ideas para una reforma tributaria

Ideas para una Reforma Tributaria
Para:
Elmer Cuba
Abril, 2018
1
CONTENIDO
1. Sistema Tributario General
2. Impuesto General a las Ventas (IGV)
3. Impuesto a la Renta (IR)
4. Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)
5. Gastos Tributarios
2
SISTEMA TRIBUTARIO GENERAL
3
PERÚ TIENE LA MENOR PRESIÓN
TRIBUTARIA Y PBI POR HABITANTE
Presión tributaria y PBI per cápita por país1/
(%)
24.0
Presión tributaria, 2016
(% del PBI)
22.0
20.0
18.0
16.0
14.0
12.0
10.0
7,000
12,000
17,000
PBI per cápita, 2016
(US$ PPA de 2011)
4
1/ No incluye seguridad social.
Fuente: CIAT, FMI. Elaboración: Macroconsult.
22,000
27,000
RECAUDAMOS MENOS EN INGRESOS Y
UTILIDADES
Presión tributaria por país y tipo de impuesto1/ , 2015
(% de PBI)
24.0
20.0
16.0
23.3
1.5
0.9
6.5
18.2
1.6
1.3
12.0
18.1
1.5
15.7
15.6
7.6
0.4
0.9
2.0
6.2
6.7
8.0
9.0
6.3
8.5
6.8
3.9
0.0
Brasil
5
Sobre la propiedad
Transacciones financieras
Comercio exterior
12.1
4.0
Impuestos generales sobre el
consumo
Imp. a la renta, utilidades y
ganancias de capital
Selectivos
Colombia
1/ No incluye seguridad social.
Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.
Chile
Perú
México
Otros
IMPUESTO GENERAL A LAS VENTAS (IGV)
6
TASA DEL IGV ES SIMILAR A
NUESTROS VECINOS EN LA
REGIÓN
Tasa del IGV (IVA), 2017
(%)
20
19
19
18
18
17
16
16
14
12
10
8
6
Chile
Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.
7
Colombia
Perú
Brasil
México
RECAUDACIÓN POR IGV
Recaudación por IGV1/, 2015
(% del PBI)
14.0
12.0
12.1
10.0
8.5
8.0
6.8
6.3
6.0
3.9
4.0
2.0
0.0
Brasil
Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.
8
Chile
Perú
Colombia
México
COMPLEJO SISTEMA DE PAGO DE IGV
RESULTA EN ALTA EVASIÓN DEL MISMO
Evasión de IGV (IVA) por país, 2015
(% de PBI)
3.5
3.0
3.3
Perú 2016: 36% de la
recaudación potencial (S/
22.5 mil millones)
Brasil
Evasión de IVA
2.6
2.5
2.2
2.0
1.5
1.3
1.3
México
Colombia
1.0
0.5
0.0
14.3
9
Fuente: Cepal. Elaboración: Macroconsult.
3.7
Chile
5.2
Perú
5.0
58.0
(US$ miles de millones)
IMPUESTO A LA RENTA
10
Impuesto a la renta empresarial
11
TASAS DE IMPUESTO A LA RENTA
EMPRESARIAL
Impuesto a la renta empresarial
(%)
45
40
35
40
Sobretasa de 6% para las empresas
con ingresos de más de US$
267,000
6
30
30
Sobretasa de 19.5% si los ingresos son
mayores a US$ 18,800
29.5
25.5
25
25
20
15
34
10
19.5
30
25.5
10
15
10
5
0
Colombia
Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.
12
México
Perú
Chile
Brasil
Más 10% si los
ingresos son
mayores a US$
73,640
RECAUDACIÓN POR IR
EMPRESARIAL
Recaudación por impuesto a la renta empresarial, 2015
(% del PBI)
6.0
5.6
5.4
4.9
5.0
4.0
Perú 2017: 2.2%
3.3
3.0
1.9
2.0
1.0
0.0
Colombia
Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.
