La participación un medio para prevenir y solucionat los conflictos ambientales en Colombia
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Perspectivas del derecho ambiental en Colombia La participación: un medio para prevenir y solucionar los conflictos ambientales en Colombia Gloria Amparo Rodríguez1 Expertos han definido el conflicto ambiental como aquel donde la controversia de información, intereses o valores, entre al menos dos grupos interdependientes, se refiere a cuestiones relacionadas con el acceso, disponibilidad y calidad de los recursos naturales y de las condiciones ambientales del entorno que afectan la calidad de vida de las personas,2 y se presentan cuando existen grupos, por lo general uno más débil, con diferentes intereses económicos y políticos. Podemos concebir el conflicto ambiental como un proceso que se desarrolla en el espacio público donde grupos de personas establecen una disputa sobre temas ambientales, a partir de distintas percepciones, valoraciones o significados.3 La forma como los hombres han transformado los ecosistemas y han usado los recursos naturales ha dado lugar, desde hace muchos años, a los conflictos ambientales, de los cuales somos conscientes sólo hasta los últimos tiempos. El manejo y la solución de este tipo de discrepancia dependen en gran medida de la cultura existente en el país, de las instituciones que tienen competencia en la materia, de las políticas que promueven la conservación de los recursos naturales y de la participación real de las comunidades en la gestión y en las disposiciones ambientales que les interese. Para la solución de las controversias y la defensa de los derechos ambientales, la Constitución Política de Colombia consagró la participación y abrió las posibilidades de instauración de una justicia por consenso, a través de difeAbogada. Especialista en Derecho Ambiental y máster en Medio Ambiente y Desarrollo. Estudiante del doctorado en Sociología Jurídica de la Universidad Externado de Colombia. Directora de la línea en Derecho Ambiental de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. E-mail: [email protected]. 2 CIID-IRCD. Conflicto y colaboración en el manejo de recursos naturales: Programa de Pequeños Fondos para Investigación en América Latina. I Reunión del Comité Directivo del Programa. Costa Rica. 1999. 3 SANTANDREU, Alain, GUDYNAS, Eduardo. Ciudadanía en movimiento. Participación ciudadana y conflictos ambientales. CLAES, FESUR y Ediciones Trilce, 1998. 1 154 5 Gloria Rodriguez.p65 154 17/11/06, 05:13 p.m. La participación: un medio para prevenir y solucionar los conflictos ambientales rentes mecanismos, garantizando de esta forma los derechos denominados de tercera generación. De esta manera, el constituyente de 1991 tuvo en cuenta la intervención de la colectividad, la cual termina por constituirse en un indicador de una verdadera democracia participativa. La participación como derecho fundamental busca prevenir el abuso del poder político y económico; a través de su ejercicio se legitiman las decisiones y se da la oportunidad para que las personas opinen y se apropien de los programas y proyectos ambientales, haciendo realidad el art. 79 de la Carta Magna que estableció el derecho a gozar de un medio ambiente sano, y el deber de garantizar la participación en las decisiones que puedan afectarlo. En este mismo sentido, el legislador, mediante la Ley 99 de 1993, consagró nuevos mecanismos de participación en materia ambiental, como la intervención de procesos administrativos y las audiencias públicas ambientales, entre otros, a través de los cuales se busca la prevención de los conflictos ambientales. Sobre estas premisas consideramos que un elemento fundamental a tener en cuenta, dentro de las políticas públicas de sostenibilidad, es la participación, la cual se constituye en un instrumento eficiente para lograr el uso y manejo adecuado de los recursos naturales y del ambiente, además de ser un instrumento para la prevención y solución de conflictos ambientales. 1. Causas de los conflictos ambientales Los problemas ambientales afectan grandes sectores de la población colombiana, especialmente a las comunidades locales y grupos étnicos o aquellos sectores que cuentan con más bajos recursos económicos. Si bien nuestro legislador se ha preocupado por expedir normas ambientales, esto no ha garantizado que desaparezcan las dificultades relacionadas con el entorno, por el contrario, han aumentado y ello se debe especialmente a las siguientes razones: 1.1. El modelo de desarrollo El modelo actual de desarrollo promueve la proliferación de actividades que generan efectos externos o externalidades ambientales positivas o negativas, y como consecuencia producen efectos ambientales. La actividad del hombre