Ensayos El futuro del Estado y el Estado del futuro en Héctor Hernández Sosa* Hoy que se discuten las reformas derivadas del Pacto por México y se festeja con apresurada euforia sus efectos en el futuro inmediato es necesario volver a insistir en la necesidad de pensar el Estado mexicano. *Doctor en Administración Públilca, presidente del IAP-Puebla en el periodo 2004-2005 18 www.iappuebla.edu.mx Ángulos, generando tendencias, num. 4, diciembre 2014 “No hay nada que resulte más opresor ni más injusto que un Estado débil”. EDMUND BURKE H ace poco más de dos siglos que México emprendió el camino a la modernidad. Desde entonces los mexicanos no hemos dejado de insistir en llegar a ser una nación basada en aquellas ideas surgidas en Francia, Inglaterra y posteriormente en España. Muchos han sido los intentos a lo largo de estos siglos por alcanzar ese propósito; la historia nacional es la historia de la construcción de nuestra modernidad; las rutas por las que ha caminado el país para llegar a ella han sido diferentes; el objetivo siempre ha sido el mismo: convertir a México en una nación inspirada en los valores políticos y económicos de la Europa Occidental surgidos de la Ilustración. Los intentos realizados han sido, en una parte, un fracaso; en otra, un logro parcial. Y es que nuestra modernidad ha sido desde el inicio hasta nuestros días una modernidad a medias, la iniciativa siempre queda inconclusa. El fracaso constante es nuestro destino; sueño roto transformado en eterna aspiración; historia de anhelos convertidos en obsesión; suma de experiencias hechos frustración. A poco más de doscientos años de la Independencia y cien de la Revolución, el último intento realizado por alcanzar la modernidad mostró en poco tiempo, como en repetidas ocasiones, sus verdaderos límites. El fantasma de la frustración nos volvió a atrapar. No logramos dar el gran salto definitivo. Las últimas reformas al Estado emprendidas hace más de dos décadas tuvieron resultados pobres y sus alcances han sido limitados. Atrás quedaron aquellos tiempos de mediados del siglo XX en los que México escalaba hacia el paraíso de la modernización teniendo al Estado como su gran promotor a través de la intervención económica y de la construcción de una plataforma de carácter social. En efecto, el Estado mexicano fue el gran constructor de modernidad, de escuelas, de hospitales, de viviendas, de ferro- carriles, de empresas en todas las ramas de la economía. Pero en el siglo XXI las cosas son distintas, el pasado es el ropero que guarda aquel viejo aparato estatal impulsor del mundo moderno. Hoy el mismo Estado surgido de la Revolución de 1910, después de entrar en crisis y de someterse a un ciclo de reformas, no ha concluido su modernización. Como el gran centro institucional del país presenta problemas de eficacia y eficiencia; su desempeño es limitado y sus resultados insuficientes. Su autonomía está minada, la estructura institucional que lo sostiene y le da forma está muy debilitada. Parte de esta debilidad se explica porque todavía sigue funcionando con instituciones que fueron construidas para un sistema político centralizado y un modelo económico cerrado que ya no existen. La última modernización emprendida, además de parcial, fue contradictoria porque se realizó sin cambiar gran parte de las instituciones del régimen anterior; el resultado fue funesto, hoy el Estado mexicano posee un diseño institucional en el que convive lo viejo con lo moderno. Nuestra modernidad y con ella el Estado perdieron rumbo, hoy, aún con las reformas aprobadas, no sabemos con precisión hacia dónde vamos. No tenemos hoja de ruta. Vivimos en la incertidumbre permanente; fracasamos en el último intento por hacer de México una nación moderna. Sin embargo, a pesar de esta historia de insistencias y anhelos es evidente que nuestro país necesita dar un gran salto a la modernidad. Quizá tenemos que empezar por acabar de modernizar el Estado; hacerlo fuerte, funcional, eficaz, ágil, inteligente, para que tengamos también una democracia fuerte y sobre todo funcional. Discutir el Estado mexicano no ha sido una tarea fácil porque la mayoría de las veces hemos sido incapaces de remover sólidos cimientos ideológicos o derrumbar prejuicios políticos para examinar con razonable profundidad este tema tan complejo que, por su naturaleza, resulta muy escabroso estudiar. Hoy que se discuten las reformas derivadas del Pacto por México y se festeja con apresurada euforia sus efectos en el futuro inmediato es necesario volver a insistir en la necesidad de pensar el Estado mexicano. Las líneas que a continuación se despliegan 19 www.iappuebla.edu.mx Nuestra modernidad ha sido desde el inicio hasta nuestros días una MODERNIDAD A MEDIAS, la iniciativa siempre queda inconclusa. Ensayos son la última parte de un ensayo más amplio próximo a publicarse bajo el título “Pasado, presente y futuro del Estado mexicano: breve crónica de un proyecto de modernidad inconclusa”. La reforma del Estado inconcluso EL ESTADO MEXICANO fue el gran constructor de modernidad, pero en el siglo XXI las cosas son distintas, el pasado es el ropero que guarda aquel viejo aparato estatal impulsor del mundo moderno. La reforma del Estado ha transcurrido en un periodo muy largo y al