REVISTA GESTION | V1 Nº 4 | jul - ago 1996 | (Harvard Business Review) | Pag. 36 a 44 El capitalismo necesita del equilibrio Henry Mintzberg INDICE No es posible manejar al gobierno como a una empresa ..................................................... 1 Más allá de lo público y lo privado ............................................................................................. 2 Clientes, usuarios, ciudadanos y súbditos ................................................................................ 4 Los mitos del management ........................................................................................................... 7 Modelos para aplicar el Management al gobierno ................................................................ 10 Gobernando al Management ...................................................................................................... 14 No es posible manejar al gobierno como a una empresa "La creencia de que el capitalismo ha triunfado está desequilibrando hoy a las sociedades de Occidente, especialmente al Reino Unido y a los Estados Unidos." La afirmación la hace nada menos que Henry Mintzberg, considerado, junto a Peter Drucker, uno de los pilares del management moderno. Después de bastante tiempo sin escribir, este gran teórico reaparece con este artículo publicado recientemente en la Harvard Business Review y destinado a generar una amplia polémica. Luego de avanzar sobre conceptos que hoy parecerían irrefutables, Mintzberg niega que, como reclaman muchos expertos, el gobierno deba parecerse a una empresa. Y sostiene que, si debemos aplicar el management al gobierno, tenemos que comenzar primero por gobernar el management. Rechaza que los habitantes de un país puedan ser considerados como clientes y, luego de realizar un profundo análisis sobre el tema, afirma que lo que necesitamos, por encima de todo, es alcanzar un equilibrio entre los distintos sectores de la sociedad. Mintzberg es actualmente profesor de la Universidad McGill, de Montreal, Canadá. Está supervisando un emprendimiento de cinco escuelas de Administración de Empresas de Canadá, Inglaterra, Francia, India y Japón, que busca crear un programa destinado a la formación de gerentes para la próxima generación. "El capitalismo ha triunfado." Esta fue la firme conclusión a la que llegó Occidente a medida que fueron cayendo uno a uno los regímenes comunistas de Europa Oriental. El capitalismo no triunfó en absoluto; el que triunfó fue el equilibrio. En Occidente vivimos en sociedades equilibradas, con un sector privado fuerte, un sector público fuerte y un sector intermedio entre ambos, también fuerte. Los países del régimen comunista estaban totalmente desequilibrados. En ellos, el Estado controlaba una enorme parte de toda la actividad organizada. Entonces, la fuerza de compensación era mínima o inexistente. En realidad, la primera ruptura del bloque del Este se dio en el lugar (Polonia) en el que esa fuerza había logrado sobrevivir (la Iglesia Católica). La creencia de que el capitalismo ha triunfado está desequilibrando hoy a las sociedades de Occidente, especialmente al Reino Unido y a los Estados Unidos. Que ese desequilibrio favorezca a la propiedad privada y no a la propiedad estatal no va a ayudar a la sociedad. Me opongo al criterio de Milton Friedman, de la Universidad de Chicago, cuando compara lo que él denomina "libre empresa" con el socialismo "subversivo". La noción misma de que una institución, independientemente de la gente que la integre, pueda ser libre es en sí misma una noción subversiva en una sociedad democrática. Cuando las empresas son realmente libres, las personas no lo son. De hecho, existe un rol a cumplir, dentro de nuestra sociedad, para los diferentes tipos de organizaciones y para los diferentes aportes que pueden hacer en áreas tales como la investigación, la educación y la salud. El capitalismo de las empresas de propiedad privada indudablemente nos ha atendido bien en lo que se refiere a la distribución de los bienes y servicios adecuadamente controlados por las fuerzas del mercado abierto. Los libros publicados por Friedman y sus colegas constituyen bienes de este tipo. Pero, ¿lo son su trabajo de investigación o la atención médica que recibe la gente pobre que vive cerca de las oficinas de estos profesores? Más allá de lo público y lo privado Desde siempre hemos estado sumergidos en el debate sobre la asignación de los recursos entre los denominados sector público y sector privado. Ya sea que el debate esté centrado entre capitalismo versus comunismo, privatización versus nacionalización o los mercados de las empresas versus los controles del gobierno, los argumentos siempre han enfrentado a las fuerzas independientes y privadas contra las fuerzas