evolución del derecho a la información en el orden jurídico

Comisión Nacional de los Derechos Humanos
Evolución del derecho
a la información en el orden
jurídico mexicano
1977-2007
Alejandro Ortega San Vicente
México, 2008
Primera edición: agosto, 2008
ISBN: 978-970-644-595-7
D. R. © Comisión Nacional
de los Derechos Humanos
Periférico Sur 3469,
Colonia San Jerónimo Lídice,
Delegación Magdalena Contreras,
C. P. 10200, México, D. F.
Diseño de portada:
Flavio López Alcocer
Impreso en México
Contenido
Prólogo
11
Capítulo I. A manera de introducción
El grado de acceso a la entrega de la información
pública gubernamental
17
Capítulo II. La reforma de 1977 al artículo 6o.
de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos
El dictamen y los debates en la Cámara de Diputados
El dictamen y el debate en la Cámara de Senadores
Los primeros esfuerzos de reglamentación
Capítulo III. La integración del derecho
y la interpretación de las normas jurídicas
La interpretación de las normas jurídicas
Razonamientos que son aplicables a todo acto legislativo
Los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
anteriores al inicio de la vigencia de la LAI
Capítulo IV. La Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Información Pública Gubernamental
Las iniciativas
Las propuestas
El dictamen de la Comisión de Gobernación de la Cámara
de Diputados
[]
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27
34
37
43
43
46
54
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67
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80
evolución del derecho a la información
El debate en la Cámara de Diputados
El dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación y de
Estudios Legislativos, Primera, de la Cámara de Senadores
El debate en la Cámara de Senadores
Capítulo V. La configuración de la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información
Gubernamental
Los principios básicos
La composición de la LAI
Clasificación y desclasificación de la información como
reservada o confidencial
Las Unidades de Enlace
Los Comités de Información
Las instancias resolutoras de los recursos
Capítulo VI. Las reformas a los artículos 22,
fracción I, y 6o., de la lai
La derogación de la fracción I del artículo 22 de la LAI
La reforma del artículo 6o. de la LAI
Capítulo VII. La vida privada, la intimidad y la
dignidad de la persona humana
La ponderación del interés público para resolver los conflictos
entre derechos fundamentales
La intimidad, la vida privada y la privacidad
La Ley de Responsabilidad Civil para la Protección del
Derecho a la Vida Privada, el Honor y la Propia Imagen
en el Distrito Federal
Los artículos 6o. y 7o. de la Constitución Política, la Ley
sobre Delitos de Imprenta y el Daño Moral
El daño moral
La reforma de 2006 a los artículos 1916 y 1916 bis,
del Código Civil Federal
La dignidad de la persona humana
Capítulo VIII. La protección de datos personales
Acerca del tema
90
95
99
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111
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143
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163
187
190
194
198
202
213
213
contenido
Los sistemas de datos personales en el derecho positivo
mexicano
Las iniciativas pendientes de dictamen
La autodeterminación informativa, salvaguarda de los
datos personales
Las modificaciones al Reglamento del Poder Judicial Federal
para la aplicación de la LAI
El manejo de datos personales en los sistemas de las
Sociedades de Información Crediticia
Capítulo IX. Las decisiones judiciales posteriores
al inicio de la vigencia de la lai. Las dictadas sobre
la Ley de Imprenta, la vida privada y el daño moral
1. Transparencia y acceso a la información
2. Los criterios específicos establecidos por el Poder Judicial
de la Federación acerca de transparencia y acceso
a la información gubernamental
3. La vida privada, el honor y la reputación
4. Límites a las libertades de expresión y de imprenta,
y al derecho a la información
5. El daño moral
Capítulo X. Los compromisos internacionales
La supremacía constitucional y la obligatoriedad de los
tratados. Las declaraciones y las resoluciones.
Los informes y las relatorías de expertos
Los Tratados y las Declaraciones sobre derechos humanos;
las previsiones relativas al derecho a la información;
sus restricciones
La interpretación de las normas internacionales; el principio
pro homine
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247
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255
255
265
280
Capítulo XI. La segunda reforma al artículo 6o.
constitucional en materia del derecho
a la información
Antecedentes
Declaración de Guadalajara. La transparencia y el futuro
de la democracia en México
283
283
284
evolución del derecho a la información
Iniciativa Chihuahua. Propuesta para la iniciativa
de reforma constitucional a favor del derecho a la
información y la transparencia
Acuerdo de la Junta de Coordinación Política de la Cámara
de Diputados
Iniciativa de los Coordinadores de los Grupos Parlamentarios
Declaración del Foro. La transparencia a la Constitución
Dictamen y el debate de la iniciativa en la Cámara
de Diputados
El debate
El dictamen y el debate en la Cámara de Senadores
El proceso de aprobación y el texto final
286
289
290
295
296
313
321
334
Capítulo XII. Valoración final
339
Apéndices
Apéndice A, al capítulo III: la integración del derecho
y la interpretación de las normas jurídicas
Apéndice B, al capítulo III: las tesis del Poder Judicial
de la Federación en materia del derecho a la información,
anteriores al 12 de junio de 2002, fecha en que entró
en vigor la lai
Apéndice C, al capítulo VII: Ley de Responsabilidad Civil
para la Protección del Derecho a la Vida Privada, el Honor
y la Propia Imagen en el Distrito Federal
Apéndice D al capítulo VIII: las modificaciones al Reglamento
del Poder Judicial Federal para la aplicación de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental
Apéndice E al capítulo IX: las decisiones judiciales posteriores
al inicio de la vigencia de la lai. Recopilación de las
dictadas sobre la Ley de Imprenta, la vida privada
y el daño moral
351
Bibliografía
453
353
363
375
385
391
Nada en la presente Declaración podrá interpretarse en
el sentido de que confiere derecho alguno al Estado, a un
grupo o a una persona, para emprender y desarrollar
actividades o realizar actos tendientes a la supresión de
cualquiera de los derechos y libertades proclamados en
esta Declaración.
Declaración Universal
de Derechos del Hombre
No debe haber libertad contra la libertad. No se debe
ejercitar la libertad para destruir la libertad.
Luis Recaséns Siches
PRÓLOGO
Han transcurrido más de 30 años desde la incorporación del derecho a la
información en nuestro ordenamiento jurídico y apenas hoy se ha comenzado a entender su importancia dentro de la democracia mexicana. Es
cierto, desde su establecimiento en 1977, en la última parte del artículo 6o.
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el derecho a
la información despertó un enorme interés entre los mexicanos, el cual, no
obstante, se desvaneció rápidamente ante las dudas suscitadas sobre su sig­
nificado y alcances. En el aquel año, la sociedad mexicana supo que había
adoptado un derecho fundamental que a todas luces resultaba novedoso,
pero ante la ausencia de una ley que lo reglamentara, nunca pudo compren­
der sus beneficios.
Fue hasta 2002 —bajo el primer Gobierno de oposición en México— que
el derecho a la información despertó del eterno letargo en el cual había
vivido. Por vez primera en la historia de este país, el Congreso de la Unión
expidió una ley que dio contenido, significado y alcance a ese derecho fun­
damental. El enigma detrás de la frase “el derecho a la información será ga­
rantizado por el Estado” quedaba así completamente desterrado. Cinco
años más tarde, el artículo 6o. constitucional fue objeto de una nueva refor­
ma, la cual encumbró, sin duda alguna, al derecho a la información como
uno de los “nuevos derechos” del constitucionalismo mexicano.
Precisamente, Evolución del derecho a la información en el orden jurídico
mexicano 1977-2007, de Alejandro Ortega San Vicente, nos conduce por el
azaroso camino que este derecho fundamental ha transitado en nuestro país.
Este minucioso pero ágil estudio presenta las diferentes interpretaciones
—legales y jurisprudenciales— de las que ha sido objeto dicho derecho en
sus más de 30 años de vigencia en nuestro orden jurídico.
[11]
12
evolución del derecho a la información
Desde el principio de su obra, el autor apunta una distinción fundamental: derecho a la información y derecho de acceso a la información no son equi­
valentes. Éste es tan sólo una dimensión de aquél. Nos recuerda que en un
inicio, el primero fue concebido por la Suprema Corte de Justicia de la Na­
ción como una garantía social correlativa a la libertad de expresión; una
garantía de los partidos políticos por la que el Estado debía permitir el libre
flujo de ideas políticas a través de los medios de comunicación. Ortega San
Vicente refiere que años más tarde —con motivo del trágico episodio de Aguas
Blancas— nuestro Tribunal Supremo amplió la interpretación original: el
derecho a la información estaría vinculado con el respeto a la verdad; las au­
toridades se abstendrían de entregar a la comunidad información manipulada, incompleta o condicionada a intereses de grupos o personas, pues de
lo contrario incurrirían en violaciones graves a las garantías individuales.
Se buscaba evitar la formación de una cultura del engaño, maquinación y
ocultación. Finalmente, el autor documenta la tercera interpretación ju­
risprudencial, ocurrida a principios de este siglo y que permanece vigente
hasta nuestros días: el derecho a la información es una garantía individual
limitada únicamente por los intereses nacionales, los de la sociedad y el
respeto a los derechos de tercero. Es a partir de este último criterio como sur­
ge el derecho de acceso a la información, el derecho de toda persona a solicitar y obtener la información pública en poder del Estado.
¿Por qué importa acceder a la información de los archivos gubernamentales? ¿Cuál es el fundamento de esta particular dimensión del derecho a la
información? A través de la difusión de los documentos oficiales, el Gobierno transparenta su gestión, favorece la rendición de cuentas y permite el
combate a la corrupción. Sin duda, estas tres actividades resultan fundamentales en la vida democrática de cualquier país. El derecho de acceso a
la información garantiza pues una sociedad informada y, por ende, una so­
ciedad políticamente más activa.
En 2002, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información re­
guló —por primera vez en México— de manera sistemática e integral el
derecho de acceso a la información pública en posesión del Gobierno Federal. Ortega San Vicente nos explica detalladamente que, dadas las tres
iniciativas presentadas, la ley representa la culminación de una aspiración
compartida por distintos actores políticos: Gobierno, partidos de oposición,
intelectuales, académicos y Organizaciones No Gubernamentales. El autor
destaca los principios sobre los cuales descansa dicha legislación: publicidad,
facilidad de acceso, gratuidad, no demostración de interés jurídico, excep-
prólogo
13
ciones limitadas. Advierte que el referido derecho no puede entenderse sin
su contraparte, esto es, la protección de los datos personales, y contundentemente concluye que el acceso a la información no implica una trasgresión
a la vida privada de las personas.
Ortega San Vicente tiene razón. No se puede entender al derecho de
acceso a la información sin una adecuada protección de los datos personales. Sin embargo, ¿cómo proteger los datos relativos a los individuos? ¿Dón­
de se traza la línea entre lo público y lo privado en una sociedad ávida de
información como la nuestra? ¿Resulta necesaria esa protección dadas las
nuevas y desafiantes tecnologías de la información? El autor subraya una
dolorosa realidad: México carece de medidas legislativas adecuadas para
llevar a cabo dicha protección. Sin embargo, su obra no se queda nada más
en la crítica sino que examina con sumo cuidado los conceptos fundamentales que de esta materia ha acuñado la doctrina extranjera: el respeto a la
vida privada, intimidad, privacidad, honor, autodeterminación legislativa,
daño moral y derecho a la propia imagen. Hasta en tanto no se consolide el
significado, sentido y alcances de dichos conceptos en nuestro país, no se
le podrá dotar a éste de la legislación que tanto necesita.
Debe subrayarse que el análisis del autor no se detiene en la ley referida
líneas arriba, sino que incorpora los diferentes reglamentos que de ésta han
emitido los otros “sujetos obligados” distintos al Poder Ejecutivo Federal,
esto es, los Poderes Legislativo y Judicial Federales, el Instituto Federal Elec­
toral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y el Banco de Mé­
xico, entre otros. Esta incorporación resulta de sumo interés, pues hasta
ahora la atención de los medios de comunicación ha recaído preponderantemente en el primero de los poderes antes mencionados, esto quizás debi­
do a que el único procedimiento de acceso a documentos públicos regulado
por la propia ley es el que le aplica a dicho poder. Las referencias a los reglamentos aludidos le permitirá al lector conocer las formas como los demás
órganos del Estado han venido garantizando el derecho de acceso a la información.
México ha avanzado en la cultura de la transparencia, el acceso a la información pública y la rendición de cuentas a una velocidad sorprendente.
No obstante, los cinco años posteriores a la promulgación la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental demostraron inercias de opacidad, secretismo, corrupción y discrecionalidad
muy importantes, especialmente en los ámbitos estatal y municipales. Al­
gunas entidades federativas —las menos— no contaban con leyes que au­
14
evolución del derecho a la información
torizaran a los individuos a obtener información pública; otras, sin bien lo
permitían, solicitaban demasiados requisitos o establecían plazos muy lar­
gos para la entrega de los documentos oficiales. En un esfuerzo por terminar con esa heterogeneidad legislativa —explica Ortega San Vicente— el
Constituyente Permanente reformó, el 20 de julio del año pasado, el artícu­
lo 6o. constitucional, a fin de incorporar en nuestra Carta Magna el dere­
cho de acceso a la información como tal. El principal objetivo de la reforma
—agrega el autor— fue el de garantizar, bajo un mismo estándar, el acceso
a la información que obra en los archivos gubernamentales de todo el país,
sin importar si son federales, estatales o municipales. La reforma estableció
pues las bases mínimas sobre cómo deberá ejercerse, de ahora en adelante,
el referido derecho en todo el territorio nacional.
La fracción segunda del artículo 6o. constitucional protege hoy día la in­
formación relativa a la vida privada y los datos personales. Esta incorporación es celebrada por Ortega San Vicente, pues le impone, tanto al Congre­
so de la Unión como a las Legislaturas estatales, la impostergable obligación
de proteger los datos que inciden en la esfera privada de las personas. Legis­
lar en esta materia no es una tarea fácil, especialmente si se considera la in­
fluencia que internet ha tenido en nuestra sociedad contemporánea. Con
más frecuencia atestiguamos el surgimiento de nuevas plataformas tecnológicas como Facebook, Hi5, You Tube, Yahoo y My Space, todas enfocadas
a la creación de redes sociales y a través de las cuales millones de indivi­­
duos informan “voluntariamente” a una comunidad de desconocidos hasta
el más singular detalle de su vida íntima. Si bien es cierto que dichas platafor­
mas cum­plen ahora una función importante, la de facilitar la comunicación
y la libre expresión de ideas, también lo es que podrían ser utilizadas como
una herramienta para lesionar la dignidad de los seres humanos. La pregunta ahora será: ¿cómo lo haremos? El reto se vislumbra desafiante.
A pesar de los avances alcanzados por el derecho a la información y, particularmente, por el derecho de acceso a la información, México todavía enfrenta rezagos importantes en esta materia. El país adolece de una legislación
de archivos que permita agilizar el acceso a los documentos gubernamentales. Las cada vez más frecuentes supuestas “inexistencias de información”
representan uno de los principales enemigos del derecho de acceso a la in­
formación, pues facilita las inercias de opacidad y secretismo en la que han
incurrido algunos servidores públicos. Todavía se requiere convencer a la
sociedad mexicana de la importancia de este derecho; de que una sociedad
informada puede monitorear a sus gobernantes y exigirles cuentas sobre su
prólogo
15
mal actuar; de que la información facilita la participación política, la cual,
ciertamente, no se agota con el sufragio. Sin duda alguna, la presente obra
contribuirá enormemente a alcanzar dicho convencimiento.
Dr. José Luis Soberanes Fernández
Presidente de la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos
capítulo i
A MANERA DE INTRODUCCIÓN
Las características singulares del derecho a la información, y lo actual y con­
trovertido del tema en cuanto a dimensión y limitaciones, obliga a ahondar
en sus antecedentes y en su naturaleza jurídica; a conocer y analizar las
tendencias doctrinales y jurídicas tanto nacionales como internacionales,
y a examinar en forma separada las diversas cuestiones que conforman el
contenido de esta garantía. La práctica del derecho a la información está
atada a la de otros privilegios cuyo ejercicio y resultados facilita o afecta.
El derecho a la información es una garantía individual y colectiva que
no debe desvincularse de su carácter de derecho fundamental de la persona.
Su ejercicio tampoco puede desligarse de la protección de otros derechos
fundamentales ni menoscabarlos. La tendencia mundial —y la nuestra no
es diferente— se orienta a privilegiarlo en el caso de colisión o conflicto con
otros derechos humanos; mas no se aparta del propósito esencial de armonizar todas las prerrogativas del individuo a fin de que éstas únicamente se
afecten cuando exista un interés cierto y manifiesto de la sociedad. La salvaguarda de la intimidad, de la vida privada, de los datos personales, de la
dignidad, del honor, la reputación y de otros derechos y cualidades de la per­
sona humana se ha traducido en la promulgación de diversos ordenamientos y tesis jurisdiccionales.
El derecho a la información, y en particular el derecho a ser informado,
está vinculado profundamente con las libertades de expresión (libre manifestación de las ideas a través de cualquier medio) y de imprenta (prerrogativa del gobernado a publicar esas manifestaciones), así como con del
derecho de petición (obligación de las autoridades públicas a responder por
escrito y en breve plazo las consultas que los particulares formulen en forma pacífica y respetuosa). En general guarda una relación de sinergia con
[17]
18
alejandro ortega san vicente
las garantías consagradas en los artículos 6o., 7o. y 8o. de nuestra Constitución Federal. Empero, no es un derecho pues su empleo está limitado,
entre otras razones por los derechos subjetivos de los demás, a los que no
puede vulnerar o sobrepasar.
El más Alto Tribunal ha establecido que debe procurarse, en todo momento, el equilibrio entre el derecho a la información y la protección del
interés público y de la vida privada, por la estrecha vinculación que guardan
entre sí las garantías consagradas en los antes citados artículos constitucionales.
La Norma Suprema establece un catálogo de derechos esenciales del in­
dividuo, pero no determina ninguna jerarquía entre ellos; por tanto, el
ejercicio de uno no debe excluir o deteriorar a los demás. Sólo los derechos
de la colectividad pueden estar por encima de los individuales. El ejerci­
cio del derecho a la información debe compaginarse con el de otros derechos
fundamentales del individuo y con los de naturaleza social, económica,
cultural o colectiva; tarea conciliatoria en la que cobra relevancia primor­
dial el actuar de uno de los sujetos obligados a la información: el Poder Judi­
cial Federal.
