Reforma constitucional argentina de 1994

Reforma constitucional argentina de 1994
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Argentina
Este artículo es una parte de la serie:
Constitución de la Nación Argentina
Texto completo de la Constitución vigente
Texto de la Constitución
Análisis del texto original
Preámbulo
Constitución de 1853
Reformas constitucionales
Reforma de 1860
Reforma de 1866
Reforma de 1898
Reforma de 1949
Reforma de 1957
Estatuto temporario de 1972
Reforma de 1994
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La reforma de la Constitución de la Nación Argentina de 1994 fue una importante
modificación de la carta magna argentina, que modernizó y definió su texto, sobre cuya
legitimidad plena no existía consenso. Entre otros cambios, introdujo los derechos de tercera y
cuarta generación, normas para defensa de la democracia y la constitucionalidad, las
características de los órganos de gobierno, y nuevos órganos de control. La Convención
Constituyente se celebró en las ciudades de Santa Fe (sede tradicional de las convenciones
constituyentes) y de Paraná (primera capital de la Confederación).
Índice
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1Antecedentes
2Pacto de Olivos y el Núcleo de Coincidencias Básicas
3Ley 24.309
4Elección de constituyentes
5Convencionales constituyentes
6Deliberaciones
7Contenido
o 7.1Nuevos derechos
o 7.2Tratados internacionales
o 7.3Nuevos órganos constitucionales
o 7.4Facultades del Congreso
o 7.5Facultades del Presidente
o 7.6Sistema electoral
o 7.7Facultades de las provincias
o 7.8Equilibrio fiscal entre el poder central y las provincias
o 7.9Otras reformas
o 7.10Cláusulas transitorias
8Sanción
9Debate sobre la inconstitucionalidad parcial de la reforma
10Véase también
11Referencias
12Bibliografía
13Enlaces externos
Antecedentes[editar]
Luego de recuperada la democracia en diciembre de 1983, existía un amplio consenso de la
mayor parte de los partidos políticos argentinos, sobre la necesidad de realizar una reforma
constitucional que incorporara las nuevas orientaciones en materia de derechos humanos y
mecanismos de defensa de la democracia, y resolviera las cuestiones de legitimidad que
afectaban al texto aprobado en 1957, durante la dictadura autodenominada Revolución
Libertadora (Argentina).
Durante su gestión, el presidente radical Raúl Alfonsín había encomendado la realización de
un proyecto de reforma constitucional al Consejo para la Consolidación de la Democracia, que
fue finalizado y publicado en 1986.1
En el mismo período varias provincias reformaron sus constituciones. Muchas de esas
reformas llegarán en 1994 a la Constitución Nacional, como la autonomía municipal, los
recursos naturales, los poderes de las provincias, los nuevos derechos y garantías y el
ministerio público.2
Al promediar su mandato, el presidente justicialista Carlos Menem retomó la idea de reformar
la constitución y dio luz verde a las iniciativas políticas en ese sentido. En 1993 la Cámara de
Senadores dio media sanción a un proyecto de ley declarando la necesidad de la reforma
constitucional, que contó con el voto favorable del senador Leopoldo Bravo, del Partido
Bloquista de San Juan, luego de que el proyecto incluyera varias de sus propuestas. El
proyecto aprobado establecía la necesidad de realizar reformas constitucionales sobre temas
como el voto directo del poder ejecutivo y los senadores, jury de enjuiciamiento, mandato
presidencial, régimen de la Ciudad de Buenos Aires, medio ambiente, partidos políticos,
defensor del pueblo, democracia semidirecta, derechos del consumidor, consejo de la
magistratura, etc.3
Al mismo tiempo el diputado conservador Francisco de Durañona y Vedia, de la UCeDe,
partido aliado en ese entonces del presidente Menem, presentó un proyecto de ley
reglamentando el artículo 30 de la Constitución entonces vigente, referido al procedimiento
para reformar el texto constitucional, estableciendo que las dos terceras partes de los
miembros del Congreso requeridos para declarar la necesidad de la reforma, hacía referencia
a los dos tercios de los legisladores presentes en el recinto, y no del total de sus miembros.3
El proyecto tenía como fin resolver la disputa histórica sobre la interpretación del artículo 30,
que había dividido a peronistas y antiperonistas en ocasión de la reforma constitucional de
1949.
