Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, A.C.
MANUAL SOBRE LA CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
DEL PRESUPUESTO FEDERAL EN MÉXICO.
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO
Juan Pablo Guerrero Amparán
Fernando Patrón Sánchez
1
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
Presentación
Este manual forma parte de un conjunto de documentos que han sido producidos en el marco del
Programa de Presupuesto y Gasto Público del Centro de Investigación y Docencia Económicas,
bajo los auspicios de la Fundación Ford.
El Programa de Presupuesto y Gasto Público busca acercar el trabajo académico del CIDE a los
sectores de la sociedad mexicana interesados en los temas y en los impactos del presupuesto
público federal; involucra a más de 15 investigadores de tiempo completo y tiene cuatro áreas de
trabajo: investigación, capacitación, difusión y análisis de políticas.
El principal objetivo del presente manual es facilitar la comprensión y el análisis del presupuesto
federal en México, a través de la revisión de aspectos sustanciales del gasto público, el proceso
presupuestario, los sistemas presupuestales más comunes y la importancia del presupuesto. El
manual se concentra en la clasificación administrativa como método de revisión y estudio de la
estructura del gasto público federal.
2
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
5
I. ¿Por qué es Importante el Presupuesto?
7
A. Consideraciones generales sobre el proceso presupuestario
9
B. Los sistemas de presupuesto
11
C. El proceso presupuestario en México
13
C.1 La aprobación del presupuesto
16
C.2 Algunas limitaciones del proceso presupuestario en México
16
II. Estructura del Gasto Público
18
A. Importancia de las clasificaciones de gasto público
19
B. Clasificaciones de gasto del presupuesto público en México
20
C. Clasificación Administrativa del gasto público
23
C.1 La administración pública
24
D. ¿Cómo se distribuye el gasto administrativamente?
25
D.1 Ramos de la administración pública centralizada
28
D.2 Ramos de los poderes y órganos autónomos
32
D.3 Entidades paraestatales de control presupuestal directo
33
D.4 Ramos Generales
33
D.4.1 Ramo 26 "desarrollo social y productivo en regiones de pobreza"
34
D.4.2 Ramo 28 "Participaciones a entidades federativas y municipios"
37
D.4.3 Ramo 33 "Aportaciones a entidades federativas y municipios"
38
D.4.4 Ramo 23 "Previsiones salariales y económicas"
42
D.4.5 Ramo 25 "Aportaciones para educación básica y normal"
43
D.4.6 Ramos que componen el costo financiero de la deuda pública
43
E. Algunos ejemplos sobre agregados de gasto en clasificación
administrativa
44
E.1 Gasto Descentralizado en clasificación administrativa
45
E.2 Gasto en Educación en clasificación administrativa
46
3
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
E.3 Gasto Programable y no programable en clasificación administrativa
47
III. Consideraciones Finales
49
Bibliografía
50
IV. Anexos
52
A. Anexo 1
Evolución del gasto público en ramos de la administración pública
centralizada, ramos de los poderes y órganos autónomos, entidades
paraestatales de control directo y ramos generales (1994-2000)
52
Tabla 1. Ramos de la administración pública centralizada 1994-2000
52
Tabla 2. Ramos de los poderes y órganos autónomos 1994-2000
53
Tabla 3. Entidades paraestatales de control presupuestal directo 1994-2000
53
Tabla 4. Ramos generales 1994-2000
54
B. Anexo 2
Conceptos y Definiciones
55
4
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
Introducción
El presupuesto de un gobierno, lejos de ser un proceso aislado, está ligado al orden social y
económico de un país, y forma parte de su desarrollo político-administrativo. A su vez, el
presupuesto plasma los postulados, metas y prioridades de un sistema administrativo, en un
periodo determinado, y los expresa en cifras y montos, tanto de los objetivos buscados
como de los recursos financieros necesarios para lograrlos. Al ser una estimación de los
resultados previstos por planes y políticas, el presupuesto se convierte en el instrumento de
política económica que mejor revela a la agenda sociopolítica del gobierno.
A partir de 1997, el Presupuesto de Egresos Federal ha cobrado especial relevancia en
México. Por un lado, por primera vez en la historia política reciente, ningún partido cuenta
con mayoría absoluta en la cámara de diputados después de las elecciones federales de
1997. Esto ha generado que los asuntos públicos se discutan con mayor apertura y
pluralidad dentro y fuera de los poderes ejecutivo y legislativo. Al mismo tiempo, la
discusión sobre los ingresos y egresos públicos ha incorporado a diversos sectores de la
sociedad mexicana que buscan conocer e incidir en la redistribución de los recursos
públicos. Por otro lado, el Gobierno Federal ha impulsado una amplia reforma presupuestal
que ha incluido a la llamada Nueva Estructura Programática (NEP). Este proceso se ha
constituido como un esfuerzo paralelo a la mayor necesidad de transparentar el Presupuesto
de Egresos de la Federación hacia la sociedad, por una parte, y la necesidad de controlar
mejor el gasto por parte de la SHCP, y eficientarlo, para lo cual requiere conocer mejor
cómo y en qué se gasta el dinero.
En este sentido, los cambios dentro de la llamada reforma presupuestaria en México
requieren del conocimiento, por parte de la sociedad, de la forma como el gobierno federal
redistribuye los recursos provenientes de los impuestos, cuáles son sus prioridades y las
formas de realizar análisis del presupuesto de egresos de la federación.
El siguiente manual tiene el objetivo de ofrecer herramientas de análisis para el estudio y
comprensión del presupuesto, a través de la revisión de las clasificaciones de gasto dentro
de la estructura del gasto público, sus componentes y sus lógicas de distribución. En
5
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
particular, se desarrolla la distribución del gasto en su dimensión administrativa.
La clasificación administrativa identifica a las agencias gubernamentales que ejecutan y
operan el gasto. Responde a la pregunta: ¿Quién gasta los recursos públicos? Es una
clasificación de suma importancia para el control administrativo del gasto y la
identificación de los responsables de ejecutarlo, ya que asigna responsabilidades en el
manejo de los recursos públicos a las autoridades competentes de cada institución para su
administración. A su vez, muestra los gastos correspondientes a cada organismo público
para la ejecución de los programas y proyectos plasmados en el Plan Nacional de
Desarrollo. Se distingue de la clasificación económica y funcional por sus objetivos y sus
criterios de distribución: La económica responde a la pregunta de ¿Cómo se gastan los
recursos públicos?, y divide al gasto en corriente (gasto de operación) y de capital (gasto de
inversión); La funcional, determina los objetivos del gasto público por funciones,
subfunciones, programas, proyectos y actividades, es decir responde a la pregunta de ¿Para
qué se gastan los recursos públicos?
Las tres clasificaciones se complementan para analizar la totalidad y las direcciones que
anualmente toma el gasto público, mostrando las instituciones que ejercen el gasto, los
diferentes rubros en donde se gasta y los proyectos y programas para los cuales se gasta.
La organización del Manual es la siguiente. En la primera parte, revisamos la importancia
que tiene el presupuesto federal, los sistemas presupuestarios más comunes y el proceso de
presupuesto en México, con la finalidad de contextualizar y dar sentido al uso y la
aplicación de las clasificaciones presupuestarias como medio de conocimiento y de estudio
del presupuesto público federal.
La segunda parte aborda las clasificaciones de gasto público dentro del presupuesto federal,
las distintas combinaciones que pueden hacerse con la clasificación administrativa, la
económica y la funcional, y en especial las lógicas de asignación del gasto en clasificación
administrativa. A su vez, se revisa la distribución de los recursos públicos por ramos
presupuestales, sus orientaciones, la composición de algunos agregados de gasto y las
formas como se asigna.
6
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
I. ¿Por qué es importante el presupuesto?
Vamos a partir de una pregunta básica. Para darle respuesta, vamos a enumerar a
continuación varias razones que nos parecen fundamentales.
1. En primer lugar, el presupuesto está compuesto por recursos que se extraen a la
sociedad y representa cargas fiscales en grupos sociales. Se relaciona con el poder del
estado de meter la mano en los bolsillos de los ciudadanos y decidir sobre su
asignación.
Estas acciones están ligadas con elementos fundamentales para el
funcionamiento del estado, como el poder de sus agencias recaudadores, el grado en
que se reflejan las preferencias sociales para la asignación de los recursos, la
legitimidad del gobierno, y las explicaciones y cuentas que ofrece la sociedad sobre el
uso de recursos, por citar algunos. Son elementos que se vinculan, en síntesis, con el
desarrollo democrático de un gobierno.
2. Al mismo tiempo, el presupuesto tiene un peso determinante en la economía que se
expresa en el marco macroeconómico, a través de indicadores como la tasa de
crecimiento económico, el empleo, la inflación, o el grado de estabilidad, en una
palabra. Las políticas de ingreso y de asignación del gasto público son elementos clave
de la política económica: tienen impactos definitivos en el crecimiento de la economía y
en el desarrollo social; son además impactos de largo alcance. Con particular fuerza en
países en vías de desarrollo como México, el presupuesto público estimula la
acumulación de capital físico y la inversión en capital humano. Por ejemplo, políticas
tributarias y políticas de gasto son instrumentos fundamentales para paliar la insuficiencia
en el ahorro interno, absorber el costo de la deuda (interna y externa), contener el alza de
precios, mantener la estabilidad macroeconómica y reasignar recursos y esfuerzos hacia
programas sociales –educación, mejora en los servicios de salud, disminución de los
grados de pobreza, provisión de seguridad pública, creación de infraestructura, desarrollo
regional, alientos a la producción, etc.- y la inversión en capital físico y humano, motor
7
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
del desarrollo.1 En contrasentido, pero con mayor facilidad, políticas de ingreso y egresos
erróneas pueden impactar negativamente a la sociedad.
3. En un ámbito menos general, se identifica el peso microeconómico del presupuesto
(distribución del ingreso, educación, servicios, oportunidades), con la asignación de
recursos para prestar servicios que demanda la sociedad. En contextos democráticos,
esas políticas se someten a escrutinio y debate públicos. Sabemos que el mercado
favorece la generación y distribución de la riqueza, pero que al mismo tiempo ese reparto
de los beneficios acaba siendo desigual. La democracia, basada en el principio de la
igualdad política, “puede paliar esas desigualdades a través de la política fiscal acordada
en los órganos de representación popular y garantizar así un piso mínimo de bienestar
para el conjunto de los ciudadanos. Todo estado democrático desarrollado tiene la
necesidad de imponer gravámenes para financiar gasto social, y procura así alcanzar un
delicado equilibrio entre esa recolección de impuesto y ese gasto, y el estímulo a la
inversión tanto en bienes públicos como en los que provienen de los agentes privados”.2
Las políticas de ingresos y de gasto públicos están en el centro de esas dos tensiones (piso
mínimo de bienestar –gasto social- e inversión privada –crecimiento económico-).
4. El presupuesto es la sustancia del funcionamiento gubernamental, de los programas: los
recursos del estado. El estado, para funcionar (poder ejecutivo, legislativo, judicial),
para cumplir con sus funciones básicas (provisión de bienes públicos) y
constitucionales, requiere de recursos. Cualquier acción gubernamental, requiere de un
aparato administrativo que necesita recursos públicos. Estos se generan a través de las
funciones estatales de levantar impuestos, producir algunos bienes, prestar algunos
servicios, emitir y contratar deuda pública.
5. El presupuesto tiene una fuerte relación con la política (impacto político) y con el
poder. La acción gubernamental tiene un impacto determinante en la estructura política:
la consolida, la erosiona, siempre la modifica. Las acciones gubernamentales debilitan o
1
Desde esta perspectiva, el análisis del presupuesto revela las verdaderas prioridades del gobierno.
Se puede ver la ponencia de Carlos Elizondo M.-S. en el Foro sobre Política Tributaria, CIDE, octubre de
1998.
2
8
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
favorecen a grupos, regiones, sectores. Desde esta perspectiva, el presupuesto es parte
clave de la política, pues asigna recursos.
A. Consideraciones generales sobre el proceso presupuestario
Aaron Wildavsky sugirió que un presupuesto es una serie de objetivos con etiquetas de
precios adheridas.3 Nos dice también que los propósitos de los presupuestos pueden ser tan
variados como los propósitos humanos. Puede suponerse entonces que la variedad de
objetivos lleva a variedad de procesos presupuestarios.
No obstante, estos procesos
comparten ciertas características de las que vamos a hablar a continuación.4
El proceso presupuestario puede dividirse en cuatro fases: la preparación, por parte del
poder ejecutivo, la revisión/aprobación por parte del poder legislativo, la ejecución y la
auditoría o evaluación. Este proceso no es lineal en realidad, sino que los ciclos se enciman
unos con otros en los sistemas presupuestales anuales, pues, al tiempo que se prepara el
presupuesto, se ejecuta el del año anterior, y se prepara también la cuenta pública para su
revisión legislativa.
El ciclo presupuestario permite un seguimiento fijo y regular de las políticas y los
programas, ya que por lo regular los ciclos presupuestales se basan en calendarios de años
fiscales.
En México opera el ciclo de presupuesto anual.