ha suscitado significativas alteraciones al ambiente por múltiples factores, entre los cuales 155 5 Gloria Rodriguez.p65 155 17/11/06, 05:13 p.m. Perspectivas del derecho ambiental en Colombia encontramos el aumento de las obras de infraestructura, de las actividades productivas y de los niveles de consumo que imperan actualmente en el mundo. El acrecentamiento de obras se refleja en la construcción de vías, represas, aeropuertos, etc., actividades que generan impactos sociales, económicos, culturales y desequilibrio ambiental, como consecuencia de la contaminación atmosférica, de suelos, hídrica, por los vertimientos que van especialmente a los ríos y por los residuos resultado de su actividad. También producen conflictos ambientales aquellos elementos que, para satisfacer las “necesidades” del hombre, hoy se usan y se desechan, repercutiendo negativamente en el entorno. El modelo de economía que actualmente impera y el desarrollo tecnológico han terminado por convertirse en un problema ambiental, por la gran cantidad de productos que son generados de manera masiva e incluso a bajos precios, y como consecuencia de las actividades de los medios de comunicación que promueven el consumo de los mismos. La utilización insostenible de recursos naturales que se requiere para la producción masiva promueve la circulación de flujos de materia y energía, generando la inestabilidad de los ecosistemas, porque los desechos no son asimilados por los mismos. Concomitantemente, se presenta la sobreutilización de recursos, que disminuye la biodiversidad, deteriora el recurso hídrico, los suelos y la atmósfera. El modelo de desarrollo orientado hacia un crecimiento económico continuo considera los recursos naturales y su utilización como ilimitados. Como consecuencia, somete al sistema natural a una fuerte presión para satisfacer sus requerimientos, excediendo los límites de los ecosistemas. A lo anterior debemos sumar el hecho de que el transporte de los medios de consumo también afecta la biosfera por la utilización de combustibles fósiles, los cuales contribuyen al calentamiento de la Tierra. De esta manera, podemos concluir que el modelo de desarrollo que promueve el consumo deteriora los recursos naturales y eleva los impactos ambientales. Por ello, es necesario revisar el modelo planteado, para que se promueva el “consumo responsable con el ambiente”, que además permita satisfacer las necesidades de manera igualitaria para toda la población, generando el menor impacto ambiental. Se deben identificar y promover mecanismos alternativos para evitar actividades que requieran de la utilización de combustibles fósiles, y propiciar y financiar actividades con energías alternativas. 156 5 Gloria Rodriguez.p65 156 17/11/06, 05:13 p.m. La participación: un medio para prevenir y solucionar los conflictos ambientales De otro lado, debemos señalar que la excesiva demanda de bienes y servicios ambientales también ocasiona problemas, hecho representado, por ejemplo, en los centros urbanos, que requieren de gran cantidad de recursos para satisfacer las necesidades de la población, promoviendo la expansión demográfica y urbana, que en últimas incide negativamente en los espacios naturales, produciendo gran cantidad de basura, vertimientos y contaminación. Colombia no es ajena a esta situación, hecho que se refleja a lo largo y ancho del país en los conflictos ambientales, entre los cuales podemos destacar, entre otros: • La construcción y operación del trasvase del río Guarinó al río La Miel, en Caldas, y del río Ovejas a la represa de Salvajina, en el Cauca; • La excesiva utilización de aguas subterráneas en la Sabana de Bogotá, que está agotando el recurso hídrico que garantiza hacia el futuro el agua para los bogotanos; • La construcción de la represa de Urrá en Córdoba, que ha terminado por disminuir el recurso pesquero y ha afectado a las comunidades aledañas; • La actividad minera que se realiza en departamentos como el Chocó y la Guajira; • La actividad petrolera que ha afectado zonas del Orinoco y Putumayo; • La actividad portuaria en Buenaventura, Santa Marta y Cartagena. Otra muestra de conflictos ambientales la encontramos en los grandes impactos que ha generado la construcción, desde los años 50, de la vía que comunica a Barranquilla y Santa Marta, llamada “Carretera de la Cordialidad”. La obstrucción de la comunicación entre el agua salubre y la dulce ocasionó la desaparición del manglar, la disminución del recurso pesquero y el cambio drástico del paisaje en la Ciénaga Grande, la cual pasó a ser de color gris, reflejando el ecosidio que se había ocasionado. En cuando a la actividad industrial y productiva, encontramos casos representativos como el cultivo de caña en el Valle del Cauca, la siembra de palma africana en el César y la contaminación atmosférica en zonas industriales como Yumbo, Cazucá, Sogamoso y Cartagena. 