APUNTES DE BUROCRACIA PÚBLICA
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APUNTES DE BUROCRACIA PÚBLICA Lección 1ª. El elemento humano en las organizaciones públicas. Visión clásica y tendencias anuales. La Atenas clásica es modelo del concepto de ciudadanía, la democracia, el ágora, etc. La ética de Aristóteles (Toda actividad, sea la que sea, debería perseguir en último término el bien, es decir, el mejor fin para la comunidad.) La moral y la religión, también son ejemplos de ética en el hombre. La Grecia clásica trae la reflexión de la ética. El elemento humano en las Administraciones. A finales del siglo XX y primeros del XXI como consecuencia de la sociedad del conocimiento aparece el elemento humano, elemento básico y fundamental, por lo tanto su formación y capacitación son clave. Es el conjunto de elementos, técnicas de gestión y principios orientadores de la gestión. El elemento humano es la variable más explicativa porque en los años 70, con la nueva gestión predominan los recursos humanos, políticas de recursos humanos, etc. A finales de los 90, se hace hincapié en que el elemento humano es clave porque forman las Administraciones. Las personas son el elemento humano de la Administración, y, son determinantes. Por tanto, el elemento humano es fundamental: - - Porque se ha demostrado que las personas son clave en las organizaciones y en última instancia las organizaciones son lo que son sus componentes, por eso es tan difícil cambiarlas. Hay que incidir en valores e ideas. La psique, vuelve a ser muy importante en el elemento humano, porque ésta no se cambia con una ley, hay que motivarla, hacer que participen, etc. Las personas son complejas y no simples, no se pueden tratar o considerar como muebles. Tenemos psique, alma, etc. La ética cívica = respeto por los demás, o la ética ciudadana. La sociedad del conocimiento ha revalorizado la capacitación humana. El talento y la aptitud humana son clave para cambiar las organizaciones y para que éstas funcionen bien. La riqueza del talento y la inteligencia aportan un valor añadido. Lección 2ª. La burocracia: concepto, elementos y características. Burocracia aparece por primera vez en 1745 en las Ciencias Sociales a través de Vincent de Gournay (científico francés). - Buros, ou Demos, ou (oficina) - Cratos, ou (poder) Término polisémico = El poder de las oficinas. Concepto: Burocracia viene del griego: “buros-cratos”, oficina, poder, nos hace referencia al poder de las organizaciones públicas. Burócrata es aquel que tiene poder en una organización, el que tiene influencia y es capaz de decidir sobre una decisión. Hay burocracia cuando hay organización, por lo que cuando se dice que hay burocracia se dice que hay una organización administrativa. Cuando se llega al Estado moderno donde hay un aumento de la función pública aparece este pensamiento moderno para dar respuesta a los problemas de la Administración = Despotismo, ilustración, racionalización de las tareas administrativas. Es por tanto, un tipo de gobierno que implica técnicas caracterizadas por procedimientos regularizados, formalizados, división de responsabilidades y especialización del trabajo, así como la jerarquía. Concepto de burocracia de Webber = forma de organización que realza la precisión, la velocidad, la claridad, la regularidad, la exactitud y eficiencia conseguida a través de división prefijada de las tareas, de la supervisión jerárquica y de detalladas reglas y regularizaciones. Max Webber: Lo describe como un proceso de economía medieval y economía moderna. Un proceso de modernización, (Su obra “economía y sociedad”), ahí describe la burocracia moderna y la antigua. Se transforma en un proceso, no en un cambio radical. Describe tipos ideales o modelos teóricos y lo hace inspirándose en su realidad y su contexto que era el de una sociedad pésima, el contexto prusiano. El modelo prusiano se caracterizaba como un modelo centralista, rígido, poco transparente, etc. Por el contrario, el modelo webberiano clásico era un modelo ideal, porque apostaba por el profesionalismo y luchaba contra el clientelismo. Defendía la burocracia de capacidad y mérito y postula la meritocracia. Contrapone la sociedad medieval a la moderna. El marxismo, Marx, Hegel, etc. También hablan del modelo burocrático. Max Weber basa la burocracia en la exactitud y la eficiencia lograda a través de la división del trabajo, la supervisión jerárquica y de las estrictas reglas en los procedimientos administración. Pero la aplicación de estos principios pueden acarrear efectos negativos como: - Sobre especialización de tareas y división del trabajo. Rigidez en los procedimientos. Creación excesiva de muchas reglas y procedimientos, creciendo su complejidad y disminuyendo su coordinación. Lección 3ª. La tecnocracia: concepto, elementos y características. Del griego: - Tecnos,ou (Técnica) Cratos,ou (Poder) l poder de la técnica Tecnocracia: es el poder de la técnica, “el gobierno de los técnicos”. A finales del S.XIX surge con la Revolución Industrial, e implica un cambio en la economía y la sociedad, surgen movimientos revolucionarios. Tecnoestructura, la estructura militar. Se trata de que los tecnócratas no basen sus decisiones en convicciones ideológicas, que le favorece la acción orientada a resultados y basada en datos epistemológicos (conocimiento) o científicos. Es el poder de las técnicas frente a la democracia, para la fábrica, industria, manufactura. Expansionismo de lo público. El tecnócrata es científico o ingeniero. De esta forma se consigue la que la técnica esté al servicio del hombre, pues los tecnócratas son especialistas en la materia en la que actúan. Después de la segunda Guerra Mundial, surgen las ciencias sociales (psicología, antropología, etc.). *Buena aportación de Michel Prosier. La organización científica del trabajo estudia el trabajo, el taylorismo y el fordismo. Existen dos grandes teóricos de información científica: TAYLOR Y FAYOL. Estos dos teóricos se dan a conocer en Francia y van a postular la necesidad de los técnicos. Se dan dos peligrosos fenómenos: - Fin de las ideologías, solo técnica y expresión y es el motor de la historia. Economía y