Con el fin de consolidar el proceso reformista y presionar a los opositores al mismo, el 22 de
octubre de 1993 el presidente Menem sancionó el Decreto 2181/93 convocando a
una consulta popular voluntaria para que la ciudadanía se expresase respecto a la reforma
constitucional que debería realizarse el 21 de noviembre. Las encuestas indicaban que una
amplia mayoría apoyaría la reforma.
El principal partido opositor, la Unión Cívica Radical, se encontraba dividido sobre la postura a
adoptar frente a la reforma constitucional. Alfonsín y Fernando de la Rúa se oponían a la
misma, pero los gobernadores radicales Eduardo Angeloz de Córdoba, Horacio
Massaccesi de Río Negro, y Carlos Maestr
a reforma incorporó a la Constitución el derecho internacional en materia de derechos
humanos, y sistemas de atenuación de presidencialismo, como el Consejo de la Magistratura,
el Jefe de Gabinete, y las reglas para decretos-leyes. También son muy importantes la
introducción en la Constitución de normas para impedir los golpes de estado, los derechos
ambientales, del consumidor, a la información, y la acción colectiva y el amparo, la elección de
presidente mediante voto directo y con balotaje, la posibilidad de traslado de la Capital de la
República, la autonomía de la ciudad de Buenos Aires.
Las reformas de 1994 impactaron en los siguientes temas:
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Nuevos derechos para los cuales se creó un capítulo nuevo;
Prioridad sobre la ley de los tratados internacionales;
Nuevos órganos constitucionales;
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Facultades del Congreso;
Facultades del Poder Ejecutivo;
Sistema electoral;
Facultades de las provincias;
Equilibrio entre el poder central y las provincias;
Cláusulas transitorias.
Nuevos derechos[editar]
La reforma constitucional creó un capítulo nuevo en la primera parte, titulado "Nuevos
derechos y garantías", donde se introdujeron siete artículos nuevos (arts. 36 a 43).
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Defensa de la constitución y la democracia. Criminaliza los golpes de Estado,
establece que sus actos son "insanablemente nulos", reconoce el "derecho de
resistencia"contra los gobiernos surgidos de golpes de Estado y asimila los delitos
de corrupción en perjuicio del Estado (art. 36).
Derechos políticos. Establece que el "sufragio es universal, igual,10 secreto y obligatorio".
Ordena dictar leyes de "acción positiva" para garantizar la igualdad de oportunidades
entre varones y mujeres en el acceso a cargos electivos y partidarios (art. 37).
Partidos políticos. Creación libre, organización interna democrática, sostenimiento
económico por el Estado, transparencia económica (art. 38).
Iniciativa legislativa popular. Derecho de grupos que reúnan a más del 3% del padrón a
presentar proyectos de ley (art. 39). Su aplicación ha sido marginal y vinculada
principalmente a iniciativas patrocinadas por los grandes medios de comunicación
masivos.11
Consulta popular. Vinculante para el caso de proyectos de ley y no vinculante para otras
propuestas del Congreso o el Poder Ejecutivo (art. 40). Nunca se utilizó (editado en 2018).
Derechos ambientales. Incluye la obligación de recomponer el daño ambiental, la
preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, la información y
educación ambientales y la prohibición del ingreso al territorio nacional de residuos
peligrosos y radioactivos (art. 41).
Derechos de consumidores y usuarios. Incluye el derecho a "una información
adecuada y veraz", a la "libertad de elección" y a "condiciones de trato equitativo y digno".