157 5 Gloria Rodriguez.p65 157 17/11/06, 05:13 p.m. Perspectivas del derecho ambiental en Colombia 1.2. Decisiones de las autoridades Algunos conflictos se ocasionan como consecuencia de las decisiones de las autoridades, especialmente cuando se expide una norma o un acto administrativo obedeciendo al despliegue de inversiones, como resultado del proceso de globalización que se impone actualmente en el país. Encontramos un caso ilustrativo sobre el particular, que tiene que ver con la recientemente expedida Ley 1021 de 2006, conocida como Ley Forestal. La preocupación de diferentes sectores hizo que se presentaran varios pronunciamientos en favor o en contra de la aprobación de la mencionada norma, que permitieron entrever los múltiples intereses que se encontraban en juego. En este caso específico, las demandas advertían el empeño de los ambientalistas por la conservación y utilización sostenible de nuestros bosques, así como el afán del gobierno nacional y de las empresas dedicadas a la producción, distribución, importación, exportación y comercialización de la madera, que esperaban dinamizar la economía y optimizar su actividad productiva. De igual forma, se plantearon los intereses de los pueblos indígenas y de las comunidades afrocolombianas, tendientes a lograr que se respetaran sus territorios y sus derechos a la utilización sostenible de los recursos naturales en ellos existentes. En ese sentido, las comunidades étnicas solicitaban que se les permitiera la participación real y efectiva en la toma de decisiones ambientales, a través de la consulta previa; un derecho fundamental que consideran vulnerado con el trámite que se le había dado a la mencionada Ley Forestal. Finalmente, después de muchos requerimientos, el gobierno y el Congreso de la República, de manera parcial, tomaron en cuenta algunas de las solicitudes planteadas sobre la ley, demostrando claramente la importancia de incluir, desde el inicio hasta el final, todos los sectores interesados en los procesos y tomas de decisiones ambientales, en asuntos tan importantes como el caso presentado. Otros ejemplos ilustrativos de conflictos generados como consecuencia de decisiones de las autoridades son la expedición de licencias ambientales como las correspondientes a la segunda pista del Aeropuerto El Dorado, la Avenida Longitudinal de Occidente, la explotación de petróleo en territorio del pueblo U’wa, la del Emisario Submarino en Cartagena, entre otras, cuyas demandas por parte de las comunidades fueron de público conocimiento en su momento. 158 5 Gloria Rodriguez.p65 158 17/11/06, 05:13 p.m. La participación: un medio para prevenir y solucionar los conflictos ambientales 1.3. Declaración de áreas protegidas Es importante destacar también lo que ha acontecido con los conflictos generados como consecuencia de la expedición de disposiciones mediante las cuales se declara o se sustrae un área protegida. La dificultad se centra especialmente en lo referente al tema de propiedad, puesto que en estas zonas existen personas que poseen los predios desde antes de la declaración como área especial. El Estado, al expedir la norma, pasa a limitar las actividades y uso del suelo vistas las características y la reglamentación de las áreas protegidas, sin tener en cuenta a los propietarios y sin generar políticas claras que posibiliten la compra de las tierras. Un caso que nos permite ilustrar esta argumentación es el de los Cerros Orientales de la ciudad de Bogotá, un área de reserva forestal protegida, constituida en el año 1976 mediante el Acuerdo 30 del Inderena, a la cual, con posterioridad, le han realizado varias sustracciones que obedecen a intereses que no están claramente justificados, permitiendo que, 30 años después de su declaración, se encuentren funcionando canteras, y que a pesar de la limitación para la construcción de viviendas existan barrios populares de invasión legalizados y barrios de estratos altos, algunos de ellos sin licencia de construcción o con una emitida de manera irregular. Lo anterior nos demuestra que es necesario fortalecer las áreas protegidas en nuestro país, y que las políticas en torno a estas figuras no pueden flexibilizarse, porque ellas permiten la administración, el manejo y la protección del ambiente y los recursos naturales. Deben constituirse en una realidad los planteamientos de la oficina de Parques Nacionales, que señalan que “las medidas que se tomen para la administración y manejo de áreas protegidas deben generar un cambio de actitud cultural para la conservación, que no choque con la necesidad de desarrollo social, pero que sí confronte el modelo actual e incida en su transformación hacia sistemas más amigables con la naturaleza. Se requiere promover el diálogo intercultural, cualificando los niveles de convivencia en la medida en que contribuyan a reconocer y respetar las diferencias y a potenciar la capacidad de trabajo conjunto, para reequilibrar la relación de conjunto con la naturaleza”.4 De 4 www.parquesnacionales.gov.co/areas/temas/quareahtml.htm. 159 5 Gloria Rodriguez.p65 159 17/11/06, 05:13 p.m. Perspectivas del derecho ambiental en Colombia esta manera se contribuye con la prevención y solución de los conflictos ambientales que sobre estas áreas puedan presentarse. 