colectivas y públicas. Es hora de que reconozcamos lo limitada que es realmente esa dicotomía. Hablamos de organizaciones privadas, independientemente de que estén en manos de un grupo reducido de individuos o de un grupo grande que adopta la forma de acciones que se negocian en el mercado. Y también hay organizaciones públicas, a las que correctamente hablando deberíamos llamar estatales, porque el Estado actúa en nombre del público. Nosotros, como ciudadanos, ya no controlamos en forma directa a las organizaciones públicas de la misma manera que como clientes (o como pequeños accionistas) sí controlamos a las privadas. Pero existen otros dos tipos de organizaciones que merecen igual atención. En primer lugar, están las organizaciones cooperativas, independientemente de que el control formal esté en manos de los proveedores (como es el caso de las cooperativas agrícolas), o de los clientes (como ocurre con las sociedades cooperativas de seguros o algunas cadenas minoristas cooperativas), o de los empleados (como sucede con algunas empresas comerciales, como Avis). De hecho, todos los países de Occidente, incluido Estados Unidos, son en gran medida sociedades de organizaciones cooperativas. De acuerdo con la Asociación Nacional de Sociedades Cooperativas, casi la mitad de la población de Estados Unidos es directamente atendida por alguna forma de organización cooperativa, y una de cada tres personas es socia de una cooperativa. Recientemente hice un trabajo para una importante cooperativa de seguros de Estados Unidos. La empresa es vigorosamente competitiva a pesar de que se trata de una sociedad cooperativa. Sus ejecutivos se apuran por señalar lo importante que es no tener las presiones del mercado accionario cuando se quiere adoptar una perspectiva de largo plazo. En segundo lugar, tenemos organizaciones que, para mí, no tienen dueño, que están controladas por un directorio muy diverso y de elección propia. A estas organizaciones sin fines de lucro se las conoce, con frecuencia, con el nombre de organizaciones no gubernamentales (ONG), pero también son organizaciones no empresariales (la sigla en inglés es NBO) y no cooperativas (la sigla en inglés es NCO). En definitiva, estamos rodeados de organizaciones de las que nadie es dueño. Entre ellas están muchas de nuestras universidades (incluyendo la Universidad de Chicago, a la que pertenece Friedman), los hospitales, las organizaciones de caridad y las organizaciones de voluntarios y activistas (como la Cruz Roja y Greenpeace, por ejemplo). Desde la perspectiva de la política convencional, existe la tendencia a distribuir a estas cuatro formas de propiedad a lo largo de una línea recta que va de izquierda (lo estatal) a derecha (lo privado), y que tiene entre medio a las organizaciones cooperativas y a las organizaciones sin fines de lucro. Pero creo que esta tendencia es incorrecta porque aquí y en cualquier otro lado los extremos se tocan: son los fines los que se parecen. Por ejemplo, desde el punto de vista de la estructura, tanto las organizaciones privadas como las estatales están directa y estrechamente controladas a través de jerarquías: una emana de los propietarios y la otra de las autoridades del Estado. En otras palabras, deberíamos doblar la línea, porque lo que aparenta ser una línea recta, en realidad se parece más a una herradura. Tal como sugiere la representación de las cuatro formas de propiedad como herradura, el salto entre lo estatal y lo privado es más fácil que el cambio necesario para llegar a ser una cooperativa o una organización sin fines de lucro. Esa es quizá la razón por la cual el centro del debate ha sido siempre la nacionalización versus la privatización. El salto es tan simple: basta con comprar el activo mayoritario del otro lado, cambiar a los directores y seguir adelante; todos los sistemas de control interno permanecen intactos. En muchos sectores de la Rusia actual, estos saltos han sido demasiado simples: el control del Estado parece haber cedido su lugar a un control igualmente devastador de naturaleza privada. Una forma segura para alcanzar el equilibrio -más lenta y más difícil, pero en la que hoy se encuentran trabajando con éxito algunas de las otras naciones de Europa del Este- consiste en utilizar las cuatro formas de propiedad que integran toda la herradura. Desgraciadamente, aquí en Occidente no hemos llegado a un acuerdo con toda la gama de posibilidades. Porque se supone que el capitalismo triunfó, hoy el sector privado es bueno, el sector público malo y las cooperativas y las organizaciones sin fines de lucro, irrelevantes. Por encima de todo, dicen muchos expertos, el gobierno debe comenzar a parecerse a una empresa. Y es especialmente este concepto el que deseo refutar. Porque si es