EL MUNICIPIO MEXICANO Y SU MARCO JURÍDICO ISRAEL CHAPARRO MEDINA CONTENIDO HISTORIA DEL MUNICIPIO MEXICANO ........................................... 2 MUNICIPIO ACTUAL .......................................................................... 9 AUTONOMÍA MUNICIPAL .................................................................13 MARCO JURÍDICO MUNICIPAL .......................................................17 CONSTITUCIONES POLÍTICAS ESTATALES..................................27 LEY ORGÁNICA DE LOS MUNICIPIOS ............................................28 REGLAMENTOS MUNICIPALES ......................................................29 CONCLUSIONES...............................................................................30 BIBLIOGRAFÍA .................................................................................33 EL MUNICIPIO MEXICANO Y SU MARCO JURÍDICO 1 HISTORIA DEL MUNICIPIO MEXICANO Época prehispánica Los antecedentes del municipio en la cultura mexica los encontramos en los calpullis, cuyo gobierno estaba formado por el consejo de ancianos. El calpulli era una organización social y territorial autosuficiente, las familias integrantes producían bienes necesarios y suficientes para su subsistencia. Organización del calpulli: a) El tecuhtli, responsable de la milicia, adiestraba a los jóvenes y dirigía las tropas en caso de guerra. b) Los tequitlatos, dirigían los trabajos comunales. c) Los calpizques, recaudaban los tributos. d) Los tlacuilos, eran los cronistas de la época. e) Sacerdotes y médicos hechiceros, estaban al cuidado del calpulli. La conquista de México y época colonial La colonización en América se justificó jurídicamente a través de la institución municipal. Con la fundación del primer ayuntamiento, instalado en la Villa Rica de la Veracruz el 22 de abril de 1519, se dio el primer paso a la organización de este cuerpo político y jurídico en el Continente Americano. En un principio se realizó la división, por medio de los señoríos ya existentes y en las extensiones territoriales donde no existía tal división, la milicia se encargaba de ello por medio de las capitulaciones reales, es decir por contratos realizados por la corona. Más tarde la división territorial se organizó en provincias, que se 2 conformaban por pueblos, los que debían tener una cabecera llamada alcaldía mayor, siendo obligatorio establecer un cabildo o concejo municipal. Los cabildos de indígenas o repúblicas de indios tenían diferentes funciones como: a) Recaudar y entregar los tributos a los españoles. b) Distribuir el trabajo para construcciones o tareas agrícolas. c) Cooperar en el proceso de evangelización. Además tenían facultad en materia penal (aprehender a los delincuentes y consignarlos). Las funciones de los cabildos de españoles consistían en: Ejecución de justicia; los alcaldes ordinarios abocados a la administración; los regidores a las obras públicas. El ayuntamiento era la autoridad competente para reglamentar las actividades de los trabajadores artesanales. El municipio que se trasplanta de España recoge 3 corrientes que son: la visigótica, con el concilium; la romana con el régimen edilicio; y la árabe con la figura del alcalde. Respecto a la división del territorio, los españoles tomaron como antecedente ciertas entidades precortesianas, la llamada división antigua, a las que se añadieron las conquistas militares realizadas a través de las llamadas capitulaciones reales. Finalmente se hizo la división en provincias internas de oriente y occidente y de las 12 intendencias las cuales se crearon en 1786 mediante la ley que la constituyó como organización territorial de la administración colonial. Durante casi todo el periodo colonial el ayuntamiento estuvo subordinado al Estado Español, a fines del siglo XVIII y principios del XIX, tomó parte activa en el proceso de emancipación política. Etapa de la guerra de Independencia 3 El marco jurídico de la nueva organización política se inicia durante el movimiento de Independencia. Son momentos cruciales en la vida del país donde surgen deseos de cambio. La Constitución de Cádiz Su conformación y realización fue promovida por el sector liberal español, constituyendo una fase relevante de la evolución jurídica y política del ayuntamiento, tratando de restaurar y transformar el régimen local, tanto en la península como en las colonias españolas. Se establece en esta constitución la organización de los municipios, consolidando la institución como instancia básica del gobierno, así como su organización territorial y poblacional. La Constitución de Cádiz fue promulgada el 19 de marzo de 1812, en España; y el 30 de septiembre del mismo año, en la Nueva España. Con la cual se estableció la organización de los municipios, se consolidó la institución de los mismos como instancia básica de gobierno, así como una organización territorial y poblacional, dando fin a las regidurías perpetuas, y promoviendo ese tipo de representación donde no la hubiera. Respecto al ayuntamiento establecía: a) El ayuntamiento se integraba por: alcalde o alcaldes, regidores, un procurador síndico, presididos por el jefe político o el prefecto donde lo hubiese, que era el representante del gobierno central en el departamento o partido. b) Atribuciones del ayuntamiento: administrar en áreas de salubridad, orden público, instrucción primaria, beneficencia, obras públicas, cárceles municipales. Las atribuciones de los ayuntamientos estaban limitadas, debido a la