mismo tiempo lento, sin que se tenga una fecha definida para concluirla. Las primeras reformas iniciaron en los sexenios de Miguel de la Madrid con el proceso de descentralización de la administración pública. Carlos Salinas les dio continuidad con el impulsó de la privatización de las empresas paraestatales y el adelgazamiento del Estado. Ernesto Zedillo sentó las bases para sanear las finanzas; además le dio prioridad a la estabilidad macroeconómica e impulsó la reforma política que derivó en alternancias políticas. Vicente Fox designó al entonces diputado Porfirio Muñoz Ledo para que coordinara los trabajos de la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado. Se construyó una agenda pero sin mayor éxito debido a que no se incluyó la participación de los partidos políticos. La iniciativa se frustró, la falta de capacidad negociadora por parte de los responsables dejó trunca esta reforma. Al inicio del sexenio de Felipe Calderón la iniciativa la tomó el entonces senador Manlio Fabio Beltrones a través de la iniciativa de Ley para la Reforma del Estado, la que se propuso superar los problemas estructurales, atender con eficacia los rezagos sociales y resolver las demandas inmediatas de la población. Los avances de esta iniciativa también fueron mínimos porque la Cámara de Diputados congeló estas reformas. De todas las iniciativas a favor de la modernidad impulsadas durante este largo periodo, la más importante fue reducir de manera drástica el tamaño del Estado. Se pasó de un Estado obeso a otro delgado por la vía de las privatizaciones para descargarlo de responsabilidad y reactivar el mercado. No tuvo logros significativos; se creyó que con reducir su participación se resolverían los problemas estructurales. Es cierto que se generó una relativa estabilidad macroeconómica pero no se logró impulsar un crecimiento suficiente para resolver los problemas de marginación y pobreza; 20 www.iappuebla.edu.mx por el contrario, estas se profundizaron al reducir el carácter social del Estado y quitarle sus funciones sustantivas. En efecto, en el pasado reciente se vivió con la ilusión de que para lograr el pleno desarrollo necesitábamos acabar con el crecimiento excesivo y desproporcionado del Estado; en consecuencia se tomó la decisión de adelgazarlo, de limitarlo, reducirlo y controlarlo. Las razones para restringir y disminuir su participación fueron varias pero, entre ellas, la más importante, fue liberar a la política y a la economía de las garras del Estado. Se creyó que al adelgazarlo se le dotaría de fortaleza y funcionalidad. El tiempo demostró que haber disminuido su tamaño no lo hizo más fuerte; por el contrario, hoy tenemos un Estado cada vez más débil, con poco nivel de funcionalidad e incapaz de garantizar el orden; por eso es importante apresurar su reconstrucción. El error fue reducir la concepción de la reforma del Estado a su adelgazamiento. La discusión giró en torno a su tamaño pero se dejó fuera el debate sobre el rol histórico que debe jugar en un contexto concreto. Tampoco se puso a discusión cuál debería ser su perfil deseable ni su capacidad de gestión; mucho menos se puso interés en la eficacia institucional con base en sus nuevas funciones y reglas establecidas. En materia económica el fracaso modernizador del Estado fue resultado de una reforma inconclusa iniciada desde los años ochenta. Pasamos de una economía cerrada, proteccionista y subsidiaria a una economía semiabierta y distorsionada que propició el surgimiento de oligopolios privados en ramas estratégicas de la economía y mantuvo los monopolios públicos. Son estos agentes los que en la actualidad impiden, aprovechando la debilidad del Estado, que la economía mexicana sea competitiva. Contrario a lo que pensaron los promotores del adelgazamiento estatal, las reformas económicas no crearon las bases de una economía más dinámica, productiva y competitiva. Como ya se hizo referencia, se optó por el adelgazamiento del Estado y se redujo su intervención económica. Sin embargo esta medida de adelgazarlo le restó fortaleza y lo debilitó. Hoy, a pesar de las modificaciones a la ley federal, carece de fuerza Ángulos, generando tendencias, num. 4, diciembre 2014 para someter al orden a los intereses corporativos surgidos en el viejo régimen, los cuales no solo sobreviven sino que han aprendido a consolidarse con el cambio político y económico. Este crecimiento económico lento e insuficiente durante más de veinte años es incapaz de generar los empleos que requiere el país y de crear condiciones para un bienestar social, como afirma Carlos Elizondo Mayer-Serra en el libro Presente y perspectivas: gracias a la economía informal y la emigración a los Esta- rácter social. El resultado fue muy desalentador, la pobreza sigue sin resolverse, la desigualdad se acentuó y la inequidad social rompió el tejido social. La prominencia del mercado y el abandono de tareas centrales del Estado en materia social agudizaron los problemas históricamente existentes: somos uno de los países con la mayor concentración de riqueza en el mundo; de los que habitan en México, unos cuantos tienen todo y casi todos tienen poco y otros no tienen nada. El actual debilitamiento del Estado mexicano también explica la incapacidad que tiene