EL DEMANIO MARÍTIMO ASIGNATURA "BIENES PÚBLICOS Y OBRAS PÚBLICAS" DEL CUARTO CURSO DEL GRADO EN DERECHO Curso 2015/16 * El presente texto constituye una versión de los contenidos de la lección correspondiente del programa, preparada por el profesor de la asignatura, Rodrigo Moreno Fuentes, para facilitar su estudio. El mismo se compone de materiales de apoyo exclusivos para la preparación de la asignatura en el curso presente, sirven para apoyar, al igual que las explicaciones de clase, el estudio de los manuales de la asignatura y no los sustituyen, y no están destinados a fines ajenos a los exclusivamente docentes. 1. CONCEPTO, EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y REGULACIÓN ACTUAL El presente trabajo tiene por objeto señalar los distintos aspectos que comprenden el Demanio Marítimo- Terrestre, un bien de dominio público, reconocido expresamente por la Constitución Española en su artículo 132, y cuya protección jurídica está inspirada en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad inembargabilidad. A. Evolución histórica de la regulación del demanio marítimo. A lo largo de los siglos, los textos jurídicos han mostrado una gran despreocupación por la defensa de las playas, costas y otras zonas adyacentes del mar. Esta indiferencia, y su posterior inclusión como bienes de dominio público, guarda relación con el cambio producido en el valor económico de estos bienes, que tradicionalmente se veían como lugares inapropiados para construcción de viviendas y otros usos, y que progresivamente han ido adquiriendo un mayor valor económico. La indiferencia por los terrenos adyacentes al mar explica seguramente la máxima romana que se ha aplicado durante siglos para calificar el mar y sus riberas “res communis omnium”, lo que permitía en todo caso su utilización por todos. En efecto, el Derecho romano consideraba público el uso de las orillas del mar, como públicas son las cosas que no tienen dueño, en este caso, el agua del mar. Las Partidas de Alfonso X el Sabio toman esta concepción del mar como bien de todos al señalar que “todas las criaturas pueden usar del mar y su ribera, pescando o navegando o haciendo lo que a su interés convenga, porque estas cosas pertenecen comunalmente a todas las criaturas”. Habrá que esperar hasta la Ley de Aguas de 1866 para ver aplicadas las categorías del dominio público a esta realidad física. Así, ésta establecía en su Exposición de Motivos que “aunque el mar, destinado por la Providencia a servir de vía universal de comunicación entre los pueblos, no pertenece al dominio de nación alguna, la seguridad e independencia de éstas exige que se considere como parte del territorio de las mismas la zona marítima contigua a sus playas”. La delimitación del mar territorial en la Ley de Aguas de 1866 se remitía a las normas de Derecho internacional, pues se establecía que en esta zona de mar territorial, el Estado debe disponer y arreglar la vigilancia y los aprovechamientos conforme a las leyes y tratados internacionales. 1 En realidad, la Ley de Aguas de 1866 y la legislación de puertos que la continúa solo definen dos zonas demaniales: el mar litoral, al que ya se ha hecho referencia y las playas. En cuanto a las playas, la citada Ley las incluye también en el demanio del Estado, pero da un concepto peculiar de playa, pues no designa como tales las superficies arenosas que se dan en la costa, o en la ribera del mar, sino la parte de la costa que el mar cubre y descubre con los flujos de las mareas, independientemente de que lo formen arenales, pedregales, rocas o cualquiera otros tipos de materiales geológicos. Pero, con el curso del tiempo, las cosas han cambiado sensiblemente y se ha incrementado el valor de las costas, mar territorial y plataforma continental, tal y como establece la Exposición de Motivos de la Ley de Costas 22/1998 de 28 de julio: "nuestro demanio marítimo está afectado, como ocurre en otros países, por un fuerte incremento de la población y la consiguiente intensificación de usos turísticos, agrícolas, industrial, de transporte, pesquero y otros, lo que ha producido un proceso de depredación y privatización". Contra esta situación ya había reaccionado la Ley 28/1969, sobre costas marítimas, y el propio legislador constituyente, que a pesar de nuestra tradición, constitucionaliza el dominio público, tal y como indica el art.132 CE: "Son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo terrestre, las playas, el mar territorial, y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental". B. Régimen jurídico vigente. La Ley de 22/1988 de Costas (LC en adelante) tiene como objeto primordial la determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo-terrestre y especialmente de la ribera del mar (art. 1). En particular sobre la zona marítimo-terrestre, la actividad administrativa consistirá en: a) Determinar el dominio público marítimo-terrestre y asegurar su integridad y su adecuada conservación, adoptando, en su caso, las medidas de protección y restauración necesarias. b) Garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público marítimo-terrestre, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas. c) Regular la utilización racional de estos bienes en términos acordes con su naturaleza, sus fines, y con el respeto al paisaje, al medio ambiente y al patrimonio histórico. d) Conseguir y mantener un adecuado nivel de calidad de las aguas y de la ribera del mar. (Art. 2). Esta Ley de Costas de 1988 fue impugnada por diversas Comunidades Autónomas y por variados motivos, pero la Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de julio de 1991 confirmó su adecuación a la Constitución, salvo en aspectos muy concretos relativos a la distribución de competencias. Según el Tribunal Constitucional las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas sobre las Costas se basan en las que ostentan para la ordenación del territorio y el urbanismo, competencias que no deben entenderse tan absolutas que eliminen o destruyan las competencias que la Constitución reserva al Estado. 