1.4. Organismos internacionales Las medidas impulsadas por los organismos internacionales como la Organización Mundial del Comercio –OMC–, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, para promover el libre comercio, terminan por generar conflictos ambientales, porque ellas promueven la privatización mediante concesión y métodos intensivos de utilización de recursos naturales, ocasionando la destrucción de los bosques, el agotamiento de recursos hídricos y la contaminación. Sobre este particular destacamos las discusiones que últimamente se han presentado sobre el Tratado de Libre Comercio –TLC–, suscrito entre Colombia y Estados Unidos, a través del cual el gobierno pretende “abrir de manera permanente el mercado para nuestros productos, a fin de generar empleo a partir de la inversión, y generar recursos para erradicar la pobreza”.5 Este tratado genera preocupaciones en materia ambiental, las cuales han sido planteados por las Organizaciones No Gubernamentales ambientalistas y por los grupos étnicos, relacionadas con la conservación y protección de la biodiversidad, la seguridad alimentaria, la protección de los conocimientos tradicionales, la elasticidad de las normas ambientales para los inversionistas extranjeros y las restricciones para los nuestros, que deben cumplir con disposiciones cuyos estándares son más altos, o a quienes, para lograr exportar los productos nacionales, se les exigen las certificaciones o etiquetados ambientales otorgadas por ONG u otras entidades internacionales. 1.5. Excesiva reglamentación y debilitamiento de la institucionalidad ambiental Nuestra legislación ha sido abanderada en asuntos ambientales. El ordenamiento jurídico colombiano fue de los primeros en establecer normas para proteger el medio ambiente y los recursos naturales. A partir de la Conferencia de Estocolmo Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. 2006. Tratado de Libre Comercio. Comercio – Estados Unidos. Resumen. 5 160 5 Gloria Rodriguez.p65 160 17/11/06, 05:13 p.m. La participación: un medio para prevenir y solucionar los conflictos ambientales (1972) viene a desarrollarse la legislación ambiental colombiana, y nace con la Ley 23 de 1973. Antes de esta ley no encontramos normas que tutelen taxativamente el ambiente, aunque el Código Civil contiene disposiciones sobre fauna, flora, agua, y existían leyes sobre la tala de bosques y los recursos forestales. Actualmente, la excesiva reglamentación que se presenta en Colombia en la materia ha terminado por generar conflictos. Si bien podemos señalar que contamos con suficientes normas para la protección del ambiente, las cuales han sido establecidas por la intención del legislador de proteger los recursos naturales y el entorno, éstas presentan dificultades en su aplicación. Podríamos incluso decir que algunas de estas disposiciones no pasan de tener un carácter meramente formal. Se presentan problemas en cuanto a las competencias, que no son claras en algunos casos, y con el hecho de tener normas que no son coherentes y no se sabe con exactitud cuales están vigentes o no; además de faltar claridad en cuanto al régimen de transición de las normas. Ejemplo de ello lo encontramos en el Decreto 1729 de 2002, sobre cuencas hidrográficas, y en algunas disposiciones como la Resolución 627 de 2006, las cuales señalan expresamente que “derogan todas las normas que le sean contrarias”, creando incertidumbre e inseguridad sobre las vigentes, puesto que varias disposiciones pueden hacer referencia al mismo tema. Esta problemática se aumenta con el hecho de encontrar normas que son el resultado de procesos concertados con el sector productivo, y que han terminado por flexibilizarse y ajustarse a intereses diferentes a los ambientales, como las referentes a las licencias ambientales (Decreto 1220 de 2005). No es posible desconocer que con la creación del Ministerio de Ambiente y los demás entes ambientales se presentó un avance significativo pero no suficiente, en cuanto a la protección y recuperación de los recursos naturales y del ambiente en Colombia. Sin embargo, consideramos que con los cambios que como consecuencia del