En otros países, existen
experiencias de presupuestos bianuales. Resulta complicado el presupuesto bianual por el
esfuerzo de pronóstico que se tiene que hacer, en el que se incurre en un mayor riesgo de
equivocarse (por lo que generalmente incluye mayores partidas para las emergencias).
Pero puede tener sus ventajas: en dos años, se reducen los costos de la preparación
presupuestal, así como los gastos, se ofrece mayor oportunidad para la planeación de
mediano plazo, un mayor plazo para la deliberación legislativa, la evaluación de programas
y la supervisión.
Por su parte, el presupuesto anual ofrece la ventaja de una mayor
precisión en las estimaciones, reduce la discrecionalidad del ejecutivo (pues el legislativo
3
4
Wildavsky, Aaron. The politics of the budgetary process. New York: Little Brown, 1964.
Esta parte de la exposición se basa en Jerry McCaffery, “Features of the Budgetary Process”, in Meyers
9
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
puede verificar cada año el desempeño), y se eliminan sesiones especiales así como
constantes ajustes (esto se exacerbaría en un contexto macroeconómico inestable).
Algunos autores han sostenido que predomina el presupuesto anual porque de esta forma
las agencias gubernamentales tienen mayor facilidad para responder a los ajustes de la
política del ejecutivo, y más oportunidades de solicitar más fondos públicos.
Hay otra característica que vale la pena mencionar aquí: el papel del conflicto en la
presupuestación. El conflicto es endémico en el presupuesto: los recursos nunca son
suficientes para el conjunto de las demandas, lo cual genera competencia por esa escasez.5
Y los principales actores del presupuesto pueden mostrar diferencias en aspectos clave:
sobre quién recaerá el mayor peso fiscal, qué programas serán expandidos y recortados, de
qué tamaño será el déficit fiscal, etc.
El conflicto en torno al presupuesto tiene su lado positivo: permite que se genere atención
en torno al proceso, lo cual incita a participar a diversos sectores sociales. Esto favorece un
mejor escrutinio.
La competencia por los recursos públicos se da entre regiones, clases sociales, grupos de
interés y burocracias. La competencia se expresa:
1. Entre proyectos y programas gubernamentales
2. Entre estrategias para el suministro o prestación de servicios
3. Entre los actores del presupuesto, por la asignación de recursos
•
Tensión entre el poder ejecutivo y el legislativo
•
Entre los distintos comités del Congreso
•
Entre la oficina central del presupuesto y las agencias y departamentos
•
Entre las agencias burocráticas
•
Entre las comunidades y representantes sociales y las oficinas públicas
Roy, Handbook of government budgeting. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999. pp.3-29.
5 Ver a Irene S. Rubin, “Understanding the role of conflict in budgeting”, in Roy T. Meyers, Handbook of
government budgeting. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999. pp.30-51.
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Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
Todo proceso presupuestal debe anticipar recursos, canales e instituciones que permitan la
resolución de esos conflictos. Por ejemplo, el incrementalismo en lugar de los cambios
bruscos, la descentralización en la toma de las decisiones sobre la asignación presupuestal,
un marco legal que indique la salida en caso de choque, y la negociación política, desde
luego, son mecanismos que facilitan la resolución de los conflictos.
B. Los Sistemas de Presupuesto
Con un objeto de ofrecer un panorama general, vamos a describir los procesos
presupuestarios más comunes.
Los sistemas presupuestarios son herramientas y/o técnicas por medio de las cuales se
programa, se ejecuta y se controla el gasto público. Existen diferentes técnicas
presupuestales que los países han ido utilizando a lo largo de los años, entre las más usuales
se encuentran las siguientes:
Presupuesto Base-Cero.
Es un sistema de jerarquización de las operaciones
gubernamentales.
Esta técnica busca analizar
demandas presupuestales sin el compromiso explícito
de sostener niveles pasados de financiamiento (busca
romper con el sistema incremental). En este sistema
los programas y actividades se organizan y
presupuestan en un plan detallado que se centra en
revisiones, evaluaciones, y análisis de todas las
operaciones propuestas. Los programas y actividades
son analizados en términos de los niveles crecientes
de éxito en el desempeño y financiamiento, a partir de
cero, y luego evaluados y ordenados según una escala
de prioridades. El objetivo es determinar el nivel en
el cual cada actividad o programa debe llevarse a
cabo. El supuesto fundamental de este sistema es que
es posible asignar recursos presupuestales a través de
un sistema de jerarquización de programas y
alternativas. En este modelo se encuentran sobre
todo problemas de tipo técnico: los criterios para una
evaluación que permita ser verdaderamente
comparativa, así como la objetividad para realizar la
jerarquización del conjunto de los programas. Con el
presupuesto de base cero, una agencia (generalmente
central) tendría que evaluar si el programa se
justifica, si justifica sus objetivos y misiones
originales, y si no hay un programa alternativo que
11
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
pudiera alcanzar esos objetivos en condiciones más
eficientes y con mayor beneficios.
Presupuesto Incremental.
Presupuesto por Desempeño.
Análisis Costo-Beneficio
El sistema de presupuestación incremental, supone
incrementos más o menos justificados al nivel de
financiamiento del año anterior. Supone que el
programa en cuestión debe mantenerse sin cambios
notables en la política aplicada. Las agencias hacen
sus estimaciones presupuestales (tomando en cuenta a
la inflación, las necesidades nuevas, etc.) y mandan
hacia arriba sus solicitudes;
Esta técnica supone el cálculo presupuestal tomando
como base el presupuesto del año anterior, y a partir
de este se estima un incremento porcentual para el
año siguiente. Dentro de este esquema se destinan
asignaciones inerciales cada periodo fiscal, donde la
posibilidad de incorporar nuevos programas es
prácticamente nula.
Se basa en periodos de largo plazo donde se evalúa el
desempeño de cada dependencia del gobierno y los
recursos se destinan a partir de la relación entre las
actividades que cada agencia realiza y los costos para
producirlas. El criterio principal en la asignación y
evaluación de recursos es la eficiencia con que cada
dependencia ejerce el gasto, dejando de lado la
evaluación sobre los resultados del gasto público.
Otro sistema muy frecuente de presupuestar es a
través del análisis costo beneficio. Cada proyecto
gubernamental debe poderse traducir en un conjunto
de beneficios (sociales, económicos, políticos, etc.) y
un conjunto de costos necesarios para financiarlo.
Generalmente, las agencias subestiman los costos y
sobrestiman los beneficios, pero en cualquier caso se
puede obtener una proporción costo-beneficio que
sirva para la comparación de varios proyectos a la
vez, con objeto de hacer una jerarquización. El
problema aquí puede ser el de la visión o
composición integral del presupuesto y las
dificultades de jerarquizar el conjunto.
Presupuesto Tradicional o por objeto Esta técnica fue utilizada en México de 1930 a 1976,
tenía la finalidad de detallar todas las adquisiciones
específico de gasto.
del gobierno, y los recursos que se asignaban a las
unidades administrativas (dependencias y entidades)
para realizar sus funciones. El control bajo este
esquema se concentraba en el balance de ingresos y
egresos, es decir en la contabilidad de los recursos
que eran entregados a las dependencias y cuánto
habían ejercido. No había control sobre las funciones
y los impactos del gasto público.
12
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
Sistema de Planeación,
Programación y Presupuestación.
El sistema de planeación, programación y
presupuestación que opera en México supone que una
agencia gubernamental revisa sistemáticamente su
programa con base en los objetivos propuestos,
evalúa alternativas de políticas, e introduce el criterio
del costo en sus planes y programas; en otros
términos, a partir de la identificación de los objetivos,
identifica a continuación el conjunto de instancias y
aparatos, los recursos legales, humanos y materiales,
así como los plazos de instauración del programa.
Esta práctica se originó en los años cincuenta en los
Estados Unidos y llegó para plantear criterios de
racionalidad al creciente incrementalismo del
presupuesto en la época. Es un sistema altamente
centralizado, pues son los planificadores centrales los
que pueden identificar los objetivos y las vías de
acción alternativas, y la reducción de éstas con base
en las consideraciones económicas (nuevamente, en
el caso mexicano este papel lo cumple la SHCP).
Debe observarse que todas estas técnicas quedan generalmente superadas por las
consideraciones políticas que envuelven a la asignación de recursos públicos.
C. El proceso presupuestario en México
Toda acción del gobierno federal en México está sustentada en planes y programas
específicos. Todo recurso público debe estar también respaldado por un programa que
presenta el respaldo legal para su ejercicio. La planeación, como marco de las acciones
gubernamentales, está fundamentada legalmente en la Constitución y la Ley de Planeación.
De ahí deriva el Plan Nacional de Desarrollo, documento sexenal preparado por el
ejecutivo para normar obligatoriamente sus programas institucionales, sectoriales y
especiales, y para orientar la coordinación de sus tareas con los otros poderes y los órdenes
estatales y municipales.
Los programas que se derivan del Plan Nacional de Desarrollo tienen una vigencia que no
excede la del propio Plan. En ellos se especifican los objetivos, prioridades y políticas de
cada sector administrativo. Contienen estimaciones de recursos y determinan responsables
de su ejecución. Estos programas dan lugar a otros en los que se definen las acciones a
realizar en el corto plazo, y que son la base para integrar los anteproyectos de presupuesto
anual de las dependencias y entidades.
13
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
La programación del gasto público federal se concreta en el anteproyecto de presupuesto
elaborado de acuerdo con la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal,
con el reglamento de dicha ley y con los lineamientos específicos que emite la Secretaría de
Hacienda, como el manual para el Ejercicio del Gasto del Gobierno Federal.
La Secretaría de Hacienda se encarga, además, de sancionar los anteproyectos individuales
de presupuesto operativo anual de las dependencias y las erogaciones globales previstas por
los poderes Legislativo y Judicial, en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación.
Las dependencias y entidades deben contar con órganos encargados de planear, programar,
presupuestar, controlar y evaluar sus propias actividades. En cualquier caso, los ejecutores
de los recursos públicos están obligados a proporcionar a la SHCP y a la Contraloría la
información que se les solicite.
El proceso de presupuestación es el siguiente (cuadro 1):
•
De febrero a agosto, el gobierno elabora la estructura programática;
•
De junio a agosto lleva a cabo la preparación preliminar del presupuesto;
•
De julio a agosto se determinan las referencias de gasto preliminares;
•
Entre agosto y octubre se determinan los techos financieros para el gasto de cada
programa, proyecto, entidad o dependencia;
•
De septiembre a octubre se formula e integra el proyecto de PEF, para presentarlo el 15
de noviembre.
14
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
Cuadro 1
Proceso presupuestario en México
FORMULACIÓN –
PROGRAMACIÓN
Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder
Judicial, IFE , CNDH,
Dependencias y Entidades
Fechas: 1 de Junio – 15 de Noviembre
CONTROL/AUDITORÍA
/**
Poder Ejecutivo
(SECODAM y SHCP)
Poder Legislativo
(Contaduría Mayor de Hacienda)
(Cuenta de la Hacienda Pública
Federal)
DISCUSIÓN – APROBACIÓN
/*
Poder Legislativo
(Cámara de Diputados)
Fechas: 15 de Noviembre – 15 de
Diciembre
EJECUCIÓN
Poder Ejecutivo
(SHCP)
Dependencias y Entidades, Congreso,
IFE y Poder Judicial
Fechas: 1 de Enero - 31 de Diciembre
/* Cuando se presenta cambio de administración federal las fechas del período de discusión
y aprobación del presupuesto de egresos cambia del 15 de diciembre al 31 de diciembre.
/** Formalmente dentro del ciclo presupuestario se encuentra establecida la etapa de
evaluación del presupuesto, sin embargo ésta no se realiza dentro del proceso
presupuestario en México. De tal manera que, podemos hablar de una etapa conjunta de
control/auditoría donde lo más cercano a la evaluación es la revisión de la cuenta de la
hacienda pública federal.
Entre julio y agosto, las diversas agencias gubernamentales proponen a la Secretaría de
Hacienda un presupuesto para cubrir las necesidades de financiamiento para sus diversos
programas. Ocurre entonces la negociación dentro de los aparatos burocráticos, en donde
cada grupo, sector, comunidad o región ligada a algún programa o partida presupuestal,
hace su presión para lograr atención a través de los recursos públicos. Para orientar
normativamente a esas solicitudes, la SHCP ofrece una serie de documentos guía a las
15
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
agencias gubernamentales, como los lineamientos de la Nueva Estructura Programática, el
manual para la elaboración de los programas operativos anuales, el manual para el ejercicio
del gasto del gobierno federal, etc. Son documentos que ofrecen un soporte técnico a las
diversas solicitudes de recursos.
Un instrumento fundamental para el control del presupuesto, es el diseño de los techos
financieros.
Una vez que la SHCP tiene una idea sobre cuál será su capacidad de
financiamiento, y con el objetivo de mantener equilibrio en las finanzas públicas, establece
techos financieros, en donde en pocas palabras informa a las agencias el límite de gasto que
tienen. Esta es una función central de la SHCP que elimina el riesgo de tener déficits.