Obliga al Estado a defender la competencia, controlar los monopolios y proveer para la
constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios. Establece la participación de
las asociaciones de consumidores y de las provincias, en los organismos de control (art.
42).
Recursos sumarísimos. Para violaciones flagrantes de los derechos constitucionales,
incluye los recursos sumarísimos (de trámite veloz) de amparo, habeas corpus y habeas
data. Contempla las acciones colectivas y la vigencia del habeas corpus aún durante
el estado de sitio (art. 43).
Fuera de la Primera Parte, la reforma incorporó también dos grupos adicionales de derechos:
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Pueblos indígenas. Reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas
argentinos, el respeto a su identidad, el derecho a una educación bilingüe e intercultural,
la personería jurídica de sus comunidades, la propiedad comunitarias de las tierras que
tradicionalmente ocupan y la participación en la gestión de sus recursos naturales. (art.
75, inc. 17)
Acción positiva. Ordena al Estado tomar medidas de acción positiva para garantizar la
aplicación real de los derechos constitucionales, en particular para niños, mujeres,
ancianos y personas con discapacidad.(art. 75, inc. 23)
Indirectamente, la reforma de 1994 amplió el corpus de derechos, al establecer la jerarquía
constitucional de once normas internacionales de derechos humanos, con la posibilidad de
incrementarlos cuando fueran ratificados por las dos terceras partes del Congreso (art. 75, inc.
22). Con esta inclusión, la reforma constitucional de 1994, interiorizó en el derecho argentino
lo que se denomina ius cogens, esto es, el "cuerpo de derechos humanos básicos que
constituyen el orden público internacional, más allá de todo acto de reconocimiento,
ratificación o recepción por los ordenamientos jurídicos nacionales".12
Las once normas internacionales incluidas por la reforma de 1994 fueron:
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
Declaración Universal de Derechos Humanos.
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica).
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Convención Sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio.
Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
Racial.
9. Convención Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la
Mujer.
10. Convención Contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes.
11. Convención Sobre los Derechos del Niño.
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Con posterioridad a 1994 (y hasta 2018) tres nuevos tratados de derechos humanos
adquirieron jerarquía constitucional en Argentina, por obra del art. 75, inciso 22:
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Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas (jerarquizada
en 1997).13
Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de
Lesa Humanidad (jerarquizada en 2003).14
Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad (jerarquizada en 2014).15
Tratados internacionales[editar]
La reforma modificó la pirámide de jerarquía de las normas, al establecer que “los tratados y
concordatos tienen jerarquía superior a las leyes” (art. 75, inc. 22). Hasta ese momento
los tratados internacionales y las leyes habían sido considerados con la misma jerarquía,
predominando el último sobre el anterior, en caso de conflicto entre ambos. La prioridad de los
tratados internacionales sobre las leyes nacionales ha sido atribuida a la influencia de
la globalización.16
Nuevos órganos constitucionales[editar]
La reforma creó varios órganos estatales:
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Auditoría General de la Nación, con funciones consultivas para el Congreso Nacional; (art.
85)
Defensor del Pueblo, independiente de toda autoridad; (art. 86)
Jefe de Gabinete de Ministros, dependiente del Presidente pero responsable ante el
Congreso; (arts. 100-107). Esta figura tuvo una gran importancia en el "Núcleo de
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Coincidencias Básicas" y estaba destinado a "atenuar el sistema presidencialista". La
reforma le impuso la obligación de ir una vez al mes al Congreso, a informar sobre la
marcha del gobierno (art. 101).
Consejo de la Magistratura, órgano con variada representación política y corporativa para
seleccionar los jueces y administrar el Poder Judicial; (art. 114)
Ministerio Público, órgano "independiente", integrado por el procurador general de la
Nación y el defensor general de la Nación. (art. 120)
Organismo Fiscal Federal con participación provincial (art. 75, inc. 2). Hasta 2018 no
había sido creado.
