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Apropiación local de la ayuda al desarrollo
Julio Gamero
desco, Perú
El panel en el que hoy participamos está concentrado en “Las condiciones de la apropiación”. El día de ayer ya se
conversó alrededor del concepto apropiación, al que haré referencia en el desarrollo de esta presentación.
Ownership1, appropriation, apropiación: da cuenta de un proceso por el cual una población determinada beneficiaria de
un proyecto con recursos de la cooperación técnica internacional hace suya dicha iniciativa, esto es la asume como
propia. Entendemos este proceso desde el momento de la identificación del proyecto. La población participa definiendo
prioridades sobre un conjunto de necesidades básicas insatisfechas y los recursos de la ayuda al desarrollo se
canalizan en el marco de tales prioridades. Esa es una primera condición para la apropiación: el involucramiento y
participación de la población.
En una visión más vinculada con la gestión de los proyectos, interesa esa participación desde la etapa de identificación.
Una segunda consideración es la inclusión de espacios de participación de la población beneficiaria durante la ejecución
del proyecto. Una tercera, en los procesos de sistematización y de evaluación de la iniciativa en su intermedio o cuando
ha culminado. Una cuarta consideración se vincula con la sostenibilidad de los cambios que el proyecto ha producido.
En cada una de esas etapas, que corresponden al ciclo del proyecto, se definen los roles que asume la población
beneficiaria. En esa fase inicial, de identificación y priorización de las iniciativas el rol que asume es el de ayudar en la
definición de prioridades, durante la fase de implementación asume el rol de beneficiario – participante y en los procesos
de sistematización y evaluación asume un rol de proveedor de información y de conocimiento en esta búsqueda de
lecciones aprendidas y de réplica de los proyectos. En la fase post proyecto, el rol de la participación de la población
aparece como uno de los requisitos para garantizar la sostenibilidad de los cambios que el proyecto debe haber
producido.
Esa visión de la apropiación vinculada al ciclo del proyecto puede aparecer como eficientista. Es decir, interesa que
participe la población beneficiaria por que así se garantizan mejores resultados de la ayuda al desarrollo. Esta visión
instrumental de la participación reduce su papel al de un medio –que se ha descubierto su importancia- como un recurso
más para producir un determinado resultado. Lo cual no deja de tener sentido, en el marco de una exigencia mayor
(condicionalidad) de la cooperación internacional.
La apropiación entendida como fin supone un proceso de empowerment. Esto pasa por el fortalecimiento de un
determinado tejido social, organización social. Se fortalece la presencia, la participación de las personas, el darle voz a
los pobres a partir de sus representaciones y delegaciones que autónomamente eligen. Ese proceso de fortalecimiento
organizacional, del capital social de estas poblaciones receptoras de la ayuda al desarrollo supone una inversión en el
desarrollo de sus capacidades que suele ser diverso dependiendo de la naturaleza de los liderazgos prevalecientes en
dicho espacio organizacional.
Como propósito, el fortalecimiento de la organización y la presencia con capacidad de propuesta y de voz de la población
aparecen como una condición necesaria para que, en un acto posterior, ella pueda apropiarse del proyecto. No hay
apropiación si detrás no hay una organización social representativa y legítima. Esta condición de la apropiación tiene
detrás una visión más política y de los actores sociales. Se vincula más con el ejercicio de ciudadanía, que es también
objeto de apoyo de parte de la cooperación técnica internacional.
Podemos colocar un ejemplo de malas prácticas al respecto, con efectos adversos sobre la sostenibilidad de los
proyectos. Se trata del caso de FONCODES, fondo social de emergencia que el gobierno de Fujimori solía mostrar como
ejemplo de eficiencia y eficacia de la política social de emergencia a mediados de los noventa. Dicho fondo operaba con
un esquema que requería de la participación de la población beneficiaria en la identificación, diseño y ejecución del
proyecto (demand driven approach). Para lo cual se promovió y generó una representación ad hoc de dicha población,
Lopes, Carlos, “Should we mind the gap?” en Fukuda-Parr, Lopes, Malik, Capacity for development: new solutions to old
problems, UNDP, 2002.
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denominada Núcleo Ejecutor. Esquemáticamente se incorporó a la población en el proyecto. Se dio la condición de
apropiación? No. Ese Núcleo Ejecutor no era una organización autónoma, fue una construcción funcional a la ejecución
del proyecto promovida por el fondo social. Tuvo poder en esa fase, ya que asignaba recursos pero al no ser legítima
entraba en continuos conflictos con las organizaciones sociales asentadas en dicho territorio. Cuando el proyecto
culminó, se disolvía el Núcleo Ejecutor con lo cual la sostenibilidad de la intervención recibía un severo traspiés.