Decreto 216 de 2003 se dieron en cuanto a competencias del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se ha perdido fuerza y se presenta un retroceso en relación con la institucionalidad ambiental que existía en los años 90. Lo anterior se evidencia también en los grandes centros urbanos, donde encontramos que no hay un manejo integral y que existen problemas en cuanto 161 5 Gloria Rodriguez.p65 161 17/11/06, 05:13 p.m. Perspectivas del derecho ambiental en Colombia a las funciones. Ilustrativo es el caso de la ciudad de Bogotá, donde tanto el DAMA, como el IDU, el Jardín Botánico y la Defensoría del Espacio Público tienen competencia en asuntos relacionados con el ambiente y los recursos naturales. Esto ha terminado por crear confusión y una desagregación de la función ambiental que no se sabe en cabeza de quién está finalmente. Con este panorama podríamos señalar, finalmente, que los conflictos ambientales dejan de manifiesto problemas como la deficiente gobernabilidad, no acatamiento o elasticidad de las normas ambientales y la inexistencia de estrategias para garantizar la solución y participación real y efectiva en las decisiones ambientales, todo ello generando desconfianza, gran incertidumbre y una marcada tendencia a la complicación de los problemas ambientales.6 De igual forma nos demuestra que en Colombia no contamos con mecanismos que permitan identificar y prevenir las disputas ambientales. Paradójicamente, algunos funcionarios de las instituciones ambientales consideran que no cuentan con las herramientas para enfrentar los conflictos, o qué casos deben ser los jueces quienes los resuelvan, desconociendo que una estrategia anticipada puede evitar un desgaste institucional, social y económico. 2. Manera como se abordan los conflictos ambientales y una estrategia para enfrentarlos A continuación se establecerá la forma como tradicionalmente son manejados los conflictos ambientales, y se señalarán las razones por las cuales consideramos que la participación ciudadana puede constituirse en un mecanismo que permita prevenir y solucionar los mismos. ¿Cómo se han enfrentando los conflictos ambientales en Colombia? Para asumir los conflictos ambientales existen diferentes estrategias.7 En algunos casos las personas, de manera individual o colectiva, se organizan para 6 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo. 2001. “Nuevas alternativas para la solución pacífica de los conflictos ambientales”. En: Identificación, manejo y resolución de conflictos ambientales. Ministerio del Medio Ambiente – ICFES, p. 81. 7 Ver cuadro anexo sobre mecanismos judiciales y administrativos en materia ambiental. 162 5 Gloria Rodriguez.p65 162 17/11/06, 05:13 p.m. La participación: un medio para prevenir y solucionar los conflictos ambientales hacer frente al conflicto. Algunos deciden buscar una salida judicial a través de las acciones públicas como la tutela, las populares y las de grupo. Este enfoque utiliza procedimientos y pautas que han evolucionado a través del tiempo, basándose en hechos y procedimientos a través de la intervención de un juez.8 Esta forma de enfrentar los conflictos ambientales puede presentar dificultades, porque en algunos casos los jueces no tienen una sensibilidad ambiental o consideran que oponerse a los proyectos es oponerse al desarrollo del país. En otros momentos se acude a solucionar el conflicto a través de la administración, y para ello acuden a la autoridad, especialmente a la autoridad ambiental. Esto se realiza generalmente mediante la instauración de derechos de petición, la intervención en los procesos ambientales o, incluso, a través de protestas o de manifestaciones dirigidas a estas autoridades. Un método menos utilizado en nuestro país es los llamados mecanismos alternativos de solución de conflictos, como la mediación o la conciliación. Este enfoque de solución surge por las dificultades que se presentan en la utilización de los mecanismos judiciales, relacionados con los tiempos que requiere un juez para la sentencia o con los altos costos que implican los procesos judiciales. Consideramos que deberían explorarse las bondades de estos mecanismos y tratar de indagarlos en su ejercicio en Colombia. La participación ciudadana, ¿puede ser una estrategia de prevención y solución de los conflictos ambientales? Adicional a las maneras de enfrentar los conflictos ambientales ya mencionados, encontramos la participación ciudadana, entendida como un proceso mediante el cual se logra contribuir a la vida del país, se pueden enfrentan los problemas, se construyen consensos y se aporta a la gestión ambiental a través de la toma de decisiones. Los mecanismos de participación existentes sirven para apoyar a los actores sociales afectados por daños ambientales, y posibilitan que estos determinen su futuro para que puedan manejar desde mejores posiciones los conflictos que vayan surgiendo. BRUCE, Mitchell. La gestión de los recursos y del medio ambiente. Ed. Multiprensa. México. 