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Tesis - Carla Degliantoni -El sistema jubilatorio en la Argentina

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El sistema jubilatorio en
Argentina
Hacia la universalización de las
prestaciones
Carla Degliantoni Registro N° 835.987
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Contenido
Introducción .................................................................................................................................... 3
Sección I.......................................................................................................................................... 4
El significado de la Seguridad Social .......................................................................................... 4
Modelos de Régimen de Estados de Bienestar y sistema previsional ......................................... 5
Breve historia del Estado y el sistema previsional argentino ...................................................... 6
Reforma previsional en los años noventa .................................................................................. 10
Sección II ...................................................................................................................................... 15
El Sistema Jubilatorio Argentino en la Post Convertibilidad .................................................... 15
Las Moratorias y sus efectos sobre la cobertura del Sistema Jubilatorio .................................. 15
La re-estatización de las AFJP’s ............................................................................................... 19
Políticas de Ingreso con los Adultos Mayores .......................................................................... 21
Sección III ..................................................................................................................................... 25
Cobertura y Financiamiento, enfoque desde derechos .............................................................. 25
Reforma: Pilar universal y contributivo con creación de nuevos impuestos ............................ 27
Conclusiones ................................................................................................................................. 30
Bibliografía ................................................................................................................................... 31
2
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Introducción
El objetivo de este trabajo es analizar la cobertura del sistema jubilatorio y las posibilidades
de avanzar en su universalización. Con este objetivo, procuraremos realizar un breve repaso
del Sistema Jubilatorio Argentino desde sus orígenes hasta la actualidad y evaluar la
factibilidad de realizar una reforma orientada a lograr la universalización de las jubilaciones.
En particular, nos enfocaremos en estudiar dos problemáticas: (i) el costo fiscal de la
universalización y (ii) los potenciales mecanismos de financiamiento.
La importancia de analizar la factibilidad de la universalización de las jubilaciones radica en
tres ejes: (i) la necesidad de brindar protección a una población vulnerable, (ii) las
transformaciones ocurridas en el mercado de trabajo en las últimas décadas y (iii)
problemáticas de financiación que ha sufrido el régimen previsional en el contexto de los
cambios que ha tenido el rol del Estado.
El trabajo está estructurado de la siguiente forma. En la primera sección se presenta el marco
teórico y repasaremos brevemente la historia del sistema, desarrollando más detenidamente
los cambios que ocurrieron en materia de cobertura y financiamiento durante los ’80 y ’90.
En la segunda sección analizaremos particularmente la cobertura y el financiamiento en la
post convertibilidad. Por último, en la tercer sección focalizaremos el análisis en los dos
grandes problemas que encontramos en el sistema jubilatorio e intentamos plantear una
posible solución que contemple la universalización de la cobertura y que sea sustentable en
términos financieros en el tiempo.
3
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Sección I
A fin de comprender los problemas por los que actualmente atraviesa el Sistema Jubilatorio
Argentino (a partir de ahora SJA) analizaremos el surgimiento y la consolidación del mismo
en el marco de las principales discusiones teóricas relacionadas con los posibles sistemas de
previsión social. En particular, prestaremos especial atención a los problemas de cobertura y
de financiamiento.
El significado de la Seguridad Social
La Seguridad Social es un sistema de protección para los miembros de la sociedad, comienza
a regir antes que los mismos nazcan y perdura hasta después de su muerte. Este sistema se
caracteriza por ser un medio de redistribución de ingresos entre los grupos sociales para tratar
de disminuir las desigualdades que existen entre ellas.
Asimismo, este sistema se enmarca dentro de los derechos humanos, más precisamente como
un derecho social, donde el Estado funciona como garante a través de prestaciones dinerarias
y/o servicios sociales para mitigar riesgos o contingencias. (ETS-CTA, 2009).
Una definición ampliamente aceptada y elaborada por la Organización Internacional del
Trabajo (OIT) en “Administración de la Seguridad Social” (1991) propone que:
"[Seguridad Social] Es la protección que la sociedad proporciona a sus miembros
mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y
sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción
de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o
enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte y también la protección
en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos".
Ahora bien, la Seguridad Social es también vista como un derecho humano, que como tal no
hace diferencia de status, sexo o etnia y cuyos pilares son la universalidad y la igualdad.
Dentro de este marco la Seguridad Social posee los siguientes principios: Solidaridad,
Universalidad, Igualdad, Participación, Obligatoriedad, Integralidad, Inmediatez, Equidad
colectiva, Unidad (OIT, 1952).
Existen diferentes campos de acción dentro de la Seguridad Social. Éstos se reflejan en lo que
se conoce como componentes de la Seguridad Social1.
A continuación, enumeramos los mismos y especificamos los detalles de la Previsión social:
o
o
Previsión Social
Vejez (Jubilaciones y otros)
1
Los componentes de la Seguridad se rigen según las siguientes leyes: Ley 24.241 (SIPA), Ley 23.661 y Ley 19.032
(Sistema Nacional de Salud), Ley 24.557 (Riesgo de Trabajo), Ley 24.714 (Asignaciones Familiares) y Ley 24.013 y Ley
25.191 (Seguro de Desempleo).
4
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
o
o
o
o
o
o
Invalidez
Sobrevivencia
Salud
Riesgos del trabajo
Asignaciones familiares
Asignaciones por desempleo
Modelos de Régimen de Estados de Bienestar y sistema previsional
Para comprender en qué marco teórico surge el SJA en la Argentina, es fundamental
mencionar las visiones existentes de los modelos de Seguridad social asociados a diferentes
regímenes de Estados de Bienestar (RB). Éstos nos permitirán comprender el origen de
determinados rasgos en materia de Seguridad Social.
El abordaje teórico de los regímenes de Estado de Bienestar nos permite conocer en
profundidad las instituciones de carácter económico, político y social y sus modelos de
Seguridad Social. Según Esping Andersen, existen tres tipos de regímenes de Estados de
Bienestar: el Liberal, el Corporativista y el Social-Demócrata (1999). A su vez, ninguno de
ellos se observa en estado puro en la realidad; muchas veces puede suceder que existan
características de los tres modelos, donde alguno de ellos predominara sobre los demás.
El primero de ellos, el Estado de Bienestar Liberal, se basa en una participación limitada del
Estado para brindar asistencia solamente a los que se considera pobres. Así, el usuario
(ciudadano) deberá comprobar esta condición para cobrar un beneficio de carácter asistencial
y residual. El resto de la población accede a sus derechos sociales a través del mercado, ya
que se entiende que el mercado es el agente que otorga los derechos más eficientemente. El
modelo de Seguridad Social que se le asocia es el Asistencialista, con una muy baja
capacidad redistributiva y desmercantilización2. En relación a la materia previsional, este
régimen se caracteriza por aplicar un sistema basado en los ahorros individuales de cada
individuo para protegerse cuando llegue a la vejez. Entre los países que se identifican con
este modelo encontramos Estados Unidos y Australia.
En segundo lugar, se encuentra el Estado de Bienestar Corporativo, que a diferencia del
primero, otorga al Estado un rol predominante en la asignación de derechos. Por lo tanto, no
se cuestiona el acceso a los derechos sociales ni el lugar del Estado como proveedor de los
mismos. La particularidad de este régimen radica en que el acceso a los derechos sociales se
encuentra ligado al status que poseen los individuos y a un Estado fuertemente mediado por
corporaciones. Este modelo de Seguridad Social está basado en el seguro social, donde el
trabajador asalariado es el eje del sistema. Se caracteriza tanto por una redistribución como
desmercantilización intermedia. El sistema previsional asociado al régimen corporativo
impone ciertos requisitos de accesibilidad: se financia con aportes y contribuciones de los
trabajadores y sus empleadores. Típicamente, los países que poseen este régimen son los que
se encuentran en Europa continental.
2
La desmercantilización es entendida como el conjunto de restricciones económicas, políticas y culturales (incluidas las de
carácter ético) que limitan la entrada de bienes en la esfera mercantil, o intervenciones que extraen relaciones sociales de la
misma.
5
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Finalmente, el Estado de Bienestar Social-Demócrata, ubicado a las antípodas del régimen
Liberal, se caracteriza por guiarse por los principios del universalismo y la desmercantilización de los derechos sociales. El Estado posee un rol sumamente importante, ya
que es el garante de los derechos y el que otorga los beneficios y prestaciones. Aquí el sujeto
de derecho es el ciudadano, por lo que los derechos no se asocian a las situaciones laborales
ni de ingresos. En consecuencia, el modelo de seguridad social asociado al Estado SocialDemócrata es aquel cuyos cimientos son la ciudadanía misma, logrando de esta manera los
máximos niveles de redistribución y desmercantilización El sistema previsional es de carácter
universal, el cual permite el acceso de toda la población y se financia vía impuestos
generales y al trabajo. Dinamarca, Noruega, Suecia son ejemplos de países donde se aplica
este régimen.