para ejercer sus funciones en materia social. Como bien señala el informe sobre la calidad de la democracia en América Latina elaborado por la Organización de los Estados Americanos (OEA) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) publicado en 2010: dos Unidos hemos amortiguado el efecto de la creciente La insuficiente capacidad estatal para formular políticas demanda de trabajo, sobre todo entre los jóvenes que bus- públicas y la falta de poder político para la aplicación de can ingresar al mercado laboral, (Elizondo Mayer-Serra, las políticas redistributivas representan algunos de los 2011:18). mayores obstáculos para la expansión de la ciudadanía Las reformas económicas no crearon una economía más dinámica y capaz de ofrecer a los mexicanos mayores oportunidades basadas en su poder para satisfacer las necesidades del mercado (…) El crecimiento económico ha sido modesto en las últimas décadas, lo mismo que la creación de empleos formales (…) De 2001 a 2010 este crecimiento fue de un bajísimo 0.66 % anual. Sólo A su vez, la falta de inversión pública y privada ha limitado el desarrollo del mercado interno. El Estado también ha fallado en su rol regulador: no tiene la capacidad ni la fuerza para generar las condiciones competitivas que se requieren mediante instituciones sólidas que generen flujos de inversión adecuados, lo cual contribuye a los bajos niveles de competitividad. Además vivimos una democracia pobre porque tenemos un Estado pobre que desde hace años ha venido perdiendo capacidad para cumplir con sus funciones básicas. Por eso el tema central en la agenda nacional debe ser la construcción de un Estado fuerte, capaz de asegurar los derechos sociales e impulsar la competitividad en el nuevo escenario global. La crisis del Estado ha debilitado la gobernabilidad y deteriorado las instituciones de procuración y administración de justicia. El ascenso de la tasa de homicidios y el aumento de la actividad del crimen organizado durante el último sexenio están llevando al país a una situación de ingobernabilidad. En la esfera social se aplicaron, en todo caso, contrarreformas, ya que el desmantelamiento del Estado ocasionó el abandono de las tareas de ca- social y la reducción de brechas de bienestar social. Su incapacidad para garantizar seguridad a la población le ha hecho perder la función principal de todo Estado nacional: mantener el orden legítimo en un territorio determinado. En efecto, el poder del crimen organizado es en nuestro tiempo el principal obstáculo para la evolución del país. La diversificación y multiplicación de la delincuencia, la violencia y la inseguridad han tomado dimensiones nunca antes vistas en diferentes regiones de México. El análisis del informe del PNUD y la OEA es contundente: …la falta de Estado es la que explica porqué poseemos la tasa de homicidios más alta del mundo, porqué el narco-crimen domina territorios e influye sobre las decisiones públicas, porqué hay amplias zonas de nuestros territorios que están fuera del alcance de la ley. La igualdad es uno de los valores esenciales de la modernidad, que contradictoriamente ha estado ausente en los proyectos modernizadores del país. Lo tiempos de la democracia no son la excepción. México es una de las naciones de América Latina con mayor desigualdad. En efecto, La inclusión social es la gran asignatura pendiente de nuestra modernidad. Las diversas formas de exclusión han fragmentado el tejido social, mer21 www.iappuebla.edu.mx La ÚLTIMA MODERNIZACIÓN EMPRENDIDA, además de parcial, fue contradictoria porque se realizó sin cambiar gran parte de las instituciones del régimen anterior. Ensayos Discutir el Estado mexicano no ha sido una tarea fácil porque la mayoría de las veces hemos sido INCAPACES DE REMOVER sólidos cimientos ideológicos o DERRUMBAR PREJUICIOS políticos para examinar con razonable profundidad este tema. mado las relaciones de confianza y de solidaridad entre los mexicanos y reproducido aún más la desigualdad persistente. Millones de mexicanos, la gran mayoría de ellos jóvenes, son excluidos de los derechos humanos más elementales como educación y salud, lo que ha generado en ellos desaliento, frustración y miedo. Si hoy México presenta grandes problemas sociales en salud, educación, pobreza, desigualdad –lo que se traduce en que la mayoría de los mexicanos no tienen garantizados sus más elementales derechos sociales– se debe a que el Estado dejó de cumplir con la función básica de generar bienestar social a la población. En el ámbito político la modernización del Estado nos permitió llegar a la democracia; sin embargo, como ya se ha señalado, esta se redujo al ámbito electoral, sin que hasta la actualidad se haya ampliado a otros horizontes de la esfera pública. Muchas son las asignaturas que aún están pendientes. La reforma electoral nos llevó a la alternancia partidista pero ésta debe traducirse en mejores gobiernos, más responsables y eficaces. Por su parte la democracia mexicana trajo con ella los gobiernos divididos y de minoría. Este fenómeno, propio de los sistemas políticos contemporáneos, no tendría mayor efecto negativo en la gobernabilidad si no fuera porque a las fuerzas políticas representadas en el poder legislativo les cuesta 22 www.iappuebla.edu.mx mucho