica, financera, social i cultural (per exemple amb el Grup ACP –Àfrica, Carib i Pacífic– o amb els països de la ribera sud del Mediterrani). L’autorització d’obertura de negociacions pel Consell, així com la resta de decisions relatives a la seva conclusió, són adoptades per unanimitat en el Consell (art. 218.8 TFUE incís segon). Així, les Comunitats (ara UE) van signar un Acord d’Associació amb Grècia el 1961, marc jurídic privilegiat previ a la seva adhesió a les Comunitats el 1981. També es va signar l’Acord sobre l’Espai Econòmic Europeu de 1992 amb els Estats membres de l’Associació Europea de Lliure Comerç (AELC). El 1995 tres membres de l’AELC, Àustria, Suècia i Finlàndia, es van adherir a la UE. El 2001 es van signar sengles acords d’estabilització i d’associació amb Macedònia i Croàcia, tots dos candidats a membre de la Unió. Entre els Acords del segon tipus estaria l’actualment en vigor Conveni de Cotonou (2000) amb els països ACP, en la seva majoria antics territoris sota dominació colonial de diversos Estats membres de la Unió. També hi figurarien els convenis d’associació que ajuden a concretar la política europea vers els països del sud del Mediterrani i persegueixen l’establiment d’una àrea de lliure comerç euromediterrània el 2010. Ha donat lloc a la celebració d’acords recents d’associació per part de la UE amb tots els països de la ribera sud del Mediterrani, excepte Síria, que han substituït acords previs de cooperació econòmica. Els acords d’associació també s’han utilitzat per establir relacions preferents amb països de Llatinoamèrica. El 2002 es va concloure un Acord d’Associació amb Xile, que estableix una àrea de lliure comerç entre la CE i aquest país a partir de 2003, i s’està negociant un altre acord del mateix ordre amb el MERCOSUR. b) c) Els acords de cooperació per al desenvolupament tenen un objectiu més concret, millorar la cooperació pel desenvolupament amb països tercers (art. 209 TFUE). En aquests acords el Consell es pronuncia per majoria qualificada (art. 218 TFUE primer incís). Els acords comercials amb tercers països, grups d’Estats o organitzacions internacionals, estan enfocats a reduir tarifes aranzelàries, aprofundir en la liberalització dels intercanvis comercials, etc. amb tercers Estats (qüestions aranzelàries i comercials). La seva base jurídica, en l’essencial, es troba en l’art. 207 TFUE, encara que per raons diferents alguns hagin estat conclosos com a acords mixts, això és, mitjançant ratificació simultània dels Estats membres i la UE. L’acord comercial més important a escala internacional en el que participa la UE és l’acord pel que s’estableix l’Organització Mundial del Comerç (OMC) més el conjunt d’acords multilaterals conclosos en el seu marc: l’acord general sobre aranzels duaners i comerç (GATT), els codis antidumping i sobre subvencions, l’acord general sobre el comerç de serveis (GATS), i els convenis sobre els aspectes dels drets de propietat intel·lectual relacionats amb el comerç (ADPIC), entre altres. El Consell també adopta les seves decisions aquí per majoria qualificada. Quin valor jurídic tenen aquests acords? Conforme a l’art. 216.2 TFUE els acords internacionals «vincularan les institucions de la Unió i els Estats membres» i, per tant, formen part integrant de l’ordenament europeu a partir de la seva entra- Tema 16. Fonts del Dret de la Unió (I): Tractats, Principis Generals... 159 da en vigor34. Aquests acords ocupen un rang jeràrquic superior al dret derivat en l’ordenament jurídic europeu, tant si són anteriors com si són posteriors a l’acord, i inferior als tractats. Per això, l’art. 218.11 TFUE introdueix un procediment davant el TJUE per verificar la compatibilitat d’aquests acords internacionals amb el tractat abans de la seva conclusió. En tot cas, com el procediment a priori de compatibilitat establert en l’art. 218.11 TJUE no és obligatori, hi cap la possibilitat que la UE conclogui un acord internacional que sigui contrari als tractats. En aquests casos, el TJUE no ha dubtat a entendre que pot exercir el seu control de compatibilitat d’aquests acords internacionals en vigor a posteriori i declarar, si cap, la invalidesa de conformitat amb els tractats originaris. No oblidis, finalment, que el TJUE ha reconegut la possibilitat que els particulars al·leguin les disposicions dels acords internacionals de la Unió davant les jurisdiccions dels Estats membres, invocant el seu efecte directe i la recepció automàtica de les disposicions dels acords internacionals en l’ordenament jurídic de la Unió i dels Estats membres35. El règim aplicable als acords internacionals conclosos per la Unió ho és igualment als actes adoptats pels òrgans creats per aquests acords on és part de la Unió. El rang normatiu d’aquests actes també és superior al del dret derivat i inferior al dels mateixos acords o els tractats originaris. 7. RECAPITULACIÓ El dret de la Unió Europea agrupa un conjunt de normes de naturalesa i abast diferenciat. Es compon dels tractats –el TUE i el TFUE amb tots els tractats i protocols que els componen en la seva versió en vigor– més totes les normes que es deriven del funcionament de les seves institucions. L’ordenament jurídic de la Unió és un sistema normatiu i institucional autònom que s’integra en els sistemes normatius dels seus Estats membres. Aquest ordenament té les seves pròpies fonts del dret i un sistema institucional de generació, aplicació judicial i compliment del dret comunitari. El caràcter atípic en el dret internacional d’aquest conjunt de característiques ha fet que el TJCE hagi parlat de l’ordenament jurídic europeu com d’una «Comunitat de dret» i dels tractats com d’una «Carta constitutiva», i ha transcendit la seva caracterització bàsica com a tractat internacional. Les fonts del dret de la Unió són, per ordre jeràrquic: 1) els tractats o dret primari; 2) els principis generals del dret de la UE; 3) els acords internacionals conclosos per la UE; 4) i el dret derivat o secundari. El dret primari està format pels tractats originaris de la CE i de la UE, tots els tractats modificatius (financers, institucionals o generals) i els tractats i actes relatius a les condicions d’adhesió i a les adaptacions dels tractats corresponents a les diferents 34 Sentència de 30 d’abril de 1974, Haegemen, as. 181/73, Rec. 1974, c. 5, p. 449. 35 Sentència de l’1 de gener de 1991, Bahia Kziber, as. C-18/90, Rec. 1990, p. I-199. 160 Dret de la Unió Europea adhesions produïdes des de l’Europa dels sis fins a l’Europa actual dels vint-i-vuit. Ocupen l’escalafó jeràrquic superior de l’ordenament europeu. Els principis generals de l’ordenament comunitari inspiren la interpretació dels tractats constitutius i del dret derivat, però també són susceptibles de crear drets i obligacions per als destinataris de l’ordenament omplint les seves llacunes. Tenen una posició jeràrquica superior a la del dret secundari o derivat. Per a la seva acceptació com a fons de l’ordenament europeu, han de ser compatibles amb la seva estructura i els seus objectius. La UE té competències per concloure acords internacionals amb tercers Estats o organitzacions internacionals dins els límits establerts per l’atribució de competències explícites o implícites que s’efectuen en els tractats originaris. Aquests acords internacionals i les decisions adoptades pels òrgans establerts en aquests tractats formen part de l’ordenament jurídic europeu des de la seva entrada en vigor. Els acords internacionals són superiors al dret derivat, anterior i posterior a la conclusió dels acords, i inferior als tractats. 8. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Castillo de la Torre, F., El control judicial de los acuerdos internacionales de la Comunidad Europea, Ed. Dykinson, 2001. Jiménez García, F., «La Unión Europea y los acuerdos internacionales: ¿más acordes que desacuerdos en la Constitución para Europa?», en V. Garrido Mayol, S. García Couso, E. Álvarez Conde (coord.), Comentarios a la Constitución Europea, vol. 3, 2004, pàg. 1423-1480. Palomares Amat, M., Los acuerdos internacionales concluidos entre las Comunidades Europeas y los países mediterráneos, CEDECS, 2002. TEMA 17 FONTS DEL DRET DE LA UNIÓ (II): DRET DERIVAT Xavier Fernández Pons Sumari: 1. Introducció. 2 Tipologia. 3. Reglament. 4. Directiva. 5. Decisió. 6. Actes legislatius i actes no legislatius. 7. Actes típics no obligatoris: recomanació i dictamen. 8. Actes atípics. 9. Recapitulació. 10. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ El dret derivat o secundari, igual que els acords internacionals, no és un dret establert en els tractats sinó derivat de l’exercici de les competències que els tractats estableixen a favor de la UE per al compliment dels seus objectius. A diferència d’aquells, cobreix un conjunt d’actes jurídics adoptats amb plenitud d’efectes per la sola voluntat de la UE, és a dir, per entrar en vigor no necessiten l’acceptació de cap altre subjecte (els acords internacionals necessiten de la concurrència d’altres voluntats diferents a les de les institucions). La relació de dependència entre el dret originari i el dret derivat es tradueix també en l’àmbit jeràrquic. Els tractats originaris són el marc jurídic de referència per establir la validesa del dret derivat. Els actes de dret derivat estan procedimentalment i substantivament limitats pel dret originari. No hi ha acte normatiu de dret derivat vàlid sense una norma habilitadora expressa de l’atribució de la facultat per crear-lo. Des del Tractat de Roma de 1957, els tres principals instruments o tipus d’actes jurídics que han pogut adoptar les institucions comunitàries són el reglament, la directiva i la decisió. Com detallarem més endavant, aquests tres tipus d’actes són obligatoris i es distingeixen entre si per la qualitat dels seus efectes jurídics (tenint en compte, essencialment, els seus possibles destinataris i la intensitat normativa), no per la institució que els aprova ni per criteris jeràrquics. En el fallit Tractat de 2004 pel que es volia establir una Constitució per a Europa es va preveure canviar aquesta terminologia i establir una clara jerarquització entre els diferents actes jurídics. Finalment, amb el Tractat de Lisboa de 2007 es va optar per mantenir els tradicionals tipus d’actes, conservant les mateixes denominacions de reglament, directiva i decisió i les seves característiques i efectes essencials, si bé s’ha introduït una distinció addicional entre dues grans categories d’actes en funció del procediment d’adopció. Així, com detallarem, avui cal diferenciar entre actes jurídics legislatius (si es tracta de reglaments, 162 Dret de la Unió Europea directives o decisions aprovats pel procediment legislatiu ordinari o especial) i actes jurídics no legislatius (quan s’està davant de reglaments, de directives o de decisions aprovats per un altre procediment). 2. TIPOLOGIA Per establir una tipologia bàsica dels actes jurídics de dret derivat es parteix, essencialment, de l’art. 288 TFUE (antic art. 249 TCE), amb el que s’obre la secció del TFUE dedicada als «Actes jurídics de la Unió»36 i el primer incís de la qual preveu que: «Per exercir les competències de la Unió, les institucions adoptaran reglaments, directives, decisions, recomanacions i dictàmens». A continuació, l’article recull les característiques i els efectes de cadascun d’aquests actes. Així, s’estableix que «el reglament tindrà un abast general. Serà obligatori en tots els seus elements i directament aplicable en cada Estat membre»; «la directiva obligarà l’Estat membre destinatari quant al resultat que hagi d’aconseguir-se, deixant, no obstant això, a les autoritats nacionals l’elecció de la forma i dels mitjans»; «la decisió serà obligatòria en tots els seus elements. Quan designi destinataris, només serà obligatòria per a aquests»; i «les recomanacions i els dictàmens no seran vinculants». A aquests actes jurídics se’ls anomena «típics» per contraposició a un conjunt variat d’actes que també s’han vingut desenvolupant en la pràctica de les institucions de la Unió i que no estaven expressament prevists en els tractats, per als que la doctrina ha adoptat la denominació d’actes «atípics» o «innominats». Els actes típics, com fixa l’art. 288 TFUE, poden ser obligatoris i no obligatoris (quadre infra). Els actes típics obligatoris són els reglaments, les directives i les decisions. Els actes típics no obligatoris són les recomanacions i els dictàmens. Els actes atípics s’han classificat, com veurem després, de manera més casuística. Quadre actes típics i actes atípics Actes típics, segons art. 288 TFUE (antic art. 249 TCE) Obligatoris Reglament Directiva Decisió No obligatoris Recomanació Dictamen Actes atípics, no previstos en l’art. 288 TFUE Segons l’art. 296 TFUE els actes jurídics hauran d’estar motivats i es referiran a les propostes, iniciatives, recomanacions, peticions o dictàmens previstos pels tractats. L’absència de motivació és un vici greu de procediment que causa la invalidesa de l’acte. 36 Es tracta de la Secció primera («Actes jurídics de la Unió») del Capítol 2 («Actes jurídics de la Unió, procediments d’adopció i altres disposicions») del Títol I («Disposicions institucionals») de la Sisena Part («Disposicions institucionals i financeres») del TFUE, que comprèn els articles 288 a 292 del TFUE. Tema 17. Fonts del Dret de la Unió (II): Dret Derivat 163 És habitual que els tractats constitutius estableixin, pel que fa a cada específic àmbit de competència, el tipus d’acte a adoptar. Quan els tractats no ho determinin (i aquesta indeterminació és més freqüent a partir de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa de 2007), l’art. 296 TFUE estableix que «les institucions decidiran en cada cas conforme als procediments aplicables i al principi de proporcionalitat». És rellevant, en aquest sentit, el Protocol sobre subsidiarietat i proporcionalitat del Tractat de Lisboa37. Com observa Araceli Mangas Martín, tradicionalment els tractats constitutius, després d’atribuir una competència normativa, solien predeterminar el tipus d’acte a adoptar (ja sigui reglament, directiva o decisió) i amb això precisaven l’abast últim de la competència atribuïda. Per contrast, un dels aspectes que més destaquen de les novetats del sistema d’actes des de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa «és que es deixa indeterminat el tipus d’acte a utilitzar en el procediment legislatiu en un nombre molt elevat de preceptes». Una altra qüestió d’interès general que afecta els actes de dret derivat obligatoris és la de la seva possible jerarquia inter se. Cal advertir que des del Tractat de Roma de 1957 no s’havia establert una jerarquia entre reglament, directiva i decisió, doncs la distinció entre aquests «tipus» d’actes no respon ni a la institució de la que emanen (així, per exemple, pot haver-hi reglaments, directives i decisions adoptats pel Consell i el Parlament, pel Consell o només per la Comissió) ni al seu respectiu rang (com ocorre a nivell intern quan es distingeix entre una llei, un decret i una ordre ministerial). Atès que els reglaments, directives i decisions es distingeixen entre si pels seus efectes (essencialment, pels seus possibles destinataris i pel seu grau d’«intensitat» normativa) no es va establir una prelació entre els uns i els altres, de manera que, per exemple, un reglament no és, com a tal, superior a una directiva o a una decisió. En la pràctica de les Comunitats Europees, el llavors anomenat TJCE va arribar a determinar una distinció de tipus material entre actes de dret derivat de base i actes de dret derivat d’aplicació o desenvolupament, quan s’havia previst expressament aquesta subordinació. En els successius processos de reforma dels tractats constitutius, també es va plantejar de manera recurrent la conveniència d’introduir una certa jerarquització entre els actes jurídics de les institucions comunitàries que facilités la solució de possibles conflictes entre diferents actes. En el fallit Tractat de 2004 pel que es volia establir una Constitució europea, l’elenc d’actes de dret derivat es va voler sotmetre a una profunda transformació terminològica amb la intenció de simplificar i fer més comprensibles els actes jurídics amb què compta la UE per exercir les seves competències. L’anomenada Constitució europea volia introduir (arts. 33 a 39 de la Part I) una nomenclatura i una jerarquia de normes nova: llei europea, llei marc europea, reglament europeu, decisió europea, recomanacions i dictàmens. L’oposició del Regne Unit a acceptar la idea que les normes comunitàries tinguessin la denominació de lleis, atès que no emanaven de cap parlament sobirà. 37 L’art. 5 explicita que: «Els projectes d’actes legislatius es motivaran en relació amb els principis de subsidiarietat i proporcionalitat. Tot projecte d’acte legislatiu hauria d’incloure una fitxa amb detalls que permetin avaluar el compliment dels principis de subsidiarietat i de proporcionalitat [...]». 164 Dret de la Unió Europea Amb el Tractat de Lisboa es va renunciar a la transformació terminològica i s’han conservat les denominacions tradicionals de reglament, directiva i decisió. Ara bé, sí que s’ha introduït una nova perspectiva per categoritzar els actes jurídics típics i obligatoris de la UE tenint en compte els diferents procediments d’adopció, legislatius o no legislatius, en virtut dels que poden adoptar-se indistintament reglaments, directives i decisions. Seguidament, estudiarem les característiques i els efectes de cadascun dels actes típics obligatoris contemplats en l’art. 288 TFUE (antic art. 249 TCE) i, a continuació, examinarem la nova perspectiva de categorització introduïda pel Tractat de Lisboa. 3. REGLAMENT En virtut de l’art. 288 TFUE el reglament presenta tres característiques essencials: té un abast general; és obligatori en tots els seus elements; i és directament aplicable en cada Estat membre. Aquestes tres característiques l’aproximen, pel que fa a la seva estructura i efectes, al que podria ser una llei en el dret intern de cada Estat. I per fer honor a les seves característiques, habitualment el reglament es dicta sobre matèries que són de competència exclusiva de la Comunitat i la seva adopció tendeix a esgotar la matèria sobre la que recau amb la seva regulació exhaustiva. No obstant això, els reglaments poden permetre, sota certes condicions, el manteniment o l’adopció de normatives internes sobre la mateixa matèria. Un exemple el trobareu en l’art. 6.1 del Reglament (CE) núm. 110/2008 del Parlament Europeu i del Consell, de 15 de gener de 2008, relatiu a la definició, designació, presentació, etiquetatge i protecció de la indicació geogràfica de begudes espirituoses (DOUE L 39 de 13 de febrer de 2008, p. 16/54). El seu redactat autoritza expressament els Estats a: «1. En aplicar una política de qualitat a les begudes espirituoses produïdes al seu propi territori i, en particular, a les indicacions geogràfiques registrades en l’annex III o per a l’establiment de noves indicacions geogràfiques, els Estats membres podran adoptar normes més estrictes que les establertes en l’annex II sobre la producció, designació, presentació i etiquetatge en la mesura en què siguin compatibles amb el dret comunitari». La base jurídica aplicada al seu moment, l’antic art. 95 TCE, permetria aquesta possibilitat. Desglossem ara els elements normatius essencials dels reglaments que els diferencien dels altres actes típics de caràcter obligatori: a) L’abast general. Indica, des de la perspectiva dels seus destinataris o subjectiva, que està determinat a produir efectes pel que fa a un conjunt indeterminat o abstracte de subjectes que de forma objectiva entren dins el seu camp d’aplicació. Poden ser els Estats membres, els particulars i les mateixes institucions de la UE. Des de la perspectiva del seu àmbit espacial d’aplicació, els reglaments són generals també perquè s’apliquen en tot el territori dels Estats membres, excepte exclusions expresses. b) L’obligatorietat en tots els seus elements. El reglament és obligatori en tots els seus elements. Això vol dir que el seu contingut normatiu és oposable en la seva integritat als destinataris. Les autoritats no poden modificar el seu abast o aplicar-lo fragmentadamente. El reglament pot, no obstant això, deixar oberta la possi- Tema 17. Fonts del Dret de la Unió (II): Dret Derivat c) 165 bilitat, en alguns dels seus aspectes, d’adoptar mesures de desenvolupament o d’execució en l’àmbit de la UE, sempre que no es contradigui o excedeixi el previst en el reglament de base que serveix de referència. L’aplicabilitat i efecte directes. No resulta necessària tampoc la transformació o la transposició d’aquesta norma en dret intern perquè pugui ser invocada amb plens efectes davant la jurisdicció dels Estats per part dels particulars, o perquè els seus òrgans nacionals l’apliquin com a part de l’ordenament jurídic intern. No hi ha acte de recepció dels reglaments en l’àmbit intern per procedir, més tard, a la seva aplicació i exigibilitat. Els reglaments no es publiquen en el BOE ni poden ser incorporats totalment o parcialment en les normes internes, accions que enfosquirien la seva procedència i el seu valor normatiu directe. A tenor de les previsions de l’art. 297 TFUE només es preveu com a requisit previ per a l’eficàcia dels reglaments, la seva publicació prèvia en el Diari Oficial de la Unió Europea (DOUE) en totes les llengües oficials. El reglament entrarà en vigor una vegada publicat en la data prevista en el mateix reglament o, en cas que no hi hagi una data d’entrada en vigor, als vint dies de la seva publicació. 4. DIRECTIVA La directiva és un acte jurídic de caràcter normatiu que obliga l’Estat membre destinatari quant al resultat que hagi d’aconseguir-se, però deixa a les autoritats nacionals l’elecció de la forma i dels mitjans, tal com preveu el citat art. 288 TFUE. D’aquesta definició s’extreuen els seus trets més característics: a) L’abast limitat. La directiva no té necessàriament abast general ni subjectiu ni espacial. La directiva és obligatòria per als seus destinataris. Però, a diferència del reglament la directiva pot dirigir-se a tots els Estats o només a certs Estats i, en tot cas, només genera obligacions als Estats i no als particulars. Segons l’art. 297 TFUE, les directives adoptades per procediment legislatiu o d’abast general –que tinguin per destinataris tots els Estats membres– també hauran de ser publicades en el DOUE per poder ser aplicables. En canvi, quan es tracti de directives particulars –dirigides a un Estat o a un grup d’Estats membres– es notificaran als seus destinataris i faran efecte en virtut d’aquesta notificació. b) L’obligació de resultat. La naturalesa de l’obligació que opera per als Estats pel que fa a les directives és diferent també de la dels reglaments. Les directives imposen als Estats obligacions de resultat i els deixa, alhora, la llibertat de triar la forma i els mitjans per garantir aquests resultats i, fins i tot, la llibertat d’abstenir-se de prendre cap mesura de transposició si un Estat considera que el seu ordenament jurídic ja garanteix els resultats exigits per la directiva. c) Sense efecte directe. La regla general és, per tant, que les directives no creen drets i obligacions la titularitat de les quals correspon als particulars: no té efecte directe com els reglaments, que sí que el tenen. Ara bé, el TJUE, de manera excepcional, ha acceptat la possibilitat que les directives generin efectes directes en els particulars –persones físiques o jurídiques– i siguin invocables davant l’Estat en casos en què no s’ha produït la transposició de la directiva a l’ordre intern, 166 d) Dret de la Unió Europea o que aquesta transposició ha resultat incompleta o defectuosa, per la qual cosa pot resultar un perjudici dels seus drets. En aquests casos, passat el termini de transposició que fa exigibles les obligacions de la directiva, cabria la invocació directa pel particular dels drets que es puguin derivar al seu favor de la directiva davant l’Estat, sempre que aquests drets siguin clars, precisos i incondicionats. L’eficàcia directa de les directives és una excepció i s’ha interpretat de manera restrictiva, amb aquests criteris, i impedint la invocació horitzontal –de particular a particular– o vertical descendent (de l’Estat als particulars). Les obligacions complementàries. En l’actualitat les directives incorporen una clàusula tipus que crea una obligació complementària de resultat dirigida als Estats. Els obliga a notificar a la UE les mesures preses pel compliment de la directiva i a subministrar tota la informació que demani la Comissió sobre l’aplicació de la directiva. Heu d’entendre la directiva, així, com una producció normativa en dues fases. La primera correspon a l’adopció de la directiva fixant els resultats que han de garantir els Estats. La segona correspon a l’acció de transposició o incorporació de la directiva per part dels Estats als seus respectius sistemes jurídics nacionals mitjançant l’adopció de les mesures que considerin necessàries per obtenir els resultats fixats per la directiva comunitària. Lògicament, hi ha límits a aquest procés normatiu que funcionen en els dos sentits: cap a l’acció normativa europea i cap a l’acció normativa estatal. Per part de la UE, el principi de proporcionalitat pretén respondre, en part, a la tendència observada de detallar excessivament el contingut de les directives adoptades, buidant el marge d’acció corresponent als Estats. Les directives no tenen com a objectiu uniformar el dret dels Estats membres, per a això estan els reglaments, sinó simplement harmonitzar, tècnica legislativa menys intrusiva i més gradual, les seves legislacions internes en el camp d’aplicació de la directiva. Per part dels Estats, les directives imposen límits que han de ser respectats a l’hora de fer la transposició de la normativa comunitària, com exigeix el principi de cooperació lleial. Transcorregut el termini d’assoliment del resultat desitjat per la directiva, les obligacions de resultat exigides a la directiva són oposables als Estats per les institucions comunitàries. Durant el temps de transposició, a més, els Estats tenen l’obligació d’interpretar el dret intern vigent de conformitat amb la directiva i han d’abstenir-se de tota conducta que faci impossible obtenir finalment els objectius de les directives adoptades. D’altra banda, l’elecció dels mitjans de transposició està també limitada per la necessitat de garantir la plena eficàcia de la directiva. 5. DECISIÓ Abans de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa de 2007, l’antic art. 249 TCE establia que: «La decisió serà obligatòria en tots els seus elements per a tots els seus destinataris». En canvi, a la llum del vigent Tractat de Lisboa, l’actual art. 288 TFUE estableix que: «La decisió serà obligatòria en tots els seus elements. Quan designi destinataris només serà obligatòria per a aquests». A la llum de tots dos textos es constata que: 167 Tema 17. Fonts del Dret de la Unió (II): Dret Derivat a) b) Tant abans com ara, s’afirma que la decisió és obligatòria en tots els seus elements, podent crear de manera immediata drets i obligacions per als seus destinataris, sense necessitat de transposició. Ara bé, quant als seus destinataris, mentre que abans s’entenia que una decisió típica de l’antic art. 249 TCE sempre havia de tenir uns destinataris determinats, ara el vigent art. 288 TFUE obre la possibilitat que una decisió «designi destinataris» o que no ho faci, reconeixent l’existència de decisions abstractes o sense un destinatari determinat. Cal assenyalar aquí que, en la pràctica i molt abans del Tractat de Lisboa, a vegades ja s’aprovaven decisions que no designaven els seus destinataris, però com aquestes no encaixaven dins la caracterització de les decisions en l’antic art. 249 TCE, eren considerades per la doctrina com un possible exemple d’actes atípics. Amb el Tractat de Lisboa s’ha ampliat la caracterització de les decisions per cobrir també com a típiques tals decisions i perquè la decisió s’ha convertit, en bona mesura, en una espècie d’acte jurídic «comodí» al que es recondueixen, per exemple, molt diversos actes adoptats en el marc de la Política Exterior i de Seguretat Comuna, que abans del Tractat de Lisboa tenien una nomenclatura pròpia i que ara, en haver-se superat formalment l’anterior estructura en pilars de la Unió, es recondueixen al més genèric tipus de la «decisió». Sense perjudici d’això, moltes decisions seguiran caracteritzant-se per designar els seus destinataris (per exemple, un Estat concret o un grup d’Estats o un particular –persona física o jurídica– o un grup de particulars), funcionant en aquests casos com un acte per a l’execució administrativa de l’ordenament de la UE. Com a exemples de tals decisions podeu pensar en actes d’autorització o de denegació d’ajudes a una empresa o actes d’imposició de sancions per la Comissió a una empresa per violació del dret de la competència. Quadre de les característiques bàsiques dels tres actes típics obligatoris a tenor de l’art. 288 TFUE Reglament Directiva Decisió Àmbit d’aplicació General Particular Particular/abstracta Obligatorietat Tots els seus elements Només de resultat Tots els seus elements Aplicabilitat Directa Necessita acte de transposició Directa 6. ACTES LEGISLATIUS I ACTES NO LEGISLATIUS Com hem avançat, el Tractat de Lisboa de 2007 ha establert una nova categorització dels actes típics obligatoris, en funció del procediment seguit per a la seva adopció i es distingeix entre: actes legislatius i actes no legislatius. Són actes legislatius, segons l’art. 289.3 TFUE, aquells actes jurídics (reglaments, directives o decisions) adoptats mitjançant procediment legislatiu. Aquest procedi- 168 Dret de la Unió Europea ment legislatiu, com hem vist anteriorment, pot ser procediment legislatiu ordinari o específic. L’art. 289.1 TFUE assenyala que en el procediment legislatiu ordinari el Parlament Europeu i el Consell adopten conjuntament un reglament, una directiva o una decisió. En els procediments legislatius específics, als que fa referència l’art. 289.2 TFUE i als que remeten diverses previsions dels tractats, l’adopció d’un reglament, d’una directiva o d’una decisió s’efectuarà, segons els casos, pel Parlament Europeu amb la participació del Consell o bé pel Consell amb la participació del Parlament Europeu. En tots els supòsits s’estarà, en qualsevol cas, davant reglaments, directives i decisions que cal enquadrar dins la categoria general d’«actes legislatius» i tots (amb independència que es tracti de reglaments, directives o decisions) hauran de ser publicats en el DOUE, com avui exigeix l’art. 297.1 TFUE. El TFUE no defineix ni descriu la noció d’actes no legislatius, que pot ser extreta de forma residual, com aquells actes que siguin adoptats per un procediment diferent dels legislatius. Per exemple, quan el Consell Europeu, el Consell o la Comissió poden, en virtut de les competències atribuïdes, adoptar per si sols un acte. L’art. 297.2 TFUE explicita que «els actes no legislatius» poden ser «adoptats en forma de reglaments, directives i decisions» i precisa que, en aquests casos, només s’hauran de publicar en el DOUE els reglaments (que sempre han de ser publicats en el DOUE, amb independència que siguin legislatius o no legislatius), les directives que tinguin per destinataris tots els Estats membres, així com les decisions que no indiquin destinatari. Per a les restants directives i decisions no legislatives es procedirà a la seva notificació als seus destinataris. En virtut del Tractat de Lisboa, el TFUE ha previst que, a més dels actes no legislatius (reglaments, directives o decisions no legislatius) que pot aprovar una institució en virtut de les competències atribuïdes pels tractats, es poden adoptar dues categories específiques d’actes no legislatius: a) L’art. 290 TFUE contempla els actes no legislatius «delegats», que poden ser reglaments, directives o decisions. Se’ls denomina delegats, perquè són actes que podrà aprovar la Comissió (només ella) en virtut d’una delegació de poders normatius que efectuïn el Parlament Europeu i el Consell a través d’un acte legislatiu. El TFUE estableix diverses cauteles per conjurar els potencials riscos que implica la delegació de poders normatius, precisant que els actes legislatius a través dels que es realitzi la delegació a la Comissió «delimitaran de forma expressa els objectius, el contingut, l’abast i la durada de la delegació de poders». Així mateix, es precisa que «la regulació dels elements essencials d’un àmbit estarà reservada a l’acte legislatiu», amb el que es ve a establir que la funció pròpia dels actes legislatius serà precisament la de regular «els elements essencials d’un àmbit», deixant les qüestions més tècniques i de detall als actes no legislatius. El paràgraf 3 de l’art. 290 TFUE precisa que en el títol dels actes delegats que adopti la Comissió figurarà (al costat del substantiu reglament, directiva o decisió) l’adjectiu «delegat» o «delegada». b) L’art. 291 TFUE recull els actes no legislatius «d’execució», en el títol del qual també es requereix, a tenor del paràgraf 4 del precepte en qüestió, que figuri la corresponent expressió «d’execució». Aquests actes s’aproven per la Comissió (i excepcionalment pel Consell) quan «es requereixin condicions uniformes d’execució dels actes jurídicament vinculants» i per a això es confereixin compe- 169 Tema 17. Fonts del Dret de la Unió (II): Dret Derivat tències d’execució, que es poden concretar en reglaments d’execució, directives d’execució o decisions d’execució. Tal com hem vist i es visualitza en el quadre reproduït infra, tant els actes legislatius com els actes no legislatius (inclosos els delegats i els d’execució) poden consistir, indistintament, en un reglament, una directiva o una decisió, les denominacions i característiques dels quals no canvien pel fet de ser adoptats per un o altre procediment. El TFUE no ha establert expressament una jerarquia formal entre els actes legislatius i els no legislatius, però sí que pot deduir-se una prelació entre ells. Els reglaments, directives o decisions aprovats per un procediment legislatiu són fruit de la «funció legislativa» que, a tenor dels arts. 14.1 i 16.1 TUE i inspirant-se en el principi de legitimitat democràtica, correspon exercir conjuntament al Parlament Europeu i al Consell. Als actes legislatius se’ls reserva la regulació d’«els elements essencials d’un àmbit», mentre que les qüestions més tècniques i de detall poden abordar-se, essencialment, per la Comissió o el Consell a través de reglaments, directives i decisions no legislatius, i podem concloure amb A. Mangas que «les normes aprovades en procediments legislatius no poden ser derogades o modificades per normes no legislatives». Quadre actes legislatius i actes no legislatius Categorització dels actes jurídics típics obligatoris de la UE en funció del seu procediment d’adopció (segons el Tractat de Lisboa de 2007) Actes legislatius: aprovats per procediment legislatiu ordinari o especial (corresponen a PE i Consell, institucions amb funcions legislatives segons arts. 14 i 16 TUE) Actes no legislatius: aprovats mitjançant procediments no legislatius per la Comissió, el Consell o altres institucions Actes no legislatius amb base en els tractats constitutius Reglaments, Reglaments, Directives, Directives, DeDecisions (legislatius) cisions (no legislatius) Actes «delegats» (art. 290 TFUE) Actes «d’execució» (art. 291TFUE) Reglaments «delegats», Directives «delegades», Decisions «delegades» (no legislatius) Reglaments «d’execució», Directives «d’execució», Decisions «d’execució» (no legislatius) 7. ACTES TÍPICS NO OBLIGATORIS: RECOMANACIÓ I DICTAMEN Els actes típics no obligatoris, segons l’enumeració de l’art. 288 TFUE, són les recomanacions i els dictàmens, el règim dels quals no s’ha vist alterat pel Tractat de Lisboa. El fet que no siguin obligatoris impedeix la invocabilitat com a font pròpiament de drets i obligacions jurídicament exigibles. No obstant això, el TJUE ha acceptat les 170 Dret de la Unió Europea recomanacions i els dictàmens com a elements d’interès per procedir a la interpretació de la resta del dret de la UE o de les mesures nacionals que s’hagin pogut adoptar per al seu compliment voluntari. a) La funció de la recomanació és suggerir als seus destinataris l’adopció d’una conducta determinada. Res no impedeix que, en cas que no se segueixi aquesta recomanació, la UE adopti un acte típic obligatori amb el mateix contingut i jurídicament exigible. b) El dictamen, que no sempre és fàcilment diferenciable de les recomanacions, és un acte que expressa l’opinió de l’òrgan de la Unió que l’emet sobre una qüestió concreta i no s’ha de confondre amb els dictàmens del TJUE, que responen a l’exercici de les seves funcions jurisdiccionals. Normalment se sol·licita un dictamen en el transcurs del procés de presa de decisions d’actes jurídics (Parlament Europeu, Comitè Econòmic i Social, Comitè de les Regions, etc.). 8. ACTES ATÍPICS Amb aquesta terminologia, la doctrina s’ha referit tradicionalment a un conjunt molt heterodox i obert d’actes comunitaris de naturalesa no sempre clara perquè no estan sistematitzats en els tractats. Els seus efectes jurídics, estructura i denominació són molt diversos i per això també reben el nom d’actes innominats. El que és clar és que existeixen, que de vegades es pot localitzar la seva base habilitadora d’adopció en els tractats, sense denominacions precises, i que, en altres casos, ha estat simplement la pràctica de les institucions en aspectes relatius a les competències atribuïdes a les Comunitats la que els ha fet aflorar. Hi ha actes atípics de diferents classes: a) Actes interns. En aquesta categoria s’inclouen tots els actes autoorganitzatius que afecten el funcionament de les institucions o òrgans comunitaris (els reglaments de funcionament de la Comissió, del PE, del Consell o dels seus òrgans auxiliars, del Comitè de les Regions, del CESE, etc.), i altres normes intrainstitucionals, com els reglaments financers i els actes preparatoris de la Comissió i del Consell. Creen obligacions jurídicament exigibles. b) Actes sense destinataris o «sui generis». Es tracta d’actes que no coincideixen, ni pels seus efectes ni pels destinataris, amb els adoptats d’acord amb l’art. 288 TFUE. Tradicionalment s’han vingut qualificant com a actes sui generis, per exemple, els actes relatius a l’aprovació, per part del Consell, d’acords internacionals amb tercers Estats o altres organitzacions internacionals. En tot cas, el TJUE no ha dubtat a estendre les seves funcions de control jurisdiccional a tots aquests actes en la mesura en què estan destinats a produir efectes jurídics dins el marc comunitari, amb independència de la denominació o de la forma que tinguin. Cal advertir que, la reforma que el Tractat de Lisboa de 2007 ha introduït amb la definició de decisions alguns actes que abans eren qualificats com a atípics, per no encaixar en l’anterior definició de les decisions que exigia una Tema 17. Fonts del Dret de la Unió (II): Dret Derivat c) 171 designació de destinataris. Avui sí que poden subsumirse dins la vigent noció ampliada de decisió com a acte típic obligatori, en admetre’s en la nova redacció de l’art. 288 TFUE que aquestes poden no designar destinataris. Altres actes derivats de la pràctica. Altres actes de denominació variada i no previstos pels tractats plantegen també problemes pel que fa a la seva identificació com a actes de la UE i a la determinació del seu valor jurídic. Fins i tot en alguns casos se’ls ha atribuït caràcter obligatori. Entre ells, cal destacar els següents: • Les resolucions. Expressen opinions i intencions comunes sobre el desenvolupament general de la integració europea, com també sobre les missions concretes dins i fora de la Unió. Les resolucions són elaborades pel Consell Europeu, el Consell de la UE i el Parlament Europeu. Serveixen d’orientació per futurs treballs del Consell i faciliten el consens. • Les declaracions. N’hi ha de dos tipus: les declaracions relacionades amb el desenvolupament posterior de la Unió, que tenen una importància equivalent a la d’una resolució, i les declaracions interpretatives, en les que els membres del Consell expressen de manera conjunta o individual la seva opinió sobre la interpretació de les decisions adoptades pel Consell. • Els programes d’acció. Aquest tipus d’acte s’utilitza per concretar els programes legislatius i els objectius generals recollits en els tractats. Quan aquests programes estan previstos en els tractats, el seu contingut és obligatori per a les institucions comunitàries. En cas contrari, equivalen a simples orientacions que no tenen efectes jurídics vinculants. Són elaborats pel Consell o per la Comissió per iniciativa pròpia o a proposta del Consell Europeu. El Sisè programa d’acció de la Unió Europea en matèria de medi ambient, COM (2001) 31 final, és un exemple d’aquests actes. • Els llibres verds. Són documents publicats per la Comissió amb l’objectiu d’estimular la reflexió sobre una àrea política concreta i obrir un procés de consulta pública a escala europea. Es dirigeixen a les parts interessades, que són convidades a participar en aquest procés amb vista a motivar una legislació posterior. El Llibre verd «L’esperit empresarial en la Unió Europea», COM (2003) 27 final, il·lustra molt bé les seves funcions. • Els llibres blancs. Els llibres blancs són documents que contenen un paquet oficial de propostes en polítiques específiques. Normalment es generen després d’un llibre verd. • Els documents COM / documents SEC. Mitjançant aquests documents, la Comissió presenta les seves propostes, consultes i informes. Els documents SEC corresponen a treballs interns i, per aquest motiu, no estan automàticament disponibles al públic. Els documents COM, en canvi, estan disponibles i es publiquen posteriorment en el Diari Oficial de la Unió Europea, sèrie C (en format electrònic). Els programes d’acció, llibres verds, etc. són tots documents COM elaborats per la Comissió. 172 Dret de la Unió Europea 9. RECAPITULACIÓ El dret derivat o secundari està format pels actes jurídics adoptats per les institucions de la UE en l’exercici de les seves competències per desenvolupar els objectius de la Unió. Els reglaments, les directives i les decisions són actes jurídics típics obligatoris, recollits en l’art. 288 TFUE (antic art. 249 TCE), que es distingeixen entre si essencialment pels seus efectes. a) Els reglaments són d’abast general (en raó de subjectes destinataris i tractament de la matèria), tenen efecte directe i són obligatoris en tots els seus elements. b) Les directives són actes normatius obligatoris, però, a diferència dels reglaments, no han de ser necessàriament generals pel que fa als seus efectes subjectius; només tenen com a destinataris els Estats, i necessiten un acte de transposició nacional posterior. Rarament tenen efecte directe. c) Les decisions són actes jurídics obligatoris en tots els seus elements i, segons l’actual redacció de l’art. 288 TFUE, quan una decisió «designi destinataris, només serà obligatòria per a aquests». d) En virtut del Tractat de Lisboa de 2007, s’ha establert una categorització dels actes jurídics típics i obligatoris de la UE, que avui cal distingir en funció del seu procediment d’adopció. Així, els reglaments, directives i decisions adoptats pel procediment legislatiu ordinari o especial es qualifiquen com a «actes legislatius»; mentre que els reglaments, directives i decisions adoptats per altres procediments són considerats «actes no legislatius». Aquesta distinció suposa introduir una prelació entre els actes jurídics adoptats per la UE. Dins els «actes no legislatius» s’inclouen actes «delegats» i actes «d’execució». e) Les recomanacions i els dictàmens són actes típics, en estar contemplats en l’art. 288 TFUE (antic art. 249 TCE), que manquen d’efectes jurídics obligatoris. f) Els actes atípics o innominats no estan enunciats en l’indicat art. 288 TFUE (antic art. 249 TCE) i són molt variats quant al seu abast i naturalesa. Els reglaments interns de les institucions, per exemple, són actes normatius en sentit propi, creen drets i obligacions. Com a contrapunt, els llibres verds o els llibres blancs de la Comissió manquen d’efectes jurídics, encara que adquireixen una gran rellevància en els debats sobre les propostes legislatives de la Comissió. 10. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Balaguer Callejón, F., «La incidencia del Tratado de Lisboa en el sistema de fuentes comunitario y su influencia en los ordenamientos estatales», en Matia Portilla, F. J. (dir.), Estudios sobre el Tratado de Lisboa, Editorial Comares, Granada, 2009, capítol V. Mangas Martín, A., «Algunos aspectos del derecho derivado en el Tratado de Lisboa: categorización de los actos, indeterminación de los tipos de actos, bases jurídicas y jerarquía», Revista General de Derecho Europeo, núm. 18, abril de 2009, pàg. 1-32. Tema 17. Fonts del Dret de la Unió (II): Dret Derivat 173 Ponzano, P., «Executive and delegated acts: The situation after the Lisbon Treaty», en Griller, Stefan; Ziller, Jacques, The Lisbon Treaty – EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty, Springer, Viena - Nova York, 2008, pàg. 135-141. Santos Vara, J., «La simplificación normativa en el proyecto de Constitución europea: ¿unificació del sistema de actos o mantenimiento de la diversidad?», Gaceta Jurídica de la UE y de la Competencia, núm. 230, 2004, p. 3 i seg. Schockweiler, F., «Effets des directives non transposées en droit national à l’égard des particuliers», en AA. VV., Hacia un nuevo orden internacional y europeo. Estudios en homenaje al Profesor don Manuel Díez de Velasco, Tecnos, Madrid, 1993, p. 1201 i seg. TEMA 18 FONTS DEL DRET DE LA UNIÓ (III): ALTRES NORMES Víctor M. Sánchez Sumari: 1. Introducció. 2. Actes jurídics de la PESC. 3. Costum i jurisprudència. 4. Recapitulació. 5. Lectures recomanades. 1. INTRODUCCIÓ Dins el dret de la Unió encara és possible identificar altres tipus de fonts normatives. Especialment, el Títol V del TUE (arts. 21 a 46) atorga a certes institucions de la Unió la capacitat per promoure actes normatius i polítics de diferent abast amb la finalitat de fer avançar el desenvolupament de l’acció exterior de la Unió i, amb més concreció, la Política Exterior i de Seguretat Comuna. Vegem succintament les categories d’actes jurídics de la PESC, així com el valor del costum internacional i de la jurisprudència del TJUE en el dret de la Unió. 2. ACTES JURÍDICS DE LA PESC Després de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa, l’àmbit de l’acció exterior de la Unió i, en concret, de la PESC, ha sofert una important transformació terminològica pel que fa als actes que es poden adoptar en el seu interior. El TUE deixa clar que no es tracta en cap cas d’actes legislatius (art. 24.1) i, en conseqüècia, aquests instruments normatius queden en general fora del control judicial directe sobre la seva validesa pel TJUE, a excepció de les qüestions competencials que es puguin plantejar per invasió del marc d’acció de la UE dins el TFUE (art. 4 TUE per remissió als arts. 3 a 6 TFUE). En el si de la PESC gairebé tots els actes de la Unió reben el nom de decisions, encara que aquesta terminologia oculta els diferents continguts i l’abast jurídic de cada acte. a) Declaracions. Les declaracions han estat l’instrument més usat en el marc de la PESC, ja que no necessiten desenvolupament posterior i comprometen poc els Estats membres. La Unió fa aquestes manifestacions públiques sobre la seva posició pel que fa a situacions internacionals que li susciten interès o preocupació. D’eminent caràcter polític, no comprometen jurídicament els Estats membres de la Unió. Poden ser de diversos tipus. Es diuen Declaracions de la Unió Euro- 176 Dret de la Unió Europea pea quan són fruit d’una reunió del Consell. O porten el nom de Declaracions de la presidència en nom de la Unió les adoptades, en exercici de les seves funcions representatives, per la presidència de la Unió sense necessitat que es reuneixi el Consell. Encara que el nou TUE no diu res sobre elles, és d’esperar que se segueixin emetent. Amb freqüència, en l’actualitat aquestes «Declaracions» (Statements) són emeses per l’Alta Representant per a Afers Exteriors i Política de Seguretat. I també hi ha «Declaracions» que emanen directament del Consell Europeu, això és, Declaracions dels caps d’Estat o de Govern de la UE. El 18 de març de 2016, l’Alta Representant per a Afers Exteriors va emetre una «Declaració en nom de la UE», en complir-se el segon aniversari de l’annexió il·legal de la península de Crimea per Rússia. En aquesta declaració es recorda que «la Unió Europea segueix fermament compromesa amb la sobirania i la integritat territorial d’Ucraïna» i que «no reconeix i segueix condemnant aquesta violació del dret internacional». b) Estratègies comunes. Un tipus de decisió específica de l’acció exterior de la UE són les que determinen els «interessos i objectius estratègics de la Unió», que adopta el Consell Europeu per unanimitat per guiar en el seu conjunt l’acció exterior de la Unió o la PESC (arts. 22.1 i 26.1 TUE). Poden referir-se a les relacions de la Unió amb un país o una regió, o a un plantejament temàtic. Fins a l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa, les estratègies comunes s’havien caracteritzat per ser un instrument jurídic molt genèric, que buscava dotar de certa coherència l’acció exterior de la Unió en tots els seus àmbits (econòmics i polítics) i també entre l’acció exterior i la dels seus Estats membres. Les estratègies comunes defineixen els seus objectius i la seva durada, així com els mitjans que haurien de facilitar la Unió i els Estats membres per posar-les en pràctica (art. 22.2 TUE). Aquestes estratègies s’implementen després mitjançant decisions del Consell quan afectin a la PESC (art. 26.2 TUE) o, en funció de l’àmbit implicat, mitjançant els procediments que estableixi el TFUE (art. 22.1 paràgraf 3 TFUE). El Consell Europeu ha aprovat fins avui tres estratègies comunes: una per Rússia (1999), una per Ucraïna (1999) i una pel Mediterrani (2000). L’alta vaguetat dels objectius, prioritats i accions per fer avançar aquestes estratègies va fer qüestionar la seva utilitat real. El Secretari General i Alt Representant de la PESC, Javier Solana, va presentar el desembre de 2000 el Common Strategies Report, on es qüestionava l’eficàcia de les estratègies comunes definides i en proposava canvis. El TUE ha tractat de millorar aquesta situació, entre altres formes, dotant a l’Alt Representant i a la Comissió de la capacitat per presentar propostes conjuntes al Consell per a la seva aplicació (art. 22.2 TUE). No obstant això, no s’han adoptat més estratègies comunes. c) Accions operatives de la PESC. Són decisions de la PESC que autoritzen o faculten la Unió i els Estats membres a fer alguna cosa per executar el mandat contingut en l’acció de referència (art. 28 TUE). En les accions operatives es determina, per a situacions molt concretes, qui pot o qui ha de fer què, amb quin abast i amb quins mitjans; com han de facilitar aquesta acció els Estats membres; i, en cas necessari, quina durada ha de tenir. Un exemple comú d’aquestes accions operatives és l’enviament de representants especials a zones de conflicte. Aquestes decisions són vinculants per als Estats membres (art. 28.2 TUE) en les posicions que adoptin i en el desenvolupament de la seva acció, i comporten Tema 18. Fonts del Dret de la Unió (III): altres normes d) 177 l’obligació d’informar prèviament el Consell dels plans o accions nacionals que emprendran per a la seva aplicació. Posicions de la Unió. Segons l’art. 29 TUE el Consell pot adoptar decisions que defineixin l’actitud o l’enfocament de la Unió sobre un assumpte concret de política exterior (de caràcter temàtic o geogràfic). Certament, els efectes jurídics de les posicions de la Unió són més incerts que els de les accions operatives, vist el que estableix l’art. 29 TUE «Els Estats membres vetllaran per la conformitat de les seves polítiques nacionals amb les posicions comunes». Les posicions han funcionat, per exemple, com l’avantsala per l’aplicació de mesures de coerció econòmica o política a tercers Estats sempre que la Unió ha decidit dur a terme aquest tipus de mesures de pressió. Les més recents s’han projectat contra Rússia. El març de 2014, les autoritats de Crimea van iniciar un procés de secessió pel que fa a Ucraïna. Rússia va facilitar les seves tropes per controlar el territori. Més tard, després d’un referèndum, es va produir l’annexió de Crimea per Rússia. Tot el procés estava plagat de violacions del dret internacional, especialment, de les normes que prohibeixen l’ús de la força en les relacions internacionals, del principi d’igualtat sobirana i d’integritat territorial dels Estats. El Consell Europeu va reaccionar amb rapidesa. Primer, condemnant l’actuació de Rússia a Ucraïna (6 de març de 2014). Més tard, el Consell va iniciar l’adopció de sancions econòmiques i diplomàtiques que s’han anat ampliant i prorrogant fins a l’actualitat. El Consell va considerar que la celebració del referèndum popular a Crimea era «contrària a la Constitució d’Ucraïna i, per tant, il·legal», per la qual cosa no es podien reconèixer els seus resultats. I va iniciar l’adopció de «mesures restrictives» dirigint-les contra 21 funcionaris i les persones i entitats associades als mateixos. Es tractava de prohibicions de viatges i immobilitzacions de béns dins la Unió Europea dels destinataris de les mesures. Es van començar a aplicar el 17 de març de 2014. El Consell va adoptar primer la Decisió 2014/145/PESC, ordenant les sancions, amb base en l’art. 29 TUE; i després mitjançant el Reglament (UE) 269/2014 del Consell, adoptat en la mateixa data, on es concretava com aplicar aquella part de les sancions que entraven dins l’àmbit propi del TFUE, entre altres, la congelació de béns de les persones identificades en l’Annex I del Reglament. e) Acords internacionals amb tercers Estats o amb organitzacions internacionals. L’art. 37 TUE permet també, en el marc de la PESC, que el Consell celebri acords internacionals amb tercers Estats o organitzacions internacionals amb caràcter vinculant quan siguin necessaris per al desenvolupament de la PESC. S’han utilitzat, il·lustrativament, per completar, amb precisió de detall, una acció o posició comuna presa amb anterioritat. Totes les operacions de manteniment de la pau impulsades per la UE necessiten la celebració d’un acord internacional amb l’Estat tercer on es desplega. Així, mitjançant la Decisió del Consell de 30 d’agost de 2001, es va concloure l’acord entre la Unió Europea i l’exrepública iugoslava de Macedònia (ERIM) sobre les activitats de la Missió d’Observació de la Unió Europea (MOUE) en l’ERIM38. En tot cas, les decisions de la PESC tenen més abast: l’art. 39 TUE assenyala que per decisió del Consell es fixen les normes sobre protecció de persones físiques respecte el tractament de dades de caràcter personal pels Estats membres en l’exercici d’activitats dins de la PESC; l’art. 42.4 recull també que mitjançant una decisió es crearan les missions de manteniment de la pau de la Unió, etc. 38 Decisió 2001/682/PESC del Consell, DO L 241/1, d’11-9-2001, Acord annex, pàg. 2-4. 178 Dret de la Unió Europea 3. COSTUM I JURISPRUDÈNCIA Dins la Unió, la presència del costum com a font del dret és gairebé inexistent en la pràctica europea i, de fet, el TJUE no ha apel·lat mai al costum en la seva jurisprudència. La doctrina ha mantingut aquesta categoria hipotètica de font del dret comunitari en previsió de la possibilitat que la pràctica de les institucions o dels Estats membres pugui donar motiu a l’aparició de normes consuetudinàries amb un contingut normatiu invocable. Però no és fàcil. El dret consuetudinari troba diversos límits per al seu desenvolupament en la dinàmica de la Unió. D’una banda, l’existència d’un procediment especial per a la modificació dels tractats. Això comporta requisits molt estrictes per demostrar una pràctica reiterada de modificació dels tractats que pugui ser acceptada com a dret. D’altra banda, les activitats de les institucions han de trobar una base jurídica habilitadora, donada la seva naturalesa atributiva. No es fonamenten en el comportament efectiu de la institució. Al seu torn, la jurisprudència del TJUE no és, pròpiament, una font del dret comunitari. Malgrat tot, la seva tasca continuada d’interpretació i d’aplicació del dret comunitari, a part de les conseqüències notables a l’hora d’unificar i de precisar la interpretació del dret escrit de la Unió, ha pres un notable relleu en l’elaboració normativa dels principis generals del dret europeu en els processos de solució de les controvèrsies presentades davant la seva jurisdicció. 4. RECAPITULACIÓ La creació de la Unió el 1992 va ampliar les matèries sobre les que els Estats membres concertaven les seves posicions en el si de la UE. L’antic pilar de la PESC que es va derivar d’aquella modificació segueix viu avui en el Títol V del TUE, aportant els seus propis procediments i actes normatius i polítics en aquest àmbit tan sensible per a la sobirania dels Estats. Els arts. 23 i seg. TUE contenen normes secundàries de creació d’actes jurídicament rellevants en matèria de PESC que integren també el dret de la Unió Europea, amb els efectes previstos per als mateixos en el TUE. En no ser actes legislatius, manquen d’efecte directe. El conjunt bigarrat d’actes jurídics que emanen de la PESC continua necessitant una millor estructuració. Denominar a tots els seus actes jurídics decisions, com s’ha fet després de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa, no facilita la seva comprensió total i tampoc no ha aclarit millor els seus efectes jurídics respectius, no sempre clars en el TUE, a més de poder moure a confusió pel que fa a les decisions que s’adopten en el marc del TFUE. El costum no ha tingut una aplicació visible com a norma en el Dret de la Unió. Per contra, la jurisprudència del TJUE és una peça jurídica molt rellevant en la determinació i l’esclariment de l’abast d’aquest sistema jurídic. 5. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Dashwood, A.; Maresceau, M. (ed.), Law and Practice of EU External Relations. Salient Features of Changing Landscape, Cambridge, 2008. Tema 18. Fonts del Dret de la Unió (III): altres normes 179 Pérez Bernárdez, C. (ed.), La Proyección Exterior de la Unión Europea: Desafíos y Realidad, Tirant lo Blanch, València, 2007. Wouters, J.; Coppens, D.; De Meester, B., «The European Union’s External Relations after the Lisbon Treaty», en Griller, S.; Ziller, G. (eds.), The Lisbon Treaty: EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, Springer, Viena – Nova York, 2008, pàg. 144-203. TEMA 19 RELACIONS ENTRE EL DRET DE LA UNIÓ I ELS ORDENAMENTS JURÍDICS DELS ESTATS MEMBRES Víctor M. Sánchez Sumari: 1. Introducció. 2. Àmbits d’interacció i principis rectors. 3. Recepció i efectes: regles de l’aplicabilitat i l’efecte directes. 3.1. Aplicabilitat directa. 3.2. Efecte directe. 4. Jerarquia: principi de primacia del dret de la Unió. 5. Aplicació nacional: principi d’autonomia procedimental i institucional. 5.1. L’aplicació i el control del dret de la Unió. 5.2. Principi d’autonomia institucional i procedimental. 5.3. Participació de les comunitats autònomes en l’aplicació del dret de la Unió. 6. Recapitulació. 7. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ El dret de la Unió ha estat caracteritzat pel TJUE com un ordenament específic, nou o propi, diferent dels ordenaments dels Estats membres. L’adjectivació posa l’accent en la seva autonomia pel que fa a les fonts nacionals de creació de normes i en l’existència d’un cànon propi de validesa per a les normes comunitàries. Les institucions de la Unió han rebut la facultat per exercir un conjunt de competències que prèviament eren exercides en exclusiva pels Estats dins els seus territoris respectius. Aquestes competències en els ámbits establerts pels tractats –de tipus legislatiu, jurisdiccional i executiu– han passat a estar condicionades de manera directa només pel TUE i el TFUE. Com a contrapunt, el TJUE també ha reconegut que aquest ordenament jurídic autònom s’ha d’entendre integrat dins l’ordenament jurídic de cadascun dels Estats membres. Aquestes dues idees, autonomia de fonts i validesa del dret de la UE, i integració en els ordenaments jurídics interns de cada Estat membre, estan necessitades de més precisió a fi que puguin ser compreses totalment. S’ha de conèixer bé quines són les relacions bàsiques entre els dos ordenaments, és a dir, com interacciona (com s’integra) l’ordenament jurídic de la UE amb els ordenaments interns de cada Estat membre en els aspectes normatiu i institucional. L’objectiu d’aquest tema serà, llavors: i) donar a conèixer les regles que regeixen la relació amb els ordenaments jurídics de cada Estat membre; ii) i examinar els mecanismes nacionals i europeus existents per assegurar en la pràctica l’aplicació efectiva i uniforme del dret de la Unió. 182 Dret de la Unió Europea 2. ÀMBITS D›INTERACCIÓ I PRINCIPIS RECTORS L’articulació de la relació entre les normes dels ordenaments dels Estats membres i els tractats i el dret adoptat per la Unió ha de respondre als següents interrogants normatius: a) Com s’introdueixen les normes de la Unió en el si dels ordenaments de cada Estat membre? El que en dret internacional es denomina genèricament recepció del dret internacional pel dret intern es resol respecte al dret de la Unió amb la regla de l’aplicabilitat directa. b) Una vegada feta aquesta recepció, resulta especialment profitós saber quins principis resoldran els problemes de la norma aplicable que puguin tenir els operadors jurídics en cas de conflicte d’obligacions. Si una norma de dret de la UE i una norma estatal tenen els mateixos subjectes destinataris i el mateix àmbit espacial i temporal de validesa però continguts contradictoris, quina ha de ser aplicada? El principi de primacia del dret de la UE pretén donar una resposta global a aquestes situacions. c) Identificada la norma aplicable, quan es tracta d’una norma comunitària, és a dir, d’una norma de naturalesa internacional, un tema recurrent en aquest tipus de normes és el dels destinataris de la norma: qui és el titular dels drets i deures subjectius que es deriven de la norma. En general, s’entén que el dret de la Unió es beneficia de la possibilitat de generar efectes directes en l’esfera dels particulars i no només dels Estats o de les institucions europees. d) I finalment, en l’aspecte de l’acció pública institucional, la qüestió més rellevant afecta el desenvolupament normatiu i l’execució administrativa del dret de la Unió: qui realitzarà aquestes funcions d’aplicació del dret de la Unió dins l’Estat quan siguin necessàries? En general, l’activitat de les institucions europees no esgota aquestes facetes per si mateixa. Al contrari, el dret de la Unió exigeix la participació essencial de les institucions internes de cada Estat. Dos principis regulen principalment l’aplicació nacional del dret de la Unió: el principi d’autonomia institucional i procedimental, i el principi de cooperació lleial. Totes aquestes regles i principis tenen com a objectiu garantir l’eficàcia dels tractats i del dret adoptat per la Unió. El conjunt de regles de relació entre el dret de la UE i els drets interns no resulten aplicables a les decisions i altres actes normatius adoptats per la UE en el marc del Títol V del TUE, relatiu a la Política Exterior i de Seguretat Comuna, per als que segueixen regint les regles clàssiques del dret internacional de relacions entre el dret internacional i els drets interns: poden ser obligatoris per als Estats però, per si mateixos, no tenen efecte directe, aplicabilitat directa, ni primacia sobre els drets interns. 3. RECEPCIÓ I EFECTES: REGLES DE L’APLICABILITAT I L’EFECTE DIRECTES Els tractats no estableixen de manera general i expressa l’aplicació d’aquestes regles al dret de la Unió en el seu conjunt. La seva consagració com a principis del Tema 19. Relacions entre el Dret de la Unió i els ordenaments jurídics... 183 dret de la Unió, i ara de la UE, s’ha produït, en l’essencial, mitjançant l’activitat jurisprudencial del TJUE. Regulen dues qüestions de gran importància quan ens referim a les relacions entre ordenaments jurídics. La primera, amb quins mecanismes s’introdueixen les normes del dret de la UE dins l’ordenament jurídic de cada Estat membre. La segona, a qui crea obligacions la norma europea. 3.1. Aplicabilitat directa Tradicionalment, s’ha entès que la introducció de les normes del dret internacional en el dret de cada Estat necessita algun mecanisme de recepció dins l’ordenament jurídic intern. Els sistemes de recepció dels tractats internacionals al dret intern es defineixen normalment en la constitució de cada Estat. Aquests mecanismes de recepció poden ser molt diferents. En certes constitucions la recepció dels tractats internacionals es produeix de manera immediata des del moment en què el tractat internacional és obligatori per a l’Estat en l’àmbit internacional. Altres constitucions requereixen una transformació prèvia del tractat internacional en dret intern mitjançant un acte formal de producció normativa (una llei, una ordre, un decret, etc., que reculli les normes del tractat). El model constitucional espanyol se situa en un punt intermedi. Segons l’art. 96 de la nostra Constitució, la publicació és l’acte de recepció formal dels tractats internacionals que determina la integració d’aquests en l’ordenament jurídic espanyol, cosa que dóna pas, segons aquesta disposició i l’art. 1.5 del Codi Civil, a la seva aplicació directa. Així, els tractats originaris de les Comunitats formen part de l’ordenament jurídic espanyol des de la seva publicació en el BOE. I, en aquest sentit, la seva integració inicial en l’ordenament jurídic espanyol respon a la regla establerta en l’art. 96 de la Constitució espanyola. Doncs bé, segons el TJUE, el dret de la Unió Europea s’integra immediatament dins els ordenaments jurídics de cada Estat membre, sense necessitat de cap fórmula especial d’introducció que procedeixi del dret nacional de cada Estat. Això vol dir, respecte dels tractats de la Unió, que la seva aplicació interna per part del jutge no està, en aquests moments, condicionada pel compliment dels processos de recepció establerts per les respectives constitucions. La jurisprudència del TJUE ha reconegut també l’atribut de l’aplicabilitat directa o immediata respecte de la resta dels actes normatius de la UE, en l’actualitat, dels actes jurídics de la Unió que s’enumeren en el Capítol 2 del Títol I, de la Sisena Part del TFUE, i dels acords internacionals del Títol V de la Cinquena Part TFUE (vide supra). L’aplicació directa del dret de la UE apareix expressament reconeguda en l’art. 288 TFUE com a característica dels reglaments i s’ha d’entendre, en el sentit que ara s’explicarà, com una característica general de la resta de les normes de la Unió abans al·ludides. El conjunt dels actes jurídics de la UE penetra en l’ordenament jurídic dels Estats sense l’auxili de cap altra mesura nacional de recepció interna. La publicació en el DOUE o la resta de procediments establerts com a condicions per a l’aplicació del dret derivat (notificació als destinataris) són perfectes en si mateixos per obligar l’Estat a donar aplicació interna al dret de la UE i a exigir el compliment als seus destinataris des de la seva entrada en vigor. El dret derivat de la UE no necessita la publicació en el BOE, en el cas de l’ordenament espanyol, com a condició per a la seva aplicabilitat interna, 184 Dret de la Unió Europea ni tampoc els acords internacionals celebrats per la UE. L’exigibilitat de l’ordenament jurídic de la Unió es regeix per les seves pròpies normes relatives a aquest aspecte. 3.2. Efecte directe L’efecte directe és una altra particularitat del conjunt del dret de la Unió. Segons la jurisprudència reiterada del TJUE, l’efecte o eficàcia directa del dret de la Unió indica que aquesta integració immediata de l’ordenament europeu en l’ordre intern de cada Estat membre pot operar a favor dels particulars atorgant-los el dret a invocar en l’àmbit nacional, davant l’Estat o altres particulars, els drets dels que són titulars de conformitat amb els tractats, els reglaments, o altres actes jurídics del dret de la UE revestits d’aquest efecte. Les conseqüències del principi d’efecte o eficàcia directa han estat matisades en la jurisprudència del TJUE en funció de cada font normativa del dret de la Unió a partir de les dues possibilitats de projecció subjectiva de la invocació de l’efecte directe: l’Estat o els particulars. En el primer cas es parla d’efecte directe vertical, i en el segon, d’efecte directe horitzontal. a) L’efecte directe vertical indica la capacitat del particular –persona física o jurídica– per reclamar l’adjudicació de drets i obligacions derivats del dret de la UE davant l’Estat. Com a Estat s’entén qualsevol dels òrgans del mateix, fins i tot quan actuen sota formes de personificació privada (inclou així els òrgans de l’Estat central, de les comunitats autònomes, dels ens locals, o altres entitats públiques i privades que exerceixen funcions públiques). b) L’efecte directe horitzontal indica en quina mesura el particular pot també invocar l’aplicació directa del dret de la UE per l’adjudicació de drets i obligacions davant altres particulars. Tots dos àmbits d’invocació parteixen d’una presumpció prèvia: el potencial del dret de la UE per crear drets i obligacions individuals en l’esfera jurídica dels particulars sense necessitat d’un desenvolupament normatiu posterior de les normes de la Unió per part dels Estats membres. Aquesta presumpció no implica, en cap moment, que tot el dret de la Unió tingui eficàcia o efecte directe en l’esfera de drets i obligacions individuals de cada particular. No obstant això, és una manifestació més de la capacitat de penetració o d’integració en el seu conjunt del dret de la UE dins els ordenaments de cada Estat membre. L’efecte directe, amb un abast o altre –vertical o horitzontal–, ha estat reconegut per la jurisprudència del TJUE, tant en relació amb els tractats i els reglaments, les directives i les decisions dirigides als Estats membres, com pel que fa a altres actes obligatoris i acords internacionals. Vegem separadament, de manera breu, com apareix l’efecte directe per a cadascuna d’aquestes fonts del dret de la Unió. a) Tractats constitutius. L’anomenat assumpte Van Gend & Loos va ser el primer cas en què el TJUE va establir la noció d’efecte directe en el dret de la UE. El cas es va plantejar en relació amb el TCEE. En aquest supòsit, el TJUE es va haver de pronunciar en un recurs prejudicial sobre la possibilitat que l’art. 12 TCEE pogués ser invocat directament per un particular (l’empresa Van Gend & Loos) per extreure un dret subjectiu oposable a un Estat (Holanda). L’antic art. 12 TCEE deia el següent: Tema 19. Relacions entre el Dret de la Unió i els ordenaments jurídics... 185 «Els Estats membres s’abstindran d’introduir entre ells nous drets de duana a la importació i a l’exportació o impostos d’efecte equivalent, i d’augmentar els que apliquen en les seves relacions comercials mútues». La interpretació que va fer el TJUE d’aquesta disposició afirma la capacitat dels tractats constitutius per crear drets i obligacions en l’esfera jurídica dels particulars que els tribunals i jutges nacionals estan obligats a garantir: «En conseqüència, el dret comunitari, amb independència de la legislació dels Estats membres, igual que crea obligacions per als particulars, està també destinat a engendrar drets que entren dins el seu patrimoni jurídic; [...] aquests no només neixen quan el tractat fa una atribució explícita al seu favor, sinó també a favor d’obligacions que el tractat imposa de manera ben definida, tant als particulars com als Estats membres i a les institucions [...] segons l’esperit, l’economia i el text del tractat, l’art. 12 ha de ser interpretat en el sentit que produeix efectes immediats i engendra drets individuals que els òrgans jurisdiccionals han de salvaguardar»39. Després d’aquest pronunciament, el TJUE s’ha manifestat clarament a favor de l’efecte directe horitzontal i vertical, segons els casos, d’altres disposicions dels tractats constitutius (per exemple, els actuals arts. 28, 34, 29, 35, 37.1, 45.2, 49, 56, 66 i 101 TFUE), però també l’ha negat en altres (per exemple, els actuals arts. 130 i 299 TFUE). Els requisits que utilitza el TJUE per determinar si una disposició dels tractats originaris pot ser directament invocada pels particulars són essencialment dos: que la disposició sigui clarament i suficientment precisa, i que sigui incondicional, és a dir, que no requereixi mesures d’execució per desenvolupar per part de la Comissió o dels Estats. b) Reglaments i decisions. El reglament és definit en l’art. 288 TFUE com a acte normatiu «directament aplicable a qualsevol Estat membre». A més, els seus efectes jurídics són plens, immediats i tant amb caràcter vertical com horitzontal, dins els ordenaments jurídics nacionals. El TJUE ho ha reconegut en moltes ocasions. En l’assumpte Politi, STJCE de 14 de desembre de 1971, el TJCE afirma del reglament: «Per raó de la seva pròpia naturalesa i de la seva funció en el sistema de fonts del dret comunitari, produeix efectes immediats i és, com a tal, apte per conferir als efectes particulars drets que les jurisdiccions nacionals tenen l’obligació de protegir»40. c) La doctrina també ha reconegut l’efecte directe de les decisions que tenen com a destinataris els particulars. En canvi, quan aquests actes normatius tenen com a destinatari principal els Estats, la possibilitat d’aplicació directa es regeix per les mateixes regles que les directives quant als seus efectes directes. Directives. El TFUE no indica, com sí que ho fa amb els reglaments, que la directiva sigui també «directament aplicable». Les directives, en realitat, tenen com a destinatari principal l’Estat i solen necessitar certs complements normatius, que han de desenvolupar els Estats, per ser plenament eficaços dins els ordenaments dels Estats membres destinataris. Les directives creen obligacions 39 STJCE, de 5-2-1963, cit., pàg. 23-25. 40 STJCE, de 14 de desembre de 1971, as. 43-71, Politi, Rec. 1971, p. 1039, fj. 9. 186 Dret de la Unió Europea de resultat i no de comportament dels Estats i, en aquest sentit, els deixen marge d’apreciació quant a les formes d’acompliment d’aquests objectius. Malgrat tot, el TJUE ha reconegut des de 1970, amb caràcter excepcional i limitat, la possibilitat d’invocar efectes directes de les directives per part dels particulars. El reconeixement pel TJUE de la possibilitat que les directives generin drets invocables directament per part dels particulars ha estat a causa de diferents consideracions41. D’una banda, les directives tenen també caràcter obligatori, aspecte que es reforça en la mesura en què aquesta obligatorietat pot ser invocada pels particulars a qui pot afectar el seu compliment. De l’altra, la possibilitat dels particulars de reclamar als Estats el compliment d’obligacions establertes en les directives funciona com a mecanisme preventiu perquè l’Estat adopti a temps les mesures que li exigeix la directiva i que no obtingui un benefici de l’incompliment de la seva obligació d’invertir la directiva. Quatre requisits han limitat la possibilitat d’identificar en les directives drets invocables per part dels particulars contra l’Estat: 1. Que les disposicions de les directives siguin clares i precises, és a dir, que imposin obligacions en termes inequívocs. 2. Que les disposicions siguin incondicionals, és a dir, que no estiguin subjectes per la seva aplicació a cap condició subordinada o a l’adopció d’un acte de l’Estat o de la Comunitat. 3. Que la norma sigui completa i perfecta jurídicament, és a dir, que no deixi marge d’apreciació o de discrecionalitat a les autoritats sobre la seva aplicació. 4. Que hagi expirat el termini donat per a la transposició de la directiva i l’Estat no hagi adaptat el seu dret nacional a la directiva o ho hagi fet de manera incompleta o defectuosa. No obstant això, complerts aquests requisits previs, la possibilitat d’invocar l’efecte directe d’una directiva està limitada. S’entén que en el cas de les directives (i de les decisions dirigides a un Estat membre) l’efecte directe només és invocable de manera vertical i ascendent. Un particular pot invocar els drets que es derivin d’una directiva contra l’Estat (invocació vertical i ascendent) però no contra un altre particular (no hi ha efectes horitzontals de particular a particular). En cap cas podrà ser l’Estat qui reclami al particular el resultat d’una directiva no traslladada o traslladada incorrectament (no hi ha efecte directe vertical descendent). De nou, el concepte d’Estat ha estat interpretat de manera àmplia per part del TJUE, que ha entès que inclou qualsevol autoritat pública, central, regional, local o autonòmica, fins i tot quan l’autoritat pública apareix sota persones jurídiques de caràcter privat, o quan són autèntiques persones privades les que presten un servei públic revestides de poders o d’atribucions públiques. Igual41 La primera sentència del TJUE on es va reconèixer l’efecte directe de les directives va ser l’assumpte Van Duyn, sentència de 4 de desembre de 1974, as.41/74, Rec. 1974, p. 1337. Tema 19. Relacions entre el Dret de la Unió i els ordenaments jurídics... d) 187 ment, el concepte de particular ha estat estès pel TJUE a subjectes allunyats aparentment d’aquesta condició, com ajuntaments o organitzacions internacionals (les mateixes comunitats autònomes contra un Estat). Les conseqüències negatives derivades de la impossibilitat de reclamar els efectes directes d’una directiva per part d’un particular davant un altre particular es podrien veure atenuades mitjançant dues vies diferents: la interpretació del dret intern aplicable que busca la conformitat amb el contingut de les directives, o l’inici d’un procediment contra l’Estat per reclamar la reparació dels danys causats pel seu incompliment de l’obligació de traslladar la directiva. Acords internacionals. La jurisprudència del TJUE també ha reconegut la possibilitat d’invocar l’efecte directe vertical per als particulars dels drets que, al seu favor, puguin tenir origen en els acords internacionals dels que la UE n’és part. Els requisits són semblats als comentats en relació amb els tractats i les directives, claredat o precisió de la norma i incondicionalitat: «Una disposició d’un Acord celebrat per la Comunitat amb tercers països ha de considerar-se que és d’aplicació directa quan, tenint en compte la seva redacció, i l’objecte i la naturalesa de l’Acord, implica una obligació clara i precisa que no estigui subordinada, ni en la seva execució ni en els seus efectes, al fet que es produeixi un acte posterior»42. 4. JERARQUIA: PRINCIPI DE PRIMACIA DEL DRET DE LA UNIÓ Una vegada integrades aquestes normes dins els ordenaments de cada Estat membre, cal definir com interactuen amb la resta de normes que coexisteixen dintre l’ordenament de cada Estat: quina és la seva posició jeràrquica dins l’ordenament de cada Estat on s’han integrat. La regla de la primacia del dret de la UE respon a aquesta segona qüestió. Sumat al principi anterior, tendeix a garantir l’eficàcia final del dret comunitari al territori dels Estats membres. El principi de primacia del dret de la UE, ha estat reiterat en la Declaració relativa a la primacia que s’annexa al TUE, en els mateixos termes en què s’havia desenvolupat fins llavors pel TJUE. Implica la prevalença dels tractats i el dret adoptat per la UE sobre el dret intern en cas de conflicte normatiu. Aquest principi defensa la integritat del dret de la Unió davant la possible fragmentació que suposaria la subordinació de la seva eficàcia a la seva compatibilitat amb el dret intern de cadascun dels vint-i-vuit ordenaments jurídics corresponents a cada Estat membre. L’absència d’una norma expressa en els tractats que estableixi la primacia del dret de la Unió sobre el dret intern de cada Estat no ha impedit que el TJUE reconegués aquest principi essencial que regula la interacció entre les normes del dret de la Unió i les normes dels ordenaments jurídics de cada Estat membre des del seu famós pronunciament en l’assumpte Costa c. ENEL: 42 STJCE de 2 de març de 1999, as. C-416/96, Nour Eddline El-Yassini i Secretary of State for the Home Department, Rec. 1999, p. I-1209, fj. 25. 188 Dret de la Unió Europea «Aquesta integració, en el dret de cada país membre, de disposicions que provenen d’una font comunitària, i de manera més genèrica els termes i l’esperit dels tractats, tenen com a corol·lari la impossibilitat per part dels Estats de fer prevaler, contra un ordenament jurídic acceptat per ells sobre una base de reciprocitat, una mesura unilateral ulterior [...] la força executiva del dret comunitari no pot, en efecte, variar d’un Estat a un altre en l’empara de mesures legislatives internes ulteriors, sense posar en perill la realització dels objectius dels tractats [...]»43. Després, la jurisprudència del TJUE ha continuat precisant les manifestacions i l’abast del principi de primacia del dret de la Unió sobre el dret intern. Segons el TJUE: a) la primacia és general i absoluta; b) la primacia obliga a la inaplicació de la norma interna incompatible amb el dret de la Unió per part del jutge intern; c) la primacia crea una obligació d’interpretació conforme; d) la primacia comporta la responsabilitat de l’Estat per les violacions del dret de la Unió que li siguin imputables. a) La primacia és general i absoluta. És general perquè es predica tant dels tractats com de la resta de l’ordenament jurídic de la Unió. I és absoluta en la mesura en què es projecta sobre tota norma anterior o posterior del dret intern i independentment del seu rang dins l’ordenament de cada Estat. El caràcter absolut de la primacia del dret de la Unió ha estat defensat pel TJUE fins i tot pel que fa a les constitucions dels Estats membres: «El dret nascut del tractat [...] no pot, per la seva naturalesa, deixar-se oposar judicialment normes de dret nacional, qualssevol que siguin aquestes [...] en conseqüència, l’al·legació de violacions ja sigui dels drets fonamentals, tal com són formulats per la constitució d’un Estat membre, ja sigui dels principis d’una estructura constitucional nacional, no pot afectar la validesa d’un acte de la Comunitat o el seu efecte dins el territori de l’Estat»44. Aquesta última conseqüència del principi de primacia, la superioritat davant els preceptes constitucionals de cada Estat membre i, dins d’aquests preceptes, els relatius als drets fonamentals, no és pacífica des de la perspectiva dels tribunals constitucionals. Amb caràcter general, dins els Estats membres s’ha admès el control constitucional del dret originari tant a priori com a posteriori, encara que aquesta última forma de control constitucional pugui ser finalment traumàtica. El control de constitucionalitat final dels actes de dret de la Unió derivat tampoc no ha estat descartat per certs tribunals constitucionals –és el cas del Tribunal Constitucional d’Alemanya en supòsits limitats o del Tribunal Constitucional d’Itàlia–. En cas que aquesta hipòtesi es fes efectiva, declarant qualsevol TC la inaplicabilitat del dret de la Unió per la seva contradicció amb les constitucions respectives, la dimensió autònoma de la seva validesa i control jurisdiccional davant el TJUE no es veuria realment qüestionada. Tampoc la seva supremacia absoluta sobre l’ordre jurídic intern i la seva integritat i uniformitat per a tots els Estats membres quedaria afectada des del punt de vista internacional. La situació final seria l’aporia tradicional del dret internacional: la norma europea i la norma nacional serien vàlides i aplicables, cadascuna en 43 Assumpte Costa c. ENEL, cit., p. 1159. 44 STJCE, de 17 de desembre de 1970, as. 11-70, Internationale Handelsgesellschaft, Rec. 1970, p. 1125, ff.jj. 2 i 3. Tema 19. Relacions entre el Dret de la Unió i els ordenaments jurídics... 189 l’esfera del seu ordenament respectiu. La norma europea hauria perdut la seva eficàcia dins l’ordenament nacional que determina la seva inconstitucionalitat, pel que fa a la Constitució, de manera puntual. L’Estat, com a correlat, cauria en un acte il·lícit des del prisma de la UE, cosa que podria suscitar un recurs per incompliment davant el TJUE. En la jurisprudència del Tribunal Constitucional espanyol hi ha diferents pronunciaments judicials que posarien en qüestió la supremacia absoluta del dret de la Unió sobre la Constitució espanyola. Es tractaria dels casos: STC núm. 28/1991, de 14 de febrer de 1991 (fj. 4); STC núm. 64/1991, de 22 de març de 1991 (fj. 4); STC núm. 45/1996, de 25 de març de 1996 (fj. 5); DTC núm. 1/1992, d’1 de juliol de 1992 (fj. 4), i STC núm. 58/2004, de 19 d’abril de 2004 (fj. 11). La declaració més recent del Tribunal Constitucional núm. 1/2004, de 13 de desembre de 2004 (ff.jj. 3 i 4), adoptada amb motiu dels dubtes plantejats sobre la constitucionalitat de certes disposicions del Tractat pel que s’estableix una Constitució europea (2004), no sembla haver-se desviat substancialment d’aquesta argumentació, encara que el seu raonament és sinuós i ambigu. b) La primacia del dret de la Unió obliga a la inaplicació de la norma interna incompatible amb el dret de la Unió. El jutge intern de cada Estat té una obligació essencial dirigida a garantir la primacia del dret de la Unió sobre el dret intern de l’Estat. Com les institucions europees no tenen poder per declarar nul·la una norma interna contrària al dret de la Unió i tampoc no poden fer desaparèixer aquesta incompatibilitat, són els òrgans de cada Estat els encarregats d’inaplicar les normes internes en la mesura en què el seu contingut sigui incompatible amb les normes europees. El jutge intern no necessita esperar la seva anul·lació per inaplicar una llei contrària al dret de la Unió, ni esperar la resolució d’un procediment de constitucionalitat que decideixi la nul·litat de la llei per la seva contradicció amb el dret de la Unió. L’efecte reconegut pel TJUE derivat de la primacia del dret de la Unió sobre el dret intern no és, en tot cas, el de la nul·litat o invalidació immediata de la norma interna contrària al dret de la Unió que pugui ser declarada automàticament pel jutge intern, sinó el de la seva inaplicació. Els mecanismes necessaris per eliminar la norma interna contrària al dret de la Unió queden dins l’esfera d’autonomia de cada Estat. Entre sentències recents, la STJCE de 26 de setembre de 1996, Procés penal c. Luigi Arcaro45, ha confirmat aquesta interpretació restrictiva del principi de primacia, corregint d’aquesta manera parcialment la jurisprudència que emana de la STJCE de 9 de març de 1978, assumpte Simmenthal, en la que el Tribunal va afirmar que el dret comunitari impedia l’adopció vàlida de nous actes legislatius nacionals posteriors a una norma comunitària en la mesura en què aquests fossin incompatibles amb les normes comunitàries46. L’apreciació de la incompatibilitat del dret intern amb el dret de la Unió pot ser apreciada d’ofici pel jutge, sense necessitat d’al·legació de les parts, en el curs d’un litigi, encara que aquesta regla hagi de ser matisada en funció de la posició que pugui ocupar el jutge, les seves regles processals i el tipus de jurisdicció que exerceixi –en un judici civil on les parts són autònomes per definir l’objecte del 45 As. C-168/95, Rec. 1996, p. I-04705. 46 As. 106/77, Rec. 1978, p. 629. 190 Dret de la Unió Europea seu litigi i en disposen, el jutge nacional no pot apreciar d’ofici motius basats en el dret de la Unió–. En tot cas, la primacia del dret de la Unió no només vincula els òrgans jurisdiccionals sinó també la resta d’òrgans de l’Estat: el legislador té el deure d’adoptar totes les mesures necessàries per facilitar la plena eficàcia del dret de la Unió –derogant, per exemple, les normes internes contràries a la seva eficàcia; l’Administració té l’obligació de no executar la norma interna i fer prevaler el dret de la Unió; i, lògicament, el poder judicial té l’obligació d’evitar que les normes internes contràries al dret de la Unió no puguin desplegar cap efecte jurídic. Segons el TJUE, les autoritats públiques, en el marc de les seves competències respectives, estan subjectes a: «La prohibició de ple dret d’aplicar una mesura nacional reconeguda com a incompatible amb el tractat i, si escau, l’obligació d’adoptar totes les mesures necessàries per facilitar l’eficàcia del dret comunitari»47. c) La primacia crea una obligació d’interpretació conforme. La primacia del dret de la Unió sobre el dret intern no s’ha de resoldre necessàriament amb la inaplicació o el desplaçament del dret intern, almenys si resulta possible que l’operador jurídic –especialment el jutge– trobi la possibilitat de fer una interpretació conforme del dret nacional amb el dret de la Unió. Aquesta obligació d’interpretació conforme es predica tant pel que fa al dret de la Unió amb efecte directe, com al dret de la Unió que no té efecte directe. «L’obligació dels Estats membres, derivada d’una directiva, d’aconseguir el resultat previst per la mateixa, així com el deure, en virtut de l’art. 5 del TCE, d’adoptar totes les mesures generals i particulars precises per assegurar l’execució d’aquesta obligació, s’imposa a totes les autoritats dels Estats membres [...]. Això implica que, quan apliquen el dret nacional [...] els òrgans jurisdiccionals nacionals estan obligats a interpretar el seu dret nacional d’acord amb el text i la finalitat de la directiva [...]»48. d) La primacia del dret de la Unió comporta la responsabilitat de l’Estat per les violacions del dret de la Unió que li siguin atribuïbles. Una conseqüència inherent a la construcció del principi de primacia del dret de la Unió, reiterada pel TJCE, és la de la responsabilitat de l’Estat pel seu incompliment del dret de la Unió. Aquesta responsabilitat comporta, entre altres conseqüències, l’obligació de reparar els danys causats als particulars pels actes i omissions contraris al dret de la Unió. L’art. I.6 del fallit Tractat pel que s’institueix una Constitució per a Europa (2004), recollia el principi de primacia dins el text constitucional: «La Constitució i el dret adoptat per les institucions de la Unió en l’exercici de les competències que se li atribueixen a aquesta primaran sobre el dret dels Estats membres». La poda a què va ser sotmesa la Constitució per a Europa en el seu trànsit cap al Tractat de Lisboa (2007) va eliminar aquesta disposició. Perquè no quedessin dubtes sobre la continuïtat del seu valor normatiu, s’incorporà a la Declaració relativa a la primacia annexa al TUE actual. 47 STJCE de 13 de juliol de 1972, as. 48/71, Comissió c. Itàlia, Rec. 1972, p. 529, fj. 7. 48 STJCE de 10 d’abril de 1984, as. C-14/84, Von Colson i Kamann c. Land Nordrhein-Westfalen, Rec. 1984, p. 1891, ff.jj. 26 i 28. Tema 19. Relacions entre el Dret de la Unió i els ordenaments jurídics... 191 5. APLICACIÓ NACIONAL: PRINCIPI D’AUTONOMIA PROCEDIMENTAL I INSTITUCIONAL 5.1. L’aplicació i el control del dret de la Unió Els termes aplicació o execució són utilitzats pel TJUE i per la doctrina de manera indistinta per referir-se, com a mínim, a tres fenòmens diferenciables: a) Les accions d’adopció de disposicions normatives amb la finalitat de completar, per fer efectiu, un acte normatiu de la Unió. b) Les accions per a l’adjudicació en casos particulars del dret de la Unió. c) Les accions per a l’execució material o fàctica de la normativa europea. Seguint aquestes significacions, l’aplicació del dret de la Unió pot ser de caràcter normatiu, en relació amb l’adopció de les normes de concreció indispensables per a la seva execució; de caràcter administratiu, que suposa l’execució del dret de la Unió en casos específics o singulars, i de caràcter judicial, que implica la intervenció final per adjudicar drets i obligacions d’origen comunitari en casos concrets amb la finalitat d’assegurar el seu respecte últim. Doncs bé, aquestes tres funcions d’aplicació del dret de la Unió poden ser realitzades de manera centralitzada per les institucions de la Unió (el Consell, la Comissió i el TJUE) o de manera descentralitzada pels òrgans de cada Estat membre (legislatius, executius i judicials). Així, el que apareix molt centralitzat en l’àmbit legislatiu, la creació del dret de la Unió, es fragmenta i es dispersa a nivell d’aplicació en múltiples autoritats. El Consell, la Comissió i el TJUE s’encarreguen, dins la Unió, de l’aplicació i del control del dret de la Unió. Normalment, serà la Comissió qui s’encarregui de la funció de desenvolupament normatiu del dret de la Unió (art. 290 TFUE) per delegació del Consell. L’execució administrativa dins la UE també és principalment exercida per la Comissió, encara que en casos excepcionals pugui ser exercida pel Consell (art. 291.2 TFUE). Les relacions directes entre la Comissió i les empreses són relativament freqüents, exercint controls immediats sobre les regles relatives a les competències, atorgant ajudes o controlant les ajudes de l’Estat a les empreses. I finalment, l’execució judicial del dret de la Unió és la funció principal del TJUE, que garanteix l’aplicació del dret de la Unió mitjançant les atribucions jurisdiccionals realitzades en els arts. 251-281 TFUE i els diferents recursos que es poden presentar davant la seva jurisdicció (vide infra). Aquests recursos tenen com a objectiu garantir l’aplicació uniforme del dret de la Unió i controlar les actuacions dels Estats membres i de les institucions europees. Emperò, l’aparell legislatiu, executiu i judicial dels Estats membres és una peça ineludible en el compliment efectiu del dret de la Unió. L’aplicació efectiva del dret de la Unió depèn d’aquesta participació nacional. Els Estats membres estan, així, obligats a adoptar «totes les mesures de dret intern necessàries per a l’execució dels actes jurídicament vinculants de la Unió» (art. 291 TFUE). La participació necessària de l’Estat en l’aplicació del dret de la Unió apel·la a la seva acció aconseguint totes les modalitats o formes de les que abans hem parlat: 192 Dret de la Unió Europea a) L’aplicació normativa (desenvolupament normatiu del dret de la Unió) es pot plantejar tant respecte del dret de la Unió originari com respecte del dret derivat. La qüestió és que les seves disposicions no siguin suficientment precises o deixin a l’Estat un marge d’apreciació o d’acció per complir els objectius de la normativa europea. b) L’aplicació administrativa del dret de la Unió als particulars per part de les autoritats nacionals és la regla general. Així, la percepció dels recursos propis de la Unió (drets duaners, exaccions agrícoles i percentatge de l’IVA) es duu a terme mitjançant les administracions dels Estats membres. O el finançament de la política agrària comuna la duen a terme directament les administracions nacionals que, fins i tot, estableixen els seus propis procediments de sanció. c) L’aplicació judicial del dret de la Unió permet també que es puguin presentar recursos davant la jurisdicció interna dels Estats invocant l’aplicació del dret de la Unió. El jutge nacional és, de fet, el jutge natural del dret de la Unió. El principi d’autonomia institucional i procedimental resol la qüestió de qui i com ha de complir aquestes funcions dins l’Estat. És una regla especialment útil quan trobem un Estat d’estructura política complexa, com Espanya, on en el seu interior s’ha operat una forta distribució de competències entre l’Estat central i l’Estat autonòmic. 5.2. Principi d’autonomia institucional i procedimental Ja hem parlat del principi de cooperació lleial amb la UE. L’art. 4.3 TUE consagra en l’àmbit de la Unió el principi de lleialtat amb la Unió: els Estats membres tenen el deure i el dret de cooperar per a l’execució del dret de la Unió, adoptant totes les mesures que siguin necessàries per assegurar el compliment de les obligacions derivades dels tractats o resultants dels actes de les institucions de la Unió. Així, els Estats membres són també responsables de la garantia de l’aplicació dels tractats dins els seus territoris. Dit això, el dret de la Unió no imposa ni prejutja quin procediment o quins òrgans interns han d’assumir la tasca d’assegurar aquesta aplicació del dret de la Unió en qualsevol de les seves manifestacions. D’aquesta manera, el TJUE també ha reconegut un altre principi que guia l’aplicació del dret de la Unió als ordenaments dels Estats membres: el principi d’autonomia institucional i procedimental. Són les normes internes de cada Estat les que decideixen quines institucions i amb quins procediments tenen competències per aplicar el dret de la Unió: «En els casos en què l’aplicació d’un reglament correspon a les autoritats nacionals, convé admetre que, en principi, aquesta aplicació s’ha de fer amb el respecte de les formes i els procediments del dret nacional»49. 49 STJCE, d’11 de febrer de 1971, as. 39/70, Norddeutsches Vieh-und Fleoischkontor GmbH c. Hauptzollamt Hamburg-St. Annen, Rec. 1971, p. 49, fj. 4. Tema 19. Relacions entre el Dret de la Unió i els ordenaments jurídics... 193 Afirmació igualment vàlida per a les directives. En tot cas, el TJUE també ha entès que aquest principi no és absolut. Els Estats han d’exercir aquesta autonomia en l’aplicació del dret de la Unió amb la finalitat d’assegurar l’eficàcia del dret de la Unió. El compliment de l’obligació d’aplicar judicialment el dret de la Unió també es regeix pel principi d’autonomia: correspon als Estats la designació dels tribunals competents i dels procediments per a l’aplicació del dret de la Unió. No obstant això, vista la importància que adquireix aquesta aplicació judicial del dret de la Unió, el TJUE ha matisat i limitat el grau reconegut d’aquesta autonomia. El dret dels particulars a la tutela judicial efectiva del dret de la Unió dins els seus ordenaments nacionals inclou els tres efectes que abans hem desenvolupat en relació amb l’efecte directe: el dret al fet que el jutge no apliqui el dret intern contrari al dret de la Unió a favor d’aquest últim; el dret a la interpretació conforme del dret intern amb el dret de la Unió; i el dret a la reparació de les lesions causades per l’incompliment per part de l’Estat del dret de la Unió. Amb la finalitat d’assegurar la plena garantia d’aquest dret, el TJUE ha assenyalat tres regles que limiten l’autonomia procedimental i institucional del dret intern50: el principi de subsidiarietat, el principi d’equivalència o de no discriminació, i el principi d’efectivitat. El principi de subsidiarietat implica que l’autonomia d’un membre a l’hora d’establir les regles processals d’aplicació judicial del dret de la Unió s’activa només en absència de norma europea en la matèria. El principi d’equivalència o de no discriminació exigeix que les modalitats nacionals de procediment judicial d’aplicació del dret de la Unió no siguin menys favorables que les que regulen recursos semblats d’ordre estrictament intern. Finalment, el principi d’efectivitat indica que les modalitats procedimentals establertes no poden fer impossible o dificultar en la pràctica l’exercici dels drets derivats del dret de la Unió. 5.3. Participació de les comunitats autònomes en l’aplicació del dret de la Unió La regla general relativa a l’aplicació del dret de la Unió a Espanya, consignada per la jurisprudència del TC, és la de la correspondència amb la distribució de competències internes efectuades entre l’Estat i les comunitats autònomes amb la titularitat de la competència de desenvolupament normatiu i execució administrativa del dret de la Unió51. No hi ha alteració en l’àmbit intern d’aplicació del dret de la Unió de les competències estatals o de les comunitats autònomes. La claredat d’aquesta regla no ha evitat, lògicament, el plantejament de conflictes competencials entre les comunitats autònomes i l’Estat quan han intentat, invocant els seus títols competencials respectius, l’aplicació normativa o administrativa del dret 50 STJCE, de 21 de setembre de 1983, Deutsche Milchkontor c. Alemanya, assumptes acumulats 205 a 215/82, Rec. 1983, p. 2633. 51 Entre altres, STC núm. 252/1988, de 20 de desembre de 1988; STC núm. 76/1991, d’11 d’abril de 1991; STC núm. 236/1991, de 15 de gener de 1992; STC núm. 79/1992, de 28 de maig de 1992, i STC núm. 80/1993, de 8 de març de 1993. 194 Dret de la Unió Europea de la Unió. El problema és especialment reincident quan es tracta de títols competencials transversals. L’Estat no ha dubtat a invocar de manera expansiva títols competencials, com el comerç exterior o l’ordenació general de l’economia, per fonamentar la seva competència en l’aplicació del dret de la Unió. Amb caràcter general, el TC ha optat per una interpretació restrictiva d’aquest tipus de títols. Aquesta visió restrictiva es pot veure en la STC núm. 79/1992, en la que el Tribunal Constitucional va fixar les regles bàsiques per a la gestió de les ajudes europees del FEOGA52. El TC va raonar que en matèria d’agricultura i ramaderia, malgrat ser competència específica de les comunitats autònomes, «l’Estat pot intervenir en virtut de les seves competències generals sobre l’ordenació general de l’economia». Així, l’Estat podia «regular les condicions d’atorgament de les ajudes fins on ho permeti la seva competència genèrica, bàsica o de coordinació, però sempre que deixi un marge a les comunitats autònomes, almenys per desenvolupar i complementar la regulació de les condicions d’atorgament de les ajudes i la seva tramitació». En un altre cas «la gestió dels fons destinats al foment de les activitats del sector consignats als pressupostos generals de l’Estat correspon, per regla general, a les comunitats autònomes». La descentralització interna de l’aplicació del dret de la Unió ha donat motiu a la recerca de certa coordinació i cooperació entre l’Estat central i les CA amb la finalitat d’assegurar l’harmonia general de l’execució. L’acord adoptat per la Conferència per als Assumptes Relacionats amb les Comunitats Europees (CARCE) el 1995 regula aquesta cooperació i coordinació a nivell de l’aplicació del dret de la Unió dins l’ordenament espanyol. Estableix mecanismes d’informació entre les administracions sobre les mesures respectives que han de prendre les comunitats autònomes o l’Estat per a l’aplicació del dret de la Unió en via normativa o administrativa. Existeix, a més, un altre acord de la CARCE de 1997, relatiu a la participació de les comunitats autònomes en els procediments davant el TJUE. Els Estats membres, titulars de les relacions exteriors, ostenten la legitimació activa per presentar un recurs davant la jurisdicció comunitària. La comunitat autònoma ha d’actuar davant el Tribunal de Justícia per mitjà de l’Estat espanyol, que és el titular de la seva representació jurídica. D’una banda, es regula la cooperació entre l’Estat i les comunitats autònomes davant la possibilitat que les actuacions de les comunitats autònomes puguin ser objecte de control europeu per part de la Comissió en fase precontenciosa o contenciosa, si es materialitza un recurs per incompliment davant el TJUE. La finalitat de l’acord és assegurar la defensa de la posició de les comunitats autònomes en els processos precontenciosos i contenciosos en el si de les comunitats europees a través de l’Estat. La creació de zones especials de protecció d’aus (ZEPA) per part de les comunitats autònomes, en aplicació de la normativa europea mediambiental, va portar la Comissió a iniciar diferents recursos d’incompliment davant el TJUE. L’1 de juny de 2006 va haver-hi una reunió preparatòria de l’assumpte ZEPA per part del govern central a la que van assistir representants tècnics i jurídics de diferents autonomies. A la vista davant el TJUE el 22 de juny de 2006 van acudir diversos representants autonòmics. De l’altra, aquest acord té per objecte que l’Estat assumeixi la decisió d’una comunitat autònoma d’impugnar una norma de la Unió fent ús del recurs de nul·litat, 52 STC núm. 79/1992, de 28 de maig de 1992, fj. 2. Tema 19. Relacions entre el Dret de la Unió i els ordenaments jurídics... 195 o d’interposar un recurs per inactivitat de les institucions europees, o un recurs contra un Estat membre per incompliment del dret de la Unió53. Lògicament, la pràctica ha donat lloc en més d’una ocasió a l’incompliment per part de les comunitats autònomes del dret de la Unió, tant per accions com per omissions. I, fins i tot l’Estat espanyol ha estat condemnat per aquests incompliments, perquè els Estats no poden invocar davant el TJUE les disposicions d’ordre intern per justificar la violació del dret de la Unió54. Com ha assenyalat el TC, l’Estat és qui respon internacionalment per l’incompliment del dret de la Unió, mentre que qui pot suscitar aquesta responsabilitat amb la seva conducta, és a dir, l’autor material de la infracció, pot ser qualsevol dels òrgans de l’Estat, incloses les comunitats autònomes55. En aquest sentit, l’art. 93 in fine de la Constitució espanyola indica clarament que correspon al Govern i a les Corts Generals la garantia del compliment dels tractats i de les resolucions dels organismes internacionals o supranacionals que han rebut l’exercici de competències sobiranes. Els mecanismes genèrics que permeten l’Estat central garantir el compliment del dret de la Unió són els següents: a) El caràcter supletori del dret estatal (art. 149.3 CE). Es pot recórrer a aquesta supletorietat si la comunitat autònoma no adopta les normes d’execució necessàries per a l’aplicació del dret de la Unió. b) El control de constitucionalitat i de legalitat dels actes de les comunitats autònomes (art. 153 CE). c) L’harmonització legislativa estatal, que permet l’art. 150.3 CE, pel que fa a normes de les comunitats autònomes en vigor. d) El supòsit traumàtic de l’art. 155 de la CE, que habilita l’Estat a obtenir el compliment forçós del dret al territori de la comunitat autònoma. 6. RECAPITULACIÓ Les relacions entre el dret de la Unió i el dret intern es guien per quatre grans principis: a) L’aplicabilitat directa es refereix, en sentit propi, al mecanisme de recepció del dret de la Unió per part del dret intern. El conjunt de les disposicions normatives comunitàries penetra en l’ordenament jurídic dels Estats sense l’auxili de cap altra mesura nacional de recepció interna. b) L’efecte o eficàcia directa del dret de la Unió indica que aquest dret pot operar a favor dels particulars per atorgar-los drets invocables davant les institucions 53 El TPI també ha admès que una comunitat autònoma intervingui com a coadjuvant en un procés pendent davant la jurisdicció europea si demostra tenir un interès en la solució del litigi. 54 STJCE, d’1 d’octubre de 1998, as. C-71/97, Comissió c. Espanya, Rec. 1998, p. I-5991, fj. 17. 55 STC núm. 165/1994, de 26 de maig de 1994. 196 Dret de la Unió Europea internes del seu Estat. La capacitat del dret de la Unió per crear drets i obligacions individuals en l’esfera jurídica dels particulars, sense necessitat d’un desenvolupament normatiu posterior de les normes europees per part dels Estats membres, no implica que tot el dret de la Unió tingui eficàcia o efecte directe en l’esfera de drets i obligacions individuals de cada particular, o que l’eficàcia directa tingui sempre el mateix abast. Aquesta possibilitat varia segons la font del dret de la Unió. Així, els reglaments i les decisions dirigides als particulars tenen sempre efectes directes des de la seva entrada en vigor. En canvi, l’eficàcia directa dels tractats, les directives o els acords internacionals és més limitada. c) El principi de primacia del dret de la Unió implica la prevalença del dret de la Unió sobre el dret intern en cas de conflicte normatiu. Aquest principi defensa la integritat del dret de la Unió davant la possible fragmentació que suposaria la subordinació de l’eficàcia del dret intern a la seva compatibilitat amb cadascun dels vint-i-vuit ordenaments jurídics corresponents a cada Estat membre. d) Finalment, l’aplicació del dret de la Unió per part dels òrgans interns de l’Estat es regeix pel principi d’autonomia procedimental i institucional. El dret de la Unió no imposa quin procediment o quins òrgans interns han d’assumir el treball d’assegurar aquesta aplicació del dret de la Unió en qualsevol de les seves manifestacions. Són les regles internes de cada Estat les que decideixen quines institucions i amb quins procediments tenen competències per aplicar el dret de la Unió. Davant el silenci de la Constitució sobre aquest tema, el TC ha reconegut la correspondència entre el repartiment interior de competències a Espanya (entre l’Estat central i les comunitats autònomes) i la determinació de la competència estatal o autonòmica per a l’aplicació del dret de la Unió. No hi ha alteració en l’àmbit intern d’aplicació del dret de la Unió de les competències estatals o de les comunitats autònomes. És l’Estat, en tot cas, qui ha de garantir en l’àmbit intern el compliment del dret de la Unió. 7. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Balaguer Callejón, F., «La incidencia del Tratado de Lisboa en el sistema de fuentes comunitario y su influencia en los ordenamientos estatales», en Matia Portilla, F. J. (dir.), Estudios sobre el Tratado de Lisboa, Editorial Comares, Granada, 2009, capítol V. Schockweiler, F., «Effets des directives non transposées en droit national à l’égard des particuliers», en AA. VV., Hacia un nuevo orden internacional y europeo. Estudios en homenaje al Profesor don Manuel Díez de Velasco, Tecnos, Madrid, 1993, p. 1201 i seg. TEMA 20 TUTELA JUDICIAL (I): COMPETÈNCIA CONTENCIOSA M. Esther Salamanca Aguado Sumari: 1. Introducció. 2. Competència judicial del TJUE: aspectes generals. 2.1. Importància. 2.2. Funcions. 2.3. Límits. 3. Recurs per incompliment. 4. Recurs d’anul·lació. 5. Recurs per omissió, inactivitat o manca. 6. Excepció d’il·legalitat. 7. Responsabilitat extracontractual. 8. Recapitulació. 9. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ La garantia del compliment del dret de la UE requereix l’establiment d’un sistema de control jurisdiccional orientat a la seva protecció. Segons disposa l’art. 19 TUE, el Tribunal de Justícia de la Unió Europea comprèn el Tribunal de Justícia, el Tribunal General (TG) i els tribunals especialitzats –en aquests moments no n’hi ha cap, després de la dissolució el 31 d’agost de 2016 del Tribunal de la Funció Pública–. En els tractats constitutius es recullen els diferents recursos que els Estats membres, les institucions, altres òrgans de la UE i els particulars (persones físiques o jurídiques) poden presentar davant aquesta jurisdicció amb la finalitat de garantir el compliment del dret de la Unió. Els propers apartats se centren en l’estudi del sistema jurisdiccional de la UE, però no heu de perdre de vista que el TJUE no ostenta en exclusiva el monopoli de l’aplicació judicial del dret de la Unió. El jutge nacional (és a dir, tot jutge o tribunal dels Estats membres) ha d’aplicar les normes amb efecte directe (fins i tot quan això suposi deixar inaplicada una norma estatal contrària) i interpretar el dret nacional de conformitat amb el dret de la Unió, motiu pel que sovint se’l denomina jutge comú o ordinari de l’ordenament jurídic comunitari. En aquest tema i en el proper es presenten les característiques generals de la jurisdicció del TJUE i el conjunt de recursos que se substancien en el seu fòrum. 2. COMPETÈNCIA JUDICIAL DEL TJUE: ASPECTES GENERALS 2.1. Importància En el procés d’integració europea el TJUE ha complert un paper fonamental. Els objectius econòmics, socials i polítics que es preveuen en els tractats constitutius amb prou feines s’haguessin desenvolupat sense l’existència d’un mecanisme específic 198 Dret de la Unió Europea de tutela judicial encarregat permanentment de garantir l’imperi del dret comunitari per sobre de vel·leïtats nacionals o de les dinàmiques polítiques de les pròpies institucions comunitàries. Aquest objectiu requeria la creació d’un sistema de control jurisdiccional atípic, des de la perspectiva del dret internacional, per diversos motius. a) A diferència del dret internacional general, en el dret de la Unió no regeix el principi de reciprocitat segons el qual un Estat pot abstenir-se de complir les seves obligacions internacionals davant un altre Estat que no respecti les seves obligacions respectives. En l’ordenament de la Unió tots els Estats membres tenen l’obligació objectiva, no subjecta a condicions de reciprocitat, de complir els compromisos assumits mitjançant la signatura dels tractats. Només un sistema jurisdiccional davant el que es poden exercir recursos per incompliment desvinculats del dany directe per l’acció de l’Estat contrària a dret podia garantir aquesta característica del dret de la Unió. b) En segon lloc, la creació del mercat comú requeria que les normes reguladores fossin interpretades i aplicades de manera uniforme en tot el territori comunitari. Unes regles de mercat comunes, deixades a la sort de les decisions judicials de cada òrgan judicial nacional, farien fallida abans de començar si no hi haguessin mecanismes que facilitessin la seva interpretació unitària a escala europea. c) Finalment, una altra de les principals característiques del dret de la Unió, per oposició al dret internacional clàssic, és que no són els Estats els únics subjectes d’aquest dret, sinó que també afecta directament els particulars, als que s’atorguen drets o s’imposen obligacions. Per aquest motiu resultava convenient crear també les vies adequades perquè aquests particulars poguessin reclamar contra qualsevol violació dels seus drets davant una jurisdicció supranacional específica, paper que ha satisfet la jurisdicció de la Unió. Igualment, la jurisdicció havia de controlar la legalitat dels actes de les institucions europees. 2.2. Funcions Aquest conjunt d’objectius ha tingut com a corol·lari el reconeixement d’un ventall extens de competències judicials. El TJUE duu a terme controls de legalitat de l’activitat de les institucions de la Unió, que comprèn tant els aspectes formals (el respecte dels mecanismes procedimentals previstos per a la creació d’actes normatius) com materials (el respecte per part de les institucions de les obligacions que emanen dels tractats constitutius i de les normes de dret derivat que els desenvolupen). A aquest control de legalitat cal afegir un control de responsabilitat extracontractual de l’actuació de les institucions de la Unió. Les institucions poden ser condemnades a indemnitzar pels danys que hagin causat als particulars amb la seva actuació. Recau també sobre el TJUE el control (després del control previ que exerceix la Comissió com a guardiana dels tractats) del compliment del dret de la Unió per part dels Estats membres. Ja que els compromisos assumits pels Estats es fixen mitjançant normes jurídiques d’obligat compliment, resulta oportú que el seu respecte no quedi en mans de la voluntat de les diferents autoritats estatals. Tema 20. Tutela judicial (I): competència contenciosa 199 El TJUE coneix determinats litigis presentats per particulars (persones físiques o jurídiques) que, com hem vist en el tema anterior, poden estar subjectes a drets i obligacions que emanen directament de l’ordenament de la Unió. El TJUE també intervé en els processos d’aplicació judicial nacional del dret de la Unió mitjançant la seva competència, en cas de dubtes, per determinar l’abast o el significat dels tractats (o dels actes adoptats per a la seva aplicació) o la invalidesa d’actes adoptats per les institucions, òrgans o organismes de la Unió, sense resoldre el fons dels casos en què s’invoca el dret de la Unió. Finalment, el TJUE té una funció molt destacada en el control de la legalitat, amb caràcter previ, dels acords internacionals que vulgui subscriure la Unió amb tercers Estats o amb altres organitzacions internacionals. 