En el caso de Argentina, no puede afirmarse que haya predominado un solo modelo a lo largo
de la historia. De hecho, los frecuentes cambios institucionales impusieron rupturas entre los
distintos modelos. Sin embargo, a grandes rasgos, siguiendo a Ardanaz y Dvoskin (2008) se
puede afirmar que entre 1870 y 1943 predominó un régimen liberal donde la seguridad social
era de carácter asistencial. Luego, entre 1943 y 1976 rigió el Estado de Bienestar Corporativo
en el que los derechos sociales fueron fuertemente vinculados al trabajo, con una seguridad
social basada en seguros sociales. Entre 1976 y hasta 2004 se identifica la etapa del Estado
Neoliberal en que se impulsaron varios cambios en materia de Seguridad Social, lo cual no
impidió que se mantengan ciertos rasgos corporativos. Por último, las sucesivas reformas
impuestas desde 2004 hacen pensar en una vuelta al modelo corporativo, aunque se observan
al mismo tiempo medidas sociales, como la Asignación Universal por Hijo para Protección
Social, que progresivamente toma ciertos aspectos del universalismo.
Breve historia del sistema previsional argentino
El Estado Nacional argentino se encontró a lo largo de su historia fuertemente tensionado por
los intereses de las corporaciones y, según el momento del tiempo en que nos ubiquemos, el
predominio de ciertas corporaciones influenció en el diseño del sistema previsional (Isuani,
1985). Es por ello que realizaremos un breve racconto de la historia del Sistema Previsional,
más precisamente del Sistema Jubilatorio para ver cómo fue su evolución.
Si bien relacionamos la evolución del sistema previsional con la del Estado de Bienestar,
encontramos que el surgimiento del primero sucedió antes que la puesta en marcha del
último. Sin embargo, su esencia corporativa está presente en su acto fundacional.
A principios del siglo XX, se sancionan las primeras leyes que le brindaron la posibilidad de
jubilarse a dos sectores que en aquel momento contaban con mucho poder: el sector
Ferroviario y el de empleados de la Administración Nacional. Desde su nacimiento y hasta su
centralización en 1968, el sistema se basó en beneficios vinculados a la rama laboral del
beneficiario. Así, los gremios con mayor peso fueron los primeros en obtener dichos
beneficios y a su vez, los que mejores haberes jubilatorios obtuvieron debido a la gran
diversidad regulatoria del sistema en cuanto al acceso de los beneficios, edad jubilatoria,
porcentaje de aportes, etc. (Isuani y San Martino, 1995). El criterio utilizado por el Sistema
Jubilatorio en sus orígenes, fue el sistema de capitalización. Sin embargo, dados los
problemas de financiamiento que sufrió el mismo, se optó progresivamente por un sistema de
reparto.
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El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Durante los gobiernos ejecutados en el período ‘43 a’52, se destaca el aumento de la
cobertura del sistema. En 1955, año en el que es derrocado el presidente Perón, el sistema
tenía una cobertura prácticamente universal3. En 1956, cuando se incorpora y se les brinda
una cobertura a las empleadas domésticas, el Sistema Jubilatorio cubría a todo el universo de
los trabajadores de la PEA (Goldberg y Lo Vuolo, 2006). Las incorporaciones que se dieron
durante los gobiernos peronistas estuvieron vinculadas al reconocimiento por parte del Estado
de los derechos de los trabajadores y a la presión de los gremios para lograr la equiparación
de derechos con otros gremios que ya gozaban del beneficio de las jubilaciones.
Fue durante el gobierno de Frondizi en 1958, que el Sistema sufrió reformas a través de la
Ley Nº 14.499 que permitió a una menor progresividad, como la eliminación del
escalonamiento de los beneficios, cuyo objetivo era poder brindar beneficios mayores para
aquellos trabajadores con ingresos más bajos. Esta situación ocasionó que aquellos
trabajadores con sueldos más altos accedan a mayores beneficios que trabajadores con
menores sueldos, rompiendo así la lógica progresiva del sistema. A partir de esta reforma, se
unificaron las cajas en tres jubilatorias4, rigiendo para todas ellas los mismos criterios de
regulación, consolidando de esta manera el criterio de reparto como eje del sistema.
La década del ’80, conocida como la década perdida, fue un período clave para el SJA.
Durante este período se sucedieron ciertas reformas que condujeron a una seria crisis de
financiamiento y a la imposibilidad de cubrir con los ingresos del sistema los beneficios
establecidos. Esta situación dio origen a la crisis más profunda que vivió el SJA y que luego
dio pie para la implementación de una reforma estructural en la década siguiente.
La primera gran modificación que se llevó a cabo fue en 1982 y consistió en la eliminación
de las contribuciones patronales como fuente de financiamiento del sistema. El gobierno
militar decidió reemplazar esta fuente de financiamiento -característica de un sistema
jubilatorio contributivo- por una renta general: el IVA (impuesto coparticipable). El
argumento que se oía en aquel entonces como justificativo, era la necesidad de bajar los
costos laborales para enfrentar los problemas macroeconómicos que sufría la economía. Para
llevarla a cabo, ampliaron la base imponible y aumentaron la tasa de dicho impuesto, ya que
sin esas transformaciones, resultaba imposible cubrir la necesidad que tenía el SJA. Esta
medida rompe con la lógica de un sistema contributivo, el cual se caracteriza por financiarse
con recursos propios y no con rentas generales, como lo hacen los sistemas no contributivos
(universales) (Goldberg y Lo Vuolo, 2005).
Esta reforma no duró mucho. Con la vuelta a la democracia, el gobierno de Alfonsín volvió a
implementar en forma gradual las contribuciones patronales. La restitución de las
contribuciones fue acompañada por un sistemático aumento de las tasas para hacer frente al
desfinanciamiento que vivía el SJA. Finalmente, fue necesario recurrir a otras fuentes de
financiamiento, como las rentas generales, con el fin de cubrir el déficit del sistema. Aún así,
el déficit estaba lejos de ser cubierto (Cetrángolo y Grushka, 2004).
3
Entorno al nivel cobertura para dicho período existen otros puntos de vista, para más información ver Torrado, 2010.
Cabe aclarar que algunas cajas, como la de compensación de las fuerzas armadas y la de los trabajadores estatales
provinciales y municipales no integraban este nuevo sistema.
4
7
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Gráfico Nº 1 – Evolución de las Fuentes de Financiamiento 1980-1989
100%
90%
4%
11%
12%
12%
4%
11%
43%
70%
porcentaje
5%
34%
32%
62%
63%
1985
1986
5%
16%
80%
47%
60%
3%
47%
2%
2%
27%
23%
71%
76%
47%
50%
40%
85%
80%
30%
54%
20%
40%
41%
42%
1981
1982
1983
10%
0%
1980
1984
1987
1988
1989
años
Contribuciones
Ingresos Tributarios
Otros Ingresos
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (2001).
Cuadro Nº 1 - Déficit del Sistema Previsional
(en porcentaje del PIB)
Años
1980
1985
1990
1995
2000
Cargas sobre
Gasto en
el Salario
Prestaciones
3,2
2,2
1,2
3,0
1,7
3,8
3,5
3,6
5,2
5,0
Déficit
-0,6
-1,3
-2,4
-2,2
-3,3
Fuente: Elaboración propia en base a datos Cetrángolo y Grushka (2008).
Según el Libro Blanco de la Seguridad Social (2003), entre las causas de los problemas del
desfinanciamiento del sistema se pueden mencionar las siguientes:
o
Registros de alta evasión jubilatorio y falta de controles.
o
Supresión y/o baja de las contribuciones patronales, ocasionando reducciones
en los ingresos del sistema.
o
Elevadas tasas de inflación que afectaron la relación ingresos/egresos del SPA.
o
Utilización de los fondos jubilatorios para otros fines políticos y económicos.
o
Aumento del desempleo y la informalidad laboral, lo que ocasionó una merma
en la masa salarial.
o
Existencia de regímenes jubilatorios especiales con menores requisitos de edad
y servicios respecto al régimen general.
8
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
o
Problemas en la administración del sistema tales como: atrasos en la
tramitación del beneficio, otorgamientos de jubilaciones por invalidez sin su efectivo
control, etc.
Gráfico Nº 2 - Ingresos vs Gastos 1980-2000
(en porcentaje del PIB)
9,00
8,00
7,00
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
1980
1981
1982
1983
1984
1985 1986
1987 1988
Ingresos
1989
1990
1991
1992
1993
1994 1995 1996
Gastos
1997
1998
1999
2000
Fuente: Elaboración propia en base a datos Cetrángolo y Grushka (2008).
Además de los inconvenientes financieros que dieron luz durante los ‘80, se destaca el atraso
de los haberes jubilatorios. Esto se puede ver en que el haber medio mensual pasó de $412,93
en 1984 a $228,83 en 1989, representando una caída real a precios en 1997 de 55%5.