que debemos aplicar el management al gobierno adecuadamente, debemos comenzar primero por aprender a gobernar el management. Clientes, usuarios, ciudadanos y súbditos "Nosotros tenemos clientes...", dijo Al Gore, vicepresidente de Estados Unidos, al comienzo de su mandato. Y agregó: "El pueblo de los Estados Unidos". ¿Pero hace falta llamarlos clientes para que los tratemos con decencia? Resultaría útil analizar lo que esta palabra clientes significaba antes de que los japoneses nos enseñaran un par de cosas. Las principales corporaciones de Estados Unidos -pertenecientes a la industria automotriz- no trataban muy bien a sus clientes. Hacía largo tiempo que venían implementando estrategias deliberadas de una obsolescencia planificada, un eufemismo que se utiliza para decir que habían dejado de lado la calidad. Además, por lo menos una de las gigantescas cadenas minoristas practicaba regularmente la táctica conocida como "cebo o carnada", engañando a sus clientes con precios bajos con la intención de vender productos más caros. Y en uno de los tantos casos que se hizo famoso, una empresa de productos para consumo, con el propósito de vender más dentífrico, agrandó primero la abertura del tubo de pasta dental y luego... ¡comercializó cepillos que tenían la parte de la cerda más grande! Una empresa siempre está embarcada en el negocio de vendernos lo máximo que puede, manteniendo una relación entre iguales controlada por las fuerzas de la oferta y la demanda. No tengo problemas con este concepto cuando se trata de autos, lavarropas o dentífrico. Pero sí los tengo cuando hablamos de la atención médica. La mayoría de los compradores inteligentes pueden estar alertas cuando se trata de autos, lavarropas o dentífrico y, además, contamos con mecanismos de protección para aquellos casos en los que los compradores no pueden estar alertas. Pero la filosofía del caveat emptor (es decir, por cuenta y riesgo del comprador) es peligrosa cuando se trata de la salud y de otros servicios profesionales complejos. Inevitablemente, los vendedores saben siempre mucho más que los compradores, a quienes muchas veces les resulta difícil llegar a saber lo que necesitan saber. En otras palabras, el modelo de propiedad privada, aunque brinda a los "clientes" un mercado maravillosamente ecléctico, tiene sus límites. Muchas gracias, pero yo no quiero ser un mero cliente de mi gobierno. Espero algo más que un intercambio entre iguales y algo menos que el incentivo para consumir. Cuando recibo un servicio profesional por parte de mi gobierno -la educación, por ejemplo-, el rótulo usuario parece más apropiado para mi rol. (General Motors vende automóviles a sus clientes; Ernst and Young brinda servicios contables a sus usuarios.) Pero, por encima de todo, yo soy un ciudadano, con derechos que van más allá de los derechos de los clientes o incluso de los usuarios. La mayoría de los servicios que presta el gobierno, incluyendo autopistas, seguridad social y política económica, comprenden compensaciones muy complejas entre intereses en pugna. Tom Peters refleja con gran exactitud esta idea con un comentario sobre la obtención de un permiso para agrandar la casa. No quiero que algunos de los burócratas de la Municipalidad me hagan pasar un mal momento, dijo en uno de sus boletines de novedades. Yo quiero un tratamiento eficiente, rápido, parecido al de una empresa. Pero, ¿qué pasa si es mi vecino el que quiere un permiso para agrandar su casa? ¿Quién es entonces el cliente de la Municipalidad? Si tengo derechos como ciudadano, también tengo obligaciones en mi calidad de súbdito: cuando pagamos impuestos, cuando nos reclutan para el ejército o cuando respetamos las reglamentaciones del gobierno en aras del orden colectivo. Cliente, usuario, ciudadano y súbdito: éstos son los cuatro sombreros que todos llevamos puestos en una sociedad. Como clientes y ciudadanos, disfrutamos de una relación recíproca de concesiones mutuas con el gobierno. Los clientes del gobierno reciben servicios directos en una relación entre iguales; sus ciudadanos se benefician más indirectamente de la infraestructura pública que el gobierno brinda. Pero hay una diferencia aún más importante entre las actividades del gobierno que están orientadas al cliente y las que están orientadas al ciudadano: la frecuencia con la que ocurren esas actividades. Si analizamos con sumo cuidado las actividades del sector público -por ejemplo, revisando la guía telefónica de un gobierno cualquiera-, encontraremos relativamente pocas cosas que podrían encuadrarse en la categoría de cliente puro. (Y parte de lo que sí encuadraría es bastante poco feliz, como los billetes de lotería, por ejemplo. ¿Queremos realmente que nuestro gobierno, como la empresa de pasta dental, nos venda