Observaciones sobre el rol del Banco Mundial en la manipulación de datos sobre el supuesto impacto de las políticas neo-liberales, en el desarrollo agropecuario: desigualdades sociales y reasignación de ingresos hacia los sectores concentrados”

Evaluación de “La Práctica en el Desarrollo Rural”
Tema: Agricultura Familiar y desarrollo agropecuario
Título: “Observaciones sobre el rol del Banco Mundial en la manipulación
de datos sobre el supuesto impacto de las políticas neo-liberales, en el
desarrollo agropecuario: desigualdades sociales y reasignación de ingresos
hacia los sectores concentrados”
Introducción:
En beneficio del abordaje de un “Análisis sobre la Agricultura Familiar en Argentina”, y
forzando adicionalmente un examen de la publicación del Banco Mundial sobre
desarrollo agropecuario en Argentina1, se propone una discusión de lo falaz de los
argumentos expuestos por el citado organismo de crédito sobre el impacto negativo de
las políticas públicas argentinas en el período 2002-2015, y el impacto positivo de las
medidas tomadas a partir de 2016. La imposibilidad de encontrar argumentos
socialmente aceptables a partir de beneficiar a los sectores agrícolas concentrados en
detrimento del total de la población en su conjunto, fuerza la inclusión de los sectores
populares de la agricultura, dentro de un análisis extra-documento.
¿Qué rol deben cumplir los organismos internacionales en la determinación del tipo de
políticas que deben aplicarse, en función de un supuesto desarrollo esperado? ¿Qué
injerencia deben tener en las decisiones de un Estado? En principio, la respuesta debería
ser “ninguna”, pero la imposición de condiciones presupone que además de asegurarse
un repago de lo prestado, se desea establecer una determinada concepción políticoideológica.
El documento en cuestión, en lugar de ser un verdadero informe estadístico sobre datos
económicos reales del sector agrícola argentino y brindar una serie de consejos sobre
medidas exitosas a tomar, resulta ser un panfleto propagandístico, tendencioso y
conducente, que propone una visión de laissez faire y magia, ya que sin ningún tipo de
explicación racional, supone que el productor, teniendo acceso a una mayor
1
Banco Mundial, (2016) “Informe del sector de agricultura en Argentina. Desarrollo Agropecuario: Un
camino sostenible hacia la prosperidad”, junio 2016, Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento/Banco Mundial, Washington, EEUU.
participación sobre la renta, tiene suficientes incentivos para invertir la totalidad de sus
ganancias (o apenas parte de ellas), y contratar más trabajadores innecesariamente. Al
mismo tiempo, en principio el documento menciona la agricultura familiar como un
tema a abordar, mientras que en el cuerpo del mismo solo es citado como para darle
validez a las políticas liberales que benefician a la agricultura en general, haciendo
especial referencia a un problema de medición estadística. Además, insólitamente, el
documento propone trasladar la carga impositiva del sector exportador (dolarizado),
hacia el consumo interno vía impuestos territoriales (en pesos), en lugar de aceptar que
la carga se debe como renta extraordinaria debida a la productividad excepcional de la
tierra (se presentarán datos que permiten sostener que la eficiencia productiva del suelo
en argentina, es la más alta del planeta).
Adicionalmente, se analizarán las perspectivas para la agricultura familiar en el actual
contexto económico, a la luz de los resultados de las políticas llevadas a cabo a tono con
el documento del Banco Mundial.
El Banco Mundial, sus informes y a quienes benefician sus definiciones
La participación de los organismos internacionales sobre las decisiones de política
económica de los países periféricos productores de materia prima, parece ser
determinante para el esquema de producción neo-liberal. El rol que les compete a los
gobiernos de derecha, es central en función de beneficiar la concentración de los
mercados. Es así que puede observarse, en el informe del Banco Mundial para la
Argentina de 2016, toda una enredada trama de citas a estudios estadísticos que resultan
en análisis parciales, claramente sesgados, y realizados en el seno del mismo organismo.
En el documento de Banco Mundial (2016)2, se hace hincapié principalmente en la caída
de la inversión y en la tasa de crecimiento de la productividad total de los factores,
refiriendo los análisis y conclusiones sobre documentos de Lema (2015)3, Sturzenegger
2
Banco Mundial, op. cit.