1999, p. 225. 8 163 5 Gloria Rodriguez.p65 163 17/11/06, 05:13 p.m. Perspectivas del derecho ambiental en Colombia La participación es fundamental porque a través de ella se puede lograr que la población conozca sus derechos ambientales, y se empodere en su protección y defensa, sobre todo si tenemos en cuenta que, por ejemplo, los mecanismos de carácter judicial cuentan con procedimientos expeditos y pueden ser iniciados por las personas interesadas, sin necesidad de contar con abogado para lograr una justicia ágil y oportuna. Las normas ambientales han consagrado mecanismos de participación ambiental que posibilitan que las colectividades se enteren de los proyectos, obras y actividades que se planean realizar, y que puedan incidir de manera positiva y propositiva en los instrumentos para prevenir, mitigar o compensar los impactos que estos puedan generar. Un prototipo de estos mecanismos son las audiencias públicas ambientales, a través de las cuales la sociedad conoce el proyecto, profundiza sobre sus repercusiones y analiza las razones y los elementos de juicio en favor o en contra del mismo. No obstante, a pesar de los avances en el tema ambiental y a la gran cantidad de mecanismos de participación existentes en nuestra legislación, se presentan muchas dificultades en asumir estrategias para identificar, manejar y solucionar los problemas ambientales. No podemos desconocer que aún en Colombia falta una cultura participativa, porque no son suficientemente conocidos y ejercidos los mecanismos de participación, y a esto debemos sumar el hecho de que los dueños de los proyectos y las autoridades no han entendido, aún, que la deficiente información de los proyectos genera dificultades y conflictos con las comunidades, las cuales vienen a enterarse cuando las decisiones están tomadas, causando molestia por esta situación. Si bien es cierto que desde 1991 existen oportunidades y espacios significativos, hoy debemos preguntarnos por los resultados actuales de su ejercicio. Por ejemplo, escasamente operan las veedurías ciudadanas en materia ambiental. Es muy escasa la intervención de terceros en procesos administrativos ambientales, a pesar de su fácil ejercicio; e infortunadamente, desde el año 2002 hasta el año 2005, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial sólo realizó cinco (5) audiencias públicas ambientales y cuatro (4) consultas previas.9 Respuesta a un derecho de petición suscrito por Diego Ramírez Valencia, asesor Despacho Ministra de Medio Ambiente. Marzo 28 de 2006. 9 164 5 Gloria Rodriguez.p65 164 17/11/06, 05:13 p.m. La participación: un medio para prevenir y solucionar los conflictos ambientales De igual forma, encontramos que los organismos de control, como la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, han sido débiles en el seguimiento de la gestión ambiental, lo cual ha dificultado avalar procesos de participación real y garantizar que los mismos no se constituyan en medios para “legalizar” los proyectos sin ser atendidas las necesidades y requerimientos del grupo social. De otro lado, consideramos que el Ministerio Público debe propender y vigilar la interpretación que se le está dando a los mecanismos de participación, porque se han visto casos en los cuales la empresa, dueña de un proyecto, cancela honorarios a sus veedores u ofrece prebendas a los líderes comunitarios para que no se ejerzan los mecanismos de participación de manera adecuada. Estas instituciones deben estar pendientes para evitar cualquier forma de manipulación de los procesos de participación por parte de personas que tienen intereses particulares, y que terminan generando desconfianza en las comunidades. También deben, en unión con las autoridades ambientales y los dueños de los proyectos, establecer estrategias para asegurar recursos económicos que permitan garantizar la asistencia a los espacios de participación; porque, en algunos casos, las comunidades no pueden sufragar los gastos de desplazamientos ni los honorarios de expertos o asesores que analicen los estudios de impacto ambiental. 