productos? ¿No será que el actual malestar con el gobierno deriva del hecho de que se parece demasiado a una empresa y no de que no se parece lo suficiente?) Por el contrario, y dentro de la categoría de ciudadano, encontraremos una gran cantidad de actividades que adoptan la forma de infraestructura pública: infraestructura social (como los museos, por ejemplo), física (como las rutas y puertos), económica (como la política monetaria), de mediación (como los tribunales civiles), internacional (como las embajadas) y la infraestructura propia sobre la que se asienta el gobierno (como la maquinaria electoral). Como súbditos y usuarios, tenemos relaciones con el gobierno que son más unilaterales. Recurriendo a las palabras de John Kennedy, lo que nos atañe como súbditos es lo que debemos hacer por nuestro gobierno por medio del respeto a los controles del Estado. Por el contrario, como usuarios que recibimos servicios profesionales, la cuestión tiene que ver con lo que el Estado nos proporciona. En consecuencia, he decidido introducir estos cuatro rótulos no con la intención de realizar una clasificación sino en aras de clarificar el tema, para poder apreciar mejor los diversos propósitos de un gobierno. Permítaseme ahora relacionar los roles de cliente, ciudadano, usuario y súbdito con nuestro debate previo. Los clientes son adecuadamente atendidos por organizaciones de carácter privado, aunque las cooperativas tales como las de seguros- pueden habitualmente prestar este servicio con eficiencia. Sólo en ámbitos muy limitados el servicio directo al cliente es trabajo del Estado. Cuando se analizan las actividades con respecto a los ciudadanos y los súbditos, sólo deberíamos aventurarnos más allá del modelo de propiedad estatal con un gran sentido de la prudencia. Las compensaciones entre los intereses en pugna en las actividades relacionadas con el ciudadano, y el uso necesario de la autoridad en las actividades relacionadas con el súbdito, imponen un rol claro para el Estado. La relación con el usuario es quizás aún más complicada. No nos resulta claro que los servicios profesionales ampliamente aceptados como públicos -ciertos niveles mínimos de educación o de atención médica, por ejemplosean particularmente efectivos cuando los presta directamente el gobierno, y menos aún si lo hace la empresa privada. Ninguno de los dos por sí solo puede satisfacer toda la gama de requisitos de los servicios profesionales. Los mercados son torpes; las jerarquías son imperfectas. Las organizaciones sin fines de lucro o, en ciertos casos las cooperativas, pueden brindarnos aquí un mejor servicio, si bien con fondos públicos, para asegurar una cierta equidad en la distribución. A propósito de este tema, es bastante común encontrar que la gente confía en las organizaciones cooperativas cuando se trata de servicios profesionales. Hasta las profesiones netamente comerciales, como las relacionadas con la contabilidad y la consultoría, con frecuencia, prestan servicios a través de cooperativas, es decir, sociedades de profesionales. Los mitos del management ¿Cómo debería, entonces, aplicarse el management a las actividades del gobierno? Para contestar a esta pregunta debemos considerar lo que es el management en sí o, por lo menos, los mitos más populares que lo rodean. Hoy el debate sobre el management está de moda. En realidad, debería decir Management, siguiendo el ejemplo de Albert Shapero, de la Universidad Estatal de Ohio, quien hace unos años escribió un artículo titulado "What MANAGEMENT Says and What Managers Do" ("Lo que el MANAGEMENT dice y lo que hacen los gerentes", Fortune, mayo 1976). Porque aquí estamos hablando de ese Management con mayúscula: ese proceso estilizado y limitado que, de acuerdo con mi investigación, tiene muy poco que ver con lo que los gerentes realmente hacen. Sin embargo, éste es el tipo de management que hoy nos inunda, en la librerías, en los programas de Administración de Empresas (MBA) y en los famosos seminarios de capacitación, por ejemplo. ¿Pero es realmente aplicable a nuestros roles de ciudadanos, súbditos, usuarios y, ocasionalmente, clientes del gobierno? En mi opinión, en raras ocasiones. Paso a explicarles por qué. El Management se basa en tres premisas: - Es posible aislar las actividades particulares, tanto entre sí como de la autoridad directa. Este principio proviene del sector privado, en el que muchas empresas están divididas en unidades de negocios autónomas, organizadas como divisiones. Cada unidad tiene una misión clara: prestar su propio conjunto de servicios o productos. Si satisface las metas globales establecidas por la casa central, en mayor o menor medida se la deja sola. - El desempeño puede evaluarse integral y adecuadamente mediante mediciones de