Lema, D. (2015), “Crecimiento y productividad total de factores en la agricultura Argentina y países del
cono sur 1961-2013”, Serie de informes técnicos del Banco Mundial en Argentina, Paraguay y Uruguay, Nº 1,
Buenos Aires, 2015.
3
(2015)4, y Nogues (2015)5, todos ellos empleados del mismo Banco y de instituciones
educativas con marcados perfiles neo-liberales.
La obsecuencia de los mencionados autores con el observado organismo, es notable. El
informe de Lema (2015) en el que los resultados estadísticos determinan que la
productividad total de los factores es mayor durante los ´90 en una economía libremercado, contrastan con los publicados en el informe de Nogués (2015) en donde se
muestra que durante el período 1990-2001, el sector agrícola sufrió graves pérdidas
económicas. El informe del Banco Mundial (2016) intenta mostrar una relación entre la
caída de la inversión y la tasa más baja de crecimiento de la productividad total de los
factores (en comparación con el resto de los países del cono sur), y la política de
retenciones. Sin embargo, el informe de Sturzenegger (2015) muestra que entre 2000
y 2015 la producción agropecuaria aumentó fuertemente, con una tasa de crecimiento
mayor al 5 % anual. Los terrenos agropecuarios de la región pampeana, aumentaron de
4.000 a 18.000 dólares la hectárea, y esto pudo determinar la expansión hacia otras
tierras.
Cabe mencionar que de lo antes expuesto, puede deducirse lo forzado de los
argumentos y lo sesgado del análisis, pero no puede concluirse lo contrario. García y
Rofman (2008)6, plantean una transformación socio-productiva con la aplicación de
un modelo de ajuste estructural expansivo durante los ´90 que llevó a la Argentina a un
“proceso de modernización acelerada de la agroindustria”7 a tono con las demanda
internacionales. Esto permitió que la adopción de nuevas tecnología de productos y
procesos, la adopción de nuevas técnicas agronómicas, la biotecnología, los
agroquímicos y los progresos en ingeniería genética, llevaran la frontera de la
producción, a la eficiencia productiva. Por esto es que la tasa de crecimiento de la
productividad en los 2000, es más baja que la de los otros países que se encuentran
rezagados en el cambio tecnológico.
4
Sturzenegger, A. (2015), “Renta agrícola y macroeconomía, tecnología, precios externos y política
comercial externa argentina 2000-2015”, Serie de informes técnicos del Banco Mundial en Argentina,
Paraguay y Uruguay, Nº 2, Buenos Aires, 2015.
5
Nogues, Julio (2015): Barreras sobre las exportaciones agropecuarias: impactos económicos y sociales de
su eliminación. Serie de informes técnicos del Banco Mundial en Argentina, Paraguay y Uruguay No. No. 3,
2015.
6
García, A. y Rofman, A. (2008), “Agribusiness y fragmentación en el agro argentino: desde la marginación
hacia una propuesta alternativa” Mundo Agrario No 19, CEHR/UNLP
7
Rofman, A. y Collado, P. (2005), “El impacto de la crisis de los años 2001-2002 sobre el circuito
agroindustrial vitivinícola y los agentes económicos que lo integran”. En: IV Jornadas Interdisciplinarias de
Estudios Sociales y Agroindustriales. Buenos Aires. FCE-UBA
Por otro lado, es posible relacionar la falta de inversión, con los ciclos económicos
sufridos por el sector agropecuario. Solo se deben observar las pérdidas económicas
sufridas durante los ´90, para deducir que las ganancias deben dirigirse a diversificar los
riesgos mientras se pueda. Además, el informe menciona que las políticas actuales deben
incentivar producciones intensivas en lugar de las extensivas que se realizaron producto
de las políticas del anterior gobierno. Sin embargo, un informe de Lema y Gatti (2015)8
publicado por el INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria), muestra que,
mientras las producciones de los países del cono sur aumentaron extensivamente, las de
Argentina lo hicieron en forma intensiva hasta 2012. Puede verificarse también que en
los datos de FAOSTAT, Argentina se encuentra a la vanguardia tecnológica y en los
límites de la eficiencia productiva, tanto en rendimientos por hectáreas (niveles similares
a EEUU y países de la unión europea), como en el menor uso de agroquímicos (tiene la
tasa de eficiencia más alta del mundo junto con Nigeria)9. Esto confluye en una mayor
rentabilidad, y en que la tasa de crecimiento de la productividad sea menor.