2.3. Límits L’assignació al TJUE de la funció de «garantir el respecte del dret en la interpretació i en l’aplicació dels tractats» (i, per extensió, del dret derivat) no es tradueix en l’atribució d’una competència de caràcter general per resoldre qualsevol tipus d’assumpte. Els tractats han procedit a una atribució delimitada de competències a favor del TJUE, i enumeren, per la via de l’establiment dels diferents tipus de recursos, les situacions sobre les que el TJUE és competent. Aquestes vies de recurs inclouen quatre tipus de competències: i) contenciosa; ii) consultiva; iii) prejudicial; iv) i arbitral. Cadascuna d’aquestes vies de dret presenta condicions d’exercici diferents i respon a objectius diferents, tal com veuràs en epígrafs posteriors. A més, has de recordar que existeix un repartiment de competències entre les instàncies judicials (TJ i TG) per intervenir en els diferents tipus de recursos. La principal novetat introduïda pel Tractat de Lisboa (2007) és la plena atribució de competència al TJUE respecte de les disposicions sobre l’Espai de Llibertat, Seguretat i Justícia recollides en el Títol V de la Tercera Part del TFUE, és a dir, les polítiques sobre controls de fronteres, asil i immigració, cooperació judicial en matèria civil, cooperació judicial en matèria penal i cooperació policial. Des de l’1 de desembre de 2014, aquesta jurisdicció s’estén també als actes relatius a la cooperació policial i judicial adoptats abans de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa (art. 10 del Protocol núm. 36, «Sobre les disposicions transitòries»). Es manté, no obstant això, la restricció a la seva competència «per comprovar la validesa o la proporcionalitat d’operacions efectuades per la policia o per altres serveis amb funcions coercitives d’un Estat membre, ni per pronunciar-se sobre l’exercici de les responsabilitats que incumbeixen els Estats membres respecte del manteniment de l’ordre públic i de la salvaguarda de la seguretat interior» (art. 276 TFUE). També s’atribueix competència al TJUE sobre els litigis relatius a la patent comunitària i sobre la legalitat de l’aplicació de la clàusula de suspensió a un Estat membre. Per contra, encara que ha desaparegut l’estructura institucional en pilars, el TJUE segueix sense ser competent per pronunciar-se sobre les disposicions relatives a la política exterior i de seguretat comuna (PESC) ni sobre els actes adoptats en base a aquestes. No obstant això, podrà controlar el respecte de l’art. 40 TUE: 200 Dret de la Unió Europea «l’execució de la política exterior i de seguretat comuna no afectarà l’aplicació dels procediments i l’abast respectiu de les atribucions de les institucions establerts en els tractats per a l’exercici de les competències de la Unió esmentades en els articles 3 a 6 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea. Així mateix, l’execució de les polítiques esmentades en aquests articles no afectarà l’aplicació dels procediments i l’abast respectiu de les atribucions de les institucions establerts en els tractats per a l’exercici de les competències de la Unió en virtut del present capítol». I les decisions adoptades pel Consell en el marc de la PESC que estableixin mesures restrictives davant persones físiques o jurídiques (art. 275 TFUE). L’exercici de la competència contenciosa, els recursos de la qual desenvolupem a continuació, se centra en tots aquells procediments en què el TJUE resol sobre pretensions oposades de les parts en el judici. Aquestes competències reuneixen les funcions que tradicionalment identifiquem com a pròpies de l’activitat jurisdiccional, és a dir, la facultat de dictar una sentència que dóna solució al fons d’un litigi o d’una controvèrsia que enfronta dues parts i que ha estat plantejada directament davant el tribunal. I es construeix com una activitat judicial obligatòria: la seva substanciació no depèn de l’acceptació prèvia per cadascuna de les parts de la jurisdicció del tribunal. Estan revestits de caràcter contenciós el recurs d’incompliment, el recurs d’anul·lació, el recurs d’omissió, l’excepció per il·legalitat, el recurs per responsabilitat extracontractual i el recurs de cassació de les decisions del TG davant el Tribunal de Justícia. 3. RECURS PER INCOMPLIMENT Per mitjà d’aquest recurs de naturalesa contenciosa, regulat en els articles 258, 259 i 260 TFUE, el TJUE controla les possibles violacions del dret de la Unió que són imputables als Estats membres. És a dir, el recurs està dirigit a controlar el compliment per part d’un Estat membre de «les obligacions que l’incumbeixen en virtut dels tractats», això és: a) les normes del dret originari i del dret derivat; b) els acords internacionals que obliguen la Unió i els Estats membres; c) les sentències del TJUE. L’incompliment pot consistir en una acció –p. ex., l’adopció d’una llei contrària al dret de la Unió–; o en una omissió –la no transposició d’una directiva imputable a un Estat membre–; comeses per qualsevol dels seus òrgans (legislatius, executius o judicials) o pels òrgans de les entitats subestatals (comunitats autònomes, länder, municipis, etc.). Segons la jurisprudència del propi TJUE, la declaració d’incompliment no està vinculada a l’existència d’un perjudici derivat de tal incompliment ni a la intencionalitat. La legitimació per presentar aquest recurs (legitimació activa) l’ostenten la Comissió (art. 258 TFUE) i els Estats membres (art. 259 TFUE), encara que no és freqüent que aquests ho incoin atès que es dirigeix contra un altre Estat membre i tendeix a enterbolir les relacions mútues. A més, abans que un Estat interposi un recurs fundat en un suposat incompliment contra un altre Estat, queda obligat a sotmetre l’assumpte Tema 20. Tutela judicial (I): competència contenciosa 201 a la Comissió i esperar durant tres mesos el seu dictamen. Excepcionalment, també poden presentar aquest recurs el Banc Central Europeu i el Banc Europeu d’Inversions en els seus respectius àmbits de competència. Les persones físiques o jurídiques no poden demandar un Estat membre davant el TJUE, només podran denunciar el fet davant la Comissió perquè aquesta iniciï el procediment per incompliment. Assumpte Hongria contra Eslovàquia (C-364/10) El 21 d’agost de 2009 les autoritats eslovaques van denegar al president hongarès l’entrada al territori eslovac, motiu pel qual Hongria va demandar Eslovàquia davant el TJUE per incompliment del dret de la Unió. La gran sala va rebutjar el recurs i va considerar que el fet que l’estatut de cap d’Estat es regeixi pel dret internacional i no pel dret de la Unió distingeix la persona que gaudeix d’aquest estatut de tots els altres ciutadans de la Unió, de manera que l’accés d’aquesta persona al territori d’un altre Estat membre no està subjecte a les mateixes condicions que les aplicables als altres ciutadans. En conseqüència, el fet que un ciutadà de la Unió exerceixi les funcions de cap d’Estat justifica una limitació, basada en el dret internacional, de l’exercici del seu dret de circulació. Els recursos d’incompliment consten de dues fases: una fase administrativa o precontenciosa davant la Comissió i una altra fase contenciosa davant el TJUE. a) La fase administrativa o precontenciosa la pot desencadenar la Comissió, d’ofici (art. 258 TFUE) o a instàncies d’un altre Estat part (art. 259 TFUE). La Comissió rep informació per diverses vies: bé dels propis Estats membres (que tenen l’obligació de notificar a la Comissió les mesures preses per conformar-se a les seves obligacions en virtut dels tractats), bé mitjançant queixes procedents de particulars i d’altres Estats sobre possibles incompliments. Iniciada la investigació, el més usual és que la Comissió es posi en contacte amb l’Estat presumptament infractor per demanar-li explicacions. Si l’Estat no li fa arribar cap explicació, o aquesta explicació no satisfà la Comissió, aquesta envia a les autoritats estatals un escrit de requeriment, també anomenat carta d’emplaçament, per la qual se’l convida a presentar les seves observacions en un termini determinat. Si l’Estat no ho fa o no convenç la Comissió de la inexistència de la presumpta infracció, la Comissió li enviarà un dictamen motivat en el que es constatarà l’incompliment i es fixarà un termini per procedir a regularitzar-lo, amb la qual cosa conclou la fase administrativa. b) Per la seva banda, els Estats membres, abans d’interposar el recurs d’incompliment contra un altre Estat membre, han de sotmetre l’assumpte a la Comissió. La Comissió emetrà un dictamen motivat, una vegada que els Estats interessats hagin tingut la possibilitat de formular les seves observacions per escrit i oralment en procediment contradictori, que permetrà a l’Estat part denunciar l’altre Estat davant el TJUE. Igualment, si la Comissió no emet el dictamen en un termini de tres mesos des de la sol·licitud, l’Estat podrà recórrer al Tribunal de Justícia. En qualsevol cas, la Comissió gaudeix d’un ampli marge d’apreciació sobre l’existència o no d’un incompliment (discrecionalitat de la Comissió). La fase contenciosa se substancia davant el TJUE. Si el procediment administratiu previ no aconsegueix posar fi a la infracció de l’Estat, la Comissió, o un Estat membre, pot presentar una demanda per incompliment davant el TJUE, amb la que s’iniciarà la fase judicial, que acabarà amb la preceptiva sentència del 202 Dret de la Unió Europea Tribunal. L’objecte de la demanda queda circumscrit a les circumstàncies de fet i de dret especificades en la carta d’emplaçament i en el dictamen motivat. Conforme a l’acord de la CARCE de 1997, en el cas de la presentació d’un recurs per incompliment contra Espanya, el ministre d’Afers Exteriors, per mitjà de la secretaria per a la Unió Europea, ha de comunicar a la comunitat o comunitats autònomes afectades, si les hagués, els escrits de queixa, les cartes d’emplaçament, els dictàmens motivats i qualsevol altra comunicació rebuda de la Comissió que afecti les seves competències. En aquest cas, la secretaria d’Estat ha d’actuar com a òrgan de coordinació i transmetre a la Comissió europea (per mitjà de la representació permanent davant la UE) les al·legacions enviades per la comunitat autònoma afectada. En cas que se celebrin reunions amb els serveis de la Comissió europea, la comunitat autònoma podrà designar advocats o assessors a fi que assisteixin l’advocat de l’Estat davant la Comissió i el mateix succeiria, en moments posteriors, pel que fa al Tribunal de Justícia. En els casos en què la Comissió interposi contra un Estat membre un recurs d’incompliment de l’obligació d’informar sobre les mesures de transposició d’una directiva, podrà, si ho considera oportú, indicar l’import de la suma a tant alçat o de la multa coercitiva que hagi de ser pagada per aquest Estat. L’obligació de pagament farà efecte en la data fixada pel Tribunal en la sentència declaratòria de l’incompliment (art. 260.3 TFUE). Si el Tribunal declara que un Estat membre ha incomplert una de les obligacions que l’incumbeixen en virtut dels tractats, aquest Estat estarà obligat a adoptar les mesures necessàries per a l’execució de la sentència (art. 260 TFUE), que han de conduir a la cessació de l’incompliment i a l’eliminació de totes les seves conseqüències. La sentència del Tribunal és obligatòria, encara que els seus efectes són purament declaratius: constata la infracció i fixa un termini per procedir a la seva regularització. La sentència, per si mateixa, deixa expedit el camí perquè els particulars sol·licitin a l’Estat infractor una indemnització pels danys i perjudicis que els ha causat l’incompliment, tal com va establir el Tribunal en l’assumpte Francovich56. Els particulars que hagin estat perjudicats per una infracció del dret de la Unió per part de les autoritats estatals, poden reclamar davant els tribunals nacionals una indemnització pels danys i perjudicis soferts. Aquesta possibilitat de reparació no necessita estar prevista per l’ordenament nacional, ja que deriva directament del dret de la UE. Així ho va establir el TJCE a partir de l’assumpte Francovich, on va establir els requisits bàsics perquè l’incompliment del dret comunitari per part de l’Estat faci aparèixer l’obligació de reparar a favor dels particulars que ha desenvolupat en sentències posteriors. Les condicions identificades per la jurisprudència del Tribunal són: i) que el resultat perseguit per la norma violada sigui atribuir drets als particulars, el contingut dels quals pugui ser identificable d’acord amb les disposicions del dret comunitari; ii) que la violació estigui «suficientment caracteritzada» (aquest sol ser el principal obstacle amb què s’enfronta el demandant), i iii) que es doni una relació de causalitat entre la violació de l’obligació que incumbeix l’Estat i el perjudici sofert per qui reclama la reparació. Si la Comissió estima que l’Estat membre afectat no ha adoptat les mesures necessàries per a l’execució de la sentència del Tribunal, podrà (discrecionalment) sotmetre l’assumpte al TJUE, després d’haver ofert a l’esmentat Estat la possibilitat de presentar les seves observacions. Si el Tribunal reconeix que l’Estat no ha complert la 56 STJCE, de 19 de novembre de 1991, as. 6/90 i 9/90, Francovich i Bonifaci. Rec. 1991, p. I-05357. Tema 20. Tutela judicial (I): competència contenciosa 203 sentència, podrà imposar-li el pagament d’una suma a tant alçat o d’una multa a proposta de la Comissió (art. 260.2 TFUE). D’aquesta forma, el Tractat de Lisboa (2007) simplifica el procediment sancionador de manera que no s’exigeix el tràmit previ d’un dictamen motivat per part de la Comissió que precisi els aspectes concrets en què l’Estat membre afectat no ha complert la sentència del Tribunal. Les primeres sentències en què el TJUE va establir sancions econòmiques contra Estats membres van ser en assumptes de naturalesa mediambiental57. Sancions per inexecució de sentències del TJUE La sentència de 15 de gener de 2014, Comissió/Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3), va oferir al Tribunal de Justícia l’ocasió de pronunciar-se sobre la competència de la Comissió en el marc de la comprovació de l’execució d’una sentència dictada conformement a l’art. 260 TFUE, apartat 2. El Tribunal va entendre que la comprovació per part de la Comissió de les mesures adoptades per aquest Estat per donar compliment a la sentència i el cobrament de les quantitats degudes han de realitzarse tenint en compte la delimitació de l’incompliment, tal com ha estat realitzada en la sentència del Tribunal de Justícia. D’això es dedueix que quan, en el marc de l’execució d’una sentència dictada conformement a l’art. 260 TFUE, existeix una discrepància entre la Comissió i l’Estat membre afectat sobre l’adequació d’una pràctica o d’una normativa per garantir l’execució d’una sentència per incompliment, la Comissió no pot resoldre per si mateixa tal discrepància ni extreure les conseqüències necessàries per al càlcul de la multa coercitiva. D’altra banda, mitjançant dues sentències dictades el 2 de desembre de 2014, Comissió/Itàlia (C196/13, EU:C:2014:2407) i Comissió/Grècia (C-378/13, EU:C:2014:2405), la gran sala del Tribunal de Justícia es va pronunciar sobre els criteris que regulen la determinació de sancions econòmiques en cas de falta d’execució d’una sentència per incompliment. Sobre aquest particular, va precisar que els criteris bàsics que han de prendre’s en consideració per garantir la naturalesa coercitiva de la multa, amb vista a l’aplicació uniforme i efectiva del dret de la Unió, són, en principi, la gravetat de la infracció, la seva durada i la capacitat de pagament de l’Estat membre en qüestió. 4. RECURS D’ANUL·LACIÓ Es tracta del principal instrument de control de la legalitat dels actes dictats per les institucions i altres òrgans o organismes de la Unió i està regulat en els arts. 263 i 264 TFUE. Mitjançant aquest recurs contenciós el demandant sol·licita l’anul·lació de l’acte impugnat. Són actes impugnables els actes legislatius, els actes del Consell, de la Comissió i del Banc Central Europeu que no siguin recomanacions o dictàmens i també els actes del Parlament Europeu, del Consell Europeu i d’altres òrgans o organismes de la Unió destinats a produir efectes jurídics davant tercers. Per tant, l’objecte del recurs d’anul·lació és controlar la legalitat dels actes jurídics obligatoris, definitius 57 Les primeres sentències en les quals el TJUE va establir sancions econòmiques contra Estats membres van ser en assumptes de naturalesa mediambiental, vegeu la STJCE, de 4 de juliol de 2000, as. C-387/97, Comissió c. Grècia, Rec. 2000, p. I-05047. Vegeu també STJCE, de 12 de juliol de 2005, as. C-304/02, Comissió c. França, Rec. 2005, p. I-06263, en la qual el Tribunal va imposar per primera vegada el pagament simultani d’una suma a tant alçat i d’una multa coercitiva davant la falta d’execució i el reiterat incompliment de França de les mesures comunitàries de conservació de pesca. 204 Dret de la Unió Europea i amb efectes jurídics a tercers (reglaments, directives i decisions), adoptats per les institucions o per altres òrgans o organismes de la Unió. La legitimació per interposar aquest recurs l’ostenten els Estats membres, les institucions (Parlament Europeu, Consell, Comissió) i, de manera més restrictiva, el Banc Central Europeu, el Tribunal de Comptes, el Comitè de les Regions i els particulars. Així, se sol distingir entre demandants privilegiats (Estats membres, Parlament Europeu, Consell i Comissió) que no necessiten demostrar que els actes impugnats els afecten directament; i demandants ordinaris o no privilegiats (Tribunal de Comptes, Banc Central Europeu i Comitè de les Regions) que només poden iniciar aquest recurs quan l’acte s’hagi adoptat en violació de les seves prerrogatives. Els particulars tenen una legitimació activa encara més restringida, encara que ha estat ampliada amb la modificació introduïda pel Tractat de Lisboa (2007) pel que fa als actes reglamentaris sense mesures d’execució. Segons el paràgraf 4 de l’art. 263 TFUE: «tota persona física o jurídica podrà interposar recurs contra els actes de què sigui destinatària o que l’afectin directament i individualment i contra els actes reglamentaris que l’afectin directament i que no incloguin mesures d’execució». A més, en virtut del paràgraf 5 del mateix article, si l’acte impugnat emana d’un òrgan o organisme de la Unió, els actes pels que es crein aquests òrgans podran preveure condicions i procediments específics per als recursos presentats per particulars. A Espanya, conforme a l’acord de la CARCE de 1997, si una comunitat autònoma considera que un acte adoptat per una institució comunitària ha d’impugnar-se davant el TJUE, perquè està viciat d’il·legalitat i afecta les seves competències o els seus interessos, ho ha de comunicar al president de la Comissió de Seguiment i Coordinació de les Actuacions Relacionades amb la Defensa de l’Estat Espanyol en el termini màxim de 20 dies naturals des de la publicació o de la notificació de l’acte que s’ha d’impugnar. La persona encarregada d’efectuar aquesta comunicació és el membre del Consell de Govern de la comunitat autònoma que forma part del ple de la CARCE. Per mitjà de la Comissió de Seguiment, el Govern de l’Estat resoldrà, de manera motivada i amb l’audiència prèvia de les comunitats autònomes interessades, sobre la procedència o no d’interposar el recurs d’anul·lació. Sensu contrario, quan sigui l’Estat espanyol el que vulgui impugnar davant el TJUE una disposició comunitària que afecti alguna comunitat autònoma, ho ha de comunicar a la comunitat autònoma en qüestió, a fi que aquesta pugui formular les observacions que consideri oportunes. Alguns dels estatuts d’autonomia reformats contenen disposicions específiques sobre l’accés de les comunitats al TJUE. Conforme a l’art. 191, titulat «Accions davant el Tribunal de Justícia», s’estableix que «la Generalitat té accés al Tribunal de Justícia de la Unió Europea en els termes que estableixi la normativa europea. El Govern de la Generalitat pot instar el Govern de l’Estat a iniciar accions davant el Tribunal de Justícia de la Unió Europea en defensa dels legítims interessos i competències de la Generalitat. La Generalitat col·labora en la defensa jurídica. La negativa del Govern de l’Estat a exercir les accions sol·licitades ha de ser motivada i es comunicarà immediatament a la Generalitat». Els motius per sol·licitar l’anul·lació d’un acte poden ser tant vicis greus en el procediment d’adopció de l’acte impugnat, com la contradicció material del seu contingut amb el dret de la Unió que tingui una posició jeràrquica superior a l’acte impugnat. Taxats en el paràgraf 2 de l’art. 263 TFUE, es permet demanar l’anul·lació de l’acte per: i) la falta de competència del seu autor; ii) l’existència de vicis substancials de forma; iii) la violació del tractat o de qualsevol norma jurídica relativa a la seva execució; iv) o la desviació de poder. La possibilitat de presentar aquest recurs finalitza una vegada transcorregut el termini de dos mesos de la publicació de l’acte impugnat, de la notificació al seu destinatari o, mancant això, del dia en què el destinatari n’hagi tingut coneixement. Tema 20. Tutela judicial (I): competència contenciosa 205 Si el recurs és fundat, el TJUE declararà nul i sense valor ni efecte l’acte impugnat, encara que, si ho estima necessari, podrà indicar aquells efectes de l’acte declarat nul que hagin de ser considerats com a definitius (art. 264 TFUE). És a dir, la sentència final té efectes de cosa jutjada amb caràcter ex tunc (retroactius). Finalment, la institució, òrgan o organisme del que emani l’acte anul·lat estarà obligat a adoptar les mesures necessàries per a l’execució de la sentència (art. 266 TFUE). És a dir, haurà d’eliminar els efectes jurídics que hagi desplegat fins a aquell moment i eventualment adoptar un acte destinat a substituir l’acte declarat nul que no tingui les mateixes irregularitats identificades en aquest en la sentència d’anul·lació. El recurs d’anul·lació i els particulars Aquest recurs és la principal via d’actuació jurisdiccional que tenen els particulars davant el TJUE. No obstant això, el reconeixement de la legitimació activa dels particulars per interposar aquest recurs era bastant restrictiu, perquè s’exigia que l’acte impugnat fossi una decisió que li hagués estat dirigida o bé una decisió que, encara que tingués la forma d’un reglament o d’una decisió dirigida a un altre destinatari, l’afectés directament i individualment. L’exigència d’aquesta «afectació directa i individual» ha suposat en la pràctica un tamís molt fi que ha impedit passar nombrosos recursos intentats per particulars. Per a la satisfacció del requisit de l’afectació individual, el Tribunal ha establert que és necessari que l’acte impugnat afecti el demandant basant-se en determinades qualitats que li són pròpies, o en funció d’una situació de fet que el caracteritzi en relació a qualsevol altra persona i, per tant, l’individualitzi de manera anàloga a la del destinatari. Aquest test es coneix com a «test Plaumann», ja que va ser consagrat per la sentència d’aquest mateix nom (STJCE, de 15 de juliol de 1963, as. 25-62, Plaumann, Rec. 1963, p. 223). Quant a l’exigència de l’afectació directa, el Tribunal ha establert que l’acte comunitari, per si mateix ha de tenir com a efecte immediat afectar la situació jurídica del demandant o, més concretament, regular-la directament. Aquesta jurisprudència gasiva va tenir el seu punt d’inflexió amb la sentència del TPICE, Jégo-Quéré, en establir que una «persona física o jurídica queda individualment afectada per una disposició comunitària d’abast general que l’afecta directament si la disposició que es tracta afecta de manera certa i actual la seva situació jurídica restringint els seus drets o imposant-li obligacions» (STPICE, de 3 de maig de 2002, as. T-177/01, Jégo-Quéré c. Comissió, Rec. 2002, p. II-02365, fj. 51). No obstant això, aquesta nova línia va ser abandonada pel TJCE en estimar el recurs de cassació presentat contra aquesta sentència (vegeu STJCE d’1 d’abril de 2004, as. C-263/02 P, Comissió c. Jégo-Quéré, Rec. 2004, p. I-3425, ff.jj. 36 a 39). L’entrada en vigor del nou art. 263 TFUE millora la posició dels particulars en aquest sentit en atorgar-los la possibilitat d’interposar un recurs d’anul·lació contra actes generals com els reglaments, sense necessitat d’estar afectats singularitzadament pels mateixos, ja que estableix que «tota persona física o jurídica podrà interposar recurs [...] contra els actes dels que sigui destinatària o que l’afectin directament i individualment i contra els actes reglamentaris que l’afectin directament i que no incloguin mesures d’execució». No obstant això, el TJUE ha perfilat restrictivament aquesta disposició. Així, «una persona física o jurídica pot interposar un recurs contra els actes dels que sigui destinatària, així com, per una part, contra els actes d’abast general, legislatius o reglamentaris, que l’afectin directament i individualment i, per una altra, contra certs actes d’abast general, a saber, els actes reglamentaris, que l’afectin directament i que no incloguin mesures d’execució... No és possible interposar un recurs contra tots els actes que responguin els criteris d’afectació directa i de 206 Dret de la Unió Europea falta de mesures d’execució, ni contra tots els actes d’abast general que responguin a aquests criteris, sinó únicament contra una categoria específica dins aquests últims, a saber, els actes reglamentaris. En conseqüència, els requisits d’admissibilitat d’un recurs d’anul·lació contra un acte legislatiu segueixen sent més restrictius que en el cas d’un recurs contra un acte reglamentari» (sentència de 3 d’octubre de 2013, Inuit Tapirit Kanatami i altres / Parlament i Consell (C-583/11 P). 5. RECURS PER OMISSIÓ, INACTIVITAT O MANCA Aquest recurs està regulat en els arts. 265 i 266 TFUE i permet al TJUE controlar la legalitat de la falta d’actuació de les institucions, òrgans o organismes de la Unió, en violació dels tractats. Per tant, quan, tenint obligació d’actuar, el Parlament Europeu, el Consell Europeu, el Consell, la Comissió i el Banc Central Europeu, així com altres òrgans o organismes de la Unió romanen inactius, es pot iniciar un procediment d’omissió contra ells. Abans d’interposar aquest recurs, cal fer un requeriment previ a la institució, òrgan o organisme de què es tracti a fi que actuï (fase precontenciosa). Realitzat el requeriment, la institució, òrgan o organisme té un termini de dos mesos per definir la seva posició davant el requeriment. Si no ho fa, s’inicia un nou termini de dos mesos per interposar el recurs davant el TJUE (fase contenciosa). La legitimació activa per interposar aquest recurs l’ostenten els Estats i la resta d’institucions de la Unió. En aquest sentit, les institucions tenen una legitimitat privilegiada (demandants privilegiats) perquè poden iniciar el recurs davant qualsevol abstenció, sense necessitat de justificar un interès especial, i contra les omissions tant d’actes obligatoris com d’actes no obligatoris. Els particulars novament se situen en una posició d’inferioritat (són demandants ordinaris o no privilegiats) atès que només el poden iniciar contra actes obligatoris (diferents d’una recomanació o d’un dictamen) i dels que siguin destinataris. El TJUE ha entès, en la seva jurisprudència, que la legitimació activa dels particulars s’esten també (igual que ocorre amb el recurs d’anul·lació) als actes que, tot i ser dirigits a uns altres, els afecten de forma directa i individual. En la sentència per omissió es declara si l’abstenció de la institució, òrgan o organisme és o no contrària al Tractat. La sentència té un caràcter merament declaratiu, en el sentit que el Tribunal es limita a declarar l’existència d’una omissió. No comporta l’adopció de l’acte pel TJUE. Això vol dir que, una vegada declarada la il·legalitat de l’omissió, correspon a la institució, òrgan o organisme adoptar les mesures necessàries per posar fi a l’omissió (art. 266 TFUE). Quan una comunitat autònoma consideri que una institució comunitària s’ha abstingut d’actuar i li ha causat un perjudici, pot sol·licitar, per mitjà del mateix procediment establert per al recurs d’anul·lació, que l’Estat espanyol requereixi a la institució perquè actuï i, si escau, interposi un recurs per omissió. Tema 20. Tutela judicial (I): competència contenciosa 207 6. EXCEPCIÓ D’IL·LEGALITAT L’excepció d’il·legalitat és un procediment incidental que permet el control de la legalitat dels reglaments (actes normatius generals) en el marc d’un procediment principal en el que s’impugna una mesura d’aplicació d’aquest reglament (art. 277 TFUE). Pot ser utilitzada per qualsevol de les parts en el litigi principal (Estats, institucions, particulars) però el més freqüent és que la utilitzin els particulars, que, com s’ha vist, queden més desprotegits en el moment d’exercir el recurs d’anul·lació. La sentència pot comportar la inaplicació del reglament impugnat en el litigi concret, però no la seva anul·lació, que correspon a les institucions de la Unió. 7. RESPONSABILITAT EXTRACONTRACTUAL Aquest recurs, regulat en l’art. 268 TFUE (i la remissió a l’incís segon de l’art. 340 TFUE) recull la figura tradicional de la responsabilitat de l’administració per danys (responsabilitat objectiva). El Tribunal determina la responsabilitat de la Unió pels danys causats als ciutadans o a les empreses per les seves institucions o els seus agents en l’exercici de les seves funcions. Per apreciar la concurrència o no d’aquesta responsabilitat extracontractual de les institucions de la Unió, el TFUE reenvia als principis generals comuns als drets dels Estats membres, remissió que ha exigit una intensa tasca interpretativa del Tribunal. Concretament, el Tribunal ha hagut de pronunciar-se sobre els tres elements clàssics de la responsabilitat extracontractual: i) l’existència del fet nociu atribuïble a la Unió; ii) l’aparició del perjudici o dany en la persona del reclamant; iii) i el vincle de causalitat entre tots dos. Encara que la seva aplicació és molt limitada, mitjançant aquest recurs els particulars i els Estats membres poden iniciar una acció per obtenir la reparació en els casos en què l’actuació (o omissió d’actuació) de les institucions o dels seus agents els causen danys. Hem de tenir present, no obstant això, que l’acció prescriu al cap de cinc anys de l’adopció de l’acte que causa el perjudici. 8. RECAPITULACIÓ El dret de la Unió necessita mecanismes jurisdiccionals que assegurin el seu compliment efectiu i l’aplicació uniforme. Amb aquesta finalitat, els tractats constitutius signats en els anys cinquanta ja van crear un òrgan jurisdiccional dotat de totes les característiques pròpies d’un autèntic poder judicial, el TJUE o Tribunal de Luxemburg. Després de successives modificacions, l’última operada pel Tractat de Lisboa (2007), l’ordenament jurídic de la Unió està dotat avui d’una organització jurisdiccional pròpia, integrada pel TJUE i el TG, i d’un conjunt ampli de vies de recurs que permeten garantir el compliment del dret de la Unió per les institucions, òrgans o organismes de la Unió i per les autoritats estatals. 208 Dret de la Unió Europea Les competències del TJUE estan específicament taxades en els tractats, seguint el principi d’atribució de competències. Les vies de recurs previstes inclouen diferents tipus de competències que podem classificar, per la seva naturalesa, en quatre grups: contencioses, consultives, prejudicials i arbitrals. Cadascuna d’aquestes vies de dret presenta condicions d’exercici diferents i respon a objectius diferents. En l’àmbit de les competències contencioses destaca notablement el recurs d’incompliment, principal mecanisme del TJUE per intentar que els Estats membres apliquin correctament el dret de la Unió. Però en el sistema de tutela judicial contenciosa de la Unió, també els Estats poden presentar recursos d’anul·lació dels actes de les institucions, òrgans o organismes de la Unió; d’omissió, per incompliment de les institucions, òrgans o organismes de la Unió d’obligacions de fer; o de responsabilitat extracontractual, quan el funcionament de la Unió els causa un dany quantificable. Encara que el dret de la Unió reconeix certa legitimitat activa als particulars en els recursos d’anul·lació i d’omissió, la seva posició com a demandant és més feble que la dels Estats o les institucions, ja que han de demostrar sempre l’existència d’un interès directe en l’acció. 9. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Girón Larrucea, J. A., El sistema jurídico de la Unión Europea. La reforma realizada en el Tratado de Lisboa, Tirant lo Blanch, 2008, pàg. 253-288. González Alonso, L. N., «¿Fundamentalismo constitucional en Luxemburgo? El Tribunal de Justicia y los límites de la autonomía del sistema jurídico de la Unión Europea a la luz del Dictamen 1/09», Revista Española de Derecho Europeo, 2012, núm. 43, pàg. 251-274. Jiménez Piernas, C., «El incumplimiento del Derecho comunitario por los Estados miembros cuando median actos de particulares: una aportación al debate sobre la interdependencia entre Derecho comunitario y Derecho internacional», RDCE, núm. 7, 2000. Martínez Capdevila, C., «El recurso de anulación, la cuestión prejudicial de validez y la excepción de ilegalidad: ¿vías complementarias o alternativas?», RDCE, núm. 20, 2005, pàg. 135-174. Martínez Capdevila, C., «El ius standi de los particulares frente a los “Actos reglamentarios que no incluyen medidas de ejecución” (art. 263 TFUE) en la jurisprudencia del TJUE: un análisis crítico», Revista Española de Derecho Europeo, 2014, núm. 52, 159-187. Ortega, M., El acceso de los particulares a la justicia comunitaria, Ariel, 1999. Ripol Carulla, S., «Las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa en la regulación del Tribunal de Justicia», en C. R. Fernández Liesa i C. M. Díaz Barrado, El Tratado de Lisboa. Análisis y Perspectivas, Dykinson, Madrid, 2008, pàg. 191-216 (especialment pàg. 201-216). Rodríguez Iglesias, G. C., «El poder judicial en la Unión Europea», en La Unió Europea tras la reforma, 2000, pàg. 13-32. Tema 20. Tutela judicial (I): competència contenciosa 209 Sarmiento Ramírez Escudero, D., Poder judicial e integración europea. La construcción de un modelo jurisdiccional para la Unión, Civitas, 2004. Sarmiento Ramírez Escudero, D., «Cuestión prejudicial y control previo de constitucionalidad. Comentario a la sentencia Melki del Tribunal de Justicia de la UE», Revista Española de Derecho Europeo, 2011, núm. 37, pàg. 97-110. Sobrino Heredia, J. M., «El sistema jurisdiccional en el proyecto de Tratado constitucional de la Unión Europea», RDCE, vol. 7, núm. 16, 2003, p. 993. TEMA 21 TUTELA JUDICIAL (II): RECURS DE CASSACIÓ. COMPETÈNCIA CONSULTIVA, PREJUDICIAL I ARBITRAL M. Esther Salamanca Aguado Sumari: 1. Introducció. 2. Recurs de cassació contra les decisions del Tribunal General. 3. Competència consultiva. 4. Competència prejudicial. 5. Competència arbitral. 6. Recapitulació. 7. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ El ventall de competències jurisdiccionals del TJUE s’estén, més enllà de les competències contencioses, a l’exercici de competències de cassació, consultiva, prejudicial i arbitral que responen a altres paràmetres judicials. En els recursos de cassació, el Tribunal de Justícia s’erigeix com a segona instància pel que fa a decisions prèvies del TG conforme al repartiment de competències jurisdiccionals entre els tribunals. El recurs al Tribunal de Justícia quan exerceix funcions consultives i prejudiciales persegueix obtenir l’opinió del Tribunal de Justícia sobre una qüestió de dret, per la qual cosa les categories de demandant i demandat es difuminen en aquests recursos. La funció arbitral, per la seva banda, es manifesta en aquells recursos en què la jurisdicció del Tribunal de Justícia no és automàtica sinó que té el seu origen en l’acceptació prèvia per les parts del seu establiment. La sentència arbitral, no obstant això, com en els recursos contenciosos, dóna solució obligatòria al fons de la controvèrsia entre dues parts enfrontades. 2. RECURS DE CASSACIÓ CONTRA LES DECISIONS DEL TRIBUNAL GENERAL Amb la finalitat de garantir la unitat i la coherència de la interpretació del dret de la Unió està previst en l’article 256 TFUE que contra les resolucions dictades pel TG podrà interposar-se recurs de cassació davant el Tribunal de Justícia. Les condicions i els límits d’aquest recurs estan fixats en l’Estatut del TJUE58. 58 Arts. 56 a 61 de l’Estatut del Tribunal de Justícia de la Unió Europea, DO C 115/210, de 9-5-2008, modificat pel Reglament (UE, Euratom) núm. 741/2012 del Parlament Europeu i del Consell, d’11 d’agost de 2012 (DO L 228, de 23 d’agost de 2012, p. 1). 212 Dret de la Unió Europea Podrà interposar-se recurs de cassació davant el Tribunal de Justícia contra les resolucions del TG que posin fi al procés, així com contra les que resolguin parcialment la qüestió de fons o posin fi a un incident processal relatiu a una excepció d’incompetència o d’inadmissibilitat. D’altra banda, tingues en compte que el recurs de cassació està limitat a les qüestions de dret, de manera que el Tribunal de Justícia queda vinculat pels fets establerts en primera instància. Haurà de fundar-se en motius derivats de la incompetència del TG, d’irregularitats del procediment davant el mateix que lesionin els interessos de la part recurrent, així com de la violació del dret de la Unió per part del TG. El recurs de cassació podrà interposar-se per qualsevol de les parts les pretensions de la qual hagin estat totalment o parcialment desestimades, pels coadjuvants que no siguin Estats membres o institucions de la Unió si la resolució del TG els afecta directament i pels Estats membres i les institucions de la Unió encara que no hagin intervingut en el litigi davant el TG i sempre que no es tracti d’un litigi entre la Unió i els seus agents. El recurs de cassació no tindrà efecte suspensiu. Si el Tribunal de Justícia estima el recurs de cassació anul·larà la resolució del TG. En tal cas, el Tribunal de Justícia podrá, o bé resoldre ell mateix definitivament el litigi, quan el seu estat ho permeti, o bé retornar l’assumpte al TG perquè resolgui. En cas de devolució, el TG estarà vinculat per les qüestions de dret dirimides per la resolució del Tribunal de Justícia. 3. COMPETÈNCIA CONSULTIVA El TJUE pot emetre dictàmens a petició dels Estats o de les institucions de la Unió. Un supòsit d’exercici d’aquesta funció figura en l’art. 218 TFUE relatiu al procediment de negociació i celebració d’acords entre la Unió i tercers països o organitzacions internacionals. El paràgraf 11 preveu un control previ sobre la compatibilitat amb les disposicions dels tractats del projecte d’acord. Els subjectes legitimats per demanar aquest dictamen són els Estats membres, la Comissió, el Consell i el PE. El moment de sol·licitud del dictamen és previ a la conclusió dels acords amb tercers Estats o altres organitzacions internacionals. El control efectuat pot ser de caràcter material (compatibilitat de l’acord amb les disposicions dels tractats), procedimental (compliment del procediment de celebració de l’acord) i competencial (competència de la Unió per celebrar l’acord). En cas de dictamen negatiu del TJ, l’acord previst no podrà entrar en vigor, excepte modificació d’aquest o revisió dels tractats. És a dir, si el pronunciament és contrari a la compatibilitat de l’acord internacional en qüestió amb el dret de la Unió, l’acord no podrà ser conclòs vàlidament. Per la conclusió de l’acord existeixen dues possibilitats: o bé renegociar el contingut de l’acord amb base en els criteris establerts pel Tribunal en el seu dictamen, o quan això no sigui possible, reformar els tractats per assegurar la compatibilitat de tots dos textos. Quan la causa d’incompatibilitat sigui procedimental, bastarà amb tornar a tramitar l’acord adequadament. El 5 d’abril de 2013, les negociacions relatives a l’adhesió de la Unió Europea al Conveni Europeu per a la Protecció dels Drets Humans i de les Llibertats Fonamentals (d’ara endavant, CEDH) van Tema 21. Tutela judicial (II): Recurs de Cassació. Competència consultiva,... 213 concloure amb un acord sobre els projectes d’instruments d’adhesió. El 18 de desembre de 2014, el Tribunal de Justícia, davant el que es va presentar una sol·licitud conformement a l’article 218 TFUE, apartat 11, reunit en ple, va emetre el Dictamen 2/13 (EU:C:2014:2454), sobre la compatibilitat del projecte d’acord amb els tractats. El Tribunal va concloure que el projecte d’acord no era compatible ni amb l’art. 6 TUE, apartat 2, ni amb el Protocol núm. 8, relatiu a aquesta disposició, annex al TUE, per la qual cosa no podia ser aprovat per la UE. 4. COMPETÈNCIA PREJUDICIAL Si bé el TJUE és el defensor suprem de la legalitat comunitària, no és l’únic òrgan jurisdiccional competent per aplicar el dret de la Unió. Aquesta funció correspon, de manera ordinària, als tribunals nacionals en la mesura en què l’execució normativa o administrativa del dret de la Unió està confiada essencialment als òrgans administratius dels Estats membres. Per aquest motiu, l’art. 267 TFUE regula un mecanisme de cooperació entre els jutges nacionals i el TJUE: la qüestió prejudicial. La qüestió prejudicial permet a un òrgan jurisdiccional nacional, davant el que s’està substanciant un litigi que requereix l’aplicació d’una norma comunitària, suspendre el litigi principal i dirigir-se al TJUE per sol·licitar-li que interpreti o determini la validesa de la norma en qüestió. Després de la resposta del TJUE (en forma de sentència), el jutge nacional reprendrà la tramitació del litigi principal, resolent-lo de conformitat amb aquella. Mitjançant la qüestió prejudicial el TJUE garanteix l’aplicació efectiva i uniforme del dret de la Unió en tots els Estats membres a través de dos funcions: a) la interpretació de l’ordenament jurídic de la Unió, i b) el control de la legalitat dels actes de les institucions, òrgans o organismes de la Unió. El Tractat de Lisboa ha simplificat la redacció de l’art. 267 TFUE (antic art. 234 TCE) en indicar que «el Tribunal de Justícia serà competent per pronunciar-se, amb caràcter prejudicial: a) sobre la interpretació del present tractat, b) sobre la validesa i interpretació dels actes adoptats per les institucions, òrgans o organismes de la Unió». a) Qüestió prejudicial d’interpretació. El jutge intern, que s’enfronta en el cas concret a l’aplicació del dret de la Unió, pot sol·licitar expressament al TJUE que es pronunciï sobre la interpretació dels tractats o dels actes adoptats per a la seva aplicació quan tingui dubtes sobre la seva interpretació. Per descomptat, les parts del litigi també poden sol·licitar-li que interposi una qüestió prejudicial d’aquesta naturalesa, però correspon al jutge la seva incoació seguint el seu criteri sobre la necessitat real de plantejar la qüestió prejudicial per a la resolució del cas plantejat. Si hi ha un dubte i es tracta d’un òrgan jurisdiccional nacional les decisions del qual no siguin susceptibles d’ulterior recurs judicial de dret intern, estarà obligat a sotmetre la qüestió al Tribunal de Justícia. Una vegada obtingut el pronunciament del TJUE, el jutge intern aplica la norma de la UE al cas concret respectant la interpretació que ha fet el TJUE. Cal esmentar com a novetat important que el TJUE serà competent per interpretar, amb caràcter prejudicial, la Carta de Drets Fonamentals de la Unió. 214 Dret de la Unió Europea Assumpte Volker und Markus Schecke (sentència de 9 de novembre de 2010, assumptes acumulats C-92/09 i C-93/09) En aquests casos, el Tribunal es va pronunciar amb caràcter prejudicial sobre l’adequació entre el dret a la protecció de les dades de caràcter personal reconegut per la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió Europea i l’obligació de transparència en matèria de fons europeus. També és important la sentència de 22 de desembre de 2010 (sentència DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft, C-279/09), relativa a la interpretació del principi de tutela judicial efectiva, consagrat en l’art. 47 de la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió Europea. b) Qüestió prejudicial d’apreciació de validesa. Les qüestions prejudicials d’apreciació de validesa dels actes adoptats per les institucions, òrgans o organismes de la Unió poden ser plantejades també pel jutge intern quan, dins el procediment que se segueix en la seva jurisdicció, veu pertinents els motius presentats per alguna de les parts en el litigi sobre la nul·litat de l’acte que ha d’aplicar per a la solució del litigi. Si el jutge nacional decideix interposar una qüestió prejudicial disposa de la possibilitat d’adoptar mesures cautelars, la més important de les quals és la de suspendre la norma nacional en causa fins que es pronunciï el TJUE. El jutge intern no està facultat per declarar ell mateix la nul·litat de l’acte impugnat i, obligatòriament, ha de remetre la qüestió de nul·litat a l’apreciació per part del TJUE. La decisió del TJUE sobre la nul·litat o no de l’acte impugnat és obligatòria per al jutge intern, i té efectes erga omnes (qualsevol altre òrgan ha de considerar nul el mateix acte i inaplicar-lo). Però l’acte anul·lat subsisteix i només pot ser modificat o derogat per la institució, òrgan o organisme que el va adoptar. El Tribunal de Justícia no té atribuït en exclusiva el coneixement de les qüestions prejudicials. El nou paràgraf 3 de l’art. 256 TFUE atribueix al Tribunal General competència per conèixer de les qüestions prejudicials plantejades en matèries específiques determinades per l’Estatut. Quan el Tribunal General consideri que l’assumpte requereix una resolució de principi que pugui afectar la unitat o la coherència del dret de la Unió, podrà remetre l’assumpte davant el Tribunal de Justícia perquè aquest resolgui. A més, les resolucions dictades pel Tribunal General sobre qüestions prejudicials podran ser reexaminades amb caràcter excepcional pel Tribunal de Justícia, en les condicions i dins els límits fixats en l’Estatut, en cas de risc greu de vulneració de la unitat o de la coherència del dret de la Unió. Encara que aquest procediment només el pot iniciar un òrgan jurisdiccional nacional, únic competent per pronunciar-se sobre la seva pertinença, totes les parts afectades (els Estats membres, les parts litigants davant els òrgans jurisdiccionals nacionals i, en particular, la Comissió) poden participar en el procediment iniciat davant el Tribunal de Justícia. En l’Estat espanyol és la Secretaria d’Estat d’Assumptes Europeus l’encarregada d’informar a les comunitats autònomes de les qüestions prejudicials suscitades per qualsevol òrgan jurisdiccional d’un Estat membre en els dos supòsits següents: i) quan el cas tingui el seu origen en una disposició, una resolució o un acte emanat dels òrgans d’una comunitat autònoma, o bé, ii) quan el cas tingui l’origen en l’omissió d’aquests actes o en una disposició de l’Estat que afecti les seves competències. En tots dos casos, les comunitats autònomes poden sol·licitar la intervenció de l’Estat espanyol i presentar les seves observacions. Finalment, el Tractat de Lisboa (2007) ha introduït un nou paràgraf quart en l’art. 267 TFUE pel que s’estableix un procediment d’urgència per protegir millor els Tema 21. Tutela judicial (II): Recurs de Cassació. Competència consultiva,... 215 drets de persones privades de llibertat la sort de les quals pot dependre del recurs prejudicial: «quan es plantegi una qüestió d’aquest tipus en un assumpte pendent davant un òrgan jurisdiccional nacional en relació amb una persona privada de llibertat, el Tribunal de Justícia de la Unió Europea es pronunciarà al més aviat possible»59. 5. COMPETÈNCIA ARBITRAL Aquesta competència es refereix als supòsits en què el Tribunal de Justícia adquireix la capacitat per jutjar en la mesura en què les parts li han atribuït la jurisdicció en virtut d’una clàusula compromisòria. El tractat preveu dos supòsits particulars: la submissió inclosa en els contractes signats per la Unió (art. 272 TFUE), d’una banda, i la submissió acordada entre Estats membres per a supòsits de conflicte que portin per causa l’objecte dels tractats (art. 272 TFUE). El primer d’aquests supòsits (art. 272 TFUE) reconeix al Tribunal de Justícia la possibilitat d’estendre la seva jurisdicció als litigis que pogués suscitar un contracte de dret públic o de dret privat celebrat per la Unió o pel seu compte, si així es recull en una clàusula compromisòria continguda en el contracte. El Tractat de Lisboa atribueix personalitat jurídica a la Unió en el nou art. 47 TUE. I l’art. 335 TFUE li atorga «la més àmplia capacitat jurídica que les legislacions nacionals reconeixen a les persones jurídiques». Si en exercici d’aquesta capacitat celebra, per exemple, un contracte de compravenda d’immobles i la part contrària accepta una clàusula compromisòria d’arbitratge del TJUE, en cas de litigi posterior, serà el TJUE qui exerceixi la jurisdicció sobre la controvèrsia. Més enllà d’aquesta forma ad hoc d’assumir competències sobre contractes celebrats per la Unió, l’art. 274 TFUE indica que els litigis en què la Unió sigui part no podran ser sostrets a la competència de les jurisdiccions nacionals. Idèntica possibilitat d’ampliació sota pacte de la competència del Tribunal s’estableix en l’art. 273 TFUE, que accepta la competència del Tribunal de Justícia per pronunciar-se sobre qualsevol controvèrsia entre Estats membres relacionada amb l’objecte dels tractats, si aquesta controvèrsia li és sotmesa en virtut d’un compromís entre les parts en la controvèrsia. 6. RECAPITULACIÓ Dins el sistema jurisdiccional de la UE gaudeix de gran rellevància la competència prejudicial que s’exerceix mitjançant la qüestió o reexpedició prejudicial. Aquesta via de cooperació amb el TJUE ha estat creada per ajudar els jutges nacionals a aplicar de manera correcta i uniforme el dret de la Unió, funció decisiva en el marc del procés 59 S’ha utilitzat, per exemple, en el cas Spasic (C-129/14 PPU, EU:C:2014:586), de 27 de maig de 2014, i en l’assumpte Mahdi (C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320), pronunciada el 5 de juny de 2014. 216 Dret de la Unió Europea d’integració europeu. Tanquen l’arc de competències del TJUE, la solució de recursos de cassació en el TJ contra les decisions en primera instància del TG que permeten l’anul·lació d’una decisió judicial en primera instància per qüestions de dret (no de fet); l’exercici de funcions consultives (amb efectes obligatoris) per evitar la celebració per la Unió d’acords internacionals contraris als tractats; i l’extensió de la competència del Tribunal de Justícia mitjançant clàusules d’arbitratge contingudes en contractes de dret públic o privat celebrats per la Unió, o a través de clàusules de compromís acordades pels membres. 7. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Castillo de la Torre, F., El control judicial de los acuerdos internacionales de la Comunidad Europea, Madrid, 2001. Cienfuegos Mateo, M., «Opiniones consultivas en el MERCOSUR y cuestiones prejudiciales en la Unión Europea: estudio comparativo», Revista de Derecho Comunitario Europeo, any 16, núm. 42, 2012, pàg. 433-476. Faramiñán Gilbert, J. M.; Muñoz Rodríguez, M. C., «Las cuestiones prejudiciales españolas durante 2005 y 2006. Análisis y valoraciones de la práctica judicial», Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 32, 2009, pàg. 91-120. Ruiz-Jarabo Colomer, D., El juez nacional como juez comunitario, Madrid, 1993. Ruiz-Jarabo Colomer, D.; López Escudero, M., «La jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales», Revista del Poder Judicial, núm. 47, 1997, pàg. 83-114. TEMA 22 VIES NO JURISDICCIONALS DE TUTELA DELS DRETS DELS PARTICULARS Maria Julià Barceló i Víctor M. Sánchez Sumari: 1. Introducció. 2. Queixa davant la Comissió. 3. Accés al Defensor del Poble Europeu. 4. Petició davant el Parlament Europeu. 5. Recapitulació. 6. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ A més de les vies jurisdiccionals de tutela del dret de la Unió que acabem de veure, els particulars tenen a la seva disposició altres mitjans per la defensa dels seus drets que no passen per l’activació del sistema judicial de la Unió Europea. Aquests mecanismes són més flexibles –i menys costosos– que les vies jurisdiccionals, encara que, en contrapartida, ofereixen una satisfacció més condicionada per la bona voluntat de les administracions competents (nacionals o de la Unió Europea). Les vies no jurisdiccionals de tutela dels seus drets i interessos que poden utilitzar els particulars de la Unió (tant ciutadans com empreses) per intentar obtenir una reparació dels seus drets lesionats són: i) la queixa davant la Comissió; ii) l’accés davant el Defensor del Poble Europeu, i iii) el dret de petició davant el Parlament Europeu. 2. QUEIXA DAVANT LA COMISSIÓ Qualsevol persona pot posar en coneixement de la Comissió que un Estat membre ha incomplit el dret de la Unió Europea. La presentació d’una queixa no requereix gairebé cap formalitat. Es pot presentar davant la Secretaria General de la Comissió o davant el servei responsable de la matèria. No es requereix advocat, encara que sempre és aconsellable que hi hagi assessorament especialitzat. La Comissió, d’altra banda, ha publicat un formulari per a les denúncies que se li presenten –d’utilització facultativa– que facilita l’exercici d’aquest dret. Formulari europeu de denúncia La Comissió Europea ha creat el Formulari de denúncia davant la Comissió Europea, (accessible des de la seva pàgina web). La seva finalitat és que qualsevol persona pugui presentar una queixa 218 Dret de la Unió Europea davant la Comissió quan estimi que una mesura d’un Estat membre –ja sigui legislativa, administrativa o reglamentària–, és contrària a una disposició o principi del dret de la Unió Europea. Aquest formulari de denúncia no és d’ús obligatori. Les denúncies poden presentar-se davant la Comissió mitjançant una simple carta, però interessa al denunciant incloure-hi el màxim d’informació pertinent. En cas d’utilitzar el formulari, s’ha d’enviar per correu ordinari a la següent adreça: Comissió Europea (a l’atenció del sr. secretari general), rue de la Loi, 200, B-1049, Brussel·les (Bèlgica). O bé, dipositar-lo en qualsevol de les representacions de la Comissió Europea dels Estats membres. La presentació de la queixa obre un procediment en el si de la Comissió, que pot donar lloc a l’obertura de la fase precontenciosa del recurs per incompliment. De totes maneres, la Comissió gaudeix d’una discrecionalitat absoluta per decidir si obre o no la fase precontenciosa, de la mateixa manera que també disposa d’aquesta discrecionalitat al moment de decidir si, una vegada tancada aquella fase, presenta o no demanda davant el Tribunal. Els particulars no poden forçar que la Comissió iniciï una actuació contra l’Estat acusat d’haver infringit una disposició del dret de la Unió Europea. 3. ACCÉS AL DEFENSOR DEL POBLE EUROPEU El 7 de març de 2002, el llavors Defensor del Poble Europeu, Jacob Söderman, va enviar una carta al president del PE (en aquell moment, el britànic Pat Cox) en relació amb el projecte de decisió relatiu a la creació, organització i funcionament de l’Oficina Europea de Selecció de Personal (EPSO), per a la regulació de l’accés a la funció pública comunitària. Prenent com a base aquest projecte, el Defensor del Poble li manifestava al president del PE la seva sorpresa davant la inclusió, en el text, d’una disposició que permetia imposar límits d’edat per accedir a la funció pública europea. Gràcies a la seva acció, aquesta disposició va ser modificada en el projecte definitiu. Es tracta d’un bon exemple de les funcions no judicials de la tutela dels drets dels individus davant l’administració de la Unió que exerceix el Defensor del Poble Europeu. La figura del Defensor del Poble Europeu es basa en la figura de l’ombudsman –d’origen nòrdic (Suècia, 1809)– que després de la Segona Guerra Mundial s’ha traslladat a nombrosos ordenaments nacionals com a mitjà no judicial de control de l’actuació de l’administració i defensa dels drets dels ciutadans. Encara que el titular és nomenat pel PE, actua amb independència funcional d’aquest òrgan. La seva regulació està recollida en els arts. 24 i 228 del TFUE. El Defensor del Poble està facultat per rebre les reclamacions de qualsevol ciutadà de la Unió o de qualsevol persona física o jurídica no nacional dels Estats membres però que resideixi o tingui el seu domicili social en un Estat de la Unió (paràgraf 1 de l’art. 228 TFUE), relatives a casos de mala administració en l’acció de les institucions, òrgans o organismes de la Unió. No és necessari, d’aquesta manera, tenir la nacionalitat d’un Estat membre per gaudir del dret a presentar una reclamació. El Defensor del Poble també pot actuar per iniciativa pròpia o d’ofici en defensa dels drets i les llibertats dels ciutadans. La reclamació pot presentar-se directament o a través d’un diputat del Parlament i ha de fer-se per escrit. A la carta amb la reclamació consten els fets que donen lloc a la reclamació i la documentació necessària. Aquest dret de reclamació té límits: Tema 22. Vies no jurisdiccionals de tutela dels drets dels particulars a) b) c) 219 no es pot referir mai a qüestions sobre les que hi ha hagut pronunciament judicial o que estiguin sub iudice, això és, a l’espera de pronunciament judicial; ha de presentar-se en el termini màxim de dos anys a partir de la data en què es tingui coneixement dels fets; i s’han d’haver evacuat les gestions administratives pertinents davant els organismes corresponents. Les reclamacions que els particulars residents en la UE poden fer arribar al Defensor del Poble Europeu només poden tractar dels casos de mala administració en l’acció de les institucions o dels òrgans de la Unió, a exclusió del TJUE en l’exercici de les seves funcions jurisdiccionals. S’entén per mala administració les irregularitats administratives, abusos d’autoritat, greuges comparatius, dilacions indegudes, manca d’informació, etc. Més en general, qualsevol manera de funcionament defectuós o irregular de l’administració europea. Rebuda la reclamació, el Defensor del Poble decidirà primer sobre la seva admissibilitat. Si la reclamació és admesa, el Defensor s’esforçarà per trobar una solució a la reclamació amb la institució o òrgan implicat. Si no arriba a cap acord satisfactori, el Defensor elaborarà un projecte de recomanacions que enviarà a la institució o òrgan implicat, que haurà de respondre en tres mesos. A continuació, enviarà un informe al Parlament i a la institució corresponent. Conclòs el procediment, el Defensor informarà la persona demandant del resultat de la seva recerca, del dictamen emès per la institució o òrgan i de les seves pròpies recomanacions. En aquest sentit, el Defensor presenta cada any davant el PE un informe sobre els resultats de totes les seves recerques. Els instruments d’acció que disposa el Defensor del Poble –a l’igual, com veurem, que en el cas del Parlament amb el dret de petició– es basen més en la pressió pública (sobre la institució responsable de la violació) que en la seva capacitat jurídica d’imposar un determinat comportament (de la que no disposa). Convindria dotar el Defensor del Poble Europeu, com succeeix en el cas del Defensor del Poble a Espanya i a altres Estats, d’una capacitat àmplia per interposar recursos davant el TJUE. El 2015 va ser un any especial per aquest òrgan en complir-se el seu 20è aniversari. L’informe anual incloïa dades sobre el període sota escrutini i altra informació agregada. Al llarg dels seus 20 anys de funcionament, el Defensor del Poble Europeu havia tramitat 48840 reclamacions. Durant el 2015 un dels temes sobre els que la Defensora del Poble Europeu va posar més atenció va ser el de la transparència dels òrgans i institucions de la UE. Va dirigir cartes a la Comissió per demanar més transparència en la forma de constituir grups d’experts, va insistir en la necessitat de dotar de més transparència les negociacions de la Comissió amb els EUA pel que fa al TTPI (Tractat d’Associació Transatlàntica pel Comerç i la Inversió); també va celebrar una reunió de defensors del poble dels Estats membres per abordar millores en la transparència de les activitats dels grups de pressió, etc. Sobre la tipologia, l’origen i el seguiment de les reclamacions presentades a la Defensora, la immensa majoria de reclamacions presentades eren contra la Comissió (el 55 %). Els motius més freqüents de reclamació fan referència a la dificultat d’accés a documents o informació de la UE, seguit de les queixes sobre l’elaboració de polítiques públiques europees (per ex., possibles conflictes d’interessos). En el 90 % dels casos, les institucions van seguir les recomanacions efectuades per la Defensora del Poble Europeu. 