LA HACIENDA EN LA TRANSICION DEL ANTIGUO REG AL LIBERAL

TESIS DOCTORAL
La Hacienda española en la transición entre el
Antiguo Régimen y el Estado Liberal
Autor
Francisco David Lucas Parrón
Director Tutor
Prof. Dr. Manuel Ángel Bermejo Castrillo
DEPARTAMENTO DE DERECHO PENAL, PROCESAL E HISTORIA DEL
DERECHO
TOMO I
Getafe, Octubre de 2017
2 TESIS DOCTORAL
La Hacienda española en la transición entre el Antiguo
Régimen y el Estado Liberal
Autor: Francisco David Lucas Parrón
Director Tutor: Manuel Ángel Bermejo Castrillo
Firma del Tribunal Calificador
Firma
Presidente: (Nombre y Apellidos)
Vocal: (Nombre y Apellidos)
Secretario: (Nombre y Apellidos)
Calificación:
Getafe, a
de Octubre de 2017
3 4 AGRADECIMIENTOS
A mi esposa, amiga y compañera, Merche, mi apoyo constante. Pasado, presente
y futuro. Sin ella y su empuje no hubiera vuelto a retomar mis estudios y hacer
el doctorado que siendo joven no pude realizar.
A mis maravillosos hijos, Roberto y Susana, que son mi aliento diario, la chispa
de la vida y mi razón para seguir avanzando.
A mi Director de Tesis, Manuel Ángel Bermejo Castrillo, que siempre ha sido un
gran facilitador, un excelente guía y una persona comprensiva que me ha
enseñado a progresar en el cautivador mundo de la investigación.
Todos ellos son parte fundamental de este trabajo.
5 6 INDICE GENERAL DE LA TESIS (TOMOS I - II)
TOMO I
INDICE DE TABLAS ................................................................................................ 13
INDICE DE ABREVIATURAS ................................................................................ 14
INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 15
1. Objetivos de la tesis ........................................................................................ 15
2. Marco espacial, cronológico y temático ......................................................... 25
3. Metodología .................................................................................................... 29
4. Marco historiográfico y fuentes utilizadas ..................................................... 32
5. Estructura ........................................................................................................ 41
PARTE I
LA HACIENDA PÚBLICA ESPAÑOLA AL FINAL DEL ANTIGUO
RÉGIMEN
CAPÍTULO I. EL PROGRAMA REFORMISTA DEL SIGLO XVIII ..................... 46
1.1. El refuerzo del poder del Estado .................................................................... 46
1.2.El fortalecimiento de las estructuras económicas y productivas ..................... 57
CAPÍTULO II. LA HACIENDA PÚBLICA A COMIENZOS DEL SIGLO XVIII . 70
2.1. La Hacienda Pública: fiel reflejo de la organización territorial del Estado .. 76
2.2. Ausencia de unidad en el sistema fiscal ....................................................... 82
2.3. La Hacienda en la Corona de Castilla........................................................... 87
7 2.3.1. Rentas provinciales e impuestos interiores .......................................... 91
2.3.2. Rentas estancadas y rentas de aduanas ................................................ 96
2.3.3. Contribuciones eclesiásticas, rentas patrimoniales y rentas sobre la
nobleza ................................................................................................. 98
2.3.4. La Hacienda en los territorios forales vascos ................................... 101
2.4. La Hacienda en la Corona de Aragón ......................................................... 105
2.4.1. El Reino de Aragón ............................................................................ 107
2.4.2. El Principado de Cataluña .................................................................. 110
2.4.3. El Reino de Valencia .......................................................................... 112
2.4.4. El Reino de Mallorca .......................................................................... 115
2.5. La Hacienda en el Reino de Navarra .......................................................... 119
2.6. La Hacienda Real y su organización .......................................................... 123
CAPÍTULO III. LOS PROYECTOS DE REFORMA DURANTE EL S. XVIII1 .. 132
3.1. Reformas para equiparar fiscalmente los reinos y territorios ..................... 139
3.2. Reformas tendentes a lograr una mayor uniformidad fiscal ....................... 150
3.3. Reformas para simplificar la Administración y mejorar los sistemas de
recaudación ................................................................................................ 157
3.4. Medidas para modificar las bases del sistema tributario ............................ 170
3.4.1. La Única Contribución ....................................................................... 176
3.4.2. La Contribución de frutos civiles de 1785.......................................... 185
3.4.3. Reformas parciales ............................................................................. 188
3.5. Medidas tendentes al aumento de los recursos tributarios con el impulso
de la economía y el comercio ..................................................................... 195
3.5.1. Política agraria ..................................................................................... 199
3.5.2. Liberalización del comercio con América ........................................... 202
8 3.5.3. Lucha contra el fraude fiscal y el contrabando .................................... 206
CAPÍTULO IV. CRISIS EN LA HACIENDA DEL ANTIGUO RÉGIMEN ......... 211
4.1. Crisis financiera y fiscal ............................................................................ 213
4.2. Crisis social y política, la quiebra de la monarquía ................................... 233
PARTE II
LAS PRIMERAS REFORMAS LIBERALES
CAPITULO V. EL PRIMER INTENTO LIBERAL DE REFORMA CON LA
CONSTITUCIÓN DE CÁDIZ ................................................................................. 252
5.1. La Hacienda durante la guerra de la Independencia .................................... 257
5.1.1. La Consulta al país de 1809 ................................................................ 270
5.1.2. Primer intento de reforma ................................................................... 274
5.1.3. El Estatuto de Bayona......................................................................... 284
5.2. La Cortes de Cádiz y la reforma .................................................................. 294
5.2.1. Informe de la Junta Especial nombrada por la Regencia para analizar el
sistema de única contribución....................................................................... 299
5.2.2. La aprobación de la Constitución, la Comisión extraordinaria de
hacienda de 6 de julio de 1813 y debates parlamentarios............................. 302
5.2.3. Nuevo plan de contribuciones públicas .............................................. 331
CAPÍTULO V. EL SEXENIO ABSOLUTISTA ..................................................... 345
6.1. El Real Decreto de 31 de agosto de 1815 y el Real Decreto e Instrucción
General de rentas reales de 1816 ................................................................. 348
9 6.2. La reforma de Garay de 1817 ..................................................................... 355
TOMO II
INDICE DE TABLAS. TOMO II ............................................................................ 366
CAPITULO VII. EL SEGUNDO INTENTO LIBERAL DE REFORMA. EL
TRIENIO LIBERAL ................................................................................................ 367
7.1. Primera legislatura del Trienio ................................................................... 373
7.1.1. Situación de la Hacienda Pública .................................................... 374
7.1.2. Plan para la reforma de la Hacienda Pública ................................... 379
7.1.3. Las contribuciones directas ............................................................. 386
7.1.4. Las contribuciones indirectas .......................................................... 393
7.1.5. Dictámenes de la Comisión de Hacienda ........................................ 402
7.1.6. Debates parlamentarios.................................................................... 404
7.1.7. Aprobación del Plan de Reformas ................................................... 410
7.2. Segunda legislatura del Trienio ................................................................. 412
7.2.1. Análisis de la aplicación efectiva de las reforma s y obstáculos
Encontrados ..................................................................................... 414
7.2.2. Nuevas medidas planteadas por Canga Argüelles ............................. 427
7.2.3. El nuevo proyecto de un Sistema General de Hacienda .................... 439
7.2.4. Debates en las Cortes y aprobación del proyecto .............................. 448
7.3. Tercera legislatura, 1822 ........................................................................... 455
7.3.1. Primera etapa de la tercera legislatura ............................................... 458
10 7.3.2. Segunda etapa de la tercera legislatura .............................................. 477
7.4. Novedades hacendísticas del Trienio Liberal ............................................ 490
CAPÍTULO VIII. LA DÉCADA OMINOSA .......................................................... 498
8.1. La reforma de López Ballesteros ................................................................ 502
8.2. Reforma administrativa .............................................................................. 512
PARTE 3
LA DEFINITIVA TRANSICIÓN. LA REFORMA DE MON-SANTILLÁN
CAPÍTULO IX. LA REFORMA DE 1845 .............................................................. 518
9.1. El inmovilismo de los primeros años (1833-1845) ..................................... 521
9.2. La definitiva transición en la reforma de Mon-Santillán ............................. 533
9.2.1. La propuesta de la Comisión .............................................................. 539
9.2.2. El proyecto de Presupuestos Generales para 1845 ............................. 541
9.2.3. Dictamen de la comisión y votos particulares .................................... 554
9.2.4. Debates parlamentarios....................................................................... 560
9.2.5. Elementos identificadores de la reforma ............................................ 609
9.3. Principales novedades fiscales.................................................................... 621
9.3.1. Contribución territorial sobre la propiedad inmobiliaria .................... 621
9.3.2. El Derecho de Hipoteca ...................................................................... 631
9.3.3. Contribución Industrial y de Comercio .............................................. 637
11 9.3.4. Impuesto sobre el consumo de especies determinadas ....................... 645
9.3.5. Contribución sobre impuestos ............................................................ 648
9.4. Influencias internacionales de la reforma ................................................. 651
9.4.1. Francia ................................................................................................ 653
9.4.2. Reino Unido ........................................................................................ 667
9.4.3. Otras influencias ................................................................................. 677
CONCLUSIONES .................................................................................................... 687
FUENTES Y BIBLIOGRAFÍA................................................................................ 711
Fuentes ..................................................................................................................... 711
Bibliografía .............................................................................................................. 718
12 INDICE GENERAL DE TABLAS (TOMOS I - II) TOMO I
Tabla 1. Comparación fiscal antiguos reinos en 1722 ............................................... 88
Tabla 2. Distribución encabezamientos para pueblos y consulados y comercio ..... 219
Tabla 3. Cuotas señaladas para cada provincia con la nueva contribución directa
(14/09/1813) ............................................................................................................. 343
TOMO II
Tabla 4. Resumen anual gastos públicos para 1820 ................................................ 377
Tabla 5. Importe de los productos de las rentas e ingresos de la tesorería para
1820 .......................................................................................................................... 379
Tabla 6. Cuadro general Presupuesto del Estado para 1821 .................................... 411
Tabla 7. Comparativa exportaciones del Reino Unido a España y
Gibraltar .................................................................................................................... 485
Tabla 8. Propuesta de gastos del presupuesto para 1835 ......................................... 522
Tabla 9. Ingresos procedentes de la contribución sobre la propiedad inmobiliaria
entre 1845-1855 ........................................................................................................ 627
Tabla 10. Evolución del derecho de hipoteca entre 1845-1855 .............................. 635
Tabla 11. Evolución de la contribución industrial y de comercio entre 18451855 .......................................................................................................................... 642
Tabla 12. Evolución del número de contribuyentes de la contribución industrial y de
comercio entre 1845-1855 ........................................................................................ 643
Tabla 13.Evolución recaudación del impuesto sobre el consumo de determinadas
especies entre los años 1846-1855............................................................................ 648
13 INDICE DE ABREVIATURAS
ACD.......... Archivo del Congreso de los Diputados.
AGS .......... Archivo General de Simancas.
AHN ......... Archivo Histórico Nacional.
ANH ......... Academia Nacional de la Historia.
CEPC ....... Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
CSIC ......... Centro Superior de Investigaciones Científicas.
ESC .......... Économies, Sociétés, Civilisations.
EUNSA ..... Ediciones Universidad de Navarra, S.A.
FNMT ...... Fábrica Nacional de Moneda y Timbre.
ICO ........... Instituto de Crédito Oficial.
IEF............ Instituto de Estudios Fiscales.
IEM .......... Instituto de Estudios Madrileños.
IEP............ Instituto de Estudios Políticos.
INAP ........ Instituto Nacional de Administración Pública.
UC3M ....... Universidad Carlos III de Madrid.
UNED ....... Universidad de Educación a Distancia.
VV AA ...... Varios Autores.
RAE .......... Revista Asturiana de Economía.
RAJYL ..... Real Academia de Jurisprudencia y Legislación.
14 INTRODUCCIÓN
1. Objetivos de la tesis.
El siglo XVIII y la primera mitad del siglo XIX se han convertido en dos referentes
obligados para estudiosos e investigadores de la Hacienda Pública para comprender
los procesos de transformación fiscal y de la administración tributaria en España. El
período se erigió en un laboratorio, aprovechando el momento de cambios políticos,
económicos y sociales que se vivía en Europa, para experimentar con nuevas
fórmulas, que pretendieron modificar los principios sobre los que se había sustentado
la tributación y, por tanto, también, la hacienda española.
Este planteamiento ilustra alguna de las razones que me indujeron a fijar mi atención
en este espacio de tiempo, que, aunque muy amplio en la secuencia temporal,
considero imprescindible para entender las profundas transformaciones en la
concepción del tributo y en la organización administrativa ante el reto de hacer de la
hacienda española una estructura moderna y con capacidad de obtención de recursos
suficientes para dar solución a las necesidades que se reclamaban desde el país.
Además, desde el ámbito específico de la ciencia del derecho, existe un motivo de
mayor peso para dirigir la mirada hacia esta etapa, como es la influencia que las
nuevas ideas liberales y las surgidas de la Ilustración y de la Revolución Francesa
ejercieron en la configuración de la Hacienda Pública en España. Novedades
sustentadas en las primeras experiencias democráticas, en el afianzamiento de
15 principios básicos como la separación de poderes, el nacimiento del concepto de
nación, el reconocimiento de libertades individuales y la eliminación progresiva de
privilegios, el surgimiento del derecho de ciudadanía y el respeto de los derechos
humanos, la protección de la propiedad privada y el impulso del libre mercado.
Postulados que provocaron cambios fundamentales en la concepción del tributo sobre
la base de principios básicos como los de legalidad, generalidad e igualdad. Una
nueva construcción del Estado que suponía un esfuerzo de proporciones
excepcionales por cuanto se enmarcaba dentro de momentos de gran tensión política,
social y económica como los se vivieron en España, especialmente entre el último
cuarto del siglo XVIII y la primera mitad del siglo XIX.
De esta manera, el tema principal abordado en la tesis doctoral es el estudio de la
transición de la Hacienda Pública española entre el Antiguo Régimen y el Estado
Liberal. Es necesario analizar las causas, precedentes, experiencias y resultados de los
planes de reforma para poder comprender, y por tanto plantear el primer objetivo de
esta investigación, dilucidar si la Hacienda española también se vio influenciada y,
por tanto inmersa en modificaciones estructurales derivadas de los grandes cambios
de la época y si hubo una verdadera transformación hacendística o, por el contrario, si
en España no fue sustancial y nunca se produjo una evolución hacia las máximas
liberales. Es por todo ello que en el desarrollo de este estudio analizamos si se
produjeron los cambios y, en el caso de que la respuesta fuera afirmativa, qué
repercusión e influencia pudieron ejercer en los procesos de modernización de la
Hacienda Pública española.
16 Paradójicamente, y a pesar de tratarse de un período de una gran trascendencia en
España, como ampliaremos en el apartado dedicado a la bibliografía de esta
introducción, existe poca literatura científica que lo haya estudiado en su totalidad y
haya analizado sus causas y resultados. Sorprende la ausencia de un número de
investigaciones acorde a la importancia de la época, que comprendan toda esta amplía
etapa y que expliquen las profundas transformaciones que se produjeron en la
hacienda pública con las nuevas ideas ilustradas, con la quiebra del Antiguo Régimen
y con el surgimiento del nuevo Estado Liberal. Una revisión exhaustiva de las
investigaciones más relevantes remarca la calidad de las mismas, pero a la vez la falta
de globalidad para hacer un análisis completo de un proceso con profundas
modificaciones en la configuración de la estructura hacendística, muy ligado a los
cambios jurídicos, políticos, sociales y económicos del momento.
Es por ello que el trabajo avanza con el análisis de una idea fundamental que surge, se
extiende y se generaliza en los ámbitos intelectuales, con el nuevo pensamiento
ilustrado, y que se convierte en el segundo objetivo de estudio de esta tesis: la
necesidad de acometer una reforma del sistema tributario español. Proyecto que,
posteriormente, sería largamente debatido y demandado en la sociedad española de
los siglos XVIII y XIX. Tratamos de analizar si el ordenamiento del Antiguo
Régimen era ineficaz para dotar a las arcas públicas de recursos suficientes para
poder proporcionar solución a los graves problemas estructurales de España, si era
precisa una configuración diferente de la Hacienda Pública para poder hacer frente a
los crecientes gastos del Estado y si, también, era demandada una nueva visión
17 tributaria cercana a las nuevas ideas emergentes. Para ello, he realizado una revisión
exhaustiva de los diferentes procesos reformistas durante el siglo XVIII que tuvieron
por objetivo la modernización de la recaudación y del modelo fiscal español, y de los
muchos y serios problemas encontrados, debidos, principalmente, a la estructura
vigente en la organización territorial del Estado, que había mantenido los sistemas de
tributación históricos derivados de la división de los antiguos reinos que se habían
agregado para la conformación de la monarquía hispánica. No existía un régimen
tributario único, siendo su característica principal el pluralismo jurídico en el que
concurría más de una instancia con capacidad impositiva general con sus respectivos
aparatos burocráticos. Falta de uniformidad que, como ya apuntaron los ilustrados,
supuso un lastre para la modernización del país y para la obtención de ingresos que
pudieran financiar los ingentes gastos del Estado. Situación que se complicaba por la
pervivencia de privilegios en la nobleza y el clero y por la fiscalidad de la Iglesia, que
disponía de un sistema tributario paralelo al del Estado y con una capacidad
recaudatoria incluso más grande que la de éste.
De este desarrollo surge un tercer objetivo como es el estudio de cuál fue la influencia
en la conformación de la Hacienda Pública de las ideas principales surgidas durante la
ilustración como fueron las del centralismo y la unidad jurídica en todos los
territorios que componían los antiguos reinos y, paralelamente, la de modernización
de las estructuras administrativas. Es por ello que se estudia si los monarcas borbones
determinaron que el viejo ordenamiento era insuficiente para los nuevos retos,
generando la idea de una reforma en profundidad de la Hacienda Pública o, por el
18 contrario, lo consideraron suficiente para poder afrontar los cambios que se
reclamaban. Para ello, en la tesis se investigan cuatro vertientes principales: los
posibles procesos de reducción de la pluralidad entre los diferentes reinos y territorios
o la pervivencia de los mismos, la influencia que pudieron tener las nuevas ideas de
modificación del modo de reparto de los recursos públicos, las nuevas tendencias de
modernización de la administración para obtener una mayor capacidad recaudatoria y
su repercusión en España y, finalmente, si se persiguió una mayor equidad en el
sistema fiscal o, por el contrario, esta no estuvo en la agenda reformista.
De esta manera, incidiré en los diferentes intentos de reforma, siendo las primeras las
que se iniciaron con la aprobación de los Decretos de Nueva Planta y con la
modificación del sistema de aduanas. Cuáles fueron los resultados de los mismos y
porque comenzó a extenderse la idea de una única contribución. Ello nos conduce a
un plan reformista que se ha conocido en la historiografía como Reforma de
Ensenada, que contaba con el precedente de la Carta de Zavala y Auñón dirigida a
Felipe V en 1732, por la que se planteaba la posibilidad de la reducción de figuras
fiscales, y que tenía como fundamento los modelos impositivos de los reinos de la
antigua corona de Aragón. La propuesta de Ensenada fue, sin duda, el proyecto más
ambicioso del siglo XVIII en España, tanto por la pretensión de modernización de la
administración como por el intento de establecer un mejor reparto de la carga fiscal
en función de la riqueza, la eliminación progresiva de privilegios y la implantación de
medidas efectivas para un verdadero impulso económico del país. Es preciso
19 determinar si la misma supuso un avance o por el contrario fue un retroceso en los
procesos de transformación hacendística y cuál fue su influencia posterior.
En el estudió también analizaremos otros propuestas realizadas durante el siglo
XVIII, que aunque de menor calado, es preciso conocer por la repercusión que las
mismas pudieron llegar a ejercer: la reforma de 1785, conocida como de Frutos
Civiles, propuesta por Cobarrús, la reforma Lerena, que planteó una modificación
sobre los encabezamientos, los descuentos de sueldo de 1794, la impulsada por
Caamaño, que estaba sustentada en una figura proporcional denominada diezmo
patriótico o impuesto sobre toda clase de frutos y la contribución sobre legados y
herencias de 1798.
Para hacer una buena investigación no podernos obviar la inestabilidad económica del
país, que provocaba una crónica insuficiencia de recursos y la urgencia de ingresos
con los que satisfacer las muchas necesidades existentes en la época. Es por este
motivo que estudiaremos, como cuarto objetivo, cuál fue la influencia de estos
factores y cómo determinaron la elaboración de las reformas reclamadas. Pero no solo
analizaremos la posible incidencia de estos factores, puramente hacendísticos o
económicos, sino que deberemos completar el análisis con la reacción a los cambios
por parte de la población o de sectores muy influyentes como la nobleza y el clero y
con la repercusión de la crisis política, económica y social desencadenada con las
guerras finiseculares del siglo XVIII, la invasión napoleónica, la Guerra de la
Independencia, la pérdida de las colonias americanas y la quiebra del sistema
20 monárquico absolutista. Un quinto objetivo lo he centrado en profundizar en las
causas de porqué se intensificaron los debates sobre la reforma tributaria y si tuvieron
la misma incidencia en nuestro país que en el entorno europeo. Especial trascendencia
merece el estudio de lo ocurrido a partir de las Cortes de Cádiz, con la quiebra del
sistema del Antiguo Régimen y la apertura de un nuevo tiempo político. De este
examen la tesis intenta determinar si el pensamiento hacendístico siguió
evolucionando paralelamente a los nuevos postulados democráticos o, por el
contrario, estuvo al margen de los mismos. Las haciendas públicas de un gran número
de países del entorno europeo se vieron modificadas por los principios de igualdad y
capacidad tributaria, proporcionalidad entre el impuesto y la renta disponible y
generalidad y responsabilidad colectiva ante la exigencia de atender a las
obligaciones de sufragar los gastos del Estado. En la tesis pretendo esclarecer si se
introdujeron estos principios básicos en la hacienda española, o por el contrario, las
resistencias que se produjeron, tanto por parte de los antiguos estamentos, nobleza y
clero, como por la población o por los territorios históricos que conformaban la
monarquía hispánica fueron suficientes para frenar su llegada a España.
No menos importante, para analizar correctamente el período, es el estudio de lo
ocurrido durante el sexenio absolutista con experiencias como la conocida como
Contrarreforma de González Vallejo de 1815 y la reforma de Garay en 1817
estudiando cuál fue su contenido y la repercusión que tuvieron en España. Especial
atención dedico en esta investigación al Trienio Liberal, por ser un período de
excepcional profusión legislativa, quizás el mayor en todo el siglo XIX. Nunca se
21 realizaron tantas propuestas de reforma en tan poco espacio de tiempo. Fue, además,
la primera vez que se intentaron aplicar los fundamentos jurídicos de la Constitución
de 1812. De esta manera, y como sexto objetivo, debemos determinar si ocurrió lo
mismo en el ámbito tributario y si existió, si tuvo alguna influencia en procesos de
reforma posteriores y si se consiguieron implantar principios vigentes en la Carta
Magna de 1812, base del nuevo orden social, a lo largo de los diferentes momentos
políticos, como fueron la generalidad del pago de los tributos, la igualdad en el
reparto de la carga tributaria, la eliminación de privilegios fiscales, la uniformidad del
sistema tributario, la capacidad económica como elemento fundamental en las
obligaciones fiscales y la modernización de la administración o, por el contrario, se
mantuvo el estatus quo que defendían el monarca y los estamentos nobiliario y
clerical.
Siguiendo el orden cronológico, la tesis avanza para determinar, como séptimo
objetivo, si la Década Ominosa supuso una verdadera involución fiscal y la vuelta al
sistema tributario del Antiguo Régimen o, por el contrario, si se produjeron avances
en el ámbito tributario y qué posibles repercusiones pudo tener esta etapa en la
fiscalidad en España. En este período es fundamental conocer cuál llego a ser la
influencia en la hacienda española de un hecho trascendental como fue la
desamortización de Mendizábal, en 1837, al suponer un cambio de extraordinaria
importancia en los derechos de propiedad en nuestro país.
22 Otro de los objetivos marcados, el octavo, es determinar si con los cambios aprobados
en la Reforma impulsada por Món y Santillán en 1845 se produjo la definitiva
transición entre la fiscalidad del Antiguo Régimen y la consolidación de la nueva del
Estado Liberal, suponiendo la implantación de los nuevos cimientos de la tributación
moderna en España y la ruptura definitiva con los viejos preceptos tributarios o, por
el contrario, el cambio no se produjo y no existió, por tanto, en España un proceso
similar al vivido en los países de su entorno europeo, quedándose al margen de las
nuevas tendencias hacendísticas y fiscales que fueron la base de una concepción
distinta del tributo.
De este análisis surge el noveno de los objetivos de la investigación, que es poder
discernir si se produjo una progresión social y económica o una simple evolución del
impuesto y si la posible transformación en materia tributaria estuvo ligada a los
cambios sociales, económicos y políticos que se estaban produciendo en España. El
estudio ha intentado integrar las reformas tributarias en una realidad histórica más
completa, en la que fue determinante la configuración de un sistema tributario en una
evolución conjunta con el desarrollo de las nuevas ideas políticas y económicas
derivadas de los preceptos liberales. Es necesario clarificar si existió una línea de
continuidad entre los cambios sociales, políticos y económicos con la transformación
de la hacienda pública española y si su influencia fue determinante en la misma o, por
el contrario, se produjo una desconexión entre los cambios fiscales y la realidad que
se vivía en España
23 Como décimo objetivo queremos profundizar en una cuestión fundamental, que hasta
la fecha no se había incorporado a ninguna de las reformas intentadas, en los siglos
XVIII y XIX, como lo es la relativa a las causas de la ausencia de aceptación popular.
Los proyectos intentados no habían contado con la conformidad de la población
general lo que había sido una de las razones de su fracaso. Debemos determinar
cuáles fueron los motivos de esta desaprobación y sus consecuencias. Por último, si
fue posible invertir esta tendencia y, en el caso de que así fuera, qué acciones se
realizaron para conseguirlo.
Finalmente, y como último objetivo de la tesis, y quizás el más indicativo de la
misma por ser el eje central del trabajo de investigación, intento clarificar si se
produjo una nueva configuración del sistema tributario español, que fuera la base de
la hacienda moderna en España. Es preciso aclarar si los cambios de Món-Santillán
fueron tan importantes, si supusieron transformaciones significativas y si se alcanzó
un cambio relevante con respecto al período precedente. Debemos determinar si se
produjo una identificación entre la legalidad, los principios liberales y la efectividad
en la recaudación. Si se introdujo la racionalidad con un nuevo sistema, que fuera
aceptado socialmente, y si se afianzaron en el ordenamiento jurídico español
principios básicos de la hacienda pública moderna como eran la igualdad ante el
tributo, la reserva de ley en materia tributaria, el tener en cuenta la capacidad
económica para establecer la obligación, la generalidad del pago de impuestos, la
nueva concepción liberal del tributo, la preeminencia de la tributación directa y la
modernización de las estructuras administrativas.
24 2. Marco espacial, cronológico y temático.
Aunque ya hemos indicado en el apartado anterior los diferentes hitos en la evolución
de la hacienda pública española que vamos a estudiar en esta tesis parece necesario
hacer algunas aclaraciones respecto al marco espacial, cronológico y temático objeto
de la presente investigación con la finalidad de que el lector entienda varias de las
decisiones adoptadas en la configuración de la misma.
La primer clarificación que debemos realizar es en referencia a la conveniencia de dar
una explicación del porque la investigación comienza con la llegada de los borbones
al trono español y no se inicia en períodos anteriores. Es evidente que para acometer
este estudio no podía retroceder sine die en la historia de España para poder encontrar
los precedentes de las reformas del siglo XIX, y también lo es que la historia no
empieza en un punto concreto al margen de los acontecimientos anteriores. Y aunque
lo ocurrido en la reforma de 1845, así mismo es heredero de precedentes de épocas
anteriores, con la llegada al trono del Felipe V se produce un cambio sustancial, con
el intento de eliminar el pluralismo fiscal existente, de unificar el ordenamiento
jurídico, tanto en el ámbito territorial como en la fiscalidad paralela que ejercía la
Iglesia Católica, y de explorar nuevas formas tributarias que permitieran la
simplificación y la reducción de figuras fiscales y una mayor eficacia y eficiencia con
la aceptación de nuevos conceptos del impuesto. Supone la apertura de un debate
sobre la necesidad de acometer reformas estructurales en la Hacienda española que
hasta la fecha no se habían producido con tanta intensidad como se alcanzará en el
25 siglo XVIII, llegando, incluso, a cuestionar en los debates intelectuales los privilegios
fiscales de los que disfrutaban los estamentos clerical y nobiliario. Cambios que
enlazaban con las propuestas que se realizaban en casi todos los ámbitos de la
administración y de la sociedad derivados de los nuevos movimientos ilustrados.
Comenzaba, por tanto, un proceso cuyo objetivo fue la modernización de la
recaudación y del modelo fiscal español y que ha sido el elemento fundamental de
decisión para iniciar la tesis en ese momento histórico.
La segunda cuestión que debemos aclarar es por qué no se incluyen en el estudio los
territorios coloniales siendo parte de España, la mayoría de ellos, hasta los años
veinte del siglo XIX. La razón estriba en que la transición de sus ordenamientos del
Antiguo Régimen al Estado liberal no se produjo con su pertenencia a España sino
que se realizó una vez conseguida la independencia de la metrópoli, a excepción de
Cuba, Puerto Rico y Filipinas, territorios cuyas realidades jurídicas no tuvieron, en
materia fiscal, una gran influencia en los cambios producidos hasta la transición
culminada con la Reforma de Mon-Santillán, como se atestigua en la escasa
referencia que se produjo en los debates parlamentarios estudiados, en las decisiones
adoptadas, en las reformas propuestas y en la bibliografía existente. Si bien es cierto
que en las Cortes de Cádiz hubo representación de diputados de los diferentes
territorios ultramarinos, también lo es que se vivían tiempos de gran agitación
colonial, que fueron el preludio de los procesos de independencia que se produjeron
en la mayor parte de ellos y que fueron desvinculando, en un primer momento
de manera progresiva, y con la independencia de manera abrupta, sus
26 ordenamientos jurídicos y sus sistemas tributarios del de España. Además, su sistema
fiscal siempre fue dependiente del castellano tanto antes de los decretos de nueva
planta como en el surgido después con las reformas del siglo XVIII, derivado del de
Castilla. Por todas estas razones, no se ha incorporado una referencia a la hacienda
colonial, por la escasa incidencia que tuvo en los cambios producidos en el territorio
europeo, aunque, sin embargo, puede ser susceptible de un estudio interesante y
apasionante, que merecería un trabajo exhaustivo.
Una tercera aclaración la tenemos que realizar respecto a la fecha marcada como meta
en la investigación. Considero que los cambios impulsados por Mon y Santillán son
la culminación de un proceso de reformas iniciadas por los ilustrados y continuadas
durante la Constitución de Cádiz y el Trienio Liberal. Se produjo un cambio muy
significativo de la hacienda pública en España con el asentamiento de principios
fundamentales como los de legalidad, igualdad, generalidad y capacidad económica
en nuestro ordenamiento tributario, la puesta en marcha de cambios que marcarán el
devenir de la fiscalidad contemporánea, como la preeminencia de la tributación
directa sobre la indirecta y un inicio de modernización de las estructuras de gestión
con resultados óptimos en cuanto a la recaudación. Después de 1845 continuarían
produciéndose cambios, pero sustentados sobre la base hacendística implantada en
ese año que supuso una transformación definitiva respecto a la tributación del
Antiguo Régimen, tanto por los principios constitucionales, democráticos y liberales
instituidos por las nuevas figuras impositivas que sirvieron de fundamento para las
que posteriormente se irían aprobando, como por la aceptación popular que de las
27 mismas se logró, y por haber incorporado, definitivamente, en el ordenamiento
jurídico español una nueva concepción del tributo y de la tributación.
Una cuarta aclaración a realizar es la de remarcar dos hechos significativos que
precedieron a la reforma de Mon-Santillán y a los que dedicamos especial atención en
este trabajo: la Constitución de Cádiz y el Trienio Liberal. A la primera porque con
ellas se impusieron nuevos fundamentos, sustentados en los conceptos liberales de
nación y soberanía, que implicaron la aplicación de trascendentales principios
(legalidad, universalidad e igualdad) en la hacienda pública española, siendo la
primera vez que se concibe un ordenamiento tributario unificado para todo el Estado,
en el que se incorporaba el principio de capacidad económica de los obligados
tributarios y se abordaba la eliminación o reducción de los privilegios de nobleza y
clero. En cuanto al segundo, el Trienio Liberal, porque fue un banco de
experimentación y aplicación de reformas que serían previas a la definitiva de 1845,
con la aprobación de nuevas figuras tributarias y la implementación real de los
principios implantados en las cortes gaditanas. Además, en este último período con
una profusión legislativa sin parangón en la historia reciente de España, que produjo
tres planes de reformas hacendísticas en los tres años que duro la experiencia liberal.
28 3. Metodología.
En cuanto a la metodología utilizada en la tesis doctoral, se inicia estudiando cuál era
la situación de partida en los territorios que componían la corona española a
comienzos del siglo XVIII. Con un ordenamiento caracterizado por el pluralismo
jurídico derivado de los antiguos reinos españoles, y de los territorios forales que los
integraban, que era fiel reflejo de la organización territorial del Estado, con la
pervivencia de sus tributos y de sus capacidad para poder oponerse a las decisiones de
la corona. Se estudian los sistemas tributarios de la Corona de Castilla (con la
especificidad de los territorios vascos), de la Corona de Aragón (integrada por los
reinos de Aragón, Valencia, Baleares y el Principado de Cataluña, cada uno de ellos
con su ordenamiento jurídico) y la corona de Navarra. Además, se profundiza en la
falta de unidad fiscal del Estado, también debida a que la Iglesia Católica tenía la
capacidad de tener su propio sistema tributario paralelo al del Estado.
La segunda cuestión será analizar los proyectos reformistas del siglo XVIII,
considerados necesarios para consolidar el absolutismo ilustrado, reforzar la figura
del monarca mediante la uniformización legal y la centralización del poder, creando
una estructura administrativa eficaz, que fuera menos costosa que hasta ese momento,
con recursos suficientes y puesta al servicio de las reformas que se querían plantear.
Cambios que se debían realizar en la función pública mediante la centralización de las
responsabilidades de gobierno y la unificación legal y económica del Estado. Una
visión que chocaba con la herencia de los antiguo reinos, que siempre pretendieron
29 perpetuar sus estructuras administrativas y su derecho propio como seña de identidad
histórica y como signo de no sumisión al poder central. Proyectos que, además, se
encontraron con la nobleza y el clero que se resistían a perder sus privilegios.
En tercer lugar, nos adentramos en los proyectos de reforma derivados de los
principios democráticos de la Constitución de Cádiz, con una nueva visión de la
fiscalidad derivada de los intensos acontecimientos políticos, de los planes de
transformación del Trienio Liberal, con una profusión legal en materia tributaria sin
precedentes en la historia de España en la que aparecen nuevas figuras y se
comienzan a aplicar de manera efectiva las primeras reformas, de los retrocesos
absolutistas tanto en la restauración borbónica de 1814 como son la vuelta al
absolutismo de 1823 como ejemplos de la resistencia permanente del viejo
ordenamiento jurídico, para culminar con la Reforma de Món Santillán de 1845, que
supuso una gran transformación e instauró las bases de la hacienda pública moderna
española. De todos estos momentos estudiamos los nuevos conceptos tributarios, la
nueva visión del impuesto, la influencia del pensamiento liberal en las reformas, los
acalorados debates parlamentarios y políticos que se produjeron, los problemas
encontrados en cada etapa y los éxitos o fracasos de cada uno de los planes
reformistas.
En este trabajo de investigación también dedicamos un subcapítulo al análisis del
derecho comparado, incorporado en el desarrollo y explicación de la reforma de MónSantillán, con el objetivo de poder tener una visión más completa con las posibles
30 influencias de los sistemas fiscales europeos o de otras latitudes en los intentos de
cambio llevados a efecto en nuestro país. Unos con más incidencia, como fueron el
francés en el apartado fiscal y el inglés en el económico, y otros con menor
importancia, pero que fueron estudiados y tenidos en cuenta por los legisladores que
implementaron las reformas (sistemas fiscales de Austria, Prusia y Estados Unidos),
como se atestigua en los debates parlamentarios recogidos en los diarios de sesiones
de las Cortes.
Además, he pretendido en esta tesis, ampliar el enfoque del análisis y el ámbito de la
investigación, entendiendo que en las reformas fiscales no solo influyó el
pensamiento hacendístico, sino que tuvieron una especial importancia las tensiones y
transformaciones políticas, económicas y sociales. Con la revolución liberal surge un
nuevo régimen fiscal que pretende acabar con la desigualdad social y territorial ante
el impuesto, lo que es de vital trascendencia en la conformación del nuevo orden
tributario en España. Idea que coincide con la de los hacendistas del siglo XVIII y
XIX, que reclamaban cambios estructurales en todos los sectores y ámbitos para, de
esta manera, acometer un cambio integral en el país. La reforma de la hacienda era
insuficiente si no iba acompañada de modificaciones en los sectores productivos y en
los comportamientos sociales. La falta de equidad fiscal era preciso corregirla con un
sistema que pudiera repartir la obligación tributaria entre todos los contribuyentes
mediante una fiscalidad de carácter directo.
31 4. Marco historiográfico y fuentes utilizadas.
Marco historiográfico
Desde el punto de vista de la historiografía este trabajo de investigación se presenta
como un estudio descriptivo y analítico de una de las transformaciones más
significativas experimentadas en la España contemporánea. Cambios que han
supuesto la base de la hacienda pública moderna en nuestro país y que se ajustaban a
las nuevas exigencias políticas, jurídicas y económicas derivadas de los procesos
revolucionarios de finales del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX. Todo el
período analizado en esta tesis, que abarca siglo y medio de duración, ha sido
estudiado con desigual atención por parte de los investigadores. Mientras que los
procesos reformistas del siglo XVIII han merecido una gran profusión de trabajos,
especialmente los dedicados a las reformas de Ensenada y Lerena, al igual de la
reforma de Mon-Santillán, el resto del siglo XIX, las reformas de Cádiz y las del
Trienio Constitucional, han despertado una menor atención. En todo caso, han sido
pocos los autores que se han adentrado en el estudio en su conjunto de todo este vasto
espacio de tiempo. Si he podido examinar trabajos que han profundizado en varios de
los períodos específicos que conforman esta tesis y que es imprescindible estudiar por
su gran calidad y por su análisis científico del período. Destacan los realizados por
Fontana1, Artola2, Comín3, Estapé4 y Lasarte5, entre otros. Sin embargo, considero
1
Fontana Lázaro, J., La quiebra de la monarquía absoluta, 1814-1820, Barcelona, Ariel, 1971.
Hacienda y Estado en la crisis del antiguo régimen español: 1820-1833, Madrid, Instituto de Estudios
Fiscales (en adelante IEF), 1973. La crisis del Antiguo Régimen, 1808-1833, Barcelona, Crítica, 1979.
32 que faltaba realizar una investigación global, abarcando toda la etapa, en la que se
pudiera visualizar, de una manera más nítida, la transición de la hacienda pública
desde el Antiguo Régimen al Estado Liberal.
Los trabajos más completos han venido de la mano de Fontana, Artola y Comín. El
primero centrado en la transformación de la hacienda pública con la quiebra de la
monarquía absoluta, la crisis del sistema del Antiguo Régimen y el nuevo sistema
nacido de las revoluciones liberales, con especial atención con los cambios
producidos con la Constitución de Cádiz y en las etapas posteriores hasta la reforma
de Mon-Santillán. En sus estudios se hace una referencia introductoria al sistema
fiscal del Antiguo Régimen, pero sin ofrecer el panorama general que creo necesario
para poder entender los cambios realizados en el siglo XIX.
La hacienda del gobierno central en los años de la guerra de la Independencia (1808-1814), Alicante,
Instituto Gil Albert, 1986. “El alimento del Estado: Política y Hacienda en el despotismo ilustrado”, en
Hacienda Pública Española, nº 108-109, (1987), pp. 157-168. Hacienda y Estado, 1823-1833, 2ª ed.,
Madrid, IEF, 2001. La revolución liberal. Política y Hacienda. 1833-1845, 2ª ed., Madrid, IEF, 2001.
2
Artola Gallego, M., La Hacienda del Antiguo Régimen, Madrid, Alianza Editorial, 1982. Antiguo
Régimen y Revolución liberal, Barcelona, Ariel, 1983. La Hacienda del siglo XIX, progresistas y
moderados, Madrid, Alianza Universidad, 1986.
3
Comín, F., Hacienda y economía en la España Contemporánea 1800-1936, Madrid, IEF, 1988. Las
cuentas de la hacienda preliberal en España (1800-1855), Madrid, Servicio de estudios del Banco de
España, 1990. Historia de la hacienda pública II. España, Madrid, Crítica, 1997.La Hacienda por sus
ministros. La etapa liberal de 1845 a 1899, Zaragoza, Prensas Universitarias de Zaragoza, 2006.
Comín, F. y Vallejo, R., “La Reforma tributaria de Alejandro Mon de 1845”, en Seminario de Estudios
Fiscales, Madrid, 2001. Comín F. y Vallejo, R., Alejandro Mon y Menéndez (1881-1882).
Pensamiento y reforma de la Hacienda, Madrid, IEF, 2002.
4
Estapé i Rodríguez, F., Ensayos sobre historia del pensamiento económico, Esplugues de Llobregat,
Ariel, 1971. La reforma tributaria de 1845. Estudio preliminar y consideraciones de sus precedentes
inmediatos, Madrid, Fábrica nacional de moneda y timbre (en adelante FNMT), 1971.
5
Lasarte Álvarez, J., Economía y Hacienda al final del Antiguo Régimen. Dos estudios, Madrid, IEF,
1976.
33 Los trabajos de Fontana son excelentes y con un análisis muy certero de los
contenidos, no solo desde el punto de vista hacendístico, si no por su interrelación
con los acontecimientos históricos, los cambios sociales, políticos y económicos, pero
sin una profundización, que considero esclarecedora, en la relación entre el desarrollo
del siglo XVIII y las revoluciones liberales de finales de este siglo y del XIX.
Por su parte Artola se centró más en el análisis de la hacienda del Antiguo Régimen,
con un estudio exhaustivo, pero sin establecer una conexión detallada con los
cambios producidos con la quiebra del modelo absolutista y la configuración de un
nuevo orden político y jurídico, emanado de los procesos revolucionarios, y afianzado
con el nuevo sistema de ordenación social, política, legal y económica liberal. El
objeto del estudio de esta investigación, en la parte correspondiente a la hacienda del
Antiguo Régimen, sí ha sido estudiado en detalle por Artola, pero no así en su
interconexión con la nueva hacienda liberal y, principalmente, con los cambios
producidos en la reforma de Mon-Santillán de 1845.
Comín realiza un brillante trabajo en una visión global de la hacienda y su historia en
el siglo XIX y el siglo XX hasta la guerra civil, con el estudio de las cuentas públicas
durante la primera mitad del siglo XIX y de los protagonistas de estos cambios, los
ministros. Además, dedica una especial atención a la reforma de Mon de 1845 y a las
ideas que la sustentaron y la repercusión posterior en la hacienda pública española.
Trabajos que me han proporcionado para mi investigación un análisis muy acertado y
en profundidad del período y una profusa información económica, fiscal y estadística.
34 En cuanto a Estapé y Lasarte sus investigaciones versaron, en cuanto al primero, en el
estudio de la figura de Canga Argüelles y la reforma tributaria de 1845; y el segundo,
Lasarte, sobre la economía y la hacienda al final del Antiguo Régimen. Ambos
poseen trabajos extraordinarios, que han servido de inexcusables referencias en mi
investigación, pero, al igual que el resto de bibliografía existente, sin una visión tan
amplia como la perseguida en esta tesis, que pretende ir más allá, no solo por el
período analizado, desde comienzos del siglo XVIII hasta mediados del siglo XIX, si
no, especialmente, por buscar establecer las causas y la relación en la transformación
de la hacienda española entre la crisis del Antiguo Régimen y el nacimiento del
Estado Liberal.
No quiero dejar de hacer referencia a tres ámbitos bibliográficos que merecen una
mención por las buenas aportaciones que he conseguido para mi investigación. El
primero de ellos es respecto de los trabajos realizados por autores coetáneos del
período objeto de la tesis doctoral, que aportaron una visión cercana a los hechos y
que me han servido para conocer de primera mano la forma de pensar de quienes
fueron protagonistas en el período de estudio. Quiero citar cuatro trabajos que me
parecen muy importantes como son los de Canga Argüelles6, Alcalá Galiano7, López
6
Canga Argüelles, J., Diccionario de Hacienda para el uso de los encargados de la suprema dirección
de ella, Londres, Imprenta española de M. Calero, 1826-1827.
7
Alcalá Galiano, V. y Mantecón Arce, V., “Perjuicios del antiguo sistema de rentas provinciales y
utilidades y ventajas del que se establece por los nuevos reglamentos”, en Actas y Memorias de la
Sociedad Española de Amigos del País de Segovia, Segovia, Imprenta de D, Antonio Espinosa, 1787.
Sobre la economía política y los impuestos (Segovia 1781-1788), edición y estudio preliminar de José
Manuel Vallés Garrido, Segovia, Academia de Artillería, 1992.
35 Juana Pinilla8 y Santillán9. El primero por su magnífica recopilación del estado de la
hacienda pública española en el siglo XIX, viniendo de un protagonista que fue
reformador en las Cortes de Cádiz y ministro de hacienda en el Trienio Liberal; el
segundo por sus largos años como diputado que le permitieron ser testigo directo de
las reformas hacendísticas más importantes; el tercero por elaborar un brillante
trabajo de consulta y de información hacendística como es la Biblioteca de Hacienda
de España; y el último por ser protagonista de la reforma que lleva su nombre, la de
1845.
En cuanto al segundo y tercer bloque, son los de aquellos autores que han realizado
trabajos parciales o sectoriales sobre aspectos fundamentales del período. El segundo
es el de aquellos que han abarcado aspectos sectoriales en el ámbito hacendístico
como son Angulo Teja10, en su trabajo sobre rentas provinciales del siglo XVIII,
Arias Saavedra11 sobre las rentas generales, González Alvarado12 sobre la hacienda
8
López de Juana Pinilla, J., Biblioteca de Hacienda de España, Madrid, Imprenta de Aguado, 18401848.
9
Santillán, R., Memorias históricas de las reformas hechas en el sistema general de impuestos en
España y de su Administración desde 1845 hasta 1854, añadidas con notas de sus aplicaciones y
efectos hasta 1863, Madrid, Emilio Santillán, 1888.
10
Angulo Teja, M. C., La Hacienda Española en el Siglo XVIII. Las rentas provinciales, Madrid,
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (en adelante CEPC), 2002.
11
Arias de Saavedra, I., “Las rentas generales y los economistas de la segunda mitad del siglo XVIII”,
De Ensenada a Mon, edición de Miguel Artola y L. M. Bilbao, Madrid, IEF, 1984.
12
González Alvarado, S., La hacienda pública en el Trienio Liberal: una apuesta innovadora,
Zaragoza, Universidad de Zaragoza, 2007.
36 del Trienio Liberal, Lampreave13 sobre los intentos de contribución única de 1813 y
1817 y Martínez Neira14, sobre la fiscalidad municipal. El tercer bloque es el de los
investigadores que con su análisis desde el exterior de nuestras fronteras han
estudiado diferentes aspectos de la Hacienda española que me parecen dignos de
resaltar como son los trabajos de Herr15, con su análisis de la crisis fiscal del reinado
de Carlos III y de Pieper 16en el estudio de la Hacienda Real con Fernando VI y
Carlos III.
Es por ello que lo que en un principio fue un obstáculo, la existencia limitada de
trabajos e investigaciones, enseguida se convirtió en una oportunidad de ahondar en
la transición entre dos períodos tan diferentes, pero interrelacionados entre sí y
generar un estudio que hasta la fecha no se había realizado con esta pretensión de
exhaustividad. Se trataba de profundizar en el período, analizar la hacienda del
Antiguo Régimen, las propuestas reformistas del siglo ilustrado, los cambios
13
Lampreave, J, “1813 y 1817: Dos intentos de una única contribución directa”, en Revista de Derecho
Financiero y Hacienda Pública, vol. XIX, 83 (1969), pp. 865-866.
14
Martínez Neira, M., Una Reforma Ilustrada para Madrid, Madrid, Universidad Carlos III, 1994.
Revolución y fiscalidad municipal: la Hacienda de la Villa de Madrid en el reinado de Fernando VII,
Madrid, Instituto de estudios madrileños (adelante IEM), Centro Superior de Investigaciones
Científicas (en adelante CSIC) y Universidad Carlos III (en adelante UC3M), 1995. “El municipio
controlado. Los reglamentos de propios y arbitrios en las reformas carolinas”, en Revista América
Latina en la historia económica, 7 (enero-junio 1997), pp. 9-17.
15
Herr, R., “Hacia el derrumbe del Antiguo Régimen. Crisis fiscal y desamortización bajo Carlos IV”,
en Moneda y Crédito, 118 (1971), pp. 37-100. “La vente des propriétés de mainmortes en Espagne,
1798-1808”, en Annales, E.S.C., 1 (enero-febrero 1974), pp. 215-228. Herr, R., “El significado de la
desamortización en España”, en Moneda y Crédito, 131 (1974), pp. 55-94. “Carlos III: rey, el pueblo,
el futuro”, en Actas del Congreso Internacional sobre Carlos III y la Ilustración, Ministerio de
Cultura, vol. III, Madrid, 1989, pp. 137-152.
16
Pieper, R.: La Real Hacienda bajo los reinados de Fernando VI y Carlos III, Madrid, IEF, 1992.
37 producidos con el surgimiento del constitucionalismo, las reformas liberales, la
configuración de la moderna hacienda pública en España, la transición definitiva
entre el Antiguo Régimen y el Estado Liberal y su influencia en la hacienda pública
española posterior. Diferentes publicaciones se habían preocupado de analizar el
sistema de rentas de mediados del siglo XIX como una línea de continuidad derivada
de los intentos realizados en el siglo XVIII, especialmente con la reforma de
Ensenada, pero sin llegar a completar una visión general de la evolución, que si
ambiciona alcanzar esta investigación.
Es preciso determinar, por tanto si, las propuestas aprobadas en la reforma de 1813,
las aplicadas en del Trienio Constitucional y las desarrolladas con la Reforma de
Mon-Santillán, supusieron un avance consciente sustentado en la consolidación de las
ideas surgidas de los debates ilustrados y liberales o, por el contrario, fueron una
continuidad, sin cambios significativos, respecto a la evolución de la hacienda del
período borbónico del siglo XVIII hasta la del siglo XIX.
Fuentes documentales
Un trabajo de investigación de estas características debe apoyarse en la consulta de
fuentes archivísticas. La más relevante han sido los archivos del Congreso de los
Diputados (en adelante ADC) que contiene los debates celebrados en las Cortes de
Cádiz (tanto en las sesiones ordinarias como extraordinarias de los años 1810 a 1813),
38 las sesiones de la restauración absolutista (1814 a 1820), las del Trienio Liberal (1820
a 1823), y las sesiones celebradas durante el reinado de Isabel II, con especial
atención a los de la Reforma de 1845 (1835-1845). En este archivo no solo se
encuentran los diarios de sesiones, sino, también, he podido consultar las colecciones
de decretos y órdenes expedidos por las Cortes Generales a lo largo de todos estos
años, imprescindibles para hacer un seguimiento de las decisiones en materia
hacendística de los reinados de Fernando VII e Isabel II hasta 1845.
Ha sido, también, fundamental acudir a los fondos del Archivo Histórico Nacional (en
adelante AHN), y en concreto a los fondos contemporáneos del Ministerio de
Hacienda, para el estudio de las decisiones en materia de hacienda pública y
cuestiones económicas del siglo XVIII, y a la recopilación de Reales Cédulas e
Instrucciones conservadas en la Biblioteca Central del Ministerio de Hacienda, tanto
de este siglo como del siglo XIX.
Otros conjuntos documentales consultados han sido los fondos existentes en el
Archivo General de Simancas (en adelante AGS), en el que se guardan los
pertenecientes a la Dirección General del Tesoro, los Archivos históricos del Banco
de España, en los que se documentan gran parte de las decisiones que se adoptaron
desde la constitución del Banco de San Carlos (precedente inmediato del actual
Banco de España) , el Archivo de la Corona de Aragón, en el que podemos encontrar
gran parte de la documentación en relación con la pluralidad fiscal y la tributación
histórica de los reinos de Aragón, Valencia, Baleares y del Principado de Cataluña,
39 así como los precedentes de las contribuciones directas y la única contribución, con
especial atención al equivalente, catastro, rala o talla.
Finalmente, debemos destacar la Colección de Decretos Reales en materia
hacendística expedidos durante los reinados de Fernando VII e Isabel II y las actas de
los consejos de ministros de estas etapas, consultadas en sus aspectos tributarios y
económicos en relación con la elaboración y aplicación de las reformas y en el
análisis sobre los resultados de las mismas.
40 5. Estructura.
La presente tesis está organizada en nueve capítulos, que se pueden agrupar en tres
partes, coincidentes con los tres grandes procesos estudiados: La situación de la
hacienda pública en el siglo XVIII y los procesos de reforma intentados en ese siglo;
en segundo lugar, los planes de reforma derivados del nuevo ordenamiento
constitucional, tanto los emanados de los debates de las Cortes de Cádiz como del
Trienio Liberal; y el tercero, la Reforma de 1845 como culminación del proceso de
reformas iniciado en el período ilustrado.
Los capítulos I, II, III y IV conforman la primera parte de esta tesis, que lleva por
título “La Hacienda española al final del Antiguo Régimen”. En los tres primeros se
estudia: en el capítulo I nos adentramos en el programa reformista ilustrado con una
visión general del mismo, no solo en el ámbito tributario; en el capítulo II analizamos
como estaba configurada la hacienda pública en España, con especial atención a los
diferentes territorios y la pluralidad existente; en el capítulo III estudiamos los
proyectos de reformas durante el siglo XVIII sustentados sobre los intentos de
conseguir la centralidad, el aumento del poder del Estado y la mayor eficacia y
eficiencia en la obtención de ingresos fiscales. Para ello es necesario conocer las
medias y propuestas más importantes y la respuesta del poder público a las iniciativas
de transformación fiscal. En el capítulo IV analizamos la crisis de la hacienda del
Antiguo Régimen, sus causas y sus consecuencias, a la vez que se establece una
conexión con las tensiones políticas, económicas y sociales que se vivían en España.
41 La segunda parte de la tesis lleva por título “La primeras reformas liberales”. La
integran los capítulos V, VI, VII y VIII. El capítulo V está dedicado al primer intento
de reforma liberal, el de la Constitución de Cádiz. Se analiza pormenorizadamente el
proceso de formación del nuevo orden tributario como pieza fundamental del proceso
de transición que se comienza a fraguar en España. Debido al número reducido de
trabajos de esta época y por su importancia se hace un extenso recorrido por los
diarios de sesiones y actas de las cortes generales y extraordinarias. Aspecto al que le
he dado una gran importancia para poder leer a los legisladores directamente y de esta
manera entender mejor el período, conocer de primera mano la aplicación de los
nuevos principios, sus propuestas de desarrollo y sus fracasos, estos últimos
derivados de la restauración absolutista, a la que se dedica el capítulo VI, que supuso
una involución en los avances conseguidos.
Especial atención he dedicado, en el capítulo VII, al Trienio Liberal, por ser la
primera etapa de tiempo en la que se aplicaron de manera efectiva las reformas
derivadas de la Constitución de Cádiz y por su gran actividad legislativa y de
aplicación de las reformas. Es por ello, que, al igual que en el estudio del período
gaditano, y teniendo en cuenta que la bibliografía de este es el menos abundante, he
recurrido a los diarios y actas de las sesiones de Cortes para poder profundizar en las
tres legislaturas de las que se compone el Trienio. Tres años que supusieron un
avance sin precedentes en la elaboración de nuevas propuestas y figuraras tributarias
y por ser un gran banco de experiencias para la reforma de 1845. Este bloque se cierra
42 con el capítulo VIII dedicado a la Década Ominosa y la parálisis e involución en las
reformas que se produjo durante esos años.
El último bloque, parte tercera, lo compone el capítulo IX que lleva por título “La
definitiva transición. La reforma de Mon-Santillán”. En el mismo se analiza si hubo
una verdadera transición hacia un sistema tributario nuevo sustentado en los
principios de capacidad económica, igualdad ante el tributo, reserva de ley en materia
fiscal, generalidad en el pago de impuestos y modernización de las estructuras
administrativas y si este modelo supuso la base de la contemporánea hacienda pública
española. Además, se estudia la situación coetánea de los países del entorno cultural y
político y sus influencias en España. Se dedica una parte entera a esta reforma por la
importancia que tuvo en el devenir de la hacienda pública en España, a su
modernización y a la base que supuso para cambios que se irían produciendo a lo
largo del siglo.
La tesis doctoral finaliza con las conclusiones extraídas tras la investigación y se
completa con el apartado bibliográfico y de fuentes documentales utilizadas y
mencionadas.
43 44 PARTE 1
LA HACIENDA PÚBLICA ESPAÑOLA
AL FINAL DEL ANTIGURO RÉGIMEN
45 CAPÍTULO I
EL PROGRAMA REFORMISTA DEL SIGLO XVIII
1.1 El refuerzo del poder del Estado
Una de las principales preocupaciones de la monarquía absoluta del siglo XVIII en
España fue la necesidad de reforzar el poder del Estado, centralizando sus estructuras
y aplicando un amplio programa reformista en las diversas administraciones, que
hiciera posible que las decisiones gubernamentales y las del monarca fueran
cumplidas, al unísono, por todos los estamentos sociales y en todos los territorios.
La mayoría de los ilustrados, en los proyectos de reformas planteados a lo largo de la
centuria, fueron decididos partidarios de realizar cambios graduales que afectaran a
todos los ámbitos de la sociedad española sin modificar sustancialmente el orden
político y social imperante. El plan consistía en subsanar las muchas carencias y
deficiencias existentes para hacer de España una nación que pudiera competir militar,
política y económicamente con las principales potencias de la época, pero
manteniendo las bases de un sistema que, aunque necesitado de muchos cambios,
consideraban aceptable17.
17
Morales Moya, A., “Política Social en la época de la Ilustración: el Estado y la Cultura, 1759-1808”,
tomo XXXI, vol. 1, en Historia de España dirigida por José María Jover Zamora, Madrid, Espasa
Calpe, 1987, pp. 248-296; Poder político. economía e ideología en el siglo XVIII: la posición de la
nobleza, 2 vols., Madrid, YSS, 1989, p. 294; “La ideología de la Ilustración española”, en Revista de
Estudios Políticos, 59 (enero-marzo, 1988), pp. 65-105; “Los conflictos ideológicos en el siglo XVIII
46 Los fundamentos de las transformaciones que se plantearon a lo largo de todo el siglo
fueron, esencialmente, cinco: el primero, la reestructuración de la política exterior con
mayor presencia en el espacio geopolítico europeo y en la atención a las colonias
americanas. En segundo lugar, se pretendió impulsar la economía nacional mediante
la aplicación, principalmente, de políticas mercantilistas, aunque en algunos
momentos también se produjeran influencias de la fisiocracia francesa y, en el último
cuarto de siglo, del incipiente liberalismo económico. La idea predominante fue
incrementar la producción y comercialización de bienes por la iniciativa privada con
la protección del Estado, de modo que permitiera la competencia con las economías
europeas. En tercer lugar, se buscó la regeneración social, fomentando la inversión y
el trabajo, reduciendo el peso del sistema corporativo medieval18, afrontando cambios
en los medios rurales y urbanos y modificando, que no eliminando, determinados
privilegios de los que disfrutaban los estamentos sociales más poderosos, la nobleza y
español”, en Revista de Estudios Políticos, 80 (abril-junio1993), pp. 7-37, y “Estado y nobleza en el
siglo XVIII”, en Revista de la Universidad Complutense, 1-4 (1983), pp. 46-58. Para Morales Moya lo
decisivo resulta ser la virtud transformadora de un poder político absoluto, encarnado en un monarca,
como nunca lo había sido en España, rodeado de un equipo ilustrado de gobernantes, que hará suyos
los principios de los economistas franceses, sintetizados así por Tocqueville: “El Estado no tiene que
limitarse a mandar en la nación, sino que tiene que conformarla de cierta manera; a él le corresponde
formar el espíritu de los ciudadanos según cierto modelo propuesto de antemano; su deber es llenarlo
de ciertas ideas y proporciona a su corazón ciertos sentimientos que juzga necesarios”. El monarca,
como titular exclusivo del poder del Estado y un grupo ilustrado de administradores, enfrentados a una
sociedad inmersa, por obra de la Historia, en un mundo de valores ajenos a la modernidad, y en la que
la alta nobleza y la Iglesia tenían un enorme peso social y económico. Un sistema, que consideran
aceptable, pero necesitado de cambios con los que minimizar las tensiones sociales y con los que poder
reforzarlo en el ámbito interno nacional, respecto a los territorios históricos, y en el internacional
respecto a las grandes potencias europeas.
18
Fernández Albaladejo, P., “La monarquía de los Borbones”, en Fragmentos de monarquía. Trabajos
de historia política, Madrid, Alianza, 1992, pp. 353-454. Este corporativismo había significado la base
de la sociabilidad urbana en la Edad Media. Las ciudades más importantes en Europa contaron con una
serie de oficios organizados mediante vínculos de solidaridad que proporcionaban cohesión interna a la
asociación y defendían unos fines comerciales, laborales y asistenciales comunes. Se establecían
procesos de relación muy rígidos, que en la mayor parte de las ocasiones suponían un lastre para el
desarrollo económico que se pretendía alcanzar por los gobiernos ilustrados.
47 el clero. Se fijó como cuarto objetivo, fundamentándose en tesis racionalistas, la
protección e impulso, en la mayor parte de las ocasiones directamente por la corona,
de las investigaciones científicas y de las expresiones culturales. Finalmente,
consideraron necesario modificar la naturaleza política del Estado con el objetivo de
consolidar el absolutismo ilustrado, reforzando la figura del monarca, mediante la
uniformización legal y la centralización del poder, creando una estructura
administrativa eficaz, menos costosa que hasta el momento, con recursos suficientes y
puesta al servicio de todas las reformas que se iban a plantear. Los cambios debían
realizarse en la función pública mediante la centralización de las responsabilidades de
gobierno y la unificación legal y económica del reino. Sin embargo, esta nueva visión
del Estado chocaba con la herencia de los antiguos reinos, que siempre pretendieron
mantener sus estructuras administrativas y su derecho propio como seña de identidad
histórica y como signo de su no sumisión total al poder centralizado en el que
ocupaba una posición predominante el reino de Castilla. El enfrentamiento también se
produciría con la nobleza, que como estamento social dominante se resistiría ante la
posible pérdida de sus privilegios19, y con la rigidez de la poderosa Iglesia Católica,
que durante siglos había disfrutado, no solo de numerosas exenciones, sino de unos
19
Morales Moya, A, “La Nobleza y su relación con el poder político”, en Felipe V y su tiempo,
Zaragoza, Institución Fernando el Católico, CSIC, Diputación de Zaragoza, 2004, pp. 243-269. Es un
enfrentamiento que se produciría a pesar de que la mayor parte de los ilustrados provenían de la
nobleza. Sin embargo, la presión social fue elevándose con el transcurso del siglo XVIII ante la
necesidad y el reclamo constante de la población de mayores cotas de igualdad, de una reducción o
eliminación de los privilegios y de mejoras sociales.
48 ingresos fiscales que en muchas ocasiones fueron mayores que los recaudados por el
propio Estado.
Todos estos cambios y reformas debían acometerse teniendo como epicentro de la
acción el fortalecimiento de la figura real como principal promotor e impulsor de los
mismos. El rey era el primer reformador y, en consecuencia, el resto de instituciones
del Estado debían ser colaboradoras y no impedir estos objetivos. Las Cortes, las
instituciones forales, las organizaciones de los viejos reinos, las administraciones
locales y la Iglesia debían supeditarse a la consecución de las reformas y, por tanto, al
poder real, a la idea del absolutismo ilustrado y reformista. Influenciada por las
tendencias dominantes en Europa, la dinastía borbónica se inclinó en España por esta
fórmula del absolutismo ilustrado con dispar éxito en cada reinado durante el
transcurso del siglo20. Se trató de concentrar en las manos del monarca las decisiones
fundamentales para convertirlo en el primer promotor y hacedor de las reformas, al
mismo tiempo que era garante de la estabilidad política que las mismas necesitaban
para su implantación. Esta fue la opción que se adoptó en España y la que predominó
durante todo el siglo XVIII. El rey era el déspota ilustrado que por medio de la razón
conseguía imponer un orden natural capaz de proporcionar la debida felicidad a su
pueblo. El monarca, como titular de la soberanía, pretenderá ejercer el poder con
20
Fernández Díaz, R, La España de los Borbones. Las reformas del siglo XVIII, Madrid, Información e
historia, 1996, p. 44. Tal y como señala en su libro: “En el caso español, los borbones tuvieron desde el
principio una decidida inclinación por esta forma de enfocar el gobierno de la nueva monarquía. Una
fórmula que había sido promocionada por la propia dinastía en la vecina Francia durante el reinado del
todo poderoso Luis XIV. Si la reforma de España debía hacerse con decisión, pero con moderación, un
reforzamiento del poder real era la mejor garantía para impulsar las reformas y para que las mismas no
llegasen más lejos de los que era políticamente correcto”.
49 carácter absoluto, sin límites jurídicos ni de ninguna otra naturaleza. Estamos ante
una soberanía monárquica que no reconocía en los súbditos más que el deber de
obedecer, pero en la que el rey, como padre protector, haría lo necesario para
proporcionarles bienestar y paz.
El gobierno del Estado y el monarca se consideraban como las únicas entidades
situadas por encima de la ley, y la soberanía se concebía como indivisible en la figura
del rey. Visión del Estado que chocaría inevitablemente con la permanente diversidad
existente en el reino por la suma de diferentes territorios que se habían ido agregando
a la corona, respetándose en estos procesos de unión sus tradiciones sociales y
manteniendo su derecho propio. Esta situación era fruto del sistema de unión aeque
principalliter21, que había caracterizado la creación de la España moderna. En el siglo
XVIII se pretendió configurar una nueva estructura estatal, más uniforme, en función
de la unidad de las leyes y de los sistemas fiscales, ideas que eran opuestas al sentir
de los diferentes territorios forales de la península. Además, el absolutismo ilustrado
intentó acabar, de una parte, con las redes clientelares, que habían sido características
de las uniones dinásticas, y de otra, con el dispendio económico, que consideraban
inherente al sistema de suma de diferentes aparatos administrativos dependientes de
21
Elliot, J.H., “A Europe of composite monarchies”, en Past and present, Oxford University Press, 137
(noviembre 1992), pp. 52-53. Elliot citaba a Juan de Solorzano para explicar las dos posibles formas de
unión de dos territorios. El jurista español consideraba que los nuevos dominios se podían unir a los ya
poseídos de dos maneras. Una era la “accesoria” por la cual el territorio que se unía, y sus habitantes,
adquirían los mismos derechos y leyes respecto a los existentes. Solorzano ponía como ejemplo las
posesiones americanas en relación a la corona de Castilla. La otra manera era la denominada aeque
principalliter por la cual los territorios mantenían sus estructuras jurídicas y organizativas. Según
Solórzano, “deben ser gobernados como si el monarca que los obtiene fuera rey solamente en cada uno
de ellos (Aragón, Valencia, Cataluña…)”.
50 los reinos existentes. Esta solución unitaria fue la que adoptaron y desarrollaron, no
sin dificultades, los monarcas borbónicos a lo largo del siglo.
A pesar de este constante esfuerzo, los cambios no serían automáticos y las
estructuras del Estado continuarían siendo compuestas debido a que las reformas no
conseguirían eliminar del todo la pluralidad de sistemas jurídicos, con diferentes
sistemas fiscales, con la pervivencia de las diversas instituciones de los reinos22 y la
ausencia de igualdad entre sus ciudadanos, vinculada al mantenimiento de los
privilegios de la nobleza y el clero. Es por ello que, a pesar de la idea constante de
unidad, ésta no llegó a transformar el ordenamiento plural del Antiguo Régimen en
monista, lo que hubiera posibilitado el estar integrado únicamente por leyes que
emanaran de la centralidad perseguida. Las leyes llegaron a tener un lugar
preeminente, pero junto a ellas permanecieron los derechos consuetudinarios
tradicionales de los diferentes territorios, los principios supra positivos, el ius
commune y la variedad jurídica que proporcionaban los derechos forales. Estamos
ante un derecho elástico, incompleto y plural, en el que, además, tuvo una gran
influencia las opiniones de la doctrina jurídica. Pluralidad que emanaba del orden
social y de la herencia histórica medieval y moderna.
22
Angulo Teja, M.C, La Hacienda Española en el Siglo XVIII. Las rentas provinciales, Madrid, CEPC,
2002, p. 39. Intento de eliminación de la pluralidad de sistemas jurídicos que fue una constante en los
debates que se produjeron con los distintos proyectos de reformas a lo largo del siglo XVIII y siglo
XIX. La uniformidad jurídica fue una propuesta ilustrada y también, posteriormente, del sistema
liberal. La primera con la intención de fortalecer el poder real y disminuir la de los territorios y la
segunda para garantizar el principio de reserva y de igualdad ante la ley.
51 La ambición de los monarcas absolutos fue, por tanto, la progresiva ampliación del
poder real con la utilización de la ley como un instrumento principal para fortalecer el
concepto absolutista de soberanía. Esta debía ser legitimada con el procedimiento que
le concedía la ley y con los límites que la misma establecía. Es por estas causas que,
realmente, el sistema de absolutismo ilustrado en España no fue en esencia puro, sino
que lo podemos calificar de híbrido ante las limitaciones que presentó, y que no se
experimentaron en otras manifestaciones absolutistas del período ilustrado. Con todo
ello, el poder absoluto de los monarcas españoles se fue robusteciendo a lo largo del
siglo con cambios jurídicos e institucionales que encontrarían terreno favorable, para
su comienzo, con la oportunidad que proporcionó la Guerra de Sucesión y la llegada
de la dinastía borbónica al trono, consiguiendo cada vez más arraigo tras el reinado de
Felipe V23. En torno a esta propuesta del absolutismo reformista, el país se dividió
entre quienes defendían las reformas y la modernización de la sociedad española, los
que pensaban que esto ocasionaría la desmembración y el debilitamiento del Estado
y, finalmente, quienes consideraban que estos cambios eran insuficientes y que había
que avanzar aún más para conseguir la reducción del poder absoluto del monarca.
Opción esta última, que cobraría más fuerza según fue avanzando el siglo.
23
Dedieu, J.P., “La Nueva Planta en su contexto. Las reformas del aparato del estado en el reinado de
Felipe V”, en Manuscrits, Revista d’Història Moderna, Universidad Autónoma de Barcelona, 18
(2000), pp. 113-139. Robustecimiento de la monarquía borbónica que comenzaba con la promulgación
de los Decretos de Nueva Planta tras la Guerra de Sucesión española. Se abolían con ellos las leyes e
instituciones de los reinos, en algunos casos de manera parcial, de Valencia, Aragón, Mallorca y del
Principado de Cataluña por su apoyo al Archiduque Carlos y a las pretensiones de la Casa de Austria.
Con ellos se daba por finalizada la estructura compuesta de la Monarquía Hispánica y se acentuaba la
propuesta de centralismo defendida por la Casa de Borbón.
52 El absolutismo conllevaba la concentración de todo el poder en un único titular. El
rey era simultáneamente el que legislaba, el que ejecutaba la ley y el que juzgaba ante
su incumplimiento. Fueron estos poderes los que el liberalismo intentó separar,
provocando transformaciones fundamentales en la sociedad española, las estructuras
del Estado, la economía y la manera de entender la modernización del país. La idea
ilustrada de reforzamiento de la posición del monarca era una condición necesaria
pero no suficiente para hacer del Estado un instrumento válido para conseguir la
felicidad de los súbditos. Era, además, imprescindible acometer la modernización de
la administración pública. Dos fueron los elementos referenciales de estas reformas:
centralización y uniformidad. El proceso centralizador de la administración debía
realizarse como requisito previo para, posteriormente, culminar con la labor
uniformadora. Una administración nueva y eficiente sería la impulsora de los cambios
que precisaba la sociedad española. Las normas justas creaban realidades deseadas,
para lo cual se necesitaba una burocracia que estuviera a su servicio.
El reto no fue nada fácil. El proceso de formación del Estado moderno en España, al
igual que en otras zonas de Europa, se había realizado con la sucesiva incorporación
de territorios que mantuvieron sus identidades 24, con sus normas propias y sus
estructuras administrativas diferenciadas. Eran territorios que habían sido soberanos y
24
Elliot, J.H., “A Europe of composite monarchies”, en Past and present, 137 (noviembre 1992),
pp.48-71. Un claro ejemplo de esta configuración era la Monarquía Hispánica que se había creado con
la sucesiva incorporación de las coronas de Castilla, Aragón, Navarra y el reino de Nápoles y Sicilia.
Gobernados por el mismo rey y un sistema polisinodial de Consejos, cada reino mantuvo su
ordenamiento jurídico y su organización administrativa.
53 que ahora pertenecían a una nueva organización política y de poder. La monarquía
hispánica había surgido de la acumulación de diferentes coronas y reinos con una
unidad de acción exterior. En el interior de cada territorio se mantenían cuerpos más o
menos estructurados y sistemáticos de derecho, además de instituciones políticas y un
ámbito de competencias diferenciado. Esto provocó que, durante las dinastías de los
Austrias y de los Borbones, las relaciones entre la corona y los territorios fueran
conflictivas en muchas ocasiones, producto, principalmente, de la oposición de las
oligarquías territoriales a cualquier intento real de unificación de sus ordenamientos
administrativos y de eliminación de sus derechos históricos.
Con los monarcas absolutistas borbones se comenzó a ver con malos ojos el sistema
polisinodial de la monarquía de los Habsburgo, que suponía la organización política
fundamentada en los denominados Consejos. El mecanismo de funcionamiento era
complejo: se elevaba una consulta al monarca, quien resolvía según su parecer. Esto
retrasaba la toma de decisiones y en muchos casos requería de un arduo trabajo
político y administrativo. De esta manera, los Consejos fueron transformados, no sin
dificultades, para otorgarles nuevas funciones en lo que se ha denominado nueva
planta. La finalidad era proporcionarles mayor eficacia, manteniéndolos, pero con
atribuciones meramente judiciales con el fin de que no chocaran con la nueva
estructura administrativa. Se crearon las Secretarias de Estado, de carácter
unipersonal, dotadas de una mayor flexibilidad y con mayor agilidad en la toma de
decisiones. Entre ellas, destacaron la Secretaria de Estado y Despacho Universal (que
54 sería el gran motor burocrático y que pondría en marcha las principales decisiones del
soberano), las de Hacienda, Gracia y Justicia, Marina e Indias.
Con el objetivo de lograr la centralización del poder, la monarquía borbónica
implantaría a lo largo del siglo una nueva organización territorial mediante tres
procesos fundamentales: la promulgación de los Decretos de Nueva Planta en los
reinos de la Corona de Aragón y también en la Corona de Castilla25, la constitución
de una nueva administración territorial y la reforma de los poderes locales. Las
Secretarias se fueron imponiendo a lo largo de la centuria, aunque acompañadas de
tensiones, de conflictos jurisdiccionales permanentes y de contradicciones
funcionales con los no extintos consejos, que provocaron en muchas ocasiones
confusión y falta de eficacia en la administración de los asuntos públicos. El método
que se utilizó para establecer un nuevo régimen territorial derivó de la Guerra de
Sucesión y de las medidas que se adoptaron con los reinos que habían apoyado la
causa del Archiduque Carlos. Se dictaron los decretos de Nueva Planta, que
supusieron una radical transformación en el derecho de los reinos de la antigua
corona de Aragón con la eliminación de los fueros de los reinos de Valencia y Aragón
en 170726, de Mallorca en 171527 y Cataluña en 171628, perdiendo con ello sus
25
Los Decretos de Nueva Planta afectaron de manera principal a los reinos de la Corona de Aragón,
pero también tuvieron su incidencia en la Corona de Castilla. Estos decretos eran una sería de Cédulas
por las que la nueva planta se decretaba para las Reales Audiencias de los estados de la Corona de
Castilla y los de la Corona de Aragón.
26
El Decreto que afectaba a Aragón y Valencia fue el primero que se promulgó. El rey Felipe V
disponía la abolición y derogación de “todos los referidos fueros, privilegios, práctica y costumbre
hasta aquí observados en los referidos reinos de Aragón y Valencia, siendo mi voluntad que éstos se
reduzcan a las leyes de Castilla, y al uso, práctica y forma de gobierno que se tiene y ha tenido en ella,
y en sus tribunales sin diferencia alguna en nada”. La última de las disposiciones que completaba el
55 prerrogativas políticas y judiciales e intentando, además, acabar con sus diferencias,
principalmente las culturales y lingüísticas. Frente a esta realidad, Navarra y los
territorios vascos, consiguieron mantener sus fueros por su fidelidad a la casa de
Borbón. Se acababa con la organización de la monarquía derivada de la agregación de
diferentes organizaciones territoriales y se creaba una estructura vertical con carácter
universal y unívoco en todo el territorio. Era la plasmación de la idea de la
uniformidad absolutista. El establecimiento de divisiones provinciales y la
eliminación del autogobierno en los municipios fueron claros ejemplos de esta nueva
concepción del poder.
proceso fue la eliminación, el 15 de julio, del Consejo de Aragón, “porque con esta disposición se
logra el importante fin de la uniformidad que tanto deseo haya entre mis vasallos”. Pasarían cuatro
años hasta que el 3 de abril de 1711 se promulgaría un nuevo decreto, en este caso solamente para el
reino de Aragón, por el que se restablecían parte de los derechos eliminados, concediendo una nueva
planta a la Audiencia de Aragón con sede en Zaragoza.
27
El decreto que afectó al reino de Mallorca se promulgó el 28 de noviembre de 1715 y fue publicado
por una Real Cédula de 16 de marzo de 1716. Se iniciaba un proceso de drásticas transformaciones en
la organización administrativa y en el ordenamiento jurídico del reino.
28
El 9 de octubre de 1715 y publicado mediante Real Cédula de 16 de enero de 1716 se promulgaba el
decreto que afectaba al Principado de Cataluña. Los cambios realizados fueron radicales. El idioma
oficial de la Audiencia pasó a ser el castellano, se incorporó en el ordenamiento tributario la figura del
catastro, tanto para propiedades urbanas y rústicas como para los beneficios de la industria y el
comercio. El virrey fue sustituido por un Capitán General y se prohibieron las milicias populares
conocidas como somatenes.
56 1.2 El fortalecimiento de las estructuras económicas y productivas
Para conseguir la felicidad de los súbditos y potenciar exteriormente a España el
monarca absoluto y los reformadores ilustrados entendieron, desde un primer
momento, que no era suficiente con la reforma de la administración y la uniformidad
legal, sino que también era imperioso el fortalecimiento de las estructuras económicas
y productivas del Estado con las que además, se conseguiría un incremento de los
ingresos tributarios. La economía se convirtió en una pieza básica de los diferentes
programas de gobierno de los reyes borbónicos a lo largo del siglo XVIII. Esta
urgencia en aumentar los recursos fiscales, derivada también de la extendida
necesidad de un cambio por lo injusto del sistema29, provocó numerosas reformas
fallidas y que casi siempre se optase por intentar conseguir ingresos rápidos, sin que
se afrontasen reformas estructurales que posibilitaran la permanencia y estabilidad en
la obtención de los mismos. Se acudió a esquemas mecanicistas sustentados en la
promulgación de diferentes regulaciones, pero que no iban acompañados de las
reformas económicas y sociales necesarias para conseguir cambios permanentes,
estables y exitosos.
29
Esta manifestación de Jovellanos, contenida en el “Informe de la Sociedad Económica de la Corte al
Real y Supremo Consejo de Castilla en el expediente de Ley Agraria”, ilustra el pensamiento de
aquellos que consideraban urgentes cambios necesarios en la fiscalidad en España como elemento
fundamental de una mayor justicia social y de impulso al desarrollo económico. Las críticas eran
constantes ante lo que se consideraba como un sistema injusto: “Un sistema que tiene por base el
gravamen de todos los productos de la tierra, y aun de su renta, debería a lo menos franquear su
propiedad, que es la fuente de uno y otro. Pero nosotros, no contentos con gravar los productos de la
tierra, o en una séptima parte, como sucede en las especies de millones, o en una catorcena, como en la
alcabala de yerbas, o en un vigésimo quinto, como en los abastos de consumo ordinario, que pagan
cuatro por ciento, hemos gravado la renta de la propiedad con otra catorcena en su circulación; todo lo
cual, agregado al décimo, con que está también directamente gravada la propiedad a favor de la Iglesia,
sin contar la primicia, hace ver cuánto las leyes fiscales se han obstinado en encarecer la propiedad
territorial”.
57 No obstante, la economía se entendió como un elemento esencial para la consecución
de la modernización de España. En muchas ocasiones se buscaron soluciones
concretas a los problemas que iban sucediéndose, aunque la influencia del
mercantilismo se hizo notar durante todo el siglo en las decisiones de los diferentes
gobiernos. Las corrientes mercantilistas en el ámbito agrario comercial e industrial
ejercieron una hegemonía teórica y práctica, siendo ejemplos de estas nuevas
tendencias los escritos y opiniones de Floridablanca30, Ustáriz31 y Campomanes32.
Desde la concepción mercantilista se intentó configurar una balanza comercial
positiva con el incremento de las fuerzas productivas españolas que eliminara, en la
30
Moniño y Redondo, José, conde de Floridablanca., Escritos políticos, edición y estudio de J. Ruíz
Alemán, Murcia, Academia Alfonso X el Sabio, 1982, pp. 200-203. La etapa del conde de
Floridablanca es considerada por muchos historiadores como el mayor exponente del pensamiento
ilustrado debido a las numerosas reformas que impulso en educación, cultura, economía y por el
fortalecimiento del papel del rey absoluto. Apostó por el mercantilismo como idea económica
principal, alejándose del liberalismo y centrándose en tres ideas fundamentales en materia tributaria:
rebajas fiscales, minimización de los monopolios y reducción de las regulaciones impositivas.
31
Ustáriz, Jerónimo de: Teoría y práctica de comercio y de marina, introducción de G. Franco.
Reproducción en facsímil de la edición de 1742, Madrid, Aguilar, 1968. De gran influencia durante el
reinado de Felipe V, fundamentó sus propuestas económicas en el arbitrismo del siglo anterior. Su obra
se basó en conceptos mercantilistas, proponiendo el impulso de la marina mercante, el establecimiento
de manufacturas reales y la reforma de la fiscalidad, que consideraba gravosa para el impulso
económico que España necesitaba, con la eliminación de privilegios y estancos y la reducción de los
monopolios.
32
Rodríguez de Campomanes, P.: Bosquejo de Política Económica española delineado sobre el estado
presente de sus intereses, edición e introducción de José Cejudo, Madrid, Nacional, 1984; Discurso
sobre el fomento de la industria popular, Madrid, Imprenta de don Antonio de Sancha, 1774, copia
digital. Valladolid: Junta de Castilla y León. Consejería de Cultura y Turismo, 2009-2010. “Discurso
sobre la educación popular de los artesanos”, en Historik, vol.2, 5 (abril-julio 2012), pp. 2-5; Tratado
de regalía de amortización, Madrid, Imprenta Real de la Gaceta, 1765, edición facsímil y estudio
preliminar de Francisco Tomás y Valiente, Madrid, 1975. El sistema internacional de libre comercio
puesto en marcha por Campomanes en 1765 supuso una política de carácter mercantilista por la cual el
Estado estaba por encima de los particulares y era el garante de la competencia ante otros Estados.
Campomanes opinaba que el gobierno debía ser más rígido con las importaciones que con las
exportaciones para la protección de las manufacturas nacionales.
58 medida de lo posible, la importación de manufacturas desde el exterior. La propuesta
se fundamentaba en la potenciación de la iniciativa privada como elemento esencial
de la nueva configuración productiva. Todo ello proporcionaría nuevos recursos
fiscales a la hacienda pública con los que poder atender las muchas necesidades
sociales, corregir los desequilibrios heredados por la mala gestión económica
realizada durante la anterior centuria y poder obtener ingresos para afrontar las
reformas planteadas.
A pesar de la mayor fortaleza del mercantilismo imperante y debido al poco éxito de
las medidas planteadas a lo largo del siglo, surgirían nuevas tendencias a partir de la
segunda mitad del siglo, como fueron las influencias recibidas de los fisiócratas
franceses. Su máxima era precisa, no se debía consumir más que lo que se producía;
de esa manera, el excedente se podía distribuir entre las diferentes clases sociales. El
arraigo de la fisiocracia en España fue relativo y enseguida tuvo que convivir con las
nuevas ideas del liberalismo económico, que a finales de siglo serían la base que
inspiró los grandes cambios que se iban a producir en la transición del Antiguo
Régimen al Estado Liberal.
En España la obra de Adam Smith llegó con cierto retraso respecto al resto de
Europa, pero tuvo una buena acogida 33 . Importantes fueron los trabajos de
33
El primer análisis de la obra de Smith se realizó en España por Carlos Martínez de Irujo, quien
elaboró una traducción parcial del estudio que hizo Condorcet de la Riqueza de las Naciones. A pesar
de que este último libro estaba en el índice de libros prohibidos por la Inquisición, fue publicado con el
permiso del Gobierno. Lo mismo le sucedió a la primera traducción completa de la obra, realizada por
Alonso Ortiz que también necesitó de la orden del Gobierno ante la oposición de la Inquisición. La
59 Jovellanos34 y los de Vicente Alcalá Galiano35. Las bases fundamentales de la nueva
teoría estribaron en concebir la libre iniciativa privada como eje central de la
economía, la defensa de la no injerencia del Estado en las actividades comerciales,
salvo cuando fuera necesario para clarificar las trabas al desarrollo económico y la
protección de la propiedad privada, que se entendió como una de las fundamentales
manifestaciones del individuo. Según esta tesis, la división del trabajo tenía que ser
más intensa a medida que se ampliaban los mercados y, por consiguiente, se producía
una mayor especialización de los mismos. Adam Smith fue un firme defensor de la
obra de Ortiz, finalmente, fue publicada integra en 1794, siendo la primera versión completa en
castellano en España.
34
Informe de la Sociedad Económica de Madrid al Real y Supremo Consejo de Castilla en el
Expediente de Ley Agraria, extendido por Jovellanos en nombre de la Junta encargada de su
formación, edición e introducción de J. C. Acerete, Barcelona, Materiales, 1968. En el informe se
puede comprobar el conocimiento que Jovellanos tenía de la obra de Adam Smith y de las diferentes
tendencias económicas de su tiempo. El mercantilismo, cuyos seguidores defendían naciones modernas
favoreciendo el nacionalismo y el proteccionismo, aumentando las reservas de oro y la circulación
monetaria. La fisiocracia, que sostenía que la única actividad productiva era la agricultura, no la
industria y el comercio, defendiendo la reforma del sistema tributario con la aprobación de una única
contribución que gravase la renta y la riqueza. La escuela de Adam Smith, cuyo fundamento era la
libertad económica y el derecho de propiedad de los bienes. Idea esta última que es una constante en
los escritos de Jovellanos.
35
Alcalá Galiano, V, Sobre la economía política y los impuestos (Segovia 1781-1788), edición y
estudio preliminar de José Manuel Vallés Garrido, Segovia, Academia de Artillería, 1992. Alcalá
Galiano de clara influencia smithiana no solo entendía la libertad comercial como la mejor garante del
desarrollo del país, sino que fue claro defensor de la justicia de los tributos como elemento adicional a
un buen desarrollo económico. Era fundamental el determinarlos correctamente y poner en marcha los
mecanismos necesarios para una eficaz recaudación: “luego siendo, como hemos demostrado,
absolutamente necesarios aquéllos para la conservación del Estado, tendremos que concluir con
evidencia que las contribuciones que impone el soberano a sus pueblos son de absoluta justicia; que el
vasallo que las defrauda obra contra sí mismo y contra el prójimo, porque debiendo suponerse que la
cuota del tributo no excede de lo preciso para el gobierno del Estado, cuanto deje cualquiera de
contribuir, tanto más tendrán que hacerlo los demás. Todo el mundo conviene en la solidez de estas
reflexiones y, de consiguiente, en la necesidad y justicia de los tributos, pero no todos convienen en los
medios y modos de recaudarlos, antes bien hay tal variedad de pareceres sobre el asunto que es
imposible conciliarlos. Yo entiendo que la dificultad consiste: 1) en determinar los fondos o bienes de
donde deben sacarse las contribuciones, y 2) en adoptar el medio más suave y menos costoso de
recaudarlas"
60 libre competencia, considerándola como el método óptimo para el impulso de la
economía. También era consciente de las injusticias que el nuevo orden económico
contendría y es por ello que afirmaba que la corrección de las mismas se produciría
con lo que denominó “la mano invisible del sistema”. Smith consideraba que el
egoísmo de los particulares generaría bienestar general. Al respecto afirmaba que “el
hombre necesita casi constantemente la ayuda de sus semejantes, y es inútil pensar
que lo atenderían solamente por benevolencia (...) No es la benevolencia del carnicero
o del panadero la que los lleva a procurarnos nuestra comida, sino el cuidado que
prestan a sus intereses"36.
Los liberales siempre fueron críticos con la organización absolutista, heredera del
feudalismo medieval en la que se mantenían las desigualdades y los privilegios para
los estamentos nobiliario y clerical. Este enfrentamiento se hizo más persistente con
las grandes crisis de finales del siglo y del inicio del siglo XIX, que evidenciaron el
fracaso de muchas de las reformas afrontadas por el absolutismo borbónico. Sin
embargo, gran parte de los ilustrados opinaba que el mayor obstáculo para acometer
con éxito las reformas no tendría su origen en las estructuras económicas, sino en la
rígida organización social, en la mentalidad conformista y en las actitudes poco
proclives a la renovación de la sociedad española. La estructura social, se convertía
en un gran problema que dificultaba más que ayudaba al fomento de la economía
36
Smith, A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nation, Londres, W. Strahan & T.
Cadell, 1776, libro 4, pp. 341-563.
61 nacional37. Conocedor de la importancia de la agricultura en España, Jovellanos
consideraba que para que los problemas sociales se solventasen era preciso acometer
con éxito el problema agrario, que lastraba el desarrollo económico y que era pieza
fundamental en el progreso del país.38 El incipiente auge de los sectores medios,
especialmente artesanos y comerciantes, no modificó una realidad social y política
con claras connotaciones tardo-feudales: el mantenimiento de un gran bloque
compuesto de la nobleza y el clero, que gozaban de la mayor parte de las rentas,
monopolizaban el poder político, poseían una gran conciencia corporativa y
disfrutaban de grandes privilegios, entre los que destacaban los fiscales. Legalidad y
tradición servían para mantener las estructuras de manera inmovilista en situación de
predomino respecto al resto de la población. El Estado fijaba las prerrogativas y
derechos que la sociedad reconocía y que eran impulsados por el estamento
dominante, la nobleza, principalmente, y el clero como apoyo permanente. Desde esta
óptica, para la nobleza las diferentes reformas que se llevaron a efecto en el siglo
XVIII nunca supusieron un menoscabo de sus derechos, con lo que los políticos
reformistas, la mayor parte de ellos procedente del estamento nobiliario 39 , no
37
Jovellanos, G.M., Escritos Económicos (1781-1797), edición de Vicent Llombart, Madrid, IEFFundación ICO-Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, 2000, p. 35.
38
Jovellanos, G.M., Informe sobre la Ley Agraria, Madrid, Instituto de Estudios Políticos (en adelante
IEP), 1955 p. 206. "Débese partir desde el principio que presenta la agricultura como la primera fuente,
así de la riqueza individual, como de la renta pública, para inferir que sólo puede ser rico el erario
cuando lo fueren los agentes de cultivo. No hay duda que la industria y el comercio abren muchos y
copiosos manantiales a una y otra riqueza, pero estos manantiales se derivan de aquel origen, se
alimentan de él y son dependientes de su curso... Nada es tan cierto en la ciencia del gobierno como
que las leyes fiscales de cualquier país deben ser principalmente calificadas por su influencia en la
buena o mala suerte de su agricultura"
39
Morales Moya, A., “La nobleza española en el siglo XVIII”, en El Mundo hispánico en el siglo de las
luces, tomo I, Madrid, Espasa Calpe, 1996, pp. 207-232.
62 pretendieron minorar su influencia y su poder, sino que solo intentaron adecuarlos a
los cambios económicos y de mentalidad que la Ilustración estaba provocando. El
objetivo fue adaptar a la nobleza para que pudiera seguir liderando la sociedad y ser
uno de los motores principales de los cambios. Es por ello que el absolutismo
ilustrado confió las tareas de la gestión política a aquellos nobles que eran proclives a
las reformas, y para ello creó una nobleza ilustrada, moderna, preparada y cuya
misión fue convertirse en la élite del país.
Con la Iglesia la situación fue diferente debido a que su implicación en la vida
económica y social y su gran influencia en casi todas las capas de la sociedad
ocasionó que desde el absolutismo ilustrado se intentara, en la mayoría de las
ocasiones sin éxito, involucrarles en las reformas mediante la conocida doctrina del
regalismo, que defendía la independencia de la Iglesia española respecto a los
dictámenes del Vaticano y su sumisión al monarca en los asuntos que no fueran
religiosos o de orden temporal. El objetivo fue reducir el número de clérigos,
aumentar su preparación, y conseguir una actitud colaboradora con las reformas que
planteaba el absolutismo ilustrado 40 . Los éxitos no fueron muchos debido
principalmente a la oposición constante de la Iglesia hacia estas doctrinas, lo que
provocó una animadversión recíproca y creciente entre los reformistas y el clero, que
se acentuaría con los primeros intentos de amortización de las tierras eclesiásticas,
siendo sus ejemplos más significativos el Tratado de la Regalía de Amortización
40
Barrio Gonzalo, M., “El clero en la España de Felipe V. Cambios y continuidades” en I Congreso
Internacional Felipe V y su tiempo, Institución Fernando el católico (CSIC), Diputación de Zaragoza,
Zaragoza, 2004, pp. 287-322.
63 escrito por Campomanes en 176541, y su plasmación en las tres primeras reales
ordenes de desamortización promulgadas en 1798, en el reinado de Carlos IV42, que
afectaban a la sexta parte de las posesiones cuyas rentas nutrían a los hospitales,
asilos, hospicios y hermandades. El efecto que se produjo por esta decisión tendría
consecuencias sociales de primer orden, tanto por la oposición de la Iglesia como por
haber gravado instituciones que realizaban una importante labor en las ciudades,
especialmente en la atención a los más desfavorecidos, y que estaban aceptadas de
manera positiva por la población. A pesar de los intentos reformistas, las posturas
conservadoras fueron predominantes en el siglo y las pocas reformas afrontadas
chocaron constantemente con el inmovilismo de la Iglesia Católica.
La inmensa mayoría de la sociedad pertenecía al denominado tercer estado,
compuesto por aquellos que carecían de privilegios jurídicos y económicos, no tenían
41
Rodríguez de Campomanes, P., Tratado de regalía de amortización, Madrid, Imprenta Real de la
Gaceta, 1765, edición facsímil y estudio preliminar de Francisco Tomás y Valiente, Madrid, 1975. El
encabezamiento del libro explicitaba los temas que serían tratados en su contenido con los siguientes
términos. “Tratado de la regalía de amortización en el qual se demuestra por la serie de las varias
edades, desde el Nacimiento de la Iglesia en todos los siglos y países católicos, el uso constante de la
autoridad civil, para impedir las ilimitadas enagenaciones de bienes raíces en Iglesias, Comunidades y
otras manos-muertas; con una noticia de las leyes fundamentales de la Monarquía Española sobre este
punto que empieza con los Godos y se continúa en los varios estados sucesivos, con aplicación á la
exigencia actual del Reyno después de su reunión, y al beneficio común de los vasallos”.
42
Fueron promulgadas el 25 de septiembre de 1798. La primera hacía referencia a la “Caja de
Amortización de los caudales y rentas de los colegios mayores”. Se decidía la venta de las propiedades,
estableciendo una compensación por esta “mano muerta” del tres por ciento que sería abonada por la
Caja de Amortización. La segunda determinaba la incorporación a la Real Hacienda de “todos los
bienes que quedasen de las llamadas temporalidades de los jesuitas”. Son los bienes, aún no
enajenados, de los que fueron expulsados en 1767. La tercera establecía la enajenación “a beneficio de
la Caja de ó de todos los bienes fundos pertenecientes a hospitales, hospicios, casas de misericordia, de
reclusión y de expósitos, cofradías, memorias y obras pías y patronatos de legos, bajo el interés anual
del tres por ciento a los desposeídos”. Como señaló Tomás y Valiente “con estas tres disposiciones
podemos decir que se inicia la desamortización tal y como siguió realizándose a lo largo del siglo XIX,
esto es, con las características siguientes: apropiación por parte del Estado y por decisión unilateral
suya de bienes inmuebles pertenecientes a manos muertas; venta de los mismos, y asignación del
importe obtenido con las ventas a la amortización de los títulos de la deuda”.
64 acceso a las estructuras del poder y, sin embargo, eran los que mantenían los sectores
productivos principales: artesanos, campesinos y pescadores y una incipiente pero
minoritaria burguesía, que estaba compuesta por hombres de negocios, los
mercaderes minoristas, aquellos que ostentaban la condición de artesanos y los que
ejercían una profesión u oficio. A lo largo del siglo se fueron organizando en
diferentes gremios y colegios, a imitación de las asociaciones artesanales clásicas,
para posteriormente constituir diferentes consulados de comercio en varias ciudades
españolas, supervisados por la denominada Junta General de Comercio 43 .Sin
embargo, el reducido espíritu emprendedor y la mentalidad conservadora de la mayor
parte de sus miembros imposibilitaron la configuración de una poderosa e influyente
clase burguesa como ocurrió en otros países europeos a lo largo del siglo XVIII.
Quienes serían los verdaderos dinamizadores de la economía y productores de las
manufacturas nacionales fueron los artesanos encargados del abastecimiento del
escaso consumo local, pero, aún, con un deficiente nivel de desarrollo tecnológico.
43
La Real Junta de Comercio fue creada para estímulo de la producción económica en España el 29 de
enero de 1679, durante el reinado de Carlos II. El objetivo era controlar y fomentar las actividades
comerciales, mercantiles y fabriles. Con la llegada de los borbones en el siglo XVIII se reorganizó con
una doble representación, compuesta por los diputados comerciales o representantes de los consulados
de los principales puertos y ciudades y la de los funcionarios estatales. Su capacidad de acción incluyó
el comercio español tanto en los territorios europeos como en los coloniales. Para dotarla de mayor
incidencia, en 1705 se creó la Junta de Restablecimiento del Comercio, con el fin de concentrar una
mayor atención sobre sectores que necesitaban de más apoyo. Ambas se reunificaron en la primera en
1707. Sin embargo, la Junta de Comercio recibió un verdadero impulso en 1730 cuando se le
agregaron las competencias sobre la moneda, pasando a llamarse Junta de Comercio y Moneda, con
una gran influencia de las instituciones de Hacienda y con una estructura interna similar a los
organismos hacendísticos (Consejo, Secretaría y Superintendencia). Su fortaleza facilitó, además, que
en 1747 absorbiera a la Junta de Minas y que en 1748 hiciera lo propio con la Junta de dependencias
extranjeras. Su éxito hizo que se crearan Juntas de carácter local a lo largo del siglo XVIII: Granada
(1718), Valladolid (1722), Cataluña (1728), Valencia (1763), Burgos (1766) y Manila (1773).
65 Pese al avance de los nuevos sectores de producción, España continuó siendo, durante
todo el siglo XVIII, un país con unos mínimos índices de desarrollo económico y con
un gran peso de las estructuras rurales44. La característica del campo fue la existencia
de una configuración dual. Por una parte, estaban los propietarios latifundistas, que
poseían el ochenta por ciento de los suelos, y por otra estaban tanto los pequeños
propietarios como los que sin serlo trabajaban el campo. Fueron los primeros, los
terratenientes, herederos de la tradición feudal y los segundos, quienes ejercían el
trabajo manual, aquellos que realizaban la gestión directa sobre el predio. Esta
polarización del campo fue una de las causas que impidieron su desarrollo y
sostenimiento adecuado a lo largo del siglo. La presión que ejercían los terratenientes,
la excesiva carga fiscal que recaía sobre quienes trabajaban los campos y no sobre sus
propietarios, tanto por parte del Estado como por el cobro del diezmo de la Iglesia, y
la no obtención de excedentes con los que comerciar y acudir a los mercados
generaron grandes tensiones, que continuarían durante el siguiente siglo. Los
reformistas, conscientes de esta inestable realidad, intentaron, sin éxito, procurar una
adecuada distribución de las rentas y las cargas fiscales, que proporcionaran un
relativo desarrollo sostenido, el poder invertir en sus propias explotaciones agrícolas
para su mejora y un acceso a los mercados urbanos que les permitiera la obtención de
recursos para fortalecer las economías familiares. Además, eran sabedores de que si
44
Según el Catastro de Ensenada, en Castilla más de un millón de súbditos se dedicaban a labores
agrícolas y al pastoreo. De estos, 700.000 eran propietarios y 320.000 trabajaban como jornaleros, lo
que representaba el treinta por ciento de la población activa. Para el conjunto de España el Censo de
Floridablanca computó 1.800.000 jornaleros y agricultores y en el elaborado en el reinado de Carlos IV
por Godoy la cifra se sitúa en 1.600.000, un veintiuno por ciento de la población activa.
66 no afrontaban este problema la gran masa de jornaleros, agricultores y pequeños
campesinos podía convertirse45 en un gran foco de inestabilidad social y política,
pudiendo incluso hacer tambalear el sistema político.
La dura situación en el campo se agravó por la resistencia de la nobleza a iniciar
verdaderos procesos de innovación en las estructuras de la propiedad y de la
producción agraria. A diferencia de otros países europeos en donde los nobles sí se
implicaron en la modernización de la agricultura, como ocurrió en Prusia y Francia,
en España esto no se produjo y las carestías campesinas irían en aumento durante el
siglo. El inadecuado reparto de las rentas agrarias sería una de las causas del retraso
económico español y una fuente de tensiones que provocaría varios intentos, en favor
de los que sufrían las consecuencias de la precariedad del campo, de cambiar las
relaciones sociales de producción que dominaban en el entorno rural en España
mediante reiteradas y fallidas reformas agrarias, unas veces promovidas por los
propios campesinos y en otras por intelectuales ilustrados. Aunque algunos autores
han sostenido, mediante las denominadas tesis fiscalistas, que las propuestas de
reforma agraria tuvieron solo una finalidad fiscal, considero que en muchas ocasiones
fueron más allá, al haber realizado claros intentos de estimular la actividad agraria e
45
El Motín de Esquilache de 1766 es una de las muestras de la inestabilidad política y social. Bajo la
excusa del rechazo a las decisiones tomadas respecto a los sombreros y las capas se escondía un
profundo malestar por el incremento de los precios de los productos de primera necesidad,
principalmente los alimentos. Se vivía una situación de desabastecimiento lo que provocó hambruna
entre las capas más pobres. Para paliar la revuelta una de las acciones que se adoptaron fue la
resolución en 1767 sobre la libertad de los salarios agrícolas que había venido siendo manipulada por
las autoridades municipales y los terratenientes, así como las que daban preferencia a los jornaleros en
la repartición de propios y baldíos.
67 industrial, como en el caso del reparto de la tierra de propios y concejiles
estableciendo su venta en beneficio del erario público46.
El escenario social general tenía una estructura piramidal compuesta por una reducida
élite con grandes riquezas y una amplísima base que luchaba por la subsistencia y,
que paradójicamente, era la sustentadora del sistema fiscal y económico. La pobreza
fue un caldo de cultivo para el malestar, la revuelta y el cuestionamiento del régimen,
y estableció unas condiciones muy difíciles para acometer reformas con éxito. La no
atención a la defensa de los diferentes y encontrados intereses, especialmente de
aquellos que peores condiciones de vida tenían y que en la mayoría de los casos se
encontraban en verdaderas situaciones de marginalidad social y económica,
conllevaría una complicada situación de conflictividad. Estas diferencias se vieron
drásticamente incrementadas con el incipiente desarrollo del capitalismo comercial,
que, a su vez, originaría enormes bolsas de pobreza ante el desigual reparto de la
riqueza47. El desarrollo económico no fue ligado a mayores cuotas de igualdad social,
más bien sucedió al contrario. Aquellos que disponían de más recursos fueron
acumulándolos, no produciéndose un reparto equitativo de la riqueza. Este fue un
fenómeno que acompañó al avance posterior del capitalismo y que se vería
incrementado con los cambios que la burguesía iría introduciendo con distintas
46
García Sanz, A, “La reforma agraria de la Ilustración: proyectos y resultados. El precedente del
arbitrismo agrarista castellano”, en Reformas y políticas agrarias en la historia de España (de la
ilustración al primer franquismo), coordinado por Ángel García Sanz y Jesús Sanz Fernández,
Valladolid, Universidad de Valladolid, 1996, pp. 161-200.
47
Torres Santana, E., “Los Marginados en tiempos de Felipe V”, en Felipe V y su tiempo, Zaragoza,
Institución Fernando el católico (CSIC), Diputación de Zaragoza, 2004, pp. 323-242.
68 modificaciones legislativas. La igualdad formal que se fue consiguiendo con los
avances legales realizados no iría seguida de una efectiva igualdad material. Las
desigualdades sociales derivadas del descompensado reparto de la riqueza
constituirían la nota predominante en todo el proceso histórico de desarrollo del
capitalismo. La concepción de la igualdad jurídica imperante excluirá de los
beneficios económicos a grandes sectores de la sociedad48.
48
Caroni, P., Escritos sobre la Codificación, Madrid, Dykinson, 2012, pp. 65 y ss. Caroni manifiesta
una idea principal: “El derecho privado había prometido a esta sociedad más de cuanto era capaz de
mantener ya que, en efecto, la reducción del Estado no solo sirvió para ampliar la esfera de la
autonomía privada del individuo, sino también para crear antagonismos sociales y esferas de poder
privado. La igualdad proclamada por el derecho privado era meramente formal. Garantizaba una
libertad que, considerando las diferentes condiciones de partida, servía también para legalizar la
explotación. De este modo, la autonomía privada fomentó más la desigualdad y el poder privado que el
equilibrio y el bienestar público. Esta evolución - puedo presumir que es conocida, tan general y
amplia resulta la “cuestión social”- hizo que el Estado volviera al escenario, y le confió entonces la
tarea de oponerse a las peores alteraciones causadas por la iniciativa privada con medidas correctivas y
compensatorias. Cuando se consideró necesario, el Estado fue requerido para ocupar de nuevo espacios
antes exclusivamente reservados para la competencia privada”.
69 CAPÍTULO II
LA HACIENDA PÚBLICA A COMIENZOS DEL SIGLO XVIII
La Monarquía borbónica se sostenía sobre una Hacienda que era fiel reflejo de la
organización social y de la del Estado49. La idea del absolutismo ilustrado nunca fue
la de cambiar las estructuras sociales vigentes, concebidas como un orden estamental
y corporativo necesario para el buen funcionamiento general, sino solamente el
efectuar algunos ajustes para que no se produjeran tensiones entre los diferentes
estamentos y grupos sociales. El objetivo fue combatir la desigualdad con un
propósito diferente al que se planteará a lo largo del siglo XIX. Los ilustrados
quisieron corregirla, a pesar de que la concebían como algo natural, solo para impedir
que la misma imposibilitara el crecimiento económico y generara con ello tensiones
que pudieran amenazar el orden social que consideraban aceptable. Esta concepción
de la sociedad no pretendía eliminar las diferencias sociales, sino solamente paliarlas.
Se entendía que tanto la nobleza como el clero debían mantener sus privilegios y que,
por su mejor preparación, tenían que ser los que dirigieran la sociedad para conseguir
el bienestar y la felicidad de todos los súbditos. El fin era aumentar la riqueza del país
a la vez que se proporcionaban más recursos a las arcas del Estado. La idea fue la
configuración de una sociedad estamental progresiva50, en la que se mantuvieran los
49
Cremades Griñán, C. M. Borbones, Hacienda y Súbditos en el Siglo XVIII, Murcia, Universidad de
Murcia, 1993, p. 51.
50
Fernández Díaz, R., La España de los Borbones. Las reformas del siglo XVIII, p.90.
70 privilegios, pero se facilitara el desarrollo económico, el crecimiento de la producción
y el aumento del comercio.
El Estado estaba estructurado de una manera especialmente compleja, al haber ido
creciendo sobre la base de la agregación de reinos que mantenían sus estructuras
administrativas, sus haciendas independientes e, incluso, las fronteras entre ellos51.
Esta realidad originaba una gran desigualdad en la aportación fiscal de cada uno de
ellos al erario público, diferencias notables en los sistemas impositivos y una evidente
falta de coordinación y colaboración entre las diversas estructuras de la hacienda
pública. Esta situación dibujaba un panorama muy difícil para acometer reformas que
conllevaran la uniformidad en la configuración del sistema fiscal, la eliminación del
pluralismo jurídico existente entre los territorios, la supresión de la disparidad de los
reinos en la aportación al erario del Estado y la reducción de trabas burocráticas para
el desarrollo de la economía. El impulso económico facilitaría las transacciones
comerciales y el aumento de la recaudación fiscal con la que poder hacer frente al
incremento de los gastos derivados de la mayor presencia internacional, del coste de
los ejércitos y de las nuevas acciones sociales que se deseaban impulsar.
Coexistían tres instancias con sus estructuras administrativas diferenciadas: el reino,
la corona y la Iglesia52. Todas ellas con capacidad para el establecimiento de tributos,
para su gestión y cobro, lo que complicaba aún más la difícil situación de partida y
51
Elliot, J.H.: “A Europe of composite monarchies”, en Past and Present, 137, pp. 48-71.
52
Artola, M., La Hacienda del Antiguo Régimen, Madrid, Alianza Editorial, 1982, p. 13.