En la diaria atención a los derechos individuales se debe tener presente
la aspiración constitucional de proteger todos los que ampara el orden jurídico mexicano, y el derecho a la información es uno de ellos. Por tal
motivo, los órganos jurisdiccionales encargados de velar por el ejercicio
correcto de los derechos humanos tienen la obligación de sopesar la posi­
ble afectación de alguno de ellos por la práctica de otros, y limitar las restric­
ciones del acceso a la información a los supuestos que establecen la Carta
Magna, las normas jurídicas internacionales y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LAI). Igual
conducta deberán observar las instancias revisoras de los sujetos obligados,
dentro de la esfera de competencia que la ley de la materia les atribuye.
La trascendental función de evitar que todas y cada una de las autoridades (incluso las del Poder Judicial de la Federación) no vulneren la garantía que nos ocupa, implica el respeto de todos los poderes, de los órganos
constitucionales autónomos o de cualquier otro organismo público responsable, del derecho a la información y especialmente el acceso a ella. Esta
obligación no es privativa de la Administración Pública ni su cuidado del
Instituto Federal de Acceso a la Información, cuyo ámbito de acción se
circunscribe a las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo Federal,
pues todos los sujetos obligados la comparten sin distingo alguno.
a manera de introducción
19
En lo que a transparencia se refiere, es de subrayar que todos los sujetos
obligados por el derecho a la información tienen asignados recursos públicos, los que únicamente deben emplear en el cabal y sano ejercicio de sus
funciones, situación que cualquier particular tiene derecho a comprobar;
es decir: el acceso público a la información que detalla el artículo 7 de la
LAI y de la que se solicite conforme a este ordenamiento, permite a los in­
teresados apreciar, en todo momento, que los recursos públicos y las atribu­
ciones de los entes del Estado se utilizan de manera correcta. Lo que lleva
a concluir que dichos entes están impedidos para determinar que el acceso a
la información que poseen en virtud de sus funciones queda a su solo arbitrio; tampoco pueden imponer a la obligación de transparentar su actuar,
ninguna cortapisa adicional a las que la LAI establece expresamente. Por
transparencia debemos entender un quehacer limpio, claro, pulcro, por par­
te de todos los sujetos obligados, tanto en el ejercicio de sus atribuciones como
en el manejo de los recursos públicos que les hayan sido asignados.
El acceso a la información y la transparencia son conceptos diferentes;
aquél es un derecho fundamental; la segunda es, además, una política pú­
blica gubernamental compleja, debatida y aún no determinada. Mauricio
Merino sentencia que el concepto de transparencia “todavía está en formación y son muchas más las dudas que despierta que las certezas que genera.
No es solamente un problema de producción legislativa, sino de concepción”.
Al igual que los demás derechos intangibles no relacionados con los es­
trictamente personales (salud, educación, vivienda, moral pública, etcétera),
la importancia del derecho a la información ha tenido en nuestro país un
reconocimiento tardío, y un interés creciente que no va más allá de las dos
ul­timas décadas del pasado siglo XX, si bien su desarrollo en los últimos cin­
co años ha sido notorio.
En 1977 y en forma por demás escueta, el Poder Reformador de la Constitución Federal reconoció el derecho a la información dentro del marco de
una reforma política. Las consideraciones de los legisladores fueron abundantes y en ocasiones encontradas; unos a favor de una estimación amplia
(lato sensu), que abarcara todo su significado, en tanto que otros se inclinaron a circunscribir el derecho a la información al derecho de acceso a la in­
formación pública. La posición stricto sensu prevaleció y persiste hasta la
fecha; sin embargo, la adición al artículo 6o. constitucional acordada en ju­
Véase Mauricio Merino, coord., Transparencia: libros, autores e ideas.
20
alejandro ortega san vicente
nio de 2007 marcó el inicio de la tendencia a llevar esta prerrogativa a su
más amplio contenido.
En ese 1977 el Poder Reformador incorporó el derecho a la información
a los prerrogativas del individuo; su alcance se confinó posteriormente a
una sola de sus facetas o vertientes: la libertad del individuo para poder
exigir y obtener de los entes públicos la información que poseen a consecuencia de sus actividades, con la obligación correlativa de proporcionarla
salvo las excepciones consignadas de manera expresa por el legislador, par­
ticularidades que la autoridad no puede determinar de manera discrecional.
Advierto: el derecho a la información y el derecho de acceso a la información
no son lo mismo; aquél es el continente y el segundo forma parte del contenido.
Lo conciso y ambiguo de la adición constitucional relativa a la obligación
del Estado de garantizar el derecho a la información obligaron a delinearlo mediante su interpretación jurídica. Así, en razón del progreso observado en el ámbito internacional y del análisis y reflexión de los tratadistas, la
Suprema Corte de Justicia de la Nación fijó y acrecentó sus alcances de ma­
nera paulatina (más adelante se hará mención pormenorizada de las diversas tesis aisladas y jurisprudenciales pronunciadas con anterioridad a la
publicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental [Diario Oficial de la Federación del 11 de junio de
2002]). Es de advertir que a lo largo de esos 25 años y en la medida en que
ha crecido la dimensión del derecho a la información, el más Alto Tribunal
se ha apartado y ampliado su concepción original, al igual que los Tribunales Colegiados de Circuito.
Es incontrovertible que a partir de la LAI, en nuestro país cobró importancia creciente el estudio, justificación y alcances de esta garantía, pero es
igualmente cierto que este derecho aún no adquiere un perfil definitivo ni
en la doctrina nacional ni en la jurisprudencia, por la posición irreductible
de quienes lo consideran como un derecho preferente a los demás, en contraposición de aquellos que persisten en su pretensión de sujetar el ejercicio de esta garantía fundamental a la plena vigencia de las otras. El diferendo ha dado lugar a interpretaciones dispares y contradictorias, incluso
en el ámbito interno de los sujetos obligados a la aplicación de la ley de la
materia. Unos pretenden un ejercicio abusivo de esta garantía auspiciados
por medios de comunicación e investigadores en busca única de la noticia;
otros insisten en limitarla y sujetarla a la discrecionalidad de los entes públicos que poseen la información, y algunos más en la necesidad de armo-
a manera de introducción
21
nizar su observancia con la práctica de todos los derechos fundamentales.
Para algunos el derecho a la información debe ser irrestricto; para otros está
limitado por los derechos de los demás. Sin embargo, en la colisión entre
derechos subjetivos deberá siempre estarse al derecho de la colectividad a
estar bien informada, a menos que exista una excepción establecida formalmente en una ley.
El Poder Reformador arrojó luces sobre la verdadera dimensión del dere­
cho de acceso a la información. Al aprobar la reforma que adicionó un segun­
do párrafo al artículo 6o. constitucional con siete fracciones, especialmente la II, determinó en forma precisa una limitación al derecho de acceso a
la información pública gubernamental. La antedicha reforma constitucional fue publicada el 20 de julio de 2007 en el Diario Oficial de la Federación,
y a la letra dice: “II. La información que se refiere a la vida privada y a los
datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que
fijen las leyes”.
No obstante la modificación anterior, la controversia continúa. Por consiguiente, la disimilitud de opiniones y propósitos lleva forzosamente a
extraer de la doctrina nacional y extranjera, de los propósitos del Poder Cons­
tituyente, de la evolución integradora de la jurisprudencia, de los motivos
que orientaron al Congreso de la Unión a reglamentar la última parte del
primer párrafo del artículo 6o. de la Constitución Política, y de los instrumentos internacionales un mejor y más acabado concepto del derecho a la
información y de sus limitaciones. Sólo así podremos dar al derecho a la in­
formación un perfil y una dimensión acorde con su calidad de derecho fun­
damental, en consonancia con el actual entorno de desarrollo normativo,
político y social que abarca ya, de forma indiscutible, los compromisos
internacionales adquiridos por México en tanto no se opongan a la Norma
Suprema.
De inicio podemos afirmar que no existe una definición aceptada universalmente. Empero, ante la vaguedad, las características esenciales del
derecho a la información se han identificado con lo indicado en el artícu­lo
19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (Ley Suprema, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 133 de la Norma Fundamental):
el derecho a la información es la garantía fundamental que toda persona tiene
para atraerse información, para informar y para ser informado.
Abarca la facultad de acceso a los archivos, registros y documentos que
poseen o guardan los sujetos activos de esta obligación —los entes públicos;
los pasivos son los gobernados—, así como el derecho que todo individuo
22
alejandro ortega san vicente
tiene a determinar el medio que escucha, ve o lee para allegarse información. El derecho a informar comprende la libertad de expresión y de imprenta, y el de constituir empresas informativas; la de ser informado engloba el
derecho a recibir información objetiva, veraz, oportuna, completa y universal, sin exclusión alguna.
Agrego una cuarta cualidad: medio o instrumento para el ejercicio de
otros derechos individuales o colectivos.
En el proyecto de ejecutoria que elaboró la ponencia del señor Ministro
Guillermo I. Ortiz Mayagoitia (Secretaria Mara Gómez), para resolver el
amparo en revisión 345/2004 —el que no llegó a discutirse por haber cesado los efectos del acto reclamado—, se expone con claridad la particularidad
que se añade: “además de su doble carácter de garantía individual y colectiva,
el derecho a la información es medio en sí mismo para el ejercicio de otros derechos”, que cobran sentido en la medida en que los gobernados disponen
de información que les posibilita elegir y realizar mejores acciones.
Como derecho individual, el derecho de acceso a la información se sitúa
en el cuadro de los derechos de libertad destinados a proteger la autonomía
personal de los individuos; su práctica ha hecho posible que la libertad de
expresión se dé ahora con mayor amplitud y diversidad de datos, voces y
opiniones, y que el derecho de pedir tenga una pronta, debida y adecuada
respuesta.
Como se afirma en el proyecto de la ejecutoria antes citada, el acceso a la
información es instrumento o presupuesto de otros derechos, valores o prin­
cipios; es mecanismo de fiscalización de la autoridad pública, función que
permite el conocimiento del monto de los fondos públicos, de los sueldos
de los servidores públicos y de la asignación real del gasto; es instrumento
para evaluar los resultados de las políticas públicas y la efectividad de los
programas; es herramienta de participación ciudadana; es presupuesto de
exigibilidad de los derechos sociales sujetos a definición previa por parte
del Estado; es punto de partida para demandar derechos que no tienen
un destinatario específico por estar encaminados a la colectividad en su con­
junto, y es sustento del derecho de expresión pues no podrá informar debidamente quien no esté bien informado.
Para Miguel Pulido Jiménez:
Ernesto Villanueva, Derecho a la información pública en Latinoamérica, p. XVII.
a manera de introducción
23
La participación del Estado frente al acceso a la información tiene dos vertientes: la primera es la obligación de crear y garantizar condiciones para
que los ciudadanos obtengan tanta información como deseen y no se impida el flujo de la misma. La segunda se refiere al conjunto de acciones positivas que los órganos del estado deben poner en práctica, incluidos su procesamiento y producción, para poner a disposición de los ciudadanos la
información y documentación relacionadas con la información pública.
Desafortunadamente, el autor funde las dos grandes vertientes del derecho a la información (lato sensu y stricto sensu) con el componente de una
sola de ellas: la del acceso a la información pública gubernamental, y deja
de lado el respeto a la vida privada y a la intimidad que deben observar tan­
to las autoridades como los interesados en obtener el dato. Es de insistir, el
derecho a la información sólo comprende el de acceder a los documentos
que poseen los entes públicos; abarca también y de manera primordial la
obligación de evitar que el ejercicio de ese derecho vulnere otros derechos
fundamentales. El derecho a la información no se agota en el de acceso;
implica la protección de varias y diversas prerrogativas del individuo. El
autor de que se trata considera que el derecho a la información (que él úni­
camente refiere al de acceso a la misma) es un derecho humano fundamental, afirmación incontrovertible. Al igual que el proyecto de ejecutoria antes
relatado, lo califica como instrumento para el ejercicio de otros derechos,
ta­les como la libertad de expresión, información y acceso a la in­formación,
y de participación política, así como un bien directo para la au­todeterminación
informativa, el debido proceso, el derecho a la verdad y el derecho a la investigación.
Como garantía social, como derecho colectivo, el derecho a la información puede ser un poderoso mecanismo de control institucional, “tanto fren­
te a autoridades públicas como frente a particulares cuya situación de poder de
injerencia o inducción...”, añade Pulido. Este poderoso mecanismo permite
a particulares determinar las conductas o subordinar a otros; tal desequilibrio, hasta ahora incontrolado, vulnera gravemente los derechos fundamentales de quienes carecen de medios económicos o jurídicos para oponerse. En tales condiciones podemos anticipar un juicio: limitar el derecho
a la información y su resguardo a la vertiente de acceso impide el control
institucional de las conductas nocivas que realizan grupos privados con
Véase Miguel Pulido Jiménez, El acceso a la información es un derecho humano.
24
alejandro ortega san vicente
poder desmedido; la regulación de esas conductas está pendiente; por ahora el control de sus conductas resulta imposible.
El grado de acceso a la entrega de la información
pública gubernamental
Determinar el horizonte al que es jurídicamente factible acceder, y de manera correlativa sostener que el Estado tiene la obligación de producir información diversa a la que obra en su poder, son problemas de importancia
que el acceso a la información plantea.
En lo general, el individuo tiene todo el derecho de conocer los datos
que los sujetos obligados procesan para fines internos, tales como las estadísticas, los indicadores y el ejercicio presupuestal. El problema surge
cuando la solicitud se refiere a información en bruto aún no sistematizada
u ordenada, con la pretensión de que el Estado la procese del modo requerido, para descargar al solicitante de la tarea de estructurar información no
diferenciada en la modalidad informática que él desea. Aceptar esta última
tarea resulta excesivo para los sujetos obligados por la inexistencia de los
recursos y sistemas necesarios para responder, de manera puntual, a la
amplísima gama temática de las investigaciones autorales, científicas, periodísticas o informativas.
La LAI ciñe el deber de entregar los documentos en la forma en que se
encuentren en los archivos de los sujetos obligados; no obstante, son continuas las exigencias de procesar la información en presentaciones diversas
a las disponibles; el cotidiano avance de la técnica informática imposibilita
o dificulta al gobernado entender esa limitación; por regla general, el desa­
rrollo tecnológico beneficia a los gobernados antes que a los entes del Estado, los que no pueden acceder a él hasta en tanto no dispongan de los
recursos presupuestales necesarios. Sin soslayar que la amplitud de la gama
temática hace imposible implantar sistemas suficientes para dar respuesta
a la inmensa variedad de las solicitudes de acceso a la información.
En el capítulo III del título segundo, relativo al procedimiento de acceso a la información, la LAI determina que el peticionario debe describir
clara y precisamente los documentos que solicita y, de manera opcional, la
modalidad en que el solicitante prefiere acceder a la información (art. 40,
frs. I y IV). Lo opcional es potestativo, es alternativa, es disyuntiva, es prefe­
a manera de introducción
25
rencia como lo dice la ley, pero eso no quiere decir que los sujetos obligados
deban obsequiar en sus términos las peticiones que se le hagan en materia
de información; la misma ley claramente indica que el acceso a la información puede ser mediante consulta directa, copias simples, certificadas u otro
tipo de medios. El propio ordenamiento dispone (art. 42, segundo párrafo)
que el acceso se dará únicamente en la forma en que lo permita el documento de que se trate. Al respecto, la fracción III del artículo 3 del ordenamiento en cita indica:
Artículo 3. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:
[...]
III. Documentos: los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones,
oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro registro que documente el ejercicio de las facultades o la actividad
de los sujetos obligados y sus servidores públicos, sin importar su fuente o fe­
cha de elaboración. Los documentos podrán estar en cualquier medio, sea escrito, impreso, sonoro, visual, electrónico, informático u holográfico...
Los sujetos obligados no tienen del deber de entregar la información en
la forma en que lo solicite el particular o en la que éste lo prefiera, como se
desprende con claridad del texto del arábigo 42 de la LAI:
Artículo 42. Las dependencias y entidades sólo estarán obligadas a entregar
documentos que se encuentren en sus archivos. La obligación de acceso a la
información se dará por cumplida cuando se pongan a disposición del solicitante para consulta los documentos en el sitio donde se encuentren; o bien, mediante
la expedición de copias simples, certificadas o cualquier otro medio.
El acceso se dará solamente en la forma en que lo permita el documento de que
se trate, pero se entregará en su totalidad o parcialmente, a petición del solicitante.
En el caso que la información solicitada por la persona ya esté disponible al
público en medios impresos, tales como libros, compendios, trípticos, archivos públicos, en formatos electrónicos disponibles en Internet o en cualquier
otro medio, se le hará saber por escrito la fuente, el lugar y la forma en que
puede consultar, reproducir o adquirir dicha información.
En consecuencia, los sujetos obligados no tienen la responsabilidad de
proporcionar la información en la forma en que les sea solicitada, la tengan
disponible o no; esto es: no están forzados a sujetar la entrega de la informa­
26
alejandro ortega san vicente
ción a lo pedido por el particular, cualquiera que sea la modalidad requerida; la forma en que los sujetos obligados deben de cumplir con la obligación correlativa al derecho de acceso a la información gubernamental está
fuera de duda: entregar al peticionario la información en la forma en que
esté disponible, pero sin llevar a cabo actividades adicionales para complacer al interesado. La ley de la materia es muy clara: atender la solicitud del
solicitante en la mayor medida posible; por tanto, de estar disponible la in­
formación en el modo que lo solicite el peticionario, se deberá acceder a su
solicitud de inmediato. Sin embargo, cuando el sujeto obligado no disponga de la modalidad informativa demandada, no está obligado legalmente
a realizar trabajos especiales a fin de proporcionarla en la forma pretendida. En parte alguna nuestro orden jurídico impone a los entes del Estado
la obligación de distraer parte de los recursos públicos destinados a la realiza­
ción de sus atribuciones o de su objeto a satisfacer una demanda de información en la forma especial que el particular lo pida.
capítulo ii
LA REFORMA DE 1977 AL ARTÍCULO 6o.
DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
El 6 de octubre de 1977 ocurrió el primer paso para una Reforma Política
del Estado; en esta fecha el titular del Poder Ejecutivo Federal envió a la
Cámara de Diputados una Iniciativa para enmendar diversos artículos de
la Constitución Política. La modificación estuvo destinada, primordialmente, a fortalecer el papel de los partidos políticos en el ejercicio de la so­beranía
popular. Entre los 17 preceptos a cambiar figuraba el artículo 6o., al que se
propuso innovar adicionándole en su parte final “el derecho a la información
será garantizado por el Estado”, agregado que se aprobó el 6 de diciembre
siguiente, para figurar ad litteram en el texto que actualmente nos rige.
En la sesión ordinaria de la Cámara de Diputados de ese seis de octubre
se leyó la iniciativa de reforma constitucional, se acusó recibo y se remitió
a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos para la formulación del correspondiente dictamen; a éste se le dio
primera lectura el siguiente día 17, incluyendo los votos particulares de los
Diputados Ramón Gracilita Partida (PAN) y Héctor Ramírez Cuéllar
(PPS). A la lectura del dictamen, de la iniciativa del Ejecutivo Federal y de
los votos particulares antes citados, siguió el debate en el que participaron
todos los partidos políticos representados en ese entonces en la Cámara de
Diputados, a saber: Acción Nacional, Revolucionario Institucional, Popular Socialista y Auténtico de la Revolución Mexicana.
El dictamen y los debates en la Cámara de Diputados
Del dictamen y de las intervenciones en la Cámara de Diputados del H.
Congreso de la Unión, rescato lo correspondiente a la adición de referencia
y resalto lo que al tema atañe:
[27]
28
alejandro ortega san vicente
La historia de nuestro derecho constitucional ofrece catorce antecedentes...
De su estudio es válido concluir que siempre fue propósito de los legisladores mexicanos, preservar como libertad política la libre manifestación de las
ideas desde el punto de vista de quien las emite; sin considerar el derecho
de quien las recibe para no ser víctima de lo que actualmente conocemos
como “manifestación informativa”.
Que así haya sido es perfectamente explicable, porque la información
propiamente dicha, producto de la sociedad moderna, ha venido a convertirse en factor de primera importancia en la modelación de la opinión pública.
Si no se disfruta de un grado aceptable de cultura general a la vez que de
educación política, y de posibilidad de consulta y comprobación en las fuentes emisoras, la información cae en el ámbito de la deformación. Como las
condiciones apuntadas están muy lejos de pertenecer al común, surge la ne­
cesidad de instituir el derecho a la información como una garantía social.
Lo escueto de la expresión “el derecho a la información será garantizado
por el Estado”, puede originar la crítica de que no se precisa lo que debe entenderse por “derecho a la información”, ni a quien corresponde su titularidad, ni
los medios legales que hará valer el Estado para hacerlo respetar.
No debe olvidarse, sin embargo, que la característica esencial de la Constitución debe ser su máxima brevedad posible, y que, en rigor jurídico, sólo
le corresponde el enunciado y principios de las normas imperativas cuyas
formas de operatividad serán objeto y materia de la ley reglamentaria respectiva.
De donde las comisiones dictaminadoras concluyen que es oportuna y
pertinente la adición al artículo 6o. que propone en su iniciativa el depositario del Poder Ejecutivo.
Ramón Gracilita Partida (PAN):
[...] hay datos positivos, precisamente como el haber incorporado como
garantía individual el derecho a la información, que desgraciadamente en
forma escueta solamente se adiciona en el artículo 6o. en el capítulo de las
garantías individuales. No se dice como se reglamentará ese derecho. Claro,
la Constitución no es para reglamentar, la Constitución es para dar principios
y realmente creo que la representación nacional esperará con interés el
proyecto de reglamentación del artículo 6o. para dar efectividad al derecho
a la información.
Eduardo Andrade Sánchez (PRI):
Hasta ahora hemos hablado de las oportunidades a las que da lugar el proceso de reforma, pero debemos aludir también a las seguridades que para
la reforma de 1977 al artículo 6o. de la constitución
29
hacerlo posible están contenidas en los preceptos que se nos proponen [...]
el derecho a la información [...] que se consagra, viene a completar, viene a
continuar, a modernizar el texto relativo a la libertad individual; no confundamos los conceptos, como atinadamente lo dice el dictamen, la libertad de
expresión es un derecho público subjetivo, el derecho a la información que se
introduce es un derecho público colectivo, ambos coinciden en el precepto
constitucional pero son de una naturaleza que difiere en aspectos substanciales; no se introduce una garantía individual [...], junto, no frente a la libertad de expresión, se establece el derecho a la información, del cual es titular toda
la sociedad [...] el derecho a la información se exige a través del Estado para
hacer posible la democracia.
Este es el verdadero sentido del derecho a la información, un derecho que
es prerrequisito de un auténtico juego electoral, de un auténtico juego democrático; solamente puede optar conscientemente quien está verdaderamente informado, no quien está influido o desorientado.
Jorge Garabito Martínez (PAN):
Saludamos con entusiasmo el advenimiento de la garantía de información,
el enriquecimiento del capítulo de garantías individuales con una garantía
social. Ya posteriormente habremos de conocer la reglamentación de esta ga­
rantía, pero debemos decir desde un principio, que vemos con sumo interés
cómo los sistemas de garantías individuales, originados en la Constitución
del 57 han venido evolucionando para dar primacía a las garantías sociales,
y cómo las garantías sociales al mismo tiempo van preservando las garantías
individuales. [...] El artículo 6o. va a garantizar los derechos de la sociedad, pero
también los del individuo.
***
El dictamen fue aprobado en lo general por 191 votos a favor y 17 en contra.
Diputados de Acción Nacional y del Partido Popular Socialista se reservaron en lo particular diversos artículos de la iniciativa; a la discusión se incorporaron los representantes de otros partidos. En lo relativo a la adición
al artículo 6o. se manifestó lo siguiente:
Marcela Lombardo de Gutiérrez (PPS):
A través de los medios de información se expresan las tesis filosóficas, económicas, políticas y educativas. [...] como lo manifiesta el dictamen [...] exis­
30
alejandro ortega san vicente
te una “manipulación informativa” que en lugar de contribuir a reforzar la
conciencia cívica y política del pueblo, desorienta permanentemente y es
contraria a la formación de la conciencia nacionalista, constituyendo un
verdadero atentado a la salud mental de niños, jóvenes y adultos.
El sentido de la adición propuesta por el Ejecutivo al texto vigente del
artículo 6o. de la Constitución, es correcto, ya que consideramos que el derecho a la información es una garantía del ciudadano, así como lo es la manifestación de ideas. Aquélla, la información, es complemento de la manifestación de las ideas y [...] el gobierno debe actualizarse y enriquecerse en su
actuación, para que se propicie una mayor participación del pueblo. [...] los
ciudadanos adecuadamente informados [...] podrán participar con mayor
seguridad y firmeza en la contienda cívica impulsando a su partido...
El derecho de acceso a los medios de información, garantizado por el Estado constituye un avance indiscutible que contribuirá a ampliar la conciencia
cívica y política del pueblo.
La necesidad de “instituir el derecho a la información como una garantía
social”, ha nacido de las grandes y graves deficiencias y deformaciones que
hasta hoy se han mantenido en los medios de difusión masiva, debido a la
posición ideológica y política de quienes los detentan.
[...] Proponemos una adición al texto del artículo 6o. para quedar como
sigue: “La manifestación de las ideas [...] el derecho a la información será ga­
rantizado por el Estado, oportunamente, en toda circunstancia y sin cortapisas”.
Manuel Villafuerte Mijangos (PRI):
Debemos meditar en que si el derecho a la libertad de expresión, lo es del
individuo, está por inscribirse, y debe garantizarse el derecho de una sociedad
a estar bien informada, una sociedad que debe esperar de los medios de comunicación, no sólo información sino la distracción de su ocio, formación,
distracción y cultura [...] exigencias de un derecho social, que debemos reconocer como compromiso, aunque no esté escrito en la Constitución.
La información es un bien del pueblo, no una mercancía... Los derechos
constitucionales [...] no son irrestrictos. El artículo 6o. objeto de este debate,
establece las limitaciones del individuo en el ejercicio de este derecho. Pero
la iniciativa presidencial y el artículo 2o. del dictamen que aprobó en sus
términos el texto propuesto para el artículo 6o. incluye el derecho a la información en forma irrestricta. [...] el derecho que se está proponiendo precisamente de la colectividad a la información, no tiene restricción alguna... Entonces
si convenimos, por tratarse de un derecho social, en que este derecho debe ser
irrestricto, sería un grave error el introducir algunas notas que, como tales, a la
postre resultarían restrictivas.
la reforma de 1977 al artículo 6o. de la constitución
31
[...] ningún concepto, ningún elemento es adecuado para restringir la garantía social, que estamos discutiendo...
Los preceptos constitucionales deben tener entre otras características su
concisión o sea que deben ser breves y precisos, tratando de evitar que se
introduzcan conceptos que pueden llegar a sembrar confusión al ser interpretados. [...] el derecho social que [se] propone [incluir] en el artículo 6o.
constitucional ha de ser un derecho irrestricto [...] si le agregamos algunos
conceptos como los que propone la diputación del Partido Popular Socialista, daríamos una mayor garantía en el ejercicio de este derecho, pero es a
la inversa porque [...] cuando no se va a restringir un derecho constitucional
debe expresarse lisa y llanamente, sin mayores notas, sin mayores conceptos
que lleguen a restringirlo.
Este derecho a la información es tan importante, es un factor de tanta
importancia para todos los pueblos, que a través del ejercicio de la información es posible impulsar a los pueblos en su desarrollo, pero es también
posible frenar el desarrollo de los pueblos, entonces no debemos, repito,
buscar palabras que vengan a limitar el derecho constitucional que estamos
discutiendo [...] quede bien claro que el derecho a la información es un derecho irrestricto del pueblo mexicano...
Saúl Castorena Monterrubio (PARM):
[...] al llevar y al realizar [...] una necesidad del desarrollo de nuestro país
[la iniciativa y el dictamen] establecen el derecho a la información como una
garantía constitucional.
El derecho a la información tiene una gran oportunidad para que todo el
pueblo en todos sus sectores, en todos sus niveles, tenga acceso a la cultura,
a los conocimientos en el arte y en la literatura, en las ciencias, en la política.
Esto de una y otra forma, permite la participación de los ciudadanos informados en los problemas nacionales.
En la técnica de la comunicación existen tres elementos: la fuente, el
mensaje y el destino. [...] Es importante en este país hablar en relación a la
técnica de la comunicación, el destino; quiénes adquieren la información.
[...] quiénes participan en un proceso electoral tienen limitaciones y vicios
por no estar informados...
También se requiere que en la actividad de nuestro desarrollo económico, social y cultural, estemos informados para participar en la ciencia y en la
tecnología, en la medida que se disponga de un banco de datos de acceso a
la información, de un medio fundamental como es el lenguaje para poder
adquirir conocimientos de los países más desarrollados en la transferencia
de tecnología, es importante establecer los mecanismos para fortalecer la
32
alejandro ortega san vicente
información y este derecho constitucional que queda establecido en el ar­
tículo 6o., es una gran oportunidad para lograr nuestra independencia
económica, a formar recursos humanos más adecuados que participen en el
desarrollo de nuestra educación, de nuestra cultura, de nuestra política.
[...] El Estado moderno requiere de sus ciudadanos una activa e informada participación en los asuntos de la sociedad, los medios masivos de
comunicación de vital importancia para esto son fundamentales en nuestra
vida económica...
[...] esta decisión constitucional establece las condiciones para promover
el desarrollo político en nuestro país, porque cuando un mayor número de
mexicanos esté informado de los problemas nacionales, tendrá una mayor
participación en las decisiones que lo afectan como ciudadano, como productor y como consumidor.
Carlos Ortiz Tejeda (PRI):
[...] sobre el fenómeno de la información he ordenado mis ideas en seis
rubros:
I. Existencia e información.
II. Ser es comunicar.
III. Información y sociedad.
IV. Información y clases dominantes.
V. Información y Estado.
VI. Información y cambio social.
I. Existencia e información. La mera y llana subsistencia de cualquier
organismo, exige [...] información oportuna y suficiente sobre su mundo
circundante... La conformación entonces, y la existencia, son binomio indisoluble; representan la relación directa entre un organismo y cuanto lo rodea
[...] ese organismo que interpretó y asimiló la información, se transformó
con ella y habrá que transformar a su vez al medio en el que está inserto y
del cual forma parte. La información es entonces, a la vez que elemento
fundamental de la existencia, factor esencial de transformación.
II. Ser es comunicar. La vida es información [...] la comunicación se da al
margen del lenguaje...
III. Información y sociedad. [...] la información satisface un requerimiento vital, existencial del individuo, que lo convierte en sujeto responsable de
su momento, de su realidad... La información lo sitúa en el nivel que su
razón requiere para la evaluación, el juicio, la creación. Un hombre informado no es por este solo hecho un mejor hombre, pero sí alguien con mayor
probabilidad de serlo.
la reforma de 1977 al artículo 6o. de la constitución
33
IV. Información y clases dominantes. [...] la información, como fenómeno
social, aparece sólo en las sociedades que son conscientes de la importancia
de orientar a la opinión pública... Ciertamente, el lucro es el objeto manifiesto; la información es una mercancía, un negocio por sí mismo, generador
de grandes dividendos, tanto que en los Estados Unidos existe la convicción de
que otorgar una concesión para el establecimiento de cualquier radioemisora, equivale a un permiso para imprimir moneda.
[...] La función primordial de la información es ahora transmitida a tra­
vés de las ondas electromagnéticas, de las rotativas electrónicas, de los cables
coaxiales o vía satélite [...] instrumento de control y dominio... La relación
entre el acceso a la información y el ejercicio del poder es una verdad históricamente comprobable...
V. Información y Estado. Es frente a esta realidad que el Estado surge como
la única posibilidad efectiva para salvaguardar un derecho fundamental de la
persona [...] el compromiso del estado para garantizar el acceso del pueblo a
la información debe ser contemplado como parte de una estrategia integral
de desarrollo; pero haciendo trascender este concepto [...] del nivel económico social, comúnmente manejado, al del desarrollo concebido como la
capacidad de una sociedad para autodeterminarse colectivamente, para escoger [...] de manera colectiva, lo objetivos que espera conseguir y según los
medios más eficaces para alcanzarlos...
La garantía del derecho a la información tiene para el Estado el valor de
una concepción ideológica, de una alianza política con sus mayorías; es la
voluntad de confiar en ellas la toma de decisiones que afecten y determinen
su devenir histórico [...] la información significa la única posibilidad de que
el hombre sea actor consciente de su propio destino. Solamente se puede
razonar, aprender a partir del dato cierto, del conocimiento de un hecho y
sus consecuencias...
VI. Información y cambio social. [...] El derecho a la información constituye un patrimonio del pueblo [...] para garantizar la efectividad de los procesos
democráticos y consolidar el sistema de libertades. [...] frente a la abstracción
de una libertad de expresión convertida en privilegio de minorías, en poder de
unos cuantos hombres que poseen los recursos y los instrumentos requeridos
para expresarse y hacerse oír, tenía que surgir el derecho [...] de una sociedad
[...] en la que se ejerce nuestra libertad, una sociedad plural, abierta, llena
de intereses en contradicción... Una sociedad que también tiene derechos.
Porque no sólo en el individuo como titular de ellos y en el Estado como obli­
gado a garantizarlos, se agota la estructura de la libertad.
[...] la responsabilidad de los órganos de difusión y de los profesionales
de la comunicación social, es precisamente el ejercicio irrestricto de la libertad; pero, asumir al mismo tiempo, el imperativo implícito de comprome-
34
alejandro ortega san vicente
terse con esa libertad [...] órganos independientes del poder, de cualquier
poder...
[...] conseguir que esta garantía social se constituya en un derecho influyente del ciudadano que le permita participar activamente en la creación del derecho
a la información [...] conseguir el acceso real y efectivo del pueblo a los sistemas
de comunicación social...
El dictamen y el debate en la Cámara de Senadores
En la sesión ordinaria de la Cámara de Senadores del 3 de noviembre de
1977, se dio lectura al dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera Sección, sobre el Proyecto
de Decreto de la Cámara de Diputados que contiene reformas y adiciones
relativas a la iniciativa enviada por el titular del Ejecutivo Federal para
reformar 17 artículos de la Constitución Política, entre ellos el 6o. El proyecto fue aprobado por unanimidad de votos de los senadores presentes.
En lo que al artículo 6o. se refiere, del antedicho dictamen sobresale:
El propósito de esta adición corresponde al espíritu de la Reforma Política.
Si se tiende a una mayor y mejor participación de la ciudadanía en la representación nacional, si se responsabiliza a los partidos políticos en los procesos de integración de los órganos representativos en mayor medida que
hasta ahora. Si se perfecciona el ejercicio de la democracia con mejores pro­
edimientos e instituciones, resulta necesario fortalecer y hacer más operante el derecho a la libre manifestación de las ideas, considerando al individuo
no sólo como emisor, sino como receptor de conceptos, y muy especialmente, al grupo social que es, en el mundo contemporáneo, el objetivo preferente
de los medios de difusión.
La libre expresión de las ideas es un derecho del ser humano. La información, que es recepción y difusión de ideas, siempre respetada por el Estado, adquiere, merced a la reforma propuesta, rango de obligatoriedad y, por
cuanto se refiere a la comunidad, se amplía para comprenderse como derecho
social.
Entregar a la comunidad una información manipulada, incompleta,
condicionada a intereses de grupos o de personas, que le vede la posibilidad
de conocer la verdad para poder participar libremente en la formación de la
voluntad general, es característica de los regímenes dictatoriales. El Estado
mexicano mediante la reforma propuesta eleva a rango constitucional el
la reforma de 1977 al artículo 6o. de la constitución
35
derecho a la información, que es una de las bases de sustentación de la democracia como sistema de vida.
Tal derecho no puede quedar en manos de los particulares, ni de organismos
intermedios, sino que le corresponde al Estado garantizarlo. De conformidad
con los términos constitucionales la información no deberá constituir ataques a
la moral, ni a derechos de tercero, ni provocar algún delito, ni perturbar el orden
público.
De la discusión en lo general se resalta:
Ignacio Castillo Mena (PRI):
El derecho a la información ahora lo garantiza el Estado. Es necesario fortalecer la libre manifestación de las ideas, pero es igualmente importante la
libre recepción de ellas.
