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La participación un medio para prevenir y solucionat los conflictos ambientales en Colombia

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Perspectivas del derecho ambiental en Colombia
La participación: un medio para prevenir
y solucionar los conflictos ambientales
en Colombia
Gloria Amparo Rodríguez1
Expertos han definido el conflicto ambiental como aquel donde la controversia
de información, intereses o valores, entre al menos dos grupos interdependientes, se refiere a cuestiones relacionadas con el acceso, disponibilidad y calidad de
los recursos naturales y de las condiciones ambientales del entorno que afectan
la calidad de vida de las personas,2 y se presentan cuando existen grupos, por lo
general uno más débil, con diferentes intereses económicos y políticos. Podemos
concebir el conflicto ambiental como un proceso que se desarrolla en el espacio
público donde grupos de personas establecen una disputa sobre temas ambientales, a partir de distintas percepciones, valoraciones o significados.3
La forma como los hombres han transformado los ecosistemas y han
usado los recursos naturales ha dado lugar, desde hace muchos años, a los conflictos ambientales, de los cuales somos conscientes sólo hasta los últimos tiempos.
El manejo y la solución de este tipo de discrepancia dependen en gran
medida de la cultura existente en el país, de las instituciones que tienen competencia en la materia, de las políticas que promueven la conservación de los recursos naturales y de la participación real de las comunidades en la gestión y en las
disposiciones ambientales que les interese.
Para la solución de las controversias y la defensa de los derechos ambientales, la Constitución Política de Colombia consagró la participación y abrió
las posibilidades de instauración de una justicia por consenso, a través de difeAbogada. Especialista en Derecho Ambiental y máster en Medio Ambiente y Desarrollo.
Estudiante del doctorado en Sociología Jurídica de la Universidad Externado de Colombia.
Directora de la línea en Derecho Ambiental de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad
del Rosario. E-mail: [email protected]
2
CIID-IRCD. Conflicto y colaboración en el manejo de recursos naturales: Programa de
Pequeños Fondos para Investigación en América Latina. I Reunión del Comité Directivo del
Programa. Costa Rica. 1999.
3
SANTANDREU, Alain, GUDYNAS, Eduardo. Ciudadanía en movimiento. Participación
ciudadana y conflictos ambientales. CLAES, FESUR y Ediciones Trilce, 1998.
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rentes mecanismos, garantizando de esta forma los derechos denominados de
tercera generación. De esta manera, el constituyente de 1991 tuvo en cuenta la
intervención de la colectividad, la cual termina por constituirse en un indicador
de una verdadera democracia participativa.
La participación como derecho fundamental busca prevenir el abuso del
poder político y económico; a través de su ejercicio se legitiman las decisiones y
se da la oportunidad para que las personas opinen y se apropien de los programas y proyectos ambientales, haciendo realidad el art. 79 de la Carta Magna que
estableció el derecho a gozar de un medio ambiente sano, y el deber de garantizar la participación en las decisiones que puedan afectarlo.
En este mismo sentido, el legislador, mediante la Ley 99 de 1993, consagró nuevos mecanismos de participación en materia ambiental, como la intervención de procesos administrativos y las audiencias públicas ambientales, entre
otros, a través de los cuales se busca la prevención de los conflictos ambientales.
Sobre estas premisas consideramos que un elemento fundamental a tener en cuenta, dentro de las políticas públicas de sostenibilidad, es la participación, la cual se constituye en un instrumento eficiente para lograr el uso y manejo
adecuado de los recursos naturales y del ambiente, además de ser un instrumento para la prevención y solución de conflictos ambientales.
1. Causas de los conflictos ambientales
Los problemas ambientales afectan grandes sectores de la población colombiana, especialmente a las comunidades locales y grupos étnicos o aquellos sectores
que cuentan con más bajos recursos económicos. Si bien nuestro legislador se
ha preocupado por expedir normas ambientales, esto no ha garantizado que
desaparezcan las dificultades relacionadas con el entorno, por el contrario, han
aumentado y ello se debe especialmente a las siguientes razones:
1.1. El modelo de desarrollo
El modelo actual de desarrollo promueve la proliferación de actividades que generan efectos externos o externalidades ambientales positivas o negativas, y como
consecuencia producen efectos ambientales. La actividad del hombre ha suscitado significativas alteraciones al ambiente por múltiples factores, entre los cuales
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encontramos el aumento de las obras de infraestructura, de las actividades productivas y de los niveles de consumo que imperan actualmente en el mundo.