sujeción de los jefes políticos y diputados respectivamente. Esta Constitución se creó en la Nueva España, posteriormente México, la institución de los jefes políticos, actuando éstos durante todo el siglo XIX y la primera década del siglo XX. 4 Plan de Iguala Con la promulgación del Plan de Iguala el 21 de febrero de 1821 se establece la Independencia del país y su forma de organización en una monarquía constitucional la cual reconoció la existencia de los ayuntamientos dejando subsistentes las normas establecidas en la Constitución española de Cádiz. En esta época el ayuntamiento se vio afectado por las finanzas públicas, se redujeron y suprimieron algunas de las contribuciones, por ende se dio una disminución de las fuentes de ingresos. El México Independiente Los ayuntamientos fueron principales protagonistas del proceso para conformación del Congreso constituyente del nuevo estado mexicano. Es así como se puede hablar ya de la existencia del municipio con la denominación de mexicano. En el periodo intermedio entre el Plan de Iguala y la Constitución de 1824, sube al poder Agustín de Iturbide quien suscribió en 1822 el Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano en el que estableció que las elecciones de ayuntamientos para el siguiente año se llevaran a cabo de acuerdo con un decreto promulgado por dicho reglamento. Posteriormente nombró a un jefe político por cada provincia, confirmando así el régimen municipal de la Constitución Gaditana. Constitución de 1824 El 4 de octubre de 1824 se aprobó el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, estableciéndose la República Federal en el artículo IV que manifestó: La Nación Mexicana adopta para su gobierno la forma de república representativa, popular y federal. Con 19 estados, 4 territorios y un Distrito Federal. Al no hacerse referencia a la forma del gobierno local, dejó en plena libertad a los estados para organizar sus gobiernos y administraciones, regulándose los municipios por la normatividad de la Constitución de Cádiz. 5 Las Siete Leyes Constitucionales En 1836 se promulgaron las Siete Leyes Constitucionales las cuales dieron las bases de funcionamiento del nuevo régimen centralista. A través de estas leyes se dividió el territorio de la república en departamentos, éstos en distritos, a la vez organizados en partidos. Las leyes de 1836 consagraron constitucionalmente a los ayuntamientos, disponiendo que fueran popularmente electos y los hubiera en todas las capitales de los departamentos. Puertos con más de 4,000 habitantes y pueblos con más de 8,000. En este régimen centralista se incorporó el Distrito Federal al Departamento de México. Por Decreto del 22 de agosto de 1846 se restableció el Distrito Federal y sus ayuntamientos, funcionando hasta el 21 de septiembre de 1853, en que Santa Ana dispuso que el Distrito Federal se convirtiera en Distrito de México. La Constitución de 1857 En esta constitución se precisó la organización del país en forma de república representativa democrática, federal y popular. En el artículo 72 se menciona que se elegirá popularmente a las autoridades públicas municipales y judiciales; el artículo 31 menciona que todo mexicano debe contribuir a los gastos de la Federación, Estado o Municipio, así que estos últimos podían exigir impuestos para sus funciones y cierta independencia económica; y el artículo 36 establecía la obligación de todo ciudadano de inscribirse en el padrón de su municipio. De tal manera que los estados de la federación normaban y reglamentaban sus respectivos regímenes municipales. La Intervención Francesa trajo como consecuencia el establecimiento del segundo Imperio en México. Maximiliano a través de su Estatuto Provisional, designaba la soberanía en la persona del Emperador. La división política del territorio era en departamentos, divididos en distritos y a su vez en municipalidades. Dicha 6 estructura era administrada jerárquicamente por los prefectos imperiales, un consejo de gobierno, subprefectos para los distritos; y para los ayuntamientos, alcaldes elegidos por la jefatura de los departamentos. Las contribuciones, eran designadas por el Emperador de acuerdo a propuestas de los concejos municipales y se estableció que ninguna carga ni impuesto municipal podía implantarse, sino a propuesta del concejo municipal respectivo. El dominio imperial no alcanzó a consolidarse en todo el territorio mexicano y no fue sino hasta la toma de Querétaro cuando se derrocó al régimen imperial. En julio de 1867 se restableció la sede del gobierno en la capital del país y con ello el régimen republicano. Período Porfirista Durante el Porfirismo (1876-1880; 1884-1911) el municipio fue la parte más insignificante de la estructura económica y política mexicana. En este periodo se dan proyectos que sujetan la actividad de los municipios. En 1897, se publicó la Ley general de ingresos municipales, estableciéndose los siguientes puntos: rentas propias, impuestos municipales, impuestos federales, subvenciones del gobierno federal, e ingresos extraordinarios. En 1903 la organización municipal se daba de la siguiente forma: Los prefectos eran los jefes de todos los servicios en las municipalidades y estaban subordinados al gobierno del estado. La autonomía y libertad no ejercían en él, quienes determinaban verdaderamente las elecciones y otras actividades locales eran los jefes políticos. El Movimiento Social de 1910-1917 La libertad municipal fue una de las causas por las que se luchó durante el movimiento social mexicano de 1910 a 1917. El Plan de Partido Liberal Mexicano, el 1º de julio de 1906 se propuso consagrar la libertad municipal; en los artículos 45 y 46 del Plan se señalaba la supresión de los jefes políticos y la reorganización de los municipios que han sido suprimidos y restablecer el poder municipal. 