El informe del citado organismo, menciona también que los márgenes cayeron desde
2008, según el informe de Sturzenegger. Sin embargo, no hay ninguna mención sobre
la caída de los precios internacionales de los commodities. El mismo informe señala que,
luego de la crisis de las subprime a nivel internacional que precipitó el precio de los
commodities, comenzó un aumento de precios hasta 2012 para luego caer hasta los
actuales precios. Esto llevó a un aumento de la rentabilidad desde 2009 hasta 2012, para
luego caer como consecuencia de la disminución del precio y por el aumento del valor
de la tierra10.
Para terminar, y como corolario, los datos preliminares que pueden observarse como
resultado de las medidas llevadas a cabo por el actual gobierno y en consonancia con las
recomendaciones de los organismos internacionales, demuestran que mayores
ganancias no representan una mayor inversión. Tampoco ha aumentado la cantidad de
empleo ni la producción. Las ganancias extraordinarias solo fueron colocadas a tasas de
hasta el 70 % o fueron a la fuga de divisas.
8
Lema, D. y Gatti, N. (2015), “Estimación no Paramétrica de los Componentes del Cambio en la
Productividad Agrícola de Argentina y Países Del Cono Sur 1961-2012”, INTA, Buenos Aires, 2015.
9
Pueden verse datos sobre estas relaciones, en el libro “Tenencia de la tierra en Argentina” de De Estrada, F.
y Olivero, O., ediciones UCALP/CARBAP, La Plata, 2008.
10
Sturzenegger, A. op. cit.
El concepto de Agricultura Familiar que determina este análisis
Aun cuando el abordaje de Schneider y Escher (2014) contemple la multiplicidad de
relaciones interinstitucionales que se dieron en América Latina, los factores que
restauraron la discusión sobre la pequeña agricultura y las categorías que se impusieron
para poder determinar una definición conceptual de Agricultura Familiar11, nos
quedaremos con una que considera lo que antes definía a las pequeñas explotaciones
agropecuarias (PEA) para su análisis en Argentina. En este sentido, una PEA relacionaba
el tamaño de la explotación con la capacidad de ser completamente abordada por la
unidad familiar. Esto implicaba que tanto una explotación de 25.000 ha. en Santa Cruz
donde se criaran ovejas, como una explotación de 500 ha. de ganado vacuno en Buenos
Aires, se incluían en la misma categoría. Más aún, si en las 500 ha. dentro de la zona
núcleo se cultivara soja y fuese solo explotada por la unidad familiar, debe ser
considerada dentro del grupo observado.
El Registro Nacional de la Agricultura Familiar (ReNAF), toma la definición del FoNAF
(Foro Nacional de Agricultura Familiar):
“En nuestro concepto, la agricultura familiar es una forma de vida y una cuestión
cultural, que tiene como principal objetivo la reproducción social de la familia en
condiciones dignas, donde la gestión de la unidad productiva y las inversiones en
ella realizadas son hechas por individuos que mantienen entre sí lazos de familia,
la mayor parte del trabajo es aportado por los miembros de la familia, la
propiedad de los medios de producción (aunque no siempre de la tierra)
pertenece a la familia, y es en su interior que se realiza la transmisión de valores y
experiencias.”12
De este modo puede establecerse que: el tamaño de la explotación no es un
determinante y que el principal factor productivo es el trabajo.
Sabourin, et. al. (2014) consideran que la base y los criterios de las políticas públicas
definen la agricultura familiar. En un sentido académico basado en los conceptos de
11
Escher, F. y Schneider, S. (2014). “El concepto de agricultura familiar en América Latina”. En “Agricultura
familiar en Latinoamérica. Continuidades, transformaciones y controversias”. Clara Craviotti (compiladora).
Ediciones CICCUS.
12
En mayo de 2006 se emitió el documento base del FoNAF que establecía un plan estratégico para el
desarrollo rural y determinó la necesidad de establecer un registro (el ReNAF). El registro es voluntario pero
necesario para el acceso a beneficios producto de políticas públicas. Las bases y consideraciones son
parámetros para discusiones al interior de los países integrantes del MERCOSUR, y para sus respectivos
registros.