El acrecentamiento de obras se refleja en la construcción de vías, represas, aeropuertos, etc., actividades que generan impactos sociales, económicos,
culturales y desequilibrio ambiental, como consecuencia de la contaminación
atmosférica, de suelos, hídrica, por los vertimientos que van especialmente a los
ríos y por los residuos resultado de su actividad.
También producen conflictos ambientales aquellos elementos que, para
satisfacer las “necesidades” del hombre, hoy se usan y se desechan, repercutiendo negativamente en el entorno. El modelo de economía que actualmente
impera y el desarrollo tecnológico han terminado por convertirse en un problema
ambiental, por la gran cantidad de productos que son generados de manera
masiva e incluso a bajos precios, y como consecuencia de las actividades de los
medios de comunicación que promueven el consumo de los mismos.
La utilización insostenible de recursos naturales que se requiere para la
producción masiva promueve la circulación de flujos de materia y energía, generando la inestabilidad de los ecosistemas, porque los desechos no son asimilados
por los mismos. Concomitantemente, se presenta la sobreutilización de recursos,
que disminuye la biodiversidad, deteriora el recurso hídrico, los suelos y la atmósfera. El modelo de desarrollo orientado hacia un crecimiento económico continuo considera los recursos naturales y su utilización como ilimitados. Como
consecuencia, somete al sistema natural a una fuerte presión para satisfacer sus
requerimientos, excediendo los límites de los ecosistemas.
A lo anterior debemos sumar el hecho de que el transporte de los medios de consumo también afecta la biosfera por la utilización de combustibles
fósiles, los cuales contribuyen al calentamiento de la Tierra. De esta manera,
podemos concluir que el modelo de desarrollo que promueve el consumo deteriora los recursos naturales y eleva los impactos ambientales. Por ello, es necesario revisar el modelo planteado, para que se promueva el “consumo responsable
con el ambiente”, que además permita satisfacer las necesidades de manera
igualitaria para toda la población, generando el menor impacto ambiental. Se
deben identificar y promover mecanismos alternativos para evitar actividades
que requieran de la utilización de combustibles fósiles, y propiciar y financiar
actividades con energías alternativas.
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De otro lado, debemos señalar que la excesiva demanda de bienes y
servicios ambientales también ocasiona problemas, hecho representado, por ejemplo, en los centros urbanos, que requieren de gran cantidad de recursos para
satisfacer las necesidades de la población, promoviendo la expansión demográfica y urbana, que en últimas incide negativamente en los espacios naturales,
produciendo gran cantidad de basura, vertimientos y contaminación.
Colombia no es ajena a esta situación, hecho que se refleja a lo largo y
ancho del país en los conflictos ambientales, entre los cuales podemos destacar,
entre otros:
•
La construcción y operación del trasvase del río Guarinó al río La Miel, en
Caldas, y del río Ovejas a la represa de Salvajina, en el Cauca;
•
La excesiva utilización de aguas subterráneas en la Sabana de Bogotá, que
está agotando el recurso hídrico que garantiza hacia el futuro el agua para
los bogotanos;
•
La construcción de la represa de Urrá en Córdoba, que ha terminado por
disminuir el recurso pesquero y ha afectado a las comunidades aledañas;
•
La actividad minera que se realiza en departamentos como el Chocó y la
Guajira;
•
La actividad petrolera que ha afectado zonas del Orinoco y Putumayo;
•
La actividad portuaria en Buenaventura, Santa Marta y Cartagena.
Otra muestra de conflictos ambientales la encontramos en los grandes
impactos que ha generado la construcción, desde los años 50, de la vía que
comunica a Barranquilla y Santa Marta, llamada “Carretera de la Cordialidad”.
La obstrucción de la comunicación entre el agua salubre y la dulce ocasionó la
desaparición del manglar, la disminución del recurso pesquero y el cambio drástico del paisaje en la Ciénaga Grande, la cual pasó a ser de color gris, reflejando
el ecosidio que se había ocasionado.