objetivos. Las metas que cada actividad debe alcanzar se pueden expresar en términos cuantitativos: se pueden medir tanto los costos como los beneficios. De esa forma, puede haber una evaluación "objetiva", que es apolítica por naturaleza. El sistema no se puede permitir distraerse con muchas ambigüedades o matices. n Las actividades pueden encomendarse a gerentes profesionales autónomos, quienes asumen la responsabilidad por el desempeño. "Hagamos que respondan por sus actos. Si lo que hacen se ajusta al plan, según lo que indiquen las mediciones, recompensémoslos. De lo contrario, reemplacémoslos." En mi opinión, estas premisas se derrumban frente a la realidad de lo que hacen la mayoría de las reparticiones gubernamentales y de cómo tienen que funcionar. Para aislar las actividades del gobierno del control jerárquico directo siguiendo el ejemplo de lo que el Management establece, hace falta contar con políticas claras e inequívocas formuladas en el marco del ámbito político y para ser implementadas en el ámbito administrativo. En otras palabras, las políticas tienen que ser estables a través del tiempo, y los políticos (al igual que los gerentes de otras reparticiones) deben mantenerse alejados de la implementación efectiva de esas políticas. Pero, ¿con qué frecuencia se da esto, o cuántas actividades del gobierno se ajustan a esta receta? ¿Cuántos políticos están preparados para ceder el control de cuántas de sus políticas? ¿Y cuántas políticas del gobierno de la actualidad pueden formularse en un ámbito para ser implementadas en otro, en lugar de que su creación sea parte de un proceso iterativo que comprenda tanto a la política como a la administración? Aprendizaje es otra de las palabras código del Management. Pues bien, este proceso de creación de políticas es aprendizaje, aunque su aplicación descuidada no lo sea. La creencia de que en el gobierno es posible separar la política de la administración -tal como ocurre con la formulación y la implementación dentro de la planificación empresarial- es otro mito al que se debe dejar morir en paz. Consideremos ahora el mito de la medición, una ideología seguida con fervor casi religioso por el movimiento del Management. ¿Cuál es su efecto en el gobierno? No hay duda de que las cosas deben medirse, especialmente los costos. Pero, ¿cuántos de los beneficios reales de las actividades del gobierno se prestan a este tipo de medición? Algunas actividades simples y de prestación directa -especialmente a nivel municipal-, como la recolección de residuos, no hay duda de que se prestan a la medición. Pero, ¿qué ocurre con el resto? Los famosos sistemas de planificación, programación y presupuesto de Robert McNamara para el gobierno federal de Estados Unidos fracasaron precisamente por eso: la medición con frecuencia perdía de vista el objetivo y causaba muchas veces terribles distorsiones. (¿Se acuerdan del recuento de cadáveres de Vietnam?) ¿Cuántas veces volvemos a este punto hasta que finalmente nos damos por vencidos? Muchas actividades están en el sector público precisamente por los problemas de medición: si todo fuera tan cristalinamente claro y los beneficios fueran tan fácilmente atribuibles, hace largo tiempo que esas actividades habrían pasado al sector privado. El hecho es que la evaluación de muchas de las actividades comunes del gobierno requiere un criterio flexible, algo que las duras mediciones no brindan. Entonces, cuando se permite que el Management se haga cargo, todo el mundo se vuelve loco. Y nadie se vuelve más loco que el "cliente", quien termina llevándose la peor parte. Finalmente, está el mito de que el gerente profesional puede resolverlo todo: "Ponga al frente a alguien capacitado y todo va a andar muy bien". Estamos tan enamorados de este culto del liderazgo heroico que no vemos sus contradicciones más obvias. Por ejemplo, en nombre del "empowerment" para los empleados, lo que hacemos realmente es fortalecer la jerarquía. El llamado "empowerment" se convierte en el regalo vacío de los jefes, quienes se mantienen firmemente en sus cargos. Y esos jefes, si no saben de ninguna otra cosa que no sea de Management en sí, están sentados en el aire y frecuentemente no conocen a los sujetos que reciben ese management. Esa situación sólo puede alimentar el cinismo. Frente al temor paralizante de no poder cumplir con las sagradas cifras, los gerentes viven reorganizándose y engendran más confusión que claridad. En otras palabras, nuestra obsesión por el Management contradice a una gran parte de la realidad que lo circunda. Por consiguiente, distorsiona actividades serias, como ocurre con muchos sistemas de escuelas públicas que fueron virtualmente destruidos por el poder de la jerarquía gerencial llevada a las actividades directas de