democracia, instrumentos para la democracia, no sustitutivos. En la década de los 30, la crisis económica del 29 surge el New Deal con Rostbelth. Los tecnócratas vienen al poder para justificar la crisis del sistema de partidos, es una respuesta al fascismo, marxismo y el comunismo. En España la dictadura de Primo de Rivera es llevada por los tecnócratas y consiguieron grandes avances. La II Guerra Mundial da lugar a sistemas autoritarios. Se lleva a cabo la práctica de partidos autoritarios. Después de la II Guerra Mundial, acontece un pacto entre la democracia cristiana y los partidos socialdemócratas. La transición política es una nueva Europa, un planteamiento para la evolución: “El plan Marshall”. Surge la tecnocracia como alternativa a la burocracia y a la democracia. TRATADO DE ROMA DE 1950. Pone de manifiesto que va a ser un contacto social entre la sociedad, los partidos políticos, los países, etc, van a ser un pack, y juntos van a construir la Unión Europea. Sus padres fundadores son: Alcide Gasperi, Jean Monnet y Konrad Adenauer. Lección 4ª. La adhocracia: concepto, elementos y características. Es una organización administrativa, “ad hoc” viene del término horizontal lo que significa que tiene una escasa estructura organizativa. Se creó con un fin inmediato, permanente o menos permanente. Es un fenómeno surgido a finales del siglo XX y responde a la necesidad de organizar grupos pequeños y muy cualificados como por ejemplo los grupos de investigación que están compuestos por investigadores, etc. Se caracteriza porque hay poca gente (grupos reducidos) y hay horizontalidad (igualdad entre la gente). Es presidida por el más veterano y tienen una alta especialización. Es muy flexible y muy técnica. Un tipo de Administración de Adhocracia sería la Administración de misión. Viene de la terminología del francés. Son los funcionarios enviados a una misión concreta como por ejemplo los militares. Se caracterizan por tener una movilidad. Es un tema relevante y nuevo, se trata de grupos que están en un territorio para una misión. Ej.: Asociaciones, fundaciones, ONG, etc. (tercer sector). El tercer sector también es un sector público, hay Administraciones territoriales que tienen un territorio donde realizan su actividad y Administraciones independientes, está regulado por la ley del tercer sector. Aquí no hay empleo público, manejan subvenciones públicas pero no tienen presupuestos públicos. Las asociaciones son agrupaciones voluntarias de personas, y las fundaciones son bienes o inmuebles que tiene un fin concreto. Consorcios = agrupaciones voluntarias de los municipios para prestar servicios compartidos. Lección 5ª. La infocracia: concepto, elementos y características. Del griego: infos cratos,ou Informáticos poder el poder de los informáticos Es el poder de la informática. Destaca el papel de los informáticos en la organización, tiene que ver con las nuevas tecnologías en las organizaciones. Provoca una brecha digital. El rol de la informática en las organizaciones es el de instrumento de técnica de uso para las organizaciones. La organización está bajo el poder de los técnicos informáticos. Las AA.PP se sitúan en un contexto caracterizado por la Sociedad del Conocimiento, la información y la Comunicación (TIC’S). Los ciudadanos se expresan a través de estos medios y la Administración debe adaptarse para satisfacer sus necesidades. Se usan técnicas como la Administración Electrónica “Open Government” y en los países desarrollados, la informática en la Administración es un medio para prestar servicios al ciudadano. La informática es clave para la transparencia y la democracia es un elemento esencial de la gobernanza. Bloque II. Lección 6-12 Lección 6ª. Las líneas generales de la evolución histórica del fenómeno burocrático. Fenómeno burocrático. ¿Qué es la burocracia? “líneas generales de la evolución histórica del fenómeno burocrático”. La historia de la Administración pública es la historia de la humanidad, donde hay Estado hay Administración, no se puede explicar el momento sin el contexto, cada realidad tiene su contexto. Se estudia la evolución de la historia de los sistemas políticos, y hay sociedad cuando hay organización. Ramón Martín Mateo dice que “el problema del país Vasco es porque no fue romanizado”. En la edad media, que es la edad del oscurantismo, había una diversidad de regímenes. Se caracteriza por la aristocracia y las regiones territoriales y los siervos. Es la edad de la oscuridad en España, “el nombre de la rosa”. La Administración pública se caracteriza por la venta de oficios públicos, como por ejemplo, los jueces se compran y se venden, hay corrupción en el clero y en la iglesia. Final de la Edad Media – Principio de la Edad Moderna: Max Weber en “Economía y sociedad” describe cómo va a ser el tránsito de una a otra. Aportaciones: 1) Describe las tres clases de legitimidad política o institucional: a. Legitimidad por herencia o tradicional (medieval): tribus, monarquías b. Legitimidad carismática: líder, salvador (Hitler, Franco, Mussolini, Napoleón, Moisés…) c. Legitimidad legal o racional (moderna): fruto de una norma reguladora de la elección de un gobernante. 2) Proceso de tránsito de la organización administrativa de la edad media al estado moderno: proceso o mutación estructural esencial del que se pasa de la organización administrativa medieval al estado moderno, del caos o dispersión, a la diversidad de estatutos jurídicos, a las clases sociales, a los estamentos medievales. 