Chayanov (1974)13 la agricultura familiar se caracteriza por la existencia de vínculos
orgánicos –definidos por la inclusión del capital productivo en el patrimonio de la
familia y por la articulación entre lo doméstico y lo productivo sea o no de mercado entre la familia y la unidad productiva, y por la concurrencia de la fuerza laboral familiar.
Esto despierta ciertas tensiones relacionadas con la remuneración al factor trabajo y con
el consumo, el ahorro y la inversión.
También existe una definición política que establece los parámetros de la población
objetivo. Los criterios objetivos están dados por el acceso limitado a tierra y capital, la
fuerza laboral, y el hecho de representar la principal fuente de ingresos del grupo
familiar. El siguiente capítulo se enfocará principalmente en el análisis de este punto.
En conclusión, se puede decir que la mayoría de los investigadores coinciden en que la
definición de agricultura familiar resulta de una serie de características observables, del
surgimiento y reclamo de actores y movimientos sociales, y de la necesidad de
responder políticamente a las demandas de una categoría de productores identificados
como “pequeña agricultura”, “agricultura campesina”, y “agricultura de subsistencia”.14
Agricultura familiar y desarrollo rural en Argentina
El Proceso
En virtud de los argumentos expuestos por el Banco Mundial sobre el rol del gobierno
Argentino en materia agropecuaria y en función de alcanzar un supuesto desarrollo, y
teniendo en cuenta que además existe un conflicto de interese con los de los sectores
postergados, proponemos analizar el rol del Estado en la definición de las políticas
públicas.
En 1912 se constituyó la Federación Agraria Argentina (FAA) que tuvo por objetivo
defender a los pequeños productores y arrendatarios de la región pampeana
demandando mayor participación en el ingreso agrícola y mejores y más estables
13
Chayanov, A.V. (1974), “La organización de la unidad económica campesina”. Buenos Aires, Argentina,
Nueva Visión
14
Puede profundizarse sobre el devenir histórico del concepto en Escher, F. y Schneider, S. (2014). “El
concepto de agricultura familiar en América Latina”. En “Agricultura familiar en Latinoamérica.
Continuidades, transformaciones y controversias”. Clara Craviotti (compiladora). Ediciones CICCUS. Además,
esta concepción es tenida en cuenta por la FAO en todos sus congresos y asistencias internacionales, ya que
representa una de sus poblaciones objetivo a nivel global. http://www.fao.org
condiciones de arriendo que posibilitaran una mayor independencia operativa. En los
años sesenta, aparecen nuevas organizaciones campesinas como las Ligas y Movimientos
Agrarios en el norte del país, y desaparecen con el golpe de estado. En 1990 se crean y
fortalecen nuevos espacios como el Movimiento Nacional Campesino e Indígena de
Argentina (MNCeI) y la Mesa Nacional de Organizaciones de Productores Familiares.
Hacia 2005, impulsadas desde la FAA y con apoyo estatal, se crearon nuevas
organizaciones de amplio alcance territorial, el Foro Nacional de Agricultura Familiar
(FONAF) y sus foros provinciales.
El reflejo institucional de lo antes expuesto, solo puede verse como atemporal. En 1940
se aprobó la Ley Nacional de Colonización. Y en 1941 se constituyó el Consejo Nacional
Agropecuario (CAN), un organismo que intervino en la distribución de tierras fiscales y
en programas de colonización. Durante los gobiernos peronistas (1946-1955) se
sancionaron leyes sociales a favor del pequeño productor, el arrendatario y el trabajador
rural: se suspendieron juicios por desalojos rurales, se fijaron rentas sobre el
arrendamiento y se congelaron los arrendamientos, lo que favoreció el acceso de
arrendatarios a la propiedad de la tierra. A su vez, se brindó acceso al crédito y a la
mecanización de pequeños productores. Estas medidas permitieron contar con un sector
de propietarios medios de base familiar. En 1956, el Estado creó el Instituto Nacional de
Tecnología Agropecuaria (INTA), con el objetivo de mejorar la producción y el
rendimiento agrícola (en particular pampeano) produciendo bienes y saberes públicos
para la modernización tecnológica. En ese primer momento, el INTA se focalizó en la
“familia rural” para mejorar las capacidades tecnoproductivas. A finales de los años
ochenta y en los años noventa, incentivados por las graves problemáticas sectoriales y
sus efectos en las regiones, organismos públicos como la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA) y el INTA reorientaron algunos recursos
hacia las poblaciones rurales vulnerables y pobres. En un escenario socioeconómico y
productivo nacional de ajustes estructurales, primó en los programas sociales agrarios
una estrategia focalizada, que apuntaba principalmente a paliar los efectos colaterales de
la liberalización de los mercados y la desregulación del sector agrícola (p. ej., la
supresión de los organismos de regulación de los precios provocó la pérdida de
competitividad de las explotaciones medianas y el aumento de la pobreza rural de los
pequeños productores y trabajadores rurales) (Manzanal, 2001).