C.1 La aprobación del presupuesto
El 15 de noviembre inicia la etapa de aprobación del presupuesto. El ejecutivo tiene
tres funciones relativas al presupuesto: iniciativa, ejercicio y control. A través del
secretario de Hacienda, se presenta y se explican la iniciativa de Ley de Ingresos y
el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Por su parte, ambas
cámaras deben discutir y aprobar la Ley de Ingresos, mientras que solamente la
Cámara de Diputados discute y aprueba el PEF (después de la Ley de Ingresos).
Posteriormente, es facultad de la Cámara de Diputados supervisar que se cumpla
la ejecución del presupuesto en los términos acordados.
C.2 Marco Jurídico del proceso presupuestario en México
Las etapas del proceso presupuestario, anteriormente descritas, subyacen en varias leyes
federales que norman los procedimientos, los calendarios y las autoridades responsables de
llevar acabo las tareas de formulación, aprobación, ejecución y control del presupuesto
federal. En el siguiente cuadro señalamos las leyes que fundamentan y con base en las
cuales se realizan las etapas del proceso presupuestario.6
Para una revisión más completa sobre las leyes que rigen el presupuesto federal en México ver:
Guerrero Amparán, Juan Pablo, Mariana López Ortega. Manual sobre el marco jurídico del
presupuesto federal en México, CIDE, México, 2000.
6
16
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
Cuadro 2
Marco jurídico del presupuesto en México
Formulación:
−
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (art. 74, fracción IV);
−
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (art. 12);
−
Ley de Planeación (arts. 7 y 27);
−
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (arts. 17, 19, 20, 22 y 24), y
su reglamento (arts. 8 al 11, 18, 25 al 31);
−
Ley Federal de Entidades Paraestatales (arts. 47, 50 y 51), y su reglamento (art. 24);
−
Ley General de Deuda Pública (arts. 9 al 16);
−
Ley de Adquisiciones y Obras Públicas (arts. 7, 17 al 27).
Discusión-Aprobación:
−
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (art. 74, fracción IV)
Ejecución:
−
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (arts. 126 y 134);
−
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (arts. 25 al 38) y su
reglamento (Capítulo I y II; arts. 32 al 80);
−
Ley federal de Entidades Paraestatales (arts. 52 y 55) y su reglamento (art. 23)
−
Ley General de Deuda Pública (art. 4, fracción V)
−
Decreto Aprobatorio de Presupuesto de Egresos de la Federación
Control/Auditoria:
−
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (arts. 73, fracción XXIV y 74, fracción IV)
−
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (arts. 23, 31 y 37)
−
Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público Federal (arts. 37, 39, 40 al 46) y su
reglamento (Título V, arts. 130 al 186)
−
Ley Federal de Entidades Paraestatales (arts. 59 al 65) y su reglamento (arts. 29 al 34)
−
Ley General de Deuda Pública (arts. 23 al 26)
−
Ley de Adquisiciones y Obras Públicas (arts. 84 y 85)
−
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (arts. 2, 3, 7 y 47)
17
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
C.3 Algunas limitaciones del proceso de aprobación del presupuesto en México
Los procesos de negociación a partir de 1997 han mostraron lo inadecuado del diseño legal
y de las prácticas en materia de aprobación presupuestal7.
1. En primer lugar, es indispensable que el Congreso cuente con más tiempo para estudiar,
discutir y negociar las iniciativas de ley presentadas por el Ejecutivo. El periodo de 30
días que marca la Constitución es, a todas luces, insuficiente para que los legisladores
puedan hacer su trabajo de manera seria y eficiente.
2. Además de tiempo insuficiente, es necesario que los legisladores cuenten con personal
de apoyo técnico que pueda elaborar análisis sobre algunos aspectos altamente
especializados. Este personal de asesoría debe ser profesionalizado (con autonomía y
apartidista) y contar con los recursos y el acceso a la información necesarios para
presentar estudios que faciliten a los legisladores la discusión de la propuesta
presidencial.8
3. En tercer lugar, parece necesario prever algún tipo de mecanismo resolutivo en el caso
en el que los legisladores no lleguen a un acuerdo sobre las iniciativas que envíe el
ejecutivo.
4. Finalmente, es necesario resolver si el Presidente tiene o no la facultad para vetar (o no
promulgar) el Presupuesto de Egresos aprobado por la Cámara de Diputados.
II. Estructura del Gasto Público en México
En esta segunda parte, vamos a hablar sobre las clasificaciones del gasto público en
México, sus lógicas de distribución y su importancia para el análisis del presupuesto
federal. Asimismo, desarrollamos la clasificación administrativa a través de la revisión de
su estructura y el comportamiento del gasto público en los últimos años, con la intención de
Lo que sigue proviene del folleto “¿Qué es el presupuesto federal?”, del Programa de Presupuesto y Gasto
Público, CIDE, Octubre 1999.
8 La recientemente creada Oficina de Estudios sobre Finanzas Públicas del Congreso puede caminar en ese
sentido.
7
18
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
ilustrar la importancia y la utilidad de ésta clasificación como método de análisis del
presupuesto público.
A. Importancia de las clasificaciones de gasto público.
Comencemos por definir la importancia y la utilidad de las clasificaciones de gasto dentro
del presupuesto de egresos.
Dentro de los sistemas presupuestarios, que en el capítulo anterior describimos, el gasto
público se ordena a partir de tres formas reconocidas de clasificación que contemplan de
forma integral la distribución de las asignaciones por dependencia; por actividades y
programas; y por conceptos y capítulos. Las clasificaciones administrativa, económica y
funcional son utilizadas por el gobierno federal, para sistematizar la orientación de los
recursos y contabilizar los gastos según los objetivos propuestos.
A su vez, las clasificaciones pueden utilizarse como herramienta de análisis de la
estructura del gasto público, pues: 1) A través de éstas se descompone, se fragmenta, se
ordena en partes el gasto de acuerdo a diversos criterios que facilitan su estudio de una
manera particularizada. Los grandes agregados de gasto son demasiado complejos y dicen
poco sobre los impactos de la distribución de recursos en la sociedad; 2) se usan criterios
específicos de análisis, como quién es responsable del gasto, cómo se gasta, cuánto es para
el funcionamiento del gobierno, cuánto se transfiere a la sociedad, qué se busca y a través
de que programas. El uso de estos criterios específicos y su complementariedad facilita el
análisis y evaluación de los impactos del gasto 3) Asimismo, se puede facilitar el estudio de
la evolución del gasto desde diversas perspectivas que proporcionan información para el
análisis global de los programas y de las políticas públicas a través de una categorización
ordenada de la distribución del gasto.
19
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
De tal manera que, las clasificaciones presupuestarias deben perseguir cuatro finalidades
9
básicas :
1. Facilitar el análisis de los efectos económicos del gobierno, el impacto del ingreso y el
gasto público a través de las cuentas presupuestarias.
2. Permitir la preparación de programas, una vez que se conoce la composición de los
gastos. Deben mostrar las decisiones programadas y los cambios recomendados de año en
año, así como las diversas fuentes de financiamiento fiscal.
3. Facilitar la ejecución del presupuesto. Los administradores de programas deben conocer
la suma de recursos de que dispondrán y las responsabilidades que le corresponden.
4. Facilitar la contabilidad fiscal, para poder llevar con claridad el registro completo de las
operaciones fiscales y para establecer las responsabilidades de los funcionarios en la
administración de los recursos públicos.
B. Clasificaciones de gasto en el presupuesto público en México
La estructura del gasto público en México puede analizarse a través de tres dimensiones o
clasificaciones: la administrativa, la económica y la funcional. Cada una contempla
criterios de distribución de gasto distintos y responde a diferentes objetivos, destacando un
aspecto concreto del presupuesto.
•
La Clasificación Administrativa
define al ejecutor o administrador directo de los
recursos públicos y los organiza a través de ramos presupuestales. Esta clasificación es
ideal para identificar a todos los ejecutores de gasto, y facilita la ubicación de los
responsables del gasto público, ya que nos muestra cuánto se asigna a las diferentes
instituciones, organismos y empresas que forman parte del aparato estatal.
•
La Clasificación Económica identifica los rubros de gasto donde se ejercen los recursos
públicos, es decir define en qué gastan los ejecutores directos. Económicamente los
recursos se dividen en gasto de capital y gasto corriente. A partir de esta clasificación
puede observarse cuanto se gasta en la operación del gobierno a través del pago de
salarios y la adquisición de materiales y suministros para el funcionamiento de todas las
dependencias gubernamentales, y qué tanto se transfiere a la sociedad a través de obras
9
Rodríguez Aznar, José Vicente. Elementos de economía presupuestaria. Ministerio de Hacienda, Dirección
20
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
públicas y proyectos de inversión.10
La Clasificación Funcional define los objetivos por los que se gastan los recursos, es
decir integra las funciones, programas, actividades y proyectos en donde se aplica el
gasto. Esta clasificación es fundamental, pues indica las funciones prioritarias del
gobierno, los impactos que busca generar a través de los diversos programas orientados
hacia áreas estratégicas como el desarrollo social, la seguridad pública, la defensa
nacional y las actividades productivas.11
El siguiente esquema (cuadro 3) ilustra las orientaciones, los criterios de distribución y los
objetivos a los que responden cada una de las clasificaciones.
General de Finanzas Públicas. Caracas, Venezuela, 1973
10 Para una revisión más completa de la importancia de la clasificación económica ver: Guerrero
Juan Pablo, Yailén Valdés. Manual sobre la clasificación económica del presupuesto en México, CIDE,
México, 2000
11 Guerrero, Juan Pablo, Mariana López. Manual sobre la Clasificación Funcional del Presupuesto en
México, CIDE, México, 2000.
21
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
Cuadro 3
Criterios de distribución de las clasificaciones de gasto público
CLASIFICACIÓN
ADMINISTRATIVA
¿Quién Gasta los recursos
públicos?
Dependencias y Entidades a
las que se le asignan y
ejercen los recursos públicos.
•
•
•
•
Ramos de la
Administración Pública
Centralizada
Ramos de los Poderes y
Órganos Autónomos
Ramos Generales
Entidades Paraestatales
de Control Presupuestal
Directo
CLASIFICACIÓN
ECONÓMICA
CLASIFICACIÓN
FUNCIONAL
¿En qué se gastan los
recursos públicos?
Naturaleza
económica
gasto público.
¿Para qué se gastan los
recursos públicos?
del
• Gasto Corriente (pago de
sueldos
y
salarios,
adquisición de materiales y
suministros
y
servicios
generales)
• Gasto de Capital (Inversión
en
obra
pública
y
mantenimientos; y flujos
de dinero para la compra
de valores, bonos y
acciones)
Programas,
proyectos
y
actividades donde se aplican
los recursos públicos.
Funciones:
• Gestión Gubernamental
• Desarrollo Social
• Productivas
A su vez, pueden establecerse combinaciones entre las clasificaciones para obtener mayor
información sobre el gasto que ejercen las instituciones, en qué lo utilizan y los programas
y actividades que realizan. De las tres clasificaciones se desprenden las siguientes
combinaciones:
22
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
Clasificación económica-administrativa: muestra el gasto corriente y de inversión de
ejerce cada ramo presupuestario.
Clasificación económica-funcional: muestra el gasto corriente y de capital que se ejerce
en los programas especiales, sectoriales y las actividades institucionales.
Clasificación administrativa-funcional: muestra las funciones, programas y actividades
que realizan las dependencias y entidades del sector público.
Las clasificaciones de gasto se encuentran interconectadas a través de sus criterios de
asignación. Del cuadro anterior, se desprende que las funciones y los programas determinan
la utilización del gasto tanto corriente como de capital que los distintos ramos utilizan. Lo
anterior se ilustra de mejor manera en el cuadro 4.
Cuadro 4
Relación de las clasificaciones de gasto por criterios de asignación.
Funciones,
programas,
proyectos y
actividades
que
realizan
Entidades,
dependencias,
organismos y
empresas
a través
de
La adquisición
de bienes y la
producción de
servicios que
implica gasto en
inversión y gasto
corriente.
C. Clasificación Administrativa del Gasto Público
La clasificación administrativa tiene como finalidad establecer un sistema de control previo
y administrativo de los gastos públicos, así como satisfacer las necesidades de contabilidad
de la Hacienda Pública Federal. Asimismo, se considera un elemento programático que
refleja las asignaciones de gasto de cada unidad administrativa del Gobierno Federal y/u
23
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
organismos y empresas.
A través de la clasificación administrativa puede identificarse a los ejecutores directos del
gasto que utilizan los recursos para adquirir insumos y factores para producir bienes o
servicios, y llevan a cabo los programas y los proyectos del gobierno federal. De tal
manera, que esta clasificación del gasto público intenta responder a la pregunta de ¿quién
gasta los recursos públicos?
C.1 La administración pública
Para responder a la pregunta anterior, veamos primeramente como está conformada la
administración pública. El poder ejecutivo está organizado en un conjunto de instituciones
que forman la Administración Pública Federal. A su vez, esta última está clasificada en dos
grandes grupos con características y propósitos bien diferenciados.
En el primer grupo se encuentran las dependencias de la administración centralizada, que se
integra por 17 secretarías de Estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, cuyas
atribuciones están consignadas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Por su parte, la Procuraduría General de la República tiene autonomía pues se rige por su
propia ley orgánica (y su titular debe ser ratificado por el Congreso). En este primer grupo
se incluyen también 69 órganos desconcentrados, constituidos para el cumplimiento de
tareas específicas y que jurídica y administrativamente forman parte de las secretarías de
Estado y de la PGR.