En cuando a la actividad industrial y productiva, encontramos casos
representativos como el cultivo de caña en el Valle del Cauca, la siembra de palma
africana en el César y la contaminación atmosférica en zonas industriales como
Yumbo, Cazucá, Sogamoso y Cartagena.
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1.2. Decisiones de las autoridades
Algunos conflictos se ocasionan como consecuencia de las decisiones de las
autoridades, especialmente cuando se expide una norma o un acto administrativo obedeciendo al despliegue de inversiones, como resultado del proceso de globalización que se impone actualmente en el país.
Encontramos un caso ilustrativo sobre el particular, que tiene que ver
con la recientemente expedida Ley 1021 de 2006, conocida como Ley Forestal.
La preocupación de diferentes sectores hizo que se presentaran varios pronunciamientos en favor o en contra de la aprobación de la mencionada norma, que
permitieron entrever los múltiples intereses que se encontraban en juego.
En este caso específico, las demandas advertían el empeño de los
ambientalistas por la conservación y utilización sostenible de nuestros bosques,
así como el afán del gobierno nacional y de las empresas dedicadas a la producción, distribución, importación, exportación y comercialización de la madera,
que esperaban dinamizar la economía y optimizar su actividad productiva.
De igual forma, se plantearon los intereses de los pueblos indígenas y de
las comunidades afrocolombianas, tendientes a lograr que se respetaran sus
territorios y sus derechos a la utilización sostenible de los recursos naturales en
ellos existentes. En ese sentido, las comunidades étnicas solicitaban que se les
permitiera la participación real y efectiva en la toma de decisiones ambientales, a
través de la consulta previa; un derecho fundamental que consideran vulnerado
con el trámite que se le había dado a la mencionada Ley Forestal.
Finalmente, después de muchos requerimientos, el gobierno y el Congreso
de la República, de manera parcial, tomaron en cuenta algunas de las solicitudes
planteadas sobre la ley, demostrando claramente la importancia de incluir, desde el
inicio hasta el final, todos los sectores interesados en los procesos y tomas de
decisiones ambientales, en asuntos tan importantes como el caso presentado.
Otros ejemplos ilustrativos de conflictos generados como consecuencia
de decisiones de las autoridades son la expedición de licencias ambientales como
las correspondientes a la segunda pista del Aeropuerto El Dorado, la Avenida
Longitudinal de Occidente, la explotación de petróleo en territorio del pueblo U’wa,
la del Emisario Submarino en Cartagena, entre otras, cuyas demandas por parte
de las comunidades fueron de público conocimiento en su momento.
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1.3. Declaración de áreas protegidas
Es importante destacar también lo que ha acontecido con los conflictos generados
como consecuencia de la expedición de disposiciones mediante las cuales se declara o se sustrae un área protegida. La dificultad se centra especialmente en lo
referente al tema de propiedad, puesto que en estas zonas existen personas que
poseen los predios desde antes de la declaración como área especial. El Estado, al
expedir la norma, pasa a limitar las actividades y uso del suelo vistas las características y la reglamentación de las áreas protegidas, sin tener en cuenta a los
propietarios y sin generar políticas claras que posibiliten la compra de las tierras.
Un caso que nos permite ilustrar esta argumentación es el de los Cerros
Orientales de la ciudad de Bogotá, un área de reserva forestal protegida, constituida en el año 1976 mediante el Acuerdo 30 del Inderena, a la cual, con posterioridad, le han realizado varias sustracciones que obedecen a intereses que no
están claramente justificados, permitiendo que, 30 años después de su declaración, se encuentren funcionando canteras, y que a pesar de la limitación para la
construcción de viviendas existan barrios populares de invasión legalizados y
barrios de estratos altos, algunos de ellos sin licencia de construcción o con una
emitida de manera irregular.
Lo anterior nos demuestra que es necesario fortalecer las áreas protegidas en nuestro país, y que las políticas en torno a estas figuras no pueden
flexibilizarse, porque ellas permiten la administración, el manejo y la protección
del ambiente y los recursos naturales.