Jorge Cruickshank García (PPS):
Hay otro artículo que me parece fundamental, de gran contenido, [...], la
reforma al artículo 6o., la adición que significa un importante avance por el
que hemos peleado por muchos años: “El derecho a la información será
garantizado por el Estado” [...] de trascendencia para la vida de un pueblo.
Si el estado va a garantizar el derecho a la información al pueblo, el pueblo
ya no podrá ser manipulado por los intereses minoritarios desde el punto de
vista de la conducción de los instrumentos de la información social.
[...] (la televisión y la prensa misma están) en manos de una verdadera
minoría, es decir, son instrumentos de desinformación, desorientación, y
resulta que la orientación de nuestro pueblo está en manos de los locutores,
y a veces algunos de ellos tienen la verdad absoluta y lo que dicen es lo que
hay que seguir de pauta para la acción social y política de nuestro pueblo.
[...] Creo que ya no habrá en el futuro, con esta garantía que el Estado
establece aquí, posibilidad de que se nos aplique la ley del hielo... Creemos
que es un paso fundamental en la Reforma Política...
Óscar Ornelas Kuchle (PRI):
El cuadro de las garantías sociales se enriquece al quedar incorporado en la
Constitución el derecho a la información...
36
alejandro ortega san vicente
***
El dictamen fue aprobado en lo general por unanimidad. En lo particular
intervinieron en la discusión los Senadores Rafael Camacho Guzmán y
Mario Carballo Pasos, en pro.
Rafael Camacho Guzmán (PRI):
[...] el derecho a la información constituye una nueva dimensión de la democracia, es una fórmula eficaz para respetar el pluralismo ideológico; esto
es, la diversidad y riqueza en la expresión de ideas, opiniones y convic­
ciones.
El derecho a la información significa superar la concepción exclusivamente mercantilista de los medios de comunicación, significa renovar la idea
tradicional que entiende el derecho a la información como equivalente a la
libertad de expresión, es decir, libertad para el que produce y emite, pero que
se reduciría si ignora el derecho que tienen los hombres como receptores de
información.
La existencia de un verdadero derecho a la información, enriquece el conocimiento que los ciudadanos requieren para una mejor participación democrática, para un ordenamiento de la conducta individual y colectiva del país conforme a sus aspiraciones.
La información no puede concebirse como el ejercicio de una libertad individual aislada, ni como medio al servicio de una ideología, sino como un instrumento de desarrollo político y social, como una fuerza aseguradora de la interrelación entre las leyes del cambio social y el cambio de las leyes que exige
nuestra sociedad...
Mario Carballo Pazos (PRI):
Ese derecho a la información que debe garantizar el Estado, abre campos de
comunicación, forma amplias corrientes de entendimiento colectivo, motiva la
captación de ideas y da curso a la transmisión del pensamiento; tan necesario en la vida comunitaria.
[...] En una fórmula simplista un ciudadano bien informado indudablemente será un mejor ciudadano por su calidad participativa...
Sabemos que el objeto fundamental de la información, es reducir tanto
como sea posible toda incertidumbre que exista en relación con circunstancias y factores que condicionan decisiones [...], concebir y captar la objetividad de los asuntos y facilitar la ejecución de tareas. La validez de una toma
la reforma de 1977 al artículo 6o. de la constitución
37
de decisiones depende en cada caso de la exactitud de la información... Así,
la información tiene una función conformadora o formadora...
Al ser garantizado por el Estado el derecho a la información [...] también
impone al organismo gubernamental una obligación institucional constante, de
asegurar ese derecho al ciudadano o grupo social, para que bien informado se en­
cuentre en las mejores condiciones para poner su iniciativa al servicio de las
tareas que aseguren una mejor convivencia y un espíritu participativo. Un
ciudadano enriquecido con información veraz y oportuna, adquiere un com­
promiso formal con los valores democráticos, que constituyen parte de la con­
ciencia y cultura cívicas...
***
Lo antes reproducido revela la disparidad de opiniones y la ambigüedad de
los razonamientos de diputados y senadores; unos consideraban el derecho
a la información como parte de una reforma política, otros lo juzgaban co­
mo garantía social o colectiva de carácter irrestricto, y algunos más como
garantía individual, pero todos coincidían en que el progreso y desarrollo
de México y de los mexicanos se fincaba en su ejercicio y preservación. Has­
ta 1992 la Suprema Corte decidió que todos los individuos gozan de este de­
recho y pueden hacerlo efectivo como garantía individual frente los actos
de autoridad que lo transgredan.
Los primeros esfuerzos de reglamentación
No obstante los afanes del Ejecutivo Federal y de algunos grupos políticos
que siguieron atentamente la adición constitucional, ese derecho esencial
permaneció durante muchos años como una prerrogativa destinada a la
mejor evolución de los partidos políticos.
Escasamente conocidos, los intentos para expedir una ley que reglamentara el derecho a la información consagrado mediante la adición al artículo 6o. de la Norma Suprema en 1977 fueron arduos. La creación de un
ordenamiento reglamentario promovido por el generador de la reforma
constitucional a partir de 1979 resultó en extremo difícil. No obstante el
interés manifiesto del Presidente de la República, muchos y variados sectores de la sociedad se opusieron a ello, sobre todo los medios de comunicación que consideraron abusivo normar la información o limitar la libertad de expresión ¡NO a la ley mordaza! ¡NO a una ley fascista!, clamaban.
38
alejandro ortega san vicente
La oposición a la reglamentación del derecho a la información asoma
públicamente en el momento mismo en que José López Portillo, titular del
Ejecutivo Federal, propuso a la Cámara de Diputados, a través de su líder
Luis M. Farías, que la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de esa colegisladora convocase a los medios de comunicación, a los orga­
nismos públicos, a los colegios de profesionales y a los estudiosos e interesados, para que manifestaran y aportaran sus ideas sobre el particular. En
noviembre de 1979 se publicó la convocatoria; la participación en las 20
audiencias públicas celebradas ascendió a más de 130; opiniones a favor y
en contra se sucedieron; se temía el menoscabo de la libertad de expresión;
pero también se hacía notar la necesidad de eliminar los monopolios particulares en los medios informativos —esta última expuesta y discutida
ampliamente en el 2007, al fallar nuestro más Alto Tribunal la acción de in­
constitucionalidad interpuesta por un grupo de senadores en contra de la
llamada Ley Televisa—, así como el derecho de los gobernados y de todos
los grupos sociales a disponer del derecho a informar y de ser debidamente informados.
Casi un año después, al finalizar 1980, una Coalición de Izquierda pre­
sentó un proyecto de Ley Federal de Comunicación Social en busca de
moderar el derecho a la información y limitar los monopolios de la comunicación. Por su parte, la Coordinación de Comunicación Social de la Pre­
sidencia de la República elaboró un Plan Nacional de Comunicación al que
acompañó otro intento de ley reglamentaria del derecho a la información.
Ante la falta de apoyo, incluso de quienes habían hecho notar reiteradamente la necesidad de reglamentar la nueva garantía, y de los reclamos y
de la crítica —en su inmensa mayoría de los medios de comunicación que
calificaban de inadmisible reglar el derecho a la información—, se insistía
en que la regulación intentada amenazaba la vida democrática y plural del
país; al igual que la anterior la iniciativa de que se trata nunca fue presentada ni discutida formalmente en el Poder Legislativo.
El anterior proyecto contenía avances innegables; sus objetivos eran:
promover la democratización de las comunicaciones; fomentar el derecho
a la información; fortalecer la cultura nacional para procurar la integración
de las distintas regiones del país; alentar una mayor y mejor relación con la
comunidad internacional, en particular con la comunidad europea que
mucho había avanzado en la materia; impulsar el respeto a la vida privada
compaginándolo con la libertad de crear, buscar, recibir y difundir ideas e
información; garantizar el libre y oportuno acceso a la información de in-
la reforma de 1977 al artículo 6o. de la constitución
39
terés social, en especial a la generada en los Poderes y en las entidades federales, para lo cual los servidores públicos quedaban obligados a satisfacer
las demandas ciudadanas, a excepción de la que hubiese sido calificada
como reservada por autoridades facultadas expresamente por la ley. Creaba
el Consejo Nacional de Comunicación Social —facultado para establecer
las bases y lineamientos de las políticas de comunicación social y de promover la participación ciudadana—, y la Procuraduría Federal de Comunicación Social —encargada de proteger los derechos e intereses de los go­
bernados en materia de comunicación y de vigilar el cumplimiento de las
normas correspondientes—, antecedente inmediato del IFAI.
Habrían de pasar 25 años de la referida adición al artículo 6o. constitucional para que el Congreso de la Unión acordara la ley que redujo esta
garantía al acceso a la información pública gubernamental, base de la
transparencia que el Estado debe observar en el manejo de los fondos públicos y en el apego de su actuar al derecho.
Los antecedentes anteriores, poco conocidos y citados escasamente por
los estudiosos, se exponen en términos breves y claros en el número 2 de la
Serie El Poder Judicial Contemporáneo, editado por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en septiembre de 2006, y en forma más amplia en El
derecho a la información, de Sergio López Ayllón.
***
Sin considerar en toda su amplitud el espíritu del Poder Constituyente,
todavía en 1992 la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que se
trataba de una reforma electoral subsumida dentro de la reforma política,
destinada a permitir que a través de los medios masivos de comunicación
los propios partidos expusieran sus programas, plataformas y demás características inherentes.
Poco después el Alto Tribunal amplió sus alcances para conceptuar este
derecho como una prerrogativa social que garantizaba a la sociedad el estar
bien informada, pero obligatorio sólo para el Gobierno.
En 1996 el Alto Tribunal determinó que el derecho a la información se
encontraba, y se encuentra, estrechamente vinculado con el derecho que
tienen los individuos a conocer la verdad, garantía que exige a las autoridades abstenerse de dar a la comunidad información manipulada, incompleta o falsa, bajo pena de incurrir en una violación grave a las garantías in­
40
alejandro ortega san vicente
dividuales; criterio fijado por la Suprema Corte al investigar el famoso caso
de Aguas Blancas con base en lo previsto en el artículo 97 constitucional.
En 1999 la Segunda Sala y el Pleno del propio Tribunal extendieron la
comprensión del derecho a la información para entenderlo también como
garantía individual, limitada por los intereses nacionales, por los de la sociedad y por el respeto a los derechos de terceros.
Por su parte, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos ha reconocido que el derecho a la información, y por tanto el acceso a ésta, es un
tema fundamental para el avance democrático del país, ya que el derecho
humano que nos ocupa pone al descubierto cómo funcionan los poderes
públicos. Dicen los considerandos del Reglamento de Transparencia y
Acceso a la Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (Diario Oficial de la Federación del 29 de abril de 2003): “El derecho a
la información es un derecho fundamental reconocido por el artículo 6o.
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Una sociedad
democrática supone la evaluación ciudadana sobre los órganos del Estado
y ésta, para ser efectiva, requiere que el gobernado cuente con los elementos necesarios para hacer de su juicio un asunto razonado e informado”.
Poco más tarde la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Consejo
de la Judicatura Federal, en el Segundo Considerando de su Reglamento
para la Aplicación de la LAI (Diario Oficial de la Federación, del 2 de abril
de 2004, y Semanario Judicial de la Federación, novena época, tomo XIX,
abril de 2004, página 1497), pusieron de relieve que:
El derecho a la información a partir de su incorporación al artículo 6o. de la
Constitución General de la República, mediante reforma de 1977, ha tenido
una evolución considerable en la que el Poder Judicial de la Federación ha
desarrollado un papel de avanzada y de consolidación del ejercicio de los de­
rechos fundamentales permitiendo, a través de la interpretación judicial, su
efectividad como derecho fundamental de carácter social e individual.
Sin embargo y a pesar de las obligaciones contraídas en diversas declaraciones y pactos internacionales, durante todo el tiempo transcurrido
desde la reforma constitucional de 1977 a la fecha, y quién sabe por cuanto más, se ha constreñido el derecho a la información al compromiso que
tiene el Estado de permitir, a quien lo solicite, el acceso a la información
que él produce, pero sin reconocer la amplitud del propio derecho ni su
estrecha vinculación con otras prerrogativas fundamentales del individuo
la reforma de 1977 al artículo 6o. de la constitución
41
que en sí constituyen limitaciones al derecho a la información. Tampoco
se han fijado las obligaciones de los medios de comunicación en la materia
ni el deber correlativo del Estado de cuidar la oportunidad y la veracidad
de la información que se hace del conocimiento público, a fin de evitar la
manipulación y la falsedad de las noticias mediáticas. De inmediato surge
el cuestionamiento: ¿cómo podrá el Estado cumplir a plenitud con su deber
de garantizar el derecho a la información si le está vedado intervenir en lo
anterior? Hasta el momento todas las obligaciones son a cargo del Estado;
a diferencia los medios a través de los cuales se difunde la información no
las tienen. Esta tendencia limitativa se concretó de manera irrefutable en
el proyecto de la reciente reforma al artículo 6o. constitucional; en la Cámara de origen se reconoció que por ahora sólo se buscaba regular el derecho de acceso a la información, para reglar el resto de su contenido para
cuando fuera oportuno.
Afortunadamente no fue así; en la discusión en el Senado de la República se dejó de insistir en la absurda limitación planteada por la colegisladora: la de acotar ese deber únicamente a la información en poder de los
órganos del Estado. Y en el texto finalmente aprobado por el Poder Reformador no se hace distingo alguno; simple y sencillamente se establece como
principio el deber de los diferentes niveles de gobierno de proteger la información que se refiere a la vida privada y a los datos personales.
¿Para cuándo se legislará con la amplitud que el derecho a la información
demanda? Hasta que la colectividad exija y el legislador ordinario acepte
la necesidad de establecer obligaciones y responsabilidades para los medios
de comunicación, compromiso imprescindible para alcanzar el pleno ejerci­
cio del derecho a la información. Por lo pronto, como antes se manifiesta, en
la adición de un segundo párrafo con siete fracciones al artículo 6o. constitucional, se estableció de manera expresa y generalizada la obligación de
dictar leyes para proteger la vida privada y proteger los datos personales.
Una vez más nuestro país afronta un grave rezago; muchos otros, como
Alemania, Estados Unidos, Inglaterra, Italia, Suecia, España y otros, han
dispuesto normas y procedimientos para reclamar a los medios informáticos el cumplimiento de sus obligaciones en la materia.
capítulo iii
LA INTEGRACIÓN DEL DERECHO Y LA
INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS JURÍDICAS
El difuso texto de la reforma constitucional de 1977 que garantiza el derecho a la información, se tradujo en una limitación para ceñirlo, única y
exclusivamente, a la transparencia en el manejo de los fondos públicos y al
derecho del gobernado a ser debida y verazmente informado, pero todos
los deberes inherentes únicamente a cargo del Estado. El desarrollo de este
acotamiento deviene de las interpretaciones restrictivas de la Suprema Cor­
te de Justicia ocurridas a partir de la reforma de 1977, y se consolida en 2002
a raíz de la publicación de la LAI.
La interpretación de las normas jurídicas
En nuestra Ley Fundamental faltan las reglas para la interpretación de la
Norma Suprema. La Constitución de 1824, primera del México independiente, en su artículo 165 establecía que únicamente el Congreso General
estaba facultado para resolver las dudas que “ocurran sobre inteligencia de
los artículos de esta Constitución y del Acta Constitutiva”, y en el 168 facultaba a las legislaturas de los estados para hacer observaciones sobre los artícu­
los de ambos documentos fundamentales.
A pesar de esa carencia existen principios que permiten la interpretación
judicial de la Constitución General: a) la norma constitucional priva sobre
todas las demás, y b) en caso de contradicción con una norma ordinaria,
no hay duda que siempre debe prevalecer la primera. Por ser la de mayor je­
rarquía, la Ley Fundamental sólo puede modificarse mediante un procedi­
miento especial que abarca la votación calificada del Congreso de la Unión
y la aprobación de la mayoría de las Legislaturas locales.
[43]
44
alejandro ortega san vicente
Los principios de interpretación de las normas jurídicas se aplican tanto
a las constitucionales como a las ordinarias. En toda interpretación debe
prevalecer la finalidad primordial de la Constitución Federal: garantizar la
dignidad y la libertad humanas. El orden jurídico y en particular la Carta
Magna deben interpretarse como un todo armónico; las excepciones y pri­
vilegios deben ser restrictivos y estar consignados expresamente; los actos
legislativos deben presumirse constitucionales y mediante la interpretación
deben de ser armonizados con la Ley Fundamental, procurando no excluir
la aplicación de ninguna norma a menos que sea evidente su contradicción
con la Norma Suprema. De acuerdo con el tratadista argentino Linares Quin­
tana, la norma constitucional debe ser interpretada con un criterio amplio,
liberal y práctico, y en un sentido general y común. Para Héctor Fix-Zamudio la interpretación constitucional se ha transformado en una tarea
técnica muy alta, en la que es necesario poner sensibilidad jurídica, política y social. Coincidiendo con el tratadista argentino, el maestro mexicano
señala como principio básico de la interpretación constitucional la necesidad de tomar en cuenta las situaciones sociales, económicas y políticas que exis­tan
en el momento en que se realice la interpretación.
En México el Poder Judicial Federal es el intérprete último, el exégeta
final de la Constitución Política; por medio de sus resoluciones determina
el significado de los preceptos de la Carta Magna. En su octavo párrafo el
artículo 94 constitucional señala que la Suprema Corte de Justicia de la Na­
ción fija el significado de los preceptos fundamentales y cumple a través de
sus ejecutorias y jurisprudencia. La Ley de Amparo, en sus artículos 192 y
194, reglamenta la jurisprudencia y determina su obligatoriedad, razón por
la que la Suprema Corte debe realizar la revisión de los fallos que dicten los
tribunales federales acerca de la constitucionalidad de una ley, así como de
aquellos que interpreten un precepto de la Ley Suprema.
Los Tribunales Federales han prescrito que la interpretación de una nor­
ma legal ocurre cuando su texto no es suficientemente claro y admite inqui­
rir su significado gramatical y jurídico; entonces y sólo entonces, el juzgador tiene que buscar, emplear, conceptos semejantes que se equiparen a la
situación no prevista por la ley, para darle sentido. De esta manera amplía
o restringe su contenido para dar al precepto un significado muchas veces
no pensado ni pretendido por el legislador. El juzgador desentraña o hace
la reconstrucción del espíritu, pensamiento y voluntad de la norma jurí­
dica para obtener los motivos predominantes que la originaron y los fines
a que tiende; en esta forma discierne el alcance y significado de la expresión
la integración del derecho y la interpretación
45
que conforma su texto. Para tales efectos resulta imprescindible considerar
las exposiciones de motivos de las iniciativas, los dictámenes de las comisiones y la participación que en los debates hayan tenido, en pro o en con­
tra, los legisladores. Al hacer las leyes el legislador debe interpretar la Cons­
titución para evitar que el proyecto pueda violarla.