3) Describe con detalle la burocracia pública frente al modelo artesanal y no racional del medievo Lección 7ª. La burocracia moderna. Estado moderno y burocracia. En la edad media por tanto, no hay moneda, sólo intercambio, etc., esto da un cambio hacía la edad moderna. Con la edad moderna surge la cultura, el teatro, la literatura, las artes, etc. Las grandes universidades de la época proveen de grandes profesionales. Estos profesionales de derecho, de las humanidades, de las letras, etc. Van unidos en un proceso que Webber describía en “economía y sociedad”. El Estado Moderno supone una separación entre lo público y lo privado: - - En la Edad Medieval: los monarcas absolutos son la expresión de ese periodo donde nombraban a los miembros y no había separación de los poderes del Estado, fruto de la no separación son las potestades reales o regalianas o del rey, ahora conocidas como potestades públicas (expropiación, sanción…) En la Edad Moderna: surge el despotismo ilustrado (todo para el pueblo pero sin el pueblo), surgen también empresas públicas, existe libertad de intercambio. El monarca absoluto tiene su patrimonio privado y aparte existe una hacienda pública. El Estado y el poder tienen el uso legítimo de la violencia y la coerción. Fue un proceso progresivo de despersonalización y racionalización progresiva del poder y de centralización política, jurídicamente y administrativamente, es decir, frente al caos del medievo pasamos a una centralización política, jurídica y administrativa. Weber explica el tránsito que acontece del Medievo al Moderno: libertad de mercado, de movimientos, aparece la letra de cambio, la moneda, el cheque, el intercambio. El Estado moderno surge con la economía, los burgueses los que hacen los intercambios, en contraposición al Medievo, que era una sociedad estática, que no hay movimientos. El Estado moderno tiene al monarca absoluto y distingue el patrimonio público Vs. El patrimonio del monarca. La hacienda y la Administración son públicas. Por otro lado el Estado y el poder, el monarca y su corte son los únicos que pueden hacer uso de la violencia y de la coerción. Se trata de una organización muy centralizada política y administrativamente. Lección 8ª. La teoría de la burocracia de Max Weber. Max Weber es un autor científico social, de Prusia, habla de unas organizaciones en un momento y lugar concreto: PRUSIA. La tipología en Ciencias Sociales es un modelo ideal, que no se suele dar en la realidad. Max Weber habla de tipos idealistas, abstractos que no siempre coinciden con la realidad. El modelo de Burocracia de Weber se basa en cómo es la organización o la estructura jerárquica de la burocracia, como funciona y como se caracteriza el personal de esa organización. Habla de la Burocracia como máquina, que puede funcionar o no. TEORÍA DE LA BUROCRACIA DE WEBER La Organización o estructura burocrática se caracteriza por: - Rígida planificación de las actividades, previsión de lo que se va a hacer en la organización, todo tiene que estar planteado anteriormente (planificación estratégica, sabiendo muy bien a donde vamos, S. XX). Weber no sabe hacia dónde vamos, pero planifica. El Contexto histórico es estable, es rígido, estático. Planificación rutinaria de la planificación estratégica. Todo está previsto. - Organización jerárquica, mando – empleado público – administrado. Un mando es necesario. Clara división en la especialización del trabajo, basada en el principio de jerarquización de mando. - Necesidad de que se produzca una selección de personas: PROFESIONALES Y CUALIFICADOS (profesionalidad). Selección: reclutamiento. Rígida selección de profesionales con el fin de que se asegure de estarán totalmente capacitados para el desempeño de su cargo. Se hace hincapié en seleccionar las éticos, pues las organizaciones son lo que son las personas y cuanto más preparadas están las personas, mejor funcionarán las organizaciones. Por lo tanto, la formación y aprendizaje de las personas es fundamental para lograr la profesionalidad de las AA.PP “El príncipe” de Maquiavelo es el primer documento en el que se inspira el nacimiento de la teoría del Estado contemporáneo. La revolución francesa supone el paso de súbditos a ciudadanos. En la Administración pública hay ciudadanos no clientes. El modelo alemán es muy serio y muy riguroso, se basa en la meritocracia. El modelo de organización y Administración pública de los Austrias. Gobiernan y administran España con 2 modelos: - - Con los consejos. El Consejo de Estado, etc. “Isabel y Fernando”. Los ingresos de España provenientes de las américas se corrompieron y no se invirtió en economía, en industria. En este modelo el monarca pedía consejo a sus consejeros. El de los representantes del poder en el territorio. Comisarios regios: los cargos del Rey para que representen al monarca en el territorio, en España se llaman intendentes o regidores. El Estado moderno se va romanizando y actualizando. Luego el fenómeno burocrático realiza un tránsito hacia el modelo de la sociedad capitalista, aparece la moneda, la imprenta, la ilustración, la enciclopedia, y la Administración pública moderna. El capital se mueve hacia el intercambio y los Estado nación no surgen hasta años después (finales del siglo XIX). En el siglo XIX, tendremos un Estado distinto: principio de legalidad, división de poderes, Estado de derecho, etc. Se implican potestades públicas separadas. Se potencia un Estado constitucional de derecho. Los procesos sociales de ambos son estructurales y complejos. Los procesos no son informales ni secuenciales, tienen que consensuarse. Todos los procesos sociales están influenciados por los ideales políticos. Aparece el Estado de derecho con el principio de legalidad. En España surge con la Constitución de Cádiz de 1812. En el modelo de España, una nación tiene un Estado. Se pasa de ser súbditos a ser ciudadanos con derechos y deberes. El derecho administrativo estatutario español copia al modelo francés en cuanto a la gestión general del Estado, en el ámbito local no lo copia. 