220 Dret de la Unió Europea 4. PETICIÓ DAVANT EL PARLAMENT EUROPEU L’exercici d’aquest dret està regulat en els arts. 24 i 227 TFUE. Així, segons l’art. 227: «Qualsevol ciutadà de la Unió, així com qualsevol persona física o jurídica que resideixi o tingui el seu domicili social en un Estat membre, tindrà dret a presentar al Parlament Europeu, individualment o associat amb altres ciutadans o persones, una petició sobre un assumpte propi dels àmbits d’actuació de la Unió que l’afecti directament». Els beneficiaris del dret de petició són: Tots els ciutadans europeus (és a dir, nacionals d’un Estat membre); Qualsevol persona física que tingui la seva residència en un Estat membre; i, Qualsevol membre d’una associació, empresa o qualsevol altre tipus d’organització (persona física o jurídica) que tingui el seu domicili social en un Estat membre. L’exercici d’aquest dret es pot fer de manera individual o en associació amb altres ciutadans o persones. La petició dirigida al PE pot contenir una sol·licitud particular, una queixa o bé una observació relativa a l’aplicació del dret de la Unió Europea. També pot contenir una crida al PE perquè adopti una posició davant un assumpte concret. Mitjançat les peticions, el PE té una altra oportunitat de controlar políticament qualsevol actuació dels Estats, o de qualsevol institució, que pugui suposar un menyscapte dels drets dels ciutadans europeus. i) ii) iii) La petició ha de redactar-se en una de les llengües oficials de la UE. La seva tramitació pot fer-se, bé per correu postal, amb el compliment de certes formalitats (nom i cognoms, nacionalitat, domicili de la persona que la presenta o del primer signatari, cas que n’hi hagi més d’un, i signatura), bé per via electrònica (per mitjà d’un formulari en línia). En aquest cas, només fa falta emplenar i enviar el formulari que hi ha disponible al portal del PE. Una vegada fet això, el PE envia justificant de recepció també per via electrònica. L’òrgan competent per tramitar les peticions és la comissió de peticions del PE, que s’encarrega també de formular les recomanacions i les conclusions pertinents. Tota la informació posterior sobre el curs que s’ha donat a la petició es comunica per correu postal a la persona interessada per la comissió de peticions. La comissió de peticions és una de les diferents comissions parlamentàries en què s’integren els parlamentaris europeus. Està formada per quaranta membres i està presidida per un president i quatre vicepresidents. Està assistida per una secretaria permanent que prepara les reunions i té funcions consultives. Es reuneix cada mes, excepte a l’agost, mes en què el PE suspèn les seves activitats. El contingut de la petició pot tractar sobre matèries que siguin responsabilitat de la UE o que siguin d’interès per a la UE i que afectin el peticionari directament. Es poden presentar peticions sobre assumptes relacionats amb els drets dels ciutadans europeus recollits en els tractats; el medi ambient; la protecció al consumidor; la lliure circulació de persones, béns i serveis; el mercat interior; l’ocupació i la política social; el reconeixement de qualificacions professionals; i altres problemes relacionats amb l’aplicació de la legislació de la UE. Tema 22. Vies no jurisdiccionals de tutela dels drets dels particulars 221 Una vegada presentada i estudiada la petició, la comissió de peticions determina la seva admissió o no a tràmit. Si s’admet, la comissió de peticions té diverses opcions, segons estableix el reglament intern del PE: a) demanar a la a la comissió que iniciï una recerca preliminar i que informi si es respecta o s’infringeix la legislació europea; b) transmetre la petició a altres comissions del PE a fi que informin o iniciïn altres accions (com, per exemple, que una comissió tingui en compte la petició en l’àmbit de les seves activitats legislatives); c) en casos excepcionals, pot sotmetre un informe al PE a fi que sigui votat en sessió plenària, o bé fer una visita per recollir informació sobre el terreny; i d) també pot adoptar mesures que consideri adequades per tractar de resoldre el problema. La comissió no pot invalidar les decisions adoptades per les autoritats nacionals dels Estats membres, perquè el PE no és una autoritat judicial i no pot dictar sentències ni revocar decisions dels tribunals. La petició no serà admesa a tràmit en el cas que no es refereixi a l’àmbit d’activitats de la UE i serà declarada improcedent per la comissió de peticions. En aquest supòsit, la petició és arxivada, i la comissió notifica la seva decisió al peticionari. Un exemple d’aquesta situació es produeix quan es presenta una petició relativa a un assumpte que és competència d’un Estat membre. Les peticions dirigides a aquesta comissió s’inscriuen en el registre general per ordre de recepció. En aquesta inscripció es fa constar el nombre de la petició, així com el nom de l’autor o autors de la petició. Posteriorment, són anunciades en el ple del PE. Aquest anunci es fa constar en l’acta de la sessió parlamentària. Les actes del ple del PE es publiquen en el DOUE, de manera que les informacions sobre el nom del peticionari i el número de petició són d’accés públic mitjançant internet. Això s’ha de tenir present per les conseqüències que es deriven en matèria de protecció de dades individuals. Si el peticionari no vol que es faci pública la seva identitat, ho ha de fer constar expressament en la sol·licitud de petició. D’altra banda, El PE també permet l’assistència del peticionari, prèvia sol·licitud, a les reunions de la comissió de peticions. 5. RECAPITULACIÓ Els particulars (ciutadans i empreses), a més de tenir accés a la jurisdicció del TJUE –si bé limitat–, disposen d’altres vies amb la finalitat de defensar els seus drets i interessos dins la Unió. En compensació a aquestes limitacions amb què es troben els particulars al moment d’accedir al TJUE, els tractats també han previst altres vies no jurisdiccionals de protecció dels seus drets: la queixa davant la comissió, l’accés al Defensor del Poble Europeu i el dret de petició davant el Parlament Europeu. La queixa davant la comissió pot ser presentada per qualsevol persona, sense necessitat de seguir cap formalitat prèvia, que vulgui posar en coneixement de la comissió que un Estat membre ha incomplit el dret de la Unió Europea. El Defensor del Poble també està facultat per rebre les reclamacions de qualsevol ciutadà de la Unió o de qualsevol persona física o jurídica que resideixi o 222 Dret de la Unió Europea tingui el seu domicili social en un Estat membre, sobre el mal funcionament de l’administració europea. El dret de petició davant el PE atorga als ciutadans europeus (és a dir, nacionals d’un Estat membre), així com a qualsevol persona física o jurídica que tingui la seva residència o domicili social en un Estat membre, el dret a elevar davant aquesta institució, de manera individual o en associació amb altres ciutadans o persones, qualsevol qüestió d’interès públic o privat. A través de les peticions, el PE té l’oportunitat d’exercir un control polític sobre qualsevol Estat membre, autoritat local o institució. Mitjançant aquests instruments, de naturalesa essencialment política, tant la comissió, com el Defensor del Poble i el PE aconsegueixen exercir pressió sobre les institucions o òrgans responsables de la mala administració, o de la violació del dret de la Unió Europea. La no satisfacció d’aquestes pretensions mitjançant la pressió política pot traduir-se, segons els casos, en l’obertura d’un procediment jurisdiccional davant el TJUE. 6. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Defensor del Poble Europeu, Informe anual 2015. García Soriano, M. V., «La evolución del derecho de petición ante el Parlamento Europeo. Algunas anotaciones sobre la contribución de la Comisión de Peticiones a su modernización en la legislatura (1999-2004)», en Miguel Ángel García (coord.), Constitución y democracia: 25 años de Constitución democrática en España (actas del congreso celebrado en Bilbao los días 19 a 21 de noviembre de 2003), vol. 1, 2005, pàg. 719-732. TEMA 23 MERCAT INTERIOR (I): LLIURE CIRCULACIÓ DE MERCADERIES Emiliano García Coso Sumari: 1. Introducció. 2. Concepte de mercat interior i garantia de la lliure circulació de mercaderies en el dret originari. 2.1. Àmbit material i territorial de la lliure circulació de mercaderies. 2.2. La prohibició de restriccions quantitatives, mesures d’efecte equivalent, aranzels i exaccions d’efecte equivalent. 3. Excepcions a la lliure circulació de mercaderia i les exigències imperatives. 4. Interdependència amb altres disposicions del dret originari. 5. Contribució del dret derivat a la lliure circulació de mercaderies. 6. Recapitulació. 7. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ Al llarg de les primeres lliçons de la present obra heu tingut l’oportunitat d’aprofundir sobre els orígens, els fonaments i les vicissituds que ha hagut de superar el procés d’integració europea i com s’ha estructurat institucionalment i jurídicament. Tots aquests aspectes, en forma d’èxits i de fracassos, han reflectit la tradicional confrontació entre una Unió més intergovernamental o més supranacional. L’element nuclear que ha contribuït gradualment a apostar per la configuració d’una entitat supranacional ha estat la consecució d’un mercat únic o mercat interior i els beneficis que implica per als aproximadament 500 milions de ciutadans (consumidors) i empreses (operadors econòmics) de tots els Estats membres. Les contínues reformes sofertes pels tractats originaris han girat al voltant de la idea de reforçar el mercat interior en el marc d’una integració regional caracteritzada com a unió duanera en els termes de l’art. XXIV del GATT (actual OMC). Entre aquestes reformes, n’hi ha una que va incidir especialment en la consecució d’un autèntic mercat únic. En concret, l’Acta Única Europea (1987) va implicar el compromís per als Estats membres de garantir l’existència d’un mercat únic per l’1 de gener de 1993, obligació que es va traduir en l’eliminació de qualsevol tipus d’obstacle, directe o indirecte, a l’existència del mercat únic o interior en el que els factors de producció circularan lliurement en el marc d’una unió duanera. De llavors ençà, conforme a les dades de l’Eurostat (2007), els beneficis econòmics del compliment d’aquesta obligació s’han traduït en un increment de més del 2,2 % del PIB de la Unió; en un creixement de l’1,4 % de l’ocupació o 2,75 milions de 224 Dret de la Unió Europea nous llocs de treball; en una convergència dels preus de les mercaderies entre els Estats membres que el 2005 es calculava en un 13 % davant el 20 % de diferencial existent el 1991; un increment del 38 % del comerç intracomunitari el 2005 i una reducció dels documents duaners, que ha suposat la reducció de costos i de temps de lliurament de les mercaderies. Efectes que han aconseguit abaratir el preu de les mercaderies i augmentar la varietat de productes disponibles per als consumidors europeus. La consecució progressiva del mercat interior ha convertit la Unió en el primer exportador mundial i en el segon importador en el marc dels corrents comercials internacionals. Les reformes introduïdes pel Tractat de Lisboa (2009) van reiterar l’aposta per l’establiment i la garantia del mercat interior i per les llibertats que aquest implica, especialment, la lliure circulació de mercaderies (d’ara endavant LCM). En conseqüència, cal que analitzem com es regula en el dret originari i en el dret derivat l’obligació de garantir el mercat interior, mitjançant el gaudi de l’LCM, i la contribució que ha realitzat la jurisprudència del Tribunal de Justícia de la UE en l’àmbit de l’LCM. 2. CONCEPTE DE MERCAT INTERIOR I GARANTIA DE LA LLIURE CIRCULACIÓ DE MERCADERIES EN EL DRET ORIGINARI La idea de mercat interior inspira el conjunt de l’acció de la UE. La seva importància justifica que entre els objectius de la Unió es trobi l’establiment d’un mercat interior (art. 3.3. TUE). Encara que hagués estat més coherent amb la seva rellevància considerar-lo entre les matèries considerades competències exclusives de la Unió, en el marc de repartiment de competències entre els Estats membres i la Unió el mercat interior es considera una competència compartida (art. 4.2.a) TFUE). Una definició precisa de què és el mercat interior ens l’ofereix el propi art. 26.2 TFUE en establir que: «el mercat interior implica un espai sense fronteres interiors, en el que la lliure circulació de mercaderies, persones, serveis i capitals estarà garantida...». Com pots veure, el mercat interior implica la lliure circulació de tots els factors de producció. Entre ells, la garantia de la lliure circulació de mercaderies en un espai sense fronteres interiors. Així, pel que fa a les mercaderies el mercat interior tindria una dimensió externa i una dimensió interna. La dimensió externa s’ha traduït històricament en la creació d’una unió duanera (art. 28 TFUE) que implica: a) la prohibició per als Estats membres d’aplicar drets de duana a la importació i l’exportació, així com exaccions d’efecte equivalent (d’ara endavant EEE), a les mercaderies de la Unió i, b) pel que fa a tercers Estats, assegurar la protecció d’aquestes mercaderies davant la competència exterior dels productes de tercers països mitjançant l’establiment des de l’1 de juliol de 1968 d’un aranzel duaner comú (arts. 30-33 TFUE). El desenvolupament de la protecció exterior del mercat europeu i dels seus productes se situa en el context de la Política Comercial Comuna de la Unió (arts. 206 i 207 TFUE). Tema 23. Mercat interior (I): Lliure circulació de mercaderies 225 Per la seva part, la dimensió interna suposa l’eliminació de qualsevol tipus d’obstacle o trava a la lliure circulació de les mercaderies de la Unió i dels productes en lliure pràctica. Precisament, ens centrarem en l’anàlisi de la dimensió interna de l’LCM. Aquesta anàlisi implica examinar el contingut material i l’abast territorial del marc regulador de l’LCM (arts. 34-36 TFUE). Aquestes disposicions només seran aplicables si no existeix una completa harmonització normativa –via directives o reglaments de la Unió– sobre la lliure circulació del producte o la mercaderia afectada per un obstacle o trava i sempre que es tracti d’una operació comercial entre Estats membres o transfronterera. Les situacions d’intercanvi de mercaderies purament nacionals queden, per tant, excloses de l’aplicació dels arts. 34 a 36 TFUE. L’art. 34 TFUE prohibeix als Estats membres l’establiment de restriccions quantitatives i de mesures d’efecte equivalents a la importació de mercaderies intracomunitàries. L’art. 35 TFUE estableix la mateixa prohibició però per a l’exportació de mercaderies entre els Estats membres. Ambdues prohibicions poden ser derogades sempre que els Estats membres invoquin qualsevol dels motius taxats en l’art. 36 TFUE. Els destinataris d’aquestes prohibicions són els Estats membres –en sentit ampli, cosa que inclou no només qualsevol organisme públic sinó també empreses el control de les quals sigui estatal– i el TJUE ha reconegut tant en l’art. 3460, com en l’art. 3561, efecte directe vertical. Així, els afectats –persones físiques o jurídiques– per un obstacle o trava a la importació o l’exportació d’una mercaderia poden invocar-los en les jurisdiccions nacionals contra qualsevol normativa estatal, autonòmica o local, o pràctica o omissió administrativa que suposi un obstacle o trava. 2.1. Àmbit material i territorial de la lliure circulació de mercaderies La primera qüestió a dilucidar és definir què cal entendre per mercaderia i per producte en lliure pràctica protegit per l’LCM i quin és l’espai territorial en què han de respectar-se les obligacions imposades per l’LCM. La definició de tots dos conceptes s’ha realitzat via jurisprudencial i normativa. Així, la definició del concepte de mercaderia ha estat precisada per la jurisprudència del TJUE. S’entén que inclou «els productes valorables econòmicament i susceptibles, mentre que tals, de ser objecte de transaccions comercials»62. Definició que abastaria béns com per exemple l’obra videogràfica, les obres d’art, o les monedes de col·lecció i, fins i tot, els residus tòxics, així com l’electricitat i el gas natural63. També han estat considerats com a «mercaderies» els productes farmacèutics. En canvi, no han estat considerades com a «mercaderies» a l’efecte d’aquesta llibertat, els bitllets de curs legal, les armes, les municions i els explosius (subjectes al que es disposa en els arts. 346 i 347 TFUE), o els productes agrícoles que, en aquest últim cas, es troben 60 Assumpte 74/76, Iannelli c. Meroni, Rec. 1977, pàg. 557. 61 Assumpte 83/78, Pigs Marketing Board c. Redmon, Rec. 1978, pàg. 2347. 62 STJCE, de 10 de desembre de 1968, as. 7/68, Obres d’art italianes. Rec. 1968, pàg. 625-626. 63 Assumptes C-393/92, Almelo. Rec-I. 1994, pàg. 1477 i C-159/94, Comissió c. França, Rec-I. 1997, pàg. 5815. 226 Dret de la Unió Europea sotmesos a un règim jurídic especial dins la Política Agrària Comuna (PAC) (arts. 38 a 44 TFUE) i no al règim de l’LCM. La mercaderia així definida requereix tenir un origen europeu, això és, produïda o fabricada al territori dels Estats membres de la Unió o que es tracti d’una mercaderia en lliure pràctica. Per raó del seu origen, els productes que es beneficien del mercat interior i, per tant, de l’LCM són els productes originaris de la Unió i els productes procedents de tercers països que es trobin en despatx a lliure pràctica dins el territori de la UE (art. 29 TFUE). Els productes originaris dels Estats membres són mercaderies produïdes íntegrament dins el territori dels Estats membres o que han estat objecte d’una transformació substancial dins el territori dels Estats membres per ser considerats com a beneficiaris de l’LCM. Els productes de tercers països en lliure pràctica (art. 29 TFUE) són aquelles mercaderies que han complert totes les formalitats per la seva importació dins l’espai de la Unió i ja s’han percebut en el punt d’entrada al mercat comunitari els drets duaners o qualsevol exacció d’efecte equivalent (EEE) exigible, sempre que no s’haguessin beneficiat d’una devolució total o parcial dels mateixos. En conseqüència, les mercaderies de la Unió i els productes en lliure pràctica gaudiran de la lliure circulació en tot el territori europeu que integra la UE i en aquells territoris en què un Estat membre assumeixi les seves relacions exteriors. La qüestió que resulta d’aquest àmbit territorial d’aplicació és si en els països i territoris d’ultramar, així com en certs territoris, serien aplicables les obligacions que imposa l’LCM. Per resoldre la qüestió hem de tenir en compte el que es disposa en l’art. 349 i en l’art. 355 TFUE. De la lectura d’ambdues disposicions es dedueix que les obligacions imposades pel marc regulador de l’LCM s’aplicaran en determinats territoris, encara que subjectes a particularitats: illes Canàries, illes Açores i Madeira, illes Aland, illes del Canal, illa de Man, Guinea francesa, Guadalupe, Martinica i Reunió i quedarien exclosos la resta de territoris (inclosos, entre altres, Andorra, Mònaco, San Marino, Ceuta i Melilla, Gibraltar)64. Una vegada acotats els àmbits materials i territorials de l’LCM hem de procedir a analitzar l’abast de les obligacions que imposen els arts. 34 i 35 TFUE tant a la importació com a l’exportació de les mercaderies entre Estats membres. Obligacions clarament inspirades en el principi de no discriminació per raó de nacionalitat de l’art. 18 TFUE i en el principi de reconeixement mutu de construcció jurisprudencial en l’assumpte Cassis de Dijon. L’aplicació pràctica d’aquest principi implica que es presumeix que tot producte fabricat o comercialitzat legalment en un Estat membre s’ha de poder exportar sense restriccions ni obstacles a qualsevol altre Estat membre. 2.2. La prohibició de restriccions quantitatives, mesures d’efecte equivalent, aranzels i exaccions d’efecte equivalent Les restriccions quantitatives van ser eliminades del comerç intracomunitari definitivament el 1969, sense que això plantegés problemes jurídics de relleu. Per restricció . 64 STJCE, de 23 de setembre de 2003, assumpte C-30/01, Comissió c. Regne Unit. Tema 23. Mercat interior (I): Lliure circulació de mercaderies 227 quantitativa s’entén tota disposició interna o pràctica administrativa d’un Estat que prohibeix o limita, totalment o parcialment, quantitativament el volum de transaccions comercials amb altres Estats membres. Inclou totes aquelles regulacions que estableixen contingents a la importació o l’exportació de productes, a més d’aquelles que supediten la realització d’una operació comercial a l’obtenció d’una autorització administrativa prèvia. Per contra, la noció de mesura d’efecte equivalent (MEE) ha estat objecte d’elaboració per part del TJUE, sustentada en els assumptes Dassonville de 197465 i Cassis de Dijon de 197866, en el marc de la importació de productes, encara que per analogia no pot descartar-se la seva aplicació a un supòsit d’exportació. En tots dos assumptes, el TJUE considera com MEE qualsevol tipus d’obstacle al lliure comerç. Segons la jurisprudència del TJUE, una MEE és: «qualsevol reglamentació comercial dels Estats membres susceptible d’obstaculitzar, directament o indirectament, realment o potencialment el comerç intracomunitari». Aquesta jurisprudència s’ha vist complementada amb altres decisions posteriors67 en un intent d’ampliar l’abast de la noció de MEE. Així, la noció més àmplia de MEE no només comprèn obstacles a la importació i, si escau, a l’exportació, derivats de reglamentacions comercials o tècniques, sinó també imposicions o obligacions que els Estats membres apliquen als productes nacionals en les mateixes condicions que als productes importats però l’efecte de les quals, en la pràctica, és crear un desavantatge competitiu o es tradueixen en què la càrrega de la prova del compliment d’aquestes condicions suposa un element més onerós per a la mercaderia importada, circumstància que incideix negativament en la venda o en la comercialització del producte importat respecte del producte nacional amb el que competeix. Precisament, l’àmplia definició retinguda pel TJUE va portar al fet que en els últims 25 anys es dupliquessin els litigis davant qualsevol mesura nacional que pogués tenir cabuda en la definició de MEE. Aquesta situació ve a ser matisada pel TJUE. Així, el TJUE en l’assumpte Keck de 199368 ha introduït un límit important a l’amplitud de la definició de MEE prohibida per l’art. 34 TFUE. En concret, el tribunal considera que determinades exigències o requisits nacionals vinculats a les condicions o les modalitats de venda («selling arrangements») del producte o mercaderia i no al producte en si mateix o al seu origen, no poden ser considerades per definició com MEE i, per tant, contràries a l’art. 34 TFUE. A l’empara de la jurisprudència Keck, el TJUE en diferents decisions69 ha considerat compatibles amb l’art. 34 TFUE els requisits de venda o de comercialització 65 STJCE d’11 de juliol de 1974, as. 8/74, Dassonville. Rec. 1974, pàg. 837, fj. 5. 66 STJCE, de 20 de febrer de 1979, assumpte 120/78, Rewe-Zentral AG (Cassis de Dijon), Rec. 1979, pàg. 649. 67 Assumpte C-110/05, Comissió c. Itàlia, 2009, pàg. 35, no publicada. 68 Assumptes C-267/91 i C-268/91, Keck, Rec. 1993, I-6097, punts 14, 15, 16. 69 Assumpte C-412/93, Lecler-Siplec, Rec. 1995, I-179, punt 22. Assumpte C-6/98, ARD, Rec. 1999, I-7599, punt 46. Assumpte C-69 i C 258/93, Punto casa, Rec. 1994, I-2355. Assumpte C-391/92, 228 Dret de la Unió Europea imposats a una mercaderia importada d’un altre Estat membre que estiguin vinculats a les condicions o mètodes de màrqueting; les mesures nacionals referides al moment o al temps de venda dels productes; les exigències respecte al lloc de venda o la persona habilitada per vendre un determinat producte; les mesures dirigides a un control dels preus de venda i; les mesures relatives a l’etiquetatge o l’empaquetat del producte importat. Quelcom similar ocorre amb les restriccions d’ús de determinats productes importats que, si bé no impedeixen la seva venda i comercialització, sí que limiten els seus possibles usos, la qual cosa pot fer-los menys atractius per al consumidor. El TJUE ha assenyalat que certes exigències referides al propòsit o al mètode per a un ús particular d’una determinada mercaderia, o els requisits de context o de temps per al seu ús o l’extensió o classe d’ús de la mercaderia no entrarien a priori dins l’àmbit prohibit de l’art. 34 TFUE. Situació que, no obstant això, no exclou que, en funció de les circumstàncies del cas, aquests condicionants de l’ús d’una determinada mercaderia puguin ser declarats com MEE pel TJUE. Al marge d’aquesta via jurisprudencial limitativa de la definició de MEE, la qüestió que se’ns planteja ara és si és possible establir un llistat de pràctiques estatals considerades MEE. Una anàlisi detallada de la jurisprudència ens permet establir una llista no tancada de mesures nacionals que el seu objectiu, directe o indirecte, actual o potencial, és obstaculitzar, travar, impedir o situar en una situació competitiva desfavorable les mercaderies importades davant les nacionals o, si escau, les exportades, la qual cosa desencadena la seva consideració de MEE prohibida per l’art. 34 i, si es tracta d’exportació70, per l’art. 35 TFUE. Entre les mesures considerades com MEE es troben les següents: a) Normes nacionals destinades a regular alguna de les fases de la importació, com llicències a la importació, inspeccions i controls71. L’obligació d’obtenir una llicència d’importació prèvia, fins i tot si s’atorga automàticament, és una clara infracció de l’art. 34, ja que el procés pot suposar retards o costos afegits. Les inspeccions o els controls a la importació o a l’exportació, siguin veterinaris, sanitaris, fitosanitaris i de qualsevol altra mena, poden suposar també retards i increments dels costos i, per tant, constituir-se en una MEE. A més, pot implicar també la vulneració del principi de reconeixement mutu establert per la jurisprudència Cassis de Dijon. Comissió c. Grècia, Rec. 1995, I-1621. Assumpte C-63/94, Belgapom, Rec. 1995, I-2467. Assumpte C-159/00, Sapod Audic and Eco-Emballages, Rec. 2002, I-5301, punt 71. 70 Assumpte C-12/02, Marco Grilli, Rec. 2003, I-11585, punt 41. En l’assumpte Groenveld el TJUE estableix que l’article 35 (antic 29) «...es dirigeix a les mesures nacionals que tenen per objecte o efecte restringir l’exportació mitjançant l’establiment de diferències entre el comerç intern d’un Estat membre i el comerç dirigit a l’exportació de manera que proporcionin un avantatge particular per als productes destinats al mercat o productes domèstics... a costa de la producció o del comerç d’un altre Estat membre». 71 Assumpte C-54/05, Comissió c. Finlàndia, Rec. 2007, I-2473, punt 31. Assumpte 4/75, Rewe Zentralfinanz c. Landwirschftskammer, Rec. 1975, pàg. 843. Tema 23. Mercat interior (I): Lliure circulació de mercaderies b) c) d) e) 229 Imposar obligacions de disposar d’una representació72, en forma d’agent, filial, sucursal o muntar instal·lacions d’emmagatzematge en l’Estat de destinació de la mercaderia o limitar totalment o parcialment l’emmagatzematge poden ser constitutius d’una violació de l’art. 34 TFUE si es té en compte que implica assumir uns costos no previstos inicialment. L’establiment de normes nacionals de control de preus73 (mínim, màxim, congelació, limitació de beneficis), i la prohibició de reemborsament de productes mèdics adquirits en un altre Estat poden ser contraris a l’art. 34 encara que siguin aplicables per igual als productes nacionals i als importats si l’efecte que produeixen en la pràctica és dificultar, obstaculitzar, dificultar o travar els productes importats. No obstant això, després de la jurisprudència Keck sembla que l’existència de normes nacionals de control de preus pot considerar-se com a requisit de venda («selling arrangements») sempre que la mesura afecti de la mateixa manera i s’apliqui per igual a tots els operadors en el mercat, de fet i de dret74. Mesures nacionals prohibint certs productes o substàncies75, mesures exigint requisits previs d’aprovació administrativa basades en consideracions reguladores, tècniques o de seguretat76, submissió a procediments nacionals d’autorització77 poden ser considerats com MEE sempre que els Estats que les invoquin no demostrin que no existeixen mesures menys restrictives o menys desproporcionades per aconseguir la fi per la que es van establir, com pot ser salvaguardar l’interès general o algunes de les excepcions previstes en l’art. 36 TFUE que s’analitzen més endavant. Normes tècniques imposant requisits relatius a la presentació de la mercaderia78 però directament vinculats al producte en si mateix (pes, composició, presentació, forma, grandària, etiquetatge, etc.) i que el seu compliment suposaria canviar en l’Estat d’origen la manera de producció de la mercaderia per adaptar-se a les normes de l’Estat de destinació. El règim normatiu de la lliure circulació de mercaderies ha suposat també, com s’ha dit, l’eliminació dels drets de duana d’importació o d’exportació (els «aranzels») o de qualsevol «exacció d’efecte equivalent» en disposar d’un aranzel entre els Estats membres, inclusivament els drets de duana de caràcter fiscal (arts. 28 i 30 TFUE). Els 72 Assumpte C 155/82, Comissió c. Bèlgica, Rec. 1983, pàg. 531, punts 7, 12, 15. 73 Assumpte C 231/83, Cullet, Rec. 1985, pàg. 305. Assumpte C-302/00, Comissió c. França, Rec. 2002, I-2055. Assumpte 88-90/75, SADAM, Rec. 1976, pàg. 323. Assumpte C-70/95, Sodemare i altres, Rec. 1997, I-3395. 74 Assumpte C-63/94, Belgapom, Rec. 1995, I-2467. 75 Assumpte 192/01, Comissió c. Dinamarca (Vitamines Daneses), Rec. 2003, I-9693. Assumpte C-24/00, Comissió c. França, Rec. 2004, I-1277, punt 75. 76 Assumpte C-423/03, Comissió c. Portugal, Rec. 2005, I-9665. 77 Assumpte C-390/99, Canal Satélite Digital, Rec. 2002, I-607. 78 Assumpte C-416/00, Morellato, Rec. 2003, I-9343, punts 29 i 30. 230 Dret de la Unió Europea aranzels són tributs que s’apliquen a un producte pel fet de creuar una frontera per a la importació o l’exportació, i estan abolits en el comerç entre Estats membres. Les exaccions d’efecte equivalent (EEE) són altres formes de gravar béns per raó de la seva importació/exportació. Les EEE són un obstacle equivalent a l’aplicació o la repercussió a la mercaderia importada d’un aranzel duaner només pel fet de creuar la frontera d’un Estat membre o en un moment posterior. Les EEE són definides pel TJUE com: «[...] una càrrega pecuniària imposada unilateralment per un Estat en el moment de la importació o posteriorment que, afectant una mercaderia importada d’un Estat membre i excloent la seva aplicació al producte nacional similar, té la mateixa incidència sobre la lliure circulació de mercaderies que un dret duaner»79. i) ii) iii) iv) i) ii) iii) Atès aquest raonament, els elements definitoris d’una EEE són els següents: ha de tractar-se d’una càrrega pecuniària, és a dir, l’EEE és sempre una quantitat de diners; la càrrega pecuniària s’imposa de forma unilateral per l’Estat, és a dir, per qualsevol de les seves autoritats públiques (centrals, regionals o municipals); ha de percebre’s per raó del pas per la frontera. No és necessari que la càrrega es faci efectiva en el moment material del creuament de la mercaderia per la frontera. És suficient que l’obligació pecuniària neixi per raó de la importació o l’exportació del bé i que la càrrega no s’apliqui a mercaderies nacionals similars; és irrellevant la finalitat o la destinació de l’exacció. N’hi ha prou que l’efecte final sigui la restricció del comerç dins la Unió. No és necessari, per tant, que l’efecte final sigui la protecció de productes nacionals. N’hi ha prou que l’EEE restringeixi el comerç entre els Estats membres de la UE. No es consideren EEE: les càrregues pecuniàries que suposen la remuneració d’un servei prestat, de caràcter facultatiu, que suposi un benefici concret i individualitzat per a l’importador, i proporcional al servei prestat; les exaccions autoritzades o establertes per les normes europees. Com per exemple, càrregues derivades de la realització de controls exigits per les autoritats de la UE (p. ex., la realització de controls fitosanitaris o veterinaris); tampoc no són EEE les càrregues pecuniàries que formen part d’un sistema general de tributació interna aplicable sistemàticament, segons els mateixos criteris, als productes nacionals i als productes importats o exportats. 3. EXCEPCIONS A LA LLIURE CIRCULACIÓ DE MERCADERIA I LES EXIGÈNCIES IMPERATIVES L’LCM no és absoluta. L’art. 36 TFUE estableix els motius –ordre públic, moralitat i seguretat pública, protecció de la salut i vida de persones i animals i preservació 79 Assumptes 2 i 3/69, Diamantarbeiders, Rec. 1969, pàg. 211, punt 18. Tema 23. Mercat interior (I): Lliure circulació de mercaderies 231 de vegetals, protecció del patrimoni artístic, històric o arqueològic nacional i protecció de la propietat industrial i comercial– que poden ser invocats pels Estats membres per impedir justificadament l’LCM. La jurisprudència del TJUE s’ha encarregat d’orientar la utilització d’aquestes excepcions. L’excepció més invocada és la relativa a la protecció de la salut i de la vida de persones, animals i preservació de vegetals. La raó es deu al fet que els Estats membres determinen el nivell de protecció i per a això s’han aferrat al principi de precaució admès pel TJUE. Aquest principi implica que els Estats podran restringir el comerç si existeix «incertesa científica» sobre si un determinat producte pot o no ser perjudicial (assumpte C-24/00, Comissió c. França, Rec. 2004, I-1277, punt 53). El TJUE també ha analitzat i ha admès restriccions basades en moralitat pública a productes de naturalesa obscena, indecents o a l’empara de la protecció de menors per l’ús de DVD (assumpte C-244/06, Dynamick Medien Vertriebs c. Avides Media, Rec. 2008, I-505). En el cas de l’excepció de seguretat pública s’han admès consideracions de seguretat interna i externa per limitar el comerç de béns sensibles o de doble ús –militar i civil– (assumpte C-367/89, Procediment penal contra Aimé Richardt i els accessoris científics SNC, Rec. 1991, I-4621). En absència d’harmonització els Estats membres disposen d’un ampli marge de discrecionalitat –que s’ha encarregat de controlar el TJUE– a l’hora de definir el contingut de cadascuna d’aquestes excepcions. No obstant això, s’ha de tenir en compte que aquests motius només es poden invocar quan no existeixi harmonització europea sobre la mercaderia o producte contra el que s’al·leguen tals motius, ja que en aquest últim cas caldrà atendre les excepcions previstes en la normativa d’harmonització. En el cas de producte o mercaderia harmonitzat via normativa europea –directives–, no es pot deixar de fer referència a la possibilitat per als Estats d’invocar les clàusules de salvaguarda previstes en els apartats 3 a 10 de l’art. 114 TFUE que els habilita per mantenir mesures nacionals encara que han de notificar-les i ser autoritzades per la Comissió en un termini de sis mesos. Els motius avaluats en l’art. 36 TFUE no exclouen la possibilitat dels Estats membres d’invocar les denominades exigències imperatives o de protecció de l’interès general. Una vegada més, la jurisprudència del TJUE ha admès l’existència de causes diferents a les enumerades en l’art. 36 TFUE que poden justificar no només una limitació a l’LCM sinó també al conjunt de l’aplicació del tractat, tal com es reflecteix en els arts. 11, 12 i 13 TFUE. Entre aquestes causes destaquen: i) la protecció del medi ambient; ii) la protecció del consumidor; i iii) la protecció del benestar dels animals. Amb un caràcter més aleatori, el TJUE també ha reconegut com a exigències que justifiquen una limitació de l’LCM, en funció de les circumstàncies del cas, la millora de les condicions de treball; la protecció de la cultura; el manteniment de la pluralitat dels mitjans de comunicació; la garantia de l’estabilitat financera del sistema de seguretat social; la seguretat de circulació; i la lluita contra la delinqüència. El fet de constituir una restricció legal o derogació a l’LCM ha determinat que la interpretació dels motius i exigències imperatives pel TJUE s’hagi caracteritzat per ser tan restrictiva com es pugui per als Estats membres. 232 Dret de la Unió Europea Com s’extreu de la jurisprudència, els motius, previstos en l’art. 36 TFUE, i les exigències de protecció de determinats interessos generals: i) no poden ser invocats davant de mercaderies importades o exportades per consideraciones o interessos econòmics, ja siguin aquests explícits o implícits; ii) no poden donar lloc a situacions discriminatòries o arbitràries; iii) els Estats han de realitzar un test de proporcionalitat en virtut de com han d’adoptar la mesura menys restrictiva possible per respectar el principi de proporcionalitat; i iv) l’Estat que al·lega el motiu de derogació de l’LCM ha de provar que està justificat objectivament, la qual cosa es tradueix en què la càrrega de la prova recau sobre l’Estat que l’al·lega. 4. INTERDEPENDÈNCIA AMB ALTRES DISPOSICIONS DEL DRET ORIGINARI L’LCM pot veure’s afectada per situacions en què també poden veure’s afectades altres normes de dret originari. Un clar supòsit de concurrència de diverses normes originàries es dóna en relació amb supòsits en què estan presents altres llibertats del mercat interior com la lliure circulació de treballadors (arts. 45 a 48 TFUE), la llibertat d’establiment i la lliure prestació de serveis (arts. 49 a 62 TFUE). En aquestes hipòtesis, el TJUE ha considerat les restriccions que afectaven les mercaderies com una trava o impediment a les altres llibertats i no a l’LCM. Així, ha estat respecte a l’exigència d’un impost per al vehicle desplaçat per un treballador a un altre Estat membre, o els requisits imposats als terminals de certs operadors de telecomunicació per emetre des d’un altre Estat membre. Però res no impedeix analitzar la restricció només veient l’LCM. Un altre àmbit en el que l’LCM pot veure limitats els seus efectes és davant l’existència de monopolis comercials. Aquesta eventual tensió es produeix perquè l’art. 37 TFUE només imposa als Estats membres l’obligació d’«adequar» els monopolis comercials –independentment de la forma que tinguin– perquè no es produeixin discriminacions respecte de les condicions de proveïment i de mercat. Per tant, es pot dir que l’art. 37 és una lex specialis davant l’art. 34 TFUE80. En la pràctica suposa que quan una mercaderia es vegi afectada per l’existència d’un monopoli nacional primer caldrà analitzar l’eventual restricció discriminatòria a l’empara de l’art. 37 TFUE. Només si la mesura nacional no és discriminatòria serà quan caldrà analitzar-la tenint en compte els arts. 34 i 35 TFUE per determinar si és una MEE contrària a l’LCM. L’art. 110 TFUE, relatiu a la prohibició de discriminacions fiscals directes o indirectes als productes d’altres Estats membres, és una altra disposició amb naturalesa de lex specialis davant els arts. 34 i 35 TFUE. En la pràctica suposa que els casos 80 Assumpte C-159/94, Comissió c. França, Rec. 1997, I-5815, punt 41. Assumpte C-158/94, Comissió c. Itàlia, Rec. 1997, I-5789, punt 33. Tema 23. Mercat interior (I): Lliure circulació de mercaderies 233 d’imposicions fiscals o taxes aplicats a productes d’altres Estats membres hauran de ser examinats a l’empara de l’art. 110 TFUE ja que no entren dins l’àmbit d’aplicació dels arts. 34 i 35 TFUE. Finalment, l’LCM està directament vinculada amb l’art. 114 TFUE en tant que estipula l’aproximació de legislacions per a l’establiment i la consecució del mercat interior. Precisament, aquesta disposició ha anat permetent el desenvolupament de tot un entramat de normes de dret derivat dirigides a millorar el funcionament del mercat interior i, per tant, l’LCM. 5. CONTRIBUCIÓ DEL DRET DERIVAT A LA LLIURE CIRCULACIÓ DE MERCADERIES En absència d’harmonització europea de les legislacions tècniques sobre productes, els Estats tenien llibertat per legislar sobre aquestes matèries. El resultat de la falta d’harmonització era l’existència d’una gran varietat de legislacions que dificultaven la venda de productes intracomunitaris. Per això, des de la dècada dels seixanta la Unió va dur a terme una profunda harmonització de les legislacions nacionals en un nombre considerable de sectors. La tasca va ser complicada i no eximeix de crítica per la vis expansiva de la normativa comunitària malgrat haver de ser aprovada per unanimitat en el Consell. Aquesta harmonització es va racionalitzar a partir de 1985, mitjançant l’adopció de les anomenades directives de «nou enfocament»; i les directives d’«enfocament global». a) Les directives de «nou enfocament» es van començar a adoptar, per majoria qualificada, a partir de la Resolució del Consell de 7 de maig de 1985, «relativa a una nova aproximació en matèria d’harmonització i de normalització»81. El nou enfocament es va basar en els següents principis: i) l’harmonització legislativa es limita als requisits essencials que han de complir els productes comercialitzats al mercat comunitari per poder circular lliurement dins la Comunitat; ii) les especificacions tècniques dels productes que compleixen els requisits essencials establerts en les directives es fixaran en normes harmonitzades; iii) l’aplicació de normes harmonitzades i d’altres tipus continuarà sent voluntària i el fabricant sempre podrà aplicar altres especificacions tècniques per complir els requisits; i iv) els productes fabricats en compliment de les normes harmonitzades gaudeixen de la presumpció de conformitat amb els requisits essencials corresponents. b) Les directives d’«enfocament global» van ser conseqüència de l’aplicació del sistema de «nou enfocament», que requeria també l’establiment de les condicions per dur a terme una avaluació fiable sobre la conformitat o no dels productes a les exigències bàsiques de les directives que els regulen. 81 DO C 136/1, de 4-6-1985. 234 Dret de la Unió Europea Per aquest motiu, el 21 de desembre de 1989 el Consell va adoptar la Resolució «relativa a un plantejament global en matèria d’avaluació de la conformitat»82. D’aquesta manera, les noves directives d’enfocament global unifiquen els procediments d’avaluació de la conformitat dels productes amb els requeriments mínims especificats en les directives. La legislació europea regula també la utilització dels procediments per dur a terme aquesta avaluació, designa els organismes que realitzen aquests procediments i ha establert també l’ús de la marca UE. La marca UE –abans marca CE– s’entén que si ara apareix sobre un producte indica que ha estat dissenyat i produït d’acord amb els requisits essencials de totes les directives aplicables i que el producte ha estat objecte d’un procediment d’avaluació de la conformitat. D’aquesta manera, els Estats membres no poden prohibir, restringir o impedir la comercialització d’un producte amb aquesta marca, tret que les disposicions relatives a la marca s’hagin aplicat de manera incorrecta. A manera de clàusula de tancament del sistema, la Directiva 98/34, de 22 de juny de 199883, obliga els Estats membres a notificar a la Comissió europea els seus projectes de reglamentacions i normes tècniques sobre productes, amb la finalitat que aquesta pugui controlar que aquests projectes no continguin elements que puguin obstaculitzar l’LCM. Aquest conjunt de directives s’ha vist completat per reglaments84, sent el més important el Reglament 764/200885, que ve a elevar a rang reglamentari el principi de reconeixement mutu. En virtut d’aquest Reglament s’estableixen els drets i les obligacions de les autoritats nacionals i de les empreses quan un Estat membre denega el reconeixement mutu i impedeix l’accés al seu mercat d’un producte legalment comercialitzat en un altre Estat membre. El Reglament clarament estipula que la càrrega de la prova recau sobre l’autoritat nacional que impedeix l’accés al mercat, i estipula que ha de notificar per escrit les causes tècniques o científiques que justificarien la denegació. Finalment, el Reglament fixa l’obligació per als Estats membres de crear Punts de Contacte Nacional que hauran d’informar sobre les normes tècniques dels productes i com adapten el principi de reconeixement mutu. 6. RECAPITULACIÓ L’LCM és una de les llibertats fonamentals que caracteritzen el mercat interior o espai sense fronteres interiors. L’establiment i el funcionament del mercat interior deu 82 DO C 10/1, de 16-1-1990. 83 DO L 204/37, de 21-7-1998. 84 Reglament 2678/98, de 7 de desembre de 1998, sobre el funcionament del mercat interior en relació amb l’LCM. L’article 1 defineix què és un obstacle i quan són greus i perjudicials. DO L 337/8, 12-12-1998. 85 Reglament 764/2008, de 9 de juliol de 2008, pel que s’estableixen procediments relatius a l’aplicació de determinades normes tècniques nacionals als productes comercialitzats legalment en un altre Estat membre. DO L 218/21, 13-8-2008. Tema 23. Mercat interior (I): Lliure circulació de mercaderies 235 part del seu grau actual de funcionament al compliment de les obligacions previstes per garantir l’LCM. Entre aquestes obligacions destaca que les mercaderies comunitàries i els productes en lliure pràctica no poden ser objecte de restriccions quantitatives, ni de mesures d’efecte equivalent ni d’exaccions d’efecte equivalent a un aranzel duaner. Aquestes obligacions admeten excepcions o derogacions que es troben recollides en l’art. 36 TFUE. El seu abast ha estat delimitat pel TJUE. De fet, la labor de la jurisprudència del TJUE ha estat i és fonamental per una garantia plena de l’LCM. El veritable gaudi d’aquesta llibertat passa necessàriament per retenir els criteris fixats pel TJUE, que no sempre han estat ben entesos, com va ocórrer amb el cas Keck que ha obert la porta a una sèrie de limitacions a l’LCM que se sumen a les ja previstes legalment i a les creades via jurisprudencial i basades en la protecció d’interessos generals. Les dades econòmiques evidencien el gran èxit que ha suposat la creació del mercat interior i, especialment, la contribució que ha suposat l’aplicació de les obligacions recollides en els arts. 28 a 37 TFUE relatives a la lliure circulació de mercaderies. 7. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Barnard, C., The substantive law of the EU: the four freedoms, 2010, 3a edició, Oxford University Press, p. 752. Ezquerra Ubero, J. J., La jurisprudencia del «Cassis-Keck» y la libre circulación de mercancías, 2006, Marcial Pons, p. 413. González Vaqué, L., «Reglamento núm. 764/2008: un instrumento para agilizar la aplicación del principio del reconocimiento mutuo por lo que se refiere a la libre circulación de mercancías», Derecho de los Negocios, núm. 222/2009. González Vaqué, L., «De Roma a Niza: medio siglo de libre circulación de mercancías en la Comunidad Europea», Unión Europea Aranzadi, vol. 34, núm. 3 (2007), pàg. 5-14. Pérez de las Heras, B., El Mercado Interior Europeo: las libertades económicas comunitarias: mercancías, personas, servicios y capitales, Universidad de Deusto, 2008, p. 218. TEMA 24 MERCAT INTERIOR (II): LLIURE CIRCULACIÓ DE TREBALLADORS Víctor Luis Gutiérrez Castillo i Víctor M. Sánchez Sumari: 1. Introducció. 2. Concepte. 3. Àmbit d’aplicació personal. 4. Àmbit d’aplicació material. 5. Contingut. 6. Excepcions i limitacions. 6.1. Ocupació en l’Administració pública i altres excepcions. 6.2. Ordre públic, seguretat pública i salut pública. 7. Ocupació i Seguretat Social dels treballadors migrants. 7.1. Mecanismes comunitaris d’ocupació. 7.2. Mesures relatives a la Seguretat Social. 8. Recapitulació. 9. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ La lliure circulació de treballadors (LCT) forma part integrant de la lliure circulació de persones (Títol IV TFUE) i ha sofert importants canvis des del seu origen, lligats a diferents fenòmens. Tant la CEE, com l’extinta CECA i la CEEA, es decantaven inicialment per la concepció de la lliure circulació de persones, nacionals d’Estats membres de les Comunitats Europees, directament vinculada a la realització d’activitats econòmiques. La incorporació, a través de l’AUE, de l’actual art. 26 TFUE, va suposar un pas endavant en l’objectiu de garantir la lliure circulació de nacionals comunitaris, més enllà de la realització d’activitats econòmiques. Poc després, en el TUE quedaria plasmat aquest canvi d’orientació amb la inclusió del dret a la lliure circulació i residència com a dret pertanyent als ciutadans europeus. Dins la UE, l’impuls progressiu de l’objectiu de l’espai sense barreres interiors a la circulació de persones s’afronta ara no només mitjançant les regles tradicionals relatives a la lliure circulació de treballadors, el dret d’establiment, i la lliure prestació de serveis, aplicables només als nacionals dels Estats membres, sinó també amb la inclusió del Títol IV TFUE, sota el rètol d’«Espai de llibertat, seguretat i justícia». No obstant això, el desenvolupament d’aquest Títol IV, que afecta especialment nacionals d’Estats no membres de la UE, està necessitat encara d’avenços significatius com veurem en el tema 27. La voluntat d’aprofundir en aquesta lliure circulació de persones sense traves internes de cap classe figura en l’origen dels Convenis de Schengen de 1985 i 1990. Aquesta forma de cooperació convencional entre alguns Estats membres de les comunitats (no hi participen ni Gran Bretanya ni la República d’Irlanda) i altres de no membres (Noruega i Islàndia) ha donat origen a normes internacionals relatives a la supressió de qualsevol obstacle físic a la lliure circulació dels nacionals dels Estats participants —no 238 Dret de la Unió Europea hi ha controls a les fronteres al pas de persones— així com a un complicat aparell institucional i decisori que garanteix aquesta llibertat. Aquests avenços, juntament amb la reconversió dels Acords de Schengen (1985 i 1990) en part del cabal de la UE i del propi TFUE, haurien de transformar en el futur la lliure circulació de persones en l’àmbit de la UE en un dret reclamable pels nacionals i no nacionals dels Estats membres. La dificultat pràctica que existia tradicionalment a l’hora de separar la lliure circulació de persones de l’àmbit comunitari, dels àmbits de la CPJP i dels Acords de Schengen, així com les superposicions i disfuncions que provocava la dispersió normativa i institucional (TCE, CPJP i Acords Schengen) feien necessària una regulació global i més coordinada de tota la problemàtica vinculada a la lliure circulació de persones en la UE. Aquesta situació explica l’impuls integral de l’Espai Europeu de Llibertat, Seguretat i Justícia incorporat en el Tractat de Lisboa, clau de la plena realització de la lliure circulació de persones en la UE. 2. CONCEPTE La lliure circulació de treballadors (LCT) és, com l’LCM, una de les llibertats fonamentals vinculada a l’objectiu del mercat interior des dels seus orígens. La regulació d’aquesta llibertat es troba en el TFUE en els arts. 45 a 48 —Capítol 1 (treballadors) del Títol IV (lliure circulació de persones, serveis i capitals) del TFUE— i es consagra com un requisit per la realització del mercat interior (art. 3 TUE i art. 26 TFUE). L’LCT també tenia inicialment un període transitori abans de la seva aplicació plena. El Reglament 1612/6886 i la Directiva 68/36087 van permetre la plenitud d’efectes a aquesta llibertat el 31 de desembre de 1969. Avui dia, el Reglament 492/2011, de 5 d’abril de 2011, relatiu a la lliure circulació de treballadors en la UE, ha codificat les modificacions posteriors del Reglament 1612/68. El règim relatiu a l’LCT es completa amb la Directiva 2015/54/UE sobre mesures per facilitar l’exercici dels drets conferits als treballadors en el context de l’LCT; la Directiva 2014/50/UE, sobre l’adquisició i la preservació de drets de pensió suplementaris; la Directiva 2004/38/CE de 29 d’abril de 2004, relativa al dret dels ciutadans de la UE i dels membres de les seves famílies a circular i residir lliurement al territori dels Estats membres; i la Directiva 98/49/CE de 29 de juny de 1998, sobre la salvaguarda de drets pensió suplementaris. L’LCT prohibeix dins la UE qualsevol discriminació per raó de nacionalitat en l’ocupació, la retribució i les condicions de treball, i estableix el dret dels treballadors nacionals dels Estats membres a desplaçar-se, i romandre en un altre Estat per desenvolupar una activitat econòmica assalariada (art. 45 TFUE). El règim general de la lliure circulació de treballadors permet, no obstant això, certes limitacions i excepcions. Per a la plena garantia d’aquesta llibertat, els arts. 46, 47 i 48 TFUE han previst un conjunt de mesures complementàries, amb la finalitat d’assegurar la coordinació i la col·laboració de les administracions de treball de cada Estat i per a la coordinació 86 DO L 257 de 19-10-1968. 87 DO L 257 de 19-10-1968. Aquesta norma va ser posteriorment derogada per la Directiva 2004/38/CE. Tema 24. Mercat interior (II): Lliure circulació de treballadors 239 dels sistemes de la Seguretat Social dels Estats membres, amb l’objectiu final d’impedir que el desplaçament del treballador a un altre Estat de la Unió provoqui un desavantatge en els seus drets a percebre prestacions socials. 3. ÀMBIT D›APLICACIÓ PERSONAL L’LCT està reservada als nacionals de qualsevol dels Estats membres que es desplacen per realitzar una activitat econòmica per compte d’altri en qualsevol sector econòmic. La definició de qui són nacionals d’un Estat membre és una qüestió que el dret internacional públic deixa a la competència sobirana dels Estats. El directament beneficiat per la llibertat és, en aquest sentit, el treballador assalariat migrant, nacional d’un Estat membre, tant si és un treballador permanent en un altre Estat, com si és fronterer, temporal, o està vinculat a una prestació de serveis. A més, el dret de la Unió ha estès i protegit els drets de lliure circulació, de forma indirecta, a certs membres de la família del treballador que realitza l’activitat assalariada. Es tracta del seu cònjuge i dels seus descendents menors de 21 anys, i dels ascendents del treballador i del seu cònjuge que estiguin al seu càrrec, amb independència de la seva nacionalitat. La lliure circulació de treballadors s’ha aplicat igualment als treballadors nacionals d’Islàndia, Liechtenstein i Noruega, segons l’Acord sobre l’Espai Econòmic Europeu (EEE) celebrat entre la CE i l’Associació Europea de Lliure Comerç (1992). El règim relatiu a l’LCT per a Croàcia, últim Estat adherit a la UE, està regulat en el seu Tractat i Acta d’Adhesió. Existeixen certes restriccions transitòries de l’accés dels seus treballadors als mercats laborals d’Àustria, Malta, Països Baixos, Eslovènia i Regne Unit que poden durar fins al 2020. Croàcia aplica restriccions semblants als nacionals d’aquests Estats membres. 4. ÀMBIT D›APLICACIÓ MATERIAL El dret a l’LCT està condicionat a la realització d’una activitat assalariada. La realització d’una activitat assalariada ha estat interpretada de forma extensiva. No importa el sector econòmic en el que s’inscriu, l’important és que l’activitat tingui un valor econòmic. La relació jurídica pública o privada del treball, la quantitat gran o petita de la remuneració, el fet que el treball sigui temporal, o que estigui relacionat amb l’esport professional no afecten l’aplicació de la llibertat. S’entén per treball assalariat, segons el TJUE, la realització per una persona, durant un temps, en favor d’una altra i sota la direcció d’aquesta, de certes prestacions econòmiques per les que rep a canvi una remuneració. Un aspecte decisiu en cas de dubte és que es tracti d’«activitats reals i efectives»88. L’assumpte Steymann (1988) ajuda a explicar situacions incertes i com les resol el Tribunal de la UE. 88 STJCE, 5 d’octubre de 1988, as. 196/87, Steymann. Rec. 1988, p. 06159, fj. 14. 