3. Conclusiones y propuesta para garantizar y mejorar la participación ciudadana En relación con los planteamientos anteriormente señalados sobre las causas de los conflictos ambientales, podemos concluir que es necesaria la articulación de la sociedad para enfrentar los problemas y las actividades que ponen en peligro la vida, las culturas y los ecosistemas. Los conflictos constituyen una realidad en Colombia, y estos deben ser asumidos de manera clara y responsable por el Estado, las comunidades y el sector productivo. Por esta razón, consideramos que los modelos de gestión deben ser modificados para estimular el ejercicio de la participación, ya que las personas, al sentirse respaldadas por la Constitución, pueden lograr la defensa de sus derechos y fortalecerse para enfrentar los problemas ambientales que se presenten en sus comunidades. La participación ciudadana es un componente que no puede faltar 165 5 Gloria Rodriguez.p65 165 17/11/06, 05:13 p.m. Perspectivas del derecho ambiental en Colombia dentro de la construcción de la gobernabilidad y de la gestión ambiental, porque en el país se plantea la posibilidad de un accionar inclusivo y participativo. Si bien es cierto que en los casos presentados se puede establecer que cada conflicto presenta su propia dinámica, y debe ser resuelto de acuerdo con sus circunstancias específicas, la actual situación demuestra que se debe contar con estrategias preventivas, y que no es viable seguir reaccionando a última hora cuando aparecen las confrontaciones. Es indispensable tener en cuenta aspectos tan importantes como a quién afecta,10 la dimensión espacial,11 la dimensión temporal del conflicto y la participación de los diferentes actores en su solución. Para ello se deben establecer formas de inclusión de la colectividad, a través de la información de los proyectos durante todo el proceso de otorgamiento de la licencia,12 concediendo espacios de consulta y dando la posibilidad de proponer iniciativas y de incidir en las decisiones. De esta forma se puede lograr la aceptación de los proyectos y evitar los conflictos ambientales que puedan presentarse. Debemos ser conscientes de que la real incidencia de los diferentes actores en la construcción de políticas ambientales requiere del reconocimiento de los actores sociales, y que es fundamental en la búsqueda de la solución de disputas ambientales, el respeto a los derechos, a las culturas y territorios de los pueblos indígenas y de las comunidades afrodescendientes, que cuentan con otras formas de vida que tradicionalmente se han caracterizado por ser armónicas con la naturaleza. Para ello consideramos que un instrumento para recuperar la confianza, y para garantizar los derechos étnicos, es la consulta previa, la cual se constituye en un mecanismo de prevención y solución de conflictos ambientales con estas comunidades.13 10 Qué tipo de comunidad: si son pueblos indígenas, comunidades afrocolombianas o de campesinos. Se deben determinar las características sociales y culturales. 11 Las clases de ecosistemas: si son áreas de especial importancia ecológica o hacen parte del Sistema Nacional de Parques Naturales, etc. 12 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo. 2001. “Nuevas alternativas para la solución pacífica de los conflictos ambientales”. En: Identificación, manejo y resolución de conflictos ambientales. Ministerio del Medio Ambiente – ICFES. 13 La consulta previa busca proteger la integridad cultural, social y económica, y garantizar el derecho a la participación. Fue instituida por el Convenio 169 de la OIT (Ley 21 de 1991) y se encuentra consagrada en la Constitución Política de Colombia y en la Ley 70 de 1993. 166 5 Gloria Rodriguez.p65 166 17/11/06, 05:13 p.m. La participación: un medio para prevenir y solucionar los conflictos ambientales Creemos que los problemas ambientales se pueden prevenir mediante la construcción participativa de una agenda ambiental que obedezca a las necesidades reales de la población colombiana; para ello es necesario promover cambios políticos y sociales que abran el camino de la participación democrática de las personas y comunidades involucradas, que posibiliten el fortalecimiento de su papel en la toma de decisiones ambientales. En aras de lograr una cultura participativa, se debe promover entre las comunidades, las instituciones y el sector empresarial, el reconocimiento de los espacios y mecanismos de participación y su ejercicio. Es importante que las entidades encargadas de la gestión ambiental realicen una evaluación sobre la incidencia que han tenido las comunidades a través de los mecanismos de participación en las decisiones ambientales, por ejemplo, las audiencias públicas ambientales.14 Esto permitiría ofrecer mayor claridad sobre el papel que, en estos procesos y en la solución de los problemas, cumplen los diferentes actores. Como previamente lo hemos planteado, otra opción es la utilización de los mecanismos alternativos de solución en los conflictos, la cual debe constituirse también en un sistema idóneo para resolver controversias ambientales, sobre todo si tenemos en cuenta que en el país ha predominado la judicialización como la manera preponderante de dirimir controversias. Esta situación