2 Pero el aspecto más relevante de la nueva ley consistía en realidad en la demanialización de las costas españolas, provocando la conversión de numerosas propiedades privadas en bienes públicos, sin por ello considerar la operación como expropiatoria. La solución de la ley, convirtiendo dichas propiedades en concesiones administrativas por 30 años para el uso del dominio público, fue avalada por el Tribunal Constitucional. Justamente el problema de la finalización del plazo de las mencionadas concesiones ha motivado, entre otras causas, que la Ley de Costas de 1988 haya sido recientemente modificada por la Ley 2/2013, de 29 de Mayo, de protección y sostenimiento del litoral. Esta reforma se justifica por el cumplimiento de dos objetivos primordiales: la obtención de mayor seguridad jurídica estableciendo un marco en el que las relaciones jurídicas en el litoral puedan tener continuidad a largo plazo, y al mismo tiempo la garantía del mantenimiento de la integridad del dominio público marítimo-terrestre, a través de la clarificación de las reglas aplicables. Con ello se quiere abordar las numerosas irregularidades que todavía perviven en las costas españolas, como luego se mencionará. 2. COMPOSICIÓN DEL DEMANIO MARÍTIMO. El demanio marítimo, o como se define en la LC, el “dominio público marítimoterrestre estatal”, se compone, conforme al art. 3 de dicha ley, de los siguientes elementos: las riberas del mar y de las rías, el mar territorial y las aguas interiores, los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, y toda una serie de bienes calificados como demaniales por la ley. Veamos cada uno en particular. 1- Las riberas del mar y de las rías: Las riberas del mar y de las rías se componen de los siguientes elementos: • La zona marítimo-terrestre: Es el punto donde confluye mar y tierra, difícil de definir por el movimiento de las mareas. Para lograr la mayor precisión, la LC aporta una definición técnica: el espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos, o cuando los supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Con tal definición se consideran incluidas las marismas, a1buferas, y en general los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, olas o de la filtración del agua de mar • Las playas: Según la ley, son las “zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros (…), formadas por la acción del mar o del viento marino u otras causas naturales o artificiales”. 2- El mar territorial y y las aguas interiores: A pesar de que en la LC se diga que ambos se definirán en su legislación específica, cabe ahora dar una idea inicial de qué son:, 3 • El mar territorial se trata de una zona o franja inicialmente fijada en 6 millas y que se extendió a 12 a efectos de pesca y represión del contrabando, regulada con carácter general en la Ley 10/1977 sobre mar territorial. En el mar territorial los estados disfrutan de soberanía, al igual que sobre el territorio terrestre y las aguas interiores; sin embargo, sobre el mismo existe la importante excepción del paso inocente, un derecho de navegación del que disponen todos los demás Estados. Esto es, el paso rápido e ininterrumpido de los buques extranjeros por el mar territorial, sea para salir de un puerto o para entrar en él, el de los submarinos en superficie identificando su nacionalidad, pero no incluye el paso de aeronaves sobrevolando el mar territorial. La práctica del paso inocente puede suspenderse temporalmente por razones de seguridad, incluso para realizar maniobras militares. • Las aguas interiores españolas, con su lecho y subsuelo, a efectos legales son las situadas en el interior de las líneas de base del mar territorial, incluyéndose en ellas ríos, lagos y aguas continentales. La línea de base es la que fija el inicio del mar territorial, es decir, la línea a partir de la cual se calculan las millas de su extensión (6 o 12, como ya se ha dicho), de modo que dichas aguas interiores comprenden las comprendidas entre la tierra firme y las líneas de base mencionadas. A pesar de que en el Derecho español no existe una ley sobre aguas interiores, sobre ellas el Estado tiene plena soberanía, quedando excluido el paso inocente. Además, el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su artículo 8, incluye entre las aguas interiores las de los puertos y cualesquiera otras comunicadas permanentemente con el mar hasta donde se haga sensible el efecto de las mareas, así como los tramos navegables de los ríos hasta donde existan puertos de interés general. 3- Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental: Son los que la ley de costas de 1969 definía como "el lecho y subsuelo de mar territorial y el del adyacente hasta donde sea posible la explotación de sus recursos naturales". El concepto de zona adyacente, aludido por la CE se precisó por la Ley 15/1978 hasta una distancia de 200 millas náuticas desde la costa. En cuanto a la zona económica (ZEE), el Estado español tiene sobre la misma derechos soberanos de explotación y exploración de recursos naturales del lecho, subsuelo marino y aguas suprayacentes y ostenta el derecho exclusivo sobre los recursos naturales, la competencia para regular la explotación y exploración de tales recursos, y jurisdicción exclusiva para hacer cumplir las disposiciones pertinentes, sin que por ello resulten afectadas las libertades de navegación, sobrevuelo y tendido de cables submarinos. 4 En cuanto a la plataforma continental, este espacio prácticamente coincide con el anterior en su extensión, ya que la plataforma continental puede definirse como el suelo y subsuelo de la ZEE. Desde el punto de vista geográfico, la plataforma continental es la masa de tierra bajo el mar, de escasa profundidad, que continua y sustenta la tierra emergida, hasta un talud geológico donde el mar gana súbitamente en profundidad. En esas 200 millas, el estado ribereño dispone de derechos sobre lo que se denomina la plataforma continental residual, y se le concede también competencias exclusiva para aprovechar los recursos vivos y no vivos del suelo y del subsuelo del mar. Desde el punto de vista económico, al ser origen sedimentario, a veces contiene petróleo u otros recursos minerales, y el régimen actual del Derecho Marítimo concede a los estados ribereños exclusivas competencias para aprovechar esos recursos. 