El segundo grupo es el de las entidades de la administración paraestatal que reúne a un total
de 213 organismos desconcentrados, empresas de participación estatal, instituciones de
crédito, institucionales nacionales de seguros y fianzas y fideicomisos públicos. Estas
entidades se rigen por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento.
La administración paraestatal se compone de entidades productoras de bienes o prestadoras
de servicios, que aunque podrían ser proporcionados por los particulares, el Estado decide
24
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
hacerlo por conducto de empresas u organismos de los cuales es propietario, por razones de
interés público o estratégicas, entre otras cosas.
Para los efectos de la programación, coordinación y conducción, las dependencias de la
administración central agrupan por sectores a las entidades paraestatales con las que tienen
mayor afinidad en cuanto a funciones. La máxima autoridad administrativa de las entidades
está constituida por el órgano de gobierno, presidido regularmente por un representante de
la dependencia que actúa como coordinadora de sector.
D. ¿Cómo se distribuye el gasto administrativamente?
Tomando en consideración las clasificaciones de gasto propuestas por la SHCP, la
clasificación administrativa divide el gasto por ramos presupuestarios que incluyen:
•
•
•
•
El presupuesto de los poderes y órganos autónomos.
El presupuesto de las dependencias de la administración pública centralizada.
Los recursos que se transfieren a las entidades federativas y municipios
El presupuesto de las entidades de control presupuestal directo.
Todos ellos a su vez, se organizan hacia el interior en unidades responsables, que
representan a la célula administrativa básica del sector público al ser las receptoras de los
12
recursos públicos y las responsables de su administración .
Los criterios de asignación de recursos en esta clasificación de gasto están dados a partir de
la centralidad o descentralidad y la autonomía de las dependencias, entidades y poderes. El
siguiente esquema (cuadro 5) muestra la distribución actual (Presupuesto de Egresos 2000)
de los ramos a los que se les asignan recursos y la manera como están organizados.
12 “Reforma al Sistema Presupuestario”, Unidad de Política y Control Presupuestal, Subsecretaría de
egresos, SHCP. 1998.
25
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
Cuadro 5
DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EN CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
RAMOS DE LA
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
CENTRALIZADA
02 Presidencia
04 Gobernación
05 Relaciones Exteriores
06 SHCP
07 Defensa Nacional
08 SAGAR
09 SCT
10 SECOFI
11 Educación Pública
12 Salud
13 Marina
14 Trabajo
15 Reforma Agraria
RAMOS DE LOS
PODERES Y
ÓRGANOS
AUTÓNOMOS
01Poder Legislativo
03 Poder Judicial
RAMOS GENERALES
ENTIDADES
PARAESTATALES DE
CONTROL
PRESUPUESTARIO DIRECTO
19 Aportaciones a Seguridad Social
ISSSTE
23 Provisiones Salariales y
Económicas
IMSS
24 Deuda Pública
22 IFE
25 Aportaciones para los sistemas
de educación Básica y Normal
31TribunalesAgrarios
32 Tribunal Fiscal
28 Participaciones a Entidades
Federativas y Municipios
30 ADEFAS
35 CNDH
33 Aportaciones para Entidades
Federativas y Municipios
Lotería Nacional
CAPUFE
CFE
L y FC
PEMEX
16 SEMARNAP
17 PGR
18 Energía
34 Programas de Apoyo a Ahorradores
y Deudores de la Banca
20 Desarrollo Social
21 Turismo
27 SECODAM
Si bien es cierto que esta categorización de gasto cambia constantemente en cada
presentación del presupuesto de egresos13, no deja de ser una forma útil de analizar las
Un ejemplo de esta afirmación podría tomarse del presupuesto de egresos 2000. Donde se crea un ramo
nuevo "Comisión Nacional de Derechos Humanos, Ramo 35". Asimismo si revisamos las entidades
paraestatales de control directo, encontramos que de las 11 entidades que se presupuestaban en 1994, para el
año 2000 sólo se asignan recursos a 6.
13
26
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
diferentes asignaciones de recursos y las direcciones que anualmente toma el presupuesto.
Veamos a continuación un ejemplo de cómo se distribuyen los recursos dentro de un ramo
administrativo tomando en cuenta el gasto que ejerce directamente la secretaría y las
transferencias que realiza hacia las dependencias de control presupuestario indirecto. El
siguiente esquema (cuadro 6) toma como ejemplo la distribución de recursos de la
Secretaría de Desarrollo Social14.
Cuadro 6
20 Desarrollo Social
Presupuesto Total del Sector
Gasto Directo de la Coordinadora del Sector
Presupuesto de Organismos y Empresas de Control Presupuestario
Directo
14,814.35
2,085.17
__
Con Recursos Propios
Con Subsidios y Transferencias
__
__
Subsidios y Transferencias a Organismos de Control Presupuestario
Indirecto
Subsidios y Transferencias a Órganos Administrativos Desconcentrados
Otras Ayudas, Subsidios y Transferencias
•
•
•
•
4,431.55
5,112.40
3,185.21
El gasto directo de la coordinadora del sector se refiere a los recursos que ejerce la Secretaría de
Desarrollo Social para su operación, y este gasto se divide tanto en corriente (pago de sueldos y salarios,
adquisición de materiales y suministros y servicios generales) como el gasto en inversión que realiza la
propia secretaría.
El presupuesto de organismos y empresas de control presupuestario directo se refiere a los recursos que
ejercen las entidades paraestatales que por las funciones que realizan se encuentran en el sector de la
secretaría. Para el caso de desarrollo social no hay entidades de control directo.
Los subsidios y transferencias a organismos de control presupuestario indirecto se refiere a los recursos
que se transfieren a través de la secretaría a las entidades paraestatales que están coordinadas por sus
funciones dentro del sector. En este caso se transfieren recursos a Diconsa, Liconsa, Conaza, Fonart
Los subsidios y transferencias a órganos desconcentrados se refieren a los recursos ejercidos por
instituciones pertenecientes a la secretaría que desarrollan funciones de coordinación de programas
especiales y sectoriales. En este caso se incluyen a la Coordinación Nacional del Programa de Educación,
Salud y Alimentación, a la Coordinación general del programa nacional de Apoyo para las Empresas de
Solidaridad y al Instituto Nacional de Solidaridad.
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la federación 2000, Tomos Sectoriales, Ramo 20
Desarrollo Social.
14
27
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
D.1 Ramos de la Administración Pública Centralizada
Veamos en primer lugar como están conformados los ramos de la administración pública
centralizada. La Administración Pública Centralizada está conformada por todas las
secretarías del poder ejecutivo federal y la Procuraduría General de la República. Desde el
punto de vista del presupuesto, los ramos que concentran las secretarías o dependencias van
desde el ramo 02 (Presidencia) hasta el ramo 27 (Contraloría y Desarrollo Administrativo).
Los recursos asignados a la Administración Pública Centralizada concentran, a su vez, el
gasto directo y el gasto que se transfiere a través de programas y de medidas salariales y
económicas a las entidades federativas y a las entidades paraestatales. El gasto directo es
ejercido por las dependencias del ejecutivo federal; comprende tanto gasto corriente
(servicios personales, materiales y suministros y servicios generales) como de inversión
(obras y capital). Este agregado no representa la totalidad del gasto programable asignado a
los programas gubernamentales.
Sólo comprende los recursos que cada dependencia
destina al cumplimiento de sus funciones y operaciones como órganos del ejecutivo federal.
Excluye las transferencias que otorga el Gobierno Federal a las entidades paraestatales y a
las entidades federativas. (Las asignaciones de gasto que han recibido los ramos de la
administración pública centralizada, en los últimos años, se señalan en el anexo 1)
Asimismo, los ramos de la administración pública centralizada comprenden los recursos
que se le asignan a las entidades paraestatales de control presupuestal indirecto. Éstas
entidades son organismos desconcentrados, descentralizados, fideicomisos, fondos y
empresas de participación paraestatal mayoritarias, que dependen de cada secretaría como
cabeza de sector y se agrupan según las funciones que desempeñen. El cuadro 7 ilustra los
organismos de control presupuestal indirecto que se agrupan en cada ramo de la
administración centralizada.
28
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
Cuadro 7
Entidades de Control presupuestal Indirecto de la Administración Pública
Centralizada
RAMO
ENTIDADES DE CONTROL PRESUPUESTAL INDIRECTO
02 Presidencia
04 Gobernación
06 Hacienda
07 Defensa
•
Consejería Jurídica
•
•
•
•
Pensionados de Talleres Gráficos de la Nación
Notimex
Talleres Gráficos de México
Instituto Mexicano de la Radio
•
INEGI
•
IPAB
•
Comisión Nacional Bancaria y de Valores
•
Comisión Nacional de Seguros y Fianzas
•
Comisión Nacional de Sistema de Ahorro para el Retiro
•
Servicio de Administración Tributaria
•
Agroasemex, S.A.
•
Aseguradora Hidalgo, S.A.
Banca de Desarrollo:
Banco Nacional de Comercio Exterior
Banrural
Banobras
Banco Nacional del Ejercito, Fuerza Aérea y Armada
Financiera Nacional Azucarera
Nafinsa
Exportadores Asociados
Servicios de Almacenamiento del Norte
Baja, Mantenimiento y Operación, S.A. de C.V.
Casa de Moneda de México
Fideicomiso Liquidador de Instituciones y Organizaciones Auxiliares de Crédito
Nacional Hotelera de Baja California, S.A. de C.V.
Patronato del Ahorro Nacional
Pronósticos para la asistencia Pública
Fondo Nacional de Fomento al Turismo
Fondo Especial de Asistencia técnica y garantía para créditos agropecuarios
Fondo de Capitalización e Inversión del sector Rural
Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura
Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras
Fondo de Operación y Financiamiento Bancario para la Vivienda
Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios
Fondo para el Desarrollo Comercial
•
Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armada
29
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
•
•
•
•
•
08 Agricultura, Ganadería y •
Desarrollo Rural
•
•
•
•
•
•
Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias
Comisión Nacional de Sanidad Agropecuaria
Servicio Nacional de Inspección y Certificación de Semillas
Colegio Superior Agropecuario del Estado de Guerrero
Universidad Autónoma Agraria “Antonio Narro”
Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria
Control de Estadística Agropecuaria
Universidad Autónoma de Chapingo
Fideicomiso de Riesgo Compartido
Instituto Nacional de Capacitación del Sector Agropecuario
Productora Nacional de Biólogos Veterinarios, A.C.
Productora Nacional de Semillas
09 Comunicaciones y
Transportes
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Instituto Mexicano del Transporte
Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano
Comisión Federal de Telecomunicaciones
Policía Federal de Caminos
Aeropuertos y Servicios Auxiliares
Administraciones Portuarias
Fideicomiso de Formación y Capacitación para el personal de la Marina Mercante Nacional
Servicios Aeroportuarios del Sureste, S.A. de C.V.
Servicio Postal Mexicano
Telecomunicaciones de México
Servicios Aeroportuarios de la Ciudad de México, S.A. de C.V.
Servicios a la Infraestructura Aeroportuaria del Pacífico, S.A. de C.V.
Servicios Aeroportuarios del Centro-Norte, S.A. de C.V.
10 Comercio y Fomento
Industrial
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Comisión Federal de Competencia
Centro Nacional de Metrología
Consejo de Recursos Minerales
Exportadora de Sal, S.A. de C.V.
Fideicomiso de Fomento Minero
Transportadora de Sal, S.A. de C.V.
Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial
Procuraduría Federal del Consumidor
Servicio Nacional de Información de Mercados
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Universidad Pedagógica Nacional
Instituto Politécnico Nacional
XE-IPN Canal 11
Centro de Ingeniería y Desarrollo Industrial
Instituto Nacional de Antropología e Historia
Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura
Radio Educación
Comisión Nacional del Deporte
Consejo Nacional para la Cultura y las Artes
Instituto Nacional del Derecho de Autor
UAM
UNAM
Programa SEP-CONACYT15
CONACYT
Colegio de Bachilleres
CONALEP
Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del IPN
Comisión Nacional de los Libros de Texto Gratuitos
Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas
Consejo Nacional de Fomento Educativo
11 Educación Pública
15
Incluye 28 institutos y centros de investigación que se encuentran en el sistema SEP-CONACYT.
30
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
•
•
•
•
Educal, S.A.
Fondo de Cultura Económica
INEA
Televisión Metropolitana, S.A. de C.V.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Gerencia General de Biólogos y Reactivos
Direcc. Gral. de la Administración de la Beneficencia Pública
Centro nacional de la Transfusión Sanguínea
Hospital Juárez de México
Consejo Nacional para la Prevención y Control del SIDA
Comisión Nacional de Arbitraje Médico
Coordinación de salud mental
Coordinación de Vigilancia Epidemiológica
Centro Nacional de Rehabilitación
Instituto Mexicano de Psiquiatría
Centro de Integración Juvenil
Hospitales e Instituto Nacionales de Especialidades
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
14 Trabajo y Previsión Social
•
•
•
•
Procuraduría General de la Defensa del Trabajo
Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores
Comisión Nacional de los Salarios Mínimos
Comité Nacional Mixto de Protección al Salario
15 Reforma Agraria
•
•
•
Registro Agrario Nacional
Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal
Procuraduría Agraria
17 Procuraduría General de la
República
•
Instituto Nacional de Ciencias Penales
•
Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias
•
Comisión Nacional para el Ahorro de Energía
•
Comisión Reguladora de Energía
•
Compañía Mexicana de Exploraciones, S.A.