Siguiendo las recomendaciones de la FAO con respecto al contenido de las políticas
públicas en apoyo a la agricultura familiar, una política debe tener una población
objetivo (definida por sus características), canales institucionales para la prestación de
servicios (financiamiento, capacitación, asistencia técnica, proyectos, etc.), y
presupuesto. En el peor de los casos, la complejidad estará en determinar las cadenas
productivas que convienen desarrollarse para un proyecto nacional de largo plazo. En el
caso particular de la Argentina, existe un estudio de Lodola, Brigo y Morra (2010) para
CEPAL, en el que determinan 31 cadenas de valor productivas, de las que solo 3
representan el 15 % del PIB, 48 % de las exportaciones y el 11 % de los puestos de
trabajo.15 Se refiere a las cadenas de la soja, la carne vacuna y la leche. Con los
argumentos del Banco y el estudio mencionado, la concentración de recursos en un
sector ya concentrado, resultaría eficiente. El problema se encuentra, y como puede
demostrar lo acontecido en Argentina en los años recientes, que esta centralidad
destruye el entramado productivo, desintegra las economías regionales y primariza la
economía. Y para delimitar el análisis de los actuales sucesos en lo que respecta a la
actividad agropecuaria, es preciso ponerlo en un contexto histórico que permita trazar
un paralelo y comparar. Al mismo tiempo, se debe realizar un análisis de la literatura
sobre el tema para delimitar los contenidos principales de la unidad de análisis. Según
Escher, gran parte de los trabajos publicados gira en torno a cuatro puntos: esbozar una
definición, determinar tipos de agricultores familiares, analizar cambios en lo
socioeconómico e institucional, y realizar proyecciones sobre el futuro del sector.
Lamentablemente, la historia ha invisibilizado al sector y la mayor parte de los trabajos,
son anacrónicos.
Desde sus comienzos en Argentina, la actividad agropecuaria giró alrededor de
actividades extensivas. Grandes extensiones de tierra (mal habidas) dedicadas a la cría de
ganado ovino (en función de sus relaciones con Inglaterra), o al ganado vacuno (y la
lógica impuesta por los frigoríficos ingleses), o a la producción de cereales a comienzos
del siglo XX (siempre alrededor de los designios de la reina)16. Pero la crisis del ´30 y la
lógica del Commonwealth, le daba al país, una oportunidad para un proceso forzado de
sustitución de importaciones, que promovía un cambio de paradigma. Una vez más,
Argentina sucumbía ante los designios externos en el fatídico pacto Roca-Runciman.
Fue recién en la década del ´40, que los cambios sociales e institucionales que menciona
Schneider, dieron lugar a la oportunidad de visualizar un sector postergado y promover
un cambio hacia las economías regionales y el desarrollo rural. Durante el peronismo
(1940-1970), también hubo distribución de tierras, colonización e intentos de reforma
15
Lodola, A., Brigo, R. y Morra, F. (2010), “Mapa de cadenas agroalimentarias de Argentina”, en “Cambios
estructurales en las actividades agropecuarias…”, CEPAL – Colección de Documentos de Proyecto, Santiago
de Chile.
16
Gallo, E. (1983), “La pampa gringa”, Edhasa, Buenos Aires, 2004.
agraria17. Lamentablemente, las oligarquías terrateniente no vieron con buenos ojos la
promoción de dichos cambios, y generaron una tensión constante con el gobierno.
Desde entonces, el modelo agro-exportador no sufrió mayores cambios aunque sí
permanecieron en segundo plano, mientras otros sectores de poder relacionados con la
industria pesada y la patria contratista, dominaban el centro de la escena.