4- Los bienes calificados como demaniales por la ley: Además de las categorías generales ya mencionadas, la ley se encarga de hacer un recuento detallado de específicos bienes que también se considerarán parte del demanio marítimoterrestre. Así por ejemplo, los islotes en aguas interiores y mar territorial; los acantilados que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público marítimo-terrestre hasta su coronación; los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal (que están reguladas en su legislación específica correspondiente); los terrenos ganados por el mar por consecuencia indirecta de obras y los desecados en su ribera; las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio, etc. Como complemento a esta enumeración, puede resultar útil aportar un ejemplo gráfico de estas categorías: 5 6 3. LOS USOS Y APROVECHAMIENTOS DEL DEMANIO MARÍTIMO. A. Tipos de usos. Los diferentes usos sobre el demanio marítimo se ordenan conforme a las categorías generales ya mencionadas en la parte general de la asignatura. En todo caso, la amplitud con la que la ley caracteriza el concepto de esta clase de demanio provoca una gran variedad de usos sobre el mismo: a) Uso directo por la propia Administración: Se trata de la reserva de una porción del demanio para que dicho sujeto desarrolle diferentes servicios públicos. El ejemplo más claro quizás sea el de los ‘puertos, bases, estaciones, arsenales e instalaciones navales de carácter militar y zonas militares portuarias’, mencionado en el art. 12 Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, de Puertos y de la Marina Mercante. En general, se prevé la posibilidad de establecer reservas en caso de necesidades públicas para el cumplimiento por la Administración de los fines de su competencia, con el régimen jurídico que se prevea reglamentariamente. La titularidad estatal del dominio público permite arbitrar una fórmula equivalente a la reserva demanial por el titular del bien, y que consiste en la adscripción del mismo. Esta fórmula está prevista en los casos en que la utilización y gestión a una Comunidad Autónoma para que puedan construir puertos o redes viales de su titularidad, o ampliar los ya existentes. De manera que, conservándose la titularidad estatal, se adscribe la porción correspondiente del demanio marítimo-terrestre a su utilización por una Comunidad Autónoma, bajo una doble garantía. En primer lugar, dicha adscripción (“concesión” la llama textualmente la ley en el art. 49) no puede exceder la duración de las concesiones administrativas. En segundo lugar, el artículo 50 de la ley, establece que, cuando los bienes adscritos no sean utilizados para el cumplimiento de los fines inicialmente previstos, o sean necesarios para una actividad económica o el interés general, según los artículos 131 y 149 CE, revertirán al Estado. b) Usos por los particulares: La utilización por los particulares del demanio marítimoterrestre, como en general de los bienes demaniales en su conjunto, sigue la distinción habitual entre usos comunes generales, usos comunes especiales, y usos privativos: 1. Usos comunes generales: Se reconocen una gran variedad y, en consecuencia se rigen por los principios de libertad, igualdad y gratuidad, previstos en el art 31.1 de la Ley de Costas. La ley ensaya una ejemplificación de tales usos, sin que tenga más valor que el anecdótico: pasear, estar, bañarse, navegar, embarcar, coger plantas y mariscos, etc. 2. Usos comunes especiales y usos privativos: Se describen conjuntamente en el art. 31.2 de la ley. Por un lado, aquellos que tengan “especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad o rentabilidad” y por otro “los que requieran la ejecución de obras e instalaciones que solo podrán ampararse en la existencia de reserva, adscripción, autorización y concesión (…) sin que pueda invocarse 7 derecho alguno en virtud de usucapión, cualquiera que sea el tiempo transcurrido” Como se ve, nada diferente de lo que la Ley de Patrimonio describe respecto de esta clase de utilización del demanio. Sí que resulta más interesante la descripción de las condiciones que exige la ley para este tipo de usos cuando requieran ocupación del espacio marítimo-terrestre, que se encuentran especificadas en el art 32 y ss. de la Ley de Costas. Mencionando sólo los aspectos principales de esta regulación, la misma establece que a- Sólo se podrá ocupar el dominio marítimo-terrestre para las actividades o instalaciones que no puedan tener otra ubicación, y previamente al título habilitante para la ocupación deberá garantizar el sistema de eliminación de las aguas residuales b- La ocupación no implicará en ningún caso la cesión de las facultades demaniales por la Administración, ni la asunción por ésta de las responsabilidades en las que el titular del derecho a dicha ocupación haya podido incurrir, el cual será responsable de los daños y perjuicios que puedan ocasionar las obras y actividades al dominio público y privado. c- Las playas no serán de uso privado y las instalaciones que se permitan serán de libre acceso público, salvo que por razones de policía, economía u otras de interés público, se autoricen otras modalidades de uso. Las edificaciones de servicio de playa, se ubicarán fuera de la misma, y respetando la regulación reglamentaria, que desarrollará el régimen de ocupación y uso de las playas atendiendo a su naturaleza; y, quedan prohibidos el estacionamiento y la circulación no autorizada, y los campamentos y acampadas. Todos los usos descritos, con las condiciones precisadas, han de darse entre los usos permitidos por la Ley, la cual, a su vez, establece un conjunto de usos prohibidos. Dado que la diferencia entre unos y otros depende de la zona del demanio marítimo-terrestre en que se produzcan (por ejemplo, hay actividades prohibidas en la zona cubierta por la servidumbre de protección, pero no en la zona de influencia), los mismos serán estudiados al tratar las servidumbres legales impuestas a esta clase de bienes. B. Títulos Habilitantes. Al igual que sucede con la utilización del resto de bienes del dominio público, los usos especiales y privativos sobre el mismo requieren de la previa obtención de un título administrativo habilitante, que, con carácter general, se tratará de una autorización o de una concesión. Dichas figuras se regulan en la LC, sin que su tratamiento difiera en exceso de lo que ya se ha estudiado en lo establecido en la Ley de Patrimonio. Veamos los aspectos más significativos, incidiendo en aquellos que se diferencien de la última ley descrita. a) Las autorizaciones sobre el demanio marítimo-terrestre: Se encuentran reguladas en los arts. 51 y ss., de la Ley de Costas. Esta regulación sigue las categorías generales de esta 8 figura aplicables a todo bien demanial: así, estarán sujetas a la misma las actividades en las que, aun sin requerir obras o instalaciones de ningún tipo, concurran especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad, o rentabilidad, y asimismo la ocupación del dominio público marítimo-terrestre con instalaciones desmontables o bienes muebles; son de carácter personal e intransferible intervivos, salvo en el caso de la de los vertidos; su plazo de vencimiento será el que determine la propia autorización, que no podrá exceder de 4 años excepto en los