71 dificultaba el poder acometer reformas con cierto éxito. La primera instancia la
componían las administraciones tributarias de los reinos que integraban la corona
española (Castilla, Aragón, Valencia, Mallorca, Navarra, y el Principado de Cataluña)
y la que disfrutaban los territorios forales vascos dentro del reino de Castilla. La
segunda era la Corona con la organización centralizada de la hacienda real y la tercera
instancia era la Iglesia, que había conseguido desde la Edad Media ocupar los vacíos
de poder público, configurando una poderosa estructura con cuantiosos recursos
fiscales. Además, la organización social se manifestaba en una evidente disparidad
ante el impuesto, sustentada, en unos casos, en la existencia de privilegios y
diferencias legales en cuanto a la obligación de contribuir, y en otros muchos, en la
desproporción en el reparto de la carga tributaria de los sujetos pasivos sin tener en
cuenta su capacidad fiscal. Esta desigualdad ante el impuesto tenía su expresión más
nítida en que quienes sostenían la mayor parte de la carga tributaria eran los
comerciantes y artesanos en las ciudades, los consumidores mediante la imposición
indirecta y los agricultores y ganaderos en las zonas rurales. De los impuestos que se
cobraban, solo unos pocos eran importantes en cuanto a la recaudación que se obtenía
de ellos. Destacaban en este sentido las alcabalas y tercias, determinados servicios,
los estancos y las rentas generales o de aduanas. También debemos resaltar que la
mayor parte de la tributación era de carácter indirecto, recayendo principalmente
sobre el comercio, interior y exterior, y sobre el consumo de determinados artículos.
A todo ello se unían los privilegios disfrutados por la nobleza y el clero en el pago de
los impuestos.
72 La iglesia católica, no solo disfrutaba de un trato diferenciado, sino que tenía la
consideración de una entidad fiscal propia distinta del Estado. Su principal fuente de
ingresos fue el diezmo, consistente en el derecho que la Iglesia Católica poseía para
poder cobrar un diez por ciento de las rentas que los agricultores obtuvieran de la
explotación de la tierra. Este derecho tenía su fundamento en el pretendido carácter
divino de los beneficios que la tierra producía para ellos por la bondad de Dios. El
gravamen recaía sobre el agricultor, independientemente de si era, o no, el
propietario. La percepción de este impuesto permitió a la Iglesia, gracias a su eficaz
organización territorial, establecer un censo fiscal eficiente con el que obtenía
abundantes ingresos. Esta ordenación de la recaudación de la Iglesia contrastaba con
la del Estado, mucho más ineficiente y sin la información censal de la que disponía el
clero, lo que hacía que sus índices de recaudación fueran mucho menores. La
capacidad fiscal eclesiástica fue un elemento de tensión y discusión permanente
durante los intentos de reforma del siglo XVIII y, posteriormente, en el siglo XIX
hasta la abolición definitiva del diezmo en el reinado de Isabel II. El debate se centró
en el rechazo popular provocado por la reducción de rentas que la aplicación de esta
obligación fiscal conllevaba respecto a las ya, de por sí, maltrechas economías de los
agricultores, expuestas a las continuas crisis de producción. La decisión a adoptar se
situó en una triple vertiente: mantener, reducir o abolir definitivamente el diezmo. La
eliminación del diezmo, supondría, en opinión de muchos, la supresión por completo
de una fuente esencial de ingresos de la Iglesia, lo que obligaría al Estado a buscar
otros recursos para seguir financiándola, y se granjearía la enemistad del influyente y
73 poderoso estamento eclesiástico. Es por ello que la mayoría, aunque partidarios de su
reducción, no creían conveniente su supresión definitiva.
Entre los que propugnaban su abolición completa se encontraban aquellos que
consideraban que, en la nueva estructura del sistema de Hacienda, las arcas públicas
debían nutrirse con tributos que en muchos casos coincidían en su base imponible con
los de la Iglesia Católica. Esta duplicidad comportaba una reducida recaudación del
Estado, con el consiguiente perjuicio para el erario público, y provocaba el
descontento de los agricultores que tributaban dos veces por el mismo concepto. Sin
embargo, debido a la fortaleza de la Iglesia Católica y al temor del Estado de crearse
un poderoso enemigo, la opción que predominó durante la centuria fue la de mantener
el diezmo eclesiástico y las prerrogativas y privilegios que se habían venido
disfrutando. El clero los defendía aludiendo a su origen divino y a la necesidad del
mantenimiento de las muchas necesidades derivadas del culto y de las obras sociales
que realizaban. A pesar de ello, se sucederían tímidos y poco exitosos intentos: por un
lado, para conseguir la limitación de la tributación eclesiástica y por otro, para llegar
a convertir a la Iglesia Católica en un contribuyente más de las arcas públicas.
Además, la ausencia de un buen censo fiscal general del Estado y la falta de
colaboración por parte de la Iglesia en la cesión del que utilizaba para el diezmo
aumentaron la tensión entre ambas instituciones durante el siglo XVIII. Esta carencia
de cooperación implicó que muchos terratenientes y propietarios de la tierra sobre los
que recaía la imposición estatal se escaparan de la tributación estatal. De esta manera,
se produjeron diversas tentativas para conseguir someter a tributación, aunque fuera
74 parcial, al estamento eclesiástico. La primera de ellas tuvo lugar con ocasión del
Concordato firmado entre el Reino de España y la Santa Sede53 el 26 de septiembre
de 1737, por el que se entendía que el clero debía tributar en las mismas condiciones
que el resto de los sujetos tributarios. Esta obligación también se recogerá
posteriormente en la Real Cédula de 29 de junio de 176054 y en la Real Cédula de 10
de agosto de 179355.
La escasez de recursos estatales, en unos casos por estar en manos de diferentes
actores tributarios y en otros, derivada de su propia ineficacia, conllevó, en reiteradas
ocasiones, el aumento de la presión fiscal sobre el consumo, siendo los obligados
tributarios los comerciantes, los artesanos y los agricultores no propietarios,
generando con ello un obstáculo al despegue del comercio y a que se pudieran utilizar
los excedentes de la tierra para aumentar la riqueza56. La cuestión sobre la que se
debatió, principalmente a finales del siglo XVIII y durante buena parte del siglo XIX,
fue como aliviar la carga fiscal del sector agrícola, liberar recursos para los
agricultores y posibilitar la obtención de excedentes que les permitieran ser más
competitivos y poder acceder a los grandes mercados urbanos.
53
Concordato entre Roma y España sobre patrimonio, bienes y pago de impuestos de los eclesiásticos.
AHN, Fondos Contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8013, pp. 251-280.
54
Real Cédula de 29 de junio de 1760. Reales cédulas e instrucciones. Biblioteca Central del Ministerio
de Hacienda. Libro 959, pp. 132-142.
55
Real Cédula de 10 de agosto de 1793. Reales cédulas e instrucciones. Biblioteca Central del
Ministerio de Hacienda, libro 959, pp. 93-110.
56
Fontana Lázaro, J., Hacienda y Estado, 1823-1833, 2ª edición, Madrid, Ministerio de Hacienda, IEF,
2001, p. 52.
75 2.1 La Hacienda Pública: fiel reflejo de la organización territorial del Estado. Al inicio del siglo XVIII se conservaban sistemas fiscales diferenciados en función de
la organización territorial, que reflejaba la división de los antiguos reinos que se
fueron agregando en la constitución de la monarquía hispánica. La Hacienda se
componía de tantas haciendas como reinos y se completaba con la Hacienda Colonial
dependiente del reino de Castilla. Dentro de cada reino existía un pluralismo fiscal,
como consecuencia de la convivencia de más de una instancia con capacidad
impositiva general57. Coexistían territorios de régimen común, aplicable en la mayor
parte de la corona, y de régimen foral en los territorios de los antiguos reinos de
Aragón, Navarra y las provincias vascas. El mejor reflejo y ejemplo de esta pluralidad
se manifestaba a comienzos de siglo con la existencia de aduanas entre los reinos
hispánicos, que gravaban el comercio interior y que suponían un gran obstáculo para
el desarrollo económico. Además, ello implicaba un gran esfuerzo burocrático que no
siempre era correspondido con la obtención de ingresos suficientes para hacer frente a
los gastos que generaba el sistema de fronteras. Por lo tanto, no existía un único
régimen tributario, si no que pervivían las instituciones propias de cada
administración territorial, manteniendo sus estructuras de recaudación y su
organización fiscal58. Esto supuso que los contribuyentes fueran tratados de manera
57
Artola, M., La Hacienda del Antiguo Régimen, p. 13.
58
Tomás y Valiente, F., “Los derechos históricos de los territorios forales a la luz de la historia del
derecho”, en Obras Completas, t. IV, Madrid, CEPC, 1997, pp. 3455-3520.
76 diferenciada en función del territorio en el que residieran59. Incluso, dentro de cada
reino había zonas exentas y muchos de los impuestos no eran generales para todos sus
habitantes, sino que se aplicaban en función del estamento al que se perteneciera con
los consiguientes privilegios, que suponía una exención general, para la nobleza y el
clero. La situación era tan compleja que en ocasiones un mismo impuesto llegó a
aplicarse a un gremio de artesanos y a otros no.
Las Cortes de cada reino decidían sobre los servicios que solicitaba el rey, o podían, a
sensu contrario, formular peticiones legislativas que el rey atendía, denegaba o no
valoraba. En todo caso, su convocatoria se iría demorando en el tiempo y se
produciría, principalmente, ante la petición de recursos por parte del monarca, lo que
generaría una constante tensión entre la corona y los reinos por la necesidad
permanente de recursos. De esta manera la hacienda real, una más entre las
instituciones existentes, tenía una gran dependencia de los recursos de los territorios,
máxime ante las carestías constantes que se sufrieron en los sucesivos reinados, tanto
en la dinastía de los Austrias como en la de los Borbones. La fiscalidad de la corona
exigía a todos los habitantes de los diferentes reinos, mientras que la imposición
fiscal propia de estos solamente se ejercía en la población de sus territorios. Se
producía una trasferencia de derechos fiscales 60 desde sus titulares hasta las
instituciones destinatarias de las rentas, unas veces con carácter público, como en el
caso de la hacienda real y las de los reinos, y en otros de carácter privado, como en el
59
Angulo Teja, M. C., La Hacienda Española del Siglo XVIII. Las rentas provinciales, p. 14.
60
Artola, M., La Hacienda del Antiguo Régimen, p.15.
77 caso de la Iglesia con el cobro, principalmente, del diezmo. Es por ello que podemos
afirmar que la principal característica de la Hacienda pública en el siglo XVIII era la
ausencia de unidad. Por una parte, estaba la hacienda real y por otra cada reino
disponía de una administración independiente con sus figuras impositivas propias y
sus sistemas de recaudación y de gestión diferenciados.
Otra característica de esta realidad fiscal era que no todos los territorios aportaban las
mismas rentas para el Estado, siendo el mayor proveedor, históricamente, el reino de
Castilla mediante los servicios, los impuestos, las regalías y los ingresos procedentes
de su patrimonio y de las colonias de América. En cuanto a estos últimos, se
utilizaban para financiar los gastos de administración y defensa de los territorios de
ultramar y solo los excedentes se remitían al territorio peninsular61. Sin embargo, en
función del análisis de los datos económicos disponibles, los ingresos recibidos por la
corona de Castilla desde las colonias, durante el siglo, fueron menores que los que
tradicionalmente se habían considerado, lo que hizo que fuera aún mayor el esfuerzo
porcentual que aportó a las arcas reales con los ingresos procedentes de los territorios
de la península, respecto al resto de los reinos que componían la monarquía hispánica.
Sirva como ejemplo que la aportación de ingresos de las colonias americanas a la
hacienda real en el período de 1753 a 1807 solo supuso el doce por ciento de los
ingresos totales del tesoro general, llegando a ser del quince por ciento entre los años
1763 a 1783, teniendo un repunte, debido al incremento de los gastos militares, como
61
Pieper, R., La Real Hacienda bajo los reinados de Fernando VI y Carlos III, Madrid, IEF, 1992, p.
70.
78 consecuencia de los conflictos bélicos del último cuarto de siglo, del veinticinco por
ciento durante el decenio de 179062. El porcentaje aumentaría en el siglo XIX,
llegando a ser del cuarenta por ciento entre los años 1802 a 1804 y del cincuenta por
ciento entre los años 1808 a 1811 ante la necesidad imperiosa de obtener ingresos
para poder afrontar la financiación de la hacienda militar63 durante la guerra de la
independencia. En todo caso, la mayor aportación a la hacienda real se efectuó desde
la corona castellana, siendo menor la aportación que se realizó desde el resto de los
reinos y territorios. Aragón, Cataluña, Mallorca, Valencia, Navarra y las provincias
exentas vascas realizaron sus aportaciones, principalmente, por medio de servicios y
donativos. Así, las rentas procedentes de los reinos de Navarra y Aragón durante el
siglo XVII solo supusieron el cinco por ciento del total de las rentas de la hacienda
real64.
La falta de unidad administrativa y de homogeneidad en la aportación de recursos a la
hacienda real fueron consideradas por los ilustrados como un lastre para avanzar en la
modernización de país, para ser más competitivos económicamente en Europa y para
poder alcanzar mayores cuotas de bienestar en la sociedad. Es por ello que entre los
fines más importantes que se intentaron acometer para el fortalecimiento del Estado y
para la obtención de recursos con los que afrontar los múltiples cambios planteados,
62
Barbier J. A., “Towards a new Chronology for Bourbon Colonialism: the Depositaría de Indias of
Cádiz, 1722-178”, en Ibeoamerikanisches Archiv, vol. VI, 4 (1980), pp. 335-353.
63
Canga, J., Diccionario de Hacienda, tomo II, Londres, Imprenta de M. Calero, 1826-1827, pp. 534535.
64
Artola, M., La Hacienda del Antiguo Régimen, p. 142.
79 se encontraba la reforma de la hacienda pública. Erario público que se venía
caracterizando por estar siempre en dificultades para sufragar los crecientes gastos
estructurales y los coyunturales derivados de la cada vez mayor presencia exterior de
España cuyos momentos más intensos se vincularon con la participación en la
Independencia de las Colonias británicas de América y en la Guerra contra Inglaterra
de 179765.
Las dificultades financieras, junto con una balanza comercial deficitaria, obligaron a
acudir a los mercados de deuda, lo que a su vez provocó que los excedentes
procedentes de América se tuvieran que dedicar principalmente al pago de la misma.
Ante la escasez permanente de recursos y la presión que ejercía el alto
endeudamiento, se optó por un aumento del esfuerzo fiscal en diferentes territorios, lo
que fue configurando un clima contrario al régimen y una clara acentuación de la
necesidad de reformas en profundidad de la hacienda pública, que permitiera
conseguir recursos suficientes, pero que, a la vez, no impidiera el desarrollo
económico y la generación de riqueza con la que conseguir que España se convirtiera
en una economía competitiva dentro de un escenario internacional cada vez más
complicado en el ámbito comercial y económico.
De esta manera nos encontramos con una hacienda que tuvo que seguir haciendo
frente a los privilegios de la nobleza y el clero, lo que sistemáticamente fue
compensado con un mayor esfuerzo fiscal, que recaía en comerciantes, consumidores
65
Fontana, J., La quiebra de la monarquía absoluta, Barcelona, Ariel, 1971, p. 103.
80 y agricultores, así como con una estructura territorial adversa, con ausencia de
uniformidad y unidad fiscal y con el lastre del miedo creciente a la quiebra del
sistema y a la bancarrota. La situación de partida era difícil y complicada para poder
afrontar con garantías las necesarias reformas. A todo ello hay que añadir que la
economía española en su conjunto estaba muy atrasada, alejada de las economías
emergentes de las principales potencias europeas y con un déficit público de carácter
permanente y estructural, agravado por el alto endeudamiento. Señas de identidad de
la economía financiera y presupuestaria del Estado, que no constituían el terreno más
adecuado ni una buena ayuda para afrontar los cambios con éxito.
81 2.2 Ausencia de unidad en el sistema fiscal
Las principales características de la hacienda española en el transcurso del siglo
XVIII fueron su falta de unidad y la coexistencia de una pluralidad de sistemas
jurídicos, derivada de los diferentes reinos que componían la monarquía y de los
distintos territorios forales que la integraban. Los reinos peninsulares, al igual que la
mayor parte de los reinos del oeste europeo, se habían venido nutriendo de ingresos
patrimoniales, de regalías de la corona y de servicios o donativos. Y en todos ellos se
habían generado instituciones similares, entre las que destacaban las Cortes, los
parlamentos y las diputaciones territoriales, que habían sido las encargadas de
establecer los tributos, de configurar los diferentes sistemas legales para la obtención
de ingresos y de conceder los servicios o donativos ante la petición de recursos que
realizaba el monarca. Además, existía un gran número de impuestos por cada reino,
algunos con características semejantes66 y otras veces totalmente diferentes. De estos
tributos, solo unos pocos eran importantes en cuanto a los ingresos que
proporcionaban, como era el caso de las alcabalas, los estancos, las tercias, los
servicios y las rentas generales o de aduanas, mientras que otros eran poco
significativos. El sistema se sostenía sobre la imposición indirecta, recayendo sobre
los comerciantes, artesanos, campesinos y consumidores y en muchas ocasiones,
incluso, existía disparidad en la recaudación de los impuestos en función de quienes
eran los sujetos pasivos de los mismos dentro de un sector de tributación.
66
Artola M., La Hacienda del Antiguo Régimen, Madrid, p. 159.
82 La exigencia permanente de ingresos y los excesivos gastos del Estado,
incrementados notablemente a finales del siglo por los conflictos bélicos, hicieron que
las reformas que se plantearon tuvieran siempre la urgencia de la consecución rápida
de recursos. Este apremio derivó en la práctica habitual de acudir al endeudamiento
interno, y principalmente al externo, lo que supuso un lastre constante para las arcas
de Estado y una presión que se materializó en continuas reformas, aunque, por su
falta de previsión, terminarían fracasando y produciendo efectos muy negativos, no
solo por la no obtención de los recursos en las cuantías deseadas, sino por el rechazo
que provocó en la población, especialmente en quienes soportaron la carga tributaria,
que eran los sectores menos pudientes de la sociedad. Incluso, se llegaron a producir
suspensiones de pagos debido a los desequilibrios financieros y a la falta de ingresos
con los que soportar los gastos crecientes67. Un ejemplo es el Decreto promulgado el
21 de marzo de 1739 durante el reinado de Felipe V, por el que se ordenó suspender
todo lo librado y consignado en las diversas rentas reales debido a la situación de
quiebra económica del erario público real y de suspensión de pagos en España, lo que
supuso un cuestionamiento del sistema económico de la corona borbónica, llegando
incluso a establecerse la planificación y control de los gastos de la casa real, lo que
implicaba una doble situación: el intento de racionalizar su excesivo gasto y una
67
Fernández Albadalejo, P., “El decreto de suspensión de pagos de 1739: análisis e implicaciones”, en
Moneda y Crédito, 142 (1977), pp. 57-85.
83 nueva organización del poder gubernamental, preludio de las reformas que este
ámbito dirigiría el marqués de la Ensenada en 174968.
Esta situación se agudizaba por la falta de unidad del sistema fiscal, que estaba
compuesto por distintas estructuras administrativas y de recaudación en función de
los reinos y territorios forales que componían la monarquía hispánica. Es por ello que
uno de los mayores retos planteados, durante la monarquía absoluta ilustrada del
setecientos fue perseguir la uniformidad fiscal entre los reinos y dotar a la hacienda
pública de la agilidad burocrática necesaria para conseguir una mayor capacidad de
recaudación que diera cobertura a los crecientes gastos del Estado. La pluralidad de
regímenes fiscales y estructuras de recaudación impedía la obtención de ingresos que
la Corona reclamaba. Es más, la tenencia de una fiscalidad propia permitía que en
algunas ocasiones los territorios pudieran financiar campañas militares con las que
oponerse a la corona. Fue el caso de las dos veces en las que se produjo el
enfrentamiento militar con Cataluña. Gracias a la existencia de la Diputación, que
disponía de recursos y controlaba su propia estructura fiscal, los sublevados pudieron
obtener medios con los que sufragar largas campañas militares69.
Pero para poder analizar con mayor rigor las reformas que se plantearon y que en
algunos casos se aprobaron, aunque con dispar éxito en sus resultados, es necesario
68
Decreto de 21 de marzo de 1739 en AHN, Fondos Contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie
general, hacienda, libro 8013, pp. 359-360. Además se adoptaron otras medidas para la obtención de
recursos entre las que destacaron la venta de tierras comunales o baldíos, la confiscación del cincuenta
por ciento de los impuestos municipales conocidos como valimiento de propios y la extensión a la
Corona aragonesa de la venalidad de cargos municipales que sería mantenida hasta 1741.
69
Artola M., La Hacienda del Antiguo Régimen, p. 160.
84 conocer el punto de partida de la hacienda pública en el siglo XVIII, con el análisis
del pluralismo jurídico y fiscal imperante, derivado de la tradición medieval, y que
era celosamente defendido en cada territorio como seña de identidad frente al
centralismo que desde la monarquía borbónica se quería implantar en España70. Para
la adopción de determinadas decisiones de carácter fiscal se necesitaba la acción y la
colaboración de cinco Cortes, además de las Juntas de los tres territorios forales
vascos71, lo que complicaba de una forma evidente la agilidad necesaria ante la
urgencia de obtener ingresos. Esto condujo a la teorización, por los ilustrados al
servicio de la corona, de la necesidad de establecer mecanismos, mediante las
reformas oportunas, para conseguir uniformidad y centralidad en el ámbito
administrativo y también en el fiscal. Estas ideas de centralismo y unidad
constituirían el eje de la actuación, que desde el reformismo ilustrado se quiso
desarrollar en todos los territorios españoles, con un éxito dispar, y que analizaremos
en esta tesis una vez que detallemos cómo se estructuraban y funcionaban los
sistemas fiscales de los reinos hispánicos y los territorios forales. Asimismo, también
será preciso estudiar el grado de implantación y el nivel de recaudación de la
hacienda real en estos territorios para, de esta manera, comprender las principales
70
Tomás y Valiente, F., “Los derechos históricos de los territorios forales a la luz de la historia del
derecho”, en Obras completas, pp. 3455-3520.
71
Los territorios provinciales forales de Guipúzcoa y Álava junto con el Señorío de Vizcaya
componían los territorios forales vascos. En cada uno de ellos existía lo que se conocía como
Hermandad de Municipios que sin una periodicidad establecida se reunían en Juntas para debatir y
tratar de los asuntos que les afectaban. Estaban exentos de tributación ante la corona y tuvieron una
organización propia desde el siglo XI hasta 1876. Con la finalización de la tercera guerra carlista se
abolieron sus regímenes forales.
85 causas y el alcance de las reformas que posteriormente se intentarían implantar,
algunas sin mucho éxito y otras con mayor grado de acierto.
86 2.3 La Hacienda en la Corona de Castilla
A diferencia de lo que ocurría en el resto de los reinos que integraban la monarquía
hispánica, Castilla siempre estuvo muy condicionada en la configuración de su
sistema fiscal, por el hecho de que proporcionaba el grueso de los recursos con los
que se financiaba el Estado. Situación que se mantendría hasta la Guerra de Sucesión,
tras la cual su aportación general se reduciría porcentualmente en materia fiscal,
aunque manteniéndose por encima del resto de territorios por los ingresos
procedentes de América, produciéndose, a partir de ese momento un incremento del
esfuerzo fiscal de los territorios de la antigua corona de Aragón, modificándose en ese
momento una tendencia que había venido siendo constante a lo largo de las anteriores
dos centurias desde la unión dinástica de las coronas de Castilla y Aragón.
En la comparación de la presión fiscal soportada por los vecinos de Castilla y los de
los territorios de la Corona de Aragón en 1722, según la información proporcionada
por Gerónimo de Uztariz y recogida por Franch Benavent, los datos globales de la
tributación per cápita eran los que se recogen en el cuadro siguiente72:
72
Franch Benavent, R., “La nueva fiscalidad implantada en los territorios de la corona de Aragón tras la
abolición del régimen foral. Una aproximación desde la perspectiva valenciana”, en Norba, revista de
geografía, 16 (2003), pp. 534-535.
87 Tabla 1. Comparación fiscal territorios antiguos reinos en 1722
Territorio
Contribución
nº vecinos
Contribución/vecino
Castilla (1)
77.184.377
804.645
95,92
Cataluña
13.500.000
103.360
130,61
Valencia
7.500.000
63.770
117,61
Aragón
5.000.000
75.244
66,45
480.000
21.110
22,74
Mallorca (2)
(1) En las cifras de vecinos están excluidos los datos de las provincias exentas vascas
y del Reino de Navarra.
(2) En la cifra de vecinos están incluidos los presidios del Norte de África.
Fuente: Datos de Gerónimo de Urtzaiz recogidos por Franch Benavent.
De esta manera, debemos hacer una distinción, que no siempre ha sido fácil de
realizar, entre la hacienda de Castilla y la hacienda real española. Desde 1590 esta
diferenciación se manifestó con mayor nitidez, al establecerse una separación entre la
88 hacienda que corrió a cargo de la Diputación de las Cortes castellanas, denominada
Comisión de Millones, y la hacienda real propiamente dicha73.
La Comisión de Millones fue un conjunto de servicios, aprobado por las Cortes
castellanas74, y en el que incluso participó la Iglesia75, que tuvo su origen en un
momento concreto, ligado a la necesidad de aportar recursos económicos con los que
paliar el desastre de la Armada Invencible, financiando con ellos la construcción de
una nueva flota que garantizara el mantenimiento del predominio político y militar76
mantenido hasta el momento. El registro de los gastos aprobados por la Comisión
atestigua que más de las tres cuartas partes del presupuesto se destinaron a gastos
militares77. La petición, que surgió de manera coyuntural, se mantuvo adquiriendo
carácter estructural y acabó por convertirse, a lo largo de la siguiente centuria, en una
de las principales fuentes de financiación de la monarquía española, necesitada cada
vez más de grandes recursos con los que sufragar la creciente complejidad de la
política exterior y las sucesivas guerras que se tuvieron que afrontar. Las permanentes
73
Artola M., La Hacienda del Antiguo Régimen, p. 91.
74
El 4 de abril de 1590 se otorgaba escritura por los procuradores de Cortes de Castilla a favor del rey
Felipe II, por la cual obligaban al reino a pagar el servicio de ocho millones de ducados, con lo que
“había ofrecido servir para la jornada de Inglaterra por una vez”, en su acuerdo de 8 de febrero de
1589. Cantidad que el Reino se comprometía a costear en un plazo de seis años. Su recaudación se
llevaría a efecto mediante el sistema de repartimiento entre las diferentes villas y pueblos castellanos.
AHN, hacienda, libro 8100, pp. 115-159.
75
Carpintero Aguado, L., “La contribución del clero castellano a los servicios de millones”, en Revista
de Historia Moderna, 15 (1996), pp. 271-297. Con el fin de conseguir que el clero contribuyera con el
servicio de millones se hizo la petición al papa Gregorio XIV. Este dictó el 16 de agosto de 1591 un
breve por el cual la iglesia española se sometía a este servicio.
76
Thompson, I.A.A., War and the society in the Habsburg Spain, cap. 2, Keele, Variorum, 1969, pp. 89.
77
Canga, J., Diccionario de Hacienda, tomo II, pp. 130-131.
89 peticiones de recursos provocaron el enfrentamiento entre las Cortes castellanas y la
hacienda real. Así, en la segunda petición del servicio de millones78, comenzó un
proceso de largas desavenencias, que fue constante a lo largo de los siglos XVI y
XVII. La corona supeditó el incremento de sus recursos a cambio de aceptar una
administración tributaria que no dirigía y que dependía de las Cortes generales79.
Debemos, además, destacar que el sistema fiscal castellano fue la base utilizada
posteriormente por los reyes borbones para las sucesivas reformas tributarias que se
intentaron realizar a lo largo del siglo XVIII. El objetivo perseguido fue eliminar el
pluralismo jurídico, dando preeminencia al derecho castellano. Estos intentos, en la
mayor parte de los casos, supusieron un elemento de debate y oposición en el resto de
los reinos hispánicos, ante su negativa a la implantación en sus territorios de un
sistema, el castellano, que entendieron que era fruto de la imposición y no del acuerdo
y ajeno, en la mayoría de los casos, a sus tradiciones históricas, jurídicas y
consuetudinarias propias. Las reformas que se plantearon siempre encontraron el gran
problema de tener que financiar el grueso de los gastos del Estado, lo que supuso un
continuo lastre. Esta situación comportó el tener que acudir permanentemente al
endeudamiento con altos costes, que fue la causa de varias crisis permanentes de
78
En 1601, las Cortes acordaron la concesión de un servicio de 18 millones asumiendo todas las
competencias que hasta entonces ejercían las ciudades, villas y pueblos. Se materializó mediante la sisa
que supuso la detracción de una cantidad respecto de las ventas del aceite y el vino.
79
Cáceres de Gea, B., “Fraude y administración fiscal en Castilla. La Comisión de Millones (16321658): poder fiscal y privilegio jurídico-político”, en Estudios de historia económica, 28 (1994), pp.
11-137.
90 deuda y, también, fiscales, y que impidió dedicar los recursos necesarios e
imprescindibles para el fomento de la economía productiva80.
El sistema fiscal de Castilla, vigente a comienzos del siglo XVIII, se caracterizaba
por su complejidad, con un gran número de figuras tributarias, y por una fuerte
imposición de naturaleza indirecta sobre la que recaía el grueso de los impuestos en
detrimento de la importancia de las rentas de carácter directo. Fiscalidad que estaba
sustentada, principalmente, sobre el comercio, tanto interior como exterior, sobre las
rentas del campo y sobre el consumo, dejando al margen de la tributación a los
grandes terratenientes, a los nobles y al clero. En la sistematización de los ingresos
fiscales castellanos debemos analizar las rentas provinciales o impuestos interiores,
las rentas estancadas o monopolios estancados, las rentas generales o de aduanas y las
rentas de origen eclesiástico.
2.3.1 Rentas provinciales o impuestos interiores
Estas rentas recayeron sobre los intercambios comerciales, fueron de carácter
indirecto y nunca tuvieron homogeneidad. A pesar de ello, podemos agruparlas entre
las que la doctrina ha calificado como rentas reales de carácter general, que fueron
aquellas que surgieron y se mantuvieron permanentemente, y las denominadas rentas
80
Thompson, I.A.A., “Castille: polity, fiscality and fiscal crisis”, en Fiscal crisis, liberty and
representative Government, Palo Alto, Hoffman and Norber, 1994, pp. 140-181.
91 de millones, que se establecieron con la misión inicial de financiar servicios puntuales
y de manera meramente coyuntural, aunque con el paso del tiempo adquirirían un
carácter estructural, como ya hemos señalado. Las críticas coetáneas hacia este tipo
de rentas fueron en aumento, derivadas, principalmente, de no tener en cuenta en su
establecimiento y configuración la riqueza de los obligados a la tributación y dejar,
con ello, al margen de la misma a quienes de más recursos disponían como eran la
nobleza y el clero, las rentas provinciales supusieron en el Antiguo Régimen la fuente
principal de ingresos de la hacienda pública castellana.
Dentro del grupo de las denominadas rentas de carácter general la figura más
importante por su recaudación y por su arraigo fue la alcabala. Surgió como un
impuesto indirecto con un tipo impositivo del diez por ciento del valor de las
transacciones comerciales sobre determinados productos, que correspondió pagar al
vendedor directamente o mediante el sistema de encabezamiento. Este porcentaje se
elevó hasta el catorce por ciento mediante su incremento en uno por ciento en cuatro
sucesivas ocasiones. Estaban sujetos a este impuesto los inmuebles, muebles y
semovientes con la excepción de determinados productos como eran el pan, las aves
de caza, los caballos, mulas y machos de silla, la moneda amonedada, los libros, las
dotes nupciales y las herencias. Junto a este tipo de exenciones, también se
contemplaron otras en función de los sujetos que hicieran las transacciones y
estuvieron otorgadas a clérigos, iglesias, corporaciones y establecimientos de
naturaleza eclesiástica, comendadores de órdenes militares, ciegos, instituciones
92 benéficas, empleados de rentas, ciertos gremios y reales fábricas81. Un tercer grupo de
exenciones fueron las concedidas a determinados pueblos, ventas y ferias.
El sistema establecido para el cobro de las alcabalas podía ser de manera directa,
sobre los vendedores de los productos sujetos a tributación, denominado
arrendamiento, o de manera indirecta, mediante el sistema de encabezamiento que se
venía utilizando desde el reinado de Carlos V82. Este implicaba el cobro de la
alcabala estableciendo como base de reparto, para la distribución de la carga
tributaria, la población de las localidades. La denominación alcabala aludía a dos
hechos tributario diferentes; por una parte al estadístico o censal por el cual se
establecía un padrón o registro de vecinos para su exacción y por otra parte al
tributario, que era la determinación de la cuota y la obligación al pago, que se
realizaba mediante el sistema de tanto alzado. Para la gestión de los encabezamientos
se emplearon diversos modos de cobro, siendo el más frecuente los denominados
derechos de puerta o portazgos que consistían en el cobro de una cantidad por las
mercancías en el momento de entrar en las villas o ciudades.
En el conjunto de rentas de carácter general destacaron el Situado, que era una
cantidad que pagaban los dueños de las alcabalas, cientos y tercias enajenados, los
servicios ordinarios y extraordinarios y su quince al millar, consistente en un
81
López Juana Pinilla, J., Biblioteca de Hacienda, tomo II, Madrid, Aguado, 1840-1848, pp. 35-67.
82
Carande, R., Carlos V y sus banqueros, la Hacienda Real de Castilla, tomo II, Madrid, Sociedad de
Estudios y Publicaciones, 1949, reeditado en Barcelona, Crítica, 1987, p. 543.
93 repartimiento anual sobre el estado llano pagadero por los pecheros, el quinto de la
nieve que se tributaba por cada libra de hielo y nieve que se vendiera o consumiera, el
diez por ciento de géneros extranjeros por la venta al por menor de los productos
gravados por alcabalas y cientos que se introducían en el reino y los dos reales en
arroba de lana fina y extrafina y ventas al por menor del esquileo. Tuvieron una
importancia relativa, por la especificidad de los productos sobre los que recaían, los
impuestos al consumo sobre la sosa, la barrilla, la renta del jabón, la martiniega o
cantidad que pagaban los cultivadores por el disfrute de la tierra y los galeotes,
servicio cobrado a algunas poblaciones como obligación de proporcionar estos
remeros a la marina real que se estableció como remisión de este servicio83.
Debemos resaltar que, en el conjunto de las rentas generales, también existió una
variedad casuística de lo que se conocen como rentas particulares circunscritas a
determinados territorios. Por su importancia, arraigo y cuantías recaudadas destacan
la renta de la seda, la del azúcar, la de la población y de la abuela de Granada, el
diezmo alcabalatorio de teja, cal, yeso y ladrillo de Guadalajara, la renta de yerbas, el
83
Estepa Díez, C., Fiscalidad de Estado y fiscalidad municipal en los reinos hispánicos medievales,
Estudios dirigidos por Denis Menjot y Manuel Sánchez Martínez, vol. 92, Madrid, Casa de Velázquez,
2006, p.14. “El servicio de galeotes surge en Castilla en 1433 y lo realizaban personalmente hombres,
de las villas y lugares de behetría, en las galeras o naves de la armada. Bajo los Reyes Católicos
crecieron tales necesidades debido no solo a la guerra de Granada sino también a la lucha con los
turcos en el Mediterráneo. Dado que las behetrías eran ajenas a la práctica marina se sustituyó la
prestación por una contribución con moneda que como servicios de galeotes para la armada pasa a ser
una carga exclusiva de las behetrías, que como tal se trasmite a la Edad Moderna como pago objeto de
repartimiento cada siete años”.
94 diezmo del aceite de aljarafe, la renta de Ferias de Torrejón de Velasco y
la
extracción, regalía y ribera de Sevilla84.
El otro gran grupo de las rentas provinciales fue el servicio de millones que nació
como una servidumbre, y que tuvo su origen con Felipe II en el año 159085 ante la
necesidad de conseguir recursos económicos para hacer frente a la reconstrucción de
la flota tras la derrota de la Armada Invencible. Surgió ante una finalidad puntual,
pero con el paso del tiempo se convirtió en un ingreso estructural de la Corona
española con el que financiar los numerosos gastos derivados de su predominio
mundial 86 . Pasó a ser un servicio permanente que necesitó de las sucesivas
autorizaciones de las Cortes castellanas lo que produjo roces constantes con la
corona, por las grandes y reiteradas cantidades solicitadas. Los millones se
configuraron como una imposición directa sobre los alimentos y artículos de primera
necesidad conocidos como las seis especias (vino, vinagre, aceite, carne, jabón y
velas de sebo) y se renovaba semestralmente. Con el transcurso del tiempo y con el
fin de poder satisfacer, junto con otros impuestos, el pago del servicio de millones o
peticiones de recursos por parte de la corona, se estableció lo que se denominó como
cientos o cuatro unos, que no fueron otra cosa que el aumento de la alcabala. El
84
Angulo Teja, M.C., La Hacienda española en el siglo XVIII, pp. 160-174.
85
Escritura otorgada por las Cortes Castellanas el 4 de abril de 1590. AHN, hacienda, fondos
contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8100, pp. 115-159.
86
Thompson, I.A.A., “Taxation, military spending and the domestic economy in Castile in the later
sixteenth century” en War and the society in the Habsburg Spain, Hampshire, Adershot, 1992, pp. 8-9.
95 primer uno por ciento87 data del 4 de octubre de 1623, y se introdujo con el fin de
sufragar 12 millones solicitados por Felipe IV; el segundo uno por ciento 88 se
estableció por acuerdo de Cortes de 19 de enero de 1639; el tercer uno por ciento89
fue otorgado el 9 de octubre de 1656 y el cuarto uno por ciento se otorgó por Decreto
de 15 de noviembre de 1663. Los cuatro por cientos establecidos fueron modificados
por una Real Orden el 3 de febrero de 1686 90 , que los redujo a la mitad.
Posteriormente, fueron nuevamente cobrados en su integridad por la resolución de 24
de noviembre de 1705 realizada por Felipe V91. Se estuvieron exigiendo hasta que los
cuatro por cientos fueron incorporados en las alcabalas por el Real Decreto de 29 de
junio de 178592.
2.3.2 Rentas estancadas y rentas de aduanas
El aumento del consumo de determinados productos condujo al establecimiento de
monopolios estatales para su producción y comercialización. La hacienda real se
convirtió en el único fabricante autorizado y de esta manera comenzó a obtener unos
87
López Juana Pinilla, J., Biblioteca de Hacienda, tomo II, pp. 183-184.
88
Angulo Teja, M, C. La Hacienda española en el siglo XVIII, p. 131, nota 94.
89
López Juana Pinilla, J., Biblioteca de Hacienda, p. 187. En relación a los unos por ciento concedidos
tanto en 1656 y 1663.
90
López Juana Pinilla, J., Biblioteca de Hacienda, p 188. Real Orden de 3 de febrero determinando que
los cuatro por ciento se redujeran a la mitad.
91
López Juana Pinilla, J., Biblioteca de Hacienda, p 188. En relación con la orden de 1663 y la
resolución de 1705.
92
Real decreto de 29 de junio de 1785 que se sirvió comunicar al superintendente general de la Real
Hacienda para arreglar por provincias y partidos las rentas provinciales. AHN, hacienda, fondos
contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8036, pp. 228-242.
96 ingresos ordinarios vitales para la Corona castellana. El sistema de monopolios se
instauró con la renta del tabaco, al que se le impuso una tarifa de tres reales por libra,
que se debían recaudar en el proceso de comercialización. Le siguieron, con una
forma de cobro similar, la constitución de rentas estancadas sobre la sal, el papel
sellado, la nieve, el plomo, la goma y los naipes.
Las Rentas de Aduanas siempre fueron una gran fuente de ingresos en la corona
castellana. El control de las transacciones comerciales con el exterior era habitual
desde la Edad Media, mediante disposiciones que regulaban la entrada y salida de
productos o que establecían diferentes tasas. Eran administradas directamente por la
corona con entera libertad y fueron consideradas un instrumento de planificación
económica de primer orden, cuya finalidad era proteger las manufacturas nacionales y
fomentar la producción, frente a la competencia extranjera
93
. Estas tasas
proporcionaron recursos cuantiosos para la Hacienda, aunque con los inconvenientes
de llevar aparejados elevados gastos de mantenimiento en los puntos aduaneros donde
se exigían y de que, en muchas ocasiones, se vieron lastradas por la corrupción de los
funcionarios que las gestionaban. Se establecieron una serie de líneas aduaneras que
no solamente se situaron en las fronteras exteriores de la corona y con el objetivo de
controlar el comercio con productos procedentes de terceros países, sino que también
se colocaron entre Castilla y los diferentes reinos españoles como consecuencia de la
diversidad de sistemas fiscales existente. La percepción de estas rentas requirió la
93
Arias de Saavedra, I., “Las rentas generales y los economistas de la segunda mitad del siglo XVIII”,
Estudios de Hacienda: de Ensenada a Mon, edición de Miguel Artola y L. M. Bilbao, Madrid, IEF
1984, pp. 17-34.
97 determinación de aranceles y la creación de puestos de aduanas. Sin embargo, la
proliferación de disposiciones arancelarias chocó, reiteradamente, con la insuficiencia
del aparato fiscal94, que no fue capaz de dotar de recursos humanos suficientes a
todos los puestos aduaneros. Para poder solventar este problema fue práctica habitual
el arrendar en pública subasta la renta de aduanas a favor del mejor postor. El
arrendador establecía el arancel y temporalmente encargaba la recaudación 95 a
particulares, aunque se reservaba el poder clausurar las aduanas, si fuera necesario, y
establecer guías que permitieran la circulación de mercancías.
2.3.3 Contribuciones eclesiásticas, rentas patrimoniales y rentas sobre la
nobleza.
Los grandes recursos que el clero tradicionalmente obtenía, especialmente los
derivados del diezmo y las rentas de sus grandes posesiones, en algunos momentos
llegaron a ser más cuantiosos que los de la Hacienda pública, lo que fue conformando
unas difíciles relaciones entre la Corona y la Iglesia. A lo largo del siglo XVIII fue
ganando peso la opinión de aquellos que consideraron la fiscalidad eclesiástica como
una doble imposición tributaria, con las mismas bases imponibles que las de los
tributos públicos, lo que suponía un difícil obstáculo para la obtención de los recursos
que necesitaban las arcas del reino. La tensión fue creciendo a la vez que las voces de
94
Artola Miguel. La Hacienda del Antiguo Régimen, p. 56.
95
Ulloa, M., La Hacienda Real de Castilla en el reinado de Felipe II, Madrid, Fundación Universitaria
Española, 1977, pp. 187-188.
98 aquellos que defendían la desamortización de los bienes del clero, la reducción de su
capacidad fiscal y la eliminación de sus privilegios con la implantación de figuras
impositivas con las que la Iglesia debía contribuir a los gastos generales.
Anteriormente, se habían establecido, aunque tímidamente, algunas experiencias
tributarias con las que la Iglesia contribuía a la financiación de los gastos del reino. El
primero de estos impuestos fueron las Tercias Reales, que surgieron ante la necesidad
de la corona de obtener recursos con los que afrontar la guerra contra los
musulmanes, durante la edad media. Se crearon por una gracia concedida en 1219 por
el Papa Honorio III96 al Rey Fernando III de Castilla y con un carácter temporal y
extraordinario. Serían solicitadas por los reyes castellanos, desde el reinado de
Alfonso XI, de manera permanente. El Papa Alejandro VI la aumentaría, pasando de
un tercio del diezmo eclesiástico a un tercio del tercio (dos novenos) para financiar
las operaciones militares de la conquista de Granada. En 1501 se les otorgó, a
perpetuidad a los Reyes Católicos y a sus sucesores, y se extendió a los reinos de
Castilla y Aragón, incluidas las Indias Occidentales97.
Junto a las Tercias Reales encontramos el Excusado y las Medias Anatas. El primero
fue creado por Felipe II en 1571 y estribaba en el pago del diezmo más importante de
cada parroquia, lo que suponía que el pagador quedaba exento del pago por el diezmo
96
Gallardo Fernández, F., Origen, progresos y estado de las rentas de la corona de España su gobierno
y administración, tomo III, Madrid, Imprenta real, 1805, pp. 33-35 y 38.
97
Canales, E., “Los diezmos n su etapa final”, en La economía española al final del Antiguo Régimen,
volumen I, Madrid, Alianza Editorial, 1982, pp. 143 y 156.
99 a la Iglesia. Era parte de lo que se conocía como las tres gracias (excusado, bula de la
Santa Cruzada y el subsidio o décima) que habían concedidas por los Papas de Roma
al reino de España para costear las contiendas militares de reconquista de los
territorios ocupados por los musulmanes en la península ibérica.
Las Medias Anatas consistieron en el abono general establecido por el ejercicio de
una profesión al disfrutar de un beneficio o pensión y en este caso también recayó
sobre la profesión eclesiástica. La obligación era pagar la mitad del valor, durante el
primer año, de los ingresos por pensiones, empleos o beneficios eclesiásticos. Por
Real Cédula del 22 de mayo de 1631 el rey dispuso que, de todos los cargos, plazas
de oficios, encomiendas, mercedes, gracias y concesiones que se hicieran por medio
del Consejo de Indias, audiencias, virreyes, gobernadores y otros ministros, se
cobrase la media anata en lugar de la mesada que antes se pagaba. Para la
administración y gestión de la media anata se nombraría, a partir de 1633, un oidor de
la Audiencia que realizaría las funciones de comisario. Por Real Cédula de 1649 se
aprobó la jurisdicción privativa que la Sala del Consejo de Indias y la Contaduría
Mayor de Hacienda tenía para la administración y cobranza del impuesto.
Las Pensiones de Mitras consistieron en la disposición por parte del rey de un tercio
de las rentas episcopales, los beneficios vacantes de los que se apropiaba la corona y
la bula de la Santa Cruzada, establecida para la guerra en tierra santa y que era
renovable cada seis años. En cuanto a las rentas patrimoniales, eran las obtenidas por
los rendimientos que las propiedades de la corona generaban, principalmente de
100 terrenos de explotaciones agrícolas y mineras. También formaron parte de este tipo de
rentas las derivadas de la concesión a particulares de la acuñación de moneda, que
hasta el siglo XIX no dependerían en exclusividad del Estado, y los ingresos
procedentes de las órdenes militares. Por otra parte, las figuras impositivas o rentas
sobre la nobleza eran muy poco numerosas y con una reducida importancia en el
conjunto de la fiscalidad general del reino. Destacaron las Lanzas 98 , que eran
cantidades que se cobraban a la nobleza para sufragar los gastos del ejército,
derivando de la obligación medieval de aportar efectivos humanos y materiales para
configurarlo. La creación de un ejército propio del Estado hizo surgir esta obligación
tributaria sustitutiva de la vieja carga medieval.
2.3.4 La Hacienda en los territorios forales vascos
Dentro del reino de Castilla se encontraba la hacienda foral de los territorios vascos,
que mantuvo su propia fiscalidad, independiente de la hacienda castellana, derivada
de sus particularidades históricas. Ni en sus relaciones con el reino de Castilla y con
la Corona, ni en su vertiente interna, puede hablarse de una fiscalidad homogénea de
los diferentes territorios forales vascos a finales del siglo XVII y comienzos del siglo
XVIII. La corona recibía ingresos ordinarios por cada uno de los territorios forales
98
Sánchez Belén, J.A., “Absolutismo y fiscalidad en Castilla a fines del siglo XVII: el encabezamiento
general del reino (1682-1685)”, Madrid, en Espacio, Tiempo y Forma, Serie IV, Historia Moderna, t. 2
(1989), pp. 175-218.
101 siendo muy diferentes por el grado de cobro que se consiguió en cada uno de ellos.
Distintos también fueron las formas organizativas internas y los impuestos que
nutrieron las haciendas forales de Vizcaya, Guipúzcoa y Álava99. En todo caso, todos
ellos gozaron de un ámbito específico dentro de la corona de Castilla, identificándolas
con el término genérico de provincias exentas100, por no tener que hacer frente al
pago ni de servicios votados en cortes ni de pedidos por parte del rey101.
En el señorío de Vizcaya estaba establecido el denominado pedido de labradores, que
se estructuraba como un canon de carácter enfitéutico, y el pedido de villas, que era
pagado por los vecinos de las veintiuna villas vizcaínas en sustitución de los viejos
tributos y derechos (fonsadera, conducho, mañería, etc.) a los que el señor renunció
en la fundación del señorío102. Destacó, también, en Vizcaya la renta de prebostales,
que se estructuró en dos formas distintas de gestión: por una parte, el tributo se cobró
por los alcaldes en compensación de la ejecución de sentencias judiciales, y por otro,
fueron rentas que se pagaron al señor en resarcimiento por el uso de su patrimonio103.
Otras dos importantes figuras tributarias vigentes en el señorío de Vizcaya fueron el
99
García Zúñiga, M., “Hacienda real y hacienda forales en el País Vasco. (Siglos XVI-XVIII)”, en Iura
Vasconiae, 6 (2009), pp. 425-460.
100
Artola M., La Hacienda del Antiguo Régimen, pp. 203-208.
101
Díaz de Durana, J.R. y Piquero, S., “Fiscalidad real, fiscalidad municipal y nacimiento de las
haciendas provinciales en el País Vasco”, en Fiscalidad del Estado y fiscalidad municipal en los reinos
hispánicos medievales, estudios dirigidos por Denis Menjot y Manuel Sánchez, Madrid, Casa de
Velázquez, 2006, pp. 56-59.
102
García Zúñiga, M., “Hacienda real y hacienda forales en el País Vasco. Siglos XVI-XVIII”, pp. 425460.
103
Fernández de Pinedo, E., Haciendas forales y hacienda real, en Homenaje a D. Miguel Artola y D.
Felipe Ruiz Martín, Bilbao, Universidad del País Vasco, 1990, p. 151.
102 derecho de ferrerías y los diezmos de monasterios. La primera proporcionó
importantes recursos, debido al pujante comercio del hierro, y se abonó como
porcentaje por cada quintal de hierro que se produjo y comercializó. En cuanto a la
segunda, los diezmos de monasterios eran cantidades percibidas por el señor o en su
caso por el rey, procedentes de las iglesias que eran de patronato real o laico104, y que
supusieron ingresos que adquirieron gran importancia por la obligación que pesaba
sobre la Iglesia de tener que tributar.
Las haciendas de los territorios de Álava y Guipúzcoa fueron más parecidas a las del
resto de la corona de Castilla, con la peculiaridad de que la de Álava estaba desligada
de los servicios votados en Cortes y la de Guipúzcoa del pedido. Destacaron en Álava
el cobro de las alcabalas y en Guipúzcoa los diezmos de la mar, o derecho que tenía el
rey a percibir el diez por ciento del valor de todos los artículos que eran objeto de
mercadería que arribaban a puerto, la alcabala y los derechos de ferrería, estos
últimos similares a los que se cobraron en el señorío de Vizcaya.
El sistema fiscal de los territorios forales vascos se caracterizó por ser una mezcla de
obligaciones señoriales y fiscales, como señaló Luis María Bilbao, “que inspiraba una
cierta sensación de arcaísmo”105. Sin embargo, fue respetado, al igual que el navarro,
104
En la cornisa cantábrica era frecuente encontrar iglesias que eran de propiedad real o laicas y que
por tanto el diezmo que cobraban, en vez de recibirlo la Iglesia Católica, lo recibía el titular de la
propiedad inmobiliaria.
105
Bilbao, L.Mª, “Haciendas forales y hacienda de la monarquía. El caso vasco, siglos XVI-XVIII”, en
Historia de la Hacienda en España (siglos XVI-XX): homenaje a Don Felipe Ruiz Martín, Madrid,
IEF, 1991, p. 48.
103 debido al apoyo que desde los territorios forales se había proporcionado a la causa
borbónica de Felipe V, durante la Guerra de Sucesión española.
104 2.4. La Hacienda en la Corona de Aragón
Una de las características fundamentales del derecho tributario en Aragón durante la
Edad Media y hasta el siglo XVIII fue la falta de unidad fiscal interna entre los
diferentes reinos que componían la corona aragonesa, como fruto de la ausencia de
una administración única. El único órgano que funcionó conjuntamente fue el
Consejo de Aragón106 creado por Fernando II de Aragón tras la unión dinástica con el
reino de Castilla al que no siguió ninguna otra unificación institucional. Existieron
cortes en los reinos de Aragón, Cataluña y Valencia, mientras que en el reino de
Mallorca no hubo, al existir una dependencia histórica de las cortes de Aragón, lo que
no le impidió disponer de recursos tributarios propios107. Esta situación jurídica
comportó que existieran tantos sistemas fiscales, aunque con muchas similitudes,
como reinos componían la Corona. Además, esto suponía la existencia de cuatro
administraciones fiscales que actuaban sobre sus respectivos territorios, a la vez que
competían con la hacienda real, en un primer momento con el rey de Aragón, y tras la
unificación de los reinos españoles, con el monarca de la corona española. Esta
106
El Consejo Supremo de la Corona de Aragón o Consejo de Aragón fue creado en 1494 por
Fernando II y fue uno de los primeros que, posteriormente, configurarían la organización polisinodial
de la Monarquía Hispánica. Su disolución se produciría con la promulgación del Decreto de Nueva
Planta de 29 de junio de 1707 por el que Felipe V declaraba abolidos todos los fueros, privilegios,
prácticas y costumbres de los reinos de Aragón y Valencia.
107
Las Islas Baleares fueron reconquistadas por Jaime I en 1231 creando con ello el Reino de
Mallorca. Al morir su heredero, Alfonso, en 1262, el rey dictó un nuevo testamento por el que dejaba
en herencia el reino a su hijo Jaime. A partir de este momento se constituía el reino privativo de
Mallorca. A la muerte de Jaime I, la Corona de Aragón fue para su hijo mayor Pedro y el de Mallorca
para Jaime, quien no prestaría homenaje a su hermano, nuevo rey de Aragón. Tras diversas disputas
terminaría reconociendo la autoridad del monarca aragonés en 1279 mediante el tratado de Perpiñán,
que supuso mantener el control político y económico de Aragón sobre el reino mallorquín y el
restablecimiento de la unión jurídica con la Corona aragonesa. Esto supuso la ausencia de Cortes y la
dependencia de Mallorca respecto a Aragón.
105 fiscalidad paralela era la que se conoció como Generalidades, constituyendo los
derechos de entrada y salida de mercancías en todos los territorios de la corona
aragonesa.
Los reyes españoles llevaron a cabo una política pactista con las diferentes cortes del
reino de Aragón, lo que dificultó mucho la rapidez en la toma de decisiones que los
asuntos de la corona requirieron. Esta situación se complicó aún más debido a las
pocas reuniones que las Cortes celebraron en el siglo XVII, lo que puso en crisis este
modelo. Este vacío institucional, por una parte, beneficio al rey, pero en otros casos
fortaleció el papel de las diputaciones, que se organizaron en Juntas de brazos
extraparlamentarias108. La componían los representantes de las Cortes que en esos
momentos estaban en la capital y podían convocar a la Diputación en caso de
emergencia y con carácter extraordinario. Tanto las diputaciones como las Juntas de
Brazos se enfrentaron al monarca con mayor intensidad, especialmente por la petición
y obtención del servicio, que fueron cantidades que se aportaron, principalmente, para
financiar las empresas bélicas de la Corona. Los votos consultivos se hicieron cada
vez más lentos y complejos, especialmente cuando se solicitaron para incrementar la
aportación fiscal.
Para entender la complejidad en materia fiscal derivada de este pluralismo jurídico
existente analizaremos como se organizaron los diferentes sistemas fiscales en la
108
Ajates Cónsul, A., “Las Juntas de Brazos de 1684-86: Aragón y los servicios de armas de Carlos
III”, en Ius fugit: revista interdisciplinar de estudios histórico-jurídicos, 15 (2007/8), pp. 493-512.
106 Corona de Aragón en función de los territorios en donde estuvieron vigentes. De esta
manera podremos comprenderlos cambios que se intentaron realizar por parte de la
hacienda real en la reordenación del sistema tributario de todo el Estado.
2.4.1. El Reino de Aragón
La capacidad fiscal en el Reino de Aragón se redujo de una manera substancial tras la
consolidación de la monarquía hispánica con la dinastía de los Austrias, siendo la
principal consecuencia la drástica disminución de las rentas. La Diputación General
del reino, encargada de recaudar y administrar los tributos y aranceles, había sido
constituida en 1363 y permaneció vigente hasta el matrimonio de los Reyes Católicos.
En ellas estaban dos diputados por cada brazo de los cuatro que constituían las
Cortes. Durante el tiempo que transcurre entre la unión dinástica de Fernando e Isabel
y los decretos de nueva planta cada reino mantuvo su organización tributaria
paralelamente a la Real Hacienda. Posteriormente, destacó la gestión que del
patrimonio realizó la Junta Real de Patrimonio o Real Erario implantada desde el 3 de
abril de 1711. Era el organismo presidio por el virrey de Aragón que se ocupaba de
administrar los bienes y derechos del patrimonio real en Aragón y cuya misión
consistió en la gestión y obtención de recursos derivados de los bienes de la corona
mediante contratos de cesiones permanentes, por las que se obtuvieron cantidades
denominadas treudos o censales. El treudo era un canon que se establecía por la
cesión de tierras y que, aunque tuvo gran importancia en la edad media, tenía una
107 menor trascendencia a comienzos del siglo XVIII. Sí adquirieron importancia las
cantidades que la Corona cobró a los agricultores por la limpieza y conservación de la
Acequia Imperial, siendo un diezmo de la producción, semejante al que cobró la
Iglesia Católica por la producción de las tierras.
El sistema fiscal aragonés en su conjunto, tal y como señala Artola, era arcaico y
corto en su rendimiento109. Era un sistema mixto compuesto por figuras tributarias de
carácter indirecto, junto a otras de carácter directo, teniendo estas últimas menor
importancia en el conjunto de la recaudación. La tributación directa estaba integrada
por las cenas, el maravedí y las pechas. Las cenas derivaban de la obligación de
atender al rey en sus diferentes estancias en el reino de Aragón, dividiéndose a su vez
en cenas de presencia, cenas de alimentación, cenas de ausencia y cenas de
primogenitura. Estos servicios se fueron convirtiendo con el tiempo en un impuesto, a
pesar de que el rey no utilizara los servicios. Junto a ellas se encontraban las pechas
ordinarias, que eran cantidades que en diferentes territorios se abonaban por la
exención de contribuciones, y el maravedí, que era una contribución directa que se
cobraba sobre el patrimonio cada siete años y que pagaban las personas de servicio de
algunas universidades del reino.
En cuanto a las contribuciones indirectas, destacaron los peajes que se impusieron a
las mercaderías en su tránsito por Aragón. No fue una aduana propiamente dicha, sino
que se cobró por libra y solo en una docena de ciudades. De una condición semejante
109
Artola M., La Hacienda del Antiguo Régimen, p. 165.
108 fueron el almudí o mesón de la alfóndiga y el peso del rey, que se abonaron solo en
Zaragoza. En cuanto al primero lo pagaron los pecheros al comprar grano o vender el
pan, mientras que el segundo se cobró con el fin de controlar las mercancías que
entraban en la ciudad.
Las rentas de la Corona se caracterizaron por su escasez y también por la dificultad de
crear otras nuevas, ante la obligatoriedad de pedir la autorización a las Cortes antes de
su implantación. Las nuevas rentas que introdujo la corona a lo largo del siglo XVI y
XVII mediante estas autorizaciones fueron conocidas como Generalidades,
especialmente, eran los impuestos sobre el aceite, el pescado y el vino y
posteriormente las conocidas como sisas, que recaían sobre la comercialización del
grano y la carne. Los recursos obtenidos fueron escasos y eso generó otro tipo de
imposiciones con los que se pretendió obtener un mayor volumen de ingresos. Las
figuras más importantes fueron los estancos sobre el papel, el tabaco, los naipes, la
pimienta, el azúcar, el chocolate, la canela y el clavillo.
A pesar de estos esfuerzos por aumentar los ingresos, la característica principal del
sistema fiscal aragonés continuaría siendo los deficientes resultados obtenidos en la
recaudación. Es por ello que se acudió a nuevos intentos fiscales, como en el caso de
las regalías sobre la acequia imperial y sobre la sal. Se trataron de cantidades que se
abonaban al monarca por el uso de un servicio de su propiedad, en el caso de la
acequia, y en el segundo por la sal que se producía en las salinas, que constituían un
parte importante del patrimonio de la corona.
109 2.4.2. El Principado de Cataluña
Si en el Reino de Aragón la corona española contó con pocos ingresos, menos fueron
los que se dispusieron procedentes del Principado de Cataluña. Su patrimonio fue
escasísimo, destacando las figuras conocidas como lluisme o foriscapis. El lluisme se
cobraba por la cesión de un bien o por la concesión de permisos para el uso de bienes
de la corona o por la transmisión entre particulares de estos derechos. Junto a estas
rentas patrimoniales, existieron otras figuras con menor importancia recaudatoria
como fueron la lleuda, la quistia, el pes reyal, la carcelaria y los censos. La lleuda fue
una cantidad que se cobró por la entrada de mercancías en diversas ciudades, entre las
que destacaron Barcelona, Girona, Lleida, Camprodon, Igualada, Cervera, Tortosa y
Villafranca del Penedés110, La quistia era una cantidad que pagaban los agricultores
por el uso de las tierras, en este caso reales. El pes reyals eran cantidades que se
percibían en función de un determinado peso de los productos más voluminosos. La
carcelaria se cobraba por el ingreso en prisión y los censos eran percibidos por los
rendimientos de las tierras y dominios bajo control directo de la corona. Entre estos
últimos destacaban los censos menut, que eran pequeñas cantidades que el monarca
percibía de los bienes del dominio real establecidos en enfiteusis, el censo de
concesión de escribanía y otros oficios de carácter público, los censos por arriendos
en subastas públicas o los censos procedentes de los establecimientos de carnicerías y
pescaderías de titulación real, estos bastantes exiguos.
110
Sánchez Martínez, M., Estudios sobre renta, fiscalidad y finanzas en la Cataluña bajomedieval,
Barcelona, CSIC, Instrucción Milá y Fontalanz, 1993, pp. 399-401.
110 La escasez de los recursos reales de carácter fiscal en Cataluña generó una relación de
dependencia de la Corona respecto a las peticiones que realizaba a las Cortes para
conseguir servicios o donativos. Cantidades que, si eran aprobadas por las Cortes,
recaudaba la Generalitat, y si el montante no era suficiente se acudía al
endeudamiento al crédito de la institución o se hacía una captación general de
recursos denominada fogatge, que cuando se aplicó fue muy impopular. Finalmente,
al igual que ocurría en el reino de Aragón en este sistema se incluyeron figuras de
carácter directo como las cenas, obligación derivada de atender al rey en sus
diferentes estancias en el territorio catalán y con las mismas modalidades que en el
sistema aragonés: cenas de presencia, cenas de alimentación, cenas de ausencia y
cenas de primogenitura. En todo caso, las cantidades que se recaudaron fueron muy
pequeñas y con una mínima incidencia en el montante total de los ingresos fiscales
recaudados por la Corona en Cataluña.
Mientras esto sucedía con los recursos de la Hacienda Real, la Diputación obtenía
importantes ingresos, que la consolidaron como un fuerte aparato recaudador frente a
la corona. Fiscalidad independiente dentro de la que destacaron los cobros de aduanas
y del derecho de bolla que fue establecido a finales del siglo XIII para poder afrontar
los gastos que suponía la defensa contra las incursiones piratas y para erradicar las
entradas fraudulentas de algodón, seda, lana e hilo. El sistema fiscal catalán al haber
tenido que financiar solo una pequeña cantidad de la estructura hacendística del
Estado, que fue costeada en su mayor parte por el reino de Castilla, había conseguido
generar ahorros que pudieron dedicarse a otros fines. Las tensiones se incrementaron
111 cuando las necesidades reales de ingresos aumentaron, lo que generó propuestas de
modificación del sistema fiscal y provocó el rechazo de las estructuras más poderosas
del principado ante la pérdida de poder y el crecimiento de su esfuerzo fiscal. Este
enfrentamiento institucional puso en evidencia las carencias del régimen borbónico
derivadas del pluralismo jurídico, de la estructura jurídica tradicional del Antiguo
Régimen.
2.4.3. El Reino de Valencia.
Las características fundamentales del sistema tributario del Reino de Valencia fueron,
de una parte, su complejidad, debido al gran número de figuras tributarias existentes,
y de otra el gran esfuerzo fiscal realizado, siendo el que recaudaba más ingresos de
entre los reinos que componían la Corona de Aragón llegando en algunos momentos a
duplicar lo que se obtenía por los mismos conceptos en los demás. La estructura del
sistema fiscal valenciano se fundamentaba en la obtención de rentas de carácter
indirecto derivadas del comercio de mercancías, en la importancia que tuvo el
porcentaje del diezmo que se cobraba de lo que recaudaba la Iglesia Católica, un
tercio del mismo, y en las rentas procedentes del patrimonio real, tal y como se
evidencia en la recopilación que realizó Branchat en 1784111 sobre el tipo de ingresos
del reino de Valencia.
111
Branchat, V., Tratado de los derechos y regalías que corresponden al Real Patrimonio en el reino
de Valencia y de la jurisdicción del Intendente como subrogado en lugar del antiguo Bayle general,3
volúmenes, Valencia, 1784/86, recopilación realizada por Vicente Branchat, en su condición de asesor
112 Las rentas de la corona tuvieron la denominación genérica de rentas de Real
Patrimonio, destacando la figura de los Censos, que el monarca cobró por los
rendimientos de las tierras y dominios bajo control directo de la corona, y los lluismo,
que al igual que el lluisme catalán, se cobró por la cesión de bienes de la corona, por
la concesión de permisos por el uso de los mismos y por la transmisión entre
particulares de estos derechos. También fueron importantes, por el montante de su
recaudación, las Cenas, tributo similar al que hemos analizado en el reino de Aragón
y en el Principado de Cataluña, y la venta de oficios. El fenómeno de la venta de
cargos y oficios públicos, así como su consecuente conversión en patrimonio del
comprador, generando rentas a su favor, fue muy común en el Reino de Valencia y
terminó por convertirse en un recurso más de la hacienda para conseguir dinero, ante
los permanentes agobios económicos. Los oficios que se pusieron en venta fueron,
principalmente, las escribanías, los cargos municipales (entre los que destacaron los
regidores, alguaciles y jurados) y cargos de carácter recaudatorio o fiscal (con
especial importancia los contadores y receptores).
La complejidad del sistema se centró en las que se denominaron bailías112, bajo cuyo
nombre estuvieron la pecha real, que era una imposición directa de origen feudal que
pagaban los campesinos por la protección y el uso de las tierras, y una serie de
contribuciones, con menor peso tributario, derivadas del comercio de los productos y
del Real Patrimonio y por orden del rey. En ella se recogen los fueros, privilegios y actas de Cortes
relativos al sistema fiscal valenciano, así como un estudio de las diferentes partidas de ingresos.
112
López Rodríguez, C., “El Archivo Real y General del Reino de Valencia”, en Cuadernos de historia
moderna, 17 (1996), pp. 175-192.
113 de la pesca. Estas se componían del barcaje abonado por llevar los productos a tierra
desde los barcos, del tiraje recaudado por el traslado de mercancías desde el puerto a
las ciudades y el almodinaje que se satisfacía por la entrada del grano desde el mar.
Junto a estos impuestos sobre el tráfico comercial, destacaron los derechos sobre el
uso de los pastos, de herbaje, montazgos o yerbas. Especial importancia tuvieron los
estancos sobre el tabaco, la nieve, el plomo, los naipes y el azufre, siendo el que se
estableció sobre la sal el más importante debido a la elevada producción salina en las
costas levantinas. El estanco sobre la sal produciría grandes ingresos y sería una
orden de 23 de diciembre de 1707 la que igualaría el cobro de las Salinas en toda la
corona de Aragón al sistema que se venía utilizando en la corona de Castilla. La
mayor importancia tributaria la tuvieron el denominado ters delme113, por el cual se
detraía un tercio del diezmo que recaudaba la Iglesia Católica, y el peaje o quema que
se estableció por la entrada de productos en las ciudades.
Finalmente debemos destacar que, al igual que ocurriría en Cataluña, las Cortes se
fueron reuniendo cada vez con menos frecuencia. No obstante, mientras que en el
Principado catalán esa circunstancia fortaleció a la Diputación y a las Juntas
extraordinarias de Brazos, conllevando una resistencia de estas instituciones, cada vez
más elevada, respecto a las pretensiones reales y a las peticiones de ingresos
113
Sistema similar al de las tercias reales de Castilla, en el que la cantidad inicial de cobro surgió para
poder sufragar gastos ocasionados por la guerra contra los musulmanes y por un montante inicial de un
tercio del diezmo, pasando posteriormente, una vez la necesidad de gastos por la contienda
desapareció, a ser de un tercio del tercio, es decir, de dos novenos de los diezmos. En Valencia
tuvieron un origen análogo, aunque se mantuvieron siempre en la misma cantidad, un tercio del
diezmo, siendo por tanto la cantidad mucho mayor y el más importante ingreso fiscal del reino.
114 extraordinarios, en Valencia se produjo el efecto inverso. Se fue consolidando una
mayor capacidad de acción y fortaleza del monarca ante el vacío de poder que esta
situación generó y que no pudo ser cubierto por la Diputación.
2.4.4. El Reino de Mallorca.
Finalmente, respecto a la Corona de Aragón, debemos destacar el complejo sistema
fiscal del reino de Mallorca, que se caracterizó por la división de sus ingresos en
cuatro grandes bloques: rentas fijas, rentas variables, ingresos ocasionales e ingresos
de carácter extraordinario114. Sistema que fue muy estable y proporcionó ingresos
suficientes para la financiación de sus servicios hasta su gran modificación tras la
guerra de Sucesión durante el reinado de Felipe V. La principal peculiaridad
organizativa, como ya hemos apuntado anteriormente, fue que el reino de Mallorca no
tuvo Cortes, y que históricamente el rey de Mallorca había tenido que acudir a las
Cortes aragonesas para prestar homenaje al rey de Aragón y para la concesión de
autorizaciones antes de la implantación de figuras tributarias propias. El reino carecía
a mediados del siglo XVI, no solo de Cortes constituidas, sino tampoco de Audiencia
y de representación en el Consejo de Aragón. La Real Audiencia había sido
concedida en 1571, pero rápidamente se convirtió en una institución muy impopular,
hasta tal punto que al año siguiente a su constitución se estaba pidiendo y se aceptaba
114
Pascual Ramos, E., “La Real Hacienda del Reino de Mallorca durante la guerra de sucesión. Guerra
y crisis del sistema económico”, en Cuadernos dieciochistas, 14 (2013), pp. 199-232.
115 su disolución. Las causas las debemos encontrar en el uso que de ella hizo el rey de
España para el desarrollo del ejercicio plenipotenciario de su autoridad. La falta de
Cortes dificultó la vertebración del reino durante toda su existencia, tanto en sus
relaciones en el ámbito de la Corona de Aragón, como después en su relación con la
corona tras la unión dinástica. A todo ello se sumaba la complejidad derivada de su
dispersión insular y al hecho de carecer de una institución común más allá de la
monarquía, como hubiera sido la parlamentaria. Esto supuso, durante la dinastía de
los Habsburgo, una mayor incidencia de la hacienda real y, por tanto, un refuerzo de
las posiciones del monarca, a diferencia de lo que ocurrió en otros territorios, como
fue el caso de Cataluña.
En el sistema impositivo del reino las rentas fijas se dividieron en tres grupos: los
censos, que al igual que en el resto de la corona fueron rentas pagadas al monarca por
los particulares, el lluisme115, que se cobró como parte de la tramitación de un
inmueble, el diezmo de ganados, que supuso una cantidad que retenían las ciudades
por el gravamen del comercio de animales, y los estancos, especialmente el de la sal y
el tabaco, que proporcionaron grandes ingresos.
Las rentas variables tuvieron una gran diversidad de figuras, entre las que destacaron
por su generalidad las escribanías, que se recaudaron por la Corona en
115
Sastre Moll, J., “El lluisme en el regne de Mallorca. Les transmissions inmobiliáries a la Vall de
Sóller en el primer terç del segle XIV”, en II jornades d´estudis locals a Sóller, Sóller, Ayuntament de
Sóller, 2007, pp. 205-245.
116 contraprestación de la cesión de escribanías116, el trigo y derecho de lezda (lleuda),
que fue un impuesto que corrió por cuenta de los propietarios del dominio útil del
monarca del trigo cosechado y que consistía en la undécima parte de lo vendido, así
como diferentes tributos relacionados con la producción de vinos, aceites, azafranes y
hortalizas. Además, debemos mencionar en este grupo, las cantidades cobradas por
las subastas de cargos y oficios, que tenían diferentes denominaciones en función de
los puestos que se subastaban: bailas, veguerías, mostassaf, maestres de Guayta y
portadorias. Destacaron, también, como rentas variables, el derecho del 10 por ciento
sobre las mercancías embarcadas en puerto, la carcelaria o emolumento por el ingreso
en prisión y el fogatje, que fue recaudado cada siete años a los propietarios de
pertenencias urbanas de valorización superior a las diez libras, y que lo pagaban todas
las casas habitadas, excepto las de los eclesiásticos y demás personas que gozaron del
privilegio de franqueza117.
El tercer grupo fue el de los ingresos ocasionales, entre los que destacaron las
coralinas, establecidas como pago a la autorización para la recogida de coral de las
costas baleares y los ingresos procedentes de la subasta de los restos de naufragios, de
penas específicas (sanciones económicas) y por la concesión de condecoraciones. El
último bloque lo integraron los ingresos extraordinarios, compuestos por los censos,
116
Sastre Moll, J y Llompart Biblioni, M., La Tesorería del reino de Mallorca durante su época de
esplendor, Palma de Mallorca, Universidad de les Illes Balears, 2008, pp. 123-124.
117
Dameto, J.B, Mut, G y Alemany M.M., Historia general del Reino de Mallorca, vol. 2, Palma de
Mallorca, Imprenta Nacional, 1841, p. 529, nota 173.
117 que proporcionaron un 5 por ciento como interés de la deuda emitida y vendida, y los
empréstitos y los donativos que recibió la corona.
118 2.5. La Hacienda en el Reino de Navarra
Dentro del pluralismo fiscal y jurídico existente en España, el régimen tributario de
Navarra se rigió por las leyes, exenciones, privilegios y libertades que formaron parte
del ordenamiento jurídico propio del reino denominados fueros y jurados por sus
reyes el día de su coronación. En la Hacienda real existía desde la edad media una
administración tributaria conocida como Cámara de Comptos118, creada por Carlos II
en 1348. De entre sus funciones destacaban la exigencia de la rendición de cuentas de
quienes recaudaban en nombre del rey, la administración de los derechos del monarca
y el asesoramiento en materia de finanzas reales. La Cámara fue asumiendo funciones
diversas y pasó a denominarse Tribunal de la Cámara de Comptos, adquiriendo el
carácter de Tribunal de Hacienda. Con la incorporación del reino de Navarra a la
Corona española se produjo un proceso de centralización en la toma de decisiones en
el Consejo de Hacienda que adquirió mayor protagonismo junto a la Cortes y a la
Diputación foral. De entre las características fundamentales del sistema tributario
navarro destacó la conservación del derecho denominado de Tablas, que suponía el
mantenimiento de las barreras aduaneras, junto a otros ingresos, y que contribuía a los
gastos generales de Estado mediante el otorgamiento del denominado donativo o
servicio ordinario119.
118
Salcedo Izu, J., “El sistema fiscal navarro en la Cámara de Comptos reales”, en Itinerario histórico
de la Intervención General del Estado, Madrid, IEF, 1976, pp. 57-58.
119
Salcedo Izu, J., “El Convenio de Navarra. Análisis de un sistema”, en Revista de Hacienda
Autonómica y Local, 61 (1991), pp. 55-73.
119 Las Cortes tuvieron la facultad de autorizar el servicio o donativo del reino, que en la
mayor parte de las ocasiones fue una cantidad en dinero concedida al monarca para
sufragar gastos generales, y cubrir las necesidades de la hacienda real, pero que
también en algunas coyunturas fue materializada en hombres para el ejército. El
servicio o donativo era voluntario y su cuantía la fijaban las Cortes. Se votaba
siempre en función de la demanda que solicitaba el monarca y las Cortes tenían la
facultad de aprobar, denegar o modificar las peticiones realizadas, lo que, como en el
resto de los territorios forales, ocasionó constantes fricciones entre la administración
tributaria navarra y la hacienda real. No obstante, esta oposición fue progresivamente
eliminada, debido a la cada vez mayor presión del poder central bajo la dinastía
borbónica, especialmente a lo largo del siglo XVIII.
La Hacienda del reino estaba originariamente constituida por el vínculo, nombre con
el que se denominaba a las rentas destinadas a los gastos generales de la
administración navarra, los cuarteles y las alcabalas. Los cuarteles se pagaban en
cuatro plazos a lo largo del año fiscal, que coincidía con el natural, eran de carácter
personal, vinculados a la riqueza disponible, de ellos estaban exentos nobles,
eclesiásticos y aquellos que probaban no haberlos pagado durante cuarenta años y los
que estuvieran en el desempeño de empleos estatales. Por su parte, la alcabala era un
tributo indirecto sobre el comercio de cada ciudad, que se gestionaba de manera
semejante a como se venía haciendo en los territorios castellanos. En un principio, se
cobraron mediante un tributo que establecieron las Cortes y, posteriormente, se
convirtió en un arbitrio municipal. El total recaudado con la alcabala quedó
120 condicionado a no poder exigir en los años sucesivos una cifra superior a la del año
anterior, fijando como techo lo recaudado en 1640, lo que provocó una inmovilidad
permanente en la recaudación. Los mínimos ingresos obtenidos con la alcabala
provocarían que en el siglo XVII se establecieran estancos sobre determinados
productos, siendo los más importantes los configurados sobre el tabaco y el
chocolate120.
Los ingresos, que ofrecieron más complejidad fueron las receptas, en las que se
diferenciaron cuatro tipos distintos. Las penas de cámara y gastos de justicia, que se
configuraron ambas como multas impuestas por sentencias judiciales, y la del
ordinario y la del patrimonial, siendo la primera una tasa comercial sobre
determinados productos, y la segunda, el pago por el uso de ciertos capitales,
otorgados mediante el sistema de censo. Finalmente debemos remarcar, en referencia
al derecho de tablas 121, que se mantuvieron las aduanas en todas las fronteras,
interiores y exteriores. Los naturales de Navarra no pagaban por los productos que
introducían en el reino, pero si lo hacían por los que sacaban fuera del mismo.
Como destaca Ramírez Vaquero, la corona también tenía cuantiosos ingresos
tributarios procedentes de los denominados censos. Estos eran de dos tipos: los
primeros correspondían a la contribución de los propietarios de los burgos por la
120
García Zuñiga, M., “Orígenes, evolución y crisis de una Hacienda Foral: Navarra, 1642–1820”, en
Boletín del Instituto Gerónimo de Ustáriz, 6–7 (1992), pp. 5-17.
121
Idoate, F., “Notas para el estudio de la economía navarra y su contribución a la Real Hacienda
(1500-1650)”, en Revista Príncipe de Viana, 78 (1958), pp. 117-128.
121 ocupación de los suelos. Se concebía como una cantidad que el censatario abonaba
equivalente a los intereses que devengaba la propiedad. En un primer momento
fueron perpetuos pero luego fueron transformándose en temporales lo que permitió su
revisión para poder adaptarlos a las necesidades de la corona. Los segundos eran
directamente tributos por el disfrute de los suelos que eran propiedad del rey122.
Finalmente debemos referenciar las rentas de los caminos, lana y mercadurías que
supusieron una buena fuente de recursos y que estuvieron en constante disputa entre
la hacienda del reino y la real por el control de los mismos123.
122
Ramírez Vaquero, E., “Hacienda y poder real en Navarra en la Baja Edad Media. Un esquema
teórico”, en Revista Príncipe de Viana, 60 (1999), pp. 96-98.
123
Huici Goñi, M.P., Las Cortes de Navarra durante la Edad Moderna, Pamplona, Diputación Foral de
Navarra, 1980, p. 336.
122 2.6. La Hacienda Real y su organización
La Hacienda Real era una más de las instancias fiscales que operaban en el territorio.
Sin embargo, su incidencia transcendía de los límites de la fiscalidad de los diferentes
reinos actuando en todos ellos y exigiendo contribuciones a todos los súbditos. Para
ello desde el siglo XVI la Hacienda Real se fue estructurando con una serie de
organismos que pretendían crear las bases de una administración eficaz, que
proporcionara los recursos suficientes para las muchas necesidades de la corona. Esta
nueva configuración de la hacienda real derivó del sistema de organización
polisinodial de la monarquía hispánica124, por el que se reunieron las competencias de
los distintos territorios bajo el mando de un mismo responsable y se delegó la toma de
decisiones a una serie de organismos colegiados, denominados Consejos. Este
sistema de organización gubernamental comenzó en época de los Reyes Católicos,
como consecuencia de su matrimonio, aunque fue con la dinastía de los Habsburgo
(siglos XVI-XVII) cuando se perfeccionó. El rey tenía que dar la autorización sobre
las decisiones que eran competencia de los consejos. Cada consejo estaba integrado
por un máximo representante y varios consejeros.
Los consejos se dividían en función de su marco competencial, por sus funciones de
gobierno y por razón del territorio125. Entre los primeros estaba el Consejo de Estado,
cuya competencia abarcaba todo el Estado y que se constituía como máximo órgano
124
González Delgado, J.J., “Sobre el Consejo de Hacienda de Castilla (1523)”, en Revista de Aula de
letras, humanidades y enseñanza. Sevilla, (año 1997), p. 3.
125
Plaza Prieto, J: Estructura económica de España en el siglo XVIII, Madrid, Confederación Española
de Cajas de Ahorro, 1976, pp. 29 y ss.
123 de asesoramiento. Su presidente también lo era del Consejo de Castilla y también lo
integraban el Inquisidor General, un miembro del Consejo de la Inquisición y otro del
Consejo de Guerra, que eran los otros dos consejos con carácter consultivo y con
competencia en todo el territorio junto con el Consejo de Hacienda. Los Consejos con
funciones de Gobierno en los territorios: Consejos de Castilla, Aragón, Navarra,
Cámara de Castilla e Indias, Indias, Italia, Flandes y Portugal, siendo los de Castilla y
Aragón lo más importantes. En una estructura inferior se encontraban las Juntas
creadas para asuntos concretos y por una duración determinada.
El Consejo de Hacienda se creó en el siglo XVI e intervenía en la configuración de la
política fiscal y aduanera. A través de él se elevaban las consultas al monarca, quien
podía resolver según su mejor criterio. Una vez sancionadas, estas consultas
constituían la legislación propia de la Hacienda. De esta manera se favorecía la
centralización burocrática y la toma de decisiones. Junto al Consejo, la Hacienda se
estructuraba mediante las Contadurías Mayores126, creadas con el fin de ser oficinas
de administración que a su vez se dividían en dos: la Contaduría Mayor de Hacienda,
que se encargaba del cobro y la Contaduría Mayor de Cuentas que se encargaba de
los valores, la administración, la contabilidad y la rendición de cuentas. Las
contadurías dictaban las providencias relativas a la administración, cobro y
distribución de la Hacienda, estando a sus órdenes los seis oficiales contadores de
libros: los de rentas recaudadas, los de relaciones de las rentas enajenadas, los de
rentas empeñadas o gravadas con juros y los de las rentas de relaciones
126
Lozano Irueste, J. Mª., La evolución de la hacienda central española, Madrid, IEF, 1970, p. 8.
124 extraordinarias que no estuvieran incluidos en los grupos anteriores. Junto a ellos
había diez oficiales de distribución o data, correspondiendo a cada uno de ellos, como
señala Cremades Griñán, un libro en los que se recogían los sueldos de la tropa, las
tierras, acostamientos o tenencias, mercedes y quitaciones127. También existía un
escribano mayor de rentas “que intervenía en todo el manejo de la real hacienda,
asentando en sus libros particulares lo relativo a las rentas encabezadas como a las
arrendadas”128. De esta manera, las decisiones de la Hacienda pública se adoptaban o
por las Cortes o por las Contadurías Mayores. La práctica habitual era que las
contadurías se encargaban de la gestión de los tributos; sin embargo, en algunas
ocasiones, las cortes no solo aprobaban los servicios ordinarios y extraordinarios, sino
que participaban activamente en la distribución y cobranza de algunos impuestos129.
Al inicio de cada año, el Consejo de Hacienda ordenaba a los contadores de las
diversas rentas y clases de ingresos, así como los Contadores Mayores de Cuentas,
que cuantificaran y relataran las respectivas rentas de aquel año, así como los
importes que sobre ellas estaban previstos, al objeto de poder conocer lo que quedaría
disponible, para su entrega al Tesorero general, después de atendidos los gastos
ordinarios. Así, el Consejo disponía de potestad para exigir a los distintos contadores
y personas a cargo del cobro y administración de cualquier tipo de renta o ingreso,
para que le rindiesen cuenta de su situación. Además, también comprobaba si los
127
Cremades Griñán, C. Mª, Borbones, hacienda y súbditos en el siglo XVIII, p. 39.
128
Toledano E., Curso de Instituciones de Hacienda Pública en España, Madrid, Imprenta Manuel
Galiano 1859-1860, p. 308.
129
Cremades Griñán, C. Mª. Borbones, hacienda y súbditos en el siglo XVIII, p. 40.
125 asientos y arrendamientos de las rentas que se realizaban eran correctos y de acuerdo
a los intereses de la Corona.
Junto a estas funciones, también se encargaba de los recursos provenientes de las
colonias americanas, del control de los tesoreros y del personal al servicio de la
administración de la hacienda pública, de las penas de Cámara, de las confiscaciones,
multas y sanciones impuestas. Sin embargo, la eficacia que se perseguía no se
consiguió y la Real Hacienda fue incapaz de encargarse directamente del cobro de los
tributos, ante la complejidad que se alcanzó en el sistema tributario debido al
progresivo desarrollo legal de las rentas provinciales. Esto implicó la extensión
progresiva de la práctica del arrendamiento del cobro de las mismas. El mecanismo
establecido fue que los particulares se encargaban de la recaudación a cambio de un
tanto fijo, que establecía la administración. En muchas ocasiones eran los propios
particulares los que configuraban un encabezamiento que proponían a la Hacienda
Real, estableciendo ellos mismos los aspectos censales o estadísticos y el
estrictamente hacendístico, e incluso el reparto de las rentas provinciales
considerando la población de una localidad.
El otro sistema fue el encabezamiento o cupo fiscal que se exigía a una población
determinada. Constaba de un montante, que debían recaudar entre sus contribuyentes
y posteriormente trasladárselo a la hacienda real. Entre los encabezamientos fue
práctica habitual la utilización del sistema denominado “al por mayor”, que era
establecido y comprobado directamente por el Consejo de Hacienda con la ayuda de
126 los contadores mayores, mientras que en otros casos se utilizó el que llevaba por
nombre “al por menor”, que realizaban los arrendadores mayores, los administradores
o directamente por los pueblos encabezados, y que más tarde era comprobado por la
administración 130 . Este sistema supuso, por un lado, la fragmentación de la
recaudación, y por otro, ante el deficiente control de la misma derivado de la ausencia
de instrumentos de cobro por parte de la Hacienda real, su disminución efectiva.
Dentro de la complejidad del sistema, el servicio de millones tuvo su propia
idiosincrasia con la asignación de cupos a los territorios, independientes del resto de
las rentas, la cual en un principio fue gestionado por la Hacienda real para
posteriormente serlo por la Comisión de Millones. Era el conocido como
repartimiento que, al igual que los encabezamientos, podía ser “al por mayor” cuando
se fijaba un cupo por cada provincia, o “al por menor” cuando se asignaba por
partidos y lugares131. Fue un sistema pensado para poder conseguir una distribución
más justa de la carga fiscal entre los reinos y las ciudades. A pesar de ello, desde un
principio suscitó muchas tensiones, entre las que destacaron el intento reiterado de los
arrendatarios del campo de transferir la carga tributaria a los propietarios con el
objetivo de disponer de más recursos para sus economías familiares y una mayor
disposición de productos para su comercialización. Esta demanda no se afrontaría y
130
Fontana Lázaro, J., Hacienda y Estado, 1823-1833, 2ª ed., Madrid, Ministerio de Hacienda, IEF,
2001, p. 19.
131
Artola M., La Hacienda del Antiguo Régimen, p. 120.
127 se iría posponiendo, lo que supuso el mantenimiento de un foco permanente de
tensión.
El creciente esfuerzo fiscal no fue suficiente para afrontar los ingentes gastos
militares y de la política exterior. Es por ello que fue una práctica habitual, por parte
de la Corona, el acudir al endeudamiento para obtener recursos de manera inmediata.
De entre las diferentes opciones, la consignación de deuda sobre las rentas ordinarias,
forma jurídica conocida como juros132, sería la práctica más habitual a lo largo del
siglo XVIII. Con el juro se concedía un certificado cuyo titular declaraba ante el
monarca un capital y, a cambio, se le concedía el privilegio de cobrar una parte de
determinadas rentas hasta una cantidad fijada, ambas reflejadas en el documento o
certificado. El pago de la deuda se producía conjuntamente al de la renta, mediante
una forma conocida como situado. Esta fórmula se establecía al no existir unidad de
tesorería y concedía al titular el derecho a recibir los intereses sobre la contribución.
Ante las diferentes solvencias y previsiones de cobro surge la manera denominada
como mudar las rentas, consistente en trasladar las contribuciones con una garantía
menor al valor de las mismas y con una previsión garantista al alza. De esta manera
los juros eran diferentes en función de las perspectivas de recaudación de los
impuestos. Esta práctica se hizo muy habitual, lo que supuso un gran problema para la
132
Los juros surgen en el siglo XIII aunque su colocación a cambio de dinero en efectivo no se
produciría hasta el siglo XIV. Son la primera versión de la deuda castellana y eran de tres tipos: los
vitalicios, al quitar y perpetuos. Los dos últimos eran muy similares en la práctica ya que nunca se
amortizaban. Los primeros se cancelaban sin ningún tipo de amortización, habitualmente en lo que se
conocía como “al cabo de dos vidas”, por lo que su interés era superior al de los otros tipos. Los tipos
de interés oscilaron entre el doce y medio y el catorce y medio por ciento.
128 Hacienda real por el gran endeudamiento alcanzado, y esto, a su vez, provocó
diferentes bancarrotas en la Hacienda real a lo largo de la dinastía de los Austrias por
la imposibilidad de hacer frente a la misma.
Otros dos grandes problemas, sufridos por la Hacienda Real, fueron en primer lugar
la oposición popular al repartimiento, que generó bolsas enormes de fraude en
numerosas ciudades, y en segundo lugar el no desplegar los esfuerzos necesarios para
conseguir el mayor rendimiento fiscal de los tributos. Estas dificultades irían
progresivamente alimentando la opinión, cada vez más generalizada, de quienes
consideraban la necesidad de reformar la hacienda pública.
Dentro de esta tendencia reformadora debemos destacar el intento de mejora de la
hacienda pública durante el reinado de Carlos II en la que se ha venido en conocer
como Reforma de Oropesa-Los Vélez133. Impulsada por el ministro de hacienda, el
Conde de Oropesa134 y el superintendente de Hacienda, el marqués de los Vélez135, en
el año 1691. El Estado de la Hacienda real había llegado a tal situación que casi todas
133
En la época del Conde de Oropesa se crea un nuevo departamento, la Superintendencia de Hacienda,
siguiendo el modelo francés de gobierno, en sustitución del Consejo de Hacienda. Sería uno de los
antecedentes de las reformas borbónicas del siglo XVIII. Se nombró para el cargo al marqués de los
Vélez que inició una serie de reformas con el fin de reducir el déficit presupuestario crónico.
134
Álvarez de Toledo Portugal y Córdoba Monroy y Ayala, Manuel Joaquín (1664-1707), conde de
Oropesa. Valido durante el reinado de Carlos II en dos ocasiones (1685-89 y 1698.99). Tras la muerte
de Carlos II sin sucesión propuso a José Fernando de Baviera como candidato en la sucesión, pero al
morir este en 1699 optaría por el archiduque Carlos de Austria. Durante su segundo mandato como
valido se produjo el Motín de los gatos cayendo posteriormente en desgracia. Falleció en Barcelona en
1707, durante la guerra de Sucesión.
135
Fajardo Zúñiga Requesés y Álvarez de Toledo, Fernando Joaquín (1635-1693). Primo del conde de
Oropesa, valido de Carlos II, y cuñado del duque de Medinacelli. Nombrado virrey de Cerdeña en
1673 y de Nápoles en 1675. Formaría parte del Consejo de Estado, fue Superintendente de Hacienda y
Presidente del Consejo de Indias.
129 las rentas estaban enajenadas o hipotecadas con los juros. El único ingreso de
consideración se obtenía sobre los descuentos de la propia deuda, insuficiente para
afrontar los gastos crecientes del reino. Vélez defendió la creación de una
contribución única para todos los territorios y el prorrateo de los gastos militares entre
todos los contribuyentes. Propuso la liberación de las rentas de aduanas de los juros y
traspasar estos últimos a las rentas de alcabalas, tercias y cientos. Además, planteó la
extensión de las contribuciones indirectas sobre el consumo a determinados productos
para aumentar su recaudación. El proyecto contó con la oposición frontal del Consejo
de Castilla, lo que implicó que no prosperara ni la introducción de la única
contribución ni la mudanza de los juros. No obstante, estamos ante un primer intento
de reforma fiscal bajo unos parámetros diferentes, como eran la creación de una
contribución única y el prorrateo de determinados gastos. Esta nueva visión sería el
preludio de lo que posteriormente intentarían los monarcas de la dinastía borbónica a
lo largo del siglo XVIII.
A pesar de su fracaso en la implantación de la reforma tributaria, Vélez sí consiguió
realizar cambios importantes en la administración de la Hacienda Real, que iban a
propiciar una mayor eficacia en la gestión de los tributos, como fueron la unificación
de las varias administraciones fiscales en una única división en partidos, que en cada
cabeza de partido hubiera arcas y libros independientes para cada impuesto a cargo de
130 un único contador y que se procediera a una revisión general de las rentas
enajenadas136 con el objetivo de reducir su coste para el Estado.
Los gestores de la hacienda pública en España eran conscientes de los grandes
problemas que la acechaban: la ineficacia de su administración, los bajos niveles de
recaudación, el descontrolado endeudamiento y el alto fraude existente. Problemas
que habían puesto en varias ocasiones al borde de la quiebra total a la economía del
país. A pesar de la creencia generalizada en la necesidad de cambios, no será hasta el
siglo XVIII cuando se inicien los proyectos más consistentes para la reforma de la
misma que, aunque no prosperaran, si marcarán el camino a seguir para los cambios
definitivos que se realzarían a lo largo del siglo XIX.
136
Artola M., La Hacienda del Antiguo Régimen, pp. 218-221.
131 CAPÍTULO III
LOS PROYECTOS DE REFORMA DURANTE EL SIGLO XVIII
Los monarcas borbones, a lo largo del siglo XVIII, comprobaron como el viejo
ordenamiento tributario, heredado de la dinastía de los Habsburgo, no era suficiente
para afrontar las múltiples necesidades del reino ni para solventar los problemas
estructurales de la hacienda y la economía españolas. La Hacienda Pública no era
capaz de soportar los crecientes gastos del Estado, lo que hacía muy necesaria su
reforma en profundidad, convirtiéndose la misma en un objetivo prioritario durante el
período ilustrado en España. El paso a un modelo fiscal nuevo exigía una
transformación de las bases legales y organizativas utilizadas hasta entonces. Era
esencial el cambio en los fundamentos de la tributación, la creación de una nueva
estructura de organización, que facilitara la adaptación de la administración al nuevo
sistema impositivo, la eliminación o reducción de las fiscalidades paralelas e
independientes, como era la de la Iglesia Católica, la reducción del pluralismo
jurídico de los diferentes reinos y territorios que componían el Estado y la
transformación del modo de reparto de los recursos públicos137.
Las principales características de la economía financiera del Estado se sustentaban
sobre la existencia de un déficit público presupuestario de carácter permanente, una
137
Fontana Lázaro, J., “El alimento del Estado: Política y Hacienda en el despotismo ilustrado”, en
Hacienda Pública Española, 108-109 (1987), pp. 157-168.
132 administración poco eficiente en la obtención de ingresos, con un fraude fiscal
elevado y con altos grados de corrupción funcionarial y política. Además, la balanza
comercial era constantemente deficitaria, lo que provocaba tener que encontrar
fuentes de financiación no tributarias, principalmente de los recursos procedentes de
América y del incremento de la deuda. La complejidad de la realidad económica y
financiera hizo incrementar el número de aquellos que creían en la imperiosa
necesidad de una reforma eficaz de la fiscalidad, con el objetivo de conseguir
aumentar los recursos internos, eliminar la excesiva dependencia del endeudamiento
y con ello, aunque conscientes de la dificultad de los posibles cambios, ir
progresivamente solucionando los graves problemas estructurales existentes. Sin
embargo, la urgencia en la obtención de recursos provocó, en la mayor parte de las
veces, la precipitación en las reformas y que en escasas ocasiones estas pudieran
asentarse.
Durante el siglo XVIII se intentó alcanzar una mayor equidad fiscal y una
homogeneidad en la hacienda pública 138 con las que resolver las dificultades
heredadas. Acompañando a estas propuestas de reforma, no solo se acometieron
cambios fiscales, sino que se afrontó el reto del fomento de la economía, intentando
aumentar las fuerzas productivas. Un país con mayores posibilidades de producir y de
acceder a los emergentes mercados internacionales podía generar mayores recursos
para la hacienda pública, susceptibles de ser invertidos en las necesidades que el reino
138
Angulo Teja, M. C., La Hacienda española en el siglo XVIII, pp. 45-46.
133 reclamaba. Es por ello, que la economía se convirtió en una pieza clave en el
programa de reformas desarrollado en el siglo XVIII139. Los cambios se acometieron
en cinco vertientes principales, que pasaremos a analizar en este capítulo140. El primer
grupo de acciones fue con el que se pretendió equiparar fiscalmente los reinos y los
territorios del Estado para acabar con el pluralismo jurídico y las diferencias
regionales. Con el segundo se intentó conseguir que el sistema impositivo tuviera una
mayor capacidad recaudatoria. El tercer bloque fue el compuesto por acciones para
modificar las bases del sistema tributario. Un cuarto paquete de medidas consistió en
la modificación y modernización de la Administración tributaria para dotarla de
mayor eficiencia y eficacia. Finalmente, el último grupo fue el que tuvo por objeto el
aumento de los recursos tributarios derivados del impulso de la economía y el
comercio.
Las reformas fueron la consecuencia de la evolución social que se experimentó
durante la Ilustración, que desembocó en iniciativas innovadoras, en un principio
impulsadas por los ilustrados, principalmente nobles, pero que según fue avanzando
el siglo se vieron influenciadas por la aparición de un emergente fenómeno, el
desarrollo progresivo de una nueva clase social: la burguesía. Si bien es cierto que su
evolución fue más lenta en España que en otros países europeos141, no deja de tener
139
Fernández Díaz, R., La España de los Borbones. Las reformas del siglo XVIII, p. 54
140
Angulo Teja, M. C., La Hacienda española en el siglo XVIII, pp. 47-62.
141
Los mayores progresos se producirán en países como Francia, Países Bajos o Inglaterra, en los que
la nueva clase burguesa gozó de un más rápido asiento, lo que le posibilitó tener una mayor incidencia
y desarrollo. Desde estos territorios europeos surgirán las más pujantes ideas intelectuales ilustradas
burguesas, que también llegarán progresivamente a España ejerciendo una constante influencia.
134 importancia la influencia creciente y el notorio poder que fue adquiriendo, lo que se
tradujo en el impulso proporcionado a muchos de los cambios y en el intento de
eliminar los privilegios que se habían disfrutado hasta entonces, especialmente por la
nobleza y el clero. Esto supuso un cambio en las, hasta entonces, rígidas e inmutables
directrices sociales que habían conformado una sociedad inmovilista, y que desde ese
momento fueron propugnadas e impulsadas por una sociedad más urbana, con una
incipiente industria y con nuevas realidades económicas vinculadas a la apertura de
grandes mercados internacionales.
Además, para afrontar estas reformas, fue decisivo otro fenómeno, como fue el
incremento del poder estatal en casi todos los ámbitos. Esta nueva realidad permitió al
Estado ejercer un dominio más directo sobre el territorio, lo que implicó constantes
intentos para reducir el papel de la administración de los antiguos reinos, para
conseguir la disminución del pluralismo jurídico e, incluso, para controlar los medios
de producción. Este poder creciente de la administración estatal se enfrentó, en
reiteradas ocasiones y directamente, no solo con la oposición de los territorios de los
que se componía la monarquía hispánica, debido a la posible pérdida de sus derechos
históricos y de su influencia en el Estado, sino también con la poderosa Iglesia
Católica y con la nobleza, especialmente celosos de la preservación de sus privilegios.
El primero de los choques se produce con las estructuras políticas y administrativas
de los antiguos reinos, que pretendieron, en todo momento, salvaguardar sus
tradiciones y el pluralismo jurídico que les había permitido tener una administración
135 independiente de la corona y una hacienda paralela a la regia. Este anquilosamiento
de las viejas estructuras no solo fue un impedimento de primera magnitud para
acometer las reformas, sino que en muchos casos fue el causante de los bajos índices
de recaudación. El segundo de los enfrentamientos se produjo con el Clero, el cual
observó con preocupación el cuestionamiento de sus principales ingresos económicos,
especialmente el diezmo y las rentas derivadas de la titularidad de las explotaciones
agropecuarias y de sus extensas propiedades, e incluso los que le proporcionaba el
monopolio de la enseñanza que hasta entonces habían ejercido los centros educativos
religiosos en la sociedad española. Debido a estas amenazas, los reformadores no
encontraron ni el apoyo ni el impulso del clero en sus proyectos reformistas, con lo
que muchos de estos estuvieron abocados al fracaso. Estos intentos de aumentar la
tributación de la Iglesia o de limitar sus ingresos avivaron el descontento entre el
estamento clerical, lo que siempre supuso un gran inconveniente, no solo en la
adhesión al programa reformista, sino principalmente, por la opinión contraria al
mismo que fomentaron entre las capas más populares de la población, sobre las que
tenían una importantísima ascendencia.
La tercera fuerza de oposición, la de la nobleza, fue en aumento según fue avanzando
el siglo y se fueron conociendo las reformas, estando estrechamente relacionada con
el incremento del poder del Estado. Los nobles disfrutaban de numerosos privilegios
y muchas de las nuevas medidas estuvieron concebidas para la limitación de los
mismos. Sin embargo, como estamento no adoptaran ninguna posición común frente
a los ilustrados, quizás debido a que los más notables e influyentes de entre éstos
136 también eran de origen nobiliario142. Muchos, incluso, favorecieron y protegieron a
los intelectuales, aunque esto no supusiera aceptar siempre las ideas que
preconizaban. A pesar de esta situación, mantuvieron su capacidad de influencia, lo
que implicó que la incipiente burguesía y los sucesivos monarcas tuvieran que contar
con ellos para sacar adelante sus proyectos de reforma. Pese a todo, el malestar contra
el inmovilismo fue creciendo, como ejemplifica Domínguez Ortiz cuando escribe143:
“Dentro de la general animadversión contra la presencia de ministros y cortesanos
extranjeros, concretamente italianos, los poseedores de cargos, rentas y señoríos
enajenados tenían que sentirse amenazados por la política del equipo gubernamental
de rescatar estas regalías. La Real Hacienda no tenía fondos para indemnizar a los
poseedores, pero Esquilache144 arbitró un plan que, con apariencias de justicia, en
realidad entrañaba un grave perjuicio para los dueños: restituirles en valor de
adquisición, sin tener en cuenta la depreciación de la moneda al cabo de cien o
doscientos años. Así fue como, por ejemplo, al marqués de Estepa le expropiaron las
alcabalas de esta ciudad abonándole la cantidad que por ellas pagó en 1558 su
antecesor Adán Centurión. La albufera de Valencia se recuperó pagando al duque de
142
Mercader Riba J, Domínguez Ortiz A y Hernández Sánchez Barba M., Los borbones. El siglo XVIII
en España y América. Historia de España y América social y económica, vol. IV, segunda edición,
Barcelona, Vicens-Vives, 1972, p. 63.
143
Domínguez Ortiz, A., Carlos III y la Ilustración, Madrid, Alianza, 1988, p. 68.
144
De Gregorio Leopoldo, Marqués de Esquilache (1699-1785). Durante el reinado de Carlos III fue
Secretario de la Hacienda real y Secretario de Guerra. Junto con el Marqués de la Ensenada afrontó
diferentes reformas con el objetivo de modernizar el país. Sin embargo, contaría con la oposición de la
nobleza, el clero y de la población ante medidas controvertidas adoptadas como fueron las referentes a
la vestimenta, la mala gestión de los problemas en los suministros de productos de primera necesidad o
medidas de carácter anticlerical como fueron la obligación de pagar tributos por bienes que tuvieran en
desuso. Todo ello fue detonante del motín que lleva su nombre.
137 Algete setenta mil reales; él aseguraba que le producía cada año cien mil. La política
de recuperación de las “alhajas” de la Corona era loable, necesaria incluso para sanear
las finanzas, pero tenían que producir alarma en un sector social muy influyente”.
A pesar de los múltiples problemas, prevaleció la visión reformadora y, con dispar
éxito, se acometieron las diferentes reformas, mediante una profusa producción
legislativa, en muchos casos de manera apresurada, lo que imposibilitó que se
aplicaran con el éxito que se reclamaba. Reformas que se fundamentaron,
principalmente en la liberalización económica, el centralismo político y la unificación
administrativa145
145
Abellán J.L., Historia crítica del pensamiento español, volumen III, Del Barroco a la Ilustración
(siglo XVII-XVIII), Madrid, Espasa-Calpe, 1981, p. 806.
138 3.1 Reformas para equiparar fiscalmente los reinos y territorios
Fueron dos los ámbitos en los que, fundamentalmente, se actuó desde la monarquía
borbónica, y con el impulso de los reformistas ilustrados, a lo largo del siglo XVIII,
con el objetivo de conseguir una mayor uniformidad tributaria y la equiparación fiscal
de los reinos y los territorios que formaban parte de la corona. El primer campo de
acción fue el territorial, mediante las reformas iniciadas con los Decretos de Nueva
Planta, promulgados tras la guerra de Sucesión, que en el ámbito hacendístico
tuvieron por objetivo, por una parte, la equiparación fiscal de los reinos, y por otra,
acabar con las aduanas interiores, que impedían el desarrollo comercial entre los
reinos y, que, además, limitaban la obtención por parte de la hacienda real de
cuantiosos ingresos fiscales. El segundo ámbito de intervención fue dotar de una
mayor uniformidad a la fiscalidad, obligando a la Iglesia Católica a la tributación en
determinados supuestos y, por tanto, el intento, aunque tímido a lo largo de toda la
centuria, de eliminación progresiva de sus privilegios. Según avanzaba el siglo se fue
generando un estado de opinión contrario al estamento eclesiástico, que sería el
germen del comienzo del cuestionamiento de la fiscalidad paralela del clero,
especialmente derivada del diezmo y de las rentas de sus amplísimas posesiones, que
le habían proporcionado grandes recursos, incluso en algunos momentos superiores a
los que recaudaba el Estado, para poder costear los ingentes gastos que acarreaban su
gran aparato clerical y de beneficencia. Disponía de una excelente estructura
organizativa, con la que obtenía más recursos y con más eficacia, disponía de buenos
censos fiscales y de un personal recaudador con mucha experiencia.
139 El primero objeto perseguido fue la eliminación de las particularidades legales y
fiscales de cada reino con el fundamento de tender hacia la centralización
administrativa y política. Las primeras medidas las adoptó Felipe V con los Decretos
de Nueva Planta por los que se derogaron los ordenamientos jurídicos y fueros de los
reinos de Aragón, Valencia, Mallorca y del Principado de Cataluña. Con estos
decretos se puso fin a la estructura de la monarquía compuesta que había
caracterizado la etapa de la dinastía de los Habsburgo 146 . Esto significó, una
transformación de vital importancia en el ordenamiento jurídico de los antiguos
reinos de la Corona de Aragón, que se vieron privados de sus principales
particularidades políticas, jurídicas y judiciales, siendo, además, un primer intento
histórico de eliminar las culturales y lingüísticas.
Con la preeminencia de la idea de uniformidad absolutista se intentó terminar con la
tradición político-jurídica precedente, que había configurado el Estado como la suma
de las estructuras organizativas de los antiguos reinos hispánicos. La nueva
administración borbónica, a semejanza de la francesa importada por el nuevo
monarca, concebía el Estado con una estructura vertical, universal y uniforme en
todos los reinos. Debemos destacar dos aspectos importantes de los Decretos de
Nueva Planta; el primero de ellos fue su carácter punitivo contra aquellos reinos que
se habían opuesto a la línea sucesoria borbónica y habían prestado su apoyo a las
pretensiones de la casa de Habsburgo. En este sentido, el Decreto de 29 de junio de
1707 vino a señalar textualmente, que las decisiones de eliminación de los fueros se
146
Elliot, J.H. “A Europe of composite monarchies” en Past and present, 137, pp. 67-68
140 realizaban por “el justo derecho de la conquista”, reduciendo todos los ordenamientos
jurídicos al del reino de Castilla. Era evidente que el principal fin perseguido fue la
sanción a aquellos territorios que no apoyaron las pretensiones de Felipe V. Sin
embargo, debemos resaltar que detrás de este primer argumento se escondió, también,
el programa ilustrado de integración política y económica del Estado. Fue la idea de
uniformidad jurídica absolutista borbónica, que perseguía instalar un relativo factor
igualitario en el ámbito territorial, y la supresión del pluralismo jurídico existente. En
el decreto también se decía “pudiendo obtener por esta razón mis fidelísimos vasallos
los castellanos, oficios y empleos en Aragón y Valencia de la misma manera que los
aragoneses y valencianos han de poder en adelante gozarlos en Castilla”. Sin
embargo, este objetivo quedó relegado a un segundo plano, tanto por la imposición
del ordenamiento castellano como porque no supuso la eliminación de toda la
diversidad jurídica, como fueron los casos de las diputaciones vascas y del antiguo
reino de Navarra que, a pesar de la homogeneidad legal perseguida, pervivieron como
premio a la fidelidad al rey Borbón en sus aspiraciones sucesorias.