Deben constituirse en una realidad los planteamientos de la oficina de
Parques Nacionales, que señalan que “las medidas que se tomen para la administración y manejo de áreas protegidas deben generar un cambio de actitud
cultural para la conservación, que no choque con la necesidad de desarrollo
social, pero que sí confronte el modelo actual e incida en su transformación
hacia sistemas más amigables con la naturaleza. Se requiere promover el diálogo
intercultural, cualificando los niveles de convivencia en la medida en que contribuyan a reconocer y respetar las diferencias y a potenciar la capacidad de trabajo conjunto, para reequilibrar la relación de conjunto con la naturaleza”.4 De
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www.parquesnacionales.gov.co/areas/temas/quareahtml.htm.
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esta manera se contribuye con la prevención y solución de los conflictos ambientales que sobre estas áreas puedan presentarse.
1.4. Organismos internacionales
Las medidas impulsadas por los organismos internacionales como la Organización Mundial del Comercio –OMC–, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, para promover el libre comercio, terminan por generar conflictos
ambientales, porque ellas promueven la privatización mediante concesión y métodos intensivos de utilización de recursos naturales, ocasionando la destrucción
de los bosques, el agotamiento de recursos hídricos y la contaminación.
Sobre este particular destacamos las discusiones que últimamente se han
presentado sobre el Tratado de Libre Comercio –TLC–, suscrito entre Colombia y
Estados Unidos, a través del cual el gobierno pretende “abrir de manera permanente el mercado para nuestros productos, a fin de generar empleo a partir de la
inversión, y generar recursos para erradicar la pobreza”.5
Este tratado genera preocupaciones en materia ambiental, las cuales han
sido planteados por las Organizaciones No Gubernamentales ambientalistas y por
los grupos étnicos, relacionadas con la conservación y protección de la biodiversidad, la seguridad alimentaria, la protección de los conocimientos tradicionales, la
elasticidad de las normas ambientales para los inversionistas extranjeros y las
restricciones para los nuestros, que deben cumplir con disposiciones cuyos
estándares son más altos, o a quienes, para lograr exportar los productos nacionales, se les exigen las certificaciones o etiquetados ambientales otorgadas por
ONG u otras entidades internacionales.
1.5. Excesiva reglamentación y debilitamiento
de la institucionalidad ambiental
Nuestra legislación ha sido abanderada en asuntos ambientales. El ordenamiento
jurídico colombiano fue de los primeros en establecer normas para proteger el medio ambiente y los recursos naturales. A partir de la Conferencia de Estocolmo
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. 2006. Tratado de Libre Comercio. Comercio –
Estados Unidos. Resumen.
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(1972) viene a desarrollarse la legislación ambiental colombiana, y nace con la
Ley 23 de 1973. Antes de esta ley no encontramos normas que tutelen taxativamente el ambiente, aunque el Código Civil contiene disposiciones sobre fauna, flora, agua, y existían leyes sobre la tala de bosques y los recursos forestales.
Actualmente, la excesiva reglamentación que se presenta en Colombia
en la materia ha terminado por generar conflictos. Si bien podemos señalar
que contamos con suficientes normas para la protección del ambiente, las cuales han sido establecidas por la intención del legislador de proteger los recursos
naturales y el entorno, éstas presentan dificultades en su aplicación. Podríamos incluso decir que algunas de estas disposiciones no pasan de tener un
carácter meramente formal.
Se presentan problemas en cuanto a las competencias, que no son claras en algunos casos, y con el hecho de tener normas que no son coherentes y
no se sabe con exactitud cuales están vigentes o no; además de faltar claridad en
cuanto al régimen de transición de las normas. Ejemplo de ello lo encontramos
en el Decreto 1729 de 2002, sobre cuencas hidrográficas, y en algunas disposiciones como la Resolución 627 de 2006, las cuales señalan expresamente que
“derogan todas las normas que le sean contrarias”, creando incertidumbre e
inseguridad sobre las vigentes, puesto que varias disposiciones pueden hacer
referencia al mismo tema.
Esta problemática se aumenta con el hecho de encontrar normas que
son el resultado de procesos concertados con el sector productivo, y que han
terminado por flexibilizarse y ajustarse a intereses diferentes a los ambientales,
como las referentes a las licencias ambientales (Decreto 1220 de 2005).