En consecuencia, no está en las exclusivas manos del juzgador escudriñar y determinar el espíritu del legislador ni ser simple vocero de este último, como sucedía en el sistema francés en que el Tribunal de Casación
tenía la obligación de acudir al órgano legislativo en solicitud de una interpretación auténtica cuando se plantease por segunda vez la misma cuestión
(este procedimiento persistió hasta 1946 en que se apartó de él la Constitución francesa de 1958).
La letra no es siempre la expresión cabal de la ley; la interpretación ha
de ir a desentrañar la intención normativa del precepto, la que puede encontrarse manifestada claramente en el proceso que dio lugar a la expedición del ordenamiento —en la actualidad las iniciativas y su exposición de
motivos, los dictámenes del órgano legislativo, los respectivos debates y la
aprobación final del proyecto pueden consultarse y valorarse en medios
escritos y electrónicos. El análisis resulta indispensable para una correcta
interpretación y, por regla general, hace innecesario adivinar el “espíritu
del legislador”.
Jorge Carpizo, en su obra Estudios constitucionales, dice: “El Poder Legislativo en su labor de hacer leyes debe interpretar la Constitución con el
objeto de examinar si el proyecto no viola la Ley Fundamental. Cuando el or­
den jurídico otorga al legislativo la facultad de interpretar la Constitución
y las leyes, esta clase de interpretación recibe el nombre de auténtica. Se
desea que quien hizo la ley sea quien desentrañe su sentido”. Continúa el
tratadista: “El Diario de los Debates del Constituyente tiene especial importancia. Cuando algún precepto no está claro podemos examinar los debates
que le dieron origen, y de este examen puede aflorar el sentido de la norma...
En el Diario de los Debates se encuentra el pensamiento y lo que se buscó
con esas normas. En una buena parte, en él se encuentra lo que podríamos
denominar el espíritu de la Constitución”. En la obra antes citada el autor
expresa: “en el Diario de los Debates no se hallan sólo los motivos, sino la ex­
posición de los motivos doctrinarios que influyen en la construcción de la norma
Jorge Carpizo, Estudios constitucionales, pp. 70 y ss.
46
alejandro ortega san vicente
jurídica, la situación del país, las razones por las que se incluyen determinados
preceptos, etcétera”.
Razonamientos que son aplicables a todo
acto legislativo
El más Alto Tribunal ha establecido que la interpretación de las leyes compete también al órgano legislativo a través de su facultad para reformar o
modificar las leyes, siempre y cuando se cumplan los mismos requisitos que
se observaron para el dictado de la ley, exigencia prevista en el inciso “F”
del artículo 72 de la Ley Fundamental. Mas en esta labor el legislador tie­ne
límites y no puede realizar una actividad excesiva, esto es, llevar a cabo
tareas que rebasen los límites que fija la Constitución Federal; en otras
palabras: el legislador sólo puede ocuparse de la interpretación a través de
normas jurídicas que debe dictar en los términos establecidos por la Constitución; de igual manera, el juzgador tampoco puede sustituirse al legislador so pretexto de interpretar la ley para colmar sus vacíos. Ya en 1931 el
eminente jurista y destacado Ministro José María Truchuelo sentenció: la
Suprema Corte no debe legislar con el pretexto de interpretar la Constitución o las leyes.
En diciembre de 2001, al decidir la acción de inconstitucionalidad
13/2001, la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció:
“LA INTERPRETACIÓN DE LEYES POSTERIOR A SU PUBLICACIÓN, NO SÓLO COMPETE AL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, A TRAVÉS DE LA JURISPRUDENCIA, SINO AL ÓRGANO
LEGISLATIVO CORRESPONDIENTE, CUMPLIENDO LOS MISMOS REQUISITOS QUE PARA SU FORMACIÓN DEBEN OBSERVARSE”.
Acciones de inconstitucionalidad, Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, novena época, tomo XIV, diciembre de 2001, página 1379.
***
La respectiva ejecutoria (ponencia del Ministro Juan Díaz Romero) fue
aprobada por el Pleno del Alto Tribunal por unanimidad de nueve votos;
de ella se copia lo relativo a la interpretación de las normas jurídicas:
la integración del derecho y la interpretación
47
La interpretación legislativa a que se refiere [...] el inciso F del artículo 72 de la
Constitución Federal, es la que corresponde a quien formalmente realiza
la labor legislativa, que es la denominada interpretación auténtica. [...] Según
afirma el maestro Gabino Fraga “la interpretación, según su autor, podrá ser
privada, doctrinal, judicial o auténtica. La primera es obra de los particulares;
si éstos son especialistas nos encontramos frente al segundo caso, la doctrinal; la
tercera, la judicial, proviene de los jueces o tribunales encargados de aplicar el
derecho a casos concretos, y la última es la que realiza el mismo legislador, con
la mira de fijar el sentido de las leyes que ha dictado”.
Vitorio Fronzini afirma que “las formas interpretativas que asume el mensaje
legislativo son las siguientes: a) la interpretación que realiza el Poder Legislativo o interpretación auténtica; b) la interpretación administrativa, realizada por
los funcionarios de la administración pública, denominada interpretación oficial;
c) la interpretación judicial o sentencia, a cargo del Poder Judicial; d) la interpre­
tación doctrinal, que corresponde a los comentaristas y estudiosos; e) la interpreta­
ción forense, propuesta por el abogado en el curso del proceso y que representa un
elemento de función dialéctica que coopera con la decisión del juez”.
[...] Así, la interpretación auténtica, también llamada interpretación legislativa, es la que realiza el legislador en el texto mismo de la ley para definir
el alcance de sus propios preceptos. Quien aplica la ley a un caso concreto y
para ello requiere de la interpretación de los preceptos legales, es el juzgador
o la autoridad cuando realiza actos materialmente administrativos. La determinación del carácter de la interpretación de la norma legal, desde el
punto de vista formal, no es ociosa. Su importancia queda evidente en la
postura que sostiene el maestro Gabino Fraga al mencionar que “la calidad
del intérprete no es indiferente, al menos desde el punto de vista práctico porque
no toda interpretación es obligatoria. [...] si el legislador, mediante una ley, establece en qué forma debe entenderse un precepto legal, la exégesis legislativa
obliga a todo el mundo, precisamente porque su autor, a través de la norma secun­
daria interpretativa, así lo ha dispuesto. Si es el juez quien interpreta un precepto, a fin de aplicarlo a un caso concreto, esa obligatoriedad no adquiere obligatoriedad general, pero sirve, en cambio, de base a una norma individualizada, el
fallo que en la especie se dicte. Si, por último, un abogado o un particular cualquiera, interpretan una disposición legislativa, su interpretación (correcta o incorrecta), tiene un simple valor doctrinal y, por ende, a nadie obliga”.
Eduardo García Máynez, Introducción al estudio del derecho, p. 129.
Vitorio Fronzini, Teoría de la interpretación jurídica, pp. 101 y 106.
E. García Máynez, op. cit., pp. 329 y 330.
48
alejandro ortega san vicente
[...] la interpretación auténtica que deriva en normas de carácter general,
únicamente puede ejercerse al momento de la formación o reforma de leyes...
Así lo entiende Ricardo Guastini al afirmar que: “Por interpretación auténtica se entiende, en un sentido amplio, la realización por el autor mismo del
documento interpretado (sin referencia alguna a la identidad del autor y a la
naturaleza del documento); en sentido estricto y por antonomasia, es la interpretación de la ley realizada por el mismo legislador mediante otra ley sucesiva
(llamada ley interpretativa o ley de interpretación auténtica”.
[...] Lo anterior adquiere mayor claridad práctica, cuando se observa el con­
tenido de [...] el artículo 72, inciso F de la Constitución Federal que establece... “En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos se observarán los mismos trámites establecidos para su formación. Consideramos
ilustrativo, en lo conducente, el siguiente criterio judicial”:
LEYES, DEROGACIÓN DE LAS: el artículo 72, incisos f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe entenderse que
únicamente se refiere a los casos de interpretación (autentica o legislativa), de reforma o derogación (o abrogación) de una ley o decreto específico considerado como un todo, pero no a la derogación de una disposición
secundaria y aislada de un ordenamiento que por estar en pugna con otra
disposición esencial de otro ordenamiento posterior que en forma general regula la misma materia, debe considerarse que automáticamente
queda sin efectos, en virtud del principio jurídico establecido por el artícu­
lo 9o., en relación con el artículo 1o., del Código Civil para el Distrito y
Territorios Federales, que respectivamente establecen: Art. 9o. La Ley
sólo queda abrogada o derogada por otra posterior que así lo declare ex­
presamente o que contenga disposiciones total o parcialmente incompatibles con la Ley anterior. Art. 1o. Las disposiciones de este Código regirán
en el Distrito y en los Territorios Federales en asuntos del orden común,
y en toda la República en asuntos del orden federal (Pleno, Semanario
Judicial de la Federación, sexta época, tomo LXXXIII, primera parte,
página 10).
***
[...] en los términos de los artículos 103, 105 y relativos de la Constitución Po­
lítica de los Estados Unidos Mexicanos, la interpretación de las normas jurí Ricardo Guastini, Estudios sobre la interpretación jurídica, p. 19.
la integración del derecho y la interpretación
49
dicas federales o locales es facultad exclusiva del Poder Judicial de la Federación,
a través de las resoluciones que dicte en los juicios de amparo, en las controversias
constitucionales y en las acciones de inconstitucionalidad [cuando] el Congreso
ejerce la función de interpretar las leyes mediante la llamada “interpretación
legislativa” [...] esto sólo puede hacerlo en el texto de la propia ley o en una
nueva ley [pues] no corresponde al legislador interpretar las leyes a posteriori,
sino dentro del mismo procedimiento de su creación o reafirmación. [...] sería
ilegal por inconstitucional emitir un dictamen o un decreto para interpretar el tex­
to de un artículo, mientras que esta interpretación no se encuentre dentro del
proceso de formación o reforma de un ordenamiento legal. [...] vulnera las garantías de legalidad, seguridad jurídica y debido proceso legal consagradas en los
artículos 14 y 16 de la Constitución Federal [...] porque ilegalmente el Congreso desarrolló una actividad interpretativa exorbitante, al no estar facultado para
interpretar el discurso jurídico en la forma y términos descritos, pues no realizó
una “interpretación auténtica” en el texto de la propia ley o en una nueva ley
[...] que es la única que el Congreso puede efectuar...
Se resalta: una vez expedida la norma, ésta nunca deberá ser interpretada en forma aislada o parcial; para desentrañar la intención del legislador,
resolver efectivamente la cuestión planteada y evitar la incongruencia y
contradicción, las reglas jurídicas han de ser examinadas de manera conjunta y armónica. Son éstos los principios lógicos que rigen la hermenéutica o interpretación de las leyes.
Según Mónica Gazcón Avellán, la interpretación de la Constitución:
[...] el principio de interpretación conforme con la Constitución —manifestación particular del principio más general que establece la obligatoriedad
de interpretar las normas con otras de mayor rango jerárquico es el criterio
hermenéutico—, orienta la interpretación de todo el orden jurídico. [...] un
precepto legal sólo debe ser declarado inconstitucional cuando no admita
una interpretación conforme con la Norma Suprema... La Constitución es
la norma jurídica fundamental que confiere unidad al orden jurídico [nacional].
***
La interpretación gramatical o letrista de las leyes no puede proscribirse,
pues la señala la Constitución Federal en la parte final de su precepto 14, sin
Véase Mónica Gazcón Avellán, voz “Interpretación conforme a la Constitución”, en Miguel
Car­bonell, coord., Diccionario de derecho constitucional.
50
alejandro ortega san vicente
embargo, ante su ambigüedad siempre deberá aplicarse el método sistemático, según el cual el entendimiento y sentido de las normas debe determinarse en concordancia con la disposición o contenido de la ley a la que
pertenecen, sin omitir la consideración de la norma o ley de que se trate con
los preceptos legales o constitucionales en los cuales esté fundada o relacionada. Fraccionar el contexto jurídico de un capítulo, título o libro de una
ley para interpretar los artículos que la configuran en forma aislada o literal, traerá consigo la inaplicabilidad de unos respecto de otros.
No es método recomendable el atenerse estrictamente a la palabras de la ley,
ya que el espíritu que las nutre es lo que debe rastrearse en procura de una
interpretación racional, que avente el riesgo de un formalismo paralizante,
debiéndose buscar en todo tiempo una valiosa interpretación de lo que las
normas, jurídicamente, han querido mandar, de suerte que la admisión de
soluciones notoriamente desvaliosas, pudiéndose arbitrar otras de mérito
opuesto, no resulta compatible con el fin común de la tarea legislativa como
de la judicial (Corte Suprema de Justicia de Argentina, fallo 316:3043, 14 de
diciembre de 1993. Voto de los doctores Barra, Fayt y Cavagna Martínez).
El juez no debe ignorar que la primera fuente de interpretación de la
norma jurídica es su letra y que, como lo manda la Norma Suprema, no le
está permitido al juzgador apartarse de la ley ni atribuirse el rol de legislador para crear excepciones no permitidas por el ordenamiento; cuando el
precepto es claro y no exige interpretación debe ser aplicado directamente,
sin ir más allá de las consideraciones legales que el sistema jurídico contempla de manera cierta para discernir el caso.
Es de hacer notar: las exposiciones de motivos y los dictámenes de las
comisiones del Congreso carecen de valor normativo pues no forman parte de la ley; mas son fuente de interpretación para conocer el espíritu del
legislador, siempre y cuando se enlacen con las disposiciones de la ley de que
se trate. Las tesis de jurisprudencia que siguen sustentan lo anterior:
“LEYES. NO SON INCONSTITUCIONALES PORQUE SE APARTEN
DE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LAS INICIATIVAS QUE LES
DAN ORIGEN”.
La Constitución de la República no instituye la necesaria correspondencia entre las leyes emanadas del Congreso de la Unión y las exposiciones de
motivos que acompañan a las iniciativas que les dieron origen. El Constituyente no consideró a las exposiciones de motivos como elementos deter-
la integración del derecho y la interpretación
51
minantes de la validez de las leyes, ni tampoco calificó la función que habrían
de desempeñar en alguna de las fases de creación de las leyes. De ahí que el
Congreso de la Unión puede apartarse de las razones o motivos considerados
en la iniciativa, modificar los textos propuestos y formular los que en su
lugar formarán parte de la ley, aunque éstos tengan alcances o efectos distintos o incluso contrarios a los expresados en la exposición de motivos por
el autor de tal iniciativa. Por ello, desde el punto de vista constitucional, las
exposiciones de motivos no condicionan en modo alguno las facultades del
Congreso de la Unión para decidir y establecer las normas legislativas de
acuerdo con su competencia.
NOTA: Tesis P./J.15/92, Gaceta, núm. 52, p. 11; véase ejecutoria en el
Semanario Judicial de la Federación, tomo IX, abril, p. 47.
Localización: Semanario Judicial de la Federación, octava época, pleno,
tesis 220, apéndice de 1995, tomo I, parte SCJN, página 210.
***
“EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Y DEBATES DEL LEGISLADOR. NO
FORMAN PARTE DE LA LEY”.
Las exposiciones de motivos contenidas en una iniciativa de ley, así como
los debates del legislador suscitados con motivo de su aprobación, no forman
parte del cuerpo legal de un ordenamiento y, por ende, carecen de todo valor
normativo, tomando en consideración los siguientes elementos: a) El artícu­
lo 14, segundo párrafo, del Pacto Federal, que prevé el principio de seguridad
jurídica, dispone que nadie podrá ser afectado en su esfera jurídica, sino
mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el
que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme
a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; es decir, tal dispositivo constitucional no hace referencia a las observaciones y justificaciones expresadas
por el autor de la iniciativa legal, ni a los argumentos que señalen los legisla­
dores para aprobar, modificar, derogar o abrogar una norma de carácter ge­
neral; b) Por la publicidad de la norma, que se refiere a que los órganos del
Estado encargados de difundir las normas en los respectivos ámbitos de su
competencia, tales como el Diario Oficial de la Federación, gacetas o periódicos oficiales, generalmente publican solamente el contenido de las leyes o
artículos aprobados mediante el proceso legislativo o, en su caso, refieren
cuáles normas han sido abrogadas o derogadas, pero no suelen imprimir las
iniciativas de ley y debates que dieron origen a las mismas. Por ende, no se
puede invocar un derecho u obligación por la simple circunstancia de que
el mismo se infiera de la exposición de motivos de la iniciativa de ley o de los
debates del legislador, si no se plasmó expresamente en el articulado de la
52
alejandro ortega san vicente
norma correspondiente; sin que sea lógico el argumento de que la interpreta­
ción teleológica subjetiva o exegética de la disposición legal permita introdu­
cir elementos contemplados durante el proceso legislativo, pero no reflejados
en el cuerpo legal, pues tal medio de interpretación requiere que el intérprete de la norma acuda a la exposición de motivos, debates o preámbulo que
dieron origen a una ley o tratado internacional para interpretar uno o varios
preceptos ambiguos u oscuros, con la plena conciencia de que se están tomando en consideración cuestiones que son ajenas a la norma y, por ende,
no forman parte de ella.
SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Localización: Clave I.7o.A.55 K, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, novena época, tomo XVIII, octubre de 2003, página 1008.
***
Las exposiciones de motivos y los dictámenes son instrumentos de gran
importancia para interpretar las leyes cuando el texto de éstas no es claro;
la interpretación auténtica es indispensable para conocer el espíritu del
legislador en los casos en que se deba recurrir a una interpretación teleológica; pero si el texto es claro y no deja lugar a dudas, deberá estarse a él.