La caída real de los haberes jubilatorios se dio en paralelo a la disminución de su monto
respecto de lo establecido en la ley que lo regía. En consecuencia, se efectuaron una inusitada
cantidad de juicios contra el Estado Nacional que en su mayoría fueron a favor de los
beneficiarios, aumentando de esta manera la deuda en materia previsional que el Estado
mantenía (Ministerio de Trabajo, 2003). Ante esta situación, en 1986 el gobierno decretó la
emergencia previsional que lo habilitó a suspender la ejecución de las sentencias firmes y el
inicio de nuevos juicios hasta fines de 1988. A partir de esta situación el gobierno de
Alfonsín y luego el de Menem intentaron liquidar dichas deudas a través de la reducción de lo
adeudado y el pago en cuotas de lo restante. Los beneficiarios que adhirieron, debieron firmar
un acuerdo donde desistían de iniciar cualquier acción judicial al respecto, aunque la misma
no contempló la actualización de los haberes a la fecha ni en el futuro. Esta medida no logró
tener el impacto esperado, ya que la mayoría siguió adelante con los juicios y solamente
algunos aceptaron la reducción de la deuda y su pago en cuotas (Isuani y San Martino, 1995).
5
Dichos cálculos se hicieron en base a Ferreres, 2004.
9
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Reforma previsional en los años noventa
Los primeros años de la década de los ´90, se ven enmarcados por una serie de conflictos
económicos y un sistema jubilatorio en crisis. Los cuestionamientos en torno al SJA fueron
los que dieron pie para llevar adelante una reforma estructural del Sistema. En medio de la
privatización de la mayoría de las empresas públicas, de la implementación de la
Convertibilidad y del achicamiento del Estado en general, el sistema jubilatorio no podía
quedar ajeno a dichos cambios.
La reforma del SJA se propuso como la solución a los problemas que presentaba el modelo,
pero como veremos más adelante, lejos estuvo de corregir y mejorar estos problemas. En el
marco de la implementación en la Argentina del Consenso de Washington, el sistema
jubilatorio debía adaptarse a una nueva concepción en materia jubilatoria. Esta nueva visión
se caracterizaba por reducir o eliminar la participación del Estado, reemplazando el sistema
de reparto por uno de capitalización individual. En este contexto, el nuevo sistema jubilatorio
romperá con la lógica solidaria tanto inter como intrageneracional.
En 1994, a través de la Ley Nº 24.241, se creó el Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones (SIJP). El nuevo sistema comprendía dos regímenes, uno de reparto y otro mixto,
debido a que una parte del beneficio era pagado por el sistema de reparto y otra por el de
capitalización individual. Los trabajadores tenían la posibilidad de optar por quedarse en el
sistema público de reparto o pasar al nuevo sistema privado de capitalización. En la práctica,
una vez elegido el sistema de capitalización era muy difícil dar marcha atrás y a partir de
1996 se impidió el traspaso desde el sistema mixto al de reparto. A diferencia del régimen de
capitalización, el trabajador que quisiera optar por el sistema de reparto debía manifestar su
intención por escrito. Mientras tanto, quienes no optaban por ninguno de los dos - que eran
mayoría- eran incorporados al sistema de capitalización individual, sin posibilidad de dar
marcha atrás con la decisión. Los trabajadores podían pasarse en cualquier momento al
sistema de capitalización, pero no así al de reparto.
El sistema de reparto seguía manteniendo la lógica de la solidaridad inter e intrageneracional:
los ingresos provenientes de los aportes de trabajadores y empresarios eran utilizados para
pagar las jubilaciones de la población pasiva mientras que la administración estaba a cargo
del Estado Nacional.
En cambio, el sistema mixto rompe con esta lógica y establece que la futura jubilación sólo
depende de la trayectoria individual de cada uno de los trabajadores. El financiamiento de
este régimen consistió, como su nombre lo indica, en aportes mixtos provenientes de fondos
públicos y contribuciones de los trabajadores. Este sistema era manejado por Administradoras
de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), en su mayoría conformadas por empresas
privadas vinculadas a bancos, las cuales cobraban una comisión para llevar adelante el
manejo de dichos fondos que rondaba en el 30% de lo aportado, un peso para nada
despreciable sobre el total aportado. El hecho de que cada trabajador contaba con cuentas
individuales con sus aportes, garantizaba la transparencia y evitaba el uso supuestamente
discrecional de dichos fondos que se había realizado hasta ese momento. No obstante, la
masa de fondos era administrada por las AFJP, las cuales realizaban inversiones
supuestamente rentables, generando así los fondos que cobraría el trabajador una vez
jubilado. En la práctica, dichas empresas cobraban comisiones sumamente altas y sus
inversiones distaban mucho de ser rentables y de poder garantizar una jubilación futura
(CENDA, 2010).
10
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Entre las razones presentadas para apoyar esta reforma, se encontraba la intención de reducir
los costos del sistema a través de la competencia entre las AFJP para captar afiliados. Sin
embargo, se evidenció una fuerte concentración y poca competencia entre las AFJP. También
se argumentaba que al fomentar el régimen de capitalización individual, el mercado de
capitales argentino aun en vías de desarrollo, crecería y se dinamizaría. Lamentablemente
esta fue otra promesa que no se cumplió. Podemos decir que las inversiones financieras
crecieron por medio de las AFJP’s, pero las mismas no fueron destinadas a inversiones
productivas que colaboraran con el desarrollo económico local, sino que se destacaron los
títulos y bonos públicos debido a los problemas financieros que enfrentaba el Estado luego de
la reforma previsional (Goldberg y Lo Vuolo, 2006 y CIFRA, 2009).
Sumado a las modificaciones que mencionamos a través de la reforma del sistema de 1994
aquellas provincias que así lo quisieran podían transferir sus cajas previsionales a la Nación.
Las provincias que implementaron dicha medida fueron aquellas que poseían un elevado
déficit jubilatorio. Esta situación junto a las reforma del SJA generó un mayor déficit para el
Estado Nacional en materia previsional. Previo a la reforma de 1994, las provincias contaban
con autonomía para administrar sus propios sistemas previsionales para los empleados
públicos provinciales (Cetrangolo y Curcio, 2003).
Las reformas neoliberales, entre las cuales se encuentran los cambios a nivel previsional, se
dieron en un contexto macroeconómico que determinó modificaciones importantes en el
mercado de trabajo y que profundizaron los problemas del sistema previsional argentino.
La instauración de la Convertibilidad llevó a una fuerte apreciación del tipo de cambio, en un
contexto de reformas que propiciaron una mayor apertura tanto comercial como financiera, al
tiempo que se redujo fuertemente la capacidad de la economía argentina de generar puestos
de trabajo.
En este sentido, el sector industrial fue particularmente afectado. El incremento de la
desocupación y la mayor precariedad laboral fueron resultados de los problemas que
evidenció el mercado de trabajo en ese período.
En este contexto, el SJA tuvo dos grandes problemas: la caída de la tasa de cobertura activa y
el desfinanciamiento del sistema. Respecto a la cobertura, el continuo incremento de la
desocupación y de la informalidad en el mercado de trabajo generó que una masa importante
de trabajadores de la PEA quedara sin cobertura jubilatoria. La razón por la que dichos
trabajadores se encontraron excluidos del SJA radica en la lógica contributiva que posee
nuestro sistema. Esta lógica asocia el acceso a los derechos sociales con el mercado de
trabajo.
En cuanto al financiamiento del SJA podemos decir que la reforma no colaboró en la
reducción de los problemas financieros del sistema. Al contrario, la situación se empeoró
(VER GRÁFICO N° 3). Las fuentes de financiamiento con las que contaba el sistema se
pueden separar en tres: aportes personales, contribuciones patronales y rentas generales6
(principalmente IVA).
6
Identificaremos cuáles y qué porcentaje de las rentas generales se destinan a la previsión social: Impuesto a las Ganancias
(20%), IVA (11%), Automóviles Gasoleros (10%), Combustibles Líquidos ((21%), Gas Oil (100%), Monotributo (70%),
Cigarrillos (100%) y Bienes Personales (90%).
11
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Gráfico N° 3 - Evolución de las Fuentes de Financiamiento 1995-2002
(en miles de pesos corrientes)
12.000
10.000
millones de $
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Años
Contribuciones
Aportes
Ingresos Tributarios
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (2010)
Como bien muestra el Gráfico Nº 3, a partir de 1995 el peso de las rentas generales en el
financiamiento del SJA fue incrementandose hasta alcanzar en el 2002 un poco más del 50%
del ingreso del mismo. A su vez, se observa que para el período analizado tanto las
contribuciones como los aportes marcan un sostenido descenso, exceptuando los años 1997 y
1998, representando solamente el 49% de las fuentes de financiamiento. Por último, cabe
destacar que en líneas generales se manifiesta una caída de los ingresos del sistema a partir de
1999 y con mayor magnitud luego del 2000.