No es posible desconocer que con la creación del Ministerio de Ambiente y
los demás entes ambientales se presentó un avance significativo pero no suficiente,
en cuanto a la protección y recuperación de los recursos naturales y del ambiente en
Colombia. Sin embargo, consideramos que con los cambios que como consecuencia
del Decreto 216 de 2003 se dieron en cuanto a competencias del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se ha perdido fuerza y se presenta un
retroceso en relación con la institucionalidad ambiental que existía en los años 90.
Lo anterior se evidencia también en los grandes centros urbanos, donde
encontramos que no hay un manejo integral y que existen problemas en cuanto
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a las funciones. Ilustrativo es el caso de la ciudad de Bogotá, donde tanto el
DAMA, como el IDU, el Jardín Botánico y la Defensoría del Espacio Público tienen competencia en asuntos relacionados con el ambiente y los recursos naturales. Esto ha terminado por crear confusión y una desagregación de la función
ambiental que no se sabe en cabeza de quién está finalmente.
Con este panorama podríamos señalar, finalmente, que los conflictos
ambientales dejan de manifiesto problemas como la deficiente gobernabilidad,
no acatamiento o elasticidad de las normas ambientales y la inexistencia de
estrategias para garantizar la solución y participación real y efectiva en las decisiones ambientales, todo ello generando desconfianza, gran incertidumbre y una
marcada tendencia a la complicación de los problemas ambientales.6
De igual forma nos demuestra que en Colombia no contamos con mecanismos que permitan identificar y prevenir las disputas ambientales. Paradójicamente, algunos funcionarios de las instituciones ambientales consideran que no
cuentan con las herramientas para enfrentar los conflictos, o qué casos deben
ser los jueces quienes los resuelvan, desconociendo que una estrategia anticipada puede evitar un desgaste institucional, social y económico.
2. Manera como se abordan los conflictos ambientales y
una estrategia para enfrentarlos
A continuación se establecerá la forma como tradicionalmente son manejados
los conflictos ambientales, y se señalarán las razones por las cuales consideramos que la participación ciudadana puede constituirse en un mecanismo que
permita prevenir y solucionar los mismos.
¿Cómo se han enfrentando los conflictos ambientales
en Colombia?
Para asumir los conflictos ambientales existen diferentes estrategias.7 En algunos casos las personas, de manera individual o colectiva, se organizan para
6
RODRÍGUEZ, Gloria Amparo. 2001. “Nuevas alternativas para la solución pacífica de los
conflictos ambientales”. En: Identificación, manejo y resolución de conflictos ambientales. Ministerio del Medio Ambiente – ICFES, p. 81.
7
Ver cuadro anexo sobre mecanismos judiciales y administrativos en materia ambiental.
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hacer frente al conflicto. Algunos deciden buscar una salida judicial a través de
las acciones públicas como la tutela, las populares y las de grupo. Este enfoque
utiliza procedimientos y pautas que han evolucionado a través del tiempo, basándose en hechos y procedimientos a través de la intervención de un juez.8
Esta forma de enfrentar los conflictos ambientales puede presentar dificultades,
porque en algunos casos los jueces no tienen una sensibilidad ambiental o consideran que oponerse a los proyectos es oponerse al desarrollo del país.
En otros momentos se acude a solucionar el conflicto a través de la
administración, y para ello acuden a la autoridad, especialmente a la autoridad
ambiental. Esto se realiza generalmente mediante la instauración de derechos de
petición, la intervención en los procesos ambientales o, incluso, a través de protestas o de manifestaciones dirigidas a estas autoridades.
Un método menos utilizado en nuestro país es los llamados mecanismos
alternativos de solución de conflictos, como la mediación o la conciliación. Este
enfoque de solución surge por las dificultades que se presentan en la utilización
de los mecanismos judiciales, relacionados con los tiempos que requiere un juez
para la sentencia o con los altos costos que implican los procesos judiciales.
Consideramos que deberían explorarse las bondades de estos mecanismos y tratar de indagarlos en su ejercicio en Colombia.
La participación ciudadana, ¿puede ser una estrategia de prevención y
solución de los conflictos ambientales?
Adicional a las maneras de enfrentar los conflictos ambientales ya mencionados, encontramos la participación ciudadana, entendida como un proceso
mediante el cual se logra contribuir a la vida del país, se pueden enfrentan los
problemas, se construyen consensos y se aporta a la gestión ambiental a través
de la toma de decisiones. Los mecanismos de participación existentes sirven
para apoyar a los actores sociales afectados por daños ambientales, y posibilitan
que estos determinen su futuro para que puedan manejar desde mejores posiciones los conflictos que vayan surgiendo.