Con este primer decreto se declaraban abolidos y derogados los fueros de Aragón y
Valencia, sometiendo el derecho de ambos territorios al que hasta el momento era el
que se utilizaba en el reino de Castilla. El deseo manifestado por el rey en el decreto
era “de reducir todos mis reinos de España a la uniformidad de unas mismas leyes,
usos, costumbre y tribunales, gobernándose igualmente todos por las leyes de
141 Castilla”147. Estas primeras acciones fueron acompañadas de la eliminación el 15 de
julio de ese mismo año, del Consejo de Aragón, traspasando todas sus funciones al
Consejo de Castilla 148 . El Decreto sería revisado a finales de ese mismo mes,
adoptando la decisión de renovar “los privilegios, exenciones, franquezas y
libertades” 149 , tanto personales como municipales que, aunque no supusieron la
recuperación del ordenamiento de los reinos, si conllevaron la recuperación de una
parte esencial de la antigua configuración jurídica, como eran las ordenanzas
municipales de ambos reinos, en un claro intento de amortiguar la animadversión
hacia la corona, que se había incrementado de manera notable con la aprobación de
este primer texto legal. El 3 de abril de 1711 se dictó un segundo decreto exclusivo
para Aragón por el que se creó la Audiencia de Aragón, cuya sede se situó en
Zaragoza y cuyas decisiones podían apelarse, a partir de ese momento, ante el
Consejo de Castilla150.
Además de estas medidas de carácter político y judicial, se adoptaron otras dentro del
ámbito de la hacienda pública, que supusieron el fin de la exención fiscal de la que
147
Decreto de 29 de junio de 1707. Derogación de los fueros de Aragón y Valencia y su reducción a las
leyes y gobierno de Castilla. AHN, consejos, legajo 17827, número 13. Ley 1, título III, libro III.
Novísima Recopilación.
148
Los órganos de gobierno de los antiguos reinos de Aragón fueron suprimidos por el Decreto de 15
de julio de 1707. Desaparecían los consejos, la Audiencias forales, la Diputación Permanente, el
Virreinato, las Cortes y la Generalidad. Se abolía, también, el Consejo Supremo de Aragón pasando
sus asuntos a ser de la competencia del Consejo de Castilla. Dentro de este último se formaba una
nueva cámara especial encargada de los temas aragoneses. AHN, ley 9, título V, libro IV, Novísima
Recopilación.
149
Revisión del Decreto de 29 de junio de 1707. Restauración parcial de los fueros de Aragón y
Valencia mediante Decreto de 29 de julio de 1707. AHN, ley 2, título III, libro III. Novísima
Recopilación.
150
AHN, ley 2, título VII, libro V. Novísima Recopilación.
142 había venido disfrutando la Corona de Aragón desde que se suprimieron los servicios.
El proceso implicó, en el reino de Aragón, la extinción de los antiguos derechos de
Generalidades, el mantenimiento de las rentas sobre los naipes, la duplicación de la
tasa real de la sal, el traslado del estanco del tabaco a la hacienda real, la
incorporación de la figura tributaria por excelencia castellana, la alcabala, así como
las demás rentas que se venían cobrando en Castilla. Se incorporaron para su cobro,
los cientos mediante el sistema de repartimiento entre las ciudades y pueblos, pasando
a denominarse en Aragón, contribución real o única contribución151. Denominación,
esta última, que es la que posteriormente se utilizó, inspirada en las peculiaridades
tributarias del reino de Aragón, en los diversos intentos que se realizaron en la
hacienda española, de unificar las diferentes rentas existentes, con criterios de
imposición directa y teniendo en cuenta la capacidad económica de los obligados
tributarios. Donde también se producirían cambios importantes fue en el reino de
Valencia con la implantación de nuevos tributos como fueron la alcabala, los cientos
y el papel sellado. Para ello se utilizó la fórmula castellana de repartimiento o
encabezamiento, con una cantidad equivalente a la que se venía recaudando con el
sistema valenciano derogado, por ese motivo
el nombre recibido sería el de
“equivalente”.
151
López Juana Pinilla, J., Biblioteca de Hacienda, tomo II, Madrid, Aguado, 1840-1848, pp. 161-162.
Mediante real orden de 25 de enero de 1716 se establecieron 800.000 escudos de a 10 reales para el
reino de Aragón para el año 1717 por equivalente de las Alcabalas, Cientos, Millones y demás rentas
provinciales de Castilla.
143 Por el decreto de 9 de octubre de 1715 se derogaba el sistema jurídico del Principado
catalán, aboliendo el Consejo de Ciento y la Diputación General152. Además, se creó
la figura del capitán general de Cataluña, que vino a sustituir al virrey. Se configuró
una estructura administrativa, de justicia y territorial similar a la castellana y
dependiente de Castilla. Con la extinción de la Generalitat catalana y el Consejo de
Ciento las cantidades que ambas instituciones cobraban pasaron a recaudarse por un
superintendente que se encargó de la recaudación en Cataluña. La novedad fue que,
para poder cobrar las cantidades que correspondían a cada pueblo en la asimilación
tributaria con la mayor parte de las rentas que se cobraban en Castilla, el
superintendente estableció la figura del catastro con la idea de repartir
proporcionalmente la carga tributaria una vez conocidas las rentas. En este tributo
podemos observar una propuesta novedosa en la que por primera vez se produce un
intento de reparto de las obligaciones fiscales en función de la renta de los sujetos
tributarios y no como era predominante en la tradición castellana de cargar la
imposición en la tributación indirecta sobre el consumo. Aunque Artola no cree que
estemos ante una contribución directa, utilizando como argumento los datos del
repartimiento que se produjo durante los años siguientes a su implantación y que
ofrecen mucha estabilidad en las cantidades aportadas, lo que podría ser un indicio de
la no existencia de imposición directa 153 , creo que debo significar que el
repartimiento pudo ser muy similar, no tanto por ser la misma aportación, sino
152
Archivo de la Corona de Aragón, Real Audiencia, registro 6, folios 1r-10v. La nueva planta fue
recibida por la Real Audiencia Borbónica mediante el decreto de 9 de octubre de 1715 y publicado por
Real Cédula de 16 de enero de 1716.
153
Artola M., La Hacienda del Antiguo Régimen, p. 243.
144 principalmente, por el estancamiento económico y las carestías que los años
posteriores a la postguerra ocasionaron. En todo caso, si es cierto que el cupo que se
estableció era repartido en función de la capacidad tributaria, de la riqueza que
otorgaba la figura del catastro, y que este, además, fue un precedente, especialmente
en la reforma del marqués de la Ensenada de mediados del siglo XVIII, de las
posteriores experiencias en imposición directa que se experimentaron con diferente
grado de éxito, tanto en el siglo XVIII como en el XIX en España.
El último territorio en el que se suprimieron sus fueros fue el reino de Mallorca, con
la publicación del Decreto de Nueva planta del 28 de noviembre de 1715154. Se
implantaron la mayor parte de las rentas que se utilizaban en Castilla, mediante el
sistema de Catastro similar al utilizado en Cataluña y que en las islas se conoció
como Talla. Especial importancia tuvieron históricamente en el reino los estancos,
sal y tabaco principalmente, que a partir del decreto pasaron al control directo de la
Hacienda real, al igual que ocurrió con el del papel sellado, que fue de nueva
implantación.
El segundo gran problema para la consecución de la equiparación fiscal de los
territorios se situaba en la existencia de aduanas interiores, lo que siempre fue
concebido como un lastre para la rápida consecución del anhelado desarrollo
comercial y económico del país. En la aspiración ilustrada del fomento de la
154
Decreto de 28 de noviembre de 1715 sobre establecimiento y planta de la Real Audiencia de
Mallorca. AHN, ley V, título X, libro I. Novísima Recopilación.
145 economía española, el comercio ocupó una posición de primera línea, debido a que,
en las teorías mercantilistas imperantes en España a lo largo de la mayor parte del
siglo XVIII, se consideró que la actividad comercial suponía una de las mejores
medidas para el impulso económico y social de la nación155. Además, la influencia en
la política internacional se comenzaba a medir, no solo por la capacidad militar, sino
también por el fortalecimiento de las influencias comerciales, lo que invitaba a los
estados a la firma de buenos tratados comerciales que les proporcionaran esa
posición. Existió una firme convicción de implementar medidas que propiciaran para
España una balanza comercial favorable, lo que implicaba la realización de reformas
que impulsaran una política de reactivación comercial y que no impidieran u
obstaculizaran los intercambios mercantiles. El punto de partida no fue muy propicio,
debido a que las condiciones generales de la economía y de la sociedad, junto a la
división territorial en España, no eran las más idóneas para conseguir articular un
mercado interior fuerte, que dinamizara el comercio español. Dentro de estos
problemas se encontraban los límites que existían entre los territorios de la península,
destacando la existencia de aduanas interiores, que eran conocidas como puertos
secos. Como ya hemos señalado, en algunos casos llegaron a ser más gravosos los
impuestos que se cobraron entre los reinos de la monarquía hispánica que los
establecidos en las fronteras exteriores.
El reformismo ilustrado entendía que debía acometerse la eliminación de los
obstáculos interiores con prontitud y, así, en 1708 es decretada, y posteriormente
155
Fernández Díaz, R., La España de los Borbones. Las reformas del siglo XVIII, pp. 76-78.
146 ratificada en 1711, la extinción de los puertos secos entre los reinos de Castilla y
Aragón, prohibiéndose el cobro de rentas a los productos que pasasen de un territorio
a otro. La consumación de esta decisión se producía en 1714 con la capitulación de
Barcelona en la guerra de Sucesión. Desde ese momento, las únicas aduanas
interiores fueron las existentes con Navarra y las provincias vascas. En relación con
Navarra, se realizó un primer intento de supresión en agosto de 1717, cuando el
marqués de Campoflorido trasladó todos los puestos aduaneros a los puertos de
mar156, quedando como únicos activos los existentes en las provincias vascas. Sin
embargo, esta decisión ocasionó un gran rechazo en Navarra por la drástica
eliminación de los ingresos que se obtenían por el tránsito de productos hacia Castilla.
La presión fue tal, que en 1722 se volvió a decretar la vuelta al sistema de aduanas
interiores en el territorio foral navarro. De esta manera, y a excepción de los
territorios forales vascos y navarro, el resto del Estado quedó libre de obstáculos
aduaneros.
Donde no se actuó con el mismo éxito fue con los conocidos como peajes interiores
de los reinos de Castilla, Aragón y Navarra: portazgos, pontazgos y barcajes. Eran de
carácter indirecto pudiendo gravar los derechos de tránsito de los que entraban en
ciudades, pisaban terreno del señor o del rey o iban de camino. Ocasionalmente
también se aplicaron en intercambios comerciales en los lugares de mayor
concurrencia como ferias y mercados. Los señores y los reyes tuvieron la potestad de
156
AGS, Dirección General del Tesoro, Inventario 24, Legajo 649, nº 15. Cédula de S. M. de 28 de
noviembre de 1717 para que el Sr. Marqués de Campoflorido arregle, y administre lo que se manda
cobrar a la entrada y salida de los Puertos del Reyno y Madrid.
147 poderlas eliminar en circunstancias muy concretas mediante lo que se conoció como
privilegios de franquicia157.
El escenario, en relación a los intentos reformistas en materia aduanera, permaneció
estable hasta 1778. El mayor esfuerzo hasta esa fechase realizó en la lucha contra el
fraude, el contrabando y la corrupción existente en los puestos de aduanas.
Enmarcado en el paquete de normas que desde 1765 se habían venido aprobando para
la liberalización del comercio, el 12 de octubre de 1778 se aprobó el Reglamento de
Aranceles reales para el Comercio Libre. Con esta nueva regulación se daba un paso
más, incorporando a la libertad arancelaria con los territorios peninsulares a los
americanos. Se aprobaba una reducción arancelaria homogénea con las colonias
americanas, dejando solamente fuera a Nueva España y Venezuela, que serían
incorporadas en la extensión del mismo realizada en 1789. Sin embargo, la
transformación más importante tuvo lugar con la aprobación del Arancel General,
publicado el 23 de diciembre de 1782, que va a permanecer en vigor hasta las
reformas del siglo XIX. Fue el verdadero primer Arancel de Aduana de España, con
diversidad de derechos, franquicias y partidas, unas 2.700, que solo sufrió una
modificación, en febrero de 1790, con la revisión de los puestos aduaneros,
suponiendo el cierre de los de menor importancia. A pesar de los cambios y reformas
llevadas a efecto, estos no fueron considerados como suficientes por los economistas
ilustrados. No se puedo acabar con el extendido fraude, con el constante contrabando
157
Estas ocasiones concretas para la concesión de privilegios de franquicia se circunscribieron a la
facilitación de la repoblación de los territorios que se fueron recuperando durante la Reconquista, para
hacer frente a deudas o para ayudar a determinados colectivos como fue el caso de los peregrinos.
148 y las permanentes corruptelas de los funcionarios de los puestos. El fracaso de los
mismos fue entendido como un claro e importante obstáculo para el desarrollo e
impulso de la economía en España158.
158
La supresión de los peajes interiores, existentes entre los territorios españoles, no se afrontará con
seriedad hasta el Trienio Liberal (1820-1823) con las propuestas realizadas por el Ministro de
Hacienda Canga Argüelles, que derivaron en la elaboración del código denominado “Sistema General
de Aduanas”, que supondría la eliminación de aduanas interiores, la configuración del nuevos puntos
de aduanas exteriores, la lucha contra el fraude y la reducción del coste de los puntos aduaneros.
Sistema General que además sería un referente fiscal y organizativo en gran parte de los países de la
Europa de la época por lo avanzado de sus propuestas.
149 3.2. Reformas tendentes a lograr una mayor uniformidad fiscal
Asistimos a los primeros intentos de obligar a la Iglesia Católica al pago de tributos y,
por tanto, de eliminación progresiva de los privilegios de los que disfrutaba. El
sistema tributario general se componía, en una pequeña parte, de las rentas
eclesiásticas que, aunque no se asimilaban exactamente a figuras tributarias,
funcionaban de una manera semejante. Estaban sometidas, para su cobro, a la
concesión papal y entre las mismas se incluían los derechos de lanzas, las tercias
reales, el excusado, las medias anatas y las pensiones de mitras. Los movimientos
iniciales surgieron tras la guerra de Sucesión, con el creciente regalismo, teniendo los
momentos de mayor intensidad y fuerza entre los reinados de Felipe V y Fernando
VI. Tras el apoyo papal a la causa de los Habsburgo se adoptaron por la casa de los
Borbones una serie de decisiones contrarias a la Iglesia Católica con el objetivo de
eliminar parte de sus privilegios, al considerar que el monarca no solo era dignatario
de la monarquía absoluta, sino que, además, era el protector más cualificado de los
intentos de menoscabo de su poder. Esto condujo a que uno de los principales actores
que, con pertinacia, trató de limitar el poder real, fuera la Iglesia Católica, intentando
influir en los centros de poder y en la toma de decisiones. En este contexto el
enfrentamiento se produjo con relativa facilidad.
Según fue avanzando el siglo XVIII las injerencias del poder real en la Iglesia fueron
constantes, con el objetivo de reducir su influencia social y política. La idea y
fundamento esencial del regalismo era que si el Sumo Pontífice ostentaba el poder
150 espiritual debía dejar el secular a los reyes y emperadores como protectores y
defensores de su poder terrenal, pero también el de la Iglesia. Esto fue la causa
principal de permanentes choques con Roma. El precursor en España de estas ideas
fue el ministro Macanaz159, durante el reinado de Felipe V. Su convencimiento fue tal
que llegó incluso a la ruptura de relaciones con la Santa Sede160. El regalismo
consideraba que le debía incumbir todo aquello que no era en sí mismo fe, ni
misterio, ni doctrina, aunque tuviese conexión con estos temas161. Esta visión política
sería planteada por Felipe V y seguida tanto por Fernando VI como por Carlos III. La
primera acción se produjo tras la firma del acuerdo en 1717162 entre el Rey y la Santa
Sede, por el cual la monarquía consiguió la concesión regular de los Breves de
cruzada, millones, excusado, subsidio y el diezmo sobre las rentas eclesiásticas. La
segunda acción se implementaría con la firma del Concordato con la Santa Sede del
26 de septiembre de 1737163, por el que se entendió que el clero debía tributar en las
159
Rafael de Macanaz, Melchor (1670-1760). Participó activamente en la defensa de los derechos
dinásticos de Felipe de Borbón durante la Guerra de Sucesión Española. Durante el conflicto fue juez
de confiscaciones de Valencia y al término del mismo reedificador de Xátiva. Durante el reinado de
Felipe V fue Ministro de Hacienda. Por su defensa de las tesis regalistas fue procesado en ausencia por
la Inquisición y condenado al exilio. Cuando regresó a España fue encarcelado en La Coruña muriendo
al poco de ser liberado.
160
El nuncio fue expulsado de la corte española el 10 de marzo de 1709 por el reconocimiento del
Archiduque Carlos por parte de Clemente XI y el 22 de abril se declaraba, mediante Decreto, la
independencia de los obispos españoles respecto al Vaticano. Situación de tensión y distanciamiento
que no se resolvería hasta la firma del Concordato en 1717.
161
Egido, T., “El regalismo y las relaciones Iglesia-Estado en el siglo XVIII”, en Historia de la Iglesia
en España, vol. IV, Madrid, BAC, 1979, p. 132.
162
Tras los enfrentamientos entre Felipe V y el Papa Clemente XI, derivados del apoyo de este último a
las pretensiones sucesorias de la Casa de Habsburgo, sería la reina Isabel de Farnesio la que mediaría
para volver a establecer relaciones con la Santa Sede, a pesar de las opiniones del gabinete de
gobierno, especialmente de Macanaz. Esto conllevaría la firma de los acuerdos con la Santa Sede de
1717, conocidos como “Concordato de 1717”.
163
Concordato entre Roma y España sobre patrimonio, bienes y pago de impuestos de los eclesiásticos.
AHN, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8013, pp. 251-280.
151 mismas condiciones que el resto de los obligados tributarios. El artículo quinto
permitió gravar todos los bienes, que a partir de ese momento fuesen adquiridos por
las iglesias, lugares píos o comunidades eclesiásticas, exceptuando los bienes de
primera fundación y los adquiridos por los eclesiásticos a título particular. La
cobranza de estos impuestos se encargó a los administradores principales de rentas,
pero el índice de recaudación fue mínimo, a pesar de los controles que se intentaron
establecer mediante las contadurías de superintendencias. No se consiguió un cobro
aceptable del impuesto, pero si el inicio de la tributación de la Iglesia. Esta obligación
también se recogerá posteriormente en la Real Cédula de 29 de junio de 1760164 y en
la Real Cédula de 10 de agosto de 1793165.
Esta contundencia en los planteamientos regalistas tuvo su momento más álgido con
la tercera acción, la Real Resolución, emitida durante el reinado de Fernando VI en
1748, por la cual se ordenaba a la Corona que no le propusiesen “enajenación
perpetua de pensiones eclesiásticas, para no verme privado de la Regalía que tengo de
premiar a los servicios y méritos de mis vasallos por medio de ellas”166. La cuarta
medida se canalizó con la firma del Concordato de 1753167, mediante el cual se
164
Real Cédula de 29 de junio de 1760. Reales cédulas e instrucciones. Biblioteca Central del
Ministerio de Hacienda, libro 959, pp. 132-142.
165
Real Cédula de 10 de agosto de 1793. Reales Cédulas e Instrucciones. Biblioteca Central del
Ministerio de Hacienda, libro 959, pp. 93-110.
166
Cremades Griñán, C. Mª., Borbones, hacienda y súbditos en el siglo XVIII, p 116, y AHN. Título I,
libro XXIII. Novísima Recopilación.
167
El Concordato se firmó por Fernando VI y Benedicto XIV en Roma, en el Palacio del Quirinal, el 11
de enero de 1753. Por la parte pontificia lo rubricó el Cardenal Valentí y por la parte real lo hizo
Ventura Figueroa. En el texto se establecía un mayor predomino de la autoridad real sobre la esfera
eclesiástica en los territorios españoles, con el denominado patronato regio. El acuerdo no preveía
152 concedió, a los reyes españoles, el derecho universal de conferir los beneficios de sus
reinos al igual que el resto del patrimonio de la Corona. Una decisión importante,
incorporada en el documento, fue la derogación de las reservas pontificias o
apostólicas (espolios, pensiones y medias annatas), aunque con un impacto relativo al
ser acompañadas de compensaciones económicas. En lo que se centró el Concordato
fue en la resolución de las controversias que se habían generado entre las
jurisdicciones civiles, locales y eclesiásticas. Para ello se determinó el alcance de
cada una de ellas ya que el Papa no consintió en conceder al monarca un patronato
universal que le hubiera facultado para dirigir las jurisdicciones eclesiástica, local y
civil.
Estas acciones inducen a pensar que este enfrentamiento y la posibilidad de la
obtención de recursos procedentes del clero fueron una acción política principal en
los diferentes reinados de los Borbones durante el siglo XVIII. Sin embargo, no fue
así debido al miedo que provocaría en el clero acciones de mayor calado, lo que hizo
que las medidas contra la Iglesia, estando en la agenda política, no estuvieran en el
centro de las acciones prioritarias. El grueso de los recursos fiscales y patrimoniales
permaneció en la Iglesia sin sustanciales cambios y con unas condiciones
mínimamente alteradas. Esta situación fue contraria a lo que ocurría en países del
entorno europeo durante esa misma época, en los que el clero iba aumentando, de
tratar otros asuntos importantes en disputa, entre la corona y la Iglesia, como eran lo referente a las
dispensas matrimoniales, los patronatos laicales y las peticiones de particulares.
153 manera considerable su participación en las cargas fiscales generales. Como ejemplo,
sirva el importante incremento de la tributación eclesiástica en el reinado de Luis XV
en Francia para sufragar gastos bélicos 168 , o el caso de Austria, donde los
eclesiásticos tributaban por una bula papal que se renovaba cada quince años.
En España, las constantes acciones que se sucedieron a lo largo del siglo, con
revisiones y disposiciones permanentes y escalonadas, configuraron un estado de
enfrentamiento, que irá creciendo con el transcurso de los años entre el Estado y la
Iglesia. Es cierto que durante el siglo XVIII la Iglesia continuó gozando de la mayor
parte de sus privilegios y que los tributos que tuvo que aportar a las arcas públicas
fueron escasos. Sin embargo, sí se abrió una triple vía de acción y de discusión, que
fue permanente hasta la desamortización de Mendizábal y las reformas del siglo XIX.
La primera fue acabar con la amortización de tierras en manos muertas, que limitaban
el crecimiento económico y el desarrollo social. Los ilustrados mostraron una gran
preocupación por el atraso de la agricultura española, considerando una de las causas
principales del mismo la gran extensión que alcanzaba en España la propiedad
amortizada en poder de las "manos muertas", principalmente de la Iglesia. Tierras que
estaban yermas o mal cultivadas, con unas producciones muy bajas, no tributaban a la
hacienda pública y además tenían muchas limitaciones para poder ser cedidas,
vendidas o hipotecadas, lo que generaba un incremento de los precios de las tierras
denominadas libres. En este sentido, fue determinante el Informe Reservado de
168
Villers, R., “L´imposition des biens d´église dans les grands pays catholiques au XVIII siècle” en
Etudes d´Histoire du Droit Canonique dediées á Gabriel le Bras, tomo I, París, Centre National de la
Recherche Scientifique, 1965, p. 744.
154 Floridablanca169 de 1787, en el que se quejaba de los “perjuicios principales de la
amortización”. En uno de los párrafos se decía: “El menor inconveniente, aunque no
sea pequeño, es el de que tales bienes (amortizados) se sustraigan a los tributos; pues
hay otros dos mayores, que son recargar a los demás vasallos y quedar los bienes
amortizados expuestos a deteriorarse y perderse luego que los poseedores no puedan
cultivarlos o sean desaplicados o pobres, como se experimenta y ve con dolor en
todas partes, pues no hay tierras, casas ni bienes raíces más abandonados y destruidos
que los de capellanías y otras fundaciones perpetuas, con perjuicio imponderable del
Estado”.
La segunda línea de discusión, y que sumó adeptos en el transcurso de la centuria fue
la derivada de que cada vez se compartía menos el sistema fiscal paralelo que
mantenía el clero y que impedía que el Estado obtuviera recursos importantes.
Entendían que conllevaba un doble esfuerzo fiscal para los campesinos que sobre las
mismas bases imponibles y fuentes de riqueza, por una parte, tributaban a la Iglesia
mediante el diezmo, y por otra, lo hacían a la hacienda pública, mediante las rentas
provinciales. Esto reducía los ingresos de los agricultores, limitaba la disposición de
fondos para sus economías familiares e impedía el aumento de la competitividad
general, no solo del comercio agrícola sino también de la economía española en su
conjunto.
169
Alberola Romá, A., “Clima, crisis y reformismo agrario en tiempos del conde de Floridablanca”, en
El conde de Floridablanca y su época, Madrid, Mélanges de la Casa de Velázquez, 39-2, 2009, pp.
105-125.
155 La tercera vía de debate se sustentó sobre la consideración de que no se podían seguir
manteniendo los privilegios, de los que hasta la fecha había venido disfrutando la
Iglesia, y que eran vistos como contrarios a las nuevas ideas emergentes,
especialmente a la idea de igualdad que, aunque tímidamente, se comenzaba a
defender entre la incipiente burguesía y algunos intelectuales ilustrados, que se
nutrían de las nuevas ideas procedentes, principalmente, de Francia. Los privilegios
habían generado una habitual transferencia patrimonial de titulares laicos hacia los
religiosos, con el fin de eludir el pago de tributos. Era práctica normalizada que
aquellos que tuvieran familiares religiosos les traspasasen posesiones patrimoniales
para no pagar impuestos, lo que había provocado un sistema eficaz de evasión de
impuestos. Esto generó una gran preocupación en el gobierno, hasta el punto de
establecer medidas que lo impidieran, con la firma del Concordato de 1737. La
principal acción, ligada al fin de frenar la acumulación patrimonial de la Iglesia, se
reflejó en el artículo 8 del acuerdo170, en el cual se estableció que todos aquellos
bienes que fueran adquiridos por la comunidad eclesiástica y cayeran en manos
muertas debían estar sujetos a tributación desde la firma del Concordato.
170
Artola M., La Hacienda del Antiguo Régimen, p. 300.
156 3.3. Reformas para simplificar la Administración y mejorar los sistemas de
recaudación.
Los movimientos de reforma, inmediatamente, desde el reinado de Felipe V,
detectaron un problema fundamental, el complejo sistema de administración y gestión
de los tributos, que fue considerado como una de las causas del estancamiento de la
recaudación y de la falta de eficacia en la hacienda pública. La idea borbónica de
afirmación teórica del poder absoluto del rey debía traducirse en una manifestación
práctica con el aumento progresivo de la capacidad fiscal y la recaudación, para lo
cual era necesario la reforma del sistema tributario para dotarlo de la operatividad que
requerían los nuevos tiempos y para que pudiera obtener los recursos que se
reclamaban para volver a colocar a España a la cabeza de las potencias europeas. El
modelo impositivo tenía graves problemas organizativos, era complejo para la toma
de decisiones y en muchos ámbitos estaba afectado por la corrupción de sus
empleados, lo que se manifestaba en dos expresiones principales: alentando el fraude
en el pago de tributos y detrayendo recursos una vez ingresados en los órganos
tributarios, todo ello provocando alarmantes mermas en la recaudación. Con el
propósito de solventar estos graves problemas se adoptaron varias decisiones
fundamentales.
Junto a las viejas instituciones surgió una nueva estructura ministerial en hacienda, al
dotarse de cuatro secretarios de despacho supervisados por un Veedor General, que
posteriormente sería sustituido por un Secretario de Hacienda. Esta división fue la
base de la moderna configuración del Ministerio de Hacienda, que sustituyó a la
157 polisinodial que hasta entonces había sido utilizada por la monarquía hispánica
durante la dinastía de los Austrias. De esta manera, mediante un Real Decreto de 30
de noviembre de 1714 171 , se efectuó una distribución de competencias en la
organización gubernamental y en función de los asuntos a tratar. Fue en ese momento
cuando se crearon las Secretarias de Estado, de carácter unipersonal, dotadas de una
mayor flexibilidad, con una organización más simple que los antiguos Consejos y con
más agilidad en la toma de decisiones. Las Secretarias se irían imponiendo a lo largo
del siglo, con muchas tensiones, a las viejas estructuras. Esto ocasionó, de una parte,
conflictos jurisdiccionales permanentes, especialmente de carácter territorial, y de
otra, contradicciones funcionales con los no extintos consejos, que provocaron en
muchos casos confusión y falta de eficacia en la administración de los asuntos
públicos.
En segundo lugar, se intentó unificar el cobro de todas las rentas a través de las juntas
provinciales, persiguiendo con ello acabar con el sistema de arrendamiento fiscal que
gestionaban los agentes fiscales. Como tercera decisión, se aprobó la centralización,
en el Consejo de Castilla, de las competencias en juicios y arbitrios, que hasta
entonces ejercían las autoridades municipales con el fin de agilizar la resolución de
casos y permitir la eliminación de las corruptelas locales, que impedían el cobro
normalizado de los tributos. En cuarto lugar, se creó la autoridad de los intendentes,
171
AHN, ley IV, título VI, libro III. Novísima Recopilación. Real Decreto de 30 de noviembre de 1714
sobre los Ministros que Su Majestad ha hecho elección para las Secretarías del Despacho, en lo
universal de los negocios y materias de la Monarquía.
158 que fueron encargados de dirigir y controlar la gestión de la hacienda y la
recaudación. Figura que estuvo muy ligada a una nueva configuración ministerial, y
que supuso una transformación en gran parte de la estructura administrativa de la
hacienda pública. Serían los intendentes los que se encargarían, entre otras
competencias, de las de justicia, policía y hacienda. Mediante una Ordenanza de 4 de
julio de 1718172 se señaló a los intendentes como competentes en diferentes materias,
recibiendo órdenes directamente del Gobierno y no pudiendo ser apeladas sus
decisiones, sino únicamente ante el Consejo de Hacienda. El intendente surgió como
la figura central en torno a la que se articularon las propuestas organizativas con las
que se intentó dotar a la hacienda pública de más eficiencia en la recaudación
tributaria, rodeándose de una red de funcionarios de apoyo, destacando los
corregidores en las ciudades y los subdelegados de rentas en la provincia, que fueron
un anticipo de lo que posteriormente sería la organización territorial en partidos y
provincias.
La creación del intendente facilitó la propuesta que en 1741173 realizó el Ministro de
Hacienda Campillo 174 para que las rentas provinciales fueran gestionadas y
172
AHN, hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8011, pp. 277355. Ordenanzas e instrucciones para los Intendentes, Tesorero general, Pagadores y Contadores del
ejército y provincia.
173
AHN, hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8014, p. 386.
Real Decreto de 22 de noviembre sobre el que las rentas provinciales que no se hubiesen arrendado se
administren, encargándose de ellas el superintendente general.
174
Del Campillo y Cossío, José (1693-1743). Entre diferentes puestos ostento los de comisario de
Marina, Intendente del Ejército, Intendente General del Ejército en Aragón. En 1741 sería designado
Secretario de Estado de Hacienda, Marina, Guerra e Indias durante el reinado de Fernando VI. Falleció
en Madrid en 1743.
159 recaudadas directamente en las provincias sin necesidad de acudir al sistema de
arrendamiento a particulares que hasta entonces había sido práctica habitual en el
cobro de las mismas. Los Intendentes, en colaboración con los subdelegados y de un
administrador general, se hicieron cargo del cobro de las rentas en diferentes
provincias: La Mancha, Córdoba, Palencia, Toledo y Sevilla. Se puso en marcha
como experiencia para crear una nueva forma de administración directa, que
demostrase la capacidad de la Hacienda Real para encargarse, directamente, del cobro
de tributos dotados de una mayor complejidad, como era el caso de las rentas
provinciales y de algunas estancadas. La dificultad de gestión de este tipo de tributos
era la que había provocado la permanente práctica de arrendarlos a particulares,
encargándose, en unos casos, por su cuenta de la recaudación y, en otros, siendo los
propios contribuyentes los que realizaban un encabezamiento en diferentes lugares
para que luego las autoridades locales se encargaran de repartirlos entre los vecinos.
Los encabezamientos, como ya hemos analizado, se realizaban al por mayor o al por
menor, pero en todo caso suponían una fragmentación de la recaudación y una falta
de control de la misma por parte de la Hacienda Real, lo que comportaba grandes
pérdidas para el erario público. Además, el sistema se hizo aún más enrevesado en su
gestión y complicado en su control cuando se extendió la práctica de los subarriendos
parciales175.
La gestión provincial tuvo unos comienzos caracterizados por los problemas
organizativos generados en la configuración de las nuevas estructuras administrativas,
175
Fontana Lázaro, J., Hacienda y Estado, 1823-1833, pp. 22-23.
160 pero una vez resueltos, durante el reinado de Fernando VI176, se pudo extender a todas
las provincias, excepto a la de Madrid. Extensión que coincidiría con el estudio que se
realizó, en el mandado del marqués de la Ensenada, sobre la posible implantación de
la figura de la Contribución Única con la que unificar las rentas dependientes de la
gestión del Estado. No obstante, a pesar de los cambios efectuados en la gestión
directa, cuya finalidad fue sustituir progresivamente el sistema del arrendamiento, la
forma habitual de reparto de las rentas continuó gravitando, primordialmente, en el
encabezamiento de las ciudades. Este sistema utilizaba como base el producto
económico obtenido en las ventas realizadas en los puestos públicos. Si no se
conseguía la cantidad asignada por el cupo a cada localidad se acudía a la fórmula del
repartimiento en proporción a los tratos, negociaciones y granjerías de cada
contribuyente. Con este método, se realizaba un reparto en función de los ingresos
obtenidos por cada sujeto pasivo en su actividad comercial. Los arrendamientos se
intentaron suprimir progresivamente a lo largo del siglo con el fin de conseguir la
gestión directa impositiva por la administración de la hacienda real. Las decisiones se
comenzaron a tomar en 1731 con la renta del tabaco177, en 1740 correspondió el turno
a las rentas generales o de aduanas178, en 1741 y 1749 a las rentas provinciales179, en
176
Ordenanza de 15 de diciembre de 1755 para la Dirección general de Rentas, Secretaria, Contadurías
principal y particulares, Tesorería de la Corte y demás oficinas de las Rentas Provinciales en el reyno:
tratase de su régimen. AHN, hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie general,
libro 8020, pp. 109-118.
177
Orden de 18 de febrero de 1731. AHN, hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda,
serie general, libro 8013, pp.13-18. Posteriormente se redactaría una ordenanza el 15 de noviembre de
1749 sobre la administración, tesorería y contaduría de la renta del tabaco. AGS, Dirección General de
Tributos, inventario 24, legajo 649, nº 271.
178
Orden de 1 de diciembre d 1739. AHN, hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda,
serie general, libro 8013, pp. 444-447.
161 1747 a las rentas de la pólvora180, en 1748 a las rentas de lanas181 y del plomo182, en
1749 y 1754 a las rentas de salinas183, en 1760 las del excusado184, en 1761 a las siete
rentillas185 y en 1764 a las del papel sellado186.
Otro gran cambio que se pretendió acometer a lo largo del siglo fue la eliminación de
los denominados agentes fiscales locales en el cobro de los tributos. La ausencia de
una administración tributaria estatal obligó a la Hacienda Real, no solo a la utilización
del arrendamiento, sino, incluso, al uso de las administraciones locales para hacerse
179
Real Decreto de 22 de noviembre de 1741 por el que se dispone que se administren todas las rentas
provinciales que no se hubiesen arrendado, encargándose de ellas el superintendente general. AHN,
Hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8.014, p. 386. Real
Decreto de 11 de octubre de 1749 por el que se dispone que pasen a administrarse de cuenta de la real
hacienda, subsistiendo los encabezamientos que tienen hechos los pueblos. AHN, libro 8017, pp. 275278.
180
Real resolución de 1º de julio de 1747. AHN, Hacienda, Fondos Contemporáneos, Ministerio de
Hacienda, Serie General, libro 8015, pp. 591-592.
181
Disposición de 16 de diciembre de 1748 por la que se dispuso que desde el 1º de enero de 1749 se
administren, beneficien y cobren los ramos de lanas por los directores de rentas, cesando el
arrendamiento en que estaban. AHN, hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie
general libro 8016, pp. 244-246.
182
Órdenes de 4 de junio y 5 de julio de 1748, sobre que se administre desde 1º de agosto la renta del
plomo, de que hizo admisión d. Joaquín de Aguirre. AGS, Dirección General de Tributos, inventario
24, legajo 649, nº 242.
183
Decreto de 16 de septiembre de 1749 se manda administrar de cuenda de la real hacienda desde el 1º
de enero de 1750 las salinas de Andalucía, Asturias y Galicia. AGS, Dirección General del Tesoro,
inventario 24, legajo 649, nº 267. Por orden de 30 de diciembre de 1749 las de La Mata y Mallorca.
AGS, Dirección General del Tesoro, inventario 24, legajo 648, nº 286. Por aviso de 4 de marzo de
1754 las de Cataluña (AGS, Dirección General de Tributos, legajo 649, nº 331) y las de Valencia
(AGS, Dirección General del Tesoro, inventario 24, legajo 649, nº 333).
184
Decreto de 30 de diciembre de 1760, por el que se establece que las concordias otorgadas por el
estado eclesiástico para la paga de la Gracia del Excusado, en lo referente a frutos, expiraba a fin de
año. AHN. Novísima Recopilación, libro II, tit. XII, ley III.
185
Real resolución de 21 de febrero de 1761. AHN, hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de
Hacienda, serie general, libro 8.022, pp. 35-36.
186
Órdenes e Instrucción para la administración del papel sellado del reino desde el 1º de enero de
1764. AGS, Dirección General del Tesoro, inventario 24, legajo 649.
162 cargo de la gestión y recaudación de los tributos estatales. Sin embargo, el sistema no
era eficiente y ocasionaba trastornos constantes a la hacienda estatal. En muchas
ocasiones los ayuntamientos retenían el producto con la excusa de tener que ser
condonados por desastres acaecidos o por las más diversas justificaciones. En otras,
las corruptelas impedían que todo el montante fiscal pudiera llegar a las arcas
públicas. Es por ello y con el fin de eliminar a los intermediarios y de aumentar el
control del aparado central del Estado, reduciendo el papel de las autoridades locales,
se implementó la medida de realizar conciertos directos, personales e individuales con
los vecinos. Esta solución, que surgió con notables expectativas, se tradujo en un gran
fracaso, al generar grandes cantidades de descubierto de tesorería por el
incumplimiento de las obligaciones contraídas187 por parte de los obligados en villas
y ciudades. Esto ocasionó una gran alarma entre las autoridades de la hacienda real, lo
que derivó en que en 1755 se diera la orden a los administradores de no ajustar ni
concertar con más vecinos, salvo los que fueran considerados seguros en el pago por
tener negocios conocidos o fueran campesinos que tuvieran acreditada su solvencia y
fiabilidad.
Ante este fracaso, se adoptó un nuevo planteamiento por la Hacienda Real para
recuperar la dirección de las rentas en las ciudades, delegando en el Consejo de
Castilla competencias universales sobre los usos y arbitrios que venían siendo
gestionados por las ciudades y municipios. Se dio un paso que no solo pretendió
187
Artola M., La Hacienda del Antiguo Régimen, p. 263.
163 eliminar la intermediación local en el cobro de los tributos estatales, sino que también
tuvo por objetivo controlar los ingresos fiscales propios de las administraciones
locales. Hasta entonces la dirección y administración de los propios y arbitrios había
sido ejercitada por una oligarquía local dirigida por el Alcalde y el Procurador
General con la supervisión de los veedores de cuentas o contadores. Se habían ido
produciendo algunos cambios, pero nada significativos. Fue en el reinado de
Fernando VI cuando comenzaron a acometerse reformas importantes tendentes a la
centralización de la dirección, en la Hacienda Real, de los propios y arbitrios.
Durante el Antiguo Régimen, los municipios dispusieron de importantes ingresos
para hacer frente a la gran cantidad de gastos derivados de las múltiples competencias
que desempeñaban y a las que estaban obligados: instrucción pública, sanidad,
beneficencia, policía, abastecimiento de ropa y alimentos a las milicias que
repostaban en su territorio, reparación de propiedades públicas ( fuentes, calles plazas
o casa consistorial) o de uso público ( molinos, pósitos, etc), el pago de salarios a
alcaldes, concejales, trabajadores municipales e incluso de los oficiales reales. Para
poder sufragar este marco competencial las entidades locales disponían de una gran
variedad impositiva. En primer lugar, los ingresos denominados propios derivados de
la explotación del patrimonio municipal y de las rentas procedentes del arrendamiento
de diversos monopolios como los derechos exigidos por pesar las mercancías que
entraban en la localidad para su comercialización. En segundo término, disponían de
los denominados arbitrios, que reflejaban la capacidad municipal para la imposición
tributaria con los que se gravaba algunos oficios comerciales o determinados
164 abastecimientos como la carne u otros servicios públicos. Como tercer grupo
contaban con los llamados réditos de censos que los municipios tenían a su favor
sobre casas o fincas de particulares. En cuarto lugar, los derechos de carácter señorial
que algunos municipios exigían a pequeñas aldeas de su término. Además, el
municipio disponía de las rentas producidas por el arrendamiento de determinados
oficios públicos, de las cantidades cobradas a los foráneos por el uso de los servicios
públicos municipales, de las rentas que pagaban los comerciantes por poder vender
sus productos en el término municipal y, finalmente, los impuestos exigidos sobre el
consumo y las derramas especiales que se trasladaban a los vecinos para hacer frente
a gastos coyunturales.
El 3 febrero de 1745 se daba la primera instrucción188 con la intención de supervisar
la gestión de los entes locales tanto en su reparto de la carga tributaria como en la
efectiva recaudación. El objetivo era liberar, progresivamente, a los súbditos del
poder y la arbitrariedad de las oligarquías locales, como apunta Artola 189 , que
frecuentemente cometía abusos hacia los estratos menos favorecidos y pudientes de la
sociedad. Mediante esta instrucción se creó la Junta de Arbitrios del reino, compuesta
por un superintendente elegido por el Estado y dos regidores elegidos por el
Ayuntamiento, mientras que la intervención correría a cargo del contador de rentas
reales de cada capital. Este último también sería el encargado de realizar los
188
Instrucción de 3 de febrero de 1745 para la intervención, administración y recaudación de los
arbitrios del reino. AHN, Hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie general,
libro 8015, pp. 234-258.
189
Artola M., La Hacienda del Antiguo Régimen, Madrid, Alianza, 1982, p. 263.
165 libramientos, mientras que se designaría un depositario, nombrado por la Junta y
encargado de realizar los pagos190. Lo más novedoso fue el establecimiento de la
prohibición expresa de subastar los arbitrios para su explotación por manos
particulares.
Mediante el Real Decreto e Instrucción de 30 de julio de 1760191se establecieron
diferentes medidas para la administración, cuenta y razón de los propios y arbitrios
del reino192. De esta manera disponía el rey "que los propios y arbitrios que gozan y
poseen todos y cada uno de los pueblos de estos mis reinos, corran bajo la dirección
de mi Consejo de Castilla (auxiliado por una Contaduría general de propios y
arbitrios, creada en el propio decreto), a quien hago el más particular encargo de que
tome conocimiento de los mismos propios y arbitrios, sus valores y cargas, para que,
reglado a la Instrucción que acompaña, los dirija, gobierne y administre y tome las
cuentas de ellos anualmente..."
En la instrucción o reglamento anejo al decreto se prevenía que "con conocimiento
del verdadero valor de los propios, y de las obligaciones y cargas a que están afectos,
regle y dote el Consejo las que ha de cumplir cada pueblo, esto es, señalando la
cantidad a que debe ceñirse tanto en los gastos de la administración de justicia, como
190
Martínez Neira, M., Una Reforma Ilustrada para Madrid, Madrid, Instituto de Estudios Madrileños
(en adelante IEM), UC3M, 1994, pp. 13-14.
191
AHN. Real decreto de 30 julio 1760, Novísima Recopilación, libro VII, tit. 16, ley 12.
192
Martínez Neira, M., “El municipio controlado. Los reglamentos de propios y arbitrios en las
reformas carolinas”, en Revista América Latina en la historia económica, 7 (enero-junio 1997), pp. 917.
166 en las fiestas votivas, salarios de médico, cirujano, maestro de primeras letras, y
demás obligaciones que sobre sí tenga; procurando que la asignación sea con respeto
(proporcionada) al valor de los propios, y que siempre quede de ellos algún sobrante,
que sirva a redimir sus censos, si los tuviese, y si no, para aplicarle a descargar los
arbitrios" por el contrario, "en los pueblos en donde los propios no alcancen a cumplir
sus obligaciones, ha de procurar el Consejo con el sobrante de arbitrios comprarle
algún propio, equivalente a que tenga la dotación que necesita, de modo que no se vea
precisado a valerse de otros medios que perjudiquen la libertad y disfrute de los
comunes a los vasallos, y mientras no haya fondo suficiente para la compra del
propio, se suplirá lo que falte de los propios con el sobrante de los arbitrios".
Con esta regulación se derivó, definitivamente, al Consejo el control de los propios,
con la información necesaria para su gestión y con la dirección de la recaudación.
Como nuevo avance en esta dirección y para el desarrollo de estas funciones se creó
la Contaduría General de los Propios y Arbitrios con la finalidad de convertirse en un
mecanismo ágil de supervisión y centralización de la vida económica de los
municipios. De esta manera, las Juntas de Propios y Arbitrios, dependientes de la
Contaduría General y de los Intendentes de Provincia, se constituían en correa de
trasmisión entre el Consejo de Castilla y las Juntas de Arbitrios de los pueblos y
lugares de España.
La Contaduría General publicó con fecha 13 de agosto de 1764 diferentes
disposiciones que normalizaron la composición y rendición de las cuentas de los
167 municipios con el fin de ir generando un proceso de centralización económica y fiscal
en todo el Estado. Posteriormente la Contaduría General remitió a cada municipio un
Reglamento de ingresos y gastos por los que se debían regir193. En 1763 la Contaduría
había tomado referencia de los ingresos y gastos a más de 12.000 municipios, casi la
totalidad de los existentes, adquiriendo los municipios la obligación de presentar sus
presupuestos anuales ante las Contadurías Provinciales. En el Auto del Consejo de
fecha 31 de octubre de 1763 se establecía que "después de consignar una por una
todas las fincas rústicas y urbanas (muchas de ellas rescatadas de mano de los
regidores perpetuos, que las habían usurpado), capitalizándolas en venta y en renta, y
todos los censos, derechos, y demás pertenecientes a los propios, se reguló la renta
anual que debían producir por todos conceptos, marcando después partida por partida
la inversión anual de sus fondos municipales, y nivelando los ingresos y obligaciones
para evitar arbitrariedades en la distribución de los caudales".
Supuso un paso más en la consolidación del centralismo absolutista, que caracterizó a
la monarquía borbónica durante el siglo XVIII, tanto por la idea de uniformidad
jurídica y fiscal, que de manera intensa será llevada a efecto en los territorios
regionales, con la eliminación progresiva de su marco jurídico propio en el ámbito
hacendístico, sino también con los entes locales para evitar el fraude y,
principalmente, tener un control más directo de sus cuantiosos recursos tributarios. La
pregunta que nos debemos formular es si las reformas en el ámbito local se debieron a
193
Martínez Neira, M., “El municipio controlado. Los reglamentos de propios y arbitrios en las
reformas carolinas”, pp. 9-17.
168 un proyecto reformador de las administraciones locales o solo se produjeron
derivadas de la necesidad urgente de recursos. Al igual que defiende, acertadamente,
el profesor Martínez Neira, considero que las reformas se debieron principalmente a
la necesidad de sanear la hacienda pública local, que disponía de la recaudación de la
mayor parte de los tributos. Sería en fechas posteriores cuando se vio, por parte de la
administración del Estado, la necesidad de cambios estructurales, que se intentarán
acometer modificando la organización de los municipios194, pero solo una vez que se
hubiera impulsado la mejora de su faceta recaudatoria.
194
Martínez Neira, M., Una Reforma Ilustrada para Madrid, p. 16.
169 3.4. Medidas para modificar las bases del sistema tributario
Uno de los mayores retos afrontados en el siglo XVIII fueron las transformaciones
tendentes a conseguir un control efectivo sobre la administración tributaria, cambios
que supusieron un primer precedente en la modernización de la Administración
tributaria española. Pero los ingresos que el Estado necesitaba solo era posible
obtenerlos con la previa racionalización y, unificación del que, hasta entonces hacía
sido un dispar sistema impositivo, cuya base era el pluralismo jurídico heredado de la
división territorial de los reinos hispánicos. Solamente una hacienda saneada y eficaz
sería, además, capaz de intervenir en las viejas y rígidas estructuras de poder con el
fin de procurar una mayor presencia estatal en las relaciones de propiedad e ir
eliminando progresivamente los privilegios en materia fiscal. La reforma del sistema
impositivo implicaba la posibilidad de una redistribución de las rentas entre los
ciudadanos, con lo que se pretendía ganar en equidad fiscal y en una mayor
participación de todos en las obligaciones para con el Estado y la Hacienda Pública.
El cambio en el sistema impositivo se impulsó en una doble vertiente. En primer
lugar, como ya hemos visto, fue la creación de nuevos organismos administrativos,
ante el deseo de acumulación de funciones por parte del Estado, como elementos
identificadores de la monarquía absoluta. En segundo lugar, surgió la necesidad, cada
vez mayor, de buscar el equilibrio impositivo con el reparto equitativo de las cargas
tributarias en función de la capacidad económica de los sujetos pasivos. Se trataba de
conseguir un sistema fiscal con el que se pudiera avanzar en la consecución de
170 métodos en los que se tuviera más en cuenta la riqueza en la tributación y donde se
fueran eliminando progresivamente algunos privilegios fiscales que, principalmente,
habían venido disfrutando la nobleza y el clero. Los pasos, en este sentido, fueron
pequeños, pero sí se comenzaron a realizar planteamientos legales que serían la base
de posteriores reformas en la transición hacia el sistema tributario del Estado liberal.
La emergente burguesía avanzaba discretamente en la defensa de sus nuevos
posicionamientos. Estos, sin embargo, se fueron instalando progresivamente en la
conciencia colectiva de manera cada vez más sólida. En sus comienzos necesitaron
del orden feudal para crecer y consolidarse, pero fue a partir de mediados del siglo
XVIII cuando se produjeron las grandes contradicciones entre la burguesía y la
nobleza 195 . La inicial convergencia de intereses con las estructuras de poder
imperantes se consideró oportuna para asegurar el crecimiento económico. Con el
fortalecimiento del incipiente liberalismo económico, los nuevos burgueses, no
solamente necesitaron condiciones económicas adecuadas para sus relaciones
comerciales, sino que, al ir consolidando sus posiciones sociales, lo que les hizo más
fuertes, comenzaron a exigir cambios jurídicos y sociales que garantizasen
transformaciones en el Estado, especialmente con la eliminación, cada vez más
reclamada, de los privilegios de la nobleza y el clero y con el desarrollo del principio
de igualdad, favoreciendo, con ello, mayores espacios de apertura, tanto en el ámbito
195
Robin, R., “La naturaleza del Estado al final del Antiguo Régimen: Formación social, Estado y
transición”, en Dialectiques, 1.2 (1962), pp. 31-53.
171 de protección de las relaciones comerciales y económicas, en general, como en el
ámbito de los derechos individuales de los ciudadanos.
De esta manera, en el siglo XVIII comenzó un importante proceso de transición entre
el régimen feudal y el Estado moderno196, que provocó una gran crisis orgánica del
sistema del Antiguo Régimen. Esta transición supuso un cambio drástico cuya mayor
trascendencia consistió en un vuelco sociológico sin precedentes. El Estado
absolutista necesitaba de la burguesía para impulsar los cambios necesarios y también
intentaba que no se separase de las ideas de reforma, para no convertirse en una clase
opositora a la monarquía absoluta. Esto facilitó que, paulatinamente, la clase burguesa
fuese ocupando más espacio en la estructura del Estado, mientras que la nobleza iba
perdiendo peso respecto a su papel dirigente y a la hegemonía ideológica ejercida
hasta entonces. Las instituciones económicas y sociales se fueron modificando
progresivamente, en razón del aumento de influencia del nuevo grupo. Las presiones
que comenzaron a ejercer sobre el poder político derivaron en nuevos logros, que
permitieron institucionalizar los cambios propuestos. La modernidad dentro de la
sociedad del antiguo régimen se fue configurando como un deseo consciente de
maximizar todos los posibles recursos y utilizarlos para satisfacer las necesidades de
la nueva burguesía. Esta maximización de recursos se vio favorecida por la fortaleza
del Estado y de la actividad pública lo que jugó un papel esencial en la imposición de
los nuevos valores ante los estamentos dominantes, nobleza y clero. El Estado del
siglo XVIII inició un proceso constante de transición que, tras el fracaso de las
196
Durand, G., État et Institutions, XVIe-XVIIIe siècles, París, U-Collection AC, 1980, pp. 45-50.
172 reformas planteadas, abocó a una gran crisis orgánica197 que sufrió el sistema del
Antiguo Régimen al final del siglo y al comienzo del siglo XIX.
Junto a esta nueva realidad, el desarrollo del capitalismo, de la mano de la incipiente
revolución industrial y del desarrollo tecnológico, permitió mejoras sociales, que
posibilitaron la modernización en la urbanización de las ciudades, la consecución de
importantes cambios demográficos con el aumento de la población, la mejora de
manera significativa en la eficiencia del sistema educativo o la ampliación del
bienestar en sectores de la población que hasta entonces solo habían recibido la
categoría de súbditos. Estas nuevas circunstancias provocaron un análisis crítico hacia
los medios de los que disponía la hacienda pública para conseguir recursos con los
que financiar las nuevas necesidades sociales y del Estado. La sustitución de un
sistema fiscal caduco e ineficiente por un sistema más justo y sustentado en la
tributación directa, en la renta y no en el consumo, fue uno de los elementos
esenciales del debate. Se necesitaba una fiscalidad que estimulara el crecimiento
económico, que dinamizara la economía y que eliminara agravios comparativos con
aquellos que disfrutaban de privilegios.
En este encuadre social, político y económico se llevaron a término las reformas
tendentes a la uniformidad del sistema fiscal, sustituyendo la pluralidad de sistemas
impositivos por el centralismo, que comenzó en el reinado de Felipe V mediante los
197
Lorente Toledo, L., “Estado y política fiscal en la crisis del Antiguo Régimen”, en Espacio, tiempo y
forma, serie IV, Historia moderna, t. 8 (1995), pp. 285-301.
173 decretos de nueva planta y que será la nota predominante a lo largo del siglo XVIII.
Se abordaron aspectos esenciales en las reformas propuestas, como fueron, las ya
analizadas, modificaciones de la administración estatal, con su simplificación, y de la
local, con la reforma de la tributación local y, por supuesto, la implantación, con
diferentes intentos de modificación de las bases del sistema tributario como veremos
en este apartado. Los intentos de cambio oscilaron desde una gran propuesta de
modificación sustentada sobre el cobro de pocos impuestos, de carácter directo,
teniendo en cuenta la riqueza y capacidad tributaria de los sujetos e intentando tender
a la eliminación de los privilegios tributarios, hasta reformas parciales o menores
originadas como consecuencia del fracaso de la primera.
Todo un conjunto de reformas que supusieron un compromiso entre la monarquía, la
nobleza y la burguesía y un avance evidente en la transición desde el despotismo
ilustrado borbónico hasta el liberalismo económico y político. Acuerdo entre fuerzas
sociales, bajo la dirección y protección del Estado, que a lo largo del siglo se vio
truncado por el nacimiento de una nueva estructura social con el surgimiento y
fortalecimiento de la nueva clase que va a exigir el control del mismo. La evolución
primigenia del capitalismo conllevó que la balanza se inclinase hacia la nueva clase
social, al conseguir la adaptación de las nuevas formas de posesión y de producción
hacía el sistema capitalista. Ello implicó el declive del viejo sistema feudal y la
configuración de una nueva clase de poseedores de capital que necesitaba de mayores
cuotas de libertad y de un mercado interior sin las trabas y privilegios que
caracterizaban al hasta entonces existente.
174 Pero antes de consumarse la crisis definitiva del sistema del Antiguo Régimen se
intentaron realizar diversas acciones encaminadas a la adaptación jurídica del Estado
absolutista a los nuevos tiempos, pero sin cambiar las estructuras ni los privilegios
fundamentales. Los ilustrados consideraron que el Régimen era aceptable y que solo
necesitaba de cambios para que los nuevos grupos se sintiesen cómodos y no
intentasen la transformación total del sistema. Dentro de estos cambios se vio la
necesidad de reforma la Hacienda.
Se produce una confluencia de intereses. Por una parte, la burguesía anhelaba la
seguridad en su creciente actividad económica y poder desarrollar sus capacidades
especulativas, a la vez que reclamaba un mayor equilibrio en el reparto de la carga
tributaria y las modificaciones suficientes en el sistema de propiedad y de explotación
de los medios de producción y de la tierra. El Estado, por su parte, necesitaba más
ingresos, que sólo podía conseguir con la racionalización, del hasta entonces, caótico
sistema de rentas.
El debate se originó con dos ejes centrales de acción: la primera fue la fiscalidad,
gestión y la recaudación de tributos, y la segunda respecto a la asignación de los
recursos.198. La propuesta se sustentó en la sustitución de la complicada estructura de
rentas provinciales y sobre el consumo existentes hasta entonces, por una única figura
impositiva que proporcionara una mayor justicia y equidad en el reparto de las cargas
198
Delgado Ribas, J.M., “Presión fiscal y asignación de recursos en la monarquía borbónica”, en
Manuscrits, 4-5 (abril 1987), pp. 25-40.
175 tributarias, con la que se alcanzaran mejores índices en la recaudación y con la que se
simplificara el entramado burocrático de gestión y recaudación. Además, había que
conseguir, por una parte, la aceptación de una sociedad acostumbrada a las figuras de
imposición indirecta y, por otra, no provocar el rechazo social de quienes comenzaran
a tributar con ella siempre con el objetivo final, no solo de más ingresos, sino también
de garantizar su consolidación y que no se convirtiera en una reforma frustrada más.
Es la ambiciosa propuesta de reforma fiscal que se sustentará sobre la que se
denominó como Única Contribución.
3.4.1 La Única Contribución
La reforma fue impulsada por el Marqués de la Ensenada 199 , pero contó con
diferentes antecedentes que es necesario recordar. Como primera referencia, tal y
como señaló Artola, encontramos la Representación de Zavala y Auñón200 dirigida a
Felipe V en 1732, en la que se planteó la posibilidad de aumentar los ingresos
fiscales, a la vez que se reducían el número de figuras tributarias en el complejo
sistema de contribuciones. Proponía la libertad para el comercio de granos, la
aplicación de las ideas neo mercantilistas a las transacciones comerciales con
199
De Somodevilla y Bengoechea, Zenón, marqués de la Ensenada (1707-1781). Desempeñó entre
otros cargos los Superintendente General de rentas, Lugarteniente del Almirantazgo, Secretario de
Estado, Consejero de Estado en tres ocasiones (reinados de Felipe V, Fernando VI y Carlos III) y
Secretario de Hacienda, Guerra, Marina e Indias durante el reinado de Carlos III.
200
Zavala y Aunón, Miguel de., Representación Al Rey N. Señor D. Phelipe V, (que Dios Guarde)
dirigida al más seguro aumento del Real Erario y conseguir la felicidad, mayor alivio, riqueza, y
abundancia de su Monarquía (1732), Madrid, Kessinger Pub Co, 2009.
176 América y la supresión de las rentas provinciales, sustituyéndolas por una
contribución real y otra personal. La idea de Zavala era gravar las tierras de los
terratenientes y el establecimiento de una tributación en función de sus rentas. A
pesar de lo novedoso de la propuesta, no prosperó debido al miedo gubernamental a
la oposición de los grandes propietarios de la tierra. Desde el gobierno se tenía la
certeza de que éstos no tenían intenciones de colaborar en una modificación que les
incrementaría sus obligaciones tributarias y les obligaría fiscalmente en función de
sus riquezas.
El segundo y más claro antecedente lo tenemos que buscar en el sistema impositivo
de los reinos de la antigua Corona de Aragón. Ensenada encargó a Bartolomé
Sánchez de Valencia 201 que estudiase un posible repartimiento de las rentas
provinciales en la provincia de Guadalajara, utilizando como base un sistema similar
al empleado en la elaboración del Catastro en Cataluña o del Equivalente en Valencia
y que tan buenos resultados económicos, habían proporcionado en ambos territorios.
En el informe se concretaba que la configuración se debía realizar estableciendo una
contribución equitativa en la que pagara más el que más poseía. Tras los decretos de
nueva planta, la novedad fue que para poder cobrar las cantidades que correspondían
a cada pueblo en la asimilación tributaria con la mayor parte de las rentas que se
cobraban en Castilla, se establecieron las figuras del Catastro en Cataluña o el
Equivalente en Valencia, como herramienta que pretendía repartir proporcionalmente
201
Para intentar evitar las suspicacias del clero, Ensenada encarga la participación en este proyecto del
Inquisidor General. De esta manera la persona que se pone al frente del mismo será el Secretario de
este último D. Bartolomé Sánchez de Valencia.
177 la carga tributaria una vez conocidas las riquezas de los obligados tributarios.
Estamos ante los primeros ejemplos de reparto de las obligaciones fiscales en función
de la renta de los sujetos con obligación de tributar, alejado en su configuración,
como era la mayor parte de la tradición castellana, de la fórmula de cargar la
imposición en la tributación indirecta sobre el consumo.
Después de tres años de estudios, de recabar información y de elaboración de la base
catastral se puso en marcha la experiencia preliminar de Bartolomé Sánchez de
Valencia en la provincia de Guadalajara. Este informe y su ensayo serían la base
teórica y práctica del planteamiento de reforma fiscal que propondría Ensenada. El
ministro defendía que con esta nueva propuesta no solo se ganaba en la simplificación
de figuras tributarias y se hacía un reparto más justo de la carga fiscal, sino que con la
eliminación de alcabalas y sisas se conseguía suprimir numerosas trabas para el
comercio interior. La llamada también “sola contribución” o “catastro” suponía, en
palabras del marqués, que por fin “cada vasallo pague a proporción de lo que tiene,
siendo fiscal uno de otro para que no se haga injusticia ni gracia”202. Ensenada la
propuso, una primera vez, a la Junta de Ministros en 1749, que se declaró contraria a
202
Gómez Urdáñez, J.L, El proyecto reformista de Ensenada, Madrid, Milenio, 1996, p. 24. En la
“Representación dirigida de Ensenada a Fernando VI sobre el estado del Real Erario y sistema y
método para el futuro”, el 18 de junio de 1747, Ensenada presentaba su plan de reformas con gran
sencillez: por una parte, suponía ir descargando a la hacienda pública de la multitud de figuras
tributarias y por otra aumentar el número de los ingresos. Las palabras utilizadas eran “irla
descargando” y “aumentar su entrada”. En cuanto a la primera se debía hacer sin disminuir los sueldos
y pensiones y “atendiendo a la decencia del rey y de su servicio, pues en un Monarca tan grande es
propio el dar y no el quitar, el aumento, con alivio y no con gravamen del vasallo, pues la monarquía
más opulenta es la más rica, y por eso las bien gobernadas cuidan, con preferencia a todo, del Real
Erario y de que los vasallos no sean pobres”. En la representación se anunciaba también el catastro, la
única contribución y la abolición de las rentas provinciales, y la simplificación de los procesos de
gestión con la eliminación de los muchos intermediarios que participaban en la recaudación de los
impuestos.
178 la misma, al considerar que era mejor el sistema de contribuciones indirectas al tener
un alto grado de aceptación por la población e incluso llegó a plantear una alternativa
como fue la modificación de la alcabala para mejorar su gestión, su aplicación más
equitativa y con ello aumentar los niveles de recaudación. Sin embargo, Ensenada
volvería a insistir en su planteamiento inicial y tras una nueva contestación, esta vez
favorable, procedería a la elaboración de la propuesta de reforma fiscal sobre la base
de la Única Contribución.
Para su aplicación se creó la Real Junta de la Única Contribución dependiente del
monarca, dirigida por Bartolomé Sánchez de Valencia y formada por miembros de los
Consejos e Intendentes provinciales, los cuales pasarían, posteriormente, a formar
parte de las Contadurías Provinciales. Poder realizar la reforma conllevaba tener un
conocimiento lo más exacto posible de la riqueza de los ciudadanos sujetos a
tributación, para lo cual era necesaria la elaboración de una buena base catastral. Se
debía obtener la información suficiente de los potenciales obligados tributarios, para
lo cual se elaboraron una serie de cuestionarios de preguntas de información
detallada. Con este fin se elaboró una primera instrucción, que contenía un
cuestionario en el que se demandaba información sobre diferentes aspectos esenciales
para la configuración del Catastro y la implantación del nuevo sistema de rentas203. El
cuestionario se componía de un interrogatorio sobre “Respuestas generales y
203
Real Decreto de 10 de octubre de 1749 sobre instrucción, formulario y planes para averiguar los
efectos en que pueda fundarse la única contribución, en lugar de las que componen las rentas
provinciales, y nombramiento de una Junta que entienda exclusivamente en el particular. AHN,
hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8017, pp. 251-274.
179 respuestas particulares” 204 . En las respuestas generales se preguntaba sobre los
pueblos, su población, tierras, cultivos y actividades artesanales y mercantiles. En las
respuestas particulares se intentó obtener información de todos los vecinos, cabezas
de casa, estantes y habitantes205. Estaba compuesto, a su vez, por Libros de familia
con datos relativos a la población, libros de hacienda con datos confirmados de
volumen de riqueza y libros de relaciones particulares con declaraciones de
patrimonio y de los oficios206. Además, se registraron, midieron y comprobaron las
tierras, su calidad y su valor. También se haría lo mismo con los alquileres y rentas de
industrias y capitales, los beneficios comerciales y mercantiles, los salarios de los
oficios y las unidades de los propietarios de ganados.
Finalmente, se configuraron los denominados Libro del mayor hacendado,
contemplando la persona que disfrutaba de esta condición por provincia, y el Libro de
lo enajenado de la corona con la relación de las personas que disfrutaban de estas
204
El cuestionaron se llevó a cabo entre 1750 y 1754. Estaba compuesto de 40 preguntas: nombre de la
población (pregunta 1); jurisdicción (2); extensión y límites (3); tipos de tierras (4, 5); árboles (6, 7, 8 y
13); medidas de superficie y capacidad que se usan (9, 10); especies, cantidad y valor de los frutos (11,
12, 14 y 16); diezmos y primicias (15); minas, salinas, molinos y otros "artefactos" (17); ganados (18,
19 y 20); censo de población, con vecinos, jornaleros, pobres de solemnidad (21, 35 y 36), censo de
clérigos (38) y conventos (39); casas y otros edificios (22); bienes propios del común (23), sisas y
arbitrios (24), gastos del común, como salarios, fiestas, empedrados, fuentes (25), impuestos (26 y 27);
actividades industriales y comerciales, con la utilidad de los bienes o servicios producidos: tabernas,
mesones, tiendas, panaderías, carnicerías, puentes, barcas sobre ríos, mercados y ferias (29), hospitales
(30), cambistas y mercaderes (31), tenderos, médicos, cirujanos, boticarios, escribanos, arrieros etc.
(32); albañiles, canteros, albéitares, canteros, herreros, zapateros etc. (33, 34); embarcaciones (37);
bienes enajenados (28) y rentas propias del Rey (40).
205
En las respuestas particulares se contenía una descripción detallada de la riqueza individual,
especificando principalmente los bienes inmuebles. Se hacía un memorial de los vecinos y forasteros
con bienes en los pueblos, se establecían dos memoriales más de los bienes de propios y arbitrios por
una parte y por otra de los bienes denominados del común, tanto de legos como de eclesiásticos.
206
Artola M., La Hacienda del Antiguo Régimen, Madrid, Alianza, 1982, p. 270.
180 enajenaciones o transmisiones en el cual se reflejaba las propiedades particulares, las
que una día fueron de la corona y se habían transmitido, las que habían pasado a ser
propiedad real por merced regia o por venta207.
Se realizó un gran esfuerzo durante cinco años en la elaboración del Catastro con un
coste superior a los 40 millones de reales de vellón, finalizándose el trabajo en 1756.
Sin embargo, se produjo una larga interrupción del trámite legislativo de aprobación
ante la oposición que suscitaba en muchos ámbitos del gobierno. En 1760 se reinició
el proceso, pero con el nuevo rey Carlos III, volvieron a surgir las dudas sobre la
conveniencia de aplicación de la nueva contribución y se adoptó la decisión de revisar
la información obtenida años atrás con el fin de actualizarla, encargando a Esquilache
la elaboración de una Instrucción 208 que llevara a efecto la comprobación de la
investigación realizada en 1749. Se estableció un procedimiento complicado, que
consistió en convocar a los vecinos para que ratificasen sus declaraciones. El proceso
duró cuatro años y el resultado fue la rebaja de dos tercios de la previsión inicial de
cobro de la contribución.
207
Camarero Bullón, C., “El libro de mayor hacendado, ¿una denominación equivocada?”, en
Estudios geográficos, vol. 48, 188 (1987), pp. 333-358.
208
Instrucción de 15 de diciembre de 1760 para la comprobación de las diligencias practicadas por
decreto de 10 de octubre de 1749 para el establecimiento de la única contribución por equivalente de
las rentas provinciales. AHN, hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie general,
libro 8021, pp. 442-447.
181 Posteriormente, la decisión de aplicar la nueva contribución se vería nuevamente
retrasada, primero por la pragmática de libre comercio del grano de 1765 209 y
posteriormente por el Motín de Esquilache de 1766. Los impedimentos y las trabas,
planteadas desde el gobierno se fueron sucediendo permanentemente. A pesar de ello,
se decidió retomar el proyecto en 1769, a pesar de la opinión contraria de la Junta del
Consejo. Mediante los decretos y la instrucción de 4 de julio de 1770210 se puso en
marcha la reforma y el 10 de julio se sustituyeron las rentas provinciales por la nueva
contribución211. Las rentas que se extinguirían con la única contribución serían las
siguientes: alcabalas, cientos, millones, fiel medidor, rentas enajenadas, subsidio,
excusado, yerbas, ferias y mercado de Torrejón, cuota de aguardiente, alcabalas de la
nieve de Madrid, millón de la nieve de Madrid, millón de pescados frescos, cargado
por el río de Sevilla, puertos secos de Portugal, renta del jabón, alcabala de la cerveza
de Madrid, cuatro maravedíes en libra de sebo de Madrid, quinto y arbitrio de la
nieve, extracción por el río de Sevilla, utensilios y paja. El valor de estas rentas
ascendería a 138 millones de reales de vellón de media anual212. Se produciría con la
209
Real Pragmática por la qual su magestad se sirve abolir la tasa de granos, y permitir el libre
comercio de ellos en estos Reynos. En la oficina de Antonio Sanz, Impresor del Rey nuestro señor, y
su Consejo, Madrid, 11 de julio de 1765. Se derogaban las tasas sobre los cereales y se establecía la
libre circulación de granos en el interior de España. Era una medida pensada para evitar la carestía
durante los años de escasez. Esta medida también fue defendida por Campomanes y por Jovellanos
incluyendo junto a la derogación de las tasas y la libre circulación de granos, el permiso previo para
poder exportarlos.
210
Decretos, instrucción y breve de 4 de julio de 1770 para sustituir las rentas provinciales de León y
Castilla por la única contribución. AHN, hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda,
serie general, libro 8027, pp. 75-78.
211
López de Juana Pinilla, J., Biblioteca de la Hacienda de España, vol. III, p. 7. Real Decreto de 10 de
julio de 1770 extinguiendo las Rentas provinciales y demás que se expresa, y estableciendo en su lugar
la única contribución.
212
AGS. Dirección General de Rentas. 1ª remesa, legajo 2037.
182 única contribución no solo la sustitución de estas rentas, sino también la transferencia
hacia los terratenientes de la carga fiscal. El propietario se convertiría en el sujeto con
obligación tributaria, liberando a los arrendatarios, a los pequeños labradores, que
dispondrían de más recursos para sus economías domésticas y para la
comercialización de excedentes. Incluiría además en la tributación a los eclesiásticos.
Ambas decisiones provocaron la firme, y previsible, oposición a la reforma tanto de
la nobleza como del clero.
La Única Contribución se dividió en tres ramas: la primera, denominada de “lo real”,
que aglutinaba las mencionadas rentas de la tierra, las rentas procedentes de
enajenaciones y los censos. La segunda se denominó “el industrial” y en ella se
incluyeron los salarios y sueldos de profesionales y a la tercera se la llamó “para el
comercio” en la que se incluyeron los beneficios que producía la actividad comercial
y artesanal. La única contribución era un impuesto de cupo que se prorrateaba entre
las diferentes poblaciones en función de los datos obtenidos por las informaciones
catastrales obtenidas. Finalmente, fue promulgada durante el ministerio de Múquiz213.
Los problemas continuaron tras su aprobación debido a que los repartimientos no se
efectuaron hasta cuatro años después. Fue entonces cuando el fiscal del Consejo
defendió la tesis de que los datos obtenidos en su día para la configuración del
213
De Múquiz y Goyeneche, Miguel, marqués de Villar de Ladrón y Conde de Gausa (1719-1785).
Con la destitución de Esquilache ocupó el cargo de Secretario de Hacienda en 1766 durante el reinado
de Carlos III. Entre los proyectos más destacados de su ministerio impulso la libre circulación de
granos acompañada de un intento de reforma agraria y de colonización de Sierra Morena. Impulso, sin
conseguirlo, la unificación de aranceles, la liberalización del comercio con las colonias americanas y
aunque retomó la única contribución esta se dejo aplicar durante su mandato. Lo que sin duda es su
mayor logro es la creación del Banco de San Carlos en 1782, embrión del Banco de España.
Ostentaría también la responsabilidad de la Secretaria de Guerra. Falleció en 1785.
183 catastro ya no se correspondían con la realidad, y es por ello que el proyecto volvería
a pararse para ser abandonado definitivamente en 1779.
Fue sin duda, la única contribución, el proyecto más ambicioso del Antiguo Régimen
en la modificación de la fiscalidad, sustentando su implantación sobre los principios
del absolutismo ilustrado y con la idea fundamental de un mejor reparto de las rentas
que permitiera condiciones óptimas para la obtención de más ingresos para el Estado,
una mejor distribución de la carga fiscal en función de la riqueza, la eliminación
progresiva de los privilegios, reclamada por la burguesía, y el establecimiento de
mecanismos de impulso económico. Sin embargo, aunque las condiciones aún no
eran las adecuadas para su implantación, si supuso una ruptura entre la burguesía y la
monarquía, que aventuraba la quiebra del sistema del antiguo régimen, tanto por el
intento de poner en marcha esta nueva tributación como también por el fracaso que
supuso la no implantación de la misma.
La frustrada reforma no acalló las voces de los que cada vez con más fuerza
reclamaron
la
necesidad
de
afrontar
modificaciones
legales
profundas,
insistentemente demandadas a partir de ese momento, y que pretendían sustentar la
fiscalidad sobre la base de la riqueza de los ciudadanos eliminando los privilegios
existentes y consiguiendo con ello un sistema cuya base fueran los principios de
igualdad y equidad fiscal. Esta visión fue fraguando la transición en el ámbito fiscal
de la hacienda de la monarquía absoluta hacía las nuevas concepciones derivadas del
liberalismo político y económico. Fueron la base de las nuevas ideas tributarias que se
184 impusieron a lo largo del siglo XIX, con sucesivos intentos reformistas, tanto con la
promulgación de la Constitución de Cádiz en 1812, como con las reformas aprobadas
durante el Trienio Liberal entre los años 1820 y 1823, y la gran reforma de la
Hacienda Pública española que se producirá en la denominada Reforma de MónSantillán en 1845, heredera de los planteamientos liberales elaborados a lo largo del
siglo y correctora de los errores de reformas anteriores, que estableció las bases del
sistema fiscal moderno y que supuso una verdadera transformación en la
configuración y estructuración del erario público permitiendo una profunda reforma
administrativa para la mejora de la recaudación.
3.4.2 La contribución de frutos civiles de 1785.
Ante el fracaso de la gran reforma fiscal general de la monarquía absolutista
borbónica en el siglo XVIII, el proyecto de la única contribución de Ensenada, los
gobiernos siguientes optaron por acometer cambios de menor calado, pero que, no
obstante, tendrían influencia en figuras tributarias elaboradas en períodos posteriores.
Incluso, algunas de ellas con una clara trascendencia al suponer un primer e incipiente
precedente teórico del impuesto de sucesiones o del impuesto sobre la renta de las
personas físicas. Sin embargo, con estas modificaciones parciales se renunciaba a la
propuesta generalista de obtener recursos fiscales suficientes para afrontar los
crecientes gastos, a la idea de eliminación de privilegios y a hacer un mejor reparto de
las rentas en el reino.
185 Entre estas propuestas se encontró la denominada Contribución de frutos civiles
planteada por Cobarrús214 en 1785, dentro del memorial que dirigió al rey sobre
rentas y crédito público. Planteamiento que, aunque nació con una vocación general,
solo llegó a conseguir resultado limitados en el ámbito de la propiedad. La idea
principal fue gravar la propiedad distribuyendo equitativamente la carga fiscal,
sustituyendo las rentas provinciales y el subsidio del clero por un nuevo impuesto de
carácter universal215. El nuevo impuesto se denominó contribución sobre los frutos
civiles, estableciendo su exacción para el primero de enero de 1786 y experimentando
las primeras modificaciones a mediados de 1787216. Posteriormente se establecieron
aclaraciones en cuanto a la tributación de los propietarios de tierras y casas. Así, en
función de lo establecido en el Decreto de 10 de agosto de 1790, se sustentó la
tributación de los propietarios en función del valor de tierras y casas y en sustitución
de los consumidores. Se trató de un impuesto directo sobre los arrendamientos de
tierras, fincas, derechos reales y jurisdiccionales, siendo su tipo impositivo el doble
que el que había establecido la única contribución.
214
Cobarrús Lalanne, Francisco (1752-1810). Financiero español de origen francés fue quien inició la
emisión de vales reales para poder hacer frente a los ingentes gastos que había ocasionado la guerra
con Inglaterra entre los años 1779 y 1783. Además fue uno de los impulsores de la creación del Banco
de San Carlos durante el ministerio de Múquiz, de la Compañía de Comercio con Filipinas y del Canal
que llevaría su nombre y que conectó las cuencas de los ríos Jarama y Lozoya. Fue encarcelado en
1790 acusado de fraude. Durante la invasión francesa fue Superintendente General de la Real Hacienda
y Ministro de Finanzas. Falleció en Sevilla en 1810.
215
Real resolución de 11 de junio en la que se resuelven las dudas surgidas en la contribución de frutos
civiles. AHN, hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8038, pp.
225-236.
216
Real Orden de 16 de julio de 1787 disponiendo que la exacción de la contribución de frutos civiles
debe entenderse desde el 1º de enero de 1786 en la forma que se manda en los Reglamentos y desde el
1º de julio de 1787 en los términos que explica la real resolución del 11 de junio anterior. AHN,
hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8038, pp. 272-275.
186 El rechazo de los terratenientes fue inmediato, tanto por ser los únicos contribuyentes
como por duplicarse las cantidades que debían pagar. Además, se establecieron
métodos para que las rentas a pagar no se transfirieran a quienes arrendaran tierras y
casas. Los problemas no solo fueron los derivados de ese rechazo, sino que, además,
tampoco se establecieron mecanismos claros de cobro, ni se dispuso de la
información adecuada para saber la identidad de los propietarios, ni el valor de sus
posesiones. Sin embargo, y a pesar de intentar que la trasferencia de la renta no se
produjera, sí se efectuó, ante el miedo de los arrendatarios de enemistarse con los
terratenientes. Se realizaron diferentes intentos para obligar a los propietarios al pago
de la renta, pero ante el fracaso de la misma, en 1795 se decidió su eliminación, que
se formalizaría desde el primero de enero del año siguiente217.
El siglo terminaba sin la posibilidad de haber establecido la tan controvertida
imposición directa que tuviera en cuenta la riqueza de los obligados tributarios. El
Estado fracasó en la imposición de este tipo de tributos lo que provocó un gran
alejamiento hacía las instituciones públicas de la nueva fuerza emergente, la
burguesía. Este desapego y el malestar ante la desigualdad fiscal fueron un caldo de
cultivo suficiente para generar el reclamo constante de una nueva fiscalidad en la que
se eliminaran los privilegios y se estableciera la imposición en función de la riqueza.
217
Real Decreto de 20 de septiembre de 1795 por el que se extingue desde 1º de enero de 1796 la
contribución de derechos y que se cobren estos de los efectos extranjeros destinados al real servicio,
aun cuando se traigan de cuenta de la real hacienda. AHN, hacienda, fondos contemporáneos,
Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8047, pp. 266-269.
187 Bases de las ideas fiscales y de la alternativa en materia de tributación que se
plantearán a partir de las revoluciones liberales.
3.4.3. Reformas parciales
Como consecuencia de la insuficiencia de recursos, derivada del fracaso de las
reformas intentadas, se hicieron diversos planteamientos abordando cambios parciales
en los tributos tradicionales y abandonando la idea de una profunda transformación en
la concepción de la tributación. En este sentido, cabe destacar tres modificaciones
importantes: la conocida como Reforma de Lerena impulsada tras el fracaso de la
plateada por Cobarrús y que preveía una nueva organización de los encabezamientos,
la aplicación del descuento del cuatro por ciento de los sueldos de 1794 y
la
contribución sobre los legados y herencias de 1798.
La que, si supuso un cambio importante, tras el fracaso de los intentos de
contribuciones directas, fue la primera de las modificaciones, consistente en una
nueva organización de los encabezamientos, y cuya finalidad era la obtención de un
mayor rendimiento de los mismos. Se trataba de intentar mejorar el sistema
tradicional, que había ocasionado muchos inconvenientes, innovando en las formas
recaudatorias, con simples retoques en el fondo impositivo mediante la revisión de las
rentas provinciales. Este cambio se conoció como Reforma de Lerena218, y supuso un
218
López de Lerena y Cuenca, Pedro. Conde de Lerena (1734-1792). Fue Notario del reino de Castilla
y Secretario de Hacienda tras el fallecimiento de Múquiz. Durante su mandato impulsó la reforma que
lleva su nombre, revisando las rentas provinciales, sistematizando los aranceles y consolidando el
188 intento de aumento del rendimiento fiscal de las rentas provinciales, introduciendo
una mayor equidad en la distribución de la carga tributaria. La principal novedad se
introdujo en la Instrucción de 21 de septiembre219de 1785, por la que se estableció el
procedimiento de cobro de los tributos a la entrada de los productos a comerciar en
las ciudades, en vez de hacerlo en el momento de la venta de los mismos. Este
sistema fue conocido como derecho de puertas, que constituyó un elemento central de
la hacienda pública a partir de ese momento y que sería objeto a lo largo del siglo
XIX de sucesivos debates hacendísticos y modificaciones legales. El procedimiento
podía sustituirse, cuando no resultara conveniente, por un régimen de conciertos con
los comerciantes o grupos de vecinos, que no era otra cosa que el viejo sistema de
encabezamiento. Se aprobaron nuevas tarifas que incrementaron los recursos, pero
que no consiguieron que tributasen los terratenientes, con lo que la carga fiscal
continuó recayendo en los agricultores y comerciantes. Para poder hacer el reparto en
los encabezamientos se planificó un trabajo minucioso de información sobre el
padrón de vecinos, la relación de los que contribuían por cada lugar, las extensiones
de los términos, el tipo de tierras y ganados, las producciones fabriles, industriales y
comerciales y el tipo de propios y arbitrios de cada pueblo y la relación de
patrimonios de los forasteros. Sin embargo, los medios para realizar un buen estudio
Banco de San Carlos. Desde 1787 compatibilizaría la Secretaria de Hacienda con la de Guerra.
Falleció en 1792.
219
Instrucción provisional de 21 de septiembre de 1785 que observarán los directores generales de
rentas, intendentes, administradores y demás empleados de la Real Hacienda, en lo que
respectivamente les toque y se les encargue para la ejecución del decreto antecedente (real decreto de
29 de junio), mientras la experiencia acredite si conviene variar ó no algunas de sus reglas. AHN,
hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8036, pp. 342-357.
189 fueron escasos con lo que el resultado fue deficiente y poco fiable. A pesar de las
dificultades, la reforma se llevó a efecto, suponiendo un cambio significativo en las
formas recaudatorias, aunque mantuvo los problemas de desigualdad tributaria, los
privilegios existentes y el esfuerzo tributario que solo recaía en dos partes de la
población, la que menos recursos disponía y en el nuevo grupo comercial e industrial.
Aunque aumentó los recursos de la hacienda pública no lo hizo con las previsiones
iniciales en su planteamiento.
Finalmente, es destacable que en este período no sufrirán cambios fundamentales las
rentas estancadas, especialmente las del tabaco, la sal y el papel sellado a pesar de los
diferentes debates abiertos para conseguir mayor eficacia en la recaudación,
eliminando las grandes bolsas de fraude y contrabando existentes, y posibilitando la
liberalización del comercio de estos productos, principalmente del tabaco y la sal, que
eran por su cuantía las que más ingresos proporcionaban al erario público.
La segunda fue la que se produjo con la aplicación de un descuento del cuatro por
ciento de los sueldos mediante tres sucesivos reales decretos de 17 agosto, 20 de
septiembre y 30 de noviembre de 1794 y que supuso una primera versión de otros
descuentos semejantes realizados en el siglo XIX, los cuales fueron el preludio de
imposiciones que tuvieron una gran importancia en la historia tributaria española,
como fue el caso de la imposición sobre la rentas del trabajo en el ámbito de la
imposición personal.
190 A pesar de los frustrados intentos, la idea de establecer una única contribución siguió
presente en el pensamiento económico y en el de muchos funcionarios que perseguían
la eficacia de la administración tributaria sustentada en la simplificación tanto de las
figuras como en los procedimientos tributarios. De esta manera, el 16 de diciembre de
1797 Caamaño y Pardo220 redacta, por encargo de Godoy, el Memorial denominado
“Substitución a las rentas provinciales con la única y universal contribución”221. El
memorial era una crítica a las rentas provinciales y millones a los que acusaba del
retraso de la agricultura, el comercio y la industria. Fue por ello que planteó su
supresión, argumentando que con el sistema de encabezamiento se producían
injusticias constantes al haberse configurado un método de reparto que afectaba
principalmente a las rentas más bajas y suponía en su estructura general un obstáculo
a la recaudación222. La propuesta de Caamaño se fundamentó en la configuración de
una contribución que fuera proporcional y equitativa, y que el mismo justificaba y
220
Caamaño y Pardo, Juan José (1761-1819). Desempeño diversos cargos administrativos y políticos
durante los gobiernos de Godoy en el reinado de Carlos IV. Defensor de los posicionamientos
absolutistas al finalizar la Guerra de la Independencia y de ser uno de los represores contra los
afrancesados.
221
Caamaño y Pardo, J.J.: Sustitución a las rentas provinciales con la única y universal contribución,
que por orden del Excelentísimo Señor Príncipe de la Paz, su fecha de 16 de diciembre de 1797,
Madrid, Imprenta de Sancha, 1798.
222
Caamaño manifestaba de esta manera su oposición a los encabezamientos, que consideraba funestos
para la hacienda pública, haciendo una clara referencia al problema principal como era la corrupción
funcionarial que conllevaba el reparto de parte de los mismos. Así lo manifiesta en las páginas 10 y 11
del documento elaborado a petición de Godoy y referenciado en la cita anterior: “Por cuyas terribles y
funestas causas, y otros estorbos ocultos, no son convenientes los encabezamientos, porque en este
caso se reúne el repartimiento en persona de autoridad, y ésta con su mando y voz de Justicia atropella
al infeliz, descargando al menos pobre, ó al más rico, lo que debía contribuir, y lo mismo a sus
compadres y amigos; y como a los que debían administrar justicia, rara vez se les inspecciona, y
mucho menos quando se hallan distantes de las capitales, en lugar de repartir entre todo el pueblo 4,
que pueden percibir u, por que los infelices súbditos lo mas son ignorantes de las órdenes, y por
consiguiente de lo que degen contribuir; y así queda al exceso repartido entre el Juez, Procuradores,
Escribanos, y más amigos”.
191 denominaba como única y universal contribución223. La figura que se propuso fue un
diezmo patriótico impuesto sobre toda clase de frutos, similar al diezmo eclesiástico,
y que recaería sobre todos los propietarios224. No obstante, este proyecto tampoco
llegaría a ponerse en marcha. Es calificado por Matilla Tascón como arbitrista e
impregnado de fisiocratismo225, al plantearse su aplicación antes de cualquier otro
tipo de imposición que gravase las cosechas de los agricultores, a los que se pretendía
liberar de una carga tributaria excesiva.
La tercera modificación fue la que se realizó con la denominada contribución sobre
los legados y herencias mediante real decreto de 19 de septiembre de 1798 y su
reglamento de desarrollo de 24 de noviembre de 1800 y que constituyó una primera
versión de los impuestos sucesorios226. Tal y como establece la exposición de motivos
del Real Decreto, se tomó la decisión de gravar los legados y herencias para
223
A lo largo del informe manifiesta las ventajas del nuevo sistema, al que denomina como única y
universal contribución, cuyo objetivo era simplificar los procedimientos, reducir los intermediarios,
eliminar la corrupción y aumentar la recaudación. En la página 21 del informe elaborado para Godoy
ensalza las ventajas: “Es cierto que establecida la única y universal contribución, como llevamos
explicando, quedan extinguidos los ramos de Provinciales, Millones, Subsidio, Excusado, y las demás
rentas anexas”.
224
En las páginas 11 y 12 del informe referencia la nueva contribución a semejanza del diezmo cobrado
por la Iglesia cuando manifiesta: “Se tendrán presentes los últimos remates de los Diezmos de las
Parroquias; por cuyo medio, tan sencillo y fácil, se sabrá, por regla de proporción, lo que corresponde a
S.M.; cuyos arrendamientos por duplicado se deberán remitir a la Superioridad, que tendrán
igualmente un testimonio del valor de los Diezmos de las 22 Provincias en donde se cobran por cuenta
de la Real Hacienda las rentas Provinciales”.
225
Matilla Tascón, A., La única Contribución y el Catastro de Ensenada, Madrid, Servicio de Estudios
e Inspección General del Ministerio de Hacienda, 1947, p 133.
226
Real Decreto de 19 de septiembre de 1798, inserto en Cédula del Consejo de 25 del mismo
denominado “De la Contribución sobre legados y herencias transversales, para acopiar su producto en
la Caxa de Amortización de Vales”. Recopilación de todas las providencias respectivas a Vales reales
expedidas desde el MDCCLXXX, formada por el Licenciado Don Juan de la Reguera Valdelomar con
la aprobación de la Comisión gubernativa del Consejo, Madrid, Imprenta de la viuda e hijo de Marín,
1802, Capítulo IV, parte II, pp. 65-67.
192 “proseguir periódicamente la amortización de crecidas porciones de Vales Reales,
hasta su completa extinción. Siendo absolutamente preciso proveer a que a los
arbitrios ya aplicados a la amortización se añada algún otro capaz de responder al
aumento de las obligaciones que exigen las necesidades de la Monarquía, he preferido
ahora, como el más exento de los inconvenientes anexos a los impuestos directos
sobre el comercio y las manufacturas, y el menos gravoso aun a las personas mismas
sobre quienes ha de recaer, el de una contribución sobre los legados y herencias en las
sucesiones transversales”.
De esta manera, del valor de las adquisiciones que se verificasen por razón de legados
o herencias entre marido y mujer se establecía una tributación del uno por ciento
siempre que consistieran en dinero, alhajas, bienes muebles o créditos sin interés. Si
la sucesión testamentaria o ab intestato era entre hermanos, tíos o sobrinos,
contribuirían al uno y medio por ciento. Hasta el cuarto grado lo harían al dos por
ciento y los del resto de los grados al tres por ciento. Sería al seis por ciento siempre
que la herencia o el legado fueran a favor de personas extrañas, cuerpos,
comunidades, y demás manos muertas. El Real Decreto contemplaba una serie de
casuísticas derivadas de los diferentes tipos de herencias o legados y el sistema de
cobro. Este y su administración estaría a cargo de los Intendentes de las Provincias,
de los virreyes en las Colonias americanas, excepto en Cuba y Caracas, donde lo
193 estaría al de sus respectivos intendentes, y los Capitanes Generales y Gobernadores
de los demás distritos227.
227
Los artículos 18 y 19 del Real Decreto regulaban este sistema de recaudación que se intentó que
fuera directamente gestionado por la Hacienda Real sin intermediarios. El artículo 18 establecía que
“El cobro y administración de este derecho correrá en España é Islas adyacentes baxo la inmediata
dirección de los Intendentes de las Provincias; y en Indias, baxo las de mis Vireyes, como
Superintendentes generales que son de mi Real Hacienda en Nueva-España, Perú, Nuevo Reyno de
Granada, y Provincias del Río de la Plata; de los Intendentes de la Isla de Cuba, y de Caracas; y de los
respectivos Capitanes generales y Gobernadores de los demás distritos”. Por su parte el artículo 19
decía: “Todos los Gefes referidos en estos y aquellos Dominios podrán encargar la recaudación del
derecho expresado a los Administradores de qualesquiera rentas o ramos de mi Real Hacienda; y en los
Pueblos donde no los hubiere, o no fueran de su entera confianza, a las Justicias respectivas; en
inteligencia, de que a unos y otros se les asignará por su trabajo y responsabilidad una qüota
proporcionada a las circunstancias del parage, procurando en todos la mayor uniformidad posible”.
194 3.5. Medidas tendentes al aumento de los recursos tributarios con el impulso de
la economía y el comercio.
Los monarcas absolutistas fueron conscientes de que para conseguir el incremento de
los recursos fiscales y la revitalización de la hacienda pública no solo era necesario
adoptar medidas de tipo fiscal, sino que aún más importante era poner en marcha
reformas que sentaran las bases de una estructura económica moderna y competitiva,
imprescindibles para incrementar los recursos fiscales, a la vez que se plateaban
soluciones a determinados problemas que lastraban el despegue de la economía, como
era el caso del excesivo endeudamiento público. Es por ello que la doctrina ha
elaborado diferentes teorías que han intentado explicarlas líneas estratégicas que se
desarrollaron y la finalidad de las grandes decisiones y medidas que se adoptaron228.
Una primera teoría ha sido la que se ha venido en denominar “tesis fiscalista” y que
ha defendido que las reformas económicas que se produjeron durante el siglo, y por
su magnitud especialmente las del reinado de Carlos III, tenían una finalidad casi
exclusiva de conseguir aumentar los ingresos de la Hacienda Pública. Para sustentar
esta visión surgieron diferentes propuestas reformistas en materia económica a lo
largo de la centuria entre las que desatacó la liberalización del comercio con las
colonias americanas, cuyo principal objetivo fue aumentar los ingresos tributarios
procedentes de los aranceles y aduanas, dejando en un segundo plano el desarrollo e
228
Llombart Rosa, V.A., “La política económica de Carlos III: ¿fiscalismo, cosmética o estímulo al
crecimiento?”, en Revista de Historia Económica-Journal of Iberian and Latin American Economic
History, Cambridge, año 12, 1 (1994), pp. 11-39.
195 impulso económico y comercial. En este sentido se han manifestado Fontana229,
Delgado230, Tiroco y Fradera231.
La segunda gran tendencia entre los investigadores fue la que se ha venido en conocer
como “tesis cosmética”, que ha sostenido que las medidas adoptadas a lo largo del
período solo fueron de carácter cosmético, superficial y nunca soluciones
estructurales a los grandes problemas existentes y siendo su único fin el perpetuar el
poder en el Antiguo Régimen. Quienes defienden esta teoría han sustentado que estas
medidas pudieron tener algún tipo de resultado en el crecimiento económico, pero no
supusieron, sin embargo, un desarrollo auténtico del capitalismo, a diferencia de lo
que sí sucedió en los países más avanzados económica y socialmente del entorno
europeo. El crecimiento hubiera debido comportar transformaciones estructurales,
que no se produjeron, especialmente en el régimen de la tierra, en el reparto del poder
político, en la modificación de las relaciones de propiedad y producción o en la
eliminación progresiva de los privilegios. Inicialmente esta tesis fue planteada por
Antonio Elorza 232 , y posteriormente desarrollada por Fernández de Pinedo 233 ,
Rodríguez Labandeira234 y Fernández Díaz235.
229
Fontana Lázaro, J., “Comercio Colonial y crecimiento económico: revisión de hipótesis”, en La
Economía española al final del Antiguo Régimen, III, Madrid, Alianza, 1982, pp. 11-34
230
Delgado Ribas, J.M., Floridablanca y el planteamiento de la política agraria de Carlos III, Madrid,
Ministerio de Agricultura, 1989, pp. 639-661.
231
Tiroco, S. y Fradera, J. M., “A modo de primeras conclusiones”, en Fontana, J., El Comercio libre
entre España y América Latina 1765-1824, Madrid, Banco Exterior, 1983, pp. 315-324.
232
Elorza, A., La ideología liberal en la ilustración española, Madrid, Tecnos, 1970, p. 14.
196 El tercer gran bloque teórico lo encontramos en lo que se denominado como “tesis del
fracaso bienintencionado”. Se trataría de una serie de decisiones políticas y
económicas con una buena orientación, pero que, aun alcanzando resultados
parciales, terminaron fracasando al no conseguir las ambiciosas pretensiones
iniciales. Destacan en la elaboración de esta idea Patricio Merino236, Pedro Voltes237 y
García-Baquero238, entre otros. Por último, debemos señalar a quienes han defendido
las medidas adoptadas como elementos esenciales en los cambios producidos, en
muchos casos de carácter estructural, especialmente durante el reinado de Carlos III,
en el que consideran que se produce una evolución positiva de la sociedad española.
En este sentido se pronuncian autores como Pierre Vilar 239, Gonzalo Annes 240 ,
Domínguez Ortiz241 y Richar Herr242, entre otros.
233
Fernández de Pinedo, E., “Coyuntura y política económicas”, en Centralismo, ilustración y agonía
del Antiguo Régimen (1715-1833), Historia de España, t. VIII, Barcelona, Labor, 1980, pp. 9-173.
234
Rodríguez Labandeira, J., “La política económica de los borbones”, en Artola, M., La economía
española al final del Antiguo Régimen, IV, Instituciones, Madrid, Alianza Editorial, 1982, pp. 108184.
235
Fernández Díaz, R.: “España en el siglo XVIII o los límites de una reforma”, en España en el siglo
XVIII, Barcelona, Crítica, 1985, pp. 17-53.
236
Patricio Merino, J., “The public sector and economic growth in eighteenth century Spain”, Journal
of European Economic History, VIII, 3 (1979), pp. 553-592.
237
Voltes P., “La Política económica”, en La época de la Ilustración, vol. I, Madrid, Espasa-Calpe,
1987, pp. 213-245.
238
García-Baquero, A., “La recuperación desde el atraso: política de fomento”, en El reformismo
Borbónico (1700-1789), Barcelona, Planeta, 1986, pp. 80-108.
239
Vilar, P., “Las transformaciones del siglo XVIII”, en Nadal, Joaquín y Wolf, Philippe, Historia de
Cataluña, Barcelona, Oikos-Tau, 1992, pp. 329-358.
240
Anes Álvarez de Castrillón, G., “Sociedad y economía”, en Actas del Congreso Internacional sobre
Carlos III y la Ilustración, Madrid, Ministerio de Cultura, 1989, vol. II, pp. 1-138.
241
Domínguez Ortiz, A., “Carlos de Borbón. Balance de un reinado”, en Actas del Congreso
Internacional sobre Carlos III y la Ilustración, Madrid, Ministerio de Cultura, 1989, vol. Ipp. 195-211.
197 En todo caso, las medidas que se irían adoptando tenían como objetivos principales la
expansión de la producción agrícola e industrial, la distribución de la renta y la
riqueza, el desarrollo del comercio y la obtención de ingresos fiscales con las que
hacer frente a los gastos del Estado y la mejora financiera del erario público. Para los
ilustrados los desequilibrios históricos de España se debían superar corrigiendo dos
problemas candentes como eran el acceso al trabajo y una mejor distribución de las
rentas procedentes de la explotación de la tierra. Para poder afrontarlos se optó por
una política económica mercantilista en la que la intervención del Estado fue un
referente imprescindible, que iría tomando decisiones para crear las condiciones
necesarias que impulsaran el desarrollo económico y social. Fue el Estado el
encargado de imponer los términos para el desarrollo económico y para vigilar su
cumplimiento. Se pretendió que hubiera un crecimiento del mercado a la vez que se
fortalecía al propio Estado. Esta voluntad reformista posibilitó afrontar algunos
aspectos esenciales en la política agraria, especialmente en la modificación del
reparto de tierras municipales, en el cambio de criterios en los arrendamientos y en
diferentes acciones respecto a la producción y comercialización de cereales, como fue
la eliminación de la tasa de los precios de los granos, despenalizando el comercio de
almacenamiento y la reventa o ampliando el margen para la comercialización
exterior. Paralelamente se acometió una gran reforma con la liberación del comercio
con las Indias Occidentales, se afrontaron reformas en la configuración de la deuda
pública y se creó el Banco Nacional de San Carlos, antecesor del actual Banco de
242
Herr, R., “Carlos III: rey, el pueblo, el futuro”, en Actas del Congreso Internacional sobre Carlos III
y la Ilustración, Madrid, Ministerio de Cultura, 1989, vol. III, pp. 137-152.
198 España, con la finalidad de dotar al Estado de un potente instrumento para el control
financiero y para la obtención de recursos para las arcas públicas.
Es por todo ello que en los apartados siguientes de este capítulo me encargaré del
análisis de tres aspectos que considero que tuvieron una influencia muy importante no
solo en el devenir económico del país sino también en la evolución de la hacienda
pública: política agraria, liberalización del comercio con América y lucha contra el
fraude fiscal y el contrabando.
3.5.1. Política agraria
La dualidad existente en el campo español, entre quienes poseían la tierra y quienes la
explotaban o la trabajaban fue una constante generadora de tensiones desde el siglo
XVIII. Los ilustrados eran conscientes del riesgo de que la gran masa de jornaleros y
pequeños campesinos se pudiera convertir en un foco de oposición al régimen. De
esta manera, iniciaron tímidas experiencias en la ampliación de las roturaciones, en
pequeñas desamortizaciones, claramente insuficientes, en la promoción de nuevas
técnicas de producción, en moderados repartos de tierra municipales o el cambio de
criterios en los arrendamientos. Medidas que no fueron adecuadas para cortar la
creciente animosidad entre agricultores y propietarios. Era mucho el esfuerzo que
realizaban los agricultores y escasos los beneficios que obtenían, a lo que había que
sumar la doble fiscalidad que soportaban por los mismos conceptos. Por una parte, el
199 diezmo que les cobraba la Iglesia católica y por otra las rentas estatales, que añadían
un alto grado de malestar y que suponían un potencial elemento agregado de
inestabilidad social y de oposición política. La presión que ejercían los grandes
propietarios de la tierra sobre los campesinos, la excesiva carga fiscal que recaía
sobre quienes trabajaban los campos sin ser los dueños, tanto por parte del Estado
como por la Iglesia, y la no obtención de excedentes con los que comerciar en el
mercado y atender a las economías domésticas generaron una gran intranquilidad a lo
largo del siglo. Desde el Estado se era consciente de esta realidad, que producía gran
inestabilidad, y fue por ello que se realizarían diferentes propuestas para una mejor
adecuación en el reparto de las rentas y de las obligaciones fiscales. El objetivo era
que aquellos que trabajan la tierra pudieran tener un desarrollo sostenido de sus
explotaciones, que tuvieran la posibilidad de inversión para mejorar sus capacidades
productivas y la de comercializar los productos en los cada vez mayores mercados
urbanos, tanto nacionales como internacionales. El miedo a que una revuelta de
campesinos pusiera en riesgo al poder establecido fue un elemento siempre presente y
que se tendría muy en cuenta para plantear los proyectos de reformas.
Hemos podido analizar en páginas anteriores como se fueron adoptando, sin mucho
éxito, diferentes decisiones de carácter fiscal en varios intentos fallidos para que los
terratenientes pudieran hacer frente al pago de los impuestos y que estos no recayeran
solamente en aquellos que trabajaban la tierra. En el ámbito estrictamente económico,
aunque con evidentes repercusiones fiscales, la decisión más importante, y que fue
piedra angular de la política económica del período, fue la de liberalizar el comercio
200 de granos mediante la Real Pragmática de 11 de julio de 1765 243 . La medida
planteada por el Conde de Campomanes 244 , durante el gobierno del Conde de
Floridablanca245, consistió en eliminar la tasa de los precios de los cereales que hasta
entonces estaba vigentes, despenalizar el comercio de almacenamiento y revisar y
ampliar el margen para su comercialización exterior. El proyecto fue especialmente
polémico. Tras su aprobación se produjeron motines en 1766 y 1789 debido a que los
campesinos consideraban que los comerciantes, en su afán especulativo, retenían los
granos para incrementar los precios. Esta postura de los agricultores fue apoyada por
las autoridades locales, que reclamaron insistentemente la vuelta al sistema anterior.
A pesar de las presiones, el Consejo de Castilla aprobó la reforma, pero lo hizo sin
unanimidad, lo que evidenció la división, incluso dentro de los órganos del Estado,
ante esta controvertida medida. Con el paso del tiempo los detractores fueron
ganando espacio y en 1770 se votó por unanimidad, dentro del Consejo, contra la
política liberalizadora, aunque no se consiguió derogar la norma. En 1775 el Consejo
solicitó nuevamente que se derogara la Pragmática. Sin embargo, el monarca se negó
a ello y la norma se mantuvo, aunque sufriría un recorte, en 1790 tras la muerte de
Carlos III, con la limitación del libre comercio interior.
243
Real Pragmática de 11 de julio de 1765 para la abolición de la tasa del grano y libre circulación en
sus reinos. AHN, reales cédulas e instrucciones, número 92.
244
Rodríguez de Campomanes y Pérez, Pedro. Conde de Campomanes (1723-1802). Secretario de
Hacienda en 1760 y Fiscal del Consejo de Castilla en 1762 y presidente del mismo en 1786. Sería
también miembro de la Real Academia Española en 1763, Presidente de la Real Academia de la
Historia en 1764 y Presidente de Cortes en 1789.
245
Moñino y Redondo, José. Conde de Floridablanca (1728-1808). Fiscal del Consejo de Castilla y
Embajador en Roma. En 1782 fue nombrado Secretario de Gracia y Justicia y de Estado en 1777 y
1792. Presidio la Junta Central creada tras la invasión napoleónica en 1808.
201 El objetivo perseguido fue acabar con una tasa que por una parte gravaba a los
campesinos y a las zonas castellano-andaluzas en detrimento del resto de la península,
en donde no se exigía. Asimismo, se consideraba que la liberalización del mercado
interior conllevaría el aumento del comercio y por tanto el de los ingresos fiscales. Se
entendía que la tasa producía un efecto que desincentivaba la producción, dificultaba
el comercio y era un lastre para las economías de los campesinos, que eran los que
debían afrontar su pago. Lo que evidenció esta situación, no solo fue el fracaso de las
medidas adoptadas para solventar el problema agrario, sino que también estaba, en
gran parte, fuera del control directo del gobierno a pesar de los esfuerzos y
planteamientos reformistas intentados, desarrollados o en todo caso solo planificados
por los ilustrados en la España borbónica del siglo XVIII.
3.5.2. Liberalización del comercio con América
La segunda gran reforma económica de trascendencia en la estructura general de la
economía española fue la liberalización comercial con las colonias americanas. El
proceso fue gradual y se sustentaba en las Reflexiones sobre el Comercio Español a
Indias, que había sido redactado por Campomanes en 1762246, en el que se decía que
había que sustentar la comercialización con las colonias americanas sobre el principio
246
Rodríguez de Campomanes, P., Reflexiones sobre el comercio español a Indias (1762), Madrid,
IEF, 1988.
.
202 de la libertad de comercio, lo que supondría la ruptura del que hasta entonces había
sido un férreo monopolio español. La propuesta implicaba la eliminación del
privilegio exclusivo del que disfrutaba el puerto de Cádiz, la supresión del sistema de
flotas por el de navíos individuales para el traslado de los productos, la no
permisividad de comerciar sin autorización en todos los puertos de la península, la
reducción drástica de los tributos arancelarios para los productos españoles y la
revocación de los privilegios a las compañías comerciales que hasta la fecha habían
venido disfrutando.
La reforma comenzó en 1764, tras la Guerra de los Siete Años247, pero debido a la
oposición del Consejo de Indias el primer decreto liberalizador se aprobó en 1765,
aunque solo estableciendo, como describe Llombart 248 , la habilitación de nueve
puertos para comerciar con las islas caribeñas de barlovento, refundiendo los
impuestos en un seis por ciento para los productos nacionales y un siete por ciento
para los extranjeros, eliminando el derecho de tanteo y suprimiendo algunos trámites
burocráticos. Con todas estas medidas se producía solo una tímida apertura a la
liberalización comercial.
247
La Guerra de los Siete años englobó varios conflictos internacionales entre los años 1756-1763,
Surge por la pretensión sobre la región de Silesia y por las disputas coloniales en Norteamérica y la
India. Tomaron parte, por un lado los reinos de Prusia, Hannover, Portugal y Reino Unido y por la otra
parte los reinos de Sajonia, Francia Rusia, Suecia, el Imperio austriaco y España, esta última a partir de
1761.
248
Llombart Rosa, V.A., “La política económica de Carlos III: ¿fiscalismo, cosmética o estímulo al
crecimiento?”, p. 26.
203 El siguiente intento se realizó en 1776 por Ortiz de Landázuri, contador general del
Consejo de Indias, quien presentó un informe en el que se proponía elevar los puertos
a quince españoles y treinta y cuatro americanos, y la reforma y homogeneización de
los derechos a la exportación, agilizando trámites burocráticos y eliminando la
participación de las compañías. Como consecuencia de la guerra con Inglaterra,
España se vio imposibilitada de abastecer a las colonias americanas y el 18 de
noviembre de 1797 se promulgaba el Decreto que liberalizaba el comercio de las
colonias españolas de América con los países neutrales. Esta ruptura del monopolio
español facilitó la entrada en los mercados sudamericanos de otros países,
especialmente los Estados Unidos de América, que proporcionaron abastecimientos
más ágiles y más baratos, lo que indujo a que las colonias se resistieran a volver al
sistema anterior una vez que hubo terminado el conflicto. La consecuencia más
directa para España fue la quiebra de muchos talleres y fábricas ante la falta de
mercados con los que comerciar las manufacturas lo que a su vez provocó un
incremento de la inflación y una caída de los ingresos tributarios. El aumento de los
precios produjo unas nefastas consecuencias tanto por la subida de las rentas que
debían satisfacer los jornaleros, como por la fuerte inflación, con el consiguiente
encarecimiento de los productos, que perjudicó no sólo a estos últimos, sino a toda la
sociedad.