Se puede señalar otro proyecto en un sentido distinto, con un enfoque que concebía la participación de las
organizaciones sociales como un fin y como un medio a la vez. Se trata del presupuesto participativo en Villa El Salvador
(VES)2, en Lima. La lógica de este proceso es que la población participe en las decisiones de inversión del gobierno
local. La idea detrás es el acercamiento del gobierno local a la población, ampliando la injerencia de la población en los
asuntos locales más allá de la elección que es cada 4 años. Se trata de un enriquecimiento de las relaciones estado –
sociedad a nivel del gobierno local.
Para el éxito del referido proceso, el asunto relevante era la participación de las organizaciones vecinales y sociales. De
ahí la necesidad de la ampliación y fortalecimiento de sus capacidades de gestión para una participación adecuada en
esta experiencia de ampliación de la democracia que lideraba el gobierno local. La población organizada se expresó
territorialmente, precisando prioridades de proyectos de infraestructura social en el marco de un plan de desarrollo del
distrito definido con anterioridad. Ese involucramiento de la población en las decisiones de inversión a nivel local la hizo
partícipe de la gestión de su territorio. La población siente que no sólo participa mediante su voto sino que decide y lo
que decide luego se hace. Esas obras hechas bajo este esquema las siente suyas, se apropia de ellas, legitimando más
la acción del gobierno local.
La participación ciudadana, así promovida, facilitó que la población organizada ejerciera vigilancia ciudadana sobre las
obras municipales que se ejecutaron como resultado de su decisión. Fue un proceso de aprendizaje entre los
funcionarios municipales, los contratistas de las obras y la población beneficiaria de ellas. En términos de la
sostenibilidad de estas obras, la injerencia que tuvo la población constituye un elemento positivo en dicha dirección.
Este proceso, tiene como una de sus consecuencias, darle más poder a la población. Un poder que antes estaba sólo
concentrado en los funcionarios municipales. El gobierno local, en este sentido, ha cedido parte del poder que
monopolizaba en beneficio del ciudadano, del poblador.
Este ejemplo permite girar hacia otro de los actores clave para el análisis de las condiciones de la apropiación local de la
ayuda al desarrollo. Nos referimos a la participación del Estado. Su actuación, en absoluto, resulta neutral. Le cabe un
papel central en la facilitación y en la intensidad de dicho proceso. Qué tan convencido resulta el Estado sobre la
participación de la sociedad civil, de ceder espacios de poder a la población organizada? Estos dos elementos, a nivel de
la actuación estatal, permiten sentar o no las condiciones para facilitar esa apropiación local de la ayuda al desarrollo.
Ese convencimiento estatal no es gratuito. Las presiones de la sociedad civil por participar en espacios de decisión
tradicionalmente estatales son, sin duda, un elemento fundamental en la orientación estatal en uno u otro sentido. Esta
presencia y actuación, el ser visible, de la sociedad civil va más allá de una presencia clasista. Los ciudadanos se
organizan de acuerdo a sus diversos grupos de interés y desde esos espacios presionan, colocan sus puntos de vista,
quieren participar en la agenda pública. Esta situación, en absoluto invalida la representación de la sociedad a través de
los partidos políticos. Por el contrario la enriquece. Pero hay allí un punto de tensión: el de la representación y la
legitimidad.
Hay quienes dicen que las organizaciones de la sociedad civil al no haber tenido un origen eleccionario no pueden hablar
en nombre de nadie ya que no se representan sino a ellas mismas. Eso no está en discusión, su origen es distinto y no
tienen en su agenda sustituir la representación política. Lo que sí puede ponerse en discusión es si su accionar es
legítimo o no. Su capacidad de influencia, de incidencia están vinculadas directamente con el trabajo que realizan, con
las propuestas que desarrollan y con el resultado de sus intervenciones.
Un primer punto de influencia hacia el Estado es, entonces, desde una sociedad civil organizada que presiona. La
sensibilización sobre ese tema de parte de los funcionarios públicos –de distinto nivel- facilita u obstruye esa acción. Ese
Llona, Mariana; Soria, Laura y Zolezzi, Mario, Gestión democrática para el desarrollo local: Sistematización de la experiencia
de planificación y presupuesto participativo en Villa El Salvador, Programa Urbano desco, Lima, 2003
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es un punto que cruza las ideologías políticas democráticas. Preguntémonos, qué tan sensibilizada resulta la burocracia
estatal frente a la participación de la sociedad civil? Qué tanta cuota de poder cede en aras de una transparencia en la
gestión gubernamental y de someterse al escrutinio ciudadano a través de diferentes mecanismos de vigilancia
ciudadana? Quienes asumen el rol de gobierno suelen tener actitudes y prácticas poco claras en dicho sentido.