casos que la Ley establezca un plazo diferente (art 52.4); una vez extinguido el plazo, estará obligado a restaurar la realidad física alterada (art 55.2), y en todo caso podrán ser revocadas unilateralmente “en cualquier momento, sin derecho a indemnización, cuando produzcan daños en el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público, o menoscaben un uso público, o si se da el riesgo de que el mar les alcance…” (art. 55). Como se ve, entre las causas de revocación no se menciona el cambio de planeamiento: en esos casos cuando los usos autorizados resulten contrarios a una normativa aprobada con posterioridad, solo se revocará la autorización si no se adaptase a la misma en el plazo de 3 meses o no fuera posible física o jurídicamente. En la ley se prevé en particular las condiciones de otorgamiento de dos tipos de autorizaciones especiales: las de vertidos de la tierra al mar, y la de extracción de áridos y dragados. Respecto a la primera, su contenido ha sido parcialmente derogado por la ley 16/2002, que regula la autorización ambiental integrada, de modo que su estudio excede los límites de esta asignatura. En cuanto a la segunda, basta decir aquí que se establecen las condiciones particulares para su otorgamiento, prohibiendo en todo caso la extracción de áridos para la construcción. b) Las concesiones sobre el demanio marítimo-terrestre: Son el titulo requerido para la utilización privada del demanio con ‘obras o instalaciones no desmontables’, que no eximen al titular de la misma de la obtención de otras concesiones y autorizaciones que sean preceptivas en virtud de otras normas legales (como puede ser la licencia municipal de construcción). Aparecen reguladas en los arts. 64 y ss., de la Ley de Costas, y en ningún caso podrán ser titulares de concesión las personas en quienes concurra alguna de las prohibiciones de contratar, se otorgarán sin perjuicio de tercero y dejando a salvo los derechos preexistentes. Cuando afecte parcialmente a terrenos privados, el otorgamiento de la concesión podrá implicar la declaración de utilidad pública a efectos de ocupación temporal o expropiación forzosa de los bienes o derechos afectados, bienes expropiados que se incorporarán al dominio público. Por otro lado, son inscribibles en el Registro de la propiedad, pero ‘extinguida la concesión, la inscripción será cancelada de oficio o a petición de la Administración o el interesado’. Las concesiones son transmisibles intervivos y mortis causa, en caso de que sea intervivos, solo será válida si con carácter previo, la Administración reconoce el cumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión, tal como dispone el art 70 LC. La novedad más importante de la reforma de la LC por la ley 2/2013 es la modificación del plazo máximo de otorgamiento de las concesiones. Antes de la reforma era de 30 años y después de ella se ha ampliado hasta los 75 años. Dicha extensión de la duración máxima se aplicará para las concesiones que entren en vigor tras las reforma. Respecto de las ya otorgadas, el reglamento de la ley establece que podrán obtener un plazo adicional de prórroga de hasta 75 años con independencia del plazo que reste para la extinción de la 9 concesión que se prorroga, de modo que la suma del plazo inicial y el de prorroga da lugar a una concesión de más de 100 años. Esta situación anómala tiene su origen en la aprobación de la ley de 1988, la cual demanializó todas las costas españolas, convirtiendo en bienes públicos numerosas propiedades privadas. En lugar de considerar la operación como expropiatoria, se convirtió el título de propiedad en una concesión administrativa por treinta años, de modo que el Estado no tuvo que afrontar el enorme volumen indemnizatorio que hubiera supuesto una expropiación de ese tamaño. La realidad, sin embargo, ha demostrado dicha medida como poco eficaz, puesto que las propiedades afectadas por la misma no han mostrado excesivo interés en regularizar su situación instando el otorgamiento del título concesional. De modo que, ante la situación que provocaría el vencimiento en 2018 del plazo concesional fijado en la ley de 1988, con un muy pequeño porcentaje de las propiedades afectadas adaptadas a la norma, y el resto en situación de franca irregularidad, se ha optado por prolongar el plazo concesional inicialmente fijado, ante la perspectiva de desalojo obligado de los ocupantes de dichas propiedades, o el pago de elevadísimas indemnizaciones. Merece una mención especial, por la importancia económica que presenta en nuestro litoral, la regulación de las concesiones y autorizaciones para la pesca y los cultivos marinos. En cuanto a las primeras, cuando se constituyen como actividad profesional, están sujetas a diferentes autorizaciones o licencias de policía que hacen referencia a las condiciones de los barcos o de los patrones, y de los responsables técnicos de las embarcaciones. A pesar de que la Ley 3/2001, de 26 de Marzo, de Pesca Marítima del Estado, reitera la competencia exclusiva del Estado en este ámbito, conforme al art 149.1.19 CE para el establecimiento de la normativa básica de ordenación del sector, las CCAA cuentan con su propia normativa (inspección y sanción, guardapescas y jurados marinos, vigilancia sanitaria, etc). Algo que complica el sistema jurídico por las diversas regulaciones y diferentes licencias que han de obtenerse para pescar. En cuanto a los cultivos marinos, regulados por la Ley 23/1984, los mismos tienen como objeto la producción de especies marinas incrementando por obra humana los rendimientos naturales del medio. Al exigir la utilización de áreas marinas o marítimo-terrestres, sujetas a concesión, provocan colisiones con el ordenamiento pesquero, e igualmente obligan a los profesionales del sector a la obtención de licencias distintas. 