240 Dret de la Unió Europea A finals dels anys vuitanta del segle passat, el Sr. Udo Steymann, de nacionalitat alemanya, es va traslladar als Països Baixos amb la finalitat de treballar, inicialment, com a lampista. Més tard va ingressar en una comunitat religiosa que es finançava mitjançant l’explotació d’una discoteca, d’un bar i d’una bugaderia. La participació laboral del Sr. Steymann en la comunitat es duia a terme a través de la realització de diferents tasques domèstiques, la lampisteria i diversos treballs en el bar. Quan va procedir a demanar el permís de residència davant les autoritats neerlandeses, aquestes l’hi van denegar, al·legant que no realitzava un treball assalariat. En una sentència prejudicial, el llavors TJCE va tenir ocasió de pronunciar-se respecte de l’abast de la lliure circulació de treballadors. Ho va fer indicat que el concepte d’activitat econòmica assalariada comprenia tota prestació de treball assalariat, prestació de serveis retribuïts, real i efectiva, que no sigui d’una quantitat marginal o accessòria. El Sr. Steymann participava en aquestes activitats amb la finalitat de garantir la supervivència de la comunitat i, a canvi, rebia una remuneració en forma d’aliments, allotjament i diners de butxaca per sufragar les seves despeses. D’aquesta manera, van ser considerats activitats econòmiques tots aquells treballs que permetien a la comunitat religiosa subsistir. 5. CONTINGUT Els drets que configuren el règim jurídic de l’LCT són bàsicament de dos tipus: els drets d’entrada, estada, residència i permanència en un altre Estat i la prohibició de qualsevol tipus de discriminació per raó de nacionalitat en qüestions com l’accés a l’ocupació, les condicions en què es desenvolupa, o l’accés als serveis socials de l’Estat on es desenvolupa l’activitat laboral. a) En efecte, els treballadors comunitaris poden entrar, sortir i residir en un altre Estat per mor de la lliure circulació de treballadors. El dret d’entrada implica el dret de tot nacional d’un Estat de la UE a abandonar o sortir de l’Estat del que és nacional i entrar al territori d’un altre Estat membre per buscar o accedir a una activitat assalariada prèviament contractada. Una vegada dins l’altre Estat, el treballador té dret a una estada amb la finalitat de buscar ocupació. Aquesta estada pot tenir llavors una durada mínima de tres mesos i màxima de sis —encara que jurisprudencialment s’han acceptat de vegades estades més perllongades—. La situació normal del treballador contractat és la de residència, dret que s’acreditava inicialment mitjançant l’expedició d’un document denominat «Targeta de residència de nacional d’un Estat membre de la UE», vàlida per cinc anys i automàticament renovable. Els familiars beneficiaris del dret a la lliure circulació de treballadors també tenien dret a aquesta targeta. L’aprovació, el 29 d’abril de 2004, de la Directiva 2004/38, relativa al dret dels ciutadans de la Unió i dels membres de les seves famílies a circular i residir lliurement al territori dels Estats membres89, ha suprimit el requisit de la targeta de residència 89 DO L 204 de 30-4-2004. La Directiva reuneix en un únic text el complex corpus legislatiu vigent en matèria de dret d’entrada i residència dels ciutadans de la Unió, àmbit que ha estat regulat fins avui per Tema 24. Mercat interior (II): Lliure circulació de treballadors b) 241 per als ciutadans de la Unió i els dels Estats membres de l’EEE (Liechtenstein, Noruega i Islàndia). A Espanya, aquesta directiva ha estat traslladada pel RD 249/2007, de 16 de febrer90, en vigor des de l’1 d’abril de 2007. Des d’aquesta data, els nacionals dels Estats membres i de l’EEE que vulguin exercir el seu dret de residència inferior a tres mesos ho poden acreditar amb la simple possessió del passaport o DNI amb el que s’ha entrat al país (art. 6 RD). En el cas que aquesta residència sigui superior a tres mesos, serà suficient sol·licitar la inscripció en el Registre Central d’Estrangers. El certificat de registre serà expedit amb caràcter immediat (art. 7 RD). Per als familiars extraeuropeus, en canvi, s’exigeix la sol·licitud de la «Targeta de familiar de ciutadà de la Unió», en el termini de tres mesos des de la seva entrada a Espanya (art. 8 RD). El dret de la Unió reconeix també el dret del treballador a la permanència en l’Estat d’acolliment una vegada finalitzat el treball que ha desenvolupat. Aquest dret també s’estén a la seva família. La prohibició de discriminació per raó de nacionalitat es troba expressament reconeguda en l’art. 45 TFUE i està desenvolupada pel Reglament 492/201191. Aquest dret comprèn la no discriminació basada en la nacionalitat dels treballadors dels Estats membres en l’accés a l’ocupació i la igualtat de tracte dels treballadors migrants amb els nacionals en les condicions de realització del treball i en les altres condicions de treball relatives als beneficis socials. Així les coses, no es pot prioritzar el mercat de mà d’obra nacional en relació amb el mercat de mà d’obra de la resta d’Estats membres. Els Estats i les empreses han d’eliminar qualsevol disposició nacional que discrimini en l’accés al treball entre nacionals propis i la resta de nacionals dels Estats comunitaris. Persisteixen, com veurem, les restriccions en l’accés als treballs dins l’administració pública i en relació amb els coneixements lingüístics. I, a més, són nul·les totes les condicions de treball respecte de l’ocupació, la retribució, l’acomiadament, la reintegració professional, les condicions de promoció dins el treball, l’afiliació als sindicats, l’exercici de drets sindicals, etc., que creïn condicions discriminatòries entre els treballadors nacionals de l’Estat i els nacionals d’altres Estats de la UE. Els treballadors de la Unió d’altres Estats també s’han de beneficiar dels mateixos avantatges fiscals i socials que els nacionals de l’Estat d’acolliment. S’hi inclouen, entre altres drets socials relacionats amb el treballador, les condicions d’accés a la formació professional, els drets i avantatges en qüestions d’allotjament, o determinats beneficis d’educació que es concedeixin als fills dels treballadors nacionals. Inclusivament, el TJUE ha estès aquesta igualtat de tracte a altres beneficis socials no directament relacionats amb el treball sinó amb la residència (préstecs o ajudes pel naixement de fills, reduccions en el transport públic per a famílies nombroses, etc.). dos reglaments i nou directives. Aquesta simplificació no només beneficia als ciutadans, sinó també a les administracions nacionals en l’aplicació de dita drets. A més, la Directiva té per objecte simplificar al màxim els tràmits per a l’exercici del dret de residència dels ciutadans de la UE i de les seves famílies. 90 BOE núm. 51, de 28-2-2007. 91 DO L 141, de 27-05-2011. 242 Dret de la Unió Europea 6. EXCEPCIONS I LIMITACIONS Existeixen diferents circumstàncies que exclouen l’LCT, o que poden servir per limitar el seu exercici. Aquestes excepcions han estat interpretades de forma restrictiva pel TJUE quan ha tingut la possibilitat de pronunciar-se sobre aquest tema. Es tracta, d’una banda, dels treballs en l’administració pública i altres excepcions de caràcter lingüístic i, per l’altra, de les tradicionals excepcions per raons d’ordre públic, seguretat pública i salut pública. 6.1. Ocupació en l’Administració pública i altres excepcions L’art. 45 TFUE indica expressament que les disposicions relatives a l’LCT no seran aplicables a l’ocupació en l’Administració pública, ja que aquests treballs no estan vinculats a una finalitat estrictament econòmica. A causa del gran pes que té l’Administració pública entre els Estats membres, aquesta excepció ha estat delimitada molt restrictivament pel TJUE. Els treballs exclosos de la lliure circulació són únicament aquells que «[...] suposen una participació, directa o indirecta, en l’exercici del poder públic i de les funcions que tenen per objecte la salvaguarda dels interessos generals de l’Estat i de les altres col·lectivitats públiques»92. La Comissió, a través d’una Comunicació adoptada el 198893, va posar en marxa una acció a escala europea centrada en l’accés a l’ocupació en quatre sectors (els organismes responsables de la gestió d’un servei comercial, els serveis operatius de salut pública, l’ensenyament i la recerca amb finalitats no militars). El plantejament per sectors, més enllà de l’anàlisi cas per cas del llavors TJCE, va representar un punt de partida important per al control de l’aplicació correcta del dret de la Unió. En aquest sentit, no quedarien afectats per l’excepció les infermeres o els metges en hospitals públics, els professors en centres públics d’ensenyament, l’ocupació en centres o organismes de recerca, o els jardiners, vigilants nocturns, arquitectes municipals, etc. Sí que es considera dins l’excepció l’ocupació en els sectors de les forces armades, les forces d’ordre públic, la magistratura, l’Administració fiscal o la diplomàcia. El dret europeu permet també limitar l’accés al treball assalariat per raó de la possessió o no dels coneixements lingüístics necessaris, sempre i quan aquest coneixement sigui necessari per al desenvolupament del treball a realitzar. 92 STJCE del 17 de desembre de 1980, as. 149/79, Comissió c. Bèlgica, Rec. 1980, p. 3881, fj. 10. 93 «La lliure circulació dels treballadors i l’accés a les ocupacions en l’Administració pública dels Estats membres - L’acció de la Comissió en matèria d’aplicació de l’apartat 4 de l’art. 48 del Tractat CEE». DO C 72/2 de 18-3-1988. Tema 24. Mercat interior (II): Lliure circulació de treballadors 243 6.2. Ordre públic, seguretat pública i salut pública L’art. 45 TFUE permet als Estats imposar limitacions a l’LCT per raons d’ordre públic, seguretat pública i salut pública. Això pot donar lloc a la no admissió d’un treballador d’un altre Estat membre, a la seva expulsió, a la creació de restriccions al seu desplaçament o a la no renovació de la targeta de residència. Totes aquestes restriccions són susceptibles de control per part del jutge nacional o del TJUE. L’excepció per raons de salut pública es justifica segons el llistat de malalties establert en la Directiva 64/221, de 25 de febrer de 196494 i, en cap cas es permet la seva invocació quan el treballador d’un Estat de la Unió ja desenvolupa el seu treball dins un altre Estat de la Unió. Les raons de seguretat i d’ordre públic han estat interpretades molt restrictivament pel TJUE, encara que la seva determinació inicial pertanyi als Estats. Segons els criteris de coordinació que fixa la Directiva 64/221, aquestes excepcions han de fer referència a conductes que també quedin prohibides als propis nacionals. Per exemple, no s’ha admès la no renovació d’un permís de residència al·legant l’exercici de la prostitució, si l’exercici d’aquesta conducta no està també prohibit per als nacionals95. Tampoc s’ha admès la retirada del dret a l’LCT per l’existència de condemnes penals96. A més del control dels motius materials que justifiquen aquestes mesures, el dret de la Unió estableix certes regles procedimentals per a la seva aplicació (terminis, recursos, motivacions, intervenció d’autoritats independents, etc.). 7. OCUPACIÓ I SEGURETAT SOCIAL DELS TREBALLADORS MIGRANTS 7.1. Mecanismes comunitaris d’ocupació A part de l’art. 45, el TFUE conté tres articles més relatius a la lliure circulació de treballadors (arts. 46-48 TFUE). Els arts. 46 i 47 preveuen l’adopció de certes mesures complementàries per part de les institucions de la Unió amb la finalitat de donar més efectivitat a la llibertat de l’art. 45 TFUE. Es tracta de la coordinació de les agències nacionals d’ofertes i demandes d’ocupació, de l’eliminació de pràctiques administratives que suposin un obstacle a la lliure circulació de treballadors, o del desenvolupament d’accions concretes per facilitar l’intercanvi de treballadors joves. Amb l’objectiu de facilitar l’accés a la informació dels treballadors que busquen una ocupació en un altre Estat membre de la UE, el 1993 es va crear la xarxa EURES. Aquesta xarxa està formada per un banc de dades sobre les ofertes i les demandes d’ocupació (incloses les de les Administracions nacionals) i sobre les condicions de vida i de treball en els diversos Estats membres. 94 DO L 56/850, de 4-4-1964. 95 STJCE, de 18 de maig de 1982, as. 115 i 116/81, Adoui et Cornuaille, Rec. 1982, p. 1665, fj. 9. 96 Entre d’altres, STJCE, de 27 d’octubre de 1977, as. 30/77, Bouchereau, Rec. 1977, p. 1999, fj. 10; i STJCE, de 19 de gener de 1999, as. 348/96, Donatella Calfa, Rec. 1999, p. I-11, fj. 24. 244 Dret de la Unió Europea 7.2. Mesures relatives a la Seguretat Social Els ciutadans de la Unió tenen reconegut el dret a treballar en qualsevol dels Estats membres de la Unió, ja que no existeix encara un règim de Seguretat Social europeu, encaminat a garantir-los el mateix grau de protecció social en tota la Unió que el que gaudeixen els treballadors que han realitzat el seu treball professional en un únic país de la UE. La Unió ha adoptat un conjunt de normes que garanteixen la coordinació dels diferents règims de la Seguretat Social. L’art. 48 TFUE estableix l’obligació de desenvolupar la coordinació dels sistemes nacionals de la Seguretat Social per garantir que es reconeguin als treballadors comunitaris, al moment de calcular les seves prestacions socials de jubilació, atur, invalidesa, etc., l’acumulació i el pagament d’aquestes prestacions. Darrere aquest objectiu, el Consell ha adoptat un conjunt de reglaments per coordinar l’aplicació dels diferents règims de la Seguretat Social. La fi última és facilitar l’LCT i evitar que els treballadors migrants tinguin problemes per haver-se sotmès a dos o més règims de la Seguretat Social diversos i aquests es converteixin en un obstacle per l’LCT. Com és lògic, els reglaments sobre la matèria només complementen, no substitueixen, les legislacions nacionals sobre la matèria. La coordinació europea es basa en l’aplicació de quatre principis97: a) El principi d’igualtat de tracte dels treballadors migrants amb els nacionals de l’Estat d’acolliment en relació amb el règim de cotitzacions i prestacions de la Seguretat Social; b) El principi de totalització dels drets, per assegurar l’acumulació dels períodes cotitzats en els diferents Estats membres, de cara a l’establiment i el càlcul de les prestacions socials a què el treballador té dret; c) El principi d’exportació de les prestacions, és a dir, el dret a obtenir el pagament de les prestacions en qualsevol Estat membre de residència del beneficiari; d) El principi de singularització de la normativa aplicable. Només es pot estar cobert per la normativa d’un país alhora. La decisió sobre quina normativa resulta aplicable correspon als organismes de la Seguretat Social. No és possible triar. L’1 de maig de 2010 van entrar en vigor els dos reglaments en vigor sobre aquesta matèria. Es tracta dels Reglaments del Parlament Europeu i del Consell 883/2004 i 987/2009, de la Comissió. 8. RECAPITULACIÓ L’LCT és una de les llibertats fonamentals de la Unió vinculada als objectius de les comunitats des dels seus orígens. La regulació d’aquesta llibertat es troba en els arts. 45 al 48 TFUE. El règim de garantia allí establert, i els seus desenvolupaments normatius, s’aplica només a la realització d’una activitat assalariada o per compte d’altri. 97 DO L 166/1, de 30-4-2004. Tema 24. Mercat interior (II): Lliure circulació de treballadors 245 L’LCT estableix el dret dels treballadors nacionals dels Estats membres a desplaçarse, a fer una estada, a residir i a romandre en un altre Estat membre amb la finalitat de desenvolupar una activitat econòmica assalariada i prohibeix, dins la UE, qualsevol discriminació per raó de nacionalitat en l’ocupació, la retribució, les condicions de treball o les prestacions socials dels treballadors nacionals dels Estats membres. Aquesta llibertat també tenia inicialment un període transitori que implicava el seu desenvolupament normatiu abans de la seva aplicació plena. El Reglament 1612/68 i la Directiva 68/36098 van donar la plenitud d’efectes a aquesta llibertat el 31 de desembre de 1969. El dret europeu ha estès i protegit el dret a la lliure circulació, de forma indirecta, a certs membres de la família del treballador que realitza l’activitat assalariada: el cònjuge i els seus descendents menors de 21 anys, i els ascendents del treballador i del seu cònjuge que estiguin al seu càrrec, amb independència de la seva nacionalitat. Existeixen diferents circumstàncies que exclouen l’LCT o que poden servir per limitar el seu exercici. Aquestes excepcions han estat interpretades de forma restrictiva pel TJUE quan ha tingut la possibilitat de pronunciar-se sobre aquest tema. Es tracta, d’una banda, dels treballs en l’Administració pública i altres excepcions de caràcter lingüístic; i d’altra banda, de les tradicionals excepcions per raons d’ordre públic, de seguretat pública i de salut pública que són acceptades de forma molt restrictiva. Per a la plena garantia d’aquesta llibertat els arts. 46, 47 i 48 TFUE han previst un conjunt de mesures complementàries per assegurar la coordinació i la col·laboració de les Administracions nacionals de treball i per a la coordinació dels sistemes de Seguretat Social dels Estats membres, amb l’objectiu final d’impedir que el desplaçament del treballador a un altre Estat de la UE provoqui un desavantatge en els seus drets a rebre les prestacions socials. A través del Reglament (CE) núm. 883/2004, les prestacions de la Seguretat Social d’un Estat membre per a un treballador nacional d’un altre Estat membre s’acumulen per a la seva percepció final i, si fos el cas, aquests pagaments s’exportaran cap a un altre Estat membre. 9. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Blázquez Rodríguez, I., «Políticas de la Unión Europea en materia de no discriminación de la población inmigrante», Administración de Andalucía: Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 53, 2004, pàg. 267-290. Linde Paniagua, E., «La libre circulación de los trabajadores versus libre circulación de las personas. La ciudadanía europea», Revista de Derecho de la Unión Europea, núm. 5, 2003, pàg. 15-36. Martín Vida, M.ª Á., «La dimensión social de la ciudadanía europea, con especial referencia a la jurisprudencia comunitaria en materia de libre circulación de los ciudadanos comunitarios y acceso a las prestaciones de asistencia social», Revista de Derecho Constitucional Europeo, núm. 8, 2007, pàg. 95-137. 98 DO L 257 de 19-10-1968. TEMA 25 MERCAT INTERIOR (III): DRET D’ESTABLIMENT I LLIURE PRESTACIÓ DE SERVEIS Emiliano García Coso Sumari: 1. Introducció. 2. Concepte. 3. Àmbit d’aplicació personal. 3.1. Persones físiques. 3.2. Persones jurídiques. 4. Contingut jurídic. 4.1. Prohibició de restriccions. 5. Excepcions i limitacions. 6. Contribució del dret derivat. 7. Recapitulació. 8. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ Entre les llibertats que caracteritzen i consoliden el mercat interior de la Unió es troben la llibertat d’establiment i la lliure prestació de serveis. Ambdues llibertats es consagren, en termes generals, com la manifestació de la llibertat de les persones físiques i jurídiques d’un Estat membre d’establir-se o de prestar serveis professionals en qualsevol altre Estat membre de la Unió, sense obstacles, traves o discriminacions. L’element predominant en aquestes dues activitats radica en què el seu gaudi està condicionat a ser una activitat econòmica per compte propi. Activitat desenvolupada en exclusiva per les persones jurídiques i els professionals liberals o autònoms. La consideració d’activitat econòmica per compte propi és l’element diferenciador respecte del desplaçament d’una persona a un altre Estat membre per exercir una activitat econòmica per compte d’altri, o lliure circulació de treballadors; i de la mera residència en un altre Estat membre sense realitzar cap activitat económica, o lliure circulació de persones. El dret d’establiment i la lliure prestació de serveis són dos àmbits amb un contingut jurídic propi en el Tractat de Funcionament de la UE. Tradicionalment, per la seva similitud, se sol agrupar la seva anàlisi, encara que la lliure prestació de serveis és subsidiària de la resta de llibertats. S’ha de tenir en compte que són realitats diferents i presenten peculiaritats pròpies, malgrat que en la pràctica, de vegades, resulta complex determinar quan és aplicable un règim legal o un altre, o fins i tot s’ha pretès utilitzar una o altra per eludir l’aplicació de certes normes nacionals. La jurisprudència del TJUE ha contribuït a elaborar una interpretació delimitadora d’ambdues llibertats. Entre els elements més destacables es troba que el dret d’establiment, que es diferencia de la lliure prestació de serveis pel «caràcter perma- 248 Dret de la Unió Europea nent» de l’activitat econòmica per compte propi en un altre Estat membre. El dret d’establiment, per tant, s’identifica per ser una activitat permanent, mentre que la lliure prestació de serveis és de «caràcter temporal». L’estudi d’ambdues llibertats requereix analitzar, en primer lloc, les seves característiques pròpies atenent al règim legal previst en el TFUE. En segon lloc, concretar els potencials beneficiaris i, finalment, el contingut o l’abast de sengles llibertats a l’espai europeu i les seves excepcions. Tot això sota el condicionant que les disposicions de la llibertat d’establiment (arts. 49 a 55 TFUE) i de la lliure prestació de serveis (arts. 56 a 62 TFUE) només seran aplicables a aquelles activitats econòmiques per compte propi que no hagin estat objecte d’harmonització per via de directives, circumstància que s’ha vingut produint. L’assoliment harmonitzador més important radica en la Directiva 2006/123/CE del Consell i el PE, de 12 de desembre de 2006, coneguda com la «Directiva de serveis»99 al mercat interior, el termini de transposició del qual va culminar el 28 de desembre de 2009; i en la Directiva 2005/36/CE de 7 de setembre de 2005, relativa al reconeixement de qualificacions professionals100, plenament exigible des del 20 d’octubre de 2007. Ambdues Directives són concebudes com a instruments imprescindibles per garantir el gaudi efectiu de la llibertat d’establiment i de la prestació de serveis. 2. CONCEPTE El dret o llibertat d’establiment, pel que es disposa en l’art. 49 TFUE, implica per als nacionals d’un Estat membre, persona física o jurídica, l’accés i l’exercici d’activitats no assalariades, inclosa la constitució i la gestió de societats, ja sigui mitjançant un establiment principal o secundari –mitjançant agències, oficines, sucursals o filials–, en les mateixes condicions que els nacionals de l’Estat membre d’establiment i conforme a la legislació vigent en el mateix. Una definició tan general no permet extreure tots els elements que han de concórrer per gaudir del marc jurídic de la Unió per a aquesta llibertat. A això se suma que vincula l’exercici d’aquesta activitat al compliment de les disposicions previstes per a la lliure circulació de capitals (arts. 63 a 66 explicats en la següent lliçó), vinculació que es deriva del fet que tot establiment implica una inversió o moviment de capitals en l’Estat membre que es tracti101. Una vegada més, la jurisprudència del TJUE ha anat perfilant els elements identificatius per considerar l’existència del dret d’establiment i la seva protecció pel dret europeu102. Així, els elements que han de concórrer en una situació 99 DO L 376/36, de 27-12-2006. 100 DO L 255/22, de 30-9-2005. 101 Per entendre la relació entre llibertat d’establiment i lliure circulació de capitals v. assumpte C-483/99, Comissió c. França, de 4 de juny de 2002, Rec. 2002, I-4781. 102 Assumpte C-221/89, Factortame, Rec. 1991, I-3905, punts 20 i 21. Assumpte C-62/96, Comissió c. Grècia, Rec. 1997, I-6725, punt 23. Assumpte C-81/87, Daily Mail, Rec. 1988, I-5483, punt 12. Assumpte C-212/97, Centros Ltd, Rec. 1999, I-1459, punt 19. Assumpte C-55/94, Gebhard, Rec. 1995, I-4165, punts 25, 27 i 28. Tema 25. Mercat interior (III): Dret d’establiment i lliure prestació... 249 donada per a l’aplicació del règim específic del dret d’establiment són l’existència de: i) una activitat econòmica, ii) per compte propi, iii) d’abast transnacional, iv) mitjançant la creació en un altre Estat membre d’un establiment principal o secundari, i v) amb l’objecte de desenvolupar una activitat de caràcter estable, permanent, contínua i regular. Precisament, els dos últims elements són els que permeten diferenciar la llibertat d’establiment de la llibertat de prestació de serveis. La combinació dels arts. 56 i 57 TFUE permet definir la llibertat de prestació de serveis com el dret atorgat per l’ordenament jurídic europeu als nacionals d’un Estat membre que realitzen una activitat econòmica per compte propi en un Estat membre, de prestar els seus serveis professionals, ja siguin de caràcter industrial, mercantil, artesanal o liberal, en un altre Estat membre de manera temporal, esporàdica o discontínua a canvi d’una remuneració. Com es pot apreciar, les dues notes rellevants diferenciadores són l’exigència d’estar prèviament establert en un Estat membre i el caràcter temporal o discontinu dels seus serveis en un altre Estat membre. En paraules del propi Tribunal de Justícia en l’assumpte Gebhard de 1995: «...la lliure prestació de serveis es caracteritza per l›absència d›una participació estable i contínua en la vida econòmica de l›Estat membre en el que es presta el servei. Això no impedeix que el prestador del servei es doti o adquireixi en aquest Estat membre d›una infraestructura i de recursos suficients per fer viable la seva prestació de serveis transfronterera»103. En la pràctica, la definició que es dedueix dels arts. 56 i 57 TFUE, juntament amb la casuística analitzada pel Tribunal de Justícia de la UE, permet afirmar que la lliure prestació de serveis transfronterera pot manifestar-se de quatre maneres diferents: i) el desplaçament físic del prestador del servei a través de la frontera per prestar el servei contractat; ii) el beneficiari del servei o el seu destinatari és qui es desplaça a l’Estat on el prestador del servei es troba (p. ex., un turista o un malalt); iii) tots dos, prestador del servei i beneficiari, es traslladen a un Estat membre per realitzar o rebre la prestació de servei (p. ex., un guia turístic i un turista que es desplacen a un altre Estat membre); iv) l’última possibilitat, cada vegada més freqüent per l’accés a mitjans electrònics, seria el cas en què ni el prestador del servei ni el seu destinatari es mouen dels seus Estats respectius, sinó que el que es desplaça és el servei en si mateix (p. ex., una traducció o un dictamen professional enviat per e-mail, un senyal de televisió o ràdio, etc.). 3. ÀMBIT D›APLICACIÓ PERSONAL El dret d’establiment i la lliure prestació de serveis s’apliquen tant a les persones físiques com a les persones jurídiques. 103 Assumpte C-55/94, Gebhard, Rec. 1995, I-4165, punts 39 i 27. 250 Dret de la Unió Europea 3.1. Persones físiques Els beneficiaris de la llibertat d’establiment i prestació de serveis són els nacionals dels Estats membres de la UE. S’exclouen, a priori, els nacionals de tercers Estats no membres de la Unió. No obstant això, els arts. 52 i 56 TFUE preveuen, respectivament, la possibilitat d’estendre-les a nacionals de tercers Estats sempre que compleixin les previsions legals d’estrangeria de l’Estat membre en el que es trobin i no suposin un perill per l’ordre públic, la seguretat i la salut pública. a) El dret d’establiment pressuposa, com ja hem indicat, l’existència d’un element d’creuament de fronteres de persones físiques. Quan es tracta de l’obertura d’un establiment secundari és necessari que l’establiment primari de la persona física es trobi situat dins el territori d’un Estat membre per beneficiar-se del dret d’establiment. També són considerats beneficiaris d’aquest dret els familiars, comunitaris o extracomunitaris, dels professionals liberals en el cas de l’establiment d’aquest autònom en un Estat membre diferent del seu. b) En relació amb la llibertat de prestació de serveis, és necessari que el nacional comunitari prestador del servei estigui establert en qualsevol país de la UE. Això suposa, per tant, dos requisits acumulatius diferenciats: ser nacional d’un Estat membre i estar establert en un Estat de la Unió que no sigui el que anirà a prestar el servei. El TJUE ha reconegut que els nacionals de tercers Estats poden beneficiar-se indirectament de la lliure circulació si són contractats per una empresa comunitària que presta lliurement els seus serveis amb base en l’art. 56 TFUE, sempre que compleixin amb la legislació d’estrangeria de l’Estat on està establerta l’empresa contractant. 3.2. Persones jurídiques Les societats que tinguin la nacionalitat de qualsevol Estat membre són titulars de la llibertat d’establiment i prestació de serveis. Es tracta de qualsevol societat conforme que compleixi les característiques fixades en l’art. 54 TFUE i en les Directives armonizadores i Reglaments104 a què ha donat lloc el procés de consolidació del mercat interior. Per tant, es pot dir que el beneficiari serà qualsevol societat que: i) sigui constituïda de conformitat amb les lleis nacionals de qualsevol Estat membre (pública, privada, de dret civil o mercantil, cooperativa, etc.); i ii) que desenvolupi activitats econòmiques de qualsevol índole a canvi de contrapartida o remuneració. Per al reconeixement entre Estats del primer element, i amb l’objectiu d’evitar els abusos que es poden derivar de l’existència de criteris molt diferents de constitució de societats en cada Estat membre, la societat haurà de tenir algun vincle perdurable i 104 Reglament (CE) núm. 2157/2001 del Consell, de 8 d’octubre de 2001, pel que s’aprova l’Estatut de la Societat Anònima Europea (SE), DO L 294 de 10-11-2001, p. 1/21. Reglament (CE) núm. 1435/2003 del Consell, de 22 de juliol de 2003, relatiu a l’Estatut de la Societat Cooperativa Europea (SCE), DO L 207 de 18-8-2003, p. 1/24. Tema 25. Mercat interior (III): Dret d’establiment i lliure prestació... 251 efectiu en el territori de la Unió. Per això s’exigeix que, alternativament, tingui la seva seu social, l’administració central o el centre principal d’activitat dins la Comunitat. A més, l’art. 55 TFUE garanteix el principi d’igualtat de tracte en l’adquisició de participacions financeres al capital de societats d’altres Estats membres. Atenent a aquests criteris indicats es pot afirmar també que el dret d’establiment el gaudiran aquelles societats constituïdes per nacionals de tercers Estats o controlades en exclusiva per capital estranger, si compleixen aquesta condición i amb les limitacions imposades per la lliure circulació de capitals tal com es veurà en el tema següent. 4. CONTINGUT JURÍDIC 4.1. Prohibició de restriccions Les obligacions que assumeixen els Estats membres per garantir el ple gaudi del dret d’establiment i de prestació de serveis es tradueix en l’eliminació de qualsevol tipus de trava o obstacle que impedeixi, dificulti o faci excesivament onerós l’exercici d’una o altra llibertat. Aquestes limitacions es poden produir tant en el moment d’entrada al territori d’un altre Estat membre –en el cas de prestació de serveis en les seves múltiples manifestacions ja esmentades–, com en el procés d’estada o permanència en el territori d’un altre Estat membre per prestar el servei o per establir-se. A aquest objectiu respon que els arts. 49 i 56 TFUE al·ludeixin, respectivament, al lliure accés i exercici d’activitats econòmiques no assalariades. El corol·lari d’aquestes disposicions és el principi de no discriminació, directa o indirecta, en l’accés i l’exercici d’ambdues llibertats i la modificació o l’eliminació de tota normativa o pràctica nacional contrària a les mateixes. Principi que en la pràctica no només comprèn les discriminacions derivades de la nacionalitat sinó també les que puguin produir-se per altres condicions o requisits exigits per l’Estat membre d’establiment o de destinació del servei que es tradueixin en una restricció per als beneficiaris d’ambdues llibertats. L’assoliment efectiu del gaudi del dret d’establiment i de prestació de serveis comprendria també les exigències o condicions que, aparentment, són també aplicables a les empreses o professionals nacionals, però que en la pràctica per implicar una càrrega addicional o un comportament addicional poden ser considerades una restricció no discriminatòria. En aquest últim supòsit, de nou, la intervenció del TJUE ha de declarar la compatibilitat o no d’aquestes mesures amb el dret de la Unió. Per reduir al màxim les divergències de requisits o condicions nacionals que poden derivar en mesures discriminatòries o no discriminatòries –però restrictives en la pràctica–, el tractat recull algunes obligacions de comportament per a les institucions europees. En concret, se’ls imposa l’obligació d’adoptar mesures legals tendents a eliminar qualsevol tipus de restricció per part dels Estats membres. Així, l’art. 50 TFUE, per fer efectiu el dret d’establiment, al·ludeix a: l’eliminació dels procediments i de les pràctiques administratives resultants de la legislació nacional o d’acords dels que es derivi un obstacle; vetllar perquè els treballadors assalariats d’un dels Estats membres, empleats en territori d’un altre Estat membre, puguin romandre en aquest territori per emprendre una activitat no assalariada; fer possible l’adquisició i 252 Dret de la Unió Europea l’aprofitament de propietats immobles en l’Estat membre d’establiment o prestació de serveis; suprimir les restriccions derivades de condicions legals per a l’obertura d’agències, sucursals o filials i les imposades a l’admissió de personal de la seu central o de control de les societats beneficiàries del dret d’establiment; i que les condiciones per a l’establiment no siguin falsejades per ajudes públiques atorgades pels Estats membres. Per a la prestació de serveis, es recull expressament, en l’art. 60 TFUE, que els Estats membres s’esforçaran a liberalitzar els serveis, i l’art. 61 TFUE imposa que en absència de liberalització els Estats s’abstindran d’exigir requisits basats en la nacionalitat o la residència. La jurisprudència del Tribunal de Justícia de la UE ha establert un clar límit als Estats membres a l’hora de restringir la llibertat d’establiment i la lliure prestació de serveis. El Tribunal ha declarat en l’assumpte Gebhard de 1995 que «les mesures nacionals que puguin obstaculitzar o fer menys atractiu l’exercici de les llibertats fonamentals garantides pel Tractat han de reunir quatre requisits: que s’apliquin de manera no discriminatòria, que estiguin justificades per raons imperioses d’interès general, que siguin adequades per garantir la realització de l’objectiu que persegueixen i que no vagin més enllà del necessari per aconseguir aquest objectiu... Els Estats membres estan obligats a tenir en compte l’equivalència de diplomes i, arribat el cas, efectuar una comparació entre els coneixements i les aptituds exigits per les seves disposicions nacionals i els de l’interessat». Tot això no és obstacle perquè els Estats membres mantinguin requisits de qualificació professional o diplomes per a l’accés o l’exercici d’ambdues llibertats sempre que siguin compatibles amb les iniciatives harmonitzadores aconseguides per crear un marc jurídic d’harmonització que pretenen facilitar l’exercici del dret d’establiment i de la prestació de serveis en reduir les disparitats entre els Estats membres en matèria de reconeixement de títols i d’exigències nacionals. Amb caràcter previ a l’anàlisi d’aquestes iniciatives cal determinar les excepcions o limitacions que poden invocar els Estats membres a l’empara del TFUE per impedir legalment el gaudi d’ambdues llibertats. 5. EXCEPCIONS I LIMITACIONS L’estudi de les excepcions i limitacions presenta la peculiaritat que les previstes per al dret d’establiment són també aplicables a la lliure prestació de serveis per mor de l’art. 62 TFUE. Per tant, les referències que es realitzaran a continuació són vàlides per a ambdues llibertats. L’art. 51 TFUE permet l’aplicació a la llibertat d’establiment de les excepcions o límits al lliure accés i exercici d’activitats que estiguin relacionades, ni que sigui de manera ocasional, amb l’exercici del poder públic. Aquesta excepció deixa un ampli marge d’apreciació als Estats membres. Per tractar de fitar-lo, el TJUE, perquè puguin considerar-se compatibles amb el dret comunitari, ha exigit que l’activitat econòmica per compte propi subjecta a excepció presenti «una vinculació directa i específica amb l’exercici de poder públic»105. 105 STJCE, de 21 de juny de 1974, as. 2/74, Reyners, Rec. 1974, p. 631. Tema 25. Mercat interior (III): Dret d’establiment i lliure prestació... 253 L’art. 52 TFUE recull les tradicionals excepcions d’ordre públic, seguretat pública i salut pública que, encara que paradoxalment en la disposició citada s’al·ludeixen als estrangers, s’han aplicat als nacionals de la Unió. Les excepcions han estat interpretades restrictivament pel TJUE en el marc de la lliure circulació de persones i la seva jurisprudència és aplicable a ambdues llibertats. En el cas de les excepcions d’ordre públic, seguretat pública i salut pública, el TJUE ha imposat el criteri que l’Estat que les al·legui ha de provar que amb l’excepció pretén salvaguardar «un interès fonamental de la societat davant l’amenaça autèntica i suficientment greu»106 que implicaria reconèixer el dret d’establiment o la lliure prestació de serveis. En la mateixa línia, la jurisprudència del TJUE ha admès també com a excepció no prevista expressament en el Tractat, tot i que amb identitat pròpia derivada de la seva interpretació de l’art. 52 TFUE, la «protecció de l’interès públic o interès general»107. La justificació sembla radicar en la insuficient protecció de la normativa nacional existent, en absència d’harmonització comunitària, en l’Estat membre d’origen per als interessos de l’Estat membre d’acolliment en el que es vol gaudir el dret d’establiment o de prestació de serveis. Això no és obstacle perquè el propi TJUE hagi acotat la vaguetat i l’amplitud interpretativa de l’excepció de protecció de l’interès general. En concret, el TJUE ha considerat com a interessos generals protegibles per als beneficiaris del dret d’establiment i de lliure prestació de serveis els següents108: el compliment de les normes professionals o deontològiques en benefici del receptor dels serveis professionals, la protecció de la propietat intelectual, la protecció dels treballadors, la protecció del consumidor, la conservació del patrimoni històric, arqueològic nacional i la difusió del seu coneixement, la protecció de la salut pública i la qualitat dels serveis, garantir la llibertat d’expressió i la pluralitat dels mitjans de comunicació, la protecció d’una adequada i eficient administració de justícia, mantenir la cohesió del sistema fiscal, el manteniment de la bona reputació del sector financer, la seguretat de les carreteres i exigències de coneixements lingüístics. Aquests motius, considerats integrants del concepte d’interès públic, han de ser provats per l’Estat que l’invoca, no han de perseguir una finalitat econòmica i han de ser mesures apropiades, necessàries, indispensables i proporcionades per a la protecció de l’interès general. En cas contrari, poden resultar incompatibles amb la llibertat d’establiment i de prestació de serveis. Recorda que l’art. 58 TFUE exclou expressament de la lliure prestació de serveis el sector dels transports, que remet a la seva regulació específica en els arts. 90 a 100 TFUE. A més, condiciona la prestació de serveis en el sector bancari i d’assegurances a la liberalització de la circulació de capitals en els termes dels arts. 63 a 67 TFUE, que són analitzats en el tema següent. 106 Assumpte C-355/98, Comissió c. Bèlgica, Rec. 2000, I-1221, punts 28 i 29. 107 Assumpte C-205/84, Comissió c. Alemanya, Rec. 1986, p. 3755, punt 29. 108 Assumpte C-288/89, Mediawet I, Rec. 1991, I-4007, punt 14. 254 Dret de la Unió Europea 6. CONTRIBUCIÓ DEL DRET DERIVAT El ple gaudi del dret d’establiment i de la lliure prestació de serveis ha exigit que les institucions, conforme al mandat previst en els arts. 53 i 59 TFUE, iniciïn una tasca harmonitzadora de les regulacions nacionals per apropar i reduir les diferències existents. Aquesta labor es va iniciar amb l’elaboració de Directives sectorials per activitat econòmica i va prosseguir amb altres Directives generals. Avui, les dues directives més rellevants per al dret d’establiment i la lliure prestació de serveis són la Directiva 2005/36, de 7 de setembre de 2005, sobre reconeixement de qualificacions professionals, i la Directiva 2006/123, de 12 de desembre de 2006, relativa als serveis en el mercat interior, ja esmentades en la introducció i que requereixen una anàlisi si més no breu. La Directiva 2005/36, sobre reconeixement de qualificacions professionals, consolida en un sol text les quinze directives en aquestes matèries adoptades durant els anys precedents. Substitueix, així, 12 directives sectorials que cobrien les professions de metge, infermer, odontòleg, veterinari, matrona o assistent d’obstetrícia, farmacèutic, i arquitecte, així com tres directives on s’instaurava un règim general per a la resta de titulacions vinculades a la majoria de les professions regulades. La Directiva 2005/36 s’aplica a tot nacional d’un Estat membre que vulgui exercir, bé per compte propi, o bé per compte d’altri (en aquest últim cas s’aplicarien les disposicions de la lliure circulació de treballadors), una professió regulada en un Estat membre diferent de l’Estat en què ha obtingut les seves qualificacions professionals. La pròpia Directiva estableix un llistat indicatiu de les professions subjectes en cada Estat membre al sistema de reconeixement previst per la Directiva. Aquestes professions s’agrupen en quatre sectors d’activitat econòmica i cada Estat determina quina professió regulada específica està sotmesa a la Directiva. Els sectors són: sector jurídic, fiscal i comptable; sector sanitari; sector tècnic i sector sociocultural. El sistema previst en la Directiva no implica la implantació d’un sistema de reconeixement automàtic de qualificacions professionals adquirides en un altre Estat membre, llevat de les recollides en l’annex IV. De fet, s’exigeix que la sol·licitud de reconeixement sigui individual i es concreti la professió que es vol exercir en un altre Estat membre. L’autoritat nacional que rep les sol·licituds pot concedir-lo atenent al fet que són qualificacions similars o idèntiques en tots dos Estats per a la professió regulada que es vol exercir. Per contra, si constata l’existència de diferències importants podrà exigir requisits suplementaris o mesures compensatòries. En concret, es podrà demanar al sol·licitant que, o bé provi que ha adquirit una experiència professional en l’Estat membre d’origen, o bé ha d’executar un període de pràctiques o una prova de coneixements/aptitud en l’Estat membre d’acolliment. En puritat, aquest procediment és aplicable íntegrament als supòsits d’accés i d’exercici del dret d’establiment quan implica una permanència i una regularitat en l’Estat membre d’acolliment. En el cas de prestació de serveis, no solen estar sotmesos a cap control de les seves qualificacions posat que la seva activitat en un altre Estat membre és temporal i ja compleixen els requisits de qualificació professional i d’accés a una professió regulats en l’Estat en què estan establerts. Això no significa que les autoritats de l’Estat en què es va a prestar temporalment els serveis professionals no els Tema 25. Mercat interior (III): Dret d’establiment i lliure prestació... 255 pugui exigir una declaració prèvia que haurà d’anar acompanyada de certs documents acreditatius (nacionalitat, prova del títol professional d’origen, etc.) de trobar-se establert legalment en l’Estat d’origen, en els termes i condicions previstos per la Directiva 2005/36, o en les directives sectorials aplicables a la professió que es tracti. La Directiva 2006/123/CE pretén millorar l’accés i l’exercici de la llibertat d’establiment i de la lliure prestació de serveis per als professionals i societats de la Unió Europea mitjançant l’eliminació gradual de les traves legals i administratives nacionals. A més, des de la perspectiva dels destinataris dels serveis, es reforcen la qualitat dels serveis i els seus drets. Queden exclosos de l’àmbit d’aplicació de la Directiva nombrosos sectors econòmics als que, per tant, se seguirà aplicant el règim general contingut en les disposicions del TFUE relatives a l’establiment o a la prestació de serveis. Entre les exclusions es troben: els serveis no econòmics d’interès general; els serveis financers; els serveis de transport i portuaris; els serveis de les empreses de treball temporal; els serveis sanitaris; els serveis audiovisuals, les activitats de joc i atzar; les activitats vinculades a l’exercici de l’autoritat pública; determinats serveis socials; els serveis privats de seguretat; els serveis prestats per notaris i agents judicials, etc. La Directiva també persegueix simplificar els procediments i tràmits administratius aplicables per a l’accés i l’exercici d’una activitat econòmica professional, ja sigui mitjançant l’establiment, ja sigui mitjançant la prestació de serveis. De fet, els arts. 9 a 15 es dirigeixen exclusivament a facilitar el dret d’establiment, mentre que els arts. 16 a 21 a la prestació de serveis transfronterera. Per garantir la llibertat d’establiment s’estableix l’obligació de revisar els sistemes nacionals d’autorització i procediments administratius. En la pràctica aquesta obligació es tradueix en dos nivells d’actuació. Un primer nivell implica que els règims d’autorització (art. 9) no podran ser discriminatoris, han d’estar justificats per raons imperioses d’interès general i han de ser proporcionals. A més, les condicions per concedir l’autorització (art. 10) estan sotmeses a les mateixes limitacions que el règim d’autorització en si mateix i hauran de ser clares, inequívoques, transparents, accessibles, objectives, publicitades amb antelació, el silenci administratiu haurà de ser considerat positiu i la denegació motivada i recurrible judicialment. Així mateix, es tindran en compte les condicions ja complertes en l’Estat membre d’origen. Un segon nivell se centra a recollir un llistat de requisits que no podran exigir-se per accedir a l’exercici de l’activitat professional. Així, els requisits que presentin alguna de les següents característiques es consideraran prohibits (art. 14): els que impliquin nacionalitat, residència o seu de les societats; estar establert en diversos Estats membres o inscrit en els registres, col·legis o associacions professionals de diversos Estats; els que exigeixin que l’establiment principal estigui en territori nacional o limitin el tipus d’establiment (principal o secundari); els que sotmetin a condicions de reciprocitat; els que suposin aportar proves econòmiques; els que suposin intervenció directa o indirecta de competidors en la concessió; els que requereixin aval financer o assegurança d’un prestador de l’Estat d’acolliment; els que impliquin una inscripció prèvia durant un temps en els registres o un exercici previ de l’activitat en l’Estat d’acolliment. Per contra, es permet que els Estats introdueixin certs criteris per a l’accés o l’exercici sempre que siguin no discriminatoris (art. 15, p. ex., límits que obeeixin a raons de- 256 Dret de la Unió Europea mogràfiques o d’ordenació geogràfica o territorial, exigeixin una determinada forma jurídica o capital mínim, etc.). En relació amb la lliure prestació transfronterera de serveis, la Directiva defineix què cal entendre per aquesta prestació de serveis (art. 16) i la protegeix a l’empara de la prohibició d’imposar requisits discriminatoris, arbitraris i desproporcionats. A més, prohibeix expressament, tret que concorrin raons d’ordre públic, seguretat pública, salut pública o protecció del medi ambient, els requisits que exigeixin: estar establert en l’Estat membre de prestació dels serveis; obligació d’autorització d’administració o inscripció en un registre, excepte les limitacions previstes en la pròpia Directiva o en altres normes europees, prohibició de dotar-se d’infraestructura, equips o material imprescindible per al servei; imposició d’un règim contractual particular o una determinada nacionalitat o residència. També es preveu la prohibició de requisits que impedeixin al destinatari del servei utilitzar els serveis d’un prestador establert en un altre Estat membre (art. 19). La combinació d’ambdues directives i la seva correcta transposició en la legislació dels Estats membres tindrà com a resultat una major garantia i eficàcia en el gaudi de la llibertat d’establiment i de la lliure prestació de serveis, contribuint a consolidar el mercat interior i aproximar-nos als objectius de l’estratègia de Lisboa. 7. RECAPITULACIÓ Els drets d’establiment i de lliure prestació de serveis garantits pel dret de la Unió es configuren com un pilar fonamental per la consecució efectiva del mercat interior. El tret comú entre ambdues llibertats és la seva consideració com a activitat econòmica per compte propi i la seva diferència, no sempre evident, és el caràcter permanent i estable que implica l’establiment davant de la naturalesa temporal de la prestació de serveis. És imprescindible acudir a la jurisprudència del TJUE per poder comprendre en tota la seva extensió els matisos entre una i l’altra en funció del supòsit pràctic. Els beneficiaris de la llibertat d’establiment i la lliure prestació no només són les persones físiques i els seus familiars, o les persones jurídiques –en les seves diferents modalitats nacionals– d’un Estat membre. Quan es parla de beneficiaris no només comprèn els que s’estableixen o presten el servei sinó que també s’han de tenir en compte els receptors de serveis en qualsevol de les seves dues modalitats, que també són protegits pel dret de la Unió. Les excepcions o limitacions previstes pel tractat només es poden comprendre si s’analitzen a l’empara de la jurisprudència del TJUE. A través de les seves sentències, el TJUE ha acotat el marge de discrecionalitat i la vaguetat implícita dels conceptes de protecció d’interessos generals, d’ordre públic, de seguretat i de salut pública. El marc normatiu del tractat s’ha vist profundament desenvolupat per directives sectorials i generals en un intent de fixar un mínim comú en el reconeixement de qualificacions professionals com a condició determinant per a l’accés i l’exercici de l’activitat professional en un altre Estat membre. Un salt qualitatiu però no definitiu ha estat la Directiva 2005/36, que pretén crear un sistema general de reconeixement. Tema 25. Mercat interior (III): Dret d’establiment i lliure prestació... 257 En paral·lel, en un intent d’eliminar el conjunt de procediments i requisits administratius es va aprovar la Directiva 2006/113, amb la finalitat de reduir al màxim aquestes traves administratives que dificulten el gaudi efectiu d’ambdues llibertats. Aquesta Directiva es concep com un instrument per impulsar l’activitat econòmica i la competitivitat del mercat interior. 8. LECTURES COMPLEMENTÀRIES AA. VV., Retos y oportunidades de la transposición de la Directiva de Servicios, XXVa edició del Llibre Marró, Círculo de Empresarios, octubre de 2009, 495 pàg. Álvarez Pérez, M., «Nuevas perspectivas de la libertad de establecimiento en los Estados de la Unión Europea, en particular para las sociedades», Noticias de la Unión Europea, núm. 265, any XXIII, febrer de 2007, pàg. 27-48. Barnard, C., The substantive law of the EU: the four freedoms, 2010, 3a edició, Oxford University Press, p. 752. Barrachina Juan, E., «El principio de libertad de establecimiento en el derecho comunitario», Consell Obert, núm. 233/2008, any XX. Jiménez García, F., «Variaciones sobre el principio de reconocimiento mutuo y la Directiva 2006/123/CE en el marco de la libre prestación de servicios», Revista de Derecho Comunitario Europeo, any XI, núm. 28 (2007), pàg. 777-817. Nogueira López, A., «Entidades colaboradoras con la administración, libre prestación de servicios y régimen de control preventivo de actividades», Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 16/2009. Pérez Campos, A. I., «Limitaciones a la libre prestación de servicios de seguridad privada», Aranzadi Social, núm. 7-8/2008. TEMA 26 MERCAT INTERIOR (IV): LLIURE CIRCULACIÓ DE CAPITALS I PAGAMENTS Xavier Fernández Pons Sumari: 1. Introducció. 2. Distinció conceptual: capitals i pagaments. 3. Contingut. 4. Excepcions. 5. Recapitulació. 6. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ Tradicionalment, els Estats, en virtut de la seva sobirania, han imposat controls de canvis, condicionant o limitant els fluxos monetaris internacionals. Aquests controls de canvis poden referir-se tant als moviments de capitals destinats a la inversió a l’estranger com als pagaments corrents, abonats com a contraprestació a la importació de mercaderies o serveis. La creació entre diversos Estats d’un mercat interior requereix liberalitzar la circulació dels diferents factors econòmics, incloent-hi aquestes transaccions monetàries. El Tractat de Roma de 1957 ja va recollir la lliure circulació de capitals com una de les quatre grans llibertats comunitàries, però va preveure un procés d’implantació parcialment diferent al de les restants llibertats, en no determinar de forma concreta quan s’accediria a la plena circulació de capitals. En l’evolució final d’aquesta llibertat hi ha dos factors que han acabat influint de forma decisiva: el propi procés d’integració econòmica de la Unió i el procés més general de liberalització de l’economia mundial. L’increment del grau d’integració econòmica en el si de la Unió ha tingut com a corol·lari la progressiva integració financera dels Estats participants. L’LCC està molt lligada tant a la consecució del mercat interior com a l’objectiu de la Unió Econòmica i Monetària (UEM) i la seva implantació va representar una primera fase de la UEM que va culminar amb la introducció posterior de l’euro. Simultàniament, la labor que ha vingut desenvolupant l’Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE), organització internacional de la que formen part els països més desenvolupats del món, per promoure l’eliminació de controls als moviments de capitals, ha orientat també el procés d’alliberament de capitals de la UE. El 1962, l’OCDE ja va aprovar un Codi sobre liberalització de moviments de capital, que és regularment actualitzat a través de decisions del Consell de l’OCDE i que ha conduït al fet que, en l’actualitat, els controls als moviments de capitals estan gairebé abolits en tots els països membres de l’OCDE109. 109 OCDE, Codi de l’OCDE sobre liberalització de moviments de capital: quaranta anys d’experiència, París, 2002. 260 Dret de la Unió Europea 2. DISTINCIÓ CONCEPTUAL: CAP ITALS I PAGAMENTS S’entén per «moviments de capitals» les transferències de capital de caràcter autònom d’un Estat membre a un altre Estat membre, o dins el mateix Estat, les transferències a un no resident, diferents dels pagaments que es produeixen com a contraprestació monetària d’una altra transacció econòmica (el comerç de mercaderies, la lliure prestació d’un servei, fins i tot el propi servei de prestació de serveis financers, etc.). La jurisprudència del TJUE va ajudar inicialment a delimitar les diferències entre els conceptes «moviments de capitals» i «pagaments corrents» en el cas Luisi e Carbone. Mitjançant aquest pronunciament el TJUE va establir que: «els pagaments corrents són transferències de divises que constitueixen una contraprestació en el marc d’una transacció subjacent, mentre que els moviments de capital són operacions financeres que pretenen essencialment la col·locació o la inversió de la quantitat corresponent i no la remuneració d’una prestació»110. La plena incorporació d’aquesta llibertat com a principi general en els tractats constitutius i amb efectes directes no es va produir fins l’1 de gener de 1994, tal com va preveure el Tractat de Maastricht de 1992. Abans, la seva efectivitat havia estat condicionada per la progressivitat i la condicionalitat que es donava a aquesta llibertat en el Tractat de Roma de 1957. A diferència de les altres llibertats, i per la sensibilitat de la matèria, en l’originari Tractat de Roma no s’havien previst fases transitòries fins a la seva plena consecució, sinó que s’havia dotat al Consell de la competència per adoptar, per unanimitat, les mesures que fossin necessàries per a l’aplicació progressiva de la lliure circulació de capitals. Així, per a la realització progressiva del mercat de capitals el Consell va adoptar diverses directives de liberalització dels moviments de capitals. En destaca la Directiva 88/361/CEE del Consell, de 24 de juny de 1988111. A diferència de les directives adoptades anteriorment, la Directiva 88/361 va preveure una liberalització generalitzada dels moviments de capitals. El TJUE va reconèixer, en l’assumpte Bordessa, l’eficàcia directa de l’art. 1 de la indicada Directiva 88/361, que «va imposar als Estats membres [...] l’obligació de suprimir restriccions als moviments de capitals entre les persones residents en els Estats membres», excloent que els Estats membres puguin supeditar a una «autorització prèvia» l’exportació de monedes, bitllets de banc o xecs al portador, perquè això significaria subordinar l’exercici de la lliure circulació de capitals a la discrecionalitat de l’administració, fent-la vana. El TJUE només va admetre, en conseqüència, un règim de «declaració prèvia»112. Interessa destacar que, de conformitat amb la citada sentència i amb la ulterior dictada en l’assumpte Sanz de Lera113, Espanya va aprovar el RD 1638/1996 per modificar el Decret 1816/1991, de 20 de desembre, sobre Transaccions Econòmiques amb l’Exterior, que havia previst en el seu art. 4 l’exigència d’autorització prèvia per a l’exportació física de moneda en 110 STJCE, de 31 de gener de 1984, as. 286/82 i 26/83, Luisi e Carbone, Rec. 1984, pàg. 377, fj. 21. 111 DO L 178/5, de 8 de juliol de 1988. 112 STJCE, de 23 de febrer de 1995, as. C-358/93 i C-416/93, Bordessa, Rec. 1995, p. I-361, fj. 31. 