•
Instalaciones Inmobiliarias para Industrias, S.A. de C.V.
•
Instituto de Investigaciones Eléctricas
•
Instituto Mexicano del Petróleo
•
Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares
•
P.M.I. Comercio Internacional, S.A. de C.V.
•
Coordinación Nacional del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA)
•
DICONSA
•
LICONSA
•
CONAZA
•
FONHAPO
•
FONART
•
INI
•
Comisión para la Regulación de la Tenencia de la Tierra
21 Turismo
•
Consejo Promotor Turístico de México, S.A. de C.V.
27 Contraloría
•
Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales
12 Salud
18 Energía
20 Desarrollo Social
31
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
D.2 Ramos de los Poderes y Órganos Autónomos
Los Ramos de los Poderes y Órganos Autónomos concentran los recursos correspondientes
a los poderes legislativo y judicial, a los tribunales administrativos, al Instituto Federal
Electoral y a partir del ejercicio fiscal de 2000 a la Comisión Nacional de Derechos
Humanos. El criterio de asignación en estos ramos se centra en la autonomía de las
instituciones. (Las asignaciones en el período 1994-2000 a éstos ramos pueden observarse
en la tabla 2 del anexo 1).
De las asignaciones de gasto a los poderes y al IFE, se incluyen, a su vez, los recursos
destinados a los órganos legislativos, judiciales y a los partidos políticos, como lo muestra
el cuadro 8. Los tribunales administrativos y la Comisión Nacional de Derechos Humanos
ejercen directamente el gasto en sus dependencias.
Cuadro 8
Composición de los poderes legislativo, judicial e IFE
RAMO
Transferencia a Organismos
01 Poder Legislativo
•
•
•
Cámara de Diputados
Cámara de Senadores
Contaduría Mayor de Hacienda
02 Poder Judicial
•
•
•
Suprema Corte de Justicia
Consejo de la Judicatura General
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
•
Financiamiento a partidos políticos
22 Instituto Federal
Electoral
32
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
D.3 Entidades Paraestatales de Control Presupuestal Directo
El sector paraestatal se integra por los organismos descentralizados, las empresas de
participación estatal mayoritaria, las instituciones nacionales de crédito, las instituciones
nacionales de seguros y de fianzas.
Desde el punto de vista del presupuesto, las entidades paraestatales se distinguen en
entidades de control presupuestal directo y de control presupuestal indirecto. La diferencia
radica en que los presupuestos integrales de ingresos y gastos por programas de las
entidades de control presupuestal directo forman parte del presupuesto de egresos de la
federación; su autorización, seguimiento, control y evaluación se somete al poder
legislativo a través de informes trimestrales de las finanzas públicas y la cuenta de la
hacienda pública federal. Los presupuestos de las entidades de control presupuestal
indirecto no forman parte del presupuesto de egresos, sólo en la medida de apoyos y
subsidios que reciben del gobierno federal, además su evaluación y control son realizados
por las dependencias del poder ejecutivo a las que pertenecen. El siguiente ejemplo muestra
la distribución de recursos dentro del presupuesto federal de una entidad de control directo
y una indirecto.
Las entidades paraestatales de control presupuestal directo conforman el sector productivo
del gobierno federal y se ocupan de funciones claves como salud, generación de energía y
transportes. Éstas entidades ejercen sus propios recursos con los bienes que producen y los
servicios que brindan que corresponden a más del 70 % del total de sus gastos. El resto
proviene de subsidios, transferencias y aportaciones a seguridad social incluidas en el gasto
del gobierno federal. (Los recursos que han recibido en los últimos años se señalan en la
tabla 3 del anexo 1)
D.4 Ramos generales
Los ramos generales comprenden los recursos que son transferidos por el gobierno federal a
las entidades federativas y municipios. Asimismo, contemplan los pagos correspondientes
al servicio de la deuda y de los programas de apoyos financieros.
33
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
Se llaman ramos generales porque no hay un sólo ejecutor directo identificado en el
ejercicio del gasto correspondiente a las actividades que se realizan a través de estos ramos.
El control presupuestario y el ejercicio de los ramos generales corren a cargo de la
Secretaría de Hacienda, con excepción de los ramos 25 Previsiones y Aportaciones para los
Sistemas de Educación Básica y Normal, que corresponden a la Secretaría de Educación
Pública; y el ramo 26 Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza (hasta el
presupuesto de egresos de 1999), que correspondió a la Secretaría de Desarrollo Social.
(Las asignaciones de recursos a los ramos generales en los últimos años se presentan en la
tabla 4 de los anexos).
Los ramos 28, 33 y 25 concentran los recursos destinados a las entidades federativas y
municipios.
Los recursos destinados al costo financiero de la deuda pública que se
concentra en los ramos 24, 29, 30 y 34.
D.4.1 Ramo 26 "Desarrollo Social y Productivo en Regiones de pobreza"
A partir del presupuesto de egresos de la federación de 2000, el ramo 26 se integra dentro
de los recursos ministrados por el ramo 20 "desarrollo social", conservando la misma
composición que adquiere a partir de 1998. Los fondos del ramo 26 han sido los más
focalizados del conjunto de erogaciones que se destinan a las entidades federativas. Se
orientan a áreas o grupos que la Secretaría de Desarrollo Social define, según indicadores,
como pobreza extrema. Actualmente, la secretaría de desarrollo social tiene identificadas
36 regiones prioritarias de atención inmediata, donde se consideran municipios de alta y
muy alta marginación, asimismo se consideran otras 55 regiones prioritarias donde también
se encuentran municipios de alta y muy alta marginación.
La redistribución de los recursos de los fondos del ramo 26 se realiza con base en los
convenios de desarrollo social celebrados entre Sedesol y los gobiernos estatales.
Es preciso aclarar que el ramo 26 ha dejado de significar una fuente importante de ingresos
para los municipios. A partir del Presupuesto de Egresos Federal de 1998 su principal
34
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
fondo (Fondo de Desarrollo Municipal) se reasignó al ramo 33 (Fondo para la
Infraestructura Social Municipal) y sus recursos se orientaron a áreas o regiones que la
Secretaría de Desarrollo Social define según el grado de pobreza y marginación de cada
región a través del fondo para el desarrollo productivo. Su carácter municipal se ha perdido
dentro de la identificación de zonas prioritarias de atención inmediata, y dentro de la nueva
distribución y aplicación del ramo
no se contempla a todos los Estados (excluye:
Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Morelos, Nayarit,
Sonora, Tabasco, Tlaxcala).
En 1998 el ramo se reestructuró y se orientó exclusivamente a regiones en pobreza extrema
y los recursos son controlados a través de Sedesol en coordinación con los gobiernos
estatales16. El anterior ramo 26, concentraba recursos destinados a programas sociales que
se distribuyen en cuatro fondos, como lo muestra el cuadro 9.
A este respecto puede verse: Rivera Sánchez, Liliana y Katya Rodríguez. El Ramo 26. Entre el
desarrollo regional y la superación de la pobreza. Colección análisis del desempeño de los gobiernos
estatales y municipales en la gestión del gasto social. CIDE, cuaderno No. 1, 1999
16
35
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
Cuadro 9
Programas de los fondos del ramo 26
Fondo para el desarrollo productivo
Implica acciones generadoras de empleo
temporal, de crédito, y de promoción de
proyectos
productivos.
El
fondo
está
constituido por los programas de empleo
temporal, empresas sociales (Fonaes), crédito a
la palabra y desarrollo productivo de la mujer.
Fondo para impulsar el desarrollo Orientado a la planeación y desarrollo de
regional y sustentable
proyectos regionales y microregionales. El
fondo está integrado por los programas de
investigación
regionales,
y
desarrollo
fondos
de
regionales
proyectos
indígenas,
atención a zonas áridas, promoción de la
planeación del desarrollo regional y región de
las cañadas.
Fondo
para
atender
prioritarios
a
grupos Implica la atención de sectores en condiciones
de iniquidad o marginación, con los siguientes
programas: Jornaleros agrícolas, maestros
jubilados y productores agrícolas.
Fondo de coinversión social
Destinado a financiar proyectos productivos y
promover la corresponsabilidad social, a través
de
programas
coinversión
como:
social
y
Servicio
social,
capacitación
y
fortalecimiento comunitario.
36
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
D.4.2 Ramo 28 "Participaciones a Entidades Federativas y municipios"
Las participaciones a Entidades Federativas y Municipios están normadas por la Ley de
Coordinación Fiscal y representan una de las principales fuentes de recursos para los
estados y municipios.
Las participaciones provienen de una distribución intergubernamental de los recursos entre
la federación, las entidades federativas (Estados) y los municipios que se distribuyen la
recaudación de acuerdo al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. El carácter
intergubernamental de estos recursos implica que cada nivel de gobierno está facultado
para ejercer los recursos y supervisar el ejercicio de los mismos exclusivamente por la
legislatura correspondiente. De esta manera, las participaciones significan la única fuente
de recursos descentralizados que se manejan libremente por las legislaturas locales.
El monto de los recursos por participaciones proviene de la Recaudación Federal
Participable que está constituida por todos los impuestos que se recaudan a nivel federal,
así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y minería, menos el total de las
devoluciones por los mismos conceptos
17
.
Las participaciones federales a municipios están constituidas por dos fondos principales:
Fondo General de Participaciones y Fondo de Fomento Municipal. Del primer fondo, se le
destinan a los municipios al menos el 20 por ciento de los recursos transferidos a los
estados también por dicho fondo; el segundo fondo se conforma con el 1 por ciento de la
recaudación federal participable y se distribuye a los municipios a través de los estados
garantizando que las cantidades no sean menores a lo recaudado localmente por impuesto
predial y por derechos.
17
18
18
Ley de Coordinación Fiscal, art. 2
Op Cit; art.- 2-A
37
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
Las participaciones, a su vez, están se integran por varios fondos que a continuación se
enumeran19:
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Fondo general de Participaciones. (Significa el 20% de la Recaudación Federal
Participable).
Fondo de Fomento Municipal. (Se constituye con el 1% de la Recaudación Federal
Participable).
Fondo por coordinación en Derechos. (0.44% de la Recaudación Federal
Participable)
Reserva de contingencia. (0.25% del Recaudación Federal Participable)
Fondo para Municipios Fronterizos o con Litoral. (0.136% de la Recaudación Federal
participable)
Participaciones por Impuestos Especiales sobre Producción o Servicios. (20% de la
recaudación sobre bebidas alcohólicas y refrescantes, y el 8% por la recaudación
sobre tabacos labrados)
Participaciones por la recaudación de la Tenencia o Uso de Vehículos. (100% de la
recaudación que se obtenga por este impuesto)
Participaciones por la recaudación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos. (100%
de la recaudación que se obtenga por este impuesto)
Participaciones a Municipios Fronterizos o con Litoral por el Derecho de Extracción
de Petróleo. (3.17% de la recaudación del derecho adicional sobre extracción de
petróleo)
Participaciones a Municipios con Puentes de Peaje. (25% del monto total de ingresos
que se obtenga por la operación del puente de peaje)
Participaciones por la Recaudación a Pequeños Contribuyentes
D.4.3 Ramo 33 "Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios"
Al crear los Fondos de Aportaciones Federales se dio un cambio significativo en las
condiciones de repartición de los recursos descentralizados para el combate a la pobreza.
En el ramo 26 las condiciones distributivas de los recursos estaban normadas dentro del
presupuesto de egresos federal, en el ramo 33 su distribución está regulada en la Ley de
Coordinación Fiscal.
Los recursos y las funciones que se presupuestan en el ramo 33 eran transferidos a las
entidades federativas y municipios a través de las dependencias del ejecutivo federal,
actualmente son recursos descentralizados y controlados por las legislaturas estatales y bajo
las actividades establecidas en cada fondo por la federación, orientándose hacia actividades
38
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
específicas de educación, de salud, de infraestructura básica, de seguridad pública y
programas de alimentación y asistencia social.
El ramo se crea con cinco fondos en 1998: Fondo de Aportaciones para la Educación
Básica y Normal; Fondo para los Servicios de Salud; Fondo para la Infraestructura
Social, que a su vez se divide en dos fondos (para la Infraestructura Social estatal y para la
Infraestructura Social Municipal); Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y el
Distrito Federal, y Fondo de Aportaciones Múltiples. En 1999 se le agregan dos fondos
más para complementar la descentralización de recursos en actividades educativas y de
seguridad pública: Fondo para la Educación Tecnológica y de Adultos y Fondo para la
Seguridad Pública.