ponerse de acuerdo para resolver los grandes problemas de la nación. En efecto, el gobierno unitario y el sistema de partido hegemónico dejaron de existir con la reforma política de 1996 para dar paso a los gobiernos divididos y de minoría, y a la creación de un sistema competitivo de partidos. Pero a diferencia de otros países donde estos tipos de gobierno se convierten en una oportunidad para fortalecer la democracia, aquí en México son, en muchos casos, factor de parálisis legislativa y obstáculo para el desarrollo económico y político del país. Nuestra democracia no es todavía funcional. Respecto a nuestro sistema político, si bien la creación del Instituto Federal Electoral (IFE) significó un avance democrático de gran valor debido a que, entre otros factores, restauró la confianza en el sistema político, lo cierto es que muy pronto sufrió un desgaste que terminó por mermar su credibilidad institucional. Además la democracia que tenemos es de baja calidad y muy costosa, con resultados limitados. Los años pusieron en evidencia que el diseño institucional del IFE resultó muy grande y costoso por lo que fue necesario someterlo a una reingeniería. Sin embargo estamos lejos de evaluar su eficacia; los procesos electorales que vienen nos permitirán saber si ese fue el camino correcto. Es muy riesgoso para la vida nacional olvidar que para construir una democracia con calidad necesitamos un Estado fuerte que cuente con recursos y con la suficiente capacidad institucional, que realice tareas esenciales para mantener la gobernabilidad. Por ejemplo, se necesita un Estado que impulse políticas públicas de desarrollo humano, redistribuya la riqueza, combata la pobreza y otorgue seguridad pública. Necesitamos una democracia de calidad que presente; como dice Ángulos, generando tendencias, num. 4, diciembre 2014 Leonardo Marlino: “una estructura institucional estable que hace posible la libertad y la igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos”, (2007: 29). Concretadas las reformas recién aprobadas, corresponde ahora concretar reformas que establezcan una nueva relación política entre la sociedad y el Estado, en particular en lo que se refiere a las formas de elegir a los titulares de los poderes del Estado (división y distribución de poderes). Lo anterior implica profundizar y ampliar las reformas en materia electoral y de gobierno; discutir la viabilidad o no de reformas integrales que ponderen en conjunto distintos esquemas, entre ellas la segunda vuelta electoral, ante dos problemas básicos que tiene nuestro sistema de mayoría relativa: la gobernabilidad y la legitimidad. Otro tema importante a discutir es el gobierno de coalición ante la continua amenaza de una parálisis legislativa derivada de la existencia de gobiernos divididos y de minoría. El tránsito del sistema presidencial a uno de carácter semipresidencial y la segunda vuelta son también temas torales que deben regresar a la agenda de una segunda generación de reformas del Estado. En el nivel de la gestión pública se promovió la reducción del tamaño del Estado mediante la privatización de la mayoría de las empresas que estaban en su propiedad pero no se generó una verdadera reforma de la administración pública como parte de la reforma del Estado; por el contrario, la gestión pública sigue siendo en varias de sus estructuras de carácter patrimonialista, propia de una administración pública no sólo tradicional sino de carácter premoderno, con prácticas clientelares, sobre todo en los gobiernos estatales y municipales, lo que ha impedido la profesionalización de la alta burocracia. Una de las reformas del Estado que sigue pendiente por concretarse es la constitucional, que se ha postergado por más de veinte años. Esta reforma se efectuaría en las leyes fundamentales del Estado, relativas al ámbito y ejercicio de las libertades políticas y económicas de los ciudadanos, y al ejercicio de los poderes regulatorios y de intervención del mismo Estado. Los límites de la modernidad: entre lo viejo y lo nuevo En las últimas tres décadas el Estado mexicano fue sometido a diversas transformaciones con el objetivo de modernizarlo. Un primer balance nos indica que a treinta años de que se impulsaron los cambios ha sido imposible consolidar la capacidad institucional que distingue a todo Estado moderno como un conjunto de instituciones que funcionan e interactúan en un territorio determinado. Un segundo elemento que se identifica es la presencia de profundas fracturas sociales que impiden el desarrollo de una sociedad civil fuerte que limite el poder del Estado y mantenga una relación dinámica con él. Contrariamente a lo que se esperaba de parte de los promotores del cambio, este no fortaleció al Estado. Por el contrario, como se ha insistido, la debilidad del Estado es uno de los resultados de la transición a la liberalización económica y política de México. Su crisis es evidente en todos los ámbitos de la esfera pública. Muchos de los problemas que enfrenta el Estado mexicano, como los que se han mencionado anteriormente, se explican en gran medida por el debilitamiento de las instituciones que lo integran y la fragilidad de legalidad existente, pero también por el envejecimiento de algunas instituciones que tuvieron su