Existen dos motivos que explicarían la caída de los aportes y contribuciones: en primer lugar,
el aumento de la desocupación y la informalidad que caracterizaron los 90’ y principal
causante del descenso en los aportes personales. En segundo lugar, las contribuciones
patronales que descienden por los motivos mencionados, pero también por que el Estado
Nacional decide reducir dichas contribuciones bajo el argumento de favorecer y fomentar la
contración de empleados dado los costos laborales menores que implicaba la medida. Ante
esta situación deficitaria no quedaba más remedio que aumentar la participación de las rentas
generales como otra fuente de financiamiento para hacer frente a los gastos del sistema.
De la mano de la reforma del 94’, otra vez se decide reducir las contribuciones patronales a
pesar de los resultados obtenidos durante los 80’. Esto significó que el peso del
financiamiento recayó sobre los trabajadores formales que aportaban, colaborando así con la
ruptura con el anterior sistema. Durante esta década las contribuciones siguieron sufriendo
reducciones bajo el paraguas del fomento del empleo y la reducción de la desocupación como
justificación a dicha medida. Mientras tanto, los aportes personales no alcanzaban para cubrir
los egresos del sistema. Es por ello que la participación de las rentas generales obtuvo un rol
in crescendo en el financiamiento del SJA a medida que el déficit previsional aumentaba.
Ahora bien, el principal impuesto que financiaba y financia al SJA es el IVA, pero al igual
que éste, el Impuesto al Combustible también se destaca por su fuerte carácter regresivo. El
IVA es un impuesto al consumo y por sus características afecta principalmente a sectores de
12
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
bajos ingresos dado que los mismos poseen una propensión marginal a consumir cercana o
igual a 1. En el segundo caso, este tipo de tributo suele trasladar el costo del mismo al
consumidor y por ende al precio de los alimentos en donde el costo del transporte es
significativo, afectando con mayor fuerza y nuevamente a sectores de bajos recursos. Aquí
podemos decir que no solo el sistema tributario tiene una cuota de regresividad, sino que el
SJA también lo posee, ya que cerca del 50% del sistema se financia con rentas generales que
son pagadas por aquellas personas que son excluidas del sistema jubilatorio: desocupados y
empleados informales.
La caída de las tasas de cobertura se puede relacionar con dos cuestiones. Primero con los
requisitos más estrictos que planteó la reforma del ´94, donde se aumentaron no sólo la edad
jubilatoria sino también la cantidad de años de aportes para poder ingresar. En segundo lugar,
la incidencia negativa de este endurecimiento de requisitos en el mercado de trabajo. Durante
los ´90 y en este marco de incipiente crisis económica, la tasa de desempleo creció
fuertemente para trepar al 20% con la crisis de la Convertibilidad. Esta situación tuvo un
impacto muy grave en el SJA, ya que la cobertura del mismo empezó a reducirse a medida
que aumentaba el desempleo. A su vez, la informalidad aumentó en este período y llegó a
alcanzar cerca del 50% de los trabajadores de la PEA en el 2002. La combinación de estos
dos problemas del mercado de trabajo repercutió negativamente en el SJA, mostrando un
serio problema de cobertura.
Gráfico N° 4 - Evolución de la Cobertura y Beneficiarios 1990-2002
3.500
80
3.000
75
70
65,26
2.000
63,87
1.500
1.000
68,61
64,50
65,54
64,60
66,30
64,30
65
61,40
65,20
61,60
61,93
60
58,70
55
500
0
50
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Años
Beneficiarioas
Cobertura
Fuente: Elaboración propia en base a datos la EPH.
13
2000
2001
2002
Tasa
Miles de Personas
2.500
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Gráfico N° 5 - Evolución de la Desocupación e Informalidad 1990-2002
60,0
50,0
Tasas
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Años
Desocupación
Informalidad
Fuente: Elaboración propia en base a datos la EPH.
Pero el problema del mercado de trabajo no sólo fue negativo en cuanto a cobertura, sino
también en cuanto al financiamiento. Como ya dijimos, los aportes personales tenían más
peso que las contribuciones debido a los recortes de las mismas. Si tomamos en cuenta que
los trabajadores de la PEA que estaban en condiciones de realizar sus aportes se fueron
achicando a medida que aumentaba la informalidad y el desempleo, tenemos aquí otra causa
que colaboró con el empeoramiento del déficit previsional.
En este contexto, la crisis del 2001 fue un golpe muy fuerte para el SJA. El sistema había
llegado a este punto con serios inconvenientes de financiamiento y de cobertura en medio de
una crisis económica que profundizó los problemas del mercado de trabajo y por ende, los del
SJA. En este contexto, las AFJP se vieron fuertemente perjudicadas por la crisis, ya que la
mayoría de sus inversiones consistían en títulos de deuda del Estado Argentino, para aquel
entonces en default.
Hasta aquí hemos realizado un análisis de los fundamentos teóricos de la Seguridad Social en
Argentina, íntimamente ligado al régimen de Estado de Bienestar predominante.
Posteriormente analizaremos la historia del sistema previsional, haciendo foco en sus
principales características y problemas, principalmente en materia de financiamiento y
cobertura.
14
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Sección II
El Sistema Jubilatorio Argentino en la Post Convertibilidad
Se inicia una nueva etapa del SJA con serios inconvenientes de cobertura y financiamiento,
resultado de la década anterior y cuya intensificación se vincula con la crisis del 2001. La
caída del sistema de convertibilidad puede verse como una de las causas principales que
puede explicar la crisis financiera y económica de 2001. Ante esta situación la economía
nacional reaccionó con fuertes caídas en diversos indicadores, principalmente los sociales.
Los niveles de indigencia y pobreza treparon al 20,9% y 45,4% respectivamente. Esto nos
muestra un aumento de la vulnerabilidad social, entre los que se destacan los niños, los
desocupados y los ancianos. La tasa de desocupación que ya poseía valores elevados llegó a
alcanzar más del 20% en el 2002, profundizando la tendencia que caracterizó a los ´90. En
este marco, el SJA evidenció un deterioro importante en materia de cobertura y
financiamiento, como también respecto al poder adquisitivo de los haberes. La tasa de
cobertura activa en 2002 era menor al 60% sumado a que los aportes y contribuciones
representaban un poco más del 40% del financiamiento total del sistema No cabe duda que
estas dos variables son los principales inconvenientes que enfrentó el sistema, seguido por el
atraso de los haberes jubilatorios.
Ante este contexto, el gobierno nacional tomó una serie de medidas y políticas económicas
que condujeron fortalecer y expandir el mercado interno, acompañado por un escenario
internacional de alza de precios para los bienes primarios. A su vez, el tipo de cambio alto fue
otra medida que colaboró para reactivar la economía y que en conjunto con lo anteriormente
mencionado colaboraron para paliar las principales problemáticas del SJA.
Las Moratorias y sus efectos sobre la cobertura del Sistema Jubilatorio
Como hemos expuesto previamente, la cobertura del sistema jubilatorio ha sufrido sucesivos
inconvenientes, pero en la etapa de la post convertibilidad la llamativa recuperación de este
indicador, nos invita a analizar en detalle los orígenes de este cambio. Recordemos que la
tasa de cobertura pasiva en el 2002 era menor al 60% y para el 2010 supera el 85%.
Claramente pueden existir distintas explicaciones, pero lo que nos interesa ver es si la
respuesta a esta problemática es interna o externa al sistema.
A partir del 2004 se tomaron una serie de medidas que ampliaron la cobertura del sistema,
principalmente moratorias. El resultado de estas medidas se puede observar en la evolución
que se muestra en el Gráfico Nº 6, los efectos de esta medida tuvieron un fuerte impacto
recién a partir de 2007, donde la cobertura muestra un incremento respecto del año anterior
del 32,6%. A continuación describiremos las distintas moratorias que se lanzaron durante
estos años.
15
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Gráfico N° 6 – Evolución de las tasas de Cobertura del Sistema Jubilatorio 2003-2010
5.000
90
87,6
4.500
85
81,4
3.500
80
76,4
75
3.000
72,8
2.500
70
2.000
65
1.500
1.000
60
57
55,9
500
55,1
57,6
55
0
50
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Años
Beneficiaros
Cobertura
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, ANSeS y EPH.
En el 2004, el gobierno nacional lanza la Ley de Prestación Anticipada (Ley N° 25.994) para
todos aquellos hombres y mujeres próximos a la edad jubilatoria (más de 60 para los hombres
y más de 55 para las mujeres) con 30 años de aportes y que fueran desocupados al momento
de la sanción de la ley. La implementación de esta norma logró que las personas excluidas del
Mercado de Trabajo durante los ‘90 y crisis del 2001, contaran con un ingreso que les
permitiese vivir. El beneficio que recibieron era el 50% del haber que les correspondería
cuando cumplieran la edad para jubilarse y no podía ser menor a la jubilación mínima.