Banco Central Federal (art. 75, inc. 6). Hasta 2018 no había sido creado.
Dentro del objetivo de atenuar el presidencialismo, el Núcleo de Coincidencias Básicas
contemplaba la posibilidad de crear un Consejo Económico y Social con carácter consultivo.
Esta reforma no se concretó por falta de acuerdo. Fue la única propuesta de reforma que no
fue sancionada.17
Facultades del Congreso[editar]
Uno de los fines principales de la ley que declaró la necesidad de reforma constitucional fue
"atenuar el sistema presidencialista" establecido en la Constitución de 1853. A tal fin:
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Amplió las sesiones ordinarias a nueve meses por año, entre el 1 de marzo y el 30 de
noviembre (art. 63). Antes era de seis meses, entre el 1 de mayo y el 30 de septiembre.
En caso de que el presidente dicte un decretos de necesidad y urgencia (DNU), estableció
un plazo de diez días para enviarlo al Congreso, donde debe ser examinado por una
Comisión Bicameral y tratado por ambas cámaras de inmediato. (art. 99, inciso 3)
Permitió al Congreso delegar facultades en el presidente, en casos de "emergencia",
estableciendo el plazo.(art. 76)
Aumentó la mayoría del Senado necesaria para aprobar los magistrados de la Corte
Suprema nombrados por el presidente y ordena que se realice en sesión pública (art. 99,
inc. 4)
Facultades del Presidente[editar]
Dentro del plan general de la reforma de "atenuar el sistema presidencialista", se incluyeron
en la Constitución las siguientes normas:
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Aceptación de los decretos de necesidad y urgencia (DNU), pero limitados a
"circunstancias excepcionales que hicieren imposible" el trámite legislativo. (art. 99, inciso
3)
Prohibición de los DNU en materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos
políticos. (art. 99, inciso 3)
Limitación para nombrar jueces, debiendo hacerlo de una terna presentada por el Consejo
de la Magistratura, en audiencia pública. (art. 99, inciso 3)
Limitación de las facultades para intervenir provincias, debiendo convocar
"simultáneamente" al Congreso. (art. 99, inciso 20)
Sistema electoral[editar]
La reforma constitucional cambió profundamente las normas constitucionales anteriores en
materia electoral, estableciendo las siguientes reglas para autoridades nacionales:
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El sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio (art. 37).
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Todas las elecciones deben realizarse por voto directo, derogando los sistemas indirectos
que existían para presidente, vicepresidente y senadores (arts. 54 y 94). El voto directo
aumentó el poder de las provincias más grandes, en la elección presidencial.18
Para elegir al presidente y vicepresidente, estableció un sistema de ballotage atenuado
entre las dos fórmulas más votadas, que solo se utiliza si la fórmula más votada en la
primera vuelta no alcanzó el 45% de los votos, o diez puntos porcentuales de ventaja
sobre la segunda, si obtuvo el 40% o más (arts. 94 a 98).
Agregó un tercer senador para la lista que salga segunda (art. 54).
Acortó el mandato de los senadores de nueve a seis años (art. 56).
Acortó el mandato del presidente de seis a cuatro años, admitiendo una reelección
inmediata; para nuevas reelecciones deben dejar pasar al menos un período (art. 56).
Facultades de las provincias[editar]
La reforma buscó aumentar las facultades de las provincias mediante las siguientes reglas:
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Permitió a las provincias realizar tratados internacionales (art. 125).
Permitió a las provincias crear regiones (art. 125).
Estableció que las provincias tienen la propiedad originaria de los recursos naturales
existentes en su territorio (art. 125).
Aumentó el poder de la Ciudad de Buenos Aires, estableciendo un régimen especial
de autonomía que se aproxima a un régimen provincial (art. 129).