origen en el régimen político anterior y el rápido debilitamiento de otras que surgieron con el proceso de la transición democrática. Los dos grupos de estas instituciones tienen además un problema en común: entraron en una crisis de confianza y en la pérdida de credibilidad ante los ciudadanos, lo cual generó, a su vez, un serio problema de legitimidad democrática. Todo proceso modernizador del Estado conlleva la creación de nuevas instituciones y la desaparición de otras. En el caso de México el cambio institucional ha sido limitado, inconcluso y sin profundidad; su desempeño es pobre; además este cambio ha caminado en medio de tropiezos y decisiones coyunturales entre grupos de poder más que entre visiones de largo plazo y de carácter estructural. La suma de estos factores ha demostrado que las reformas establecidas a finales del siglo XX fueron insuficientes y con reducida capacidad para resolver con eficacia los problemas del país. 23 www.iappuebla.edu.mx De todas las iniciativas a favor de la modernidad, la más importante fue reducir de manera drástica EL TAMAÑO DEL ESTADO. No tuvo logros significativos; se creyó que con reducir su participación se resolverían los problemas estructurales. Ensayos El impacto de las once reformas recientemente aprobadas no será inmediato, tampoco es posible evaluar en el corto plazo su profundidad. La negociación del gobierno federal con el resto de las fuerzas políticas lo obligó a ceder en algunos temas que impidieron que estas reformas redujeran su alcance. Sin embargo es insensato invalidar las reformas o cuestionarlas por mero prejuicio político partidista. Debemos reconocer, en principio, que estas reformas son parte de una agenda nacional integrada por distintas voces ciudadanas, empresariales, universitarias y colegios de profesionistas. Reformas de la agenda pública que de no incluirse en la agenda de gobierno y concretarlas por la vía de la negociación profundizarían aún más la crisis del Estado nacional. Ahora habrá que asumir una posición conservadora sobre sus horizontes y resultados. La experiencia demuestra que la falta de confianza de los ciudadanos en las instituciones ahuyenta la participación ciudadana en los asuntos públicos y en los procesos electorales; genera incertidumbre social y se convierte en un obstáculo para el desarrollo económico ya que frena las inversiones de capital productivo y financiero. Por eso es importante que se fortalezcan las instituciones que permiten estimular el capital social. Tenemos que asumir que en el centro de esta crisis institucional que vive el país se encuentra la crisis del modelo actual del Estado. En los últimos veinte años la realidad política nacional e internacional cambió sustancialmente pero la modernización institucional quedó inconclusa; el Estado cambió su tamaño, modificó sus funciones pero no mejoró su eficacia. Hace tres décadas se tomaron decisiones políticas pensando en que el problema mayor que impedía que el país lograra el desarrollo nacional era el crecimiento excesivo y desproporcionado Vivimos una DEMOCRACIA POBRE porque tenemos un Estado pobre que desde hace años ha venido perdiendo capacidad para cumplir con sus funciones básicas. 24 www.iappuebla.edu.mx del Estado, “cuyo poder había que limitar, reducir y controlar”, (Escalante Gonzalbo: 2011,10) motivo principal para restringirlo y disminuir su presencia en la esfera de lo público. Creímos que la liberalización política y económica serían los boletos que nos garantizaban el vuelo al “primer mundo”. Pensamos que esa era la mejor forma de salir de una economía cerrada, proteccionista, y al mismo tiempo ingresar a la democracia, asignatura pendiente como proyecto modernizador desde el siglo XIX. Con esas decisiones políticas dimos muerte al “ogro filantrópico”, al Estado autoritario, vertical en sus decisiones, piramidal en su organización, de fuertes raíces patrimoniales. El tiempo nos mostró que aquellas ilusiones se perdieron; que las decisiones tomadas no fueron las más acertadas. La democracia mexicana, ya se ha dicho, no ha producido gobiernos estables sino de minoría y divididos. En el nuevo escenario político el Ejecutivo es un actor más del sistema; dejó de ser la pieza importante. A esto hay que agregar, dice Soledad Loaeza en Los grandes problemas de México, (2010, pp.:50, 51): …la debilidad del Poder Ejecutivo, consecuencia de los resultados electorales que desde 1997 le han negado la mayoría absoluta al Presidente. Los gobiernos divididos han generado desequilibrios en el seno del Estado. Por una parte, la Presidencia de la República, sin el apoyo de un partido mayoritario, ha perdido peso relativo frente a los partidos y al Poder Legislativo e incluso con el aparato administrativo del Estado, los gobiernos estatales, el Congreso y el Poder Judicial. Por otra parte, los partidos de la era de la democratización no han logrado llenar los vacios que produjo el fin de la hegemonía del PRI. El Estado que necesitamos A inicios de la segunda década del siglo XXI el país vive atrapado en medio de una multiplicidad de procesos confusos y contradictorios, sobre todo de grandes rezagos. Los grandes problemas de México son muchos, juntos nos muestran la realidad que vivimos: un país que perdió el rumbo y que camina