La Ley de Prestación Anticipada fue acompañada por otra serie de medidas que apuntaban a
aumentar la cobertura del sistema: las moratorias. La AFIP mediante el Decreto Nº 1454/05
modificó el artículo 5º de la Ley Nº 24.476 el 2005 posibilitando la reapertura de la moratoria
para los autónomos y monotributistas que debieran sus aportes anteriores al 30/09/1993, con
el fin de regularizar su situación, mediante 60 cuotas de bajo interés.
A su vez, en el marco de la Ley N° 25.994, se abren una serie de moratorias entre el 2004 y
2006. La primera de ellas era para todos aquellos que posean la edad mínima jubilatoria sin
importar el estado de sus aportes. Luego, se lanzó un llamado para aquellos que no llegaran a
la edad jubilatoria y no cumplieran con la cantidad de años de aportes, se les permitió entrar
en una moratoria para preparar su jubilación. Una vez alcanzada la edad requerida pueden
empezar a cobrar la jubilación, previo descuento de lo adeudado hasta su normalización.
Cabe mencionar que las moratorias permitieron solucionar uno de los principales problemas
del sistema como es la cobertura, que se asocia al carácter contributivo y por ende,
excluyente que presenta el SJA. Razón por la cual, este tipo de medidas resultan coyunturales
o paliativas, porque no revierten el carácter excluyente que posee el sistema. También debe
mencionarse que las moratorias no pueden implementarse cada vez que surgen problemas de
cobertura, porque el costo de este tipo de medidas es alto y por lo tanto pueden generar
inconvenientes financieros dentro del sistema.
16
tasa
miles de personas
4.000
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
El evidente carácter progresivo de las moratorias se verifica al constatar que casi el 50% de
quienes habían solicitado el beneficio eran parte de familias pobres y una vez otorgado el
beneficio, solo el 15% de esos hogares continuaba bajo la línea de pobreza (Página 12, 27-042007).
Ahora bien, ¿cómo se financiaron las moratorias? Podemos afirmar que las moratorias se
financiaron con recursos propios del SJA debido a dos razones principales: la primera de ellas
está relacionada con la recomposición del mercado de trabajo, en especial con el aumento del
empleo registrado y por ende, con el crecimiento de los aportes y contribuciones al sistema.
Luego de varios años de caída durante los ’90, en la relación aportantes/beneficiarios
llegamos al 2002 con un cociente de 1,46% a 1,82% en el primer trimestre del 2010, lo cual
mejora las perspectivas financieras del sistema. En segundo lugar, la recuperación económica
permitió que el Estado mejore la recaudación tributaria y por lo tanto, los recursos no
contributivos que financian al SJA fueron mayores. Debe mencionarse que en los últimos
años, el peso de las rentas generales en el total de los ingresos del sistema ha disminuido
pasando a representar el 54,07% en el 2003 a 42,37% en el 2009 (ver Gráfico N° 8).
Las mejoras que enumeramos en el mercado laboral se debieron a políticas concretas y como
resultado de medidas macroeconómicas. Podemos identificar tres ejes de análisis:
o Fuerte caída del desempleo
o Aumento del trabajo formal
o Nueva política de ingresos
En primer lugar, la reactivación económica se reflejó en la caída de la desocupación. Desde el
2003 la desocupación sufrió una constante caída que se refleja en el paso del 16,1% en el
2003 al 7,9% de desocupados para el segundo trimestre 2010. Este resultado fue fruto de un
proceso que se dio durante el período 2003-2010 con la creación de numerosos puestos de
trabajo en todo el aparato productivo, generando así casi 5.000.000 de nuevos puestos de
trabajo. En este proceso se destacaron ciertos sectores productivos como son la construcción,
administración pública, servicios financieros, inmobiliarios y el sector industrial.
En segundo lugar, hay que destacar que la creación de puestos de trabajo tuvo una
característica muy peculiar. La mayoría de los nuevos puestos de trabajo que se crearon
fueron trabajos registrados, revirtiendo así la tendencia que venía manteniendo en el Mercado
de Trabajo durante los ‘90. Esto tuvo un fuerte efecto, ya que no solo no aumentó la
informalidad sino que la misma descendió en un 15%, pasando de un 50% a principios de
esta década a situarse en un 35% en 2010.
En tercer lugar, el gobierno desde el 2003 en adelante llevó a cabo una política de ingresos
que mejoró significativamente el poder adquisitivo de la clase trabajadora. Dentro de este
campo podemos mencionar dos ejes principales en materia de ingresos. El primero de ellos es
la política en torno al salario mínimo, vital y móvil que partir del 2003 comenzó a ajustarse
nuevamente. Esta medida no solo significó una mejora de ingresos para los sectores formales,
sino que también tuvo incidencia a la hora de negociar un salario para los empleados no
registrados. Por lo tanto, su descongelamiento tuvo efectos para toda la población ocupada.
Luego de una década de congelamientos de salarios y de toda instancia de negociación, en el
2004 se instalaron nuevamente las negociaciones colectivas como instrumento para mejorar
los ingresos de los trabajadores. Esta medida tuvo un impacto muy positivo ya que al
17
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
negociarse por sector y no por empresa son más los trabajadores que se benefician de los
incrementos salariales. Aquí existe una relación directa entre esta política y el empleo
registrado, debido a que su crecimiento posibilitó que este escenario pueda sostenerse en el
tiempo.
El incremento de empleados registrados que se vivió y vive durante estos años y el proceso
de crecimiento económico tuvo un rol muy importante para mejoras en las cuentas del
sistema y también permitió llevar adelante una serie de medidas para mejorar la cobertura y
los haberes jubilatorios que de otra manera no hubiera sido posible. (Ministerio de Trabajo,
2010)
Sin embargo, todavía quedan ciertos rasgos heredados de los ‘90, como la informalidad y
precariedad, que van en contra del SJA y que generan una masa de personas que quedan
excluidas de un sistema contributivo y que cuando lleguen a ancianos no van a contar con
ingresos para sostenerse. Es necesario pensar en soluciones de fondo y permanentes, para así
poder revertir las características excluyentes y los problemas financieros que permitan pensar
un SJa sostenible en el tiempo.
Gráfico N° 7- Evolución de las Fuentes de Financiamiento 2003-2009
(en miles de pesos corrientes)
45.000
40.000
35.000
miles de $
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008 1
2009
Años
Apo rtes
Co ntribucio nes
Ingres o s Tributario s
Fuente: Elaboración propia en base a datos delMinisterio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (2010).
(1) A partir del 9/12/2008 entró en vigencia la Ley 26.425 que crea el SIPA, elimina el régimen de capitalización, el cual
es absorbido y sustituido por el régimen de reparto.
18
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Gráfico N° 8 - Peso de las Fuentes de Financiamiento en los Recursos Totales del SJA
100%
90%
80%
Porcentaje
70%
54,07%
55,93%
54,26%
52,58%
44,98%
42,37%
29,76%
31,41%
25,27%
26,22%
2008 1
2009
51,78%
60%
50%
40%
30%
20%
28,99%
27,27%
28,49%
30,95%
30,58%
10%
0%
3,38%
3,29%
3,67%
3,20%
4,08%
2003
2004
2005
2006
2007
Años
Apo rtes
Co ntribucio nes
Ingres o s Tributario s
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (2010)
(1) A partir del 9/12/2008 entró en vigencia la Ley 26.425 que crea el SIPA, elimina el régimen de capitalización, el cual
es absorbido y sustituido por el régimen de reparto.
La re-estatización de las AFJP’s
Siguiendo con esta línea de medidas, en el 2008 el gobierno nacional impulsa la reestatización de las AFJP’s, en medio de un clima internacional de crisis. Esta medida le
permitió al Estado disponer de recursos para poder implementar políticas anticíclicas y por
otro lado, significó el retorno del SJA a las manos del Estado. Al igual que con la Ley de
Movilidad, la discusión en torno a volver a un sistema de reparto basado en la solidaridad
intrageneracional y financiado por transferencias intergeneracionales -aportes y
contribuciones- fue motivo de múltiples debates. Aun así, la medida fue sancionada en el
Congreso con apoyo no solo del arco oficialista, sino también con apoyo de parte del arco
opositor.
Con la creación del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) a través de la Ley N°
26.425 se volvió a tomar como pilar el régimen de reparto y con él la lógica de la solidaridad
y el financiamiento intergeneracional. En el 2006, mediante la Ley Nº 26.222 se abre la
opción de pasarse al sistema de reparto perdiendo de esta manera una considerable porción de
afiliados. A su vez, esta ley implicó que los hombres mayores de 55 años y las mujeres
mayores de 50 años con menos de $20.000 en su cuenta de capitalización individual (CCI) se
transfirieran a reparto, como así también el saldo de su CCI. Al momento de la re-estatización
la cantidad de personas que permanecían en el sistema de capitalización representaba un 78%
del total (Cetrangolo y Grushka, 2008). Otra modificación que incorporó la Ley Nº 26.425
fue la limitación de la comisión de las AFJP a un punto de aportes (1% del ingreso de
referencia), aunque para el debate actual pierda sentido tenerlo en cuenta, en ese momento
significó poner un freno a las abultadas comisiones que cobraron las AFJP’s.