El orden jurídico es un todo que debe aplicarse de forma tal que el mira­
miento de algunas reglas no lleve consigo la inaplicabilidad de otras. Resulta inaceptable suponer que el Poder Constituyente o el legislador secundario se hubieran propuesto dictar preceptos contradictorios o violatorios
de la Ley Suprema, o conjeturar que el Presidente de la República hubiera
celebrado un tratado que no estuviera de acuerdo con la Norma Fundamental y que, a pesar de esa anomalía, el Senado lo hubiese aprobado. El
principio de supremacía constitucional establecido en el artículo 133 constitucional obliga a dictar actos legislativos conformes con la Norma Suprema, por lo que resulta lógico presumir que toda disposición emanada de
un cuerpo legislativo es constitucional. Un precepto legal sólo debe ser
declarado inconstitucional cuando no admita una interpretación acorde
con la Norma Suprema.
El sistema jurídico mexicano reconoce a la Constitución Federal como
norma culminante del mismo. Por lo tanto, todos los poderes federales,
estatales, municipales y del Distrito Federal, así como los órganos constitu­
cionales autónomos, deben ajustar sus actos a ella; apartarse implica atentar
contra su propia naturaleza. Si la Carta Magna ha establecido algún prin-
la integración del derecho y la interpretación
53
cipio que por el transcurso del tiempo haya devenido en anacrónico, pues
no tocará a la Suprema Corte introducir su modificación sino al Órgano
Reformador de la Constitución o de la ley. En tanto ello sucede, el intérprete constitucional debe dar sentido y congruencia al orden jurídico,
colmando los vacíos legislativos y constitucionales. Como se ha dicho, la
tarea de integración del derecho por el Poder Judicial, y primordialmente
por el más Alto Tribunal, reviste importancia y trascendencia fundamentales; sin el debido cumplimiento de esta tarea se quebrantaría una de las
características principales del Estado de Derecho: resolver todos los casos
sometidos a la consideración del Poder Judicial, aun sin la existencia de una
norma jurídica aplicable al caso.
Los principios de interpretación antes mencionados han sido reconocidos y confirmados desde la quinta época del Semanario Judicial de la Federación; la evolución y los alcances de la hermenéutica jurídica están perfectamente definidos en las ejecutorias que se trascriben en el apéndice a este
capítulo marcado con la letra A; en ellas se subraya lo conducente.
La doctrina reciente denomina interpretación aditiva a la actividad que
pueden realizar los tribunales federales para colmar lagunas de la ley. Tal
denominación parece desafortunada; la complementación, la integración
del derecho, tiene como objeto, precisamente, llenar los vacíos en que hubiese incurrido el legislador, sea reformador o secundario, al dictar un pre­
cepto legal. No obstante, esa labor integradora deja de ser útil en el momen­to
mismo en que el legislador corrige la deficiencia; de ahí en adelante la labor
jurisdiccional debe de limitarse a dar sentido a la norma concreta, interpretándola de acuerdo con la hermenéutica, esto es, de manera sistemática,
armó­nica y teleológica; pero de ninguna manera el juzgador puede sustituirse al legislador para dictar disposiciones adicionales y diferentes a las
emitidas por éste, so pretexto de la interpretación de las normas jurídicas.
***
Dada la ambigüedad conceptual de los legisladores (prerrogativa política,
garantía social y garantía individual; derecho en sentido amplio o stricto
sensu), el conocimiento del trabajo de integración jurídica hecha por la
Suprema Corte de Justicia respecto del derecho a la información hasta
antes de la vigencia de la LAI, resulta de primordial importancia para estimar la evolución que en México ha tenido esa garantía. Y si bien la actividad integradora del Tribunal Supremo cesó al entrar en vigencia la Ley
54
alejandro ortega san vicente
Federal de Transparencia y Acceso a la Documentación Pública Gubernamental, a partir de ese momento cobraron especial trascendencia la interpretación de dicha Ley y el contenido de las resoluciones dictadas por el
Poder Judicial Federal relativas a los reglamentos o acuerdos de carácter
general emitidos por los sujetos obligados, al igual que los criterios que en
la materia ese Poder ha determinado para sí.
Los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
anteriores al inicio de la vigencia de la LAI
La evolución conceptual del derecho a la información en los fallos del más
Alto Tribunal queda de manifiesto en las tesis que a continuación se citan,
no sin antes advertir que el propio Tribunal se apartó posteriormente de
varias de sus determinaciones iniciales, lo cual se hace notar. Los textos
completos y las decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que
durante más de 25 años dieron significado y contenido al derecho a la información se reproducen en el apéndice B de este capítulo.
Los rubros son:
“INFORMACIÓN. DERECHO A LA, ESTABLECIDO POR EL AR­
TÍCULO 6o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”.
Fue la primera ocasión en que la Suprema Corte de Justicia, por conducto de la Segunda Sala, se avocó al tema; confirmó que el derecho a la
información se había instituido con motivo de la reforma política de 1977;
de su exposición de motivos puede inferirse la obligación del Estado de
cuidar que ese derecho pudiera manifestarse a través de los diversos medios
de comunicación, dejando en manos del legislador secundario la definición
precisa del derecho a la información. Señaló que el Legislador Permanente no pretendió establecer una garantía individual sino una garantía social
correlativa a la libertad de expresión.
Por resultar inadecuados a las circunstancias prevalecientes, el Alto
Tribunal se apartó del antedicho criterio; además, la tesis que sigue interrumpió de hecho la anterior al aceptar que:
“DERECHO A LA INFORMACIÓN, LA SUPREMA CORTE INTERPRETÓ ORIGINALMENTE EL ARTÍCULO 6o. CONSTITUCIONAL
la integración del derecho y la interpretación
55
COMO GARANTÍA DE PARTIDOS POLÍTICOS, AMPLIANDO POSTERIORMENTE ESE CONCEPTO A GARANTÍA INDIVIDUAL Y A
OBLIGACIÓN DEL ESTADO A INFORMAR VERAZMENTE”.
***
Por la importancia que para los sujetos obligados tiene la forma en que los
gobernados pueden acceder a la información que aquéllos poseen, y en
particular a la exigencia de los solicitantes concerniente a la forma y contenido de los informes que deben rendir los titulares y los representantes le­
gales de los sujetos obligados por disposición expresa de la Constitución o
de la ley, de la ejecutoria correspondiente al toca número 10556/83 se entresaca lo que sigue:
El veintinueve de agosto de mil novecientos ochenta y tres Ignacio Burgoa
Orihuela, por su propio derecho, ocurrió en demanda de amparo en contra
del secretario de Hacienda y Crédito Público, por la negativa de éste a proporcionar al quejoso información relativa a los empréstitos que aumentaron
en la cantidad de 37,600 millones de dólares la deuda externa de México
durante el Gobierno que presidió José López Portillo, en las diversas modalidades solicitadas.
El conocimiento del asunto correspondió originalmente al Juez Quinto
de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. Seguido el
trámite del juicio, mediante sentencia emitida el 3 de noviembre de 1983,
el juez de origen declaró infundados los conceptos de violación esgrimidos
por el quejoso y negó el amparo solicitado.
[...] sin que exista disposición constitucional o legal alguna que faculte al secretario de Hacienda y Crédito Público para rendir a cualquier persona que los
solicite en lo individual, y menos si carece de interés jurídico, los informes que
las disposiciones mencionadas expresamente prevén que el Ejecutivo Federal
debe presentar al H. Congreso de la Unión... Además, atendiendo al principio de que la autoridad no puede hacer más que lo que la ley expresamente le permite, resulta que no existe facultad ni obligación de la Secretaría de
Hacienda para proporcionar a determinada persona los informes pormenorizados que se le requieran sobre la deuda externa de México, ni existe por
tanto el derecho a favor de determinada persona para exigir esa conducta.
Pues la única obligación impuesta por la ley en relación con los informes de la
deuda externa, es la de hacer la publicación en forma periódica de los datos que
56
alejandro ortega san vicente
resulten significativos para su mejor comprensión. Datos que sólo pueden referirse a las obligaciones de pasivo, directas o contingentes derivadas de financiamientos a cargo de las entidades que el artículo 1o. de la Ley General
de Deuda Pública señala [...] existe disposición legal que autorice a la Secretaría de Hacienda a proporcionar a un particular determinado, cuando
lo solicite, los informes sobre la deuda pública externa de México.
***
Las conclusiones que anteceden son aplicables a todos los sujetos obligados
y en particular a los informes que los representantes legales de los organismos constitucionales autónomos deben rendir a los Poderes de la Unión;
pero de ese deber no podemos derivar el derecho de los particulares a exigir
que la información solicitada les sea proporcionada en determinada manera y contenido por no disponerlo así la LAI ni alguna otra ley. Dicha información deberá entregarse en cualquiera de las formas en que pudiera encontrarse en los archivos de los poseedores de la información, es decir, del
modo que lo permita el documento de que se trate, y cuan­do la información
requerida ya se encuentre disponible al público en medios impresos o en for­
matos electrónicos, hacer saber al peticionario la manera y el lugar en que
puede consultarla o adquirirla (artículo 42 de la LAI).
Se ratifica lo expresado en el apartado “El grado de acceso a la información pública gubernamental” del capítulo inicial: aunque el artículo 6o.
constitucional establece que el derecho a la información debe ser garantizado por el Estado, de ello no puede concluirse que los Poderes de la Unión
o los órganos constitucionales autónomos estén obligados a elaborar documentos en la forma requerida y con todos los datos y comentarios que los
peticionarios consideren pertinente. La obligación de elaborar información
para conocimiento del público en medios electrónicos es únicamente la re­
lacionada en el artículo 7o. de la LAI; de contar con la solicitada se deberá
estar a los supuestos del artículo 42 de la ley de la materia o a las reglas in­
ternas que los sujetos obligados hayan dictado sobre el particular, toda vez
que la determinada por el antedicho artículo 7o. es un mínimo que puede
ser ampliado con miras a alcanzar una mayor transparencia, no sólo en el
ejercicio del gasto sino también en el apego de todo el actuar público a las
normas jurídicas del caso.
En el juicio de amparo que aquí se comenta, el quejoso interpuso recurso de revisión en contra de la sentencia del juez de origen. El recurso se re­
la integración del derecho y la interpretación
57
gistró con el toca número 10556/83 y fue admitido por el Presidente de la
Segunda Sala mediante acuerdo del 30 de abril de 1984. La ejecutoria de
la Segunda Sala confirmó la sentencia recurrida y negó al quejoso el amparo y protección de la justicia federal. De sus antecedentes y conceptos se
transcribe y resalta lo conducente:
TERCERO. Los agravios expresados por el recurrente carecen de eficacia
jurídica para revocar la resolución combatida, de acuerdo con las siguientes
consideraciones.
Respecto del primero, tercero, cuarto y sexto agravios es de señalarse que
el segundo párrafo del artículo 27 de la Ley General de Deuda Pública establece literalmente: “La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará en forma periódica los datos de la deuda pública, consignando todos
aquellos que resulten significativos para su mejor comprensión”.
De dicha trascripción se desprende que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público jurídicamente tiene la obligación de:
a) Dar a conocer o divulgar entre la colectividad los datos de la deuda pú­
blica [en el caso de la CNDH por conducto de los tres Poderes de la Unión];
b) Hacerlo ajustándose a etapas temporales que guarden periodicidad
[en el caso de la CNDH, anualmente];
c) Consignar los datos que sean relevantes para su mejor entendimiento
[en el caso de la CNDH los aprobados previamente por el Consejo Consultivo y los solicitados por los multicitados poderes.
Lo antes precisado evidencia que, al negarse a acceder a la petición del
quejoso, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no está dejando de
cumplir con la disposición legal citada, pues el medio idóneo para dar a co­
nocer los datos de la deuda pública no es proporcionar la información a un
particular; además, si el precepto establece que esa publicidad deberá guardar cierto orden en el tiempo, es claro que de proporcionar los datos al peticionario se rompería esa obligación, pues se estaría sujetando a la voluntad
del quejoso y no a la de la ley.
Los argumentos antes apuntados llevan a concluir que de la obligación
consignada en el segundo párrafo del artículo 27 de la Ley General de Deuda Pública, no deriva una facultad que otorgue a un particular el derecho a ser
informado como lo solicita el quejoso ni ello implica que se le excluya de la
colectividad mexicana.
En estas condiciones no se ha violado, en la especie el derecho de petición
consignado en el artículo octavo constitucional, pues a la solicitud elevada
recayó un acuerdo escrito de la autoridad a la que se dirigió la petición y se
dio a conocer al quejoso.
58
alejandro ortega san vicente
Tampoco se ha violado en perjuicio del quejoso el derecho de información
consignado en el artículo sexto constitucional, en atención a las siguientes con­
sideraciones.
La adición al artículo sexto constitucional en el sentido de que el derecho
a la información será garantizado por el Estado, se produjo con motivo de
una iniciativa presidencial de cinco de octubre de mil novecientos setenta y
siete de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, además del sexto, en sus artículos 41, 51, 52, 53, 54, 55, 60, 61,
65, 70, 73, 74, 76, 93, 97 y 115.
En la propia iniciativa se califica como “el primer paso de la Reforma Po­
lítica” y comprende cuestiones relativas a partidos políticos, procesos electo­
rales, integración y facultades de las cámaras, etc. En lo referente al derecho
a la información, la iniciativa expresa: “También se hace necesario garantizar
en forma equitativa a los partidos políticos nacionales la disposición de los
medios que les permitan difundir con amplitud sus principios, tesis y pro­gra­
mas, así como los análisis y opiniones que formulen respecto de los proble­mas
de la sociedad. Para este fin se estima conveniente establecer como prerrogativa de los partidos políticos, el acceso permanente a la radio y la televisión,
sin restringirlo a los periodos electorales. Esta prerrogativa de los partidos
tiene el propósito de dar vigencia en forma más efectiva el derecho a la información, que mediante esta Iniciativa se incorpora al artículo 6o., que será
básico para el mejoramiento de una conciencia ciudadana y contribuirá a que
ésta sea más enterada, vigorosa y analítica, lo cual es esencial para el progreso de nuestra sociedad. Siendo los partidos políticos entidades fundamentales en la acción ideológica y política, el ejercicio de su derecho a difundir
sus ideas en los medios de comunicación social, se traducirá en el mayor
respeto al pluralismo ideológico y cobrará plenitud la libertad de expresión
y su correlativo derecho a la información. Por otra parte, la diversidad de
opiniones expresadas de manera regular por los partidos políticos, en medios
tan importantes como son la radio y la televisión, sumadas a las de otras fuen­
tes generadoras de información, contribuirán a que ésta sea más objetiva y a
que la opinión pública, al contar con una mayor variedad de criterios y pun­
tos de vista, esté mejor integrada”.
El dictamen de las Comisiones Unidas de Estudios Legislativos y Primera de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados expresa, en lo
conducente: “La iniciativa presidencial propone la modificación del artículo 6o. constitucional. Este precepto dice: ‘La manifestación de las ideas no
será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso
de ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o pertur­
be el orden público’. A este texto, la iniciativa agrega: ‘el derecho a la informa­
ción será garantizado por el Estado’. La historia de nuestro derecho constitu­
la integración del derecho y la interpretación
59
cional ofrece catorce antecedentes, desde el Decreto Constitucional para la
Libertad de la América Mexicana, hasta el Mensaje y Proyecto de Constitución de Don Venustiano Carranza. De su estudio es válido concluir que siem­
pre fue propósito de los legisladores mexicanos, preservar como libertad po­
lítica la libre manifestación de las ideas desde el punto de vista de quien las
emite; sin considerar el derecho de quien las recibe para no ser víctima de lo
que actualmente conocemos por ‘manipulación informativa’. Que así haya
sido, es perfectamente explicable, porque la información propiamente dicha,
producto de la sociedad moderna, ha venido a convertirse en factor de primera importancia en la modelación de la opinión pública. Si no se disfruta
de un grado aceptable de cultura general a la vez que de educación política,
y de posibilidad de consulta y comprobación en las fuentes emisoras, la información cae en el ámbito de la deformación. Como las condiciones apuntadas están muy lejos de pertenecer al común, surge la necesidad de instituir
el derecho a la información como una garantía social. Lo escueto de la expresión: ‘el derecho a la información será garantizado por el Estado’, puede
originar la crítica de que no se precisa lo que debe entenderse por ‘derecho
a la información’, ni a quien corresponde su titularidad, ni los medios legales que hará valer el Estado para hacerlo respetar. No debe olvidarse sin em­
bargo, que la característica esencial de la Constitución debe ser su máxima
brevedad posible, y que, en rigor jurídico, sólo le corresponde el enunciado
y principios de las normas imperativas cuyas formas de operatividad serán
objeto y materia de la ley reglamentaria respectiva. De donde las Comisiones
dictaminadoras concluyen que es oportuna y pertinente la adición al artícu­
lo 6o. que propone en su iniciativa al depositario del Poder Ejecutivo”.
Tanto de la iniciativa como del dictamen aludidos se desprende lo siguiente:
a) Que el derecho a la información es una garantía social, correlativa a la libertad de expresión, que se instituyó con motivo de la llamada “Reforma Políti­
ca”, y que consiste en que el Estado permita el que, a través de los diversos
medios de comunicación, se manifieste de manera regular la diversidad
de opiniones de los partidos políticos.
b)Que la definición precisa del derecho a la información queda a la legislación
secundaria, y
c) Que no se pretendió establecer una garantía individual consistente en que
cualquier gobernado, en el momento en que lo estime oportuno, solicite y ob­
tenga de órganos del Estado determinada información. [Criterio que se aban­
donó poco después.]
Esto no quiere decir que las autoridades se eximan de su obligación
constitucional y legal de informar en la forma y términos en que la Consti-
60
alejandro ortega san vicente
tución y la ley lo establezcan, pero tampoco supone que los gobernados tengan
un derecho frente al Estado para obtener información en los casos y a través de
sistemas no previstos en las normas relativas.
En efecto, como se ha señalado, el derecho a la información no crea en fa­vor
del quejoso la facultad de elegir arbitrariamente la vía mediante la cual pide
conocer ciertos datos de la actividad realizada por las autoridades, sino que esa
facultad debe adoptar el medio que al respecto se señale legalmente y, además,
co­mo se ha precisado, no es a través de un particular que la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público debe cumplir con el referido segundo párrafo
del artículo 27 de la Ley General de la Deuda Pública...
***
Con motivo de la investigación del caso Aguas Blancas, se dio un notorio
avance en el derecho de acceso a la información pública. Los criterios esta­
blecidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en este asunto son:
“GARANTÍAS INDIVIDUALES. CONCEPTO DE VIOLACIÓN GRAVE DE ELLAS PARA LOS EFECTOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL”.