por el oscuro camino de la orfandad de un proyecto nacional que le asegure a la sociedad las mínimas garantías de bienestar. El debate sobre la agenda nacional, en particular sobre el futuro del Estado, se ha caracteriza- Ángulos, generando tendencias, num. 4, diciembre 2014 do por tener un tono altamente ideologizado. En las discusiones sobre el futuro del país abundan en exceso los dogmas, los clichés, entre muchos otros recursos ausentes de toda racionalidad. En las tres últimas décadas el Estado mexicano fue sometido a una transformación; los cambios generados durante este tiempo, sin embargo, no lo fortalecieron. Su legitimidad permanece entredicha. Su condición es contradictoria, hay espacios de la vida pública donde la presencia del Estado sigue sobrando y se ha convertido en un obstáculo para el crecimiento de la competitividad, pero hay otras áreas estratégicas donde su presencia es fundamental para el desarrollo económico y social. Es necesario volver a pensar el Estado; discutir su naturaleza; definir su carácter; determinar sus funciones; asignar sus responsabilidades; medir la calidad de su desempeño; evaluar sus resultados; analizar qué tipo de relación debe establecer con la sociedad. La discusión no puede seguir siendo en torno a más o menos Estado. Su problema principal es su muy reducida capacidad y mínima eficacia, lo cual genera problemas de legitimidad y gobernabilidad. Necesitamos corregir el camino a la modernidad; no podemos seguir apostándole a resolver las grandes deficiencias que tiene el país mediante reformas coyunturales, con un mínimo impacto en los problemas estructurales, sin resolver el problema central que es el Estado. No modernizarlo nos llevará en los próximos años a una crisis mayor. Algo que debemos tener claro es que no hay iniciativa, proyecto, programa o ley que sea suficiente si no reconstruimos el Estado. Necesitamos, como lo sugiere el informe publicado por el Programa de las Naciones Unidas y la Organización de los Estados Americanos en 2010, “Nuestra Democracia”, un nuevo Estado para una nueva democracia: No existe régimen democrático sin Estado, y no existe democracia plena que no se funde en un Estado que inscriba derechos, que los garantice con sus instituciones y que asegure su provisión mediante sus intervenciones. Si el objetivo central de la democracia es mejorar el bienestar de la ciudadanía, articulando niveles crecientes de libertad e igualdad, el Estado es pieza clave de la acción colectiva para lograrlo. Nuestro sistema político cambió como resul- tado de la transición democrática pero el Estado aún conserva la mayoría de la esencia del régimen anterior; la arquitectura institucional que lo sostiene es en parte nueva pero la otra es muy vieja. El problema es mayor: de un presidencialismo ilimitado, con poderes y facultades desmedidas, pasamos a un presidencialismo acotado; sus funciones se han limitado, el presidente ya no tiene el inmenso poder que tenía en el régimen anterior pero el medio utilizado no ha sido el correcto. Hoy tenemos un Estado que poco contribuye a la consolidación de la democracia. Nuestro país se caracteriza por ser profundamente diverso y ampliamente plural; para salir de la crisis en que se encuentra necesitamos aprovechar estas dos características en la búsqueda y conformación de nuevos equilibrios. Es necesario impulsar un rediseño normativo e institucional de nuestro ordenamiento jurídico para ajustarlo a las nuevas condiciones democráticas que tiene el país y el entorno internacional, dominado por la globalización. La situación económica, política y social de México en el actual escenario internacional nos hace plantear la necesidad de construir un nuevo Estado que tenga como temas centrales asegurar los derechos sociales y la creación de instrumentos de promoción para el desarrollo económico, garantizando condiciones favorables a la inversión y a la competitividad y que impulse una segunda renovación democrática del poder político para enfrentar con eficiencia los problemas estructurales de la nación, atender con eficacia los rezagos sociales y hacer frente a las demandas inmediatas de la población. Necesitamos un nuevo Estado que nos permita conciliar el progreso económico con el desarrollo humano; que fortalezca y profundice la democracia con el propósito de mejorar su calidad; que cuente con el apoyo de los diversos grupos sociales y económicos; que erradique la corrupción; que respete y promueva la diversidad de la sociedad. Un nuevo Estado para un México plural y democrático, que tenga como fórmula mejorar el funcionamiento institucional, la democracia y la gobernabilidad a través de consensos. Debemos proporcionarle al Estado potestades que ninguna otra institución pueda tener, que 25 www.iappuebla.edu.mx Es muy riesgoso para la vida nacional olvidar que para construir una DEMOCRACIA CON CALIDAD necesitamos un Estado fuerte que cuente con recursos y con la suficiente capacidad institucional; que realice tareas esenciales para mantener la gobernabilidad. Ensayos se convierta en el factor central para impulsar el desarrollo económico, político y social del país; que garantice las condiciones para promover la inversión privada. El debilitamiento institucional del Estado mexicano explica