4. LA PROTECCIÓN DEL DEMANIO MARÍTIMO-TERRESTRE. La obsesión defensiva de la Ley de Costas de 1988 frente a la degradación y usurpación del demanio marítimo-terrestre se incorpora a su regulación, con la inclusión de numerosas técnicas de protección del mismo. Dichas técnicas, incluidas en la ley desde su aprobación en 1988, servirán después de modelo para su generalización a todos los bienes demaniales en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas de 2003. Aquí se hablará sólo de las más destacadas, siendo en todo caso de aplicación todas las mencionadas en la parte general de la asignatura, recogidas en la última ley mencionada (facultad de investigación y de policía, deshaucio administrativo, registros administrativos, etc). A. La indisponibilidad y la recuperación posesoria del demanio marítimo. La indisponibilidad se refiere a la trilogía clásica de las reglas de la protección del dominio público, tal y como aparecen recogidas en la CE: inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, siendo su consecuencia la titularidad monopolística del Estado sobre las 10 dependencias del dominio público marítimo-terrestre, frente a la que se niega todo valor obstativo a las detentaciones privadas de tales bienes, por prolongadas que sean en el tiempo, y aunque aparezcan el tiempo amparadas por asientos del registro de la propiedad. Dicha titularidad demanial se impone a cualquier acto administrativo que la desconozca, provocando su nulidad, y sobre cualesquiera actos de particulares en fraude de ley. Normas protectoras operativas a través de la facultad de recuperación posesoria por la propia Administración, de oficio y en cualquier tiempo, sobre dichos bienes, prohibiéndose a los jueces la admisión de interdictos contra las resoluciones que dicte la administración del estado en el ejercicio de sus competencias. B. El deslinde y el Registro de la Propiedad. Es en la regulación del deslinde donde se hace más patente la preocupación defensiva de la Ley de Costas, cuya importancia corre pareja a la dificultad de precisar la determinación del demanio marítimo, por la longitud de nuestras costas y las alteraciones que en los límites de la zona marítimo-terrestre origina el trabajo de las mareas. El procedimiento de deslinde, competencia de la Administración del Estado, se inicia de oficio a petición de cualquier persona interesada, suspendiéndose el otorgamiento de autorizaciones y concesiones, oyéndose a los propietarios colindantes previa notificación, así como a demás interesados, a la Comunidad Autónoma y a los Ayuntamientos. Es en los efectos del acto de deslinde donde la regulación legal rompe con el tradicional carácter del procedimiento y posterior amojonamiento como actos de simple constatación de situaciones posesorias, para configurarlos abiertamente, como procedimiento y potestad administrativa definidora de la naturaleza pública o privada de los terrenos, y consecuentemente de su extensión. La configuración actual del deslinde del demanio marítimo-terrestre constituye excepción notable al artículo 1 de la Ley Hipotecaria que sitúa los asientos registrales bajo la protección de los jueces y tribunales civiles. Ahora, por el contrario, la resolución del deslinde se erige en titulo suficiente para rectificar las situaciones jurídicas regístrales contradictorias con el deslinde y para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes. La derogación de las reglas civiles de defensa de la propiedad y, en cierto modo, del principio de garantía judicial efectiva que proclama el artículo 24 CE, sobre todo si la inscripción registral trae causa de una sentencia judicial, conlleva que el titular registral pierda dicha condición y presunción posesoria por un simple acto administrativo con igual valor que una sentencia civil declarativa de propiedad y además la reacción judicial ante la Jurisdicción civil se reduce a 5 años (siendo la general en el Código civil de 30 años). La Ley de Costas impone determinadas cautelas para la inmatriculación de fincas situadas en las zonas de protección, consistentes en la obligación de precisar si los terrenos cuya inscripción se pretende lindan o no con el dominio público terrestre, exigiendo en caso afirmativo una certificación de la Administración Civil del Estado acreditativa de que no se invade dicho dominio público. C. La imposición de servidumbres legales sobre los terrenos colindantes al demanio marítimo terrestre. Una de las mayores singularidades de este tipo de demanio se encuentra en que la regulación que se le aplica no sólo limita la disponibilidad de los bienes que entran dentro de tal 11 categoría, sino que también afecta a bienes privados, de propiedad particular, sólo por el hecho de encontrarse en la cercanía de aquellos. Así, para profundizar en la protección física y jurídica de la zona marítimo-terrestre se imponen determinadas limitaciones sobre los terrenos colindantes, puesto que la efectividad de la protección del demanio marítimo-terrestre depende en buena medida del uso que se haga de los terrenos inmediatamente contiguos al mismo. La regulación de la Ley de Costas aplicable a los terrenos contiguos al dominio público marítimo-terrestre, que tiene un carácter de mínimos ampliable por las CCAA, incorpora, como principal instrumento de efectividad, el establecimiento de distintas zonas contiguas al demanio. Sobre dichas zonas se imponen, por obra de la ley, servidumbres que limitan el uso privado de tales bienes, en razón tanto de la protección de los bienes demaniales mencionados, como de la garantía de un uso público y común de los mismos. Al margen del establecimiento de servidumbres, la ley incluye otras limitaciones a la propiedad centradas en la llamada zona de influencia. a) Las servidumbres legales. La LC establece tres diferentes servidumbres: de protección, de tránsito, y de acceso al mar. Las mismas se imponen a cualquier otra regulación, de manera que necesariamente incidirán en la ordenación territorial y urbanística que sobre dichos espacios puedan establecer CCAA y entes locales. Veamos cada una de ellas: 1- La servidumbre de protección: Esta servidumbre recae sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el limite interior de la ribera del mar, extensión que podrá ser ampliada en otros 100 metros por la Administración del Estado de acuerdo con el de la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento, cuando sea necesario para asegurar la efectividad de la servidumbre en atención a las peculiaridades del tramo de costa de que se trate. Los veinte primeros metros de esa servidumbre están destinados al depósito temporal de objetos o materiales arrojados por el mar o la realización de operaciones de salvamento marítimo, no siendo necesaria autorización administrativa para depositar dichos objetos. No toda utilización esta sin embargo permitida. La Ley distingue dos tipos de actividades a desarrollar por los particulares en esta zona de protección: a) Actividades libremente permitidas: Cultivos, plantaciones, instalaciones deportivas descubiertas o las que por su naturaleza no puedan tener otra ubicación, y las que presten servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio público marítimo-terrestre. b) Actividades prohibidas: El art 25 Ley de Costas de 1988 enumera como prohibidas: la edificación de viviendas, la construcción de vías de transporte y áreas de servicio, destrucción de áridos, tendido de líneas eléctricas, vertido de residuos entre otras. Alguna de las anteriores prohibiciones son susceptibles de autorización por el Consejo de Ministros siempre que no se trate de zonas de especial protección (zonas húmedas o playas). No obstante de manera excepcional y por razones de utilidad se podrá autorizar la construcción de viviendas e instalaciones industriales que acomodándose al planeamiento urbanístico sean de excepcional importancia y que 12 por razones económicas justificadas sea conveniente su ubicación en el litoral, siempre que en ambos casos se localicen en zonas de servidumbre correspondientes a tramos de costa que no constituyan playa ni zonas húmedas y otros ámbitos de especial protección. 