19
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
El SIPA no solo fue la vuelta del SJA al Estado Nacional, sino la incorporación de recursos
vía el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS), reglamentado por el Decreto Nº
897/2007, instrumento que se utilizó para administrar los recursos de las AFJPs. La creación
de este fondo fue acompañada de intensos debates en cuanto al uso y propiedad de dichos
recursos. La ANSeS fue la encargada de llevar adelante la administración de dichos fondos
para implementar políticas anticíclicas, con el fin de mitigar el impacto de la crisis
internacional.
Según el Decreto Nº 897/2007 el FGS cumple las siguientes funciones:
o
Atenuar el impacto financiero que sobre el régimen previsional público pudiera
ejercer la evolución negativa de variables económicas y sociales.
o
Constituirse como fondo de reserva a fin de instrumentar una adecuada inversión
de los excedentes financieros del régimen previsional público garantizando el
carácter previsional de los mismos.
o
Contribuir a la preservación del valor y/o rentabilidad de los recursos del Fondo.
o
Atender eventuales insuficiencias en el financiamiento del régimen previsional
público a efectos de preservar la cuantía de las prestaciones previsionales.
o
Los recursos percibidos por la Administración Nacional de la Seguridad Social
(ANSeS) que resulten de libre disponibilidad.
o
Los bienes que reciba el Régimen Previsional Público como consecuencia de la
transferencia de los saldos de las cuentas de capitalización en cumplimiento del
artículo 3º del Decreto Nº 313/07, reglamentario de la Ley Nº 26.222.
o
Las rentas provenientes de las inversiones que realice.
o
Cualquier otro aporte que establezca el Estado Nacional mediante su previsión en
la Ley de Presupuesto correspondiente al período que se trate.
o
Los bienes que reciba el SIPA como consecuencia de la transferencia de los
saldos de las cuentas de capitalización en cumplimiento del artículo 7º de la Ley
Nº 26.425.
A continuación, presentaremos la cartera de inversión del FGS en base al informe mensual
que elabora ANSeS sobre la evolución del mismo:
20
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Fuente: http://www.anses.gob.ar/FGS/archivos/informes/Boletin_FGS_12_2010.pdf, ANSeS 2010.
La información aquí detallada nos muestra que los recursos líquidos representan tan solo el
0,08% del total de recursos. Esta situación merece atención ya que una de las funciones que
debe tener este fondo es la de poder atenuar cualquier inconveniente de financiamiento que
presente el régimen previsional pero con una liquidez tan reducida, ésta corre el riesgo de no
alcanzar su objetivo. Si observamos las inversiones que posee el FGS, en primer lugar se
sitúan los títulos públicos seguido por las acciones y títulos privados, entre ambos representan
más del 60% de la cartera. A su vez, podemos decir que el FGS presentó a diciembre de 2010
un crecimiento del 77,2% de crecimiento acumulado (ANSeS, 2010).
Políticas de Ingreso con los Adultos Mayores
Por último, cabe destacar que dentro de las medidas que se tomaron para subsanar los
inconvenientes del SJA, la recomposición del haber mínimo no pasa inadvertida. Esta medida
fue una de las primeras que se tomaron en el marco de una política de ingresos general, como
hemos mencionado anteriormente. Al examinar la evolución nominal del haber mínimo,
notamos que el mismo pasa de $150 en el 2003 a $1.165 en marzo de 2010. Ahora bien, en
términos del incremento del poder adquisitivo se puede afirmar que el aumento para el mismo
período fue de 139,14% en base a la información volcada en el Cuadro Nº 2. No obstante, se
21
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
debe mencionar que luego del 2007 estos incrementos fueron inferiores a la evolución de los
precios, deteriorando la canasta de los ancianos.
Cuadro Nº 2 – Evolución y Relación del haber mínimo respecto del haber medio
(en pesos constantes)
Haberes
Período
Mínima
Media
Variación
Dic-03
100
100
Dic-04
134,08
111,75
34,08%
Dic-05
154,84
112,00
15,49%
Dic-06
264,79
173,36
71,01%
Dic-07
283,56
176,89
7,09%
Dic-08
259,62
163,78
-8,45%
Dic-09
270,59
176,88
4,23%
Mar-10
239,14
156,14
-11,62%
139,14%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
(2010), IPC-7 Provincias (CENDA) e INDEC.
Gráfico N° 9 - Evolución de los haberes mínimos y medios 2003-2010
(en pesos corrientes)
$ 1.400
$ 1.200
$ 1.000
Pesos
$ 800
$ 600
$ 400
$ 200
$0
Dic-03
Dic-04
Dic-05
Dic-06
Dic-07
Dic-08
Dic-09
Mar-10
Años
Jubilación Mínima
Jubilación Media
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (2010)
La política de aumentos a las jubilaciones mínimas significó una disminución en la
proporción de la brecha entre los haberes medios y mínimos como se puede ver tanto en el
22
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Cuadro N° 2 como en el Gráfico N° 9. Los jubilados con haberes medios y altos recién
recibieron aumentos en el 2006, a través de un incremento general (Dborkin y Msrongiu,
2008).
Siguiendo en esta línea, en el 2008 el Congreso Nacional aprueba la Ley de Movilidad
Jubilatoria (Ley N° 26.417), por la cual se establecen dos ajustes en los haberes anuales. Esta
ley permitió que la modificación de los haberes no quede a la discrecionalidad del Poder
Ejecutivo como ocurría con anterioridad, aunque el mismo conserva la potestad para realizar
aumentos adicionales.
A su vez, la Ley N° 26.417 establece que los ajustes semestrales dependerán de un índice de
movilidad, el cual tendrá vigencia siempre y cuando el índice sea menor a la variación de los
recursos totales de la Seguridad Social por beneficiario en los últimos doces meses. Para
calcular el índice se elaboro la siguiente fórmula:
m = 0,5 * Δw + 0,5 * Δ(T/B)
m = índice de movilidad
Δw = variación semestral de los salarios nominales
Δ(T/B) = variación de los recursos tributarios por beneficiario para el mismo período
El índice de movilidad significa en la práctica un techo para los incrementos jubilatorios, ya
que si miramos los aumentos que tuvieron las jubilaciones mínimas por medio de los decretos
del Poder Ejecutivo y lo comparamos con los aumentos que hubieran obtenido por esta ley,
los mismos serían mucho menores, ya que los recursos tributarios no se incrementaron en los
niveles que se otorgaron los aumentos jubilatorios previos a la ley. Mientras que sí vemos la
ley como una posibilidad de recomponer los haberes respecto a los salarios de los
trabajadores, la situación no es muy distinta. La movilidad jubilatoria ajusta los haberes a la
evolución de los salarios nominales y a la recaudación de la Seguridad Social.
La implementación de esta nueva ley tiene varios aspectos positivos. A nuestro criterio, el
principal radica en que la reglamentación de los ajustes marcó un cambio total respecto a los
’90: así la variación de las jubilaciones no depende de la discrecionalidad del Poder Ejecutivo
y se da cumplimiento a lo que marca el artículo 14º Bis en cuanto la movilidad de los
haberes.
En resumen, los principales cambios producidos en la etapa de la post convertibilidad son los
originados por aquellas políticas que se ocuparon de los inconvenientes que el sistema
arrastró durante años y que fueron fruto de grandes debates. La estatización de las AFJP’s y
la creación del SIPA bajo la Ley Nº 26.425, es uno de ellos.
Luego de múltiples debates en torno a responder si el tipo régimen que debía adoptar el
sistema jubilatorio debía ser de reparto, de capitalización o mixto, del sistema público o
privado; el SIPA lo definió con un sistema público y de reparto.
En cuanto a la cobertura, la implementación de moratorias con sus distintas variantes, dio
respuesta a una de las problemáticas más serias del sistema alcanzando un nivel de cobertura
inédito en la historia argentina y con respecto al resto de los países de Latinoamérica.
23
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
No obstante, debemos recordar que este tipo de políticas son soluciones paliativas a un
problema de fondo que se relaciona con el tipo de régimen de Seguridad Social que posee la
Argentina (contributivo). Por último, mencionamos la política de ingresos relacionada a la
movilidad previsional la cual permitió recomponer los ingresos de los adultos mayores que se
encontraban fuertemente atrasados y cuya sanción de la Ley de Movilidad Previsional
significó la regularización de los ajustes previsionales.