13
México
Chile
Perú
Brasil
ALTA EVASIÓN DE PAGO DE IR
EMPRESARIAL
Incumplimiento del IR de tercera categoría
(% de la recaudación potencial)
70
57.3
60
50
51.9
46.1
56.1
50.1
36.7
40
30
20
10
0
2007
2010
Fuente: MEF, SII. Elaboración: Macroconsult.
14
2013
2016
Chile, 2017
América Lat.,
2016
POCOS ACUERDOS DE DOBLE IMPOSICIÓN
REPRESENTAN UNA DESVENTAJA
Número de Convenios de Doble Imposición (CDI), oct-16
60
56
50
40
32
30
26
20
10
10
8
0
México
Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.
15
Brasil
Chile
Colombia
Perú
Impuesto a la renta personal
16
TASAS DE IR PERSONAL MÍNIMA Y
MÁXIMA
Tasas de mínima y máxima de impuesto a la renta personal
(%)
40
35
35
Mínima
35
Máxima
33
30
30
27.5
25
19
20
15
8
10
5
1.92
7.5
4
0
México
Chile
Perú
Fuente: Sunat, ISS, DIAN, PWC, SAT, Bloomberg. Elaboración: Macroconsult.
17
Brasil
Colombia
TASA MEDIA DE PAGO DE IR PERSONAL
Tasa media de impuesto a la renta personal de individuos con renta mensual
menor a US$ 15,000
35
Perú
Chile
30
México
Brasil
Colombia
25
(%)
Tasa media de impuesto
(%)
20
País
15
México
Brasil
Perú
Chile
Colombia
10
5
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
4,000
4,500
5,000
5,500
6,000
6,500
7,000
7,500
8,000
8,500
9,000
9,500
10,000
10,500
11,000
11,500
12,000
12,500
13,000
13,500
14,000
14,500
15,000
0
Salario mensual
(US$)
18
Fuente: Sunat, ISS, DIAN, PWC, SAT, Bloomberg. Elaboración: Macroconsult.
Renta mensual
exenta (US$)
0
553
750
1,072
1,104
TASA MEDIA DE PAGO DE IR PERSONAL
Tasa media de impuesto a la renta personal de individuos con renta mensual
mayor a US$ 15,000
(%)
34
32
30
(%)
Tasa media de impuesto
36
28
26
24
Perú
Chile
22
México
Brasil
Colombia
Salario mensual
(US$)
19
Fuente: Sunat, ISS, DIAN, PWC, SAT, Bloomberg. Elaboración: Macroconsult.
40,000
39,000
38,000
37,000
36,000
35,000
34,000
33,000
32,000
31,000
30,000
29,000
28,000
27,000
26,000
25,000
24,000
23,000
22,000
21,000
20,000
19,000
18,000
17,000
16,000
15,000
20
BAJÍSIMA RECAUDACIÓN DE ESTE
IMPUESTO
Recaudación por impuesto a la renta personal, 2015
(% del PBI)
3.5
3.3
3.0
Perú 2017: 1.6%
2.7
2.5
2.1
2.0
Promedio: 2.2%
1.6
1.3
1.5
1.0
0.5
0.0
México
Fuente: CIAT. Elaboración: Macroconsult.
20
Chile
Brasil
Perú
Colombia
IMPUESTO SELECTIVO AL CONSUMO (ISC)
21
ISC A LOS COMBUSTIBLES NO CUMPLE
FUNCIÓN DE CUIDADO AL
ISC a los combustibles vs. su nocividad
MEDIOAMBIENTE
1.6
Gasohol
90
1.4
Diésel
B5 LS
Diésel B5
HS
1.2
Solo el GLP y el Diésel B5 HS
(bajo azufre) cumplirían función
de reducir externalidades
negativas al medio ambiente
(S/ por gl)
ISC
1.0
Gasohol 84
Gasohol
95-97
0.8
0.6
PI 500
0.4
PI 6
Turbo
0.2
GLP
Índice de nocividad (2018 - 2019)
22
Fuente: Ministerio de Energía y Minas, Ministerio del Ambiente. Elaboración: Macroconsult.