BRUCE, Mitchell. La gestión de los recursos y del medio ambiente. Ed. Multiprensa.
México. 1999, p. 225.
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La participación es fundamental porque a través de ella se puede lograr
que la población conozca sus derechos ambientales, y se empodere en su protección y defensa, sobre todo si tenemos en cuenta que, por ejemplo, los mecanismos de carácter judicial cuentan con procedimientos expeditos y pueden ser
iniciados por las personas interesadas, sin necesidad de contar con abogado
para lograr una justicia ágil y oportuna.
Las normas ambientales han consagrado mecanismos de participación
ambiental que posibilitan que las colectividades se enteren de los proyectos, obras
y actividades que se planean realizar, y que puedan incidir de manera positiva y
propositiva en los instrumentos para prevenir, mitigar o compensar los impactos
que estos puedan generar. Un prototipo de estos mecanismos son las audiencias
públicas ambientales, a través de las cuales la sociedad conoce el proyecto, profundiza sobre sus repercusiones y analiza las razones y los elementos de juicio
en favor o en contra del mismo.
No obstante, a pesar de los avances en el tema ambiental y a la gran
cantidad de mecanismos de participación existentes en nuestra legislación, se
presentan muchas dificultades en asumir estrategias para identificar, manejar y
solucionar los problemas ambientales. No podemos desconocer que aún en Colombia falta una cultura participativa, porque no son suficientemente conocidos
y ejercidos los mecanismos de participación, y a esto debemos sumar el hecho de
que los dueños de los proyectos y las autoridades no han entendido, aún, que la
deficiente información de los proyectos genera dificultades y conflictos con las
comunidades, las cuales vienen a enterarse cuando las decisiones están tomadas, causando molestia por esta situación.
Si bien es cierto que desde 1991 existen oportunidades y espacios significativos, hoy debemos preguntarnos por los resultados actuales de su ejercicio. Por
ejemplo, escasamente operan las veedurías ciudadanas en materia ambiental. Es
muy escasa la intervención de terceros en procesos administrativos ambientales, a
pesar de su fácil ejercicio; e infortunadamente, desde el año 2002 hasta el año
2005, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial sólo realizó cinco
(5) audiencias públicas ambientales y cuatro (4) consultas previas.9
Respuesta a un derecho de petición suscrito por Diego Ramírez Valencia, asesor Despacho
Ministra de Medio Ambiente. Marzo 28 de 2006.
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De igual forma, encontramos que los organismos de control, como la
Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, han sido débiles en
el seguimiento de la gestión ambiental, lo cual ha dificultado avalar procesos de
participación real y garantizar que los mismos no se constituyan en medios para
“legalizar” los proyectos sin ser atendidas las necesidades y requerimientos del
grupo social.
De otro lado, consideramos que el Ministerio Público debe propender y
vigilar la interpretación que se le está dando a los mecanismos de participación,
porque se han visto casos en los cuales la empresa, dueña de un proyecto, cancela
honorarios a sus veedores u ofrece prebendas a los líderes comunitarios para que
no se ejerzan los mecanismos de participación de manera adecuada. Estas instituciones deben estar pendientes para evitar cualquier forma de manipulación de los
procesos de participación por parte de personas que tienen intereses particulares, y
que terminan generando desconfianza en las comunidades. También deben, en
unión con las autoridades ambientales y los dueños de los proyectos, establecer
estrategias para asegurar recursos económicos que permitan garantizar la asistencia a los espacios de participación; porque, en algunos casos, las comunidades
no pueden sufragar los gastos de desplazamientos ni los honorarios de expertos o
asesores que analicen los estudios de impacto ambiental.
3. Conclusiones y propuesta para garantizar y mejorar la
participación ciudadana
En relación con los planteamientos anteriormente señalados sobre las causas de
los conflictos ambientales, podemos concluir que es necesaria la articulación de
la sociedad para enfrentar los problemas y las actividades que ponen en peligro la
vida, las culturas y los ecosistemas. Los conflictos constituyen una realidad en
Colombia, y estos deben ser asumidos de manera clara y responsable por el Estado, las comunidades y el sector productivo.