Los fondos que se transfieren directamente a los municipios a través del ramo 33 son dos:
Fondo para la Infraestructura Social en su parte municipal y Fondo para el Fortalecimiento
Municipal y el D.F. (en 1999 cambia de nombre
a Fondo para el Fortalecimiento
Municipal al excluirse de la distribución de estos recursos al D.F.). Podríamos agregar un
tercer fondo (Fondo de Aportaciones Múltiples) que, aunque sus recursos no son ejercidos
propiamente por los gobiernos municipales, se aplican en el ámbito Municipal20. El resto
de los fondos son transferidos a los estados y se ejercen en coordinación con las
dependencias federales responsables de llevar a cabo las actividades que concentran las
aportaciones.
Los recursos del ramo 33 se orientan hacia actividades específicas de educación, de salud,
de infraestructura básica, de seguridad pública y programas de alimentación y asistencia
social, como lo muestra el cuadro 11. Estos recursos son transferidos, primeramente, a los
estados a través de la
fórmula de criterios de pobreza establecida en la Ley de
Coordinación Fiscal.21
Op Cit; arts. 1 al 9-A
Para mayor información al respecto, ver: Vega Godínez, Alejandro. El FAISM desde la perspectiva
municipal. Colección: Análisis del desempeño de los gobiernos estatales y municipales en la gestión del gasto
social, cuaderno No. 5, CIDE, 2000.
21 Ley de Coordinación Fiscal, Arts. 35-42. A este respecto puede verse: Scott, John. Descentralización y
Pobreza en México. Colección Análisis del Desempeño de los Gobiernos Estatales y Municipales en la
19
20
39
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
Cuadro 11
Fondos del Ramo 33 "Aportaciones federales a entidades federativas y municipios"
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Esta orientado a consolidar el sistema nacional de
salud a través de la descentralización de recursos
Salud
hacia Estados. Asimismo, se dirige a dar cobertura
médica a la población abierta, es decir que no esta
considerada dentro del IMSS o ISSSTE.
Fondo
de
Aportaciones
para
fortalecimiento de los Municipios
el Este fondo, a su vez, se encuentra financiado bajo el
régimen de transición y a partir 1999 le corresponde
el 2.35% de la recaudación federal participable. 22 El
fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los
municipios esta dirigido a cubrir las obligaciones de
saneamiento financiero en las haciendas municipales.
Fondo
de
Aportaciones
Infraestructura Social.
la Esta dirigido al combate a la pobreza extrema
mediante la transferencia de recursos en
infraestructura de servicios básicos en regiones
marginadas. Estos recursos se orientan exclusivamente
al financiamiento de obras e inversiones en las
siguientes actividades: agua potable; alcantarillado;
drenaje y letrinas; urbanización municipal;
electrificación rural y de colonias pobres;
infraestructura básica de salud; infraestructura básica
educativa; mejoramiento de vivienda; caminos rurales;
e infraestructura productiva rural.23
El fondo de aportaciones para infraestructura social
esta integrado, a su vez, por dos fondos: Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social estatal
(FISE) y Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social Municipal (FISM).
Este fondo está regido por el régimen de transición, el
cual implica que está financiado por un porcentaje de
la recaudación federal participable. A partir 1999 el
fondo es equivalente, sólo para efectos de referencia,
al 2.5% de la recaudación federal, para el FISM se
destinan 2.19% y para el FISE 0.31%. Estos recursos
son distribuidos bajo los criterios de pobreza que
establece la ley de coordinación fiscal en los artículos
34 y 35 respectivamente.
para
Gestión Social, Cuaderno No. 2, CIDE, 1999
22 Ley de Coordinación Fiscal, Artículo 36
23 Ley de Coordinación Fiscal, Articulo 33.
40
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
Fondo de Aportaciones Múltiples
El fondo de aportaciones múltiples se orienta a la
construcción y equipamiento de espacios educativos
en educación básica y superior. Asimismo, se destina
a apoyos alimentarios y a la asistencia social, a través
de desayunos escolares. Este fondo es manejado por las
autoridades estatales, la parte de asistencia social es
destinada para el Desarrollo Integral de la Familia
(DIF). El fondo representa el 0.814% de la recaudación
federal participable y proviene de la partida que
anteriormente manejaba el Sistema Nacional para el
Desarrollo Integral de la Familia.
Fondo de Aportaciones para la Educación Este fondo fue creado para el ejercicio fiscal de 1999.
y se le asignaban recursos a través del ramo 11
Tecnológica y de Adultos
"educación". A partir del presupuesto 2000 se
descentralizan los organismos que administran los
recursos de educación tecnológica y para adultos, y se
integra formalmente en el ramo 33.
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Este fondo, a su vez, se crea en 1999, los recursos se
incluyen dentro del total destinado al Sistema
Pública
Nacional de Seguridad Pública, se distribuyen y se
destinan según la ley de coordinación fiscal. Le
corresponde el 1% de la recaudación federal
participable destinada al fondo de aportaciones para el
fortalecimiento de municipios.
Fondo de aportaciones para los sistemas de El fondo de aportaciones para los sistemas de
educación
básica
y
normal
concentra
educación básica y normal
aproximadamente 60% de los recursos del ramo, este
fondo se distribuye en todos los estados con excepción
del D.F. que le corresponden recursos para educación
básica por medio del ramo 25.
41
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
D.4.4 Ramo 23 "Previsiones Salariales y Económicas"
El Ramo 23
tiene cobertura intersectorial e interinstitucional, ya que concentra tres
programas especiales que no están sectorizados en ninguna dependencia o entidad, sino que
son recursos destinados a cumplir actividades y funciones específicas en contingencias
económicas.
Este ramo se transfiere como medidas preventivas y económicas a los estados y municipios
y a las entidades paraestatales a través del programa salarial y el fondo de desastres
naturales que comprenden el ramo, como lo señala el cuadro 12.
Cuadro 12
Programas del ramo 23 "Previsiones Salariales y Económicas"
Programa Salarial
Esta orientado a pagar los gastos correspondientes al
Fondo de Ahorro Capitalizable de los trabajadores
operativos de base y de confianza de la Administración
Pública federal, a su vez cubre los pagos de creación de
seguros de los servidores públicos en mandos superiores,
medios y homólogos.
Fondo de Desastres Naturales
Tiene como propósito cubrir las reparaciones de los
daños causados por desastres naturales a las obras de
dominio público, así como apoyar a la población de
zonas afectadas en caso de emergencia. El ejercicio de
los recursos del fondo se da a través de las dependencias
o entidades relacionadas por sus funciones con los daños
a reparar.
Erogaciones Contingentes
Este programa representaba, hasta el presupuesto de
egresos de 1999, la única partida secreta dentro del
gasto, conforme a lo que considera el artículo 74 de la
Constitución.24 A partir del presupuesto de egresos 2000
no se asignan recursos para éste programa.
“No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter en el
mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República”.
Artículo 74, fracción IV, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
24
42
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
D.4.5 Ramo 25 "Aportaciones para los sistemas de Educación Básica y Normal"
A través del ramo 25 se destinan recursos como complementos a los servicios educativos.
La función de estos recursos es extender la cobertura de la educación en los niveles de
educación básica y normal. El ramo 25 esta integrado por dos fondos: 1.- Previsiones
Salariales y Económicas para el fondo de Aportaciones de Educación Básica y Normal, que
se transfiere como complementos salariales al fondo del ramo 33; 2.- Aportaciones para los
servicios de educación básica en el D.F., que son recursos destinados a las previsiones de
incrementos salariales.
D.4.6 Ramos que componen el Costo financiero de la deuda pública
El costo financiero de la deuda pública se refiere al pago de los intereses y comisiones por
concepto de valores, préstamos y financiamiento contratados por el gobierno federal y/o
por organismos y empresas. Asimismo, se incluyen dentro de este agregado de gasto los
programas de rescate al sistema financiero. El cuadro 13 nos muestra la composición actual
de los ramos que componen el costo financiero de la deuda.
43
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
Cuadro 13
Ramos que componen el costo financiero de la deuda pública
Ramo 24 Deuda Pública
Se refiere al pago de intereses, comisiones y gastos
de la deuda pública interna y externa del gobierno
federal. La deuda pública interna contempla el
pago de intereses de los valores gubernamentales y
del fondo de ahorro del SAR. La deuda externa
corresponde al pago del costo financiero asociado a
los
financiamientos
externos
contratados
directamente por el gobierno federal con
organismos financieros bilaterales y con
inversionistas privados.
Ramo 29 Erogaciones para los programas y Contempla el pago destinado al saneamiento de la
banca de fomento que incluye a Nacional
operaciones de Saneamiento Financiero
Financiera y Banrural. A partir del presupuesto
2000, el ramo desaparece y los programas a los que
se asignaban recursos se transfieren al ramo 34.
Ramo 34 Erogaciones para los programas de Concentra los “Acuerdos de Financiamiento y
Apoyo a ahorradores y deudores de la Banca Fomento a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa”
(Fopyme); y el “Acuerdo para el Financiamiento
del Sector Agropecuario y Pesquero” (Finape).
Asimismo, dentro del ramo 34 se incluyen las
erogaciones destinadas al Fobaproa que
anteriormente se presupuestaban en el ramo 29, y
que a partir de 1999 se destinan al Instituto de
Protección al Ahorro Bancario (IPAB).
Intereses y comisiones de las entidades Se refiere a la deuda contraída por organismos y
empresas para financiar proyectos de inversión. A
paraestatales
su vez, dentro de éste rubro se destinan recursos
para cubrir los intereses generados por los
proyectos de inversión de impacto diferido en el
registro del gasto "PIDIREGAS" de PEMEX y
CFE.
E. Algunos ejemplos sobre agregados de gasto en clasificación administrativa.
Veamos ahora algunos ejemplos de cómo se puede utilizar la clasificación administrativa
para contabilizar agregados de gasto. Revisamos los ramos que conforman el gasto total
descentralizado, el gasto en educación y el gasto neto dividido en programable y no
44
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
programable.
E.1 Gasto Descentralizado en clasificación administrativa
El gasto descentralizado corresponde a los recursos que ejercen las Entidades Federativas y
Municipios. Este agregado de gasto se transfiere a través de varios esquemas: Gasto para su
ejercicio libre (Ramo 28); Gasto para actividades específicas (Ramos 25 y 33); y Gasto por
convenios de programas específicos (Ramo 26 y convenios realizados entre las entidades
federativas con dependencias o entidades). En el cuadro 14 se ilustran las principales vías
de descentralización de este gasto.
45
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
Cuadro 14
Gasto Descentralizado
Gasto Programable
Ramo 33
Ramo 25
Aportaciones
Federales para
Entidades
Federativas y
Municipios
Aportaciones para
los sistemas de
Educación Básica y
Normal
Convenios /*
•
•
•
•
Ramo 26 /**
Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social
Fondo de Aportaciones para la
Seguridad Pública
Convenios con dependencias
federales: SAGAR
Gasto No Programable
Ramo 28
Participaciones a Entidades
Federativas y Municipios
/* Se refiere a los convenios establecidos entre dependencias federales y Estados y Municipios en materia de desarrollo social,
coordinación fiscal, seguridad pública.
/** A partir del presupuesto de egresos de 2000 el ramo 26 se integra dentro del ramo 20 "Desarrollo Social", así como la ministración
de los cuatro fondos que conformaban al ramo.
E.4 Gasto en educación en clasificación administrativa
El total del gasto destinado a educación en el presupuesto se compone de varios ramos.
Incluye las asignaciones destinadas a la secretaría de educación pública, los recursos
transferidos a entidades federativas para actividades en educación y las previsiones
salariales y económicas del sector educativo. El cuadro 15 ilustra los ramos y los fondos
que componen el presupuesto de educación.
46
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
Cuadro 15
Ramos que componen el gasto en educación
Gasto en Educación
Ramo 25 "Previsiones y
Aportaciones para
Educación Básica y Normal"
Ramo 11 "Educación
Pública"
Ramo 33 "Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios"
Fondo de
Aportaciones
para la
Educación
Básica y
Fondo de
Aportaciones
Múltiples
(Infraestructura
Educativa)
Fondo de
Aportaciones
para la
Educación
Tecnológica y de
Programa de Apoyos para Entidades Federativas
E.3 Gasto programable y no programable en clasificación administrativa
A través de la clasificación administrativa puede observarse la totalidad del gasto
presupuestado que incluye todos los ramos revisados anteriormente. En el cuadro 16 se
toma como ejemplo la estructura del gasto programable y no programable del presupuesto
de egresos de la federación 2000.
47
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
Cuadro 16
Gasto programable y no programable en clasificación administrativa
G A ST O N O PR O G RA M A BLE
R am o 24
D euda
P ú b lic a
R am o 29
E ro g a c io n e s
p a ra
S a n e a m ie n to
F in a n c ie ro
R am o 30
A DEFA S
R a m o 3 4 P ro g ra m a s
de A poyo a
A h o rra d o re s y
D e u d o re s
In te re s e s y
c o m is io n e s
d e E n tid a d e s
P a ra e s ta ta le s
R am o 28
P a rtic ip a c io n e s
a E n tid a d e s
F e d e ra tiv a s y
M u n ic ip io s
G A ST O PR O G RA M A BLE
G O B IE R N O F E D E R A L
E n tid a d e s p a ra e s ta ta le s d e
c o n tro l d ire c to
In c lu y e :
L o s ra m o s d e la A d m in is tra c ió n P ú b lic a
C e n tra liz a d a , P o d e r e s , IF E y C N D H
S u b s id io s y
T ra n s fe re n c ia s
R am o 23 y R am o 19
P re v is io n e s y A p o rta c io n e s p a ra
E s ta d o s y M u n ic ip io s
(R a m o s 2 5 y 3 3 )
G a s to D ire c to
d e la a d m o n .
p ú b lic a
c e n tra liz a d a
48
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
III.