45.0
40.0
35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
0.0
TABACO Y BEBIDAS ALCOHÓLICAS
Contrabando
Informalidad
23
GASTOS TRIBUTARIOS
24
INTRODUCCIÓN: POLÍTICA FISCAL Y
CUASIFISCAL
Gasto no financiero total y gastos tributarios del gobierno general
(% del PBI)
25.0
20.0
Gasto no financiero total
Gastos tributarios
1.8
2.1
17.8
17.4
18.0
2003
2004
2005
1.9
1.8
2.2
2.0
1.9
1.9
2.1
2.2
2.1
2.2
2.2
2.1
17.1
20.1
19.9
18.8
19.6
20.9
21.5
21.3
17.0
18.1
19.9
20.0
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2.2
15.0
10.0
5.0
0.0
Fuente: BCRP, MEF. Elaboración: Macroconsult.
La ejecución presupuestal en realidad no refleja todo el gasto del gobierno: hace falta considerar los
beneficios tributarios que existen en una economía y que no son visibles para el presupuesto
público, pero que tienen objetivos similares al de un programa de gasto.
25
CONCEPTO DE GASTOS TRIBUTARIOS
 Según Surrey (1970), considerado el padre del concepto de gasto tributario, señala que este es
todo aquel beneficio tributario que otorga el Estado.
 El Fondo Monetario Internacional (FMI, 2007): los gastos tributarios deben reconocerse como
beneficios que hacen que los tributos que pagan cierto grupo de agentes se aleja del código
tributario que podemos denominar “normal”.
 En línea con lo señalado por el FMI, el Ministerio de Economía y Finanzas del Perú (MEF, 2002) indica
que los gastos tributarios pertenecen a “una amplia gama de instrumentos y canales de
transmisión de efectos de naturaleza fiscal, excluidos por definición del presupuesto, que
denominamos ‘política cuasifiscal’”
26
GASTOS TRIBUTARIOS
Relación de principales gastos tributarios, proyección 2018*
(S/ millones)
Impuestos
Sectores
IGV
IRPN
IRPJ
Ad Valorem
Otros 1/
Total por sector
% del
S/ millones
total
1,236
11%
148
1%
426
4%
75
1%
76
1%
115
1%
436
4%
2,054
18%
1,925
17%
85
1%
47
0%
446
4%
186
2%
4,405
38%
11,661
100%
Agropecuario
987
0
249
0
0
Minería
146
0
2
0
0
Hidrocarburos
210
0
0
1
214
Manufactura
65
0
11
0
0
Construcción
76
0
0
0
0
Comercio
115
0
0
0
0
Transporte
436
0
0
0
0
Intermediación financiera
1,882
172
0
0
0
Educación
1,921
0
3
1
0
Salud
67
0
0
18
0
Cultura y deporte
47
0
0
0
0
Otros servicios
446
0
0
0
0
MYPE
186
0
0
0
0
Aplicación general
1,236
1,290
1,017
860
1
S/ millones
7,820
1,463
1,282
881
216
Total por
*/ El
total de este cuadro
no coincide
la estimación
de Sunat del
monto de gastos
puesto que algunos de ellos no
% del
total con67%
13%
11%
8% tributarios2%
impuesto
27
fueron considerados para la clasificación.
Fuente: Sunat (2017).
AGENDA DE INVESTIGACIÓN
 La literatura es, en general, crítica con los gastos tributarios ya que existen mejores
medios para alcanzar los mismos objetivos. A pesar de esta disyuntiva entre la teoría y la
práctica, existe un gran déficit de estudios sobre gastos tributarios en nuestro país, aunque
haya una gran cantidad de este tipo de beneficios.
 En ese sentido, los investigadores deben enfocarse a responder las siguientes preguntas:
– ¿El gasto tributario cumple con los objetivos propuestos en la ley que lo crea?
– De ser afirmativa la primera pregunta, ¿los beneficios generados son mayores que la
recaudación perdida?
– ¿Se puede diseñar algún programa de gasto presupuestario que genere los mismos (o
mayores) impactos?
28
NECESIDAD DE INFORMACIÓN
Encuestas
Empresas
Es necesario que el INEI las lleve a cabo anualmente para poder reconstruir su
información financiera y conocer características de ellas, de sus dueños y sus
trabajadores, tal como lo fue la EMYPE.