7 El Plan de San Luis expresaba: la división de los poderes, la soberanía de los estados, la libertad de los ayuntamientos y los derechos del ciudadano solo existen en nuestra Carta Magna. En este mismo Plan, Madero hizo resaltar en el punto 4 de los 11 que se expresaban. El principio de no reelección desde el Presidente de la República, gobernadores de los estados y presidentes municipales. El Plan de Ayala fue la base para que Emiliano Zapata en 1911 dictara la Ley general sobre libertades municipales en el estado de Morelos, en esa Ley se reglamentó la autonomía política, económica y administrativa del municipio. Plan de Guadalupe En las adiciones a este plan del 12 de diciembre de 1914 se dan medidas para el establecimiento de la libertad municipal como una institución constitucional. La Constitución de 1917 El Congreso Constituyente de 1916 y 1917 aborda la elaboración del artículo 115 de la Constitución, que trata de la organización de los estados y de los municipios. El 1º de mayo de 1917 se inicia la vigencia de la Constitución, ocupando el municipio un sitio muy destacado en la vida política, jurídica, económica y social de México. Es importante mencionar como en esta constitución se habla del Municipio Libre como la base de la organización política y de la administración pública de los estados, adoptando para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, tendiendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las tres bases siguientes. I. Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado. II. Los municipios administrarán libremente su hacienda, recaudarán todos los 8 impuestos y contribuirán al gasto público del estado en la proporción y término que señale la legislatura local. III. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos legales. La 8ª reforma al artículo 115 Constitucional En 1983 se dio una reforma muy importante al artículo 115 constitucional, los aspectos que se abordaron fueron los siguientes: a) Facultad a los congresos de los estados para resolver sobre la desaparición de los ayuntamientos o de algunos de sus miembros, previa garantía de audiencia. b) Existencia de regidores de representación proporcional. c) Entrega de participación sin condiciones por los gobiernos de los estados. d) Cobro del impuesto predial por los ayuntamientos. e) Facultades a los ayuntamientos para zonificación y determinación de reservas ecológicas. f) Se ampliaron las facultades reglamentarias a los ayuntamientos. g) Normar la relación entre los ayuntamientos y sus empleados. h) Elaboración de presupuesto de egresos para los ayuntamientos. i) Determinación de los servicios públicos.1 MUNICIPIO ACTUAL A la fecha, el artículo 115 Constitucional ha seguido modificándose para tener un nuevo papel en el sistema jurídico y político mexicano en aras de garantizar el cumplimiento de los fines para los que ha sido creado. 1 http://www.inafed.gob.mx/work/models/inafed/Resource/335/1/images/guia01_historia_del_municipio_ mexicano.pdf 9 ¿Qué es el municipio? Como es sabido, detrás de una palabra siempre hay un concepto y detrás de éste una institución, por ello es conveniente acudir al significado primario del término que nos ocupa. Municipio es una voz latina que deriva de dos locuciones: el sustantivo munus, que quiere decir carga u oficio, y también función u obligación de hacer algo; y el verbo capere, que quiere decir tomar, hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas. La unión de estos vocablos, dio origen a municipium, con el que se identificaba a “las ciudades en las que los ciudadanos tomaban para sí las cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo relativo a los asuntos y servicios locales de esas comunidades.2 Partiendo de lo anterior, y para dar claridad al concepto, a continuación se insertan diversas definiciones dadas por los estudiosos del tema y que permiten visualizarlo con amplitud para su mejor comprensión. Para el tratadista Giannini, el municipio es “un ente público territorial en el que se manifiestan poderes públicos independientes del Estado. Es un ente representativo de una comunidad local. Es una persona jurídica pública, un ente representativo de un ordenamiento jurídico particular, con autogobierno y autonomía política”.3 Teresita Rendón, por su parte, señala que el “Municipio es la entidad políticojurídica integrada por una población asentada en un espacio geográfico determinado administrativamente, que tiene unidad de gobierno y se rige por normas jurídicas de acuerdo con sus propios fines”.4 2 Quintana Roldán, Carlos, Derecho Municipal, Editorial Porrúa, 2ª edición, México, 1999, p. 1 y Rendón Huerta, Teresita, Derecho Municipal, Porrúa, México, 1998, 2nda. Edición, p. 13. 3 Giannini Mássimo, Severo, Derecho Administrativo, Primera edición en español, Ministerio para las administraciones Públicas, Colección “Estudios”, Serie Administración General, Traducción de Luis Ortega, Volumen Primero, Madrid, 1991, pp. 189 y ss. 4 Rendón Huerta Barrera, Teresita de Jesús, Derecho Municipal, Editorial Porrúa, Primera edición, México,1985, p. 13. 