Junto a esta política liberalizadora, durante la centuria se quiso impulsar políticas de
desarrollo industrial y comercial, ofreciendo diferentes estímulos en diversas áreas
mediante la aprobación de gracias, exenciones y franquicias. Con estas nuevas
204 medidas se procuró incentivar el desarrollo de la producción mediante la
implantación de fábricas, adoptando acciones generales, no discriminatorias, que
estuvieran al margen de la política fiscal, con la idea de impulsar la producción, el
consumo y, por tanto, también aplicar medidas de crecimiento que pudieran producir
mayores ingresos tributarios, sin tener que crear figuras nuevas o sin aumentar la
presión fiscal. A pesar de los esfuerzos realizados, la política industrial en España no
adquirió una gran relevancia. Solo destacaron las denominadas fábricas reales, con
altísimos costes de producción, o las incipientes experiencias privadas en Cataluña en
la producción de textiles, todavía muy alejadas de la tecnificación de otros países
europeos, especialmente de Inglaterra. En la industria española del siglo XVIII, el
textil algodonero catalán representó uno de los pocos ejemplos de lo que se ha
denominado "industria moderna", aquélla que, según los parámetros de la
industrialización clásica, experimentó un proceso de transformación cualitativa, que
afectó de un modo significativo a la organización técnica y social del trabajo,
desencadenando efectos multiplicadores sobre el conjunto de la economía y que fue
precursora de los desarrollos industriales en el norte de España a lo largo del siglo
XIX. Aun así, podemos afirmar que no se produjo en España en el siglo XVIII un
fortalecimiento de la burguesía como en otros países europeos, debido principalmente
a su escaso empuje y a su pequeño desarrollo económico. Es por ello, que a diferencia
de lo que ocurrió en países como Francia, no se llegó a producir la misma tensión
entre la nueva división social ni, por tanto, la demanda de cambios políticos, sociales
205 y económicos hacia el Régimen absolutista que, aunque si se produjo, lo haría con
menor intensidad.
3.5.3. Lucha contra el fraude fiscal y el contrabando
Uno de los mayores esfuerzos realizados en la Hacienda Pública española del siglo
XVIII fue la lucha contra el fraude y el contrabando. El pensamiento reformista
concebía las rentas generales o de aduanas como uno de los pilares fundamentales
sobre los que debían descansar la nueva configuración de los ingresos. La doctrina
económica imperante, el mercantilismo, entendía que el Estado debía tener un cuerpo
económico propio y autónomo con la liberalización del comercio interior y la
protección del exterior mediante unos eficientes controles fronterizos en el ámbito
comercial. El refuerzo de las aduanas no solamente debía ser un elemento de
protección al mercado interior, sino que además debía convertirse en una cuantiosa
fuente de riqueza con la que paliar el gran esfuerzo que la población realizaba con las
rentas provinciales. El objetivo de la consecución de más ingresos debía ir
acompañado con la protección que unas aduanas potentes proporcionarían a la
agricultura, industria y comercios nacionales. Las medidas intentarían fortalecer los
controles aduaneros, acabar con las prácticas corruptas entre los servidores públicos,
que ocasionaban grandes pérdidas al erario, y agilizar los procesos de persecución del
fraude y el contrabando, que se dilataban en exceso por la tardanza de los procesos
judiciales. El problema no se hallaba al margen de la organización de la
206 Administración tributaria, sino que era en su interior donde se manifestaba con más
intensidad. La respuesta que dieron las instituciones a esta realidad deformada
dependió en gran medida del interés y de la sensibilidad demostrados por los
secretarios del Despacho de Hacienda. Entre las medidas, incluso, se llegaron a
establecer comisiones depuradoras que se encargaron de supervisar la administración
tributaria y de incoar expedientes disciplinarios a aquellos que eran conniventes con
las prácticas corruptas.
Las primeras acciones importantes se adoptaron en 1741 con la decisión de que a
partir de ese momento fueran las nuevas figuras del Superintendente General y sus
Subdelegados los que conocieran de los asuntos de Contrabando249. Actos que podían
ser recurridos ante el Consejo de Hacienda y en última instancia ante los tribunales de
Justicia. Se quitaba la competencia a los tribunales de justicia en un primer momento,
al considerarlos como una de las causas de la falta de efectividad en la persecución de
estas prácticas ilegales. Su tardanza en la impartición de justicia, las acciones
dilatorias que realizaban los acusados y en muchos casos los ilícitos de corrupción
que no acarreaban ningún tipo de sanción penal, habían generado una gran suspicacia
contra los tribunales. Posteriormente, las competencias del Superintendente y los
Subdelegados se ampliaron en 1759 a la lucha contra el contrabando y al fraude,
pudiendo conocer no solo los casos en los que incurrieran los nacionales, sino
249
Real Decreto de 6 de junio por el que, en virtud de consulta que hizo el Consejo en 20 de mayo del
mismo, se sirvió S.M. extinguir el Juzgado de contrabando de mar y tierra, y devolver el conocimiento
de estas causas al Superintendente General y sus Subdelegados, y donde no lo hubiese a las Justicias,
con las apelaciones al expresado Consejo de Hacienda. AHN, hacienda, fondos contemporáneos,
Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8014, pp. 273-275.
207 también los que tuvieran como actores a los extranjeros250. A pesar de las medidas
adoptadas en algunos territorios, los tribunales de justicia se resistieron a perder sus
competencias y continuaron actuando en primera instancia, lo que supuso un
permanente entorpecimiento de la labor de persecución. Con la finalidad de intentar
corregir esta situación, que quizás estaba motivada por la falta de claridad en las
normas precedentes, se adoptaron nuevas medidas. En 1760 se intentó que los
tribunales ordinarios dejaran de conocer de estos asuntos y de obstaculizar la labor de
los funcionarios de hacienda con la promulgación del Real Decreto que en este
sentido se adoptó para el reino de Valencia251.
La preocupación fue máxima y por ello se procedió a adoptar también decisiones en
tres nuevos sentidos. El primero en cuanto a la clarificación y fijación de las
competencias que debían tener los subdelegados para ser más eficaces en su
gestión252.En segundo lugar, la implicación de la Armada en la persecución del delito
ante la insuficiencia de los medios policiales ordinarios253, lo que evidenciaba la
250
Real Orden de 21 de diciembre por la que se manda observar el Real Decreto de diez y seis de junio
de mil setecientos y quarenta y uno, sobre que el Superintendente General y sus Subdelegados
conozcan en causas de fraude y contrabando y por la que los extranjeros transeúntes estarán sujetos a
la misma jurisdicción que los nacionales. AHN, hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de
Hacienda, serie general, libro 8021, pp. 148-149.
251
Real Decreto de 10 de junio de 1760 disponiendo que los tribunales ordinarios no tomen
conocimiento de los negocios de la Hacienda ni entorpezcan las facultades de los intendentes, a cuyo
fin ha resuelto S.M. que la Audiencia de Valencia remita sin dilación de aquel reino todos los
expedientes y causas en que se trate de intereses del Real Patrimonio de las rentas reales. AHN,
hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8021, pp. 282-283.
252
Real Cédula e Instrucción acerca de las facultades de los Subdelegados, y modo de proceder en las
causas de Contrabando. AGS, Dirección General del Tesoro, inventario 24, legajo 649, nº 391.
253
Real Orden de 16 de diciembre de 1760 sobre lo que deben practicar los Oficiales y Soldados de la
Real Armada para precaver y evitar el contrabando, etc. AHN, hacienda, fondos contemporáneos,
Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8021, pp. 456-457.
208 magnitud del problema. Como tercera medida se abordó la unificación de los
procedimientos a seguir en todo el territorio nacional254 y la clarificación de los
mismos para proporcionar rapidez y eficacia 255 . El problema llegó a ser tan
importante que el gobierno se vio en la obligación de impulsar nuevas acciones, esta
vez para la persecución del fraude, entre determinados sectores como fue el caso de
los militares256 o los religiosos257 (excluyendo a la jurisdicción eclesiástica de estos
asuntos258) y también para aumentar la rapidez en el tratamiento y resolución de los
asuntos relativos al fraude y al contrabando259. La profusión de legislación al respecto
atestigua la magnitud del problema y la constante preocupación de las autoridades a
254
Real Cédula e Instrucción de 22 de julio de 1761, en que se establece regla fixa para que en todo el
Reyno sea uniforme el modo de sustanciar las causas de fraudes y contrabando, señalando al mismo
tiempo las penas que se han de imponer a los reos, conforme a la gravedad de los delitos. AHN,
hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8022, pp. 164-173.
255
Orden de S.M. de 15 de octubre de 1761 con la Instrucción sobre el modo de sustanciar las Causas
de Fraudes y penas a los defraudadores. AGS, Dirección General del Tesoro, inventario 24, legajo 649,
nº 401.
256
Real Declaración de 24 de julio de 1769 sobre la inteligencia y fuerza que debe darse en las causas
de fraudes de Rentas que estén comprehendidos los militares a los artículos que cita de las nuevas
ordenanzas. AHN, hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de Hacienda, serie general, libro
8026, pp. 178-181.
257
Orden de 17 de agosto de 1786 que dirige a la Dirección exemplares de la circular comunicada a los
Prelados de a religión del Carmen calzado a fin de que eviten a sus conventos los contrabandos.
Biblioteca Central del Ministerio de Hacienda., Libro 958, p. 175. Carta-Orden de 29 de marzo de
1787 dirigida por el Superintendente general de la Real Hacienda a los Obispos, para que cuiden de
que los eclesiásticos no se mezclen en cosas de contrabando. AHN, hacienda, fondos contemporáneos,
Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8038, p. 133.
258
Real Cédula de 8 de febrero de 1788 estableciendo que las causas de contrabando contra personas
eclesiásticas se determinen y substancien en los juzgados ordinarios, impartiendo el auxilio de los
jueces eclesiásticos cuando sea necesario. AHN, hacienda, fondos contemporáneos, Ministerio de
Hacienda, serie general, libro 8039, pp. 217-219.
259
Real Orden de 22 de enero de 1770 por la que se encarga el pronto despacho de las causas de fraude.
Francisco Gallardo Fernández. Origen, progresos y estado de las rentas de la corona de España su
gobierno y administración. Tomo IV, p. XXII. Real Resolución de 8 de febrero de 1787 sobre evitar
las dilaciones maliciosas de los Escrivanos en las causas de contrabando. Juan de la Ripia y Diego M.
Gallard. Práctica de la Administración y cobranza de las rentas reales, y visita de los ministros que se
ocupan de ellas. Tomo V, pp. 616-617.
209 lo largo de todo el siglo en combatirlo. Sin embargo, y a pesar de los grandes
esfuerzos, no fueron muchos los éxitos cosechados en la lucha contra el fraude y el
contrabando, que continuará, también, a lo largo de la centuria siguiente, siendo uno
de los grandes puntos negros no resueltos por las diferentes reformas de la hacienda y
la administración públicas en España. Así, y aunque el cambio de actitud desde la
estructura del Estado fue evidente hacia el contrabando y el fraude, este fenómeno
continuaría como una lacra en España. No se consiguió terminar con el fraude,
consustancial al propio sistema y en algunas circunstancias elemento corrector de las
carencias que éste padecía, ni erradicar la violencia. Además, el control no resultó tan
eficaz como se pretendía, a pesar del elevado número de agentes destinados a
impermeabilizar las aduanas, y el coste social fue bastante más elevado de lo que los
reformadores hubieran deseado.
210 CAPÍTULO IV
CRISIS EN LA HACIENDA DEL ANTIGUO RÉGIMEN
El reformismo borbónico en España se caracterizó por una gran actividad hasta bien
entrado el siglo. Su objetivo siempre fue el fortalecimiento del poder del rey sin
alterar de manera sustancial las estructuras sociales y económicas. Las reformas eran
necesarias, pero siempre manteniendo la organización propia del absolutismo, que
garantizaba cierto desarrollo social y económico, a la vez que mantenía los privilegios
de la nobleza y el clero. A partir de los años setenta este reformismo fue apagándose
y los gobiernos entraron en una dinámica conformista, que propició el
cuestionamiento del régimen por la clase emergente, la burguesía, que se nutría de las
nuevas ideas liberales procedentes del norte de Europa. El escenario se agravó por las
diferentes crisis que se fueron sobreponiendo y que configuraron una situación muy
complicada para el mantenimiento del poder absoluto que había caracterizado a la
monarquía borbónica del siglo XVIII. La primera de estas crisis surgió como
consecuencia de las guerras de finales de siglo. Desde 1779, en que estalló el
enfrentamiento contra Inglaterra, los conflictos se van a ir sucediendo hasta 1814 con
la finalización de la guerra de la Independencia. Las campañas bélicas supusieron un
gran esfuerzo económico para la obtención de recursos con los que hacer frente al
pago de los ejércitos. Esto provocó un colapso del sistema financiero, fiscal y
económico del país, que hasta entonces había disfrutado de una relativa estabilidad
211 gracias a las reformas parciales practicadas. La segunda de las crisis fue la social. La
presiones, fiscal y económica, ejercidas sobre la población, la contracción del
comercio ocasionado con los conflictos armados y el no acometer reformas
estructurales, principalmente la agraria, que posibilitaran un mejor reparto de la
riqueza, acarrearon un alejamiento de las clases populares del régimen y un aumento
del número de aquellos que, influenciados por las nuevas tendencias liberales, tanto
en el ámbito político como económico, reclamaban cambios profundos en las
estructuras del Estado que permitieran un mayor grado de igualdad y un incremento
de las posibilidades de bienestar entre la población. La tercera de las crisis se produjo
como consecuencia de las otras dos. El colapso financiero derivado de las continuas
guerras y de la inestabilidad social condujo a una inestabilidad política que cuestionó
el absolutismo borbónico, lo que conllevó la quiebra de la monarquía y del Antiguo
Régimen. Como manifiesta Fontana “el endeudamiento irreparable al que llegó el
Estado sería lo que decisivamente contribuiría a llevar a la monarquía absoluta por la
senda de su quiebra definitiva”260. La mala gestión económica realizada, el alto coste
en vidas por las continuas guerras, el sobreendeudamiento del país y la falta de
respuestas políticas y sociales cuestionó todo el sistema y derivó en su fractura
decisiva.
260
Fontana Lázaro, J., La crisis del Antiguo Régimen, 1808-1833, p. 54.
212 4.1. Crisis financiera y fiscal
Desde la década de los años setenta se había venido comprobando como los índices
productivos del reino se habían reducido de manera importante, se había producido
un estancamiento demográfico y la agricultura y el comercio se vieron afectados de
manera irreversible por los continuos enfrentamientos bélicos que se sucedieron
durante los siguientes veinticinco años. Estos conflictos interrumpieron las relaciones
comerciales, especialmente con América, a la vez que obligaron a tener que
dedicarles grandes cantidades de recursos del Estado, procedentes de los tributos y al
precio del cada vez más asfixiante endeudamiento. Continuas guerras, que fueron la
causa de una gran conflictividad social y que llevarían a la monarquía al borde de la
bancarrota y a un creciente cuestionamiento del régimen, por parte de la clase
emergente, la burguesía, debido a la falta de respuestas ante los graves problemas
existentes en el país. Los conflictos comenzaron en 1779 con la participación
española en la guerra de independencia de las trece colonias británicas de América,
iniciando una etapa de sucesivas guerras hasta 1814, con la terminación de la guerra
de la independencia. Supusieron un ingente esfuerzo económico por parte de la
hacienda real, que acabaría con el aceptable estado de las arcas públicas, que se había
conseguido gracias a los esfuerzos reformistas a lo largo del siglo XVIII.
El primer conflicto en el que España se implicó fue la Guerra anglo-española que se
inició en 1779 y se alargó hasta 1783. Al declarar la guerra a Inglaterra, España
apoyó activamente las pretensiones de las trece colonias británicas de Norteamérica.
213 Los españoles habían sufrido ya graves pérdidas en la guerra anglo-española entre
1761 y 1763, dentro del conflicto conocido como guerra de los siete años. Estos
cuantiosos perjuicios influyeron de manera determinante para entrar en el nuevo
conflicto ante la posibilidad de resarcimiento. La guerra se libraría junto a Francia y
de la derrota inglesa surgiría el nacimiento de los Estados Unidos de América261. No
siendo suficientes los ingresos procedentes de las rentas provinciales y de los estancos
para financiar al ejército, se tuvo que acudir rápidamente a fuentes de financiación
extraordinarias, que serían permanentes durante los siguientes años para sufragar las
sucesivas guerras finiseculares. Las primeras acciones consistieron en la venta de
títulos, empleos y mercedes en América y la elevación del porcentaje de gravamen de
las rentas provinciales y los equivalentes. Además, se solicitó a la Iglesia una
aportación especial consistente en un servicio voluntario con las características de no
ser reintegrable y ser un préstamo sin interés. Junto a esta medida, se solicitó millón y
medio de reales a las tres provincias vascas. No siendo suficientes estos recursos, se
acudió a la creación y colocación de los vales reales. Estos vales eran a la vez títulos
de deuda pública al cuatro por ciento de interés y amortización en veinte años. Nos
encontramos ante una figura novedosa para la época y, como ha señalado
acertadamente Artola, ante la primera operación de underwriting de nuestra historia.
Los comerciantes colocaban el papel del Estado entre los particulares, con la
singularidad de que por su parte entregaban a la Hacienda papel comercial en lugar de
261
La guerra se puso fin con el Tratado de París firmado el 3 de septiembre de 1783 Benjamin
Franklin, John Adams y John Jay en representación de los Estado Unidos y por David Harley en
representación del rey Jorge III del Reino Unido. Sería ratificado el 14 de enero de 1784 en el
Congreso de la Confederación y el 9 de abril de 1784 por Gran Bretaña.
214 dinero efectivo. En realidad, se creaba un producto crediticio que a la vez funcionaba
como papel moneda, tenía curso legal, pudiendo no ser aceptados por los
comerciantes
aunque con ellos no se podían pagar pensiones y sueldos de los
funcionarios y del personal al servicio de la administración. Los vales reales tenían
curso legal, los comerciantes estaban autorizados a no aceptarlos y las tesorerías no
podían pagar con ellos sueldos y pensiones.
Durante la contienda se planteó por parte de Cobarrús la creación de una entidad
financiera de carácter nacional para hacer frente, principalmente, a la financiación de
la deuda: surgió así en 1782 el Banco Nacional de San Carlos262, precedente del
actual Banco de España. Como no parecía que éste tuviera que ser su único cometido
se le encargaron también los suministros con la marina y el ejército, a la vez que
debía realizar sus dos funciones principales. La primera de ellas era hacer efectivos
los vales, las letras de cambio y pagarés emitidos por el Estado, y la segunda
encargarse de las operaciones de giro, comercio de la plata, con el exterior. De esta
manera, el Banco se constituyó más como un servicio de la Hacienda Real que de la
economía. Mediante el sistema de vales reales el erario estatal contrataba con un
prestamista un anticipo de fondos, a cambio del cual se entregaba un título de deuda
pública con el interés correspondiente. Se pagaban al cuatro por ciento de interés y al
mismo tiempo era dinero de curso legal, que debía ser aceptado en todas las
262
Real Cédula de 2 de junio de 1782 por la que se crea el Banco Nacional de San Carlos. Archivo
Histórico del Banco de España. Secretaría, caja 1072, carpetilla 1783.
215 transacciones y aceptado en pago de contribuciones263, y que era admitido por el
gobierno por su valor nominal264.Entre 1781 y 1795 se emitieron más de 1500
millones de reales en vales para poder financiar las guerras con Inglaterra y Francia.
Paralelamente a las medidas extraordinarias se acometió una reestructuración de las
rentas con la reforma llevada a cabo en 1785 por Cobarrús, que configuró la renta de
frutos civiles que gravaba a los propietarios en función del valor de tierras y casas y
en sustitución de los consumidores. Era un impuesto directo sobre los arrendamientos
de tierras, fincas, derechos reales y jurisdiccionales, siendo su tipo impositivo el
doble del que había establecido la única contribución. El rechazo por parte de los
terratenientes fue inmediato, al negarse a ser los únicos contribuyentes y a pagar
cantidades que suponían el doble que las rentas anteriores. Los problemas también
derivaron de la falta de claridad en los mecanismos de cobro y la imposibilidad de
establecer un sistema preciso para conocer la identidad de los propietarios y sus
posesiones. Se realizaron diferentes intentos para obligar al pago de esta renta, pero
ante el fracaso de la misma en 1795 se eliminó.
El segundo conflicto armado se produce entre 1793 y 1795 en la que se conoce como
Guerra de la Convención, de los Pirineos o del Rosellón. Enfrentó a la Primera
263
Real Orden de 4 de agosto de 1782 sobre que los Vales y medios Vales se admitan en todas las
Tesorerías de Rentas en pago de contribuciones reales. AHN, hacienda, fondos contemporáneos,
Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8033, pp. 224-227.
264
Llombart Rosa, V.A., “La política económica de Carlos III: ¿fiscalismo, cosmética o estímulo al
crecimiento?”, pp. 19
216 República Francesa y a España durante la Convención Nacional. Se enmarca en el
conflicto general que Francia mantuvo con la Primera Coalición265. El enfrentamiento
comenzó con la ocupación de parte del territorio francés por parte de Austria y Prusia,
lo que derivó en la declaración de guerra que Francia emitió el 20 de abril de 1792
contra Austria. Poco después se unirían Prusia, Reino Unido y España. Este conflicto
enlazó rápidamente con el tercero, que se desarrolló entre 1796 y 1808, y que
enfrentó a España, con el apoyo de Francia, contra Inglaterra. La alianza franco
española se inició con el Tratado de San Ildefonso266 y fue la más costosa desde el
punto de vista financiero, teniendo, también, unas lamentables consecuencias para
España en el ámbito político internacional. Finalizó en 1808, cuando Francia, que de
república revolucionaria había pasado al Imperio de Napoleón, llevó a cabo la
invasión de España y Portugal.
Para la financiación de la guerra de la Convención se acudió a tres fórmulas de
obtención de ingresos. La primera de ellas fue la petición de donativos a los
diferentes territorios de la península, no consiguiendo grandes resultados. Ello derivó
en las otras dos acciones: la utilización de la figura del anticipo a cambio de la cesión
de ciertas rentas con las que los prestamistas recuperasen sus aportaciones y el acudir
265
Tras la ejecución del rey Luis XVI de Francia y con el conocimiento de exportar la revolución
francesa se conforma la denominada Primera Coalición integrada por Austria, Reino Unido, Cerdeña,
Prusia, Países Bajos y España. Se produjeron varias acciones bélicas coordinadas contra Francia:
Prusia y Austria atacaron los Países Bajos y el Rin, España invadió el Rosellón (es por ello que en
España también se conoce como Guerra del Rosellón) y el Reino Unido asedió a Tolón.
266
La alianza militar entre Francia y España se rubricaba en el Tratado de San Idelfonso en 1796. Con
este acuerdo se sellaba un pacto frene al Reino Unido por el cual Francia reforzaba su posición de
predominio en Europa y España intentaba contrarrestar las amenazas que sufría su flota en los viajes al
continente americano.
217 a los dos tipos de la que se denominó deuda patriótica, la no reintegrable y la
reintegrable. El servicio de la deuda comenzaría a ser muy gravoso, ante la pérdida de
cotización de los títulos, especialmente las diferentes emisiones de vales reales, lo que
dificultaría la capacidad financiera del Banco de San Carlos, que se convirtió en
acreedor involuntario mediante los continuados anticipos de Tesorería que acabaron
traspasando la deuda al activo del Banco.
Iniciada la guerra con Inglaterra, a partir de 1796, las aportaciones extraordinarias se
hicieron más necesarias debido a la precariedad de la hacienda real por la
insuficiencia de los recursos tributarios ordinarios y por el gran esfuerzo realizado en
la guerra precedente, que había dejado las arcas públicas en una situación complicada.
De esta manera, durante estos dos conflictos se incrementó el número de este tipo de
servicios especiales, pudiendo clasificarse en hasta ocho grupos diferentes. El primero
fue el que denominamos como aportaciones no reintegrables. Entre ellas destacaron
los donativos, que en este caso correspondieron a la Iglesia Católica, por valor de 36
millones de reales 267 . También se establecieron nuevamente los préstamos
denominados patrióticos, que se consideraron como una aportación voluntaria y que
no solamente se cobraron en el territorio europeo, sino que se extendieron hasta las
colonias americanas. La más importante de estas aportaciones no reintegrables fue el
subsidio extraordinario de 300 millones de reales de vellón que debieron sufragar en
la siguiente proporción: pueblos y consulados, 200 y 100 millones respectivamente.
267
Canga Argüelles, J., Diccionario de Hacienda para el uso de los encargados de la suprema
dirección de ella, tomo V, p. 230. Real Decreto de 25 de febrero de 1795.
218 Fue una contribución que se exigió con carácter general y uniforme en todo el
territorio268. La importancia de la crisis hizo que por primera vez no se reconocieran
excepciones en el pago del tributo y que se distribuyera por todo el Estado en función
de la riqueza que tenía cada individuo. Para ello se solicitó a los diferentes territorios
un estado puntual de las rentas, haciendas, tratos y ganadería que tuvieran los vecinos
de cada pueblo, incluyendo a los forasteros que poseyeran bienes o rentas. Para poder
hacer frente a la distribución de los 200 millones entre los pueblos y los 100 millones
entre los consulados se recurrió a la vieja figura del encabezamiento. Según desglosó
Canga Argüelles quedó de la siguiente manera para pueblos divididos por provincias
consulados y comercios269:
Tabla 2, Distribución de encabezamientos por pueblos, consulados y comercio.
Provincia
Reales de vellón
Ávila………………………………………..2.115.298
Córdoba……………………………… ……6.119.532
Cuenca……………………………….…. …3.711.026
Extremadura…………………………..…….6.547.154
Guadalajara…………………………… …...2.297.154
Galicia…………………….………………15.532.328
Granada……………….……………….......10.339.020
Jaén…………………………….………. ….3.368.130
León…………………………… ………. …5.065.536
Madrid…………………………………….16.158.943
La Mancha……………………… …………2.775.212
Murcia……………………………………...6.450.030
268
Canga Argüelles, J., Diccionario de Hacienda para el uso de los encargados de la suprema
dirección de ella, tomo V, pp. 171-172. Real Decreto de 26 de noviembre de 1799.
269
Canga Argüelles, J., Diccionario de Hacienda para el uso de los encargados de la suprema
dirección de ella, pp. 148-150.
219 Palencia……….……………………………2.374.856
Salamanca……..……………………………3.843.273
Segovia…………………………….……….3.579.687
Soria…………………………….…………..1.902.054
Sevilla………………………….………….26.579.319
Toledo…………………………………. …..8.252.596
Toro…………………………………………1.676.836
Valladolid……………….…………………..4.116.353
Zamora………………..…………………….1.526.749
Burgos…………………..………………. …5.173.876
Pueblos provincia Madrid…………………..2.192.674
Cataluña……………………..…………….18.365.839
Valencia……………………..………...…. 13.160.291
Aragón……………………..……………...11.462.865
Mallorca………………………………. …...2.619.995
Navarra……………………………………..6.821.460
Guipúzcoa…………………………………..3.621.480
Vizcaya………………………………. ……3.481.260
Álava…………………………………. ……2.141.970
Consulados y Comercio
Reales de Vellón
Cádiz……………………..………………. 40.000.000
Sevilla………………………………….… 14.000.000
Málaga……………………………………. .7.966.877
Alicante…………………………………… 7.458.721
Valencia…………………………………….2.217.782
Barcelona………………………………….15.000.000
Coruña………………………………………3.090.155
Canarias……………………………………..3.605.726
Santander……………………..……………..1.425.135
Mallorca………………………………………202.866
Zaragoza…………………………………….1.752.102
Badajoz……………………………………...1.221.971
Salamanca…………………………. ………….96.838
Zamora………………………………………...187.651
Bilbao………………………………………..1.860.001
San Sebastián………………………………..1.000.000
Burgos……………………………………….1.500.000
Fuente: Diccionario de Hacienda de Canga Argüelles
220 La cantidad prevista de recaudación fue de 300 millones en total, entre pueblos y
consulados, aunque solo se llegaron a recaudar la cantidad de 135 millones, como
atestiguó Canga Argüelles270. Esto supuso un fracaso respecto a las previsiones
iniciales, lo que significó el tener que acudir a otras figuras extraordinarias para
conseguir los ingresos necesarios con los que afrontar el conflicto bélico con
Inglaterra.
El segundo de los instrumentos extraordinarios utilizados fue la fórmula de negociar
anticipos de las rentas a cambio de ceder el cobro de las mismas o, incluso, establecer
sobretasas para compensar las cantidades adelantadas. En cuanto a la negociación de
los anticipos se solicitaron 20 millones al gremio de cargadores de Indias del
comercio de Cádiz, que se aportaron con dinero del Consulado. El recurso del
consulado volvería a utilizarse en el año 1797, tomando 30 millones del Consulado de
Cádiz, 10 millones más procedentes de Nueva España, 60 millones de Buenos Aires y
50 millones de los cabildos a cambio de la cesión de la renta del excusado271.
Respecto al establecimiento de sobretasas, se implantó un anticipo sin intereses a
cuenta del noveno por 100 millones de reales, que se repartieron entre las colegiatas,
las iglesias y las órdenes militares de Castilla, Navarra y Aragón272.
270
Canga Argüelles, J., Diccionario de Hacienda para el uso de los encargados de la suprema
dirección de ella, p. 150.
271
Canga Argüelles, J., Diccionario de Hacienda para el uso de los encargados de la suprema
dirección de ella, p. 184.
272
Real Decreto de 14 de abril de 1801. Diccionario de Hacienda. “Préstamos negociados en España
para suplir la falta de fondos del erario”.
221 El tercero de los servicios especiales utilizados fue las conocidas como prestaciones
reintegrables sin interés. Se emitieron para el territorio peninsular, pero
posteriormente se hicieron extensivas a América y no tuvieron fijada una cantidad en
cuanto a la previsión de recaudación. El resultado no pudo ser más decepcionante
comparado con las previsiones iniciales de la Hacienda real. Como señala Artola,
solamente se consiguieron 1,4 millones de reales273, cantidad insignificante para las
necesidades cada vez más cuantiosas derivadas del conflicto bélico.
El cuarto recurso extraordinario y más importante volvería a ser la emisión de vales
reales, que, aunque se venía utilizando desde el conflicto anterior, adquirió un mayor
protagonismo en este período. Esta vez la emisión de los vales fue complementada
con la de fondos vitalicios garantizados con la renta del tabaco y la colocación
forzosa de los depósitos existentes en las cajas públicas a beneficio de mayorazgos,
con un interés del tres por ciento. Al comienzo de la guerra existían en circulación
unos 535 millones de reales en vales que se habían venido cotizando a la par, por lo
que había sido un buen producto financiero para las arcas públicas gestionados por el
Banco Nacional de San Carlos, cantidad que alcanzaría los 1500 millones en 1795.
Las emisiones continuarían hasta la cifra de 3.150 millones en el año 1799. Esta gran
cantidad provocó la depreciación de los emitidos con anterioridad. Rebajó el valor de
los mismos en un ochenta por ciento, lo que supuso un gran quebranto para el Estado,
al estar obligado a admitirlos en su valor nominal. En 1799 volvieron a emitirse otros
800 millones, que se depreciaron un treinta por ciento en 1800. En su conjunto final
273
Artola M., La Hacienda del Antiguo Régimen, p. 411.
222 entre 1793 y 1808 la deuda generada con los vales pasó de 535 millones a 7.194
millones de reales. Las emisiones de vales fueron superiores a lo que el Estado podía
asumir financieramente y se llegó a un punto de no poder pagar los intereses que se
generaban. Ni el incremento de los recursos tributarios, ni los procesos de
renegociación de la deuda, ni los mecanismos extraordinarios, como veremos en el
capítulo siguiente de esta tesis, fueron suficientes.
La quinta fórmula puesta en marcha para afrontar la complicada situación financiera
fue la creación, en febrero de 1798, de la que denominada Caja de Amortizaciones274
con el fin de ir amortizando la deuda las provisiones que regularmente le hacía el
Estado. La Caja de Amortización fue fundada por Miguel Cayetano Soler, Secretario
de Estado y Hacienda, y nacía sin ser dependiente de la Tesorería Mayor. Su función
era hacer frente al pago de los vales y sus intereses así como de la contabilización de
las deudas y de la subrogación de las emisiones de vales. El Secretario de Estado y
del Despacho de Hacienda, Miguel Cayetano Soler, fundaba la Caja de Amortización,
que nacía separada de la Tesorería mayor, y cuyos ingresos se destinarían a hacer
frente al pago de los vales que vencían y de los intereses de los mismos. Además,
sería la oficina donde se contabilizaría la deuda y podrían subrogarse vales por otros
de emisión más reciente. Sin embargo, no se cumpliría este objetivo debido a que las
cantidades se depositaron, pero apenas se amortizaron vales reales, al destinarse, en
274
Real Cédula de S. M y señores del concejo por la cual se manda que se vendan en pública subasta
todas las casas que pertenecen y poseen los propios y arbitrios del reyno, precediendo tasación de ellas
y aprobación del remate por los respectivos intendentes con los demás que se expresa. Real Cédula de
21 de febrero de 1798 por la que se crea la Caja de Amortización, promulgada el 9 de marzo del
mismo año, Madrid, Imprenta Real, 1798.
223 su mayor parte, a la financiación de los costes derivados de las constantes guerras,
con lo que en vez de reducir el problema se contribuyó a aumentarlo.
El sexto recurso fue acudir al endeudamiento exterior. Si algo había caracterizado la
política financiera durante la dinastía de los Austrias fue su inestabilidad como
consecuencia de los ingentes recursos destinados a la financiación de la política
internacional y del costoso mantenimiento de los ejércitos con el fin de garantizar la
supremacía universal. Entre 1557 y 1662 hubo siete bancarrotas, suspensiones de
pagos o reestructuraciones declaradas de la deuda en España (1557, 1575, 1596,
1627, 1647, 1652 y 1662). Lo que realmente se producía era que la deuda flotante o
asiento se consolidaba, pasándose a denominar juros, lo que de hecho significaba que
se realizaba una reestructuración pactada de la deuda. A pesar de ello, las
consolidaciones de los empréstitos, no solucionaron la crisis estructural financiera del
país. La deuda era una asignatura pendiente que generaba una gran inestabilidad en
España y es por ello, que uno de los principales objetivos de la política económica en
la época borbónica fue optar por el aumento de los ingresos fiscales a la vez que se
intentaba la estabilización de los créditos. Hasta entonces, la reestructuración de la
deuda se había realizado con la reducción del interés realmente pagado a los
tenedores cuando surgía la incapacidad de la Tesorería real de atender a todos los
pagos de réditos y libramientos. Incluso, los acreedores llegaron a solicitar, en
compensación por las cantidades impagadas, la concesión por el Rey de lugares,
jurisdicciones, baldíos, fortalezas, casas, tenencias, oficios, honores y otras
prebendas. En la segunda mitad del siglo XVII surgió la figura del valimiento,
224 consistente en que la Hacienda real se quedaba con una parte de los intereses que se
pagaban a los juros, reteniéndola en origen en la Tesorería que los abonaba. La que
nació como una figura transitoria se convirtió en permanente. Durante el siglo XVIII
se consolidaron tres formas de descuento a los perceptores de intereses por los juros,
que correspondieron a nuevos valimientos: el denominado prorrateo de tropas para
financiar el ejército, el dos y medio por ciento para el pago del salario de los
ministros y el valimiento de la mitad de los intereses líquidos de los juros. De esta
manera, en el siglo XVIII se aplicaron los intereses de los juros a los tres ya
mencionados y a los dos que se venían aplicando desde el siglo anterior: el descuento
del cincuenta por ciento de la media annata y el cinco por ciento de descuento sobre
los juros antiguos, adquiridos antes de 1635.
La situación se estabilizó y durante el siglo no se declaró ninguna bancarrota ni
suspensión de pagos, por lo que estuvo tranquila hasta que a finales de siglo España
comenzó a sufrir las consecuencias de las guerras con Inglaterra y Francia. Esto
obligó al Estado a volver a recurrir al crédito. En esta ocasión ya no se acudió a los
asientos y a los juros, sino que, como ya hemos analizado, se emitieron los
denominados vales reales que fueron colocados por el Banco Nacional de San Carlos.
Las complicaciones aumentaron a comienzos del nuevo siglo, ya que a la suma de los
gastos de las guerras con Francia e Inglaterra se añadió el gran esfuerzo realizado con
los gastos derivados de la guerra de la independencia. España que había tenido un
endeudamiento moderado, asumible y controlado a lo largo de casi todo el siglo
XVIII terminaba éste y comenzaba el XIX con una situación muy diferente. Había
225 multiplicado en las últimas dos décadas, desde 1793, la deuda en más de cinco veces
contando la crediticia y los vales reales, hasta llegar a la cifra, en 1813, de 11.813
millones de reales de vellón en condiciones muy gravosas.
La realidad de la hacienda había alcanzado un alto grado de dificultad. Los recursos
extraordinarios, donativos, endeudamiento, vales reales, anticipos o préstamos
reintegrables sin interés no eran suficientes para afrontar todos los gastos y
necesidades derivadas de los continuos enfrentamientos bélicos y los gastos
ordinarios del Estado. La emisión de vales provocaba inmediatamente su
depreciación por la gran cantidad de los que se pusieron en circulación con lo que no
se garantizaba su convertibilidad. Es por ello que se creyó en la necesidad de acudir a
un recurso muchas veces exigido, pero pocas veces acometido ante el temor a la
reacción de su propietario, como era la desamortización de los bienes de la Iglesia
Católica275.
La séptima acción extraordinaria fue la desamortización de parte del patrimonio del
clero. El 19 de septiembre de 1798 se aprobaron tres decretos 276 destinados a
desamortizar el patrimonio de los colegios mayores y de las obras pías. Dentro de
275
Tomás y Valiente, F., El marco político de la desamortización en España, Barcelona, Ariel, 1971,
pp. 43-52.
276
Real Decreto de 19 de septiembre de 1798 inserto en Cédula de la Cámara de 24 del mismo De la
facultad a los poseedores de Mayorazgos, Patronatos de legos y demás vinculaciones, para enagenar
sus fincas, e imponer su producto en la Caixa de Amortización. Real Decreto de 19 de septiembre de
1798, inserto en Cédula del Consejo de 25 del mismo. De la incorporación a la Real Hacienda de los
restos de temporalidades de los regulares de la extinguida Compañía, con destino a la Caixa de
Amortización. Real Decreto de 19 de septiembre de 1798, inserto en Cédula del Consejo de 25 del
mismo del destino de los caudales y rentas de los seis colegios mayores a la Caxa de Amortización de
Vales.
226 estas últimas se incluían hospitales, casas de misericordia, hospicios, casas de
reclusión y expósitos, patronatos y memorias de legos277. Los productos de estas
ventas terminaron en la Caja de Amortizaciones para hacer frente a la deuda generada
por la emisión de vales reales. El 19 de septiembre se promulgaría otro Real Decreto
por el cual se producía la incorporación a la Hacienda Pública de los bienes de las
Temporalidades de los Regulares de la Compañía de Jesús que había sido extinguida
en 1767278.
Afectaba a los bienes que estaban en manos de los administradores y que no habían
sido vendidos tras la expulsión de los jesuitas en 1767279. Para facilitar la venta de
estos patrimonios, que no se realizaría hasta 1799, se optó por la división de los
mismos. La venta supuso un total de 1.238 millones, aunque la deuda que se
pretendió amortizar en la caja de amortizaciones arrojó la cifra de 1.635 millones280.
277
AHN. Novísima Recopilación, L. XXII, tomo V, L. I
278
AHN. Novísima Recopilación, L. XXIV, tomo V, L I.
279
Debido a la acusación de haber sido los responsables del levantamiento popular en el Motín de
Esquilache los jesuitas eran expulsados de España por la pragmática promulgada el 2 de abril por
orden de Carlos III. En ella se establecía que “por gravísimas causas relativas a la obligación en que
me hallo constituido de mantener en subordinación, tranquilidad y justicia de mis pueblos, y otras
urgentes, justas y necesarias que reservo en mi real ánimo, usando la suprema autoridad que el
Todopoderoso ha depositado en mis manos para la protección de mis vasallos y respeto a mi Corona”.
Fueron expulsado 2.641 religiosos en España y 2630 en las colonias de ultramar. Se establecieron
inicialmente en Córcega ante la negativa del Papa Clemente XIX de recibirlos en Roma. Terminarían
en la ciudad pontificia tras la invasión de la isla por Francia. La orden de expulsión fue suprimida en
1773 y promulgada de nuevo en 1814. Los jesuitas serían expulsados en dos nuevas ocasiones, en 1835
y 1932.
280
Herr, R., “El significado de la desamortización en España”, en Moneda y Crédito, 131 (1974), pp.
55-94 y “Hacia el derrumbe del Antiguo Régimen: crisis fiscal y desamortización bajo Carlos IV”, en
Moneda y Crédito, 118 (1971), pp. 37-100.
227 La elevada emisión de vales reales y su depreciación consiguiente provocaron
momentos de altísima dificultad en el Banco de San Carlos. Ante la disminución de
su valor, el Banco optó por la venta con pérdida, para dedicar la quinta parte de lo
obtenido a sostener públicamente la cotización canjeando vales a la par281. Esto,
aparentemente, proporcionaba estabilidad al banco, pero realmente esta era ficticia,
ya que los balances reflejaban la realidad de los cuantiosos préstamos que había
realizado a la Hacienda real que le ocasionaron un gran problema de tesorería y de
falta de recursos. Aunque los procesos de desamortización intentaron mejorar la
dotación del banco ingresándolos en la Caja de Amortización, no fueron suficientes
para compensar las cantidades que eran necesarias. La solución fue la implantación
de un nuevo recurso, el octavo, una nueva figura fiscal que por primera vez aparecía
en nuestra hacienda, configurándose como un impuesto de sucesiones patrimoniales,
y que se establecía mediante Real Decreto de 19 de septiembre de 1798. Era una
contribución gradual sobre herencias y legados en las sucesiones transversales, cuya
tarifa se fijó en el 0,75 por ciento en bienes muebles y en una escala del 1,5 al 6 por
ciento en inmuebles282. Este impuesto quedó afectado a la amortización de la deuda
pública, aunque los resultados no fueron los esperados, debido a que el impuesto
necesitaba un proceso de implantación, con una dotación de la estructura
administrativa necesaria, junto a la aceptación de los sujetos tributarios. Esto
281
Artola M., La Hacienda del Antiguo Régimen, p. 424.
282
Benítez de Lugo y Guillén, F, “Sobre las Sucesiones y sobre las Transmisiones Patrimoniales y
Actos Jurídicos Documentados”, en Revista de Hacienda Pública, Madrid, IEF, 2 (1970), p. 77.
228 ocasionó no poder obtener los ingresos con la celeridad que se reclamaba ante la
situación de emergencia financiera.
La desconfianza del mercado fue creciendo y en la emisión de 800 millones de reales
llevada a cabo en 1799 los resultados de compra no fueron los esperados. Se optó,
entonces, por realizar otro esfuerzo para recuperar la confianza con un nuevo gestor
de la deuda, las iglesias del país, que hasta entonces gozaban de una mayor
credibilidad y eficacia que el denostado Banco de San Carlos. La oposición de los
obispos hizo fracasar el proyecto y fue cuando se planteó acometer una remodelación
administrativa, encargando a la Junta Suprema de Amortización283, la gestión de la
Caja de Amortización con la finalidad de sanear la maltrecha situación financiera. No
obstante, y a pesar de esta medida, el valor de los vales continuó cayendo, dejando en
entredicho la gestión del gobierno y, por tanto, la credibilidad del absolutismo, que
hasta la década de los años setenta había desarrollado una gestión económica y fiscal
que, aunque con muchas dificultades, había mantenido el equilibrio económico del
país y había sorteado las bancarrotas y la suspensión de pagos, que habían sido una
característica permanente en la dinastía de los Habsburgo. La complejidad financiera
y económica se acentuó y fue de tal gravedad que la corona procedió a la aportación
de fondos para dotar a las Cajas y garantizar con ello que estas no quebraran y, por
ende, que no ocasionaran la ruina del Banco. Las ayudas se fueron engrosando,
principalmente, con el numerario de los arbitrios municipales, con la mitad de los
283
La junta Suprema de amortización se había creado con la finalidad de enajenar los bienes de las
Obras Pías tras la aprobación del Real Decreto de 19 de septiembre de 1798 por el que se procedía a la
desamortización de parte de los bienes de la Iglesia Católica.
229 caudales que vinieron de las colonias americanas y con los recursos procedentes de
las loterías del estado284. A pesar de los esfuerzos, la situación estaba fuera de control
y en el año 1800, en un nuevo intento de reconducirla, se constituyó una Comisión
Gubernativa de Consolidación de vales y Cajas de extinción y descuento presidida
por el gobernador del Consejo de Castilla285. Sin embargo, ya era tarde y también esta
Comisión fracasaría al igual que el resto de instituciones que la precedieron.
Pero, sin duda alguna, la peor crisis financiera se experimentó entre los años 1801 y
1808. El nuevo conflicto franco-británico tuvo consecuencias desastrosas para España
y provocó el derrumbe de su economía. La complicación derivó de la exigencia de
Napoleón, a partir de 1803, de sustituir la asistencia militar española en la guerra
contra Inglaterra por el pago de un gravoso subsidio. El valor de la aportación
española se cifró en seis millones de libras mensuales, de las que dos fueron para
amortizar la deuda con Francia. El total fue de 14,6 millones de reales al mes,
cantidad de difícil pago para la maltrecha realidad de la Hacienda Real. La deuda, en
marzo de 1804, era de 40 millones de libras, de la que solo se había pagado el
cuarenta y cinco por ciento. Además, durante ese año las cosechas habían sido
especialmente malas, lo que derivó en hambruna y en la necesidad de importación de
grandes cantidades de alimento procedente del exterior, para lo que se necesitó
284
Real Decreto de 26 de noviembre de 1799. Colección de pragmáticas, cédulas, provisiones, y otras
providencias generales expedidas por el consejo real en el reynado del señor Don Carlos IV por Don
Santos Sánchez, Oficial de la Escribanía de Cámara y Gobierno del mismo Consejo, tomo segundo,
tercera edición, Madrid, Imprenta de D. Josef del Collado, 1805.
285
Real pragmática de 30 de agosto de 1800. AHN, fondos Contemporáneos, Ministerio de Hacienda,
libros 6.012, 6.013 y Consejo, libro 2.688.
230 dedicar grandes sumas de los recursos disponibles. La entrada española en la guerra
no implicó, en un primer momento, que el gobierno francés se olvidará de las deudas
pendientes. Sería a lo largo del conflicto cuando terminó aceptando, y tras una dura
negociación, cancelar la deuda con la aportación de once millones de libras.
La financiación de la guerra aumentó vertiginosamente el endeudamiento, lo que hizo
imposible que la Hacienda real pudiera utilizar los ingresos fiscales para atender las
necesidades del interior, y ello provocó un paulatino empobrecimiento del país. Esto
indujo al gobierno a iniciar un segundo proceso de desamortización de bienes de la
Iglesia con los que poder obtener recursos para financiarse. La desamortización se
intentó realizar entre 1805 y 1807286, y con su ejecución se debía conceder a la
Hacienda del Estado la séptima parte del patrimonio eclesiástico. El inicio del
conflicto en 1808 paralizó las medidas e imposibilitó, finalmente, llevarlas a efecto.
Mientras se trataba de desarrollar esta medida se arbitraron otras de carácter
financiero y fiscal para la obtención rápida de ingresos. La primera fue un préstamo
forzado de 20 millones de reales sobre el comercio de Madrid y otro de 100 millones
sobre el consulado de Cádiz287. La segunda consistió en la recaudación de los propios
286
Artola M., La Hacienda del Antiguo Régimen, p. 455, Real Decreto de 12 de febrero de 1807.
287
Real Decreto de 2 de julio de 1805 en “Continuación y suplemento del Prontuario de don Severo
Aguirre que conmprehende las cédulas, resoluciones expedidas en el año 1805, y algunas de los
anteriores”, Madrid, Imprenta de Repullés, 1806, p. 271.
231 y arbitrios por la cantidad de 24 millones288, y la tercera fue ordenar a los pósitos289
que aportaran 36 millones.
El cuarto conflicto fue la Guerra de la Independencia, que se encuadró dentro de las
conocidas como guerras napoleónicas, y que se desarrolló entre los años 1808 y 1814.
Supuso una devastación sin precedentes, tanto financiera, como social y económica
de España. La guerra fue provocada por la invasión de España por los ejércitos de
Napoleón, quien transformó la toma de Portugal en una ocupación de toda la
península ibérica. El malestar ocasionado, acrecentado por la marcha a Francia de la
familia real, desencadenó las revueltas del 2 de mayo de 1808 y el inicio de la guerra,
que duraría hasta 1814. Ello provocó una gran crisis económica, que se caracterizó
por su larga duración y por tres aspectos esenciales: la sobreabundancia del crédito y
de la circulación fiduciaria, la gran subida de los precios y la insuficiencia del
presupuesto con el que atender a los gastos.
288
Canga Argüelles, J., Diccionario de Hacienda para el uso de los encargados de la suprema
dirección de ella, tomo V, p. 480. Real Decreto de 26 de junio de 1805.
289
Los pósitos fueron la primera fuente de ahorro de Castilla durante el Antiguo Régimen. Consistían
en depósitos municipales de cereal, en el acopio de granos cuando este era más abundante, que se
prestaban a los agricultores cuando lo necesitaban para poder contrarrestar las malas cosechas. Se
concedían a tipos de interés más bajos que los del mercado para poder garantizar la subsistencia. Lo
que nació de manera ocasional se generalizó en el siglo XVIII, siendo concedidos, a partir de ese
momento, por las nuevas instituciones financieras, como el Monte de Piedad madrileño o el Banco de
San Carlos. Se utilizaron hasta bien entrado el siglo XIX.
232 4.2. Crisis social y política, la quiebra de la monarquía.
El principal foco de conflictividad, que tuvo una importancia determinante en la
Hacienda Pública, fue la crisis social que se evidenció en diferentes expresiones y que
fue socavando la credibilidad del Régimen y provocando el aumento del rechazo de la
población. Lejos de solventar las dificultades, estas fueron empeorando y el Estado
fue incapaz de dar soluciones, lo que se fue traduciendo en un aumento de la
inestabilidad social. Esta crisis social tuvo tres manifestaciones principales: la
primera, la que deriva de los graves problemas arrastrados por la agricultura y la
ganadería y su afectación al desigual reparto de la carga tributaria, tanto en lo que
respecta a la relación de los campesinos y ganaderos con los terratenientes, como en
la relación de los primeros con la Iglesia Católica. El segundo gran problema surgió
de la caída de ingresos como consecuencia del desplome comercial, principalmente,
debido a los bloqueos constantes realizados por Inglaterra a los barcos españoles en el
Atlántico, durante las sucesivas guerras finiseculares que libraron estos dos países. La
tercera vertiente de la crisis social se tradujo en el atraso del desarrollo industrial y la
falta de competitividad y productividad de la economía española. Factores que
provocaron un descenso alarmante de los ingresos fiscales e indujeron a los diferentes
gobiernos a acudir al endeudamiento ya fuera mediante los vales reales o con deuda
contraída con bancos extranjeros.
El primer gran problema, arrastrado y no resuelto a lo largo del siglo XVIII, fue la
siempre pendiente cuestión agraria, con problemas endémicos no remediados, como
233 eran la rigidez del sistema de producción en el campo, la falta de implicación de los
terratenientes en su modernización, las reformas insuficientes o una concatenación de
decisiones erráticas. Dificultades que se agravaron por sucesivas malas cosechas y las
dificultades de abastecimiento que generaron los constantes procesos bélicos que se
libraron por España. El campo español estaba atrasado tecnológicamente y su
crecimiento se había fundamentado solamente en el aumento de la superficie
cultivada, pero sin ningún tipo de innovación técnica que posibilitara mayores grados
de competitividad y de mejora de los índices de rendimiento. Esto repercutió
directamente en el incremento de los costes de producción y en la obtención de unos
resultados paupérrimos en comparación con el enorme esfuerzo que conllevaba la
explotación de la tierra. Junto a esta situación, las controvertidas medidas fiscales
adoptadas no habían conseguido trasladar la carga fiscal a los poseedores de la tierra,
lo que generaba una realidad estructural nada positiva para el repunte de un sector
básico en la economía española. Recordemos que, además, se aprobaron diferentes
medidas económicas que sirvieron para incrementar el malestar entre los agricultores,
entre las que destaca la liberalización de los precios de los cereales y los granos
impulsadas por Carlos III que, como hemos visto en el tercer capítulo de este
trabajo290, supuso un aumento de los precios por la retención de granos por parte de
290
Durante el siglo XVIII se practicaron diferentes medidas tendentes a aliviar la presión que habían
provocado el aumento de la población, el pésimo reparto de la tierra cultivable y la escasez de
producción del sector agrario. Entre las decisiones que incidieron en el sector agrario tuvieron especial
importancia las que pretendieron la abolición de la tasa de granos y la liberalización del sector. Las
medidas fueron iniciadas por Fernando VII en 1756 y continuadas por Carlos III en 1765 con la
Pragmática de 15 de julio de 1765 que constituyó el eje principal de su política agraria. Con ello se
intentó poner fin a un sistema que fomentaba la especulación, la ocultación de los granos si las tasas
eran bajas o la subida de los precios si la tasa era alta. Esto generaba un desaliento en la producción de
234 los terratenientes, lo que a su vez provocó la caída de la producción y, por tanto, de
los ingresos fiscales291.
Las mayores dificultades se situaron en la inflexible estructuración de los sistemas de
propiedad de la tierra, que eran muy desiguales, con más del sesenta por ciento de la
propiedad en unas pocas manos. Esto engendró unas relaciones sociales complicadas,
que lastraron el desarrollo de los sistemas productivos. Quienes trabajaban la tierra no
se quedaban con los excedentes agrarios, que pasaban a los terratenientes, clero y
nobleza fundamentalmente, lo que impedía que los campesinos los pudieran usar para
mejorar sus economías familiares o para su comercialización, lo que les hubiera
proporcionado los medios necesarios para mejorar y modernizar los sistemas de
producción y hubiera garantizado una mayor competitividad en un mercado en
constante evolución. La rigidez de la propiedad y el estancamiento de la producción,
estuvo acompañada de otro elemento que generaba una gran polémica, el cobro de los
diezmos de la Iglesia, que contribuyó al aumento del descontento y supuso un duro
lastre añadido a las ya difíciles economías de los agricultores292. Esta realidad situó al
mundo agrario español dentro del concepto de subsistencia y nunca cerca de las
nuevas agriculturas competitivas que se comenzaban a desarrollar, principalmente, en
los pequeños propietarios, a los que se le obligaba a vender a precios paupérrimos cuando la cosecha
era buena.
291
De Castro C., “La liberalización del comercio de granos y el abastecimiento de Madrid”, en
Estructuras Agrarias y reformismo ilustrado en la época del siglo XVIII, Madrid, Ministerio de
Agricultura, 1989, pp. 737-750.
292
Anes, G., Las crisis agrarias en la España Moderna, Madrid, Taurus, 1970, p. 370.
235 Inglaterra, Francia e incluso en Estados Unidos. El arrendamiento por períodos
limitados de tiempo fue la figura principal en las relaciones contractuales entre
campesinos y poseedores de la tierra, lo que facilitó un sistema perverso con
amenazas de aumento de alquileres y de posibles desahucios que coartaban el
desarrollo de quienes trabajaban la tierra e impedía de forma contundente sus posibles
reivindicaciones. De esta manera, los terratenientes tenían unos ingresos asegurados,
y controlaban eficazmente los factores de producción, con un mínimo esfuerzo, lo que
no les invitaba a realizar ningún tipo de reforma ante una realidad sumamente
favorable para sus intereses.
La producción se había estancado desde comienzos del último cuarto de siglo y las
sucesivas guerras habían impedido, ante los continuos bloqueos navales de Inglaterra,
que pudieran exportarse los excedentes y que los abastecimientos procedentes,
principalmente, de América pudieran llegar, lo que condujo a una caída alarmante de
los ingresos del campo. Los años de sequía empeoraron la situación con malas
cosechas, lo que implicó un constante empeoramiento de la vida en las zonas rurales.
A pesar de la concepción fisiocrática, defendida por Floridablanca, Olavide,
Campomanes o Cobarrús, que daban una importancia central al desarrollo agrícola y
ganadero en el avance general de la economía, los resultados fueron calamitosos tanto
en la mejora de la producción como en el reparto de su riqueza. Sustentado en esta
visión de la economía, Olavide293elaboró un informe en 1768 en el que se aportaba
293
El informe estaba dirigido a los intendentes provinciales para conseguir remedios a los problemas
derivados de las permanentes crisis agrarias y poder conseguir la información necesaria con la que
236 una visión de la situación y se solicitaba información a los intendentes provinciales
para la elaboración una ley agraria. El elemento principal del informe se centraba en
que si se quería incrementar la producción y se deseaba con ello aumentar la
competitividad de la economía del país, la referencia debían ser las transformaciones
que había llevado a cabo Inglaterra tendentes a la protección de los espacios agrícolas
y ganaderos, modificando la legislación, aumentando el volumen de la tierra
cultivada, reduciendo los pastos para el ganado y cambiando la propiedad de la
misma 294 . Olavide expresaba textualmente: “Ya es tiempo, pues, de que nos
desengañemos, de que la experiencia nos abra los ojos, de que la razón nos persuada
y de que nos despierte el ejemplo de las demás naciones. Si queremos crecer en
población y riqueza, hagamos lo que éstas hacen. Imitemos las huellas de Inglaterra,
protejamos, fomentemos la labranza. Cambiemos la legislación. Hagamos por los
labradores todo lo que hemos hecho por los ganaderos: rompamos, cultivemos cuanta
tierra se pueda labrar, reduzcámoslo todo a propiedad, promoviendo su cerramiento.
Extirpemos esta clase de ganaderos de cucaña, quitándoles toda especie de pastos
comunes y fiémonos en los labradores, que con su cultivo no sólo nos enriquecerán,
sino que nos multiplicarán los ganados”295.
elaborar la futura ley que reformaría las estructuras agrarias en el país. La Ley agraria no se llegaría a
promulgar nunca y por tanto no se llegaron a aplicar ningún tipo de solución de las previstas en el
informe elaborado por Olavide.
294
Merchán A., La Reforma Agraria en Andalucía. El primer proyecto legislativo, segunda edición,
Universidad de Sevilla, 1997, pp. 26-31.
295
El Informe sobre la Ley Agraria y la Real Sociedad Económica Matritense de Amigos del País.
Homenaje a D. Ramón Carande, S.E.P. 1963, pp. 23-56 y reimpreso en Economía e Ilustración en La
España del Siglo XVII, Barcelona, 1969.
237 La reforma no prosperó, pero si fue el estímulo para que Campomanes promoviera el
que es conocido como Expediente de Ley agraria mediante el cual se encargó a la
Sociedad Económica Matritense la presentación de un informe sobre la cuestión
agraria. Se creó una Comisión de redacción en la que Jovellanos fue responsable de
su dirección, con la que se intentó determinar los problemas esenciales de la realidad
del campo español y las soluciones a los mismos. Las principales conclusiones del
Informe296fueron el análisis de las consecuencias que se derivaban del sistema de
amortización de la tierra, tanto civil como eclesiástica, que Jovellanos calificaba
como la mayor lacra del campo español que encarecía la tierra y los productos y era
origen de su escasa producción y desarrollo. Opinión novedosa que asentaría la base
para las sucesivas críticas a la distribución de la tierra y uno de los pilares utilizado
para socavar las estructuras del Antiguo Régimen. El Informe fue elevado en 1795 al
Consejo de Castilla por la Sociedad Económica Matritense de Amigos del País297,
pero no daría lugar a ningún desarrollo normativo, llegando, incluso, a ser tratado con
muchísimo desdén e indiferencia.
A lo largo del siglo la conflictividad iría en aumento en dos direcciones. La primera
de ellas con los pleitos abiertos contra los terratenientes por la utilización de los
monopolios señoriales y los intentos de recuperar baldíos y comunales en Andalucía y
296
Llombart Rosa V. A. y Ocamo Suárez-Valdés J., “Para leer el informe de lay agraria de Jovellanos”
en Revista Asturiana de Economía (en adelante RAE), 45 (2012), pp. 119-143.
297
Memorias de la Real Sociedad Económica de Madrid, tomo V, (1795), pp. 1-149. Informe de la
Sociedad Económica de esta Corte al Real y Supremo Consejo de Castilla en el Expediente de Ley
Agraria, extendido por su individuo de número el Sr. D. Gaspar Melchor de Jovellanos, á nombre de la
Junta encargada de su formación, y con arreglo á sus opiniones. Con Superior Permiso. Madrid: en la
Imprenta de Sancha, Impresor de la Real Sociedad. 1795.
238 por el uso de los montes en Galicia. La segunda por el malestar creciente y
generalizado al pago del diezmo y al aumento de la fiscalidad, lo que incluso,
provocó disturbios en Asturias y Galicia, la huelga de diezmadores en Guipúzcoa, tras
la guerra de la Convención, o la revuelta campesina de 1801 en Valencia298. Con
todas estas circunstancias, la denominada “cuestión agraria” adquiriría un
protagonismo notable dentro del malestar general que se fue generando contra el
Antiguo Régimen. El impulso que la agricultura requería y necesitaba de un marco de
relaciones económicas, jurídicas y sociales diferentes, que permitieran el aumento de
la producción, el reparto de la tierra, eliminando la amortización de la misma en
pocas manos derivada del régimen señorial latifundista medieval imperante, y la
mejor distribución de la riqueza que el campo proporcionaba.
En cuanto a la ganadería, las cosas incluso fueron a peor respecto a la agricultura,
sufriendo un declive espectacular a finales del siglo. Los elevados costes de
producción de la Mesta con el incremento de los pastos, los gastos de personal, la
caída del precio de la lana, el aumento de las rentas por el uso de los suelos dedicados
a pastos, el mantenimiento del diezmo junto a las rentas provinciales y la liberación
de suelos para la producción agrícola fueron factores determinantes que llevarían a
muchos ganaderos a abandonar la producción y otros a caer en la quiebra
económica299 ante la falta de competitividad en un mercado en el que los productos
298
Giménez López, E., El fin del Antiguo Régimen. El reinado de Carlos IV. Madrid, Información e
Historia, 1996, p 114.
299
Giménez López, E., El fin del Antiguo Régimen. El reinado de Carlos IV, p.106.
239 venidos del norte de Europa, con menores costes de producción, eran más
competitivos. Como ejemplo sirva que las exportaciones laneras en el período de
1749-1753 fue una media anual de 427.623 arrobas, mientras que en el período de
1794-1796 el promedio fue 344.708 arrobas300. Los ingresos procedentes de un
sector, que hasta entonces había aportado recursos fiscales seguros al erario público,
cayeron en picado, suponiendo un revés muy importante para las arcas del Estado por
los recursos fiscales que se dejaron de ingresar. Habían llegado a suponer en el
momento de mayor esplendor el 20 por ciento de las rentas provinciales que se
recaudaban301.
El segundo gran problema que generó un gran malestar social fue el duro golpe
sufrido por las transacciones comerciales como consecuencia de los bloqueos navales
ingleses derivados de las guerras finiseculares. El comercio español del siglo XVIII
era deficitario con el resto de las potencias europeas y muy subordinado a sociedades
extranjeras de las que dependían el gran número de comisionistas existentes en
España. El mercado principal utilizado para los productos españoles se situaba en las
colonias americanas, las cuales proporcionaban materias primas y eran a su vez
receptoras de las mercancías procedentes de la península. Las dificultades estribaron
en la falta de producción de bienes manufacturados competitivos y de calidad. Esto
derivó en un malestar creciente por la obligación de comprar productos a precios más
300
Canga Argüelles, J., Diccionario de Hacienda, Madrid, 1833-1834, Tomo II, p. 39.
301
García Sanz, A., “La agonía de la mesta y el hundimiento de las exportaciones laneras: un capítulo
de la crisis económica del Antiguo Régimen en España” en Agricultura y Sociedad, 6 (enero-marzo,
1978), pp. 283-356.
240 altos que los ofertados por los mercados emergentes como el de los Estado Unidos.
El monopolio que durante casi trescientos años se había desempeñado por la
metrópoli comenzaba a ser cuestionado ante la nueva potencia comercial.
Las manufacturas se realizaban, principalmente, en las que se conocían como Reales
Fábricas. Creadas con el apoyo del Estado para producir productos de calidad y con
novedades tecnológicas que intentaban provocar la evolución del sector. Sin embargo,
aunque los productos eran de altísima calidad, sus costes de producción eran muy
elevados, lo que comportó que los precios fueran poco competitivos. Esto provocó
grandes pérdidas económicas y una baja incidencia en los nuevos mercados
internacionales. La única excepción fue la producción textil de Cataluña, en donde se
comenzó a constituir una industria derivada del sector algodonero, que si se podía
considerar moderna y tecnológicamente desarrollada 302 . Es por ello que ya
Campomanes en 1762 se mostraba partidario de realizar las reformas necesarias para
reducir la rigidez del sistema303, mejorar el comercio con las colonias americanas, y
con ello eliminar el malestar de sus habitantes y amortiguar la animadversión
creciente hacia España. Idea que reiteraría en el discurso que redactó sobre la
educación popular de los artesanos y su fomento304 en 1775.
302
Delgado Ribas, J., “Les transformacions de la manufactura al segle XVIII”, en História de
Catalunya, Barcelona, Salvat, 1985, vol. IV, pp. 241-256.
303
Rodríguez de Campomanes, P., Reflexiones sobre el comercio español a Indias (1762), Madrid, IEF,
1988, pp. 71, 367 y 411.
304
Rodríguez de Campomanes, P., “Discurso sobre la educación popular de los artesanos y su
fomento”, en Historik, vol. 2, 5, abril-julio (2012), pp. 2-5.
241 A pesar de los esfuerzos intelectuales realizados para modificar la situación, la
producción en España no era suficiente para garantizar los suministros necesarios en
el vasto territorio colonial y cuando lo hacía era con precios muy elevados. En 1778
se intentó afrontar cambios importantes con la promulgación de un Reglamento, de
12 de octubre, que contemplaba la limitación de los aranceles para el comercio libre
de España a Indias305. Supuso la apertura de trece puertos de España con veintisiete
de América y con ello la ruptura del monopolio existente hasta el momento. Entre
1778 y 1796, la nueva política permitió un inmediato y duradero incremento de las
transacciones comerciales, en especial las que se produjeron desde América hacia
España. Entre 1779 y 1782, el comercio aumentó un cincuenta por ciento, y entre
1782 y 1787, la progresión alcanzó una media anual del trescientos ochenta y nueve
por ciento, con picos que llegaron hasta el seiscientos por cien. Hubo también
períodos menos favorables, influidos por la coyuntura internacional tras la
independencia de Estados Unidos y la presión comercial que estos comenzaron a
ejercer sobre la América española, de manera más constante a partir de 1793. Por una
parte, se produjo la cada vez mayor influencia de las ideas del liberalismo económico,
que tuvieron como objetivo la liberalización y el aumento del comercio, y por otra la
necesidad de hacer crecer los ingresos fiscales procedentes de los nuevos
intercambios mercantiles. Valencia, Barcelona y Bilbao se convirtieron en grandes
puertos comerciales, eliminando con ello el monopolio que había disfrutado el puerto
305
Malamud C.D., y Crez Herrero. P., "El Reglamento de Comercio Libre en España y América:
principales problemas interpretativos", en VV.AA., La América española en la época de las Luces,
Madrid, Cultura Hispánica, 1988, pp. 147-171.
242 de Cádiz. Los ingresos procedentes de las aduanas se incrementaron de manera
notable junto a los derivados del ascenso del consumo por la mayor llegada de
productos americanos.
Sin embargo, todo cambiaría en el período comprendido entre 1796 y 1808. Mientras
que la guerra de la Convención entre 1793 y 1794 no supuso un gran quebranto del
comercio colonial, a partir de la declaración de guerra contra Inglaterra en 1796 las
circunstancias se modificarían de manera brusca. El bloqueo naval ejercido por
Inglaterra desde 1797 provocó el desabastecimiento de las colonias y la eliminación
en su casi totalidad de las exportaciones hacia Europa, derivando en una caída
espectacular de los ingresos fiscales en España. Para intentar afrontar la situación se
promulgó un Decreto de 18 de noviembre de 1797 que permitió a las colonias
americanas comerciar con los países neutrales. En el decreto se manifestaba que “en
las actuales circunstancias y para evitar la detención de los frutos y productores de
nuestras colonias y la escasez o falta en ellas de los géneros de Europa se autorizaban
las expediciones de efectos no prohibidos en buques nacionales o extranjeros desde
los puertos de las potencias neutrales o desde España, con retorno preciso a estos”306.
Esto determinó la aparición en el escenario sudamericano de los Estados Unidos, que
no solo ocuparon el vacío comercial dejado por España, sino que además lo hicieron
con productos más competitivos, de más calidad y a un menor precio 307 . Las
306
De Ramón Armando J., Historia de América. Ruptura del viejo orden hispanoamericano, Santiago
de Chile, Andrés Bello, 1993, p. 59.
307
Segreti, C., Temas de historia colonial, comercio e injerencia extranjera, edición en homenaje al
quinto centenario del descubrimiento de América, Buenos Aires, Academia Nacional de la Historia (en
243 exportaciones norteamericanas crecieron un quinientos por cien en un período de
cinco años. El bloqueo provocó consecuencias terribles desde el punto de vista
económico y fiscal para España. Junto a la caída de los ingresos tributarios derivados,
principalmente, de la reducción de los resguardos, derechos de aduana, se produjo
también la reducción de los ingresos procedentes del consumo por la disminución del
tráfico de productos. Además, fueron apresados 186 navíos y quebraron con ello 56
aseguradoras y un gran número de compañías comerciales. Entre 1796 y 1802, García
Baquero cifra las pérdidas aproximadamente, en 22.320.000 pesos plata308.
El decreto de liberalización comercial fue derogado en 1799 y con él se volvió a
instaurar el monopolio con España con América. A partir de ese momento las cosas
ya no fueron iguales al período anterior a la promulgación del Decreto. La oposición
de las colonias a la vuelta al sistema anterior se manifestó con fuerza debido a que la
liberalización había proporcionado una creciente producción autóctona y la obtención
de productos a bajos precios. Nacía con ello una nueva idea que se iría extendiendo
de manera rápida y por todos los territorios americanos: no era imprescindible la
dependencia de España. Los intentos de protección del comercio con América serían
una constante en los años sucesivos, pero el desastre de la flota española en Trafalgar
adelante ANH) 1987, p. 69. En 1795 las exportaciones norteamericanas a las colonias españolas
supusieron una cuantía de 1.389.219 pesos plata y las importaciones por valor de 1.739.219 pesos
plata. Seis años después las primeras habían crecido un quinientos por cien y las segundas un
seiscientos treinta y seis por cien.
308
García Baquero González, A., Comercio colonial y guerras revolucionarias: La decadencia
económica de Cádiz a raíz de la emancipación americana, Sevilla, Escuela de Estudios HispanoAmericanos-CSIC, 1972, p. 144.
244 en 1805 eliminaría cualquier esperanza de recuperación. La derrota terminaría con la
armada española y dejaría a merced de Inglaterra el océano Atlántico, llegando
incluso a ser atacados por los ingleses puertos coloniales como los de Buenos Aires o
Montevideo, que hasta entonces habían disfrutado de la máxima protección.
La contienda con Inglaterra acarreó otra consecuencia nefasta para la economía
española, el exceso de endeudamiento. El descenso de los ingresos tributarios,
especialmente los procedentes del comercio y el consumo, y la necesidad de hacer
frente a los elevados gastos militares hizo que se dispararan la emisión de los vales
reales. Al comienzo de 1797 existían en circulación unos 535 millones de reales en
vales. Las emisiones alcanzaron la cifra de 3.150 millones en 1799. Esto provocó la
devaluación de los ya emitidos, rebajando su valor en un ochenta por ciento, lo que
supuso un gran problema financiero al verse el gobierno en la obligación de tener que
admitirlos por su valor nominal. En 1799 se emitió otra tirada por 800 millones, que
se depreciaron un treinta por ciento en 1800. Entre 1793 y 1808 la deuda generada
con los vales pasó de 535 a 7.194 millones. Las emisiones de vales reales se
descontrolaron y fueron superiores a lo que el Estado podía asumir financieramente.
De esta manera, en el reinado de Carlos IV la financiación de los vales se efectuó solo
con fondos procedentes de los ingresos ordinarios, con extremas dificultades para
hacer frente a los intereses generados y sin poder establecer mecanismos con los que
obtener recursos para su amortización. Como ejemplos de esta situación sirva señalar
tres hechos significativos: el primero que en 1792 se comenzó a destinar, durante un
período que duraría ocho años, los excedentes de los Propios y Arbitrios de los
245 municipios; el segundo fue la exigencia en 1795 a la Iglesia Católica de donativos y
anticipos extraordinarios para los gastos de guerra por valor de 36 millones de reales,
para lo que se solicitó a Roma autorización para que las rentas de dignidades y
beneficios eclesiásticos se aplicaran a la amortización de vales; en tercer lugar,
debemos destacar, la creación de un impuesto del quince por ciento sobre el valor de
todos los bienes raíces o estables que adquiriese en adelante cualquier mano muerta.
La necesidad urgente de recursos hizo que se adoptara una nueva estrategia que
provocó una fuerte oposición de la Iglesia Católica y su desapego progresivo de la
política del gobierno de Carlos IV. Fue el inicio del proceso desamortizador mediante
las decisiones tomadas en 1798, con varias medidas de mucha importancia, por el
ministro Soler309. Autorizó a los poseedores de mayorazgos para enajenar bienes
vinculados mediante subasta pública, siempre que impusieran en la Real Hacienda los
productos de las ventas; en segundo lugar ordenó la venta del patrimonio de los
Colegios Mayores compensando a estas instituciones con el tres por ciento de lo
obtenido; autorizó la venta de las posesiones de los jesuitas expulsados en 1767; y en
cuarto lugar redactó un proyecto que no se llegó a ejecutar, como fue la
desamortización
de
bienes
raíces
pertenecientes
309
a
instituciones
benéficas
Cayetano Soler y Rabassa, Miguel (1746-1808). En 1775 fue fiscal de la Intendencia de Mallorca,
en 1784 magistrado de la Audiencia de Mallorca y asesor del Tribunal Civil de Ibiza y Formentera. En
1798 fue nombrado Secretario de Estado y del Despacho de Hacienda en el Gobierno de Manuel
Godoy. Su principal cometido fue evitar la bancarrota del estado para lo cual impulsó normas de
desamortización de bienes eclesiásticos, obligó al pago de un noveno de los diezmos de las diócesis de
América y la creación de nuevos tributos sobre el vino. Fue depuesto en 1808 y procesado por
malversación de fondos públicos, siendo posteriormente absuelto. Durante la Guerra de la
Independencia fue detenido y asesinado al ser identificado como el responsable del impuesto sobre el
vino.
246 dependientes de la iglesia. Todas estas medidas englobaron la que se ha conocido
como Desamortización de Godoy. Fue la primera experiencia desamortizadora, y tuvo
consecuencias dispares. Por una parte, se consiguió la obtención de recursos
necesarios, pero por otra elevó la conflictividad social y la animadversión hacia el
gobierno, que se alimentó desde el seno de la Iglesia Católica, en protesta por la
situación caótica creada ante la desaparición de las únicas instituciones benéficas que
se encargaban de atender a la, cada vez más numerosa, población que estaba en la
miseria. Medidas que se completaron en 1805 con la facultad otorgada por Pío VII
para enajenar bienes hasta un valor de 215 millones para sufragar gastos de guerra, y
otra adoptada en 1807 con una nueva desamortización de bienes eclesiásticos
consistente en la venta de la séptima parte de los predios. Herr ha localizado entre
1798 y 1808 un total de 78.428 escrituras notariales310, lo que indica la importancia
del proceso desamortizador realizado.
Los que hasta ese momento no habían sido influyentes, los nuevos burgueses, sí iban
a jugar un papel principal en este proceso desamortizador con la compra de la mayor
parte de los bienes. Una joven burguesía comercial, que defendería una nueva
configuración jurídica con la eliminación de los privilegios y la implantación de las
nuevas ideas de igualdad como garantes del nuevo liberalismo económico emergente.
No obstante, todas las medidas que se fueron adoptando lejos de solventar el gran
problema estructural de la Hacienda Pública, lo empeoraron. La situación de la
310
Herr, R., “Hacia el derrumbe del Antiguo Régimen. Crisis fiscal y desamortización bajo Carlos IV”,
en Moneda y Crédito, pp. 37-100 y “La vente des propiértés de mainmorte en Espagne”, 1798-1808, en
Annales, pp. 215-228.
247 Hacienda antes de la Guerra de la Independencia era desastrosa. Los ingresos
ordinarios no alcanzaban los 500 millones de reales, estando los gastos cercanos a los
900 millones, a lo que había que sumar anualmente los intereses y amortizaciones de
la deuda por valor de 200 millones. Josep Fontana es de la opinión de que “el
endeudamiento irreparable al que había llegado el Estado fue lo que decisivamente
contribuyó a llevar a la monarquía absoluta por la senda de su quiebra definitiva”311.
España comenzaba el siglo XIX con la asignatura pendiente de una reforma en
profundidad de la hacienda pública, necesaria para remover los obstáculos que habían
impedido el desarrollo de la economía y para crear una estructura tributaria, eficiente
y facilitadora de los recursos necesarios, que sustituyera a la del Antiguo Régimen,
consideraba favorecedora del mantenimiento de privilegios y del no reconocimiento
de los derechos ligados al desarrollo económico, que eran especialmente defendidos
por la emergente clase burguesa.
El siglo se iniciaba en un contexto económico y financiero muy adverso para España.
A las dificultades derivadas del déficit público de carácter permanente y estructural,
conjuntamente con el alto endeudamiento externo, principales señas de identidad de
la economía financiera y presupuestaria del Estado, había que añadirles la
sobreabundancia del crédito y de la circulación fiduciaria, la gran subida de los
precios producida durante las guerras y la insuficiencia del presupuesto con el que
311
Fontana, J., La quiebra de la monarquía absoluta, p.108.
248 atender a los gastos312. Esta complejísima realidad se agravaría definitivamente en
España por la pérdida paulatina de la mayor parte de las colonias americanas a lo
largo del primer cuarto del siglo XIX, lo que provocó que dejaran de obtenerse
importantísimos recursos de los que se nutría la economía española y que, habían
posibilitado, hasta la fecha, ir superando, no sin obstáculos, las sucesivas crisis en las
que ésta se había encontrado. Las limitaciones para la comercialización de las
manufacturas derivaron en numerosas quiebras de talleres y fábricas, en un aumento
de los precios y en la consiguiente disminución de los ingresos tributarios. La
inflación acarreó terribles consecuencias, tanto por la subida de las rentas que debían
satisfacer los jornaleros, como por la fuerte inflación, con el consiguiente
encarecimiento de los productos, lo que perjudicó no sólo a estos últimos, sino a toda
la sociedad. Una solución hubiese sido aumentar los ingresos del Estado mediante la
reforma fiscal, pero esta medida tropezaba en España con la permanente oposición de
la Corona, que se negaba a aceptar una reforma que se sustentara en la eliminación de
los privilegios y las exenciones de los que disfrutaban la nobleza y el clero. Los
diferentes gobiernos habían optado hasta entonces por mantener el sistema de
tributación tradicional con pequeños cambios, y ante la falta de recursos suficientes,
por la emisión de vales reales y por acudir al endeudamiento exterior para hacer
frente al déficit estructural de la hacienda española. A pesar de estos esfuerzos, estas
acciones no resolvieron la escasez de recursos y si favorecieron la generación de una
gran desconfianza por parte de los tenedores de vales reales al comprobar las
312
Sánchez Mantero, R., Fernando VII, un reinado polémico, p. 122.
249 dificultades en su convertibilidad, lo que a su vez aceleró el proceso inflacionario.
Sirva, como ejemplo, que la curva de precios en España alcanzó su punto máximo en
1812, año en el que el índice, con base 100, llegó a alcanzar un valor del 212.
A partir de 1812, la principal característica económica fue la de una constante
depresión, debido, principalmente, a las consecuencias de la guerra de la
Independencia y a la pérdida de las colonias americanas. Paralelamente, se invirtió la
tendencia y se produjo una caída permanente de los precios, con impedimentos en el
tráfico exterior comercial, con la agricultura maltrecha tras las catástrofes acaecidas a
comienzos de siglo, con una falta de atención a los cultivos a causa de la guerra y con
la industria en declive por la pérdida de los mercados americanos. A esta dramática
realidad había que añadir los altos índices de contrabando existentes y la corrupción
funcionarial en aumento. El nuevo siglo comenzaba, pues, con graves problemas para
España, que no harían otra cosa que empeorar en los años sucesivos tras los reiterados
fracasos de las diferentes reformas económicas, políticas y fiscales.
250 PARTE 2
LAS PRIMERAS REFORMAS LIBERALES
251 CAPÍTULO V.
EL PRIMER INTENTO LIBERAL DE REFORMA. LA
CONSTITUCIÓN DE CÁDIZ
El 27 de octubre de 1807 se firmaba en Fontainebleau, el Tratado por el que España
se comprometía a aportar apoyo logístico a Francia para que sus tropas pudieran
cruzar el territorio español para invadir Portugal. La entrada de las tropas imperiales
se produjo el 18 de octubre de 1807, llegando a territorio luso el 20 de noviembre. Sin
embargo, el ejército francés no se limitó a la invasión de Portugal, si no que ocuparon
España con el fin de derrocar a Carlos IV y a la dinastía borbónica. A partir de ese
momento se produjeron numerosos episodios de resistencia por la población, que
vinieron a complicar la realidad de la política española, ya de por si muy inestable,
con episodios como el Proceso de El Escorial313, el Motín de Aranjuez314 y la subida
al trono de Fernando VII.
313
El Proceso de El Escorial o Conspiración del Escorial fue el intento de golpe de Estado en 1807
dirigido por el príncipe Fernando contra su padre Carlos IV. Tras la conjura se abrió un proceso en el
que Fernando delataría a sus cómplices. A pesar de ello, y debido a los apoyos con los que contaron
los conspiradores, todos fueron declarados inocentes.
314
Después de la firma en Fontainebleau y con la entrada de las tropas francesas en España, la familia
real se refugió en Aranjuez, estableciéndose la previsión, si era necesario, de su salida hacia América.
El 17 de marzo de 1808, se extendió el rumor del viaje de los reyes y el palacio real fue asaltado,
sucesos instigados por nobles cercanos al príncipe Fernando. Con la destitución de Manuel Godoy,
valido del rey, se produjo la abdicación de Carlos IV en su hijo Fernando.
252 Estos sucesos provocaron el levantamiento contra las tropas francesas que partió de
una serie de revueltas espontáneas de las clases populares y de las autoridades locales,
extendiéndose rápidamente por gran parte del país. Las primeras se producen en las
localidades de Burgos y León, propagándose la insurrección por el resto del país, tras
el levantamiento en Madrid, el 2 de mayo de 1808 y una vez que se conocieron las
abdicaciones de Bayona de los días 5 y 9 de mayo315.
Con la invasión napoleónica, la resistencia a la misma y el avance de nuevos
principios jurídicos y económicos se iniciaron una serie de cambios fundamentales en
las formas políticas, en la organización social y en el funcionamiento de la economía
en España. Se comenzó a cuestionar la concepción de la monarquía unitaria y
absoluta y la aceptación de que el rey constituyera el poder en el que residía la
soberanía, concentrando los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Se introdujeron
y extendieron rápidamente las nuevas ideas de separación de poderes de
Montesquieu, por las que se establecía la diferenciación entre quienes elaboraban las
leyes, quienes las hacían ejecutar y quienes velaban por su cumplimiento. La división
entre poder legislativo, ejecutivo y judicial fundamentaban las bases de un nuevo
sistema político, en el que el poder del monarca se limitaba y controlaba. Esta nueva
visión política defendía la desaparición de los privilegios, tanto en el plano legal
315
El 5 de mayo de 1808, en la ciudad francesa de Bayona, se firmaban las abdicaciones sucesivas de
Carlos IV y Fernando VII en Napoleón Bonaparte que a continuación cedería los derechos
monárquicos a su hermano, que pasaría a reinar en España con el nombre de José I Bonaparte.
253 como en el fiscal, que hasta entonces habían venido disfrutando la nobleza y el clero.
Los principios de igualdad y libertad se configuraban como los fundamentos de la
nueva sociedad, avanzando en la lucha contra la sociedad estamental y en la
definición de la nueva estructura social en clases.
En el ámbito económico se produjo una ruptura con las fórmulas tradicionales,
imponiéndose paulatinamente la libertad en la producción, en el comercio y en las
relaciones laborales. La clase social emergente, la burguesía, consiguió la
liberalización de la economía y la aprobación de una serie de leyes tendentes a la
eliminación de las trabas que habían impedido el desarrollo de las actividades
económicas. Adquirieron enorme importancia los procesos de desamortización de
bienes eclesiásticos, la protección de la propiedad privada y la necesidad urgente de
reformas en la hacienda pública para mejorar la administración, facilitar la
introducción del principio de igualdad en la aplicación del tributo y el de legalidad
con la finalidad de eliminar la arbitrariedad de los poderes públicos. Se iniciaba la
transición de una economía de tipo feudal a una economía proto-capitalista, en la que
prevalecía la idea de libertad individual y de la propiedad privada frente a la del
Estado protector absolutista.
El devenir de la Guerra y el vacío de poder originado como consecuencia de la salida
del rey desencadenaron en la España no controlada por Napoleón un proceso, que
desembocó en la configuración de unas instituciones nuevas sustentadas sobre los
emergentes principios liberales. La ausencia del monarca hizo que se constituyeran
254 diferentes Juntas en las provincias españolas, para el ejercicio de los poderes
ejecutivos y legislativos. Tras la abdicación de Fernando VII, el 27 de mayo de 1808,
se creó en Sevilla la Junta Suprema de España e Indias316, con el objetivo de dirigir al
país coordinando las juntas locales. La declaración formal de guerra contra Francia se
dictó el 6 de junio, unos días después las abdicaciones de Bayona eran declaradas
nulas por el Consejo de Castilla y en Aranjuez, el 25 de septiembre, empezaba su
andadura la Junta Suprema Central Gubernativa317. Estaba presidida por el Conde de
Floridablanca e integrada por treinta y cinco miembros. Mantendría sus funciones
hasta la creación del Consejo de Regencia de España e Indias318 el 30 de enero de
1810.
316
La Junta Central Suprema de España e Indias fue constituida el 27 de mayo de 1808 y disuelta el 31
de enero de 1810. Integrada por representantes de las juntas provinciales las cuales habían sido
formadas como respuesta al vacio generado tras la abdicación real y la desaparición del gobierno. En
ella se acumularon los poderes legislativo y ejecutivo. Se formó en Sevilla, ciudad que se constituyó en
su sede central. Su papel fue fundamental en la comunicación con Inglaterra y las colonias americanas
y en la organización de la resistencia militar, especialmente en el sur de España. Se disolvió en 1819,
pasando a denominarse Consejo de Referencia de España e Indias.
317
La Junta se encargó de dirigir la política del reino y de reorganizar el ejército para combatir al
invasor. Para ello, fijó los tributos de guerra y creó el denominado Ejército de la Mancha y firmó el
Tratado de alianza con Inglaterra el 14 de enero de 1809. Por primera vez se repartió la soberanía con
los territorios americanos otorgándoles representación en la Junta. La Junta se encargó de la
elaboración de un Real Decreto de 22 de mayo de 1809 por el que se producía una “convocatoria de la
Cortes y la elaboración constitucional”, junto con un pequeño manifiesto en el que se declaraban las
intenciones de elaborar el primer texto constitucional en España. El Decreto propuso la celebración de
la asamblea constituyente para el año 1810 para lo cual se creó una Comisión de Cortes presidida por
Jovellanos con el fin de preparar la reunión de Cortes. El 30 de enero de 1810, se disolvió y dio paso al
Consejo de Regencia de España e Indias, que fue el que finalmente organizaría la reunión de las
Cortes.
318
El Consejo de Regencia de España e Indias empezó su labor el 31 de enero de 1810 y se le atribuyo
la misma autoridad que al monarca. La sede se estableció en Cádiz, al tenerse que desplazar hasta allí
la Junta Suprema tras la derrota de Ocaña. Estuvo compuesto por seis miembros, uno de ellos
representante de las colonias americanas: el general Castaños, los consejeros de Estado Francisco
Saavedra y Antonio de Escaño, el obispo de Orense, Pedro de Quevedo y Quintano, y Esteban
Fernández de León, por las posesiones de América, quien fue sustituido por Miguel de Lardizábal y
Uribe, al no haber nacido el primero en América. Su principal misión fue organizar las Cortes
Constituyentes, las cuales quedaron constituidas el 24 de septiembre de 1810 en la Real Isla de León.
255 Entre los miembros de la Junta se había extendido la idea de reunir a las Cortes para
que se pudieran coordinar las acciones de guerra y las posibles reformas que se
deberían acometer en el país. A pesar de la mayoritaria opinión, la Regencia no fue
partidaria, en un primer momento, de esta convocatoria, cambiando de opinión
después de conocer la presión que estaba llegando desde los diferentes territorios del
Estado. La decisión que se adoptó fue que las cortes fueran unicamerales y elegidas
por sufragio indirecto y censitario, reservado a aquellos que tuvieran un determinado
nivel de renta. La primera reunión se produce el 24 de septiembre de 1810 en la Isla
de León, en Cádiz. Se iniciaba un proceso nuevo en España, repleto de discusiones y
debates que dieron como resultado la primera constitución española en 1812, base de
reformas políticas y sociales fundamentadas en los nuevos postulados liberales en la
transición del Antiguo Régimen al Estado Liberal.
256 5.1. La Hacienda durante la guerra de la Independencia
Durante el extenso conflicto de la guerra de la Independencia, entre los años de 1808
y 1814, se fortaleció la creencia en la necesidad de reforma en profundidad de las
estructuras del Estado y de una configuración diferente de la Hacienda Pública. Las
iniciativas de liberalización de la economía, eliminando gremios y monopolios
comerciales, acentuó la exigencia de cambios que permitieran las reformas sociales
tendentes a la configuración de un nuevo ordenamiento jurídico que sustituyera al del
Antiguo Régimen y eliminara los privilegios que habían venido siendo disfrutados
por la nobleza y el clero. En este orden de cosas, el ordenamiento tributario
tradicional no satisfacía las nuevas pretensiones sociales y económicas y fue por lo
que se extendió, entre los intelectuales de la época, la idea de emprender, de manera
urgente, su reforma integral sobre la base de tres premisas fundamentales: la creación
de una estructura administrativa que garantizara una eficaz gestión tributaria, un
nuevo reparto en la carga tributaria sobre la base de la proporcionalidad fiscal y una
transformación del presupuesto del Estado tanto en sus ingresos como en la
racionalización del gasto.
A lo largo del siglo XVIII se comprobó como la vieja estructura tributaria era
insuficiente para satisfacer los gastos del Estado, lo que motivó varios intentos
fallidos de reformas, que a su vez condujeron a una gran dependencia del
endeudamiento, tanto interno como externo. Comenzado el siglo XIX, los postulados
y los intentos de cambio se vieron afectados de manera determinante por la necesidad
257 imperiosa de la obtención de recursos para hacer frente a los gastos de la larga
contienda bélica contra las tropas napoleónicas, produciéndose una vinculación con la
idea de que sin éstos peligraba la supervivencia del propio Estado, para lo cual era
apremiante la implantación de un nuevo orden tributario. La nueva sociedad
reclamaba una transformación radical en los principios de la fiscalidad vigente
sustentados sobre la racionalidad, las ideas económico-liberales y las nuevas formas
de tributación que garantizaran la igualdad ante el impuesto. Es por todo ello que las
ideas de la tributación directa y la eliminación de los privilegios fiscales comenzaron
a considerarse como los mejores fundamentos de la nueva fiscalidad. En realidad, lo
que subyacía era una concepción diferente del Estado y una propuesta distinta de
entender la Hacienda en la transición entre dos modelos de sociedad. Surgió la
contraposición entre una práctica administrativa racional, que intentó devolver la
confianza a la actividad gubernamental, y la que había arruinado al país con un
exceso de gasto y endeudamiento público y un claro fracaso en la obtención de
ingresos, tanto por las fallidas reformas tributarias como por la permisividad ante el
fraude y el mantenimiento de los privilegios. La mala distribución de los recursos
públicos, el despilfarro, la arbitrariedad y el déficit crónico fueron elementos que se
tomaron como objetivos a combatir y erradicar. Para acometer estos nuevos retos se
consideró imprescindible un aparato administrativo eficaz y un sistema tributario
garante de la obtención de recursos suficientes para afrontar, no solo los gastos, sino
el sustento con ingresos para las reformas necesarias en el Estado.
258 Eran cada vez más los que opinaban que se debían afrontar reformas sustanciales para
poder garantizar recursos suficientes y eliminar la dependencia excesiva de los
ingresos extraordinarios. Para ello no solo era necesario modificar la tributación
tradicional, sino que se consideraba fundamental una nueva forma de gestión de los
recursos públicos sobre la base de novedosas ideas alejadas de la concepción del
Antiguo Régimen. Postulados que inspirarían posteriormente la normativa derivada
de la Constitución de 1812 y que serían la base del nuevo ordenamiento jurídico.
Fueron tres los denominadores comunes en las propuestas imperantes en la época: el
primero de ellos fue la necesidad de un aparato administrativo más simple, eficaz y de
fácil control. Para ello se anhelaba la idea, ya discutida durante el siglo XVIII, de la
figura de la Única Contribución, capaz de conseguir eliminar la diversidad de rentas y
la mala administración que había sido una de las causas que había conducido hacía la
caótica situación financiera y presupuestaria del país. Se produjo un constante ataque
a las rentas provinciales, a las estancadas y a las rentas de aduanas, extendiéndose la
defensa de los principios tributarios de imposición directa y proporcional.
El segundo denominador fue la consecución del principio de legalidad que eliminara
la arbitrariedad de la administración y el fraude que de la misma se derivaba. Era
necesario de que los ciudadanos aprobaran los tributos que debían pagar al Estado,
para lo cual el poder público tenía que ejercerse acorde a la ley vigente y no a la
voluntad de ninguna persona, tampoco a la del rey. Si en el Estado se atenía a dicho
principio las actuaciones de sus gobernantes estarían sometidas al imperio de la ley
259 garantizando con ello la seguridad jurídica que las actuaciones de los poderes
públicos requerían.
El tercero de los denominadores fue el principio de igualdad en la contribución de los
ciudadanos a las arcas del Estado, eliminando con ello los privilegios personales, que
hasta el momento disfrutaban tanto la nobleza como el clero, y los provinciales, que
eran un ataque permanente a los principios de justicia tributaria. Todos deberían
tributar en función de sus capacidades lo que supondría un elemento fundamental
para la configuración de un ordenamiento jurídico seguro. El privilegio solo transfería
la carga tributaria hacía el resto de la sociedad, lo que implicaba un agravio
permanente. En cuanto a la necesidad de una nueva administración tributaria, fue casi unánime la
opinión de la época sobre los problemas y defectos del ineficaz aparato
administrativo, no solo derivados de la mala gestión fiscal o de problemas puntuales
sino, principalmente, de situaciones estructurales arrastradas a lo largo de toda la
etapa borbónica. La crítica se produjo desde un posicionamiento estructural,
afrontando diferentes problemáticas. La primera fue relativa al gran número de
empleados públicos y las complicaciones dimanadas de las corruptelas imperantes,
suscitando una acusación generalizada contra los recaudadores y administradores de
rentas desde el siglo anterior. Es por ello que la propuesta sobre ordenación y
regeneración administrativa de la Hacienda comenzó a cobrar mucha importancia, a
la vez que se pretendió afrontar procesos de cambio que dieran una mayor
260 simplicidad y generaran un menor coste. Se había producido una pérdida de confianza
en la Corona como administradora de la Hacienda Pública, tras las múltiples reformas
fallidas y ante la incapacidad de generar recursos suficientes para afrontar los
crecientes gastos.
La segunda problemática se produjo al comenzar a establecerse la distinción y la
separación entre las rentas del Rey y las del Estado, a lo que contribuyó de manera
decisiva el surgimiento de la idea de Nación, que se fue escindiendo de la forma
política de gobierno, como acertadamente apunta Lasarte319. Empezó a considerarse
que era necesario someter a control los gastos reales y salvaguardar los derechos de la
Nación. El cambio fue esencial, al contraponer la defensa de los intereses nacionales
a la vieja idea de la concepción patrimonial del Estado por parte de la Monarquía.
Esto fortaleció la creencia, cada vez más extendida, en la necesidad de ajustar los
gastos reales a las previsiones presupuestarias, llegando, incluso, a plantearse una
renta limitada y controlada para el Rey.
La idea de Nación implicó que se debía conocer el origen y el destino de los caudales
públicos y someter a consideración y a examen general, por parte de los ciudadanos,
de los ingresos y gastos. No sólo era preciso establecer la ordenación de la
administración tributaria, sino que surgía la necesidad de rendir cuentas ante
decisiones sobre ingresos y gastos previamente adoptados. Además, la reclamación de
319
Lasarte Álvarez, J., Economía y Hacienda al final del Antiguo Régimen. Dos estudios, Madrid, IEF,
1976, p. 179.
261 la rendición de cuentas supuso un paso previo al establecimiento de una articulación
sistemática de los ingresos y gastos en lo que hoy se conoce como presupuestos. Se
pretendió eliminar la arbitrariedad de la administración, especialmente de la corona,
en la utilización de los recursos públicos, para lo que se extendió la idea de la
elaboración de presupuestos anuales, que proporcionaran seguridad jurídica y
garantizaran el cumplimiento de los fines perseguidos en la legislación.
Derivada de los anteriores, se afronta otro problema que provocó una gran discusión
pública como fue el cuestionamiento del Sistema vigente de Rentas. Se produjo una
crítica generalizada a las Rentas provinciales que tenían preeminencia en Castilla y a
las que se las consideraba como uno de los factores culpables de la falta de desarrollo
económico en España, por ser contrarias a la libertad de comercio, a la vez que se las
acusaba de desigualdad en su aplicación, lo que generaba injusticias ante la
implementación del impuesto. En la búsqueda de figuras más equitativas fiscalmente,
se estudiaron propuestas tributarias en torno a la Contribución Equivalente del reino
de Aragón, en sus diferentes manifestaciones: rala, talla, equivalente y catastro. Se
analizaron como referentes tributarios para la configuración de una contribución
única con la que comenzar a utilizar criterios fiscales sustentados en la capacidad
tributaria de los sujetos pasivos, que supusiera menores costes en su administración y
que fuera más justa en su aplicación, por tener en cuenta la riqueza de los
contribuyentes.
262 La repulsa del viejo orden tributario también se centró en las rentas estancadas como
consecuencia de su nefasta gestión del fraude y del contrabando que siempre las
rodeó. Estancos que favorecieron exclusivamente a la corona y que fueron en contra
de la idea económica liberal y de la iniciativa privada, la cual tenía un claro interés en
hacerse con el comercio de estos estancos, especialmente del tabaco, por los grandes
beneficios que podían proporcionar, siendo menor el interés derivado de las otras
rentas estancadas: papel sellado, correos, salinas y loterías.
Otro gran debate público se originó con las rentas de aduanas, primordialmente en el
rechazo de las denominadas aduanas interiores, que obstaculizaban el comercio
interno e impedían la creación de un espacio comercial español competitivo con los
emergentes europeos. En cuanto a los registros exteriores las opiniones se dividieron
entren quienes abogaron por la liberalización, que en esos momentos se propugnaba
desde Inglaterra, en una clara defensa de sus intereses comerciales, y entre quienes
prefirieron establecer un sistema aduanero que protegiera los intereses comerciales
españoles hasta conseguir un desarrollo más importante de la competitividad de los
productos nacionales. Suponían dos visiones enfrentadas, las nuevas ideas del
liberalismo económico emergente en Europa y las viejas del mercantilismo imperante
en España. En todo caso, existía unanimidad respecto a la necesidad de reforma del
sistema de aduanas, no solo por los obstáculos interiores, sino principalmente por las
corruptelas del servicio, que había permitido un contrabando de unas dimensiones
asombrosas. Necesitaba de una reforma en profundidad que posibilitara más eficacia,
la eliminación del fraude y la obtención de cuantiosos recursos necesarios para el
263 erario público. Fueron muy extendidas las ideas de aquellos que defendieron el
mantenimiento de las fronteras exteriores, la eliminación de las interiores y su nuevo
establecimiento en función de los intereses de la nación320.
El principio de legalidad se incorpora al ordenamiento jurídico tributario, así, solo
mediante una norma con carácter de ley se podían determinar los elementos que
conformaban la obligación tributaria: hecho imponible y sistema para determinarlo,
obligados fiscales, la fecha del pago, las exenciones, las infracciones y sanciones y
los órganos encargados de la gestión y recaudación de los tributos. Se generalizó la
idea de rendir cuentas, básica en la concepción de la Hacienda del Estado liberal, y
que posteriormente sería sancionada por los cambios legislativos que acompañaron a
los procesos de codificación que se produjeron a lo largo del siglo XIX. Fue una
consecuencia fundamental de la rendición de cuentas la necesidad de que los
ciudadanos aprobaran los tributos que iban a tener que pagar al Estado,
introduciéndose con ello el principio de legalidad tributaria. Tal y como señala
Lasarte321, “la idea de obligación de los reyes respecto a las competencias tributarias
de las cortes tradicionales ya se contemplaba en la Nueva Recopilación”322, cuando se
320
Muñoz Pérez, J., “Mapa aduanero del siglo XVIII”, en Estudios Geográficos, 61 (1955), pp. 747797. Se hace un análisis y se establece un mapa de las aduanas interiores existentes en España en el
siglo XVIII.
321
Lasarte Álvarez, J., Economía y Hacienda al final del Antiguo Régimen. Dos estudios, pp. 186-187.
322
El cuerpo legal de la Nueva Recopilación fue sancionado el 14 de marzo de 1567 por Felipe II. Su
base eran las recopilaciones anteriores: Ordenamiento de Alcalá de 1348, el Ordenamiento de
Montalvo de 1484 y las Leyes de Toro de 1505. Tenía vigencia en los territorios de la Corona de
Castilla o de derecho común, mientras que en la Corona de Aragón y en los territorios forales se
mantenía su propia legislación. La Nueva Recopilación sería refundida y ampliada en 1805 con la
Novísima Recopilación.
264 refería a las funciones de las Cortes en relación con la legalidad tributaria. En la Ley
1ª del libro VI, título VII, se contenía un mandato expreso de que el establecimiento
de los tributos debía ser otorgado en cortes: “Los Reyes nuestros progenitores
establecieron por Leyes y Ordenanzas hechas en Cortes, que no se echasen mi
repartiesen ningunos pechos, servicios, pedidos, ni monedas, ni otros tributos nuevos,
especial ni generalmente en todos nuestros Reinos, sin que primeramente sean
llamados a Cortes Procuradores de todas las Ciudades y Villas de nuestros Reinos y
sean otorgados por los dichos Procuradores que a las Cortes vinieren”323. La Ley 2ª
establecía la necesidad de la reunión de las cortes para proporcionar consejo al rey:
“Porque los hechos arduos de nuestros Reinos es necesario consejo de nuestros
súbditos y naturales, especialmente de los procuradores de las nuestras ciudades,
Villas y Lugares de los nuestros reinos; por ende, ordenamos y mandamos que sobre
tales hechos grandes y arduos hayan de ayuntar Cortes, y se haga con consejo de los
tres Estados de nuestros Reinos, según que lo hicieron los Reyes nuestros
progenitores”324. Ambas referencias, tanto de la ley 1ª como de la ley 2ª, fueron
obviadas por la Novísima Recopilación y no las codificó325. Era clara la defensa de la
legalidad tributaria, que sí había sido un referente en las Cortes tradicionales en
323
Nueva Recopilación de las Leyes del Reino, libro VI, título VII, ley 1ª, edición facsímil, Madrid, Lex
Nova, 1982.
324
Nueva Recopilación de las Leyes del Reino, libro VI, título VII, ley 2ª, edición facsímil, Madrid, Lex
Nova, 1982.
325
Un estudio más detallado de las omisiones de la Novísima Recopilación se contenía en la famosa
obra de Francisco Martínez Marina, Juicio Crítico de la Novísima Recopilación, Madrid, en el año
1820, Imprenta de don Fermín Villalpando, donde se dedica un capítulo completo a las leyes omitidas
por el compilador De la Reguera Valdelomar. En este estudio ya advierte de la desaparición de estas
dos leyes en las páginas 270 y 271.
265 España hasta el periodo ilustrado y en el proceso de compilación llevado a cabo en el
reinado de Carlos IV. El hecho de no incluirlas en la Novísima Recopilación tendría
el objetivo de fortalecer el poder absoluto del monarca.
Fueron muchos los que a comienzos de siglo comenzaron a recordar y reivindicar el
control tributario que existía en las Cortes antiguas, intentando trasladarla a la nueva
concepción política del nuevo Estado como garantía de seguridad jurídica, de
eliminación de arbitrariedades estatales y del establecimiento de controles al poder
del Estado. Además, con el principio de legalidad se conseguiría la predeterminación
del tributo con el que establecer una lex praevia et certa, señalando los elementos de
la obligación fiscal (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y
tipo impositivo). Sustentada en la idea de representación popular, se conseguiría la
seguridad jurídica por la cual la creación o modificación de los tributos se realizaría
mediante aprobación en las Cortes, garantizando, de esa manera, los derechos y las
obligaciones fiscales de los contribuyentes y eliminando la arbitrariedad y
discrecionalidad que había predominado hasta entonces. Todo ello permitiría hacer un
diseño y una coordinación de la política fiscal del Estado, que hasta entonces había
sido caótica y con unos resultados muy negativos para el desarrollo social y
económico del país. El principio de legalidad encontró un sólido fundamento en la
tendencia hacia la unidad económica, necesaria para las nuevas pretensiones de la
clase emergente burguesa y las jóvenes ideas del liberalismo político y económico.
266 En cuanto al principio de igualdad, comenzó a defenderse sobre el fundamento de que
todos los ciudadanos eran iguales ante la ley y su correspondiente aplicación, por lo
que en el ámbito tributario se relacionaba íntimamente con el principio de
generalidad, en donde todos debían tributar conforme a su capacidad contributiva,
con igualdad ante la justicia y en la aplicación de la ley. Estos principios
posibilitarían que nadie estuviera por encima de la ley, generalizándose con ello la
crítica hacia los privilegios disfrutados por la nobleza y el clero y su no participación
en las cargas fiscales del Estado. El debate sobre el reparto de la carga tributaria se
acentuó con las necesidades económicas derivadas de la guerra. El tesoro estaba sin
recursos, el crédito y la deuda pública estaban desprestigiados, el comercio con
América no pasaba por su mejor momento, el sistema fiscal era complejo e ineficiente
con unos bajos rendimientos, el fraude y el contrabando hacían estragos en las
finanzas públicas y se consideraban lacerantes los muchos privilegios que eximen del
pago de los impuestos a las rentas más altas en manos del clero y la nobleza. El
esfuerzo económico que soportaban, principalmente, los consumidores y agricultores,
debido a la extendida imposición indirecta, generaron una situación compleja y de
gran tensión social. La idea de que cada cual debía contribuir en función de sus
bienes, se extendió rápidamente, siendo ésta a la que más horas se dedicaría en las
sesiones de las Cortes de Cádiz con la pretensión de que fuera uno de los
fundamentos principales de la nueva tributación.
Cada vez eran menos los que consideraban que se podía salir de la difícil situación
financiera y presupuestaria sin hacer reformas profundas en el sistema, que
267 produjeran verdaderos cambios estructurales del mismo. El debate se trasladó en
cuatro direcciones: la discusión sobre figuras impositivas nuevas que sustituyera al
viejo sistema de rentas, la contribución de la nobleza a las cargas generales, la
participación fiscal de la Iglesia Católica y la desamortización de los bienes muebles
eclesiásticos. Al mismo tiempo, la idea de ciudadano comenzó a generalizarse frente
a la concepción estamental de la sociedad del Antiguo Régimen. Esto derivó en el
desarrollo del principio de igualdad, reforzando la idea de que cada ciudadano debía
pagar al fisco en función de sus haberes, lo que a su vez implicaba tener que revisar
todo el sistema de rentas, en el que predominaba la imposición indirecta sobre el
consumo y en el que tributaban, principalmente los comerciantes, los agricultores y
las clases populares. Se generó una creciente oposición a que hubiera ciudadanos que
no contribuyeran, clero y nobleza, cuando lo que se estaba haciendo era conseguir
recursos, entre otras cosas, para defenderse frente a la invasión francesa, que ponía en
riesgo el patrimonio de todos. No aceptaba que fueran solo unos pocos los que
sufragasen los costes de una guerra con la que se intentaba defender al conjunto de la
población, sin distinción de privilegios.
Otra de las consideraciones que fueron objeto de constantes discusiones fue la de que
con los bienes de la Iglesia se podrían solventar gran parte de las dificultades que en
ese momento estaba teniendo las arcas públicas. El debate no solamente consistió en
la posible desamortización de los bienes del clero, sino que además se recuperó con
fuerza la idea de limitar la capacidad de recaudación que tenía la Iglesia con el cobro
de tributos propios, principalmente el diezmo, que lastraba la economía de los
268 agricultores y ganaderos, y que impedía la obtención de importantes tributos al
Estado, debido a la doble tributación que soportaban los sujetos pasivos y que reducía
la capacidad de acción de la hacienda pública. La polémica sobre la desamortización
se agudizó después del fracaso de las acciones desamortizadoras llevadas a efecto en
el proceso comenzado en 1798 por Carlos IV y su Ministro de Hacienda, Cayetano
Soler326, y el realizado en 1807 por Manuel Godoy. Las opiniones se polarizaron
entre quienes quisieron que se produjese una ocupación y venta de los bienes
eclesiásticos y quienes optaron por la idea de mantenerlos en la propiedad de la
Iglesia católica, pero sometiéndolos a tributación.
Sobre la base de estos principios y con estas pretensiones se iniciaron diferentes
acciones para la mejora de la tributación y la hacienda pública, todas ellas
condicionadas por el estado de guerra y la necesidad imperiosa de recursos con los
que sufragar el conflicto bélico. Es por todo ello que las primeras decisiones
derivaron de la consulta que, en pleno enfrentamiento armado, realizó la Junta
Suprema Central, y que se conoció como la Consulta al país de 1809. En las
respuestas fueron muchas las aportaciones procedentes de todos los rincones del país,
referentes a los cambios necesarios en la tributación y en la administración de la
hacienda pública con el fin de conseguir más ingresos y ser más eficaces en la
administración de los mismos, tanto en su obtención como en su gasto posterior.