muchos de los problemas que padece la nación: bajo crecimiento económico, reducidos niveles de competitividad, incremento de la pobreza y la desigualdad e incremento de la inseguridad. Para hacer frente a estos problemas necesitamos un Estado con recursos y con sólida capacidad institucional, que tenga como objetivo generar bienestar en los mexicanos, redistribuya la riqueza, combata la pobreza, otorgue seguridad pública y mejore la competitividad de la economía. Para ello necesitamos una segunda generación de reformas al Estado rediseñando su marco normativo e institucional de acuerdo con las nuevas condiciones del país y el entorno internacional, y cumpla con las obligaciones fundamentales que ha abandonado y cohesione el tejido social. Superada la discusión sobre el tamaño del Estado, hoy el debate debe trasladarse a las funciones que debe cumplir en el proceso actual. Cinco son las grandes áreas estratégicas que me parece deben considerarse en el diseño de un nuevo Estado: En el ámbito económico debe fortalecer sus funciones de regulador, garantizar condiciones favorables a la inversión, el empleo y mejorar la competitividad. Las reformas tanto energética como hacendaria no dotaron al Estado de sólidas funciones regulatorias en contra de los grandes oligopolios privados. Es necesario fortalecer la rectoría del Estado 26 www.iappuebla.edu.mx para privilegiar los derechos de los ciudadanos en general y al mismo tiempo impulsar una reforma integral hacendaria con mayor alcance a la que se aprobó recientemente, que mejore la eficiencia y el rendimiento del sistema de impuestos no petroleros, aumente el crecimiento económico y sirva para sostener un nuevo sistema de protección social, para reducir la pobreza y la desigualdad. Lo anterior nos permitirá continuar con el proceso de apertura de la economía a la inversión y a la competencia global y nacional, que genere una mayor competitividad a través de una real competencia en todos los sectores de la economía, bajo un sólido sistema de regulación por parte del Estado. En ese sentido es importante limitar el mercado y transparentar las reglas del juego por parte de las instituciones estatales, es fundamental en la definición de la relación Estado-mercado. La esfera social. También es necesario reconstruir el Estado en lo social para que pueda responder con eficiencia a las nuevas y viejas demandas que le plantea la sociedad; mejore sus resultados y se convierta en un promotor y facilitador del desarrollo nacional. Sin embargo la única posibilidad de enfrentar los problemas de desigualdad y pobreza es mediante la intervención del Estado para asegurar a los mexicanos la universalidad de los servicios de educación y salud a través de un sistema de protección social y con ello formar una sociedad del bienestar. Esta intervención debe ser diseñada para dirigir de manera estratégica las funciones que debe cumplir; además deberá fortalecer su diseño institucional y de gestión para incrementar sus capacidades. El Estado debe asumir la función, en lo social, de ser promotor de una sociedad de bienestar, en- Ángulos, generando tendencias, num. 4, diciembre 2014 tendida como aquella en la que la gran mayoría de sus habitantes goza de manera efectiva de derechos ciudadanos políticos, civiles y sociales; esto requiere la protección del Estado al individuo. No perdamos de vista, como afirma Teresa Montagut en su libro Política social (2008: 2012), que: económico, el abuso de poder de las corporaciones económicas, la inseguridad pública y la corrupción, tienen generalmente origen en las políticas públicas inadecuadas o en fallas estructurales del Estado, (CIDE: 2010: 13). El bienestar social es fruto de la interacción entre Estado y economía. Aquellas sociedades que han tenido una economía próspera y cuyos gobiernos se asientan en un sistema democrático tienen más recursos –humanos y económicos– para luchar en pro del bienestar (…) Los logros de la democracia dependen tanto del marco institucional como del vigor de su funcionamiento. No hay bienestar sin democracia, pero tampoco hay democracia sin bienestar. La reforma constitucional implica una reingeniería constitucional que rebase los cambios normativos e institucionales de carácter parcial, coyunturales y de corto plazo. La propia reingeniería lleva a replantear desde la Constitución las reformas económicas, a los derechos sociales de los mexicanos y la renovación del régimen político sobre las bases democráticas que existen actualmente en el país. De lo que se trata con esta reforma es reconstruir el Estado mexicano, lo que implica redefinir las reglas del juego a partir de la creación, modernización y sustitución de instituciones. El proceso de reforma institucional que debe experimentar México no se puede reducir a la atención de aspectos que sólo cambian asuntos menores, como se ha venido haciendo en la mayoría de los casos. Por el contrario, debe ser de gran alcance, que modifique sustancialmente distintas esferas del funcionamiento del Estado. Además es importante que en su diseño se incorpore la opinión de especialistas e instituciones académicas de gran prestigio para que no sólo sean los partidos políticos, que por lo general actúan como juez y parte del sistema. El valor de las