10 Se ha sostenido, también, que el municipio es “la organización políticoadministrativa que sirve de base a la división territorial y organización política de los estados miembros de la federación. Integra la organización política tripartita del Estado Mexicano: municipios, estados y federación”.5 De lo anterior puede deducirse que el municipio es la organización de una comunidad local asentada en un territorio delimitado que cuenta con un gobierno y tiene facultades para gestionar con autonomía los intereses propios de esa comunidad. Es en la organización municipal en donde las personas desarrollan sus principales actividades y por ello, el espacio privilegiado para la interacción social. En el municipio se realizan actos de carácter político, jurídico, económico, cultural, recreativo y se satisfacen las necesidades básicas de los individuos; los ciudadanos tienen su contacto más cercano con la autoridad en el municipio y demandan atención y solución a sus problemas inmediatos que derivan de la vida vecinal; de ahí su especial relevancia y la exigencia de que se ocupe de gestionar los asuntos propios de la comunidad. Es decir, es el núcleo de la vida de los seres humanos en el que ocurren, en toda su extensión, relaciones de vecindad y se gestionan los intereses de la comunidad local. No se puede dejar de reconocer que el Municipio es una estructura que organiza la cooperación de los miembros de una comunidad, asentada en cierto espacio territorial, para la atención de los inmediatos asuntos que le son propios y que propicia las condiciones necesarias para el desarrollo integral de sus miembros. Por otra parte, desde otro enfoque, el Municipio es una persona jurídica de derecho público en cuanto se erige como un sujeto susceptible de ejercer derechos y 5 López Monroy, José de Jesús, en Diccionario Jurídico Mexicano, Porrúa-IIJUNAM, Quinta edición, México, 1992, p. 2166. 11 contraer obligaciones; su personalidad jurídica es distinta de la de sus habitantes y en ningún caso pueden confundirse. Para que un municipio se encuentre debidamente constituido es necesario que reúna ciertos elementos imprescindibles, sin los cuales, no podría considerarse su existencia. Hay distintas posiciones que tratan de incluir diversos componentes del municipio. Sin embargo, la doctrina más autorizada concluye que estos elementos son: la población, el territorio y el gobierno. Población. Es el conjunto de individuos que viven en el territorio del municipio, establecidos en asentamientos humanos de diversa magnitud, y que conforman una comunidad viva, con su compleja y propia red de relaciones sociales, económicas y culturales. Territorio. Es el espacio físico determinado jurídicamente por los límites geográficos que constituye la base material del municipio. La porción del territorio de un estado que de acuerdo a su división política, es ámbito natural para el desarrollo de la vida comunitaria. Gobierno. Como primer nivel de gobierno del sistema federal, el municipal emana democráticamente de la propia comunidad. El gobierno municipal se concreta en el ayuntamiento, su órgano principal y máximo que ejerce el poder municipal. 12 AUTONOMÍA MUNICIPAL La autonomía es uno de los conceptos más importantes para explicar el funcionamiento del municipio. Es la capacidad para autogobernarse mediante la elección directa de los titulares de los órganos que representan al municipio, o los mecanismos de democracia directa establecidos en las leyes, asociada a la libre administración de la hacienda, la gestión de los intereses de su población, la expedición de normas que rigen la vida local y la definición de los fines colectivos, sin subordinarse a directrices del estado ni de la federación. El carácter autónomo del municipio se encuentra reconocido por la Constitución General de la República y se refiere al modo de relacionarse con el estado en el que se encuentra inserto el municipio y frente a los poderes federales; es una barrera jurídica y política que se opone a éstos e impide que excedan sus intervenciones en el ámbito local. La autonomía adopta tres facetas: política, administrativa y financiera. La autonomía política es la capacidad para elegir democráticamente a las propias autoridades y dotarse, por consecuencia, de gobierno propio. La autonomía administrativa es la capacidad de gestionar los asuntos locales directamente, mediante el ejercicio directo de sus funciones, la prestación de servicios públicos y la definición de la organización interna. La autonomía financiera es la posibilidad de contar con los recursos necesarios para cumplir con sus fines y la capacidad de disponer libremente de su patrimonio y hacienda, ordenando sus finanzas. La autonomía se traduce en la realidad en las siguientes manifestaciones: a) Capacidad para elegir a los propios gobernantes; b) Capacidad para que la comunidad participe directamente en la toma de decisiones colectivas; c) Capacidad de recaudar contribuciones para atender los gastos públicos; 13 d) Capacidad para administrar libremente su hacienda sin la intervención de los poderes federales o estatales; e) Capacidad para disponer libremente del patrimonio municipal; f) Capacidad de expedir normas que regulen la vida vecinal; g) Capacidad de diseñar y aprobar su organización administrativa; h) Capacidad para ejercer las funciones y prestar los servicios públicos que la ley establece. i) Capacidad para asociarse libremente con otros municipios. j) Las limitaciones a la autonomía sólo pueden derivar de la Constitución y las leyes. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce la autonomía municipal al referirse al municipio libre. En buena medida, la idea de autonomía se identifica con el conjunto de atribuciones que le permiten a este nivel de gobierno cumplir con sus fines en un plano de independencia de los poderes estatales y federales. Es importante dejar claro que el municipio no está dotado de soberanía, pues ésta solo le corresponde a los estados y a la federación (como se desprende de lo dispuesto por el artículo 41 de la CPEUM), lo cual supone que carece de facultades para otorgarse una Constitución. Además, las normas, reglamentos, bandos y disposiciones que expide, deben sujetarse a las Constituciones y leyes federales y estatales. El ayuntamiento como órgano de gobierno y administración del municipio De acuerdo con nuestro sistema jurídico, el Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. El ayuntamiento es entonces, el órgano en el que se deposita el gobierno municipal y que conduce su administración. Está constituido por varios miembros, es decir, es colegiado; nunca, por ningún motivo y bajo ninguna circunstancia puede depositarse el ayuntamiento 14 en una sola persona. Es el representante de la población en la gestión de los asuntos públicos de la comunidad y reside en la cabecera municipal. La palabra ayuntamiento da la idea de junta, de trabajo colectivo, de deliberación, y precisamente es el órgano que se encarga de deliberar, discutir, tomar decisiones y acuerdos de carácter obligatorio, aprobar reglamentos y organizar los servicios públicos para que el municipio cumpla con sus fines y ejerza las atribuciones que las leyes le otorgan. No mantiene relación de jerarquía con ningún órgano del estado o de la federación, goza de independencia y su actuar se somete a lo establecido en las leyes. Es el órgano que ejerce la autoridad en el municipio y entre éste y los poderes estatales no debe haber ningún órgano intermedio. Los ciudadanos de cada municipio eligen democráticamente al ayuntamiento conforme a las disposiciones de los ordenamientos jurídicos estatales. En los casos en que el ayuntamiento desaparece o la mayoría de sus miembros renuncian o faltan, corresponde las legislaturas de los estados designar a un órgano equivalente que realiza las mismas funciones y se denomina concejo municipal. Tanto en uno como en otro supuesto, los integrantes son vecinos del municipio. Las leyes electorales señalan una serie de requisitos para poder ser elegibles como presidente municipal, síndico o regidor; los cargos son de desempeño obligatorio y en múltiples casos son incompatibles con otros. Las atribuciones de los ayuntamientos se contienen en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución particular de cada estado, las leyes federales, las leyes estatales y los reglamentos y disposiciones generales que el mismo expida dentro de su competencia. Es necesario anotar que el presidente municipal, el síndico o síndicos y los regidores tienen atribuciones propias y colegiadas. 15 Los ayuntamientos funcionan colegiadamente y deben celebrar sesiones periódicas para la deliberación y adopción de los acuerdos necesarios para ejercer sus funciones. Las sesiones pueden ser ordinarias, extraordinarias; públicas, secretas; solemnes, especiales o permanentes, según el motivo, asuntos o duración de las mismas. Se deben realizar siempre en el recinto oficial o en aquél que haya sido previamente habilitado y es necesario que se emita una convocatoria o citación por escrito, debidamente firmada, con suficiente anticipación en la que se den a conocer los asuntos que van a tratarse y constituyen el orden del día, además debe contener la fecha, lugar y hora en que se efectuará la sesión y acompañar los documentos necesarios para que las discusiones sean informadas. Para sesionar válidamente es necesario que concurra al menos la mitad de sus integrantes y son moderadas por el presidente y, en su ausencia, regularmente por el Síndico. Las decisiones y acuerdos se toman por mayoría de votos, que puede ser simple, absoluta o calificada; rara vez se exige la unanimidad. Cada integrante tiene un voto con el mismo valor de los demás, pero en caso de empate suele atribuirse al presidente municipal voto de calidad. En todas las sesiones debe levantarse un acta que será firmada por quienes hayan intervenido en la misma y por el secretario del ayuntamiento. En ella se consignarán con toda claridad los acuerdos, planes, proyectos, reglamentos o disposiciones que se hayan aprobado Regularmente el ayuntamiento nombra comisiones especiales para el análisis, estudio y posterior discusión y resolución en el pleno, de los asuntos que le competen. Es una forma de sistematizar el trabajo e involucrar a todos sus miembros en las diversas materias en las que tiene competencia. 