326
Herr, R., “Hacia el derrumbe del Antiguo Régimen. Crisis fiscal y desamortización bajo Carlos IV”,
pp. 37-100 y “La vente des propiértés de mainmorte en Espagne”, pp. 215-228.
269 5.1.1 La Consulta al país de 1809
En 1808 se constituyó la Junta Suprema Central, estando compuesta por
representantes de las Juntas que se habían formado en las provincias, acumulando
durante la invasión francesa los poderes ejecutivo y legislativo. Se encargaría de
gobernar el país y de dirigir la guerra y de cubrir el vacío político y administrativo
que habían dejado la marcha del rey y la desaparición de la estructura gubernamental
del Estado. La Junta Central fue consciente desde un primer momento de la necesidad
de reformas estructurales que facilitaran una administración más eficaz y recursos
suficientes para hacer frente a los gastos de guerra, como también del malestar
generalizado derivado de la desigual participación en el esfuerzo para sufragar los
gastos militares que solo algunos realizaban. Es por ello que, ante las presiones del
momento y siendo congruente con su propia ideología liberal y democrática 327,
decidió en 1809 hacer una Consulta al país, realizada en virtud del Decreto de 22 de
mayo de 1809 328 , sobre los asuntos que consideró más transcendentes para el
gobierno de la Nación, que podrían facilitar la búsqueda de soluciones a la
complicada situación. Entre los más importantes que la Junta incluyó en la consulta se
encontraban los relativos a la reforma de la Hacienda Pública329. Se era consciente de
327
Martínez de Montaos, R., El pensamiento hacendístico liberal en las Cortes de Cádiz, Ministerio de
Economía y Hacienda, Madrid, IEF, 1999, p. 26.
328
Decreto sobre restablecimiento y convocatoria de Cortes expedido por la Junta Suprema
gubernativa del Reino. Consulta al País realizada en España. Junta Suprema Central (1808-1810).
Realizada en virtud del Decreto de 22 de mayo de 1809. Publicada en la Gaceta del Gobierno de 5 de
junio de 1809.
329
En el expositivo tercero del decreto se establecida lo siguiente: “Que además de este punto, que por
su urgencia llama el primer cuidado, extienda la Junta sus investigaciones a los objetos siguientes,
270 que la idea modernizadora del nuevo estado liberal chocaba frontalmente con la
escasez de recursos y con la ausencia de igualdad en el reparto de la carga tributaria y
en una Hacienda falta de los medios necesarios para afrontar los nuevos retos.
En la mayoría de las opiniones aportadas había dos denominadores comunes, el
primero era la idea de construir un sistema fiscal íntimamente ligado al desarrollo
económico, lo que exigía como requisito indispensable establecer la necesaria libertad
de circulación del comercio interior. En concreto, se proponía el establecimiento de
aduanas en fronteras y puertos, la supresión de las existentes en el interior del reino y
la reforma de su sistema de recaudación para hacerlo más eficaz y acabar con ello con
el contrabando y el fraude. El segundo denominador se localizaba en el otro gran
número de respuestas que plantearon la eliminación de las rentas provinciales, es
decir, alcabalas, millones, y demás tributos, que por su desigual reparto habían
obstaculizado el crecimiento330. Eran muchas las opiniones que de manera unánime
culpaban de la caótica situación de la Hacienda Pública al sistema tributario de la
monarquía absoluta y eran pocos los que confiaban en salir de la crisis sin reformas
sustanciales de la Hacienda Pública o sin acudir a ingresos extraordinarios.
para irlos proponiendo sucesivamente a la Nación junta en Cortes: - Medios y recursos para sostener
la santa guerra en que, con la mayor justicia, se halla empeñada la Nación, hasta conseguir el glorioso
fin que se ha propuesto; -Medios de asegurar la observancia de las leyes fundamentales del Reino; Medios de mejorar nuestra legislación, desterrando los abusos introducidos y facilitando su
perfección; -Recaudación, administración y distribución de las rentas del Estado; - Reformas
necesarias en el sistema de instrucción y educación pública; -Modo de arreglar y sostener un ejército
permanente en tiempo de paz y de guerra, conformándose con las obligaciones y rentas del Estado; Modo de conservar una marina proporcionada a las mismas;-Parte que deban tener las Américas en las
Juntas de Cortes”.
330
Lasarte Álvarez, J., Economía y Hacienda al final del Antiguo Régimen, pp. 220-222.
271 También cobraron especial importancia las respuestas dirigidas hacia el
establecimiento de una eficiente economía de los gastos, con un control efectivo de
las inversiones, que profundizara en una reforma de la administración, necesaria para
evitar corruptelas, y que revisara los privilegios y propiciara el saneamiento del
crédito público. Es por ello que, dentro de las muchas de las respuestas también se
cuestionó el sistema de estancos al que casi todos, al igual que ocurría con las
aduanas, relacionaban con el fraude y el contrabando, claros ejemplos que la mayoría
identificaba como signos de una enferma administración tributaria.
Comenzó a generalizarse la idea de tributación en función de la riqueza de cada
contribuyente, cobrando fuerza la idea de una Única Contribución. La idealización de
la experiencia tributaria de los territorios del reino de Aragón se extendió con rapidez
sobre el fundamento de la tributación general en función de la capacidad tributaria de
los obligados. Se recuperó para el debate gran parte de las ideas que habían nutrido el
ensayo renovador, intentado sin éxito en el siglo anterior por el Marqués de la
Ensenada. Surgió con energía la idea de la implantación de una fórmula fiscal
semejante al denominado “catastro o equivalente” con la que simplificar las figuras
tributarias y garantizar la contribución de todos según su capacidad económica. Las
propuestas de exigir a los ciudadanos en función de sus haberes y de disponer de los
bienes de la Iglesia fueron una constante entre los que respondieron a la consulta,
desprendiéndose de ello una nueva concepción de organización de la carga tributaria
sobre los postulados de la generalidad y la igualdad. Ello implicó también, que se
defendiera la eliminación de los privilegios entre la nobleza y el clero para que
272 también contribuyeran en momentos de tanta dificultad cuando la nación y el
bienestar de todos estaban en peligro. En cuanto a la Iglesia, hay quienes opinaron,
incluso, sobre la posible confiscación de sus bienes, pero fueron más los que
prefirieron hablar de tributación en función de sus posesiones, eliminando los
privilegios fiscales de los que hasta la fecha había disfrutado. La generalidad de
quienes contestaron fue muy consciente de que gran parte del clero se resistiría a
perder su estatus y a aceptar la obligación general de contribuir. La idea fundamental
que se aportó en las contestaciones fue la de estudiar modos razonables de tributación
que permitieran salvar parte de sus privilegios.
Lo que quedó claro para la Junta Central, tras la consulta, fue la necesidad de
acometer una reforma de la Hacienda Pública que diera satisfacción a todas las
demandas, pero que, sobre todo, garantizara un sistema tributario más justo, que
eliminara privilegios y que posibilitara los recursos necesarios para afrontar los altos
costes de la guerra. Fue evidente que la consulta tuvo un claro significado político
tendente a la construcción de un nuevo sistema institucional sustentado sobre la nueva
voluntad nacional contraria al absolutismo predominante hasta el momento. No
obstante, ante este deseo de modernización todavía quedaban grandes intereses y
fortalezas contrarias a los cambios y defensoras del sistema de gobierno personalista
273 del monarca absoluto, como se pondría de manifiesto con la involución que se
producirá en 1814331.
A pesar de las resistencias existentes, de las respuestas a la Consulta derivó una nueva
concepción política del tributo en la que la tributación se estableciera sobre la base de
la capacidad económica, en el que se planteara la eliminación de privilegios, con un
sistema que defendiera los intereses del país, con la simplificación fiscal y la reforma
de los procedimientos administrativos, tanto en su eficiencia como en la eliminación
del fraude y la corrupción. Bases de reforma que descansaron en una nueva visión de
la sociedad, rupturista con el pasado y generadora de nuevas instituciones políticas
sustentadas en las ideas de Locke y Montesquieu, defensoras de la igualdad, la
división de poderes, la libertad y la legalidad como garantía y protección de los
derechos de ciudadanía frente a la arbitrariedad del absolutismo y de la anquilosada
estructura social imperante.
5.1.2 Primer intento de reforma
El primer intento de reforma tributaria se produjo en plena guerra de la
Independencia, en agosto de 1809. La Junta Central, mediante decreto promulgado en
Sevilla el 7 de ese mes, eliminó las denominadas rentas provinciales, como primer
paso para acometer una reforma en profundidad del sistema, aunque dejó pendiente
331
Toreno, Conde de., Historia del levantamiento, guerra y revolución de España, estudio preliminar
de Richard Hocquellet, Pamplona, Urgoiti Editores, 2008, pp. 199-200.
274 su aplicación hasta que se hubiera aprobado el sistema de tributos para
reemplazarlas332. Este Decreto tuvo una clara trascendencia, como resalta Fontana, al
calificarlo como “origen y fundamento del largo proceso de establecimiento de una
reforma tributaria liberal que culminará en 1845”333. En el Decreto se contemplaban
las líneas generales de un proyecto de reformas liberales en el que se interrelacionó la
modificación del sistema fiscal y el desarrollo económico. En él se resaltaron como
objetivos la mejora de la circulación interior de productos y el impulso del comercio
como elemento esencial de avance del país.
Las contribuciones provinciales, alcabalas, cientos y millones, se consideraba que
obstruían la circulación interior de mercancías y que constituían un peso excesivo
sobre las producciones de la tierra, sobre las manufacturas y en general sobre el
comercio. Esta decisión de la Junta fue muy discutida, como ha puesto de relieve
Pinilla334. A pesar de que los detractores eran muchos, se evidenciaba la idea de que
era preciso reestructurar la Hacienda. El profesor Fuentes Quintana ha establecido
una línea de continuidad entre las propuestas plasmadas en el Decreto con las
discusiones y los proyectos que tuvieron desarrollo en las Cortes de Cádiz. En ambos
se produce un intento de reparto de la carga tributaria por una única contribución de
332
Fontana Lázaro, J., Hacienda y Estado, 1823-1833, p. 39.
333
Fontana J. y Garrabou, R., Guerra y Hacienda. La hacienda del gobierno central en los años de la
Guerra de la Independencia (1804-1814), Alicante, Instituto Juan Gil-Albert, 1986, p. 46.
334
López de Juana Pinilla, J., Biblioteca de la Hacienda de España, pp. 12-14.
275 carácter personal335. En el Decreto también se analizaban las reformas que se habían
llevado a efecto por los gobiernos anteriores y que habían sido la causa del fracaso e
ineficiencia del sistema tributario y de la decadencia de la economía española. Se
reconocía la necesidad de hacer cambios diferentes, sustentados en el principio de
igualdad tributaria, y tendentes a la obtención de los recursos que el Estado
necesitaba.
Para emprender el ambicioso proyecto se creó por la Junta Central una Comisión en
Cortes, que a su vez creó una Junta de Real Hacienda el día 14 de septiembre de
1809336, cuyo objeto fue reformar la Hacienda y proponer a las primeras Cortes del
Reino un sistema de rentas que fomentara el desarrollo económico. La Comisión en
Cortes elaboró una Instrucción337 en la que se dieron las pautas a seguir en la reforma
a desarrollar. En ella se establecieron criterios nuevos en los que primaron el reparto
y la distribución de rentas, una nueva concepción del gasto público, un sistema
tributario capaz de establecerse sobre los principios de unidad y con la capacidad de
configurar unas bases. El plan de rentas debía ser el requerido por el pretendido
impulso económico, potenciando el desarrollo de bases imponibles (especialmente en
335
Fuentes Quintana, E., “Los principios del reparto de la carga tributaria en España”, en Revista de
Derecho Financiero y Hacienda Pública, 41 (1961), p. 170, nota 9.
336
Archivo del Congreso de los Diputados (en adelante ACD), legajo 3, número 7/2-2. La Junta Real de
Hacienda estaba compuesta por el Ministro de Real Hacienda de España e Indias, D. Francisco
Saavedra, como Presidente; Juan Bautista Erro, secretario con voto; el tesorero general Vicente Alcalá
Galiano; Melchor Ximénez, superintendente de la casa de la moneda; Josef Espinosa, superintendente
de la Real Fábrica de Tabaco y los señores Francisco Xavier de Uriortua, Josef Quintero, Antonio
Porcel y Antonio Ranz Romanillos.
337
Instrucción dada a la Junta de Real Hacienda sobre la formación de un sistema general de Hacienda.
ACD, legajo 3, número 7/2-1.
276 la agricultura, la industria y el comercio) como elementos esenciales para aumentar la
riqueza del Estado. El segundo aspecto fundamental contemplado en la Instrucción
fue el buen funcionamiento de la administración con una premisa fundamental,
conseguir una coordinación óptima entre la Tesorería y la Contaduría General y entre
estas y las Tesorerías y Contadurías Provinciales. La idea era crear un método claro y
sencillo, que evitase el fraude, la malversación de caudales públicos y la corrupción.
Fruto de los trabajos de la Junta se emitió una Memoria, el 30 de octubre de 1809338,
que con el tiempo se la ha reconocido una gran importancia, debido a que en ella se
sentaron los principios del nuevo sistema tributario y a que supuso una ruptura con el
viejo orden fiscal del Antiguo Régimen. Se planteó una profunda reforma estructural,
estableciendo una estrecha relación entre el sistema de rentas y el modelo de Estado.
El tributo se presentó bajo principios innovadores, entre los que destacaron la
obtención de los recursos necesarios para la financiación de las necesidades del
Estado, la garantía de los derechos naturales del hombre en la sociedad y la
protección de la propiedad, esta última estrechamente relacionada con la libertad, la
igualdad y el nuevo poder político. Además, en la memoria se hizo énfasis en el
modelo de gobierno, con la división de poderes como base principal, estableciéndose
los fundamentos del nuevo orden tributario. En primer lugar, la legalidad de las rentas
a establecer, pudiendo sólo ser sancionadas con la autorización de la representación
de los ciudadanos en los cuales descansaba la soberanía nacional. En segundo lugar,
338
ACD, legajo 3, número 7/1, manuscrito.
277 se hizo un gran acento en el modelo de reparto de la carga tributaria, la cual debía
ajustarse a los principios de generalidad, justicia distributiva y capacidad de pago.
Fue fundamental la referencia a la conformación de un sistema tributario en el que la
capacidad económica de los obligados fuera central en la configuración de las nuevas
rentas. Como tercer elemento destacó el criterio de anualidad en la vigencia de las
obligaciones, teniendo que indicarse cada año la cuota de las contribuciones,
mediante los presupuestos. Además, las rentas debían estar asignadas al gasto total y
no a finalidades concretas. Como cuarta aportación, destacó la mejora de la
recaudación, fijando la necesidad de centralizar todos los fondos públicos en una sola
tesorería. Y en quinto, y último término, la rendición de cuentas anuales como
garantía para eliminar la arbitrariedad de los poderes públicos.
En la memoria también se analizaron los problemas que existían en el país para
afrontar con éxito las reformas. Fueron dos los más importantes, el primero una
división territorial deficiente para la correcta distribución de las contribuciones
directas y su recaudación, lo que derivaba en la necesidad de establecer una forma
adecuada de división administrativa y política. El segundo problema se centró en que,
siendo evidente que el sistema de contribuciones vigente no era válido, no se tenía
claro el tributo o conjunto de tributos a proponer. A pesar de estas dificultades, y de la
falta de concreción en los nuevos tributos a crear, la memoria propuso un nuevo
orden tributario que será la base de las reformas que se plantearán a partir de ese
momento y que culminarán con la reforma de Mon-Santillán de 1845, la verdadera
278 transición entre la Hacienda Pública del Antiguo Régimen y la del nuevo Régimen
Liberal.
El vocal de la Junta Francisco Xavier de Uriortua redactó una memoria particular339 a
la emitida en el informe, estableciendo una propuesta de Plan de Rentas, en la que
defendió la necesidad de que el Gobierno pusiera en marcha las reformas para
procurar el clima necesario que favoreciera la abundancia del país y el progreso
económico del mismo. Sustentada sobre unas sólidas bases liberales, propugnó la
eliminación de cualquier intervencionismo estatal que perjudicara el progreso del país
y el destierro de toda clase de monopolios y estancos, por su rechazo al daño que los
mismos habían ocasionado a la economía española. Era de la opinión de que cada
contribuyente debía aportar en función de dos criterios, el del beneficio y el de la
capacidad de pago, distinguiendo entre los fondos y el caudal circulante. Fue
interesante su creencia acerca de que la existencia y proliferación de la imposición
indirecta derivaba de la imposibilidad del Estado de gravar las rentas de los
estamentos privilegiados, la nobleza y el clero. Este tipo de gravámenes generaba una
clara discriminación en el pago del impuesto hacia quienes sustentaban los gastos del
país, produciendo una obvia agresión contra la propiedad y la libertad de cada
individuo. Para Uriortua la máxima expresión de la arbitrariedad se conseguía con los
estancos y monopolios, que limitaban un derecho esencial como era la libertad de
339
Archivo de Cortes, legajo 3, número 7/3, manuscrito. Apéndice sacado del artículo 5 de la
Instrucción dada por la Comisión de Cortes a la Junta de Hacienda en Uriortua, F.X. de: Memoria
sobre un nuevo Plan o sistema de rentas presentada y leída a la Junta de Hacienda nombrada por la
comisión de Cortes el año de 1809 por su vocal. Imprenta de la Junta superior, Cádiz, 1811.
279 comercio. Consideraba que la hacienda pública había sufrido un gran deterioro debido
al vicioso sistema administrativo de las rentas, en el que se habían institucionalizado
el fraude y la corrupción.
Según Uriortua el sistema vigente suponía un choque con los principios de igualdad y
justicia distributiva, que derivaba en tres consecuencias fundamentales: desigualdad
personal ante el tributo en relación con la no tributación en función de la capacidad de
los obligados, la pervivencia de los privilegios y las diferencias provinciales, que
provocaban una clara desproporción entre la aportación de las provincias en España
con disparidad de criterios en las bases de reparto utilizadas. Para corregir estos
desajustes planteó la eliminación de privilegios, la disminución del diezmo, el reparto
de las tierras monopolizadas por el clero y la creación de una contribución única de
carácter directo, fundamentada en la figura del Catastro elaborado a mediados de
siglo anterior. Su implantación supondría la supresión de las rentas provinciales, las
rentas eclesiásticas y los estancos. Con ello se conseguiría igualdad, generalidad y
proporcionalidad en el reparto y certeza y facilidad en la recaudación. Uriortua se
manifestó con la seguridad que se desprende de sus palabras: “Luego que se haiga
establecido el verdadero catastro ú aquella contribución territorial ó bien llámese real,
en la que sin excepción, réplica ni reclama todos los que componen esta nación
queden comprehendidos, deben cesar y quedar si es posible sepultadas en el olvido
las rentas provinciales con las eclesiásticas que se cobran con ellas ó con sus
equivalentes, y una porción de estancos y privilegios exclusivos con que injusta é
280 inútilmente se tiraniza la libertad del pueblo poniéndole grillos y cadenas á su
industria y aplicación”340.
A pesar de las recomendaciones contempladas en la Memoria General y las
establecidas en la particular de Uriortua, la Junta se reunió en enero de 1810, llegando
a una conclusión que sorprendió a todos, al considerar que el problema no residía en
la abolición de las rentas provinciales, sino en la propuesta de tributos para
sustituirlas. La Junta entendió como innegables los problemas de su recaudación, la
falta de igualdad en su aplicación y reparto, lo incompatible de las mismas con la
libertad de comercio y el lastre que suponían para el desarrollo económico del país.
Sin embargo, se propuso su mantenimiento, al no tener claro el sistema de rentas que
debían sustituir a las existentes. La idea que subyació y predominó fue el temor a
acabar con un sistema que, aunque imperfecto, había proporcionado recursos que,
aunque insuficientes, fueron los que se utilizaron para sufragar los altos gastos
derivados de la guerra. El temor a que la hacienda pública se quedara sin recursos en
pleno conflicto, hizo que primara y se impusiera el criterio de la prudencia. Fue por
todas estas razones que los cambios, que debían configurar el nuevo sistema
impositivo y sustituir a las rentas provinciales, no se plasmaron legalmente. El
enfrentamiento armado impidió obtener una visión de conjunto, imprescindible para
acometer una amplia reforma de las rentas públicas y conseguir ingresos de manera
estable. Esta decisión provocó que se acudiera otra vez a los recursos procedentes de
América, que la recaudación tributaria fuera muy escasa y que se tuviera que solicitar
340
Uriortua, F.X. Memoria sobre un nuevo plan..., pp. 29-30.
281 nuevos empréstitos internacionales, en este caso a la banca británica. En 1810 la Junta
de Cádiz recaudó 350 millones de reales, de los cuales 195 procedían de las colonias
americanas y el resto eran de origen tributario. Junto a estos se obtuvo un préstamo
del gobierno británico por valor de 1.400.000 libras. La desconfianza financiera de
Londres, respecto a la gestión del gobierno español, era tal que sólo permitió que
65.000 libras pasaran a la Junta de Cádiz, siendo el resto controlado por
Wellington341.
En sus desesperados intentos de obtención urgente de recursos, y ante la ausencia de
las reformas generales no impulsadas, la Junta intentó establecer una contribución
extraordinaria de guerra, que apenas si llegó a organizarse y recaudarse en las
provincias que estaban bajo su obediencia. Se estableció un programa de la Junta
Central para hacer frente a los problemas económicos y fiscales más urgentes342. En
el texto del programa se decía que “entre los graves y urgentísimos objetos que debe
atender la suprema Junta Central Gubernativa del reyno, no perderá de vista el
fomento de la agricultura, artes, comercio y navegación, primeros manantiales de la
riqueza. Empleará cuantos medios ofrezcan para ello las circunstancias siguiendo los
principios invariables de justicia y equidad”. Para ello adoptaron diferentes medidas,
las primeras encaminadas a las eliminación de las rentas provinciales y el
establecimiento de un nuevo sistema de rentas con el Decreto de abolición de las
341
Sherwig, John M., Guineas and gunpowder. British foreing aid in the wars with France 1793-1815,
Cambridge, Harvard University Press, 1969, p. 260.
342
Gaceta de Madrid, nº 135, 18-X-1808, pp. 101-1302. Archivo de Rentas de la Sección de Hacienda
del AHN, libro 8059, pp. 53-54.
282 contribuciones, alcabalas, cientos y millones343 y su sustitución mediante un Real
Decreto de 1 de enero de 1810 que establecía una contribución sobre los sueldos,
según una escala que contemplaba el texto legislativo344 y además, con la creación de
una contribución extraordinaria de guerra con la aprobación del Decreto e
Instrucción, ambos de 12 de enero de 1810345. Esta exacción tenía una configuración
similar al “incometax” 346 utilizada en Inglaterra. Ambas habían surgido para la
343
Archivo de Rentas de la Sección de Hacienda del AHN, libro 8059, pp. 103-104.
344
Archivo de Rentas de la Sección de Hacienda del AHN, libro 8059, p. 150. Hasta los 5000 reales la
tributación era del 2 por ciento, de 5000 a 8000 era del 4 por ciento, de 8.000 a 10.000 reales con 500
reales, de 10.000 a 12.000 con 800 reales, de 12.000 a 15.000 con 1.500 reales, de 15.000 a 20.000 con
3.000 reales, de 20.000 a 25.000 con 4.000 reales, de 25.000 a 30.000 con 5.000 reales, de 30.000 a
35.000 con 6.000 reales, de 35.000 a 40.000 con 7.000 reales, de 40.000 a 45.000 con 8.000 reales, de
45.000 a 50.000 con 9.000 reales, de 50.000 a 60.000 con 11.000 reales, de 60.000 a 70.000 con
14.000 reales, de 70.000 a 80.000 con 17.000 reales, de 80.000 a 90.000 con 20.000 reales, de 90.000 a
100.000 con 23 reales, de 100.000 a 110.000 con 26.000 reales, de 110.000 a 120.000 con 30.000
reales y los sueldos que pasarán de 120.000 reales se reduciría la tercera parte.
345
Archivo de Rentas de la Sección de Hacienda del AHN, libro 8059, pp. 174-177. En su exposición
de motivos se decía: “La gloriosa resolución que la Nación ha emprendido con el más ardiente
entusiasmo de oponerse a la opresión y a la esclavitud con que nos ha amenazado el tirano de la
Europa, no ha obligado a costosos sacrificios; nuestra lealtad nos lo ha dictado, y nada nos ha detenido
para realizarlos. Los Españoles de todos los órdenes y jerarquías del Estado han hecho esfuerzos que
en otros pueblos pasarán por increíbles, y que la posteridad quizá oirá con desconfianza; pero ellos han
sido muy ciertos, y como la causa de que han nacido subsiste todavía por nuestra desgracia, y no
subsiste, sino que cada día recibe aumento nuestro justo deseo de exterminar a nuestros opresores, no
duda la Suprema Junta Central y Gubernativa del Reyno que se repitan y multipliquen los rasgos y
demostraciones de un acendrado patriotismo. Se los propone, sobre todo, de las clases acomodadas de
la sociedad, que son las más interesadas en los felices y prósperos suceso de una lucha de que depende
el que lo salven o lo pierdan todo…. En su consecuencia, ha resuelto en el Real nombre del Sr. D.
Fernando VII, que, por vía de contribución extraordinaria de guerra, e ínterin duran las circunstancias
en que se halla el Real Erario, todos los vecinos y habitantes de estos Reynos paguen un tanto
proporcionado a sus fortunas y caudales, eximiéndose solo de este impuesto los que sean
absolutamente pobre o meros jornaleros, y los que no tienen otros bienes que los sueldos de los
empleos civiles o militares, por cuanto están sujetos a la rebaja establecida por el Real Decreto de
primero del corriente mes”.
346
Impuesto creado en 1799 por William Pitt, primer ministro de Inglaterra en dos ocasiones y
ministro de hacienda en tres, precedente inicial del moderno impuesto de la renta. Aunque su finalidad
era la obtención de recursos económicos para financiar la guerra contra Napoleón, pervivió tras el final
de la contienda. Se convirtió en un referente para toda Europa en la configuración de los tributos de
declaración personal sobre la renta de las personas físicas. El impuesto sería derogado en 1802 al
finalizar el primer conflicto bélico y restaurado en 1803. Sería eliminado, nuevamente, en 1816 al
término de la guerra napoleónica y vuelto a instaurar por Robert Peel en 1841.
283 obtención de recursos para la guerra y se habían sustentado en la imposición de
carácter personal, siendo antecedentes primigenios de la tributación personal y directa
sobre la renta de las personas físicas. La desorganización administrativa, la división
del país con el consiguiente aislamiento de una buena parte del territorio respecto a la
Junta Central, la guerra de la Independencia y la miseria hicieron que ni siquiera la
contribución de guerra obtuviera los resultados esperados, siendo su recaudación muy
reducida respecto a las pretensiones iniciales347.
5.1.3. El Estatuto de Bayona
Antes de continuar con el análisis de los cambios y avances que se produjeron en
España, en materia tributaria, como consecuencia de los trabajos de la Junta Central y
los desarrollados con la elaboración y aprobación de la Constitución de Cádiz, creo
necesario hacer una breve exposición de lo ocurrido, en las mismas fechas, en el
territorio gobernado por José I Bonaparte. Importante referencia, no tanto por los
principios que inspiraron su ordenamiento jurídico sino, fundamentalmente, porque
los avances tributarios y legales producidos en la España ocupada, motivaron a los
legisladores en Cádiz para avanzar por la senda de los nuevos principios liberales.
347
Toreno, Conde de., Historia del levantamiento, guerra y revolución en España, vol. III, p. 205.
284 La abdicación de Carlos IV en su hijo Fernando VII provocó que la familia real
española fuera convocada a un encuentro en la ciudad francesa de Bayona, en la que
Napoleón consiguió que Fernando VII abdicara en su padre, que este renunciara a sus
derechos dinásticos y que el hermano de Carlos IV, y sus hijos Fernando y Carlos a
su vez lo hicieran en favor del Emperador. Tras las renuncias Napoleón nombró a su
hermano José, rey de España y ordenó a Murat, Duque de Berg348, convocar una
asamblea en la ciudad francesa de Bayona para la organización política del nuevo
estado.
En la Asamblea, entre el 15 y 30 de junio de 1808 se redactó una “constitución” que
fue promulgada el 8 de julio de 1808. En ella se organizó la configuración del Estado
Español como una monarquía hereditaria en la que el monarca ocupó la centralidad
del poder político, pero con la obligación de respetar y defender los derechos de la
ciudadanía contemplados en su texto. También conocido como Estatuto de Bayona se
puede considerar un texto constitucional digno de atención como Carta constitucional
otorgada y foránea, aunque con poca influencia en el desarrollo posterior de nuestro
constitucionalismo y que evidencia su apariencia de una manera desfasada y atípica
como manifiesta González Trevijano349. 348
Murat, Joachim Napoleón (1767-1815), Duque de Berg. Noble y militar francés durante el imperio
napoleónico, fue cuñado de Napoleón, Mariscal de Francia y rey de Nápoles entre los años 1808 a
1815. Fue Gobernador de Madrid y represor del levantamiento del 2 de mayo de 1808. Tras la batalla
de Waterloo fue detenido, juzgado y fusilado.
349
González-Trevijano, P., “Presentación”, en Estudios sobre la Constitución de Bayona, dirigida por
Enrique Álvarez Conde y José Manuel Vera Santos, Madrid, La Ley, 2008, p. 26.
285 El proyecto de Estatuto fue un texto impuesto que se presentó ante unas reducidas
Cortes de noventa y un diputados españoles con la única capacidad de poder deliberar
sobre el mismo pero no de modificarlo o enmendarlo. Se estableció un ordenamiento,
que sería paralelo con el que se elaboraría posteriormente por la Junta Central. Dos
manifestaciones que expresaron, por una parte, la administración del nuevo gobierno
napoleónico, y por otra parte, el de la resistencia a la invasión cuya máxima expresión
llegaría a ser la reunión de las cortes constituyentes en la ciudad de Cádiz. El Estatuto
nacía con la pretensión de ser duradero al impedirse su revisión hasta el año 1820 y
contenía un conjunto de derechos y garantías que nunca se habían formulado en los
textos legales en España. En ellas se reconocían la libertad individual y el derecho de
propiedad, se creaba una Junta senatorial de libertad individual y otra de libertad de
imprenta, nadie podía ser preso sin juicio previo y se organizaba una Administración
de Justicia independiente, decretando la inamovilidad de los jueces mientras durara su
buena conducta y apartando al monarca de los asuntos judiciales350. Las atribuciones
y competencias del rey eran grandísimas por lo que, aunque el texto lo contenía, no se
podía hablar de separación de poderes. Las Cortes eran de representación estamental
y sin fuerza para obligar.
La influencia de la Revolución francesa fue importante, a pesar del exacerbado
carácter confesional católico que se le atribuyó a España. Con la incorporación de la
libertad personal, la inviolabilidad del domicilio, el derecho al detenido y al preso, la
350
Muñoz de Bustillo Romero, C., De justicia de jueces a Justicia de Leyes: hacia la España de 1870,
Madrid, Consejo del Poder Judicial, Centro de Documentación Judicial, 2007, pp. 137-168.
286 abolición de la tortura o la supresión de aduanas interiores comenzaban a reflejarse
grandes avances respecto a la situación existente en España. No obstante, del ámbito
funcional de las instituciones, se revelaban los amplios poderes del Rey. La
importancia se observa en su ubicación, tras la religión, dedicándole 4 de 13 de los
títulos. Importancia fundamental de los títulos sobre Sucesión y Regencia lo que
indica que el propósito principal del Estatuto era articular un cambio dinástico.
Las Cortes, a semejanza de las existentes en el Antiguo Régimen, estaban integradas
por tres estamentos (pueblo, nobleza y alto clero), muy alejadas de los principios
revolucionarios franceses y sin una capacidad legislativa expresa. En cuanto al
gobierno se decía que los ministros eran responsables de la ejecución de las leyes y
órdenes del rey, apoyándose en la administración para la consecución de estos fines.
Especial atención mereció la Administración de Hacienda, en la que se separaba al
Tesoro de la Corona del Público, se creaba un Tribunal de Contaduría encargado del
examen, aprobación y revisión de las cuentas públicas y se ordenaba la supresión de
aduanas interiores,
Se acababa definitivamente con la organización polisinodial, considerada confusa al
mezclar funciones de orden normativo con otras judiciales y ejecutiva, y se preveía la
creación del Consejo de Estado que asumía la facultad de examinar y extender los
proyectos de leyes civiles y criminales y los reglamentos generales de la
287 Administración. El Poder Judicial adquiría una importancia crucial, al ser configurado
como independiente, aunque el rey era el encargado de nombrar a todos los jueces. Se
organizaba en instancias diferenciadas, se preveía la creación de códigos legales en
materia criminal, comercial y civil tanto para España como para las colonias y se
establecía la publicidad de proceso penal.
La Carta dedicó un título completo, el XII, a la Administración de la Hacienda
estableciendo en la misma que los vales, los juros y los empréstitos de cualquier
naturaleza, que se encontraran solemnemente reconocidos, se constituirían
definitivamente en deuda nacional. Suprimió las aduanas interiores, en España y en
las Indias, de partido a partido y de provincia a provincia trasladándolas a las
fronteras de tierra o de mar. Previó el establecimiento de un sistema de contribuciones
igual para todo el reino eliminando el pluralismo tributario imperante y que fue
considerado, en los debates de la carta, como uno de los lastres fundamentales del
desarrollo comercial y responsable de la mala recaudación tributaria. Además,
contempló la supresión de todos los privilegios existentes, tanto los concedidos a
cuerpos como a particulares. Se consideró que su desaparición, si habían sido
adquiridos por precio, se entendía hecha bajo indemnización. En el caso de los
conseguidos por jurisdicción se suprimirían sin ningún tipo de contraprestación. En
288 todo caso, se preveía la elaboración de un reglamento en el plazo de un año para
establecer las compensaciones que correspondieran.
La Carta también estableció notables modificaciones en la Administración tributaria
para facilitar su mejor funcionamiento. El Tesoro público sería distinto y separado del
Tesoro de la Corona. Se creaba la figura de un director general del Tesoro Público,
que daría cada año sus cuentas, por cargo y data y con distinción de ejercicios estando
obligado a proteger los caudales públicos y a no permitir pagos sin consignación
previa. Su nombramiento correspondería al Rey y debía comprometerse a no permitir
distracciones de los caudales públicos, y a no autorizar ningún pagamento, sino
conforme a las consignaciones hechas a cada ramo. Se formaría, también, un tribunal
de Contaduría general que examinaría y exigiría las cuentas de todos los que debían
rendirlas, perteneciendo al monarca o a las autoridades a quienes se confiase por las
leyes y reglamentos, el nombramiento para todos los empleos.
El Proyecto fue presentado a la Junta y entregado al presidente Azanza351 bajo el
Título: “Proyecto de Estatuto constitucional. Presentado por orden de S.M.I. y R.
351
Azanza, Miguel José de (1745-1826), Duque de Santa Fe. Ministro de la Guerra en 1793 y desde
1798 hasta 1800 sería virrey de Nueva España, sofocando la denominada rebelión de los machetes
cuya finalidad era la independencia de México. Dirigió la Junta que se encargó de los debates y de la
aprobación del Estatuto de Bayona. En el reinado de José I fue Ministro de Asuntos Exteriores y a
partir de 1811 embajador de España en París. Terminada la guerra fue juzgado y sentenciado a muerte
por su colaboración con los franceses, aunque no cumpliría las penas al exiliarse a Burdeos donde
murió en 1826.
289 Napoleón, Emperador de los franceses y de Italia, en la Junta de españoles celebrada
en Bayona a 20 de junio de 1808” 352 . Las sesiones de discusión de la Carta
comenzaron en Bayona el 15 de junio de 1808. De los 150 diputados convocados solo
acudieron 91. Destacaron en materia tributaria los debates realizados el tercer día de
sesiones, el 20 de junio. En ella intervino Azanza para proponer medidas que
aliviaran la carga que perjudicaba a la agricultura, desanimaban al labrador y
encarecían los artículos de primera necesidad. Planteó derogar las contribuciones
extraordinarias, impuestas con motivo de la guerra, sobre el vino y sobre los frutos
que lo diezmaban, lo que fue aceptado por los asistentes. El texto que se reproduce
recoge el planteamiento que realizó: “Señores: El Rey debe no perder momento, en
dar principio, a proporcionar a sus pueblos, la felicidad, que nos ha asegurado, será
siempre el objeto de sus desvelos. Ayer, movido de estas benéficas ideas, me
manifestó su Majestad quería, desde luego, aliviar a sus súbditos, de aquellas
contribuciones, que más inmediatamente influyesen en daño a la agricultura,
desanimasen al labrador y encareciesen los alimentos de primera necesidad. Indiqué a
S.M., que en la contribución temporal, de cuatro maravedíes en cuartillo de vino, y en
352
Actas de la Diputación General de españoles que se juntó en Bayona el 15 de junio de 1808 en
virtud de convocatoria expedida por el Gran Duque de Berg, como Lugar-Teniente General del Reino
y la Junta Suprema de Gobierno con fecha 19 de mayo del mismo año, precedidas de dicha orden
convocatoria y de los poderes y ordenes que presentaron los que asistieron a ella, seguidas del proyecto
de Constitución consultado por el Emperador a la misma y de las observaciones más notables que
sobre aquel proyecto se produjeron y la Constitución definitivamente hecha que fue aceptada por la
misma Diputación General en 7 de Julio del propio año. Madrid, 1874, Imprenta y fundición de J.A.
García, 1874, p. 51. Copia digital. Madrid: Ministerio de Cultura. Subdirección General de
Coordinación Bibliotecaria, 2008.
290 la de tres y tercio por ciento de los frutos que no diezman, impuestas ambas para
gastos extraordinarios de la guerra, se prestaban, desde luego, más a la vista aquellas
cualidades, y sería, sin duda, de grande beneficio a los súbditos, libertarles de gran
pesada carga, de los que resultarían todas las clases beneficiadas a un mismo tiempo,
y animado el labrador, que hoy; desconfiado de mejor suerte, descepa los terrenos que
la naturaleza ha destinado para las vides. No desagradó al Rey este pensamiento; pero
deseando S.M. hacer la felicidad a los pueblos, con juicioso examen, y oyendo a las
personas, que animadas de celo público miran con interés el bien del Estado, me ha
mandado proponerlo a la Junta, en cuyos vocales, no duda, que concurren estas
circunstancias, para que exponga, lo que tuviere por conveniente en el particular.
Espero, pues, que la Junta se sirva decir lo que estime, para ponerlo en noticia del
Rey, y que los pueblos vean la primera señal de beneficencia de S.M. y la inclinación
de la Junta, a influir en la prosperidad del Reino”. De esta manera, comenzaban las
discusiones que se centraron en la imposición indirecta, en la supresión de las
aduanas interiores y en los privilegios existentes, principalmente los del clero y en la
manera de establecer un sistema de hacienda que posibilitara mayor igualdad en el
pago del tributo, que propiciara el desarrollo económico del país y con una
organización administrativa que se alejara de los vicios que la habían llevado a ser
considerada como muy ineficiente.
291 La guerra en España, durante el reinado de José I, imposibilitaría el poder llevar a
cabo la reforma de la hacienda que preveían los nuevos principios recogidos en el
Estatuto de Bayona y debatidos en la Asamblea. Casi todas las medidas que se
adoptaron fueron coyunturales y encaminadas, principalmente, a conseguir los
recursos necesarios para sufragar la guerra. A pesar de ello, debemos destacar la
importancia que tuvo el Estatuto al ser un documento que abrió la puerta en España al
constitucionalismo y a la codificación. Era la primera plasmación de las nuevas
corrientes liberales, lo que produjo un gran impacto entre la intelectualidad española
y provocó una formidable reacción, cuyo ejemplo más notorio fueron los debates que
se producirían posteriormente en Cádiz. El objetivo era contrarrestar la conmoción
que había supuesto la aprobación de principios liberales nunca antes aplicados en la
legislación española, convirtiéndose en un reto y un ejemplo a superar. Desde
entonces se persiguió con insistencia la elaboración en España de un texto
constitucional liberal y democrático, en donde se recogieran las nuevas tendencias y
que pudiera contraponerse al de Bayona. Tal y como dijo Dippel: “cuando menos, su
contribución a la historia del moderno constitucionalismo descansa en documentar
una fundamental y exitosa política de oposición a él pues su existencia produjo como
contrapunto más avanzado la Constitución más representativa y decididamente liberal
de 1812”353. Como ha manifestado Merino Merchán “por primera vez en la historia
353
Dippel, H., “Constitucionalismo moderno. Introducción a una historia que necesita ser escrita”, en
292 constitucional española se rompía con los moldes del Antiguo Régimen, limitándose
el poder del Rey mediante la existencia de unos derechos mínimos del ciudadano”354.
Historia Constitucional. Revista electrónica, 6 (2005), p. 34.
354
Merino Merchan, J.F., Regímenes históricos españoles, Tecnos, Madrid, 1988, p.34.
293 5.2. Las Cortes de Cádiz y la reforma
El ejército español era derrotado en Ocaña el 19 de noviembre de 1809 y de esta
manera las tropas imperiales garantizaban su paso hacía Andalucía. La Junta Central
derrotas militares, y dividida por las diferencias entre sus miembros de cómo
organizar la resistencia y el nuevo gobierno, se disolvió. Su disolución hizo que se
conformara un Consejo de Regencia, compuesto por cinco miembros. El Consejo de
resistió a que se reuniesen las Cortes pero debido a las gran presión ejercida desde
todos los territorios se vio forzada a convocarlas. Se reunieron por primera vez en la
isla de León, en Cádiz, el 24 de septiembre de 1810 a pesar de que la guerra había
impedido que se celebrara la elección en muchos de los distritos, siendo elegidos, la
mayor parte de sus miembros, por votantes de las ciudades. Poco más de trescientos
diputados elegidos por sufragio indirecto y censitario, participaron en las Cortes
Constituyentes, en una sola cámara, siendo principalmente profesionales liberales,
eclesiásticos y funcionarios.
Los primeros debates se suscitaron ante la negativa del sector absolutista de que la
soberanía recayera en el pueblo. Consideraban que debía radicar exclusivamente en el
monarca sin ningún tipo de restricción, limitándose las Cortes a recopilar y
sistematizar las leyes. Opinión diferente mantuvieron los moderados que defendían
que el Rey y las Cortes compartieran la soberanía. Además, eran partidarios de que
las futuras Cortes, una vez elaborada la Constitución, fueran bicamerales, de la
división de poderes y del programa reformista heredado de la Ilustración. Recibieron
294 el nombre de jovellanistas por el papel predominante que adquirió Jovellanos. Un
tercer grupo lo conformaron los liberales, con una gran formación intelectual que,
aunque no eran mayoría, si estuvieron desde el primer momento bastante
cohesionados y tuvieron más iniciativa que los otros dos grupos. Destacaron entre sus
miembros el letrado Agustín de Argüelles355, el sacerdote Diego Muñoz Torrero356 o
el historiador Conde de Toreno357,
Las Cortes determinaron erigirse como constituyentes y depositarias del poder de la
Nación en el primer Decreto que promulgaron el 24 de septiembre de 1810, y que
posteriormente se recogería en la Constitución de 1812 en su artículo tercero: "La
soberanía reside esencialmente en la Nación, y por lo mismo pertenece a esta
exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales". Con ello se
sentaban las bases para la configuración de un orden político y jurídico nuevo que
renunciaba a unos de los principios básicos del Antiguo Régimen como era que la
355
Argüelles Álvarez, Agustín de (1776-1844). Fue nombrado embajador especial en Londres en 1806
con la finalidad de crear una alianza con el Reino Unido contra Napoleón. Sería secretario de la Junta
de Legislación en Sevilla que preparó la constitución de las Cortes de Cádiz en las que fue diputado
por Asturias. Participó en su redacción destacando su defensa de la abolición de la tortura y de la
esclavitud. Con la vuelta de Fernando VII fue mandado a Ceuta a cumplir cinco años de prisión.
Durante el Trienio Liberal sería Ministro de la Gobernación, teniéndose que exiliar a Inglaterra en la
Década Ominosa. Regresó a España en 1834 perdiendo la votación ante Baldomero Espartero para ser
Regente. Fue nombrado precepto de la reina Isabel II en su minoría de edad y participó en la
elaboración de la Constitución de 1837. Murió en Madrid en 1844.
356
Muñoz-Torrero y Ramírez, Diego (1761-1829). Fue sacerdote, catedrático y diputado en las Cortes
de Cádiz teniendo un destacado papel en la supresión de la Inquisición, y en el reconocimiento de la
soberanía nacional, siendo uno de los máximos defensores de la libertad de imprenta.
357
Queipo de Llano y Ruiz de Sarabia, José María (1786-1843), séptimo Conde de Toreno. Vocal de la
junta revolucionaria de Asturias en la Guerra de la Independencia, diputado a Cortes en Cádiz e
impulsor del texto constitucional. Exiliado en Londres durante la restauración absolutista volvería a
España con el Trienio Liberal siendo elegido Presidente de las Cortes. Al finalizar el Trienio volvió a
exiliarse y regresaría a España siendo nombrado Ministro de Hacienda en 1834 en el gobierno de
Martínez de la Rosa. Sería Presidente del Gobierno en 1835 durante la Regencia de María Cristina. En
1840 volvería a exiliarse en París, donde falleció en 1843.
295 soberanía recaía en el Rey. También intentaba establecer un nuevo orden económico
y social, con la base ideológica de que todos los ciudadanos que integraban la Nación
eran iguales en derechos y estaban sujetos a la misma ley obligando con ello a
eliminar los privilegios estamentales que conformaban la sociedad del Antiguo
Régimen.
El 3 de octubre se propuso la creación de la Comisión de Hacienda358, que se
constituyó al día siguiente359, con el objeto de recoger todas las memorias, proyectos
y pensamientos dirigidos a la Comisión de Cortes en virtud del Decreto de 22 de
mayo de 1809 de la Junta General y para estudiar todos los trabajos en relación con la
Administración tributaria. Fueron muchas las dificultades con las que se encontró la
Comisión de Hacienda para la obtención de los datos con los que preparar una
propuesta solvente, tal y como atestiguaba el ponente, diputado Porcel, en el informe
elaborado y presentado ante las Cortes el 6 de julio de 1813. En su exposición
manifestó: “Señor, la comisión extraordinaria de Hacienda, encargada desde su
instrucción de ir proponiendo sucesivamente a V. M. las medidas oportunas para el
arreglo de este importante ramo, se ha visto contrariada en sus designios, y detenida
en su marcha por el cúmulo de dificultades, casi insuperables, que se han ido
presentando á cada paso que ha intentado dar, y á cada esfuerzo que ha hecho. Había
previsto muchos de estos obstáculos, y los había anunciado en su dictamen de 15 de
marzo último, cuando dijo que no teníamos datos suficientes y bien averiguados para
358
Diario de Sesiones de Cortes, ACD, legislatura 1810-1813, 3 de octubre de 1810, número 9, p 21.
359
Diario de Sesiones de Cortes, ACD, legislatura 1810-1813, 4 de octubre de 1810, número 10, p.23.
296 un arreglo completo del sistema de Hacienda; pero no era posible entonces conocer su
número y magnitud, el enlace de unos con otros, ni la fuerza recíproca que la
prestan”360.
Previo al informe de la Comisión Extraordinaria de Hacienda, que fue presentado
ante las Cortes el 6 de julio de 1813, se elaboró una Memoria sobre las reformas a
realizar en la Hacienda Pública. Esta se dio a conocer el 25 de enero de 1812 y fue
elevada ante la Junta de Medios el 4 de febrero361. Se formuló ante esta Comisión por
haber sido elaborada por miembros tanto de esta última como de la Comisión de
Hacienda. La memoria respondía al encargo de la Junta de Hacienda de presentar al
Gobierno un Sistema General que, rectificando las contribuciones y haciéndose cargo
de las necesidades de ingresos, le ofreciese un medio de saldar el déficit, y cubrir los
extraordinarios gastos de guerra. La memoria se presentó en un momento de alta
complejidad teniendo en cuenta tres aspectos esenciales en relación con los objetivos
que pretendía alcanzar. El primero de ellos fue cubrir las necesidades derivadas de la
costosa guerra, el segundo establecer las bases de un nuevo sistema de rentas que se
fundamentara en la contribución en proporción a la riqueza de los sujetos tributarios y
el tercero acometer la modernización de la administración tributaria para conseguir
cuotas de recaudación aceptables, reconociendo deudas atrasadas, con lo que se
pretendía generar seguridad jurídica a la vez que confianza económica y reconstruir el
maltrecho sistema de créditos públicos.
360
Diario de Sesiones de Cortes, ACD, legislatura 1810-1813, 6 de julio de 1813, número 903, p. 5625.
361
Martínez de Montaos, R., El pensamiento hacendístico liberal en las Cortes de Cádiz, p. 71.
297 En cuanto al sistema de rentas, fueron fundamentales la eliminación de las rentas
provinciales y la liberación de las rentas estancadas, excepto la de la sal para la que se
fijó un precio reducido. Con ambas medidas se consideró que se produciría un
desarrollo e impulso inmediato de la economía del país, con especial incidencia en la
industria y el comercio. La primera de ellas estaba encaminada a la reducción del
coste de los productos para conseguir más competitividad, lo que a su vez permitiría
más disposición de recursos para los agricultores y comerciantes y con la segunda se
pretendía, no solo liberalizar el comercio de esos productos, sino también reducir el
coste que suponía tener que pagar a más de doce mil empleados públicos, que hasta
entonces se habían encargado de su gestión.
El segundo aspecto abordado por la memoria fueron las rentas eclesiásticas. A pesar
de los cuestionamientos sobre el diezmo, éste se mantuvo y lo único que se dispuso
fue la supresión de las rentas que suponían la participación de la Hacienda Pública en
el diezmo: nuevo noveno, las tercias reales, el excusado y los subsidios ordinario y
extraordinario362, sustituyéndolas por una sola renta capitalizada sobre el producto del
diezmo. Un tercer problema afrontado por la reforma fue el déficit que arrastraban las
arcas del Estado y que la memoria situaba en 1.053.177.702 reales de vellón. Para
poder paliarlo lo que se estableció fue la creación de una contribución directa sobre la
riqueza nacional cuyos tipos impositivos oscilaban entre el 0,5% y el 10%
dependiendo de la riqueza sujeta a gravamen. La previsión de recaudación era de
1.275 millones de reales de vellón, lo que ayudaría a la supresión del déficit y la
362
Martínez de Montaos, R., El pensamiento hacendístico liberal en las Cortes de Cádiz, pp. 73-74.
298 generación de superávit. Se incluyeron en este gravamen las rentas procedentes del
trabajo personal, los de profesiones liberales, la deuda pasiva y los rendimientos
provenientes de la agricultura, el comercio, la industria y las casas.
Finalmente, en el cuarto bloque se adquirió el acuerdo del reconocimiento de la deuda
que se había contraído en España con el objetivo de trasladar seguridad jurídica y
económica. Se pretendía conseguir confianza para poder afrontar con éxito nuevos
empréstitos con los que financiar, principalmente, los altos gastos derivados de la
larga guerra. Se afirmaba que con nuevos créditos se podrían asumir más proyectos y
se garantizarían suficientes y efectivos medios de pago. La junta de medios emitió sus
dictámenes los días 19 y 21 de febrero, elaborados respectivamente por el Tesorero
General, J. Pérez Quintero, y el Diputado J. Serrano Sánchez, mostrándose de
acuerdo con lo planteado en la memoria.
5.2.1 Informe de la Junta Especial nombrada por la Regencia para analizar el
sistema de única contribución
La Regencia era consciente de la importancia de lo planteado en la Memoria y de la
trascendencia que podría tener para el devenir de las finanzas en España, lo que, a su
vez, podría suponer el éxito de la contienda militar por la obtención de los recursos
necesarios. Fue por estos motivos por los que nombró una Junta Especial cuya
finalidad era la emisión de un informe que analizara la viabilidad de lo planteado en
299 la Memoria, y que estuvo integrada por José Manuel de Badillo, José de Limonta,
Francisco Xavier de Uriortua, Ramón Viton y Benito de la Piedra363. El informe
llevó por título “Informe de la Junta Especial nombrada por la Regencia para analizar
el sistema de única contribución”, en el que se analizaron tres problemas
fundamentales. El primero de ellos, y determinante en sus conclusiones, fue un
análisis de la implantación de la reforma respecto a la situación de guerra en la que se
encontraba el país. Los firmantes conocían bien la necesidad imperiosa de recursos,
pero también tenían muy presentes la coyuntura que presumían contraria a la
implantación con éxito de un nuevo sistema de rentas. Para la aplicación del mismo
se necesitaba vencer muchas resistencias, cambiar una manera de entender la
fiscalidad que se arrastraba desde siglos y poder aplicarlo de manera gradual,
garantizando recursos mínimos a las arcas públicas. El temor estribaba en que la
implantación de un modelo nuevo podría derivar, hasta su consolidación, en tener que
perder las rentas que hasta entonces se cobraban y que garantizaban unos mínimos
ingresos al Erario. Es por estos motivos que el informe decía que “la mutación total
del sistema de rentas, si se muestra, en cambio, conforme con el plan general de
substituir, cuando se pueda emprender con fruto, contribuciones directas sobre
personas, capitales o productos en lugar de los impuestos indirectos sobre comestibles
o ventas, disminuyendo los empleados y vexaciones”.
363
Martínez de Montaos, R., El pensamiento hacendístico liberal en las Cortes de Cádiz, p. 79.
300 El segundo problema fue considerar no válidos los datos estadísticos que se utilizaron
en la redacción de la Memoria, lo que podría suponer una aplicación errática de la
potencial reforma. Un ejemplo fue el cálculo realizado en materia de diezmos y su
relación con la aplicación de una contribución directa sobre tierras, casas y comercio.
Este tipo de contribuciones derivarían en que el propietario de la tierra las
repercutiera sobre los jornaleros que las trabajaban, lo que supondría una pérdida de
poder adquisitivo de los segundos.
La tercera cuestión analizada fue como repartir la carga tributaria de la nueva
contribución entre los sujetos tributarios. Se planteaba una posible doble imposición,
con la misma base imponible que la utilizada en la aplicación del diezmo de la Iglesia
pero con la dificultad de no tener definido como hacer la distinción entre los
obligados, especialmente con los trabajadores de la tierra y su relación con la
variedad de tierras cultivadas. Parecido problema se analizó respecto a las dificultades
de determinación de la base imponible en los casos de comercio, pesca y navegación.
La Junta se llegó a preguntar si estas determinaciones se realizarían de oficio por la
administración o por la declaración de cada uno de los obligados al pago del tributo.
Este análisis supuso que la Junta determinase en el Informe que no era posible fijar lo
que se debía exigir y que, por tanto, era inviable la aplicación de la única
contribución.
El informe fue contestado por un escrito de 12 de junio de 1812, elaborado por
Ramón Vitón y Chone de Acha, en el que manifestaban que los recursos se podían
301 obtener con los datos contenidos en el censo de 1799. Realizaban una dura crítica al
Informe de la Junta Especial, argumentando que si la sociedad española necesitaba
protección y libertad era imperiosa la obtención de ingresos y que, además, todos
debían contribuir para tal fin. Entendían que la contribución única era la que
proporcionaba un sistema más justo y reducía la desigualdad. Consideraban que esta
reforma no solo proporcionaría más recursos sino que, principalmente, atendería a
dos principios básicos como eran la aplicación de una fiscalidad con método directo y
la igualdad ante el tributo, incorporando nuevos planteamientos, hasta entonces no
teorizados, atendiendo a las características personales de los sujetos pasivos en la
conformación de la obligación tributaria (número de hijos, necesidades físicas,
número de personas a las que se debe atender, enfermedades , etc).
5.2.2. La aprobación de la Constitución, la Comisión extraordinaria de hacienda
de 6 de julio de 1813 y debates parlamentarios.
Cuando ya se vislumbraba el final del enfrentamiento armado, en 1813, Canga
Argüelles364 comenzó a trabajar en una reforma mucho más profunda de la Hacienda
Pública en el marco de una necesaria reconstrucción de la nación, teniendo como base
364
Canga Argüelles, José. (1870-1843). Componente de la Junta Superior de Valencia y diputado en las
Cortes de Cádiz. Tuvo un papel muy activo durante los debates parlamentarios en la defensa de la
necesidad de un nuevo orden tributario. Presentó ante las cortes la Memoria sobre las rentas
provinciales en la que exponía sus defectos y planteaba reformas necesarias. Fue el responsable del
primer presupuesto público en España y el autor en 1811 de la “Memoria sobre el Crédito Público”.
Detenido con el regreso de Fernando VII fue Secretario de Hacienda en la primera legislatura del
Trienio Liberal. Nuevamente exiliado en la Década Ominosa y autor del Diccionario de Hacienda y de
su suplemento. También dirigió el Archivo de Simancas. Falleció en 1843.
302 fundamental la aprobación de la Constitución que había abierto una nueva etapa con
repercusiones importantes en la Hacienda Pública. En el Discurso preliminar de la
carta magna de 1812 se afirmaba que el reparto de las contribuciones había de hacerse
“entre todos los españoles, sin distinción de privilegio alguno” y quedaba
incorporado, sin ningún tipo de duda, el principio de legalidad cuando se concretaba
que “el establecimiento de impuestos y contribuciones era un derecho inseparable de
la facultad de hacer leyes, como principal encomienda de la autoridad legislativa”.
Así mismo, se contemplaba el principio de capacidad de pago, la recomendación de
que el reparto de la carga tributaria debía guardar una estricta proporción con las
facultades de cada contribuyente, “pues en todos esta igualmente interesados en la
conservación del Estado”. En dicho preámbulo también se recogía otra novedad: la
anualidad de las contribuciones con el objetivo de eliminar la arbitrariedad y
discrecionalidad de la administración365.
El principio de igualdad quedaba desarrollado en el artículo 8 de la Constitución
estableciendo que todo español, sin distinción alguna, estaba obligado a contribuir en
proporción de sus haberes para los gastos del Estado366. Canga Argüelles defendió
esta idea en la sesión de Cortes celebrada el 27 de noviembre de 1810 cuando
manifestó que 367 “las Cortes Generales y Extraordinarias declaran que ningún
365
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, vol. VIII, p. 5632.
366
Garófano Sánchez, R. y Páramo Argüelles, J.R., La Constitución Gaditana de 1812, Diputación de
Cádiz, Cádiz, 1987, pp. 101-102.
367
Diario de las Sesiones de las Cortes Generales y Extraordinarias. Sesión del día 27 de noviembre de
1819, ACD, número 62, p. 130.
303 impuesto o contribución, bajo cualquiera denominación que sea, puede ser legítimo,
sino cuando la nación por si ó por sus diputados en Cortes lo haya establecido; y
como las contribuciones e impuestos que forman en el día el sistema general de la
Hacienda pública pueden ser ilegítimos, o por falta del consentimiento nacional en su
origen y en su duración, ó en la aplicación a que se destinaron al tiempo de su
concesión, las Cortes han venido en confirmarlos interinamente, y hasta que el
Congreso determine el número y duración de las contribuciones que hayan de pagarse
por la Nación con arreglo al estado actual del Reino, y necesidades del Estado.” El
artículo 8 estaba relacionado con el artículo 339 por el que “las contribuciones se
repartirán entre todos los españoles con proporción a sus facultades, sin excepción ni
privilegio alguno”. Con ello se conseguiría la universalidad en la imposición y la
proporcionalidad entre gravamen y renta368.
La Constitución dedicaba el Titulo VII con el nombre “De las Contribuciones” al
desarrollo de las bases sobre las que hacer descansar el nuevo sistema tributario. Se
establecía que las Cortes serían las encargadas de determinar anualmente las
contribuciones, ya fueran locales, provinciales o regionales o supusieran tributación
de carácter directo o indirecto. Además se mantendrían las rentas existentes hasta la
aprobación de las nuevas. Lo fundamental era que las mismas se repartirían entre los
españoles no permitiendo los privilegios y siempre en una cuantía suficiente para
poder financiar los gastos estatales. De esta manera, el Secretario del Despacho de
368
Martínez de Montaos, R., El pensamiento hacendístico liberal en las Cortes de Cádiz, p. 82.
304 Hacienda debería presentar el presupuesto general en el que se incluirían los gastos y
el plan de contribuciones necesario para afrontarlos. Preveía la Constitución la
posibilidad de fijar contribuciones directas, para las cuales serían las Cortes quienes
debían aprobar el repartimiento entre las provincias, asignando a cada una el cupo
correspondiente a su riqueza.
La carta magna contemplaba la existencia de una Tesorería general para toda la
Nación, a la que correspondería disponer de todas las rentas destinadas al servicio del
Estado y de una tesorería por provincia, encargada de la recaudación de todos los
caudales, que luego se enviarían a la Tesorería General. La seguridad jurídica se
pretendía conseguir, garantizando el principio de legalidad, no admitiendo ningún
pago que no fuera establecido por Decreto del Rey y refrendado por el Secretario del
Despacho de Hacienda, en el que se expresasen el gasto a que se destinaba, su
importe y el decreto de las Cortes con el que éste se autorizaba. Con este fin se
preveía el control por parte de la Contaduría Mayor de Cuentas, la cual sería regulada
por una ley especial, que debía intervenir el cargo y la data así como la distribución
de la renta pública.
Otro de los aspectos novedosos fue la importancia que se le dio a la publicidad de los
actos y las cuentas de la Tesorería General, incluyendo los rendimientos anuales de
las rentas y los gastos para los que fueran destinados, una vez fueran determinados
305 por las Cortes españolas 369 , determinando que en cada provincia existiría una
tesorería que sería dependiente de la General370. Se ordenaba que se publicasen y se
diese información a las Diputaciones de provincia y a los Ayuntamientos. En cada
provincia se establecería una Tesorería provincial. Del mismo modo se procedería
con la rendición de cuentas a la que se obligaba a los Secretarios del Despacho
respecto de los gastos efectuados en sus respectivos ramos. Se reclamaba especial
observancia al criterio que la Hacienda pública debería ser siempre independiente de
toda otra autoridad diferente a aquella a la que estuviera encomendada.
Por otra parte, y con una base ideológica eminentemente apoyada en el liberalismo
económico, en el texto constitucional se determinaba que solo habría aduanas en los
puertos de mar y en las fronteras, lo que implícitamente conllevaría la eliminación de
las que subsistían en el interior del Estado, dejando a las Cortes que determinaran el
momento en el que debería entrar en vigor esta medida. Finalmente, el Título VII
hacía referencia a uno de los mayores problemas con los que se iba a encontrar el
nuevo orden político y económico, la deuda pública, y que iba a suponer una de las
primeras atenciones de las Cortes371. La Constitución expresaba una petición a los
369
El Titulo VII de la Constitución de 1812 denominado “De las Contribuciones” compuesto de un
capítulo único, que abarcaba los artículos 338 a 355, en los que se hacía referencia, en el artículo 345,
a que correspondería a la Tesorería General la disposición de todos los productos de cualquiera renta
destinada al servicio del Estado.
370
ACD. Constitución Política de la Monarquía española, promulgada en Cádiz a 19 de marzo de 1812,
en la imprenta real, 1812, pp. 94-95.El artículo 346 de la Constitución establecía: “Habrá en cada
Provincia una tesorería, en la que entrarán todos los caudales que en ella se recauden para el Erario
público. Estas tesorerías estarán en correspondencia con la general, a cuya disposición tendrán todos
sus fondos”.
371
ACD. Constitución Política de la Monarquía española, promulgada en Cádiz a 19 de marzo de 1812,
en la imprenta real, 1812, p. 96. El objetivo principal expresado en la Constitución eran la eliminación
306 legisladores para que pusieran el mayor cuidado para ir verificando su progresiva
extinción, garantizando el pago de los réditos, arreglando todo lo concerniente a la
misma y determinando que quedara separada de la Tesorería general
Estos planteamientos, tanto en los debates como en la elaboración y configuración de
la Constitución, tuvieron un denominador común, compartido por todos los diputados
que anhelaban una urgente transformación del país, como fue la idea de acabar con
las rentas provinciales, que, según ellos, se sustentaban en la desigualdad, y que
distaban mucho de los principios que defendían las capacidad económica de los
obligados tributarios y que por tanto se sustentaban en la arbitrariedad, característica
fundamental de los sucesivos gobiernos borbónicos. De esta manera, en la memoria
sobre las rentas provinciales, presentada por Canga Argüelles ante las Cortes de
Cádiz, se condenaba al viejo sistema tributario del Antiguo Régimen. Además, el
nuevo e incipiente liberalismo deseaba la implantación de una economía de mercado
para lo cual se requería un sistema tributario eficaz que a la vez sirviera como
impulsor del desarrollo comercial. Era por estas razones, que en el espíritu de los
nuevos pensadores y también en las discusiones parlamentarias, sobrevolaba el
concepto de proporcionalidad con dos objetivos fundamentales: el aseguramiento de
de la deuda, pero garantizando la obligación al pago de los créditos y los intereses contraídos por los
gobiernos anteriores y estableciendo un nuevo organismo para la gestión de la misma. El artículo 355
tenía la siguiente redacción: “La deuda pública reconocida será una de las primeras atenciones de las
Cortes, y estas pondrán el mayor cuidado en que se vaya verificando su progresiva extinción, y
siempre el pago de los réditos en la parte que los devengue, arreglando todo lo concerniente a la
dirección de este importante ramo, tanto respecto a los arbitrios que se establecieren, los quales se
manejarán con absoluta separación de la tesorería general, como respecto a las oficinas de cuenta y
razón”.
307 la propiedad privada y el de que pudiera abarcar todas las actividades económicas con
el fin de conseguir un reparto equitativo y justo de la carga tributaria. Sustentados en
esta idea, el legislador pretendía garantizar la capacidad de inversión y el crecimiento
económico y eliminar el posible carácter confiscatorio del impuesto.
Con estos precedentes, el informe de la Comisión extraordinaria de Hacienda fue
presentado por el diputado Porcel372, en la sesión ordinaria de las Cortes, celebrada en
Cádiz el 6 de julio de 1813373. Comenzaba el informe expresando la necesidad de
obtención de recursos para poder salvar a la patria, criticando el sistema de
contribuciones vigente en España, y la contribución extraordinaria que se había
impuesto con motivo del conflicto bélico. El texto decía que “convencida la comisión
de la necesidad de hacer todos los esfuerzos posibles para salvar a la Patria, se ha
ocupado menos de examinar el sistema de nuestra administración anterior, que en
meditar y proponer el que nos conviene adoptar prontamente para evitar la ruina que
nos amenaza siguiendo el antiguo; sin embargo, no ha dejado de recorrer, ni ha
perdido de vista la historia de nuestras contribuciones públicas, comenzando desde el
372
Porcel Ruiz Fernández Ballesteros, Antonio (1755-1832). Miembro de la Real Academia de la
Lengua Española con la letra Q. Fue Secretario del Consejo y Cámara de Indias durante el reinado de
Carlos IV y ministro de Guerra con la Junta Central durante la Guerra de la Independencia. Elegido
diputado por Granada en las Cortes de Cádiz y ponente de la Comisión para la reforma de la Hacienda
Pública. Fue Ministro de Ultramar durante el Trienio Liberal, teniendo que exiliarse en 1823 con la
restauración del absolutismo. Murió exilado en 1832.
373
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, número 903, p. 5623.
308 conducho hasta la últimamente impuesta con el nombre de extraordinaria de
guerra”374.
El informe destacaba el convencimiento de que el sistema administrativo de la
Hacienda española era esencialmente vicioso, tanto por los problemas que tenía la
administración que gestionaba los tributos como por lo caótica que hasta la fecha
había sido la implantación de los diferentes sistemas de rentas, que más que tener un
planteamiento y un origen estructurado y lógico o un “centro de unidad” habían sido
aprobadas por las necesidades del momento. Es por ello que la Comisión se planteó,
entre otros objetivos, clasificar los impuestos con la pretensión de abolir unos y dar
continuidad a otros. El resultado de la herencia del gobierno en España, hasta su
disolución en 1808, había sido nefasto, como se evidenciaba en la propia memoria,
según los datos presentados por la Comisión. La deuda pública ascendía a 7.500
millones de reales, un déficit anual de 600 millones, con la imposibilidad añadida de
hacer uso del crédito público y del papel moneda, con unos altos gastos para el pago
de pensiones y empleados públicos y unos elevados costes de mantenimiento del
ejército con el que hacer frente a las tropas napoleónicas375. El informe, además,
establecía los fundamentos sobre los que determinar los principios básicos que iban a
regir el nuevo sistema de rentas y contribuciones, recogidos en la Constitución, la
374
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, número 903, pp. 5625-5626.
375
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, número 903, p. 5626.
309 cual acababa con las “instituciones rancias que se oponían directamente a la
Ilustración y justa libertad de los pueblos”376.
La Comisión también tuvo muy en cuenta la severa situación de pobreza que sufrían
los pueblos de la península, derivada de la guerra y de las contribuciones
excesivamente onerosas que se habían impuesto, no solo para el momento sino
también en tiempos de prosperidad y abundancia. Este tipo de rentas habían supuesto,
en algunos casos, aplicar tipos impositivos que afectaban a todo el producto líquido
de la riqueza o del trabajo productivo, lo que había contribuido a generar una opinión,
cada vez más extendida, de entender la política fiscal del régimen absolutista como
confiscatoria. Fiscalidad que no tenía en cuenta la riqueza de los obligados tributarios
y que había sido un elemento determinante en el empobrecimiento de la mayor parte
de la población española. En muchos casos esta situación derivaba de políticas
erráticas, pero en la mayoría de las ocasiones eran fruto de la necesidad de las
continuas guerras que España había tenido que financiar tanto en el último tercio de
siglo como a comienzos del presente.
De esta manera, el encargo que manifestaba haber recibido la Comisión no se
limitaba a restablecer el producto de las antiguas rentas, con los que se cubrían
solamente un tercio de los gastos, sino que la pretensión era establecer un sistema en
el que todos contribuyeran en función de su riqueza, observando dos criterios
esenciales: el de igualdad ante el tributo y la capacidad de tributación de cada cual en
376
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, número 903, p. 5626.
310 base a sus bienes, rentas y riquezas. El informe recogía su convencimiento acerca de
que los principios de igualdad y de capacidad tributaria debían ser los principios
sobre los que basar el nuevo sistema de rentas, estableciendo que “estos son también
los principios y máximas que sigue la comisión” 377 . Fundamentos que eran
absolutamente imposibles de cumplir con el antiguo sistema de contribuciones.
Además, consideraba la Comisión que el viejo sistema ni podría mantener bien los
ejércitos, ni revitalizar la agricultura, el comercio y la industria. Hechas estas
apreciaciones, el informe realizaba un análisis de las contribuciones existentes hasta
el momento: las primeras eran las eclesiásticas destinadas a mantener el culto, las
segundas las constituían las de aduanas, tanto interiores como exteriores, conocidas
como rentas generales. Las terceras eran las alcabalas, los cientos y millones,
denominadas rentas provinciales, y finalmente las rentas derivadas de los estancos.
En cuanto a la primera clase, las rentas eclesiásticas, observó la Comisión que,
aunque solo estaban impuestas sobre la agricultura y la ganadería, poseían un cierto
carácter de igualdad y generalidad entre los contribuyentes obligados al pago de las
mismas, al tener que pagarse en función de lo que se cosechara. Eran rentas de fácil
cobro y con costes bajos en la administración de la recaudación, lo que hacía que casi
todo el dinero que entraba pudiera ser utilizado para el pago de los gastos del Estado.
Respecto a las segundas, rentas conocidas como generales o de puertos y fronteras, el
informe las identificaba con “las naciones cultas” 378 , siendo esta una de las
377
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, número 903, p. 5627.
378
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, número 903, p. 5627.
311 pretensiones más reivindicadas por el nuevo librecambismo arraigado en la tradición
de pensamiento impulsada por Adam Smith, que entendía que la liberación del
comercio traería el desarrollo económico, este a su vez riqueza y más ingresos para el
Erario Público. Las aduanas se concebían como reguladoras de la industria y el
comercio, entendiendo que, si fueran prescindibles las fronteras, se deberían eliminar
de manera inmediata. No obstante, eran conscientes de que para poder desarrollar los
precarios sectores comerciales, agrícolas e industriales era necesaria, previamente, su
protección para que pudieran desarrollarse antes de empezar a competir con
economías fuertes y avanzadas. El planteamiento de cambio se realizó desde la
intención de llevar a efecto una reforma periódica y progresiva de aranceles,
dedicando especial atención a la mejora de su administración y a la protección de la
riqueza del Estado.
Sería en el tercer grupo, las rentas provinciales, en las que se centró el informe de la
Comisión y a las que dedicó casi todo el texto, debido a la importancia que estas
tenían tanto por la repercusión social, política y económica, como por que suponían el
grueso de los ingresos fiscales del Estado. El estudio se detuvo en el análisis de las
alcabalas, cientos y millones advirtiendo desde el primer momento que la opinión era
que se debía hacer una “transformación absoluta” pero que, sin embargo, “no hay
unanimidad entre los economistas extranjeros y nacionales de los posibles perjuicios
que pueden suponer las contribuciones indirectas o sobre el consumo, como es el caso
de las contribuciones conocidas como provinciales”. Polémica y debate que según se
manifestó en el propio informe también se produjo entre los miembros de la
312 Comisión por la disparidad de pareceres respecto a estas rentas. En la presentación
del informe el ponente manifestó que no había tenido ninguna predisposición
favorable hacia ningún sistema, aunque los miembros de la comisión siempre
reconocieron que habían estado muy condicionados por los principios establecidos en
la Constitución y por la situación y circunstancias políticas en las que se encontraba
España, sujeta a la imperiosa necesidad de aumentar las rentas hasta el triple de las
que en este momento se disponía, que era el montante que consideraban suficiente
para afrontar los muchos gastos de guerra y de las penurias económicas derivadas de
la misma.
Como premisas básicas, desde la Comisión, se tuvieron en cuenta los principios
recogidos en la reciente Constitución, especialmente los establecidos en los artículos
339, 344 y 354. En cuanto al primero de ellos se reflejaba el principio de igualdad,
por el que todos los españoles debían tributar en proporción a sus facultades, si
excepción ni privilegio alguno. El artículo 344 se refería a la configuración de un
sistema de contribuciones directas, repartiéndolas entre las provincias y asignado a
cada una un porcentaje en función de su riqueza. El último de los artículos
mencionados se proponía la eliminación de las aduanas, dejando solamente las
existentes en los puertos de mar y en las fronteras exteriores. Añadía el informe la
firme convicción de que no se debía continuar con el sistema de rentas provinciales
que había venido siendo aplicado hasta entonces. En todo caso, también se reconocía
que ya desde la mitad del siglo XVII se venía cuestionando el sistema de rentas
provinciales con diferentes críticas y también con intentos de reformas que habían
313 tenido poco éxito. Especial referencia se hizo en la exposición de las propuestas de
reforma llevadas a efecto por el Marqués de la Ensenada y por Cobarrús. Ambas
tenían por objeto sustituir el sistema de rentas provinciales por una única contribución
de carácter directo a semejanza del que había venido existiendo en los territorios del
antiguo reino de Aragón. Esta alusión a estos dos proyectos ya vislumbraba cual iba a
ser la posible propuesta en la que había venido trabajando la comisión.
El primer argumento que se esgrimió en contra de la imposición indirecta de las
rentas provinciales fue que el consumo no podía ser una medida de igualdad que
estableciera el equilibrio entre la riqueza del contribuyente y la cuota de la
contribución. Consideraban que los consumos nunca podían ser proporcionales a la
riqueza de los consumidores y que estos dependían de la situación general de cada
hogar, del número de miembros y de otras condiciones subjetivas de los obligados al
pago y de si se trataba o no de productos de primera necesidad. En referencia a estos
últimos y a la injusticia que suponía el gravamen que recaía sobre ellos, en el texto se
hacía la siguiente aseveración: “Pero cuando se considera que estas contribuciones
indirectas recaen precisamente sobre los consumos de primera necesidad, sube el
punto la injusticia al ver que el miserable labrador, el jornalero, el comerciante de por
menor y el artista pobre, que son los mayores consumidores de estos efectos, son por
lo mismo los que más contribuyen”379. Hacía recaer sobre estos grupos el grueso de la
recaudación, a la vez que sufrían los desmanes derivados de la corrupción y de los
fraudes en las ventas. Por otra parte, había quienes las defendían argumentando que
379
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, número 903, p. 5629.
314 gran parte de estos problemas se habían corregido con los encabezamientos de los
pueblos, al convertirlas en casi imposiciones directas tomando como base para su
reparto las cosechas, las granjerías y las ganancias de cada vecino, la riqueza
individual. Sin embargo, los encabezamientos no alcanzaron a todos los pueblos,
manteniéndose en la mayor parte de los sitios las rentas provinciales que, tal y como
se relacionaban, estaban compuestas de “las alcabalas, cientos, millones, servicio
ordinario y extraordinario, quince al millar, martiniega, tercias, fiel medidor, venta de
aguardiente y licores, quinto y millón de la nieve, venta del jabón, sosa y barrilla,
diezmo de Aljarafe y ribera de Sevilla, cargado y regalía, venta de la Abuela,
población, seda y azúcar de Granada, frutos civiles, derechos de internación, etc”380.
Además, todo se complicaba por el caos que se desprendía de la aplicación de las
reglas consignadas en el Ministerio y en la Dirección de rentas y de las instrucciones
remitidas a las provincias. Este caos era propicio para que se produjeran constantes
fraudes, y especialmente, en las cantidades que se pagaban en los derechos de puertas,
que en las más de las ocasiones no se correspondían con los derechos que gravaban,
lo que hacía que el rechazo popular hubiese aumentado de manera creciente. Era
fácilmente demostrable como los empleados públicos, a pesar de sus cortos sueldos,
gastaban el doble que lo que cobraban, saliendo todo ello del abuso contra los
contribuyentes. El ponente llega a la conclusión de que existía un gran entramado
conformado por un “enjambre de personas ocupadas de continuo, unas en burlar las
380
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, número 903, p. 5629.
315 leyes y otras en dejarlas burlar, mediante el cohecho, aunque esta consideración no
puede ser indiferente en un Gobierno que aspira a ser libre, justo y benéfico”381.
La Comisión examinó el coste de la administración de rentas provinciales,
comparando los datos de 1797 con los del mismo año de las rentas de la Corona de
Aragón: “Once y un cinco octavos por 100 costó la administración de las rentas
provinciales de la de Castilla en el año 1797, que nos hemos propuesto seguir, por no
diferenciarse mucho de los cuatro anteriores, que unidos con este componen un
quinquenio. El Real catastro y otros ramos de Cataluña un siete octavos por 100: el
Real equivalente en Valencia tres octavos: la Real contribución en Aragón un dos
centavo: y la talla de Mallorca cinco. Esta enorme diferencia procede de la naturaleza
de las mismas contribuciones”. Entendiendo que los encabezamientos no requerían de
ningún gasto, era incomprensible esta diferencia en los costes de la administración a
no ser que se produjera por los vicios a los que estaba sometida la gestión de los
tributos.
La segunda cuestión analizada en la Comisión, tras la visión tan negativa de la
administración, fue el de las propias rentas vigentes en el reino castellano a las que
nuevamente se las comparó con las que se cobraban en los territorios de la antigua
corona aragonesa (Aragón, Cataluña, Valencia y Mallorca), considerando que el
reparto de estas últimas era más justo debido al método utilizado en su distribución.
Con esta comparación se volvía a hacer un alegato a favor del principio de igualdad
381
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, número 903, p. 5630.
316 establecido en la Constitución. Principio que se sustentaba en dos vertientes: por un
lado, en la unificación de un mismo sistema tributario en todos los territorios de
España, eliminando la distinción entre los de la antiguas Coronas de Castilla y
Aragón, y por otro, en la igualdad de los obligados tributarios al pago de los tributos
en función de su capacidad fiscal mediante la aplicación de un nuevo sistema de
tributación directa. Fue por ello que en el informe se determinó que no podían los
españoles ser iguales ante la ley si los derechos y obligaciones eran diferentes.
Llegados a este punto, el planteamiento que realizó la Comisión fue que la manera de
conseguir la igualdad perseguida era adoptando el sistema de catastro, equivalente,
talla o única contribución, siendo indiferente el nombre siempre que se sustentara en
una contribución de carácter directo. A las Cortes tocaría fijar el cupo a pagar por
cada provincia, a las diputaciones provinciales el de cada partido y el de cada pueblo,
y a los ayuntamientos el de cada vecino. Para conseguir estos objetivos se tomaría
como base la riqueza territorial, industrial y fabril de cada provincia utilizando el
Censo de frutos y manufacturas de 1799, publicado en 1803 y elaborado por Marcos
Marín y Juan Polo Catalina 382 . Se expresó el conocimiento de que los daños
ocasionados por la guerra pudieran haber distorsionado los datos, pero al no tener
otros mejores, se optó por utilizarlos. Aún así, no se consideró imprescindible su
utilización, máxime cuando en Aragón, en el momento de la implantación de este tipo
382
Censo de frutos y manufacturas de España é Islas adyacentes, ordenado sobre los datos dirigidos
por los Intendentes, y aumentado con las principales reflexiones sobre la Estadística de cada una de
las provincias, en la sección primera del Departamento del Fomento General del Reyno y de la
Balanza de Comercio, bajo la dirección de su jefe D. Marcos Marín y por el oficial Juan Polo y
Catalina, Madrid, Imprenta Real, 1803.
317 de tributación, no había habido estadística ni censo elaborados y por ello no dejó de
implantarse con éxito el nuevo método de tributación.
En el informe también se aportó un dato significativo, que las rentas provinciales
habían venido reduciéndose drásticamente, estando por la mitad del valor que
tuvieron en el momento más alto. Aunque el ponente lo achacó a los vicios en la
administración, quizás debemos decir que la influencia mayor se debió al estado de
guerra en el que se encontraba el país. Finalmente, manifestó que las contribuciones
sobre los consumos habían sido utilizadas como instrumento contra la libertad de los
pueblos: delaciones, aforos, registros, embargos, prisiones, penas excesivas,
confiscaciones y todos los medios de coacción que se habían empleado, más propios
de esclavos que de hombres libres. Situaciones que eran incompatibles con los
principios constitucionales recientemente aprobados. Con todos estos argumentos, y
al considerarlos sustentados en una legislación dura y arbitraria, la conclusión
reflejada en el texto fue la propuesta de abolición del sistema de rentas provinciales y
la búsqueda de un sistema más justo.
En cuanto a las rentas estancadas, la Comisión consideraba que estaban sujetas a la
mayor parte de los inconvenientes de las rentas provinciales y a otros que les eran
propios. Para que pudieran ser productivas estaban establecidas con un elevado
recargo impositivo, que había derivado en un aumento progresivo del contrabando, lo
que a su vez había implicado la utilización de medios de coacción para su cobro, que
distaban mucho de las garantías legales establecidas en la nueva Constitución, y que
318 habían provocado una inusitada tensión entre la policía y los contrabandistas, tal y
como reflejaba el propio informe: “Una guerra civil entre guardas y contrabandistas,
en la cual se ha empleado frecuentemente la fuerza militar, ha desolado
periódicamente á nuestros pueblos, y ha sido la escuela de todo género de crímenes.
De contrabandista á malhechor, de malhechor á ladrón, y de ladrón á asesino, han
sido los grados de esta escuela, y la despoblación del Reino, el deshonor de las
familias y la corrupción de la moral pública los amargos frutos de su doctrina. Todos
estos males se han contemplado con la mayor indiferencia, atendiendo solo al estado
anual de los productos”383. Atendiendo a estos argumentos y a los grandes gastos de
gestión de la administración de las rentas del tabaco, la sal, el plomo, los naipes y el
azufre, la comisión opinaba que desestancadas y aplicándoles el régimen de las rentas
generales serían más productivas fiscalmente para el erario público. Se planteaba que
quedaran sujetas a los derechos de entrada y salida del reino, dejando enteramente
libres su venta y comercio en el interior del país.
Finalmente, la Comisión estableció una estrecha vinculación entre la estabilidad del
sistema tributario y el recurso a la deuda. La guerra traía consigo la necesidad de
aumentar los gastos públicos, provocando una reducción del dedicado a los
ciudadanos y un aumento de la disposición de recursos tributarios. Esto hacía que se
hubiera tenido que acudir a medidas extraordinarias, como sucedió en la guerra de
1779, creando papel moneda sin la previa dotación de fondos para el pago de los
réditos y su amortización. Sistema del que se abusó y que en el momento de presentar
383
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, número 903, p. 5631.
319 el informe ya no se podía disponer, por haber caído en descredito en los mercados
financieros, lo que a su vez había implicado un gran descontrol en la utilización de las
rentas provinciales. El ponente lo expresaba de la siguiente manera: “El sistema
militar de la Europa moderna no permite hacer frente á los gastos de guerra con los
recursos ordinarios de ninguna nación, por opulenta que sea. Los empréstitos son
absolutamente indispensables; pero mal pueden conseguirse empréstitos antes de
arreglar el sistema de Hacienda de un modo estable. Hasta entonces serán inútiles
cuantos esfuerzos se intenten hacer para destinar con absoluta separación fondos
eficientes al pago de los intereses de nuestra Deuda pública, y para amortizar su
capital, sin lo cual no hay crédito ni posibilidad de nuevos empréstitos”384.
A la vista de los argumentos presentados, la Comisión propuso su Plan de rentas para
la deliberación en la Cortes, siendo su principal propuesta la supresión de las rentas
provinciales, lo que significaba la eliminación de todas las contribuciones indirectas
sobre los consumos, ya estuvieran en encabezamientos o directamente en la
administración. Las corporaciones y personas particulares que se hallaran en posesión
de documento con los que cobrar alcabalas en los pueblos u otro derecho público,
fuera a título de señores de los mismos pueblos, o por mercedes obtenidas de la
corona, o a título oneroso, deberían cesar en esas prestaciones a cambio se les
concedería las indemnizaciones correspondientes. También quedarían suprimidas las
rentas estancadas, pudiendo circular libremente los efectos que hasta entonces habían
estado sujetas a ellas. Las Cortes, previo dictamen de la Regencia, debían determinar
384
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, número 903, pp. 5631-5632.
320 los derechos de entrada y salida de la Península y los sobreprecios a los que se debía
vender a pie de fábrica y los que se producirían pertenecientes a la Nación. Se debían
combinar las necesidades del erario público con la libertad comercial.
En lugar de rentas provinciales y estancadas, se establecía una contribución directa en
todas las provincias en función de la riqueza territorial e industrial de cada una de
ellas. El cupo se obtendría dividiendo la contribución sobre la riqueza total, teniendo
en cuenta la de cada provincia y consiguiendo con ello la cuota de la contribución
directa provincial. Para obtener la distribución se utilizaría el Censo de la riqueza
territorial e industrial de 1799, publicado en 1803. De esta manera, el cupo de cada
provincia lo determinarían anualmente las Cortes, conforme a dicha base censal,
siendo las diputaciones provinciales las encargadas de establecer la separación de la
riqueza y el cupo de cada partido y de cada pueblo. Por su parte, los pueblos
configurarían el cupo de cada vecino. Para el desarrollo de este nuevo sistema de
contribución directa se establecía una distinción entre los partidos y municipios
pertenecientes a los territorios de las antiguas coronas de Aragón y Castilla. Así, para
los municipios de los territorios aragoneses servirían de base las cuotas que hasta
entonces se habían repartido en la contribución real, el catastro, la talla y el
equivalente. Por su parte, en los municipios castellanos y para fijar el cupo de cada
partido, de cada pueblo y de cada vecino las diputaciones provinciales y los
ayuntamientos tomarían como base el montante de las rentas provinciales en sus
encabezamientos. En los pueblos que no hubieran estado encabezados, en las
provincias exentas y en Canarias, sus diputados provinciales formarían un estado de
321 la riqueza respectiva de sus partidos y pueblos para poder hacer la distribución del
cupo, siendo responsabilidad de los ayuntamientos el repartimiento de los vecinos.
Una vez que los cupos fueran determinados por la diputaciones provinciales, estos
quedarían expuestos para que los pueblos pudieran hacer las reclamaciones o
alegaciones que consideraran, pudiendo las diputaciones alterarlos en función de las
mismas. El mismo procedimiento de exposición llevarían a cabo los pueblos respecto
al cupo que ellos deberían determinar. En las provincias de ultramar, donde no
existieran rentas provinciales, continuarían las contribuciones que estuvieran
vigentes, para las cuales se establecía un compromiso de estudio por si tuvieran que
ser reformadas o abolidas. Finalmente, se adquiría la obligación, al quedar muchos
trabajadores públicos sin cometido tras la derogación de las rentas provinciales, de
mantener sus sueldos y empleos.
Los debates parlamentarios comenzaron el día 18 de julio y se extendieron durante
todo el verano hasta el 13 de septiembre, día en el que se efectuó la aprobación
definitiva del nuevo plan de contribuciones públicas. Los diputados fueron
conscientes del alcance que tendría la reforma tributaria para la sociedad española y
fue por ello que las discusiones devinieron en intensas y con una profusión inusitada
de argumentos. La primera intervención de importancia, por la consistencia de sus
argumentos, se produjo en la sesión del 18 de julio385 por el diputado Antonio Alcalá
385
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, vol. VIII, número 9155, pp. 57255732.
322 Galiano386, quien no solo intervino en contra de la reforma propuesta, sino que
incluso la impugno formalmente en el Congreso. El primero de los argumentos que
esgrimió para oponerse fue el de que las nuevas contribuciones podrían alterar las
relaciones interiores entre los territorios españoles y, especialmente, las derivadas de
los tratados de comercio estratégicos que, en esos momentos de conflicto bélico, se
habían alcanzado con Portugal y el Reino Unido. Galiano consideraba ambos tipos de
relaciones entrelazadas al sistema de contribuciones públicas, con especial atención a
los impuestos sobre el consumo, que entendía ligados a los intercambios comerciales
que eran fundamentales para establecer una estrategia comercial clara y con ello
conseguir la seguridad jurídica que el mismo necesitaba. Para sustentar su teoría hizo
una referencia fundamental a la experiencia francesa, al entender que un país con una
estructura tributaria más evolucionada no había tenido una experiencia positiva con el
nuevo sistema de contribuciones impulsado por la Asamblea Constituyente francesa.
En su retórica quiso destacar la obra de Necker, “Sobre la administración de las rentas
de la Francia” y los consejos que les dio a los diputados franceses sobre los males que
iba a causar en Francia la variación del sistema de contribuciones387, que conllevaría
386
Alcalá Galiano, Antonio (1789-1865). Hijo de Dionisio Alcalá Galiano, fallecido en la Batalla de
Trafalgar y tío del escritor Juan Valera. Sirvió en la armada española hasta el año 1812. Fue uno de los
diputados de las cortes constituyentes, catalogado como un gran orador. Estuvo destinado en las
delegaciones diplomáticas españolas en Suecia y Brasil. Participó en el movimiento que terminó con el
triunfo de Rafael de Riego en 1820 y el comienzo del Trienio Liberal. Fue miembro del Partido
Moderado durante el trienio y a su finalización tuvo que marcharse al exilio, al haber votado la
incapacidad del rey Fernando VII. En 1832 regresó a España, siendo nombrado Ministro de Marina
tras la caída de Mendizábal. Con el fin del gobierno de Ustáriz volvió al exilio regresando en 1837.
Narváez le nombró Ministro de Fomento en 1865. Murió en una sesión del Consejo de Ministro en ese
mismo año.
387
Astigarraga, J., “Necker en España, 1780-1800”, en Revista de Economía Aplicada, 23, vol. VIII,
Universidad de Zaragoza, (2000), pp. 119 a 141.
323 la merma del comercio, la disminución de la renta disponible y la reducción de
recursos para la hacienda pública hasta que se consolidase el nuevo sistema.
Como segundo argumento utilizó los principios, que consideraba fundamentales para
un moderno sistema de rentas, derivados de la tradición smithiana, y que clasificó en
seis: el primero fue que las contribuciones para ser justas debían imponerse sobre los
fondos que se consumieran o destruyeran y no sobre los que produjeran bienes. El
segundo fue que los tributos sobre la producción eran perjudiciales para el desarrollo
económico. El tercero que era falso de que todas las riquezas recaían sobre la tierra,
tal y como se había argumentado en la presentación de la propuesta de reforma. El
cuarto expositivo versó sobre la afirmación de que el tributo directo no podía
establecerse sobre los fondos de comercio al estar compuestos de cantidades
variables, que era muy complicado someterlas a cálculo. El quinto fue que ningún
Estado debía utilizar como base impositiva para el tributo directo la industria y el
comercio porque de esta manera estaría limitando su desarrollo y la generación de
riqueza. Y finalmente, como sexto punto, consideró que el medio más seguro de
fomentar, en toda sociedad, la industria y el comercio era no sujetando los capitales a
ningún tipo de imposición directa.
El tercer argumento y quizás el más consistente contra el nuevo sistema, fue el ataque
directo al modelo que se quería implantar, evidenciando sus imperfecciones y su
potencial falta de eficacia en la consecución de los recursos que el Estado estaba
necesitando. Arremetió contra el catastro de Cataluña y el equivalente de Aragón,
324 manifestando que el éxito de su gestión estribaba en los pocos recursos que con ellos
se recaudaban y no al modelo de recaudación. El equivalente de Aragón se estableció
en el año 1718 teniendo una cuota solo de 5 millones de reales (cantidades similares
se establecieron para Cataluña, Valencia y Baleares) y no pudiendo hacerse su
repartimiento, por no disponer de datos para su aplicación, hasta el año 1768. Por su
parte las cantidades que se recaudaban en Castilla eran de 60 millones de reales en las
mismas fechas. En esta exposición se enlazaron dos argumentos: la recaudación en
los territorios castellanos era mucho mayor y por lo tanto la nueva gestión sería más
complicada y en segundo lugar que la tardanza que había supuesto poner en marcha el
sistema aragonés era un tiempo que no se podía permitir por las urgencias derivadas
del conflicto bélico que requería de inmediatos recursos.
Destacó, también, la cuarta argumentación esgrimida por Galiano en referencia a las
dudas que le generaba adoptar un censo publicado en 1803 con datos de 1799. Los
tiempos habían cambiado y consideraba que, quizás, no era la mejor herramienta para
tener el éxito deseado. Galiano dijo literalmente388: “El catastro que se quiere adoptar,
según el informe, es el publicado en el año 1803, según los datos que se habían
reunido en el de 1799. No diré por ahora nada sobre su inexactitud; pero sí pondré a
la consideración de V.M. si el catastro formado en dicha época puede servir para el
presente”. La intervención de Alcalá Galiano fue fundamental porque sirvió de base
para las exposiciones del resto de parlamentarios contrarios al sistema propuesto.
Oposición que se fundamentó, de manera general, en el momento y en el sistema
388
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, vol. VIII, número 915, p. 5730.
325 planteado y no tanto en la necesidad de cambio en la que casi la práctica totalidad de
los diputados coincidían.
Las intervenciones de los diputados Conde de Toreno y Pelegrin389 el 19 de julio y
del diputado Antillón390 el día 20 de julio391, se realizaron con argumentos muy
similares, en oposición y contestación a los del diputado Alcalá Galiano. La cuestión
la centraron en la derogación de las rentas provinciales, que consideraban contrarias
al nuevo régimen constitucional, y en la clase y naturaleza de las nuevas
contribuciones. Fueron de la opinión de que la opresión que las rentas provinciales
ejercían sobre los pueblos generaban corruptelas, fraude, desigualdades en el pago y
en algunos casos, incluso, tenían efectos confiscatorios. Fue por ello que estimaron
que no se trataba tanto de las cantidades a pagar, lo que se determinaría después en
función de las urgencias del Estado, sino del modelo de contribuir. Fue clara la
defensa que realizaron de los principios constitucionales de igualdad y de que todos
debían contribuir en función de su riqueza. Asimismo, coincidieron en modernizar la
administración eliminando los excesivos gastos de gestión, la arbitrariedad de los
empleados públicos y el fraude. Antillón se pronunció de la siguiente manera en el
389
López-Pelegrín Martínez, Francisco (1767-1841). Fue miembro del Consejo real de Castilla y Oidor
de la Real Audiencia y Chancillería de Valladolid reinando Carlos IV. En la Guerra de la
Independencia integró las Juntas de Molina de Aragón y la Junta Suprema de Aragón. Diputado en las
Cortes de Cádiz se tuvo que exiliar con el retorno de Fernando VII. Ostentó diferentes cargos durante
el Trienio al final del cual se tuvo nuevamente que exiliar. Volvió a España en 1834 y falleció en 1841.
390
Antillón y Marzo, Isidoro de (1778-1814). Abogado y geógrafo. Perteneció a la Junta de Defensa de
Zaragoza. En 1809 escribió en el Semanario Patriótico, en la Gaceta del Gobierno en Sevilla y en la
Aurora Patriótica Mallorquina. Elegido diputado en 1812 por el Partido Liberal. Murió víctima de un
asesinato en 1814.
391
Los debates parlamentarios se realizarán en sesiones a lo largo del verano en los meses de julio (18,
19, 20, 21, 22, 25, 26, 28, 29 y 31), agosto (1, 4, 19, 21, 22 y 27).
326 debate del día 20 de julio392: “He oído que la contribución directa de las provincias no
produce tanto a proporción como las rentas de Castilla. Pero esto no es entender la
naturaleza de la contribución directa, cuyos datos son una base fija, sobre la cual se
arregla una imposición mayor o menor, según se quiere, sin la menor dificultad y en
el espacio de pocas horas. Así, he visto hacerlo en Mallorca siempre que ha habido
necesidad de aumentar la talla. Además, no se trata ahora de las cantidades con que se
ha de contribuir (pues esto se determinará según las urgencias del Estado) sino del
modo de contribuir”. Y finalizó su intervención de manera contundente y de la
siguiente manera: “Concluyo, pues, pidiendo al Congreso que se hable más sobre este
artículo: su aprobación será el eco del clamor general de la Nación, y una
consecuencia de la justicia universal que debe regir las sociedades. Discusiones largas
y científicas vendrán bien cuando se proponga el método que ha de sustituirse a las
rentas provinciales. Entonces, si algún sr Diputado le ocurriese otro mejor que el que
proponga la comisión, ofrézcalo a la deliberación de las Cortes. Entretanto, no
perdamos el tiempo”.
Por su parte, Pelegrín en la sesión de 19 de julio393 dijo que “no se necesita meditar
mucho para conocer la incompatibilidad de este sistema con el de la Constitución”, en
clara alusión a que no se respetaban los principios de igualdad y de capacidad
tributaria que establecía la nueva carta magna en el Sistema tradicional de rentas. En
la misma línea que Toreno, Pelegrín y Antillón se pronunció Argüelles Álvarez en la
392
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, vol. VIII, número 917, p. 5755.
393
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, vol. VIII, número 916, p. 5748.
327 sesión del 26 de julio reflejando la opinión que había trasladado la comisión sobre la
necesidad de cambio del sistema de rentas, conociendo bien las causas de esta
obligación, como también las limitaciones y dificultades que existían para el
cambio394: “Todo punto de contribuciones es de la mayor gravedad y trascendencia;
nada debe omitirse en semejantes cuestiones para adquirir cuanta ilustración sea
necesaria; pero no debemos desentendernos al mismo tiempo que hay casos en los
cuales aspirar a una perfección tal vez ideal, es aventurar, no solo el acierto de la
resolución, sino también la existencia del Estado”.
Otra de las cuestiones que mereció duras críticas de los diputados fue la elección del
Censo de 1799 como base estadística de reparto, centrándose en cuatro aspectos
fundamentales: las deficiencias técnicas del censo, la ausencia de datos sobre el
comercio, que también iba a ser gravado con la contribución directa, la imprecisión
de sus datos, lo que ocasionaría graves problemas de desigualdad en la aplicación del
tributo, así como no ser un soporte válido para conseguir datos fiables de la capacidad
tributaria de los potenciales sujetos pasivos del tributo. Esta discusión ya había sido
apuntada por Galiano en la sesión del día 18 de julio, pero se entraría en profundidad
en los debates de los días 29 y 31 de julio con la intervención del diputado Moragues
i Rullan395. La primera opinión que trasladó a la cámara fue que el censo de 1799 era
inexacto, lleno de errores y equivocaciones, no pudiendo por estos motivos utilizarse
394
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, vol. VIII, número 923, p. 5805.
395
Moragues i Rullan, Guillem (1771-1836). Diputado en las Cortes de Cádiz y durante el Trienio
Liberal. Fue uno de los firmantes de la Constitución de 1812 y durante la regencia de María Cristina
desempeñó el cargo de Subsecretario del Ministerio de Fomento y Gobernador de las Islas Baleares en
los años 1833 y 1834 respectivamente. Falleció en 1836.
328 como regla de la distribución del nuevo tributo por la “desigualdad gravosísima y
ruinosa” que traería su aplicación. Ello, según Moragues, ocasionaría la destrucción
de la riqueza, del comercio y la ruina de la nación396, lo que produciría efectos
devastadores que impedirían financiar el conflicto bélico contra el ejército de
Napoleón. Importante fue la observación en referencia a la Contribución de guerra,
que estaba vigente desde 1811 y que, debido a la falta de datos, de medios de gestión
y de fórmulas recaudatorias suficientes no se estaba cobrando. Este argumento fue
utilizado por el diputado para aseverar que si no había sido posible cobrar la
contribución extraordinaria no sería viable, en momentos tan difíciles, garantizar el
éxito de una reforma tan ambiciosa y de una contribución directa tan complicada para
el pueblo por su novedad. Ciudadanos que además padecían unas carestías
extraordinarias por tantos años de conflictos armados acumulados desde finales del
siglo XVIII. Ante esta realidad la pregunta que se hacía Moragues era dónde estaba
la necesidad de variar el sistema tradicional de rentas provinciales cuando ni siquiera
si había podido poner en marcha la contribución extraordinaria de guerra. Era
incomprensible pensar en un sistema nuevo cuando no se había puesto en marcha el
vigente.
Moragues, además, consideraba que la nueva contribución era contraria a los
principios establecidos en la Constitución de 1812, al tener en cuenta solo la riqueza
territorial e industrial, pero no la proveniente del comercio, el cual quedaría al margen
de la contribución lo que haría truncar el principio constitucional de igualdad y de
396
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, vol. VIII, número 926, p. 5829.
329 capacidad tributaria, en base a la riqueza de cada individuo. Ni el censo de 1799
establecía criterios para el gravamen de la actividad comercial ni la comisión
facilitaba el mecanismo para poder gravar los capitales ni sus productos. Según el
diputado, esto acarrearía la discordia entre los ciudadanos y entre las provincias del
Estado por la desigualdad notable que se produciría con la aplicación de la nueva
contribución directa. Teoría que fue apoyada por el diputado Mejía Lequerica397 en la
sesión del 1 de agosto cuando manifestó398: “La dificultad está en lo que acaba de
decir S.S; en la justicia del reparto. La distribución se ha de hacer en proporción de
toda la riqueza: es así que en el censo no está comprendida toda la riqueza, porque
falta la del comercio exterior: luego aun ahora se debe procurar evitar en todo lo que
sea posible la desigualdad que de esto se puede seguir, pues todo lo que desde ahora
se conozca defectuoso y se pueda evitar, vale más hacerlo desde luego, que da lugar a
recargos sucesivos”. Además, el censo solo contemplaba las utilidades y productos de
un año, los cuales no eran suficientes para tener conocimiento de la riqueza del país.
Para poder configurar una visión acertada del mismo era necesario, según el diputado,
examinar los datos como mínimo de un quinquenio. De esta manera, se compensaban
los datos buenos y los malos proporcionando con ello bastante seguridad en el
resultado final. Finalmente, era de la opinión que mucho tiempo había transcurrido
desde la configuración de ese censo y que mucho había cambiado a peor la riqueza de
397
Mejía Lequerica, José. (1777-1813). Diputado suplente de José Matheu por la ciudad de Quito y el
Virreinato de Nueva Granada en las Cortes de Cádiz. Gran defensor en las sesiones de los derechos de
las colonias americanas y muy crítico con la Inquisición. Al declararse la epidemia de fiebre en Cádiz
en 1813 defendió que las mismas permanecieran en la ciudad. Murió en Cádiz en 1813 afectado por
esta enfermedad.
398
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, vol. VIII, número 929, p. 5858.
330 España, por lo que su aplicación ocasionaría mucha injusticia y el rechazo de la
población. Los debates se sucedieron en diferentes sesiones, utilizando en líneas
generales, por otros diputados, los argumentos utilizados por Moragues i Rullán para
su oposición a la utilización del Censo de 1799.
5.2.3. Nuevo plan de contribuciones públicas
El 27 de agosto, después de los intensos debates parlamentarios, la propuesta de
reforma tributaria 399 fue dictaminada favorablemente por el Congreso siendo
posteriormente aprobada y publicada el 13 de septiembre con el título de “Nuevo plan
de contribuciones públicas”400, mediante el Decreto CCCIV,
que comenzaría a
aplicarse en 1814. El nuevo sistema se configuraba tras el mandato constitucional
sentando las bases de un orden tributario diferente y para satisfacer las demandas
emanadas de un nuevo modelo de Estado. Se establecía una nueva contribución
directa con la pretensión de una aplicación efectiva de los principios constitucionales
de igualdad y capacidad tributaria, eliminando los privilegios y utilizando la provincia
como elemento central en la nueva organización de la recaudación. Se incorporaba la
proporcionalidad entre el impuesto y la renta disponible y se igualaba a todos los
españoles ante la obligación de sufragar los gastos del Estado. Todo ello provocaba
399
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, vol. VIII, número 955, pp. 60546056.
400
Decreto CCCIV: «Nuevo plan de contribuciones públicas de 13 de septiembre de 1813», en
Colección de los Decretos y Órdenes que han expedido las Cortes Generales y Extraordinarias desde
su instalación, Cádiz, Imprenta Nacional, 1813, Tomo IV, pp. 229-237.
331 una transformación en la estructura política y económica del país. La aplicación del
nuevo sistema de rentas implicaba un cambio profundo en la organización de la
administración del Estado como ha señalado Conte401, para poder afrontar con éxito
las profundas reformas planteadas. Un nuevo sistema tributario sobre una
organización político territorial que necesitaba cambios profundos y que se sustentaba
sobre una concepción diferente de las relaciones de los individuos con el gobierno.
Esta relación, la de Nación, es la que diferenciaba esta experiencia de las que se
habían realizado en los territorios de la antigua Corona de Aragón con la talla,
catastro o equivalente. Como ha manifestado Quintana, estamos ante el primer ensayo
de unificar bajo un principio personal de reparto la carga tributaria el poder fiscal de
España402. Era la primera vez que se afrontaba una transformación tributaria que
abarcaba todo el territorio del Estado. Hasta entonces solo se había hecho reformas
que afectaban a diferentes territorios, pero no a la suma de todos los territorios
históricos de los que se componía la nación. Fue con esta propuesta con la que se
inició un camino de reformas con las que se intentarán afrontar un ambicioso proceso
de cambios sobre los principios de igualdad y universalidad. Se propondrán medidas
cuya tendencia fue clara, la unidad fiscal con varias acciones principales con las que
conseguir este objetivo: supresión de aduanas interiores y de los estancos, libertad de
comercio y de trabajo, eliminación de la contribución indirecta y apuesta por la
401
Conte, F.A., Examen de la Hacienda Pública en España, tomo I, Cádiz, Imprenta Gaditana, 1854, p.
10.
402
Fuentes Quintana, E., Los principios del reparto de la carga tributaria en España, p. 170, nota 9.
332 directa, reforma de los órganos de gestión y recaudación, configuración de un sistema
centralizado de control e impulso del comercio exterior.
En el preámbulo del Decreto se afirmaba la necesidad de obtener recursos suficientes
con los que hacer frente a los gastos derivados de la guerra que se libraba contra los
franceses, para eliminar un sistema de rentas que consideraban injusto y que
ahondaba en la desigualdad, para propiciar un modelo en el que todos los españoles
tributaran en función de sus riquezas y bienes, sin excepción ni privilegio alguno, tal
y como estaba establecido en los principios que recogía la recientemente aprobada
Constitución. Junto a estas razones, se exponía que era necesario aprobar
contribuciones ciertas y seguras que pudieran respaldar gastos que tuvieran también
estas dos condiciones, de los cuales carecía el sistema de rentas, provinciales y
estancadas, del Antiguo Régimen y que con la reforma se suprimía. Además, con el
plan de rentas públicas se trataban de conciliar las necesidades de la administración
con la libertad de los ciudadanos, fomentando a su vez la agricultura, la industria y el
comercio externo e interno.
Con la reforma quedaban extinguidas todas las imposiciones sobre los consumos o
rentas provinciales y las que se consideraban agregadas: alcabalas, cientos, millones,
martiniega, fiel medidor, renta de aguardiente y licores, quinto y millón de la nieve,
renta del jabón, de la sosa y barrilla, el cargado y la regalía, la renta de la abuela, seda
y azúcar de Granada, frutos civiles, derechos de internación y cualesquiera que
cobrarán en la Península y las Islas con otros nombres ya estuvieran directamente
333 gestionadas por la administración o mediante la fórmula de encabezamiento. Se
mantenían las tercias reales, conocidas como dos novenos ordinarios, que sobre la
masa general de diezmos pertenecían al Estado y se habían venido cobrando hasta
entonces en unión con las rentas provinciales: el diezmo de aljarafe y ribera de
Sevilla, el de la teja, cal y ladrillo. También quedaban extinguidas las rentas
estancadas, a excepción del papel sellado, pudiendo, a partir de ese momento,
establecerse la libre circulación de todos esos productos. Con esta medida se
suprimían las aduanas interiores, las administraciones, oficinas y resguardos
destinados a la recaudación de estas rentas. No obstante, se preservaba el sueldo de
los empleados de las mismas hasta que el Gobierno los recolocase en otros destinos
dentro de la administración. Distinto problema se planteaba con las corporaciones y
personas particulares que se hallaban con la facultad de cobrar alcabalas u otras rentas
que quedaban suprimidas para los cuales se establecía que cesarían inmediatamente
en su cobro o percepción. Deberían presentar los títulos originales, en cuya virtud les
correspondían estos derechos, para poder recibir la correspondiente indemnización,
siempre y cuando procediesen de títulos onerosos o por recompensas por servicios
prestados.
En cuanto a los pueblos y ciudades que estuvieran cobrando arbitrios, destinados a
sufragar gastos municipales o para el mantenimiento de algún servicio público, y que
recayeran sobre las rentas provinciales o sobre las que quedaran libres con la apertura
de los mercados interiores, deberían proponer a las Diputaciones provinciales otros
medios de distinta clase y naturaleza para que estas a su vez los propusieran al
334 Gobierno y este a las Cortes Generales, según estableció el artículo 322 de la
Constitución recientemente aprobada403. De esta manera se conseguiría suplir la
supresión de ingresos que se consideraban esenciales.