2- Servidumbre de tránsito: La servidumbre de tránsito es aplicable, en todo caso, cualquiera que sea la clasificación del suelo, y recae, de acuerdo con el art 27.1 Ley de Costas sobre los terrenos comprendidos en una franja de 6 metros de anchura medidos tierra adentro desde el limite interior de la ribera del mar, extensión susceptible de ser ampliada en aquellos tramos de transito difícil o peligroso hasta un máximo de 20 metros. Dicha servidumbre conlleva la obligación de dejar esta zona permanentemente libre para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento, se refiere tanto al suelo como al vuelo y afecta a todos los usos que impidan la efectividad de la servidumbre. Sin embargo, tal obligación cesa en los espacios especialmente protegidos. Cabe sin embargo ocupar dicho espacio de forma excepcional por obras a realizar en el dominio público marítimo-terrestre, en cuyo caso, habrá de sustituirse la zona ocupada por otra nueva servidumbre en condiciones análogas. Junto a ello se determina también la posibilidad de que la zona sujeta a servidumbre de transito sea ocupada para la ejecución de paseos marítimos. 3- Servidumbre de acceso al mar: Con el objetivo último de garantizar el uso público del demanio marítimo-terrestre, se someten a la servidumbre de acceso al mar los terrenos colindantes al dominio público marítimo-terrestre, en la longitud y anchura que demanden la naturaleza y finalidad del acceso, sin que se permitan obras o instalaciones que interrumpan el acceso al mar, salvo solución alternativa que lo garantice. El art 28 de la Ley de Costas determina que los planes y normas de ordenación territorial y urbanística del litoral deben establecer, salvo en espacios calificados como de especial protección, la previsión de suficientes accesos al mar y aparcamientos fuera del dominio público marítimo-terrestre, debiendo estar todos los accesos señalizados y abiertos al uso público a su terminación. En las zonas urbanas y urbanizables, los accesos de tráfico rodado deberán estar separados entre sí un máximo de 500 metros y los peatonales 200 metros. La previsión se complementa con la prohibición de obras e instalaciones que interrumpan el acceso al mar sin que se proponga por los interesados una solución alternativa que garantice su efectividad en condiciones análogas a las anteriores, a juicio de la Administración del Estado. Para terminar, la ley de costas contiene la declaración de utilidad pública a efectos de expropiación, de los terrenos necesarios para la realización o modificación de otros accesos públicos al mar y aparcamientos. b) Otras limitaciones. Es novedad de la Ley de Costas de 1988, la definición de una zona de influencia de 500 metros como mínimo de anchura contados a partir del límite interior de la ribera del mar, cuya anchura se determinara en los planes de ordenación territorial y urbanístico. En dicha zona de influencia han de observarse reglas específicas, tales como la imposición de reservas del suelo para aparcamientos de vehículos en las zonas de la playa para garantizar el estacionamiento 13 fuera de la zona de servidumbre de transito, la adaptación de las construcciones a lo establecido en la legislación urbanística, debiéndose evitar la formación de pantallas arquitectónicas y la acumulación de volúmenes, no pudiendo ser la densidad de edificación superior a la media del suelo urbanizable programado. Junto a la determinación de tal zona de influencia, el art. 29 LC establece otras limitaciones a la propiedad, refiriéndose principalmente a la conservación y extracción de los yacimientos de áridos, tanto en los tramos finales de los cauces de ríos como a los que se encuentran en general en la zona de influencia. 5. LOS PUERTOS Y LOS SERVICIOS PORTUARIOS. A. Nociones generales. a) Los puertos desde una perspectiva jurídica: Desde el punto de vista jurídico, los puertos pueden ser considerados desde dos perspectivas. Por una parte, son espacios físicos dotados de infraestructuras, y en tanto tales, bienes de dominio público. Por otra parte, en esos espacios se desarrollan diversas actividades, entre las que destacan las de carácter estrictamente portuario, que en nuestra tradición jurídica se sometían al régimen del servicio público. Dominio público y servicio público son los dos ámbitos jurídicos principales desde los que se puede hacer una aproximación a esta realidad. En la consideración antigua de los puertos primaba su importancia estratégica para la defensa, lo que les desplazaba a la órbita militar. Esta situación fue cambiando a los largo del siglo XIX, cuando los aspectos comerciales de los puertos pasaron a adquirir prevalencia. Los procesos privatizadores y liberalizaciones desarrollados en las dos últimas décadas del siglo XX también han alcanzado a los puertos, en dos fases sucesivas: -Una primera tendente a dotarlos de autonomía organizativa y a introducir el Derecho privado en el régimen jurídico de las autoridades portuarias. -Una segunda, desarrollada ya en este siglo, en la que una parte importante de los servicios portuarios han perdido el carácter de servicios públicos y han pasado a prestarse por operadores privados en régimen de competencia regulada. b) Distribución de competencias: Las competencias sobre los puertos corresponden al Estado y a las CC.AA. De un lado, el art. 149.1.20 de la Constitución otorga al Estado la competencia exclusiva sobre los puertos de interés general y, de otro, el art. 148.1.6 de la Constitución considera competencia exclusiva de las CC.AA. “los puertos de refugio, los puertos (…) deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales”. A partir de aquí, las CC.AA. asumieron en sus Estatutos de Autonomía competencias sobre los puertos ubicados en su litoral con exclusión de los clasificados por el Estado como puertos de interés general que son, en definitiva, los de mayor importancia. c) Legislación Aplicable: Los puertos reciben su regulación actual a partir de la ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, la cual, en el ámbito portuario, no se limitó a establecer las normas de organización y gestión de los puertos de competencia estatal, sino que también definió los distintos tipos de puertos y las competencias del Estado y de las CC.AA sobre los mismos. 