Información financiera
Disponibilidad para investigadores de la información financiera recogida por la SMV
e incluso de las declaraciones de impuestos como contribuyentes de la mano de
SUNAT.
29
Bases de datos de gobiernos subnacionales
Información de gastos tributarios específicos
Dado el sesgo de las evaluaciones de los beneficios
tributarios hacia los impuestos con cobertura
nacional, se requieren bases de datos con
información económica y fiscal a nivel de distritos,
provincias y regiones.
Estudios ad hoc a cargo del Estado para levantar
datos de gastos tributarios específicos, por ejemplo
como el caso de las exoneraciones tributarias a la
selva.
¿Se hubiera podido llegar al mismo
resultado sin estos beneficios?
¿Contribuyó a la elevación de la
calidad de la educación? ¿Sería
mejor redireccionarlos hacia
actividades de investigación?
¿Es realmente esta compensación un
ingreso para el trabajador? ¿Podría ser
considerado un canon?
¿Podríamos dedicarlo a mejorar la
logística portuaria?
¿Se podrá mejorar la progresividad
a través de un programa
alternativo?
30
EVALUACIÓN DE PRINCIPALES
INCENTIVOS
(1)
Gasto tributario
Valor
(Millones)
Inafectación de IGV a la importación y prestación de servicios por
S/ 1,921
las instituciones educativas públicas o particulares
Inafectación del IR a las Compensaciones por tiempo de servicio S/ 1,190
Beneficio de restitución arancelaria: drawback
S/ 857
Exoneración del IGV a los productos agrícolas nombrados en el
S/ 826
anexo 1 de la Ley que crea dicho impuesto
Inafectación de IGV a los servicios de crédito efectuado por
S/ 793
bancos
Inafectación de IGV a las pólizas de seguros de vida
S/ 613
Exoneración de IGV a la Amazonía
S/ 607
Inafectación de IGV a los juegos de azar y apuestas tales como
S/ 438
las loterías, bingos, rifas, sorteos, y eventos hípicos
¿Se han alcanzado los objetivos de desarrollo que
buscaba la ley de exoneraciones? ¿Se pueden
desarrollar programas de gasto para compensar a
las zonas beneficiadas en caso se elimine las
exoneraciones? ¿Cuál es la viabilidad política de
eliminar las exoneraciones?
EVALUACIÓN DE PRINCIPALES
INCENTIVOS (2)
Gasto tributario
Exoneración del IGV a los servicios de transporte público de
pasajeros dentro del país, excepto el transporte aéreo
nombrados en el anexo 2 de la Ley que crea dicho impuesto
Diferimiento del IGV: Régimen especial y sectorial de
recuperación anticipada
Diferimiento del IR: depreciación especial para edificios y
construcciones
Exoneración de IR a fundaciones afectas y asociaciones sin fines
de lucro
IR de 15% para agricultura
Inafectación del IR: drawback
Inafectación de IGV a los servicios de las AFP y los seguros para
los trabajadores afiliados a las AFP
Exoneración de ISC a la venta de combustibles por las empresas
petroleras a las comercializadoras o consumidores finales
ubicados en la Amazonía
31
Valor
(Millones)
S/ 436
S/ 349
¿Fue eficiente aplicar una
depreciación especial para los
edificios y construcciones?
S/ 335
S/ 267
S/ 249
S/ 239
S/ 231
S/ 214
¿Hubieran logrado multiplicar
su valor exportado por nueve
(entre 1999-2017) sin el
beneficio tributario?
CONCLUSIONES
 Evaluar la efectividad de los gastos tributarios presenta los mismos problemas que evaluar
el gasto público. Por ello, ante la ausencia de microdatos, se debe apelar a enfoques más
heurísticos.
 Toda estrategia de racionalizar y eliminar gastos tributarios deberá considerar la existencia
de grupos de poder que se resistirán al cambio. Por ello, se deben hacer al inicio de un
gobierno o cuando la coalición de fuerzas en el Congreso lo permita.
32