“GARANTÍAS INDIVIDUALES (DERECHO A LA INFORMACIÓN).
VIOLACIÓN GRAVE PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL. LA CONFIGURA EL INTENTO
DE LOGRAR LA IMPUNIDAD DE LAS AUTORIDADES QUE ACTÚAN DENTRO DE UNA CULTURA DEL ENGAÑO, DE LA MAQUINACIÓN Y DEL OCULTAMIENTO, POR INFRINGIR EL AR­
TÍCULO 6o. TAMBIÉN CONSTITUCIONAL”.
En las dos tesis de jurisprudencia antes trascritas, el Alto Tribunal valoró que el derecho a la información era básico para el mejoramiento de la
conciencia ciudadana, que contribuiría a que ésta estuviera más enterada
y fuera más vigorosa y analítica (condición ineludible para el progreso social), y estimó que la información manipulada, incompleta o que no puede
comprobarse cae en desinformación. Por consiguiente, estableció que el
derecho a la información debe entenderse como garantía social. Ambos cri­
terios han sido reiterados y servido de apoyo a otras resoluciones dictadas con
posterioridad por los Tribunales Federales.
la integración del derecho y la interpretación
61
***
Hay que hacer mención a la ejecutoria de la Segunda Sala que determinó
la inexistencia de interés jurídico para promover un amparo contra un in­
forme rendido por la autoridad, cuando dicho informe no reviste las características de un acto autoritario. Esta resolución alteró la concepción única
de derecho social que los criterios precedentes habían otorgado al derecho
a la información. Es prudente hacer notar que la tesis aislada que enseguida
se cita y que se reproduce a la letra en el apéndice B dejó de ser idónea para
integrar jurisprudencia, tanto por los nuevos fallos como por la expedición
de la LAI. Su rubro dice:
“INFORMACIÓN, DERECHO A LA. NO EXISTE INTERÉS JURÍDICO PARA PROMOVER AMPARO CONTRA EL INFORME RENDIDO
POR EL TITULAR DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL
DISTRITO FEDERAL, AL NO SER UN ACTO AUTORITARIO”.
***
En el juicio de amparo en revisión 3137/98, interpuesto en contra de la
negativa del Ayuntamiento de Celaya, Gto., a entregar copias certificadas de
las sesiones del propio Ayuntamiento, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación estimó que el precepto impugnado no violaba el derecho a la información y que éste estaba limitado por los intereses nacionales y por los
derechos de tercero. Los razonamientos esenciales se contienen en las tesis
PXL y PLXI; el rubro de la primera es del tenor siguiente:
“DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU EJERCICIO SE ENCUENTRA
LIMITADO TANTO POR LOS INTERESES NACIONALES Y DE LA
SOCIEDAD, COMO POR LOS DERECHOS DE TERCEROS”.
La Suprema Corte de Justicia también se apartó de la tesis PLXI, “toda
vez que la misma restringe el derecho a la información únicamente a las personas que acrediten contar con un interés que las legitime, con lo cual se desconoce el carácter de derecho subjetivo público que tiene el derecho de acceso a la
información por sí mismo”. A la letra expresa:
“DERECHO A LA INFORMACIÓN. EL ARTÍCULO 112, FRACCIÓN
VII, DE LA LEY ORGÁNICA MUNICIPAL PARA EL ESTADO DE
62
alejandro ortega san vicente
GUANAJUATO NO LO VIOLA POR LIMITAR LA EXPEDICIÓN DE
COPIAS CERTIFICADAS”.
***
El caso que enseguida se cita trata de la impugnación del artículo 22, párra­
fo primero, de la Ley del Seguro Social. La sentencia hizo un recuento de
los asuntos fallados por la Corte Suprema en la materia que nos ocupa y
manifestó que el Tribunal Pleno había ampliado la concepción original de
garantía electoral, al establecer que el derecho a la información estaba estrechamente vinculado con el derecho a conocer la verdad y exigió que las
autoridades se abstuvieran de dar a la comunidad información manipulada, incompleta o falsa, con lo cual la Suprema Corte extendió la compren­
sión de ese derecho para entenderlo también como garantía individual, li­
mitada, como es lógico, por los intereses nacionales y los de la sociedad, así
como por el respeto a los derechos de tercero. Respecto del precepto combatido señaló que no se violaba ese derecho en virtud de que se permitía pro­
porcionar documentos, datos e informes entregados al Seguro Social, para
juicios y procedimientos legales.
Al primer razonamiento le correspondió la tesis P. XLV/2000 y al segundo
la tesis P. XLVII/2000; de esta última se apartó la Corte Suprema en decisio­nes
subsecuentes por considerar que aceptar la confidencialidad de do­cumentos,
datos e informes y permitir proporcionarlos sólo para juicios y procedimientos legales, limitaba indebidamente el derecho a la información.
Los criterios de Jurisprudencia que se citan en el párrafo anterior tienen
como título:
“DERECHO A LA INFORMACIÓN. LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA INTERPRETÓ ORIGINALMENTE EL ARTÍCULO 6o.
CONSTITUCIONAL COMO GARANTÍA DE PARTIDOS POLÍ­
TICOS, AMPLIANDO POSTERIORMENTE ESE CONCEPTO A
GARANTÍA INDIVIDUAL Y A LA OBLIGACIÓN DEL ESTADO A IN­
FORMAR VERAZMENTE”.
“DERECHO A LA INFORMACIÓN. EL ARTÍCULO 22 DE LA LEY
DEL SEGURO SOCIAL NO LO VIOLA AL ESTABLECER LA CONFIDENCIALIDAD DE LOS DOCUMENTOS, DATOS E INFORMES
PROPORCIONADOS AL INSTITUTO RELATIVO, YA QUE PERMITE PROPORCIONARLOS PARA JUICIOS Y PROCEDIMIENTOS
LEGALES”.
la integración del derecho y la interpretación
63
La tesis primera resume la evolución que de esta garantía se ha relata­
do; además, pone de relieve el alcance restrictivo que se dio al derecho a la
información al circunscribirlo, única y exclusivamente, al acceso a la información.
***
En abril del año 2000, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que los artículos 48 de la Ley de la CNDH y el 104 del Reglamento
Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (actualmente
corresponden a los números 9 y 10 del antedicho Reglamento), no eran vio­­
latorios del derecho a la información, ya que al conceder a la CNDH discrecionalidad para decidir si entregaba o no la información solicitada no lo
prohibía. Se identifica así:
“DERECHO A LA INFORMACIÓN Y GARANTÍA DE AUDIENCIA.
LOS ARTÍCULOS 48 DE LA LEY DE LA COMISIÓN NACIONAL DE
DERECHOS HUMANOS Y 104 DE SU REGLAMENTO INTERNO,
NO LOS VIOLAN PORQUE AUN CUANDO ESTABLECEN COMO
FACULTAD DISCRECIONAL LA EXPEDICIÓN DE DOCUMENTOS
Y COPIAS, NO LA PROHÍBEN”.
La decisión anterior se abandonó por considerar que el derecho a la in­
formación no puede quedar a la discreción de los sujetos obligados. En con­
secuencia, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos ha dejado de
sustentar sus resoluciones en este numeral, y si bien figura en su Reglamento de Transparencia junto con el artículo 4o. de la Ley de la CNDH (correlativo del 104 del Reglamento Interno abrogado), como fundamento de
dichas reglas, las decisiones de la Comisión Nacional de los Derechos Hu­
manos por regla general se fundan y motivan en la LAI.
El numeral 4o. de la Ley que rige a la Comisión Nacional establece la
obligación para todo su personal de manejar la información confidencialmente, y funda también el Reglamento de Transparencia del propio órgano
constitucional autónomo. Al respecto, la CNDH ha considerado que el ar­
tículo antedicho consigna una obligación de carácter laboral para todo su
personal, pues éste tiene la obligación de manejar la información en forma
confidencial, correspondiendo a los órganos especializados calificar la na­
turaleza de la información en posesión de la CNDH, así como el de cuidar
que las solicitudes de información se encaucen y atiendan por las vías y pro­
64
alejandro ortega san vicente
cedimientos que la ley de la materia establece; en el entendido de que si el
personal que maneja dicha información permite a su antojo el acceso directo a los documentos, incurrirá en responsabilidad.
El multicitado artículo 4o. no generaliza la calidad de confidencial para
toda la información pública que posee la CNDH; exige solamente a su per­
sonal que la trate en esa forma, sin calificarla ni prohibir alcanzarla, toda
vez que el derecho de acceso a la información debe ejercitarse ante las uni­
dades y mediante los procedimientos que la LAI señala para esos efectos.
Consecuentemente, las peticiones, el trámite y las resoluciones que corres­
pondan a las solicitudes de acceso a la información deben realizarse en la
forma y términos previstos por la LAI, sin perjuicio de que la calificación de
confidencial o reservada de la documentación se haga por los órganos com­
petentes y corresponda estrictamente a lo que el propio ordenamiento esta­
blece como excepción expresa a la regla general de “máxima publicidad”.
Las tesis antes mencionadas permiten apreciar los cambios operados en
el criterio de la Suprema Corte: de un derecho eminentemente electoral se
pasó a una garantía individual y social vinculada de manera estrecha con el
respeto a la verdad, cualidades esenciales para el desarrollo de una conciencia ciudadana que fortalece la vida democrática y contribuye al progreso de
la sociedad.
Los susodichos criterios sirven de apoyo a la conclusión ya apuntada:
desde un principio el más Alto Tribunal identificó el derecho a la información con el derecho de acceso a la información (derecho a la información
stricto sensu), a pesar de que éste es parte del contenido de aquél, conclu­
sión que confirmó la LAI al restringirlo al acceso de la información que po­
seen los Poderes y entes del Estado como resultado de las actividades que las
leyes les encomiendan.
Como excepción a la indebida correspondencia que se ha dado a los dos
derechos, el de información y el de acceso a la información, el Tercer Tribu­
nal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito configuró la tesis aislada que dice:
“DERECHO A LA INFORMACIÓN, NO DEBE REBASAR LOS LÍMITES PREVISTOS POR LOS ARTÍCULOS 6o., 7o. Y 24 CONSTITUCIONALES”.
Los razonamientos del fallo ponen de manifiesto que el derecho a la in­
formación y en particular el derecho de acceso a la información no son dere­
la integración del derecho y la interpretación
65
chos absolutos ni deben prevalecer por encima de los otros derechos públicos subjetivos; menos aún sobre el derecho que tiene la sociedad a estar
oportuna y verazmente informada; su ejercicio tiene que conciliarse con el
de otros derechos individuales o colectivos consagrados por la Ley Fundamental. Asimismo, pone de relieve que el más Alto Tribunal decidió, erróneamente, interpretar stricto sensu la reforma constitucional de 1977, esto
es, circunscribirla a sólo una de las vertientes del derecho a la información:
la del acceso a la información pública gubernamental. Estadio que debe ser
superado en beneficio de los derechos individuales.
capítulo iv
LA LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA
Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
GUBERNAMENTAL
De manera consecuente con la identificación restringida entre el derecho
a la información y el derecho de acceso a la información confirmada por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, el legislador secundario también
equiparó el derecho a la información con el derecho de acceso a la informa­
ción, poniendo énfasis en el conocimiento público de la noticia relativa al
gasto público y a la rendición de cuentas, base de la transparencia a que
están obligados todos los entes del Estado.
Así, después de 25 años de la reforma constitucional al artículo 6o. constitucional, el 11 de junio de 2002 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la LAI, que el Congreso de la Unión aprobó por unanimidad el 30
de abril anterior. El 11 de mayo de 2004 se reformó por primera vez y el 6 de
junio de 2006 por segunda ocasión.
Las iniciativas
La Comisión de Gobernación y Seguridad Pública de la Cámara de Diputados se encargó de elaborar el dictamen correspondiente. Para esos efectos
tomó en cuenta tres propuestas:
a)La iniciativa presentada al Congreso por el Diputado Luis Miguel
Jerónimo Barbosa Huerta (PRD) el 11 de julio de 2001, denominada
Ley de Acceso a la Información Relacionada con los Actos Administrativos y de Gobierno del Poder Ejecutivo de la Unión.
b)La iniciativa de Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pú­
blica Gubernamental presentada por el Ejecutivo Federal el 30 de
[67]
68
alejandro ortega san vicente
noviembre de 2001, precedida de los trabajos de un grupo intersecretarial de dicho Poder, cuyos resultados fueron objeto a su vez de una
consulta interna en la Administración Pública Federal y a diversos
especialistas nacionales y extranjeros, así como de visitas a Canadá,
Estados Unidos, Gran Bretaña y Francia para conocer la operación
de leyes similares y de una consulta pública.
c)La iniciativa de Ley Federal de Acceso a la Información, presentada
el 6 de diciembre de 2001, conocida como iniciativa del Grupo Oaxaca, integrado por diputados del PRD y del PRI; en dicho Grupo par­
ti­ciparon, además, intelectuales, especialistas, investigadores, académicos, comunicadores y otras personas de diversas organizaciones
políticas y sociales. La intervención de este grupo en la identificación
de coincidencias y en el acercamiento de las diferencias contenidas
en las tres iniciativas fue en extremo valiosa.
Como lo relata Sergio López Ayllón en la actualización al estudio “Derecho a la información”, la Comisión dictaminadora formó un grupo téc­
nico responsable de analizar las tres propuestas antes citadas, a fin de integrar­
las en una sola: la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental, propuesta que fue aprobada por unanimidad.
Las propuestas
El derecho de acceder a la información en poder de los entes del Estado,
particularmente del Poder Ejecutivo, fue motivo de estudio, análisis y exigencia de numerosos organismos públicos y privados; de opiniones y comentarios de especialistas oficiales y particulares; de mesas redondas; de
foros y de partidos políticos; todos en busca de la mejor manera de reglamentar el derecho a la información, precisar sus alcances y determinar los
procedimientos para hacer efectiva esta garantía.
Los afanes culminaron en el año de 2001 con la presentación de las tres
iniciativas mencionadas, las que se detallarán a continuación. En todas se
puede apreciar con claridad el reconocimiento a la múltiple participación
aludida. Sin embargo, aun cuando en la reforma constitucional se pretendió abarcar el derecho a la información en su más amplio sentido, los au Enciclopedia jurídica mexicana. Anuario 2003, p. 276.
la ley federal de transparencia
69
tores de dos de las iniciativas se circunscribieron al Poder Ejecutivo Federal,
quizás por ser éste el que guardaba la información con mayor celo, lejos de
los particulares y únicamente al alcance de unos cuantos servidores públicos cuyo ámbito se ampliaba en la medida en que se ascendía en la escala
del poder. En apariencia sólo el Presidente de la República disfrutaba formalmente del derecho de acceso a toda la información gubernamental; a
pesar de lo anterior, imperaba la sentencia información es poder; así, la dispu­
ta por ella se desarrollaba en todos los niveles del Gobierno con la activa
participación de los medios de comunicación, que siempre han considerado ese derecho como exclusivo; para éstos, solamente ellos son los depositarios del deber de informar a la ciudadanía, tarea que no siempre cumplen
con la veracidad y oportunidad deseadas, para desembocar, con frecuencia,
en la manipulación de la colectividad y en excesos que afectan de manera
grave la vida privada y la intimidad de las personas, sean o no funcionarios
públicos.
Se puede abundar en lo anterior, pero éste no es el lugar ni la oportunidad para ello. Baste señalar que después del titular del Ejecutivo Federal,
el Secretario de Gobernación era el funcionario mejor informado, aunque
muchos de los informes de la desaparecida Dirección Federal de Seguridad
se entregaban a otros altos funcionarios conforme a los intereses políticos del
momento y en ocasiones ni siquiera eran del conocimiento del Presidente
de la República. Por lo que toca a los medios, es de señalar las cotidianas
campañas mediáticas que se producen cuando algún acto de la autoridad
no corresponde a sus opiniones, sin que ello obste para aplaudir, ensalzar o
cuando menos callar las decisiones que son acordes con sus muy particulares intereses o puntos de vista.
Las tres iniciativas antes identificadas son origen de la vigente Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Todas
coincidieron en limitar sus previsiones al derecho de acceso a la información
pública gubernamental en posesión de la Administración Pública Federal,
y las tres están resumidas en el dictamen que produjo la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública de la Cámara de Diputados a la que fueron
turnadas; en el proyecto de ley aprobado posteriormente las tres fueron tam­
bién tomadas en cuenta. A esa Comisión dictaminadora debe reconocérse­
le su tino para armonizar las iniciativas y dar lugar a otra que posteriormen­
te fue aprobada por unanimidad.
Los principios generales que informaron las propuestas se conservaron
en el proyecto definitivo de LAI; el proyecto de la Cámara de origen con-
70
alejandro ortega san vicente
firmó el amplio ámbito de aplicación y logró conciliar las disparidades de
los sujetos obligados, con pleno respeto a las características que la Ley Fun­
damental señala a cada uno de ellos.
a) La iniciativa del Diputado Luis Miguel Jerónimo
Barbosa Huerta (PRD)
El proyecto de Ley de Acceso a la Información Relacionada con los Actos
Administrativos y de Gobierno del Poder Ejecutivo de la Unión fue presen­
tado por el autor en la sesión de la Comisión Permanente del 11 de julio de
2001.
De su exposición de motivos se resalta:
La democracia no debe verse simplemente como un mecanismo para elegir
a los individuos encargados de realizar las tareas de gobierno; sino [...] como
un sistema de rendición de cuentas, donde el objetivo inmediato debe orientarse a que la sociedad civil esté en posibilidad real de fiscalizar los actos de
gobierno, a través del derecho de acceso a la información.
Y si el Gobierno debe ser controlado por medio de la publicidad de sus
actos, resulta claro que no puede esta publicidad quedar a criterio del propio
controlado sino que debe ser resultado accesible a aquellos que se encuentran
facultados para ejercer ese control: los propios ciudadanos que delegaron en
sus representantes el poder de tomar decisiones en su nombre.