14 Esta ley, fue modificada mediante la ley 62/1997, para conferir a las CC.AA. importantes facultades sobre la designación de los miembros de los órganos de gobierno de las autoridades portuarias estatales. Sin embargo, la reforma más profunda se llevó a cabo con la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y prestación de servicios, que liberalizó los servicios portuarios e introdujo reformas en la gestión del dominio público. Como consecuencia de esta labor de reforma, y para unificar las distintas normas aplicables a la materia, se aprobó finalmente el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que es la ley actualmente en vigor (TRP en adelante). A estos textos fundamentales hay que sumar otro que los precede en el tiempo: la Ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas. Cualquier tipo de puerto o instalación portuaria, con independencia de la Administración titular del mismo, ha de ocupar necesariamente porciones de dominio público marítimo-terrestre, por lo que se verá afectado por la regulación del mismo establecida por la Ley de costas. Por último, las CC.AA. costeras, que han asumido competencias en materia de puertos dentro de los límites constitucionales, han dictado normas la materia aplicables a los puertos de su titularidad. B. Tipos de Puertos. El TRP establece la definición de las diferentes clases de puertos, sin que las mismas sean excluyentes unas de otras. Así, con carácter general, define los Puertos Marítimos, como aquellos conjuntos de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situados en la ribera del mar o de las rías, reúnan condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario y sean autorizados para el desarrollo de estas actividades por la Administración competente (art 2.1). Dentro de los puertos marítimos pueden diferenciarse los Puertos de carácter militar y los Puertos civiles. Los primeros sirven a la defensa militar, son competencia del Ministerio de Defensa, y se excluyen de la regulación del TRP. Los segundos están adscritos al Ministerio de Fomendo, y pueden, por tanto, ser de titularidad estatal o autonómica. Dichos puertos civiles pueden tener un carácter comercial o no tenerlo: a) Puertos comerciales: Son aquellos que reúnen las condiciones técnicas, de seguridad y control administrativo para que en ellos se realicen actividades comerciales portuarias, entendiendo por tales operaciones de estiba, desestiba, carga, descarga, transbordo y almacenamiento de mercancías de cualquier tipo. Asimismo tiene la consideración de actividades comerciales portuarias el tráfico de pasajeros, siempre que no sea local o de ría, y el avituallamiento y reparación de buques (art. 3.1). b) Puertos no comerciales: El art. 3.4 considera puertos no comerciales los siguientes: Los puertos pesqueros, los de abrigo, los puertos deportivos, y aquellos en los que se establezca una combinación de los usos anteriores Por último, y también como clase de puerto marítimo, se definen los Puertos de interés general, y los Espacios portuarios de competencia autonómica. c) Puertos de interés general: Son siempre de titularidad estatal, y por su importancia, tendrán necesariamente un carácter comercial: De esa manera, los puertos marítimos pueden ser considerados de interés general en atención a la relevancia de su función en 15 el conjunto del sistema portuario español (art. 2.5). El art. 5.1, especifica los criterios en los que se basa la clasificación de los puertos de interés general (que se efectúen en ellos actividades comerciales marítimas internacionales, que su zona de influencia comercial afecte de forma relevante a más de una CC.AA., que sirvan a industrias o establecimientos de importancia estratégica para la economía nacional, etc). En España existen 46 puertos de interés general, administrados por 28 Autoridades Portuarias. d) Espacios portuarios autonómicos: Estos también podrán desarrollar operaciones comerciales cuando cuenten con informe favorable del Ministerio de Fomento, entre otros. Para crearse ha de producirse la adscripción a las Comunidades Autónomas del dominio público marítimo-terrestre ocupado por el puerto autonómico. Dicho dominio público mantiene su titularidad estatal, si bien ésta adscripción no devenga canon a favor de la Administración del Estado. Pero las concesiones o autorizaciones que las CC.AA. otorguen en el dominio público marítimo-terrestre sí devengan canon de ocupación a favor de aquella. C. El Dominio público portuario. a) Naturaleza y delimitación. El art. 4.11 de la Ley de Costas establece que, los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, forman parte del dominio público marítimo-terrestre, y esta previsión aparece también recogida en el art. 14.1 y 2 de la LP. A su vez, el TRP precisa los elementos integrantes del dominio público portuario estatal (terrenos, obras e instalaciones portuarias fijas de titularidad estatal afectados al servicio de los puertos o de ayuda a la navegación marítima, incluyendo las obtenidas por expropiación, compraventa o reversión de una concesión, espacios de agua incluidos en la zona de servicio de los puertos, etc). b) Régimen de utilización. La utilización del dominio público portuario se rige por el TRP, el Reglamento de explotación y policía, las correspondientes ordenanzas portuarias y, supletoriamente, la Ley de costas. Con carácter general, el TRP establece que en el mencionado dominio público solo pueden llevarse a cabo actividades, instalaciones y construcciones acordes con los usos portuarios y de señalización marítima. La misma norma nos aclara qué se entiende por usos portuarios: usos comerciales, pesqueros, náutico-deportivos, y los complementarios o auxiliares a los anteriores. Sin embargo, en terrenos que no cumplan las características naturales de bienes de dominio público-terrestre o que hayan quedado en desuso, podrán admitirse usos no portuarios, tales como actividades culturales, sociales o comerciales no portuarias. En contrapartida, en la misma ley se establecen expresamente determinados usos no permitidos. Así, además de vetar la participación de autoridades portuarias en los usos no portuarios que se acaban de mencionar, con el fin de que no se lucren de los mismos, se prohíbe la construcción de edificaciones para residencia, tendido eléctrico de alta tensión e instalaciones de publicidad comercial en el dominio público portuario. Esta prohibición puede ser levantada por circunstancias excepcionales de interés general o utilidad pública. c) Los títulos habilitantes. 