Por esta razón, consideramos que los modelos de gestión deben ser modificados para estimular el ejercicio de la participación, ya que las personas, al sentirse respaldadas por la Constitución, pueden lograr la defensa de sus derechos y
fortalecerse para enfrentar los problemas ambientales que se presenten en sus
comunidades. La participación ciudadana es un componente que no puede faltar
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dentro de la construcción de la gobernabilidad y de la gestión ambiental, porque en
el país se plantea la posibilidad de un accionar inclusivo y participativo.
Si bien es cierto que en los casos presentados se puede establecer que cada
conflicto presenta su propia dinámica, y debe ser resuelto de acuerdo con sus
circunstancias específicas, la actual situación demuestra que se debe contar con
estrategias preventivas, y que no es viable seguir reaccionando a última hora
cuando aparecen las confrontaciones. Es indispensable tener en cuenta aspectos
tan importantes como a quién afecta,10 la dimensión espacial,11 la dimensión
temporal del conflicto y la participación de los diferentes actores en su solución.
Para ello se deben establecer formas de inclusión de la colectividad, a través de la
información de los proyectos durante todo el proceso de otorgamiento de la licencia,12 concediendo espacios de consulta y dando la posibilidad de proponer iniciativas y de incidir en las decisiones. De esta forma se puede lograr la aceptación de
los proyectos y evitar los conflictos ambientales que puedan presentarse.
Debemos ser conscientes de que la real incidencia de los diferentes actores en la construcción de políticas ambientales requiere del reconocimiento de los
actores sociales, y que es fundamental en la búsqueda de la solución de disputas
ambientales, el respeto a los derechos, a las culturas y territorios de los pueblos
indígenas y de las comunidades afrodescendientes, que cuentan con otras formas de vida que tradicionalmente se han caracterizado por ser armónicas con
la naturaleza. Para ello consideramos que un instrumento para recuperar la
confianza, y para garantizar los derechos étnicos, es la consulta previa, la cual
se constituye en un mecanismo de prevención y solución de conflictos ambientales con estas comunidades.13
10
Qué tipo de comunidad: si son pueblos indígenas, comunidades afrocolombianas o de
campesinos. Se deben determinar las características sociales y culturales.
11
Las clases de ecosistemas: si son áreas de especial importancia ecológica o hacen parte
del Sistema Nacional de Parques Naturales, etc.
12
RODRÍGUEZ, Gloria Amparo. 2001. “Nuevas alternativas para la solución pacífica de los
conflictos ambientales”. En: Identificación, manejo y resolución de conflictos ambientales.
Ministerio del Medio Ambiente – ICFES.
13
La consulta previa busca proteger la integridad cultural, social y económica, y garantizar
el derecho a la participación. Fue instituida por el Convenio 169 de la OIT (Ley 21 de 1991) y
se encuentra consagrada en la Constitución Política de Colombia y en la Ley 70 de 1993.
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Creemos que los problemas ambientales se pueden prevenir mediante la
construcción participativa de una agenda ambiental que obedezca a las necesidades reales de la población colombiana; para ello es necesario promover cambios políticos y sociales que abran el camino de la participación democrática de
las personas y comunidades involucradas, que posibiliten el fortalecimiento de su
papel en la toma de decisiones ambientales.
En aras de lograr una cultura participativa, se debe promover entre las
comunidades, las instituciones y el sector empresarial, el reconocimiento de
los espacios y mecanismos de participación y su ejercicio. Es importante que las
entidades encargadas de la gestión ambiental realicen una evaluación sobre la
incidencia que han tenido las comunidades a través de los mecanismos de participación en las decisiones ambientales, por ejemplo, las audiencias públicas ambientales.14 Esto permitiría ofrecer mayor claridad sobre el papel que, en estos
procesos y en la solución de los problemas, cumplen los diferentes actores.
Como previamente lo hemos planteado, otra opción es la utilización de
los mecanismos alternativos de solución en los conflictos, la cual debe constituirse también en un sistema idóneo para resolver controversias ambientales, sobre
todo si tenemos en cuenta que en el país ha predominado la judicialización como
la manera preponderante de dirimir controversias. Esta situación genera la necesidad de promover la aplicación de estos métodos, que se caracterizan por
brindar opciones nuevas sin necesidad de sentencias o fallos judiciales.