1.812 es el año de la evolución histórica del sistema constitucional español, los derechos se desarrollan a través de la ley de la Administración, la prensa y la imprenta. El siglo XIX es historia del constitucionalismo español. En 1.833, Javier de Burgos se hace ministro de fomento e industria, e instruye a los subdelegados de fomento (2 años después se convertirán en gobernadores civiles) para que desarrollen la economía. En 1.833 España se divide en provincia, copiando el modelo francés. A partir de los años 30 surge el derecho administrativo y a finales del siglo XIX, se crean las leyes que lo regulan. Ya en los años 90, Aznar pacta con Pujol para desarrollar la LOFAGE. Concepción estatutaria de la Administración pública: El modelo francés es un modelo administrativo estatutario, la Administración pública tiene un estatuto propio y aquí aparece el primer Estatuto de la función pública, nace el derecho administrativo español y su regulación. También se desarrolla la revolución industrial. En 1833, en Prusia, Von Bismarck crea los seguros sociales para los trabajadores: - Revisión social - Legislación social - Seguridad social (esto ya en el siglo XX) En el siglo XX Europa sufre una crisis profunda y 2 guerras mundiales. En 1929, con el crack de la bolsa de New York, el New Deal de Rostbelth se basa en el fomento de la intervención del Estado en la economía. Propugna una Administración federal fuerte que intervenga en la vida social. También estará el Plan Marshall (ayudas a Italia y Alemania). Después de la segunda Guerra Mundial, se aumenta el gasto público y el intervencionismo público. A partir de los años 50 y 60 en EEUU y los países anglosajones, se consolidan las ciencias sociales (economía, derecho, etc.) y estas van a aportar cosas interesantes. Lección 9ª. Las teorías marxistas sobre la burocracia. En el siglo XIX surgen movimientos e ideologías sociales en contraposición a la sociedad industrial y de clases: burguesía y proletariado. Algunos ejemplos son el anarquismo, el socialismo utópico o el marxismo/sociales científico, cuya doctrina fue desarrollada por Karl Marx y Hegel. El Marxismo entiende que el Estado, la Administración y la burocracia constituyen la manifestación del poder de dominación de la clase burguesa a las clases pobres / proletariado. Por lo tanto según sus teorías, el Estado y las AA.PP representan la forma que tiene la burguesía de dominar el proletariado. Los Marxistas pretendían acabar con el Estado y las instituciones de régimen capitalistas y ejercer una “dictadura del proletariado”. Esto conllevaría a un Estado, Administración y burocracia adaptado a sus ideas, y por lo tanto distinto a las ideas de los Estados capitalistas. Revolución industrial implica el capitalismo manufacturero con los problemas sociales y políticos. Ideologías que van a intentar dar respuestas. Anarquismo: desaparición del Estado y de la Administración. No hay gobierno, movimientos revolucionarios. Movimiento de socialismo utópico: configura unos movimientos sociales de interés. Social- cristianos. Marxismo Científico: intento de explicación del mundo y de la historia. Papel de la economía, la ideología, el Estado es fruto determinante de la economía, de la realidad económica. FEURRACH: la infraestructura determina la superestructura. Para Marx el Estado, la administración pública no representa la clase trabajadora, es denominación de las clases más altas. Privilegios de la burocracia, papel del Estado cara a la alienación de la ciudadanía. Lección 10ª. Las críticas contemporáneas a la teoría de Max Weber. Con el paso del tiempo, la teoría de Mar Weber iba a ser puesta en duda y se iban a cuestionar principios de una teoría asegurando que se había quedado obsoleta. Así pues surgen nuevas teorías sobre la burocracia y el funcionamiento de las organizaciones. Una de las primeras críticas va a ser Merton y Setzmick: críticos de esta teoría. Consideraban que no solo es importante conocer como está estructurada la sociedad, sino también como funciona. Esta teoría sociológica se la conocerá como la teoría del “estructural funcionarismos”. Werton también estudiará las disfunciones del modelo Weberiano: formalismo / opacidad, excesiva rigidez y rutina en los procedimientos. Así pues considera estos principios obsoletos y aporta otros más adaptados a su contexto actual: eficacia y eficiencia, flexibilidad en los procesos y procedimientos. Además destaca el factos humano como elemento clave en el correcto funcionamiento de toda organización. MERTON: teoría sociológica del estructural funcionalismo, no solo la estructura es importante sino el funcionamiento. Pone de manifiesto la realidad social. Habla de esos comportamientos patológicos de esa estructuración. SETZMICK: estudia los temas de la jerarquía. Problema de la relación de la burocracia con la ciudadanía. Aspectos rígidos formales del modelo Webberiano. También otros autores estudiarán la jerarquía y la división del trabajo en la teoría burocrática de Weber. Las relaciones entre los distintos cargos jerárquicos y criticarán su estricta jerarquización. También Mayo (escuela de Recursos Humanos) estudió la importancia de las personas en una organización. No hablamos de RR.HH, sino de personas y su rendimiento y formación son esenciales para el funcionamiento de toda organización. Su rendimiento viene determinado por varios factores (a parte del salario), ambiente laboral, motivación, condiciones del trabajo, empatía con compañeros y jefe, liderazgo de mando, etc. Lección 11ª. El poder burocrático y sus manifestaciones. Especial consideración de las élites burocráticas. Las élites políticas. Autores: Mosca, Pareto, Michaels, etc., dirán que las élites son utópicas, que no son transparentes (son casta). Estructura social de un país basada en la estabilidad: Élite Clase media Proletariado MILLS: la élite del poder en toda sociedad contemporánea en el vértice estaría el poder de las élites, gran concentración de las élites, estas élites puede ser o muy cerrado o muy abierto y con movilidad social ascendiente, meritocracia que implica el saber. Las élites se mueven, van de un lado para otro, tienden a reproducirse, quiere estar en todos los sitios. Writhe Mills, en “el poder en la élite” dice que el acceso a la élite está limitado. En todas las sociedades tiene que haber élites, pero deben ser democráticas, deben ser accesibles y debe haber posibilidades de ascenso para todos. WRIGHT MILLS en “La élite en el poder” pone de manifiesto las siguientes características: - En toda sociedad contemporánea, en el vértice de la pirámide están las élites del poder. Gran concentración de las élites, es decir, hay poca gente que las constituye Estas élites y el acceso puede ser: o Muy cerrado o o Abierto: sociedad con movilidad social ascendente, donde se prima el saber, la innovación, el conocimiento… En el empleo público, debe regir el principio meritocrático, el empleo debe ser independiente. El acceso a las élites, debe permitir