Respecto de las rentas generales o derecho de aduanas correspondía a las Cortes,
previo dictamen del Gobierno, determinar los derechos de entrada o salida de la
Península tanto a los productos generales como a los estancados. Quedaba suprimida
la Contribución extraordinaria de guerra, que había sido establecida por los decretos
de la Junta Central y de las Cortes, de 12 de enero de 1810 y 1 de abril de 1811. En
lugar de las rentas suprimidas se establecía una contribución directa en toda la
Península y en las islas adyacentes conforme a lo establecido en los artículos 8 y 339
de la Constitución, que recogían el principio de capacidad tributaria y la eliminación
de privilegios404. Para conseguir estos objetivos la contribución se componía de tres
ramos: territorial, industrial y comercial y se debía distribuir sobre la riqueza total de
la península, tomando como referencias las de cada provincia, pueblo y de cada
individuo estableciendo un sistema de cupos. Artola ha considerado que este
403
ACD. Constitución Política de la Monarquía española, promulgada en Cádiz a 19 de marzo de 1812,
Cádiz, Imprenta Real, 1812, pp. 87-88. El artículo 322 de la Constitución de Cádiz establecía: “Si se
ofrecieren obras u otros objetos de utilidad común, y por no ser suficientes los caudales de propios,
fuere necesario recurrir a arbitrios, no podrán imponerse éstos sino obteniendo por medio de la
Diputación provincial la aprobación de las Cortes. En el caso de ser urgente la obra u objeto a que se
destinen, podrán los Ayuntamientos usar interinamente de ellos con el consentimiento de la misma
Diputación, mientras recae la resolución de las Cortes. Estos arbitrios se administrarán en todo como
los caudales de propios”.
404
ACD. Constitución Política de la Monarquía española, promulgada en Cádiz a 19 de marzo de 1812,
Cádiz, Imprenta Real, 1812, p. 4. El artículo 8 establecía: “También está obligado todo español, sin
distinción alguna, a contribuir en proporción de sus haberes para los gastos del Estado”. Por su parte el
artículo 339 recogía: “Las contribuciones se repartirán entre todos los españoles con proporción a sus
facultades, sin excepción ni privilegio alguno”.
335 intentaba suplir las carencias derivadas de la inexistencia de una base estadística
fiable para aplicar otro método405. También se declaraban sujetos a la nueva renta
directa los productos de fincas pertenecientes a los propios de los pueblos, y el
importe de las rentas o contribuciones que se pagaban a la Corona y que se cargaban
sobre las propiedades territoriales, rústicas o urbanas.
En el caso de que fueran los titulares los que ejercieran la actividad industrial la base
imponible la compondrían las rentas, asimilándolas a lo que pudieran obtener si la
tuvieran arrendada. En el caso de que los obligados tributarios fueran otros, la base
imponible de la contribución la compondría las ganancias, descontados los
arrendamientos a los que estuvieran obligados para el mantenimiento de la actividad
industrial. En este grupo de actividad industrial también se consideraban integrados
los abogados, médicos, cirujanos, relatores y a los profesores universitarios, siempre
que obtuvieran ganancias406.
Se recogía explícitamente la obligación de tributación de los trabajadores que
ostentaban oficios públicos, como eran los escribanos, procuradores, receptores y
corredores de cambio y lonja. A los empleados públicos que hubieran sufrido recortes
salariales, con arreglo al Decreto de la Junta Central de 6 de diciembre de 1809 y a
405
Artola Gallego, M., La Hacienda del siglo XIX. Progresistas y moderados, Madrid, Alianza
Universidad, 1986, p. 223.
406
López de Juana Pinilla, J., Biblioteca de la Hacienda de España, tomo III, p. 18. Decreto de 13 de
septiembre de 1813 de las Cortes extraordinarias extinguiendo las rentas provinciales, sus equivalentes
y agregadas, y también las estancadas. Este supuesto estaba recogido en el artículo XVII del Decreto y
decía textualmente: “En la misma clase se considerarán para el pago de esta contribución los abogados,
relatores, médicos, cirujanos y todos los profesores de qualquiera ciencia o facultad, mientras estén en
exercicio de ellas, y les produzca utilidad ó ganancia”.
336 los de las Cortes de 2 de diciembre de 1810, 9 de octubre de 1812, 22 de marzo de
1813 y el último de 13 de septiembre de 1813, se les compensaría las cantidades que
tuvieran que abonar con los recortes que habían soportado. Esta medida solo estaría
vigente hasta que volvieran a tener integro su sueldo, pues a partir de ese momento
deberían hacer frente al pago total de las cantidades que les correspondiera abonar.
Los propietarios de las fincas rústicas o urbanas estaban obligados a abonar las cuotas
que, por esta razón, se les repartirían por las ciudades en que estuvieran situadas. Los
que obtuvieran rentas por oficios enajenados tendrían que tributar donde estuvieran
los oficios o se devengasen las ganancias. Por su parte, los que ejercieran alguna
industria, arte, oficio, profesión y los comerciantes al por menor debía tributar donde
ejercieran su actividad.
Fruto de los arduos debates, fue muy importante el criterio que el decreto recogió
para la distribución de la contribución directa entre las provincias, conforme a lo
establecido en los artículos 8 y 344 de la Constitución407. El censo que finalmente se
utilizaría sería el formado en 1799 y publicado en 1803. Para poder corregir los
desajustes que pudieran existir respecto a la riqueza del momento, la de 1813, se
decidió utilizar el estado comparativo de las de las provincias presentado por la
407
ACD. Constitución Política de la Monarquía española, promulgada en Cádiz a 19 de marzo de 1812,
Imprenta Real, 1812, p.94. El artículo 344 de la constitución contemplaba que: “Fijada la cuota de la
contribución directa, las Cortes aprobarán el repartimiento de ella entre las provincias, a cada una de
las cuales se asignará el cupo correspondiente a su riqueza, para lo que el Secretario del Despacho de
Hacienda presentará también los presupuestos necesarios”. Los presupuestos se presentaron ante las
cortes en la sesión del día 7 de septiembre recogida en el Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz,
ACD, 1810-1813, vol. VIII, número 966, pp. 6138-6139.
337 comisión extraordinaria de hacienda y que fue aprobado en la sesión del 22 de
agosto408. Se preveía que en el caso de que el cálculo de la riqueza no se ajustara a la
realidad con desproporción manifiesta, quien sufriera esta situación obtendría una
indemnización igual al perjuicio que pudiera sufrir en dos posibles modalidades o con
descuento o como pago efectivo a cargo de las cuotas del año inmediato.
Para la asignación de las cantidades a cada provincia el Gobierno estaba obligado a
emitir órdenes a las Diputaciones provinciales y a los Intendentes para que recogieran
la información necesaria para que la remitieran al Gobierno central y de modo que
pudiera conocer el verdadero estado de la riqueza en los tres ramos (territorial,
industrial y comercial). El Gobierno elevaría una propuesta a la Cortes para que la
pudieran dictaminar. Una vez establecida la cantidad para cada provincia,
correspondería a cada Diputación aprobar el repartimiento de la contribución entre las
ciudades y pueblos según lo que estaba previsto en el artículo 335 de la
Constitución409. Por su parte los Ayuntamientos se encargarían de formar el cupo que
408
Diario de las Sesiones de las Cortes de Cádiz, ACD, 1810-1813, vol. VIII, número 966, pp. 60266030.
409
ACD. Constitución Política de la Monarquía española, promulgada en Cádiz a 19 de marzo de 1812,
Cádiz, Imprenta Real, 1812, pp. 90-92. Según el artículo 335 tocaría a las Diputaciones: “Primero.
Intervenir y aprobar el repartimiento hecho a los pueblos de las contribuciones que hubieren cabido a
la provincia. Segundo. Velar sobre la buena inversión de los fondos públicos de los pueblos y examinar
sus cuentas, para que con su Vº. Bº. recaiga la aprobación superior, cuidando de que en todo se
observen las leyes y reglamentos. Tercero. Cuidar de que se establezcan Ayuntamientos donde
corresponda los haya, conforme a lo prevenido en el art. 310. Cuarto. Si se ofrecieren obras nuevas de
utilidad común de la provincia, o la reparación de las antiguas, proponer al Gobierno los arbitrios que
crean más convenientes para su ejecución, a fin de obtener el correspondiente permiso de las Cortes.
En Ultramar, si la urgencia de las obras públicas no permitiese esperar la resolución de las Cortes,
podrá la Diputación, con expreso asenso del Jefe de la provincia, usar, desde luego, de los arbitrios,
dando inmediatamente cuenta al Gobierno para la aprobación de las Cortes. Para la recaudación de los
arbitrios, la Diputación, bajo su responsabilidad, nombrará depositario, y las cuentas de la inversión,
examinadas por la Diputación, se remitirán al Gobierno para que las haga reconocer y glosar y,
338 correspondería a cada contribuyente y del envío a la Tesorería respectiva de las
cantidades recaudadas. Eran los Ayuntamientos los encargados de la recaudación y
remisión de las cantidades a los órganos centrales del Estado, según lo dispuesto en el
artículo 321 de la Constitución410.
Para poder realizar las funciones encomendadas en el Decreto, los Ayuntamientos y
las Diputaciones se podían valer de cuanta información que pudiera serles de utilidad
para configurar un buen reparto de la contribución, incluyendo los datos de los
encabezamientos usados en las extintas rentas provinciales y las cuotas utilizadas en
el equivalente en Aragón. Era evidente la carencia de datos censales fidedignos que
finalmente, las pase a las Cortes para su aprobación. Quinto. Promover la educación de la juventud
conforme a los planos aprobados, y fomentar la agricultura la industria y el comercio, protegiendo a los
inventores de nuevos descubrimientos en cualquiera de estos ramos. Sexto. Dar parte al Gobierno de
los abusos que noten en la administración de las rentas públicas. Séptimo. Formar el censo y la
estadística de las provincias. Octavo. Cuidar de que los establecimientos piadosos y de beneficencia
llenen su respectivo objeto, proponiendo al Gobierno las reglas que estimen conducentes para la
reforma de los abusos que observaren. Noveno. Dar parte a las Cortes de las infracciones de la
Constitución que se noten en la provincia. Décimo. Las Diputaciones de las provincias de Ultramar
velarán sobre la economía, orden y progresos de las misiones para la conversión de los indios infieles,
cuyos encargados les darán razón de sus operaciones en este ramo, para que se eviten abusos; todo lo
que las Diputaciones pondrán en noticia del Gobierno”.
410
ACD. Constitución Política de la Monarquía española, promulgada en Cádiz a 19 de marzo de 1812,
Cádiz, Imprenta Real, 1812, pp. 86-87. El artículo 321 determinaba que correspondía a los
Ayuntamientos: “Primero. La policía de salubridad y comodidad. Segundo. Auxiliar al alcalde en todo
lo que pertenezca a la seguridad de las personas y bienes de los vecinos, y a la conservación del orden
público. Tercero. La administración e inversión de los caudales de propios y arbitrios, conforme a las
leyes y reglamentos, con el cargo de nombrar depositario bajo responsabilidad de los que le nombran.
Cuarto. Hacer el repartimiento y recaudación de las contribuciones, y remitirlas a la Tesorería
respectiva. Quinto. Cuidar de todas las escuelas de primeras letras y de los demás establecimientos de
educación que se paguen de los fondos del común. Sexto. Cuidar de los hospitales, hospicios, casas de
expósitos y demás establecimientos de beneficencia, bajo las reglas que se prescriban. Séptimo. Cuidar
de la construcción y reparación de los caminos, calzadas, puentes y cárceles, de los montes y plantíos
del común, y de todas las obras públicas de necesidad, utilidad y ornato. Octavo. Formar las
Ordenanzas municipales del pueblo y presentarlas a las Cortes para su aprobación por medio de la
Diputación provincial, que las acompañará con su informe. Noveno. Promover la agricultura, la
industria y el comercio, según la localidad y circunstancias de los pueblos, y cuanto les sea útil y
beneficioso”.
339 aseguraran la nueva contribución, lo cual ponía en duda si se iba a realizar un reparto
con justicia y equidad. Fue por ello que se previó recurrir a los métodos utilizados
para el cobro de los tributos que se estaban derogando. Dicha previsión ya se recogía
en el artículo XXVII del Decreto del 13 de septiembre de 1813411: “Las Diputaciones
provinciales y los Ayuntamientos se valdrán de quantos medios les sugiera su zelo y
prudencia para enterarse cumplidamente de los hechos sobre los que han de fundar
esta distribución, teniendo presente los encabezamientos de los pueblos por Rentas
provinciales en las provincias de los que se llamaba Corona de Castilla, y en las de
Aragón las quotas que por equivalentes han pagado hasta ahora, y conformándose en
todo á la letra y espíritu de los artículos citados de la Constitución”.
Se acompañaba al Decreto un Instrucción separada para las Diputaciones
provinciales, con el objeto de informar y facilitar la ejecución de la implantación de la
reforma en los diferentes territorios412. Destaca en esta instrucción la manera en la
que se debía obtener la información necesaria por parte de las provincias de la riqueza
territorial, industrial y comercial que era la base para una justa repartición de la
contribución directa. En cuanto a la territorial establecía que a falta de datos exactos
se podía utilizar los productos de los diezmos de cada pueblo en un quinquenio
411
López de Juana Pinilla, J., Biblioteca de la Hacienda de España, tomo III, p. 20. Decreto de 13 de
septiembre de 1813 de las Cortes Extraordinarias extinguiendo las rentas provinciales, sus equivalentes
y agregadas, y también las estancadas.
412
Instrucción para las Diputaciones provinciales, que acompaña al decreto de las Córtes Generales y
Extraordinarias de 13 de septiembre de 1813, dirigida a uniformar y facilitar la execución del mismo
decreto, y establecimiento de una contribución directa sobre la riqueza territorial, industrial y
comercial, en lugar de las Rentas provinciales y estancadas que quedan extinguidas. Colección de los
Decretos y Órdenes que han expedido las Cortes Generales y Extraordinarias desde su instalación,
Cádiz, Imprenta Nacional, 1813, tomo IV, pp. 237-241.
340 contando desde 1803 a 1808, con lo que se hacía caso a lo solicitado por Mejía
Lequerica. En la crítica a la utilización del censo de 1799 realizada en el debate de la
sesión plenaria del 1 de agosto realizaba una petición consistente en que se tuviera
referencia como mínimo a un quinquenio de la riqueza del país al parecerle escaso un
año. En cuanto a la riqueza industrial se solicitaba a las diputaciones que adquirieran
noticias de otras contribuciones anteriores y se diera información de todos los
negocios que pudieran dar ganancias. Respeto al comercio se requería que se realizara
un trabajo de investigación en cada pueblo para poder conocer los negocios al por
mayor y al menor existentes y que pudieran estar sujetos a tributación. De la
imprecisión de la instrucción y de la falta de información se deducen las graves
carencias estadísticas existentes y las dificultades, máxime en plena guerra, para
poder afrontar con éxito cambios tan esenciales.
Continuaba el decreto recogiendo que deberían ser las Cortes las que sancionaran
definitivamente los gastos presupuestarios, sobre la base de lo establecido en el
artículo 341 de la Constitución413, y cupos de cada provincia para poder financiarlos.
Tanto la distribución de los cupos provinciales para cada ciudad o pueblo, como los
municipales para cada ciudadano debían ser expuestos públicamente y abiertos a las
reclamaciones durante un periodo concreto.
413
ACD. Constitución Política de la Monarquía española, promulgada en Cádiz a 19 de marzo de 1812,
Cádiz, Imprenta Real, 1812, p. 85. El artículo 314 establecía: “Para que las Cortes puedan fijar los
gastos en todos los ramos del servicio público y las contribuciones que deban cubrirlos, el Secretario
del Despacho de Hacienda las presentará, luego que estén reunidas, el presupuesto general de los que
se estimen precisos, recogiendo de cada uno de los demás Secretarios del Despacho el respectivo a su
ramo”.
341 Especial era el trato que se dispensaba a las provincias de ultramar que quedaban
exentas de la aplicación del nuevo sistema de contribuciones hasta que se pronunciara
la Comisión extraordinaria de Hacienda que se había configurado al efecto y que
estaba integrada por los diputados provenientes de las colonias. La idea era extender
el sistema a los territorios de ultramar, pero no se haría hasta el pronunciamiento de la
Comisión extraordinaria.
El día 14 de septiembre se publicaron las cuotas señaladas para cada provincia de la
nueva contribución directa414. Las rentas existentes hasta el momento proporcionaban
465.956.293 reales de vellón mientras que la previsión realizada para el año 1814
situaba una recaudación mediante el nuevo sistema de contribuciones de 516.864.322
reales de vellón, muy lejos de las grandes cantidades que necesitaba el erario público
para poder sufragar lo ingentes gastos derivados del conflicto bélico reales. Las
cantidades asignadas a cada provincia se distribuían de la manera que se refleja en el
siguiente cuadro:
414
Decreto CCCXIII: “Quotas señaladas a las provincias por razón de la contribución directa” en
Colección de los Decretos y Órdenes que han expedido las Cortes Generales y Extraordinarias desde
su instalación, Cádiz, Imprenta Nacional, 1813, tomo IV, pp. 271-274.
342 Tabla 3 Cuotas señaladas para cada provincia con la nueva contribución directa.
Provincias
Cupo
Álava…………………………………………………….4.369.695
Aragón………………………………………………….45.088.421
Asturias…………………...……………………………...7.801.072
Ávila……………………..………………………….…...4.082.048
Burgos…………………..…………………………........21.202.511
Cataluña………………..…………………………….…31.918.160
Córdoba……………….……………………….……….16.814.533
Cuenca………………..………………………………...14.319.215
Extremadura……………………………………………23.972.345
Galicia……………….…………………………………30.635.804
Granada…………….…………………………………. 35.354.726
Guadalajara………….…………………………………12.417.989
Guipúzcoa….……………………………………………2.615.848
Jaén…….……………………………………………......9.520.894
León…….……………………………………………….9.697.868
Madrid…………………………………………………..6.316.735
La Mancha……………………………………………. 12.492.063
Murcia….…………………………………………..….11.252.199
Navarra….………………………………………..……12.411.830
Nuevas Poblaciones……………………………………….808.051
Palencia……………………….……………………..….7.770.345
Salamanca…………………….…………………..……15.203.647
Segovia………………………………………..……….16.850.529
Sevilla.………………………………………..………..24.186.766
Soria….…………………………………………..…….13.615.532
Toledo……………………………………………...…..27.863.571
Toro………………………………………………..……6.299.118
Valencia….……………………………………….……50.471.142
Valladolid.………………………………………………8.662.530
Vizcaya….………………………………………………5.548.759
Zamora………………………………………………….2.495.443
Islas Baleares………………………………………….14.606.698
Canarias…………………………………………………7.198.235
-------------------------TOTAL…………………………………..………516.864.322 r.v.
Fuente: Colección de Decretos y Órdenes de las Cortes de Cádiz. Imprenta Nacional,
1813.
343 De esta manera nacía una reforma tributaria que tuvo un escaso éxito debido a la
distancia existente entre sus planteamientos teóricos y la dura realidad del país, en un
momento crucial en su historia. Para Fontana estamos ante un proyecto poco
innovador, que no fue bien recibido por la sociedad y por los intelectuales de la época
debido a su desconexión con la situación de España y a la falta de confianza para su
implantación415. Por su parte, Artola considera que, a pesar de sus buenas intenciones
en la universalización de la tributación fiscal, con el reparto de la carga tributaria y en
el establecimiento del principio de igualdad 416 , la reforma surgía con muchas
dificultades por las extremas dificultades del año 1813. Estamos ante un plan óptimo
construido en unas circunstancias adversas, que tendría muchas trabas para su puesta
en marcha. La nueva contribución directa fue considerada una dura carga para un país
diezmado y empobrecido por la guerra y con un sistema productivo destruido. El
rechazo fue inmediato por parte de la población, y sin la estructura de recaudación
necesaria, los resultados recaudatorios serían especialmente negativos.
415
Fontana, J, y Garrabou, R., Guerra y Hacienda. La Hacienda del gobierno central en los años de la
Guerra de la Independencia (1808-1814), p. 91.
416
Artola Gallego, M., La Hacienda del siglo XIX. Progresistas y moderados, p. 40.
344 CAPÍTULO VI
EL SEXENIO ABSOLUTISTA
En 1814 se llegaba al final de la Guerra de la Independencia y se producía el retorno
de Fernando VII. Con la restauración del absolutismo, las reformas fueron derogadas
y volvía a tener vigencia el viejo sistema tributario del Antiguo Régimen. La
Constitución de 1812 dejaba de estar vigente y todas las incipientes propuestas para la
consecución de una fiscalidad progresiva y sustentada sobre la igualdad de
tributación, la universalidad y la capacidad tributaria de todos los españoles fueron
aparcadas, volviendo a dar paso al sistema de privilegios característico de la hacienda
española del siglo XVIII. Con la vuelta del rey se había generado una gran
expectación ante la posición que adoptaría respecto a la Constitución de 1812 y los
derechos contemplados en ella. El monarca, tras el Manifiesto de los Persas417,
declaró, mediante un decreto de 4 de mayo418, nula la Constitución, abolió los
417
El documento que un grupo de diputados de las Cortes Generales presentó a Fernando VII en
Valencia en 1814, recibió el nombre de Manifiesto de los Persas a causa de su encabezamiento que
decía así: “Señor: era costumbre entre los antiguos persas pasar cinco días en anarquía después del
fallecimiento del rey, a fin de que la experiencia de los asesinatos, robos y otras desgracias les obligase
a ser más fieles a su sucesor. Para serlo España a V.M. no necesitaba igual ensayo en los seis años de
su cautividad; del número de españoles que se complacen al ver restituido a V.M. se ha mudado el
sistema al momento de verificarse aquella, y nos hallamos al frente de la nación en un Congreso que
decreta lo contrario de lo que sentimos, y de lo que nuestras provincias desean, creemos un deber
manifestar nuestros votos y circunstancias que los hacen estériles, con la conclusión que permita la
complicada historia de seis años de revolución….”
418
Real Decreto de Fernando VII derogando la Constitución en Valencia a 4 mayo 1814. Alicante,
Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes, 2012. En uno de los fragmentos del Decreto conocido también
como Decreto de Valencia se decía: "Por manera que estas bases pueden servir de seguro anuncio de
mis reales intenciones en el gobierno de que me voy a encargar, y harán conocer a todos no un déspota
ni un tirano, sino un Rey y un padre de sus vasallos. Por tanto, habiendo oído lo que unánimemente me
345 derechos que la misma reconocía y los logros democráticos del período constitucional
y recuperó el absolutismo del Antiguo Régimen. Desde ese momento se desencadenó
la represión monárquica contra los liberales y una acción decidida para la eliminación
de todas las reformas. La persecución llevada a cabo por el nuevo gobierno
absolutista provocó que muchos liberales tuvieran que escapar, marchándose al
exilio419.
Una de las primeras medidas adoptadas por el régimen absolutista fue la abolición de
las contribuciones directas como un intento de aplacar el descontento popular. Sin
embargo, existía la conciencia política y hacendística de que, no siendo las reformas
planteadas en el período constitucional del agrado popular y del rey, era necesario
acometer cambios que procuraran recursos a las maltrechas arcas públicas, muy
deterioradas por el costoso mantenimiento de los ejércitos combatientes en la guerra
de la independencia y en los conflictos que se habían desencadenado en América. De
han informado personas respetables por su celo y conocimientos, y lo que acerca de cuanto aquí se
contiene se me ha expuesto en representaciones, que de varias partes del reino se me han dirigido, en
las cuales se expresa la repugnancia y disgusto con que así la constitución formada en las Cortes
generales y extraordinarias, como los demás establecimientos políticos de nuevo introducidos, son
mirados en las provincias; los perjuicios y males que han venido de ellos, y se aumentarían si yo
autorizase con mi consentimiento, y jurase aquella constitución; conformándome con tan decididas y
generales demostraciones de la voluntad de mis pueblos, y por ser ellas justas y fundadas, declaro que
mi real ánimo es no solamente no jurar ni acceder a dicha constitución ni a decreto alguno de las
Cortes generales y extraordinarias, a saber, los que sean depresivos de los derechos y prerrogativas de
mi soberanía, establecidas por la constitución y las leyes en que de largo tiempo la nación ha vivido,
sino el de declarar aquella constitución y tales decretos nulos y de ningún valor y efecto, ahora ni en
tiempo alguno, como si no hubieran pasado jamás tales actos, y se quitasen de en medio del tiempo
alguno, y sin obligación en mis pueblos y súbditos, de cualquiera clase y condición, a cumplirlos ni
guardarlos...”.
419
Sánchez Mantero, R., Fernando VII, un reinado polémico, p. 62.
346 esta manera, se aprobaron el Real Decreto de 31 de agosto de 1815420, para rescatar el
sistema tributario previo a 1799 y la Instrucción General de Rentas Reales de 1816421
que lo complementaba y que Fontana denominará “frustrada contrarreforma”422 por
tratarse de una vuelta al pasado y al sistema tributaria del siglo XVIII.
420
Martín de Balsameda, F., Decretos de Don Fernando VII. Año segundo de su restitución al trono de
las Españas, tomo II, Madrid, Imprenta Real, 1819, pp. 606-608. Libro en el que se refieren todas las
reales resoluciones generales que se han expedido por los diferentes ministerios y consejos en todo el
año de 1815.
421
Real Decreto e Instrucción General de rentas reales, en que se declaran las facultades del
Superintendente general de la Real hacienda y sus Subdelegados con relación a las mismas, y se
prescriben las de la Dirección general y demás empleados en su administración, intervención, manejo
y recaudación. Imprenta de D. José García de la Vega y compañía, Madrid, año 1816. Biblioteca de la
Real Academia de Jurisprudencia.
422
Fontana Lázaro, J., Hacienda y Estado en la crisis del antiguo régimen español: 1820-1833, p. 49.
347 6.1. El Real Decreto de 31 de agosto de 1815 y el Real Decreto e Instrucción
General de rentas reales de 1816
La conocida como contrarreforma fue impulsada por González Vallejo 423 ,
recuperando mediante el Real Decreto de 31 de agosto de 1815 todo lo que estaba
vigente antes del Real Decreto de 25 de septiembre de 1799. Se restablecía el sistema
de la Real Hacienda y se suprimían las Direcciones Generales de: Rentas,
Administración General de Tabaco, Contadurías principales y Tesorerías de Corte,
reduciendo la organización a una sola administración. En el Real Decreto de 1815 se
decía:424 “ he oído los dictámenes de varias personas acreditadas por su ilustración,
prudencia y amor a mi Real servicio, y me he convencido que solamente que
solamente puede detenerse el curso del general desorden restableciendo
absolutamente el sistema de las Rentas Reales al estado que tenían en la época de su
prosperidad, y exenta de las oscilaciones y choques de encontrados métodos y
opiniones, dejando para los sucesivo las reformas naturales y progresivas que sean
únicamente efecto del tiempo y de la experiencia, y no de violentas novedades y
teorías arriesgadas”.
Por su parte, la instrucción general de rentas reales de 1816 se encargó del desarrollo
y especificación del mandato que había sido dado en el Real Decreto. Recuperaba el
sistema de rentas del Antiguo Régimen con la idea de perpetuarlo y consolidar la idea
423
González Vallejo, Rafael (1769-1824). Fue Secretario del Despacho de Indias en 1785 y de Guerra,
Ordenes Militares y del Maestrazgo en 1792. Posteriormente sería nombrado Consejero de Guerra y
Hacienda en 1797. Con la restauración absolutista de Fernando VII fue Secretario del despacho de
Hacienda en 1815. Murió en Madrid en 1824.
424
Martín de Balsameda, F., Decretos de Don Fernando VII. Año segundo de su restitución al trono de
las Españas, p. 607.
348 absolutista del monarca eliminando todo vestigio tanto del modelo de contribución
única aprobado en la reforma de 1813 como de las reformas en la organización de la
administración pública que preveía. En la exposición de motivos del Real Decreto,
por el que se aprobaba la Instrucción, se argumentaba, de una parte, que se trataba no
de una nueva regulación sino de una recopilación de las rentas y procedimientos
previos a la Constitución de 1812 y, de otra, establecía unos principios que no eran
ciertos y que intentaban ocultar el verdadero contenido de la nueva norma425: “Para
que quede recopilado un verdadero y completo sistema de rentas de la Corona con
absoluta uniformidad, conexión universal, y demostrables ventajas……”.
Se eliminaban los principios constitucionales de igualdad y capacidad tributaria, la
proporcionalidad entre el impuesto y la renta disponible y se recuperaban los
privilegios que se habían venido disfrutando hasta la aprobación de la carta magna de
Cádiz, y la desigualdad en la aportación de recursos de los españoles para la atención
de las obligaciones de sufragar los gastos del Estado. Todo ello iba ligado a la
concepción absolutista en la estructura política y económica del país. La aplicación
del viejo sistema de rentas implicaba un cambio profundo respecto a la visión
constitucional en la organización de la administración del Estado. Un sistema
tributario que se sustentaba sobre una concepción antidemocrática de las relaciones
de los individuos con el gobierno, que eliminaba la nueva visión liberal de Nación,
volviendo a la idea de que surgía de la voluntad del soberano y no de la de los
425
Real Decreto e Instrucción General de Rentas Reales, Madrid, Imprenta de D. José García de la
Vega y compañía, 1816, p. 3.
349 ciudadanos. La vuelta al pasado se fijó de la siguiente manera en la Instrucción426:
“Las contribuciones emanan de mi soberana autoridad: ninguna se creará, aún con el
nombre de arbitrios, ni se alterarán las establecidas, ni se harán gracias en los
derechos, ni se concederán esperas, sin que mi Real voluntad se haga entender por el
Secretario del despacho de hacienda Superintendente general”.
Se propusieron medidas cuyo fin fue la reinstauración de los sistemas de rentas
anteriores a la reforma constitucional, tanto de Castilla como de Aragón. En el caso
del territorio castellano rescatando las rentas provinciales y generales, el sistema de
aduanas interiores y exteriores, los estancos y las contribuciones eclesiásticas.
Quedaba eliminada la contribución única y las reformas en la administración pública
que habían sido elaboradas en Cádiz. Con estas medidas se perdían los principios
básicos constituciones de igualdad, la tributación en función de la riqueza, la
universalidad del sistema y la eliminación de privilegios. Se impedía con ello
desarrollar las medidas que habían intentado conciliar el plan de rentas públicas con
un programa de gobierno, cuyos objetivos habían sido impulsar el desarrollo
económico y garantizar la libertad de los ciudadanos a la vez que se creaba una nueva
estructura administrativa y se fomentaba la agricultura, la industria y el comercio
externo e interno. La idea fundamental del antiguo sistema, ahora recobrado, era la
consolidación y perpetuación del sistema absolutista de gobierno.
426
Biblioteca de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación (en adelante RAJYL). Real Decreto
e Instrucción General de las Rentas Reales. Artículo primero, expositivo IV, Madrid, Imprenta de D.
José García de la Vega y compañía, 1816, p. 4.
350 El sistema de rentas comenzaba en el Capítulo VIII del Real Decreto bajo el título de
Rentas provinciales427 y estableciendo la dualidad del sistema tributario428. Para las
provincias de la Corona de Aragón e Islas Baleares continuaría vigente la recaudación
con el sistema de equivalente, asimilaba este nombre a las diferentes figuras
existentes en estos territorios (talla, catastro, rala y equivalente), aunque añadía que
sus reglamentaciones serían diferentes en función de los territorios. Se equiparaban
los nombres, pero se respetan sus diferentes estructuras impositivas: “En las
provincias de la Corona de Aragón e Islas Baleares continuará la contribución
provincial señalada o que se señalase; y se hará en adelante su cobro con el solo
nombre de Equivalente sobre las bases de los reglamentos particulares de cada una”.
Por su parte en los territorios de la Antigua Corona de Castilla se restablecía el
anterior sistema de rentas provinciales: “En las de Castilla y León, ínterin S.M.
acuerda las variaciones que convengan a su Real servicio y al bien público, seguirán
las alcabalas, cientos, millones, fiel medidor, y demás derechos que se recaudan con
la denominación de Rentas provinciales”. Volvía a estructurarse un modelo tributario
fundamentado en las contribuciones sobre el consumo y con un sistema de
recaudación que recuperaba las figuras del arrendamiento y el encabezamiento. “Sus
productos, que consisten en los derechos de consumo de unas especies, y en los de la
venta o permuta de las no exceptuadas, se recaudarán por administración, por ajuste,
por arrendamiento, y por encabezamiento”. A su vez, se rehabilitaban los privilegios
427
Biblioteca de la RAJYL. Real Decreto e Instrucción General de Rentas, pp. 101-126.
428
Biblioteca de la RAJYL Real Decreto e Instrucción General de Rentas, p. 101.
351 de los pueblos y particulares, ya fueran perpetuos o temporales, los derechos
exclusivos de la Corona, los privilegios nobiliarios y las gracias concedidas al Estado
eclesiástico429. Finalmente, en este capítulo volvía a adquirir vigencia la regulación de
aduanas tanto interiores como exteriores previa al Real Decreto de 1799, lo que
volvía a establecer la limitación al comercio interior que tantos debates había
ocasionado y que había supuesto una constante batalla para el pensamiento liberal
español.
Los capítulos IX, X, XI estaban dedicados a las rentas estancadas, a la renta del
tabaco, de salinas y del papel sellado respectivamente430. En cuanto al tabaco, se
centralizaba su administración en el Estado, estableciendo la Real Fábrica en Sevilla,
la factoría general en Cádiz, y las de depósito en Madrid, Gijón, San Sebastían y San
Lois en La Coruña, desde las que posteriormente se distribuía a las provincias431. En
el caso de las salinas se prohibía el transporte en embarcaciones extranjeras y la
compra en puertos foráneos. Especial atención se daba a la lucha contra el fraude para
lo cual los fletamentos de los barcos solo se podían realizar por los administradores
generales de las provincias o por los de las fábricas. A excepción de las capitales y
cabezas de partido y de los pueblos que tuvieran menos de mil habitantes, solo se
podía acopiar en los pueblos que no estuvieran a más distancia de cuatro leguas de las
costas, de las fronteras y de las fábricas de sales. En todo caso, los acopios nunca
429
Biblioteca de la RAJYL. Real Decreto e Instrucción General de Rentas, p. 102.
430
Biblioteca de la RAJYL. Real Decreto e Instrucción General de Rentas, pp. 126-141.
431
Biblioteca de la RAJYL. Real Decreto e Instrucción General de Rentas, pp. 126-132. Capítulo IX
dedicado a las rentas del tabaco y a la administración de la misma.
352 podían ser superiores a la proporción con el consumo de los vecinos de cada pueblo o
ciudad. Para el papel sellado se establecía que los administradores generales
remitirían a la Dirección general un estado anual demostrativo del papel sellado que
necesitara cada provincia, para lo cual se tendría como referencia la venta de los años
anteriores. Se debían tener en cuenta las Reales cédulas de 23 de julio de 1794 y de
11 de febrero de 1815 para su regulación y administración.
El noveno, el escusado y las tercias reales venían recogidas en el capítulo XII432, el
primero era un noveno extraordinario de los diezmos (estaban exentos las
encomiendas de las casas excusadas, del rey, de los infantes, los diezmos exentos
aplicados al Crédito público y las tercias no enajenadas de la Corona. Por su parte en
los lugares donde el rey llevara todos los diezmos y en los maestrazgos no se
recaudaría el noveno y tampoco a los párrocos en los que la congrua no alcanzara los
600 ducados.
Las rentas de la pólvora, el plomo y las rentillas estaban reguladas en el capítulo XIII
y el capítulo XIV se dedicó a las rentas que pudieran provenir de fábricas, factorías y
minas, debiéndose establecer regulaciones específicas de desarrollo por sus
características científicas y económicas 433 . Terminaba la instrucción con los
432
Biblioteca de la RAJYL. Real Decreto e Instrucción General de Rentas, pp. 142-157. Capítulo XII
dedicado a las Tercias reales, Escusado y Noveno y a la administración de las mismas.
433
Biblioteca de la RAJYL. Real Decreto e Instrucción General de Rentas, pp. 157-159. Capítulo XIII
dedicado a las rentas de la pólvora, plomo y rentillas, pp. 157 -158 y el capítulo XIV dedicado a las
fábricas, factorías y minas, pp. 158-159.
353 resguardos en el capítulo XV, para los cuales se preveía una profusa regulación434. Se
establecía un solo resguardo por provincia y otro por cada puerto encargados de
atender al servicio de todas las rentas reales. Especial atención se dedicaba a la
regulación del gran problema del contrabando que minaba los recursos de la hacienda
pública. Se exigía una correspondencia oficial y fluida con los Administradores
generales de aduanas y tabaco en los puertos y también con los de las aduanas
interiores. Para el caso de las provincias interiores que no tuvieran aduanas, en sus
capitales se deberían entender con los administradores de rentas provinciales y
estancadas.
434
Biblioteca de la RAJYL. Real Decreto e Instrucción General de Rentas, pp. 160-175. Capítulo XII
dedicado a los Resguardos y a la administración de los mismos.
354 6.2. La reforma de Garay de 1817
El gobierno, rápidamente, fue consciente de que la recopilación de la legislación y el
sistema de rentas previo a 1799 e impulsado por González Vallejo no era suficiente,
debido a los recursos escasos que proporcionaba, a la falta de eficacia de la
administración, a los altos índices de fraude existentes y a las reclamaciones
económicas y de liberalización de la cada vez más fuerte burguesía. Fue por todo ello
que se optó por explorar nuevas vías que, sin abandonar el sistema de tributación
tradicional, pudiera incorporar figurar nuevas, con principios diferentes, que
posibilitaran más equidad, igualdad y más recursos. Para estudiar el posible
incremento de las rentas públicas se creaba una Junta de Hacienda presidida, por el ex
ministro Ibarra435, que se denominó “de medios”. Paralelamente, se creó otra Junta
denominada “de economía” encargada de la elaboración de un presupuesto que
pudiera satisfacer los gastos, afrontar el déficit y cubrir los créditos contraídos. En
noviembre las dos comisiones se fusionaron con la denominación de Comité de
Finanzas con el objetivo de dar una solución integral al problema económico y
financiero del Estado.
En 1816 Martín de Garay436 es nombrado Ministro de Hacienda y una vez estudiadas
las propuestas elaboradas por el comité presentó un dictamen el 6 de marzo de ese
435
Ibarra Mateo, José (1753-1818). Miembro de la Real Junta de Comercio, de la Real Junta General
de Comercio, Moneda y Minas, de la Junta del Banco de San Carlos y Fiscal del Consejo de Hacienda,
del Consejo de Castilla y del Consejo de Estado. Con la restauración absolutista de Fernando VII fue
nombrado, en 1815, Director General de Rentas y Secretario de Estado y Hacienda. Falleció en 1818.
436
Garay y Perales Martínez de Villela y Franco, Martín de (1771-1822). Secretario de Estado interino
y General con la Junta Central e intendente de Murcia. Miembro de la Comisión de Cortes encargada
355 mismo año. El plan de Garay contemplaba dos grandes objetivos: la reducción de los
gastos y la reforma del sistema impositivo. Una vez realizado el recorte de los gastos
y los ajustes presupuestarios más urgentes era precisa la reforma del sistema de rentas
para conseguir cubrir las necesidades del Estado. Su propuesta fiscal estaba
compuesta de dos soluciones alternativas: la primera se limitaba al reparto de una
contribución extraordinaria, sin tocar en nada el sistema tributario vigente. La
segunda era más ambiciosa y consistía en abolir las rentas provinciales, mantener los
equivalentes en la Corona de Aragón y el resto de tributos menores, sustituyéndolos
por un sistema mixto con una contribución general o directa437. Garay se expresaba de
la siguiente manera en el dictamen: “no podré dejar de entrar en el pensamiento de
cubrir nuestro déficit por medio de una contribución directa como el más suave, el
más sencillo, el más ejecutivo y, por consiguiente, el más propio para sacar a la
Nación y la Monarquía de los riesgos que la amenazan”.
Las cuentas presentadas por Garay en el Dictamen eran elocuentes. Los recursos que
las rentas proporcionaban al erario público eran de 587.126.987 reales de vellón
mientras que los gastos ascendían 1051.770.640 lo que arrojaba un enorme déficit de
453.950.653. Junto a esta dura realidad económica se reconocían los vicios de las
de la convocatoria de las mismas y constituida en 1810 y del Consejo de Estado hasta 1813. Con el
regreso de Fernando VII se encargo del canal Imperial de Aragón, siendo su protector. Fue nombrado
Ministro de Hacienda en 1816. Con el Trienio Liberal volvió a ser nombrado miembro del Consejo de
Estado. Falleció en 1822.
437
AHN, Estado. Plan Original de Hacienda del Sr. Ministro de este ramo D. Martín de Garay,
presentado y discutido en el Consejo de Estado el 6 de marzo de 1817. Contiene 29 pliegos y 2
apéndices. Legajo 233.
356 rentas provinciales, los abusos de la administración y la necesidad de crear un nuevo
sistema de hacienda438. Por esta razón que el presupuesto que fijó Garay fue de una
cantidad fija de 713.973.600 reales de vellón, no pudiendo ser alterado, salvo en
casos extraordinarios y que la deuda pública no aumentase más. Junto a estas dos
medidas requería una revisión de los aranceles y que, en la gestión de las rentas de
aduanas, estancadas, decimales y loterías se adoptasen economías y métodos para
aumentar sus valores y disminuir sus cargas. La contribución sería proporcional a la
riqueza de cada contribuyente, que se aplicaría en todas las poblaciones del reino,
salvo en las capitales de provincia y puertos habilitados, que pagarían, en cambio
unos derechos de puertas por todas las mercancías que se introdujeran en sus cascos
urbanos. Se entendía como contribución general de carácter directo, pero que no tenía
en cuenta la capacidad económica, a pesar de que esa era su base teórica. Estaba
fijada en 300 millones de reales, de los cuales 250 millones repercutían sobre las
zonas rurales y 50 millones se recaudaban en las capitales de provincias y puertos
habilitados a través de los derechos de puertas439. Recaía sobre los haberes de los
ciudadanos, ya provinieran de propiedades territoriales, industriales o comerciales y
afectaba a todos los individuos de la nación, fueran eclesiásticos o seculares. La
contribución se cobraba sobre el importe de la riqueza de cada provincia en función
de una estadística que comparaba el valor de sus producciones, siendo los
ayuntamientos los encargados de su gestión y cobro.
438
Revista de España y el Extranjero, director y redactor principal D. Fermín Gonzalo Morón, tomo
VII, Madrid, Imprenta Plazuela de San Miguel, 1845, p. 329
439
Torras, J., “En torno a la política tributaria de los gobiernos del trienio constitucional (1820-1823)”,
pp. 153-170.
357 Para poder hacer frente al resto del déficit también se pretendía obtener treinta
millones de reales con los bienes decimales del clero, de los comendadores, grandes y
señores que se exigirían por un periodo de seis años. Antes de terminar de elaborar la
propuesta, desde el Gobierno, se habían iniciado conversaciones con la Santa Sede
para conseguir una bula papal que había sido correspondida positivamente, facultando
al rey para incluir los bienes de la Iglesia, seculares y regulares, en la nueva
contribución, durante seis años y por una cantidad de treinta millones anuales
previstos.
Otra medida planteada estribó en que, para la gestión del derecho de puertas, en las
capitales de provincia y puertos habilitados para el comercio exterior se introdujese
una administración equitativa, sencilla y con mecanismos suficientes para la lucha
contra la corrupción y el fraude. También en el derecho de puertas se previó la que
renta de licores y el antiguo derecho de internación solo se cobrara en las aduanas de
puertos y fronteras, quedando suprimida la fiscalidad de los mismos en las fronteras
interiores.
De los dos planteamientos sobre el sistema de tributación fue aceptado el segundo,
que suponía la configuración de un modelo fiscal mixto y que ha sido conocido
históricamente como Reforma de Garay. El plan preveía que para controlar la
implantación de la reforma se crearían las denominadas juntas locales en cada pueblo,
unas juntas de partido en las localidades cabeza de partido encargadas de supervisar y
asesorar a las locales, y unas juntas provinciales, dirigidas por un intendente de la
358 administración
central
del
Estado.
El
nuevo
modelo
contemplaba
los
encabezamientos en los pueblos y la contribución indirecta, o derecho de puertas, en
las capitales y puertos. Garay manifestaba de esta manera su parecer en el informe:
“Yo sería de dictamen que en las capitales de las provincias y en los puertos de mar
habilitados subsistiesen los impuestos sobre consumos, asimilando su exacción en lo
posible a Barcelona y Valencia, en donde se hace en las puertas, y estableciendo en
ellas buenas tarifas y en los demás pueblos del reino se estableciera la equivalente a
ellas. Todo el sistema se reduciría entonces a una especie de encabezamiento general
de todos los pueblos, fuera de las capitales y puertos habilitados en los cuales debería
subsistir la administración en la forma dicha, así por la dificultad de establecer
contribuciones directas, como porque reuniéndose allí grandes concursos de gentes,
muchas sin propiedad conocida, que no pagarían nada si se quitaban las
contribuciones sobre consumos, perdería el Estado esta renta que habría de cargar
sobre vasallos útiles”. Además, se preveía la adopción de medidas para configurar
una estadística válida para todo el reino y conseguir economías en todos los ramos de
la administración, declarándose que los gastos se ajustarían a los ingresos obtenidos,
al líquido obtenido de las rentas, y a un presupuesto fijo por ministerio.
Esta propuesta de Garay para afrontar el déficit del Estado se complementó con una
segunda que se aprobó el 3 de mayo de 1817 consistente en un Plan de Crédito
Público440 con dos premisas de trabajo: cumplimiento con las obligaciones de pago de
440
AHN, Estado. Plan de Crédito Público (1817 b), 3 de mayo de 1817. Contiene 29 pliegos y 2
apéndices. Legajo 233.
359 la deuda pública para seguir teniendo opciones a nuevos créditos e iniciar un proceso
de amortización de bienes eclesiásticos especialmente con los confiscados,
despoblados, baldíos y realengos, obras pías, bienes mostrencos, secularizados y
predios.
La implantación acelerada de la reforma, la deficiente base estadística utilizada, las
grandes cantidades que se pretendían recaudar y el no haber trasladado unas mínimas
normas para su puesta en funcionamiento, produjeron una gran confusión. Para
intentar corregirla en febrero de 1818 se publicaron los denominados “modelos para
la contribución general del reino” en los que se fijaron las reglas a las que tendría
que ajustarse la estadística de riqueza que debían realizar los pueblos. Esto provocó
que el desconcierto fuera aún mayor por la complejidad de las instrucciones dadas. El
modelo de reforma fue un fracaso absoluto. Las autoridades locales se vieron
impedidas para aplicarla por su alta dificultad y la recaudación fue mínima. La
reforma de Garay había fracasado y este fue destituido con ocasión de la crisis de
gobierno del verano de 1818441.
A pesar de su sustitución, se mantuvieron varios de sus colaboradores en el nuevo
gabinete de Hacienda, lo que permitió que se continuaran los trabajos iniciados por
Garay. Tal y como manifiesta Fontana, se destituyó al ministro de hacienda, pero el
sistema permaneció: “La prueba es que Garay no ha sido sustituido por alguien que
propugne una nueva orientación, ni siquiera por alguien desligado de su experiencia,
441
Fontana Lázaro, J., La quiebra de la monarquía absoluta, p. 23.
360 sino por una parte de su propio equipo, por los más activos y capaces de sus
colaboradores: los directores generales de rentas”442. Al frente del ministerio se
situaron los responsables de las dos direcciones generales, José de Imaz, López de
Juana Pinilla y López Ballesteros. Los esfuerzos del nuevo equipo fueron vanos, no
consiguieron solventar los graves problemas derivados de la ausencia de una
estadística fiable y veraz que permitiera valorar la riqueza de cada contribuyente. En
noviembre de 1819 se sustituyó a Imaz por González Salmón al frente del ministerio
siendo una de sus primeras acciones el reconocimiento del fracaso del nuevo sistema
tributario. Con la creación de la nueva Junta de Hacienda se adoptó la decisión de
posponer las reformas planteadas y el estudio de nuevas medidas. Trabajos que no se
pudieron culminar por el golpe de estado de Riego con el que se inició el denominado
Trienio Constitucional.
442
Fontana Lázaro, J., La quiebra de la monarquía absoluta, p. 313.
361 362 TESIS DOCTORAL
La Hacienda española en la transición entre el
Antiguo Régimen y el Estado Liberal
Autor
Francisco David Lucas Parrón
Director Tutor
Prof. Dr. Manuel Ángel Bermejo Castrillo
DEPARTAMENTO DE DERECHO PENAL, PROCESAL E HISTORIA DEL
DERECHO
TOMO II
Getafe, Octubre de 2017
INDICE
TOMO II
INDICE DE TABLAS. TOMO II ............................................................................ 366
CAPITULO VII. EL SEGUNDO INTENTO LIBERAL DE REFORMA. EL
TRIENIO LIBERAL ................................................................................................ 367
7.1. Primera legislatura del Trienio ................................................................... 373
7.1.1. Situación de la Hacienda Pública .................................................... 374
7.1.2. Plan para la reforma de la Hacienda Pública ................................... 379
7.1.3. Las contribuciones directas ............................................................. 386
7.1.4. Las contribuciones indirectas .......................................................... 393
7.1.5. Dictámenes de la Comisión de Hacienda ........................................ 402
7.1.6. Debates parlamentarios.................................................................... 404
7.1.7. Aprobación del Plan de Reformas ................................................... 410
7.2. Segunda legislatura del Trienio ................................................................. 412
7.2.1. Análisis de la aplicación efectiva de las reforma s y obstáculos
Encontrado ....................................................................................... 414
7.2.2. Nuevas medidas planteadas por Canga Argüelles ............................. 427
7.2.3. El nuevo proyecto de un Sistema General de Hacienda .................... 439
7.2.4. Debates en las Cortes y aprobación del proyecto .............................. 448
7.3. Tercera legislatura, 1822 ........................................................................... 455
7.3.1. Primera etapa de la tercera legislatura ............................................... 458
7.3.2. Segunda etapa de la tercera legislatura .............................................. 477
7.4. Novedades hacendísticas del Trienio Liberal ............................................ 490
363 CAPÍTULO VIII. LA DÉCADA OMINOSA .......................................................... 498
8.1. La reforma de López Ballesteros ............................................................... 500
8.2. Reforma administrativa .............................................................................. 512
PARTE 3
LA DEFINITIVA TRANSICIÓN. LA REFORMA DE MON-SANTILLÁN
CAPÍTULO IX. LA REFORMA DE 1845 .............................................................. 518
9.1. El inmovilismo de los primeros años (1833-1845) ..................................... 521
9.2. La definitiva transición en la reforma de Mon-Santillán ............................. 533
9.2.1. La propuesta de la Comisión .............................................................. 539
9.2.2. El proyecto de Presupuestos Generales para 1845 ............................. 541
9.2.3. Dictamen de la comisión y votos particulares .................................... 554
9.2.4. Debates parlamentarios....................................................................... 560
9.2.5. Elementos identificadores de la reforma ............................................ 609
9.3. Principales novedades fiscales.................................................................... 621
9.3.1. Contribución territorial sobre la propiedad inmobiliaria .................... 621
9.3.2. El Derecho de Hipoteca ...................................................................... 631
9.3.3. Contribución Industrial y de Comercio .............................................. 637
9.3.4. Impuesto sobre el consumo de especies determinadas ....................... 645
9.3.5. Contribución sobre impuestos ............................................................ 648
364 9.4. Influencias internacionales de la reforma ................................................. 651
9.4.1. Francia ................................................................................................ 653
9.4.2. Reino Unido ........................................................................................ 667
9.4.3. Otras influencias ................................................................................. 677
CONCLUSIONES .................................................................................................... 687
FUENTES Y BIBLIOGRAFÍA................................................................................ 711
Fuentes ..................................................................................................................... 711
Bibliografía .............................................................................................................. 718
365 INDICE DE TABLAS
TOMO II
Tabla 4. Resumen anual gastos públicos para 1820 ................................................ 377
Tabla 5. Importe de los productos de las rentas e ingresos de la tesorería para
1820 .......................................................................................................................... 379
Tabla 6. Cuadro general Presupuesto del Estado para 1821 .................................... 411
Tabla 7. Comparativa exportaciones del Reino Unido a España y
Gibraltar .................................................................................................................... 485
Tabla 8. Propuesta de gastos del presupuesto para 1835 ......................................... 522
Tabla 9. Ingresos procedentes de la contribución sobre la propiedad inmobiliaria
entre 1845-1855 ........................................................................................................ 627
Tabla 10. Evolución del derecho de hipoteca entre 1845-1855.............................. 635
Tabla 11. Evolución de la contribución industrial y de comercio entre 18451855 .......................................................................................................................... 642
Tabla 12. Evolución del número de contribuyentes de la contribución industrial y de
comercio entre 1845-1855 ........................................................................................ 643
Tabla 13.Evolución recaudación del impuesto sobre el consumo de determinadas
especies entre los años 1846-1855............................................................................ 648
366 CAPÍTULO VII
EL SEGUNDO INTENTO LIBERAL DE REFORMA. EL
TRIENIO LIBERAL
Iniciamos el capítulo dedicado al Trienio Liberal o Constitucional el cual tuvo una
gran importancia en la transición de la hacienda pública del Antiguo Régimen al
Estado Liberal por la influencia que sus postulados ejercieron en las reformas
hacendísticas posteriores, especialmente en la de Mon-Santillán de 1845. De esta
manera las reformas en el ámbito de la Hacienda Pública durante el período que,
aunque se derogaron con la caída del Trienio, sirvieron no solo de sólida base teórica
para los avances siguientes, sino que fue la primera vez que se aplicaron, lo que sirvió
de experiencia para aprender de errores y aciertos en los cambios que se producirían a
lo largo del siglo XIX. Estamos ante el primer intento real de solventar los problemas
estructurales de la hacienda pública española hasta entonces con unos gastos más
elevados que sus ingresos, una dependencia excesiva de la deuda exterior y
sustentada en un sistema de producción y comercial irrisorio. Además se produjo una
profusa actividad legislativa, poco comparable a otras épocas, por la que en un
período tan corto se formularon un gran número de propuestas de reforma y múltiples
novedades en la hacienda pública. Se plantearon tres planes de reformas coincidiendo
con las tres legislaturas del Trienio lo que hace necesario un estudio de los mismos.
Es por estos motivos que era preciso dedicar a los cambios de estos tres años una
especial atención con una explicación exhaustiva de las reformas tributarias con el
367 análisis de las diferentes figuras impositivas, muchas de las cuales aparecían por
primera vez en el ordenamiento jurídico español y las repercusiones que pudieron
tener en la evolución de la hacienda pública española. Especial dedicación también
merecen la riqueza de los debates parlamentarios que se produjeron como el estudio
de los resultados conseguidos en la aplicación de las modificaciones aprobadas.
La creencia en la recuperación del sistema constitucional se produjo tras la frustración
de las expectativas que había creado la vuelta de Fernando VII, el restablecimiento de
la monarquía absoluta, la represión y el exilio que habían provocado un gran
descontento y que muchos sectores comenzaran a trabajar para cambiar la situación
que había acabado con las libertades conseguidas. Entre estos sectores se encontraba
el ejército, integrado en una buena parte por militares provenientes de la guerrilla que
habían luchado en la Guerra de la Independencia y que se veían ahora relegados. La
otra fuerza que se alineó con mayor claridad con los postulados liberales fue la
emergente burguesía, que reclamaba profundas transformaciones en España para
facilitar el comercio y la industria. La pérdida de las colonias reducía drásticamente
las posibilidades comerciales y la nueva clase social exigía cambios que produjeran
un afianzamiento de las libertades económicas y con ello facilitar el crecimiento
comercial interno en España, a la vez que se producía una eliminación de los
privilegios tanto de la nobleza como del clero.
El descontento fomentó entre militares y burgueses la creación de sociedades secretas
de oposición al régimen absolutista. Estas sociedades alentaron y colaboraron en los
368 numerosos pronunciamientos militares que se sucedieron desde 1814 hasta 1820, los
cuales tuvieron por finalidad acabar con el absolutismo de Fernando VII y procurar la
recuperación de la Constitución de 1812. Las primeras sublevaciones fueron
realizadas por militares de categoría intermedia y con poca repercusión popular, lo
que los abocó al fracaso. Sin embargo, consiguieron generar una gran inestabilidad en
los gobiernos del período e ir fabricando un clima cada vez más hostil hacia el rey y
hacia su forma absolutista de gobernar.
Las cosas iban a cambiar en 1820, cuando el gobierno se vio en la obligación de
enviar tropas para sofocar la insurrección en las colonias americanas. Se reunió un
ejército de 20.000 hombres listos para embarcar en Cádiz, pero antes de que esto
ocurriera, el 1 de enero de 1820 en Cabezas de San Juan se produjo el
pronunciamiento del Teniente Coronel Rafael del Riego. Este levantamiento no tuvo
éxito en su inicio por falta de apoyos militares, por la pésima coordinación de los
insurgentes y por no haber obtenido el respaldo popular necesario. Sin embargo, con
el transcurso de los días, lo que parecía un fracaso, fue progresivamente secundado
por gran número de guarniciones militares y de población civil. El rey reaccionó
tenuemente publicando en la Gaceta de Madrid una orden por la que se comprometía
a una nueva organización del Consejo de Estado, que consideraba suficiente para
contentar a los revolucionarios, pero, ante la situación adversa, terminó aceptando las
condiciones y demandas de los revolucionarios. El 7 de marzo de 1820 Fernando VII
juró la Constitución de 1812 y con ello se volvía al sistema jurídico interrumpido en
1814. Josep Fontana ha sido quien ha explicado con más acierto las razones de este
369 cambio443: “No puede decirse que fuese la fuerza de la revolución la que le arrancó
esta rendición: fue un desmoronamiento espontáneo, la consecuencia de una quiebra.
La tarea que el restaurado régimen absolutista se había propuesto en 1814, adaptar el
Estado y la administración a las exigencias de la época sin alterar la estructura social
y tradicional, y aumentar los ingresos de la Hacienda sin mermar los privilegios de
los estamentos dominantes del Antiguo Régimen se había revelado imposible. La
revolución había triunfado sin ningún tipo de enfrentamiento ni de guerra civil y se
abría ahora una nueva etapa en el reinado de Fernando VII, en la que iban a aplicarse
por primera vez las reformas aprobadas por las Cortes de Cádiz”.
Jurada la Constitución y debido a la negativa de Fernando VII a formar un gabinete,
se impuso la creación de la Junta Provisional integrada por reconocidos liberales y
como un órgano de carácter consultivo. En un primer momento el rey se opuso a la
nueva situación política, aunque, una vez que se convocaron las Cortes y se conformó
el gobierno, con un apoyo desde el exterior muy reducido, decidió esperar a disponer
de un mejor momento para poder acabar con la nueva realidad política444.
El Trienio se desarrolló a lo largo de tres legislaturas, en las que los gobiernos se
fueron alternando. En la primera triunfaron las opiniones de los que se vinieron en
denominar “doceañistas”, que defendían la aplicación de la Constitución de Cádiz sin
ningún tipo de modificación y adaptación. Se crearon agrupaciones, dentro de los
443
Fontana Lázaro, J., La crisis del Antiguo Régimen, 1808-1833, Barcelona, Crítica, 1979, p. 22.
444
Sánchez Mantero, R., Fernando VII, un reinado polémico, pp. 78 y ss.
370 sectores liberales, que los dividían entre moderados y exaltados. En esta primera
legislatura junto a la segunda, años 1820 y 1821, fueron los gobiernos moderados los
que se encargaron de sentar las bases del nuevo sistema hacendístico, la política
económica del trienio y las reformas en la legislación socio-religiosa. Estos gobiernos
partieron de una situación complejísima derivada de una precaria economía heredada
de épocas anteriores, y causada por el empobrecimiento ocasionado por la guerra de
la Independencia, por el coste elevadísimo de los ejércitos destinados en América y
por la interrupción del flujo de los recursos americanos. A todo ello se unió la
sobrevenida crisis internacional de precios, las carencias de una economía española
poco competitiva y moderna y el sobreendeudamiento que constreñía las
posibilidades de crecimiento económico. Problemas que habían puesto a la nación al
borde de la suspensión de pagos en varias ocasiones.
A partir de octubre de 1821 se produjeron una serie de alzamientos realistas en toda
España, alimentados por la corona y con el anhelo de una intervención internacional
de las potencias de la Santa Alianza. La realidad se hacía más compleja hasta que en
las elecciones de 1822 se produjo la victoria de los exaltados y se configuró el
gobierno de Evaristo de San Miguel y posteriormente, cuando ya había comenzado la
intervención francesa, el de Álvaro Flórez de Estrada. El nuevo gobierno removió a la
mayor parte de los empleados de la administración, lo que produjo la oposición de los
moderados. La falta de autoridad del gobierno, el enfrentamiento interno en las filas
liberales, la emancipación de las colonias de América y los negativos índices
económicos hicieron de la etapa exaltada fuera muy inestable.
371 La alianza de las monarquías absolutistas europeas, integrada por Austria, Rusia,
Prusia y Francia, observó, desde un principio, con gran inquietud el establecimiento
en España de un régimen democrático constitucional. Hubo muchas presiones por
parte del zar Alejandro para que se produjera una intervención rápida en España y
acabara con un sistema político que era una amenaza para toda Europa. Estos
insistentes intentos de Rusia fueron frenados por Inglaterra y por la división interna
en Francia ante una posible acción armada en España. La decisión se tomó cuando
llegaron al poder los exaltados y la presión, tanto de los realistas como de naciones
como Rusia, hizo que Francia decidiera en nombre de la Santa Alianza invadir
España. La invasión se llevó a cabo con los denominados Cien Mil Hijos de San Luis,
que al mando del duque de Angulema entraron en España el 7 de abril de 1823. La
desorganización del ejército español y la debilidad del gobierno, posibilitaron que la
campaña fuera rápida y muy eficaz. Pocos días después de la entrada en el país
llegaban las tropas internacionales a Madrid y en octubre se encontraban el duque de
Angulema y Fernando VII en Cádiz. Con la invasión terminaba la experiencia
constitucional del trienio liberal y comenzaba la denominada Década Ominosa con la
restauración del absolutismo, que se prolongaría hasta la muerte de Fernando VII en
1833. Período que se caracterizaría por una dura represión política y la eliminación de
los avances y reformas aprobados en el trienio constitucional.
372 7.1. Primera legislatura del Trienio
El 6 de julio de 1820 se constituyeron las Cortes Generales del Reino. Las elecciones
habían tenido lugar un mes antes mediante sufragio universal directo, tal y como
preveía la Constitución de Cádiz de 1812. Se celebraron con tres circunscripciones
electorales: parroquia, partido y provincia, y entre los diputados electos había muchos
de los que participaron en la Cortes gaditanas, siendo Martínez de la Rosa445 el
encargado de conformar el gobierno. De entre las medidas que destacaron en este
período legislativo cabe resaltar, entre otras: Real Decreto de 27 de septiembre de
1820 elevado al rango de ley el 11 de octubre446, que eliminaba los mayorazgos y se
recuperaba la Ley de 6 de agosto de 1811 por la que se suprimían los señoríos y
órdenes monacales incautándose parte de los bienes de las mismas447, que pasaban a
posesión del Estado siendo estas primeras e incipientes medidas desamortizadoras,
conjuntamente con la reducción del diezmo eclesiástico, las que irían granjeando la
enemistad de la Iglesia hacia el gobierno liberal. El 4 de agosto se suprimía la
445
Martínez de la Rosa Berdejo Gómez y Arroyo, Francisco de Paula (1787-1862). Diputado en las
Cortes de Cádiz. Fue detenido e la restauración del absolutismo y líder de los doceañistas durante el
Trienio Constitucional. Presidente del gobierno en el primer ejecutivo del Trienio y en 1834 tras volver
del exilio durante la regencia de María Cristina. Participó en la elaboración del Estatuto Real de 1834.
Sería también embajador en Roma y París, presidente del Consejo de Estado, Ministro de Estado (en
1844 y 1857) y Presidente del Congreso (en 1851, 1857 y 1860). Entre otras responsabilidades también
fue presidente de la Real Academia de la lengua y del Ateneo de Madrid y miembro de las academias
de Historia, Bellas Artes y Jurisprudencia. Falleció en Madrid en 1862.
446
Mayoralgo y Lodo, J. M., Historia y régimen jurídico de los títulos nobiliarios, Madrid, UNED,
2007, p. 28
447
Hernández Montalbán, F.J., La abolición de los señoríos en España (1811-1837), Valencia,
Universidad de Valencia, 1999, p. 326.
373 Compañía de Jesús448 permitiendo la permanencia en España de sus religiosos como
seculares. Por otra parte, se indultó parcialmente a los afrancesados y se les autorizó a
regresar, mediante un decreto de 26 de septiembre449.
7.1.1. Situación de la Hacienda Pública
La situación de la Hacienda en España rozaba la suspensión de pagos debido a varios
factores: la Guerra de la Independencia, que había asolado el país durante seis largos
años, el proyecto militar, tan costoso como infecundo, para sofocar los movimientos
independentistas de América, la drástica disminución de los ingresos tras la pérdida
de la mayor parte de las colonias americanas, los estragos de la peste levantina y la
fiebre amarilla en Andalucía. Ante el fracaso reiterado de las reformas fiscales
anteriores y la caída de los ingresos tributarios se acudió con reiteración al crédito,
tanto interno como externo, para poder hacer frente a las obligaciones estatales, lo
que provocó el agravamiento de la mala situación de la economía española, por los
altos intereses y por la dependencia del exterior. Esta dura realidad se volvió aún más
difícil por el movimiento revolucionario que instauraba el nuevo régimen
constitucional.
448
Colección de los decretos y órdenes generales de la primera legislatura de las cortes ordinarias de la
primera legislatura de 1820 y 1821, desde 6 de julio hasta 9 de noviembre, tomo VI, Madrid, Imprenta
Nacional, año 1821, p. 6.
449
Pinto Vieites, M.C., La política de Fernando VII entre 1814-1820, Studium Generales, Michigan,
Universidad de Michigan, 1958, pp. 232 y 238.
374 Con el golpe de estado se habían constituido diferentes juntas provinciales que
gobernaron en sus territorios hasta la configuración del nuevo gobierno. Pero no sólo
gobernaron sus territorios durante este período, sino que, además, se encargaron de
administrar los recursos públicos y no atendieron las necesidades generales del
Estado. Por la acción de las juntas se dejó de aplicar la reforma de 1817: se
suprimieron los derechos de puertas, se produjo el desestanco del tabaco, se rebajó la
contribución territorial e, incluso, en muchas provincias se consideró que con la
aplicación de nuevo de la Constitución de 1812 se eximía a los ciudadanos del pago
de los tributos. Esto derivó en una alarmante disminución de la recaudación.
El nuevo ministro del Despacho de Hacienda, Canga Argüelles partía de la idea de
restablecer el sistema de hacienda que intentó instaurar con las cortes de Cádiz, y que
no se llegó a aplicar por la disolución de las mismas en 1814. Sin embargo, y ante la
necesidad urgente de recursos para hacer frente a la difícil situación económica, la
primera medida adoptada por el nuevo gobierno fue dar la orden de que todos los
fondos y rentas públicas de cualquier especie y naturaleza vigentes hasta la fecha se
continuaran recaudando hasta que las Cortes determinasen otro sistema diferente. De
esta manera, el nuevo gobierno, a pesar de sus aspiraciones reformistas, comenzó su
actuación declarando que seguía vigente el sistema de hacienda de 1817450. En
segundo lugar, se mandó cobrar sólo a la mitad los atrasos de la contribución directa,
se restableció la ley del maximum, prohibiendo el disfrute de sueldos dobles y de
pensiones, y se decidió que con estos recursos se atendería a las necesidades más
450
Pinilla, J.L., Biblioteca de hacienda en España, vol. III, p. 102.
375 perentorias del erario público. Como tercera medida se autorizó a las juntas y
diputaciones provinciales para que se valieran de los medios para poder hacer frente
al cobro de los tributos. En cuarto lugar, se hizo un reconocimiento de la deuda
pública estatal ante la presión internacional, principalmente de Holanda 451 ,
ocasionada por el temor a que las entidades financieras holandesas no cobraran la
deuda pendiente a causa de la inestabilidad política. Además se acometieron reformas
en los órganos de recaudación del Estado con la intención de ganar en efectividad: se
restableció el sistema de cobros con la puesta de nuevo en funcionamiento de las
Contadurías Generales y la Tesorería Mayor, separando de esta última el gobierno y
dirección del crédito público, que paso a manos de la Junta Nacional, se suprimieron
la Superintendencia General y las subdelegaciones de rentas, volviendo a restablecer
la Junta Directiva de Hacienda, y se eliminaron las administraciones generales de
rentas, reduciéndolas a una en cada provincia. Finalmente, en un intento de
transparencia se mandaron publicar cada mes los estados contables y los de la
tesorería.
Sin embargo, estas medidas, y los ingresos previstos de recaudación, no eran
suficientes para afrontar los gastos del Estado, especialmente, a los elevadísimos
451
La historia de la deuda con Holanda se caracterizó por su confusión y por ser excesivamente
compleja. Comenzó con los endeudamientos adquiridos en 1768, 1779 y 1782 para la construcción del
Canal Imperial de Aragón y el Real de Tauste. Posteriormente, se produjeron otros tres empréstitos con
diferentes casas de Ámsterdam. Con el negociador francés Ouvrad, durante la invasión napoleónica,
las cosas se complicaron. Su intención fue la de renegociar la deuda que España tenía con entidades
holandesas. Pretendía con ello obtener recursos con los que poder explotar rutas comerciales con
América. Sin embargo, esta renegociación generó una gran confusión tras la derrota francesa, ya que al
ser un préstamo que había gestionado el gobierno invasor, España no lo reconocía. Finalmente, ante las
presiones de Holanda, España tuvo que hacerse responsable de las deudas del gobierno francés de
España y, por tanto, deudor con las entidades financieras holandesas en unas condiciones desastrosas.
376 intereses del endeudamiento público. Según los datos aportados por Canga Argüelles,
el resumen del importe anual de los gastos públicos de la nación española era como
sigue452:
Tabla 4. Resumen anual de gastos públicos para 1820
Real Casa ………………………………………………...……45.300.000
Ministerio de Estado……………………………………...........24.186.700
De la gobernación de la península………………………………7.738.375
De la gobernación de ultramar………………………………..…1.368.235
De gracia y justicia………………………………………….…19.502.823
De hacienda……………………………………………………87.000.000
De guerra……………………………………………………..375.020.098
De marina………………………………………………….…100.000.000
Total ……………………………….………………….....660.116.231 r.v.
Fuente: Datos aportados por Canga Argüelles. Diario de Sesiones del Congreso de los
Diputados
Todo ello se veía agravado al considerar que, al desequilibrio entre ingresos y gastos,
que había obligado sistemáticamente a acudir a la deuda, se sumaba que existían
obligaciones reconocidas y no pagadas de años anteriores por una suma de 900
millones de reales. Canga Argüelles manifestó que si no se tomaban medidas
inmediatas y drásticas para hacer frente a estos pagos la situación equivaldría a una
452
Diario de las Sesiones de las Cortes, ACD, 13 de julio de 1820, apéndice al número 9, vol.3, serie
histórica, p. 89.
377 bancarrota del país. Aun así, era muy consciente de que esta cantidad era muy
superior a la que una reforma fiscal podía soportar y la que un pueblo sumido en la
miseria estaba dispuesto a admitir.
En el lado de los ingresos la situación era aún peor, no sólo por el déficit de ingresos,
sino, también, por la ausencia de datos estadísticos fiables. Estas carencias
estadísticas, denunciadas en reiteradas ocasiones por Canga Argüelles y evidenciadas
en las discusiones de Cádiz, impedían tener datos exactos para conocer la verdadera
situación y el valor de las rentas y contribuciones públicas. Eran notable la diferencia
entre el resultado de los estados contables formados por las oficinas de la Dirección
de Rentas y los configurados por la Tesorería General. De los documentos que el
Ministerio poseía a su cargo se obtenían unos estados de ingresos inexactos, muchos
de ellos no concordaban en sus valores líquidos con los libros de la Tesorería
General, que no eran fiables en cuanto a los resultados, como se puso de manifiesto
en los debates parlamentarios, pero que, sin embargo, sirvieron de base para la
discusión de reforma de la hacienda pública. El importe de los productos de todas las
rentas e ingresos de tesorería, según los datos del Ministerio, que se consideraban los
más seguros, era de 566 millones de reales, con el desglose que refleja el siguiente
cuadro general de ingresos:
378 Tabla 5. Importe de los productos de las rentas e ingresos de la tesorería para
1820.
Rentas generales……………………………………….….76.168.916,29
Contribución directa y derechos de puertas……………..300.301.165,17
Del tabaco…………………………………………………66.321.795,10
De la sal …………………………………………………..47.442.198,19
Del papel sellado….………………………………………14.582.548,22
De las siete rentillas………………………………………...4.706.555,33
Del noveno……….………………………………………….24. 572.619
Del excusado………….……………………………………...21.833.224
De tercias reales…….………………………………………..10.394.500
Total…………………….………………………… 566.323.523,19 r.v
Fuente. Datos aportados por Canga Argüelles. Diario de Sesiones del Congreso de los
Diputados.
Según los datos que obraban en la Tesorería General el valor líquido de todas las
rentas y contribuciones se situaba en los 320 millones aproximadamente. Teniendo en
cuenta que los gastos eran de 660 millones, el déficit de los Presupuestos generales
del Estado se situaba en 340 millones de reales anuales453.
7.1.2. Plan para la reforma de la Hacienda Pública
El 9 de julio de 1820 las Cortes abrieron sus sesiones y en las de los días 13 y 14 de
julio, ante la urgencia en la obtención de recursos, se presentaba por José Canga
Argüelles, Secretario de Estado y del Despacho Universal de Hacienda de España y
453
Diario de las Sesiones de las Cortes, ACD, 13 de julio de 1820, apéndice al núm. 9, vol.3, serie
histórica, p. 91.
379 Ultramar, la “Memoria sobre los presupuestos de los gastos, de los valores de las
contribuciones y rentas públicas de la nación española, y de los medios para cubrir el
déficit”454. El nuevo gobierno entendió que había que comenzar el trabajo legislativo
solventado los problemas de la hacienda pública. Sin los recursos suficientes, era una
tarea de titanes el poder sacar adelante al joven sistema político liberal. Acabar con
los problemas estructurales de déficit público permanente, del exceso de
endeudamiento del Estado y de un sistema fiscal ineficiente e injusto eran objetivos
prioritarios tanto para el saneamiento del Estado como para la propia supervivencia
del régimen constitucional.
Canga Argüelles comenzó su exposición parlamentaria haciendo un análisis de la
realidad del país y de la “penosa situación en que se hallaba el erario cuando el rey
juró interinamente la Constitución”455. El elevadísimo déficit público obligó a Canga
a presentar una batería de propuestas de choque. Las soluciones que se podían
plantear eran dos: la de cubrir el déficit con un aumento de los tributos o la de recurrir
a empréstitos, sin aumentar, de momento, la presión tributaria. Como veremos más
adelante, se optó por la segunda, reduciendo incluso a la mitad los cupos de
contribuciones directas creadas en 1817456. Propuesta que el mismo Secretario de
Hacienda centró en como “la hacienda española ofrece la imagen de un cuerpo
454
Diario de las Sesiones de las Cortes, ACD, 13 de julio de 1820, apéndice al núm. 9, vol.3, serie
histórica, pp. 79-122.
455
Diario de las Sesiones de las Cortes, ACD, 13 de julio de 1820, apéndice al núm. 9, vol.3, serie
histórica, p. 79.
456
Fontana Lázaro, J., Hacienda y Estado, 1823-1833, p. 51.
380 compuesto de elementos dislocado…Además las reformas que se han ido intentando
a lo largo de los años han sido pequeñas o se han ido estableciendo arbitrios y
proyectos cuyo rendimiento no ha compensado los daños que causaba su puesta en
marcha”457. En consecuencia, la reforma que se quería plantear por el nuevo gobierno
se debía fundamentar en que cada ciudadano debía contribuir en razón de su riqueza.
Se consideraba que los privilegios en materia tributaria, disminuyendo el número de
contribuyentes al erario público, perjudicaba a los sujetos tributarios. Es por ello que
se partía de la base de configurar una contribución directa igual al importe de los
gastos públicos a cubrir.
El Ministro de Hacienda hizo sustentar su propuesta de reforma de la hacienda
pública en diez principios fundamentales inspirados en los tratados económicos de
Adam Smith458 y en la propuesta hacendística elaborada en 1813, interrumpida por la
restauración absolutista. En primer lugar, se determinó que el pueblo contribuyera en
razón de sus recursos económicos. El artículo 8º, capítulo II, título I de la
Constitución de 1812 establecía que “Todo español debe contribuir en razón de sus
haberes para los gastos del Estado”. De esta manera el principio fundamental que va a
regir la reforma hacendística planteada por el primer gobierno liberal del trienio era
que los ciudadanos debían contribuir en proporción a su capacidad económica. En
segundo lugar, Canga Argüelles era consciente de que habían fracasado experiencias
457
Diario de las Sesiones de las Cortes, ACD, 13 de julio de 1820, apéndice al núm. 9, vol.3, serie
histórica, p. 96.
458
Smith, A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nation. W. London, Strahan & T.
Cadell, 1776, pp. 341-563.
381 anteriores, como la de 1817, en la que los gravámenes eran muy altos. Su propuesta
fue modelada para que en esta capacidad económica se tuviera en cuenta un mínimo
exento. La suma de los tributos a exigir debía ser calculada sobre la cantidad de
recursos que quedaran disponibles a los sujetos pasivos una vez que se redujera de la
masa de la riqueza productiva el valor del trabajo, el de la subsistencia y el de las
contribuciones que se exigen del rendimiento integro de los frutos de la industria.
Como tercer principio, no solamente estableció el criterio de una cantidad que
quedaría libre de tributación, sino que las cuantías a cobrar debían ser las mínimas
para poder afrontar los gastos del Estado: “que el señalamiento de las cuotas de los
sacrificios se saque al contribuyente la parte menor posible del producto líquido que
le quedare”459. El cuarto criterio era cuidar que los tributos no produjeran un daño en
las fuentes de riqueza, que impidiera seguir cobrándolos. Es por ello que en la forma
de la exacción se debería procurar no dañar las fuentes de riqueza, intentando, en
cuanto fuera posible, dar impulsos eficaces al trabajo y a la reproducción de las
riquezas por medio de los tributos.
Como quinto elemento rector de la reforma de la hacienda pública se señalaba que las
contribuciones, tanto directas como indirectas, que se establecieran debían conciliarse
con los intereses de los ciudadanos, de tal manera que no impidieran el progreso del
comercio, la industria y el desarrollo económico en su conjunto. Este principio estaba
459
Diario de las Sesiones de las Cortes, ACD, 13 de julio de 1820, apéndice al núm. 9, vol.3, serie
histórica, p.100.
382 estrechamente relacionado con la sexta premisa que era que la igualdad debería ser
principio básico en el reparto de la carga tributaria. Para ello, se partió de una idea
novedosa en la hacienda española, como fue considerar que esta igualdad en el
reparto de los tributos no debía consistir en que cada individuo pagase en razón
directa del producto líquido de sus riquezas, sino que se debían tener en cuenta
criterios personales y subjetivos para configurar la obligación fiscal. Esta regla, lejos
de animar, desalentaría el trabajo y el espíritu de industria. El ejemplo planteado fue
que un labrador pagando 100 reales de 10.000 saldría mucho más perjudicado que un
señor o un eclesiástico satisfaciendo los mismos 100 reales de 10.000 de los diezmos
o derechos feudales. Esto era así porque los segundos eran absolutamente líquidos
mientras que la obtención de los primeros había sido gracias al trabajo y recursos
económicos invertidos.
En séptimo lugar, para el pago de las contribuciones se debía tener en cuenta los
recursos de cada individuo y los capitales invertidos en la producción. Propuso una
innovadora idea de protección del trabajo, considerando que el no haberlo hecho
hasta entonces era causa del gran atraso existente en España. Así, también, en la
octava argumentación, se mostró totalmente contrario a las contribuciones sobre el
consumo porque entendía que disminuían las ventas, detenían la producción y
alejaban a los hombres del trabajo y en la novena fue de la opinión que la aplicación
de los tributos que se establecieran sobre “la parte laboriosa del pueblo” deberían
tener en cuenta la calidad de la industria con el fin de protegerla y no destruirla.
383 Finalmente fue consciente de que uno de los grandes problemas de la reforma del año
1817 de Garay era la complejidad de la aplicación de la misma. Este, entre otros, fue
un factor principal para su fracaso. Canga Argüelles propuso que había que
simplificar al máximo el método de recaudación para que los recursos que se
obtuviesen fuesen los mayores posibles, en función de las previsiones planteadas, y
que se debía acabar con el doble sistema de imposición existente, en los territorios de
la antigua Corona de Castilla y en los de Aragón, recuperando el principio de
universalidad en la política tributaria.
Sin embargo, una vez planteado este decálogo y antes de implementar las mejoras y
reformas propuestas, el debate se produjo sobre la base de que para acometer una
reforma tributaria y de la hacienda española que tuviera éxito era preciso determinar
el estado económico de la nación. Solo con un conocimiento acertado de la realidad
se podría configurar un nuevo sistema justo y útil. Se vio la necesidad de organizar
una correcta base estadística que permitiese conocer la riqueza de los contribuyentes:
“Ni se puede establecer un sistema justo de hacienda sin conocer el estado económico
de la nación. Sin noticias, ya que no exactas, aproximadas al menos a la verdad, del
número y clase de los habitantes, de la relación que guarden los brazos laboriosos con
la población, del estado en que se hallare la agricultura y la industria, y de la pobreza
o riqueza de los pueblos. ¿Cómo se graduará su fuerza para acomodarle el peso de los
gastos públicos y el de las contribuciones con que hubieren de satisfacerse? ¿Cómo se
apreciará el influjo de los tributos existentes sobre el bienestar de la nación, y se
acertará a corregirlos si fueren dañosos?, ni ¿cómo se bosquejará acertadamente un
384 nuevo plan de rentas capaces de reemplazar en tiempo oportuno a las que se
suprimieren?”460. Los conocimientos estadísticos eran el soporte ineludible para tener
éxito en la reforma, y así lo entendió el Ministro de Hacienda, que los defendió como
imprescindibles en la organización de un sistema estadístico moderno, fiable y que
fueran fundamento de un sistema justo de hacienda. El planteamiento que realizó fue
apartar la configuración de la estadística fiscal del Ministerio de Hacienda. Estar
vinculada al mismo ocasionaba que los ciudadanos se negaran a dar información o
que no la dieran correctamente por miedo a que esta fuera el preludio de una nueva
contribución. Este temor de los ciudadanos había impedido tener unos datos
estadísticos con los que aplicar los sistemas de tributación con mejores resultados. La
experiencia más reciente, la reforma de 1817, evidenciaba esta circunstancia; sus
deficientes datos estadísticos fiscales habían proporcionado una muy baja
recaudación, por ello se propuso que se debían confiar a otras manos que no
“infundan sospechas”461 y a quien pudiera hacer una labor eficaz en la elaboración de
los datos. Para este fin se estimó que el más idóneo, al confluir estos factores, era el
Ministerio de la Gobernación. En la memoria, Canga Argüelles propuso este
ministerio, a pesar de ser consciente de que eso, a su vez, podría ocasionar
dificultades de coordinación con el Ministerio de Hacienda.
460
Diario de las Sesiones de las Cortes, ACD, 13 de julio de 1820, apéndice al núm. 9, vol.3, serie
histórica, p. 98.
461
Diario de las Sesiones de las Cortes, ACD, 13 de julio de 1820, apéndice al núm. 9, vol. 3, serie
histórica, p. 99.
385 Una vez sentados estos principios, Canga Argüelles formuló su propuesta de reforma
de la Hacienda Pública que fundamentó sobre un modelo tributario mixto, en el que
se combinaban las contribuciones directas e indirectas, pero en el que las directas
adquirían un papel preeminente y en la que se rechazaba de manera contundente los
derechos de puertas, que habían ocasionado un gran descontento popular tras la
reforma fiscal de 1817. Las características más significativas del nuevo plan fueron
las que se desglosan a continuación en función de las figuras tributarias propuestas.
7.1.3. Las contribuciones directas
La contribución directa utilizaba como base lo regulado en el artículo 8, capítulo II,
título I de la Constitución, que establecía que “también está obligado todo español,
sin distinción alguna, a contribuir en proporción de sus haberes para los gastos del
Estado.”462, y en el artículo 339, capítulo único, título VII, que “las contribuciones se
repartirían entre todos los españoles con proporción a sus facultades, sin excepción ni
privilegio alguno”463. La exposición que realizará Canga Argüelles en su propuesta de
1820 será reducir la contribución directa a un poco menos de la mitad de los 300
millones previstos por Garay en la reforma de 1817, pasando a cobrarse solo 140
millones de reales, y fijarla sobre la base de la riqueza directa de los contribuyentes, y
462
ACD. Constitución Política de la Monarquía española, promulgada en Cádiz a 19 de marzo de 1812,
Cádiz, Imprenta Real, 1812, p. 4.
463
ACD. Constitución Política de la Monarquía española, promulgada en Cádiz a 19 de marzo de 1812,
Cádiz, Imprenta Real, 1812, p. 93.
386 no sobre la de cada provincia. Esta se debería exigir sobre los recursos producidos en
la agricultura, la industria y el comercio, así como en relación a los ingresos del clero,
de los empleados públicos y de los profesionales. Acompañando a esta nueva
configuración de la imposición directa Canga planteó la reestructuración o la
desaparición de varias de las figuras tributarias del Antiguo Régimen.
La nueva configuración de la contribución directa se dividió en contribución agrícola,
contribución industrial y comercial, contribución del clero, contribución sobre los
sueldos de los empleados públicos y profesionales y el resto de contribuciones
directas, como fueron la regalía de aposento, las lanzas y las medias anatas. En el
sector de la agricultura se exigiría una contribución directa agrícola en razón de una
cantidad alzada sobre la producción de cada fanega, debiéndose gravar más los
rendimientos en manos muertas que los que estuvieran en manos vivas. Se utilizaría
el criterio de gravar menos a quienes directamente trabajaran la tierra de los que lo
hicieran mediante arrendadores, siendo el mismo criterio que también se emplearía
con la ganadería.
Para la aplicación de la contribución directa sobre la industria y el comercio se
estudiaron dos posibles soluciones. La primera, asignarla dando la facultad a cada
gremio para que pudiera repartir entre sus integrantes las cuotas que les
correspondieran. Este procedimiento, previsiblemente, podría generar muchos
problemas derivados de las dificultades de determinar la cuota general, así como el
reparto entre cada comerciante o industrial. Como alternativa se introdujo una
387 segunda posibilidad, de la cual era partidario Canga Argüelles, la utilización del
“derecho de patente”, que se venía utilizando en varios países de Europa y que era
novedoso en la legislación española. La contribución de patentes se exigiría a cada
individuo, nacional o extranjero que ejerciese algún arte, profesión u oficio en
territorio español. Se fijarían diferentes cuotas según la actividad del sujeto tributario
y el lugar en el que desarrollase la misma. Se sugirió que su implantación fuera de tal
manera que gravara en mayor cuantía las actividades que reportaban mayores
beneficios 464 . Esta sería, finalmente, la propuesta que Canga realizaría para su
aprobación.
En el ámbito de lo que se consideraba contribución directa del clero, la idea fue que
también se giraría en relación con el montante de los diezmos y de los beneficios
obtenidos por la explotación agrícola y ganadera de sus posesiones. Así, se propuso la
exigencia a la Iglesia Católica de un subsidio de veinticinco millones de reales, lo que
supondría un cinco por ciento del total de los diezmos que hasta la fecha venía
cobrando. Respecto al diezmo eclesiástico, que se recibía de las explotaciones
agrícolas, fueron muchas las discusiones que se sucedieron durante el Trienio sobre la
continuidad o no del mismo. Debido a las polémicas suscitadas y al rechazo popular,
por la reducción de ganancias que su aplicación suponía, a las ya de por si maltrechas
economías de los agricultores como consecuencia de la crisis económica, parecía
464
González Alvarado, S., La Hacienda Pública en el Trienio Liberal: una apuesta innovadora,
Zaragoza, Universidad de Zaragoza, 2007, p. 5.
388 inexcusable su modificación. Esta se hizo más urgente con la existencia de la
propuesta de establecimiento de las contribuciones directas sobre las producciones
agrícolas y ganaderas. Si se mantenía en las mismas condiciones supondría gravar dos
veces un mismo hecho imponible. Además, el malestar por el pago de esta
contribución se había extendido por todo el país, motivando numerosas solicitudes de
localidades y provincias para su eliminación o reducción.
La decisión a adoptar se situaba en una triple vertiente: mantenerlo, reducirlo o
abolirlo definitivamente. La primera de las opciones era minoritaria, al ser pocos
diputados, con un parlamento eminentemente liberal, los que propugnaban su
mantenimiento. Quienes lo defendieron consideraban que la Iglesia necesitaba de
esos recursos y que había que respetar los acuerdos alcanzados con el clero. Entre los
segundos se situaban quienes opinaban que la eliminación de esta financiación,
fundamental para la Iglesia, obligaría al Estado a buscar otras fuentes de ingresos para
seguir dotando de recursos al clero. Por otra parte, la eliminación del diezmo
conllevaría poner enfrente del joven gobierno liberal a la poderosa e influyente Iglesia
Católica. Es por ello que, aunque partidarios de su reducción no creían en su
eliminación definitiva. Finalmente, se encontraban los que propugnaban su abolición
completa. Consideraban que la nueva estructura del sistema de hacienda, que se
fundamentaba en que las arcas públicas debían nutrirse con tributos repartidos
proporcionalmente entre todos los españoles, no podía mantener rentas que sólo
recaían sobre los campesinos y que se estructuraban sobre la base de privilegios del
Antiguo Régimen, ilógicos en un sistema político y económico sustentado en el
389 principio de igualdad. El planteamiento que realizó Canga Argüelles se situó en la
segunda de las opciones y propuso a las Cortes que se redujera el diezmo a la mitad,
aliviando con ello la alta carga fiscal de los campesinos españoles, que aumentarían
su riqueza, de la que podrían disponer para hacer frente a la contribución directa
agrícola, mejorar su competitividad y dedicar una parte a las economías familiares.
Además, la Iglesia Católica mantendría una cantidad aceptable de estos importantes
ingresos, con los cuales poder sufragar sus elevados gastos y la atención correcta del
culto. Según Hamnett, el número de miembros del clero se elevaba a 148.500465,
según los datos disponibles de 1797, representando el uno y medio por ciento de la
población466.
También, se propuso crear una contribución directa sobre los sueldos de los
empleados públicos y los profesionales, que hasta la reforma habían tributado con la
denominada ley del máximum, por la cual se establecía el pago proporcional de una
465
Esta propuesta de reducción del diezmo no fue del agrado de la Iglesia Católica, que debido a la
misma comenzó un pertinaz enfrentamiento con el nuevo gobierno liberal. Esta oposición sería una de
las causas que provocarían el debilitamiento del régimen, que lo fue minando hasta su terminación en
1823.
466
Hamnett, B.R., La política española en una época revolucionaria, 1790-1820, México, Fondo de
Cultura Económica, 2012, p. 15. Según el autor “el número de clérigos había permanecido constante
durante todo el siglo XVIII, si bien parece que las vocaciones habían empezado a disminuir hacia fin
de siglo. Las variaciones en los ingresos impedían que el clero inferior al episcopado llegara a
constituir alguna vez un grupo homogéneo. Unos 18.000 curas, por ejemplo, vivían de subsistencia,
puesto que carecían de beneficios. En cambio, los 5.000 que constituían el clero beneficiado
disfrutaban de un cómodo nivel de vida. Con respecto al episcopado, no debe suponerse que pudiera
identificarse socialmente con la nobleza. Los miembros de la nobleza titulada en España no
monopolizaban los altos cargos eclesiásticos. En general, tanto los obispos como los canónigos tendían
a provenir de la nobleza menor. Los obispos con frecuencia provenían de buenas familias, tenían los
más altos grados universitarios y habían adquirido experiencia en cargos como de canónigo de la
catedral. Callahan señala las ventajas que también les daban sus conexiones en la Corte, y afirma que
un ascenso en la escala eclesiástica de prioridades permitía a los miembros de la nobleza menor
mejorar su posición social”.
390 parte del sueldo. Canga Argüelles introdujo un nuevo criterio, considerar que se debía
hacer una distinción en función de la cantidad de salario que se percibiese, para lo
cual se propusieron tres posibles variables. Que sólo se les cobrara por el tributo un
cuatro por ciento de las cantidades que excedieran de 12.000 reales, que la tarifa fuera
proporcional al salario cobrado por cada empleado público o que se volviera al
sistema de escalas de reformas anteriores, planteando utilizar la escala elaborada en
1810, durante la guerra de la Independencia, desechando el sistema de escalas
utilizado en 1817 con la reforma de Garay. Se optaría por la tercera variable, con una
rebaja del quince por ciento para los primeros contribuyentes y aplazando su
aplicación hasta enero de 1821, cuando se poseyeran buenos datos estadísticos para
su implantación. El objetivo era configurar una imposición sólida, fundamentada en
una buena base estadística de la cual se carecía. Se consideró que era un tiempo
suficiente para poder configurarla, aunque, como se verá posteriormente, no sería así,
siendo una de las causas del fracaso de la recaudación de este tipo de contribución.
Respecto al resto de contribuciones directas el tratamiento fue diferente, al referirse a
figuras tributarias ya existentes en la imposición del Antiguo Régimen. En unos casos
se optó por plantear su reforma, en otros su mantenimiento tal y como estaban
configuradas y para otras se propuso su supresión. Con la Regalía de Aposento en
Madrid el planteamiento fue no eliminarla, al entenderse positivo su concepción
como canon que se pagaba por tener un inmueble y disfrutar de las ventajas de
disponerlo en la capital del reino. Era extendida la opinión que los inmuebles por el
hecho de estar en Madrid tenían una revalorización y disfrutaban de las ventajas
391 sociales, económicas y de desarrollo que acompañaban a la Corte. Otro de los tributos
sometidos a discusión y reforma fue el de las Lanzas. Hasta el siglo XVI existió una
obligación que tenían los nobles de concurrir con sus personas, armas y caballos a las
expediciones militares. Este deber se conmutó en el siglo XVI por una contribución
pecuniaria denominada lanzas, cuya finalidad era financiar el ejército. Con la
reforma, la propuesta que se formuló fue que desapareciese para evitar una doble
imposición con la contribución directa a la que estaban sometidos todos los
ciudadanos obligados, incluidos los nobles. Finalmente, se abordó la posible reforma
de las Medias Anatas, las cuales consistían en una contribución igual a la mitad del
sueldo del primer año de trabajo de todos los empleados, de quienes desempeñasen
cargos, y de aquellos que recibieran pensiones y honores y que también se establecía
para los herederos con una cantidad por la herencia obtenida. La propuesta del
ministro se centró en la abolición de ambas. En cuanto a la primera, la referente a la
mitad del sueldo, porque entendió que mantener este tributo era poner en subasta el
premio debido al mérito, exponiéndolo al soborno y al no rendimiento de los puestos
a ocupar. En referencia a la segunda, Canga Argüelles fue de la opinión de que era
indecoroso gravar la muerte e incluso que pudiera ser interpretado que al Gobierno le
pareciera interesante el fallecimiento de los gobernados. Lo que realmente subyacía
era un claro intento de proteger uno de los valores fundamentales del liberalismo
económico: la propiedad privada y la libertad de su transmisión, en este caso mortis
causa, sin ningún tipo de penalizaciones.
392 7.1.4. Las contribuciones indirectas
Uno de los aspectos que provocó no pocos debates fue la oportunidad de continuar
aplicando las contribuciones indirectas, que abarcaban los derechos de puertas y otras
figuras fiscales, respecto de ciertas especies de consumo, incluidas la sal y el tabaco,
teniendo, estas dos últimas, una gran importancia tanto en su producción y
aprovechamiento como en la aportación estratégica de recursos para el Estado. Fue
por ello que ambas rentas tuvieron un tratamiento específico, diferenciado en relación
al resto de las indirectas. La tributación indirecta no era del agrado de Canga
Argüelles debido a su sólida ideología liberal. Consideraba, que gravar el consumo,
provocaba la disminución de la producción, la minoración de las ventas y la
reducción del trabajo. Además, este tipo de tributos eran duramente criticados por no
tener en cuenta la capacidad económica de los sujetos que los pagaban, siendo muy
injusto para los que menos recursos poseían, al tener que satisfacer el mismo
gravamen que los que más ingresos disfrutaban.
En su exposición inicial, Canga Argüelles consideró que las rentas indirectas no se
debían mantener, debido a la impopularidad de las mismas. Especial rechazo tuvieron
los derechos de puertas, que tantas críticas habían recibido. Era tan impopulares que,
en marzo de 1820, con la revuelta liberal, muchas ciudades los habían suprimido por
iniciativa propia. La propuesta que se realizó fue que desaparecieran porque gravaban
el consumo, penalizaban por igual a los que tuvieran mucha o poca renta y con ellos
se por hacía pagar dos veces al dueño de los productos cuando entraban en la red de
393 comercialización: primero pagaba cuando los producía y posteriormente cuando los
introducía para el consumo en una ciudad o en un puerto. Estaba muy arraigada la
creencia, con base en el pensamiento económico de Adam Smith467, de que los
impuestos sobre el consumo destruían la industria y alteraban el curso natural de las
cosas. En España, los liberales eran de la opinión de que la imposición indirecta había
sido una de las causas de la situación tan maltrecha en la que se encontraba la
economía. Era necesario eximir a los comerciantes y consumidores del sobrecoste de
los productos que comportaban estos impuestos. La oposición liberal se había
endurecido al comprobar el gran rechazo popular que había ocasionado este tipo de
tributación por la reducción de las ganancias para el comercio, la cual, además, se
había visto reforzada por la constitución y cobro del derecho de puertas utilizando
datos injustos y fórmulas opresoras que estaban, como expresaba Canga Argüelles,
“en directa oposición con la franqueza y libertad que vivifican los manantiales de la
riqueza pública”468. Sin embargo, debido a la reducción de las contribuciones directas
a la mitad, a la difícil situación económica del país, al alto déficit crónico y a los
elevados gastos del Estado, Canga Argüelles consideró la imperiosa necesidad de
mantener determinadas contribuciones indirectas para obtener ingresos suficientes
con los que sufragar los innumerables gastos, a pesar de ser considerada esta forma de
imposición como contraria al buen desarrollo de la economía.
467
Apéndice al diario de Cortes número 1. Memoria leída a las Cortes por el señor Secretario del
despacho de Hacienda el 11 de julio de 1820, ACD, p. 103.
468
Diario de las Sesiones de las Cortes, ACD, 13 de julio de 1820, apéndice al núm. 9, vol.3, serie
histórica, p. 103.
394 Para el establecimiento de un sistema eficaz de contribuciones indirectas se
estudiaron dos sistemas fiscales que las aplicaban de manera diferenciada. El primero
de ellos fue el francés, que gravaba el consumo de vino, de aguardiente, de los
licores, del aceite y de las carnes, dejando fuera de tributación el pan por ser un
alimento indispensable. Este modelo exigía los derechos tributarios a la entrada en el
comercio o en la puesta en circulación de los productos. El otro sistema estudiado fue
el de Inglaterra, que manteniendo una tributación muy similar en los productos a
gravar, no lo hacía en el momento de la puesta en circulación, sino en la
configuración de inventario, cuando se producía la fabricación. Ante esta disyuntiva y
no poseyendo rentas que fueran sustitutas fiables fiscalmente, derivó en la decisión de
que debía depender de las propias ciudades la decisión de mantenerlos o no: “que
establezcan estos métodos o los que juzgasen más a propósito”469. Se sostuvo que
cada pueblo o ciudad cobraría la contribución indirecta en función de la costumbre
que tuviera establecida en cada lugar. Se podría satisfacer por lo vendido en puestos
públicos o también por los arbitrios que se hubieren empleado para gravar
anteriormente. Deberían optar por el sistema que mejor se adaptase a su realidad
económica, a las tradiciones del lugar y a la querencia de los contribuyentes. La
propuesta final se fijó sobre los productos de consumo que se introdujeran en las
capitales de provincia y en los puertos, debiéndose cobrar y gestionar por las ciudades
469
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 22 de septiembre de 1820, núm. 80, vol. 3, serie histórica, p.
1669.
395 y villas, siendo la previsión estimada de recaudación de 54.889.779, la misma que en
la regulación de 1817.
Junto al mantenimiento de los derechos de puertas, el ministro planteó varias figuras
de imposición indirecta con las que complementar la obtención de recursos
suficientes: la contribución sobre el tabaco, sobre la sal, las rentas de aduanas, la renta
de lanas, las rentas sobre el papel sellado, las rentas de correos y las de las loterías. El
objetivo
perseguido
era
eliminar
definitivamente
el
derecho
de
puertas,
sustituyéndolo progresivamente cuando los índices de recaudación de estos tributos se
fueran consolidando. Objetivo que no se conseguiría por la brevedad del período
constitucional.
Respecto a la renta del tabaco, hasta entonces, el cultivo y comercio del tabaco se
realizaba en lo que se denominaba como “estanco”, que era un monopolio en la
producción y venta asumido por el Estado y otorgado a particulares a cambio de un
ingreso fiscal. Canga consideraba que su situación de no liberalización y la
comercialización bajo el control del Estado trastornaba los principios económicos del
libre mercado y provocaba la ruina de la agricultura. Además, el Estado no se movía
bien en los mercados internacionales, lo que le impedía optimizar el rendimiento
comercial y económico que se podía obtener de este producto. El Secretario de
Hacienda opinaba que los ingresos del Estado, finalmente, eran menores que los que
se obtendrían con la riqueza generada por la liberalización del mismo. No solamente
se reducía el devengo de impuestos, sino que se constreñían las transacciones
396 comerciales, la generación del dinamismo económico tan ansiado y la creación de
empleo. Ante esta opinión, se acordó que fueran las Cortes las que decidieran si se
había de mantener el estanco o se debía liberalizar la producción y el comercio del
tabaco. Siendo favorable a la segunda propuesta, y en el caso de que esta fuera
adoptada, Canga Argüelles defendió dejar libertad en el cultivo y comercio en las
posesiones de ultramar, fijando puertos de entrada en la península y comprando la
Hacienda Pública lo que necesitase para el consumo. Si la opción que se adoptara
fuese la permanencia del estanco, el ofrecimiento sería rebajar el precio de venta en
las tiendas para aumentar el consumo, con lo cual se aumentarían los ingresos fiscales
y se eliminaría el contrabando de tabaco que tanto daño ocasionaba a la hacienda
pública.
Sin duda, sería en la renta de aduanas en la que más esfuerzos se invirtieron para
conseguir mayores ingresos fiscales, lo que respaldo acometer una transformación en
profundidad del sistema de aranceles en España. El nuevo gobierno partió de la base
de que el comercio encontraba obstáculos permanentes para su progreso con el
sistema vigente, al ser muy costoso para el Estado, que no compensaba lo que
ingresaba con los altos salarios que pagaba a los empleados públicos que trabajaban
en las fronteras. Canga Argüelles, inspirándose en la obra de Adam Smith, defendía
que en aquella nación en donde era mayor la libertad del tráfico, menor el peso de los
derechos de aduanas, y más suave la legislación de ellas, sería mayor el comercio y
más grandes los ingresos del erario. El economista escocés consideraba que “si se
abolieran las prohibiciones y se establecieran sobre todas las manufacturas extranjeras
397 unos derechos moderados, y tales cuales la experiencia acreditase ser más
productivos, entonces nuestros artesanos disfrutarían en nuestros mismos mercados
ventajas inmensas, y el Estado sacaría una renta considerable de una porción de
artículos de importación, de los cuales saca en el día cortas utilidades, y de otros
ninguna”. Sin embargo, se era consciente de la dificultad de acabar con ellos, máxime
cuando la Constitución de 1812 los protegía y le atribuía a las Cortes la reserva de
establecer aduanas y aranceles de derechos. Ante esta realidad jurídica y debido a la
oposición que provocaba el miedo derivado de la debilidad del comercio y de los
productos españoles, se optó por proponer acciones que intentaran reducir los costes
de las aduanas, eliminar el alto fraude existente y la corrupción y reducir al máximo
los aranceles y las leyes prohibitivas. Para ello se propuso reducir la acción de los
registros al cobro de los derechos de factura, reducir a uno sólo los que se cobraban
con nombres diversos y rebajar o reducir los de exportación que perjudicaban a la
industria nacional.
Por su parte la renta de la sal tuvo un tratamiento diferente a la del tabaco a pesar de
partir de un sistema de monopolio similar. La sal era un producto vital y estratégico
para el Estado, tanto para la alimentación humana como para la conservación de
alimentos. El sistema de producción y comercialización se había realizado, hasta
entonces, mediante el régimen de estanco. No obstante, a diferencia del tabaco, y
entendiendo de su importancia, la propuesta no sería su liberalización total, sino que
la hacienda pública vendiese la sal a precios moderados a pie de fábrica o en
398 almacenes estatales a los comerciantes particulares, dejando luego libertad para
comercializarla470.
Destacó también por su importancia la renta del papel sellado, al ser indispensable
para la administración de justicia, para las copias o certificaciones públicas, para la
actividad de los abogados y procuradores y para otros muchos trámites necesarios en
la administración y ante los tribunales. Entre las medidas planteadas más novedosas
estuvo la del uso de papel sellado para la circulación de las letras de cambio. Canga
Argüelles consideraba que “aunque parece que este tipo de contribución indirecta
parece insensible, adolece, sin embargo, del vicio de la desigualdad porque se le
cobra de la misma manera y en la misma cantidad a alguien con menos recursos que
con más recursos”471. Canga optó por acomodar el precio a la cantidad y naturaleza
de los asuntos para cuya expedición se aplicará el papel y también que se adaptaran
las especies de papel y sus precios a la cantidad por la que se litigase y a los recursos
económicos de los que hicieran uso del mismo. Además, se propuso obligar a todas
las corporaciones civiles y eclesiásticas a utilizar el papel sellado con el objetivo de
aumentar la recaudación.
De gran importancia por el número de recursos que proporcionaba, era la renta por la
venta de loterías. La lotería se introdujo en España en 1763 y rápidamente se
470
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 13 de julio de 1820, apéndice al número 9, vol. 3, serie
histórica, p.121.
471
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 13 de julio de 1820, apéndice al número 9, vol. 3, serie
histórica, p.113.
399 convirtió en una fuente de riqueza para el erario público. Canga Argüelles propuso
que se mantuviese como hasta entonces existía, aunque con algunas modificaciones.
La primera era la disminución del número de los muchos empleados que la atendían
con el objetivo de reducir costes que minoraban, de una manera esencial, los
rendimientos netos obtenidos y como segunda era la reducción de los premios a la
octava parte de lo jugado para aumentar los ingresos de la hacienda estatal.
Respecto a la renta de pólvora, salitre y azufre era poca la recaudación que por estas
contribuciones recibía la Hacienda Pública. Sin embargo, como requisito para el
control armamentístico había existido un sistema de estanco, por parte del Estado, de
los tres productos. Tenían un valor estratégico desde el punto de vista militar y los
gobiernos consideraron, hasta entonces, que el monopolio estatal era el mejor sistema
de control. Con el nuevo gobierno liberal la concepción cambiará y se desarrollará la
vocación de liberalizar este mercado, para la posible obtención de ingresos tanto
comerciales como tributarios. La propuesta que se realizó constó de tres apartados
fundamentales: el primero fue declarar libre la fabricación y venta del salitre en
España, tanto para su consumo interior como para su exportación, y prohibir la
entrada del salitre elaborado en otras naciones, que habían ocasionado graves
perjuicios en el mercado español472. En segundo lugar, arrendar a particulares la
elaboración de la pólvora, prohibiendo la entrada de la extranjera, y como tercera
característica fue que desde la hacienda pública se retendría el beneficio de las minas
472
Diario de las Sesiones de las Cortes, ACD, 13 de julio de 1820, apéndice al núm. 9, vol.3, serie
histórica, p. 115.
400 de azufre situadas en España, se prohibiría la entrada del azufre extranjero y se
liberalizaría el nacional y su exportación.
Con la renta de correos el problema fue diferente, no tanto por los ingresos que
proporcionaba, sino por su adscripción orgánica en la estructura organizativa estatal.
Esta renta había estado hasta entonces vinculada orgánicamente a la Secretaría de
Estado, siendo los ingresos que generaba parte de la misma y no estando bajo el
control del Ministerio de Hacienda. Habían sido muchas las críticas por considerar
erróneo que uno de los sectores con ingresos más estables no dependiera de la
hacienda pública. La propuesta que se realizó fue que pasasen sus ingresos y su
estructura a depender de la hacienda estatal.
Finalmente, también se propusieron la eliminación de varias de las rentas indirectas
existentes. Una de ellas fue la conocida como “renta de lanas”. Era un gravamen que
se establecía por la producción y fabricación de la lana. La gran competencia de la
sajona, el aumento de los precios de la hierba de invierno y la competencia de las
grandes cabañas de Europa habían arruinado a los antiguos ganaderos. Estos fueron
motivos suficientes para sugerir la eliminación de esta renta. La otra contribución
indirecta que se recomendó que fuera eliminada era la denominada “pena de
cámara”, que consistía en imponer a las personas pudientes penas pecuniarias
sustitutivas de las penas de cárcel y otras de igual naturaleza, teniendo los tribunales
la libre facultad de poder conmutarlas. Existía una opinión generalizada de que era
401 injusta, generaba desigualdad evidente, convertía la administración de justicia en un
mercado y degradaba la moral pública.
7.1.5. Dictamen de la Comisión de Hacienda
La Comisión de Hacienda examinó la memoria presentada por Canga Argüelles y el 1
de septiembre de 1820473 presentó su dictamen con diferentes medidas, entre las que
destacó la de rebajar el importe de la contribución directa de 304 millones a 152
millones, de los cuales, 125 eran para repartirlos entre todas las ciudades y 27 para las
que cobraran el derecho de puertas. El dictamen vino a ratificar el mantenimiento de
este derecho. La necesidad de ingresos primó por encima de la lógica liberal
inicialmente manifestada por el Ministro y, así, se sacrificó un principio fundamental
defendido por los liberales a pesar de que desde el gobierno se sabía de la oposición
popular que iba a generar. Esta contribución directa se repartiría en tres ámbitos como
fueron la agricultura, la industria y el comercio, estableciéndose paralelamente el
derecho de patentes y desechando la anticuada contribución industrial. Para
compensar la reducción de las contribuciones se sugeriría un complemento de 200
millones de reales, que serían cubiertos acudiendo al crédito.