Equilibrio fiscal entre el poder central y las provincias[editar]
Una de las ideas fuerza de la reforma fue acentuar la descentralización del poder con el fin de
corregir la deformación económica y demográfica del país, que llevó a que la población y la
riqueza se concentraran en la Ciudad de Buenos Aires y sus alrededores, generando una
enorme desigualdad estructural.19 Ese objetivo se incluyó expresamente en el texto
constitucional, en el nuevo artículo 75, inciso 2, dedicado a las atribuciones del Congreso en
materia fiscal:
La distribución entre la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en
relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios
objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
Art. 75, inciso 2
Pese a esa declaración de intenciones, varios convencionales y analistas han cuestionado el
esquema constitucional de distribución de facultades, recursos y gastos, sosteniendo que el
resultado final concentró aún más el poder en Buenos Aires y el Estado Nacional. Entre ellos,
los convencionales Néstor Kirchner y Cristina Kirchner adoptaron una postura "rebelde" dentro
del Partido Justicialista, cuestionando la forma en la que la Convención Constituyente abordó
la distribución de gastos y recursos entre las provincias y la Nación. El matrimonio Kirchner
realizó una fuerte defensa de la coparticipación federal y del derecho de las provincias sobre
sus recursos naturales.20 En la sesión del 4 de agosto Cristina Kirchner sintetizó su postura
diciendo:
¿Cómo no va a haber provincias inviables si nos están federalizando los gastos y centralizando los
recursos?
Cristina Kirchner20
La discrepancia de la mayoría peronista con Cristina Kirchner llegó al punto que durante varios
días la convencional santacruceña estableció su oficina en la sede del Partido Demócrata
Progresista.20
La reforma realizó un cambio de fondo en materia fiscal, al disponer que los impuestos
indirectos (como el crucial impuesto al valor agregado), fueran facultad "concurrente" de la
Nación y las provincias (art. 75, inc. 2), cuando en el régimen constitucional anterior eran
facultad exclusiva de las provincias, aunque nunca se había cumplido.21 Adicionalmente, la
reforma mantuvo en poder del Estado nacional los "derechos de importación y exportación"
(art. 75, inc. 1), así como los impuestos directos (como el Impuesto a las Ganancias), que
tuvieran una "asignación específica" (art. 75, inc. 2).
Otro aspecto decisivo en materia fiscal fue la inclusión en el texto constitucional (art. 75, inc. 2)
del régimen de coparticipación, un sistema de recaudación que se implementaba desde
la década de 1930, que consiste en establecer un sistema único de recaudación a cargo del
Estado Nacional, con el fin de evitar la doble imposición y la duplicación de la burocracia
recaudadora, que luego se distribuye entre la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos
Aires, de acuerdo a porcentajes que han sido tradicionalmente objeto de fuertes conflictos.22
La reforma constitucional estableció que para definir los porcentajes de coparticipación que le
corresponde a cada provincia, a la Ciudad de Buenos Aires y al Estado Nacional, debía
sancionarse una "ley-convenio" (art. 75, inc. 2), antes de que finalizara el año 1996 (cláusula
temporaria 6ª). La reforma precisó también las características que tenía que tener esa ley
convenio, ordenó que fuera iniciada por la Cámara de Senadores y que debía ser
consecuencia de acuerdos entre la Nación y las provincias (art. 75, inc. 2). Pero la leyconvenio no fue sancionada (situación que persistía en 2018) y las pujas, desequilibrios y
desigualdades fiscales entre la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires,
continuaron produciéndose. El incumplimiento de la sanción de la ley-convenio, trajo también
como consecuencia que no se creara un organismo fiscal federal, codirigido por la Nación y
las provincias.
Adicionalmente, la reforma incluyó el principio de que, cuando se transfirieran servicios y
competencias, de la Nación a las provincias, o viceversa, debían reasignarse los recursos
correspondientes (art. 75, inc. 2).