16 MARCO JURÍDICO MUNICIPAL El municipio se encuentra inmerso en un conjunto de disposiciones jurídicas contenidas en ordenamientos de diversos niveles. Puede decirse que, tanto la actividad pública como la administración municipal, están integradas en una estructura jurídica legislativa piramidal, no necesariamente rígida, que tiene su origen y fundamento en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en ella se consignan los principios que deben ser comunes a todos los municipios de país. La Constitución Federal, dentro del respeto a la soberanía de los estados, establece el principio de que éstos, a través de sus legislaturas locales, incorporarán a sus constituciones y leyes propias; las normas jurídicas que deberán regular la vida y desarrollo de las comunidades municipales, de acuerdo a las particularidades geográficas, etnográficas, demográficas, económicas, sociales y políticas de cada entidad federal y de los municipios que la integran6. Considerando ese punto de partida y origen constitucional, el marco jurídico general del municipio se integra de la siguiente manera: Constitución federal: Norma fundamental de la estructura política municipal, y diversas leyes reglamentarias de su propio articulado. Constituciones estatales y leyes locales.- Regulan la estructura del gobierno y la administración, el funcionamiento del poder político municipal, las facultades de sus órganos y las finanzas municipales. Reglamentos municipales.- Facilitan el cumplimiento de las leyes federales y estatales. 6 https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3185-el-municipio-mexicano 17 ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece las bases del Municipio en nuestro país. A partir de 1917 este artículo ha sido reformado en quince ocasiones con el objeto de ir adaptando la figura del Municipio a la realidad nacional. El texto vigente del artículo 115 es el siguiente: Título Quinto De los Estados de la Federación y de la Ciudad de México Denominación del Título reformada DOF 25-10-1993, 29-01-2016 Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes: Párrafo reformado DOF 10-02-2014 I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y 18 síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado. Párrafo reformado DOF 23-12-1999 Las Constituciones de los estados deberán establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de presidentes municipales, regidores y síndicos, por un período adicional, siempre y cuando el periodo del mandato de los ayuntamientos no sea superior a tres años. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato. Párrafo reformado DOF 10-02-2014 Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic DOF 03-02-1983) alegatos que a su juicio convengan. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley. Párrafo reformado DOF 23-12-1999 En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores; Párrafo reformado DOF 23-12-1999 II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. 19 Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. Párrafo reformado DOF 23-12-1999 El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución; d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes. 20 Párrafo con incisos adicionado DOF 23-12-1999 Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores; Párrafo adicionado DOF 23-12-1999 III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: Párrafo reformado DOF 23-12-1999 a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; Inciso reformado DOF 23-12-1999 b) Alumbrado público. c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; Inciso reformado DOF 23-12-1999 d) Mercados y centrales de abasto. e) Panteones. f) Rastro. g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; Inciso reformado DOF 23-12-1999 h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e 21 Inciso reformado DOF 23-12-1999 i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Párrafo reformado DOF 23-12-1999 Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio; Párrafo adicionado DOF 23-12-1999 Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley. Párrafo adicionado DOF 14-08-2001 IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. 22 Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Párrafo reformado DOF 23-12-1999, 29-01-2016 Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Párrafo reformado DOF 23-12-1999 Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución. Párrafo adicionado DOF 23-12-1999. Reformado DOF 24-08-2009 23 Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley; Párrafo adicionado DOF 23-12-1999 V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para: a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios; d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) Otorgar licencias y permisos para construcciones; g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e 24 i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. Los bienes inmuebles de la Federación ubicados en los Municipios estarán exclusivamente bajo la jurisdicción de los poderes federales, sin perjuicio de los convenios que puedan celebrar en términos del inciso i) de esta fracción; Párrafo reformado DOF 29-01-2016 Fracción reformada DOF 23-12-1999 VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia. VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público. Párrafo reformado DOF 18-06-2008 El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente; Fracción reformada DOF 23-12-1999 VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios. Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias. Fracción reformada DOF 17-03-1987 25 IX. Derogada. Fracción derogada DOF 17-03-1987 X. Derogada7. Fracción derogada DOF 17-03-1987 Artículo reformado DOF 20-08-1928, 29-04-1933, 08-01-1943, 12-02-1947, 17-10-1953, 06-02-1976, 06-12-1977, 03-02-1983 Reformas al artículo 115 Constitucional A continuación se enlistan el número de reformas y su fecha de publicación en el Diario Oficial de la Federación que ha sufrido el artículo en comento: 1ª Reforma DOF 20-08-1928 2ª Reforma DOF 29-04-1933 3ª Reforma DOF 08-01-1943 4ª Reforma DOF 12-02-1947 5ª Reforma DOF 17-10-1953 6ª Reforma DOF 06-02-1976 7ª Reforma DOF 06-12-1977 8ª Reforma DOF 03-02-1983 9ª Reforma DOF 17-03-1987 10ª Reforma DOF 23-12-1999 11ª Reforma DOF 14-08-2001 12ª Reforma DOF 18-06-2008 13ª Reforma DOF 24-08-2009 14ª Reforma DOF 10-02-2014 15ª Reforma DOF 29-01-2016 7 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm 26 CONSTITUCIONES POLÍTICAS ESTATALES Las Constituciones estatales dedican un capítulo especial al artículo 115 de la Constitución Política, señalando su competencia territorial, actuación legal y facultades administrativas. En las Constituciones estatales se establece que cada municipio será administrado por un cuerpo colegiado denominado ayuntamiento, el que será una asamblea deliberante y el órgano máximo del gobierno municipal, a través del cual, el pueblo ejerciendo su voluntad política, realiza la gestión de los intereses de la comunidad. Los ayuntamientos como cuerpos colegiados, tienen autoridad y competencia en los asuntos que les señalen las constituciones estatales y las leyes orgánicas municipales. Las constituciones locales reconocen que los ayuntamientos tienen personalidad jurídica propia para todos los efectos legales que lo requieran y que no existe autoridad intermedia entre ellos y los gobiernos estatales. En este sentido, las constituciones estatales otorgan a los ayuntamientos la facultad para elaborar y publicar, conforme a la normatividad que expidan las legislaturas estatales, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general en sus circunscripciones territoriales. De esta manera, los ayuntamientos tienen la facultad reglamentaria para instrumentar y aplicar las leyes estatales en ámbito territorial de su municipio, a través de reglamentos y disposiciones administrativas de carácter general. Las Constituciones Estatales señalan que se conforman por un presidente municipal, síndicos y por el número de regidores que marquen las propias constituciones y las leyes orgánicas municipales. En algunos casos las constituciones Estatales determinan la forma de elección, en otras es la ley electoral o de procesos electorales de cada estado. Los miembros del ayuntamiento en su mayoría son electos directamente, mediante el principio de votación mayoritaria relativa; sólo un determinado número de 27 regidores serán designados conforme al principio de representación proporcional, lo cual se hará considerando el número de habitantes registrados en el último censo general de población. Las Constituciones estatales establecen la creación y supresión de ayuntamientos como una facultad exclusiva del congreso local, también señalan la facultad que tienen los municipios para administrar libremente su hacienda, así como señalan que las legislaturas de los estados serán las encargadas de aprobar las leyes de ingresos de los ayuntamientos y aprobación de sus presupuestos de egresos en base a sus ingresos disponibles. Las Constituciones locales, conforme al espíritu del artículo 115 constitucional federal, especifican las facultades y atribuciones de los municipios para prestar los servicios públicos.8 LEY ORGÁNICA DE LOS MUNICIPIOS En términos del artículo 115 Constitucional, al Municipio se le reconoce personalidad jurídica propia. En este sentido y al ser la base de la organización política y administrativa de los Estados, el Municipio constituye una persona jurídica de Derecho Público, así que debe regularse, entre otras cosas, su organización administrativa, estableciendo la forma en que las autoridades municipales deberán conducirse durante su encargo. Estas disposiciones deben ser emitidas por los Congresos Estatales de acuerdo a las modalidades que cada uno adopte sobre la materia. Dichas disposiciones se establecen en las Leyes Orgánicas Municipales o de la Administración Municipal que cada Legislatura deberá emitir en acuerdo con lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por la Constitución del Estado de que se trate. 9 8 http://www.dhl.hegoa.ehu.es/ficheros/0000/0459/Informacion_basica_sobre_admon_y_gobierno_munici pal_M%C3%A9xico.pdf 9 http://www.inafed.gob.mx/work/models/inafed/Resource/335/1/images/guia02_marco_juridico.pdf 28 REGLAMENTOS MUNICIPALES Por mandato constitucional los ayuntamientos tienen la responsabilidad de elaborar reglamentos que normen su funcionamiento interno y la vida comunitaria. Por facultad reglamentaria se entiende la posibilidad que tienen los ayuntamientos de traducir las leyes federales y estatales en medidas administrativas adecuadas al municipio. Cada ayuntamiento deberá elaborar y expedir el Bando de Policía y Gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de acuerdo con las normas contenidas en la Constitución Política del Estado, en las Leyes Orgánicas Municipales, y en otras leyes de aplicación municipal. 