la clase sin experiencia previa en la enseñanza. Modelos para aplicar el Management al gobierno Entonces, ¿cómo podemos aplicar el Management al gobierno? Consideremos cinco modelos. El modelo del gobierno como máquina. En este caso, al gobierno se lo considera como una máquina dominada por normas, reglamentaciones y reglas de todo tipo. Se aplica tanto a la superestructura como a cada una de las microestructuras. Cada repartición controla a su gente y sus actividades del mismo modo que la repartición es controlada por el aparato del Estado central. Su lema podría ser: "Control, control y más control". El modelo del gobierno como máquina se desarrolló como fuerza de compensación frente a la corrupción y al uso arbitrario de la influencia política. Por esa razón fue tan popular a principios de este siglo. Ofrecía coherencia en la formulación de políticas y confiabilidad en la ejecución. Pero carecía de flexibilidad y de capacidad de respuesta frente a la iniciativa individual, por esa razón ha perdido vigencia. Sin embargo, de una forma u otra, este modelo continúa dominando al gobierno. El modelo del gobierno como red. Es el opuesto del anterior: flexible y no rígido, libre y no controlado, interactivo en lugar de estrictamente segmentado. Al gobierno se lo considera como un sistema entrelazado, como una compleja red de relaciones temporarias diseñada para resolver los problemas a medida que surgen y conectada mediante canales informales de comunicación. A nivel de la microestructura, el trabajo se organiza en torno de proyectos, por ejemplo: un proyecto destinado a desarrollar una nueva política social o a planificar la construcción de un edificio. El lema de este modelo podría ser: conectar, comunicar y colaborar. El modelo de control del desempeño. El Management, con mayúscula, encuentra en este modelo su realización plena, y su lema podría ser: aislar, asignar y medir. El objetivo es lograr que el gobierno se parezca más a una empresa. Pero aquí es necesario ser específico porque el ideal no es cualquier empresa. Existe la premisa, no siempre explicitada, de que el ideal es la estructura divisional que los conglomerados en particular han hecho tan popular. La organización global se divide en "unidades de negocios" a las que se asignan objetivos de desempeño de los cuales son responsables los gerentes. Entonces, la superestructura planifica y controla, mientras que las microestructuras ejecutan. Todo muy prolijito, pero no necesariamente muy eficaz. Si las unidades de negocios tienen tan poco que ver entre sí, ¿por qué preocuparnos por tenerlas dentro de la misma organización? ¿Cuál es el valor que agrega una casa central remota que ejerce solamente el control sobre los resultados financieros? Por otro lado, poner demasiado el énfasis en la planificación y en la medición del desempeño fortalece el control jerárquico convencional a nivel de las microestructuras, en las que los gerentes asumen la responsabilidad personal de alcanzar objetivos impersonales. En otras palabras, el modelo de desempeño descentraliza para centralizar; afloja para poder ajustar. Y esta rigidez tiene lugar a expensas de la flexibilidad, la creatividad y la iniciativa individual. Por lo tanto, el valiente nuevo mundo del management público termina con frecuencia reducido a nada más que el viejo modelo del management como máquina, el mismo envase de siempre con una nueva etiqueta. Funciona bien donde siempre funcionó el management de la máquina -y, en ocasiones, un poco mejor- pero en ningún otro lado. El modelo de gobierno virtual. Lleve el modelo de desempeño hasta su límite natural y descubrirá que termina con un modelo al que podríamos denominar de gobierno virtual. Muy popular en lugares como el Reino Unido, Estados Unidos y Nueva Zelanda, el gobierno virtual se basa en la premisa de que el mejor gobierno es la ausencia de gobierno. Desprendámonos de todo, nos dicen, o por lo menos de todo lo que sea posible deshacerse. En el mundo perfecto del gobierno virtual, las microestructuras (las actividades de las reparticiones) ya no existirían dentro del gobierno. Todo ese trabajo se desarrollaría en el sector privado. Y la superestructura existiría sólo en la medida en que fuera necesaria para lograr que las organizaciones privadas presten servicios públicos. Entonces, el lema de este modelo sería: privatizar, contratar y negociar, y representa el gran experimento de los economistas que nunca tuvieron que aplicar el management a nada. El modelo de control normativo. No tiene que ver con los sistemas sino con el alma. Aquí cuentan las actitudes y no los números. El control es normativo, es decir, está profundamente arraigado en los valores y creencias. Este modelo no goza de mucho reconocimiento entre los gobiernos