Otras reformas[editar]
Otras reformas constitucionales incluidas en 1994 fueron:
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La autonomía municipal, que debe ser garantizada por cada provincia (art. 123).
Régimen de autonomía especial para la Ciudad de Buenos Aires, "con facultades propias
de legislación y jurisdicción (art. 129).
La autonomía universitaria (art. 75, inc. 19), principio que había sido establecido por
la reforma constitucional de 1949, que cayó al ser abolida la Constitución en 1956, por la
dictadura autodenominada "Revolución Libertadora".
Los principios de "gratuidad y equidad de la educación pública estatal" (art. 75, inc. 19).
El principio de "justicia social" (art. 75, inc. 19).
Tratados de integración supranacional, facilitando aquellos que promuevan la integración
latinoamericana (art. 75, inc. 24).
Límite para el nombramiento de los jueces hasta la edad de 75 años, luego de los cual
requieren renovaciones por plazos de cinco años (art. 99, inc. 4). En un polémico fallo, la
Corte Suprema declaró inconstitucional esta norma constitucional, en el caso "Fayt" de
1999, permitiendo que el ministro Carlos Fayt, permaneciera en el cargo sin dicho
requisito hasta la edad de 97 años.2324 En 2017, en el caso "Schiffrin", en fallo dividido y
con dos miembros que fueron convencionales constituyentes en 1994, la Corte Suprema
cambió su jurisprudencia y admitió la constitucionalidad de la limitación por edad, en el
nombramiento de los jueces.258
Cláusulas transitorias[editar]
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Islas Malvinas. La primera cláusula transitoria ratifica la soberanía sobre las Islas
Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur y establece que su recuperación es un
"objetivo permanente e irrenunciable del pueblo argentino".
Unificación del día de inicio de los mandatos. Se adecuaron los períodos vigentes, de
tal modo que todos los mandatos de los poderes Ejecutivo y Legislativo se inicien el 10 de
diciembre (cláusulas 4 y 10).
Mandato del presidente Menem. La cláusula 9ª estableció que el mandato que el
presidente Carlos Menem había iniciado en 1989, debía "ser considerado como primer
período".
Sanción[editar]
El 22 de agosto de 1994 la Convención aprobó definitivamente la reforma constitucional en
la ciudad de Santa Fe.26
Debate sobre la inconstitucionalidad parcial de la
reforma[editar]
Diversos cuestionamientos se han realizado a la reforma constitucional de 1994. El de mayor
trascendencia institucional es la declaración de nulidad parcial de la Constitución, dispuesta en
los casos de los miembros de la Corte Suprema Carlos Fayt (1999) y Elena Highton de
Nolasco (2017), resueltos por la Corte Suprema en el primer caso, y en el segundo caso por
un juez de primera instancia en sentencia definitiva, por falta de apelación del Estado.27 En
ambos casos el Poder Judicial resolvió que la reforma constitucional que estableció el límite
de edad para los jueces en 75 años (art. 99, inciso 4) era inconstitucional y nula de nulidad
absoluta, debido a que la Ley 24.309, que declaró la necesidad de la reforma, no habilitó la
reforma del carácter vitalicio del mandato de los jueces.28
Los casos «Fayt» y «Highton de Nolasco» abrieron la posibilidad de que otras normas de la
Constitución pudieran ser declaradas inconstitucionales por los jueces.
Otra línea de cuestionamientos a la reforma constitucional, estuvo dirigida a señalar la
inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley Nº 24.309, que declaró la necesidad de la reforma,
donde se establece el Núcleo de Coincidencias Básicas, debido a la exigencia de que debía
aprobarse o rechazarse en bloque, sin que los convencionales constituyentes pudieran
modificar su contenido. Esta impugnación tuvo dos expresiones relevantes, con los
cuestionamientos presentados por los convencionales José Antonio Romero
Feris(conservador) y el Héctor Polino (socialista).28