113 STJCE, de 14 de desembre de 1995, as. C-163/94, C-165/94 i C-250/94, Sanz de Lera, Rec. 1995, p. I-4821. Tema 26. Mercat interior (IV): Lliure circulació de capitals i pagaments 261 metàl·lic, bitllets de banc i xecs bancaris al portador per import superior a 5.000.000 de pessetes. Així, es va suprimir l’exigència d’autorització prèvia, substituint-la per la de mera declaració. Sense perjudici d’aquesta liberalització generalitzada, la Directiva 88/362 va reconèixer en el seu art. 4: «[...] el dret dels Estats membres a adoptar les mesures indispensables per impedir les infraccions a les seves lleis i reglaments, en particular, en matèria fiscal o de control prudencial de les entitats financeres, i establir procediments de declaració dels moviments de capitals que tinguin com a objecte la informació administrativa o estadística». Ara bé, aquestes mesures haurien de ser indispensables per a la consecució dels objectius pels que estan expressament previstes, i la seva aplicació «[...] no podrà tenir per efecte l’obstaculització dels moviments de capitals efectuats de conformitat amb el que disposa el dret comunitari». Els actuals arts. 63 a 66 TFUE assumeixen les previsions establertes per la Directiva 88/361, en reafirmar: a) la prohibició de totes les restriccions als moviments de capitals i als pagaments entre els Estats membres; i b) la possibilitat dels Estats d’adoptar les mesures previstes per l’art. 4 de la Directiva o, per raons d’ordre públic o de seguretat pública, d’aplicar disposicions nacionals de dret fiscal que distingeixin entre els contribuents la situació dels quals difereixi pel que fa al seu lloc de residència o en relació amb els llocs on estigui invertit el seu capital, o d’aplicar restriccions del dret d’establiment compatibles amb el dret de la Unió. Les transferències o pagaments corrents, també han estat liberalitzats dins l’àmbit de la Unió. Però, en aquest cas la seva liberalització plena ja es va produir amb la finalització del període transitori (31 de desembre de 1969). Aquesta llibertat està també regulada en el Capítol 4 del Títol IV de la Tercera part del TFUE. Recorda que es tracta dels pagaments monetaris vinculats a una prestació determinada: l’intercanvi de mercaderies, la prestació d’un servei, les transferències de salaris, etc. Com no sempre és fàcil diferenciar els casos que pròpiament es vinculen a la lliure circulació de capitals o a la lliure transferència de pagaments, actualment els arts. 63 a 66 TFUE no fixen cap diferència en el seu contingut perquè, avui dia, tots dos aspectes estan plenament liberalitzats. 3. CONTINGUT Actualment, el Capítol 4 del Títol IV de la Tercera part del TFUE, que comprèn els arts. 63 a 66 TFUE s’obre amb el rètol «Capital i pagaments» i conté la regulació de la lliure circulació de capitals i pagaments (LCC). El contingut bàsic de l’LCC s’articula sobre les següents regles: a) Supressió de tota restricció als moviments de capitals. No és acceptable cap obstacle legislatiu o administratiu que imposi condicions de forma o de fons que dificultin les operacions de capital (art. 63 TFUE). La prohibició de restriccions 262 b) Dret de la Unió Europea al lliure moviment de capitals i de pagaments corrents té efectes entre els Estats membres i entre aquests i tercers països. La supressió de tota discriminació de tracte per raó de nacionalitat, residència de les parts o lloc d’inversió del capital. En referència, per exemple, a les possibles discriminacions de tracte fiscal que tradicionalment imposen els Estats a aquests moviments de capital, només es poden mantenir les existents, però no crear-ne de noves. Aquest procés de globalització de la circulació de capitals només es veu limitat per les excepcions, puntuals, recollides en els arts. 64, 65 i 66 TFUE. Cas Comissió contra Espanya, sentència del TJUE de 3 de setembre de 2014 El 2012 la Comissió va interposar un recurs d’incompliment contra Espanya per considerar que la legislació espanyola relativa a l’impost de successions i donacions era contrària a la lliure circulació de capitals. La Llei 29/1987 que regulava l’Impost de Successions i Donacions, en aquells dies, permetia a les comunitats autònomes, a qui se cedia aquests impostos, que adoptessin normes pròpies de regulació de l’impost. El resultat de la combinació de legislació nacional i autonòmica feia que els residents en territori de la comunitat autònoma o els propietaris de béns situats en els seus territoris, tinguessin reduccions en la base imposable de l’impost, de les que no es podien beneficiar els no residents. L’herència o la donació perdien valor si estava situada fora o si era percebuda per un no resident, a causa de la tributació discriminatòria establerta. 4. EXCEPCIONS Malgrat la filosofia liberalitzadora de l’art. 63 TFUE, amb la seva vocació d’establir una obertura cap als mercats internacionals de la UEM: a) Pel que fa a Estats no membres de la UE («tercers Estats»), l’art. 64 TFUE estableix que: «el que es disposa en l’article 63 s’entendrà sense perjudici de l’aplicació a tercers països de les restriccions que existeixin el 31 de desembre de 1993 de conformitat amb el dret nacional o amb el dret comunitari en matèria de moviments de capitals, amb destinació a tercers països o procedents d’ells, que suposin inversions directes, incloses les immobiliàries, l’establiment, la prestació de serveis financers o l’admissió de valors en els mercats de capitals». b) I l’art. 65 TFUE permet als Estats membres el manteniment de les seves normatives fiscals (no discriminatòries) i la supervisió «prudent» de les activitats desenvolupades per persones físiques i entitats financeres, que pot suposar, per exemple, la facultat d’establir exigències de comunicació prèvia de fluxos monetaris. A Espanya, la Llei 19/2003, de 4 de juliol114, sobre règim jurídic dels moviments de capitals i de les transaccions econòmiques amb l’exterior i sobre determinades mesures de prevenció del blanqueig de capitals, intenta garantir la completa adequació del nostre ordenament jurídic al dret de la Unió Europea. Així, la llei es- 114 BOE núm. 160 de 5 de juliol de 2003. Tema 26. Mercat interior (IV): Lliure circulació de capitals i pagaments 263 tableix, amb caràcter general, la llibertat de moviments de capitals i, de conformitat amb les comentades previsions del TFUE, a les que es remet expressament en la seva exposició de motius, preveu procediments de declaració de moviments de capitals a l’efecte d’informació administrativa o estadística, o la possibilitat de prendre mesures justificades per raons d’ordre públic o de seguretat pública. D’aquesta manera, la Llei 19/2003 possibilita, en el seu art. 3, el coneixement dels moviments de capitals i transaccions econòmiques amb l’exterior a través d’un mecanisme de declaració i, a l’efecte d’informació administrativa i estadística de les operacions, s’identifiquen els subjectes obligats a declarar i els destinataris de tal informació. Amb això es fa ús de la facultat reconeguda als Estats membres per l’art. 65.1.b) TFUE (antic art. 58.1.b) TCE) quant a la possibilitat d’establir procediments de declaració. Els arts. 4 i 5 de la citada llei recullen les clàusules de salvaguarda i les mesures excepcionals contingudes en el Títol IV, Capítol IV, del TFUE, de manera que s’estableix un mecanisme àgil, mitjançant acord del Consell de Ministres, que permet aplicar mesures adoptades no només per la Unió Europea, sinó per altres organismes internacionals dels que Espanya sigui membre, tal com seria el cas de sancions decidides pel Consell de Seguretat de l’ONU. En l’art. 6 de la llei es possibilita la realització d’actes i negocis afectats per clàusules de salvaguarda o mesures excepcionals a través de la corresponent autorització administrativa, i en l’art. 7 de la llei es recull una facultat de control atorgada als Estats membres per l’art. 65.1.b) TFUE (antic art. 58.1.b) TCE) i que s’ha traduït en la possibilitat de, en circumstàncies taxades, suspendre el règim de liberalització. La crisi financera de Xipre (2013) i de Grècia (2014) va donar lloc a l’aplicació, per primera vegada en la història de la UE, de mesures de salvaguarda que exceptuaven la lliure circulació de capitals i pagaments: els anomenats «corralitos». El risc de sortida massiva de capitals —en realitat, la constatació de què s’estava produint— va fer que les autoritats nacionals d’aquests països limitessin el flux de capitals dins i fora dels països. Xipre va eliminar els seus decrets el març de 2015. A Grècia continua havent-hi control de capitals (límits a la retirada diària de diners dels bancs —no superior a 60 euros—, i controls als fluxos de pagaments i transferències diàries cap a fora de Grècia fins a 150.000 euros per dia i client). Aquestes excepcions van ser autoritzades i són supervisades per la Comissió europea. S’entén que són transitòries fins que Grècia aconsegueixi dotar-se de l’estabilitat financera necessària. 5. RECAPITULACIÓ La progressiva integració econòmica en el si de la UE va tenir com a corol·lari la integració financera dels Estats participants. La lliure circulació de capitals i de pagaments està vinculada a la plena consecució del mercat interior i a l’objectiu de la Unió Econòmica i Monetària. D’acord amb la jurisprudència del TJUE, aquesta llibertat comporta la supressió de totes les restriccions al moviment de capitals i als pagaments ordinaris que pertanyen a les persones, físiques o jurídiques, residents al territori dels Estats membres, així com qualsevol tipus de discriminació per raons de nacionalitat, residència de les parts en la transacció o lloc d’ubicació de la inversió. Actualment, l’LCC s’ha estès al flux de capitals i pagaments entre Estats membres i tercers països. S’entén per «moviments de capital» les transferències de capital de caràcter autònom d’un Estat membre a un altre Estat membre, o dins un mateix Estat, les trans- 264 Dret de la Unió Europea ferències a un no resident. La plena entrada en vigor d’aquesta llibertat, ara amb efectes directes, no es va produir fins l’1 de gener de 1994, tal com va preveure el Tractat de Maastricht de 1992. Les «transferències o «pagaments corrents», també han estat liberalitzats dins l’àmbit comunitari. Però en aquest cas, la seva liberalització plena es va produir molt abans, amb la finalització del període transitori (31 de desembre de 1969). Es tracta, en aquest cas, dels pagaments monetaris vinculats a una prestació determinada (no autònoms): l’intercanvi de mercaderies, la prestació d’un servei, les transferències de salaris, etc. El règim actual de l’LCC permet el manteniment de normatives fiscals nacionals (no discriminatòries) i de la supervisió «prudent» de les activitats desenvolupades per persones físiques i entitats financeres que poden suposar, per exemple, la facultat per establir exigències de comunicació prèvia dels fluxos monetaris. 6. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Fernández Tomás, A., «Acerca de la invocabilidad del derecho comunitario sobre libre circulación de capitales», Gaceta Jurídica de la CEE, 1990, núm. 86, D-13, pàg. 53-84. Garau Sobrino, F. F., «El libre movimiento de capitales y los pagos en el Tratado de la Unión Europea», Noticias de la Unión Europea, núm. 112, 1994, pàg. 67 i seg. Hinojosa Martínez, L. M., La regulación de los movimientos internacionales de capital desde una perspectiva europea, McGraw-Hill, Madrid, 1997. Hinojosa Martínez, L. M., «La libre circulación de capitales», en López Escudero, M.; Martín y Pérez de Nanclares, J. (coord.), Derecho comunitario material, McGraw-Hill, Madrid, 2000, pàg. 137-153. TEMA 27 ESPAI DE SEGURETAT, LLIBERTAT I JUSTÍCIA Víctor Luis Gutiérrez Castillo i Víctor M. Sánchez Sumari: 1. Introducció. 2. Procés de construcció de l’Espai de Llibertat, Seguretat i Justícia. 3. Noves bases jurídiques de l’Espai de Llibertat, Seguretat i Justícia: el Tractat de Lisboa. 4. Polítiques sobre el control de les fronteres, asil i immigració. 5. Cooperació judicial civil i penal. 6. Cooperació policial en matèria penal. 7. Recapitulació. 8. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ Els ciutadans de la UE gaudeixen avui d’una llibertat sense precedents per viatjar, treballar i viure on vulguin dins el territori de la Unió. Però no podrien fer-ho si no existissin unes mínimes condicions de seguretat i unes garanties efectives d’aquesta llibertat. L’obertura de les fronteres entre els Estats membres a la lliure circulació dels seus ciutadans, com a part de la consolidació del mercat interior i de la ciutadania europea, ha comportat la necessitat d’avançar en els mecanismes de cooperació entre els Estats per fixar criteris comuns en aspectes com el creuament de fronteres exteriors de la immigració, la persecució de la delinqüència transnacional i del terrorisme internacional, o l’exercici de diferents funcions judicials d’ordre civil o penal pels tribunals nacionals de cada Estat membre. A aquest efecte, la UE conté ara un àmbit específic de competències en l’ampli Títol V de la Tercera Part del TFUE, sota el rètol d’«Espai de llibertat, seguretat i justícia», a la construcció de la qual destina els arts. 67 a 89. 2. PROCÉS DE CONSTRUCCIÓ DE L’ESPAI DE LLIBERTAT, SEGURETAT I JUSTÍCIA Com has vist en temes anteriors, el TCE va preveure entre els seus objectius la lliure circulació de persones, que es concebia llavors des d’una perspectiva exclusivament econòmica i afectava únicament els treballadors o les empreses. La voluntat d’ampliar aquesta llibertat i el desenvolupament de fenòmens com el terrorisme internacional, la delinqüència transfronterera organitzada, el tràfic de drogues i la immigració il·legal, van portar els Estats Membres a iniciar la cooperació intergovernamental en aquests àmbits, al marge dels tractats, en el marc de l’anomenat Grup de Trevi (1975). 266 Dret de la Unió Europea El Grup de Trevi va néixer en el Consell Europeu celebrat a Roma l’1 i 2 de desembre de 1975, a iniciativa de Gran Bretanya. Es tractava d’un mecanisme informal de millora de la cooperació entre els governs de la Comunitat Europea. La seva creació va ser deguda a l’acumulació d’actes de terrorisme internacional per aquella època, entre altres la massacre dels Jocs Olímpics de Munich de 1972, i les deficiències de la Interpol per assistir els Estats europeus en el combat contra el terrorisme. Les reunions sostingudes pel grup van anar ampliant progressivament els seus àmbits de treball a altres problemes relatius al creuament de fronteres. El grup va deixar d’existir com a mitjà informal de coordinació amb la creació del pilar de Cooperació en Assumptes de Justícia i Interior en el Tractat de Maastricht (1992). Amb la inclusió en l’Acta Única Europea (1986) de l’objectiu del mercat interior, això és, un espai sense cap tipus de traves a la circulació de tots els factors de producció, incloses les persones, els Estats van assumir l’exigència gradual de fer desaparèixer qualsevol obstacle (tècnic o físic) al creuament de fronteres internes en la UE. Alguns Estats membres van expressar llavors reticències a l’hora de suprimir els controls fronterers, motiu pel qual els Estats partidaris d’avançar més ràpid, en signar els Convenis de Schengen (1985 i 1990), acompanyaren la lliure circulació amb altres «mesures compensatòries» que suposaven el reforçament dels controls a les fronteres exteriors i altres mesures de cooperació policial i judicial. El primer Acord de Schengen va ser signat el 14 de juny de 1985 entre Alemanya, Bèlgica, França, Luxemburg i els Països Baixos, amb la finalitat de suprimir progressivament els controls a les fronteres comunes entre aquests Estats. Amb l’Acord s’instaurava un règim de lliure circulació de persones sense controls físics entre els Estats signataris, i d’unificació dels controls externs, respecte d’altres Estats de la Comunitat no signataris o de tercers països. Aquests cinc Estats van signar posteriorment el Conveni de Schengen el 19 de juny de 1990, a través del que s’aprofundia en la regulació d’aquest espai de lliure circulació. El Conveni de 1990 va entrar en vigor l’1 de març de 1994, però certes dificultats tècniques van fer que el conjunt del dispositiu d’aplicació del Conveni no es fes efectiu fins l’any 1997. A la llista de països signataris es van afegir més tard la resta de membres de la Unió i fins i tot Noruega i Islàndia, que no forma part de la Unió. El denominat «patrimoni Schengen» forma part del dret de la Unió, però des dels seus orígens, no obstant això, el Regne Unit i la República d’Irlanda, han quedat al marge de la seva aplicació, excepte decisió en contrari. Aquesta situació s’ha mantingut amb l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa i es troba recollida en el Protocol sobre el patrimoni de Schengen integrat en el marc de la Unió Europea, Protocol núm. 19 annex al Tractat de Lisboa. Dinamarca gaudeix, també, de certes excepcions relatives a la seva aplicació. De llavors ençà, en cada reforma general dels tractats, els Estats han vist oportú estendre i intensificar les seves possibilitats de col·laboració en aquesta matèria d’especial sensibilitat pública. El Tractat de Maastricht (1992) va suposar un nou salt endavant en l’impuls d’aquestes matèries a nivell de la Unió. Entre els objectius de la UE es va incorporar la voluntat de desenvolupar una cooperació estreta en l’àmbit de la Justícia i dels Assumptes d’Interior, establint nou àrees de cooperació. Així, es va incloure en el TUE el Títol VI, «Disposicions relatives a la cooperació en els àmbits de la Justícia i els Assumptes d’Interior» de cooperació intergovernamental, ara ja, dins el tractat, que va passar a ser conegut a partir de llavors com el Tercer Pilar de la Unió. Posteriorment, el Tractat d’Amsterdam (1997) va introduir un nou objectiu per a la UE: «L’establiment d’un Espai de Llibertat, Seguretat i Justícia», concepte que havia aportat Espanya durant la seva primera presidència de la UE el 1989. Aquest tractat va Tema 27. Espai de seguretat, llibertat i Justícia 267 modificar radicalment la cooperació en l’àmbit de la justícia i els assumptes d’interior en «comunitaritzar» parcialment algunes qüestions recollides llavors en el nou Títol IV del TCE, sobre «Visats, Asil, Immigració i altres polítiques relacionades amb la lliure circulació de persones», i separar-les del Tercer Pilar, que va passar a denominar-se Pilar de Cooperació Policial i Judicial en material Penal (CPJP), guiat encara llavors per les dinàmiques de cooperació interestatal (ex Títol VI TUE). A partir d’aquell moment es comencen a aplicar els instruments jurídics europeus (reglaments, directives, etc.) en qüestions civils, com el control de les fronteres exteriors, l’asil, la immigració i la cooperació judicial en matèria civil, encara que la comunitarització del Títol IV del TCE fos parcial atès que la Comissió compartia el dret d’iniciativa amb els Estats, i la unanimitat era la regla d’adopció de decisions, tenint el Parlament Europeu una mera funció d’òrgan consultiu. A proposta espanyola, es va celebrar el 1999 a Tampere un Consell europeu extraordinari dedicat monogràficament a la consolidació de l’Espai de Llibertat, Seguretat i Justícia. Els caps d’Estat i de Govern havien constatat que, tot i que en altres àmbits s’havia progressat de forma substancial en el procés d’integració europea, la consecució d’aquest objectiu requeria un impuls polític al més alt nivell. En les conclusions del Consell Europeu de Tampere (1999) es va establir un programa concret fins el 2004 basat en els següents principis: a) l’impuls d’una política d’asil i immigració de la UE; b) la creació d’un autèntic espai europeu de justícia; c) la lluita contra la delinqüència organitzada a escala de la Unió i una acció exterior més ferma. Transcorreguts els cinc anys de vigència del Programa de Tampere, els Estats membres, sota presidència holandesa, van abordar la consolidació de l’ELSJ mitjançant l’adopció, el novembre de 2004, del Programa de La Haia per al període 2005-2010, programa que ha estat reemplaçat pel Programa d’Estocolm aprovat el desembre de 2009 a Brussel·les pel Consell Europeu. 3. NOVES BASES JURÍDIQUES DE L’ESPAI DE LLIBERTAT, SEGURETAT I JUSTÍCIA: EL TRACTAT DE LISBOA L’ELSJ és la política comunitària més afectada per la nova configuració jurídicoinstitucional introduïda pel Tractat de Lisboa. La regulació de l’Espai de Llibertat, Seguretat i Justícia del Títol V, Tercera Part TFUE, separa les Disposicions generals (Capítol 1, arts. 67 a 76) d’aquest àmbit d’acció, de quatre ámbits materials diferents, les Polítiques sobre controls a les fronteres, asil i immigració (Capítol 2, arts. 77 a 80), la Cooperació judicial en matèria civil (Capítol 3, art. 81), la Cooperació judicial en matèria penal (Capítol 4, arts. 82 a 86), i la Cooperació policial (Capítol 5, arts. 87-89). Les reformes més importants introduïdes en aquest àmbit són: a) la integració del procés de decisió. El Tractat de Lisboa facilita una actuació més àmplia, legítima, eficaç, transparent i democràtica de la UE en tot aquest camp. Com hem vist, abans de la seva entrada en vigor les decisions importants en aquesta matèria havien d’adoptar-se per unanimitat en el Consell, jugant el 268 b) c) Dret de la Unió Europea Parlament un paper menor en el procés decisori i restringint la capacitat del Tribunal de Justícia d’exercir les seves funcions jurisdiccionals bàsiques. Després de la reforma introduïda amb el Tractat de Lisboa, bona part de les accions a desplegar en qüestions d’asil, d’immigració, de cooperació judicial penal o civil, o de cooperació policial, s’adopten mitjançant el procés de legislació ordinària. Això implica que, llevat d’excepcions concretes, la Comissió té la inicialtiva legislativa, el Parlament Europeu exerceix un paper de colegislador, i el Consell es pronuncia mitjançant la regla de la majoria qualificada en el Consell; el reconeixement general de la jurisdicció del TJUE en aquest àmbit material. El Tractat de Lisboa concedeix al TJUE jurisdicció general per pronunciar-se sobre la interpretació i la validesa dels actes legislatius adoptats dins el marc del nou Títol IV «Espai de Llibertat, Seguretat i Justícia». Com a contrapunt a aquest avenç significatiu, el tribunal seguirà sotmès a certes limitacions de temps, manera i matèria. Així: – el tribunal no té atribuïda competència formal per comprovar la validesa o la proporcionalitat d’operacions efectuades per la policia o altres serveis amb funcions coercitives (art. 276 TFUE); – el tribunal no té la possibilitat de pronunciar-se sobre qüestions relacionades amb l’exercici de les responsabilitats dels Estats en el manteniment de l’ordre públic i la salvaguarda de la seguretat (art. 26 TFUE); el Tractat de Lisboa també ha obert la possibilitat de crear un Comitè permanent del Consell en matèria de seguretat interior (art. 71 TFUE) i una fiscalia europea per perseguir infraccions que perjudiquin els interessos financers de la Unió (art. 86.1 TFUE). 4. POLÍTIQUES SOBRE EL CONTROL DE LES FRONTERES, ASIL I IMMIGRACIÓ Cada vegada més gent intenta entrar en la UE per escapar de guerres, persecucions i catàstrofes naturals o simplement per tractar de trobar un futur millor, i per això els governs busquen solucions comunes als reptes comuns. La política migratòria afecta el nucli de la sobirania estatal, i suposa el dret dels Estats a decidir qui i de quina manera en pot formar part. Aquest caràcter essencial de la sobirania nacional sobre la població s’ha convertit en un motiu substancial de la resistència dels Estats a cedir competències en aquesta matèria per «europeïtzar» les polítiques migratòries. No obstant això, la contínua arribada d’immigrants de tercers països ha incentivat la coordinació de les polítiques migratòries dels Estats membres. Pel que fa a l’asil, la Carta de Drets Fonamentals de la Unió Europea recull expressament el dret a l’asil com un dret fonamental de la UE especialment qualificat: «es garanteix el dret d’asil dins el respecte de les normes de la Convenció de Ginebra de 28 de juliol de 1951 i del Protocol de 31 de gener de 1967, sobre l’Estatut dels Refugiats, i de conformitat amb el Tractat de la Unió Europea i amb el Tractat de Funcionament de la Unió Europea (en endavant denominats “els tractats”)». Tema 27. Espai de seguretat, llibertat i Justícia 269 La disposició categoritza el dret d’asil com un dret fonamental dins la UE. En l’aspecte competencial, la UE disposa de competències atribuïdes per a la regulació de l’asil des de l’any 1999. Ara s’exerceixen, per regla general, mitjançant el procediment legislatiu ordinari (proposta de la Comissió, i aprovació per majoria del Parlament Europeu i del Consell). En el TFUE en vigor la disposició de referència és l’art. 78. Allí es dota d’àmplies competència a la UE en matèria d’asil i d’altres formes de protecció internacional d’estrangers no nacionals d’Estats membres115. El marc jurídic que s’ha anat creant en aplicació d’aquesta disposició rep el nom de Sistema Europeu Comú d’Asil (SECA). Està configurat, en l’essencial, per cinc directives i dos reglaments. I segueix en continu desenvolupament116. Totes aquestes normes són també dret aplicable a Espanya. Estableixen regles i principis comuns (harmonitzats o uniformes) per als membres de la UE en matèria d’asil. Estan en vigor avui: • La Directiva de retorn relativa a normes i procediments comuns en els Estats membres per al retorn dels nacionals de tercers països en situació irregular117. • La Directiva sobre protecció temporal, relativa a les normes harmonitzades per a la concessió de protecció temporal en cas d’afluència massiva de persones desplaçades i a les mesures de foment d’un esforç equitatiu entre els Estats membres per acollir aquestes persones i assumir les conseqüències del seu acolliment118. • La Directiva sobre procediments comuns per a la concessió o la retirada de la protecció internacional119. Ha substituït la directiva anterior en aquesta matèria120 i resulta aplicable des del 21 de juliol de 2015. Harmonitza procediments relatius a la concessió d’asil. • La Directiva sobre condicions d’acolliment dels sol·licitants de la protecció internacional121, aplicable a Espanya des del 21 de juliol de 2015. Fixa condicions comunes de l’acolliment que s’ha de prestar als sol·licitants d’asil o protecció subsidiària mentre s’estudia la seva sol·licitud. • La Directiva sobre requisits per al reconeixement de nacionals de tercers països o apàtrides com a beneficiaris de protecció internacional, a un estatut uniforme per als refugiats o per a les persones amb drets a protecció subsidiària i al con- 115 Queden fora d’aquesta política Gran Bretanya, Irlanda i Dinamarca. Gran Bretanya i Irlanda poden optar per participar en l’adopció i l’aplicació d’aquestes mesures, prèvia notificació. Vegeu els Protocols núm. 21 i 22 TUE. 116 Vegeu l’«Agenda Europea de Migració» presentada per la Comissió al PE i al Consell, COM (2015) 240 final. 117 Directiva 2008/115/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 16 de desembre de 2008, DO L 348 de 24-12-2008. 118 Directiva 2001/55/CE del Consell, de 20 de juliol de 2001, DO L 212 de 7-8-2001. 119 Directiva 2013/32/UE del Parlament Europeu i del Consell, de 26 de juny de 2013, DO L 180/60, de 29-06-2013. 120 Directiva 2005/85/CE del Consell, d’1 de desembre de 2005, DO L 326/13, de 13-12-2005. 121 Directiva 2013/33/UE del Parlament Europeu i del Consell, de 26 de juny de 2013, DOUE L 180/96, de 29-06-2013. 270 Dret de la Unió Europea tingut de la protecció concedida122, aplicable des del 21 de desembre de 2013. En aquesta directiva s’especifiquen els motius que donen lloc a la concessió de protecció internacional. • El Reglament de Dublín, pel que s’estableixen els criteris i els mecanismes de determinació de l’Estat membre responsable de l’examen d’una sol·licitud de protecció internacional presentada en un dels Estats membres per un nacional d’un tercer país o un apàtrida, directament aplicable a Espanya des de l’1 de gener de 2014123 i directament aplicable en la nostra jurisdicció amb primacia sobre el dret intern en el seu conjunt. • El Reglament Eurodac, relatiu a la creació del sistema de dades per la comparació de les empremtes dactilars per a l’aplicació efectiva del Reglament de Dublín (2013). Obliga els Estats des del 20 de juliol de 2015124 a prendre empremtes dactilars de les persones que presentin una sol·licitud d’asil. Aquestes empremtes es transmeten a l’Eurodac, una base de dades amb un programa d’ús que serveix tant per rebutjar sol·licituds que es presenten en diversos Estats simultàniament, com per assegurar elements rellevants per la lluita contra el terrorisme o la delinqüència greu. El SECA té també òrgans i fons específics per gestionar de manera contínua les accions de la UE en matèria d’asil. El 2010 es va crear l’Oficina Europea de Suport a l’Asil125 i el 2014 es va crear el Fons d’Asil, Migració i Integració126. El Tractat de Lisboa facilita també de manera important la possibilitat de polítiques europees d’immigració en establir que la Unió «desenvoluparà una política comuna d’immigració destinada a garantir, en tot moment, una gestió eficaç dels fluxos migratoris, un tracte equitatiu dels nacionals de tercers països que resideixin legalment en els Estats membres, així com una prevenció de la immigració il·legal i de la tracta d’éssers humans i una lluita reforçada contra ambdues» (art. 79.1). I deixa en mans de la codecisió del Parlament i del Consell —per procediment legislatiu ordinari— la regulació de les normes d’entrada i de residència. Òbviament, això no implica que necessàriament hagi a produir-se una harmonització de les polítiques (les iniciatives de la Comissió poden seguir fracassant), però sens dubte el Tractat de Lisboa ha fet més fàcil l’avanç en aquest camp. 122 Directiva 2011/95/UE del Parlament Europeu i del Consell, de 13 de desembre de 2011, DOUE L 337/9, de 20 de desembre de 2011. 123 Reglament (UE) núm. 604/2013 del Parlament Europeu i del Consell, de 26 de juny de 2013, DOUE L 180/31, 29 de juny de 2013. 124 Reglament (UE) núm. 603/2013 del Parlament Europeu i del Consell, de 26 de juny de 2013, DO L 180/1, 29 de juny de 2013. 125 Reglament (UE) núm. 439/2010 del Parlament Europeu i del Consell, de 19 de maig de 2010, DO L 132 de 29-5-2010. 126 Reglament (UE) 516/2014 del Parlament i del Consell, de 16 d’abril de 2014, DO L 150 de 20-5-2014, p. 168. Vegeu també el Reglament 514/2014 del PE i del Consell pel que s’estableixen disposicions generals sobre el Fons d’Asil, DO L 150 de 20-5-2014. Tema 27. Espai de seguretat, llibertat i Justícia 271 Des d’aquest marc competencial, en les seves diferents versions, la UE ha adoptat diverses directiva relatives a l’organització de la immigració legal, l’harmonització de procediments per al creuament de fronteres exteriors, l’harmonització de les condicions i els procediments per a l’expedició de visats, etc. En matèria de migració legal, destaquen la Directiva «Targeta blava» (Directiva 2009/50/CE de 20 de maig de 2009) que facilita des de 2009 la immigració legal d’immigrants altament qualificats mitjançant la creació d’un procediment ràpid i de criteris comuns per facilitar-los l’entrada, el treball i la residència; la Directiva 2011/98/UE, de 13 de desembre de 2011, que fixa un procediment únic de sol·licitud d’un permís també únic que autoritza els nacionals de tercers països a residir i treballar en el territori d’un Estat membre, i un conjunt de drets comuns a tots ells; la Directiva 2014/36/UE, de 26 de febrer de 2014, que garanteix uns majors graus de protecció laboral als emigrants no comunitaris temporers; i la Directiva 2014/66/UE, de 15 de maig de 2014, que facilita els moviments temporals de treballadors no UE de la mateixa empresa transnacional, cap als seus locals de dins la UE. Dins la normativa d’harmonització de regles i procediments per al creuament de fronteres exteriors destaca el denominat «Codi de Fronteres Schengen» (quatre reglaments sobre procediments de control de persones a les fronteres exteriores, requisits d’entrada i durada de les mateixes); el «Codi de Visats Schengen» (Reglament 810/2009, de 13 de juliol de 2009), que harmonitza procediments i condicions per a l’atorgament de visats de curta durada (menys de tres mesos); el Reglament 539/2001 que estableix llistats de ciutadans que per raó del seu Estat d’origen requereixen o no requereixen visats per a l’entrada legal en la UE. Finalment, FRONTEX (agència europea per la gestió de la cooperació operativa a les fronteres exteriors), creada el 2004, és l’agència encarregada d’ajudar operativament els Estats en l’aplicació de tota la normativa europea relativa a les fronteres exteriors. 5. COOPERACIÓ JUDICIAL CIVIL I PENAL Es pot viatjar lliurement pel territori de la UE, però és important que ningú perdi la possibilitat d’accedir a la justícia ni aconsegueixi eludir-la. Per aquesta raó, s’ha intensificat la col·laboració entre els sistemes judicials nacionals dels diferents Estats membres. El propòsit no és altre que el de garantir que les decisions judicials preses en un Estat membre siguin reconegudes i aplicades en els altres. Això revesteix especial importància en els procediments relacionats amb divorcis, custòdia dels fills, pensions alimentàries, casos de fallida o impagament quan els implicats viuen en països diferents. L’ESLJ ha contribuït a la construcció d’una Xarxa Judicial Europea per millorar la cooperació judicial entre els Estats membres en la persecució de delictes greus com la corrupció, el tràfic de drogues i el terrorisme. Amb la creació de l’ordre de detenció europea s’han substituït els llargs procediments d’extradició, de manera que els delinqüents sospitosos o condemnats que hagin fugit a l’estranger puguin ser retornats ràpidament al país on se’ls estigui jutjant o se’ls hagi de jutjar. Després de la reforma introduïda amb el Tractat de Lisboa, el procediment legislatiu ordinari (codecisió) serà aplicable a la cooperació judicial en matèria penal. No 272 Dret de la Unió Europea obstant això, existeixen excepcions a la regla general, en destaquen: a) la situació en la que es troben el Regne Unit i Irlanda, que han negociat un opt-out a la cooperació en aquests àmbits, i b) el fet que l’establiment de normes mínimes relatives a dret penal (com l’admissibilitat mútua de proves entre Estats membres, drets de les persones durant els processos penals, drets de víctimes en els processos...) seran objecte de mecanismes denominats «frens d’emergència» (emergency brakes) i, si escau, cooperació reforçada en determinats casos. Segons el que s’ha fixat en l’art. 82.3 TFUE, quan un Estat membre consideri que un projecte de Directiva pugui afectar aspectes fonamentals del seu sistema judicial penal, podrà exercitar un «fre d’emergència». L’Estat membre tindrà la possibilitat de referir l’assumpte al Consell Europeu i el procediment legislatiu ordinari serà suspès. 6. COOPERACIÓ POLICIAL EN MATÈRIA PENAL El Tractat de Lisboa conté noves i importants disposicions que enforteixen la capacitat de la UE per lluitar contra la delinqüència transfronterera internacional, la immigració il·legal, la tracta d’éssers humans i el tràfic d’armes i de drogues. Amb el Tractat de Lisboa s’aconsegueix major transparència en aquest camp, es reforça el paper del Parlament Europeu i el del Tribunal de Justícia, i la presa de decisions s’accelera en adoptar, com ja hem dit, més decisions per majoria qualificada. Encara es conserva, no obstant això, un regust del règim anterior. Juntament amb la Comissió, l’impuls de la cooperació judicial i policial en matèria penal (capítols 4 i 5) pot activar-se a iniciativa de la quarta part dels Estats membres (art. 76 b) TFUE). Les noves disposicions, juntament amb altres, han permès que la UE i els Estats membres protegeixin més eficaçment els interessos financers de la Unió i lluitin contra la delinqüència transfronterera. Aquestes noves disposicions respecten els diversos sistemes i tradicions jurídiques dels Estats membres. Per exemple, possibilita els a Estats suspendre la seva participació en una nova mesura si considera que aquesta pot afectar aspectes fonamentals del seu sistema de justícia penal. Una de les prioritats de la UE és garantir la seguretat dels seus ciutadans. Això requereix utilitzar instruments tant operatius com legislatius per impedir que els delinqüents organitzats, com els capos de la droga, els traficants d’éssers humans, els blanquejadors de diners o els terroristes, aprofitin les llibertats que els aporta la UE. En el front operatiu, les forces nacionals de policia han reforçat la seva cooperació, especialment gràcies a l’Europol. L’Oficina Europea de Policia (Europol) és l’òrgan encarregat de facilitar les operacions de lluita contra la criminalitat en el si de la Unió Europea. La seva creació va ser acordada en el TUE (1992). Formalment va iniciar les seves activitats com a Unitat de Drogues de l’Europol (EDU) el 3 de gener de 1994. Amb el pas del temps es van anar agregant altres àrees tàctiques fins l’1 de juliol de 1999, data en què va adoptar la seva estructura actual. Ara bé, en el camp de la cooperació policial (inclosos els serveis de policia, els serveis de duanes i altres serveis amb funcions coercitives especialitzats en la prevenció i en la detenció i recerca d’infraccions penals) també hi ha limitacions: el procediment legislatiu ordinari no serà aplicable a aquestes àrees i el Regne Unit i Irlanda queden Tema 27. Espai de seguretat, llibertat i Justícia 273 totalment fora de l’àmbit material i territorial d’aplicació a tenor de la nova versió del Protocol sobre la seva posició relativa a l’ELSJ. En aquest aspecte té especial importància la participació reforçada dels parlaments nacionals. El Títol II de la nova versió del TUE, que porta per títol «Disposicions sobre els Principis Democràtics», ha reconegut als parlaments nacionals un paper especialment actiu quant als mecanismes d’avaluació sobre l’aplicació de les polítiques de Justícia i d’Assumptes d’Interior. Així mateix, els parlaments nacionals podran intervenir en la supervisió de l’Europol i en l’avaluació de les activitats de l’Eurojust (art. 12 c) TUE). Amb la finalitat d’intensificar la cooperació en la lluita contra la delinqüència, el Consell Europeu de Tampere va decidir el 28 de febrero de 2002 crear una unitat, denominada Eurojust, per coordinar les activitats realitzades per les autoritats nacionals encarregades de les actuacions judicials. Es tracta d’una agència integrada per fiscals, magistrats i agents de policia per facilitar la coordinació de les fiscalies nacionals i recolzar les recerques de la delinqüència organitzada transnacional. El seu paper és promoure la coordinació entre autoritats competents dels diferents Estats membres i facilitar l’aplicació de la cooperació judicial internacional i l’execució de les sol·licituds de lliurament i d’extradició. La creació d’una fiscalia europea va ser una idea prevista en el malmès Tractat Constitucional (art. III-274) i mantinguda pel Tractat de Lisboa. S’obre, doncs, la possibilitat de crear un òrgan judicial destinat a combatre les infraccions que perjudiquen els interessos financers de la UE (art. 86 TFUE), òrgan que, atenent el que es disposa a l’apartat 4 del citat article, podrà ampliar les competències per lluitar contra la delinqüència greu que tingui una dimensió transfronterera. Ara bé, l’establiment i l’expansió de competències de la Fiscalia Europea requerirà unanimitat en el Consell i la prèvia aprovació del Parlament Europeu, encara que es permet, en cas de falta d’unanimitat en el Consell, la cooperació reforçada, duta a terme per almenys 9 Estats membres. Al costat d’aquest nou instrument de lluita contra el crim organitzat, el nou art. 71 TFUE fa referència a la creació d’un comitè permanent de seguretat interior (CPSI) en el si del Consell, l’objectiu del qual seria garantir una cooperació operativa més decisiva en matèria de seguretat interior en la Unió. Aquest òrgan també estarà destinat a afavorir la cooperació i la coordinació de l’actuació de les autoritats competents dels Estats membres. 7. RECAPITULACIÓ La UE aposta per un enfocament global del fenomen migratori que recull aspectes de migració legal, lluita contra la immigració il·legal (retorn i readmissió d’il·legals, control de fronteres, sancions dels ocupadors de treballadors il·legals) i cooperació al desenvolupament. Les seves actuacions en aquest àmbit estan dirigides a aconseguir l’equilibri entre les mesures promotores de la integració dels immigrants legalment establerts, la gestió dels fluxos migratoris i una política d’asil respectuosa amb els acords internacionals, i la lluita contra la immigració il·legal i la tracta d’éssers humans i el control de fronteres i la política de visats. 274 Dret de la Unió Europea El disseny competencial de l’Espai de Llibertat, Seguretat i Justícia, mogut en la major part de les seves qüestions pel procediment de legislació ordinari, facilita la concreció de polítiques europees més homogènies en aquestes qüestions. No és fàcil, no obstant això, avançar conjuntament en aquest àmbit per l’alta sensibilitat política que envolta aquesta complexa matèria social, econòmica i humanitària. 8. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Blázquez Rodríguez, I., «Hacia una política común de inmigración en la Unión Europea», Revista del Poder Judicial, núm. 66, 2002. Blázquez Rodríguez, I.; Gutiérrez Castillo, V. L., Derecho de la Unión Europea sobre inmigración y asilo, Madrid, Dykinson, 2006. Carrera, S.; Geyer, F., «El Tratado de Lisboa y un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia: excepcionalismo y fragmentación en la Unión Europea», Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 29, gener/abril de 2008. González, C.; Sorroz, A., «¿Hacia una política europea de inmigración? Un desafío para la Presidencia española de 2010», Real Instituto Elcano, DT 57/2009 - 05/11/2009. TEMA 28 ACCIÓ EXTERIOR DE LA UNIÓ EUROPEA Carmela Pérez Bernárdez Sumari: 1. Introducció. 2. Característiques de l’acció exterior de la Unió Europea. 3. Principals manifestacions de la personalitat jurídica internacional de la Unió Europea. 4. Política Exterior i de Seguretat Comuna (PESC). 5. Novetats introduïdes pel Tractat de Lisboa. 6. Recapitulació. 7. Lectures complementàries. INTRODUCCIÓ Com va indicar fa mig segle l’antic jutge del TJUE Pescatore, «la qüestió de les relacions exteriors [...] no és sinó l’aspecte extern de l’activitat de les comunitats, la manifestació d’aquesta activitat pel que fa al món exterior». Les Comunitats Europees primer, i la UE després, no haurien pogut existir, tal com les coneixem, sense projectar la seva activitat ad extra. En els últims anys aquesta dimensió exterior ha anat cobrat un protagonisme creixent. Podeu contrastar fàcilment aquesta situació consultant els continguts de la web oficial de la Unió Europea (www.europa.eu). Allà hi trobareu àmplies referències al que fa la Unió a l’exterior a través del seguiment de les seves diverses polítiques o de l’activitat de les seves institucions i òrgans. La UE manté relacions de cooperació amb tercers països i amb organismes internacionals, disposa de delegacions de representació a l’exterior –a manera d’ambaixades–, dissenya les seves polítiques per fer front a desafiaments globals a la societat internacional com el terrorisme o el canvi climàtic, manté programes de cooperació exterior, política exterior i seguretat comuna, ajuda humanitària, desenvolupament, impuls dels drets humans i la democràcia al món, etc. El professor Ash ha retratat molt bé aquesta evolució de la UE en indicar que: «durant el seu primer mig segle, el projecte europeu va consistir fonamentalment en què fèiem amb nosaltres mateixos. Durant el mig segle que comença, consistirà sobretot en Europa dins un món no europeu». Situarem així la UE en l’escenari internacional des d’una perspectiva jurídica. Per a això, serà obligat, en ocasions, mirar enrere i examinar com ha evolucionat des que va arrencar el procés d’integració europea, primer amb les Comunitats Europees, per desembocar en l’actual UE. En l’actualitat, el TFUE regula l’«Acció exterior de la Unió» en la Part Cinquena (arts. 205 a 222) mentre que el TUE reuneix en el seu Títol V «Disposicions Generals» relatives a l’acció exterior de la Unió (arts. 21 i 22) i les «Disposicions específiques sobre la Política Exterior i de Seguretat Comuna» (PESC) 276 Dret de la Unió Europea (arts. 23 a 46). Malgrat l’esforç sistematitzador en la matèria realitzat pel Tractat de Lisboa, en altres parts de tots dos tractats trobem també disposicions que aborden qüestions relacionades amb les relacions exteriors de la Unió. 2. CARACTERÍSTIQUES DE L’ACCIÓ EXTERIOR DE LA UNIÓ EUROPEA El procés de construcció de la dimensió exterior europea s’ha caracteritzat per ser singular i complex. Els amplis objectius de la UE en l’escena internacional, recollits en l’art. 3.5 TUE, en són una mostra: «en les seves relacions amb la resta del món, la Unió afirmarà i promourà els seus valors i interessos i contribuirà a la protecció dels seus ciutadans. Contribuirà a la pau, la seguretat, el desenvolupament sostenible del planeta, la solidaritat i el respecte mutu entre els pobles, el comerç lliure i just, l’eradicació de la pobresa i la protecció dels drets humans, especialment els drets del nen, així com a l’estricte respecte i al desenvolupament del dret internacional, en particular el respecte dels principis de la Carta de les Nacions Unides». Aquests objectius s’amplien amb profusió en l’art. 21.2 TUE. La mateixa disposició, en el seu apartat 1 recull els principis aplicables al conjunt de l’acció exterior de la UE, que han inspirat la seva creació, desenvolupament i implicació i que pretén fomentar en la resta del món: «la democràcia, l’estat de dret, la universalitat i la indivisibilitat dels drets humans i de les llibertats fonamentals, el respecte de la dignitat humana, els principis d’igualtat i solidaritat i el respecte dels principis de la Carta de les Nacions Unides i del dret internacional [...]». L’acció exterior de la Unió posseeix una sèrie de trets generals que han condicionat la seva evolució i que segueixen estant presents en la seva articulació jurídica actual. Els hem sistematitzat en quatre punts. Vegem quins són. a) Les relacions exteriors de la UE constitueixen un àmbit caracteritzat pel seu alt grau de sensibilitat política si el comparem amb altres. La política exterior és part del nucli dur de la sobirania dels Estats i, per això, la seva articulació col·lectiva en el si de la UE resulta, en ocasions, difícil. Existeix un cert recel dels Estats membres de la Unió a perdre protagonisme en les seves relacions internacionals unilaterals amb tercers. Aquesta situació no és una novetat. La construcció de la Unió s’ha forjat des dels seus orígens sobre un fons tibant entre la integració i la salvaguarda de les competències estatals. Per citar un exemple, la realització de la política energètica comuna ha trobat obstacles importants a causa de l’actitud d’algun Estat membre de la Unió (com Alemanya), que ha volgut fer prevaler les seves relacions bilaterals amb Rússia per assegurar-se el subministrament de gas. b) La dificultat d’incardinar la UE en les categories organitzatives existents d’Estats i d’organitzacions internacionals –típics subjectes de dret internacional– fa més complexa la seva convivència en l’escena internacional. La Unió és una organització internacional que destaca sobre qualsevol altre organisme internacional pel seu major grau d’integració política i de desenvolupament, però no pot assimilar-se a un Estat. En la pràctica, la UE ha trobat fórmules per adaptar-se a l’estructura organitzativa estatal internacional, encara que amb dificultats. Tema 28. Acció exterior de la Unió Europea 277 Així, la UE ha aconseguit participar en qualitat de membre en algunes organitzacions internacionals com l’Organització Mundial del Comerç (OMC), l’Agència de les Nacions Unides per a l’Alimentació i l’Agricultura (FAO) i en diversos organismes de pesqueres, encara que aquesta condició es reservi tradicionalment als Estats. També ha aconseguit estar present al costat dels Estats en els més importants fòrums internacionals, com les cimeres sobre el canvi climàtic de Copenhaguen el 2009 i de Johannesburg el 2002, entre moltes altres. c) El caràcter pragmàtic de tot el procés d’integració, que es fa molt acusat en la seva dimensió exterior. El pragmatisme desenvolupat per la UE en les seves relacions exteriors constitueix una reacció a una situació d’imprevisió dels tractats constitutius i del TUE. En termes col·loquials, podríem dir que s’anava construint sobre la marxa. Les necessitats de la pràctica (la conclusió d’acords internacionals en certs àmbits, la incorporació en qualitat de membre a organitzacions internacionals o l’enviament de legacions diplomàtiques per mantenir relacions amb tercers Estats, entre altres) desbordaven els fonaments jurídics expressos recollits en el dret primari. Calia assumir certes obligacions internacionals per realitzar els objectius inclosos en els tractats constitutius i no deixar sense utilitat determinades disposicions internes. El Tractat de Lisboa introdueix novetats en les categories i els àmbits de competència de la Unió (arts. 2 a 6 TFUE), aportant major claredat a aquesta qüestió. Cal tenir en compte que la naturalesa exclusiva o compartida de les competències incideix directament en el desenvolupament de l’acció exterior de la Unió. Per exemple, en la participació de la UE, exclusivament com a membre –sense els seus Estats membres–, en certs organismes de pesquera (com l’Organització de Pesqueres de l’Atlàntic Nord-oest, OPANO o NAFO), l’àmbit dels quals és la conservació dels recursos marins, (art. 3.1.d) TFUE) o la seva participació conjunta –amb els seus Estats membres– en organismes que, com la FAO, inclouen àmbits en els que la UE té una competència compartida amb els seus Estats membres. Per concloure tractats internacionals, depenent del contingut, participarà la UE exclusivament o amb els seus Estats membres, la qual cosa succeeix amb freqüència, en ser les competències exclusives de la UE limitades i tractar aquells tractats àmbits variats. Les diferents reformes del dret primari han intentat suplir les llacunes relatives a les relacions exteriors de la Unió Europea. D’una forma desordenada, primer en l’Acta Única Europea de 1987, després en el TUE en les seves diferents versions –Maastricht, Amsterdam, Niça i Lisboa– s’han anat formalitzant nous àmbits competencials susceptibles de desplegar una dimensió externa. Per exemple, la recerca i el desenvolupament tecnològic, el medi ambient, l’educació i la formació professional, la cultura, la salut pública, la cooperació en el desenvolupament i, més recentment, en el Tractat de Lisboa, l’ajuda humanitària (art. 214 TFUE). Aquest panorama que encotillava jurídicament la UE per les seves possibilitats d’acció únicament fonamentat en competències de naturalesa expressa, explica l’actuació clau del Tribunal de Justícia de la Unió Europea, que aviat va començar a confirmar l’existència de competències implícites. Una doctrina recollida en el dret primari (art. 216 TFUE) pel Tractat de Lisboa en el context de la celebració d’acords internacionals. Les decisions AETR, Kramer i el Dictamen 1/76 sobre la navegació en el Rhin del TJUE van ser claus per la consagració de l’anomenat «principi del paral·lelisme entre les competències internes i externes», que obre la via d’alimentació competencial implícita. Aquest principi consisteix en la possible 278 Dret de la Unió Europea assumpció de compromisos internacionals per la UE davant l’absència de competències explícites sobre aquest tema. Més recentment, altres decisions d’aquest òrgan jurisdiccional han matisat els requisits necessaris per a l’aplicació d’aquest principi, com el Dictamen 1/94 sobre l’OMC i el Dictamen 2/94 sobre l’adhesió de la Comunitat al Conveni Europeu de Drets Humans127. Davant la inexistència de competències expresses o implícites, la via subsidiària recollida en l’art. 352 TFUE pot utilitzar-se en circumstàncies molt concretes, quan la UE necessiti aconseguir un dels seus objectius i les disposicions del TFUE i del TUE no li confereixin els poders d’actuació necessaris. Aquest camí, denominat clàusula d’imprevisió, flexibilitza la rigidesa del principi d’atribució de competències, ampliant les competències materials també en l’àmbit extern. Per exemple, l’art. 352 TFUE s’ha utilitzat principalment com a fonament jurídic en matèria convencional, permetent la conclusió d’acords internacionals per la Unió, així com perquè aquesta participés amb l’estatut de membre en determinades organitzacions internacionals, com la FAO, l’OMC i el Banc Europeu de Reconstrucció i Desenvolupament (BERD), al costat de la base jurídica de l’art. 220 TFUE relativa a l’establiment de relacions amb organitzacions internacionals. L’ús d’aquesta disposició s’ha anat restringint, ja que les modificacions del dret primari anaven satisfent les llacunes existents en utilitzar, entre altres, aquesta via d’imprevisió, incloent-hi nous fonaments jurídics expressos. En el cas de la incorporació de la UE a la FAO el 1991, aquesta claúsula d’imprevisió es va utilitzar com a fonament jurídic complementari per matèries concernents a la «política de desenvolupament», ja que fins l’entrada en vigor del Tractat de Maastricht –que es va produir dos anys després– no es va introduir expressament aquest sector en el TCE (actual TFUE), sent un dels blocs de matèries inclosos en les activitats de la FAO sobre els que la UE és competent amb els seus Estats membres. d) Finalment, un altre tret que caracteritza la Unió Europea el constitueix l’escissió existent en matèria d’acció exterior, depenent de l’àmbit en què actuï. D’una banda tindríem les relacions exteriors, que en el passat eren desenvolupades per les Comunitats Europees –entre les que s’inclou la política comercial comuna–, i en la que es produeix una cessió de competències per part dels Estats membres a favor de la Unió i, d’altra banda, la Política Exterior i de Seguretat Comuna (PESC), incloent-hi la Política Comuna de Seguretat i Defensa (PCSD), que continua sent un àmbit de cooperació principalment intergovernamental. Aquesta separació s’ha reduït a conseqüència de la supressió formal del sistema de pilars en el Tractat de Lisboa. Ara bé, en l’actualitat, quan la UE actua en l’àmbit de la PESC, segueix subjecta a unes regles singulars, si les comparem amb el desenvolupament de l’acció exterior en altres matèries. 127 Sentència de 31 de març de 1971 (AETR), 22/70, Rec. 1971, pàg. 263-295; sentència de 14 de juliol de 1976 (Kramer), assumptes 3, 4 i 6/76, Rec. 1976, pàg. 1279-1328; dictamen 1/76 de 26 d’abril de 1977 (navegació pel Rhin), Rec. 1977, pàg. 741-762; dictamen 2/94 de 28 de març de 1996, (adhesió de la Comunitat per a la Protecció dels Drets Humans i les Llibertats Fonamentals), Rec. 1996, pàg. 1759 i seg.; dictamen 1/94 de 15 de novembre de 1994 (sobre la competència de la Comunitat per celebrar acords internacionals en matèria de serveis i de protecció de la propietat intel·lectual), Rec. 1994, pàg. 5264-5422. Tema 28. Acció exterior de la Unió Europea 279 Així, en quedar la PESC regulada en el Títol V del TUE, de forma separada de la resta de l’acció exterior de la Unió –que s’inclou en la Cinquena Part del TFUE–, continua sotmesa a normes particulars i a procediments específics. 1) 2) Dues conseqüències es deriven d’aquesta situació: Que la Unió segueixi tenint com una de les seves comeses essencials mantenir la coherència entre els diferents àmbits de l’acció exterior de la Unió i «els aspectes exteriors de les seves altres polítiques». Una tasca que encomana al Consell i a la Comissió, assistits pel nou Alt Representant, que «garantiran aquesta coherència i cooperaran a aquest efecte» (art. 21.3 TUE); que el Tribunal de Justícia de la UE manca de competència per controlar les disposicions relatives a la PESC i els actes adoptats basant-se en elles (art. 275 TFUE). Hi ha excepcions a la incompetència del TJUE en l’àmbit de la PESC: 1) és competent per controlar la delimitació de l’àmbit d’ampliació de la PESC en relació amb la resta de les competències de la Unió, i 2) el TJUE és també competent per conèixer dels recursos d’anul·lació interposats contra les decisions adoptades pel Consell «per les que s’estableixen mesures restrictives enfront de persones físiques o jurídiques», situació aquesta que es produeix, per exemple, amb la congelació de fons i altres actius pertanyents a particulars en el marc de la lluita contra el terrorisme. L’art. 215 TFUE, dedicat a les mesures restrictives –prèviament denominades sancions internacionals– assenyala que «quan una decisió adoptada» en l’àmbit de la PESC, «prevegi la interrupció o la reducció de les relacions econòmiques i financeres amb tercers països, el Consell adoptarà per majoria qualificada les mesures necessàries». La novetat d’aquesta disposició es troba, primer, en què la proposta serà ara conjunta, no només de la Comissió sinó també de l’Alt Representant, havent d’informar el Parlament Europeu (art. 215.1) i, segon, que té en compte expressament l’adopció de sancions contra «persones físiques o jurídiques, grups o entitats no estatals» (art. 215.2), incloent la possibilitat que els afectats per aquestes mesures restrictives o sancions puguin interposar recursos contra les decisions que restringeixin els seus drets fonamentals (art. 215.3). Aquestes novetats van ser fruit d’una litigiositat abundant davant el Tribunal de Justícia el màxim exponent de la qual va ser la saga Kadi. Sentència de 3 de setembre de 2008, Kadi-Al Barakaat International Foundation c. Comissió/Consell, C-402/05 P i C-415/05 P; Sentència de 18 de juliol de 2013, Comissió i altres c. Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P i C-595/10 P. 3. PRINCIPALS MANIFESTACIONS DE LA PERSONALITAT JURÍDICA INTERNACIONAL DE LA UNIÓ EUROPEA El Tractat de Lisboa atribueix de forma expressa una personalitat jurídica –s’entén «internacional»– a la Unió Europea (art. 47 TUE). Des del Tractat de Maastricht, que va crear la Unió Europea a manera d’entitat política sui generis, fins a l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa, van coexistir la Comunitat Europea i la Unió Europea, encara que aquesta convivència es presentés, sobretot en l’escena internacional, freqüentment complexa i confusa per als tercers Estats i les organitzacions internacionals. 