genera la necesidad de promover la aplicación de estos métodos, que se caracterizan por brindar opciones nuevas sin necesidad de sentencias o fallos judiciales. Por todo lo anterior, creemos que es necesario propiciar la capacitación y cualificación de los funcionarios de las autoridades ambientales y de las comunidades en estos mecanismos de solución de conflictos, que facilite a los actores presentar sus visiones e intereses en equidad e igualdad de condiciones. Para contribuir al establecimiento de una cultura que implique una amplia participación de los diferentes actores, que influya en la toma de decisiones, se deben recoger las inquietudes de las comunidades y sectores afectados por las decisiones o proyectos 14 La audiencia pública ambiental es un mecanismo de participación que tiene por objeto dar a conocer la solicitud de licencias, permisos o concesiones ambientales, los impactos que estos puedan generar, y las medidas de manejo propuestas o implementadas para prevenir, mitigar, corregir y/o compensar dichos impactos; así como recibir opiniones, informaciones y documentos que aporte la comunidad y demás entidades públicas o privadas. 167 5 Gloria Rodriguez.p65 167 17/11/06, 05:13 p.m. Perspectivas del derecho ambiental en Colombia ambientales, y se deben respetar los derechos étnicos y ambientales de la población colombiana. También es importante que las políticas públicas tengan en cuenta la variable ambiental y la participación para dar solución a estas problemáticas. Finalmente, consideramos que en el contexto actual las decisiones que tienen presente la participación de todos los interesados son más eficaces y legítimas. Como consecuencia, estamos seguros de que la contribución de todos los actores se constituye en un elemento dinamizador para contribuir al proceso de paz y a la solución de los problemas ambientales que aquejan a la sociedad colombiana. Quedan pendientes por asumir otros temas referentes al abordaje de los conflictos ambientales, teniendo en cuenta aspectos sociales, culturales, ambientales y territoriales, por lo cual es conveniente que tanto las autoridades ambientales como las organizaciones sociales y el sector productivo inicien un trabajo metodológico para la identificación, el manejo y la solución de los conflictos referidos al medio ambiente y a la utilización de los recursos naturales. 4. Bibliografía BRUCE, Mitchell. 1999. La gestión de los recursos y del medio ambiente. México: Ed. Multiprensa. CIID-IRCD. 1999. Conflicto y colaboración en el manejo de recursos naturales: Programa de Pequeños Fondos para Investigación en América Latina. I Reunión del Comité Directivo del Programa. Costa Rica. ECOFONDO. 2004. Resolución de conflictos ambientales. Metodología y estudios de caso en el Caribe colombiano. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. LONDOÑO TORO, Beatriz. 1998. 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Ministerio del Medio Ambiente. ____________. 2005. “La consulta previa a pueblos indígenas”. En: Comunidades étnicas en Colombia. Cultura y jurisprudencia. Universidad del Rosario. SANTANDREU, Alain y GUDYNAS, Eduardo. 1998. Ciudadanía en movimiento. Participación ciudadana y conflictos ambientales. CLAES, FESUR y Ediciones Trilce. 169 5 Gloria Rodriguez.p65 169 17/11/06, 05:13 p.m. Perspectivas del derecho ambiental en Colombia 5. Anexo Mecanismos de participación administrativa ambiental Marco jurídico Audiencias públicas Constitución Nacional Art. 40, 79, 270 Reglamenta -ción Art. 72 Ley 99/93 Decreto 2762 de 2005 en materia de Licencias y Permisos Ambientales y del Plan de Acción Trienal PAT Consulta previa Art. 2, 7, 8, 10, 40, 79, 270,330 Ley 21/91 (Convenio 169 OIT), Art. 76 Ley 99/93, Dec. 1397/96, Dec. 1320/98 Veedurías Art. 40, 79, 270 Ley 134/94 Ley 136/94 Art. 34, 35 Ley 489/98 Ley 850 de 2003 Participación en los consejos directivos de las CARS Art. 40, 70, 270 Literal f) y g) Art. 26 Ley 99/93 Res. 0389 de de 2000, MMA. Decreto 1523 de 2003 Res. 606 de 2006. Intervención administrativa Derecho de petición Art. 40, 79, 270 Art. 23, 79. Art. 69,70 Ley 99/93. Ley 23/73 Art. 74 Ley 99/93. Mecanismos de participación judicial Elementos Marco Constitucional Norma Reglamentaria Finalidad Acción de tutela Art. 86 Acción de cumplimiento Art. 87 Acciones populares Art. 88 (1) Acciones de grupo Art. 88 (2) Decreto 2591/91 Decreto 306/92 Proteger los derechos fundamentales. Ley 393/97 Ley 472/98 Ley 472/98 Tiene como objetivo que se cumpla una ley o un acto administrativo. Defensa de los derechos e intereses colectivos. El reconocimiento y pago de indemnización de los prejuicios ocasionados a un número plural de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. 170 5 Gloria Rodriguez.p65 170 17/11/06, 05:13 p.m.