Como corolario, no solo no se generaron políticas en favor de las economías regionales
sino que también existió un gran retraso tecnológico en los sectores concentrados que
vieron mayores oportunidades en la diversificación de los riesgos y en la colocación de
sus ganancias en el sector financiero. Recién durante los ´90 se dieron las condiciones
para que se produjera un cambio tecnológico gracias a la estabilización y retraso del tipo
de cambio. Según Gutman y Bisang (2003) se adoptaron tecnologías de punta en
productos y procesos, se adoptaron nuevas tecnologías agronómicas que permitieron
avanzar sobre tierras menos productivas, se promovieron nuevos procesos
organizacionales, y se establecieron nuevos canales de comercialización. En Rofman, et.
al. (2005) se considera que la innovación se dio en: la biotecnología, los agroquímicos
y paquetes tecnológicos, y la ingeniería genética de las semillas.
A pesar de las oportunidades de inversión que se dieron durante ese decenio, los datos
sobre rentabilidad muestran grandes pérdidas que solo pudieron sostenerse por dos
motivos: la negativa en la avanzada por privatizar el Banco Provincia, y los enormes
subsidios del Estado.
El Cambio de paradigma
Schneider (2011) sostiene que durante los 2000, existieron variadas razones para la
emergencia del interés por el papel del Estado y las políticas públicas, el medio ambiente
y la producción sustentable, y la seguridad (soberanía) alimentaria. Los datos sobre
concentración de la tierra que surgieron del censo agropecuario de 2002, señalan que,
esos datos sobre concentración de la producción, las exportaciones y el empleo a los que
hace referencia el trabajo de Lodola, el. al. (2010), son extrapolables a la concentración
de productores. Aproximadamente 1200 productores concentran el 70 % de las tierras
productivas; el 83 % de los productores posee menos de 500 hectáreas (la extensión de
tierra que delimitaría la unidad bajo análisis); a pesar de haber disminuido la cantidad de
explotaciones entre el censo 1988 y el 2002 en más de 40 mil (24.000 en la provincia
de Buenos Aires), la cantidad de productores existentes es casi la misma. Esto último
17
Sabouri, et. al., op. cit.
puede ser explicado por el desarrollo de pooles de siembra durante los ´90, que
impusieron otra lógica al productor: la de vivir de rentas.18
Todo lo anterior permite observar el lugar que tuvo, hasta el nuevo milenio, la
agricultura familiar en Argentina. Pero desde 2004 se dieron una serie de cambios
institucionales acordes con las necesidades de un sector absolutamente postergado. Se
reconoce la agricultura familiar como colectivo; se propone un plan estratégico para el
desarrollo rural (desde el FoNAF); se resuelve (resolución 255/07) un registro
(ReNAF) de agricultores familiares para poder definir beneficiarios y canalizar políticas
para el sector; la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos pasa a ser un
ministerio; se crea la Secretaría de Agricultura Familiar; y se vota la Ley de Agricultura
Familiar (ley 27.118) a la que se le asigna presupuesto propio.
Pero este proceso puede explicarse a partir de una serie de fenómenos o movimientos
internacionales: : 1) la circulación internacional de ideas por medio de las alianzas entre
las universidades, el Estado y los movimientos sociales (Waltz, 1979, Dumoulin y
Surauguer, 2010); 2) la circulación de modelos de políticas debida al financiamiento o a
la presión de las organizaciones internacionales (Risse-Kappen, 1995); 3) un fenómeno
de regionalización de los referenciales políticos “desde abajo” (por los movimientos
sociales), en particular en los países del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), y 4) la
transferencia de políticas públicas de un país a otro (Dolowitz y Marsh, 2000).
El efecto de las organizaciones internacionales (la FAO, el Banco Mundial, el BID, el
FIDA y el IICA) en la promoción de políticas de agricultura familiar después de las
dificultades de las reformas agrarias es claro, y en el caso de la FAO es innegable a partir
de fines de los noventas (World Bank, 2007; FAO y BID, 2007; FAO, 2012; IICA,
2010). El impacto es directo: financian estudios y programas o cofinancian políticas
públicas con ciertas condiciones, e influyen tanto en las categorías de análisis como en el
vocabulario (Rose, 1991). Indirectamente, esas organizaciones inciden en la
construcción de agendas, en la circulación de ideas y en la adopción de sus propuestas, o
al menos de su discurso, por parte de los Estados, aun cuando luego intentan hacer lo
que consideren oportuno con sus fondos.
El Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) tiene un papel
múltiple en ese sentido. Es un centro de gestión de conocimientos, publicaciones y
capacitación y, por lo tanto, de generación de ideas. Por su naturaleza de organismo
18
Los datos surgen de los censos agropecuarios de 1988 y 2002.
adscrito a la Organización de los Estados Americanos (OEA), el IICA puede asesorar a
los ministros de agricultura y desarrollo rural de los países miembros. Tiene poco
financiamientos propio, pero administra y ejecuta proyectos con recursos del BID, del
Banco Mundial (BM) o del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
y sobre todo de sus propios Estados miembros, que necesitan de su intermediación para
realizar operaciones o contratar consultores de una manera más flexible que mediante el
sistema burocrático público. Hoy día los técnicos y los peritos del IICA son grandes
mediadores de políticas de agricultura familiar, seguridad alimentaria, extensión y
comunicación rural y desarrollo territorial rural (DTR).
Los estudios de los países del MERCOSUR confirman el papel que tuvieron los
movimientos sociales del sector y en particular su expresión regional, la COPROFAM y,
más recientemente, la REAF, para promover políticas nacionales en Argentina, Uruguay
y Paraguay, y hoy en día en Ecuador. Navarro (2010) atribuyó el origen de la expresión
“agricultura familiar” en Brasil a las reuniones de los sindicatos de pequeños productores
a raíz de los acuerdos comerciales en el MERCOSUR de 1991 a 1993.
Es por esto, y debido a que la categoría “agricultura familiar” es una categoría política,
que se deben establecer ciertos criterios para establecer tanto la población objetivo
como los alcances, para definir las medidas correctas. Así, Agricultura familiar se
encuadra en:

-
Una PEA (pequeña explotación agropecuaria) en Argentina tiene:
Límite superior por región
No tiene asalariados permanentes
Productor trabaja en la explotación
En relación con el nivel de renta y capital, no existen contradicciones, como tampoco
así con el lugar de residencia, como en otros países de la región.
Tipos de políticas públicas
En la medida que pueden impactar a la agricultura familiar, podemos hablar de políticas
generales para el campo que solo la afectan, políticas específicas, o medidas indirectas.
Dentro de las primeras, se pueden mencionar las políticas de acceso a la tierra, obras de
infraestructura, capacitaciones, regulaciones, etc. Estas medidas son atribuibles a los
populismos de derecha.
Dentro de las específicas para el sector, el foco está en la soberanía alimentaria, la
reducción de la pobreza y la generación de empleo, pero no como un residuo o una
externalidad “positiva”. Las acciones apuntan a medidas de financiamiento subsidiado, la
incorporación de tecnología con asistencia técnica, y la generación de procesos
organizacionales vía capacitación. Y cada una de estas políticas estipula el encuadre del
productor dentro de alguna tipología como puede ser la de productor integrado, en
transición o de subsistencia.
El caso de las medidas indirectas se relaciona con un objetivo de gobierno extra agrícola
como puede ser el cuidado del medio ambiente, la seguridad alimentaria, el desarrollo
territorial, combatir la pobreza. En Argentina las políticas de Desarrollo Territorial han
tenido como eje los procesos socioterritoriales, impulsando una propuesta superadora
de las políticas asistencialistas, sectoriales y paternalista. El Ministerio de Agricultura,
Ganadería y Pesca y el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria generaron
políticas territoriales que incluyeron a los agricultores familiares, los municipios,
organizaciones de base y otros actores sociales, ampliando la base de participación
ciudadana. El Programa PRODERI concibió como objetivo principal apoyar y asistir a los
agricultores familiares y mejorar las condiciones de infraestructura socio-productiva de
cada comunidad desde los territorios. El PROFEDER buscó construir agendas políticas
que alineen las capacidades institucionales de los diferentes programas del INTA con
otras organizaciones y actores sociales atendiendo a las dinámicas territoriales y las
necesidades de los grupos rurales vulnerables.
Una política estratégica
Para un sector fragmentado y heterogéneo con intereses contrapuestos, las decisiones
estratégicas deben considerar que existen actores que impulsan el desarrollo
tecnológico, y que se encuentran asociados a los históricos vencedores del campo. Pero
la adopción de estas nuevas tecnologías por parte de los sectores subalternos dentro del
colectivo “campo”, pude revertir situaciones de pobreza o impulsar el acceso a los
mercados.