280 Dret de la Unió Europea Examinem, amb major deteniment, les manifestacions més importants de la personalitat jurídica internacional de la UE: 1) Des de la seva creació, la UE va utilitzar la seva potestat de concloure acords internacionals en la consecució dels seus objectius. El gran desenvolupament de la capacitat convencional de la UE va ser una de les característiques que, des d’un principi, va singularitzar aquesta organització internacional respecte de qualsevol altra, mostrant la seva major evolució respecte a altres subjectes secundaris de dret internacional. Per això, resulta difícil trobar un tercer Estat o una organització internacional amb la que la UE no hagi conclòs cap acord internacional. La UE, com a successora i substituta de l’antiga Comunitat Europea, manté com a atribut més rellevant, el de concloure tractats internacionals amb Estats i amb organitzacions internacionals. El procediment general per celebrar tractats internacionals apareix regulat en els arts. 216 a 219 TFUE, si bé, s’inclouen disposicions particulars en determinats àmbits (com l’art. 207 TFUE sobre la política comercial comuna). Resulta indicatiu de la rellevància de la matèria de «relacions exteriors», la celebració de més de 3.300 acords internacionals. Per exemple, en el marc de la lluita contra el terrorisme, un dels desafiaments de la societat internacional actual, s’ha conclòs un Acord entre la Unió Europea i els Estats Units d’Amèrica relatiu al tractament i a la transferència de dades de missatgeria financera de la Unió Europea als Estats Units, el gener de 2010 (DO L 8, 13-01-2010, pàg. 11 a 16). Amb l’OTAN, com a exemple de relació amb una altra organització internacional, la UE ha conclòs un acord sobre la seguretat de la informació, (DO L 80, 27-03-2003, pàg. 36-38). 2) Un altre dels trets típics de la personalitat jurídica internacional de la UE és l’exercici del dret de legació, en el seu doble vessant actiu i passiu, que en l’actualitat es troba molt desenvolupat i s’assembla més a l’exercit per Estats que al de les OOII. En l’àmbit actiu, la UE envia representacions que són acreditades davant tercers Estats i organitzacions internacionals amb rang diplomàtic, denominades «delegacions de la Unió». El seu treball es desenvolupa en estreta coordinació amb les missions diplomàtiques i consulars dels Estats membres de la UE (cf. arts. 32 in fine i 35 TUE). Abans de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa, era la Comissió Europea, a través de les seves delegacions, qui s’ocupava d’exercir el dret de legació. L’establiment d’un Servei Europeu d’Acció Exterior (vegeu infra sobre el SEAE) constitueix una important novetat en la matèria en integrar en gran manera els serveis responsables de l’acció exterior de la Comissió i del Consell. D’aquesta forma, les representacions «de la Comissió Europea», en aproximadament 140 Estats canvien de denominació i es converteixen en delegacions «de la Unió Europea» integrades en aquest Servei sui generis funcionalment autònom. El vessant passiu del dret de legació consisteix en la recepció per part de la UE de missions permanents d’altres subjectes de dret internacional. Pràcticament tots els Estats de la societat internacional compten amb una representació diplomàtica acreditada davant la UE, així com un nombre molt ampli d’OOII. Aquestes representacions i el seu personal, gaudeixen de privilegis i immunitats pràcticament idèntics als recollits en la Convenció de Viena de 1961 sobre relacions diplomàtiques. Tema 28. Acció exterior de la Unió Europea 3) 281 La possibilitat d’establir relacions de diferents tipus amb organitzacions internacionals permet a la UE actuar profusament en l’escena internacional, ja que aquelles constitueixen eines de cooperació institucionalitzades dels Estats en molt diversos àmbits que també interessen i competeixen a la Unió. – Una forma que ha permès optimitzar la col·laboració d’organitzacions internacionals amb la UE (abans la CE) són els vincles de caràcter administratiu, freqüentment formalitzats en acords simplificats. La Comissió Europea sol ser la responsable d’aquests enllaços. Per exemple, el bescanvi de notes conclòs entre la Comissió Europea i l’Organització Internacional del Treball (OIT) l’any 2001, per promocionar la seva cooperació sobre normes laborals i d’ocupació, entre altres (cf. DO C 156, 30-05-2001). – Ara bé, la forma més avançada de relació la constitueix la participació de la UE amb estatuts diversos en les organitzacions internacionals, bé com a observador, que és la condició típica i més freqüent d’actuació d’unes organitzacions internacionals en unes altres i que no concedeix dret a vot, bé en qualitat de membre, que constitueix la vinculació més destacada i complexa, en ser utilitzada principalment pels Estats, i suposar dret a vot. Per exemple, la UE gaudeix de l’estatut de membre en la FAO, en l’OMC, en l’Autoritat Internacional dels Fons Marins i Oceànics i en el BERD, conjuntament amb els seus Estats membres. En altres, com el Consell Oleícola Internacional i en molt nombrosos organismes de pesqueres, com l’Organització de Pesqueres de l’Atlàntic Nord-oest (OPANO) o l’Organització per a la Conservació del Salmó de l’Atlàntic Nord (OCSAN), la UE participa de forma exclusiva, això és, sense una participació conjunta dels seus Estats membres, encara que en els dos últims exemples citats, Dinamarca intervé com a membre exclusivament respecte dels interessos dels seus territoris depenents no coberts pel TFUE (les illes Fèroe). L’estatut de membre no és senzill d’aconseguir per la UE, perquè ha de comptar amb el vistiplau de l’organisme en qüestió –i, per tant, dels Estats membres que el componen– que en molts casos no compta amb una normativa adaptada per a l’actuació en el seu si d’una entitat diferent dels Estats. Aquesta situació, que va canviant progressivament, ha propiciat que la UE mantingui un estatut d’observador privilegiat o una altra representació destacada que li permeti desenvolupar-se més fàcilment en els treballs de l’organització en qüestió, malgrat no comptar amb l’estatut formal de membre. La intensitat amb la que la UE escometi aquesta tasca i l’exercici dels drets vinculats a la seva actuació en l’organització dependran, en gran mesura, de l’abast i de la naturalesa mixta o exclusiva de les seves competències, tenint en compte l’àmbit de treball de l’organització en qüestió. Un exemple d’aquesta situació seria l’actuació destacada de la UE en l’OCDE o en el Consell d’Europa com a «participant en els treballs». En el sistema de les Nacions Unides, la participació de la UE es va reforçant progressivament, com s’observa en l’estatut d’observador més sòlid en l’Assemblea General de les Nacions Unides, oficialitzat finalment a través de la seva Resolució 25/276 de 3 de maig de 2011. En òrgans subsidiaris com l’Alt Comissionat de les Nacions Unides per als Refugiats (ACNUR) o en la Conferència de les Nacions Unides per al Comerç i el Desenvolupament (UNCTAD). També en el Fons Monetari Internacional (FMI), en l’Organització Mundial de la Propietat Intel·lectual (OMPI) o en l’OMS. 282 Dret de la Unió Europea En l’última reforma del dret originari –operada través del Tractat de Lisboa– s’ha perdut l’oportunitat de sistematitzar les referències a les relacions de la Unió amb les organitzacions internacionals, incloent-hi una disposició general sobre la participació de la Unió en organitzacions internacionals. El Tractat de Lisboa, emperò, continua mantenint disposicions sobre aquest tema que s’havien anat introduint en diverses reformes als tractats, i consten escampades en l’articulat tant del TFUE com del TUE, la qual cosa no contribueix a donar major claredat a aquesta matèria. Com a novetats en el dret originari, s’hi inclou una tímida millora en sistematitzar els tres antics articles dedicats a les relacions amb organitzacions internacionals en un únic article, el 220 TFUE. S’hi inclou, per primera vegada, l’Organització per a la Seguretat a Europa (OSCE) entre les organitzacions internacionals preferents amb les que «la Unió establirà tot tipus de cooperació adequada» (al costat dels òrgans de les Nacions Unides i dels seus organismes especialitzats, el Consell d’Europa i l’OCDE). Una altra novetat consisteix en què el nou Alt Representant de la Unió per a Assumptes Exteriors i Política de Seguretat s’uneix a la Comissió Europea en aquesta responsabilitat de mantenir «relacions apropiades amb altres organitzacions internacionals». Juntament amb les referències esmentades, altres disposicions aborden aquesta matèria, per exemple, en el context de les institucions financeres internacionals competents en l’àmbit de la unió econòmica i monetària (art. 138.1 TFUE); en tractar la funció de l’Alt Representant de la Unió per a Afers Exteriors i Política de Seguretat de dirigir el diàleg polític amb tercers i expressar la posició de la Unió en organitzacions internacionals (art. 27.2 TUE); sobre l’obligació dels Estats membres de coordinar la seva acció en organitzacions i conferències internacionals, sota la direcció de l’Alt Representant; en indicar que, aquells Estats que participin en OOII en les que no hi siguin tots els Estats membres, han de defensar les posicions de la Unió (art. 34.1 TUE) i han d’informar la resta i l’Alt Representant, especialment en el Consell de Seguretat de les Nacions Unides, incloent l’obligació de sol·licitar que es convidi l’Alt Representant a presentar la posició de la Unió sobre un tema inclòs en l’ordre del dia (art. 34.2 TUE). Aquestes responsabilitats, que ja venia exercint en la pràctica l’antic Alt Representant de la PESC quan les circumstàncies ho permetien, s’han anat recollint expressament en el TUE. 4) Una última característica que citarem de la UE, com a persona jurídica internacional, és l’aptitud per participar en les relacions jurídiques de responsabilitat internacional, com a subjecte actiu, això és, la Unió queda facultada per formular reclamacions internacionals i, com a subjecte passiu, incorre en responsabilitat internacional en els casos de produir-se un fet internacional, il·lícit o lícit, causant de danys. La determinació del subjecte de la relació jurídica de responsabilitat internacional planteja especials dificultats a causa del model de distribució de competències entre els Estats membres i la UE. Per això, els tercers Estats solen exigir en els acords la inclusió d’una previsió sobre responsabilitat conjunta i solidària, com es va fer en la Convenció de les Nacions Unides sobre el Dret del Mar de 1982, d’acord amb l’establert en l’art. 6.2 de l’Annex IX. 4. POLÍTICA EXTERIOR I DE SEGURETAT COMUNA (PESC) Des del començament dels anys setanta, els Estats membres de les comunitats europees van impulsar –no sense recels– la coordinació de la seva acció exterior, Tema 28. Acció exterior de la Unió Europea 283 això és, vers altres Estats no membres de les Comunitats i organitzacions internacionals, en matèries no cobertes pels tractats originaris. La formulació i l’aplicació d’una política exterior europea, i els procediments assajats en la pràctica per articular-la, es va denominar la cooperació política europea, formalitzada jurídicament en l’Acta Única Europea. Uns anys després, el Tractat de Maastricht els va perfilar amb més detall, procedint també al canvi de la seva denominació inicial per la més precisa de «política exterior i de seguretat comuna» (PESC); expressió que s’ha mantingut, encara que el seu abast hagi estat sotmès a modificacions mitjançant les reformes dels tractats. El Tractat de Lisboa inclou novetats en aquest àmbit, si bé manté l’articulació jurídica prèvia de la PESC de manera substancial. Com hem indicat anteriorment, la supressió formal de l’estructura de pilars no porta aparellada una equiparació de tots els àmbits de les relacions exteriors de la Unió. D’aquesta forma, quan els Estats membres actuen conjuntament en el si de la UE per aconseguir els objectius de la PESC, mantenen una cooperació principalment intergovernamental i no d’integració. a) b) c) d) Algunes característiques destacades de la PESC són les següents: El propi TUE indica que la PESC «es regirà per regles i procediments específics» (art. 24 TUE), regulats en el Títol V TUE i no en el TFUE. La naturalesa singular de les competències sobre la PESC no permet el seu enquadrament en les categories principals d’exclusiva, compartida o de coordinació (art. 2.4 TFUE). La clàusula d’imprevisió –abans esmentada– exclou expressament l’ámbit de la PESC (art. 352.4 TFUE). L’adopció de decisions en aquest àmbit continua sent per unanimitat, com a regla general, en el si del Consell i en el Consell Europeu, si bé s’estableixen excepcions que permeten l’adopció de decisions per majoria qualificada, suavitzant així els efectes paralitzants que comporta la unanimitat (art. 31 TUE). El Consell Europeu i el Consell seran els encarregats de definir la PESC i d’aplicar-la, pronunciantse per unanimitat, excepte quan els tractats disposin una altra cosa. Sobre aquest punt, l’art. 31.2 TUE recull les excepcions que permeten adoptar decisions per majoria qualificada: la designació d’un representant especial; les decisions que n’apliquin una altra que estableix una acció o posició de la Unió; les decisions que estableixen l’acció o la posició de la Unió a partir d’una proposta de l’Alt Representant en resposta a la petició específica que li hagi dirigit el Consell Europeu; quan la decisió, que estableix una acció o una posició de la Unió, sorgeix d’una altra del Consell Europeu relativa als interessos i objectius estratègics de la Unió. e) f) La participació del Parlament Europeu, en el marc de la PESC, continua sent molt modesta si la comparem amb les altres institucions. El paper de la Comissió continua sent secundari si tenim en compte el protagonisme del Consell i del Consell Europeu en aquest àmbit. Encara que les decisions preses en el si de la PESC poden ser jurídicament obligatòries per als Estats membres, no tenen efecte directe, és a dir, no són susceptibles de ser invocades pels individus davant les autoritats públiques o davant altres particulars. 284 Dret de la Unió Europea g) El conjunt d’actes decisoris emanats de la PESC no és, en principi, susceptible de ser sotmès a la tutela judicial del Tribunal de Justícia de la Unió Europea, excepte les excepcions anteriorment ressenyades. Encara que existeix un marc institucional únic per a tota la UE, aquesta s’ha dotat d’un aparell orgànic específic per la PESC –inclosa la seva PCSD– que assisteix el Consell de la Unió Europea en les seves funcions, entre els que es troben, per exemple, l’Alt Representant de la Unió per a Afers Exteriors i Política de Seguretat –que és responsable, sense distincions, de tota l’acció exterior de la Unió–, els Representants Especials de la UE per àrees geogràfiques i, per a les tasques relatives a la realització d’operacions de gestió de crisi, el Comitè Polític i de Seguretat (CPS), el Comitè Militar de la Unió Europea i l’Estat Major de la Unió Europea. h) Actualment, i malgrat els importants assoliments obtinguts en aquest àmbit, les questions referents a la defensa i la seguretat de la integritat territorial, així com la independència política dels Estats membres contra amenaces exteriors, continuen formant part del nucli dur de la seva sobirania i, en aquest sentit, encara que la UE genera un espai de col·laboració entre els membres pel que fa a aquesta àrea, es tracta d’una forma d’acció conjunta integrada relativament feble en termes polítics i jurídics, condicionada per la regla de la unanimitat i, per tant, altament sensible a la percepció contingent dels interessos nacionals de seguretat que pugui sostenir cada membre davant unes circumstàncies determinades. D’aquí la sensació de frustració, d’aplicar una doble vara de mesurar o d’arbitrarietat que pot suscitar la seva actuació en certes ocasions. La incapacitat de la Unió per articular una posició comuna rellevant dins la PESC pel que fa a la intervenció dels Estats Units a l’Iraq (2003) és un exemple d’aquestes limitacions que formarà part de la memòria europea durant molt temps. Quant als àmbits materials prioritaris de la PESC sobre els que la UE ha anat treballant al llarg dels anys, aquests han seguit l’evolució de les relacions internacionals. S’hi troben: la lluita contra el terrorisme internacional, la participació en la Cort Penal Internacional, el comerç d’armes, la no proliferació d’armes de destrucció massiva, el foment dels drets humans, el canvi climàtic i la seguretat energètica. 5. NOVETATS INTRODUÏDES PEL TRACTAT DE LISBOA Un dels principals objectius del fallit Tractat Constitucional era proveir la UE d’instruments més eficaços per convertir-se en un actor global no només en l’àmbit econòmic sinó també en el polític. De les millores introduïdes en el Tractat de Lisboa que afecten l’acció exterior de la UE –i amb una especial rellevància la PESC– ressaltarem les següents: 1) La figura de l’Alt Representant de la Unió per a Afers Exteriors i Política de Seguretat posseeix un disseny atrevit, en quedar adscrit doblement al Consell –presideix el Consell d’Afers Exteriors– i a la Comissió –en qualitat de vicepresident–. Les seves comeses principals són donar coherència a l’acció exterior de la Unió; dirigir el diàleg polític amb tercers en nom de la Unió; fer d’interlocutor en representar la UE a l’exterior, davant tercers Estats, organitzacions internacionals i altres fórums; expressar la posició de la Unió en orga- Tema 28. Acció exterior de la Unió Europea 285 nitzacions i conferències internacionals, conjuntament amb la Comissió. Així mateix, contribuirà amb les seves propostes a elaborar la PESC. L’Alt Representant compta amb un nou Servei Europeu d’Acció Exterior (SEAE) com a suport per realitzar les seves funcions –del que ens ocuparem a continuació (art. 27 TUE)–. L’Alt Representant de la Unió per a Afers Exteriors i Política de Seguretat va ser originàriament denominat en el fallit Tractat Constitucional «ministre d’Afers Exteriors de la Unió». Les reticències d’alguns Estats, com el britànic, a mantenir aquesta denominació atrevida que assimilava el responsable màxim de l’acció exterior de la Unió amb un ministre estatal, van portar al canvi de terme, si bé, les seves atribucions i adscripcions van quedar intactes. La responsable d’aquest càrrec és la italiana Federica Mogherini, que substitueix a la britànica Catherine Ashton, nomenada després de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa, que substituïa, al seu torn, amb competències reforçades, l’antic Alt Representant de la Unió per la PESC, càrrec exercit per Javier Solana. La tasca de garantir la coherència i la bona coordinació de l’actuació exterior de la Unió (art. 21 in fine TUE), que competeix al Consell i a la Comissió, assistits pel nou Alt Representant, resulta complexa a causa de l’existència d’altres responsables en matèries exteriors, com el president del Consell Europeu que, amb el Tractat de Lisboa, passa a tenir un caràcter estable, sense oblidar les comeses d’altres comissaris. 2) També el Servei Europeu d’Acció Exterior (SEAE) està compost per funcionaris dels serveis competents de la Secretaria General del Consell, de la Comissió i dels serveis diplomàtics nacionals en comissió de serveis. Treballarà en col·laboració amb els serveis diplomàtics dels Estats membres128 i estarà al servei del nou Alt Representant (cf. l’art. 27.3 TUE). El SEAE, a manera de pseudoministeri d’Afers Exteriors Europeu, s’està construint de forma progressiva. Compta amb una àmplia xarxa de delegacions de la Unió sobre el terreny i una administració central situada a Brussel·les, que integra, al seu torn, diferents direccions generals que comprenen seccions geogràfiques –que abasten països i regions– i seccions multilaterals i temàtiques –com les dedicades a la lluita contra el terrorisme i els drets humans–, així com unitats en el marc de la Política Comuna de Seguretat i Defensa dedicades a la gestió i la prevenció de crisi, entre les que es troba el Centre d’Anàlisi d’Intel·ligència de la UE (EU INTCEN), que gesta un servei d’intel·ligència europea. 3) Una altra mesura rellevant que inclou el Tractat de Lisboa és la clàusula de solidaritat (art. 222 TFUE), que permet a un Estat membre víctima d’un atac terrorista o víctima d’una catàstrofe natural o d’origen humà, rebre assistència dels Estats membres i de la UE. Les autoritats del país víctima han de sol·licitarho i la UE pot, fins i tot, mobilitzar mitjans militars que els seus Estats li posin a disposició. Aquesta clàusula és innovadora perquè introdueix la possibilitat d’utilitzar instruments de la PECD per garantir la seguretat interna. Un dia després dels atemptats de l’11 de març de 2004 a Madrid, els caps d’Estat i de govern de la UE van activar aquesta clàusula de solidaritat a manera de compromís polític per als casos d’atacs terroristes. La incorporació d’aquesta clàusula al Tractat de Lisboa li atorga obligatorietat jurídica. 128 Cf. la Decisió del Consell, de 26 de juliol de 2010, per la que s’estableix l’organització i el funcionament del Servei Europeu d’Acció Exterior (DO L 201, 3-8-2010, pàg. 30-40). 286 Dret de la Unió Europea 4) El Tractat de Lisboa incorpora expressament com a part de la PESC la –denominada ambiciosament– política comuna de seguretat i defensa (PCSD) (arts. 42 a 46 TUE), encara que anteriorment es va desenvolupar intensament fora del TUE des del Consell Europeu de Niça de desembre de 2000. Aquesta política altament sensible per als Estats membres inclou el desenvolupament de les capacitats operatives civils i militars per a la gestió de crisi, recorrent la Unió a aquests mitjans en missions fora del seu territorio, l’objectiu de les quals sigui «garantir el manteniment de la pau, la prevenció de conflictes i l’enfortiment de la seguretat internacional» (art. 42 TUE). D’aquesta forma, per a les anomenades missions Petersberg, el TUE assenyala que la Unió podrà recórrer als mitjans civils i militars que els Estats membres li hagin proporcionat i, amb ells, realitzar actuacions diverses que inclouen aquestes missions, hereves de la Unió Europea Occidental (UEO). El Tractat de Lisboa amplia el nombre de supòsits en què es poden engegar les operacions de gestió de crisi. Així, al costat de les missions humanitàries i de rescat, missions de manteniment de la pau i missions en què intervinguin forces de combat per a la gestió de crisi, incloses les de restabliment de la pau, s’hi afegeixen pel Tractat de Lisboa, actualitzant els objectius: les «actuacions conjuntes en matèria de desarmament», les «missions d’assessorament i assistència en qüestions militars i les «operacions d’estabilització al final dels conflictes» (art. 43 TUE). Aquest article assenyala, a més, com a novetat, que totes poden «contribuir a la lluita contra el terrorisme», si bé es tracta d’un objectiu possible en les anteriors missions. Des de fa ja una dècada, amb la primera operació de gestió de crisi de naturalesa civil, la Missió de Policia per a Bòsnia i Hercegovina, se n’han engegat aproximadament una trentena, entre elles, Artemis, en la República Democràtica del Congo, de naturalesa militar, la missió Atalanta, per lluitar contra la pirateria en les aigües de Somàlia o més recentment EUNAVFOR Med, que es configura amb l’objecte de desmantellar les xarxes de tràfic d’éssers humans en el Mediterrani. Aquestes missions es troben desplegades en diferents àmbits geogràfics: veïns europeus (com Geòrgia), Estats africans (el Congo), Orient Mitjà (territoris palestins) i fins i tot Àsia (Indonèsia). 5) La clàusula d’assistència mútua o de legítima defensa col·lectiva s’inclou per primera vegada de forma expressa per a la Unió: en cas que un Estat membre de la Unió sofreixi una agressió armada en el seu territori, els altres membres «li deuran ajuda i assistència amb tots els mitjans al seu abast» (art. 42.7 TUE). L’aliança de seguretat col·lectiva realitza una reexpedició expressa a l’art. 51 de la Carta de les Nacions Unides que regula la legítima defensa individual o col·lectiva. Aquesta Disposició va necessitar incloure en la seva redacció, perquè prosperés i fos acceptada per tots els Estats membres, el respecte d’aquesta clàusula d’assistència mútua a les polítiques de seguretat i defensa d’Estats neutrals, així com la seva compatibilitat amb els compromisos assumits pels Estats membres més atlantistes. 6) 7) Una altra novetat és la regulació de forma detallada de l’Agència Europea de Defensa. La seva finalitat bàsica és establir una cooperació més intensa entre els Estats membres, millorant les capacitats de defensa, recerca i armament, hi poden participar els Estats membres que ho desitgin (art. 45 TUE). La cooperació estructurada permanent –anomenada també l’Eurozona de tipus militar– apareix regulada per als Estats membres que desitgin un major desenvolupament en l’àmbit de la defensa (art. 46 TUE). Tema 28. Acció exterior de la Unió Europea 287 Les cooperacions reforçades en matèria de PESC van ser incorporades pel Tractat de Niça (2003), si bé s’excloïen les qüestions que tinguessin repercussions militars o en l’àmbit de la defensa. 6. RECAPITULACIÓ Un dels elements essencials del procés d’integració europeu el constitueixen les relacions exteriors de la UE. No és possible entendre què és la UE sense tenir en compte la seva projecció ad extra, amb tercers Estats, organitzacions internacionals, altres actors, així com en fòrums internacionals. L’actuació de la UE en l’escena internacional és representativa de l’enorme desenvolupament que s’ha produït en aquesta matèria des del seu començament en la dècada dels cinquanta amb les Comunitats Europees. Les millores que s’han anat introduint gradualment, emperò, no han aconseguit que la UE actuï sempre amb una sola veu, ni que aquesta veu consensuada adquireixi la coherència i eficàcia desitjades en l’escena internacional. Els nombrosos instruments que té la UE per aconseguir els seus ambiciosos objectius són insuficients i les sensibilitats dels Estats membres juntament amb els complexos acomodaments de les institucions en aquest àmbit són majors que en d’altres, per la qual cosa resulta més difícil conjuminar postures. El fet que el mètode d’integració s’estengui de manera plena a l’antic tercer pilar –dedicat a la cooperació policial i judicial en matèria penal– i de manera restringida a la PESC, constitueix un exemple de les limitacions de l’acció exterior de la Unió, que continua parcialment incardinada a una estructura de cooperació. Per això, en la dimensió exterior que desenvolupa la Unió continuem identificant un sector amb regles diferenciades, la PESC –que inclou la PCSD–. El Tractat de Lisboa introdueix aspectes nous que afavoreixen l’enfortiment de l’acció exterior de la UE. L’atribució explícita d’una personalitat jurídica internacional a la Unió, que substitueix i succeeix a la CE, l’establiment d’un Servei Europeu d’Acció Exterior (SEAE), la creació de la nova figura d’Alt Representant de la Unió per a Afers Exteriors i Política de Seguretat, el caràcter estable de la Presidència del Consell Europeu, així com la introducció de disposicions com la clàusula de solidaritat i d’assistència mútua, entre d’altres, són alguns dels elements que reforcen l’acció exterior de la Unió. La seva posada en escena esdevindrà clau en la consolidació d’una UE més sòlida i unida en les seves relacions amb la resta del món. 7. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Aldecoa Luzárraga, F. (coord.), La diplomacia europea: el SEAE, Madrid, 2011. Dashwood, A.; Maresceau, M. (ed.), Law and Practice of EU External Relations. Salient Features of Changing Landscape, Cambridge University Press, 2008. Eeckhout, P., EU External Relations Law, 2a ed., Oxford University Press, 2011. Julià Barceló, M., Las misiones de paz de la Unión Europea, Tirant lo Blanch, València, 2015. Liñán Nogueras, D. J., «La acción exterior de la Unión Europea» (caps. 23, 24 i 25), en Instituciones y Derecho de la Unión Europea, (al costat de A. Mangas Martín), 8a ed., Tecnos, 2014. 288 Dret de la Unió Europea Mariño Menéndez (ed.), Acción Exterior de la Unión Europea y Comunidad Internacional, Boletín Oficial del Estado, Madrid, 1998. Pérez Bernárdez, C. (ed.), La Proyección Exterior de la Unión Europea: Desafíos y Realidad, Tirant lo Blanch, València, 2007. Remiro Brotóns, A.; Blázquez Navarro, I. (ed.), El futuro de la acción exterior de la Unión Europea, Tirant lo Blanch, València, 2007. Wouters, J.; Coppens, D.; De Meester, B., «The European Union’s External Relations after the Lisbon Treaty», en Griller, S.; Ziller, G. (eds.), The Lisbon Treaty: EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, Springer, Viena - Nova York, 2008, pàg. 144-203. TEMA 29 POLÍTICA DE MEDI AMBIENT Víctor M. Sánchez i Adriana Fabra Sumari: 1. Introducció. 2. Cristal·lització de la política mediambiental de la Unió. 2.1. A les palpentes en el buit: els inicis de la política mediambiental comunitària. 2.2. Consolidació de la política mediambiental europea: de l’AUE (1986) al TUE en vigor. 3. Objectius i principis relatius al medi ambient. 3.1. Objectius. 3.2. Principis. 3.2.1. Integració. 3.2.2. Precaució. 3.2.3. Prevenció. 3.2.4. Correcció en la font. 3.2.5. Qui contamina paga. 3.2.6. Alt nivell de protecció. 4. Naturalesa de la competència. 4.1. Competència compartida. 4.2. Autorització de nivells de protecció nacionals més alts. 4.3. Possibles conflictes de bases competencials. 5. Processos decisoris. 6. Instruments normatius, polítics i econòmics d’impuls de la política ambiental europea. 7. Recapitulació. 8. Lectures complementàries. 1. INTRODUCCIÓ El dret mediambiental és avui una àrea decisiva de l’activitat legislativa, executiva i jurisdiccional de la UE. La panòplia d’instruments mediambientals d’acció desenvolupats dins la seva política de medi ambient fa impossible recollir en aquest tema una exposició detallada. Juntament amb l’aprovació de legislació mediambiental, la UE s’ha dotat d’altres instruments de caràcter financer –el programa LIFE–, i tècnics –l’etiqueta ecològica o el sistema comunitari de gestió mediambiental i auditoria–, l’estudi detallat de la qual només pot fer-se en el marc d’un curs específic de protecció europea del medi ambient. La gestió de residus, la contaminació de les aigües o de l’aire, la contaminació acústica, la protecció de certs hàbitats naturals o d’espècies en perill, o la prevenció de riscos derivats de l’activitat industrial són alguns dels àmbits coberts pels seus més de 300 actes normatius. Per facilitar aquesta ingent labor de protecció del medi ambient, la UE s’ha dotat també d’un òrgan específic de caràcter consultiu, l’Agència Europea del Medi ambient, que recull i difon informacions de gran rellevància per al coneixement de la situació del medi ambient a Europa. El conjunt de l’activitat comunitària en aquesta matèria ha estat determinant per orientar i impulsar la pròpia activitat mediambiental dels Estats membres i d’altres polítiques de la Unió. Com a contrapunt, aquesta branca del dret de la Unió tan vasta i complexa ha desenvolupat les seves pròpies malalties. Com indica Ludwig Krämer, les normes ambientals són possiblement les normes del dret de la Unió que presenten un major desequilibri entre el seu grau de desenvolupament, amb continguts sofisticats 290 Dret de la Unió Europea i d’avantguarda, i els seus preocupants dèficits d’aplicació en certs sectors. Hi ha qui atribueix els problemes d’aplicació justament a l’elevada sofisticació del sistema. El futur de la protecció del medi ambient en l’espai europeu dependrà, així, tant de la consolidació i el creixement del dret mediambiental de la Unió, com de la millora de la seva eficàcia. Aquesta faceta del procés d’integració europeu té avui un sòlid recolzament en el TUE. En els següents apartats trobaràs una exposició general sobre el marc competencial, els objectius i els principis que permeten el desenvolupament d’aquesta acció internacional de caràcter regional que han situat la UE al capdavant de la protecció internacional del medi ambient. No obstant això, no s’ha de perdre de vista que les agressions al medi no han deixat de créixer, com reconeix la pròpia UE. La protecció del medi ambient és un dels reptes principals als que s’enfronten Europa i la resta de la Humanitat. Pel caràcter introductori d’aquest tema, no ens serà possible abordar cap dels àmbits sectorials regulats pel dret de la UE. Però et suggerim que, abans de procedir amb les següents pàgines d’aquest capítol, investiguis pel teu compte el vast conjunt de normes de la UE en matèria mediambiental. Consulta la pàgina web de la Direcció General de Medi Ambient de la Comissió Europea i examina tots els «Àmbits d’actuació» en què intervé aquesta institució. També els subapartats! A continuació pots consultar el cos de normes mediambientals de la UE visitant Eur-Lex, tot el repertori de legislació relatiu a legislació en matèria de protecció del medi ambient i canvi climàtic. 2. CRISTAL·LITZACIÓ DE LA POLÍTICA MEDIAMBIENTAL DE LA UNIÓ El TJCE va declarar el 1985 que la protecció del medi ambient contava entre els objectius essencials de la Comunitat129, avui UE. Per valorar adequadament aquesta afirmació convé saber que, en els tractats originaris de les Comunitats Europees (1957), no es feia cap esment específic a la protecció del medi ambient com a objectiu dels seus fundadors. La integració gradual d’aquest àmbit sectorial entre les polítiques europees es va produir com a fruit de dos factors. 1) D’un costat, hi hauria la impossibilitat de completar l’establiment del mercat interior sense l’harmonització progressiva de les normes nacionals relatives a la protecció del medi ambient. Aquesta constatació confirmava la hipòtesi fundacional de la UE formulada en la famosa Declaració de Robert Schuman de maig de 1950. Crear i mantenir en funcionament un mercat comú d’abast europeu és un procés que arrossegaria, amb el temps, la integració al mateix nivell d’altres vectors polítics. 2) D’un altre, la identificació i el reconeixement de l’existència de problemes transfronterers i d’objectius ambientals compartits per les nacions europees, entre els que destacaven la contaminació i l’ús de substàncies tòxiques i perilloses, que exigien dur a terme actuacions coordinades entre els Estats membres. Vegem amb brevetat les dues grans fases que han conduït a la consagració i al desenvolupament de la política mediambiental europea. 129Cas 240/83 Procurador de la República/ADBHU (1985), ECR 531, para. 13 Tema 29. Política de medi ambient 291 2.1. A les palpentes en el buit: els inicis de la política mediambiental comunitària La preocupació per la degradació del medi ambient no formava part de les cavil·lacions dels fundadors de les Comunitats. El clima posterior a la Segona Guerra Mundial a Europa tenia altres prioritats: assegurar la reconstrucció i la recuperació econòmica de l’Europa destruïda per la guerra, i assentar les bases estables per a la convivència en pau dels Estats europeus. D’acord amb l’esperit d’aquells temps, en el Tractat de la CEE (1957) no és possible trobar cap referència a la protecció del medi ambient com a objectiu de la Comunitat. Tot i així, el desplegament del seu objectiu principal, l’establiment d’un mercat comú, va donar origen a l’aprovació primerenca de certes normes comunitàries amb incidència en la protecció del medi ambient. A això hi va contribuir també un cert canvi de mentalitat de la Comunitat en els anys seixanta, que la va tornar més sensible a la problemàtica mediambiental. Els moviments socials, l’ONU i el desenvolupament sostenible La major sensibilitat política europea i mundial vers els problemes mediambientals va ser, en part, resultat de la labor de diferents ONG defensores del medi ambient. A més, el 1972 va tenir lloc la Conferència de les Nacions Unides sobre el Medi Humà (5-6 de juny de 1972). El Primer Programa d’Acció Mediambiental de la CEE va ser aprovat pel Consell de les Comunitats poc després, el novembre de 1973. El Primer Programa d’Acció de la CEE cobria el període de 1973 a 1976 (vegeu en OJ 1973 C 112/1). El desig polític europeu d’incidir en aquest àmbit havia de superar un obstacle jurídic de pes: la no existència d’una base jurídica que atribuís competència a la CEE. En la seva absència, qualsevol mesura adoptada podria haver estat posteriorment anul·lada pel TJCE. La Comunitat, com saps, és una organització dotada de poders derivats o d’atribució. Només pot exercir aquelles competències que li han estat cedides pels seus membres mitjançant els tractats. El salt al buit existent es va fer amb certes dosis d’enginyeria pontifícia. El primer tram del pont va ser reconèixer que el desenvolupament sostenible formava part dels objectius de la CEE. Una interpretació generosa de l’art. 2 de l’antic TCEE (1957) va facilitar la tasca en la mesura en què recollia entre els seus objectius: «el desenvolupament harmoniós de les seves activitats econòmiques..., i un creixement continu i equilibrat». En absència d’objectius i principis més específics relatius a la protecció del medi es va suplir amb els successius Programes d’acció de la CEE aprovats a partir de 1973. El segon tram va consistir en la búsqueda d’una disposició que permetés connectar aquest objectiu amb la competència de la CEE per adoptar decisions. Es va trobar en un primer moment en una disposició relativa a la consecució del mercat comú. Aconseguit l’acord polític de fons, es va acceptar una interpretació flexible de l’antic art. 100 TCEE (actual art. 115 TFUE) per adoptar una part de la legislació comunitària de protecció del medi. Si llegiu atentament el text de l’antic art. 100 TCEE podreu percebre, no obstant això, el seu limitat abast com a fonament per desenvolupar una política mediambiental autònoma, no sotmesa a la primacia del mercat. Segons aquesta disposició: «el Consell adoptarà per unanimitat i a proposta de la Comissió, directives per l’aproximació de les disposicions legals, reglamentàries i administratives dels Estats membres que incideixin directament en l’establiment o el funcionament del mercat comú». 292 Dret de la Unió Europea La regulació comunitària mediambiental que harmonitzés les legislacions dispars dels Estats membres només estava justificada, aplicada aquesta disposició, en la mesura en què facilités l’establiment o el funcionament del mercat comú. L’objectiu central o independent de les accions no podia ser, amb base en l’antic art. 100 TCEE, l’impuls d’una política mediambiental autònoma. Les normes de contingut mediambiental basades en l’antic art. 100 TCEE il·lustren la Directiva 79/923 del Consell, de 30 d’octubre de 1979, relativa a la qualitat exigida a les aigües per a la cria de mol·luscs. També es va utilitzar aquesta base jurídica per adoptar la Directiva 84/360 del Consell, de 28 de juny de 1984, relativa a la lluita contra la contaminació atmosfèrica procedent de les instal·lacions industrials. Per això, l’antic art. 100 TCEE va compartir els honors de donar acomodament a la incipient política mediambiental europea juntament amb l’antic art. 235 TCEE (actual art. 352 TFUE). Aquesta disposició recull en l’àmbit de la Unió la teoria dels poders implícits de les organitzacions internacionals com a mecanisme d’expansió de les seves competències. Segons aquesta disposició: «quan una acció de la Comunitat resulti necessària per aconseguir, en el funcionament del mercat comú, un dels objectius de la Comunitat, sense que el present tractat hagi previst els poders d’acció necessaris sobre aquest tema, el Consell, per unanimitat, a proposta de la Comissió i prèvia consulta al Parlament Europeu, adoptarà les disposicions pertinents». Cosa que la convertia en una base jurídica més viable com a fonament d’una acció mediambiental comunitària autònoma de l’objectiu del mercat comú. Només feia falta establir que la protecció del medi ambient fos un objectiu de la Comunitat. El TJCE així ho va fer en el cas ADBHU el 1984. Es va adoptar un conjunt variat de normes comunitàries invocant aquesta disposició juntament amb l’antic art. 100 TCEE –quan no totes les mesures comunitàries es justificaven apel·lant la millora del funcionament del mercat comú– o en solitari. La Directiva 70/157/CEE del Consell, de 6 de febrer de 1970, relativa a l’aproximació de les legislacions dels Estats membres sobre el nivell sonor admissible i el dispositiu de fuita dels vehicles a motor s’adopta fundada en ambdues disposicions. Invocant en exclusiva l’antic art. 235 TCEE es va adoptar, en canvi, la Directiva 79/409/CEE del Consell, de 2 d’abril de 1979, relativa a la conservació de les aus silvestres. Així, l’estudi de les primeres normes de protecció mediambiental de la Comunitat mostra com la falta d’una previsió constitucional expressa que atorgués competències en aquest àmbit no va ser un obstacle suficient per privar-la de la capacitat d’articular una activitat mediambiental pròpia. La interpretació evolutiva dels tractats va venir facilitada per un altre element que limitava políticament el seu abast. Les accions a què al·ludien els antics arts. 100 i 235 TCEE requerien per a la seva adopció el vot unànime de tots els membres del Consell de la CEE. D’aquesta manera, la intromissió de la Comunitat en una competència reservada en principi als Estats membres quedava sempre sota el control polític de tots i cadascun d’ells. Així, en el període comprès fins l’adopció de l’AUE el 1986 s’adoptaren més de cent cinquanta normes ambientals relatives a l’aigua, l’aire, la gestió de residus i la protecció de la flora i la fauna, entre altres. Destaca especialment l’adopció en aquests primers anys de les primeres mesures sobre avaluació d’impacte ambiental i la ratificació de tractats internacionals en matèria ambiental per part de la CEE. Tema 29. Política de medi ambient 293 Primeres normes en matèria ambiental Directiva 67/548/CEE del Consell, de 27 de juny de 1967, relativa a l’aproximació de les disposicions legals, reglamentàries i administratives en matèria de classificació, embalatge i etiquetatge de substàncies perilloses (DOCE L 196/50, de 16 d’agost de 1967). Directiva 75/439/CEE del Consell, de 16 de juny de 1975, relativa a la gestió d’olis usats (DOCE L 194/23 de 25 de juliol de 1975). Directiva 75/440/CEE del Consell, de 16 de juny de 1975, relativa a la qualitat requerida a les aigües superficials destinades a la producció d’aigua potable en els Estats membres (DOCE L 194/26, de 25 de juliol de 1975). 2.2. Consolidació de la política mediambiental europea: de l’AUE (1986) al TUE en vigor L’Acta Única Europea (1986) va servir per posar títol i lletra a l’activitat mediambiental comunitària a través del Títol VIII TCE sota la rúbrica «medi ambient». Aquestes disposicions van fixar el marc d’objectius, principis i competències propi de les Comunitats per desenvolupar una activitat mediambiental deslligada de la consecució del mercat comú. La inseguretat jurídica en què es desenvolupava el conjunt de normes comunitàries amb finalitats o efectes d’ordre mediambiental va canviar substancialment amb l’entrada en vigor de l’AUE. No es van evitar, no obstant això, certs problemes competencials. D’una banda, el Títol VII TCE «medi ambient» (ara Títol XX) va posar partitura a la música de la política mediambiental que estava sonant des d’inicis dels setanta amb tres disposicions específiques, els arts. 130r, 130s i 130t TCE (ara 191 a 193 TUE). S’hi regulava explícitament l’exercici d’una competència mediambiental autònoma, això és, no lligada a la consecució d’altres finalitats com el mercat comú. I així quedaven establerts els objectius, principis de funcionament i mecanismes de desenvolupament que han facilitat un desenvolupament més estructurat de la matèria. A més a més, una altra disposició de l’AUE, l’art. 100 a) TCE (ara art. 114 TUE) relatiu al mercat interior, va ser també utilitzada per avançar certes mesures de protecció mediambiental per les seves característiques especials. El problema jurídic més important durant el període de vigor de l’AUE va ser l’elecció entre aquestes dues bases jurídiques. Problema competencial que expliquem sumàriament. Mentre que les mesures mediambientals que encaixessin en l’antic art. 100 a) TCE podien ser adoptades pel Consell mitjançant un procediment decisori per majoria qualificada, les mesures legislatives del Títol VII seguien regint-se principalment pel principi d’unanimitat (art. 130s). A més, la participació del PE variava segons la base jurídica triada. El Títol de «medi ambient», reduïa el seu paper a l’emissió d’una opinió no vinculant. En contrast, l’antic art. 100 a) TCE li donava la possibilitat de forçar el Consell a adoptar la seva decisió per unanimitat si el PE rebutjava la proposta de legislació que se sotmetia a la seva consideració en l’anomenat procediment de cooperació. L’existència d’aquests dos procediments decisoris va donar lloc a diversos pronunciaments del TJCE sobre la correcció de la base jurídica utilitzada per a l’adopció de diferents mesures d’acció mediambiental. El cas Diòxid de Titani va assentar els paràmetres per la selecció de la base jurídica, afavorint el desenvolupament del dret mediambiental al marge de l’antic Títol 294 Dret de la Unió Europea XII TCE, que exigia la unanimitat per avançar quan les normes comunitàries estiguessin dirigides alhora a la protecció del medi ambient i a la facilitació del mercat interior. De passada, es realçava el paper del PE en l’impuls de la política mediambiental. Cas Diòxid de Titani (1991) Cas C-300/89 Comissió c. Consell (1991) RJ I-2867. En aquest cas, es va demanar per primera vegada al TJCE que decidís sobre la base jurídica adequada per adoptar una norma de protecció mediambiental: la Directiva 89/428/CE del Consell, adoptada pel Consell amb base en l’art. 130 TCE. La Directiva harmonitzava els programes nacionals de reducció de la pol·lució causada pels residus industrials derivats del diòxid de titani. La Comissió havia basat la seva proposta legislativa en l’antic art. 100 a) TCE. Finalment el Consell va adoptar la directiva, però ho va fer canviant la seva base jurídica per l’art. 130 s) TCE. Amb això va quedar reduït el grau d’implicació del PE en el procés decisori i l’adopció de la decisió es va produir per unanimitat en el Consell. El TJCE va declarar nul·la la directiva impugnada per incorrecció de la base jurídica utilitzada. Segons el TJCE, el criteri per seleccionar la base jurídica en aquests supòsits havia de dependre de la determinació del «centre de gravetat» de la normativa proposada. Si pel seu contingut, mesures i objectius aquest era principalment la consecució del mercat comú, l’existència d’altres objectius accessoris –com la protecció del medi ambient– no centrifugava la mesura fora de l’art. 100 a) TCE. En altres supòsits, com el de la directiva examinada, quan pel contingut es pogués determinar que la normativa perseguia en igual mesura dos objectius, la protecció del medi ambient, mitjançant la reducció de la pol·lució, i la facilitació del funcionament del mercat comú, havia de prevaler l’aplicació de l’antic art. 100 a) TCE. El PE va acollir amb bons ulls aquesta manera de realçar el seu poder decisori en questions relatives al medi ambient. I la Comissió va veure en la dualitat de disposicions habilitadora una possibilitat d’encoratjar un grau de protecció mediambiental més elevat en no necessitar sempre la unanimitat del Consell per a l’adopció de certes mesures. L’evolució del marc competencial de la Comunitat per a la protecció del medi ambient, a partir de llavors, ha seguit dues grans línies en les quatre grans reformes posteriors dels tractats originaris, el Tractat de Maastricht, el Tractat d’Amsterdam, el Tractat de Niça i el Tractat de Lisboa, com ha succeït amb altres competències de la Unió: a) el realçament continuat del paper del PE en el desenvolupament de la política de medi ambient; b) i el predomini de l’adopció de decisions per majoria qualificada. Vegem com ha quedat en l’actualitat la competència comunitària de protecció del medi ambient. 3. OBJECTIUS I PRINCIPIS RELATIUS AL MEDI AMBIENT 3.1. Objetius A diferència dels tractats originaris de les Comunitats Europees, el vigent TUE deixa clar que el desenvolupament sostenible és una aspiració de la UE en el seu conjunt. El Preàmbul del TUE afirma el compromís dels membres amb el prin- Tema 29. Política de medi ambient 295 cipi del desenvolupament sostenible. L’art. 3.3 TUE afirma que la Unió «obrarà en pro del desenvolupament sostenible d’Europa» amb la finalitat d’obtenir «un nivell elevat de protecció i millora de la qualitat del medi ambient», objectiu que ha de projectar-se també cap a fora, en el desplegament de la seva acció exterior «en les seves relacions amb la resta del món, la Unió [...] contribuirà [...] al desenvolupament sostenible del planeta» (art. 3.5 TUE). Així mateix, promourà el «progrés científic i tècnic». Aquest gran objectiu de la Unió té després la plasmació concreta pel que fa a la política de medi ambient en l’art. 191.1 TFUE. Aquests objectius fiten l’exercici de la competència de la Unió en aquesta materia, i serien els següents: – la conservació, la protecció i la millora de la qualitat del medi ambient, – la protecció de la salut de les persones, – la utilització prudent i racional dels recursos naturals, – el foment de mesures a escala internacional destinades a fer front als problemes regionals o mundials del medi ambient i, en particular, a lluitar contra el canvi climàtic. L’art. 191.1 TFUE amplia el radi d’acció d’aquesta política en indicar que la política mediambiental de la Unió haurà d’orientar-se cap «al foment de mesures a escala internacional destinades a fer front als problemes regionals o mundials del medi ambient, i en particular a lluitar contra el canvi climàtic», atorgant una prioritat expressa a l’articulació d’accions concretes per afrontar el canvi climàtic en curs. La selecció d’objectius específics no és poca cosa. L’exercici correcte de la competència mediambiental de la Unió depèn del seu encaix raonable dins d’aquestes finalitats. El seu redactat ambigu ha donat lloc, des d’antic, a interpretacions expansives favorables a l’ampliació de les matèries cobertes pel Títol XX TFUE i també a l’extensió de l’abast territorial d’algunes mesures adoptades. Il·lustrativament, la promoció de mesures a nivell internacional per tractar problemes mediambientals regionals o universals ha servit, inter alia, per estendre l’aplicació territorial de la Directiva 2001/81/CE, de 23 d’octubre de 2001, sobre sostres nacionals d’emissió de determinats contaminants atmosfèrics, no només al mar territorial sota sobirania dels Estats membres (12 milles del mar a comptar des de la línia de la costa) sinó també a la Zona Econòmica Exclusiva (200 milles dins el mar des de la línia de costa). 3.2. Principis L’art. 191.2 TFUE estableix un conjunt de principis específics que guiaran l’exercici de la política mediambiental europea. Són idees normatives generals que han d’inspirar les mesures en aquesta matèria: «La política de la Unió en l’àmbit del medi ambient tindrà com a objectiu aconseguir un nivell de protecció elevat, tenint present la diversitat de situacions existents en les diferents regions de la Unió. Es basarà en els principis de cautela i d’acció preventiva, en el principi de correcció dels atemptats al medi ambient, preferentment en la font mateixa, i en el principi de qui contamina paga». Aquesta disposició enuncia cinc principis rectors de la política de medi ambient: el principi d’alt nivell de protecció, els principis de cautela i de prevenció, el 296 Dret de la Unió Europea principi de correcció en la font i el principi «qui contamina paga». L’art. 11 TFUE aporta un altre principi general en la matèria, el principi d’integració. 3.2.1. Integració L’art. 11 TUE estableix que: «Les exigències de la protecció del medi ambient hauran d’integrar-se en la definició i en la realització de les polítiques i accions de la Unió, a fi de fomentar un desenvolupament sostenible en particular». Aquest principi impregna també la Carta de Drets Fonamentals de la UE, ara obligatòria i amb rang constitucional, que reitera en el seu art. 37 el principi d’integració del desenvolupament sostenible i de la garantia d’un alt nivell de protecció del medi ambient en totes les polítiques de la UE. El principi d’integració dota d’un caràcter transversal a la protecció del medi ambient i fa de la noció de «desenvolupament sostenible» un valor inspirador de tot l’ordenament jurídic de la Unió. Més enllà d’allò jurídic, sota el contingut de l’art. 11 TUE hi batega una preocupació determinant pel futur de la humanitat. La seva capacitat per garantir que el necessari desenvolupament econòmic i social del moment present no torni la terra inhabitable per a les generacions futures. Les polítiques empreses pels poders públics s’han de prendre amb els peus a terra i la mirada posada en l’horitzó. Literalment, aquesta disposició requereix que totes les mesures de la UE han d’incorporar consideracions ambientals i de sostenibilitat. Aquest principi defensa una visió no fragmentària de les polítiques de la Unió. En la pràctica, l’aplicació d’aquest principi no sempre és efectiva. Sovint, la «integració» es limita al fet que el legislador citi en les consideracions preliminars d’una norma relativa a altres polítiques sectorials com els transports o la política pesquera, les mesures mediambientals rellevants, però no suposa que hagi integrat efectivament consideracions ambientals en altres àmbits d’actuació de la Unió. Com pot aconseguir-se la integració de les actuacions mediambientals en les polítiques sectorials? Consulta una aproximació a això en AEMA (1998), El medio ambiente en Europa: segunda evaluación. Capítol 14 sobre integració en: http://reports.eea.europa.eu/92-828-3351-8/es/14es.pdf. Fixa’t especialment en els criteris d’avaluació de la integració en la Taula 14.2. El TFUE ha introduït, a més, una disposició general en el seu art. 7 que requereix a la Unió vetllar per la coherència entre les seves diferents polítiques i accions. I un nou art. 13 TFUE que estableix la necessitat de tenir en compte en altres polítiques «les exigències en matèria de benestar dels animals com a éssers sensibles». 3.2.2. Precaució El principi de precaució té un arrelament relativament recent en l’entramat de la Unió. No va ser introduït amb el Tractat de Maastricht (1992) a causa de la falta de consens suficient sobre el seu valor normatiu. Encara que no hi hagi cap definició generalment acceptada, el principi obligaria a prendre mesures per impedir, mini- Tema 29. Política de medi ambient 297 mitzar o eradicar un risc potencial per al medi ambient sobre el que no s’ha establert científicament, fora de tot dubte, el dany ambiental que se li associa. El recurs al principi afecta especialment la presa de decisions pel que es denomina «gestió de riscos». Tendeix a la cautela davant la imprevisió o la lleugeresa. Però també a la desconfiança raonable davant la novetat. Aquesta ambivalència el fa potencialment manipulable amb finalitats proteccionistes i perillós per a altres objectius com el de la innovació tecnològica. Els dubtes i la preocupació que suscita la seva aplicació van fer que el Consell sol·licités a la Comissió que elaborés línies directrius amb vistes a la seva aplicació en el marc comunitari. La Comissió va presentar el gener de 2001 la seva Comunicació sobre l’aplicació del principi de precaució –COM (2000) 1) final, 2 de febrer de 2000, no publicada en el DOUE– on es pronunciava sobre els seus límits i la manera d’utilització. Aquesta Comunicació justifica així la necessitat d’aplicar el principi de precaució: «...quan hi ha motius raonables per témer que efectes potencialment perillosos puguin afectar el medi ambient o la salut humana, animal o vegetal i, no obstant això, les dades disponibles no permeten una avaluació detallada del risc, políticament s’ha acceptat el principi de precaució com a estratègia de gestió dels riscos en diversos àmbits». És a dir, tal com enuncia el principi 15 de la Declaració de Rio sobre Medi Ambient i Desenvolupament de 1992, la falta de certesa científica absoluta no s’haurà d’utilitzar com a raó per postergar l’adopció de mesures eficaces, en funció dels costos, amb la finalitat d’impedir la degradació del medi ambient. Exemples de normatives creades al voltant del principi de precaució ja es poden trobar en la pràctica. La Directiva 2001/8/CE sobre l’alliberament intencional al medi ambient d’organismes modificats genèticament va ser adoptada amb la mirada posada en la incertesa científica que encara envolta els perills potencials que es poden derivar de la disseminació d’OGM. 3.2.3. Prevenció En el terreny de la protecció del medi ambient, la prevenció dels danys és sempre millor –i més barata– que la reacció davant la seva consumació. Per això, la preparació per evitar o minimitzar un risc que danyi el medi ambient ha format part dels Programes d’Acció Mediambiental de la UE des dels seus orígens. La llum que emana de la seva força normativa es percep amb claredat en la Directiva 85/337/CEE relativa a l’avaluació de les repercussions de determinats projectes públics i privats sobre el medi ambient. La Directiva obliga els Estats membres a incorporar en els seus procediments d’autorització de construccions l’avaluació dels danys al medi ambient que es puguin derivar de la seva execució. Per tant, les constructores han d’incorporar declaracions d’impacte ambiental en els seus projectes, en la forma que exigeixi la legislació estatal, que descriguin els seus efectes sobre l’home, la fauna i la flora, el sòl, l’aigua, l’aire, el clima i el paisatge, els béns materials i el patrimoni cultural. Les autoritats públiques implicades, per la seva banda, estan obligades a avaluar els riscos com a peça determinant de la conveniència de la seva autorització. Altres normes inspirades pel principi de prevenció són les relatives a facilitar l’accés a la informació mediambiental als ciutadans. La Directiva 2003/4/CE relativa a l’accés del públic a la informació mediambiental fixa els paràmetres actuals d’accés dels particulars a la informació pública sobre el 298 Dret de la Unió Europea medi ambient. A més de la major conscienciació sobre la situació mediambiental, el coneixement detallat i en temps de la informació mediambiental permet als ciutadans exercir un major control del compromís de les autoritats amb la protecció del medi ambient. 