entradas y salidas, y, deben aprobarse leyes que impidan las puertas giratorias, porque hoy no puedes ser un alto cargo político y mañana ser un alto cargo de una empresa privada que se relaciona con la Administración pública. En España, no hay apenas una separación entre la política y los altos cargos. En España, la separación entre política y altos cargos está en el nivel de dirección general: - Ministro Secretario de Estado Subsecretario Director general Escuela Nacional de Administración Pública: escuela creada en Paris, formación y selección de funcionarios. Se traslada de la sede de Paris a Estrasburgo. Personas que tengan experiencia en la administración. ENA para ingresar se tiene que hacer pruebas. Pasado el examen de ingreso debe estar dos años, primer año de formación y el segundo de especialidad: inspectores de financias, diplomáticos, administradores civiles del Estado, letrados, administradores. Hablan un lenguaje común, base formativa común y especializada, periodo de prácticas. En Francia prima la formación para los asuntos públicos. Han sido copiados en algunos países. Modelo inglés: buscan y seleccionan a gente que viene de humanidades, se quieren que sepan razonar, entender. No hay teoría si no práctica. Notarios: tras aprobar una oposición va a una escuela, no son élites burocráticas. Jueces y magistrados tampoco son élites burocráticas. En el modelo anglosajón, sólo se cambia el ministro, los altos cargos no se pueden cambiar. El gran problema del sistema español aparte de que los lobbies no están regulados, es la regulación de la excedencia. Separación entre: Política / Administración pública Política: - Ministro Secretario de Estado - Subsecretario Director General Administración pública: distintos puestos ocupados por funcionarios de carrera. Los grandes cuerpos de la Administración pública son una gran cantera para ser miembros del Gobierno. Lección 12ª. Burocracia y política. Élites políticas y élites burocráticas. Las élites políticas indican quien es la elite dentro de la política. No todos los políticos son cargos políticos (diputados, concejales, etc.), sino que también pueden ser escritores y pensadores que no tienen cargos, como por ejemplo Ortega y Gasset. Las élites burocráticas son las que están arriba, son lo mejor de lo mejor. Se identifican con los cuerpos superiores de las administraciones públicas. Es el conjunto de altos cuerpos de funcionarios como por ejemplo: inspectores de hacienda, abogados del Estado, catedráticos, etc. Los burócratas son funcionarios de la Administración que entran con una licenciatura, son cuerpos superiores. No es lo mismo élite burocrática que grandes cuerpos de funcionarios (los directivos públicos), ejemplos: director de un asilo, orfanato, etc. Un ejemplo de élite burocrática sería un cónsul general de España en Lisboa, un economista del Estado, consejeros del Estado, embajadores, etc. Los asesores nombrados con libre designación por los políticos no son lo mismo que los funcionarios de carrera, estos son asesores o consejeros técnicos que tienen su trabajo por mérito. - Consejero lectivo del Estado: es nombrado por el gobierno y tiene sueldo de ministro. Consejero permanente del Estado: es nombrado entre catedráticos y altos funcionarios del Estado, tienen sueldo vitalicio. Director de academia en Roma del Estado español: es un alto funcionario pero no tiene pasaporte diplomático. Agregado laboral en la embajada del Vaticano en Roma: ¡es un chollo! Este sí tiene pasaporte diplomático. La Administración interior la forman todas las Administraciones públicas interiores y territoriales del Estado, autonómicas y locales. Mientras que la Administración exterior se crea con la LOFAGE y la forman las embajadas españolas en países y órganos internacionales. Los diplomáticos también la forman. Lección 13ª. La evolución histórica de la función pública en España. Sistema de empleo público. 1. La evolución histórica del empleo público en España. El tránsito o proceso del sistema medieval al sistema moderno (Borbones-España constitucional), es un largo proceso y muy poco conocido. Características principales: - Es un proceso largo, complicado y desconocido. Es un proceso que se caracteriza por el clientelismo de la propiedad del cargo público. Se confunde lo público y lo privado. Hay un caos y descoordinación en la integración de las normas y en los temas presupuestarios. Cádiz (1812), se constituye en Estado Constitucional de derecho y se pasa de súbditos a ciudadanos. A lo largo del s. XIX surge la figura del subsecretario de Gobierno. ¿Qué es el ius iura singularia? Son los derechos singulares que cada Ministerio tiene, es decir, cada Ministerio organiza su Ministerio a su forma. Esto provoca un caos administrativo porque cada materia tiene una regulación diferente según al Ministerio al que pertenezca. Esto se arregla con la aprobación del primer Estatuto de Maura. 1924/1925, se produce la crisis de la restauración, con la 1º huelga de funcionarios en España. España en los años 20 tiene un crecimiento industrial, los gobiernos de Maura, y Canalejas desarrollan el 1º Estatuto de la función pública, con el objetivo de profesionalizar la función pública. Estatuto de Maura: El Estatuto de 1918 nace en un momento de crisis económica y de inestabilidad política y social. Ello hace que persiga un triple propósito: «fijar legislativamente la fundamental organización de la Administración civil del Estado, mejorar la condición económica de los funcionarios, y realizar ambos fines con la menor carga financiera». De esta forma, los rasgos principales del Estatuto se podrían resumir en los siguientes: - Una clasificación en un Cuerpo, dos escalas y varias categorías. Se generaliza el sistema de oposición como forma de ingreso en la función pública. El ascenso se realizará siguiendo los criterios de antigüedad, oposición y libre designación. Se establece la jubilación forzosa a los 67 años y la voluntaria a los 65. Se regulan los derechos pasivos de jubilación, retiro, viudedad y orfandad. Pero la crisis de España va aumentando y se produce el 13/9/23 un golpe de Estado dirigido por Primo de Rivera, con el apoyo del Monarca. Una