Respecto al diezmo se recomendaba su reducción a la mitad, fijándose las rentas
decimales, a satisfacer al Estado por parte de la Iglesia, en una cantidad en proporción
473
Diario de las Sesiones de las Cortes, ACD, 13 de julio de 1820, apéndice al núm. 9, vol.3, serie
histórica, p. 115.
402 a los diezmos cobrados, que se fijaría en 30 millones de reales anuales. Destacó
también que las contribuciones de empleados y funcionarios fueran por imposición
directa, ascendiendo a 6 millones de reales, y que se produjera la eliminación de las
medias anatas y de las rentas de lanas. En cuanto a las rentas de lanzas, y aunque
existía una propuesta de desaparición, se mantuvieron, al igual que las regalías de
aposento, ante la necesidad de ingresos, con una previsión de recaudación de 4
millones de reales.
El dictamen contempló la configuración de las contribuciones indirectas, tal y como
se formuló en la propuesta de reformas, y con las siguientes previsiones de ingresos:
renta de aduanas (80 millones), papel sellado (16 millones), salitre, pólvora y azufre y
renta de loterías (10 millones). Respecto a los estancos, las actuaciones se
encaminaron en una doble dirección: liberalizando, por un lado, el tráfico comercial
del tabaco y mantenimiento, por otro, el de la sal, según la propuesta del plan de
reformas, siendo la previsión de la recaudación por los dos tributos de 80 millones de
reales. Finalmente, se decidió que se trasladaría la renta de correos a la Secretaría de
Hacienda y que, aunque hubo una propuesta de desaparición de las rentas derivadas
de las penas de cámara, la presión de los más pudientes y la necesidad de ingresos
hizo que se mantuvieran con una previsión de recaudación de 1,5 millones de reales.
403 7.1.6. Debates parlamentarios474
A partir de la lectura del dictamen se sucedieron intensos debates que se prolongaron
hasta finales del mes de octubre. Se entablaron, principalmente, entre quienes
formularon propuestas más radicales y quienes pidieron moderación con el fin de que
se pudiera producir la progresiva aceptación popular de las reformas, el aumento de la
recaudación y la consolidación del régimen liberal. Las discusiones más intensas se
produjeron en tres ámbitos: reducción o no de la contribución directa, el problema del
diezmo y las contribuciones indirectas.
Respecto a la necesidad de reducir la contribución directa quienes sugirieron la
disminución de la cuota alegaban que existía, respecto a la contribución territorial que
ya estaba en vigor desde la reforma de 1817, un retraso en su pago y una escasa
recaudación. Esto estaba motivado porque se habían utilizado datos estadísticos
erróneos y poco precisos. La base del reparto sobre la que se sustentaba la
contribución era el resultado de los productos de las rentas provinciales que en aquel
momento estaban vigentes y que en 1817 se quería suprimir, lo que había provocado
que en algunas zonas la presión fiscal se disparase, produciéndose un gran rechazo
popular. Es por ello que planteaban que con una buena base estadística resultaría más
justa y conveniente la rebaja de la cuota de la contribución directa respecto al
474
Los debates se producirían durante los meses de verano hasta que se aprobó la propuesta definitiva
del plan de reforma el 1 de noviembre. Estas discusiones tuvieron lugar en el seno de la Comisión de
Hacienda y en el pleno del Congreso con la propuesta de dictamen de la comisión.
404 montante que se tenía previsto recaudar con la contribución de 1817; ello evitaría el
rechazo popular y facilitaría su aceptación progresiva.
En contra de esta reducción se situaron aquellos que entendieron que, aunque
supondría aliviar a las ciudades y evitaría la oposición, que hasta entonces habían
tenido las contribuciones anteriores, esto no solventaría los graves problemas de
ingresos públicos del Estado. Más bien al contrario, esta reducción provocaría una
necesidad de acudir nuevamente al endeudamiento del Estado lo que agravaría la
mala situación económica. A ello se debía unir el hecho de que esta reducción era una
mal precedente que no podría mantenerse en años posteriores. Sobre los gastos no
tenían la previsión de que disminuyeran, al contrario, la tendencia era que se
produciría un aumento derivado del encarecimiento de los precios, y el resto de las
otras rentas tampoco crecerían como consecuencia de la mala situación económica
del país. Consideraban que todo ello provocaría un agravamiento en las finanzas
estatales, el aumento de los desequilibrios presupuestarios y del déficit público y la
ausencia de recursos para cubrir los desfases de tesorería con el riesgo siempre
presente de poder ir a la bancarrota. No obstante, a pesar de los problemas que ello
podría acarrear se optó por reducir a la mitad la previsión de recaudación de la
contribución directa respecto de la contribución anterior. Era necesario contrarrestar
la animadversión ciudadana facilitando con ello la admisión de la contribución directa
y una mayor eficacia en la recaudación.
405 El otro gran motivo que decantó al gobierno por la reducción de la contribución
directa fue el temor a que el mantenimiento en las condiciones en las que se
encontraba pudiera poner en riesgo al joven gobierno liberal. Eran muchos los que
desde el sector realista iniciaban una labor de proselitismo entre los que mostraban su
descontento, con la intención de engrosar las filas de la causa absolutista que, aunque
débilmente, empezaba a organizarse.
El segundo gran polo de discusión fue la disminución de los diezmos eclesiásticos,
que derivó en los que, posiblemente, fueron los debates más intensos que se
produjeron tras la propuesta de reforma de la Hacienda Pública de Canga Argüelles.
La recomendación fue la de su reducción a la mitad por entender que éste gravaba las
producciones agrícolas y ganaderas, que ya iban a estar sometidas a gravamen al
aplicarse las nuevas contribuciones directas. Los que defendieron esta propuesta
entendieron que el mantenimiento del diezmo suponía gravar dos veces un mismo
hecho imponible, lo que había motivado numerosas solicitudes de supresión y de
modificación provenientes de localidades y provincias que hasta entonces habían sido
las encargadas de gestionar el cobro de las contribuciones en sus territorios y que
habían recibido las presiones permanentes de los campesino. Ante esta
recomendación, los diputados se agruparon en tres grandes sectores de opinión,
siendo el primero de ellos el de aquellos que mantenían una postura más radical y
consideraban que el diezmo debía ser abolido. Incluso entre ellos había quienes
defendían la expropiación e incautación de los bienes de la Iglesia Católica. Quien iba
a defender esta posición más extrema, en los intensos debates que se produjeron, fue
406 el diputado Gasco 475 que desde un primer momento abogó por su eliminación.
Pensaba que el Estado no debería permitir que se gravasen los bienes de producción
para financiar a la Iglesia, lo que, además, supondría un duro lastre para los
agricultores, al pagar dos veces por el mismo hecho imponible (contribución directa y
diezmo). El diezmo se situaba al margen del Estado, proporcionando ingresos que le
deberían corresponder y que necesitaba la hacienda pública. Esta postura era
defendida, también, por aquellos que, además, propugnaban la expropiación de los
bienes de la Iglesia, al ser de la opinión de que la Constitución no reconocía la
propiedad al cuerpo eclesiástico, como si lo hacía con los individuos, y por ello el
Estado estaba legitimado para disponer de sus propiedades inmobiliarias.
Un segundo sector de opinión era el de quienes defendían que el diezmo se debía
disminuir. Aparte del ministro Canga Argüelles, destacaron en el respaldo a esta
iniciativa el presidente de la Comisión de Hacienda, el Conde de Toreno y el diputado
Cepero476. Fueron muy llamativos sus debates, a lo largo de la legislatura, con el
diputado García Page477 quien se opuso frontalmente a la eliminación o reducción del
diezmo. Sus argumentaciones fueron similares a las esgrimidas por el primer grupo,
475
Fernández Gasco, Francisco de Paula (1768-1826). Diputado en las Cortes de Cádiz y durante el
Trienio Liberal por la circunscripción de Madrid. Fue Ministro de la Gobernación en 1822 y
posteriormente se exilio durante la Década Ominosa. Falleció en Londres en 1286.
476
López Cepero, Manuel (1778-1858). Diputado en las Cortes de Cádiz y posteriormente detenido
con el regreso de Fernando VII. Volvería al Congreso en el Trienio Liberal siendo Secretario del
Congreso. En la Década Ominosa fue detenido y recluido en Cazalla de la Sierra. Fue miembro de la
real Academia de la Lengua y Director de la Academia de Bellas Artes. Falleció en 1858 en Sevilla.
477
García Page, Nicolás (1771-1836). Diputado en las Cortes de Cádiz por Cuenca. Con la
restauración absolutista fue detenido y encarcelado. Volvería al Congreso durante el Trienio
Constitucional y posteriormente condenado a muerte en la Década Ominosa. La condena no se
cumplió y marchó al exilio hasta 1835. Falleció en 1836.
407 pero, sin embargo, se oponían a su supresión completa y a la incautación de los
bienes de la Iglesia. La opinión mayoritaria en este grupo fue la de quienes
consideraban que el diezmo se debía disminuir a la mitad, postura defendida en los
debates por Canga Argüelles. Eran conscientes de que las cantidades a reducir a la
Iglesia podría generar un gran malestar y una dura oposición por parte del estamento
eclesiástico. Ante la debilidad del nuevo gobierno, creían que si se reducía a la mitad
el diezmo y se ayudaba a la Iglesia en sus gastos por parte del Estado la oposición
sería atenuada. Sustentaban su postura en que los recursos que necesitaba la iglesia
eran de 300 millones de reales. El cargo del diezmo era muy grande, de 500 millones.
Sus cálculos estimaban que con 250 millones era suficiente para mantener la dignidad
y los gastos de la Iglesia. Los 50 millones restantes deberían ser sufragados por el
Estado con otros medios.
El tercer grupo era el de aquellos que abogaban que el diezmo se debía mantener en
los mismos términos que hasta entonces habían estado financiados los gastos de la
Iglesia. Quien defendió esta posición en los debates parlamentarios fue el diputado
García Page, aunque también en los mismos intervino, de una manera importante, el
diputado Moreno Guerra478. Sostenían que era imprescindible mantener la dignidad
del clero y que sin esa fuente de financiación para la Iglesia el Estado estaría obligado
a tener que hacer un gran esfuerzo para poder ofrecer vías de satisfacción para cubrir
478
Moreno de Guerra y Navarro, José María (1777-1827). Alcalde de Cádiz y miembro de la Sociedad
patriótica de Cádiz en 1820. Diputado por esa provincia en 1820. Desterrado en Canarias con la
restauración absolutista, huyó a Marruecos y posteriormente en 1827, intentó marchar a Londres,
falleciendo en el viaje.
408 los gastos eclesiásticos. Esta postura de mantenimiento del diezmo era defendida por
la Iglesia y apoyada no sólo por algunos diputados liberales, aunque en número muy
limitado, sino sobre todo por los realistas, que aprovecharían esta tensión para poner
al lado de su causa a la Iglesia Católica e instigar al régimen liberal en casi todos los
territorios.
El tercer gran debate de la legislatura se produjo ante la posibilidad de la
implantación de las contribuciones indirectas al consumo y se suscitó entre quienes
defendían las posiciones más liberales de supresión y los que propugnaban su
mantenimiento. Los primeros entendían que las contribuciones al consumo restringían
el comercio y el desarrollo económico, suponían un doble gravamen y no tenían en
cuenta la capacidad económica de los sujetos que pagaban el tributo. Esto generaba
una gran injusticia para los que menos recursos disponían, ya que pagaban el mismo
tributo por un producto que los que disfrutaban de las mayores rentas. Los segundos,
a pesar de no ser favorables a este tipo de contribuciones, con unas razones similares
a los primeros, sostenían que hasta que las contribuciones directas no empezaran a
consolidarse y dar frutos estables, debían mantenerse. El Estado no podía permitirse
renunciar a recursos importantes ante la penosa situación de las arcas públicas.
Prevalecieron las tesis defendidas por Canga Argüelles que, aunque no era partidario
de las contribuciones indirectas, creía que eran necesarias transitoriamente para poder
compensar las reducciones a la mitad de las contribuciones directas y los derechos de
puertas. No era asumible económicamente reducir ingresos tan importantes y a la vez
eliminar la imposición indirecta. Como manifestaba el ministro, su no implantación
409 hubiera abocado al Estado a acudir al crédito externo, lo que sin duda hubiera
agravado aún más la situación financiera del erario público y hubiera producido un
mayor desequilibrio entre ingresos y gastos, con el consiguiente aumento del déficit
del Estado.
7.1.7. Aprobación del Plan de Reformas
El dictamen de la Comisión de Hacienda fue refrendado en sucesivas votaciones a lo
largo del mes de octubre de 1820, con aprobaciones parciales de los diferentes
apartados y artículos que componían el Plan de Reformas. El día 1 de noviembre de
1820, una vez aprobado definitivamente el Plan, se presentó para su votación el
Presupuesto General del Estado incorporando la previsión de los ingresos que se
obtendrían con las nuevas medidas fiscales, que como se puede comprobar con los
datos que a continuación se detallan, fue excesivamente optimista479. En total, los
gastos del Estado ascendían a 702 millones de reales. Para poder afrontarlos se
establecía un sistema de ingresos en el que las contribuciones directas eran de 217
millones, las indirectas de 204 millones y unos ingresos derivados de la gestión del
patrimonio del Estado de 108 millones de reales, que incluían la venta de suelos,
inmuebles y propiedades industriales. Esto suponía unos ingresos de 530 millones de
reales frente a unos gastos de 702 millones, lo que evidenciaba la existencia de una
479
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 1 de noviembre de 1820, Núm. 120, vol. 3, serie histórica,
pp. 2018-2027.
410 situación presupuestaria compleja, que obligaba a acudir al crédito externo para poder
financiar el déficit de 172 millones de reales del presupuesto estatal.
Se optó por reducir las contribuciones directas y los derechos de puertas, y por limitar
los efectos de las contribuciones indirectas, y para compensar ambas decisiones se
eligió la vía del endeudamiento, en este caso de 200 millones de reales, resultando el
cuadro general del presupuesto del Estado para el año 1821 de la siguiente manera, tal
y como se aprobó en la sesión de 1 de noviembre de 1820480:
Tabla 6. Cuadro general del Presupuesto del Estado para 1821
Resumen general
Presupuesto de gastos ………..………………………………… 702.802.304,23
Valor de las rentas ……………………………………………… 530.394.271,00
Déficit……………………………………................…………….172.408.033,23
Crédito para financiar el déficit ……………….…………………200.000.000
Fuente: Diario de las Sesiones de Cortes, Archivo del Congreso de los Diputados.
480
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 1 de noviembre de 1820, Núm. 120, vol. 3, serie histórica,
pp. 2019-2021.
411 7.2. Segunda legislatura del Trienio
La segunda legislatura comenzó el 1 de marzo del año 1821. En el discurso de
apertura de la misma, el rey incluyó una parte final mediante la cual censuraba a los
ministros de su gobierno. El conflicto surgió entre el rey y las Cortes debido a que
éstas otorgaron al rey la facultad de nombrar libremente a sus ministros y éste se vio
obligado a designarlos entre los liberales481. La crítica provocó su dimisión en bloque
y la configuración de un nuevo gabinete, en el que Canga Argüelles continuaría con
las responsabilidades de Estado y Hacienda. El trabajo de las Cortes en esta segunda
legislatura fue una continuación de la anterior. Una de las medidas más eficaces fue
unificar la moneda circulante en España y en ultramar 482 , prohibiendo las
transacciones en dinero francés, que eran habituales desde la época napoleónica y que
ocasionaron muchos trastornos y desequilibrios económicos483. Se aprobó también la
Ley Orgánica del Ejercito el 9 de junio484, siendo su finalidad configurar unas nuevas
fuerzas armadas más modernas y eficaces, y el 29 de junio de 1821 el Reglamento
General de Instrucción Pública485 en el que se establecían tres niveles educativos:
primario, de carácter universal y gratuito, el secundario, con la previsión de
construcción de institutos de secundaria en las capitales de provincia, y el
481
Sánchez Mantero, R., Fernando VII, un reinado polémico, p.192.
482
Gaceta de Madrid, núm. 304, 28 de noviembre de 1821, pp. 1.839-1.840.
483
Prieto Tejeiro, E. y De Haro Romero, D., La reforma monetaria en el Trienio liberal en España,
1820-1823. Modernización y límites, en América latina en la historia económica, 2 (mayo-agosto
2012), pp. 131-161.
484
Ley Orgánica del Ejercito aprobada por las Cortes el 9 de junio de 1821, Madrid, Imprenta
Nacional, 1821.
485
Reglamento General de Instrucción Pública decretado por las Cortes el 29 de junio de 1821,
Barcelona, Imprenta del Gobierno, 1821.
412 universitario, que anunciaba la creación de una universidad principal para toda
España, la Central de Madrid, diez nuevas universidades en la península y veintidós
en ultramar. También, en esta legislatura se aprobó la Ley orgánica de Juntas de
Beneficencia486 de 12 de febrero de 1821 y el primer Código Penal español487. Otras
disposiciones fueron menos acertadas y generaron un gran descontento, unas, entre
las propias filas liberales, al establecer una censura laica sobre los escritos
considerados peligrosos, y otras entre las filas absolutistas, al establecer duras penas
para los infractores de la Constitución o para los que intentaran impedir su vigencia.
Entre finales de 1821 y comienzos de 1822 comenzaron a producirse agitaciones en
diversas ciudades, debido a la impopularidad creciente del gobierno moderado,
teniendo como causa principal el alejamiento de las decisiones adoptadas con la
voluntad popular. La destitución del General Riego, que había sido nombrado Capitán
General de Aragón, por su presunto republicanismo, aumentó las protestas. Se
apartaba al que se consideraba padre del movimiento revolucionario que había
propiciado la recuperación de la Constitución de 1812, de las libertades y del régimen
liberal. Se produjeron numerosas manifestaciones de apoyo a Riego en lo que se
conoció en Madrid como la “batalla de las platerías”. Los enfrentamientos fueron
más intensos en Sevilla, Cádiz, Cartagena, Valencia, Málaga y Alcoy. Se empezó a
conocer como la revolución exaltada, que fue una amenaza real de confrontación
486
Diario de las actas y discusiones de las Cortes extraordinarias de 1821, tomo IV, Madrid, Imprenta
de D. Tomás Albán y compañía, 1821, pp. 29-34
487
Código penal español, decretado por las Cortes en 8 de junio, sancionado por el Rey y mandado
promulgar en 9 de junio de 1822, Madrid, Imprenta Nacional, 1822.
413 armada en España. La inestabilidad fue la seña de identidad de la segunda legislatura.
Cuando el gobierno acudió a las Cortes para pedir ayuda frente a las grandes
revueltas, muchos de los diputados, que eran favorables a las mismas, dimitieron en
bloque, con el diputado Bardají a la cabeza. Esta situación provocó que el 8 de enero
de 1822 Fernando VII nombrara un nuevo gobierno dirigido por Martínez de la Rosa.
El ministro responsable de hacienda dejó de ser Canga Argüelles y se nombró a
Felipe Sierra y Pambley488. A pesar de los intentos del gobierno, el entendimiento fue
imposible debido a que las diferencias eran cada vez mayores entre los dos bandos
liberales, lo que debilitaba de una forma alarmante al propio régimen constitucional.
7.2.1. Análisis de la aplicación efectiva de las reformas y obstáculos encontrados.
El 8 de marzo de 1821, el Secretario de Estado y del Despacho de Hacienda D. José
Canga Argüelles, leyó ante las Cortes la “Memoria sobre el estado de la Hacienda
Pública en España” 489 en la que se pretendió hacer un análisis riguroso de la
situación de la hacienda y de los resultados alcanzados en la aplicación de las
reformas, que fueron refrendadas por las Cortes Generales en la sesión de 9 de
488
Sierra y Pambley, Felipe (1774-1823). Diputado por León durante el Trienio Liberal. En 1822 fue
Ministro de Hacienda e interino de Guerra. Fue acusado y detenido, junto a Martínez de la Rosa, Bravo
Murillo y el Conde de Toreno, de participar en el movimiento del 7 de julio de 1822. La causa fue
sobreseída y posteriormente, en 1823, ostentó el cargo de Consejero de Estado honorario. Falleció ese
mismo año.
489
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, núm. 11, vol. 4, serie histórica, pp.
177-208.
414 noviembre. En su exposición Canga Argüelles propuso hacer un estudio preciso de
dos bloques fundamentales; el primero, sobre el cumplimiento de las reformas tras la
aprobación del plan aprobado por las Cortes Generales y cuáles habían sido los
obstáculos encontrados a la hora de hacer efectivas las propuestas de ordenación y
simplificación del sistema económico. En el segundo, evaluaría cuáles fueron los
resultados económicos obtenidos con la aplicación de las reformas y qué medios
deberían implementarse para cubrir el déficit que se hubiera podido producir.
En relación con el primer aspecto, para el cumplimiento del decreto que sancionaba la
vigencia de la contribución directa y el derecho de puertas se habían dictado órdenes
precisas para que la distribución de las cantidades, para los pueblos, fuera establecida
con justicia e igualdad. En estas órdenes se trataba, además, de ser muy exigentes con
los jefes y subalternos de hacienda para el cumplimiento de los cobros previstos y
además se insistía en crear medios para evitar el fraude y los abusos por parte de
quienes debían proceder a la recaudación de las cantidades. Era evidente que existía
el temor de que si no se aplicaba con justicia la nueva contribución directa se podría
producir un rechazo por parte de las ciudades, al igual que había ocurrido con la
contribución general de la reforma de Garay de 1817. Ante el problema estadístico
planteado por Canga Argüelles en la exposición de la memoria de 1820, que
conllevaba un déficit de información tributaria esencial, se optó por tomar como base
del reparto de la contribución directa los datos que se habían utilizado en las
contribuciones generales del año 1819, que se consideraban más exactas que las que
habían sido utilizadas para el reparto de 1817.
415 Sin embargo, y pese a las medidas adoptadas para garantizar un cobro eficiente,
fueron muchos los problemas que se encontraron para que el nuevo sistema de rentas
tuviera el éxito que demandaba la difícil situación económica del país. Según declaró
el propio Canga Argüelles 490 , la recaudación fue muy inferior a la prevista
inicialmente debido a la miseria pública derivada de la crisis económica en la que
estaba sumida España tras los recientes conflictos militares y la pérdida de la mayor
parte de las colonias americanas, por la esterilidad de las cosechas obtenidas en los
últimos años, provocada por la falta de producción, la sequía, y el bajo precio de la
producción agrícola, como consecuencia de la falta de circulación de los granos y por
el decreciente número de trabajadores del campo, lo que había reducido la
producción.
A todas estas adversidades se unieron las dificultades que se derivaban de la
aplicación del tributo. Se había realizado una incorrecta carga del mismo por la falta
de información a las ciudades y lo precipitado de su implantación. La confusión había
surgido al considerar que la base imponible debía recaer sobre todas las utilidades de
la producción cuando sólo se debían gravar los capitales. Este equivoco partía de la
creencia de que era un tributo similar a la contribución general de la reforma reciente
de 1817 y también, como puso de manifiesto Canga Argüelles, por la mala fe de
quienes, teniendo la responsabilidad del cobro, omitían medios para desacreditar el
nuevo régimen fiscal. Esto trasladaba una oposición no sólo popular, sino también de
490
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, núm. 11, vol. 4, serie histórica, pp.
177-208.
416 quienes tenían la obligación de garantizar la cobranza que se había establecido en los
gobiernos de las ciudades. En este sentido se manifestaba el Intendente de Aragón
cuando decía que “el entorpecimiento de la contribución nace de no haberse
verificado la deseada división de partidos, ni el establecimiento en ellos de jueces de
primera instancia que sujeten la autoridad de los alcaldes constitucionales. Estos,
como el paso que ejercen la jurisdicción ordinaria, recaudan la contribución, se creen
autorizados para disponer de ella a su arbitrio y para complacer a sus amigos con la
blandura del cobro”491.
Otro de los problemas encontrados era que cada año se cambiaba el gobierno de los
ayuntamientos. La falta de continuidad generaba mucha inestabilidad en la gestión
tributaria y, además, cada ente local podía fijar sus normas de cobro, lo que
complicaba aún más el proceso de recaudación y su eficacia. Junto a todo ello, la
carencia de estadísticas fiables provocó fallos en la previsión de la recaudación y
desigualdades en las exacciones que motivaron un creciente rechazo popular.
Hecho el repartimiento por las oficinas de hacienda y comunicado a las diputaciones
para su aprobación, se comprobó que en la mayoría de ellas no disponían de datos
precisos para su aplicación, lo que provocó a su vez una tardanza o aplazamiento en
los pagos. Esto hizo que unos ciudadanos pagaran y otros no con el consiguiente
aumento de la aversión a la contribución directa. La recaudación no fue la esperada,
491
Oficio remitido por el Intendente General de Aragón al Secretario del Despacho de Hacienda de 19
de enero de 1821. Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11,
vol. 3, serie histórica, p. 189.
417 los ingresos no llegaron, el rechazo popular aumentó y la situación económica del
Estado día a día se fue haciendo más complicada. Canga Argüelles manifestó que “la
contribución no puede disminuirse más; en el sistema de recaudación no cabe mayor
sencillez; a pesar de ello, los resultados no corresponden a la esperanza del Congreso,
y burlado el Ministerio en la realización de las sumas que este le designa, ve
desatendidas las obligaciones a cuyo pago debe responder”492. De una recaudación
estimada de 125 millones de reales de la contribución directa (había sido reducida la
contribución a la mitad con respecto a la contribución general de 1817) y 27 de los
derechos de puertas, se habían recaudado solamente 70 millones de reales, un
cuarenta y seis por ciento493. Esto se agravaba por las cantidades pendientes de cobro
de la contribución general de los años 1818 y 1819, que ascendía a 48 millones de
reales, y que previsiblemente eran de muy difícil cobro.
El segundo gran problema planteado en la recaudación de las contribuciones directas
se situó en las cantidades que la Iglesia Católica debía pagar al Estado por el cobro
del diezmo. La autoridad eclesial había recibido con una rotunda oposición la
reducción del diezmo a la mitad. No solamente había mostrado su opinión
desfavorable, sino que también había alentado a los diferentes estamentos
eclesiásticos a aportar informaciones confusas y muchas veces contradictorias para
que el cálculo del diezmo no se conociera y de esa forma le fuera más difícil al
492
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11, vol. 4, serie
histórica, p. 177.
493
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11, vol. 4, serie
histórica, p. 178.
418 Estado establecer la rebaja a la mitad del mismo y cobrar la contribución directa del
clero. Habiéndose reducido el subsidio eclesiástico del clero, fijada su contribución
directa, y habiéndose establecido por el Congreso las bases de su reparto y cobro, este
último fue verificado por la comisión apostólica.
De esta manera, una vez presentada la memoria de 1821, el primer problema que se
analizó fueron las cantidades adeudadas y no satisfechas por la Iglesia de años
anteriores. Sin embargo, ante la presión de la Iglesia y de los sectores realistas, esta
deuda no fue cobrada y se procedió a la compensación de la misma con la cantidad
que el Estado debía satisfacer a la Iglesia por las cantidades que ésta había dejado de
ingresar por el diezmo. Mayor conflicto existió en el pago de las rentas decimales, la
otra parte que debía aportar la Iglesia en función de los diezmos recaudados. Esto
había provocado la ausencia del pago de la Iglesia y que se abriera un expediente de
consulta al Consejo de Estado referente al pago de dicha renta. La confusión que se
generó fue en aumento, y lejos de incrementar los ingresos para el Estado, éstos o no
se producían o cuando se reconocían eran compensados por la disminución del
diezmo y alegados como necesarios para el mantenimiento de los gastos eclesiásticos.
Tal y como ocurría con las cantidades adeudadas de años anteriores, los 30 millones
previstos como ingresos para el Estado fueron compensados para sufragar los gastos
necesarios para el funcionamiento de la Iglesia tras la reducción del diezmo.
En cuanto a la regalía de aposento, se había dado orden de que para su regulación se
dictara un decreto de desarrollo que se había aprobado, pero quedaba la
419 implementación de las medidas que en el mismo se contenían, por lo que hasta la
fecha no se había podido cobrar nada por esta renta de lo previsto en el Presupuesto
General del Estado para 1821. Además, aunque se hubieran reconocido los derechos
por este tributo hubiera sido difícil su ingreso final por haberse establecido la
compensación de estas cantidades con créditos consolidados que el Estado tenía a
favor de los sujetos tributarios que debían abonar las regalías de aposento.
Por su parte, la renta de lanzas fue de las pocas contribuciones que se comportó tal y
como se había previsto en el Presupuesto General de 1821. Se mantuvo la previsión
inicial de ingreso en cuatro millones de reales que podían, según los datos que
manejaba el Ministerio de Hacienda, cobrarse en su totalidad antes de que terminara
el ejercicio fiscal.
Finalmente, respecto a la contribución sobre los sueldos de los empleados y
profesionales, la estimación en el plan de reformas, aprobada en las Cortes con el
Presupuesto General, fue de seis millones de reales. Cantidad que se mantuvo como
ingreso posible a ejecutar a lo largo del año 1821, siendo, junto con la de la renta de
lanza, las únicas que tenían fundadas posibilidades de poder cumplir con los cálculos
previstos.
En lo que respecta a las contribuciones indirectas, habiendo hecho ya referencia en el
apartado anterior de los derechos de puertas, el resto del grueso de la recaudación se
sustentaba en los cobros de las rentas del tabaco y de la sal, de las aduanas, del papel
420 sellado, de las loterías y de correos. La decisión adoptada fue la liberalización del
tráfico comercial del tabaco según lo acordaron las Cortes el 9 de noviembre de
1820494. Ésta se hacía con la pretensión de aumentar la actividad mercantil en un
sector primordial en la economía española, de eliminar el elevadísimo contrabando o
mercado negro existente y con el fin de aumentar el consumo, incrementando, a su
vez, la recaudación de recursos tributarios. La liberalización consiguió una
disminución considerable de los precios y la fijación de normas más flexibles para dar
salida a grandes cantidades de productos almacenados por el Estado que hasta la
fecha no habían podido ser comercializados. Sin embargo, la tarifa que se determinó
por libra de tabaco fue de cuatro reales por derechos de todo el producto que se
introdujera en la Península. Lejos de disminuir el contrabando, la cantidad fijada
como tarifa tributaria, que el propio Canga Argüelles consideraba excesiva, condujo a
un aumento del mismo495. El ministro era de la opinión de que estas tarifas tan
elevadas habían hecho posible que aumentara el fraude y, por tanto, que las
cantidades declaradas y sujetas a tributación hicieran caer la recaudación496.
El aumento del fraude también estuvo motivado por la confusa legislación dirigida a
combatirlo, que ofrecía muchas dudas de interpretación y que había motivado una
petición de dictamen previo de la Dirección de la Hacienda Pública y del Consejo de
494
2.
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 9 de noviembre de 1820, núm. 128, vol. 3, serie histórica, p.
495
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11, vol. 4, serie
histórica, pp. 206-207.
496
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11, vol. 4, serie
histórica, p. 191.
421 Estado, para poder aclarar si cuando se hablaba de defraudadores se incluía a los
extranjeros y se era aplicable a los géneros y efectos prohibidos para el comercio por
las leyes de aduanas. Esta petición de interpretación legal evidenciaba lo caótico del
momento y las dificultades que se encontraron para conseguir la eficacia de las
normas tributarias, recientemente aprobadas en el plan de reforma de la hacienda
pública. Los índices de recaudación eran bajísimos, muy alejados de las expectativas
del gobierno. La previsión inicial era una recaudación de 70 millones de reales y la
que se hace en la memoria se rebaja a los 17.632.084 reales, sólo un veinticinco por
ciento de la fijada unos meses antes.
En cuanto a la renta de la sal fue uno de los pocos tributos que tendría una estimación
superior a la prevista en la realización de la memoria. Siendo la primera de 20
millones de reales, el consumo general de la sal en el año 1820 fue de 1.641.896
fanegas, las cuales, vendidas a pie de fábrica a 20 reales, suponían unos ingresos de
24.626.440 reales. Estuvo en más de 4 millones de reales por encima de la original.
Por ello se revisaría la cantidad al alza y se corregiría hasta los 24 millones de reales
para el año 1821.
Con la reconfiguración de los servicios de aduanas se intentó hacer un arduo trabajo.
Desde el día 1 de enero de 1821 se procedió a la supresión de todas las aduanas
interiores, se fijaron en los puntos de las fronteras exteriores designados por la Cortes,
se pusieron en marcha nuevos aranceles y se suprimieron los que se consideraron que
eran prescindibles. Además, se redujo el número de empleados que suponían un gran
422 coste, que en muchos casos hacían que, por la renta de aduanas, se cobrara menos que
el gasto que conllevaba mantenerlas, y se establecieron contrarregistros para el
control del fraude. El gobierno, como novedad importante, no sólo elaboró estas
medidas, sino que las reunió en un código que pasó a denominarse de “Sistema
General Aduanas”497. En este nuevo código se comprendieron importantes decisiones
como fue la eliminación de aduanas interiores y la configuración de nuevos puntos de
aduanas exteriores, la incorporación del nuevo reglamento de resguardos, del decreto
de desestancos, la aprobación de la nueva instrucción de aduanas, un agregado sobre
las conductas que el resto de los países europeos tenían para con España en el pago de
los derechos de aduanas y un anexo con un prontuario geográfico para uso de los
dependientes498. Este Sistema General de Aduanas fue en su momento un gran avance
fiscal y legal, ya que supuso uno de los cuerpos más completos de cuantos poseían las
demás naciones en un asunto que era de vital importancia para las relaciones
internacionales y para la creación de medidas que protegieran los productos españoles
y facilitaran el comercio como elementos esenciales para la recuperación económica.
Sin embargo, aunque el sistema económico sancionado por el Congreso hacía
concebir fundadas esperanzas de obtención de mejores ingresos que hasta la fecha,
los datos sobre la recaudación en las fronteras no fueron demasiado positivos. La falta
de circulación del dinero, consecuencia de la parálisis comercial existente en la época
497
Sistema General de Aduanas de la monarquía española en ambos hemisferios: aprobado por las
Cortes generales de 1820, Madrid, Imprenta Nacional de la Cortes, 1821. Decreto de las Cortes de 9
de noviembre de 1820.
498
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11, vol. 4, serie
histórica, p. 179.
423 y el número excesivo de prohibiciones, las cuales redujeron drásticamente los
intercambios comerciales, obligaron a hacer una previsión a la baja del ingreso de las
rentas de aduana. Siendo la expectativa inicial de ingresos de 80 millones de reales, la
nueva cifra se redujo a 60 millones. Se consideró que solo se iba a ejecutar un setenta
y cinco por ciento. Eran conscientes de que las nuevas medidas, aunque positivas por
la simplificación de los procedimientos y de los puntos fronterizos, iban a tardar en
ofrecer recursos en una cuantía que se acercara a sus potencialidades.
Respecto a la renta de loterías, al igual que ocurría con la renta de la sal, la previsión
era la de un incremento de la recaudación. Sin embargo, por prudencia, en la memoria
Canga Argüelles optó por mantener la inicial de 10 millones de reales que había
establecido el año anterior en la aprobación de los Presupuestos generales del Estado.
Por su parte, con la renta de correos, según los datos obrantes en el Ministerio de
Hacienda, se había hecho un cálculo erróneo de la misma. La previsión inicial era un
cobro de 10 millones de reales. No obstante, reduciendo del producto íntegro de
correos sus cargas ordinarias la nueva estimación era a la baja y se fijaba en 8
millones. Además, se había establecido un compromiso de satisfacer con este ingreso
las reparaciones y construcciones de caminos y canales. Estos arreglos suponían 12
millones de reales, con lo que, en la previsión modificada, Canga Argüelles tuvo que
computar este ingreso como nulo para el erario público499.
499
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11, vol. 4, serie
histórica, p. 196.
424 Finalmente, hay que hacer una referencia a la renta del papel sellado. Como medida
novedosa desde el comienzo del año 1821 se empezó a hacer uso de papel sellado
para la circulación de las letras de cambio. En un principio, esta medida fue muy
rechazada por los comerciantes por tener letras propias gravadas de su cuenta con
marcas particulares (hasta entonces no era necesaria la utilización de letras en papel
oficial) y verse en la obligación de recurrir a las selladas por Hacienda y no poder
hacer uso de las suyas. Sin embargo, para garantizar la recaudación, hasta que las
letras de cambio con signos particulares se agotaran, se aceptaron con tal de que con
ellas también se les pudiera exigir el impuesto en el acto de su presentación. Esta
medida fue una de las pocas que tuvo una efectividad muy importante en la
recaudación. Se pasó de una inicial de 16 millones de reales a una de 24 millones.
Como resumen general, respecto a las contribuciones, debemos destacar que con
estos datos se preveían unas cuentas realmente desoladoras para el ejercicio de
1821500. Los ingresos por contribuciones directas e indirectas en la previsión inicial
presupuestaria para 1821 eran de 421.000.000 reales, mientras que en la propuesta
revisada del 8 de marzo de 1821 serían de 256.000.000 reales. La diferencia entre una
y otra fue de 165.000.000 reales. La ejecución revisada era del sesenta por ciento en
contribuciones directas e indirectas respecto a la inicial
500
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11, vol. 4, serie
histórica, pp. 195-196.
425 La reforma estaba siendo un fracaso por los bajos índices de recaudación. Para
justificar este duro revés, Canga Argüelles alegó situaciones “invencibles” para la
autoridad del Gobierno, porque muchas rentas dimanaban de leyes que no se
correspondían con las reformas fiscales emprendidas y debido a la actitud de los
funcionarios de la hacienda pública, que no ponían de todo su celo para poder
llevarlas a cabo501. El ministro intentó buscar la culpa del fracaso solo fuera de sus
responsabilidades y no en sus decisiones.
Esta realidad se hacía aún más adversa por la falta de jurisdicción coactiva, en
materia tributaria y económica, para poder exigir los débitos a favor de la hacienda
pública, lo que a su vez paralizaba los ingresos de las contribuciones. La carencia de
ejecutividad hacía que los deudores acudieran a los juzgados ordinarios promoviendo
litigios que paralizaban los procedimientos recaudatorios. Esto conllevaba que los
intendentes de la hacienda estatal perdieran autoridad y se vieran impotentes para
contrarrestar la resistencia del contribuyente. Según alegó Canga Argüelles “es
preciso conocer que la depresión que ha sufrido la autoridad de los jefes económicos
de las provincias es la causa principal del entorpecimiento que padece la parte
administrativa de las rentas y contribuciones”. Fue importante esta última reflexión
porque, fundamentándose en ella, más adelante el ministro plantearía que, sin
pretender establecer privilegios y garantizando la independencia del poder judicial,
era necesario dotar a los intendentes de hacienda de la autoridad necesaria, que residía
501
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11, vol. 4, serie
histórica, p. 190.
426 en la ejecutividad de sus actos, con las que garantizar el cobro de las deudas y las
rentas del Estado.
Por último, el responsable de Hacienda también reprochó duramente la intervención
de los Ayuntamientos en la cobranza de las contribuciones. En muchos casos la falta
de interés, las relaciones de parentesco, de amistad y otras, entre mandantes y
mandados, les hacía no ser diligentes en sus acciones.
Ante el fracaso de la recaudación, Canga expondría nuevas medidas que deberían
adoptarse para cubrir la diferencia que estaba generando un nuevo déficit alarmante y
que situaba al régimen liberal en una posición altamente complicada, que amenazaba
su supervivencia económica y política.
7.2.2. Nuevas medidas planteadas por Canga Argüelles
Son ocho aspectos o medidas en los que se centró Canga Argüelles para intentar hacer
frente a la dramática situación económica y financiera del país y con ello mejorar los
índices de recaudación y frenar la alarmante previsión de falta de ingresos tributarios.
El primero fue el diezmo, el segundo la mejora de la contribución directa, como
tercera medida el refuerzo de la contribución industrial, en cuarto lugar la creación de
una nueva contribución sobre las casas, el quinto fue el también nuevo derecho de
hipoteca, el sexto aspecto plantear propuestas de reforma institucional para mejorar la
427 recaudación, la séptima acudir al endeudamiento exterior, y por último, conseguir que
las entidades financieras concedieran créditos privados que permitieran la generación
de riqueza, que a su vez fuera una fuente de ingresos permanentes para el erario
público.
La primera medida supuso la actuación respecto al cobro del diezmo por parte de la
Iglesia Católica. Mientras que las rentas previstas por el Estado para el año 1821,
entre contribuciones directas e indirectas, suponían 417 millones, los datos ofrecidos
por Canga Argüelles sobre los ingresos del clero para el año 1821, eran muy
superiores a los del Estado502. El valor de los diezmos ascendía a 600 millones de
reales, el rendimiento de las fincas de la Iglesia Católica, en su proyección más baja,
se situaba en 200 millones de reales, siendo en total los ingresos eclesiásticos por
estos dos conceptos de 800 millones de reales.
Conocidos los datos aportados por el Gobierno y comprobadas las dificultades de la
Hacienda Pública, ante el fracaso de la recaudación, Canga se reafirmó como
defensor de la reducción de los diezmos con el fin de rebajar la presión existente para
los campesinos y de esa manera liberar recursos para hacer frente a la contribución
directa. Este planteamiento del ministro se complementaba con una nueva medida, no
propuesta anteriormente, como era la expropiación de las posesiones del clero, la
desamortización de sus bienes inmuebles. La idea era la incorporación al Estado de
502
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11, vol. 4, serie
histórica, p. 197.
428 las fincas rústicas y urbanas entre las que se encontraban también las iglesias, las
catedrales, las colegiatas, los santuarios y monasterios.
Ganga Argüelles se caracterizó por ser un ministro de tendencia claramente
moderada. Sin embargo, los penosos datos de la Hacienda española de 1821, el poco
éxito de la reforma planteada y la presión del sector más exaltado de los liberales le
obligaron a endurecer sus planteamientos con el fin de obtener recursos y poder
superar la presión de los diferentes ámbitos. Era contradictorio que mientras el Estado
no disponía de unos mínimos ingresos que pudieran hacer frente a los numerosos
gastos del erario público, la Iglesia, no sólo tenía una buena salud económica, sino
que incluso disponía de más ingresos que el propio Estado.
La segunda acción fue la mejora de la recaudación de la contribución directa. La
crisis económica en España no hacía posible aumentar la cuota de la contribución
directa en toda la cantidad necesaria para financiar el déficit existente en las arcas
públicas. Era temerario el incremento de la tarifa ante una economía muy debilitada
por las guerras, por la independencia de las colonias americanas, por la destrucción de
la agricultura, el debilitamiento de la industria y la parálisis del comercio. Todos ellos
no eran los parámetros idóneos para el incremento de la contribución. Paralelamente,
la presión que ejercía la Iglesia con el diezmo, que afectaba directamente a las
producciones agrícolas y ganaderas y gravaba el mismo hecho imponible, impedía
ampliar el margen de la contribución directa.
429 Canga Argüelles se volvería a reafirmar en la propuesta realizada en 1820 respecto a
la contribución directa. Pero entendiendo que no había margen para aumentar las
cantidades a cobrar y partiendo de los bajos índices de recaudación que se iban
conociendo, lo que se iba a intentar es reforzar la manera en la que se llevaba a cabo
la recaudación. Sugirió una transformación de los servicios de recaudación con la
cual conseguir, por una parte, mejorar su efectividad y no tener que acudir a un
aumento fiscal no deseado ni al endeudamiento externo que ya era excesivamente
elevado y un duro lastre para el erario público, y por otra, que la cantidad asignada a
satisfacer para cada ciudad con la contribución directa pudiera hacerse según el
denominado sistema de cupo. La propuesta constaba de dos aspectos claramente
diferenciados. Respecto al primer aspecto, dos eran las autoridades que participaban
en el proceso de recaudación, tanto en el reparto del mismo como en la recaudación
efectiva: por un lado, los intendentes de la Hacienda Pública y, por el otro, los
ayuntamientos y las diputaciones. Los intendentes de la Hacienda estaban muy
limitados en su acción pública por la falta de capacidad ejecutiva de sus expedientes y
por la paralización de sus actos, que sufrían constantemente por la justicia ordinaria.
Los ayuntamientos y diputaciones provinciales realizaban actuaciones poco efectivas,
al estar muy influenciados por intereses ajenos a la recaudación y por sus propios
conciudadanos, lo que provocaba la impunidad de muchos contribuyentes, que
además no eran perseguidos, al ser las administraciones juez y parte en el proceso de
recaudación.
430 La propuesta que se realizó fue el refuerzo de la figura de los intendentes y que la
recaudación se separara de los representantes electos municipales y provinciales,
pasando a depender directamente del gobierno de la nación503. Para ello se facultaba a
que los intendentes, a los ocho días de haber terminado el plazo del cobro de la
contribución, pudieran revisar los libros cobratorios de los ayuntamientos para
averiguar las causas de los impagos y promover su cobro, también podrían proceder
ejecutivamente contra el alcalde y el recaudador si fueran responsables de la
paralización de los ingresos y se les concedía una autoridad superior al responsable de
la provincia para que pudieran proceder como jueces y ejecutores. Ante esta
propuesta se preveía solicitar la inhibición de los jueces de primera instancia y la
prohibición de juicios de conciliación en asuntos tributarios. Todo ello fue
acompañado de medidas que por un lado permitieron que a los sujetos encargados de
nombrar a los intendentes, para ayudarles en esta labor, se les asignarían dietas que
pagarían alcaldes y ayuntamientos y que, por otro, establecieron leyes claras y
precisas, que determinarían la pena en que deberían incurrir los contribuyentes que no
atendieran sus obligaciones tributarias.
En cuanto a la segunda parte se abrió la posibilidad de cubrir el cupo asignado con el
producto obtenido de los puestos públicos. Canga Argüelles se había opuesto en la
primera reforma de 1820 a este cupo, al considerar que gravaba el consumo y que
perjudicaba la producción y la creación de riqueza. Incluso, el ministro llegó a opinar
503
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11, vol. 4, serie
histórica, pp. 197-198.
431 que el cupo gravaba dos veces el mismo hecho imponible: la riqueza que ya se
tributaba por la contribución directa. La necesidad de fondos y la baja recaudación de
la contribución directa hizo necesario formular la propuesta de intentar recaudar la
cifra fijada no solamente a través de la contribución directa, sino también mediante un
sistema en el que se recaudaba directamente desde el puesto público, desde donde
posteriormente se repercutía la cuota exigida en el consumidor final504 . Era un
sistema de imposición indirecta sobre el consumo de artículos de primera necesidad.
La división, implantada para asignar las tarifas a pagar, se hacía de acuerdo con el
artículo que se expendiese y la población donde se suministrase o vendiese el
producto505.
La tercera medida planteada por el ministro fue la creación de la contribución
industrial. En la primera propuesta de reforma Canga Argüelles había expuesto, y así
se había aprobado, el derecho de patente que se exigía a quien ejerciese algún arte,
profesión u oficio. Se fijaban diferentes cuotas según la actividad del contribuyente y
el lugar en el que desarrollaba la misma. Se entendía que su implantación fuera de tal
manera que gravara en mayor cuantía las actividades que reportaban mayores
beneficios. Sin embargo, y debido a la necesidad de ingresos, Canga propuso a
deliberación de las Cortes Generales la creación de una contribución directa
industrial. La sugerencia se sustentaba en dividir la contribución directa en territorial
504
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11, vol. 4, serie
histórica, p. 198.
505
González Alvarado, S., La hacienda pública en el trienio liberal, p. 8.
432 e industrial. La territorial afectaría a la agricultura, mientras que la industrial se
aplicaría a las demás industrias y profesiones. Para poder hacer una justa distribución
de la nueva contribución industrial era necesaria una adecuada base sobre la que
establecerla. Era preciso disponer de una estadística fiable capaz de estimar la riqueza
imponible correspondiente a cada ramo industrial o profesional. Este nuevo impuesto
no solamente encontraba el gran inconveniente de no tener la necesaria base
estadística para hacer un reparto justo, sino que además era una figura impositiva que
traía malos recuerdos a la población española. En época de la invasión francesa, el
gobierno napoleónico había fijado una contribución con características similares, lo
que hacía difícil la asimilación por la población española de este nuevo impuesto que
en su momento fue duramente combatido por considerarlo injusto y con la única
finalidad de financiar al ejército invasor. A pesar de ello se plateó la nueva figura de
la contribución industrial, sustentándola sobre la base principal de acomodación a las
facultades de los contribuyentes, estableciéndose en función de la capacidad
económica de la actividad industrial y teniendo en cuenta los beneficios y no el
capital. Para poder solventar el gran problema de la ausencia de base estadística se
plantearon tres reglas fundamentales506: la primera fue que las profesiones, artes y
oficios sujetos a la contribución industrial se asociarían en corporaciones, colegios o
gremios en todas las poblaciones españolas. Como segunda regla fijar, en cada
pueblo, distinciones en los empadronamientos en referencia a la profesión que cada
individuo ejercitase (maestro, oficial, aprendiz, etc),
506
y como tercera que para
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11, vol. 4, serie
histórica, p. 200.
433 inscribir a cada individuo en una profesión no se exigiría circunstancia preliminar de
aptitud ni de examen.
Consciente de la magnitud de la propuesta que realizó, Canga no sólo impulsó la
creación de esa necesaria base estadística, sino que también defendió, para su gestión
adecuada, la creación de una dirección general y la estructura funcionarial necesaria
dentro del Ministerio de Hacienda con un administrador general en cada provincia. La
iniciativa vendría acompañada de una regulación exhaustiva de la nueva contribución
y de las tarifas que se iban a aplicar en función del oficio o actividad industrial,
siendo la previsión de ingresos por este nuevo impuesto de 40 millones de reales
anuales.
La cuarta acción general prevista por Canga fue la configuración de una contribución
sobre las casas. Ante las necesidades económicas del Estado, y teniendo en cuenta lo
que se venía haciendo en otros países, Canga Argüelles defendió considerar como
fondo productivo la propiedad inmobiliaria507. Esta nueva contribución conllevaría
una tributación al tipo del 3 por ciento del valor del inmueble y para poder configurar
la base imponible sobre la que aplicarlo se rebajaría el valor de la misma en razón de
los huecos existentes (parte sin edificación) y los reparos (gastos en las posibles
mejoras que se pudieran haber realizado en la misma). Para salvaguardar a la
agricultura y a la industria se excluirían del impuesto las casas de labranza, los
507
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11, vol. 4, serie
histórica, p. 203.
434 molinos, los artefactos y fábricas. Los agricultores tributarían por la contribución
directa y los industriales por la contribución industrial. La previsión establecida por
Cangas fue que el cobro líquido por este impuesto, estimando el valor de los capitales
de las casas de la península en 17.495.770, ascendería a 7.873.096 reales para el
ejercicio fiscal correspondiente a 1821.
La quinta novedad prevista en la memoria presentada por Canga Argüelles fue la
presentación de un nuevo tributo, que hasta la fecha no se había cobrado en España,
el derecho de hipoteca o renta de hipoteca508. En un primer momento consideró que
debería recaer sobre las transacciones de la propiedad inmobiliaria que se realizaran
por contratos de compraventa o permuta, por donaciones o sucesiones testamentarias
o ab intestato, o en virtud de particiones en las herencias directas o colaterales, y por
transacciones y actos públicos o privados de toda especie, en los que interviniese
mutación de propiedad. Recaería también sobre los actos judiciales de naturaleza
civil, sobre la provisión de empleos y condecoraciones, y finalmente, sobre las
operaciones mercantiles. Consistiría por tanto en gravar el precio de transmisión por
la ganancia obtenida. Canga Argüelles lo concebía como una imposición directa sobre
el capital y no sobre las rentas. Sin embargo, entendiendo que la medida podría ser
muy impopular y que añadiría más descontento al que ya se había producido con las
figuras hasta entonces aprobadas, hizo finalmente un planteamiento más limitado.
Para ello propuso que la nueva contribución sólo recayera sobre las transmisiones de
508
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11, vol. 4, serie
histórica, p. 203.
435 propiedad por donaciones voluntarias o por sucesiones colaterales. Quedaban fuera de
tributación las compraventas, las permutas, las herencias forzosas y las particiones de
bienes por sucesión. También, que solamente estarían sujetos al impuesto los actos
judiciales de puro trámite o instrucción y aquellos que estableciera expresamente el
gobierno y finalmente que la tarifa sería una cantidad fija por transmisión, no
estableciendo una cantidad progresiva o proporcional al valor de la transmisión como
en un principio se había pensado. Ante esta moderación de la idea original, la
previsión de ingresos, tras la supresión en la propuesta del grueso de las
transmisiones, fue de 20 millones de reales por año, muy lejos de la pretensión inicial
de Canga Argüelles.
El sexto elemento del nuevo planteamiento de la Memoria presentada por el Ministro
fue la mejora de los sistemas de recaudación. Uno de los grandes problemas
encontrados para la implantación de la reforma fiscal y para la obtención de unos
índices aceptables de ingresos eran las dificultades derivadas de tener un sistema
administrativo obsoleto, atrasado, poco ágil y muy afectado por el fraude, el
clientelismo y la corrupción. El ministro era, además, consciente de que no mejorar
las cifras de la recaudación conllevaría pedir un mayor esfuerzo a quienes cumplían
con sus obligaciones fiscales, provocando su decepción al comprobar que otros no
contribuían. En este sentido, Canga Argüelles defendió diferentes iniciativas para
poder modernizarlo y hacerlo más eficiente509. En primer lugar, destacó la división
509
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11, vol. 4, serie
histórica, pp. 207-208.
436 territorial de la península con puntos subalternos del mando en Hacienda y la
propuesta de creación de subdelegaciones de Hacienda, para evitar la centralización
excesiva y la dependencia de Madrid, que ralentizaba las operaciones510. En segundo
término, la concesión a los intendentes de hacienda de jurisdicción para castigar los
delitos de los empleados públicos y para conocer de los asuntos de la hacienda
pública, previamente a la jurisdicción ordinaria con la creación de un tribunal especial
de hacienda. La apelación frente a sus actos no sería ante el juez de primera instancia,
sino ante las Audiencias Provinciales. Con ello, se intentaban eliminar los graves
problemas de paralización que éstos ocasionaban en la recaudación. Como tercera
medida la aprobación de un Reglamento General de Intendentes para regular su
conducta y para la exigencia de su responsabilidad, la creación de tesorerías de
hacienda en todas las provincias y la reforma de la Dirección de Hacienda, creando
departamentos diferenciados en función de los tributos a recaudar. Finalmente,
también se establecía una reducción progresiva de la capacidad de recaudación y
gestión otorgada a ayuntamientos y diputaciones y el consiguiente refuerzo de los
servicios dependientes del Ministerio de Hacienda.
La séptima medida planteada para afrontar la escasez de recursos tributarios fue
acudir al crédito público511, especialmente al endeudamiento exterior y a los recursos
510
Fue la primera vez en la historia de la hacienda española que se configuró la división en
subdelegaciones de hacienda. Aunque tuvo muchas dificultades en su puesta en funcionamiento y su
vida fue efímera, hasta la terminación del régimen liberal, sí fue un precedente que luego se utilizaría
en la mejora de la administración tributaria, con especial atención en la gestión de la recaudación, en
reformas posteriores durante el siglo XIX.
511
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11, vol. 3, serie
histórica, pp. 208-209.
437 procedentes de las colonias americanas. A pesar de las propuestas fiscales
presentadas, la diferencia entre los gastos previstos y los ingresos era aún de 280
millones reales. Estos se debían cubrir con una operación de crédito que ascendía a
200 millones y con los recursos procedentes de la América colonial,
fundamentalmente de Cuba y de Nueva España (México), esta última en un gran
momento de convulsión debido al movimiento independentista. La previsión de
ingresos procedentes de México, cuando no era probable que llegaran, evidencia la
angustia de un gobierno agobiado por unas cuentas cada vez más complicadas y sin
mucho margen de maniobra interna para poder aumentar los recursos tributarios.
Finalmente, la última propuesta, aunque no estrictamente hacendística, pero con una
gran incidencia en la recaudación, que realizó Canga, fue la unificación de las
diferentes casas de acuñación de moneda en una Casa de la Moneda dependiente del
Estado512. Hasta la fecha habían existido diversas casas de moneda en España con
autoridad para acuñar, lo que ocasionaba una escasez permanente de crédito y de
fluidez en las operaciones comerciales, que afectaba muy directamente a la
recaudación tributaria. El proyecto fue la desaparición de las casas de la moneda que
no dependían del Estado y que a partir de ese momento la acuñación y la Casa de la
Moneda fuera única y de competencia exclusiva del Estado. El objetivo que se
perseguía, al igual que estaban en ese momento haciendo las mayores potencias
512
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de marzo de 1821, apéndice al número 11, vol. 3, serie
histórica, pp. 209-210.
438 europeas, era aumentar la fabricación preferente de oro y la masa circulante de
moneda, para mejorar el crédito y por tanto la actividad comercial e industrial.
7.2.3. El nuevo proyecto de un Sistema General de Hacienda.
A partir de la memoria de Canga Argüelles y de las propuestas realizadas, conscientes
de la dura realidad presupuestaria que se había generado y ante la necesidad
imperiosa de recursos, se le encargó a la Comisión especial de hacienda de las Cortes
Generales la elaboración de un dictamen para analizar y debatir lo formulado y
aportar soluciones a la dramática situación. El 18 de mayo de 1821 se presentaba el
dictamen con un nuevo plan de Hacienda denominado “Proyecto de un Sistema
General de Hacienda” 513 , que tras prolongadas deliberaciones y debates sería
aprobado en sesión plenaria del Congreso de los Diputados el 29 de junio de junio de
1821514. En esta presentación se constató que todos los diputados habían quedado
persuadidos de la necesidad urgente de poner remedio al desorden existente en el
sistema de hacienda, lo que era confirmado por la definición “el cuadro espantoso”515
que el Secretario de Hacienda hizo del mismo.
513
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 18 de mayo de 1821, núm. 80, vol. 4, serie histórica, pp.
1665-1677.
514
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 29 de junio de 1821, núm. 122, vol. 4, serie histórica, pp.
2607-2623.
515
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 18 de mayo de 1821, núm. 80, vol. 4, serie histórica, p.
1667.
439 Ante la dureza de la situación, y tras la defensa realizada por Canga Argüelles, el plan
de hacienda constaba de diferentes actuaciones centradas en el diezmo y la
contribución de la Iglesia Católica, en propuestas referentes a las contribuciones
directas e indirectas, a los derechos sobre las casas, a la contribución industrial, a las
rentas de registro y papel sellado, a las del tabaco y la sal, a la unificación de las casas
de la moneda y a la mejora del sistema general de recaudación.
Habiéndose cifrado el cobro del diezmo eclesiástico en 500 millones (Canga
Argüelles había calculado 600 millones, pero la comisión rebajó la cantidad estimada
en 100 millones) y a pesar de los intensos debates, se mantuvo la reducción del
mismo a la mitad516. Nuevamente la discusión se produjo entre quienes pretendían
volver a establecerlo en su totalidad, los que consideraban que debía mantenerse la
reducción y quienes opinaban que había que abolirlo totalmente. Con el
mantenimiento de la reducción se pretendió aliviar a la agricultura y la ganadería de
una parte de la carga del diezmo y de esta manera liberar recursos para hacer frente a
la contribución directa.
En el dictamen se determinó que el dinero que le quedaba a la Iglesia era el suficiente
para su correcto funcionamiento y para poder sufragar sus gastos. No se presentaba en
el plan de hacienda la propuesta hecha por Canga Argüelles de expropiación de los
bienes de la Iglesia Católica. El dictamen de la Comisión no lo recogía, aunque hay
516
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 18 de mayo de 1821, núm. 80, vol. 4, serie histórica, p.
1668.
440 que reconocer que era la primera vez que un Ministro de Hacienda realizaba una
propuesta tan drástica socialmente y tan arriesgada políticamente. En relación con la
contribución del clero se mantuvo, en el nuevo plan de hacienda, fijada en función de
las rentas decimales cobradas y en una tributación anual de 30 millones de reales.
En cuanto a la tributación directa, se mantuvo la contribución directa territorial, pero,
ante las dificultades estadísticas para configurar unas adecuadas y fiables bases de
reparto para el impuesto, se optó por utilizar como base la que utilizaba la Iglesia para
el cobro de los diezmos517. Sus datos eran más fiables que los que hasta la fecha
habían sido usados por el Estado. Eran más rápidos en su configuración, al no
necesitar implementar acción administrativa alguna. Se optó por dejar para más
adelante la elaboración de otras bases de reparto que mejoraran la de la contribución
sobre la renta de la tierra.
Ante la propuesta sostenida por Canga de cubrir el cupo asignado de contribución
directa por medio de puestos públicos, esta fue aceptada por el dictamen de la
Comisión e incorporada al plan de hacienda, con la única salvedad de que sería a la
elección de los pueblos el establecimiento de este sistema, ya sea el de los arbitrios
que hubiera podio emplear para conseguir estos ingresos o cualquier otro medio que
juzgasen conveniente.
517
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 18 de mayo de 1821, núm. 80, vol. 4, serie histórica, pp.
1668-1669.
441 Por otra parte, eran muchas las dificultades y no era el objetivo del gobierno el
enfrentarse a los ayuntamientos y a las diputaciones, y por ello fueron tenidas en
cuenta la mayor parte de las propuestas que Canga Argüelles realizó sobre la mejora
de la eficacia de la administración y recaudación de la contribución directa territorial,
aunque la Comisión intentaría guardar un equilibrio entre la administración de la
hacienda pública y los gobiernos locales y provinciales. Entre las medidas aprobadas
debemos resaltar: en primer lugar, la creación de comisiones mixtas entre las
autoridades locales y provinciales y los representantes de hacienda con el fin de
eliminar la arbitrariedad de los agentes del gobierno. Como segunda, se separaron la
deliberación de la acción, el juicio y examen de la ejecución tributaria con el objetivo
de no otorgar excesivo poder a los agentes. Como tercera medida, se propuso la
creación de unidades de acción por provincia para evitar la excesiva dependencia de
la capital que ralentizaba todos los procesos de decisión y recaudación. En cuarto
lugar, la comisión defendió que se crearan subdelegados intermedios entre los
ayuntamientos debiéndose nombrar uno por cada 60.000 ciudadanos y, finalmente, se
previó un plan de formación para ayudar a ayuntamientos y diputaciones. Con estas
medidas, y entendiendo que podrían ayudar a superar las dificultades existentes en la
recaudación, la previsión de ingresos por esta contribución se mantendría en 150
millones de reales.
Como tercera incorporación, en el dictamen de la Comisión se preveía el nuevo
impuesto denominado derecho sobre las casas. Este recayó sobre los inmuebles
rebajados su valor, que configuraba la base imponible, en la tercera parte en concepto
442 de obras y reparos. Para el reparto del nuevo impuesto se optó por adoptar el criterio
de tener en cuenta el número de casas que se encontraran ubicadas en ciudades, villas
y pueblos que sobrepasaran los 80 vecinos con la intención de no perjudicar a los
pequeños municipios que tenían un gran número de casas deshabitadas518 y que
habían sufrido un despoblamiento permanente con la marcha de muchos campesinos
a los grandes núcleos urbanos. El ingreso total previsto para las arcas públicas por
este impuesto ascendía a 30 millones de reales. La Comisión no incorporó al
dictamen la propuesta del impuesto sobre el derecho de hipoteca. A pesar de su
novedad en materia tributaria se consideró, para no tenerlo en cuenta, que este nuevo
impuesto iba a perjudicar las transacciones comerciales de inmuebles y por ello no
fue establecido.
En cuarto lugar fue rechazada la propuesta defendida por el Secretario del Despacho
de Hacienda referente a la modificación de la contribución industrial, que pretendía
tener en cuenta el examen individual de las utilidades y ganancias de cada
empresario 519 , manteniendo la comisión el sistema de derecho de patentes. Sin
embargo, para evitar la desigualdad que se producía en su pago (la tarifa era la
misma, independientemente de la capacidad económica del contribuyente) se
procedió a la subdivisión de los contribuyentes de cada clase o industria de una
misma ciudad, en función de ciertas graduaciones según el nivel de riqueza. Para
establecer una base estadística se dejaba al criterio de la autoridad local la
518
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 18 de mayo de 1821, núm. 80, vol. 4, serie histórica, p.1669.
519
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 18 de mayo de 1821, núm. 80, vol. 4, serie histórica, p.1669.
443 determinación del procedimiento para llevarla a cabo. La previsión de cobro anual era
de 20 millones de reales.
Siendo diferente a la contribución territorial, en lo referente a su administración, ésta
no se encargó al sistema mixto de recaudación configurado por agentes y
administraciones locales que tantos problemas estaba ocasionando, y que había
supuesto una merma importante de los ingresos para el Estado. Se optó por adjudicar
su gestión y administración exclusivamente a los agentes fiscales dependientes del
Estado. Esta medida provocará el descontento de los ayuntamientos, ante la pérdida
de control de los ingresos, que supondrá un alejamiento paulatino de los mismos del
régimen liberal.
En quinto lugar y respecto a las contribuciones indirectas al consumo, el dictamen de
la comisión sólo incluyó las rentas que se impusieron sobre ciertas especies de
consumo, entre las que estuvieron el tabaco y la sal. Se prefirió este tipo de
gravámenes porque tenían la ventaja de que suponían para el contribuyente una
mayor insensibilidad en el pago. Éste pagaba el tributo cuando adquiría un producto,
siendo el rechazo menor que cuando el abono, de una cantidad elevada, se producía
en una sola vez por medio de las tributaciones directas. La generalidad de este tipo de
tributos y la tradición fiscal del pueblo español, que estaba acostumbrado a esta clase
de impuestos, condujo a su implementación en la propuesta realizada en los trabajos
de la comisión. Los géneros de consumo gravados fueron el vino, los licores, los
aguardientes, el aceite y las carnes. Se excluía el pan por ser artículo de primera
444 necesidad 520 , situándose la estimación realizada de posibles ingresos por las
contribuciones indirectas en 100 millones de reales.
Como sexta referencia se prestó especial atención a la renta de registro y al papel
sellado. Para ser más eficaces en el cobro de estos impuestos, se estableció la
obligación de llevar un registro de todos los contratos, obligaciones y traspasos de
propiedades, derechos inter vivos o mortis causa 521 . Se fijaron criterios de
proporcionalidad de las tarifas respecto al valor de los actos civiles, judiciales o
extrajudiciales para evitar la arbitrariedad en su exacción, que había generado muchos
problemas entre los funcionarios encargados de su gestión y los ciudadanos obligados
al pago con la consiguiente desconfianza hacia el impuesto. La previsión de cobro
para el ejercicio del año 1821 fue tasada en 100 millones de reales. De estos, 20
millones se esperaban recaudar por el papel sellado y 80 millones por las rentas
procedentes de los derechos de registro.
En séptimo lugar la comisión dedicó la atención necesaria a las rentas del tabaco y de
la sal. En cuanto al primero, consideró que la liberalización del mercado del tabaco
había provocado la caída de los ingresos tributarios. Los índices de recaudación
habían sido muy bajos y alejados de las previsiones del gobierno. De una inicial de 70
millones de reales la realidad la rebajo a poco más de 17 millones de reales. Esto
520
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD 18 de mayo de 1821, núm. 80, vol. 4, serie histórica, pp.
1669-1671.
521
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 18 de mayo de 1821, núm. 80, vol. 4, serie histórica, p.
1670.
445 motivó un cambio de criterio en el dictamen de la Comisión especial de hacienda. En
el informe, y para justificar la adopción de una medida de recuperación de los
estancos que era contraria a los postulados liberales, se entendió que “sin cubrir los
gastos del Estado no hay patria ni constitución”522. Se propuso volver al sistema
anterior, planteando restricciones para la introducción, fabricación y venta del tabaco.
Con ello se pretendía recuperar la recaudación, sin tocar las tarifas fijadas. Respecto a
la renta de la sal, se opinaba que su régimen de estanco funcionaba bien y que no se
modificaría por ser muy positivo el grado de recaudación que se obtenía.
El problema principal que se debatió en la Comisión fue como mejorar el sistema de
recaudación, realizando el cobro de los impuestos con la mayor celeridad y evitando
las corruptelas y el clientelismo existente en los entes locales, que era una de las
causas de los malos resultados obtenidos. Para ello, se consideró necesaria una nueva
organización de la Tesorería General. Se recomendó la creación de la figura de los
cobradores, que dependiendo del Estado, realizarían su labor en los ayuntamientos523.
Estos cobradores dependerían orgánicamente de la Tesorería General de la nación,
teniendo la misión de cobrar en catorce meses el producto de las contribuciones, para
lo que el agente responsable de cada zona debería entregar en los mismos plazos las
mismas obligaciones de cobro.
522
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 18 de mayo de 1821, núm. 80, vol. 4, serie histórica, p.
1670.
523
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 18 de mayo de 1821, núm. 80, vol. 4, serie histórica, p.
1671.
446 En materia de recaudación, la segunda medida fue la creación de un tribunal
específico para temas de hacienda, al que se le denominó Tribunal de Agravios524.
Habría un tribunal en cada provincia, compuesto por el responsable político, el
intendente y dos agentes más, para que decidieran acerca de las reclamaciones en
materia tributaria. Así, los juzgados de primera instancia solo entenderían de los casos
en los que hubiera delito. Esta decisión era de vital importancia porque fue la primera
vez en España que, para asuntos tributarios, se crearían tribunales específicos al
margen de la jurisdicción común. Además, se configurarían cinco direcciones
generales, con el fin de conseguir mayor eficacia en el cobro de los impuestos, lo que
supuso una estructura novedosa en España en la organización del Ministerio de
Hacienda. Las cinco direcciones se establecerían en función de los diferentes tributos
de los que se componía la nueva estructura tributaria, y con la finalidad de generar
una mejor operatividad funcionarial, que garantizara el aumento de la recaudación.
Sus denominaciones fueron la de contribuciones directas, la de consumos (incluidos
el tabaco y la sal), la de registro y papel sellado, la de aduanas y la de renta de correos
y loterías.
Debemos destacar, también, que en el dictamen se aceptó la propuesta presentada por
el Ministro de Hacienda, Canga Argüelles, de unificación de las casas de la moneda
existentes y se tomó la decisión de iniciar los trámites legales necesarios para la
524
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 18 de mayo de 1821, núm. 80, vol. 4, serie histórica, p.
1672.
447 transformación de éstas en fábricas de acuñación dependientes del Estado525. Se
decidió, además, crear una Junta General Directiva, que tendría por objetivo
coordinar la transformación de las casas de moneda, unificar la acción de un
organismo tan sensible a los intereses económicos del país y dirigir la política en esta
materia tan importante para España.
7.2.4. Debates en las Cortes y aprobación del proyecto.
El nuevo plan de hacienda presentado en el dictamen de la Comisión fue finalmente
aprobado, pero, hasta su aprobación se sucedieron debates muy intensos respecto a
diversos asuntos. Pese a las muchas diferencias que se manifestaron sí existió
unanimidad entre los parlamentarios sobre el modelo propuesto, que combinaba las
contribuciones directas e indirectas. Este párrafo del plan de reforma, extraído del
diario de sesiones del día 18 de mayo, evidenciaba la existencia de este consenso526:
“Conforme, pues, a esto, a lo que la práctica demuestra, y a lo que el juicio y opinión
de los más sabios economistas, así naturales como extranjeros, nos persuade, ha
acordado la comisión un sistema compuesto de contribuciones directas e indirectas,
coordinándolas de manera que ajustándose exactamente a las bases que han adoptado
las Cortes, se llena cumplidamente el objeto de su encargo”. Los largos debates se
525
Transformación que se materializa ese mismo año mediante el Decreto de las Cortes de 25 de junio
con la creación de la Casa de la Moneda y la unificación de la actividad que hasta la fecha habían
venido desarrollando las diferentes casas existentes.
526
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 18 de mayo de 1821, núm. 80, vol. 4, serie histórica, p.
1668.
448 centraron nuevamente en los tres aspectos fundamentales de las discusiones de 1820:
los diezmos, las contribuciones directas sobre la agricultura y las contribuciones
indirectas.
Las discusiones sobre el diezmo volvieron a ser de las más agrias, tras el dictamen
presentado por la Comisión Especial de Hacienda. La sugerencia defendida en el
mismo fue la de mantener su disminución a la mitad. Los posicionamientos se habían
enconado al conocerse los datos reales de la recaudación de la Iglesia Católica y su
oposición beligerante hacia esta medida. Datos que hasta la fecha habían sido
aproximados, pero que en estos momentos Canga Argüelles había cifrado en 600
millones y que el dictamen de la Comisión evaluaba en 500 millones. El debate
principal se desarrolló en la sesión del 21 de mayo de 1821527. Se hicieron más
numerosas las opiniones de quienes mantuvieron una postura más radical, motivada
por la actitud obstruccionista de la Iglesia, considerando que el diezmo debía ser
abolido. Entendían que el Estado no debía permitir que se gravaran los bienes de
producción de los ciudadanos para financiar a la Iglesia, lo que además suponía un
duro lastre para los agricultores, al pagar dos veces por el mismo hecho imponible
(contribución directa y diezmo), y reducía los ingresos que el erario público podría
obtener. Eran muy críticos al argumentar que mientras que el Estado había recaudado
poco más de 400 millones entre contribuciones directas e indirectas, la Iglesia, con el
527
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 21 de mayo de 1821, núm. 83, vol. 4, serie histórica, pp.
1724-1738.
449 diezmo, había obtenido 500 millones. Fue el diputado Gasco el que defendió esta
postura.
Una segunda opinión era la de aquellos que mantuvieron que el diezmo debía
disminuirse, y se oponían a la incautación de los bienes de la Iglesia. Dentro de estos,
los había que sostenían que el diezmo se debía reducir a la mitad, postura defendida
en los debates por el diputado Conde de Toreno, y que era también la propuesta
contenida en el dictamen de la Comisión. Si no se mantenían recursos suficientes para
la Iglesia se deberían sustituir estos ingresos por otros, con lo cual el gasto para el
Estado se elevaría. Otros, como era el caso de Canga Argüelles, sugerían que la
reducción debía ser sólo de un tercio. En el primer plan de reforma había mantenido
que fuera a la mitad, pero ahora planteaba solo un tercio porque esta medida la quería
acompañar con la expropiación de los bienes eclesiásticos, los cuales proporcionarían
grandes ingresos al Estado tanto por los inmuebles que se incorporarían al patrimonio
público, como por los terrenos explotables que podrían generar unos 200 millones de
reales. Quienes defendían la reducción a la mitad sustentaban su argumentación en
que los recursos que necesitaba la iglesia eran de 300 millones de reales. El cargo del
diezmo era muy grande, de 500 millones. Consideraban que con 250 millones era
suficiente para mantener la dignidad y los gastos de la Iglesia. Los 50 millones
restantes deberían ser sufragados mediante otros medios por el Estado.
El tercer grupo, más conservador, era el de aquellos que sostuvieron que el diezmo se
debía mantener en los mismos términos con los que hasta entonces había financiado
450 los gastos de la Iglesia Católica. Esta opción fue defendida en los debates por el
diputado García Page, al igual que lo había hecho el año anterior. Opinaba que el
diezmo se destinaba para sufragar el culto y a sus ministros y que con las reducciones
del diezmo a la mitad se impedía esta vital labor. Era imprescindible mantener la
dignidad del clero. El no tener esa fuente de financiación de la Iglesia obligaría al
Estado a tener que hacer un gran esfuerzo para poder asumir los gastos del estamento
eclesiástico. En apoyo de esta posición se hizo una defensa del derecho de propiedad
privada para justificar su oposición a la incautación de los bienes de la Iglesia
Católica.
El criterio general para, finalmente, mantener la reducción del diezmo a la mitad era
la necesidad de que el clero se autofinanciase y no necesitara de la ayuda del Estado
para hacerlo, lo cual sería muy gravoso para las arcas públicas. Si toda la sociedad se
beneficiaba de los servicios eclesiásticos, no era justo que los gastos corrieran a cargo
solo de los agricultores. Estos debían ser liberados de tan alta carga. Además, si el
clero dependía económicamente del Estado esto impedía que pudieran maniobrar
contra el Gobierno liberal.
El segundo gran bloque de los debates versó sobre la contribución directa. Las
discusiones se formularon sobre la base de la sobrecarga fiscal que sufrían los
agricultores y ganaderos con respecto al resto de la sociedad. Eran los que más
tributos soportaban y sobre los que recaía el grueso del mantenimiento de los gastos
del Estado y de la Iglesia. Esto provocaba que un sector estratégico se viera
451 constantemente maniatado para poder despegar económicamente. Para aliviar la carga
fiscal de los campesinos se plantearon dos posibles soluciones: la primera era que los
campesinos continuaran soportando las contribuciones territoriales directas y el
diezmo como hasta entonces, es decir, que soportara el impuesto quien trabajaba la
tierra y no su propietario. La segunda era que la contribución directa territorial se
repercutiera a los propietarios de la tierra, con lo que se conseguía aliviar a quienes la
trabajaban. Esta solución era muy complicada y no se llegó a adoptar por tener un
coste social presumiblemente elevado: la muy probable oposición de los poderosos
terratenientes existentes en la mayor parte del territorio español.
El otro gran problema planteado en los debates respecto a la contribución directa
territorial fue la determinación de una base de reparto que fuera eficiente en los
procesos de recaudación de los tributos. Los escasos ingresos tributarios obtenidos,
con el primer plan de reforma, hizo centrar los esfuerzos en intentar aumentar la
recaudación y evitar el rechazo de los pueblos y contribuyentes. Estaba muy reciente
el fracaso de la contribución general de la reforma llevada a cabo en el período
absolutista en 1817 por Garay, y no se quería incurrir en los mismos errores. Se
sugirieron, entre los diputados, dos posibles soluciones a este problema. Aquellos que
consideraban que debía reforzarse el sistema de exacción directa, igual para todos los
municipios, aprobada en el plan de reforma de 1820 y por otro lado los que, ante los
problemas que habían presentado las medidas de cobro aprobadas en el año anterior,
preferían dejar a los pueblos y ciudades que decidiesen como iban a realizar la
recaudación: o con la exacción directa o con el sistema de cupos, en función de lo
452 recaudado con los puestos públicos o con los sistemas que consideraran más
convenientes para poder hacer frente al cupo que les correspondiera y que era fijado
por el Estado. El diputado Conde de Toreno hacía estas manifestaciones, que sin duda
reflejan acertadamente el fondo del debate planteado 528 : “En cuanto a los
inconvenientes del método propuesto por la comisión, esta hubiera querido dar una
base general a que se arreglasen los pueblos; pero casi es imposible. Muchos pueblos
han preferido los puestos públicos: otros los derechos de entrada: otros el
repartimiento; y la comisión ha creído necesario dejarlo a la voluntad de los pueblos,
por ser tan varias las costumbres, localidad y circunstancias, que es imposible dar una
regla general, sobre todo tratándose de pueblos grandes y de pueblos pequeños, que
han tenido varias contribuciones por repartos, por puestos públicos, etc, y sería una
medida arbitraria y que incomodaría a muchos si se fijase una regla general. La
comisión ha creído que, en los pueblos cortos, ellos mismos por sus ayuntamientos o
concejos debían determinar la base, como se hacía en varios pueblos antes, y como lo
previene, si no me equivoco, la instrucción del sr. Garay y el formulario del
encabezamiento de los años 85 y 86, por los que se fijaron varias bases, que, si no se
observaron en muchos pueblos, no es culpa nuestra. Cualquier base general que se
fijara, produciría descontento en muchos pueblos acostumbrados a otra cosa”.
Por su parte, el otro gran debate fue el de las Contribuciones Indirectas, que se basó
en dos aspectos fundamentales: el primero fue la discusión sobre la repercusión que
528
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 21 de mayo de 1821, núm. 89, vol. 4, serie histórica, p.
1894.
453 los impuestos sobre el consumo podían tener en la recuperación económica y en el
impulso de las transacciones comerciales, y el segundo fue el análisis del sistema de
imposición indirecta que sería mejor para la economía española. En cuanto al primer
aspecto, había quienes creían que los gravámenes al consumo empeorarían el
comercio, y los medios de producción que eran un lastre para le economía española.
Se situaban en las posturas más puras del liberalismo económico. Frente a ellos
estaban los que compartiendo esta opinión eran partidarios de este tipo de
gravámenes, porque tenían un coste político menor, eran mejor aceptados por los
ciudadanos y estaban dentro de la tradición fiscal española. El segundo aspecto
debatido fue, nuevamente, si se debía cambiar el sistema de contribuciones indirectas
al consumo, configurando uno similar al existente en Francia, en donde se gravaba a
la entrada de los productos en el comercio o en su puesta en circulación, o por el
contrario el sistema de referencia debía ser el sistema inglés, que establecía el
gravamen en el momento de la fabricación. Tras la discusión se aceptó la propuesta
del dictamen de la Comisión, la cual preveía la modificación del sistema. Se decidió,
al contrario que en 1821, cuando se había dejado a la libre elección de las ciudades,
que se implantaría un sistema muy parecido al francés, en el que el gravamen de los
productos se determinaría en el momento de la comercialización de los mismos y no
en el de su fabricación.
454 7.3. Tercera legislatura, 1822.
El gobierno moderado de Martínez de la Rosa fue el tercer gobierno del período
liberal. A pesar de los grandes esfuerzos que realizó para sentar las bases de un
entendimiento entre moderados y exaltados, las relaciones fueron cada vez más
distantes y tensas. A ello se sumó la falta de éxito, hasta entonces, de muchas de las
medidas que se habían venido adoptando, la creciente tensión con la Iglesia, debido a
la reducción de los diezmos, las cada vez más numerosas revueltas en diferentes
ciudades a causa de la impopularidad de las medidas fiscales adoptadas, y una pérdida
de influencia internacional exterior tras la independencia de la mayor parte de las
colonias americanas; además, la situación económica lejos de mejorar empeoró por la
falta de ingresos, desde las filas absolutistas la presión aumentó y la división entre
moderados y exaltados debilitó al régimen liberal.
Este escenario fue propicio para que en las elecciones a Cortes celebradas en el año
1822 se produjera la victoria de los liberales exaltados liderados por el General Riego,
que a partir de ese momento sería nombrado presidente de las Cortes. Tras su victoria
en las elecciones a Cortes, el gobierno continuaba siendo moderado, pero se
adoptarían medidas populares con el objetivo de contentar al bando radical ganador
de las elecciones y con mayoría en las Cortes. Una de estas medidas fue la supresión,
por decreto de 19 de mayo de 1822, de la Brigada de los Carabineros. Esta decisión
provocaría nuevas revueltas en todo el país, principalmente en Valencia y Madrid, a
cargo de los partidarios del rey. La más importante se produjo en Madrid cuando la
455 Guardia de Infantería se sublevó con el apoyo de Fernando VII. Sin embargo, esta
revuelta absolutista fracasó gracias a la Milicia Nacional que se había constituido para
sofocarla.
La tensión institucional provocó un cambio de gobierno. Terminaba la etapa de
gobiernos moderados, que no volverían a gobernar en el Trienio Liberal,
y
comenzaba la de los gobiernos radicales. El encargado de conformar el primer
gabinete fue el exaltado Evaristo San Miguel 529 que se encontró con una dura
oposición del sector realista y una acción gubernativa incapaz de afrontar los
complejos problemas de la nación. La revolución había conseguido arrebatar el poder
a los moderados que no lo volverían a recobrar en todo lo que quedaba del Trienio
Liberal. Esta etapa se caracterizó por una clara actitud hostil de los realistas frente al
régimen constitucional, con métodos muy semejantes a los utilizados por las
guerrillas en la guerra de la Independencia, y también por la falta de capacidad del
gobierno para afrontar los problemas cada vez mayores del país. El bando realista
intensificó su acción, especialmente en Cataluña, el País Vasco y en el norte de
Castilla durante la primavera y el verano de 1822, lo que contribuiría aún más a la
529
Fernández de San Miguel, Evaristo (1785-1862). Militar muy activo durante la Guerra de la
Independencia fue detenido con el regreso de Fernando VII. Fue liberado y apoyó el alzamiento de
Riego. Durante el Trienio Liberal fue Secretario de Estado y Presidente del Consejo de Ministros.
Exiliado en la Década Ominosa regresó en 1834 y se posicionó con la reina Isabel en contra del bando
carlista. En la guerra fue Mariscal de Campo y Capitán General provisional de Aragón. Tras el motín
de la Granja, que contó con su apoyó, fue diputado desde 1836 a 1859. Volvería a ser ministro, esta
vez en el gobierno de Espartero, con la cartera de Guerra. En 1851 se le designó senador vitalicio y
murió en 1862.
456 desesperación de los campesinos 530 , descontentos con la política fiscal de los
gobiernos liberales y con la sequía que asolaba la península en ese año.
San Miguel nombró a Espoz y Mina531 generalísimo del Ejército del Norte para
sofocar la sublevación de la guerrilla absolutista. Espoz y Mina consiguió abortar la
rebelión entre finales de 1822 y comienzos de 1823, pero no pudo impedir que se
creara el sedimento necesario para la intervención internacional que se estaba
fraguando contra el régimen liberal. El 7 de abril atravesaron las tropas francesas,
conocidas con el nombre de los Cien Mil Hijos de San Luís, el río Bidasoa. Estaban
dirigidas por el duque de Angulema e invadieron España en nombre de la Santa
Alianza532 y con el objetivo de reponer el absolutismo. Las acciones fueron muy
rápidas y obligaron a trasladar las Cortes a Sevilla. Estas estuvieron en la capital
andaluza desde el 10 de abril hasta el 11 de junio. A partir de esa fecha y debido al
rápido avance francés tuvieron que trasladarse a Cádiz. El 1 de octubre de 1823
acababa la corta experiencia del trienio liberal y comenzaba una nueva etapa marcada
530
Sánchez Mantero, R., Fernando VII, un reinado polémico, p. 96.
531
Espoz y Mina, Francisco (1781-1836). Guerrillero en la Guerra de la Independencia y Mariscal de
Campo. En el Trienio Liberal sería Capital General de Cataluña y Navarra correspondiéndole la
misión de acabar la rebelión absolutista de 1822 aunque no pudo frenar la invasión francesa de 1823.
En 1830 intentó, sin éxito, una incursión militar en España. Con la muerte de Fernando VII volvió a
España y nombrado Virrey de Navarra en 1834 y Capitán General de Cataluña en 1835. Falleció en
1836.
532
En septiembre de 1815 el zar Alejando I de Rusia, Francisco I de Austria y Federico Guillermo III
de Prusia, firmaron el pacto conocido como Santa Alianza. Se alcanzaba concluido el Congreso de
Viena y tenía por objetivo la defensa del absolutismo e impedir el avance de los gobiernos liberales en
Europa. En 1818 se incorporaría el Reino Unido pasando a llamarse Cuádruple Alianza y ese mismo
también Francia con lo que el nombre fue el de Quíntuple Alianza. Se celebrarían varios congresos en
lo que se ha venido en denominar históricamente como la Europa de los Congresos.
457 por el signo del absolutismo, la Década Ominosa, en la que se mantuvo en el trono,
Fernando VII, hasta 1833.
Respecto a la hacienda pública y sus reformas esta tercera legislatura se dividió en
dos etapas: la primera, en la que el Secretario de Hacienda será Felipe Sierra y
Pambley de carácter moderado (durante el período en el que el gobierno continuó
siendo de este signo) y con unas posiciones fiscales menos avanzadas que su
antecesor Canga Argüelles, y una segunda etapa, la del nuevo gobierno exaltado de
Evaristo San Miguel, protagonizada por el Secretario de Hacienda Mariano Egea.
7.3.1. Primera etapa de la tercera legislatura.
El 5 de marzo de 1822, Sierra y Pambley, el nuevo Secretario de Estado y del
Despacho de Hacienda del tercer gobierno liberal moderado, liderado por Martínez de
la Rosa, presentaba ante las Cortes la Memoria sobre el estado de la Hacienda Pública
en España533. El nuevo Ministro de Hacienda comparecía para dar cuenta de los
resultados obtenidos con el último plan de hacienda aprobado y con las reformas de la
administración de la hacienda estatal. Sierra y Pambley expuso un análisis organizado
en dos grandes apartados. El primero de ellos referente a la evolución que tuvieron las
reformas llevadas a cabo. Para su estudio hizo una división en cinco grandes bloques
en función de la organización de la Secretaria de Hacienda: contribuciones directas,
533
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 5 de marzo de 1822, apéndice al número 11, vol. 6, serie
histórica, pp. 149-181.
458 contribuciones indirectas y estancadas, aduanas y resguardos, registros y papel
sellado y finalmente las reformas del sistema administrativo de la hacienda pública.
Por su parte el segundo apartado se refirió a las propuestas de mejora que se deberían
aprobar en los tributos y en la recaudación en España.
Sierra y Pambley comenzó su intervención haciendo un análisis de la aplicación
efectiva de las reformas, de los obstáculos encontrados y de los resultados
económicos obtenidos. Utilizó como hilo conductor para su exposición la nueva
estructura en cinco direcciones generales que había aprobado las Cortes Generales,
tras la propuesta de Canga Argüelles. Se analizó como se comportaron los tributos y
el acierto o desacierto que tuvieron las reformas aprobadas en el plan de hacienda de
1821. En cuanto a las contribuciones directas comenzó el análisis con la contribución
directa territorial. Se había calculado en 150 millones de reales, utilizando como
bases estadísticas reguladoras las usadas por la Iglesia Católica para los diezmos. Sin
embargo, la recaudación prevista no se cumplió y había sido un estrepitoso fracaso.
De los 150 millones sólo se había recaudado la mitad. Sierra y Pambley analizará las
cifras obtenidas y dividirá las causas de su reducida cuantía en varios factores: el
primero de ellos fue atribuible al desconocimiento del valor real de los diezmos con el
problema añadido de que, haciéndose las recaudaciones del diezmo por diócesis, sus
datos no podían adecuarse al repartimiento provincial utilizado por el Estado. En
segundo lugar, este defectuoso reparto había provocado un gran número de
reclamaciones por cupos excesivos y, por lo tanto, un gran número de fallidos. La
falta de un sistema estadístico estable estuvo siempre presente en la hacienda del
459 trienio constitucional y fue una de las causas del rechazo popular, por ser considera
un injusto sistema de contribuciones. En tercer lugar, la ausencia de condiciones
suficientes para la promoción de fuentes de riqueza nacional, especialmente la mejora
de las comunicaciones que facilitaran los intercambios mercantiles. También se
consideraron decisivas la insuficiencia de la capacidad administrativa estatal para la
lucha contra el fraude, el contrabando y la corrupción funcionarial y la falta de tiempo
suficiente para que las reformas, principalmente las que se otorgaban autoridad
suficiente a los intendentes para la exigencia coactiva de los tributaos, dieran su fruto.
A pesar de la baja recaudación, Sierra y Pambley, aunque defendió el impuesto como
no gravoso, si aconsejó una reducción de la cuota hasta los 120 millones de reales
para ajustar las cantidades a lo que realmente era factible recaudar.
En relación con las contribuciones sobre las casas, la cantidad a recaudar se había
establecido para el año 1821 en 30 millones de reales y su nueva configuración se
reguló en una Instrucción del Ministerio de 17 de julio en la que se acompañaban los
diferentes modelos para hacer uniformes las operaciones en todo el territorio español.
La novedad del tributo, la falta de claridad de los formularios y de las propuestas de
cobro provocaron que en el año 1821 solo se cobraran 986.953 reales de los 30
millones previstos. Esta situación de rechazo se haría más insistente debido a un error
en la percepción del impuesto. Lo que realmente se gravó era un 23 por ciento, y en
algunos supuestos un 25 por ciento, de las rentas de las casas cuando lo que se había
fijado por Real Orden de 26 de octubre de 1821 era que fuese el diez por ciento de la
460 renta líquida. El propio Sierra534 reconocía con estas palabras el fracaso de la nueva
contribución: “El Gobierno no puede menos de confesar que todas las provincias no
han correspondido a sus repetidos recuerdos y de la dirección del ramo para plantear
esta y otras contribuciones nuevas; pero tampoco deja de conocer que es mucho lo
que a la vez se mandó hacer a los pueblos en este punto; que es poco el tiempo
transcurrido para tener mayores resultados, y que el establecimiento perfecto de un
tributo nuevo no es obra de uno o dos años, pues para él es preciso luchar contra la
costumbre, contra los poderosos efugios del interés particular, y en el estado actual de
la nación española, a veces hasta con la ignorancia”.
El derecho de patentes había nacido con unas grandes expectativas de recaudación. El
17 de julio de 1821 se publicó la instrucción que fijaba los modelos y explicaciones
para un correcto cobro de este derecho. A pesar de ello, los índices de recaudación
fueron muy pequeños. De una previsión de 20 millones de reales solo se habían
conseguido recaudar 572.560 reales. El Secretario de Hacienda opinaba que las
causas de una recaudación tan baja eran similares a las que habían afectado a la
recaudación de la contribución sobre las casas: el rechazo popular a la medida y la
falta de bases estadísticas fiables. No obstante, se consideraba que los trabajos
continuados sin cesar para la formación de matrículas mejorarían los resultados en un
breve espacio de tiempo, aunque no sería previsible alcanzar los 20 millones de reales
y se fijó una nueva previsión en 14.375.000 reales.
534
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 5 de marzo de 1822, apéndice al número 11, vol. 6, serie
histórica, p. 151.
461 Finalmente, respecto a la contribución del clero y el diezmo, el gran malestar que la
Iglesia arrastraba por la reducción del diezmo a la mitad fue una de las causas
principales para que la recaudación de esta contribución, prevista en 30 millones de
reales, se hubiera quedado en el año 1821 en 5.583.804 reales535. El enfrentamiento
con el clero había provocado que la Iglesia no proporcionara datos fidedignos de lo
recaudado por el medio diezmo y que, por tanto, el Estado no pudiera articular
mecanismos eficaces para poder exigir el pago de la contribución directa del clero. El
grado de tensión y de oposición era cada día mayor. El gobierno consideraba que la
deuda que la Iglesia Católica tenía con el Estado no era sólo por lo dejado de recaudar
en el último año, sino que se calculaba que existían otros 20 millones de reales de
atrasos no pagados, que podían ser más si se tenía en cuenta la deficiente información
que se disponía por la administración de hacienda y que se negaba a proporcionar el
clero. El gobierno se mantuvo firme con la decisión de reducción del diezmo a la
mitad. La postura de la Iglesia, respecto a la contribución que debía pagar al Estado,
provocó que el distanciamiento se fuera haciendo cada vez más grande y que el clero
se fuera colocando del lado de los movimientos realistas, que en el año 1822
empezaron a tener consistencia. El gobierno, consciente de este alejamiento y del
acercamiento a los absolutistas, amenazó al clero con la posible expropiación de sus
bienes y ordenó que se investigara el valor de sus rentas y propiedades.
535
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 5 de marzo de 1822, apéndice al número 11, vol. 6, serie
histórica, p. 152.
462 El segundo y tercero de los análisis se centró en las contribuciones indirectas, en las
estancadas, los registros, las aduanas y la unificación de las casas de la moneda
existentes. Respecto a las contribuciones sobre consumos con el Plan de Hacienda
aprobado en la anterior legislatura se había previsto una recaudación de 100 millones
de reales, que debía recaer sobre el consumo de vino, vinagre, aguardiente, licores,
aceite y carne. Para hacer más suave la imposición y facilitar los medios para
recaudarla, se facultó a las ciudades para repartir sus cupos respectivos, pudiendo
hacerlo sobre todos o sobre cada uno de los artículos mencionados, e incluso se les
permitía el cobro por el establecimiento de puestos públicos para su venta. El sistema
que se propuso pretendía dar todas las facilidades a las ciudades y pueblos para que
pudieran adaptar el tributo a sus costumbres y a sus realidades y de esta manera
garantizar unos aceptables índices de recaudación. Sin embargo, esta desigualdad de
los principios constitutivos de las bases utilizadas produjo situaciones desiguales,
reclamaciones de los obligados al pago y un manifiesto rechazo popular. La
recaudación prevista en 100 millones de reales solo fue de 16.773.129 reales, lo que
indica el lamentable resultado obtenido536. La solución que se formuló fue que la
Dirección General, a cuyo cargo se encontraba el impuesto, presentara ante las Cortes
y con arreglo a los principios que configuraban el tributo, un proyecto de reparto
único que corrigiera la inexactitud de las bases reguladoras utilizadas y evitara las
desigualdades producidas, causas ambas del fracaso en la recaudación.
536
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 5 de marzo de 1822, apéndice al número 11, vol. 6, serie
histórica, pp. 152-153.
463 Ni siquiera la renta del tabaco, que había sido siempre una fuente segura de ingresos
para el Estado, se comportaba adecuadamente. El consumo se presumía que no había
disminuido o que lo había hecho en una proporción pequeña, y, sin embargo, la
recaudación había caído de forma alarmante. En los seis meses anteriores a la
presentación de la memoria la recaudación era de 12.373.859 reales, mientras que en
el primer semestre de 1819 había sido de 35.480.294 reales537. Esto evidenciaba dos
problemas fundamentales: el primero que los deficientes sistemas de recaudación, el
elevado fraude y la alta corrupción impedían el cobro normalizado de un producto de
alto consumo en el país y como segundo problema la pérdida de gran parte del
mercado americano del que se nutría el Estado en la comercialización del tabaco y
que había proporcionado abundantes ingresos en el pasado. Se aconsejaba que se
tuviese un mayor celo para eliminar el fraude, el contrabando y la falta de diligencia
de los empleados públicos que estaban al frente de los estancos.
Por su parte, la recaudación de la renta de la sal también cayó de manera significativa.
En los últimos seis meses de 1819 se obtuvieron 33.814.901 reales538, mientras que
en el semestre precedente a la memoria ésta solo había sido de 17.605.831 reales. A
ello contribuyeron diferentes factores como fue la bajada de precios para favorecer al
sector pesquero, que era el que más consumía para la salazón de los pescados, el
537
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 5 de marzo de 1822, apéndice al número 11, vol. 6, serie
histórica, p. 153.
538
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 5 de marzo de 1822, apéndice al número 11, vol. 6, serie
histórica, p. 154.
464 fraude permitido y no perseguido por los empleados públicos y el aumento del
contrabando, que se llegó a calificar como horroroso. Se pretendió articular vías para
recuperar los precios y principalmente dotar de mecanismos que persiguiesen el
fraude, la corrupción y el contrabando. Sin embargo, y a pesar de la voluntad
expresada, no se aportaría ningún tipo de medida concreta en este sentido.
Las rentas procedentes de las loterías serían de los pocos ingresos que se
comportaban bien, e incluso mejor que lo presupuestado para el año 1821. Se había
realizado una previsión para la obtención de ingresos líquidos por valor de diez
millones de euros. Los datos, que aportó Sierra y Pambley, informaban a las Cortes
de que en el último semestre de 1821 los ingresos por loterías ascendían a 6.772.703,
lo cual indicaba que el dato general, del que en ese momento no se disponía, superaría
previsiblemente los diez millones de reales estimados.
Otro caso diferente fueron las rentas de correos. Se habían calculado diez millones de
ingresos, pero, a su vez, unos gastos de doce millones de reales para poder afrontar
los costes del servicio administrativo, los sueldos y la mejora de las comunicaciones.
Aunque los ingresos se comportaron mejor de lo pronosticado, la recaudación del
último semestre era de 12.966.648,22 reales, los gastos ascendían a más de catorce
millones de reales. La previsión anual, a pesar de los altos ingresos, era deficitaria539.
539
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 5 de marzo de 1822, apéndice al número 11, vol. 6, serie
histórica, p. 155.
465 Entre los asuntos analizados, junto a las contribuciones indirectas, estuvieron las
modificaciones realizadas para la unificación de las diferentes casas de la moneda.
Mediante Decreto de 25 de junio de 1821 se transformaron las Casas de Moneda en
fábricas estatales de acuñación, el servicio se unificó, pasando a ser monopolio del
Estado, y desaparecieron las diferentes casas de moneda existentes hasta la fecha. Se
configuró la Junta General Directiva por medio del Decreto de Cortes de 22 de
noviembre de 1821, e incluso se llegó manifestar la satisfacción acerca de cómo se
estaba procediendo a llevar a cabo los trabajos encomendados por las Cortes. Entre
estos, destacaba la recogida y resello de los medios luises franceses que circulaban
por España y que eran aceptados como moneda de cambio. Esto había ocasionado
graves perjuicios económicos y, así, se conseguía el objetivo previsto, se retiraban de
la circulación540. El trabajo desarrollado era valorado por Sierra y Pambley de esta
manera tan evidente: “El gobierno, a pesar de la perentoriedad del plazo asignado en
dicho decreto, y del conflicto en que le ponían en cierto modo millares de
reclamaciones de todas partes, y la suma escasez y hasta carencia de muchos de los
medios indispensables para llevar a cabo en el término prefijado una empresa de tal
magnitud, puede lisonjearse de que a beneficio de una actividad incansable, y
auxiliado por el loable celo de la Junta general directiva y demás personas que han
intervenido en la operación, ha conseguido llenar en todas sus partes las intenciones
de las Cortes, viendo como concluida en esta fecha la parte que más dificultades
540
Ordenado por Decreto de las Cortes extraordinarias de 19 de noviembre de 1821 y mediante las
instrucciones dadas por el Ministerio de Hacienda de 22 y 24 de diciembre de 1821.
466 ofrecía para la realización de aquella, cuál era la de facilitar medios para verificar el
resello, por la escasez de artistas, máquinas y operarios”541.
El sistema de aduanas, resguardos y aranceles, aprobado en 1820, comenzó a
funcionar en 1821, tras las propuestas de reforma formulada por Canga Argüelles. Se
analizaron los resultados de la aplicación de la misma y estos no podían ser peores.
En el momento de llevar a cabo la memoria, se tuvieron en cuenta los datos de la
península, sin poseer, aún, datos de Canarias y Baleares. Los ingresos eran de
80.993.329 reales542, a lo que había que descontar seis millones de salarios, quedando
una cantidad líquida de 74 millones. Sierra comparó los datos con los del año 1796,
en el que se ingresaron 233 millones, lo que evidenciaba que la reforma no estaba
funcionando como se había previsto, por su falta de implementación y principalmente
debido a la ausencia de claridad en las acciones a desarrollar y los medios para
ponerla en práctica. Además, el hecho de haberse reducido drásticamente el comercio
con ultramar, por la pérdida de las colonias, la lastimosa situación del comercio
nacional y las dificultades que se ponían internacionalmente a nuestra marina
mercante eran causas que agravaban aún más la situación.
Por su parte, el resguardo, que era el personal al servicio de las aduanas que se
encargaba de impedir las importaciones y exportaciones de géneros ilícitos o
541
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 5 de marzo de 1822, apéndice al número 11, vol. 6, serie
histórica, p. 156.
542
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 5 de marzo de 1822, apéndice al número 11, vol. 6, serie
histórica, p. 157.
467 garantizaba los pagos de los derechos establecidos por arancel, se había mostrado
incapaz de llevar a cabo correctamente el trabajo encomendado, no había perseguido
correctamente el contrabando y en muchas ocasiones sus funcionarios estaban
inmersos en las tramas de corrupción y fraude al Estado.
En cuanto a las rentas del papel sellado, de los registros y de las letras de cambio su
comportamiento fue desigual. La previsión de ingresos del papel sellado había sido de
20 millones de reales con la reforma aprobada en 1821. Pero los valores conseguidos
distaban mucho de esa cantidad y se cifraban en 8.322.836543, incluso menor que los
datos de 1820, que fueron de 11.366.517 reales. Esta disminución se atribuía a la
instauración de los juicios de conciliación, que se había aprobado el año anterior.
Había conllevado una importante reducción de los procesos judiciales y por tanto
también la reducción de la recaudación fiscal.
En referencia a las rentas de los registros, tras la reforma de 1821, los ingresos que se
pensaban obtener ascendían a 80 millones de reales. Sin embargo, esta cifra no se
alcanzó y solo se consiguieron recaudar 11.635.253 reales544. La complejidad del
sistema de recaudación y el rechazo por el alto coste del mismo habían ocasionado
estos bajos ingresos. Se habían producido varias reclamaciones al gobierno por parte
de corporaciones profesionales y particulares, quejándose de los múltiples
543
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 5 de marzo de 1822, apéndice al número 11, vol. 6, serie
histórica, p. 161.
544
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 5 de marzo de 1822, apéndice al número 11, vol. 6, serie
histórica, p. 167.
468 inconvenientes del impuesto y su elevado coste. Las protestas llegaron al Consejo de
Estado, que incluso recomendó que se modificara el impuesto atendiendo a las
muchas quejas que se estaban realizando.
Finalmente, en cuanto a la letra de cambio, como medida novedosa, desde el
comienzo del año 1821 se empezó a utilizar papel sellado para la circulación de estas
letras. En un principio esta medida fue contestada por los comerciantes por tener
letras propias gravadas de su cuenta, con marcas particulares, al verse en la
obligación de utilizar las selladas por Hacienda. La medida se consideraba que podía
tener una efectividad muy importante en la recaudación, pudiendo llegar a alcanzar
los 8 millones de reales. Sin embargo, el producto de este impuesto en el primer
semestre de 1821 solo alcanzó los 219.074 reales, aunque se consideraba que los
valores irían en aumento una vez que los particulares agotaran el papel no oficial que
tenían en su poder.
El cuarto bloque analizado por Sierra fue la reforma del sistema administrativo que se
había aprobado y decretado por las Cortes el 29 de junio de 1821. Se habían creado
las cinco direcciones generales previstas en el plan de hacienda y se les había
encomendado el impulso de la recaudación, que tenía un retraso considerable. Se
habían implantado directores provinciales con el objeto de crear la estructura
territorial y descentralizada que garantizara más agilidad en el cobro de los tributos y
en la resolución de los problemas que se pudieran generar en la recaudación de los
mismos. Su objetivo era el establecimiento de un reparto adecuado de los tributos
469 contenidos en el plan. Esta división territorial generó graves problemas,
especialmente con la creación de las comisiones de partido que contemplaba el plan
de hacienda, respecto a cómo concebir los repartimientos de los tributos en cada
territorio. Estas primeras reformas, del total de las previstas, eran insuficientes porque
no garantizaban la coordinación entre los órganos estatales de recaudación y los entes
territoriales. Además, seguían sin reconocer la autoridad necesaria a los órganos de
hacienda para la ejecutividad de los fallidos y para la eliminación de las corruptelas
existentes en los órganos estatales y territoriales y para mejorar su eficacia en la
recaudación.
El quinto y último aspecto estudiado fue el balance económico general, que no podía
ser más negativo. La previsión se realizaba sobre los datos de los seis primeros meses
de aplicación del plan. Para ese semestre se había previsto que la recaudación debía
alcanzar los 332,5 millones y sólo se habían recaudado cerca de 91,9 millones, es
decir un veintisiete con seis por ciento545. La situación era dramática y es por ello que
Sierra y Pambley sugirió nuevas propuestas para intentar enderezarla. La falta de
efectividad de las reformas provocó una deficiente recaudación, los recursos eran
escasos para hacer frente a los numerosos gastos del Estado. Por otra parte, se había
generado un clima hostil entre la población que rechazaba los nuevos tributos por
considerarlos abusivos en momentos de tantas dificultades económicas. A todo ello se
agregaba que los tributos en muchas ocasiones no se cobraban por la ausencia de
545
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 5 de marzo de 1822, apéndice al número 11, vol. 6, serie
histórica, p. 168.
470 colaboración de los funcionarios estatales y municipales y por la confusión en su
configuración y en la puesta al cobro de los mismos.
Una vez hecho el análisis se propusieron reformas que se estructuraron en seis
ámbitos fundamentales: la unificación de las contribuciones directas; en segundo
lugar, el problema de la contribución del clero; como tercero, la mejora de la
recaudación de las rentas del tabaco y la sal; en cuarto lugar, las reformas necesarias
en las rentas de aduanas y resguardos; como quinto ámbito, las reformas en las rentas
de registros y papel sellado; y en último lugar, las modificaciones que requería el
sistema administrativo de la Hacienda Pública.
La primera de las acciones se centró en la contribución directa unificada. Debido al
descontento popular y a los bajos índices de recaudación se aprobaron medidas
encaminadas a paliar la animadversión popular y a conseguir recursos, en una cuantía
suficiente, que permitieran afrontar los gastos y reducir el déficit del Estado. El
gobierno liberal era consciente de que el rechazo al sistema de tributación planteado
provocaba que se estuviera extendiéndola oposición hacia el régimen liberal en su
conjunto. Estas fueron las causas para que en esta legislatura se suavizaran los
términos de las contribuciones directas. Se aprobó una contribución directa unificada,
fijada en una cuantía de 280 millones de reales y divida en tres ramas: territorial,
sobre las casas y sobre los consumos. Se configuraba un único repartimiento para los
tres impuestos que hasta la fecha se habían cobrado con tres bases de reparto
diferenciadas. Las necesidades financieras y la debilidad recaudatoria del sistema
471 fiscal, obligaban a esta modificación que instauraba una sola cuota. La otra novedad
era que se permitía a los pueblos fijar el sistema de recaudación que mejor se
adaptase a sus posibilidades y en función de las costumbres de cada lugar.
Con esta decisión, que respondía a lo que pretendía ser una cuestión de pragmatismo
fiscal, se dejaban de lado las numerosas reformas que se habían venido desarrollando
a lo largo del Trienio. Se había estado creando estructuras administrativas en el
Estado y con los entes territoriales para fijar bases de reparto en cada tributo y
configurando mecanismos de recaudación que permitieran una mayor eficacia,
acomodándolas a tres figuras impositivas diferenciadas. Ahora, se sacrificaba todo
ello en pro de un pretendido pragmatismo que garantizara mejores cuotas de
recaudación. Estos motivos se reflejarían en lo contenido en el dictamen de la
Comisión de Hacienda en referencia a la unificación de las contribuciones directas546:
“…con lo que se facilitará su exacción, se consultará en lo posible la igualdad, y se
dará a los pueblos una nueva prueba de que el Congreso no omite medio para
proporcionarles los alivios que reclaman su penosa situación y sus sacrificios. Pero no
se conseguirá tan noble objeto con solo reducir a una imposición las tres citadas. Para
lograrlo, será preciso dejar al contribuyente la libre facultad de distribuir entre si las
cuotas en la proporción justa que le sugiera el conocimiento particular de su
posibilidad respectiva. Nada más natural ni más conforme a los principios de un
sistema tan eminentemente liberal como el que nos dirige, que el dejar a los
546
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 11 de abril de 1822, núm. 52, vol. 6, serie histórica, pp. 783796.
472 ciudadanos el consuelo de graduarse las cuotas individuales del impuesto en
proporción de sus haberes respectivos, confiando a su pericia y celo el derecho de
calcular su gravedad, y usar de todos los arbitrios que pudieren estar a disposición de
los pueblos para el objeto”.