24
El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Sección III
Cobertura y Financiamiento, enfoque desde derechos
Pudimos ver hasta aquí que los problemas que históricamente enfrenta el sistema previsional
se pueden dividir en dos: la insuficiente cobertura y la falta de financiamiento. Para poder
plantear una posible solución es imprescindible enfocar la problemática del SJA desde estas
dos perspectivas, pero también considerar varios debates que las atraviesan. En éstos
destacamos el que se plantea en torno al Ingreso Ciudadano .Éste último es planteado por
aquellos que buscan un sistema sostenible en el tiempo, que cubra a todas aquellas personas
que sean parte de la población. Sin embargo, en este debate se esconde la idea de reducir la
participación del Estado sólo a aquellas prestaciones básicas y que el mercado sea aquel que
complemente y complete lo que el Estado no brinde.
Como mencionamos más arriba, el SJA es un sistema contributivo, razón por la cual sólo
aquellas personas que participan del mercado de trabajo formal y que cumplen con los
requisitos pueden acceder a los beneficios. También sabemos, que la cobertura del sistema
presenta serios problemas estructurales. En estos últimos años, el gobierno ha dado respuesta
a dicha problemática lanzando distintas moratorias, cuyo resultado fue un incremento de la
cobertura a valores nunca antes evidenciados en Argentina.
La pregunta que surge es: ¿por qué el gobierno debe lanzar moratorias previsionales para
recomponer la tasa de cobertura del sistema si el mercado de trabajo logró recomponerse? La
respuesta que podemos encontrar nos obliga a analizar lo ocurrido durante los ’90 en el
mercado de trabajo. La evolución del desempleo y de la informalidad laboral durante esa
década mostró un SJA débil ante un mercado de trabajo que no funcionó bien y ya no
ocupaba el rol de articulador social como en el pasado. Las moratorias previsionales que se
sucedieron a partir del 2004 fueron una solución paliativa, ante los inconvenientes que
arrastraba el mercado de trabajo y que hacía que gran parte de los mayores no cumplieran con
los requisitos para entrar en el sistema. Si bien en la actualidad tiene un mucho mejor
desempeño, persisten ciertas características negativas como una tasa de informalidad del 35%
y una desocupación de 7%. Esta situación nos obliga a pensar qué ventajas trae sostener un
sistema jubilatorio contributivo con serios problema de cobertura. ¿Son las moratorias
previsionales sostenibles financieramente en el tiempo y el mecanismo para garantizar una
mejor cobertura? Por lo que ha demostrado la historia del SJA podemos responder
negativamente: luego de las moratorias y una vez que las personas acceden a los beneficios,
el sistema presentó problemas financieros. También cabe mencionar que las moratorias son
una solución a corto plazo, pero no resuelven el problema de fondo, que es la característica
restrictiva que presenta el SJA.
Ahora bien, si miramos el financiamiento del SJA podemos decir que 1982 es un año de
quiebre en este tema, ya que fue en este año que se eliminaron las contribuciones patronales y
las mismas se reemplazaron por rentas generales, generando desde ese momento problemas
financieros hasta el día de hoy, aún cuando las contribuciones patronales fueron restauradas.
En el 2010 poco más del 40% del financiamiento del sistema provino de rentas generales,
pero recordemos que en otros momentos el peso de las mismas llego a ser de más del 50%.
Ante un sistema jubilatorio contributivo que excluye a quienes no cumplen con los objetivos
(compuesto principalmente por los sectores más postergados), el hecho de que el SJA se
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El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
financie en parte importante con rentas generales en donde los impuestos regresivos cubren
una amplia porción, resulta injusto en términos distributivos. Los impuestos que financian al
sistema son en gran parte regresivos, en tanto impactan en mayor medida sobre la población
con menores ingresos. Ejemplos de éstos resultan el IVA y el impuesto a los combustibles, el
primero por estar fijado sobre el consumo y el segundo por tener la característica de
trasladarse al consumidor final. Aquellos ciudadanos que financian a través de los impuestos
regresivos que mencionamos anteriormente al sistema jubilatorio también son los mismos
que quedan fuera del sistema por encontrarse desocupados o pertenecer al mercado de trabajo
informal. Esto plantea un serio inconveniente desde el punto de vista de la justicia social. ¿Es
justo que aquellos que quedan fuera del sistema jubilatorio financien a los que participan del
mismo? A nuestro entender y por las definiciones que hemos volcado en la Sección I de este
trabajo sobre Seguridad Social y por el Convenio 102 de la OIT, no lo es.
Discutiendo con el sistema contributivo, en especial con los problemas del sistema jubilatorio
argentino, es provechoso considerar la discusión que tuvo lugar a fines de los ’90 y sobre
todo luego de la crisis de la convertibilidad: la idea del Ingreso Ciudadano y por ende la
universalización de ciertos derechos sociales. Esta discusión abre la puerta de un interesante
debate en torno a si los derechos sociales deben o no estar vinculados únicamente con el
mercado de trabajo y si el mismo es un buen hacedor de esos derechos.
En el contexto de una Argentina en crisis, como lo fue en el 2001, la idea de cuestionar al
mercado de trabajo como articulador social y como generador de los derechos sociales no fue
descabellada, ya que el mismo mostraba sobrados signos de agotamiento. Sin embargo, cabe
destacar que la evolución del mercado de trabajo en la post convertibilidad revirtió los signos
más negativos que el mismo poseía durante los ’90, mediante el fuerte descenso de la
desocupación, el incremento del trabajo registrado, el aumento de la sindicalización de los
trabajadores y el descenso de la informalidad.
El Ingreso Ciudadano (IC) consiste en el derecho a recibir un ingreso que a diferencia de otro
tipo de políticas, no implica una redistribución entre personas y que comienza reconociendo
que la necesidad de poseer un ingreso puede entenderse como un derecho social y humano.
Éste contrasta con otras políticas en las que el derecho se percibe, por ejemplo, una vez
demostrados los niveles de pobreza o incapacidad (pensiones no contributivas, transferencias
monetarias), haber participado de un trabajo remunerado (salario) o haber aportado a una
prima de seguro (jubilaciones) (Barbeito y Lo Vuolo, 2009).
Este tipo de política social entiende que dado el tipo de sociedades donde vivimos,
mercantilizadas y monetarizadas, es necesario disponer de un ingreso para poder reducir la
pobreza y ampliar la libertad y la autonomía de las personas. Este ingreso básico que se
percibe no depende de ninguna relación vinculada a la familia ni a la situación laboral.
A su vez, en teoría, de implementarse el IC se debería sustituir todos aquellos subsidios
directos, como las jubilaciones, y transferencias indirectas implícitas en las políticas
tributarias (deducciones en el impuesto a las ganancias por hijo) por el ingreso básico que
implica dicha medida.
Es necesario tener esta discusión para poder pensar posibles cambios en el SJA, sin que esto
implique aplicar textualmente esta medida sino tomar aquellos rasgos que nos sirvan para
poder superar los inconvenientes estructurales del sistema. Entendemos que la aplicación
reciente de la Asignación Universal por Hijo tiene sus basamentos en este sentido.
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El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Hasta aquí hemos planteado dos grandes problemas que presenta el SJA y hemos discutido el
enfoque del IC en torno a los derechos sociales. Es momento de intentar plantear posibles
cambios al SJA intentando encontrar una solución a estos dos grandes problemas: cobertura y
financiamiento. Así, planteamos dos reformas posibles:
Reforma: Pilar universal y contributivo con creación de nuevos impuestos
Nuestra propuesta consiste en una reforma integral del SJA, junto a cambios estructurales en
el sistema tributario para corregir las características regresivas del mismo. Esta posible
solución radica en el establecimiento de dos pilares obligatorios y uno voluntario: los dos
primeros de carácter universal y contributivo y el último de capitalización individual.
El primer pilar obligatorio de carácter universal plantea un haber básico para todo adulto
mayor en edad de jubilarse que no hace distinción por sexo o antecedentes laborales ni por
cualquier otro motivo. El haber que se otorgue debería calcularse en base a una canasta
familiar para adultos7 mayores y a partir de estos valores determinar el monto del mismo.
Para financiar esta medida se propone utilizar impuestos progresivos como pueden ser parte
del impuesto a las ganancias u otros impuestos que puedan crearse para cubrir los costos de
dicha medida. Es por ello que resulta necesario acompañar esta modificación con cambios en
el sistema tributario donde se creen nuevos impuestos.
Un segundo pilar contributivo obligatorio que mantendría cierta característica con el sistema
actual es una prestación básica fija para aquellos adultos mayores que posean 30 años o más
de aportes y cumplan con la edad jubilatoria. Se puede financiar con las contribuciones
patronales, por lo que resulta importante incrementar el monto de las mismas a los valores
mayores de 19938 y con el resto de la masa de recursos tributarios que posee el sistema. Otra
prestación, vinculada a la condición laboral, consiste en un haber proporcional a los aportes
realizados. Ese haber proporcional puede calcularse tal como se hace hoy en día, en base al
promedio de los últimos 10 años y que se ajuste a los años aportados. A su vez, el haber
proporcional debería tener un tope máximo no solo para no reproducir las diferencias de
ingresos que ocurren en el mercado de trabajo, sino para garantizar la solvencia del mismo.