vez en el poder, Primo de Rivera intenta en un contexto fascista restablecer la paz social en España. Crea un movimiento político (la unión patriótica) con el objetivo de reforzar la unión del Estado español, y consigue el éxito con la pacificación con el conflicto de Marruecos. Intenta solventar los problemas desde un punto de vista tradicional inspirándose en Joaquín Costa y Ortega y Gasset en “la rebelión de las masas”. La aportación de Primo de Rivera es la aprobación de 2 leyes: - El Estatuto municipal de 1924, Y el Estatuto provincial de 1925. En este periodo, Largo Caballero apoya con el PSOE la dictadura de Primo de Rivera para buscar el consenso y avanzar. Calvo Sotelo, que es un tecnócrata civil y Ministro de Hacienda aprueba el borrador del Estatuto de Hacienda. Libro de Calvo Sotelo: “mis servicios al Estado” En esta etapa se crean todas las grandes empresas españolas (telefónica, etc.) con la intención de hacer crecer a la economía. También aparecen los organismos autónomos, las confederaciones hidrográficas y los pantanos. También hay un incremento de las Administraciones corporativas (colegios profesionales, etc.). Se crea un Estatuto para unificar el régimen local español y se hace una distinción entre la política y la Administración. Diferencias entre la Administración local y los cuerpos nacionales. Los cuerpos de funcionarios propios de los ayuntamientos funcionan con una normativa de carácter general. Los cuerpos nacionales se crean en función del número de habitantes de los municipios y estos dependen del cuerpo general (ej. Interventores, etc.). Con esto Primo de Rivera lo que quería es no depender del poder local para evitar el caciquismo de los Alcaldes. El Estatuto provincial de Calvo Sotelo lo que hace es elevar la provincia: - Circunscripción electoral votamos al parlamento por provincias. (Javier de Burgos) Se crea la figura del gobernador civil, que son altos funcionarios. También surge la delegación del Gobierno. *A partir de 1895 se crean las delegaciones provinciales. En 1925, Primo de Rivera aprueba el Decreto Ley del Estatuto local. Las provincias pasan a ser entes locales que prestan servicios públicos como entes locales Corporaciones locales = Entes locales = Gobierno y Administración local = “local G”. Funcionarios propios. Cuerpos o escalones: - Técnico Auxiliar Subalterno Cuerpos nacionales: - Secretarios Interventores Depositario Director de Banda de música 1º +20.000 = capital de provincia 2º de 5.000 a 20.000 3º menos de 5.000 La Constitución de 1978. Dedica muy poco espacio al tema del Gobierno local, hay escasa regulación local en ella. Pero se distingue por 1º vez entre Gobierno y Administración local. Se consagra la autonomía local (garantía local). Autonomía local autonomía política autonomía reglamentaria y financiera. Las CCAA comparten la potestad legislativa con el Estado, al contrario que las Administraciones locales que sólo tienen potestad reglamentaria: - Regulación local novedosa. Gobiernos locales electos democráticamente. Dictadura de Primo de Rivera (1923-30). Se fomenta el turismo y se crean los paradores. El mundo local ocupará un papel muy importante porque potenciará a las corporaciones, ya que hay una necesidad de tener reguladas unas profesiones. También se quiere volver al sistema estamental sin partidos políticos. Por lo que respecta a la función pública, no puede estudiarse fuera del contexto al que acontece. La historia de la función pública en España se basa en un sistema de añadidos, es decir, es un proceso continuo de mejora pero en el que nunca hay una ruptura con lo anterior. En el Estatuto de Maura se consagra la inamovilidad de los funcionarios públicos y se profesionaliza la función pública estableciéndose la oposición, medida que favorece a la independencia de los caciques locales. Con la destitución del Monarca, el régimen de Primo de Rivera se descompone (1931) y con las elecciones municipales triunfa la república el 14 de Abril de 1931, produciéndose la abdicación del rey y su fuga. Periodo de la II República: La república se caracteriza por ser un proceso constituyente, donde se revisa toda la obra legislativa de la dictadura. La Constitución republicana de 1931 es importante porque es la 1º Constitución republicana de la historia. Esta se inspira en la Constitución alemana de Weimar, una Constitución burguesa, moderna y avanzada. Es la 1º Constitución que consagra la inamovilidad del funcionario y además es la 1º vez que se le permite votar a la mujer. Es una república representativa de todos los sectores sociales que configura un modelo dual (presidente de la república y presidente del Gobierno). La gran medida económica que se toma en este periodo es el de la reforma agraria. También serán importantes las políticas públicas sociales y educativas. Tras la dictadura de Primo de Rivera, se crea la Diputación provincial y aumenta la Administración corporativa y las empresas públicas. A partir de aquí y, hasta el año 1982, crecerán los oligopolios. En 1931 se proclama la II República que estará compuesta por intelectuales y profesores de universidad. La república tiene varias etapas: 1. Periodo constituyente. En este periodo se cuestiona toda la legislación de la dictadura de Primo de Rivera, el gobierno provisional cuestiona la invalidez de la legislación vigente. Luego se aprueba la Constitución de 1931 que estará inspirada en la alemana de Weimar, y, es la primera que consagra la inamovilidad de los funcionarios públicos, además, la Constitución se convierte en un texto a considerar por los constituyentes de 1978. Los periodos constituyentes provocan que surjan multitud de partidos políticos. En la república había un sistema político unicameral y otra Ley electoral diferente a la actual. Finalmente, la brevedad y la ruptura de los periodos, impidió su evolución. 2. Periodo blando. Se produce una coalición entre los republicanos de izquierdas y los socialistas, encabezado por Manuel Azaña. Es un periodo de grandes reformas (agraria, etc.). También se aprueba el Decreto de 20 de Abril del comité técnico de reforma del Estado, que intenta poner en marcha las reformas del Estado. Este comité es presidido por Salvador de Madariaga, y se potencia la educación pública y la universidad. 