Consideraciones Finales
El presupuesto público federal es un documento clave para analizar las funciones y la
composición del gobierno de un país. A través del estudio del presupuesto pueden
conocerse las prioridades en la aplicación y las lógicas de distribución de los recursos que
los gobiernos sustraen de la sociedad.
A lo largo del manual hemos realizado una breve revisión del sistema presupuestario en
México, los tipos de presupuesto más usuales, y el proceso de presupuesto, con el interés de
contextualizar y de introducir el marco institucional donde se desarrollan e identifican las
clasificaciones de gasto. En este sentido, la clasificación administrativa es básica para
establecer las responsabilidades de las agencias gubernamentales en la formulación,
ejecución y control del presupuesto. Independientemente del sistema presupuestario que se
utilice, la programación, la implementación o ejecución del presupuesto depende en gran
medida de la organización administrativa del gobierno. De tal manera que, otra utilidad de
esta clasificación es que nos muestra como esta compuesto el sector público y cuáles son
las instituciones del gobierno federal encargadas de ejercer el gasto público.
La intención del manual es acercar al lector interesado en los temas presupuestales algunas
herramientas básicas de estudio y análisis del presupuesto público. En este sentido, las
clasificaciones de gasto son una herramienta elemental para el estudio del presupuesto
federal a partir de una manera ordenada y desglosada de la redistribución de los recursos
públicos, y que reflejan la integración total del presupuesto de egresos.
49
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
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51
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
IV. ANEXOS
A. Anexo 1
Evolución del gasto público en ramos de la administración pública centralizada, poderes
y órganos autónomos, entidades de control presupuestal directo y ramos generales
1994-2000.
Tabla 1
Ramos de la Administración Pública Centralizada 1994-2000
Millones de Pesos
(En precios constantes, base 1994)*
DISTRIBUCIÓN POR RAMO
Ramos Administrativos (Total)
02 Presidencia de la República
04 Gobernación
05 Relaciones Exteriores
06 Hacienda y Crédito Público
07 Defensa Nacional
08 SAGAR
09 Comunicaciones y Transportes
10 Comercio y Fomento Industrial
11 Educación Publica
12 Salud
13 Marina
14 Trabajo y Previsión Social
15 Reforma Agraria
16 SEMARNAP
17 PGR
18 Energía
20 Desarrollo Social
21 Turismo
27 SECODAM
1994
1995
1996
1997
1998
Ejercido
Ejercido
Ejercido
Ejercido
Ejercido
93,479.1
338.6
1,906.4
921.6
7,206.3
7,554.3
13,457.9
10,675.2
7,109.9
27,610.9
6,285.3
2,079.2
507.1
1,646.8
378.2
1,505.2
790.1
2,671.4
517.7
166.4
85,149.6
319.0
1,875.0
1,042.5
7,553.3
5,822.3
11,206.2
7,465.3
883.4
25,630.1
5,706.4
1,857.6
490.4
1,013.9
3,560.1
1,238.1
5,505.6
3,253.8
370.5
183.0
83,962.7
393.6
2,081.8
1,141.9
5,865.2
6,082.9
10,833.9
8,221.1
729.7
25,655.8
5,866.3
1,985.8
499.0
1,613.5
4,140.3
1,169.9
2,721.5
4,135.6
398.6
253.3
95,050.5
469.5
2,275.4
1,040.2
6,846.4
6,069.4
9,716.7
16,971.3
909.4
23,722.6
9,270.9
2,296.2
908.5
812.3
4,632.3
1,281.6
3,159.9
3,730.0
395.2
349.6
79,317.1
450.1
2,463.6
1,022.3
5,617.9
5,824.3
8,785.4
6,618.4
752.2
24,824.0
4,877.2
2,434.6
888.9
642.6
5,035.6
1,472.7
3,502.8
3,218.7
337.9
322.8
1999
2000
Cierre
Proyecto
Previsto
73,712.2 78,257.2
437.2
464.6
2,269.8
2,796.6
920.2
986.4
5,895.9
5,848.1
5,782.0
6,093.0
6,840.0
7,146.8
5,172.1
5,545.8
751.7
811.8
23,376.4 24,680.3
4,546.5
5,501.8
2,258.1
2,380.8
943.8
1,001.0
445.0
496.0
4,366.5
4,336.8
1,418.7
1,456.0
3,594.7
3,706.7
3,906.1
4,100.2
220.5
274.1
304.9
310.7
*1994=100, Con base en el Indice de precios al Consumidor 1995-1999
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1995-1998 y Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal
de 1999
52
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
Tabla 2
RAMOS DE LOS PODERES Y ÓRGANOS AUTÓNOMOS 1994-2000
Millones de pesos
(En precios Constantes, base 1994)
DISTRIBUCIÓN POR RAMO
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Ejercido
Ejercido
Ejercido
Ejercido
Ejercido
Cierre
Previsto
Proyecto
RAMOS DE LOS PODERES Y
ÓRGANOS AUTÓNOMOS
4,973.0
3,104.7
3,458.6
4,903.5
4,297.7
4,042.0
6,153.2
01 Poder Legislativo
03 Poder Judicial
22 Instituto Federal Electoral
933.9
1,409.6
2,478.9
781.6
1,176.5
973.3
837.0
1,253.5
1,194.8
941.4
1,466.0
2,302.9
962.4
1,849.8
1,260.5
996.0
1,831.3
1,150.5
1,132.0
2,411.9
2,524.8
150.6
120.4
99.0
97.2
112.9
116.7
131.5
53.0
74.3
95.9
112.1
151.9
187.9
64.2
84.5
31 Tribunales Agrarios
32 Tribunal Fiscal de la Federación
ND
35 Comisión Nacional de Derechos
Humanos
ND
ND
ND
ND
ND
*1994=100, Con base en el Indice de precios al Consumidor 1995-2000
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1995-1998 y Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal
de 1999 y 2000
Tabla 3
Entidades Paraestatales de Control Presupuestal Directo 1994-2000
Millones de Pesos
(En Precios Constantes, base 1994)
DISTRIBUCIÓN POR RAMO
ENTIDADES (Total)
ISSSTE
IMSS
Productora Importadora de Papel
Lotería Nacional
Aeropuertos y Servicios Auxiliares
Caminos y Puentes Federales
Ferrocarriles Nacionales de México
CONASUPO
Comisión Federal de Electricidad
Luz y Fuerza del Centro
PEMEX Consolidado
1994
1995
1996
1997
1998
Ejercido
Ejercido
Ejercido
Ejercido
Ejercido
115,045.9
10,025.2
34,689.0
560.7
596.0
920.9
2,878.1
4,759.7
9,620.4
21,307.2
3,238.5
26,450.2
102,352.7 107,460.6
8,257.9
8,831.0
31,229.9 28,840.6
741.4
734.9
418.7
412.5
609.4
671.4
1,529.8
2,603.8
4,332.4
4,461.1
5,493.3
5,425.4
20,886.4 20,043.2
2,941.0
2,872.2
25,912.5 32,564.6
114,300.2 106,560.1
9,448.3 10,284.3
30,590.2 34,438.8
716.4
728.2
587.4
323.9
779.3
1,163.8
870.7
789.7
12,283.9
2,379.5
3,955.9
3,011.7
21,959.6 21,919.6
2,984.1
3,407.3
30,124.3 28,113.3
1999
2000
Cierre
Proyecto
Previsto
97,669.7 101,077.0
9,822.9 11,016.7
34,812.6 36,377.1
__
__
305.6
319.4
284.4
__
880.5
828.4
294.0
__
615.9
__
20,845.1 22,896.2
3,791.0
3,921.3
26,017.8 25,717.8
*1994=100, Con base en el Indice de precios al Consumidor 1995-1999
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1995-1998 y Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal
de 2000.
53
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
Tabla 4
Ramos Generales 1994-2000
Millones de Pesos
(En Precios Constantes, base 1994)
1994
1995
1996
1997
DISTRIBUCIÓN POR RAMO
RAMOS GENERALES
19 Aportaciones a Seguridad
Social
23 Provisiones Salariales y
Económicas
24 Deuda Pública
25 Aportaciones para educación
Básica y Normal
26 Desarrollo Social y Productivo
en Regiones de Pobreza
28 Participaciones a Entidades
Federativas y Municipios
29 Erogaciones para las
Operaciones y Programas de
Saneamiento Financiero
30 Adeudos de Ejercicios Fiscales
Anteriores
33 Aportaciones Federales para
Entidades Federativas y
Municipios
34 Erogaciones para los
Programas de Apoyo a
Ahorradores y Deudores de
la Banca
Ejercido
127,525.4
Ejercido
Ejercido
146,414.0 130,082.1
Ejercido
1998
Ejercido
158,181.7
164,519.5
1999
2000
Cierre
Proyecto
Previsto
179,453.3 188,894.5
9,019.8
8,337.3
9,382.2
14,005.6
20,192.8
22,645.9
24,384.0
8,099.4
32,039.0
3,204.0
52,346.9
3,663.7
38,425.1
5,414.5
36,240.6
2,731.5
39,330.9
2,292.7
42,369.5
1,868.5
40,492.1
28,976.1
25,360.2
25,737.5
30,406.0
4,003.9
4,126.7
6,735.1
7,945.0
6,709.8
6,101.7
5,316.1
1,363.0
1,607.4
__
41,446.1
36,381.7
40,265.3
43,199.2
44,774.0
46,708.3
ND
11,111.1
786.5
18,182.1
3,984.2
150.3
ND
2,963.0
5,720.0
5,417.7
2,922.7
4,445.8
4,704.1
49,352.1
50,461.2
7,362.1
11,951.9
ND
ND
ND
ND
45,216.5
ND
ND
ND
ND
ND
*1994=100, Con base en el Indice de precios al Consumidor 1995-1999
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1995-1998 y Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal
de 2000.
54
48,297.6
__
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
B. Anexo 2
Conceptos y Definiciones25
A
APORTACIONES
Recursos canalizados para crear o incrementar el patrimonio de ciertas entidades que laboran con fines de
utilidad pública y cuyos ingresos son insuficientes para mantener sus servicios. Son los recursos que se
otorgan a las unidades productoras de bienes y servicios, con la finalidad de financiar la adquisición de
activos fijos, activos financieros, o apoyar la liquidación de pasivos.
APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL
Son las contribuciones establecidas en la ley a cargo de personas, cuyo pago lo hace el Estado para cumplir
con las obligaciones fijadas por la ley por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.
APOYOS A ESTADOS Y MUNICIPIOS
Son las asignaciones extraordinarias que la Administración Pública Federal otorga a los estados, municipios
y el Distrito Federal con la finalidad de apoyarlos en su fortalecimiento financiero y en caso de desastres
naturales o por contingencias económicas, así como para dar cumplimiento a los Convenios de Cooperación
que se suscriban.
AYUDAS
Asignaciones que la Administración Pública Federal otorga a los diferentes sectores de la población e
instituciones sin fines de lucro, en forma directa o mediante fondos y fideicomisos. Incluye las asignaciones
que el Gobierno Federal destina para apoyar a la población. Es el traslado de recursos en dinero o en especie
que recae directamente en los individuos o familias para incrementar su ingreso disponible.
C
CLASIFICACION ADMINISTRATIVA
Forma de presentación del presupuesto que tiene por objeto facilitar su manejo y control administrativo a
través de la presentación de los gastos conforme a cada una de las dependencias y entidades públicas
determinadas.
25 "Glosario de Términos de la Administración Pública Federal". Subsecretaría de Egresos, SHCP, México,
1998.
55
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
CLASIFICACION ECONOMICA
Elemento de programación presupuestaria que permite identificar cada renglón de gasto público según su
naturaleza económica, en corriente o de capital; los gastos corrientes no aumentan los activos del Estado,
mientras que los de capital son aquéllos que incrementan la capacidad de producción, como la inversión física
directa y las inversiones financieras propiamente dichas. Esta distribución permite medir la influencia que
ejerce el gasto público en la economía.
Se establece de acuerdo con la naturaleza de la transacción esto es, con contraprestación o sin ella, para fines
corrientes o de capital, tipos de bienes y servicios obtenidos, así como el sector o subsector que recibe los
beneficios. Generalmente se utiliza para determinar la naturaleza y medir el efecto económico del gasto
público en su relación con la actividad económica en general y con otros sectores en particular.
CLASIFICACION ECONOMICO-FUNCIONAL
Es aquélla que enlaza dos criterios de análisis: el económico y el funcional, conteniendo en la línea horizontal
la clasificación funcional, y en la vertical la clasificación económica.