El tope puede ser el mismo que se aplica al presente en relación a los aportes de los
trabajadores.
A su vez, utilizaríamos el FGS (Fondo de Garantía de Sustentabilidad) como herramienta
anticíclica para cubrir los dos primeros pilares ante problemas financieros que puedan
sucederse.
Por último, planteamos la posibilidad de un pilar voluntario de capitalización individual por
dos razones. La primera radica en la opción de brindar mayores ingresos en la vejez por fuera
del sistema público, aunque el mismo esté regulado y reglamentado por el Estado Nacional,
para aquellas personas que quieran y puedan realizar aportes o una prima de seguro para su
7
Ante la inexistencia de una canasta familiar para adultos mayores trabajaremos con la Canasta Básica Total (CBT) ajustada
por el coeficiente de adulto equivalente que realiza el INDEC de 0,82 y ajustado por el IPC 7 provincias para el segundo
semestre de 2010. Cabe destacar que dicha canasta subestima el gasto de un familia tipo de adultos mayores, ya que el tipo
de bienes que consume este segmento de la población se caracteriza por poseer mayores costos que para el resto de los
segmentos.
8
La medida consiste en llevar las contribuciones patronales al 33% en vez del 17% para la industria y al 21% para el
comercio y los servicios. Las PyMES quedarían exceptuadas de esta medida si cumplen con la condición de tener menos de
cuarenta empleados o una facturación inferior a los $10 millones al año.
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El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
futuro. La segunda, se relaciona con la posibilidad de tener mayores mecanismos de control
para evitar la no declaración de los mismos. Aunque sabemos que este tema excede al sistema
jubilatorio, nos parece interesante que exista tanto la posibilidad de incrementar los ingresos
durante la vejez para aquellos que consideren que los que brinda el sistema público no son
suficientes y asimismo poder controlar el movimiento de dichos fondos.
Cuadro Nº 3 – Recursos de la Seguridad Social 2010
(en millones de pesos)
Recursos de la Seguridad Social
Total 2010
Instituciones de la Seguridad Social
ANSeS Conbustibles – Nafta
ANSeS Conbustibles - Gas Oil y GNC
ANSeS IVA (Nación)
ANSeS Ganancias
ANSeS Adicional Cigarrillos
Monotributo Impositivo
Impuestos Coparticipables 15%
Contribuciones y Aportes
34.245
1.336
3.640
11.685
15.334
786
1.464
24.532
100.078
158.855
Fuente: Dirección Nacional de Investigación y Análisis Fiscal, 2010.
Para poder realizar los cálculos correspondientes al costo de esta medida utilizaremos la
Canasta Básica Total (CBT) para el segundo semestre del 2010 ajusta IPC 7-Provincias.
Claramente al usar este tipo de canasta, aún ajustándola por el coeficiente calórico de los
adultos, estamos subestimando los gastos de los adultos mayores. Una vez que sepamos el
costo de la medida, podremos saber cuántos recursos son necesarios para financiarla.
Según la EPH en el 2010, la cantidad de adultos mayores que viven en la Argentina ascendió
a 5.160.711 casos. Tomando la CBT ajusta IPC 7-Provincias y la población objetivo podemos
decir que el haber mensual que se alcanzaría es de $617 mensuales, por lo cual el costo
anual de la incorporación de un pilar universal es de $33.954 millones. Durante el año 2010
la recaudación del Impuesto a las Ganancias destinado a la Seguridad Social fue $15.334
millones, por lo que esta medida enfrentaría un déficit de $18.620 millones. Este último,
requerirá de la creación de nuevos impuestos progresivos y de la eliminación de las
exenciones al Impuesto a las Ganancias, el cual también es progresivo.
Para solucionar los problemas que presenta el SJA es necesario cambiar en parte el sistema,
como bien mencionamos con anterioridad. Sin embargo, la reforma del Sistema Tributario
Nacional esta fuera del alcance de este trabajo. Dada la urgencia en dar respuesta a los
inconvenientes que plantea el actual sistema jubilatorio es menester intentar proponer una
solución que se pueda llevar adelante con los recursos que el sistema ya posee y con algunas
modificaciones que no dependan de otras aristas.
Ahora bien, si realizamos los cálculos para otorgar una prestación universal con los recursos
ya existentes como rentas generales y en este caso utilizamos solamente aquellos recursos
que son regresivos, IVA e Impuesto al Combustible, y el 15% de los impuesto
coparticipables, lo que debemos calcular no es el costo de la medida sino a cuánto asciende el
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El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
haber jubilatorio que se podría otorgar. Entonces, con los recursos que posee el sistema se
puede otorgar una jubilación universal de $614 mensuales.
En cambio, si lo que se espera es un haber universal igual al haber mínimo contributivo es
necesario generar nuevas fuentes de financiamiento, ya que el haber mínimo contributivo
para marzo de 2011 es de $1227 mensuales y como vimos con los recursos disponibles solo
se puede otorgar un haber de $614 mensuales. Creemos que al igual que para el primer
estimación realizada (el haber en base a CBT) los nuevos tributos deben ser carácter
progresivo, para saldar el déficit que significa aplicar esta medida con dicho monto para los
haberes jubilatorios.
En cuanto al pilar contributivo obligatorio, es necesario para poder garantizar la solvencia
del mismo, aumentar las contribuciones patronales. En base al trabajo realizado por Lozano
podemos decir que de aumentarse las contribuciones escalonadamente hasta el valor de 1993
se incorporarían $16.9009 millones adicionales, permitiendo de esta manera brindar tanto la
prestación básica fija como el haber proporcional para aquellas personas que cumplan con los
requisitos mencionados anteriormente (Página 12, 18-08-2010).
Podemos concluir que para llevar adelante la política mencionada en esta sección es
necesario realizar algunas reformas dentro del SJA para que el mismo sea sostenible. Entre
los cambios que creemos necesarios para universalizar las jubilaciones se encuentran: la
creación de nuevos tributos progresivos que se destinen a financiar dicho pilar y el destino
del IVA, Combustible y el 15% de los impuestos coparticipables que se otorgan a la
Seguridad Social. En tanto para el pilar contributivo, es indispensable restaurar las
contribuciones patronales a los valores de 1993, garantizando de esta manera la solvencia de
este pilar y utilizar la masa de recursos tributarios que quedan una vez descontados el IVA,
Combustible y el 15% de los impuesto coparticipables.
9
Cabe destacar que solamente el 16% de este importe se destina a las jubilaciones y pensiones, ya que el resto del mismo se
utiliza para Asignaciones Familiares, Fondo Nacional de Empleo y otros.
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El Sistema Jubilatorio en Argentina: hacia la universalización de las prestaciones
Conclusiones
A partir del análisis planteado en el trabajo pudimos identificar que los dos grandes
problemas del SJA se encuentran históricamente en la cobertura y el financiamiento. Como
mencionamos en la segunda sección la cobertura del sistema ha mejorado significativamente
gracias a las moratorias que se llevaron a cabo desde 2004. Sin embargo, las moratorias son
soluciones transitorias, ya que no permiten corregir el problema de fondo y estructural en
cuanto a personas que quedan excluidas del sistema jubilatorio.
En materia de financiamiento, el SJA presenta en la actualidad una situación positiva, pero
sigue dependiendo en más del 40% de rentas generales para financiarse y dentro de las
cuales podemos encontrar al IVA y al Impuesto al Combustible como impuestos regresivos.
Ante esta situación, el sistema no sólo excluye personas sino que utiliza recursos cuyo
principal contribuyente son aquellos que no acceden a la prestación.
Ante los problemas estructurales de cobertura y la participación no menor de las rentas
generales en el financiamiento del SJA nos encontramos en la necesidad de poder plantear
alternativas para superar estos inconvenientes. Con este objetivo desarrollamos una posible
alternativa para garantizar una prestación universal para todos los adultos mayores, pero
sosteniendo el pilar contributivo como pilar obligatorio y coherente con la historia laboral de
los individuos.
Con los recursos que dispone el sistema actualmente, el pilar universal puede garantizar un
haber jubilatorio de $614. Por lo tanto, encontramos la necesidad de realizar ciertos cambios
para poder garantizar la solvencia y sostenimiento del mismo, como la restauración de las
contribuciones patronales a los valores de 1993 y la creación de recursos tributarios
progresivos que se destinen al financiamiento de dicho pilar.
Por todo lo hasta aquí expuesto, podemos decir que en Argentina se puede otorgar un haber
universal que saque de la pobreza a los adultos mayores en situación vulnerable. Para ello es
necesario realizar encontrar mecanismos de financiamiento como la restitución de los aportes
patronales a los niveles de 1993, la creación de nuevos impuestos de carácter progresivo y la
eliminación de ciertas exenciones (en particular del impuesto a las ganancias) de impuestos
que poseen el mismo carácter.
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