3. Periodo de la CEDA. Se constituye una confederación de todos los partidos de derechas, fascistas, demócratas, etc. había de todo. “Gil Robles es uno de los culpables de la guerra civil española”. En este periodo se produce una reacción frente al sistema anterior, Gil Robles fue Ministro en la guerra y nombró y ascendió a Franco. Por otro lado, Manuel Azaña triunfa en el bando militar y es nombrado Ministro de la guerra. Azaña realiza la reforma militar “la ley de Azaña”, que es un modelo de cambio administrativo, logrando además, una modernización de los planes de estudio. La CEDA hace que se paralicen algunos procesos de avance en la educación. Al final, la CEDA se fracciona y se rompe fracasando Gil Robles. El 1 de agosto de 1935 se aprueba la ley de restricciones de Chapaprieta, que es un programa de Gobierno. La II República es una impotencia para los cambios reales de la Administración, pero se modernizó y actualizó la legislación. La Guerra Civil se produce como consecuencia de una sublevación militar contra el orden constitucional, poniendo fin a la república en 1939. Una vez terminada la guerra civil, se realiza una depuración de aquellas personas que habían participado en la república, aquello se denominó “la causa general”. Se echa de la Administración a estas personas, y en 1940 se aprueba la “Ley de represión contra la masonería y el comunismo”, y, se entra en una economía de autarquía, de autoabastecimiento. Después de la II Guerra Mundial, el franquismo deja de ser fascista y se acerca a los americanos firmando el concordato con la santa sede. En 1953 se establecen bases americanas en España. Durante este periodo, se irán aprobando leyes fundamentales, mientras que en la guerra fría, Franco empieza a aliarse contra el comunismo. En los años 50 Franco solicita un informe económico a la OCDE y se aprueba el plan de estabilización de 1959, modelo capitalista que está abierto a los mercados. Franco pone a dirigir la Administración a los tecnócratas y quita a los militares, y ahí empieza a cambiar el modelo de la Administración pública ya que se crea el segundo Estatuto de la función pública en España (1963) que durará hasta el 1984. Es un Estatuto que regula toda la vida de los funcionarios y tiene vocación de ser aplicada para todos los funcionarios, además, tendrá carácter supletorio para los cuerpos civiles del Estado. Los objetivos esenciales que tiene este Estatuto son los siguientes: 1. Administración unitaria del personal. Hacía falta que el sistema estuviera ordenado y unido, por lo que se articuló esta Administración a través de 3 órganos: 1) La creación de la comisión de personal. 2) La dirección general de la función pública. 3) La Escuela oficial de la Administración pública. Se adscriben a la cabeza, o sea, al Ministerio de la Presidencia, que es el órgano colegiado de consulta y apoyo. También hay un órgano ejecutivo = la dirección general de la función pública que apoya a todos los departamentos ministeriales. La escuela nacional de la Administración pública es una copia del modelo francés, y es la que realiza la selección y formación de los funcionarios. La dirección general de la Administración general de la función pública se crea con carácter obligatorio el registro del personal de todos los datos de los funcionarios, es un registro público de carácter administrativo. ¿Diferencia entre registro personal y base de datos? La base de datos no es un registro público, y esta es una base de datos del personal es información o datos que se tiene de los funcionarios. Mientras que en el registro de personal no figuran los asesores, pero sí los interinos. Los datos totales no pueden ser contemplados porque pueden aparecer dos veces, como por ejemplo los ascensos por oposición interna. El registro del personal supuso un avance, y es un registro sólo a nivel de la Administración civil, no municipal o de FCSE. 2. Unificación de los cuerpos funcionariales. Se fomenta la movilidad de los funcionarios a otros cuerpos para conseguir la interdepartamentalidad. Antes de 1969, cada Ministerio tenía su cuerpo técnico, y, esta ley lo que hace es unificar los cuerpos de funcionarios para que puedan ir de un Ministerio a otro. Cuerpos administrativos: Estatuto de Maura. Ley 63/64. Ley de 1984. Técnico Técnico Técnico Auxiliar ADWO Cuerpo de gestión Subalterno Auxiliar Administrativo Subalterno Auxiliar Subalterno Con cada Estatuto nuevo irá habiendo una mejora y ampliación, la del 63/64 es la única que define las tareas que deben realizar cada cuerpo y también regula las situaciones jurídico-administrativas de los funcionarios. Esta unificación de los cuerpos es positiva porque favorece la economía de escala y permite la movilidad del funcionario. Para acceder al cuerpo técnico se exigirá titulación superior y a partir del 64 la Administración pasa a ser meritocracia y se accede por oposición. 3. Clasificación de los puestos de trabajo. El influjo de los años 60 de la federación americana que se inspiraba en la empresa privada se instaura en España. La clasificación de los puestos de trabajo se somete a un análisis y se irán instaurando técnicas de la empresa privada, pero lo que ocurrirá es que no habrá una real clasificación del trabajo, pero ocurrirán dos cosas: 1) La elaboración de las plantillas orgánicas, se hará un inventario de un órgano administrativo con sus plantillas. Ej. Un departamento ministerial, es la clasificación de los órganos y unidades de los departamentos ministeriales. 2) Se distingue entre plantilla de cuerpos (todas aquellas personas integrantes en la plantilla y su situación) y plantilla presupuestaria (El dinero que hay disponible en personal para un departamento o cuerpo). 4. Nuevo sistema redistributivo. Las retribuciones en la Administración púbica se denominan sueldos no salarios, y la jubilación son clases pasivas. Se establece un nuevo sistema retributivo de los funcionarios públicos, que habrán de dos tipos: 1) Retribuciones básicas. Estas se reciben en función de la persona y se constituyen en función del cargo que se ocupa. 