instituciones es fundamental en la reconstrucción del Estado mexicano. Sin instituciones modernas, sólidas, democráticas, confiables y eficientes México seguirá padeciendo los mismos problemas, como bien afirma Gabriel L. Negreto en la “Introducción” del texto colectivo Debatiendo la reforma política: Todo proceso modernizador del Estado conlleva LA CREACIÓN DE NUEVAS INSTITUCIONES y la desaparición de otras. En el caso de México el cambio institucional ha sido limitado, inconcluso y sin profundidad. La reforma de la administración pública debe estar orientada a mejorar la gestión del Estado para hacer un gobierno eficaz, transparente, competitivo, flexible, innovador, responsable y con resultados. México debe abrazar la propuesta del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) para que la reforma del Estado incluya la implantación de un modelo gerencial que permita modificar su aparato estructural. Esto requiere establecer diversos cambios institucionales que deben ser orientados por: a) La flexibilización organizacional, capaz de hacer más ágiles a los gobiernos. b) El montaje de una red de relaciones más democráticas entre la prestación de los servicios públicos y los ciudadanos. c) La implantación de un modelo contractual y competitivo de acción estatal a partir del cual se logre la eficiencia y la efectividad de las políticas. En este escenario la reforma gerencial se debe asumir como un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado, para concretar en la realidad de manera eficiente y efectiva las decisiones tomadas a nivel político. Desde esta perspectiva se trata, ante todo, de que la reforma gerencial: constituya un núcleo estratégico en el centro del aparato estatal, capaz de formular políticas públicas y de ejercer actividades de regulación y del control de suministros de servicios públicos (CLAD, 1998). Bajo este esquema es necesario que el Estado transite, en el ámbito de la administración pública, hacia un gobierno por políticas públicas y deje atrás el viejo modelo de gobernar por planes aparatosos y omnicomprensivos. Atrás quedaron aquellos tiempos en que el aparato estatal se proponía hacer todo, hacía muy poco y muy mal (al respecto se sugiere leer diversos textos de Luis Aguilar Villanueva). Para que el Estado recupere su capacidad de respuesta, eficiencia y eficacia en la gestión pública debe seleccionar y priorizar los problemas La pobreza, la desigualdad social, la falta de crecimiento 27 www.iappuebla.edu.mx Ensayos Necesitamos UN NUEVO ESTADO para un México plural y democrático, que tenga como fórmula mejorar el funcionamiento institucional, la democracia y la gobernabilidad a través de consensos. que integren la agenda de gobierno porque es un hecho que ya no puede ni debe resolver todos los problemas públicos. Gobernar por políticas públicas es seleccionar y tomar decisiones considerando costos, rentabilidad e impacto social (Luis Aguilar Villanueva). De otra forma será imposible que con la enorme cantidad de demandas sociales y la cada vez más reducida disposición de recursos públicos el Estado se haga cargo de todas las tareas. En lo político es necesario seguir modernizando nuestro régimen político para mejorar la calidad de la democracia. No hay reforma definitiva ni última, la democracia es un proceso constante de perfeccionamiento. Reformar el marco legal electoral es una de varias condiciones para ampliar nuestra democracia. La permanencia de gobiernos divididos y de minoría nos lleva necesariamente a seguir explorando otros esquemas de organización política para modernizar el régimen político. En este sentido es importante regresar a la agenda temas como gobierno de coalición, semipresidencialismo, segunda vuelta electoral, reelección inmediata de presidentes municipales y legisladores, entre otros importantes temas. Al término del proceso electoral de 2012 es posible evaluar los límites y alcances de la última reforma aprobada. Se han identificado vacíos, contradicciones, limitaciones, que deben considerarse como espacios de oportunidad para perfeccionar nuestro régimen actual. La reforma al federalismo sigue siendo una asignatura pendiente en la reforma del Estado. Sin esta reforma la vida institucional, fiscal y organizacional de los municipios se mantendrá en la incertidumbre. En síntesis, para continuar nuestro largo peregrinar a la modernidad, nuestra modernidad, necesitamos un nuevo Estado que nos permita hacer conciliar el progreso económico con el desarrollo humano; hacer coincidir la igualdad social con la competitividad económica; que perfeccione el funcionamiento institucional de la República, mejore la calidad de la democracia y mantenga la gobernabilidad. Necesitamos, insisto, un nuevo Estado que haga del próximo gobierno, además de legítimo, 28 www.iappuebla.edu.mx legal y representativo, competente y eficaz en sus resultados; innovador, flexible, participativo y transparente; que establezca como práctica política la negociación y el consenso para encontrar respuestas y soluciones adecuadas en tiempos de cambios permanentes. Quizás estemos cerca de construir desde adentro y por completo nuestra modernidad; el optimismo, pese a los constantes fracasos, debe prevalecer. Aunque esta búsqueda incansable sea una obsesión.