Por todo lo anterior, creemos que es necesario propiciar la capacitación y
cualificación de los funcionarios de las autoridades ambientales y de las comunidades en estos mecanismos de solución de conflictos, que facilite a los actores presentar sus visiones e intereses en equidad e igualdad de condiciones. Para contribuir
al establecimiento de una cultura que implique una amplia participación de los
diferentes actores, que influya en la toma de decisiones, se deben recoger las inquietudes de las comunidades y sectores afectados por las decisiones o proyectos
14
La audiencia pública ambiental es un mecanismo de participación que tiene por objeto dar
a conocer la solicitud de licencias, permisos o concesiones ambientales, los impactos que estos
puedan generar, y las medidas de manejo propuestas o implementadas para prevenir, mitigar,
corregir y/o compensar dichos impactos; así como recibir opiniones, informaciones y documentos que aporte la comunidad y demás entidades públicas o privadas.
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ambientales, y se deben respetar los derechos étnicos y ambientales de la población colombiana. También es importante que las políticas públicas tengan en cuenta la variable ambiental y la participación para dar solución a estas problemáticas.
Finalmente, consideramos que en el contexto actual las decisiones que tienen presente la participación de todos los interesados son más eficaces y legítimas.
Como consecuencia, estamos seguros de que la contribución de todos los actores se
constituye en un elemento dinamizador para contribuir al proceso de paz y a la
solución de los problemas ambientales que aquejan a la sociedad colombiana.
Quedan pendientes por asumir otros temas referentes al abordaje de los
conflictos ambientales, teniendo en cuenta aspectos sociales, culturales, ambientales y territoriales, por lo cual es conveniente que tanto las autoridades
ambientales como las organizaciones sociales y el sector productivo inicien un
trabajo metodológico para la identificación, el manejo y la solución de los conflictos referidos al medio ambiente y a la utilización de los recursos naturales.
4. Bibliografía
BRUCE, Mitchell. 1999. La gestión de los recursos y del medio ambiente. México: Ed. Multiprensa.
CIID-IRCD. 1999. Conflicto y colaboración en el manejo de recursos naturales:
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Perspectivas del derecho ambiental en Colombia
5. Anexo
Mecanismos de participación administrativa ambiental
Marco
jurídico
Audiencias
públicas
Constitución
Nacional
Art. 40, 79,
270
Reglamenta
-ción
Art. 72 Ley
99/93
Decreto 2762
de 2005 en
materia de
Licencias y
Permisos
Ambientales y
del Plan de
Acción
Trienal PAT
Consulta
previa
Art. 2, 7, 8,
10, 40, 79,
270,330
Ley 21/91
(Convenio
169 OIT),
Art. 76 Ley
99/93, Dec.
1397/96,
Dec.
1320/98
Veedurías
Art. 40, 79,
270
Ley 134/94
Ley 136/94
Art. 34, 35
Ley 489/98
Ley 850 de
2003
Participación
en los
consejos
directivos de
las CARS
Art. 40, 70,
270
Literal f) y g)
Art. 26 Ley
99/93
Res. 0389 de
de 2000,
MMA.
Decreto 1523
de 2003
Res. 606 de
2006.
Intervención
administrativa
Derecho
de
petición
Art. 40, 79, 270
Art. 23,
79.
Art. 69,70 Ley
99/93.
Ley 23/73
Art. 74
Ley
99/93.
Mecanismos de participación judicial
Elementos
Marco
Constitucional
Norma
Reglamentaria
Finalidad
Acción de
tutela
Art. 86
Acción de
cumplimiento
Art. 87
Acciones
populares
Art. 88 (1)
Acciones de
grupo
Art. 88 (2)
Decreto
2591/91
Decreto 306/92
Proteger los
derechos
fundamentales.
Ley 393/97
Ley 472/98
Ley 472/98
Tiene como objetivo
que se cumpla una
ley o un acto
administrativo.
Defensa de los
derechos e
intereses
colectivos.
El reconocimiento y pago
de indemnización de los
prejuicios ocasionados a un
número plural de
personas que
reúnen condiciones uniformes respecto de
una misma
causa que originó perjuicios
individuales para
dichas personas.
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