2) Retribuciones complementarias. Se cobra por lo que haces no por lo que eres y van en función del destino y la dedicación. Las retribuciones complementarias suponen el 20% del total de la retribución. También existen una serie de ayudas a la familia, los trienios y las pagas. 5. Nuevo sistema de jubilación. Ley del 58, realiza el principio de productividad de la Administración. Preveía también que no se pudiese crear en el seno de la ad. Civil del Estado ningún organismo como el consejo de ministros. Los secretarios de Estado surgen con el gobierno de la UCD. La creación de una unidad ad. Nueva traía consigo un número determinado de unidades nuevas. AD. Española: Ministro Secretario Subsecretario de Estado Director general *todos son cargos políticos y altos cargos. Luego esta: Subdirección general Jefe de servicio Jn Jf *Luego se crean los asesores. Todos estos son funcionario de carrera que van por oposición, no los asesores de los gabinetes que van a dedo. Aparece también una figura nueva que es la de los contratados laborales. ¿Qué pasa en la transición política? La muerte del dictador provoca que haya un proceso político en España que se culmina con una constitución pactada por todos. La ley para la reforma política del 78 fue la que permitió la transición. Se permitió un proceso de transición pacifico. El proceso de transición política expresa la voluntad de transición de todas las fuerzas política que buscaban una solución y olvidar el pasado. No habrá una depuración de los funcionarios. También se aprobó una ley de amnistía e indulto. La Constitución española del 78 es asistemática y contempla la ad. Civil del Estado y la militar. La Constitución del 78 está inspirada en la Constitución italiana, la ley alemana de Bhorn y la Constitución francesa de entre guerras. También ratificará el derecho de la inamovilidad del funcionario público. Tendrá un título dedicado a las fuerzas armadas y otro a la administración Civil del Estado. Ambas serán objeto de regulación por ley orgánica. Art. 103 aparece la contemplación de lo relativo al mérito y a capacidad. Felipe Gonzales en el 84 hace la ley de medidas urgente para la reforma de la función pública. La finalidad de este texto es actualizar el texto del 63/64 en temas administrativos y va a introducir los criterios democráticos. Objetivos: Coordinación, actualización y democratización. Es una ley que permite una deslegalización de materias. También será parcial y mínimamente reformada por una del 88. Estatuto del 63/64 Ley de bases del 63, Estatuto de la función pública: Es el Estatuto que más tiempo ha estado vigente en la historia de España (dictadura y democracia), y es el más completo de todos, el actual es una actualización, democratización y ampliación del 63/64. Las retribuciones de los empleados públicos sometido al derecho Administrativo tiene retribuciones, no salarios. Los complementos son Destino y dedicación, son discrecionales y variables. Las retribuciones básicas son personal, en función del cargo. Retribuciones regladas la mayoría del sueldo. En cambio, la OCDE propone lo contrario. El trienio no se cobra por igual, va en función del cargo, cuando debería ser igual porque la antigüedad es la misma. Chapaprieta proponía un aumento de los sueldos básicos, es decir, delos más bajos. Estos principios son los que inspiran también el Estatuto del 2007, esta ley es la primera que contempla las clases de funcionarios y regula su situación jurídica. Será la primera y la única que habla de cuerpos generales y cuerpos especiales. La ley 63/64 está dentro del conjunto de grandes leyes para la reforma de la Administración. Esta ley se aplicó sólo a los cuerpos especiales de la Administración civil del Estado. Supone un avance respecto a la anterior y permite el ingreso de gente profesional y la movilidad interdepartamental. En el 71 se da fin al caos de la regulación de los órganos autónomos y se aprueba un Estatuto que copia la ley de bases del 63. Se aplica sólo a los órganos autónomos administrativos pero el personal se rige por las leyes de la empresa privada. En el mundo local, copian la regulación del ámbito local. Fundaciones Asociaciones con dinero. Junto a esta legislación aparece también MUFACE (régimen general de la función pública), que es un pago en especie al funcionario público. Son prestaciones muy grandes a los funcionarios públicos que intentan complementar las retribuciones de los funcionarios. Críticas al sistema del 63/64: - No se consiguió la plena unidad del personal porque los cuerpos especiales quedaron al albur de los departamentos que tenían su propia regulación. La regulación de la clasificación de los puestos de trabajo se hace mediante clasificación orgánica, pero se llegó a la clasificación de los puestos de trabajo. Pasados unos años, la regulación de la retribución se demostró que no fue suficiente. - La ausencia de partidos políticos provocó que la burocracia tuviera todo el poder. A pesar de la buena regulación del 64, en España no hay una carrera funcionarial objetiva, no hay un sistema que permita el ascenso interno de los funcionarios públicos. La Administración si lo tiene muy bien establecido. Novedades de la ley del 84: Es una actualización, democratización de la función pública. - Contempla la posibilidad de la movilidad interadministrativa (entre Administraciones Públicas). Derechos políticos, la sindicación y la libre expresión. INAP (instituto nacional de la AP). Puesta al día en España de la formación de la AP, nueva cultura y procesos de la gestión. Se crean 2 más: - Consejo superior de la función pública. Comisión de coordinación de la función pública. *Desarrollan las políticas de personal de la función pública. Procesos: - Desarrollo del Estado autonómico. Modenización del Estado y la AP. Ingreso en la UE Estado de bienestar. Ingreso en la OTAN. Estatuto de Bravo Murillo: Su idea inicial fue la elaboración de una ley general que estableciera las bases de la función pública regulando aspectos relativos al acceso al empleo público, a la inamovilidad, los ascensos, etc., de manera que se constituyese un auténtico régimen jurídico de los funcionarios que fortaleciese a la propia Administración.