occidentales de la actualidad, y mucho menos entre las empresas occidentales. No se puede decir que ha funcionado mal para los japoneses, pero cuanto más lograron ellos demostrar su superioridad en la competencia directa, más se recluyó Occidente en su viejo modelo de la máquina -o en nuevas versiones del viejo modelo- aun cuando funciona exactamente en sentido inverso. Sin embargo, en otros tiempos, cuando todavía existía el concepto de servicio público, fue realmente el modelo normativo el que permitió que el viejo modelo de la máquina funcionara. En otras palabras, el servicio y la dedicación silenciaron los efectos negativos de la burocracia. Pero gran parte de esa actitud ya ha desaparecido o está desapareciendo. Hay cinco elementos claves que caracterizan al modelo normativo: - Selección. A la gente se la elige por sus valores y actitudes y no sólo por sus credenciales. - Socialización. Este elemento asegura que sus miembros se dediquen a un sistema social integrado. - Guía. Tiene lugar a través de principios aceptados y no de planes impuestos, por medio de visiones y no de objetivos. - Responsabilidad. Todos los miembros comparten la responsabilidad. Sienten que los líderes que practican un estilo de management arraigado en la experiencia confían en ellos y los apoyan. La inspiración, entonces, reemplaza al llamado empowerment. - Juicio. El desempeño es juzgado por personas experimentadas, inclusive por los receptores del servicio, algunos de los cuales forman parte de consejos de supervisión representativos. El lema del modelo normativo sería: elegir, socializar y juzgar. Pero la clave de todo está en la dedicación, que tiene lugar en dos sentidos: para los prestadores del servicio y por parte de ellos. A los prestadores se los trata con decencia y, en consecuencia, responden de la misma manera. Todavía se puede seguir aislando a las reparticiones horizontalmente, pero el control vertical que ejerce la superestructura es normativo y no tecnocrático. El modelo permite la existencia de microestructuras radicalmente diferentes: más misionales, igualitarias y cargadas de energía, menos jerárquicas y menos parecidas a una máquina. No existe el mejor modelo. Habitualmente, nosotros funcionamos con los cuatro. La recaudación impositiva sería inconcebible sin una dosis saludable del modelo de la máquina, del mismo modo que lo sería la política exterior sin el modelo de la red. Y ningún gobierno puede funcionar con eficacia sin una cubierta importante de controles normativos, del mismo modo que ningún gobierno de la actualidad puede ignorar la necesidad de deshacerse de lo que ya no pertenece al sector público. En otras palabras, el gobierno es un sistema enormemente ecléctico, tan variado como la vida misma (precisamente porque se ocupa de casi todas las facetas concebibles de la vida). Pero algunos modelos son para bien y otros para peor. Y quizás estemos dispuestos a priorizar a los que son para bien. Todos reconocemos la excesiva atención que se le prestó al modelo de la máquina. Pero deberíamos estar conscientes de su resurgimiento como parte del modelo de desempeño. Debemos prestar más atención al modelo de la red, que es necesario para tantas de las actividades complejas e impredecibles del gobierno de la actualidad: gran parte de la formulación de políticas, los servicios de alta tecnología y la investigación, por ejemplo. Pero depender excesivamente de este modelo también puede ser malo. Personalmente creo que necesitamos con urgencia empezar a poner el énfasis en el modelo normativo. Tal como nos han dejado muy en claro los japoneses, no existe sustituto para la dedicación humana. Y aunque muchas de las empresas occidentales deberían tomar en serio este mensaje, también ha pasado a ser especialmente importante para el gobierno, con sus caprichos, sus matices y sus difíciles compensaciones entre intereses en pugna. Una organización sin compromiso humano es como una persona sin alma: el esqueleto, la carne y la sangre pueden consumir y excretar, pero no hay fuerza de vida. Y el gobierno necesita desesperadamente una fuerza de vida. Pienso que esta conclusión se aplica especialmente a los servicios profesionales orientados al usuario, tales como la salud y la educación, que nunca pueden ser mejores que la gente que los presta. Necesitamos liberar a los profesionales tanto de los controles directos de la burocracia gubernamental como de las estrictas presiones de la competencia del mercado. Esta es la razón por la cual las sociedades cooperativas y las asociaciones sin fines de lucro parecen funcionar tan bien en estas áreas. Gobernando al Management Si alguna de estas ideas tiene sentido, entonces debemos hacerlas viables comenzando por moderar la influencia que tienen en otros sectores de