16 En todo caso, y como ocurre en todas las dependencias del dominio público, en el portuario los usos y actividades exclusivas, peligrosas o rentables, exigen un título habilitante de autorización o concesión, sujetos a lo previsto en la ley y en los pliegos de condiciones generales. Para las Administraciones Públicas, se establece sin embargo un régimen especial, requiriendo la autorización de la autoridad portuaria correspondiente y la suscripción de un convenio que establezca las condiciones de la explotación del puerto. d) El plan de utilización de los espacios portuarios. Por último, se prevé la aprobación de un plan de utilización de los espacios portuarios por cada una de las Autoridades Portuarias, el cual recibe el nombre de “Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios: El TRP dispone que en el mismo se incluirán la definición exterior e interior del dominio público portuario, los usos previstos para cada una de las diferentes áreas en las que se divida la zona de servicio del puerto y la necesidad o conveniencia de tales usos. Dentro del mismo deberán precisarse los espacios donde los órganos de las Administraciones públicas puedan ejercer sus competencias (seguridad, inspección, control de entrada y salida de mercancías o personas, etc). Dicho plan sigue un complejo procedimiento, que lleva a su ratificación por Puertos del Estado y los Ministerios de interior o defensa, hasta su aprobación definitiva por el Ministerio de Fomento. D. Organización administrativa portuaria. El TRP establece que los puertos del Estado han de organizarse en dos tipos de organismos públicos, adscritos al Ministerio de Fomento y con un régimen jurídico especial. En primer lugar, las las Autoridades Portuarias, cada una de las cuales que gestionan uno o varios puertos de su competencia en régimen de autonomía, y en segundo lugar, Puertos del Estado, encargado de controlar y coordinar el conjunto del sistema portuario estatal. Puertos del Estado es un ente de derecho público que asume funciones de holding sobre las autoridades portuarias que ajusta sus actividades al ordenamiento jurídico privado salvo en el ejercicio de funciones de poder público. Entre sus competencias esta la supervisión del Ministerio de Fomento, la ejecución de la política portuaria del Gobierno, la coordinación y el control del sistema portuario estatal. Además, administra el fondo de compensación interportuario al servicio de la solidaridad entre organismos públicos portuarios Las Autoridades Portuarias están al frente de cada puerto de interés general o, cuando sea necesario para conseguir una gestión más eficiente, de cada conjunto de puertos de competencia del Estado y ubicados en una misma comunidad autónoma. Su número total, como ya se ha mencionado, es de 28 autoridades portuarias, cada una de las cuales es una entidad de Derecho público que somete su actuación al Derecho privado, salvo en el ejercicio de funciones públicas, lo que implica fundamentalmente la transformación de las tasas y precios públicos en precios privados, la exclusión de los servicios portuarios de la consideración de servicio público y la aplicación del Derecho privado al personal, al régimen de contratación y el de gestión patrimonial. E. Los servicios portuarios. Paralelamente a la regulación del dominio público portuario, el TRP regula también la prestación de servicios portuarios. Los servicios prestados en los puertos se clasifican en: 17 a) Los servicios portuarios, Son aquellas actividades de prestación de interés general y que son necesarias para la correcta explotación de estos en condiciones de seguridad, eficacia, eficiencia, calidad, regularidad, continuidad y no discriminación. Se desarrollarán en la zona de servicio de los puertos, cuyo perímetro se encontrará delimitado por el Ministerio de Fomento a partir del plan de utilización de los espacios portuarios. A su vez, los servicios portuarios, se clasifican en servicios portuarios generales y básicos: 1- Los servicios generales del puerto se confían a las Autoridades Portuarias, aunque se podrá hacer a terceros cuando ello no suponga riesgo a la seguridad o no impliquen el ejercicio de autoridad. De ellos se benefician los usuarios del puerto sin necesidad de solicitud, y son de variado tipo: servicio de ordenación, coordinación y control del tráfico portuario marítimo y terrestre; de coordinación y control de las operaciones portuarias comerciales; de señalización, balizamiento y otras ayudas a la navegación, etc. 2- Los servicios básicos del puerto por el contrario, quedan sujetos a las obligaciones del servicio público previstas en el TRP y desarrolladas en los correspondientes pliegos reguladores de los servicios. Su gestión se confía a la iniciativa privada, en régimen de competencia, y sólo, de forma excepcional y transitoria, en el caso de que la prestación no la asuma la iniciativa privada o esta resulte insuficiente, la ley permite su prestación directa por las Autoridades Portuarias. La ley agrupa en estos servicios las actividades comerciales y las operaciones de tráfico portuario, clasificándolos en cinco grupos: servicio de practicaje; servicios técnicosnáuticos; servicios de pasaje; de manipulación y transporte de mercancías; y de recepción de desechos. b) Los servicios comerciales: Son definidos en el TRP como actividades de prestación portuaria o no portuaria de naturaleza comercial que, no teniendo el carácter de servicios portuarios, están permitidas en el dominio público portuario. Estos servicios que se prestan en régimen de concurrencia, requieren la obtención de una autorización por las autoridades portuarias, y su régimen jurídico se aplica igualmente al desarrollo de actividades industriales, comerciales o de otra naturaleza en el dominio público portuario. c) Servicios de señalización marítima: sSe ocupa de la instalación, mantenimiento, control e inspección de las ayudas destinadas a mejorar la seguridad de la navegación por el mar litoral español, confirmar la posición de buques en navegación y facilitar sus movimientos. 18