Esta clasificación permite realizar un estudio general sobre las diversas acciones que realiza el gobierno y la
distribución relativa de recursos a que dan lugar.
CLASIFICACION FUNCIONAL
Esta clasificación agrupa los gastos por función y subfunción de acuerdo con los propósitos a que están
destinados. Su objetivo es presentar una descripción que permita informar sobre la naturaleza de los servicios
gubernamentales y la proporción de los gastos públicos que se destinen a cada tipo de servicio. A partir de
1989, la clasificación funcional del gasto del Gobierno Federal identifica seis funciones basadas en el
esquema de cuentas nacionales: Administración Gubernamental; Política y Planeación Económica y Social;
Fomento y Regulación; Desarrollo Social; Infraestructura y Producción. La Nueva Estructura Programática
que se plantea implantar a partir de 1998, considera 17 funciones.
CLASIFICACION FUNCIONAL-INSTITUCIONAL (FUNCIONAL-ADMINISTRATIVA)
Esquema que muestra la clasificación funcional enlazada con la institucional, ligando las grandes funciones
que desarrolla el gobierno con las instituciones que tienen a su cargo la ejecución.
CLASIFICACION POR OBJETO DEL GASTO POR PROGRAMA
Este esquema muestra en un sentido los diversos programas que impulsa un organismo y en el otro los
recursos clasificados por objeto del gasto, que son necesarios para cumplir el programa; presenta la ventaja de
permitir el estudio de los costos de los programas, subprogramas y actividades y su comparación entre sí. Es
útil para estudiar el costo de los insumos de cada programa y su cotejo con programas similares.
CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
Formas de distribución en que puede presentarse el presupuesto para identificar y ordenar de mejor manera
las transacciones del sector público; las diversas formas de agrupar los presupuestos de ingresos y gastos
facilitan el análisis económico administrativo y contable de la acción gubernamental.
56
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
COORDINACION FISCAL
Mecanismo que tiene por objeto coordinar el Sistema Fiscal de la Federación con los de los estados,
municipios y Distrito Federal; establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los
ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa
entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las
bases de su organización y funcionamiento.
D
DEUDA PUBLICA
Suma de las obligaciones insolutas del sector público, derivadas de la celebración de empréstitos, internos y
externos, sobre el crédito de la Nación. Capítulo de gasto que agrupa las asignaciones destinadas a cubrir
obligaciones del Gobierno Federal por concepto de su deuda pública interna y externa, derivada de la
contratación de empréstitos concertados a plazos, autorizados o ratificados por el H. Congreso de la Unión.
Incluye los adeudos de ejercicios fiscales anteriores por conceptos distintos de servicios personales y por
devolución de ingresos percibidos indebidamente. Total de préstamos que recibe el Estado para satisfacer sus
necesidades.
DEUDA PUBLICA EXTERNA
Comprende todas las obligaciones contraidas por el Gobierno Federal con acreditantes extranjeros y
pagaderas en el exterior tanto en moneda nacional como extranjera. Su pago implica salida de fondos del
país.
DEUDA PUBLICA INTERNA
Comprende todas las obligaciones contraidas por el Gobierno Federal con acreditantes nacionales y
pagaderas en el interior del país, tanto en moneda nacional como extranjera. Su pago no debe implicar salida
de fondos del país.
E
EGRESOS
Erogación o salida de recursos financieros, motivada por el compromiso de liquidación de algún bien o
servicio recibido o por algún otro concepto. Desembolsos o salidas de dinero, aún cuando no constituyan
gastos que afecten las pérdidas o ganancias. En contabilidad fiscal, los pagos que se hacen con cargo al
presupuesto de egresos.
ENTIDAD
Persona, sociedad, corporación u otra organización. Término genérico con que se denomina en la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal a quienes realizan gasto público como son: los Poderes
Legislativo y Judicial, la Presidencia de la República, las dependencias (Secretarías de Estado, Departamentos
Administrativos y la Procuraduría General de la República) los organismos descentralizados, los organismos
autónomos, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones
auxiliares de crédito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos. La Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal define sólo como entidades a los organismos descentralizados, empresas de
participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos en los que el fideicomitente es el Gobierno
Federal o los organismos y empresas señalados que, de acuerdo a las disposiciones aplicables son
considerados entidades paraestatales.
57
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
ENTIDADES DE CONTROL PRESUPUESTARIO DIRECTO
Clasificación convencional de la administración presupuestaria por medio de la cual se identifican las
entidades de la Administración Pública Paraestatal, cuyos presupuestos integrales de ingresos y gastos por
programas forman parte del Presupuesto de Egresos de la Federación; su autorización, seguimiento, control y
evaluación se somete al Poder Legislativo a través de Informes Trimestrales de las Finanzas Públicas y la
Cuenta de la Hacienda Pública Federal.
ENTIDADES DE CONTROL PRESUPUESTARIO INDIRECTO
Clasificación convencional en la administración presupuestaria por medio de la cual se identifican las
entidades de la Administración Pública Paraestatal, cuyos presupuestos no forman parte del Presupuesto de
Egresos de la Federación, excepto en la medida de los apoyos que reciben del Gobierno Federal. Su control y
evaluación es realizado directamente por el Ejecutivo Federal a través de las coordinadoras sectoriales.
F
FONDO DE FOMENTO MUNICIPAL
Conjunto de recursos destinados al Fondo de Fomento Municipal, constituidos por un porcentaje de la
recaudación federal participable; y los derechos sobre minería e hidrocarburos, con exclusión de los derechos
extraordinarios sobre los mismos. Para su distribución se dividen en dos partes; una menor que se asigna a
todas las entidades federativas y el porcentaje restante a las entidades coordinadas con la Federación en
materia de derechos.
FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES
Monto de recursos conformado con el 20.0 por ciento de la recaudación federal participable que obtenga la
Federación en un ejercicio fiscal. Los porcentajes a considerar en su asignación se dividen de la siguiente
manera: 45.17 por ciento se distribuye en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad;
45.17 por ciento se otorga de acuerdo al coeficiente que establece el artículo 3o. de la Ley de Coordinación
Fiscal; y el 9.66 por ciento restante se asigna en proporción inversa a las participaciones por habitante que
tenga cada entidad. El Fondo General de Participaciones se adicionará con el 1.0 por ciento de la recaudación
federal participable, que corresponderá a las entidades federativas y municipios que se encuentren
coordinadas en materia de derechos; además, de un monto equivalente al 80.0 por ciento del impuesto
recaudado en 1989 por las entidades federativas por concepto de las bases especiales de tributación.
G
GASTO CORRIENTE
Erogación que realiza el sector público y que no tiene como contrapartida la creación de un activo, sino que
constituye un acto de consumo; esto es, los gastos que se destinan a la contratación de los recursos humanos y
a la compra de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo propio de las funciones administrativas.
GASTO DE CAPITAL
Es el total de las asignaciones destinadas a la creación de bienes de capital y conservación de los ya
existentes, a la adquisición de bienes inmuebles y valores por parte del Gobierno Federal, así como los
recursos transferidos a otros sectores para los mismos fines que contribuyen a acrecentar y preservar los
activos físicos patrimoniales o financieros de la nación. Comprende también las erogaciones destinadas a
cubrir la amortización de la deuda derivada de la contratación de crédito o financiamientos al Gobierno
Federal por instituciones nacionales o extranjeras.
58
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
GASTO DE INVERSION
Es el importe de las erogaciones que realizan las dependencias y entidades de la administración pública,
tendientes a adquirir, ampliar, conservar o mejorar sus bienes de capital, incluye también la adquisición de
acciones y títulos de crédito de terceros.
GASTO DE OPERACION
Erogación en bienes, servicios y otros gastos diversos, que para atender el funcionamiento permanente y
regular realizan las entidades del Sector Paraestatal.
GASTO DIRECTO DEL SECTOR
Recursos que la dependencia coordinadora del sector destina al cumplimiento de sus funciones y atribuciones
como órgano del Ejecutivo Federal. Excluye las transferencias que por su conducto otorga el Gobierno
Federal a las entidades paraestatales o a los sectores privado y social.
GASTO NETO
Total de las erogaciones reales que afectan al erario federal. Se obtiene deduciendo de los gastos brutos, las
operaciones virtuales y compensadas.
GASTO PRIMARIO
Agregado que resulta de descontar los intereses, comisiones y gastos de la deuda, al gasto neto devengado.
Este concepto de gasto refleja el nivel de las erogaciones sobre las que el sector público tiene un verdadero
control, ya que los intereses se encuentran directamente vinculados con saldos históricos acumulados.
GASTO PROGRAMABLE
Conjunto de erogaciones destinadas al cumplimiento de las atribuciones de las instituciones, dependencias y
entidades del Gobierno Federal entre los cuales se considera a los Poderes de la Unión, los Organos
Autónomos, la Administración Publica Central, y las entidades de la Administración Pública Paraestatal
sujetas a control presupuestario directo, consignadas en programas específicos para su mejor control y
evaluación.
GASTO PUBLICO
Es el conjunto de erogaciones que realiza el Gobierno Federal, estatal y municipal incluidos los Poderes
Legislativo y Judicial y el sector paraestatal en sus respectivos niveles, en el ejercicio de sus funciones.
GASTO SOCIAL
Parte del gasto público destinada al financiamiento de servicios sociales básicos. Según la clasificación
propuesta por la Organización de las Naciones Unidas, son los gastos en educación, salud, seguridad social,
vivienda, deportes y otros de características similares.
59
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México
P
PARTICIPACIONES DE INGRESOS FEDERALES
Asignaciones previstas en el Presupuesto de Egresos de la Federación destinadas a cubrir la parte de los
ingresos federales participables que, de acuerdo con disposiciones legales, capten las oficinas recaudadoras y
que deban entregarse a los gobiernos de los Estados y sus municipios, así como al Gobierno del Distrito
Federal, derivado de los Convenios de Coordinación Fiscal suscritos con el Gobierno Federal.
PROGRAMA
Instrumento normativo del sistema nacional de planeación democrática cuya finalidad consiste en desagregar
y detallar los planteamientos y orientaciones generales del plan nacional, mediante la identificación de
objetivos y metas. Según el nivel en que se elabora puede ser global, sectorial e institucional, de acuerdo a su
temporalidad y al ámbito territorial que comprende puede ser nacional o regional y de mediano y corto plazo,
respectivamente. Conjunto homogéneo y organizado de actividades a realizar para alcanzar una o varias
metas, con recursos previamente determinados y a cargo de una unidad responsable.
PROGRAMA OPERATIVO ANUAL (POA)
Instrumento que traduce los lineamientos generales de la planeación nacional del desarrollo económico y
social del país, en objetivos y metas concretas a desarrollar en el corto plazo, definiendo responsables,
temporalidad y espacialidad de acciones, para lo cual se asignan recursos en función de las disponibilidades y
necesidades contenidas en los balances de recursos humanos, materiales y financieros.
PROGRAMAS ESPECIALES
Son los que se refieren a las prioridades del desarrollo integral del país; en su elaboración intervienen dos o
más dependencias coordinadoras de sector.
PROGRAMAS INSTITUCIONALES
Definen la manera en que se aplicarán y operarán los instrumentos de política con que cuentan las entidades
paraestatales, para coadyuvar al cumplimiento de los objetivos, prioridades, estrategias y políticas del PND y
de los programas que lo desagregan y detallan.
PROGRAMAS SECTORIALES
Los programas sectoriales comprenden los aspectos relativos a un sector de la economía o la sociedad, que es
atendido por una dependencia. Rigen el desempeño de las actividades del sector administrativo relacionado
con la materia de los mismos. Se integran bajo la responsabilidad de la dependencia coordinadora del sector,
atendiendo las normas y lineamientos que emite para su integración la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, e incorporando las propuestas de las entidades sectorizadas, las previsiones del PND, las
recomendaciones de los estados y municipios y las aportaciones de los grupos sociales interesados a través de
los foros de consulta popular.
R
RAMO PRESUPUESTARIO
Elemento que identifica y clasifica el gasto público federal por entidades administrativas del Poder Ejecutivo
(Secretarías, Departamentos de Estado, Presidencia de la República, Procuraduría General de la República),
Poderes Legislativo y Judicial, Ramos Generales de gasto y Organismos Públicos Autónomos.
60
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE
RECAUDACION FEDERAL PARTICIPABLE
Se conforma por todos los impuestos que obtenga la Federación, así como por los derechos sobre la
extracción de petróleo y la minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos.
Se excluyen de este concepto, los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extracción de petróleo; los
incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa, los impuestos sobre tenencia o
uso de vehículos y sobre automóviles nuevos, de aquellas entidades que hubieran celebrado convenios de
colaboración administrativa en materia de estos impuestos; la parte de la recaudación correspondiente al
impuesto especial sobre producción y servicios en que participen las entidades federativas; y el excedente que
obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 15 por ciento a los ingresos por la obtención de premios
a que se refiere la Ley del Impuesto sobre la Renta.
T
TRANSFERENCIA
Es el traslado implícito o explícito de recursos del Sector Público al resto de la economía y al exterior, ya sea
en dinero o en especie, sin recibir por ello contraprestación directa alguna y únicamente condicionando su
asignación a la consecución de determinados objetivos de política económica y social.
61