la sociedad los valores de la empresa y el pensamiento tan popular del Management actual. En otras palabras, puede ser que el gobierno necesite un poco de management, pero al management no le vendría mal un poco de gobierno. Consideremos las siguientes propuestas: - La empresa no es totalmente buena; el gobierno no es totalmente malo. Cada uno tiene su lugar dentro de una sociedad equilibrada, junto con las organizaciones cooperativas y asociaciones sin fines de lucro. No quiero tener que comprarle el auto al gobierno, del mismo modo que no quiero que la General Motors se ocupe de las políticas. Y me gustaría ver que ni el sector público y ni el sector privado se ocupen de la prestación directa de los servicios de salud; me inclino a favor de las organizaciones cooperativas y asociaciones sin fines de lucro. Las sociedades reciben los servicios públicos que esperan. Si la gente cree que el gobierno es inepto y burocrático, entonces eso es lo que será. Si, por el contrario, reconocen al servicio público por su vocación de tal, entonces terminarán teniendo un gobierno fuerte. - La empresa puede aprender del gobierno tanto como el gobierno puede aprender de la empresa, y ambos tienen mucho que aprender de las organizaciones cooperativas y de las asociaciones sin fines de lucro. Quienes pertenecen al sector público enfrentan ciertos tipos de problemas: objetivos en conflicto, la existencia de múltiples participantes y una intensa presión política, por ejemplo. Sin embargo, sus problemas son cada vez más comunes dentro del sector privado. Muchos de los gerentes más inteligentes, claros y efectivos que conozco trabajan para el gobierno. Desgraciadamente, no son lo suficientemente enérgicos como para que sus ideas se conozcan. Los empresarios se benefician mucho cuando los escuchan. Las cooperativas tienen formas sofisticadas de manejarse con los grupos de votantes dispersos y también con los tipos especiales de clientes. Y también está la organización sin fines de lucro, en la cual encontramos la concreción más plena del modelo normativo de Occidente, y de la cual tenemos mucho que aprender. Podríamos beneficiarnos mucho con las experiencias de las dos si somos capaces de superar nuestros rígidos prejuicios. - Necesitamos un gobierno orgulloso y no mutilado. Los ataques al gobierno constituyen ataques al tejido mismo de la sociedad. No hay dudas de que tenemos necesidades individuales, pero una sociedad que permita que estas necesidades socaven a las colectivas terminará pronto por destruirse. Todos valoramos los bienes privados, pero son inútiles sin bienes públicos -tales como fuerzas policiales y políticas económicas- que los protejan. Hoy se considera que realizar numerosos nombramientos políticos es un componente natural del proceso político de Estados Unidos. (Pero no siempre fue así: estas designaciones son proporcionalmente tres veces más comunes hoy que en la década de los '30)1. Lo que hace cada nuevo gobierno es reemplazar a los niveles superiores de las jerarquías departamentales. Creo que es hora de que reconozcamos en esto simplemente lo que es: corrupción política; no es técnicamente ilegal pero, no obstante, significa corromper un servicio público dedicado y experimentado. Y también proviene de la errónea creencia de que quien ha aplicado el management a algo puede aplicarlo a cualquier cosa. - El gobierno y otros sectores deben tener cuidado de lo que adoptan de la empresa. Es muy probable que la empresa nunca haya sido más influyente que hoy. En Estados Unidos, a través de las comisiones de acción política y de las actividades de los grupos de presión, los intereses institucionales (y no sólo los comerciales) ejercen una enorme presión sobre el sistema político, reduciendo la influencia de los individuos. El sistema está fuera de control. Mi argumento en este tema no es estar en contra de la empresa como empresa, sino estar a favor del equilibrio dentro de la sociedad. Necesitamos que haya equilibrio entre nuestros cuatro sectores y necesitamos hallar un equilibrio entre nuestras preocupaciones públicas como individuos y las demandas privadas de las instituciones. Hoy el espíritu predominante apoya la privatización de los servicios públicos. Es probable que parte de esa línea de pensamiento sea útil. Pero una buena parte de ella es sencillamente estúpida. Y si nos sentimos tan inclinados a analizar en detalle todo aquello que no pertenece al gobierno, ¿por qué no ser igualmente diligentes al considerar lo que no pertenece a la empresa? No olvidemos que el objetivo de la democracia es un pueblo libre y no instituciones libres. En síntesis, sería bueno que analizáramos detenidamente el equilibrio dentro de nuestras sociedades actuales, antes de que el capitalismo realmente triunfe.