Otro punto de influencia en nuestros Estados, los del Sur, es el ejercido por las entidades donantes de recursos de
ayuda al desarrollo y las multilaterales. Esa influencia en varios casos toma el nombre de condicionalidades, que pueden
ser positivas o negativas, según de donde se mire. A veces, cuando el gobierno no cree en ellas las acepta simplemente
para cumplir con un requisito que aparece como necesario para recibir recursos externos. Si creyera en ellas no serían
condicionalidades, serían parte de las políticas públicas locales.
La sociedad civil, en este proceso de construcción de la gobernabilidad mundial tiene un espacio de actuación que
trasciende el accionar de lo local, que la incorpora en ciertos espacios de discusión junto con los estados nacionales, las
multilaterales y las entidades donantes de recursos 3. Ahí, en ese nuevo escenario, hay también elementos que
configuran el cuadro de las condiciones de la apropiación local de la ayuda al desarrollo.
Al respecto podemos transmitir una experiencia desde el Perú, en el que aparece la complejidad de las relaciones entre
el estado peruano, la sociedad civil local y del Norte y los gobiernos donantes. Tomemos el caso de los Fondos
contravalores4 (Swap funds). Hay hasta 3 experiencias que permiten presentar que los resultados a los que se llega en
términos de la gestión de dichos fondos, por ejemplo, aparece como producto de esas interrelaciones entre los actores
mencionados.
Un primer caso es el Fondo contravalor peruano – suizo. Operó en el Perú durante la primera mitad de los noventa. En
su momento aparecía innovador porque incorporaba a la sociedad civil en una de las instancias de gestión –la Unidad
Técnica- pero que no era quien al final decidía que proyectos aprobar. La instancia máxima de decisión estaba
conformada por un codirector peruano y otro suizo, ambos en representación de sus respectivos gobiernos. En este caso
la apertura a que participe la sociedad civil había provenido del gobierno suizo a solicitud de las Ongs de dicho país.
Un segundo caso, de participación de la sociedad civil, está vinculado a otro Fondo contravalor cuyas operaciones están
por iniciarse. Se trata del fondo peruano – alemán. Igual que en anterior, sus fondos provienen de la conversión de
deuda pública del acreedor por recursos en moneda local que tienen que aplicarse en proyectos de desarrollo en el país.
A diferencia del caso suizo, este mecanismo de des endeudamiento fue parte de una propuesta de una red de Ongs del
Perú (Mesa deuda y desarrollo) en el marco de la campaña mundial de Jubileo 2000 y que formaba parte de la agenda
común entre dicha red y sus similares en Alemania. A partir de dicha agenda, estas redes influyeron en el gobierno
alemán quien incorporó dicha propuesta en el marco del convenio bilateral entre el gobierno peruano y el alemán. Un
aspecto sustantivo es que el directorio (instancia máxima de decisión) de dicho fondo tendrá una representación
tripartita: gobierno peruano, gobierno alemán y sociedad civil peruana. El Comité de lanzamiento de dicho fondo,
encargado de la aprobación de sus lineamientos estratégicos y del reglamento de operaciones, tuvo efectivamente esa
representación. En esa oportunidad, con acuerdo del gobierno, la Mesa de concertación de lucha contra la pobreza –
espacio de actuación de la sociedad civil generado durante el gobierno de transición, post fujimori- se encargó de la
nominación de los representantes de la sociedad civil, cuya actuación concluyó con la aprobación de dichos documentos.
Actualmente resta la nominación de la representación de la sociedad civil para el inicio de la operación regular del
mencionado fondo.
Un tercer fondo contravalor, generado a partir de la conversión de la deuda norteamericana y constituido en la misma
época que el anterior, incorporó en la gestión de tales recursos a ONGs que reciben fondos de la USAID por nominación
directa de la cooperación norteamericana. Así entendía la participación de la sociedad civil.
En cuál de estos 3 casos se dan las condiciones para una apropiación local de la ayuda al desarrollo?
Campodónico, Humberto, “La sociedad civil, los organismos multilaterales y el Banco Mundial en la década del 90”, Valderrrama,
Mariano, “La nueva política de cooperación al desarrollo de la Comunidad Europea” en Mito y realidad de la ayuda externa, América
Latina al 2001, Grupo de trabajo de ALOP, Lima 2001.
4 Mesa de trabajo deuda y desarrollo, “ El desendeudamiento del Perú: problemática y propuestas” en Deuda externa bajo presión
de la ciudadanía mundial, FOVIDA, Lima, 2000.
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