3.2.4. Correcció en la font Està estretament lligat a l’anterior. Els danys mediambientals han de ser prioritàriament rectificats en el seu lloc d’origen. En línies generals, implica la preferència pels sistemes de correcció dels danys mediambientals en els punts de generació, per prevenir riscos posteriors. La seva aplicació, no obstant això, està sembrada de dubtes i ha donat lloc a pronunciaments aclaridors del TJUE. En el cas C-209/98130 el TJCE va determinar que un sistema nacional de valoració de residus no tòxics derivats de la construcció que restringís la seva exportació com a mercaderia, constituïa una vulneració de les llibertats del mercat en la mesura en què impedís als seus productors comercialitzar-los lliurement. El tribunal va negar que l’aplicació del principi de correcció en la font pogués permetre limitar la circulació de la deixalla i obligar al seu processament el més a prop possible del lloc de producció en no comportar perill mediambiental el seu trasllat. A contrari, això volia dir que era possible imposar normes limitadores de la comercialització de residus tòxics per a la seva valoració (reciclatge, descontaminació, etc.), atorgant prioritat al seu tractament prop de la font de la deixalla, quan el seu trasllat impliqués la generació de riscos per al medi ambient. Els efectes restrictius del lliure mercat del principi de correcció en la font han estat confirmats pel TJCE en altres casos similars relatius al trasllat de residus perillosos. Vegeu per exemple l’assumpte Residus de Valònia (C-2/90 RJ I-4431) que va enfrontar la Comissió amb Bèlgica. També l’assumpte 422/92 Comissió c. Alemanya (RJ 1995, I-1097). 3.2.5. Qui contamina paga La UE també ha endossat el principi que qui contamina ha de pagar els costos que es deriven de la reducció o l’eliminació dels danys causats al medi ambient, i fins i tot, de l’establiment de mecanismes eficaços de prevenció de futurs danys. El principi de naturalesa econòmica no deixa de tenir problemes en la seva aplicació. Què ha d’entendre’s per contaminació? Com s’estableix la cadena de responsabilitats per imputar els costos? Hi ha d’haver límits econòmics als pagaments que es deriven de l’aplicació d’aquest principi? L’aplicació del principi s’ha inclòs assíduament en la legislació de la Unió relativa al tractament de residus. Així, l’art. 15 de la Directiva 75/442/CEE relativa als residus (modificada per la Directiva 91/156/CE) indica que: «de conformitat amb el principi «qui contamina paga», el cost de l’eliminació dels residuos haurà de recaure sobre: 130 TJCE, assumpte C-209/98, RJ 2000, I-3743. Tema 29. Política de medi ambient 299 –el posseïdor que remetés els residus a un recol·lector o a una empresa de les esmentades en l’article 9, i/o –els posseïdors anteriors o el productor del producte generador dels residus». No obstant això, altres possibles aplicacions, com la creació d’un impost de la Unió que gravi la utilització del carbó o altres energies contaminants, basades en aquest principi, han estat derrotades en el Consell per la necessitat d’unanimitat per a la seva adopció. L’art. 9 de la Directiva 2000/60/CE per la que s’estableix un marc d’actuació en l’àmbit de la política d’aigües, obliga els Estats membres que recuperin, traslladant al consumidor, els costos mediambientals que es deriven del servei d’aigües (DO 2000 L 327/1). L’art. 8 de la Directiva 2000/59/CE, sobre instal·lacions portuàries receptores de deixalles generades per bucs i residus de càrrega (DO 2000 L 332/81) a vetllar per què «els costos de les instal·lacions portuàries receptores de deixalles generades per bucs, inclosos els de tractament i eliminació, se sufraguin mitjançant el pagament de tarifes per part dels bucs». L’avenç més significatiu en aquesta matèria prové de la Directiva 2004/35/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 21 d’abril de 2004, sobre responsabilitat mediambiental en relació amb la prevenció i la reparació de danys, que el període de transposició va finalitzar el 30 d’abril de 2007. Després de la publicació per la Comissió del seu Llibre blanc sobre la responsabilitat mediambiental –COM (2000) 66–, la Comissió va proposar l’adopció d’una directiva que fixés un marc general de responsabilitat en els casos de danys mediambientals causats a la biodiversitat, a les aigües o a la salut humana deguda a la contaminació. La Directiva 2004/35/CE estableix l’atribució dels costos derivats de la prevenció o la reparació de danys, a través d’un conjunt de mitjans objectius de repercussió de costos. L’operador que ha causat el dany o que causa un perill imminent ha de pagar els costos de les mesures de restauració o de prevenció. Si les mesures de prevenció han estat dutes a terme per les autoritats públiques, aquestes hauran d’emprendre tots els passos necessaris per repercutir els seus costos a les empreses causants del risc previngut. Així, amb l’adopció d’aquesta directiva s’ha fixat un marc general europeu d’aplicació concreta del principi qui contamina paga i es dota de major seguretat jurídica a bona part dels problemes que suscita. El seu període de transposició a la normativa interna de cada Estat i, per això, d’exigibilitat del seu contingut, va finalitzar el 30 d’abril de 2007. L’aplicació generalitzada del principi «qui contamina paga» contribueix a un major grau de compliment dels objectius de la política de la UE en aquesta materia, ja que compleix el rol de dissuadir la violació de les normes sobre medi ambient. 3.2.6. Alt nivell de protecció A més dels principis citats, l’art. 191.2 TFUE indica que la política mediambiental europea ha d’aspirar a un nivell alt de protecció, tenint en compte la diversitat de situacions (mediambientals, econòmiques, socials, etc.) en què es troba la Unió. Tal declaració és especialment rellevant en l’Europa ampliada dels vint-i-vuit pels diferents graus de desenvolupament econòmic, mediambiental i tecnològic existents, especialment pel que fa als nous membres procedents d’Europa central i de l’Est. 300 Dret de la Unió Europea Llegit juntament amb l’art. 3.3 TUE, que fixa com a objectiu un «nivell elevat de protecció i millora de la qualitat del medi ambient», aquest principi no ha de ser interpretat com una exigència del més alt nivell de protecció possible en termes tecnològics. El principi incorpora en la seva formulació la realitat amb què es troba una UE tan diversa en el seu desenvolupament econòmic i tecnològic. En la preparació de les mesures de protecció mediambiental s’ha de ponderar adequadament l’objectiu de l’alt nivell de protecció amb les realitats de cada Estat. No s’ha de tenir en compte en exclusiva la vocació a un nivell alt de protecció. Aquesta possibilitat sempre queda oberta als Estats membres a través de la garantia mediambiental de l’art. 193 TFUE que els permet mantenir o establir mesures de major protecció. El TJCE va indicar en l’assumpte C-284/95, Safety Hi-Tech Srl c. S. & T. Srl, que «si bé és sabut que l’apartat 2 de l’article 130 R del Tractat exigeix que la política de la Comunitat en l’àmbit del medi ambient tingui per objecte un nivell de protecció elevat, aquest nivell de protecció, per ser compatible amb la referida disposició, no és necessari que sigui tècnicament el més elevat possible» (RJ 1998, pàg. I-4301). 4. NATURALESA DE LA COMPETÈNCIA 4.1. Competència compartida La competència de la Unió en el desenvolupament de la política mediambiental és una competència compartida (art. 4.2e TFUE). No s’exclou la possibilitat que els Estats continuïn exercint les seves pròpies competències nacionals en aquest àmbit. El que succeeix és que, una vegada la Unió actua, la normativa comunitària ocupa el camp regulat desplaçant les normes nacionals existents. Aquesta qualificació de la competència mediambiental té altres conseqüències jurídiques que coneixes. En els supòsits en què la competència de la Unió no és exclusiva, el seu exercici ha de respectar dos principis: el principi de subsidiarietat i el principi de proporcionalitat. És a dir, en l’àmbit de la protecció del medi ambient l’acció de la Unió ha de satisfer dos criteris per no interferir il·legalment en la competència dels Estats. D’una part, s’ha de justificar que els objectius de l’acció proposada no poden ser aconseguits suficientment pels Estats actuant individualment. Pel tipus de bé protegit i la naturalesa dels fenòmens que posen en perill la seva protecció, el principi de subsidiarietat, en general, té escassos efectes limitadors de la capacitat reguladora de la Unió per la protecció del medi ambient. Aspectes com la protecció del medi ambient contra l’escalfament global, l’acidificació, la reducció de la capa d’ozó o altres formes de pol·lució, superen amb facilitat el criteri de la subsidiarietat. L’acció de la Unió en aquests casos produeix sempre clars avantatges pel que fa a l’acció individual dels Estats per la seva escala i efectes comparats. Més rellevància per a l’exercici de la competència de la Unió relativa a la política mediambiental té el principi de proporcionalitat: l’acció comunitària en matèria ambiental ha de quedar-se en l’estrictament necessària per aconseguir els seus objectius. Això implica que, una vegada decidida, ha de deixar el major espai possible a l’acció individual de cada Estat en el tema. Aquest principi ha jugat a favor de la predilecció per les directives com a vehicle normatiu comunitari de protecció del medi ambient. Tema 29. Política de medi ambient 301 Es tracta d’un tipus de norma que crea un marc de resultats que han de ser aconseguits pels Estats deixant-los llibertat de mitjans per obtenir els objectius fixats. L’acció mediambiental europea tendeix així a harmonitzar les legislacions nacionals i no a uniformitzar el seu contingut. 4.2. Autorització de nivells de protecció nacionals més alts El nivell d’una norma de la Unió de protecció del medi ambient no serà, amb freqüència, el més alt possible. Un Estat pot protegir més després de l’harmonització de la legislació que opera una directiva? El TFUE conté una mena de «garantia» mediambiental que converteix la normativa europea en un acte de mínims. Els Estats que vulguin protegir més o introduir nous estàndards de protecció mediambiental més estrictes poden fer-ho. Els que no puguin, per raons de desenvolupament econòmic o social, aplicaran els mínims comunitaris. Aquesta possibilitat, amb cauteles, s’estableix en l’art. 193 TFUE: «les mesures de protecció adoptades en virtut de l’article 192 no seran obstacle per al manteniment i l’adopció, per part de cada Estat membre, de mesures de major protecció. Aquestes mesures hauran de ser compatibles amb el present tractat i es notificaran a la Comissió». La legislació més exigent d’un Estat només hauria de ser compatible amb el TFUE, especialment, amb les regles relatives a la prohibició de restriccions a la lliure circulació de mercaderies. I, una vegada adoptades, ser degudament notificades a la Comissió. 4.3. Possibles conflictes de bases competencials Malgrat els esforços per explicitar i aclarir les bases jurídiques de l’acció comunitària en matèria de medi ambient, encara no és possible descartar conflictes de selecció de la base competencial per certes mesures que puguin incidir o tenir per objectiu la protecció del medi ambient com els relatats en el període de l’AUE. El conflicte pot procedir de la interferència de quatre disposicions amb el títol de Medi ambient. L’art. 192 TFUE pot entrar en col·lisió, de nou, amb l’actual art. 114 TFUE, relatiu a la consecució del mercat interior, encara que per altres motius que els ressenyats amb anterioritat. Però també pot fer-ho amb l’art. 182.1 i 4 TFUE sobre els programes de desenvolupament i de recerca tecnològica. En el primer cas, les velles picabaralles entre l’art. 192 TFUE i l’art. 114 TFUE són menors que antany, però poden adquirir certa rellevància. Ara ambdues bases jurídiques permeten l’adopció general de disposicions pel procediment legislatiu ordinari. Però la possibilitat que un Estat membre adopti mesures mediambientals més estrictes que les existents en l’àmbit de la Unió és major si la normativa de la Unió té com a base legal l’art. 182.1 TFUE atès que la competència d’adopció de programes marc de recerca i de desenvolupament tecnològic és de caràcter complementari. Per tant, l’elecció d’una o altra base jurídica per fer avançar la protecció mediambiental no és innòcua. Les possibles males relacions entre l’art. 192 TFUE i el 182.4 TFUE es deriven d’una major asimetria en els procediments de decisió. L’adopció de normativa relativa als programes específics de la política de recerca i de desenvolupament tecnològic es fa 302 Dret de la Unió Europea també per majoria qualificada, però el PE només és consultat durant el procés decisori, sense força vinculant –s’aplica un procediment legislatiu especial–. 5. PROCESSOS DECISORIS L’art. 192.1 TFUE fa predominar el procediment legislatiu ordinari a l’hora d’adoptar les accions necessàries per impulsar els objectius mediambientals europeus. Això suposa, comptat i debatut, l’aplicació de la regla de la majoria qualificada com a mètode d’adopció de la decisió final pel Consell i l’acceptació del més alt grau possible de participació del PE en el procés d’adopció de la normativa mediambiental mitjançant la seva codecisió. Malgrat el gran avenç que suposa aquest procés decisori per a l’articulació d’una política mediambiental amb un alt nivell de protecció, el TFUE ha retingut espais de decisió en aquesta matèria sotmesos a la seva adopció per unanimitat del Consell. L’art. 192.2 TFUE requereix el vot unànime dels membres del Consell i només consulta prèvia al Parlament europeu en les següents mesures; – disposicions essencialment de caràcter fiscal; – les mesures que afectin: l’ordenació territorial, la gestió quantitativa dels recursos hídrics o que afectin directament o indirectament la disponibilitat d’aquests recursos; la utilització del sòl, amb excepció de la gestió dels residus; – les mesures que afectin de forma significativa l’elecció per un Estat membre entre diferents fonts d’energia i l’estructura general del seu abastiment energètic. Aquestes categories han estat justificadamente criticades per la seva redacció ambigua. Per descomptat, una mesura europea que volgués introduir el pagament d’un impost a les indústries per emissions de gasos d’efecte hivernacle, necessitaria la unanimitat del Consell per la seva adopció. Però un altre tipus de mesures podrien ser motiu de dubtes sobre el seu procediment d’adopció. Una mesura, quan afecta «de forma significativa» l’elecció per un Estat membre entre diferents fonts d’energia? Això dit, l’art. 192.2 TFUE in fine indica que, en els àmbits exceptuats al procediment legislatiu ordinari dins la política mediambiental, es podrà passar a aquest procediment per decisió unànime del Consell, a proposta de la Comissió i prèvia consulta al Parlament Europeu, Comitè Econòmic i Social i Comitè de les Regions. 6. INSTRUMENTS NORMATIUS, POLÍTICS I ECONÒMICS D’IMPULS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL EUROPEA Atès que no ens és possible examinar tot el conjunt de normes ambientals adoptades fins avui, a manera d’introducció vegem les principals eines de què se serveix la Unió per aconseguir els seus objectius de protecció i millora del medi ambient i d’ús racional dels recursos naturals. Encara que aquests instruments són habituals en les normes i en altres actes de la UE, hem de tenir present que no tots són aplicables a tots els sectors de regulació i que hi haurà àmbits d’intervenció que es valguin d’altres eines específiques no descrites en aquest apartat. Tema 29. Política de medi ambient a) b) c) d) e) f) 303 Programes d’acció en matèria de medi ambient. Es tracta d’un instrument fonamental en el desenvolupament de la política europea ambiental. L’any 1973 – significativament un any després de la influent Conferència de les Nacions Unides sobre Medi Humà–, i després d’un intens debat polític en què alguns Estats van mostrar les seves reticències a cedir competències sobre medi ambient a les institucions comunitàries, va entrar en vigor el primer programa d’acció en matèria de medi ambient. A aquest l’han seguit altres set, adoptats inicialment per quinquennis i posteriorment, el 1993, el 2002 i el 2013, respectivament, per una dècada. Aquests programes d’acció són instruments de naturalesa no vinculant que estableixen les directrius generals que han de seguir les institucions comunitàries. El caràcter dels set programes adoptats fins avui ha anat canviant, però tots presenten una estructura comuna: – objectius generals a aconseguir en un període determinat, – principis rectors de la política de medi ambient de la Unió, – descripció general de l’estat de la protecció del medi ambient en l’àmbit de la Unió, – accions a emprendre amb la finalitat d’aconseguir els objectius (mesures de caràcter transversal, mesures dirigides a sectors específics, mesures de caràcter normatiu, etc.). Fixació d’estàndards. L’establiment de valors límit d’emissió de les substàncies contaminants o estàndards de qualitat (de l’aigua, de l’aire) és un instrument essencial per al control de la contaminació en la normativa europea. A part d’aquests estàndards d’emissió i d’immissió, la UE també ha recorregut a la fixació d’estàndards de producte, com els que s’estableixen per als combustibles (per exemple, quantitat màxima de plom en la benzina) o per determinada maquinària (per exemple per evitar sorolls). Prohibicions. La fixació d’estàndards descrita anteriorment opera efectivament com una prohibició de no fer, però a part d’aquest tipus de mesures, el dret de la Unió introdueix prohibicions directes dirigides, per exemple, a impedir l’ús de certes substàncies, com determinats pesticides o metalls pesats. Actuacions obligatòries. Amb la finalitat de fer efectives determinades mesures dirigides a la protecció del medi ambient, la normativa europea pot fer que els particulars quedin obligats a dur a terme diferents accions, tant de caràcter tècnic com administratiu. A més de prendre mesures per, per exemple, no superar un límit d’emissió, els particulars poden estar obligats a prendre determinades mostres, a mantenir un registre d’activitats o a notificar a l’autoritat competent les seves actuacions. Autorització prèvia. Un gran nombre d’activitats industrials han de ser sotmeses a un règim d’autorització o permís previ. De vegades la normativa de la Unió estableix els criteris bàsics per atorgar una autorització d’aquest tipus. Una norma paradigmàtica sobre aquest tema és la Directiva 96/61/CE, relativa a la prevenció i el control integrats de la contaminació, que s’ha convertit en una directiva marc de les autoritzacions per activitats industrials. Informació. L’accés a la informació ambiental pot incentivar els particulars a adoptar mesures més beneficioses per al medi ambient. El dret de la UE ha reco- 304 g) h) Dret de la Unió Europea negut l’obligació de l’Administració pública, en tots els seus nivells, d’informar activament els ciutadans sobre qüestions relatives al medi ambient. Incentius econòmics i instruments de mercat. La UE ha engegat mecanismes de caràcter voluntari, com l’ecoetiqueta i l’ecoauditoria que, especialment en el segon cas, estan funcionant bé en el sector privat. Tot el sistema de comerç de permisos d’emissió de gasos d’efecte hivernacle és una clara mostra de la receptivitat de la CE als instruments de mercat amb finalitats de protecció ambiental. Ajudes econòmiques. Encara que les subvencions estan prohibides, hi ha certes ajudes nacionals que es consideren compatibles amb el mercat comú. També hi ha altres mecanismes com els fons estructurals i els fons de cohesió que han contribuït al finançament d’iniciatives relacionades amb el medi ambient. 7. RECAPITULACIÓ Des dels seus orígens fins avui, la UE s’ha anat tornant progressivament més «verda». Malgrat la inexistència en els tractats originaris de les Comunitats Europees (1957) d’una base jurídica clara per desenvolupar un programa d’acció mediambiental a nivell europeu, la necessitat d’evitar distorsions en el funcionament del mercat comú i el creixement des de finals dels anys seixanta de la consciència mediambiental, va fer que les Comunitats Europees s’involucressin amb promptitud en l’articulació de mecanismes europeus de protecció del medi ambient. La implicació comunitària en aquest àmbit confirma la seva hipòtesi fundacional formulada en la famosa «Declaració de Robert Schuman» el 1950: crear i mantenir en funcionament un mercat comú d’abast europeu és un procés que arrossega, amb el temps, la integració al mateix nivell d’altres vectors polítics indirectament relacionats. Avui, les bases jurídiques per impulsar una política mediambiental europea autònoma són més clares i democràtiques que mai. Té objectius i principis concrets que guien les seves institucions. A més, la percepció del desenvolupament sostenible com un valor fonamental de la comunitat internacional ha fet que la formulació de totes les polítiques europees (mercat interior, transport, cooperació internacional, etc.) hagin hagut d’integrar-lo en les seves activitats. L’abast actual de la regulació ambiental de la UE és d’una magnitud colossal i continua el seu procés d’expansió. A part de tota la normativa sectorial relativa, per exemple, a la contaminació atmosfèrica, la qualitat de l’aigua o la protecció d’espècies naturals, i a les normes de caràcter horitzontal, aplicables a tots els àmbits mediambientals, d’acord amb el principi d’integració la protecció del medi ambient ha penetrat en altres polítiques comunitàries i ha forçat una complementarietat de les diferents polítiques de la UE que no sempre està exempta de friccions. Per descomptat, aquesta important activitat normativa i de control per la protecció del medi ambient en l’àmbit europeu no ha tingut com a corol·lari la desaparició dels perills i danys que genera l’activitat humana sobre un medi ambient en continu declivi. Això no fa més que recordar que la cooperació en el si de la UE, no només per a la formulació de normativa mediambiental sinó també en la seva fase d’aplicació, segueix sent imprescindible per augmentar l’eficàcia d’objectius de la política mediam- Tema 29. Política de medi ambient 305 biental europea. El futur inevitablement requerirà una major regulació pública de les qüestions ambientals i una continuada presència de les institucions de la UE en aquest àmbit, que precisa, per naturalesa, de coordinació transnacional, especialment en els àmbits que comporten majors implicacions econòmiques o que requereixen mesures de major sofisticació tècnica. 8. LECTURES COMPLEMENTÀRIES Fajardo del Castillo, T., La política exterior de la Unión Europea en materia de medio ambiente, Madrid, Tecnos, 2005. Krämer, L., Compendio de jurisprudencia de derecho comunitario del medio ambiente, Madrid, Ministerio de Medio Ambiente, 2007. Lee, M., «The Environmental Implications of the Lisbon Treaty», Environmental Law Review 131, 2008, Vathek Publishing. Sánchez, V. M., «La protecció del medi ambient a la Unió Europea», en Dret del medi ambient, Barcelona, UOC, 2010. Winter, G., «Environmental principles in Community Law», en J. H. Jans (ed.), The European Convention and the Future of European Environmental Law, Groningen, Europa Law Publishing, 2003. ANNEX I CRONOLOGIA HISTÒRICA DE LA INTEGRACIÓ EUROPEA Data Fet històric Explicació 9/5/1950 Declaració Schuman La Unió Europea actual té els seus orígens en un projecte d’integració europea que es va iniciar a Europa occidental després de la Segona Guerra Mundial. El veritable punt de partida d’aquest projecte va ser establert pel denominat Pla Schuman. El 9 de maig de 1950, el ministre francès d’Afers Exteriors Robert Schuman va proposar, a partir d’una idea del seu assessor Jean Monnet, un pla que pretenia situar la producció francesa i alemanya del carbó i de l’acer sota el control d’una autoritat única i supranacional. La motivació bàsica del projecte era la superació de la vella enemistat franco-alemanya. Els recursos naturals de la conca del Ruhr, una dels zones mineres més importants d’Europa, havien estat un motiu de conflicte entre francesos i alemanys. Una gestió supranacional d’aquests recursos aconseguiria disminuir les tensions i associaria la República Federal d’Alemanya a la construcció europea. 18/4/1951 Signatura del Trac- A aquest projecte es van incorporar Itàlia, Bèlgica, Hotat de París (CECA) landa i Luxemburg, que, conjuntament amb França i Alemanya, van signar el 18 d’abril de 1951 a París el Tractat constitutiu de la Comunitat Europea del Carbó i de l’Acer (CECA), una organització de caràcter fortament supranacional, encarregada de crear i de gestionar un mercat comú per al carbó i l’acer. El tractat establia una estructura institucional i un mètode de funcionament (el mètode comunitari) que encara avui està vigent en la seva major part. 27/5/1952 Signatura del Tractat de la CED El 27 de maig de 1952, els representants dels Estats membres de la CECA van formar el Tractat constitutiu de la Comunitat Europea de Defensa (CED). La CED estava inspirada en el Pla Pleven. Mitjançant aquest pla el primer ministre francès proposava la creació d’un exèrcit europeu sota les ordres d’un ministre europeu de defensa. Amb aquest projecte, França pretenia subordinar les tropes alemanyes, que s’estaven reconstruint, a un comandament europeu comú. 308 Dret de la Unió Europea Data Fet històric Explicació 30/8/1954 Rebuig del Tractat de la CED El projecte va fracassar quan l’Assemblea Nacional francessa el va rebutjar el 30 d’agost de 1954, en no voler cedir sobirania en un àmbit tan important com el militar. Paral·lelament, els ministres d’Assumptes Estrangers dels Estats membres de la CECA van decidir iniciar els treballs per establir una Comunitat Política Europea (CPE). En l’esborrany de constitució es preveia una estructura institucional amb un fort caràcter supranacional i amb unes competències que, més enllà de les pròpies de la CECA i la CED, comprenien la política exterior i la política econòmica. Però alguns Estats membres no estaven disposats a assumir aquest salt qualitatiu en el procés d’integració i, en no posarse d’acord sobre l’abast de la cessió de sobirania que la CPE comportaria per als Estats, es va abandonar el projecte. 25/3/1957 Signatura dels Tractats de Roma (CEE i EURATOM) Després d’aquests fracassos, els ministres d’exteriors dels sis van optar per aprofundir en la integració retornant a l’àmbit econòmic. Així, van encarregar a un Comité intergovernamental, presidit pel belga P. H. Spaak, l’elaboració d’un informe relatiu a la integració econòmica dels seus països, que va conduir a la signatura, el 25 de març de 1957, dels Tractats de Roma, és a dir, del Tractat constitutiu de la Comunitat Europea de l’Energia Atòmica (EURATOM) i del Tractat constitutiu de la Comunitat Econòmica Europea (CEE). Amb el Tractat CEE, els Estats membres perseguien com a objectiu immediat la creació d’una unió duanera que suprimís les barreres al comerç. El Tractat també preveia la creació, a curt termini, d’un mercat comú en el que es garantís la lliure circulació de les mercaderies, la mobilitat dels factors de producció i la lliure competència. A més, es preveia l’harmonització progressiva de les polítiques econòmiques i es van crear tres polítiques comunes: la política agrícola comuna (PAC), la política comercial comuna i la política de transports. El Tractat EURATOM, per la seva banda, tènia com a objectiu la reconversió i el desenvolupament, amb finalitats pacífiques i civils, de la indústria nuclear dels Estats membres amb la finalitat de reduir la seva dependència de les importaciones de petroli. 1/1/1958 Entrada en vigor dels Tractats CEE i EURATOM 309 Annex I. Cronologia històrica de la integració europea Data Fet històric Explicació 8/4/1965 Signatura del Tractat de Brussel·les Tractat de fusió dels executius de les tres Comunitats (CEE, CECA i EURATOM). Entra en vigor l’1 de juliol de 1967. 30/6/1965 Crisi de la cadira buida Mentre els Tractats de Roma s’aplicaven de manera considerablement reeixida (la unió duanera entrava en vigor el 1968), el procés d’integració entrava en una fase d’estancament a causa de les rivalitats polítiques entre els Estats membres. El senyal més evident d’estancament el va donar l’anomenada «crisi de la cadira buida», quan França va deixar d’assistir a les reunions del Consell de Ministres bloquejant qualsevol presa de decisions per part d’aquesta institució. Tal com estava previst en els tractats, a partir de 1966 les decisions en el Consell de Ministres relatives a les qüestions més importants, es podrien prendre per majoria qualificada. França volia evitar aquest avanç (sobretot per por de quedar en minoria en les qüestions de reforma financera i de política agrícola comuna) i, negant-se a assistir a les reunions del Consell, des del 30 de juny de 1965, va obrir la «crisi de la cadira buida». El 30 de gener de 1966, els Estats van arribar a un compromís («compromís de Luxemburg»), segons el qual s’hauria de buscar el consens en el Consell cada vegada que algun Estat argumentés que els seus interessos vitals estaven en joc. Per tant, en la pràctica, el compromís de Luxemburg va restablir el dret de veto. 1/7/1968 Entrada en vigor de la Unió duanera Les mercaderies circulen per la Comunitat Europea sense limitació i sense pagar drets de duana. Es fixa un aranzel duaner comú per a tercers països. 2/12/1969 Mecanisme de Cooperació Política Europea (CPE) Els caps d’Estat i de govern dels llavors sis Estats membres van encarregar als seus ministres d’exteriors que estudiessin la possibilitat de progressar en la via de la unió política. Es va arribar a un acord el 1970 per a la creació del mecanisme de Cooperació Política Europea (CPE), que establia un procediment de coordinació en l’àmbit de la política exterior a través d’informacions i de consultes regulars, però al marge de les institucions comunitàries. La CPE és la precursora de l’actual política exterior i de seguretat comuna de la UE. 18/1/1972 Himne Europeu El Consell adopta la música del preludi de l’Himne de l’Alegria de la Novena simfonia de Beethoven com a himne europeu. 310 Dret de la Unió Europea Data Fet històric Explicació 22/1/1972 Signatura dels Tractats d'adhesió Signatura dels Tractats d'adhesió de Dinamarca, el Regne Unit, Irlanda i Noruega. 1/1/1973 1a ampliació Adhesió de Dinamarca, el Regne Unit i Irlanda a la Comunitat. El poble noruec rebutja, en referèndum, la seva adhesió a les Comunitats Europees. 9/12/1974 Creació del «Consell Europeu» Els Estats decideixen reunir-se al nivell més alt, creant el «Consell Europeu» o Cimera. 28/2/1975 Signatura del Conveni de Lomé I Conveni entre la Comunitat i quaranta-sis estats d'Àfrica, el Carib i el Pacífic (ACP). 30/5/1975 Signatura de l'Acord per a l'Agència Espacial Europea (AEA) Signatura a París de l'Acord per a la creació de l'Agència Espacial Europea. 5/06/1975 Primer referèndum Resultat favorable a la permanència amb un 67,2 % de a Gran Bretanya per vots favorables i un 32,8 % de vots contraris. determinar la seva permanència en la CEE 1/4/1976 Entrada en vigor de Lomé I 13/3/1979 Creació del Sistema Monetari Europeu (SME) L'«ecu» (European Currency Unit) es converteix en la unitat monetària europea. 28/5/1979 Signatura de l'Acta d'adhesió de Grècia Signatura de l'Acta d'adhesió de Grècia a les Comunitats Europees. 7-10/6/1979 Eleccions al Parlament Europeu Primeres eleccions per sufragi universal directe al Parlament Europeu. 1/1/1981 2a ampliació Adhesió de Grècia a la Comunitat. 12/6/1985 Signatura dels Tractats d'adhesió d'Espanya i Portugal Signatura dels Tractats d'adhesió d'Espanya i Portugal a les Comunitats Europees. 311 Annex I. Cronologia històrica de la integració europea Data Fet històric Explicació 14/6/1985 Llibre blanc sobre el mercat interior europeu Malgrat alguns avenços, els progressos en la via de la integració realitzats des de finals dels anys setanta van ser escassos. La consecució del mercat comú xocava amb importants dificultats i havia de ser complementada per una política econòmica i monetària comuna que no acabava d’arribar. Existien dèficits en l’eficiència de les institucions i d’algunes polítiques, sobretot de la PAC, que quedaven accentuats per les rigideses del sistema decisori. A més, l’economia europea, molt afectada per les crisis energètiques, estava perdent competitivitat en relació amb els Estats Units i el Japó. Davant aquesta situació, els governs i les institucions europees van acabar reaccionant. Durant el Consell Europeu de Milà (juny de 1985) va ser aprovat el Llibre blanc sobre el mercat interior, que proposava 300 mesures específiques per a la supressió de les barreres interiors de la Comunitat abans de 1993. 1/1/1986 3a ampliació Adhesió d’Espanya i Portugal a la Comunitat. 17/2/1986 Signatura de l'Acta Única Europea (AUE) També a Milà, sobretot a instàncies de l’eix francoalemany (tàndem Miterrand-Kohl) es va convocar una conferència intergovernamental que havia de debatre propostes de reforma dels Tractats de Roma i de la que sorgiria l’Acta Única Europea. L’AUE va ser aprovada en el Consell Europeu de Luxemburg el desembre de 1985, va ser signada pels dotze Estats membres el febrer de 1986 i va entrar en vigor l’1 de juliol de 1987. L’AUE establia la consecució, per a finals de 1992, del mercat interior que implica la lliure circulació de béns, serveis, persones i capitals. El tractat atribuïa, a més, noves competències a la Comunitat (medi ambient, política tecnològica i de recerca, política social), si bé en molts casos s’oficialitzaven polítiques que ja s’estaven desenvolupant i se’ls dotava d’un marc legal estable. L’AUE també va introduir reformes institucionals significatives. Es va introduir la majoria qualificada en el Consell de Ministres per a qüestions relacionades amb el mercat intern, el medi ambient, la política social, la cohesió econòmica i social i la R+D, l’ampliació dels poders del Parlament (procediment de cooperació), i es van reforçar els poders d’iniciativa i d’execució de la Comissió. Finalment, l’Acta dotava la Cooperació Política Europea d’un marc jurídic. 1/7/1987 Entrada en vigor del Acta Única Europea (AUE) 312 Dret de la Unió Europea Data Fet històric Explicació 9/11/1989 Caiguda del mur de Berlín 3/10/1990 Reunificació alemanya No suposa una ampliació de membres de la Comunitat posat que la República Federal Alemanya absorbí el seu territori. La República Democràtica Alemanya es va extingir. 7/2/1992 Signatura del Tractat de Maastricht (TUE) La dècada dels noranta s’inicia a Europa amb una gran transformació política. Especialment com a conseqüència de la nova situació creada per la caiguda del mur de Berlín, els caps d’Estat i de Govern, reunits en Consell Europeu a Roma l’octubre de 1990, van manifestar la seva voluntat «de transformar progressivament la Comunitat en una Unió Europea desenvolupant la seva dimensió política». Per iniciar aquesta transformació, van convocar dues conferències intergovernamentals: una sobre la unió política i una altra sobre la unió econòmica i monetària. Els resultats d’aquestes conferències es van plasmar en el Tractat de la Unió Europea, negociat pels governs dels dotze a Maastricht el desembre de 1991 i signat pels ministres d’Afers Exteriors i d’Economia, a la mateixa ciutat holandesa, el febrer de 1992. El TUE atorga més poders al Parlament Europeu, crea un Comitè de les Regions i estableix la consecució de la Unió Econòmica i Monetària i l’euro en un termini de deu anys. La Unió Europea s’estructura en tres pilars: el comunitari, la cooperació en assumptes de justícia i d’interior i la política exterior i de seguretat comuna. 21/6/1993 Consell de Copenhaguen Llibre blanc sobre una estratègia a favor del creixement, la competitivitat i l’ocupació. Establiment dels criteris per a l’adhesió dels països d’Europa central i oriental. 1/11/1993 Entrada en vigor del Tractat de la Unió Europea (TUE) 24-25/6/1994 Signatura de les Actes d'adhesió d'Àustria, Suècia, Finlàndia i Noruega Signatura de les Actes d'adhesió d'Àustria, Suècia i Finlàndia a la Unió Europea. El poble noruec va rebutjar, en referèndum, per segona vegada, l'adhesió a la Unió Europea. 1/1/1995 4a ampliació Adhesió d'Àustria, Finlàndia i Suècia. 313 Annex I. Cronologia històrica de la integració europea Data Fet històric Explicació 16/6/1997 La Comissió presenta l’«Agenda 2000» «Agenda 2000: per a una Unió més forta i més àmplia». Tracta tres temes: l’ampliació cap a l’est; les perspectives pressupostàries (2000-2006); i, la reforma de les polítiques comunes (principalment de la PAC). L’Acord global sobre l’Agenda 2000 es va tancar en el Consell Europeu de Berlín de 1999. 2/10/1997 Signatura del Tractat d’Amsterdam El mateix Tractat de Maastricht convocava, per 1996, una nova conferència intergovernamental amb la finalitat d’introduir noves reformes. La conferència va culminar amb la signatura, l’octubre de 1997, del Tractat d’Amsterdam. No obstant això, les reformes introduïdes en aquest tractat, que van entrar en vigor el maig de 1999, es poden qualificar de mínimes, ja que no suposen un avanç significatiu cap a la unió política. A més, les reformes institucionals més importants, com el vot en el Consell de Ministres o la composició de la Comissió, van quedar ajornades. Malgrat tot, en alguns aspectes (sobretot en relació amb la comunitarització de bona part de les polítiques del tercer pilar), Amsterdam significa un cert aprofundiment en la integració i un intent d’apropar Europa als ciutadans. 31/3/1998 Inici de les negociacions d'adhesió del «grup de Luxemburg» Inici de les negociacions d'adhesió amb Hongria, Polònia, Estònia, la República Txeca, Eslovènia i Xipre. 5/5/1998 Consell de la UE Es decideix quins països participaran en la moneda a Brussel·les sobre única i es nomena els membres del comitè executiu del Banc Central Europeu. l'euro 1/1/1999 Creació de la Unió Econòmica i Monetària. Onze Estats adopten l'euro 15/3/1999 Dimissió col·lectiva de la Comissió Europea 1/5/1999 Entrada en vigor del Tractat d'Amsterdam 15/2/2000 Inici de les negociacions d'adhesió del «grup d'Hèlsinki» 1/1/2001 Incorporació de Grècia a la zona euro Els membres de la Comissió Europea, per primera vegada en la història de la UE, dimiteixen després que l'informe d'un comitè de savis independent al·legués frau, mala gestió i nepotisme en la Comissió. Inici de les negociacions d’adhesió d’Eslovàquia, Bulgària, Letònia, Romania i Malta. 314 Dret de la Unió Europea Data Fet històric Explicació 26/2/2001 Signatura del Tractat de Niça Per tal de garantir que després de l’ampliació les institucions i els organismes de la UE poguessin treballar amb eficàcia, era necessari resoldre també els temes institucionals que havien quedat pendents a Amsterdam. A principis de l’any 2000 es va celebrar una nova conferència intergovernamental, que culminaria a finals del mateix any a Niça. Dos mesos després, el 26 de febrer de 2001, se signava el Tractat de Niça. Aquest tractat modifica la composició i altres aspectes de les principals institucions comunitàries. Paral·lelament, a Niça es va signar la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió Europea, que va quedar incorporada en el text de la Constitució Europea (2004). 1415/12/2001 Consell Europeu de Declaració de Laeken. Es convoca una Convenció soLaeken bre el futur de la UE. 1/1/2002 Posada en circulació Introducció de l'euro com a moneda de pagament en de l'euro dotze Estats membres. 28/2/2002 Inauguració de la Convenció sobre el futur de la UE El Consell Europeu de Laeken (14 i 15 de desembre de 2001) adopta una declaració que fixa les bases per a l'anàlisi del que ha de ser la UE en els propers anys i convoca una convenció encarregada de preparar la Conferència Intergovernamental (CIG) per a la reforma dels tractats. 23/7/2002 Expiració del Tractat CECA El Tractat CECA es va concloure després d'un període de cinquanta anys des de la seva entrada en vigor. Els àmbits del Tractat CECA s'han incorporat progressivament a la CE. 1/2/2003 Entrada en vigor del Tractat de Niça 16/4/2003 Signatura del Tractat d'Adhesió a la UE de deu nous Estats Formalitza l'adhesió d'Eslovàquia, Eslovènia, Estònia, Hongria, Letònia, Lituània, Malta, Polònia, la República Txeca i Xipre. 9-10/7/2003 Fi dels treballs de la Convenció sobre la UE Presentació del projecte de Constitució Europea. 4/10/2003 Inici de la CIG 1/5/2004 5a ampliació Adhesió d'Eslovàquia, Eslovènia, Estònia, Hongria, Letònia, Lituània, Malta, Polònia, la República Txeca i Xipre. 315 Annex I. Cronologia històrica de la integració europea Data Fet històric Explicació 10-13/6/2004 Eleccions al Parlament Europeu, a Espanya el 13 de juny 18/6/2004 Conclusió de la CIG Aprovació del Tractat pel que s'institueix una Constitució per a Europa. 29/10/2004 Signatura de la Constitució europea Signatura a Roma del Tractat pel que s'institueix una Constitució per a Europa. 20/02/2005 Referèndum sobre Aprovació, per referèndum no vinculant del poble esla Constitució euro- panyol, de la Constitució europea. pea a Espanya 25/04/2005 Signatura dels Tractats d’Adhesió de Bulgària i Romania 29/05/2005 Referèndum sobre Rebuig del poble francès a la Constitució Europea. la Constitució europea a França 1/06/2005 Referèndum sobre El poble holandès se suma al rebuig francès a la Consla Constitució euro- titució Europea. Aquest tractat de reforma ja no enpea a Holanda trarà en vigor. 1/01/2007 6a ampliació Adhesió de Bulgària i Romania. 13/12/2007 Signatura del Tractat de Lisboa La signatura d'aquest tractat de reforma a Lisboa té per objectiu substituir la malmesa Constitució europea. La seva entrada en vigor estava prevista pel gener de 2009. 12/06/2008 Referèndum sobre el Tractat de Lisboa a Irlanda El poble irlandès rebutja mitjançant referèndum el Tractat de Lisboa. 2/10/2009 Segon referèndum sobre el Tractat de Lisboa a Irlanda El poble irlandès accepta el Tractat de Lisboa. 1/12/2009 Entrada en vigor del Tractat de Lisboa 9/12/2011 Signatura del Tractat d'Adhesió a la UE de Croàcia Croàcia havia sol·licitat l’adhesió el 2003. L’any 2004 se li va atorgar l’estatut de país candidat. Les negociacions van concloure l’estiu de 2011 i en aquesta data es va signar el Tractat d’adhesió. Només quedava ja la seva ratificació pels 27 Estats membres i per la pròpia Croàcia. 316 Dret de la Unió Europea Data Fet històric Explicació 26/06/2013 Revisió del Sistema Europeu Comú d'Asil Es modifiquen tres normes bàsiques del SECA creat el 2003. S'adopten la nova Directiva sobre condicions de recepció d'asilats (Directiva 2013/33/UE); la nova Directiva sobre el procediment d'asil (Directiva 2013/32/UE); i el nou Reglament de Dublín relatiu als criteris per determinar el país responsable d'examinar les sol·licituds d'asil (Reglament 604/2013). 1/07/2013 6a ampliació Adhesió de Croàcia. Han transcorregut 10 anys des de la seva sol·licitud. 23/06/2016 Referèndum a Gran Bretanya sobre la seva permanència en la UE Rebuig del poble britànic a la permanència en la UE amb un 51,9 % dels votants partidaris d'abandonar la UE i un 48,1 % partidari de quedar-s'hi. Dimiteix el primer ministre Britànic, David Cameron. A 1 de setembre de 2016 les autoritats britàniques no havien presentat formalment la seva notificació de la voluntat de retirar-se de la UE. Dos mesos després del referèndum la lliura havia perdut un 10 % del seu valor pel que fa a l'euro, baixant la seva cotització a nivells de 1985. S'observa també una onada d'hostilitat d'arrel xenòfoba a Gran Bretanya. 29/03/2017 Notificació de Gran Activació del procediment de l’art. 50. Bretanya de la seva retirada de la UE al Consell Europeu 29/06/2017 Inici de la primera ronda de negociacions La Comissió Europea exerceix les negociacions en nom de la UE a través del seu negociador cap Michel Barnier. David Davis és el Ministre de Gran Bretanya per a la sortida de la UE. ANNEX II ANTIGA ESTRUCTURA DE PILARS DE LA UNIÓ (fins a 30 de novembre de 2009) UNIÓ EUROPEA Títol I TUE: Objectius, principis generals, marc institucional únic, Consell Europeu Títol VII TUE: Cooperació reforçada Disposicions finals TUE i protocols PILAR COMUNITARI (Tratats CE i EURATOM) • Mercat interior: lliure circulació de mercaderies, persones, serveis i capitals • Política agrícola • Visats, asil, immigració i altres polítiques relacionades amb la lliure circulació de persones • Transports • Competència • Fiscalitat • Política econòmica i monetària • Ocupació • Política comercial comuna • Cooperació duanera • Política social • Educació, formació i joventut • Cultura • Salut pública • Protecció dels consumidors • Xarxes transeuropees • Política industrial • Cohesió econòmica i social • R + DT • Medi ambient • Cooperació al desenvolupament. Mètode comunitari • Monopoli del dret d’iniciativa per a la Comissió • Recurs general al vot per majoria qualificada en el Consell • Paper actiu del Parlament Europeu (dictàmens, propostes de modificació, etc.) • Uniformitat d’interpretació del dret comunitari garantit pel Tribunal de Justícia. POLÍTICA EXTERIOR I DE SEGURETAT COMUNA COOPERACIÓ POLICIAL I JURÍDICA EN MATÈRIA PENAL Objetius: • Defensa dels valors comuns, dels interessos i de la independència de la Unió • Reforç de la seguretat de la Unió • Manteniment de la pau • Foment de la cooperació internacional • Desenvolupament i consolidació de la democràcia i de l’estat de dret, dels drets humans i de les llibertats fonamentals. Objetius: Prevenció i lluita contra: • El racisme i la xenofòbia • El terrorisme • El tràfic de persones i els delictes contra els nens • El tràfic il·lícit de drogues i armes • La corrupció i el frau. (Títol V TUE) Mitjans: • Estratègies, posicions i accions comunes • UEO i definició d’una política de defensa comuna • Missions humanitàries, de manteniment de la pau, intervenció de forces de combat per a la gestió de crisi • Nova Troica. (Títol VI TUE) Mitjans: • Cooperació policial i duanera • Europol • Cooperació judicial en matèria penal • Posicions comunes, decisions marc, decisions i convenis. Cooperació intergovernamental • Dret d’iniciativa de la Comissió compartit amb els Estats membres o limitat a sectors específics. • Recurs general a la unanimitat en el Consell. • Paper consultiu del Parlament Europeu. • Paper limitat del Tribunal de Justícia. ÍNDEX DE JURISPRUDÈNCIA (Per ordre cronològic i amb indicació del número d’assumpte i de la denominació usual) UNIÓ EUROPEA Sentència de 5 de febrer de 1963, as. 26/62 (Van Gend en Loos)...... Sentència de 15 de juliol de 1963, as. 25/62 (Plaumann)................ Sentència de 15 de juliol de 1964, as. 6/64 (Costa c. Enel)............... Sentència de 10 de desembre de 1968, as. 7/68 (Obres d’art italianes)...... Sentència de 1 de juliol de 1969, as. 2 y 3/69 (Diamantarbeiders)... Sentència de 12 de novembre de 1969, as. 29/69 (Stauder c. ciutat d’Ulm)................................................................................... Sentència de 17 de desembre de 1970, as. 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft)................................................................. Sentència de 11 de febrer de 1971, as. 39/70 (Norddeutsches Vieh-und Fleoischkontor GmbH c. Hauptzollamt Hamburg-St. Annen)..... Sentència de 31 de març de 1971, as. 22/70 (AETR)....................... Sentència de 14 de desembre de 1971, as. 43/71 (Politi).................. Sentència de 13 de juliol de 1972, as. 48/71 (Comissió c. Itàlia)....... Sentència de 12 de desembre de 1972, as. 21 a 24/72 (International Fruit Company)..................................................................... Sentència de 21 de juny de 1974, as. 2/74 (Reyners)........................ Sentència de 11 de juliol de 1974, as. 8/74 (Dassonville).................. Sentència de 4 de desembre de 1974, as. 41/71 (Van Duyn)............ Sentència de 8 de juliol de 1975, as. 4/75 (Rewe Zentralfinanz c. Landwirschftskammer)............................................................ Sentència de 19 de novembre de 1975, as. 8/75 (Nederlandse Spoorwegen)........................................................................... Sentència de 26 de febrer de 1976, as. 88-90/75 (SADAM)............. Sentència de 14 de juliol de 1976, as. 3, 4 y 6/76, (Kramer) .......... Sentència de 22 de març de 1977, as. 74/76 (Iannelli c. Meroni)...... Dictamen 1/76 de 26 de abril de 1977 (Navegació pel Rhin) ........... Sentència de 27 de octubre de 1977, as. 30/77, (Bouchereau).......... Sentència de 9 de març de 1978, as.106/77 (Simmenthal)............... Sentència de 29 de novembre de 1978, as. 83/78 (Pigs Marketing Board c. Redmon)................................................................... 146, 184 205 146, 187 225 230 6, 60 188 192 278 185 190 157 252 227 186 228 157 229 277 225 277 243 189 225 320 Derecho de la Unión Europea Sentència de 20 de febrer de 1979, as. 120/78 (Central-Cassis de Dijon).... Sentència de 17 de desembre de 1980, as. 149/79 (Comissió c. Bélgica).... Sentència de 25 de juliol de 1981, as. 221/89 (Factortame).............. Sentència de 18 de maig de 1982, as. 115 y 116/81 (Adoui et Cornuaille).................................................................................. Sentència de 2 de març de 1983, as. 155/82 (Comissió c. Bélgica)..... Sentència de 21 de setembre de 1983, as. 205 a 215/82 (Deutsche Milchkontor c. Alemania)....................................................... Sentència de 31 de gener de 1984, as. 286/82 y 26/83 (Luisi e Carbone)..................................................................................... Sentència de 10 de abril de 1984, as. 14/83 (Von Colson y Kamann)..... Sentència de 29 de gener de 1985, as. 231/83 (Cullet)..................... Sentència de 7 de febrer de 1985, as. 240/83 (Procurador de la República c. ADBHU)................................................................... Sentència de 4 de desembre de 1986, as. 205/84 (Comissió c. Alemanya).................................................................................. Sentència de 27 de setembre de 1988, as. 81/87 (Daily Mail) ......... Sentència de 5 de octubre de 1988, as. 196/87 (Steymann).............. Sentència de 13 de juliol de 1990, as. 2/88 (Zwartveld)................... Sentència de 11 de juny de 1991, as. 300/89 (Comissió c. Consell Diòxid de titani).................................................................... Sentència de 22 de Juliol de 1991, as. 288/89, (Mediawet I)............ Sentència de 4 de octubre de 1991, as. 367/89 (Procediment penal c. Aimé Richardt i els accessoris científics SNC)............................ Sentència de 19 de novembre de 1991, as. 6/90 y 9/90 (Francovich i Bonifaci)................................................................................ Dictamen 1/91 de 14 de desembre de 1991 (Projecte d’acord entre la Comunitat, d’una banda, i els països de l’Associació Europea de Lliure Comerç, d’altra banda, sobre la creació de l’Espai Econòmic Europeu)................................................................................ Sentència de 9 de juliol de 1992, as. 2/90 (Comissió c. Bélgica o Residuos de Valonia)............................................................... Sentència de 24 de novembre de 1993, as. 267/91 y 268/91, (Keck) ............................................................................................. Sentència de 27 de abril de 1994, as. 393/92 (Almelo)..................... Sentència de 2 de juny de 1994, as. 69/93 y 258/93 (Punto casa).... Dictamen 1/94 de 15 de novembre de 1994, (Competència de la Comunitat per celebrar acords internacionals en matèria de serveis i de protecció de la propietat intel·lectual)................................. Sentència de 9 de febrer de 1995, as. 412/93 (Lecler-Siplec)............. Sentència de 23 de febrer de 1995, as. 358/93 y 416/93 (Bordessa) ..... Sentència de 10 de maig de 1995, as. 422/92 (Comissió c. Alemanya)..... 226, 227, 228 242 248 243 229 193 260 190 229 290, 292 253 248 239 45 293, 294 253 231 202 147 298 227, 229, 235 225 227 278 227 260 298 Índice de jurisprudencia Sentència de 29 de juny de 1995, as. 391/92 (Comissió c. Grècia).... Sentència de 11 de agost de 1995, as. 63/94 (Belgapom).................. Sentència de 30 de novembre de 1995, as. 55/94 (Gebhard)............ Sentència de 14 de desembre de 1995, as. 63/94, 165/94 y 250/94 (Sanz de Lera)........................................................................ Dictamen 2/94 de 28 de març de 1996, (adhesió de la Comunitat al Conveni de Roma o Conveni per a la Protecció dels Drets Humans i les Llibertats Fonamentals)........................................... Sentència de 26 de setembre de 1996, as. 168/95 (Procés penal c. Luigi Arcaro)................................................................................... Sentència de 17 de juny de 1997, as. 70/95 (Sodemare i altres)........ Sentència de 23 de octubre de 1997, as. 159/94 (Comissió c. França).... Sentència de 23 de octubre de 1997, as. 158/94 (Comissió c. Itàlia)... Sentència de 27 de novembre de 1997, as. 62/96 (Comissió c. Grècia)........................................................................................ Sentència de 14 de juliol de 1998, as. 284/95 (Safety Hi-Tech Srl c. S. & T. Srl)............................................................................ Sentència de 1 de octubre de 1998, as. 71/97 (Comissió c. Espanya). Sentència de 19 de gener de 1999, as. 348/96, (Donatella Calfa)..... Sentència de 2 de març de 1999, as. 416/96, (Nour Eddline El-Yassini y Secretary of State for the Home Department)..................... Sentència de 9 de març de 1999, as. 212/97 (Centros Ltd.).............. Sentència de 28 de octubre de 1999, as. 6/98 (ARD)....................... Sentència de 9 de març de 2000, as. 355/98 (Comissió c. Bèlgica)..... Sentència de 23 de maig de 2000, as. 209/98 (Sydhavnes Sten & Grus). Sentència de 4 de juliol de 2000, as. 387/97 (Comissió c. Grècia)..... Sentència de 22 de gener de 2002, as. 390/99 (Canal Satélite Digital)... Sentència de 27 de febrer de 2002, as. 302/00 (Comissió c. França)....... Sentència de 3 de maig de 2002, as. T-177/01 (Jégo-Quéré c. Comissió).... Sentència de 6 de juny de 2002, as. 159/00 (Sapod Audic and Eco-Emballages).................................................................................. Sentència de 4 de juny de 2002, as. 483/99, (Comissió c. França) ...... Sentència de 18 de setembre de 2003, as. 416/00 (Morellato).......... Sentència de 23 de setembre de 2003, as. 30/01, (Comissió c. Regne Unit)..................................................................................... Sentència de 2 de octubre de 2003, as. 12/02 (Marco Grilli)............ Sentència de 15 de novembre de 2003, as. 192/01 (Comissió c. Dinamarca o Vitamines Daneses).............................................. Sentència de 5 de febrer de 2004, as. 24/00 (Comissió c. França)...... Sentència de 1 de abril de 2004, as. 263/02 P (Comissió c. Jégo-Quéré)..... Sentència de 16 de setembre de 2004, as. 423/03 (Comissió c. Portugal)... 321 227 228 248, 249, 252 260 278 189 229 225, 232 232 248 300 195 243 187 248 227 253 298 203 229 229 205 228 248 229 226 228 229 229 205 229 322 Derecho de la Unión Europea Sentència de 12 de juliol de 2005, as. 304/02 (Comissió c. França)..... Sentència de 15 de març de 2007, as. 54/05 (Comissió c. Finlàndia)...... Sentència de 14 de febrer de 2008, as. 244/06 (Dynamick Medien Vertriebs c. Avides) ................................................................. Sentència de 3 de setembre de 2008, as. 402/05 (Kadi I)................. Sentència de 10 de febrer de 2009, as. 110/05, (Comissió c. Itàlia)..... Sentència de 9 de novembre de 2010, as. 92/09 y 93/09, (Volker und Markus Schcke)...................................................................... Sentència de 16 de octubre de 2012, as. 364/10 (Hongria contra Eslovàquia)............................................................................ Sentència de 22 de desembre de 2010. as. 279/09, (DEB Deutsche Energiehandels und Beratungsgesellschaft)................................ Sentència de 18 de juliol de 2013, as. 584/10 (Khadi II)................. Sentència de 3 de octubre de 2013, as. 583/11, (Inuit Tapirit Kanatami)..................................................................................... Sentència de 15 de gener de 2014, as. 292/11, (Comissió c. Portugal)..... Sentència de 2 de desembre de 2014, as. 196/13, (Comissió c. Itàlia)...... Sentència de 2 de desembre de 2014, as. 378/13, (Comissió c. Grècia).... Sentència de 27 de maig de 2014, as. 129/14 (Spasic)..................... Sentència de 5 de juny de 2014, as. 146 (Mahdi)............................ Dictamen 2/13, de 18 de desembre de 2014................................... Sentència de 3 de setembre de 2014, as. 127/12 (Comissió c. Espanya).... 203 228 231 279 227 214 201 214 279 206 203 203 203 215 215 6, 7, 60, 213 262 ESPANYOLA STC nº 252/1988, ........................................................................ STC nº 28/1991, (LOREG) ........................................................... STC nº 64/1991, ........................................................................... STC nº 76/1991,............................................................................ STC nº 236/1991,.......................................................................... DTC nº 1/1992, (Compatibilitat del TUE amb la Constitució espanyola)...................................................................................... STC nº 79/1992, ........................................................................... STC n º 80/1993, .......................................................................... STC nº 165/1994, ......................................................................... STC nº 45/1996, ........................................................................... STC nº 58/2004, ........................................................................... DTC nº 1/2004, (Compatibilitat de la Constitució europea amb la Constitució espanyola) ............................................................ 193 189 189 193 193 31, 55, 189 193 193 195 189 189 189