El segundo problema afrontado fue la contribución del clero. El hecho de que la
Iglesia no diera datos fidedignos de lo recaudado por el diezmo y que, por tanto, el
Estado no pudiera articular mecanismos eficaces para poder exigir el pago de la
contribución eclesiástica y la contribución directa, que estaba utilizando las bases
estadísticas del diezmo, elevó el grado de tensión entre ambas instituciones. Esto
provocaría que se aprobaran por el Estado algunas medidas que aumentaron aún más
el grado de tensión, llevándolo a uno de los puntos más elevados del Trienio
Constitucional547.
Con estas medidas se intentó obtener datos con los que obligar a que la autoridad
eclesiástica pagara la contribución y, a su vez, supusieron un aviso amenazador con el
que se pretendió derrotar la férrea oposición mostrada por el clero. Así, el Congreso
aprobaba: en primer lugar, solicitar a las Juntas Diocesanas que dieran una puntual
noticia del producto del diezmo para disponer de una base de exigencia de la
contribución. La Iglesia ocultaba lo datos para que el Estado no dispusiera de la base
estadística necesaria para hacer efectivo el cobro de la contribución del clero. La
547
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 5 de marzo de 1822, apéndice al número 11, vol. 6, serie
histórica, p. 154.
473 segunda medida fue exigir la información necesaria y suficiente a las Juntas
Diocesanas, no sólo del producto del diezmo, sino también de cómo estaba
distribuido territorialmente, lo que era indispensable para tener la base estadística que
se estaba utilizando en el cobro de la contribución directa. En tercer lugar, ante la
falta de noticias, y hasta que las Juntas Diocesanas informaran, se decidió averiguar el
valor del diezmo en función de las informaciones disponibles sobre los diezmos del
quinquenio de 1816 a 1820. Finalmente, debido a la insumisión de la Iglesia, se
ordenó a comisionados del Gobierno que investigaran el valor de rentas y propiedades
de la Iglesia y que esta información estuviera disponible antes de acabada la
legislatura. Esta última cuestión supuso una clara amenaza que el gobierno liberal
dirigía a la Iglesia por su falta de colaboración.
El tercer ámbito de reformas se centró en las rentas estancadas del tabaco y de la sal.
Respecto del tabaco, se estableció la exclusión de diferentes puertos únicos de
depósito con el fin de reducir el número de los mismos a tres para facilitar los
reconocimientos de los mismos y eliminar el fraude y los problemas administrativos
detectados. Acompañando a esta medida se produjo un aumento de los precios del
tabaco, en todas sus variantes, con el fin, de incrementar la recaudación fiscal. Esta
revisión al alza de los precios también se realizó con la sal con la pretensión de
aumentar la recaudación, a la vez que se reforzaron los controles administrativos para
eliminar el fraude y la corrupción administrativa.
474 El cuarto marco de actuación reformadora acometió cambios en las aduanas y
resguardos. Ante la baja recaudación en las rentas de aduanas se formuló una batería
de acciones encaminadas a recuperar los altos índices históricos de ingresos548. Las
reformas se orientaron en varias direcciones: en primer lugar, la aclaración de qué
aduanas podían expedir guías para la conducción de mercaderías extranjeras. Esta
confusión generaba una falta importante de eficacia en el control de los productos.
Como segunda medida, la minoración del excesivo número de empleados públicos
existentes en las aduanas y para aquellos que se mantuvieron en sus puestos, la
mejora de las condiciones laborales con el fin de elevar su grado de complicidad y
celo. Sus bajos salarios eran un caldo de cultivo idóneo para el fraude, la corrupción y
la permisividad con el contrabando. Y como última decisión, la reducción de las
prohibiciones de entrada de mercancías para incrementar las recaudaciones. Eran
muchos los productos que no podían entrar por las fronteras, pero que sí lo hacían en
las rutas del contrabando, sin tributar. Ahora se intentaría que sí lo hicieran con esta
nueva regulación.
El quinto bloque en el que se afrontaron modificaciones fue el referente a las rentas
de registro y del papel sellado 549 . Con la renta del papel sellado, el objetivo
perseguido era proporcionar al año 24 millones de reales y no los poco más de 8
millones que se habían recaudado hasta la fecha. Para ello se pretendió extender el
548
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 5 de marzo de 1822, apéndice al número 11, vol. 6, serie
histórica, pp. 157-160.
549
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 5 de marzo de 1822, apéndice al número 11, vol. 6, serie
histórica, pp. 151-164.
475 uso del papel sellado y se incorporaron a tal fin los recibos de alquileres de casas, los
de pagos de arriendos de toda especie, los recibos de entrega de dinero o efectos,
todas las certificaciones de cualquier especie, los pasaportes para todo género de
personas, los manifiestos de mejoras, las notas declaratorias que se presentaban en las
aduanas para el despacho de géneros y las hojas de adeudo en las aduanas. Junto a
estas incorporaciones se fijó un sello para los carteles de funciones públicas, en los
que se anunciase cualquier clase de espectáculo.
En cuanto a los registros, se clarificaron los hechos imponibles sujetos al impuesto,
que hasta la fecha eran muy numerosos y en algunas ocasiones generaban gran
confusión, se modificaron al alza las cuotas y se regularon algunas exenciones, como
fue el caso del registro de las certificaciones de vida y residencia para el cobro de
pensiones.
El sexto y último bloque de reformas se estableció para el sistema administrativo de
la Hacienda Pública. Se aprobaron dos tipos de medidas: las primeras encaminadas a
la mejora de la gestión administrativa y las segundas motivadas por la unificación de
las contribuciones directas. Tal y como dijo el Ministro de Hacienda, Sierra y
Pambley, en la exposición de la Memoria presentada ante las Cortes el día 5 de marzo
de 1822 y en referencia al sistema administrativo de la Hacienda Pública y con el
476 ánimo de su mejora550: “Se hacían las advertencias conducentes para evitar, al llevarle
a efecto como las Cortes recomendaban, todo motivo de confusión y desorden”.
Las acciones consistieron en simplificar la estructura organizativa provincial del
Estado mediante la supresión de una de las dos direcciones de que constaba la
organización: una política, con los directores, y otra administrativa, con los
intendentes. Se mantuvo y reforzó la figura del intendente con lo que se quería ganar
en operatividad. Por otra parte, se eliminaron los visitadores de las contribuciones
directas debido a la unificación de las mismas. Se permitió a los pueblos y ciudades la
aplicación del sistema de cobro y recaudación, que mejor se adaptara a sus
especificidades y costumbres.
7.3.2. Segunda etapa de la tercera legislatura.
El gabinete de Evaristo San Miguel abrió un nuevo panorama político con el gobierno
de los liberales exaltados. La constitución del nuevo consejo de ministros llegó
cuando la amenaza de los absolutistas, y la presión extranjera que ejercieron las
potencias de la Santa Alianza se hicieron más consistentes. El nuevo gobierno heredó
una difícil situación económica, que se reflejó en la exposición leída a las Cortes por
550
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 5 de marzo de 1822, apéndice al número 11, vol. 6, serie
histórica, pp. 164-167.
477 el nuevo Secretario de Estado y del Despacho de Hacienda, Mariano Egea551, en la
sesión del 8 de octubre de 1822552. Las múltiples dificultades pronto pusieron en
evidencia la incapacidad del gobierno de Evaristo San Miguel para aportar
soluciones. Conscientes del malestar que generaban las reformas tributarias, que
dañaban de forma muy importante al régimen liberal, optaron por disminuir la presión
tributaria, como ha apuntado Fontana553. Pero los intentos tardíos de alivio fiscal no
iban a tener consecuencias a corto plazo. Entre las medidas adoptadas estaba la
petición, tantas veces formulada, de que los campesinos pudieran pagar parte de sus
tributos en especie554. La decisión se adoptaría en febrero de 1823, pero era ya
demasiado tarde, pues no hubo tiempo para que surtiera sus efectos, tanto en lo
referente al aumento de la recaudación como a la generación de riqueza y
competitividad que creara un clima propicio entre el campesinado hacia el régimen
liberal. El nuevo gobierno no tuvo tampoco, mucho tiempo para afrontar nuevas
reformas en profundidad por la difícil situación heredada, la complejidad del contexto
internacional, la crisis económica y la presión de los realistas. Todo ello contribuyó a
que sus principales acciones de gobierno estuvieran encaminadas a la defensa, casi en
551
Egea, Mariano (1777-1841). En 1812 fue nombrado Contador general de Rentas de Valencia y en
1818 integro la Junta de Contribuciones y Estadística. Director General de Rentas y Secretario de
Hacienda durante el Trienio Liberal. En 1836 sería Ministro Interino de Hacienda y en 1837 fue
elegido senador por Valencia. Murió en 1841.
552
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de octubre de 1822, apéndice al número 5, vol. 6, serie
histórica, pp. 27-74.
553
Fontana Lázaro, J., Hacienda y Estado, 1823-1833, p. 53.
554
Son ejemplos, las peticiones del diputado Cano Manuel en la sesión de las Cortes de 10 de agosto de
1820 y la del diputado Banqueri en la de 4 de octubre del mismo año.
478 exclusividad, de la supervivencia del régimen liberal frente a los múltiples y duros
ataques que estaba recibiendo.
En la sesión de las Cortes del 8 de octubre de 1822, el nuevo Secretario del Despacho
de Hacienda, Mariano Egea, hizo lectura de la exposición en la que se encontraba la
Hacienda Pública. Tras las reformas, los ingresos no eran los esperados, la
administración tributaria era ineficiente, los gastos superaban con mucha diferencia a
los ingresos y existía un gran rechazo popular, especialmente por parte de los
campesinos, hacia las medidas aprobadas por entender que aumentaban la presión
fiscal. En esta comparecencia hará balance de las medidas que se habían aprobado y
defenderá nuevas soluciones para mejorar la recaudación y conseguir solventar los
múltiples problemas que había producido el fracaso de las reformas. Su análisis se
centró en cuatro aspectos principales: las contribuciones directas, las contribuciones
indirectas, las rentas de las aduanas y la reforma de la administración. Por su parte,
las propuestas versaron sobre lo que se consideraron recursos o medidas
extraordinarias y en el endeudamiento externo. Este último había sido la tabla de
salvación para los diferentes gobiernos españoles a lo largo de la historia reciente del
país, pero, a su vez había sido una de las causas del empobrecimiento, una limitación
al desarrollo económico y social al generar una dependencia excesiva de entidades
bancarias de países extranjeros.
Respecto al análisis realizado, éste comenzó por el estudio de los resultados obtenidos
con las contribuciones directas, determinando, en primer lugar, que había sido
479 desastroso. Mariano Egea analizó los datos del primer y segundo año de aplicación de
las muchas novedades tributarias aprobadas, recordando los antecedentes aportados
por sus predecesores Canga Argüelles y Sierra y Plambley. La ausencia de bases de
reparto adecuadas, en un sistema nuevo y tan complejo, había impedido aplicar con
éxito el nuevo sistema tributario, lo que conllevó ingresos en la recaudación que no
pudieron calificarse ni siquiera de mínimamente aceptables. La unificación de las
contribuciones directas, territorial, al consumo y sobre las casas, tampoco había
alcanzado las expectativas iniciales. De los 280 millones que se pretendía obtener con
la contribución unificada, la recaudación había sido solo de 146 millones, un 52 por
ciento.
La realidad era que la reducción del diezmo no había compensado a los pequeños
campesinos con el aumento de recursos en metálico, al no tener la posibilidad de
comercializar los excedentes agrícolas en un mercado nacional que estaba en un
acusado estado de precariedad. El gobierno entendió, aunque tarde, que las medidas a
adoptar para aumentar la recaudación no debían ser sólo fiscales y comenzó a aprobar
otras, de tipo económico, para ayudar a la mejora de un sector muy deprimido como
era el agrícola. Su revitalización debía producir el aumento de la recaudación
tributaria.
Las Cortes decidieron acabar con las importaciones de cereales que abastecían a la
península, que suponían un lastre para la recuperación del mercado, y poder así
obtener recursos tributarios procedentes de los campesinos, que, hasta entonces, eran
480 los mayores contribuyentes al erario público con sus impuestos, y que a la vez
mantenían a la Iglesia Católica. Es Fontana555 quien considera que esta decisión,
aunque positiva, no podía producir efectos inmediatos. En tan corto espacio de tiempo
era improbable que pudiera pasarse de una agricultura de subsistencia a una de
producción comercializada. Este fue uno de los fracasos más importantes y
trascendentes del régimen constitucional. El gobierno no alcanzaba a ver que aquello
que era bueno para los grandes propietarios, a quienes la reducción del diezmo les
dejaba grandes beneficios, compensando con ello el aumento de impuestos, no lo era
para los pequeños campesinos que tenían muchas limitaciones de acceso a los
mercados de las grandes ciudades y a los mercados internacionales. A esto se unió el
desencanto por los impuestos al consumo que los campesinos rechazaron desde el
primer momento porque consideraban que les restaba competitividad y reducía las
ventas de manera importante. El descontento fue en aumento y constituyó el caldo de
cultivo suficiente para que muchos engrosaran las filas de las guerrillas absolutistas,
que se habían constituido en oposición al régimen liberal556.
Otro de los hechos relevantes, que habían contribuido de manera decisiva a la baja
recaudación, fue la no aplicación en toda su amplitud de la reforma en el ámbito
administrativo. Se pretendió ganar en eficacia en la recaudación de las contribuciones
555
Fontana Lázaro, J., Hacienda y Estado, 1823-1833, p. 52.
556
Torras, J., “Los alzamientos realistas de 1822 en Cataluña”, en Liberalismo y rebeldía campesina,
1820-1823, Barcelona, Ariel, 1976, pp. 114-124.
481 directas. Sin embargo, las reformas de las estructuras administrativas fracasaron y los
objetivos perseguidos no se llegaron a cumplir.
El segundo bloque del análisis presentado por Mariano Egea ante las Cortes se centró
en las contribuciones indirectas. Se habían generado, desde el inicio del Trienio,
muchas esperanzas de mejora de la recaudación, principalmente en tres tributos: las
rentas del estanco del tabaco y de la sal, las rentas del papel sellado y las rentas de los
registros. A pesar de ello, las recaudaciones no habían cubierto estas previsiones. Los
problemas que el Ministro analizó para que no se consiguieran los objetivos marcados
fueron varios: el primero haber presupuestado ingresos por un valor excesivo, que no
se correspondía con la realidad del país y los datos que se habían obtenido,
anteriormente, con los derechos recaudados. El segundo, era el poco celo mostrado
por los empleados públicos a la hora de realizar su trabajo y la corrupción que se
había extendido de una manera alarmante en la administración pública; y como
tercero, la acción por parte de aquellos, los realistas, que querían desestabilizar el
régimen liberal privándole de recursos necesarios para su subsistencia. Fue Mariano
Egea quien, en la memoria ante la Cortes, lo expresó con mayor claridad: “Y tan
noble diferencia no es sin embargo de extrañar, considerando el valor excesivo en que
se calcularon los productos de las rentas del estanco, del papel sellado, del registro y
otros ramos, y la circunstancia de haber dado entrada en esta regulación a una partida
que ha venido a ser imaginaria. Debo, no obstante, indicar a las Cortes que esta
disminución de valores (que en algunos casos es escandalosa) tiene mucha parte de su
origen en el poco celo de los empleados, y aun tal vez en las intenciones siniestras de
482 algunos de ellos, porque nuestros enemigos nos hacen de mil modos la guerra, y no
han olvidado el medio poderoso de privarnos de recursos en cuanto les sea
posible”557.
El análisis abarcó, en tercer lugar, la reforma de la Administración. En el momento de
constituirse el gobierno, con Mariano Egea como Ministro de Hacienda, ya estaban
nombrados los intendentes de las provincias en la división del territorio decretada por
las Cortes. Estos intendentes venían a simplificar la estructura anterior, eliminando la
dualidad de dirección existente en los órganos de gestión y recaudación de los
tributos estatales. Sin embargo, y a pesar de estar nombrados, no se habían podido
trasladar a sus destinos, al no haberse configurado la planta de las oficinas que debían
dirigir y que estaban pensadas, fundamentalmente, para la operatividad del nuevo
sistema. Esto produjo que, por tanto, no se hubiesen creado sus plazas ni se hubiera
puesto en funcionamiento las nuevas estructuras de gestión y recaudación.
El cuarto aspecto estudiado en el análisis fue si se habían conseguido los objetivos
previstos en los cambios aprobados en el sistema general de aduanas. El nuevo
sistema de control arancelario y aduanero se configuró con una triple vertiente:
revitalizar los intercambios mercantiles, aumentar los ingresos fiscales y atajar el
contrabando y la corrupción existentes entre el cuerpo funcionarial. El corte del
tráfico comercial con América había provocado una drástica reducción del cincuenta
557
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de octubre de 1822, apéndice al número 5, vol. 6, serie
histórica, p. 27.
483 por ciento en las cifras de exportación españolas. Las balanzas comerciales entre
1792 y 1827, estudiadas por J. Fontana558, muestran esa disminución del tráfico
exterior.
Las reformas de las aduanas para eliminar el fraude, la corrupción y el contrabando
intentaban minorar los efectos de esa drástica disminución de las exportaciones y ser
más eficaces con las importaciones. Sin embargo, un obstáculo frenaba las reformas y
hacía que estas no obtuviesen los resultados requeridos, era el contrabando. Egea
manifiesta en este sentido: “El contrabando, ejercido con un desenfreno de que no se
presenta ejemplar ni aún en los tiempos más calamitosos, disminuye los rendimientos
de estas y casi anula los de aquellas”559. Las mercancías que entraban de contrabando
en España lo hacían utilizando numerosos puntos de entrada, de las amplias fronteras
del país. Gibraltar fue el punto que destacó por ser en el que más se evidenció esta
actividad ilegal. Además, se hizo con productos que desde Gran Bretaña se enviaban
al peñón para su posterior entrada ilícita en España. Según las balanzas de comercio
británico560, estas fueron, en libras esterlinas, las exportaciones comparativamente
que directamente se hicieron a España y las que se hicieron a Gibraltar, que después
entrarían ilegalmente en el país, entre 1820 y 1823:
558
Fontana Lázaro, J., Hacienda y Estado, 1823-1833, pp. 21-39.
559
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de octubre de 1822, apéndice al número 5, vol. 6, serie
histórica, p. 27.
560
Sánchez Mantero, R., Fernando VII, un reinado polémico, p.124.
484 Tabla 7. Comparativa exportaciones del Reino Unido a España y Gibraltar
Año
Exportaciones a España
Exportaciones a Gibraltar
1820
596.434
1.116.895
1821
311.988
1.183.102
1822
382.905
1.624.399
1823
270.842
1.100.417
Fuente: Balanzas del Comercio Británico en Fernando VII, un reinado polémico de
Sánchez Mantero.
Debido a los nefastos resultados que se habían obtenido, Egea manifestó su voluntad
de volver a rectificar el sistema de aduanas, de aranceles y de prohibiciones,
adquiriendo el compromiso de realizarlo con prontitud. Sin embargo, debido a la
invasión de los Cien Mil Hijos de San Luis no podrá cumplir su propósito de
presentar ante las Cortes un nuevo sistema para combatir el contrabando, la
corrupción y el fraude.
El quinto bloque estaba dedicado a los recursos y medidas extraordinarios que se
deberían prever para complementar el sistema de ingresos, que hasta la fecha se había
mostrado ineficaz y poco exitoso. Planteadas las dificultades de la Hacienda y de la
recaudación, el Ministro definió lo que consideraba recursos y medidas
extraordinarias ante tan delicada situación y lo hizo a la espera de poder plantear
485 nuevas reformas que hicieran posible la mejora de la recaudación, para las cuales era
preciso disponer de más tiempo. Mientras tanto, era necesaria la obtención de
recursos que pudieran ir paliando los déficits existentes. Se decidieron cuatro
acciones de choque561: la primera fue renegociar parte de los créditos que el Estado
tenía contraídos, optando por la modificación de las condiciones del préstamo
existentes con la Casa Ardoin-Hubard y compañía. Para poder afrontar esta
renegociación crediticia se obligó al Estado por parte de los acreedores, y como gesto
de buena voluntad, a la amortización anticipada de una parte de la misma para iniciar
la renegociación de la deuda. Como segunda medida se decidió la emisión de deuda
pública por valor de 65 millones de reales a un tipo de interés del 5 por ciento. En
tercer lugar, la negociación con entidades bancarias de varias anticipaciones de los
productos de las loterías del Estado, y como cuarta medida, acudir al Ayuntamiento
de Madrid para la anticipación de pagarés y otros efectos negociables por cuenta de
las recaudaciones de tributos en la Villa y Corte.
A pesar de las medidas extraordinarias propuestas, la contabilidad pública se
encontraba en una situación calamitosa. Se estimaba en más de 300 millones de reales
la previsión de déficit para acabar el año, estando además el presupuesto planteado
por Egea para el año 1823 muy condicionado por el mal comportamiento de las
rentas, por el contrabando que disminuía los productos de los tributos más cuantiosos,
por la insurrección de los realistas, que impedía que se pudiera seguir recaudando en
561
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 8 de octubre de 1822, apéndice al número 5, vol. 6, serie
histórica, p. 31.
486 las provincias que mejor se habían comportado en los años anteriores, y porque
esta misma revuelta hacía que se tuvieran que aumentar los gastos militares para
poder combatirla y sofocarla. Esta inestabilidad fue la que impidió que se continuaran
aprobando y aplicando reformas en el ámbito fiscal y que todos los esfuerzos del
gobierno se centrasen, a partir de ese momento, en intentar sofocar la insurrección y
aplacar los movimientos internacionales en favor de los realistas, que se producían en
Europa, procedentes, principalmente, de la Santa Alianza.
El 1 de diciembre la tensión se acrecentó debido el acoso realista y a la presión
internacional. La Comisión de Hacienda presentó el que sería el último dictamen en
relación con la situación general de la Hacienda Pública del Estado, tras las
previsiones presupuestarias para el año 1823 presentadas por el ministro Egea en la
sesión de 22 de octubre. La situación había empeorado y un número mayor de
provincias y ciudades del norte habían sido ocupadas por la insurrección, en las
provincias de Tarragona, Lérida, Castellón, Navarra y Vizcaya, lo que hacía que las
previsiones de recaudación respecto al mes de octubre fueran menores. A esto se unió
que en el dictamen de la comisión se llegó a la conclusión de que la situación de
déficit planteado por el Ministro de Hacienda respondía más al atraso en el cobro que
a fallidos en la recaudación, con lo que, y muy a pesar de la opinión de Mariano Egea,
las medidas que se adoptarían no fueron las que se esperaban ante la situación cercana
a la suspensión de pagos existente. Los miembros de la Comisión no quisieron ver el
verdadero problema. O no acertaron en su análisis o, más bien, no quisieron volver a
establecer medidas que generasen más tensión. Es por ello que el propio Ministro de
487 Hacienda, entendiendo que no se planteaban soluciones, propuso que no se aprobara
por las Cortes el dictamen de la Comisión de Hacienda. Fue Mariano Egea quien
manifestó que: “Bajo de tales consideraciones, espero que las Cortes tendrán presente
lo desventajoso de la posición en que se encuentra todo Secretario del Despacho que
viene á las Cortes á pedir subsidios, porque el pedir es siempre importuno y molesto;
y en virtud de esto espero también se sirvan no aprobar el dictamen de la comisión tal
como se presenta”562.
La Comisión se negó a plantear más reformas, pues era grande el temor a que
aumentara el rechazo que las anteriores habían provocado, especialmente en sectores
como el agrícola y ganadero, pues habían sido un caldo de cultivo idóneo para
engordar las filas realistas y para que se produjera la sublevación en muchos de los
territorios de la península. No se tenía la intención, por parte de las Cortes, de acudir
a nuevas fórmulas tributarias y en estas discusiones terminó la aventura de reformas
hacendísticas del Trienio Liberal.
A partir del mes de enero la presión, realista e internacional, aumentó hasta que en
abril de ese año la Santa Alianza por medio de los Cien Mil Hijos de San Luis invadió
España y restableció el sistema absolutista. Comenzaba la llamada Ominosa Década,
que derogó las reformas hacendísticas realizadas por los gobiernos liberales y que se
caracterizó por la persecución de los liberales y la recuperación del absolutismo. La
562
Diario de las Sesiones de Cortes, ACD, 1 de diciembre de 1822, núm. 60, vol. 7, serie histórica, p.
837.
488 caída del régimen liberal atestiguó la debilidad del sistema político que estaba basado
en la Constitución de 1812, que, si bien era un símbolo de libertades, había sido
combatido intensamente hasta ser derrotado. Se reinstauraba el absolutismo que se
mantendría hasta la muerte de Fernando VII en 1833.
489 7.4. Novedades hacendísticas del Trienio Liberal.
Las reformas en el sistema tributario impulsadas durante el Trienio Constitucional,
entre 1820 y 1823, supusieron una innovación respecto a las propuestas fiscales
realizadas hasta el momento. El déficit estructural de la economía española, la
depresión económica ocasionada por la guerra de la Independencia y la emancipación
de las colonias americanas y el empuje de la incipiente clase burguesa, que
propugnaba la eliminación de los privilegios de los que hasta entonces habían
disfrutado la nobleza y el clero, hicieron que se plantearan propuestas innovadoras.
Estas medidas no obtuvieron los resultados apetecidos, debido a la inestabilidad
política y económica y por la brevedad del régimen liberal, pero si supusieron un
avance en la concepción de la tributación y de la Hacienda en España, que serían
posteriormente recogidas por diferentes gobiernos a través de las reformas realizadas
a lo largo del siglo XIX. Decisiones importantes, unas porque unas fueron aprobadas
y aplicadas en España y otras porque, aunque no llegaron a aprobarse, si aportaron
una base teórica, luego aprovechada en diferentes reformas hacendísticas del siglo
XIX en nuestro país.
Todos los ciudadanos, sin excepción, debían contribuir para sufragar los gastos del
Estado, defendiendo la generalidad del pago de los tributos y aplicando por primera
vez lo establecido en la Constitución de 1812. La igualdad debía ser el principio
básico en el reparto de la carga tributaria. Con ello se pretendía eliminar los
privilegios que hasta la fecha habían disfrutado la nobleza y el clero, se intentaba
490 aumentar la recaudación y repartir la carga tributaria, aliviando a los que menos
recursos tenían, como era el caso del campesinado, que hasta entonces había sido el
que había soportado el mayor peso en la recaudación fiscal del Estado.
Cada ciudadano debía tributar en razón de su riqueza, en función de su capacidad
económica y siempre salvaguardando el que pudieran disponer de recursos suficientes
para su subsistencia y para seguir produciendo, en el caso de campesinos y
empresarios. La suma de los tributos a exigir debía recaer sobre la cantidad de
recursos que resultasen disponibles a los sujetos pasivos, una vez que se redujera de
la masa de la riqueza productiva, el valor del trabajo, el de la subsistencia y el de las
contribuciones que se exigiesen, del rendimiento integro de los frutos de la industria.
Las reformas planteadas se hicieron sobre la base de un modelo tributario mixto y
plural, en el que se combinaban las contribuciones directas con las contribuciones de
carácter indirecto, pero en el que las directas adquirían un papel preeminente, por
considerarse desde los postulados liberales, que las que gravaban el consumo, las
indirectas, debilitaban la producción e impedían que se consumiera más. A pesar del
rechazo a las indirectas al consumo se optó por este sistema mixto, aunque muchos
liberales no eran partidarios de las mismas. Opinaban que las contribuciones
indirectas eran aquellas que menos trastornos directos producían al contribuyente,
siendo además muy conocidas y aceptadas entre la población. Primó el pragmatismo
de la urgencia de recursos.
491 Entre las figuras impositivas destacó el derecho de patentes que, aunque ya se había
intentado con anterioridad, sin éxito alguno con el gobierno de José I, era la primera
vez que sería de aplicación directa con resultados evaluables en su gestión y en su
recaudación. La contribución de patente era un tributo que se exigía a cada individuo,
nacional o extranjero, que ejerciese algún arte, profesión u oficio. Se fijaban
diferentes cuotas según la actividad del sujeto tributario y el lugar en que desarrollaba
la misma. Se formuló sobre la base de gravar en mayor cuantía las actividades que
reportaban mayores beneficios. Este derecho era de reciente aplicación en otros países
europeos, como fueron los derechos de patentes que ya estaban gestionándose en
Gran Bretaña y en Francia, y de los cuales se estaban obteniendo buenos resultados
fiscales con un alto grado de aceptación entre los comerciantes e industriales de esos
países.
Especial significado tuvo el debate sobre el Diezmo. Desde las Cortes de Cádiz se
había generado una gran polémica y discusión en relación con la continuidad o no de
la contribución diezmal eclesiástica. Sin embargo, no será hasta el Trienio Liberal
cuando se tomen por primera vez medidas efectivas de reducción del mismo. El
rechazo no sólo se produjo por gran parte del sector liberal, sino que cada vez era
mayor la oposición popular, de las provincias y de las ciudades. La necesidad de su
modificación se hizo más acuciante al aprobarse las contribuciones directas sobre las
producciones agrícolas y ganaderas, lo que conllevó, de hecho, una doble imposición
fiscal, que reducía los ingresos de los agricultores, contribuyendo con ello a su falta
de competitividad.
492 Se aprobó por primera vez en España un nuevo tributo, que tenía como fundamento el
considerar como fondo productivo a la propiedad inmobiliaria. El hecho imponible
era la propiedad de los bienes inmuebles, en este caso los de carácter residencial. El
derecho sobre las casas será un antecedente de lo que posteriormente han sido los
impuestos que han grabado la propiedad inmobiliaria, como es el caso de las
Contribución Territorial Urbana o el Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Si bien el
derecho sobre las casas no hacía tributar a todas las propiedades inmobiliarias, como
es el caso de los tributos posteriores que han ido apareciendo en el derecho tributario
español, sí que fue la primera vez que se hacía tributar por la tenencia de la propiedad
de inmuebles como productores de riqueza. Canga Argüelles hizo otra formulación
con carácter innovador y avanzado, el derecho de hipoteca o renta de hipoteca. Era un
nuevo tributo que hasta la fecha no se había cobrado en España y que era desconocido
en nuestro país. Su concepción inicial era muy amplia y pretendía hacer tributar por
las transacciones de la propiedad inmobiliaria que se realizaran mediante contratos de
compraventa, permuta, donación, sucesión testamentaria o ab intestato, en virtud de
particiones de herencias directas o colaterales o actos judiciales de toda especie de
carácter civil en los que se produjera una transmisión de la propiedad inmobiliaria.
Consistía en gravar el precio de transmisión por la ganancia obtenida. Se concebía
como un impuesto que establecía una contribución directa sobre el capital y no sobre
las rentas.
Desde el día 1 de enero de 1821 se procedió a la supresión de todas las aduanas
interiores, se fijaron en los puntos de las fronteras designados por las Cortes, y se
493 pusieron en marcha nuevos aranceles y se eliminaron los que se consideraban
inoperantes. También se redujo el número de empleados que, debido a su gran coste,
hacía que por la renta se cobrara menos que el gasto que suponía mantener las
aduanas y paralelamente se establecieron contrarregistros para el control del fraude.
El gobierno, como novedad importante, no sólo elaboró estas medidas, sino que las
reunió en un código con el título de “Sistema General de Aduanas”. En este código
se compendiaron las decisiones de la eliminación de aduanas interiores y la
configuración de nuevos puntos de aduanas exteriores, la incorporación del nuevo
reglamento de resguardos, del decreto de desestancos, de la nueva instrucción de
aduanas, un agregado sobre las conductas que el resto de los países europeos tenían
con España en el pago de los derechos de aduanas y un anexo con un prontuario
geográfico para uso de los funcionarios. Este Sistema General de Aduanas constituyó
en su momento un gran avance fiscal y legal, ya que supuso uno de los cuerpos más
completos de cuantos poseían las demás naciones.
Otro de los grandes problemas afrontados, tanto para la implantación de la reforma
fiscal durante el Trienio Liberal, como para obtener unos índices aceptables de
ingresos, fueron las dificultades derivadas de tener un sistema administrativo
obsoleto, atrasado, poco ágil y muy afectado por el fraude y la corrupción. Durante el
primer gobierno liberal se defenderán diferentes medidas para modernizarlo y
conseguir que fuese más eficiente. De entre estas destacan: en primer lugar, la
división territorial de la península con puntos subalternos del mando en hacienda y la
propuesta de creación de subdelegaciones de hacienda con el fin de evitar la
494 centralización excesiva y la dependencia de Madrid que ralentizaba las operaciones.
En segundo término, la concesión a los intendentes de hacienda de jurisdicción para
castigar los delitos de los empleados públicos y para conocer de los asuntos de la
hacienda pública con carácter previo a la jurisdicción ordinaria. Paralelamente, se
creó un tribunal específico para temas de hacienda que se denominó Tribunal de
Agravios, concebido como un tribunal especial de hacienda. Hasta entonces era la
jurisdicción ordinaria la que se encargaba de todos los asuntos en materia tributaria.
Los gobiernos liberales fueron conscientes de que el problema de la poca eficacia de
los cobros en materia tributaria no solo residía en los órganos de recaudación. Las
dificultades también se encontraban en unos órganos centrales de dirección que eran
poco ágiles, excesivamente burocratizados y en muchos casos con demasiadas
responsabilidades centralizadas, que no se acomodaban a la nueva estructura
tributaria planteada durante el Trienio Liberal. Para mejorar en eficiencia y
funcionalidad en el cobro de impuestos se crearán cinco direcciones generales, siendo
esta nueva estructura del Ministerio de Hacienda novedosa en España: de
contribuciones directas, de consumos, incluidos el tabaco y la sal, de registro y papel
sellado, de aduanas y la dirección general de renta de correos y loterías.
Hasta 1820 habían existido diversas casas de moneda en España con autoridad para
poder acuñar. Esto ocasionaba escasez de crédito y falta de fluidez en las operaciones
comerciales, lo que afectaba muy directamente a la recaudación tributaria. La
propuesta que se realizó durante el Trienio fue la desaparición de las casas de la
495 moneda que no dependieran del Estado. A partir de ese momento la casa de la
moneda pasaría a ser competencia exclusiva del Estado. El objetivo será, al igual que
estaban en ese momento haciendo las mayores potencias europeas, aumentar la
fabricación preferente de oro y la masa circulante de moneda, para mejorar el crédito
y por tanto la actividad comercial e industrial, que a su vez mejoraría los datos de la
recaudación fiscal.
Para poner en marcha un sistema sobre la base de la contribución de todos y en
función de la capacidad económica de los contribuyentes, era ineludible organizar una
correcta y actualizada base estadística, que permitiese conocer a todos los ciudadanos
que debían contribuir y la riqueza de los mismos, con el fin de evitar las
desigualdades, que habían provocado mucho malestar en el pasado y que era una de
las causas del fracaso de reformas anteriores. Los gobiernos liberales fueron
sabedores, desde el primer momento, de que los conocimientos estadísticos y la
implantación de un sistema estadístico moderno y fiable eran la base imprescindible
para tener éxito en las reformas. El planteamiento que se formuló fue apartar la
elaboración de la estadística del Ministerio de Hacienda, debido a que, según la
opinión más extendida, ocasionaba que los ciudadanos se negaran a dar la
información necesaria o no la dieran correctamente, por miedo a que esta fuera el
preludio de una nueva contribución.
Finalmente, como medida innovadora desde el año 1821, se inició el empleo de papel
sellado para la circulación de las letras de cambio, tras la propuesta realizada por el
496 Ministro Canga Argüelles y aceptada por las Cortes, durante el primer gobierno
liberal.
Pese a la experiencia innovadora del Trienio Constitucional, las propuestas no
pudieron avanzar y obtener los resultados que tanto la economía como la sociedad y
la política españolas demandaban. La depresión económica que se arrastraba desde
comienzos de siglo, con una altísima deuda, con la agricultura y la industria en clara
recesión, con el contrabando y el fraude en aumento, no eran los puntos de apoyo
necesarios que las reformas en el ámbito fiscal necesitan. La crisis económica, se
había agravado desde la Guerra de la Independencia y se agudizó, aún más, con la
emancipación de las colonias americanas y la pérdida de los mercados de ultramar.
Todos estos elementos no constituían un sustrato positivo para disponer de la
estabilidad suficiente que hiciera posible el éxito de las reformas que se necesitaban,
para afrontar con garantías las reformas económicas y tributarias planteadas en este
período. A ello había que unir la división en las filas de los liberales, entre moderados
y exaltados, la oposición de sectores estratégicos del país como fueron la Iglesia y la
Corona que, conjuntamente a la presión internacional, contribuyeron a que la
experiencia del Trienio fuera breve y no pudiera consolidar las reformas formuladas y
aprobadas.
497 CAPÍTULO VIII
LA DÉCADA OMINOSA
Con la invasión francesa se creó una Junta Provisional de Gobierno que estuvo activa
durante cuarenta y cuatro días hasta que el ejército galo consiguió llegar a Madrid. La
Junta tuvo por misión, como expone acertadamente Fontana, servir de auxiliar a los
invasores y legitimar las decisiones que tomase el Duque de Angulema563, lo que
provocó que tomara pocas medidas y solo dos en materia de hacienda en su corta
existencia. La primera fue que se mantuvieran las aduanas en la frontera francesa, a
pesar de que la idea inicial era eliminar todas las reformas realizadas durante el
trienio constitucional, lo que hubiera conllevado volver a poner fronteras en la línea
del Ebro. La otra tuvo una especial trascendencia por el tiempo que duró y por la
repercusión económica que conllevó. Se estableció que podría circular la moneda
francesa valorándose en tres reales de vellón y veintisiete maravedíes por cada franco
de plata. Medida que estaría vigente hasta 1848. Muchos de los liberales exiliados
criticaron duramente esta medida por la pérdida de soberanía que acarreó, porque la
moneda francesa fue remplazando progresivamente a la española, y, al tener esta
última más valor que la francesa, fue atesorada, como manifiesta Sardá564. Por su
parte, Fontana considera que la moneda francesa sí produjo resultados positivos,
563
Fontana Lázaro, J., Hacienda y Estado. 1823-1833, p. 56.
564
Sardá, J., La política monetaria y las fluctuaciones de la economía española en el siglo XIX,
Barcelona, Alta Fulla, 1998, pp. 64-67.
498 como fue proporcionar un medio de pago necesario ante la interrupción en la llegada
de metales preciosos desde las colonias americanas 565 . La restauración del
absolutismo y la configuración del nuevo gobierno trajeron consigo la anulación y
derogación de todo lo legislado durante el trienio, como señala Fontana566: “Son
nulos y de ningún valor todos los actos del gobierno llamado constitucional (de
cualquier clase y condición que sean) que ha dominado a mis pueblos desde el día
siete de marzo de mil ochocientos veinte, hasta hoy día primero de octubre de mil
ochocientos veinte y tres, declarando, como declaro, que en toda esta época ha
carecido de libertad, obligado a sancionar las leyes, y a expedir las ordenes, decretos
y reglamentos que contra mi voluntad se meditaban y expedían por el mismo
Gobierno”.
En el ámbito de la hacienda se nombró ministro a Juan Bautista Erro567, cuya primera
medida se reflejó en el Decreto de 9 de junio de 1823568, por el que se derogaron
todas las contribuciones aprobadas durante el Trienio Liberal, no se reconoció el
565
Fontana Lázaro, J., Hacienda y Estado. 1823-1833, p. 57.
566
Real Cédula de S.M. y señores del Consejo por la cual se declaran nulos y de ningún valor todos los
actos del gobierno llamado Constitucional, de cualquier clase y condición que sean, y se aprueba
interinamente todo cuanto se ha decretado y ordenado por la Junta Provisional de Gobierno y por la
Regencia del Reino, con lo demás que en ella se expresa, Madrid, Imprenta Real, 1823, p. 3.
567
Bautista Erro, Juan (1773-1854). Miembro de las Juntas de Defensa de La Mancha y Andalucía
durante la Guerra de la Independencia. Diputado en las Cortes de 1812, intendente militar en Cataluña
e intendente civil en Madrid y Soria. Con el Trienio Liberal sería Secretario de Hacienda y Consejero
de Estado en 1823. Con la restauración absolutista estuvo desterrado en 1825 en Valladolid,
rehabilitado y vuelto a serlo en 183º en Sevilla. Fue desterrado y apoyó la causa carlista ostentado el
cargo de ministro Universal. Fue desterrado en Francia, por tercera vez tras la paz de Vergara, donde
falleció en 1854.
568
Decretos y resoluciones de la Junta Provisional, Regencia del reino y los expedidos por su magestad
desde que fue libre del tiránico poder revolucionario, comprensivo al año de 1823 por D. Fermín
Martín de Balmaseda, intendente del ejército honorario. tomo Séptimo, Madrid, Imprenta real, 1824,
rentas provinciales, pp. 24-32 y rentas estancadas, pp. 33-35.
499 sistema propuesto por Garay y se restablecieron las rentas provinciales, y el
equivalente en las zonas donde existían, que habían estado vigentes antes de la
reforma de 1817. Para poder sufragar las numerosas necesidades se doblaron las
cuotas que se debían pagar por los encabezamientos mientras que para los pueblos
administrados se compensaría este aumento pagando un tres por ciento del valor de
los arrendamientos de casas y edificios urbanos. Este incremento sería del cuatro por
ciento para la ciudad de Madrid. El Decreto decía: “…y por esta razón la Regencia en
la penosa y precisión de cubrir los gastos indispensables, mejorando el remedio, ha
tratado de ocurrir al daño, y al medio más pronto y expedito de que continuando por
ahora los pueblos en sus ajustes y encabezamientos, y los administrados en la forma
que lo estaban antes del expresado decreto de 30 de mayo de 1817, paguen los de las
provincias de Castilla y León por los seis últimos meses de este año al respecto de un
doble encabezamiento anual en los propios plazos y épocas que lo hacían antes, y lo
mismo los de la Corona de Aragón con respecto a su catastro y equivalente; y que en
los pueblos administrados para que se pongan en algún modo en equilibrio con los
encabezados, se pague por el medio año que resta el tres por ciento íntegro del total
valor de los arrendamientos de las casas y edificios urbanos, sin excluir de esta
contribución a los dueños que por sí mismos las habitan, a cuyo efecto se hará una
tasación pericial de lo que debieran producir si se arrendasen, y que por igual razón se
exija el 4 por ciento integro sobre el total del producto de las casas y edificios de la
500 corte”569. Para el desarrollo de estas medidas se aprobó una Instrucción de rentas570
semejante a la de 1816.
569
Decretos y resoluciones de la Junta Provisional, Regencia del reino y los expedidos por su magestad
desde que fue libre del tiránico poder revolucionario, comprensivo al año de 1823 por D. Fermín
Martín de Balmaseda, intendente del ejército honorario, pp. 28-29.
570
Guía de la Real Hacienda. Parte legislativa. Reales decretos y órdenes de S.M. que producen
resolución general en materias de su real Hacienda, expedidos desde el 6 de abril de 1823, en que se
restableció el gobierno del rey N.S. hasta el fin del mismo año. Por don Narciso Ferrer y Jou, Madrid,
Imprenta de don Miguel Burgos, 1828, pp. 121-130. Instrucción de rentas de 25 de julio de 1823.
501 8.1. La reforma de López Ballesteros
El 2 diciembre de 1823 el rey sustituyó a Erro por López Ballesteros571 al frente del
Ministerio de Hacienda y le encargó a la mayor brevedad posible, el arreglo del
sistema de contribuciones. Los trabajos y deliberaciones se hicieron con rapidez y el
16 de febrero eran publicados los decretos que establecieron el nuevo sistema
tributario. La idea principal sobre la que se sustentó era recuperar el viejo sistema de
rentas anterior al Trienio Liberal. De esta manera, la propuesta de López Ballesteros
nacía con tres objetivos fundamentales: configurar un régimen de rentas que
proporcionara los recursos necesarios, mejorar los procedimientos de gestión y
recaudación reformando la administración, y acometer los cambios necesarios para
solventar el grave problema de la deuda. Junto al nuevo sistema tributario con el que
pretendía hacer frente a los gastos ordinarios del Estado, crearía una caja de
Amortizaciones, cuyo fin sería hacer frente al pago de los intereses de la deuda y las
amortizaciones de los principales en el momento en que fueran cumpliendo. Además,
existía la intención de contraer nuevos préstamos con la idea de equipar un ejército
con el que reconquistar las colonias americanas, del que también se encargaría la caja
de amortizaciones.
571
López Ballesteros, Luís (1782-1853). Vocal de la Junta Suprema de Galicia durante la guerra de la
Independencia. En 1818 fue nombrado Director General de Rentas. Durante el Trienio Liberal fue
Ministro de Hacienda por 6 días en 1822. Nuevamente sería nombrado Ministro de Hacienda en 1823
permaneciendo nueve años en el cargo. En 1832 desempeñó el cargo de Consejero de Estado. También
fue director de la Real Academia de la Historia y senador en tres ocasiones, siéndolo vitalicio en 1845.
Bravo Murillo le nombró presidente del Consejo de Ultramar y la reina Isabel le quiso nombrar
nuevamente Ministro de Hacienda en 1846, pero él no lo aceptó. Falleció en Madrid en 1853.
502 Con el nuevo sistema de rentas se derogaba el decreto de 30 de mayo de 1817,
ordenando que las rentas fueran las que estaban vigentes antes de esa fecha. El
criterio general era recuperar el sistema de contribuciones de las Coronas de Castilla
y Aragón, anteriores a las reformas del siglo XIX en los mismos términos y
cantidades que se pagaban antes de 1817. Sin embargo, se mantuvo parte de lo
regulado en 1817, estableciendo que en los pueblos de Castilla y León continuarían
los métodos de encabezamiento y administración por rentas provinciales. Habría
derechos de puertas en las capitales de provincia y puertos habilitados para el
comercio de ultramar. Los pueblos que tuvieran derechos de puertas no pagarían las
contribuciones de rentas provinciales en Castilla ni el equivalente o similar en
Aragón572.
Se preveía restablecer la contribución de frutos civiles de 1785 que, aunque mantenía
el nombre del antiguo tributo, era totalmente nueva. Suponía aplicar un tipo del
cuatro por ciento por el arrendamiento, enfiteusis y réditos de censos de derechos
jurisdiccionales y reales de casas, tahonas, molinos, aceñas, ingenio y artefactos, y el
seis por ciento en el de propiedades territoriales.
Consistía en el cuatro por ciento sobre el arrendamiento de las casas, molinos,
tahonas, ingenios, aceñas y artefactos, y el seis por ciento sobre el de fincas o
propiedades territoriales. Estaban sujetas las rentas procedentes de contratos de
572
Colección de reales decretos y órdenes pertenecientes a la Real Hacienda, desde el 6 de mayo de
1823 hasta el fin de 1824. Decreto de S.M derogando el Real Decreto de 30 de mayo de 1817, y
restableciendo las rentas provinciales, según las reglas que aquí se expresan, Madrid, Imprenta Real,
1826, pp. 200-207.
503 arrendamientos y enfitéuticos, de réditos de censos de derechos reales y
jurisdiccionales. Quedaban exentos los bienes y rentas eclesiásticas573.
Novedoso en su totalidad fue el denominado subsidio del comercio, consistente en
una cantidad de diez millones anuales y de manera equivalente a lo que se pagaba por
el de frutos civiles en la agricultura, los capitales a censos, los derechos reales y los
jurisdiccionales. Los Consulados serían los encargados de su reparto, incluyendo el
comercio interior, el exterior, al por mayor y al por menor574.
Se recuperaba la contribución denominada de paja y utensilios, cuyo repartimiento no
debía exceder de los veinte millones de reales, por ser esta la cantidad que se había
recaudado hasta la fecha según los datos que obraban en poder del ministerio, y entre
todas las provincias del reino sin distinción del sistema de rentas que tuvieran. La
cuota sería proporcional a cada una de ellas tomando como base el producto de las
rentas provinciales o de los equivalentes575. Este tributo tenía su origen en el siglo XV
y consistía en el reparto de los gastos de alojamiento y manutención de las tropas
entre los pueblos situados en el tránsito de los ejércitos.
573
Colección de reales decretos y órdenes pertenecientes a la Real Hacienda, desde el 6 de mayo de
1823 hasta el fin de 1824. Real Decreto de S.M restableciendo la contribución de frutos civiles, según
las reglas que se señalan, Madrid, Imprenta Real, 1826, pp. 207-209.
574
Colección de reales decretos y órdenes pertenecientes a la Real Hacienda, desde el 6 de mayo de
1823 hasta el fin de 1824. Real Decreto de S.M. mandando que el comercio contribuya con cierta
cantidad a título de subsidio del comercio, Madrid, Imprenta Real, 1826, p. 210.
575
Colección de reales decretos y órdenes pertenecientes a la Real Hacienda, desde el 6 de mayo de
1823 hasta el fin de 1824. Real Decreto de S.M. mandando subsista la contribución de paja y utensilios
bajo las reglas que se expresan, Madrid, Imprenta Real, 1826, p. 211.
504 En cuanto a las rentas estancadas, la reforma hacía especial referencia a las de salinas,
tabaco, papel sellado, aguardientes y licores y a la nueva denominada del bacalao.
Respecto a la sal se establecía un precio único para todo el reino de cuarenta y dos
reales por fanega, al que se debía añadir el coste del transporte576. Para el tabaco se
recuperaba la Instrucción de 1740, por la que se hacía una exhaustiva regulación de
este estanco, tanto en lo referente a los precios por el tipo de tabaco, a los depósitos, a
los puertos de entrada y a su comercialización577. El papel sellado sería obligatorio578,
recuperándose la regulación de 1794 mediante la instrucción general de rentas
reales579. Se debería usar en “todos los instrumentos que hayan de presentarse en
juicio y en oficinas reales, eclesiásticas o de señorío, para hacer y tener curso se han
de extender en una de las clases de papel que se mencionarán, prohibiéndose la
admisión y curso de los que carezcan de este requisito, bajo la responsabilidad de
quien lo quien lo presente y reciba, los cuales incurrirán en la pena señalada en el
Real decreto y cédula de veintitrés de julio de mil setecientos noventa y cuatro”.
Se creaba un nuevo estanco denominado del Bacalao con la idea de proteger el
comercio español respecto de la pujanza que estaba adquiriendo el del resto de
576
Colección de reales decretos y órdenes pertenecientes a la Real Hacienda, desde el 6 de mayo de
1823 hasta el fin de 1824. Real Decreto de S.M. en que se manda guardar las reglas que se expresan
para el mejor régimen de la renta de salinas, pp. 213-214.
577
Gallardo Fernández, F., Origen, progresos y Estado de las rentas de la Corona de España, su
gobierno y su administración, tomo V, Imprenta real, 1806, pp. 32-33.
578
Colección de reales decretos y órdenes pertenecientes a la Real Hacienda, desde el 6 de mayo de
1823 hasta el fin de 1824. Real Decreto de S.M. sobre el uso del papel sellado, pp. 216-233.
579
Novísima Recopilación de las leyes de España, libro II, título XV, ley VI. Decreto de 20 de
diciembre de 1794, inserto en Cédula del Consejo de 20 de enero de 1795. Instrucción para el uso del
papel sellado en los Tribunales y juzgados eclesiásticos del reyno, Madrid, Imprenta Real, 1805, pp.
335-338.
505 Europa. Se configuraba de una manera similar a la del tabaco o la sal con la siguiente
justificación580: “El bacalao en España es un artículo debido a la industria de mar de
los extranjeros, y su consumo perjudica notablemente a la industria y riqueza de mis
vasallos. Por estas consideraciones se han alterado varias veces sus derechos a la
entrada, llevando por objeto de su regulación conciliar de un modo equitativo la
necesidad y el surtido del consumo, y el favor y protección que la ilustrada autoridad
del Gobierno debe a los públicos intereses”.
Se ratificaba el decreto de 1746 que liberalizaba la fabricación, el tráfico y la venta de
aguardientes y licores581. En los pueblos con derecho de puertas se pagaría el doce
por ciento de su valor. En las localidades encabezadas la renta a pagar sería del diez
por ciento, pudiendo arrendarse a los particulares por un tiempo no superior a tres
años582.
La reforma también contemplaba el cobro de ingresos extraordinarios, como fueron
un donativo temporal a las Provincias Vascongadas de tres millones anuales durante
580
Colección de reales decretos y órdenes pertenecientes a la Real Hacienda, desde el 6 de mayo de
1823 hasta el fin de 1824. Real Decreto para restablecer la renta del bacalao en los dominios de S.M.
en Europa, pp. 242-243.
581
Novísima Recopilación de las leyes de España, libro VI, título XXI, ley III. Decreto 19 de julio de
1746, extinción del estanco de aguardiente y exención del equivalente de esa renta. Tomo II que
contiene los libros quinto, sexto y séptimo. Madrid, Imprenta de La publicidad a cargo de don M.
Rivadeneyra, 1850, pp. 327-328.
582
Colección de reales decretos y órdenes pertenecientes a la Real Hacienda, desde el 6 de mayo de
1823 hasta el fin de 1824. Real Decreto de S.M. para que se restablezca la renta de aguardientes y
licores en los términos que se expresan, Madrid, Imprenta Real, 1826, pp. 234-237.
506 tres o cuatro años583, dependiendo de la necesidad del Estado y un servicio temporal
al reino de Navarra para lo cual se convocarían las Cortes para su determinación, que
sería de una cuantía establecida en función de la riqueza del país584.
Se creaba una Junta de Aranceles a la que se le encargaba desarrollar un sistema en
este ámbito para el reino con varios objetivos que venían determinados en el real
decreto: formar los aranceles mercantiles para España y las Indias, determinar los
derechos de toneladas y navegación, redactar un código o reglamento administrativo
de aduanas y ordenanzas para los Consulados, modificar el reglamento de los
depósitos de comercio en los puertos de la Península, elaborar una memoria que
analizase lo que hacían otras potencias en este campo, proponer una ley para el
comercio de granos y explorar posibles mercados internacionales ventajosos. Se
trataba de establecer un nuevo sistema de aranceles que fuera capaz de asegurar los
intereses comerciales, luchara contra el fraude y proporcionara rentas cuantiosas al
erario público585.
583
Colección de reales decretos y órdenes pertenecientes a la Real Hacienda, desde el 6 de mayo de
1823 hasta el fin de 1824. Real Decreto de S.M. para que se pida a las provincias vascongadas el
donativo que se expresa, Madrid, Imprenta Real, 1826, pp. 237-239.
584
Colección de reales decretos y órdenes pertenecientes a la Real Hacienda, desde el 6 de mayo de
1823 hasta el fin de 1824. Real Decreto de S.M para conceder al reino de Navarra cortes anuales, y que
los estados proporcionen un servicio voluntario. Real Decreto para restablecer la renta del bacalao en
los dominios de S.M. en Europa, Madrid, Imprenta Real, 1826, pp. 239-241.
585
Colección de reales decretos y órdenes pertenecientes a la Real Hacienda, desde el 6 de mayo de
1823 hasta el fin de 1824. Real Decreto para que se formen de nuevo la Junta de Aranceles para los
objetivos que se expresan, Madrid, Imprenta Real, 1826, pp. 243-245.
507 El último de los decretos586 señalaba una relación de las figuras tributarias que se
mantenían: la renta del censo de población de Granada, la de Aljarafe de Sevilla, la
del cargado y regalía, la de tablas de Navarra, las tercias reales, el noveno decimal, el
excusado, el subsidio eclesiástico, los espolios y vacantes, la renta de cruzada, el
indulto cuadragesimal de España, la de salitres, azufre y pólvora, la bolla de naipes, la
de aduanas, las lanas, la de correos, la de portazgos, la lotería primitiva, la moderna,
la regalía de casa de aposento, los comisos, las lanzas y medias anatas seculares, las
penas de cámara, las décimas de ejecuciones, el valimiento, los quindenios, el
derecho de amortización, los derechos de expedición y sello, los de los flat de
escribanos, los derechos de cops, los fondos de redención de cautivos, los santos
lugares de Jerusalén, las fábricas y minas que no están aplicadas a la caja de
amortización, las casas de moneda, la imprenta real, los canales de riego y
navegación, los montes y dehesas, los predios rústicos y urbanos y las roturaciones.
Las rentas provinciales se mantuvieron sin grandes cambios legales hasta la reforma
de Món-Santillán, mientras que los derechos de puertas estuvieron sujetos al cambio
realizado el 22 de junio de 1826 mediante un decreto por el que quedaban limitados a
las capitales y puertos en que se hallaban establecidos el 7 de marzo de 1820.
586
Colección de reales decretos y órdenes pertenecientes a la Real Hacienda, desde el 6 de mayo de
1823 hasta el fin de 1824. Real Decreto para que se proponga a S.M. lo más conveniente para la
mejora de varias rentas que se expresan, Madrid, Imprenta Real, 1826, pp. 245-247.
508 La renta estancada del tabaco sufrió una modificación en el año 1827, por la que se
aumentó su precio587, y la de la sal otra en 1828, reduciéndose su precio a 10 reales de
vellón por fanega588. Se desarrolló la regulación de las aduanas tal y como se había
previsto y el 19 de octubre de 1825 se promulgaba el real arancel general de entrada
de frutos, y efectos del extranjero para el gobierno de aduanas del reino589, que
entraría en vigor el primero de enero de 1826. Era un arancel de importación, ya que
la exportación aún se regía por la regulación de 1802. El resultado del nuevo arancel
fue un estrepitoso fracaso, ya que se pasaría de recaudar 80 millones en 1825 a 49
millones en 1832, tal y como señalaba Fontana590.
A pesar de las previsiones del ministro la recaudación nunca fue buena y, muy al
contrario, disminuyó con respecto a los recursos que se habían conseguido obtener
durante el año 1824. En este año los ingresos totales habían sido de 538,9 millones de
reales de vellón, siendo los gastos de 535,2 millones mientras que solo en el primer
semestre de 1825 los ingresos descenderían hasta los 220,4 millones y los gastos a
244,2 millones591. Los resultados no fueron los previstos y deseados, manteniéndose
587
Contel Barea, M.C., Actas del Consejo de Ministros, volumen 1, Madrid, Ministerio de relaciones
con las Cortes y de la Secretaria del Gobierno, 1991, p. 344.
588
Reales decretos del rey nuestro señor Don Fernando VII y reales ordenes, resoluciones y
reglamentos expedidos por las secretarias del despacho universal y consejos de S.M. desde el 1º de
enero hasta finales de diciembre de 1828, Madrid, Imprenta Real, 1829, pp. 518-520.
589
Real arancel general de entrada de frutos, y efectos del extranjero para el gobierno de aduanas del
reyno, Madrid, Imprenta Real, 1825, pp. 241-246.
590
Fontana Lázaro, J., Hacienda y Estado. 1823-1833, Ministerio de Hacienda, Madrid, IEF, 2001, p.
73
591
Canga Argüelles, J., Diccionario de Hacienda, tomo II, Madrid, imprenta de D. Marcelino Calero y
Portocarrero, 1834, pp. 657-658.
509 adversos a lo largo de todo el período hasta finales de la década ominosa. Esto
provocó que se elaborara y aprobara el primer presupuesto en España para poder
ajustar los gastos a la limitación de ingresos existentes. La primera idea había surgido
en 1814 con la aprobación y publicación de un presupuesto que no llegó a tener
aplicación efectiva debido a la restauración absolutista. Como precedente también
debo mencionar los trabajos preparatorios elaborados por Garay en 1816 y 1817,
aunque, no llegarían a servir para la elaboración de un presupuesto tal y como se
concibe en la actualidad. El proyecto tropezó con la oposición del Consejo de Estado,
que consideraba que la penosa situación financiera de España no se iba a solucionar
con la aprobación de un presupuesto, y con las dificultades que conllevaría su
aplicación en una administración que no estaba preparada.
El 4 de diciembre de 1827 se creó una Junta de jefes de hacienda592, cuyo objetivo se
establecía de la siguiente manera: “con el especial encargo de formar y presentar una
memoria, la cual manifiesta con toda claridad y exactitud el estado económico de la
nación y los medios de salvarla de los desórdenes que la amenazan, si no ocurre con
tiempo a su preservación” 593 . El día 10 de enero presentaban las conclusiones
manifestando la necesidad de recortar los gastos ante el cuantioso déficit que
trasladaban las cuentas públicas. Se iniciaban los trabajos para la elaboración del
primer presupuesto, que vería la luz el 28 de abril de 1828, y que sería para el año
592
Documentos del reinado de Fernando VII. Memoria de la Junta de Jefes de 4 de diciembre de 1827,
vol. 6, parte 4, Pamplona, Universidad de Navarra, 2006, pp. 164-211.
593
Actas del Consejo de Ministros: Fernando VII, volumen 1, parte 3, Madrid, Ministerio de
Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, 1990, p. 438
510 presupuestario que comenzaría el uno de mayo de 1828 y finalizaría el treinta de abril
de 1829. Nacía el primer presupuesto general del Estado, lo que suponía que la
hacienda en España estaba adquiriendo un grado de centralización que hasta entonces
no se había conseguido. El presupuesto redujo los gastos, aunque no fue capaz de
aumentar los ingresos debido al fracaso de la reforma tributaria y a las pésimas
condiciones de la economía. Esto condujo a los sucesivos gobiernos a acudir
nuevamente al endeudamiento, lo que provocó que la situación económica y
financiera fuera insostenible.
511 8.2. Reforma administrativa
El proyecto de López Ballesteros se complementaba con la reforma que pretendía
adecuar la administración antes de la implantación del nuevo sistema tributario,
facilitar la correcta ejecución del presupuesto y que estaba compuesta de dos partes
fundamentales: el arreglo del sistema de cuenta y razón y la instrucción de rentas de
1824.
La primera de estas medidas se adoptó con el Real Decreto de 18 de diciembre de
1823, por el que se señalaban los establecimientos de recaudación y distribución de la
Real Hacienda594 y mediante el que a partir del primero de enero de 1824 se debían
separar las cuentas de la administración y las de la recaudación de las rentas y
contribuciones. A su vez, preveía el procedimiento administrativo para la separación
y regularización de las cuentas. El desarrollo de estas medidas se realizó con el Real
Decreto de 5 de enero de 1814, que establecía las reglas para llevar la cuenta y razón
de la Real Hacienda595. Este decreto recogía la separación de los ingresos procedentes
de las rentas, contribuciones y otros, dividiéndolos en totales y líquidos. Los primeros
eran los que se entendían como enteros y los segundos descontados los sueldos y
gastos de la administración. A su vez, se creaba una nueva estructura de la gestión
tributaria con cuatro grandes estructuras: la Dirección General de Rentas, encargada
594
Colección de reales decretos y órdenes pertenecientes a la Real Hacienda, desde el 6 de mayo de
1823 hasta el fin de 1824. Real orden insertando el Real Decreto de 18 de diciembre de 1823 por el
que se señalaban los establecimientos de recaudación y distribución de la Real Hacienda, Madrid,
Imprenta Real, 1826, pp. 139-140.
595
Colección de reales decretos y órdenes pertenecientes a la Real Hacienda, desde el 6 de mayo de
1823 hasta el fin de 1824. Real Decreto de S.M que establecía las reglas para llevar la cuenta y razón
de la Real Hacienda, pp. 144-147.
512 de la administración y recaudación, la Contaduría General de Valores, cuyas misiones
eran la contabilidad y la intervención de los diferentes valores gestionados por el
Estado, la Contaduría General de la Distribución con la finalidad de controlar la
contabilidad e intervención de los ingresos de la Tesorería general y, por último, la
Tesorería General donde se ingresaban y distribuían los productos líquidos. La nueva
organización también preveía la creación de las intendencias generales del Ejército y
la Marina, encargadas de los ingresos y disposición de los recursos destinados a las
labores militares.
La segunda medida, la Instrucción General, fue aprobada mediante Real Decreto de 3
de julio de 1824596, obra de José López Juana Pinilla, que desarrollaba lo previsto en
los reales decretos de 18 de diciembre de 1823 y de 5 de enero de 1824. La primera
cuestión fundamental que se establecía en el real decreto de julio era la separación de
la administración y la recaudación dentro de la hacienda pública, estableciendo el
artículo 2: “Los actos de recaudar y administrar dichos productos no se confundirán
jamás con los de distribuirlos en el cumplimiento de las obligaciones del Estado”. De
esta manera, se crearon en el Decreto de 5 de enero las contadurías de valores y de la
Distribución separadas de la Dirección general de Rentas y de la Tesorería General.
La Dirección general de Rentas estaba distribuida en cuatro direcciones que eran la de
Aduanas, la de Rentas provinciales y decimales, la de Rentas estancadas y la de los
596
Colección de reales decretos y órdenes pertenecientes a la Real Hacienda, desde el 6 de mayo de
1823 hasta el fin de 1824. Real Decreto de 3 de julio de S.M aprobando la instrucción general para la
dirección, administración, distribución y cuenta de la Real Hacienda, Madrid, Imprenta Real, 1826, pp.
385-444.
513 arbitrios consignados en la Real caja de Amortización. Tenían por función examinar
el estado de las rentas y contribuciones, sus mejoras y reformas, aprobar los
presupuestos de gastos extraordinarios, el buen devenir de las rentas estancadas, la
gestión del personal a su servicio, las rentas de aduanas y finalmente la
administración y recaudación de todos los recursos destinados a la amortización de la
deuda y al pago de sus intereses. La Contaduría General de Valores era la autoridad
superior en lo relativo a la contabilidad, fiscalización e intervención de la
administración y recaudación en todos los ramos de la hacienda pública que
estuvieran a cargo de la Dirección General de rentas.
La nueva organización administrativa se apoyaba en la provincia como centro de
actuación en la gestión y la recaudación. Dedicaba el Título II a las autoridades y
oficinas de las provincias. La principal figura provincial era el intendente, aunque los
contadores no dependían de ellos, sino que lo hacían de la Contaduría General de
Valores. La distribución de las funciones se realizaba en las capitales entre los
intendentes, contadores de provincia, administradores de provincia, tesoreros de
provincia, visitadores y resguardos. En los partidos eran los Subdelegados, contadores
de partido y administradores depositarios de partido.
Las facultades de administración, recaudación y resguardo de los intendentes
provinciales limitaban las funciones que hasta entonces había tenido la Tesorería
General, que pasaría a denominarse Dirección General del Tesoro. Esta era la
encargada de reunir los productos líquidos y de distribuirlos en cumplimiento de las
514 obligaciones del Estado. Por su parte, la Contaduría General de la Distribución era la
autoridad superior en lo relativo a la contabilidad, fiscalización e intervención del
recibo o inversión de los productos líquidos.
A pesar de la profunda reforma administrativa que se contenía en los decretos, la
implantación fue más complicada de lo esperado, no tanto por la organización, que
necesitó de sucesivas aclaraciones ministeriales ante la complejidad de los cambios,
sino principalmente por la oposición que encontró en los funcionarios y empleados,
que no querían asumir los cambios ni renunciar a los privilegios de los que habían
disfrutado hasta entonces como consecuencia de la ausencia de controles
administrativos suficientes. Santillán menciona esta circunstancia cuando dice que “la
falta no estaba en el sistema ni tampoco en la Instrucción, sino en los jefes y
empleados, que no quisieron cambiar su rutina”597.
Sin embargo y a pesar de las reticencias, en 1833, una vez implantada definitivamente
la reforma administrativa, esta produjo una gran simplificación en los procesos tanto
de gestión y recaudación. Se conseguía la eliminación de la superposición de órganos
y funciones que había caracterizado a la hacienda española en los últimos años del
siglo XVIII y el primer cuarto del siglo XIX.
597
Santillán, R., Memorias de Ramón Santillán (1815-1856), Pamplona, EUNSA-Universidad de
Navarra, 1960, pp. 138-139.
515 La Década Ominosa terminaría con la constatación del fracaso de la reforma de
López Ballesteros que, aunque había dotado al Estado de un presupuesto y de una
organización administrativa más eficaz, no había conseguido incrementar los ingresos
y se había sustentado solamente en el control del gasto. Este sistema se vino abajo
definitivamente cuando, tras el fallecimiento de Fernando VII, hubo que financiar la
guerra civil, para la cual no se disponía de los ingresos suficientes. Esto provocó que
se produjera una ruptura definitiva entre el equilibrio, a duras penas mantenido, entre
ingresos y gastos. Como ejemplo sirva que en 1833 los atrasos en los pagos eran de
200 millones de reales y el déficit de otros 200 millones, siendo el presupuesto de
ingresos anual de 700 millones. Además, se necesitaban otros 400 millones para las
necesidades no cubiertas y que se consideraban urgentes598. Complejidad de las
cuentas del erario público que se desajustaría definitivamente ante la primera guerra
carlista, lo que condujo a la búsqueda de nuevos ingresos que de manera rápida solo
podían venir por una vía, la tradicional, nuevos endeudamientos que, sin solventar los
problemas estructurales, agravarían aún más la situación.
598
Fontana Lázaro, J., La revolución liberal. Política y Hacienda. 1833-1845, pp. 34-35.
516 PARTE 3
LA DEFINITIVA TRANSICIÓN
LA REFORMA DE MON-SANTILLÁN
517 CAPÍTULO IX
LA REFORMA DE 1845
El reinado de Isabel II abarcó desde la muerte de su padre, Fernando VII, en 1833
hasta su exilio tras el triunfo de la revolución de 1868. Históricamente ha sido
dividido en dos etapas siendo la primera la minoría de edad de la reina entre los años
1833 y 1843, primero con la regencia de María Cristina de Borbón-Dos Sicilias,
madre de Isabel, y después con la de Baldomero Espartero y la segunda desde 1843
con el adelanto de la mayoría de edad de la reina. El primer periodo se inició con la
primera guerra carlista que se desencadenaría con la subida al trono de la joven reina
por la pretensión de Carlos María Isidro de Borbón, que reclamaba la corona
fundamentando su exigencia en la vigencia de la restricción de acceso al trono para
las mujeres599. Enfrentamiento que caracterizó esta etapa. Este primer período se
inició con una amplia amnistía para todos los liberales represaliados por su padre
durante la Década Ominosa y la promulgación del Estatuto Real de 1834, que supuso
un paso de transición entre el poder absolutista ejercido por Fernando VII y el
régimen liberal. Fue una carta otorgada que siguió concediendo la soberanía al
599
El 10 de mayo de 1713 se promulgó el Reglamento de Sucesión de la Corona de España en el que se
contemplaba que las mujeres podían heredar siempre y cuando no hubiera herederos varones en la
línea principal, hijos, o en la lateral, hermanos y sobrinos. Carlos IV hizo aprobar en las Cortes en
1789 la Pragmática Sanción que suponía el retorno a la legislación sucesoria de las Siete Partidas que
posibilitaba la sucesión a las mujeres. Sin embargo, esta no fue publicada hasta el reinado de su hijo
Fernando VII en 1830, lo que desencadenó el conflicto con Carlos María Isidro, hermano del rey.
Mientras que Isabel reclamaba sus derechos sucesorios en base a la Pragmática Sanción, el Infante D.
Carlos los reclamaba por entender vigente la Ley de Sucesión Fundamental. Esta situación sería el
desencadenante de la primera guerra carlista.
518 monarca, pero con nuevas funciones para las Cortes, que eran bicamerales,
estableciéndose una colaboración, inexistente en la década anterior, entre el poder
legislativo y el ejecutivo. Pese a estos pequeños avances, el cuerpo electoral no llegó
al uno por ciento y de facto se mantuvo un régimen de naturaleza oligárquica.
El Estatuto Real mantuvo su vigencia hasta que la rebelión de la Guardia Real en la
Granja obligó al restablecimiento de la Constitución de 1812 y la convocatoria de
Cortes Constituyentes. De esta nació un nuevo texto constitucional, la Constitución
de 1837 en el cual, en su preámbulo, reconocía la separación de poderes, con cortes
bicamerales con dos tipos de elección: sufragio universal y directo para el Congreso y
por sufragio y elección real para el Senado. Los poderes del rey quedaban limitados y
se reconocían los derechos y libertades ciudadanas.
La segunda etapa del reinado comenzó con la declaración de las Cortes de 1843
adelantado su mayoría de edad, cuando cumplió trece años. Este período se subdivide
en otros cuatro: década moderada (1844-1854), bienio progresista (1854-1856),
período de los gobiernos de la Unión Liberal (1856-1863) y crisis de los últimos años
(1863-1868). Una vez declarada la mayoría de edad se convocaron inmediatamente
elecciones y se procedió a la reforma constitucional, dando lugar a un nuevo texto en
1845. Se establecía un sistema compartido de soberanía entre el rey y las Cortes, se
acentuaba la división de poderes, se modificaba la elección de los gobiernos locales,
pasando a designarlos el gobierno o las autoridades de las provincias, la elección del
519 Senado sería íntegramente por designación real y se ampliaba el mandato de los
diputados de tres a cinco años.
En la década moderada se produjo un retroceso, suspendiéndose las garantías
constitucionales y elaborándose un proyecto más próximo a la carta otorgada de
1837, el de 1852 que debido a la fuerte oposición que generó no llegó a prosperar. En
1856, durante el Bienio Progresista, se intentaría la elaboración de una nueva
constitución con la pretensión de consolidar la separación de poderes, el principio de
soberanía nacional y los derechos políticos y ciudadanos. Como característica propia
se incluía por vez primera, el reconocimiento de tolerancia religiosa. El Senado volvía
a ser electivo y se mantenía el sistema electoral censitario. La constitución no llegaría
a proclamarse tras el alzamiento del general O`Donnell de 1856, con los que se
iniciaría la etapa de los gobiernos de la Unión Liberal, que abarcaría hasta 1863.
A pesar de las grandes dificultades del período durante el reinado hubo un intento
modernizador de España que, sin embargo, se vio contenido por las tensiones internas
de los liberales, las guerras carlistas, la oposición que siguieron ejerciendo los
partidarios del absolutismo, las continuas tensiones económicas y financieras y las
presiones militares con alzamientos constantes. Problemas que condujeron al exilio
de la reina en 1868 y a la experiencia del Sexenio Democrático.
520 9.1. El inmovilismo de los primeros años (1833-1845).
Los planteamientos tributarios afines a los conceptos y las propuestas desarrolladas
en el primer periodo constitucional y, posteriormente aprobadas durante el Trienio
Liberal, con las diferentes reformas realizadas fueron rescatados tras el fin de la
llamada Década Ominosa y la muerte de Fernando VII. Con la promulgación de la
Carta Magna de 1837, primero de una manera tenue y posteriormente de forma
vigorosa con la reforma de Mon-Santillán, comenzaron a recuperarse propuestas que
se habían aprobado, formulado o discutido durante las dos etapas de vigencia de la
Constitución de 1812. La situación de partida era especialmente complicada tras el
fracaso de la reforma de López Ballesteros. Tras varios ministros que estuvieron
breve tiempo en el cargo sería nombrado responsable de hacienda el Conde de
Toreno, quien en 1834 presentaba ante las Cortes, con una dureza inusitada, la grave
realidad de las cuentas públicas y la necesidad de acudir a los préstamos para
financiar la guerra y de configurar un nuevo sistema tributario que garantizara los
recursos que la hacienda estatal necesitaba. Toreno hizo un planteamiento sencillo,
financiar el conflicto bélico, que creía que podía durar poco, con empréstitos y
posteriormente solventar los problemas de la Hacienda, tanto en la vertiente de la
recaudación como también en los cambios en la administración, para conseguir una
mejor gestión. Presentó su propuesta de presupuestos ante el estamento de
procuradores el 11 de octubre de 1834 mediante un Proyecto de Ley600 y lo hacía
600
Toreno, Conde de, Memoria sobre los presupuestos, pp. 43-46.
521 alertando de que la hacienda era el instrumento más importante del que se disponía
para acometer las necesidades y solventar los problemas que tenía el Estado moderno.
Sin embargo, las cuentas que presentaba arrojaban un déficit presupuestario de
170.655.663 millones de reales de vellón, siendo los gastos de 937.460.321 y los
ingresos de 766.804.658.
Los gastos se establecían el capítulo primero, artículo uno del proyecto de ley y se
distribuían de la siguiente manera:
Tabla 8. Propuesta de gastos del presupuesto para 1835
A la Casa Real………………………………………………….56.300.000
A la deuda pública, exterior e interior………………………. 230.678.622,30
A los servicios generales de los Ministerios………………… 513.477.660,23
Gastos de recaudación y anticipación a fábricas……….……. 137.004.660,14
Total……………………. 937.460.321,33
Fuente: Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Presentación realizada por
el Secretario de Estado de Hacienda, Conde de Toreno.
Mientras esta fue la previsión sobre los gastos, los ingresos se dejaron como hasta ese
momento, sin modificaciones sustanciales. Se mantuvo vigente el sistema de López
Ballesteros, quedando reflejado, en el artículo 2 del capítulo segundo, como sigue:
522 “Se aplican al pago de presupuestos los productos de las rentas y contribuciones que
contiene el estado, las cuales continuarán cobrándose como hasta aquí, y además el
subsidio de Navarra, donativo de Provincias Vascongadas, rentas de Correos y demás
ramos administrados por el Ministerio del Interior”.
A pesar de continuar con el proyecto de López Ballesteros, introdujo varios cambios
que debemos resaltar. El primero de ellos fue que a partir de ese presupuesto todos los
tributos, que hasta entonces se repartían entre todos los ministerios, quedaban
adscritos al Ministerio de Hacienda. La segunda novedad fue el aumento del subsidio
eclesiásticos de diez a veinte millones de reales. La tercera fue que se fijó que los
predios urbanos y los rústicos pagarían por frutos civiles el seis por ciento.
Finalmente se estableció una nueva denominación para el subsidio del comercio que
pasó a llamarse subsidio industrial y de comercio. Su precedente era el derecho de
patente, creado durante la invasión napoleónica y que había sido aplicado por primera
vez de manera efectiva en el Trienio constitucional. El subsidio industrial y de
comercio lo debían pagar todos los españoles y extranjeros que ejercieran en España
actividades relacionadas con la industria y el comercio. Existían cuatro tarifas, una
para grandes empresas, otra para comerciantes al por mayor, la tercera para empresas
industriales de tamaño medio y pequeño graduadas en función del tamaño de la
población en las que estuvieran asentadas y la cuarta para profesionales, con el mismo
sistema de graduación según la población en las que tuvieran. Aunque se realizó un
gran esfuerzo en el desarrollo de este tributo los resultados no fueron nada
satisfactorios. Se había previsto una recaudación de 24 millones anuales y sin
523 embargo fue de 11 en el periodo comprendido entre 1835 y 1838, según explica
Sánchez Ocaña601. Los resultados vendrían más tarde cuando la guerra terminó, pues
en el período entre 1841 y 1844 la recaudación alcanzó los 28,5 millones anuales,
según Fontana602.
Toreno nunca se propuso de manera seria reformar la hacienda y solo pretendió
aumentar los ingresos del sistema impositivo existente, el de López Ballesteros.
Además, su plan fue un gran fracaso porque de los 766 millones que preveía recaudar
solo se consiguieron 600, con lo que los problemas de la hacienda lejos de solventarse
se irían acrecentando.
En esta primera época debemos resaltar las reformas hacendísticas relacionadas con
la desamortización de los bienes de la Iglesia Católica y con el diezmo. Cuando
Mendizábal603 aceptó la cartera de Hacienda en 1835 en sustitución del Conde de
Toreno, la situación financiera era especialmente complicada ante la urgencia de
obtener recursos para afrontar el conflicto bélico, la escasez de medios financieros, el
déficit arrastrado de ejercicios anteriores y el peso asfixiante de la deuda. Como diría
601
Sánchez Ocaña, J., Reseña histórica sobre el estado de la Hacienda y del Tesoro público en España
durante las administraciones progresista y moderada y sobre el origen e importe de la actual deuda
flotante del mismo tesoro, Madrid, Imprenta de Tejado, 1855, p. 451.
602
Fontana Lázaro, J., La revolución liberal. Política y Hacienda. 1833-1845…, p.39.
603
Álvarez de Mendizábal, Juan (1790-1853). Organizador del ejército español durante la Guerra de
Independencia y en las guerras en las colonias americanas. Integrante de la rebelión de Riego tuvo que
exiliarse en 1823. Regresó a España y fue Ministro de Hacienda en 1835 y Presidente del Gobierno en
1836. Volvería a ser Ministro de Hacienda en dos ocasiones más: 1837 y 1843. Su acción gubernativa
se caracteriza por iniciar los procesos de desamortización de los bienes eclesiásticos. Estuvo dos veces
en el exilio coincidiendo con los gobiernos moderados en 1844 y 1847. Regresó a España y fue
diputado hasta su fallecimiento.
524 el propio Mendizábal: “quizás hasta aquella época no se había visto el tesorero
español, de muchos años acá, en circunstancia más estrecha ni apurada”604. Los
ingresos tributarios eran exiguos, los recursos de los créditos se acababan, no se podía
acudir a más financiación externa, ante la protesta en Londres de 100.000 libras
esterlinas de letras del tesoro, por haber agotado los fondos con los que se contaba a
la hora de girarlas, uniéndose a todo ello la guerra civil que asolaba al país605.
Con esta adversa realidad el programa que presentó Mendizábal al gobierno, y que
sintetizó en una exposición ante la reina el 4 de septiembre de 1835, incluía como
puntos principales, en materia de hacienda, crear y fundar el crédito público y
recuperar la idea liberal del Trienio, ya manifestada por Canga Argüelles, de
desamortizar los bienes de la Iglesia Católica606. Una vez aliviada la situación de las
arcas públicas, se acometería la reforma en profundidad del sistema tributario. El
proyecto de Mendizábal fue presentado ante el estamento de procuradores el 21 de
diciembre de 1835 y en el se solicitaba la autorización para seguir con el sistema de
rentas vigente, se comprometía a presentar los presupuestos para 1836 y finalmente
solicitaba una autorización genérica para conseguir los recursos necesarios. Se
recogía de esta manera en el diario de sesiones de las Cortes: “ Se autoriza igualmente
al gobierno de Su Majestad para que pueda proporcionarse cuantos recurso y medios
604
Mendizábal, J.A., Tratado de 4 de agosto de 1835 ajustado en Londres por el señor D. Juan Álvarez
y Mendizábal, nombrado ministro de hacienda en España con Mr. Agustín Ardoin, banquero de París,
para obtener fondos por medio de operaciones de venia de deuda activa y compras de deuda diferida,
Madrid, Imprenta Nacional, 1837, p. 4.
605
Fontana Lázaro, J., La revolución liberal. Política y Hacienda. 1833-184, p.77.
606
García Tejero, Historia político-administrativa de Mendizábal I, 2 vols., Madrid, Ortigosa, 1958, pp.
138-140.
525 sean necesarios a la más completa asistencia de la fuerza armada y al logro del alto
objeto de poner un breve término a la guerra interior pero sin poder buscar ni tomar
estos medios en nuevos empréstitos, ni en la distracción de los bienes del Estado que
están destinados, o, en adelante, se destinen a la consolidación o amortización de la
deuda pública, antes bien procurará asegurar y mejorar la suerte de todos los
acreedores de la nación”607.
La propuesta de Mendizábal generó un gran desconcierto porque demandaba una
autorización general, pero no la explicitaba, la mantenía en secreto. Además de las
discusiones parlamentarias se desprendía que no pensaba acudir a las fuentes
tradicionales de recursos: deuda, impuestos o venta de bienes. El secretismo se
mantuvo hasta el último instante a pesar de la insistencia, para que se desvelara, de
muchos de los procuradores, en especial el Conde de Toreno, anterior ministro de
hacienda. Finalmente, se dio a conocer la medida que, como se verá al analizarla,
debía mantenerse en secreto para evitar la especulación con una posible bajada de
precios de la deuda activa. Tal medida consistió en conseguir dinero de la venta de la
deuda del Estado, sin aumentar con ello el volumen total de la misma y sin realizar
nuevas emisiones. La deuda activa que generaba intereses era más valorada que
aquella que no los tenía, como la denominada pasiva. Se vendía deuda activa y con el
dinero que se obtenía se compraba pasiva por un importe nominal equivalente,
retirándola del mercado. El volumen nominal de la deuda no variaba, pero la
607
Diario Sesiones de Cortes, Estamento de procuradores, legislatura de 1835 a 1836, Madrid,
Imprenta J.A. García, 1869, p. 114. Esta legislatura comenzó el lunes 16 de noviembre de 1835, y
terminó el miércoles 27 de enero de 1836.
526 Hacienda Pública ganaba la diferencia entre los precios de la deuda con interés y la
que no lo tenía o lo tenía diferido hasta 1838, lo que suponía una importante suma.
La otra gran medida impulsada por Mendizábal fue el proceso desamortizador de los
bienes de la Iglesia Católica. El 19 de febrero de 1836 se publicaba el decreto que
declaraba la venta de los bienes que hubieran pertenecido a corporaciones religiosas
suprimidas608. Se acometía la desamortización de los bienes de la Iglesia con “la
necesidad y conveniencia de disminuir la deuda pública consolidada”609. Comenzaba
de esta manera la anhelada desamortización de gran parte de los bienes eclesiásticos,
a la vez que se recuperaba la reducción a la mitad del diezmo, que había sido
derogada en la Década Ominosa. Ambas cuestiones habían sido dos de los motivos
fundamentales de discusión durante el Trienio, y supusieron un enfrentamiento
permanente de los liberales con el estamento clerical.
Mediante otro decreto de 28 de febrero se regulaba la consolidación de la deuda
pública que todavía no lo estuviera en referencia a los vales no consolidados610, a la
deuda corriente con interés y a la deuda sin interés. Estaba previsto un período de seis
años y una entrega por el gobierno a cambio de título al cinco por ciento. El 1 de
marzo se aprobaba la Instrucción para llevar a efecto la enajenación decretada de
608
Decretos de la reina Isabel II, ACD, Madrid, Imprenta Real, 1836, vol. XXI pp. 77-82.
609
Mendizábal, J.A., “Exposición dirigida a las Cortes de la nación española por don (...), ministro de
Hacienda, reasumiendo la cuenta que tiene dada del uso que hizo del voto de confianza contenido en la
ley de 16 de enero de 1836, Madrid, Imprenta Nacional, 1837, pp. 4 y 21-30.
610
Decretos de la reina Isabel II, ACD, Madrid, Imprenta Real, volumen II, tomo XXI, 1836, pp. 94-98.
527 bienes nacionales611 y el 5 de marzo se publicaba una orden que declaraba el estado
de redención de los censos y demás cargas pertenecientes a las comunidades
eclesiásticas suprimidas612.El 8 de marzo se aprobaba por decreto la supresión de los
institutos religiosos613.
En septiembre de 1836 Mendizábal creaba una comisión, cuya función principal era
elaborar el presupuesto y establecer un plan de contribuciones y que, una vez
finalizados sus estudios, presentaría propuestas en enero de 1837 con la pretensión de
establecer un presupuesto general de gastos, un plan de ingresos fiscales para poder
atenderlos y la vía de consecución de recursos para paliar el déficit de las cuentas
públicas durante el ejercicio de 1837. La idea principal de Mendizábal era conseguir
recursos en cuantías similares a los obtenidos en los momentos de mayor recaudación
de la época de López Ballesteros. Las medidas adoptadas no eran muy novedosas, por
lo que las únicas que se pueden resaltar fueron, en primer lugar, la idea inicial,
aunque en ese primer momento no se realizaría, de la supresión del diezmo
eclesiástico y su posible sustitución por una contribución de culto y clero y, en
segundo lugar, y la solicitud a las provincias de un adelanto de 200 millones de sus
contribuciones con el objetivo de financiar el reclutamiento de 50.000 hombres para
hacer frente al conflicto bélico. Para la recaudación adelantada se fijaron cupos por
611
Decretos de la reina Isabel II, ACD, Madrid, Imprenta Real, volumen XXI, 1836, pp. 99-111.
612
Decretos de la reina Isabel II, ACD, Madrid, Imprenta Real, volumen II, tomo XXI, 1836, pp. 113116.
613
Decretos de la reina Isabel II, ACD, Madrid, Imprenta real, volumen II, tomo XXI, 1836, pp. 120130.
528 provincia, lo que generó grandes quejas, al considerarse injusto el reparto y que,
además, no llegaría a tener el resultado esperado, recaudándose sólo el 56 por ciento
de las previsiones iniciales.
Ante el fracaso de esta medida, se planteó una tercera consistente en una contribución
extraordinaria de guerra. Esta nueva acción necesitaba un tiempo para su aprobación,
organización y puesta al cobro, por lo que provisionalmente se aprobaba el 12 de
agosto de 1837 un real decreto por el que se establecía una cuota íntegra
extraordinaria sobre el subsidio industrial y mercantil614, medida que no llegaría
aplicarse por la sustitución de Mendizábal como ministro el 18 de agosto.
En los años que transcurrieron hasta 1845 se presentaron diferentes proyectos de
reformas de la Hacienda Pública, que supusieron “un laberinto de textos legales
intrascendentes”, como ha opinado Fontana615, en los cuales cerca de treinta ministros
de hacienda formularon propuestas de reforma, que, una tras otra, se quedaron en el
papel y que fueron incapaces de solventar los problemas estructurales del caos de la
hacienda pública estatal. La medida más importante fue el establecimiento de la
contribución extraordinaria de guerra, que ya había planteado Mendizábal y que sería
aprobada por un Decreto de 15 de septiembre de 1837 y la cual se convirtió en
614
Decretos de la reina Isabel II, ACD, Madrid, Imprenta Real, volumen II, tomo XXIII, 1838, pp. 125126.
615
Fontana Lázaro, J., La revolución liberal. Política y Hacienda. 1833-1845, p.124.
529 fundamental mientras duró la primera guerra carlista616. Su primera previsión fue de
600 millones de reales, que serían reducidos a 180 en el año 1840. El fracaso
estrepitoso de la contribución de guerra y la necesidad creciente de ingresos conllevó
a acudir a numerosas operaciones de endeudamiento en condiciones muy
desfavorables para la hacienda española lo que generó una complicada situación
financiera para el país.
En materia aduanera, tras arduas discusiones entre quienes defendían la libertad
comercial y los que abogaban por el proteccionismo, el 9 de julio de 1841 se aprobó
una nueva ley arancelaria617, que flexibilizaba el sistema comercial optando, por un
sistema de clara influencia librecambista, excepto en el sector algodonero, al que
atribuían una importancia estratégica para la economía del país. La ley entraría en
vigor el primero de noviembre de ese mismo año. Debemos también destacar, en esta
improductiva etapa, como apunta Vallejo Pousada618, la definitiva eliminación del
diezmo mediante la ley de 2 de septiembre de 1841619, siendo Ministro de Hacienda
Ramón de Santillán González620. Había sido una asignatura pendiente de los liberales,
616
Decretos de la reina Isabel II, ACD, Madrid, Imprenta Real, volumen II, tomo XXIII, 1838, pp. 185189.
617
Ley de aduanas, aranceles e instrucción que rigen en la península e islas adyacentes, Madrid,
Imprenta Nacional, 1841.
618
Vallejo Pousada, R., “Ramón Santillán González, reformador de la Hacienda Liberal”, en Comín,
Martín Aceña y Vallejo Pousada, La Hacienda por sus ministros. La etapa liberal de 1845 a 1899,
Zaragoza, Prensas Universitarias de Zaragoza, 2006, pp. 91-131.
619
Colección de las leyes, decretos y declaraciones de las Cortes, y de los reales decretos, ordenes,
resoluciones y reglamentos generales expedidos por la secretaria del despacho desde el 1º de enero
hasta fin de diciembre de 1841, tomo XXVII, Madrid, Imprenta Nacional, 1842, pp. 614-619.
620
De Santillán González, Ramón (1791-1863). Miembro del grupo guerrillero del cura Merino
durante la guerra de la Independencia. Desde 1825 ostentó diferentes responsabilidades en el
530 que ajustarían con la Iglesia tras muchos debates parlamentarios y muchos
enfrentamientos con el clero. La ley se elaboró con el objetivo de canalizar la venta
de las fincas del clero secular como consecuencia del proceso de desamortización que
se había iniciado en la década anterior.
En el cuerpo legislativo se contemplaba que “las propiedades del clero
desamortizadas eran propiedad nacional, también lo eran los bienes, derechos y
acciones correspondientes a las fábricas de las iglesias y de las cofradías y se
declaraban en venta todas las fincas, derechos y acciones del clero catedral, colegial
parroquial, fábricas de las iglesias y cofradías”. A partir del primero de octubre el
Gobierno se encargaría de la administración y recaudación de todas las rentas y
productos de las propiedades de toda especie perteneciente a la Iglesia, encontrándose
entre esas rentas el diezmo. Los intendentes provinciales eran los encargados de la
gestión y recaudación de las contribuciones y derechos que habían pertenecido a la
Iglesia Católica. Se exceptuaba de estos bienes a los provenientes de fundaciones de
patronatos, los bienes referenciados a cementerios, los dedicados a hospitalidad,
beneficencia o instrucción pública, los edificios de catedrales, parroquias o anejos y
los palacios de los prelados, casas de los curas y sus jardines adyacentes.
En mayo de 1843 fue nuevamente elegido ministro de hacienda Mendizábal y tomó
dos decisiones de importancia como fueron la supresión por decreto de 26 de mayo
Ministerio de Hacienda. Ministro de Hacienda en 1840 y parte fundamental del equipo encargado de la
reforma fiscal de 1845 impulsada por el entonces Ministro Mon. Volvió a ser Ministro en 1847,
Gobernador del Banco de España en 1856 y senador vitalicio desde 1845. Murió en Madrid en 1863.
531 del derecho de puertas621 y posteriormente, el 20 de junio, la supresión de todas las
rentas provinciales y sus equivalentes en el real decreto que llevaba por título
“suprimiendo las contribuciones de alcabalas, cientos y millones y nieve, así como las
de catastro, equivalente y talla”. Se producía una eliminación condicionada a la
configuración de un nuevo sistema de rentas y contribuciones que aún no se había
elaborado, pero que debía realizarse a lo largo de esa legislatura, como establecía el
artículo primero del decreto. Sin embargo, la medida no se aprobaría y tras la
destitución de Mendizábal esta quedaría sin efecto.
Entre 1843 y 1845 se sucedieron varios ministros de hacienda que no modificaron el
sistema de rentas y que contemplaron con mucha inacción como el sistema tributario
era ineficiente, no proporcionaba los recursos necesarios, no establecía ningún criterio
de progresividad ni de igualdad en el cobro del impuesto y amparaba el fraude y la
mala gestión administrativa que generaban muchas desconfianzas entre los
ciudadanos. Una hacienda pública que no se había sabido acomodar a la evolución
que estaba experimentando la sociedad española para crear condiciones que ayudaran
al despegue económico y a generar recursos con los que atender las necesidades
sociales.
621
Colección de las leyes, decretos y declaraciones de las Cortes, y de los reales decretos, ordenes,
resoluciones y reglamentos generales expedidos por la secretaria del despacho desde el 1º de enero
hasta fin de junio de 1843, tomo XXX, Madrid, Imprenta Nacional, 1843, pp. 236-238.
532 9.2. La definitiva transición en la reforma de Mon-Santillán.
La Década Moderada empezaba con la mayoría de edad de la reina y supuso un
período ininterrumpido de gobiernos de los moderados. Sus prioridades se
fundamentaron en la reconstrucción del país tras las guerras carlistas, la ejecución de
las reformas aprobadas y el hacer frente a los continuos intentos de alzamientos
militares. Esta nueva etapa comenzó con las elecciones de 1844 en las que fue elegido
primer ministro Narváez622, favoreciendo a lo largo de su mandato el fortalecimiento
de la centralización del Estado y la consecución de la reforma fiscal. Sin embargo,
son muchos los problemas que se encontrará en su primer gobierno: el descontento de
los carlistas por el incumplimiento de los acuerdos, la oposición de la Iglesia, que
había perdido gran parte de su patrimonio y sus ingresos, y la inestabilidad política
heredada. En 1845 se redactó una nueva constitución con la que se pretendía
garantizar la estabilidad constitucional necesaria para acometer las reformas,
estableciendo un sistema de soberanía compartida entre la corona y la Cortes. En esta
etapa también se intentó regularizar las convulsas relaciones con la Iglesia,
consiguiendo firmar un nuevo concordato con la Santa Sede en 1851.
La división interna del Partido Moderado creó pronto inestabilidad política y
favoreció el cambio continuado de gobiernos lo cual se acentuó con la llegada al
trono de Francia de Napoleón III. Ello provocó que el entonces primer ministro Bravo
622
Narváez y Campos, Ramón María (1799-1868). Fue expulsado del ejército con la restauración del
absolutismo en 1823. Con su reingreso alcanzó el grado de Mariscal de Campo en 1833 en la primera
guerra carlista. Acusado de conspiración se exilió en París en 1838. Dirigió un pronunciamiento en
1843 contra el General Espartero. Posteriormente sería presidente del consejo de ministros, en nombre
del partido moderado, en 6 ocasiones entre 1844 y 1868, año, este último, en el que falleció.
533 Murillo623 suspendiera las Cortes durante un año con el objetivo de fortalecer el poder
de la reina. Las Cortes se reabrieron en 1852 y se encargaron de redactar un nuevo
proyecto constitucional de carácter conservador contrario al de 1845. No obstante, en
1854, se produjeron diversos alzamientos hasta que triunfó el protagonizado por
O´Donnell624, que obligó a la reina a nombrar un nuevo gobierno y con el que termina
la década moderada y da comienzo al llamado bienio progresista.
Desde el punto de vista social y económico las diferentes medidas adoptadas en la
década anterior en el ámbito agrario, especialmente las que tuvieron que ver con la
desamortización y desvinculación, la venta de propiedades religiosas y la eliminación
del diezmo, debían venir acompañadas de medidas fiscales que completaran un
proceso que posibilitara el crecimiento económico y el aumento de la producción
agraria. Era necesario dotar a la iglesia de recursos complementarios para cubrir sus
necesidades y garantizar la paz social.
Por otra parte, debemos entender la reforma acometida en 1845 como una
consecuencia de los cambios y de la necesaria adaptación que la hacienda española
623
Bravo Murillo, Juan (1803-1873). De profesión catedrático y fiscal, estuvo al frente de varios
ministerios durante la Década Moderada: Hacienda, Gracia y Justicia, Marina, Instrucción y Obras
Públicas y Comercio. Fue Presidente del Gobierno en 1851 durante 24 meses. Abandonó la actividad
política que retomó en 1858 para ser Presidente del Congreso de los Diputados. Senador vitalicio desde
1863, murió en Madrid en 1873.
624
O´Donnell, Leopoldo (1809-1867). De origen irlandés, su familia emigró a Tenerife, fue general
durante la primera guerra carlista. Estuvo dos veces exiliado: la primera en 1840 por ser integrante del
partido moderado y la segunda en 1841 por su participación en el pronunciamiento contra el General
Espartero. Posteriormente sería designado general en Cuba y elegido senador. Organizó el alzamiento
de 1854 tras el cual sería responsable del Ministerio de Guerra. En 1856 sería Primer Ministro, fundó
la Unión Liberal y recuperó la Carta Magna de 1845. En 1858 conformó el gobierno denominado largo
que se prolongó hasta 1863. Nuevamente en el gobierno en 1865, falleció en Francia en 1867.
534 debía realizar respecto de la evolución social y económica que se estaba operando. La
eliminación del diezmo pasó enseguida a ser favorable para la producción agrícola y
para la trasferencia de recursos hacía los productores y las economías familiares,
aunque fueron más rápidos los resultados entre los grandes terratenientes y más lentos
entre los pequeños propietarios. El planteamiento de nuevos tributos debía
sustanciarse sobre la base de que estos no podían reproducir las perniciosas
consecuencias que había tenido el diezmo. No parecía lógico sustituir el diezmo por
un tributo que también pudiera generar los mismos efectos.
Otro elemento determinante para la orientación de la reforma era la extendida
convicción de que la imposición indirecta sobre el consumo estaba lastrando las
posibilidades de impulso económico en el país. La ausencia de progresividad en el
impuesto, el que no se tuviese en cuenta la capacidad económica de los obligados al
pago y la introducción de criterios de igualdad ante la tributación continuaban siendo
elementos de continuo debate entre quienes aún optaban por mantener pautas
hacendísticas y sociales del antiguo régimen y quienes consideraban que se debía
producir un definitivo asentamiento de estos principios en la configuración del
sistema de rentas en España, a semejanza de cómo ya ocurría en gran parte de Europa
occidental y como había sido intentado en varias ocasiones en la legislación española
desde las cortes de Cádiz.
Junto a esta realidad se situaban las condiciones en las que se gestionaba y recaudaba
el tributo. La administración tributaria, pese a los intentos de modificación, era
535 obsoleta, lenta y con poca eficacia en el cobro de los impuestos. La burocracia
impedía una gestión rápida y el coste de los empleados públicos en muchos casos
igualaba o superaba la recaudación. Además, el fraude y la corrupción eran prácticas
muy asentadas, que generaban un gran desapego y frustración entre los
contribuyentes, tanto urbanos como rurales, lo que propiciaba unos índices muy bajos
de recaudación y la creencia muy asentada de lo injusto del sistema de rentas.
La escasez de recursos y la necesidad de incrementar los gastos militares durante la
primera guerra carlista había derivado, en reiteradas ocasiones, en el uso del
endeudamiento en unas condiciones nada ventajosas para el Estado, lo que había
generado una situación financiera calamitosa, en la que los ingresos no cubrían los
gastos y los intereses de la deuda y el déficit crecían en unas cuantías alarmantes.
Todo ello había conducido a las arcas públicas a una situación de casi suspensión de
pagos. Junto a todo ello, la guerra carlista se había desarrollado entre los años 1833 y
1840 y había tenido unas consecuencias devastadoras desde el punto de vista
económico y humano, ocasionando cerca de 140.000 muertos entre los dos bandos en
conflicto. Con la llegada de la paz se requería un nuevo impulso que reactivara la
economía, que genera ingresos suficientes para poder financiar las necesidades del
país y que respetara los principios de capacidad, igualdad y progresividad en el pago
de los tributos.
536 El sistema tributario vigente en 1845 era sustancialmente el que se había aprobado en
1824 con la reforma de López Ballesteros, como manifiesta Fontana625, estando
sustentado sobre los derechos de puertas, las rentas estancadas, las aduanas, el
subsidio de comercio e industria y las rentas provinciales en los territorios de la
antigua corona de Castilla, y la talla, el censo, el catastro, o el equivalente en la
antigua corona de Aragón. Un sistema antiguo sin las incorporaciones relacionadas
con los nuevos principios políticos y tributarios que se venían reclamando desde la
promulgación de la Constitución de 1812, intentados y fracasados, tanto en los
primeros ensayos de reformas de 1813 como en los que se implantaron sin éxito entre
1820 y 1823, en el Trienio Liberal. En 1844, durante el primer gobierno de transición
presidido por González Bravo 626 , fue nombrado ministro de Hacienda García
Carrasco, el cual creó una Comisión mediante el Real Decreto de 18 de diciembre de
1843 presidida por Javier de Burgos y con José María Pérez como secretario e
integrada627 por Ramón 628de Santillán, Pío Pita Pizarro, Alejandro Mon, Antonio
Jordá, el Marqués de Casa-Irujo, Alejandro Oliván, Manuel Ortiz de Taranco y
625
Fontana Lázaro, J., La revolución liberal. Política y Hacienda. 1833-1845, p.138.
626
González Bravo y López de Arjona, Luis (1811-1871). Embajador en Lisboa y Londres, periodista
y tres veces diputado. Ministro de Gracia y Justicia en 1843 y de Justicia en 1844. Presidente del
Gobierno en 1844. Nuevamente ministro, esta vez de Gobernación, en el gobierno de Narváez en 1864.
En 1868 volvería a ser Primer Ministro. Exiliado durante el Sexenio democrático falleció en Francia en
1871.
627
Colección de las leyes, decretos y declaraciones de las Cortes, y de los reales decretos, ordenes,
resoluciones y reglamentos generales expedidos por la secretaria del despacho desde el 1º de julio
hasta fin de diciembre de 1843, tomo XXXI, Madrid, Imprenta Nacional, 1844, pp. 390-392.
628
García Carrasco Gómez Benítez, Juan José (1799-1851). Durante el Trienio Liberal participó en la
Sociedad Patriótica de Cáceres. Se decantó por el apoyo a la reina Isabel en el conflicto carlista.
Posteriormente colaboraría desde la Junta Central en el proceso de desamortización impulsado por
Mendizábal y que tenía encomendado ese órgano. También fue miembro de la Junta de Comercio de
Madrid, Secretario en el Senado y Diputado. Fue Ministro de Hacienda en 1841 y senador vitalicio
desde 1845. Falleció en 1851.
537 Joaquín María Pérez. Entre sus trabajos se propuso impulsar una reforma del sistema
impositivo con el que hacer frente a las necesidades del servicio público, elaborar un
plan administrativo para la gestión de los impuestos que pasarían a formar parte del
nuevo sistema tributario, establecer un nuevo sistema de recaudación y finalmente
dotarse de un eficaz sistema de contabilidad nacional para el estricto seguimiento de
los ingresos.
En materia impositiva la comisión se marcó unos ambiciosos objetivos, tal y como
señala Santillán629. En primer lugar, el establecimiento de una única contribución
territorial o de inmuebles, de repartimiento entre todas las provincias, pueblos y
contribuyentes, con la que se refundirían todas las rentas que se habían exigido en el
denominado ramo de riqueza. Como segundo objetivo se quería establecer una
contribución industrial que evitase la arbitrariedad, que consideraban inherente a la
imposición indirecta sobre utilidades que por su naturaleza eran inapreciables. En
tercer lugar, se deseaba configurar una contribución general sobre el consumo de
especies que no perjudicaran su comercialización, evitando los abusos que habían
sido características de los anteriores impuestos. Como cuarta premisa se debía
establecer un sistema hipotecario, cuya finalidad no estribaba tanto en la obtención de
recursos, sino en dar firmeza y solemnidad a las garantías de la propiedad inmueble, a
sus cargas y obligaciones. Finalmente, se pretendía conservar las demás rentas o
impuestos existentes, sin perjuicio de posteriores reformas o modificaciones legales.
629
Memorias de Ramón Santillán (1815-1856), edición y notas de Ana María Berazaluce, introducción
de F. Suárez, Pamplona, publicada por la Colección histórica del Estudio General de Navarra, serie
siglo XX, número 2, 2 volúmenes, 1960, p. 84
538 9.2.1. La propuesta de la Comisión
El ponente principal de la Comisión fue Ramón de Santillán quien, después de los
trabajos y la discusión que en ella tuvo lugar, entregó el 5 de agosto de 1844 los
resultados a Alejandro Mon630, que había sustituido a García Carrasco como ministro
de Hacienda, en el nuevo gobierno de Narváez, tras la caída del gobierno de González
Bravo. Estapé manifestaría que "la llegada de Alejandro Mon, por segunda vez en su
vida, al Ministerio de Hacienda no significó más que la continuidad del proceso
iniciado a partir del Real Decreto de 18 de diciembre de 1843, verdadero origen
inmediato de la reforma"631.
La primera novedad del informe de la comisión fue la propuesta de creación de una
contribución territorial, que sustituiría a las contribuciones de culto y clero, frutos
civiles y paja y utensilios. Aunque en un primer momento la comisión consideró que
se debería gravar por separado la propiedad urbana de la rústica se optaría por
gravarlas conjuntamente ante la falta de datos estadísticos y el temor a un incremento
de precios de los alquileres de los inmuebles. Los reformadores fueron conscientes de
la importancia creciente de la propiedad inmobiliaria urbana y también del posible
incremento de los alquileres al sumar las cantidades a pagar por el nuevo impuesto.
630
Mon y Menéndez, Alejandro (1801-1882). Vicepresidente de la Cortes Generales y Ministro de
hacienda en cinco ocasiones: en 1837, 1844, 1847, 1849 y 1857. Presidente del Congreso de los
Diputados en 1847 y Primer Ministro en 1864. También fue embajador en Italia y Francia.
Responsable de la Reforma que lleva su nombre junto a Santillán y que supuso el inicio de la
modernización de la hacienda pública en España y base de la hacienda pública contemporánea.
Abandonó la vida política en 1868, fue nombrado senador vitalicio en 1876 y falleció en 1882.
631
Estapé Rodríguez, F., La reforma tributaria de 1845. Estudio preliminar y consideraciones de sus
precedentes inmediatos, Madrid, FNMT, 1971, p. 169.
539 Además, al no poder establecer un catastro adecuado por la falta de datos estadísticos,
se propuso establecer un método de repartimiento utilizando los datos de la cuota
extraordinaria que se había girado en 1840. El problema, de esta manera, se situó en
la determinación de la riqueza para el cálculo de la cifra a repartir. El criterio fue
establecido en función de las figuras tributarias que desaparecían y las necesidades de
las arcas públicas estableciendo la cantidad de 350 millones de reales.
La segunda figura que se planteó por la comisión fue el derecho de hipoteca
recogiendo la doctrina elaborada durante el Trienio Liberal, que concebía esta
imposición sobre la base de la transmisión de la propiedad inmobiliaria. Pretendía
hacer tributar a las transacciones de la propiedad inmobiliaria que se realizaran por
contratos de compraventa, permuta, donación, sucesión testamentaria o ab intestato,
en virtud de particiones de herencias directas o colaterales o actos judiciales de toda
especie de carácter civil en los que se produjera una transmisión de la propiedad
inmobiliaria. Consistía en gravar el precio de transmisión por la ganancia obtenida y
se concebía como un impuesto que establecía una contribución directa sobre el capital
y no sobre las rentas.
La tercera figura de la propuesta de la comisión fue la contribución industrial
recurriendo al derecho de patentes que se había introducido en 1821 durante el
Trienio. La manera de configurarla, ante la falta de datos estadísticos fiables, fue
utilizar un método indiciario mediante la consideración de los alquileres de los
inmuebles industriales. Es de destacar que también se estudió la posibilidad de
540 cambiar el sistema arancelario, pero ante la falta de acuerdo se optó por mantener el
sistema arancelario aprobado en 1841.
Finalmente, en materia de consumo se proponía el establecimiento de la denominada
Contribución general de consumos, a la vez que se recomendaba la eliminación de los
derechos de puertas. La finalidad de esta figura sobre el consumo era, como aclara
Estapé 632 , crear una contribución general que desgravara la circulación de los
productos, recayendo sobre auténticos derechos de consumo, que venían a coincidir
con los antiguos derechos de millones. Se aprobó un solo derecho para cada especie y
que fuera específico y no ad valorem. Los métodos de recaudación propuestos fueron
tres: mediante encabezamientos, por arrendamientos de la administración y por
administración directa.
9.2.2. El proyecto de Presupuestos Generales para 1845
Una vez presentada la propuesta de la Comisión se elaboró el proyecto de
presupuestos para el año 1845, que fue analizado y debatido en las Cortes a lo largo
de las sesiones del primer semestre del año 1845. De esta manera, Alejandro Mon
presentaba el 8 de enero una memoria y dos proyectos de ley, uno para los gastos y