Cualquier estrategia tendiente a impulsar el desarrollo rural, debe tener en cuenta la
construcción social del territorio19, considerando las identidades de los pueblos, las
actividades productivas, la reproducción social, los contextos histórico-sociales, recursos
19
García, A. y Rofman, A. (2008), “Agribusiness y fragmentación en el agro argentino: desde la marginación
hacia una propuesta alternativa” Mundo Agrario No 19, CEHR/UNLP
disponibles, las prácticas ancestrales y su transmisión, las relaciones de poder y la
idiosincrasia.
Teniendo en cuenta lo anterior, las políticas deben estar dirigidas a disminuir la pobreza,
evitar situaciones de desarraigo, aportar a la adopción de buenas prácticas, estimular el
progreso tecnológico, desarrollar cadenas de valor asociadas, potenciar la formación de
clusters.
Como si fueran pasos a seguir, las medidas a implementar debería seguir el siguiente
criterio:
-
Titulación de la tierra
Accesibilidad estructural a canales comerciales
Posibilitar el acceso al financiamiento
Generar medidas de capitalización
Capacitar a productores
Asistir y mediar en formas de cooperación
Crear vínculos asociativos
Promover el desarrollo de industrias asociadas
Crear organismos que eviten la absorción de unidades empresarias
-
Asociar al Estado
Conclusiones
Durante la década del ´90, se produjo la desaparición de casi 100.000 unidades
productivas asociadas a agricultores familiares20. Esto tuvo relación con un proceso de
acumulación ligado con las decisiones políticas estructurales de tono neo-liberal.
Absolutamente todas las medidas impulsadas por el actual gobierno (y en consonancia
con las sugerencias de organismos internacionales como el Banco Mundial), van en el
mismo sentido y guardan relación con momentos históricos de revancha clasista y
reasignación de recursos en favor de sectores concentrados. Ninguna de las medidas de
fondo que se sugieren en el documento del Banco favorece la producción, reproducción
y empoderamiento de los sectores postergados del colectivo “campo”.
20
Paula Juárez, et al (2014), “Políticas de agricultura familiar y desarrollo rural”, en “Políticas públicas y
agriculturas familiares en América Latina y el Caribe. Balance, desafíos y perspectivas”, CEPAL, Santiago de
Chile, 2014.
Todo lo desarrollado aquí muestra que las políticas públicas que favorecen a las
economías regionales, el desarrollo rural y a los productores de la agricultura familiar,
van en sentido contrario al de las que fortalece a los grandes productores de granos y
carnes. Las medidas que supuestamente alientan la inversión y acelerarían la tasa de
crecimiento de la productividad de los factores, estimulan las economías de escala, la
destrucción territorial de los entramados productivos, y desestimulan la inversión para la
producción en pequeña escala.
Ni bien asumiera el control sobre los designios de las políticas públicas el actual
gobierno, tomó medidas que reasignaron los recursos en favor de las grandes
corporaciones exportadoras de alimentos. El impacto de la medida, en lugar de estimular
la inversión, alentó la fuga de capitales. Adicionalmente, medidas financieras
supuestamente dirigidas estabilizar precios y tipo de cambio, alentaron la “timba
financiera” o carry trade, desalentando aún más la inversión en bienes de capital y
tecnología.
El Ministerio de Agricultura pasó a llamarse de Agroindustria, y la Secretaría de
Agricultura Familiar fue degradada primero a Subsecretaría y luego a Dirección
Nacional. Hoy con la degradación del Ministerio a Secretaría, Agricultura Familiar es
solo una dirección de línea.
Los nombramientos de Buryaile primero (gran productor de ganado vacuno), y luego
de Etchevere (presidente de la Sociedad Rural Argentina) como ministros, se puso a
cuidar al lobo el gallinero. El resultado final es que la Agricultura Familiar desapareció
totalmente de los objetivos de gobierno al punto de eliminar el 80 % el personal técnico
asignado al sector.
La ley de agricultura familiar, nunca tuvo presupuesto ni fue operativa, y el sector fue
totalmente invisibilizado.
El 2018 estuvo signado por la multiplicidad de manifestaciones públicas (seguidas de
represión) de pequeños agricultores regalando sus mercancías.
La producción agropecuaria sigue siendo la misma que en 2015, y la inversión ha caído.
Puede verse que mejorar las estadísticas, el “dejar hacer” de los empresarios, y la magia,
no funcionan para desarrollar el sector agropecuario.
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