29 CONCLUSIONES Como pudimos analizar, el municipio es la base de la división territorial de los estados, lo cual quiere decir que existe una distribución geográfica o partición en demarcaciones que corresponden a cada municipio, sin que sea posible adoptar ninguna otra forma o modalidad divisoria. Podrán crearse, fusionarse o desaparecer municipios, pero estos siempre serán la categoría invariable de la subdivisión estatal. Para el ejercicio del poder público en los estados, el municipio se erige como una forma de descentralización política y tiene el carácter de ámbito de gobierno, es una organización política dotada de poderes y facultades que le autorizan a autogobernarse. El municipio es el nivel donde se dan las relaciones más cercanas entre los ciudadanos y el gobierno, es un ente cuyas autoridades son electas directamente por los ciudadanos y tiene atribuidas diversas competencias; ordena y dirige a la comunidad local. El municipio es parte de la organización administrativa porque se trata de un ente que tiene personalidad jurídica propia a la que se le otorgan facultades para la prestación de servicios públicos, la promoción del desarrollo, la protección del orden público y la realización de diversas tareas administrativas encaminadas a satisfacer los intereses generales y las necesidades colectivas. La lucha por el municipio debe entenderse no sólo como una conquista democrática electoral, sino como una lucha por mejorar las condiciones de vida del pueblo mexicano: la vivienda y los servicios, la salud, la educación, la cultura, la recreación, la libertad y la justicia social, el respeto al hombre y a la naturaleza, y por un ejercicio del poder democrático. 30 La Constitución es clara al delimitar cuál debe ser el objeto de las leyes a las que los municipios deben ajustar su actuar y respecto de la cuales pueden expedir cuerpos normativos o disposiciones administrativas. Una premisa es que las legislaturas establezcan bases generales, es decir, los lineamientos, principios y disposiciones que deben orientar a los bandos, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas. La Constitución consagra y garantiza diversos derechos públicos de las personas que son exigibles frente a cualquier autoridad, por consecuencia, aparece una obligación de respetarlos a cargo de los poderes públicos; es una obligación genérica, de modo que las autoridades municipales deben evitar emitir actos o normas que vulneren o restrinjan esos derechos que se contienen en la llamada parte dogmática de la Constitución. Las Constituciones y las Leyes no pueden ser aplicables por sí mismas, en la mayoría de los casos, por ser de naturaleza general y por no entrar en detalles; por lo que resulta ser en los reglamentos en donde se hace la previsión necesaria con vista a la ejecución o aplicación de las mismas. El conocimiento del ordenamiento jurídico y más específicamente de las leyes que regulan al Municipio mexicano, es de suma importancia para todo servidor público que se encuentra inmerso en este nivel de gobierno, pero también para el ciudadano que se interesa por conocer las atribuciones que la autoridad local puede ejercer y los derechos que le asisten para exigirlos y defenderlos. 31 Los Ayuntamientos deben preservar y fortalecer el Estado de Derecho a través de reglamentos que establezcan las bases jurídicas para una convivencia armónica y un desarrollo constante y progresivo de la sociedad. Al regular las actividades tanto de las autoridades como de los particulares se protegen los intereses individuales y colectivos de la siguiente manera: Al regular la actividad de la autoridad, se logra limitar el alcance de los órganos de gobierno municipal con lo que se brinda mayor seguridad a los gobernados respecto a lo que puede y no puede hacer la autoridad municipal. Al regular las actividades de la comunidad, se logra establecer una mejor relación de convivencia dentro de la misma; además de facilitar la relación entre gobernantes y gobernados; Se eficientiza la captación de ingresos a la Hacienda Municipal al ordenar la prestación de los servicios públicos: Se fortalece la cultura de honestidad en el manejo de los recursos al establecer mecanismos de información y consulta para la población respecto al manejo de los mismos. Se evita la interpretación arbitraria de la ley y los abusos de poder al establecer las facultades, derechos y obligaciones con que cuentan los servidores públicos, así como los derechos y obligaciones de los vecinos del Municipio. Se fomenta la vocación de servidor público, estableciendo mecanismos para impulsar la capacitación técnica y administrativa del personal y desarrollando así un servicio civil de carrera. Se impulsa la cultura democrática al establecer la participación de la comunidad en las decisiones fundamentales del Municipio, además de fortalecer el principio de autoridad democrática, de orden y capacidad para hacer frente a los problemas recurrentes de la misma comunidad. 32 BIBLIOGRAFÍA http://www.inafed.gob.mx/work/models/inafed/Resource/335/1/images/guia01_hist oria_del_municipio_mexicano.pdf Quintana Roldán, Carlos, Derecho Municipal, Editorial Porrúa, 2ª edición, México, 1999, p. 1 y Rendón Huerta, Teresita, Derecho Municipal, Porrúa, México, 1998, 2nda. Edición, p. 13. Giannini Mássimo, Severo, Derecho Administrativo, Primera edición en español, Ministerio para las administraciones Públicas, Colección “Estudios”, Serie Administración General, Traducción de Luis Ortega, Volumen Primero, Madrid, 1991, pp. 189 y ss. Rendón Huerta Barrera, Teresita de Jesús, Derecho Municipal, Editorial Porrúa, Primera edición, México,1985, p. 13. López Monroy, José de Jesús, en Diccionario Jurídico Mexicano, Porrúa-IIJUNAM, Quinta edición, México, 1992, p. 2166. https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3185-el-municipio-mexicano http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm http://www.dhl.hegoa.ehu.es/ficheros/0000/0459/Informacion_basica_sobre_admo n_y_gobierno_municipal_M%C3%A9xico.pdf http://www.inafed.gob.mx/work/models/inafed/Resource/335/1/images/guia02_mar co_juridico.pdf 33