No obstante que la última parte el artículo 6o. de la Constitución Política [...] garantiza el derecho a la información, el principio jurídico del acceso a los documentos administrativos no está desarrollado legislativamente
en el derecho mexicano [...] situación que contrasta de manera notable con
la de muchos países en los que rige el principio general de acceso a los documentos administrativos... En nuestra legislación actual, el derecho de
acceso a las actas o expedientes de los actos de gobierno, y con ello el mismo
derecho de petición, tienen la enorme limitante que muchas leyes establecen
marcos para su funcionamiento que no suelen permitir que otras personas,
ajenas a la tramitación concreta de algún asunto en dicha jurisdicción, puedan acceder a los datos que sean de su interés, a pesar del principio de publicidad que intrínsicamente pesa sobre dichas informaciones. [...] debido
a esta situación, resulta necesaria una actividad decidida del legislador para
otorgarle al ciudadano un “status positivus”, mediante el cual tenga la posibilidad real no sólo de alcanzar medios posibles para dar contenido práctico e inmediato a su derecho de participación en la sociedad...
la ley federal de transparencia
71
[...] se pretende, pues, institucionalizar el derecho a la información en
poder de los entes públicos del Ejecutivo, como uno de los fundamentos de
nuestra democracia representativa y un instrumento básico para provocar
apertura, transparentar la actividad estatal y corregir la lógica de ocultamiento con la que se desarrollan los fenómenos de desviación de poder... El titular de la información es el individuo que delegó en los representantes el
manejo de los asuntos públicos. De este modo, las democracias constitucionales comparten el reconocimiento del principio de publicidad de los actos
de gobierno. El derecho al libre acceso a la información producida por el
Estado, es un desprendimiento lógico de este principio de publicidad de los
actos de gobierno. Y precisamente aquí es donde la publicidad adquiere el
rango de mecanismo de control de los actos de gobierno [...] en el sentido
de rendir permanentemente cuenta frente a la ciudadanía por las decisiones
que se toman. [...] la publicidad posibilita a los gobernados controlar los ac­tos
de gobierno, no sólo por medio de una contrastación de los mismos con la
ley, sino también ejerciendo el derecho de petición y de obtener una transparente rendición de cuentas. [...] una ley de acceso a la información se con­
vierte también en una herramienta jurídica para potenciar formas de preven­
ción técnica de la corrupción...
La garantía del acceso a la información es la base para el ejercicio libre y
responsable de los otros derechos fundamentales. Si un ciudadano no reci­
be información amplia, oportuna, veraz, actualizada y completa sobre los
asuntos que le interesan, no podrá ejercer muchos derechos previstos en la
Constitución, como el derecho a la educación, el derecho mismo a la información, el derecho al sufragio, el derecho a la libre autodeterminación y, en
general, el derecho a una participación libre y democrática en la sociedad.
[...] el ser ciudadano ha de implicar la existencia de un sistema democrático
que posibilite la libre difusión informativa y de opiniones...
[...] más allá de los argumentos legales y morales [...] existe una razón po­
lítica fundamental que justifica una regulación del derecho al libre acceso
a la información pública: la necesidad de alcanzar credibilidad y confianza
en las instituciones del Estado... Una norma que haga accesible la información del Estado y transparente su gestión le ofrecerá a los gobernados motivos para volver a creer en sus instituciones, sus funcionarios y líderes políticos. [...] se garantiza a toda persona no sólo el acceso a la información, sino
el derecho a instar a la administración para que incorpore nuevos medios
de comunicación y de información. Se reconoce así a toda persona como
sujeto activo del derecho y como sujeto pasivo no sólo al ente administrativo
correspondiente sino también al funcionario público, como persona física,
a cargo del mismo. Por esta razón la ley le atribuye responsabilidades y san­
ciones individuales como consecuencia de su potencial incumplimiento.
72
alejandro ortega san vicente
Las excepciones o restricciones al ejercicio del derecho, se definen bajo la
premisa de que existe información cuyo acceso puede ser limitado, pero siempre
para beneficio de la ciudadanía y no para su perjuicio... La gratuidad es otra de
las bases fundamentales del proyecto. Y asimismo se contempla un mecanismo
sencillo y ágil, sin formalismo alguno para las solicitudes de información...
Los plazos y la posibilidad de revisión de la denegatoria o el especial tratamiento que se le da al silencio o la ambigüedad de la respuesta son igualmen­
te tutelados para que los fines que persigue la ley no sean transgredidos.
Y en cuanto a la definición del órgano que vele por el cumplimiento del
derecho de acceso a la información [...] se faculta a la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos para atender las quejas directas de los ciudadanos an­te
la negativa de la administración pública para impedir el acceso a ciertos da­tos
e informaciones.
[...] el contenido normativo del proyecto [...] se rige esencialmente por
los siguientes principios:
A)Principio de máxima revelación.
B)Principio de obligación de publicación.
C)Publicación.
D)Gratuidad y mínima formalidad.
E)Facilidad de acceso.
F)Procedencia de la revelación de información.
G)Protección de los ciudadanos que denuncian conductas ilícitas en la
actividad pública.
El proyecto de que se trata consta de 37 artículos y cuatro transitorios; aqué­
llos están distribuidos en siete capítulos; a saber: Primero: Del derecho de
acceso a la información (artículos 1 a 4); Segundo: De las excepciones al ejercicio del derecho y la clasificación de la información (artículos 5 a 10); Tercero: De la obligación de publicar acuerdos y disposiciones de carácter general
que regulen las formas de prestación y acceso a los servicios públicos (artículos
11 a 15); Cuarto: Del procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso a
la información (artículos 16 a 23 [no hay numeral 24]); Quinto: De la negativa y del recurso de reconsideración (artículos 25 a 30); Sexto: Del organismo encargado de proteger el derecho de acceso a la información (artículos 31
a 33), y Séptimo: De las faltas y sanciones administrativas y de los delitos (ar­
tícu­los 34 a 37).
b) La iniciativa del Poder Ejecutivo Federal
El 30 de noviembre de 2001, el Presidente de la República envió a la Cáma­
ra de Diputados del Congreso de la Unión la Iniciativa de Ley Federal de
la ley federal de transparencia
73
Transparencia y Acceso a la Información. Al igual que la anterior, fue turnada a la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública.
En este proyecto encontramos por vez primera la transparencia como
base de la rendición de cuentas y la ampliación del ámbito de aplicación de
la ley a todos los organismos que manejan o reciben recursos públicos.
De su exposición de motivos se destaca:
[...] la Ley reconoce como confidencial a toda aquella información que una
legislación específica considere como tal. Con ello se pretendió no caer en
el error de intentar derogar de una sola vez todas las disposiciones vigentes
en la materia, sino permitir que la autoridad legislativa, caso por caso, pueda
examinar y valorar la existencia de intereses legítimos que sean lo suficientemente importantes para limitar el acceso a la información.
La reserva de información que plantea la Ley no supone un valor absoluto. Por ello se establece [...] que el periodo de reserva podrá de ser hasta
de 20 años, y sólo susceptible de ampliarse en casos excepcionales debidamente justificados. Esto quiere decir que los órganos competentes podrán
clasificar la información por un periodo razonable para salvaguardar el interés protegido, pero una vez agotado este periodo de reserva, o bien las
causas que le dieron origen, la información será desclasificada y pasará al
dominio público. Adicionalmente, la información reservada deberá ser
clasificada y custodiada de tal manera que se garantice su conservación y se
impida su destrucción. [...] la información reservada tiene un estatus especial
en un doble sentido; si bien por un lado se reserva del dominio público por
un tiempo determinado, por otro se asegura su conservación bajo un régimen
especial.
Como último principio [...] se señala la protección de datos personales.
Existe una clara relación entre el derecho de acceso a la información y la
protección de datos personales, no porque se trate forzosamente de dos
realidades contrapuestas. [...] la publicidad de la información debe respetar el
derecho a la privacidad que corresponde a los datos personales de cualquier individuo. Para lograr la correcta armonía entre uno y otro derecho, deben especificarse lo más posible sus alcances. [...] cada uno de estos derechos es de tal
magnitud que requeriría de una ley especial que regule su objeto y establezca su
diseño institucional; por esta razón y mientras no se expida una ley en materia
de datos personales, la iniciativa que se presenta incluye un capítulo específico
[...] en el que se recogen los principios fundamentales al respecto y que
puede servir de base para la legislación futura.
Desafortunadamente las razones que privaron para definir la seguridad
nacional y los datos personales no fueron tomadas en cuenta para determinar
74
alejandro ortega san vicente
lo relativo a la dignidad y privacidad de las persona, cuestiones en las que
sigue imperando la discrecionalidad tanto de los entes públicos y privados
poseedores de sistemas de datos personales, como de los órganos jurisdiccionales que deciden en última instancia si debe entregarse o no la información que pudiera afectar la vida privada o la intimidad, considerando
ambas como sinónimos. Esta situación ha servido de apoyo a quienes pretenden dar a la información un carácter absoluto, superior a los otros derechos públicos subjetivos.
A reserva de volver sobre el asunto se pone de relieve que un proyecto
de Ley Federal de Protección de Datos Personales fue aprobado por la
Cámara de Senadores, pero no lo fue por la colegisladora, a pesar de que
en otros países ya existe el recurso del habeas data destinado precisamente
a esa protección y, consecuentemente, a preservar la intimidad, el honor y
la dignidad de los individuos; en suma, la privacidad de las personas. Al
igual que el derecho a la información lato sensu, ésta es una asignatura
pendiente para el legislador ordinario y quizás, derivada de la reforma recientemente aprobada por el Poder Constituyente que adicionó un segundo párrafo al artículo 6o. constitucional en materia de acceso a la información, pudiera ser objeto de una precisión jurídica.
Prosigamos con la exposición de motivos de la Iniciativa del Ejecutivo
Federal.
[...] el esquema bajo el que se construye la presente iniciativa se erige en tres
ejes fundamentales:
El primer eje se refiere a la obligación de los órganos del estado de poner
a disposición de los ciudadanos un conjunto de información que les permita tener un conocimiento directo de las funciones, acciones, resultados, estructura y recursos asignados. [...] información que deberá estar disponible
de manera permanente y sin que medie una solicitud de los particulares [...]
en la mayor medida de lo posible en Internet, a efecto de asegurar su mayor
difusión posible, permitirá que los ciudadanos puedan evaluar de manera
permanente los indicadores más importantes de la gestión pública [...] reducirán los costos de operación de la Ley, ya que en lugar de procesar solicitudes existirá un mecanismo permanente de consulta. [...] como resultado
de la consulta pública, se recogió la inquietud ciudadana de asegurar la
calidad de la información que se proporcione [...] se incluyó el deber de los
sujetos obligados de proporcionar, en la medida de lo posible, esta información con valor agregado a efecto de facilitar su uso y comprensión y permitir
evaluar su calidad, confiabilidad, oportunidad y veracidad.
la ley federal de transparencia
75
El segundo eje de la Ley consiste en el derecho de los particulares de reque­
rir información a los sujetos obligados [...] la Ley establece un procedimiento detallado aplicable a las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal. Posteriormente permite que los Poderes Legislativo, Judicial, los órganos constitucionales autónomos y los tribunales administrativos
implementen, mediante reglamentos o acuerdos generales, procedimientos
adecuados a sus propias características, siempre y cuando respeten los mínimos establecidos en la Ley...
La Ley obliga a [...] designar una unidad de enlace. La función de ésta es
ser la “ventanilla única” a través de la cual los ciudadanos presenten sus solicitudes de acceso a la información. [...] la unidad de enlace será la responsable de
turnar la solicitud a la unidad administrativa que tenga la información, la que
hará el primer juicio sobre la clasificación de la información. [...] son los servidores públicos de cada unidad administrativa quienes mejor conocen la
información y pueden realizar el juicio sobre la eventual necesidad de reservarla, siempre dentro de los parámetros establecidos en la Ley.
En el caso de que el titular de la unidad administrativa juzgue que la in­
formación solicitada debe ser clasificada, de manera automática se inicia un
procedimiento ante el Comité de Información [...] órgano colegiado interno,
responsable de validar la clasificación hecha en la primera instancia o bien re­
vocarla [...] mecanismo (que) tiene por objeto asegurar la pertinencia de la
clasificación y evitar el juicio del servidor público que clasificó la información
en primera instancia. [...] el Comité puede revocar la clasificación hecha por
el titular de la unidad administrativa y ordenar el acceso a la información.
De lo contrario, confirma la clasificación y se notifica al particular la negativa a la solicitud de acceso, quien puede iniciar el recurso de revisión.
En principio, el procedimiento de acceso deberá durar un máximo de
diez días, es decir, un mes calendario. [...] está diseñado para evitar que el
particular transite por innumerables oficinas administrativas o bien, que
tenga que conocer forzosamente la ubicación de la unidad en que físicamente se encuentre la documentación. [...] la falta de respuesta a una solicitud se reputará como una negativa ficta, permitiendo que el solicitante
pueda interponer el recurso de revisión, medio de defensa que [...] también
procede en caso de una negativa expresa [...] recurso que se sustanciará ante
la Comisión de Garantías de la Información...
El tercer eje se refiere a la creación de instituciones responsables de su
aplicación e interpretación. En el caso del Poder Ejecutivo Federal se prevé
la existencia de la citada Comisión de Garantías como un órgano con autonomía de operación, presupuestal y, lo más importante, de decisión... La au­
tonomía de la Comisión se dará en dos niveles; el primero se actualiza con
la autonomía de decisión. [...] la Comisión no estará subordinada a autori-
76
alejandro ortega san vicente
dad alguna y adoptará sus decisiones con plena independencia. El segundo,
al ser el Poder Judicial de la Federación el garante del control constitucional,
la iniciativa preserva la jurisdicción constitucional como el medio idóneo
para la protección de los derechos fundamentales [...] a través del juicio de
amparo [...] última instancia de que disponen los justiciables... Finalmente,
para reforzar la garantía [...] se establece un capítulo de responsabilidades y
sanciones de carácter administrativo para aquellos servidores públicos que
usen, destruyan, oculten, divulguen o alteren indebidamente información
que se encuentre bajo su custodia, así como para aquellos que nieguen intencionalmente información considerada como pública o entreguen la que
tenga carácter de reservada o confidencial.
Es de hacer notar: en el capítulo único del título tercero “Acceso a la in­
formación en los demás sujetos obligados” (artículo 59), la iniciativa de que
se trata facultaba a los otros dos Poderes de la Federación, a los organismos
constitucionales autónomos y a los tribunales administrativos para establecer, conforme a los principios en ella señalados, los órganos, criterios y proce­
dimientos institucionales necesarios para proporcionar a los particulares el
acceso a la información; e indicaba los temas que obligatoriamente deberían
formar parte de los respectivos reglamentos o acuerdos generales, entre ellos
la determinación de una instancia responsable de aplicar la ley, resolver
los recursos y ejercer las demás facultades que determinaba el ordenamiento propuesto.
Continuemos:
[...] El origen de la presente iniciativa de Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información ha sido un proceso democrático, ya que se elaboró
tomando en cuenta la opinión, las propuestas y las críticas de cientos de mexi­
canos que participaron en la Consulta Nacional que para ese fin se llevó a
cabo. Dicha consulta se caracterizó por constituirse en un espacio plural,
abierto e incluyente en el que, lo único que no tuvo cabida, fueron las exclusividades...
La iniciativa que nos ocupa consta de cuatro títulos, 60 artículos y 11 tran­
sitorios.
El título primero (artículos 1 a 29) corresponde a las DISPOSICIONES
COMUNES PARA LOS SUJETOS OBLIGADOS; comprende cinco capí­
tulos; a saber: en el capítulo I se encuentran las disposiciones generales: carácter de la ley, finalidad y naturaleza pública de la información; definición
la ley federal de transparencia
77
de los conceptos empleados en el proyecto, los objetivos y los principios fun­
damentales que la enmarcaban.
El capítulo II (artículos 8 a 13) regula las obligaciones de transparencia a
cargo de los sujetos obligados en cuanto a la información que deben hacer
pública sin mediar solicitud alguna de los particulares.
El III (artículos 14 a 21) trata específicamente lo relativo a la información
reservada y confidencial.
El IV (artículos 22 a 28) se refiere a la protección de datos personales, y el
capítulo V (artículo 29) a las cuotas de acceso.
El título segundo (artículos 30 a 58) corresponde al “ACCESO A LA
INFORMACIÓN EN EL PODER EJECUTIVO FEDERAL”. Cuatro
capítulos lo integran y tienen como materias las siguientes:
Capítulo I, Unidades de Enlace y Comités de Información (artículos 30 a
34); capítulo II, Comisión de Garantías de la Información (artículos 35
a 41); capítulo III, Del procedimiento de acceso ante la dependencia o en­
tidad (artículos 42 a 50), y capítulo IV, Del procedimiento ante la Comisión
(artículos 51 a 58).
En el capítulo único del título tercero (artículos 59 y 60) se dispone lo re­
lativo al ACCESO A LA INFORMACIÓN EN LOS DEMÁS SUJETOS
OBLIGADOS. Por su parte, el también capítulo único del título cuarto (ar­
tículos 61 y 62) fija las responsabilidades y sanciones por el incumplimiento de los servidores públicos a las obligaciones contempladas en la ley, así
como la aplicación de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos a estos casos.
c) La iniciativa de diversos grupos parlamentarios
El 6 de noviembre de 2001, diputadas y diputados de diversos grupos parlamentarios presentaron formalmente el proyecto de Ley Federal de Acceso a la Información. Al igual que las que lo precedieron, el mismo día de
su presentación se turnó a la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública de la Cámara de Diputados. Está signado por los Diputados: Beatriz
Paredes Ángel, Martí Batres Guadarrama, José Narro Céspedes, Ney González Sánchez, Felipe Solís Acero, César Augusto Santiago Ramírez, Salvador Cossío Gaona, José Manuel del Río Virgen, José Antonio Hernández
Fraguas, Víctor Manuel Gandarilla Carrasco, Lorena Bouregard de los
Santos y María Elena Chapa Hernández. Como las dos primeras iniciati-
78
alejandro ortega san vicente
vas, este proyecto pone de relieve la participación plural de personas y organizaciones.
De la exposición de motivos de esta iniciativa se resalta:
Finalmente y después de haber escuchado y atendido a diversos grupos socia­
les integrados por diversas instituciones de educación superior, organizaciones no gubernamentales, así como por los principales medios de comunicación
impresos de todo el país, los diputados y grupos parlamentarios signantes
de la presente iniciativa de ley, presentamos formalmente ante la instancia
legislativa correspondiente, una propuesta de ley sobre el derecho de acceso
a la información pública...
Los grupos parlamentarios y diputados [...] han concretado todo su esfuerzo y trabajo en una propuesta de 48 artículos que garantizan a través de
diversos procedimientos y actos el libre acceso de las personas a toda la información que es generada con recursos provenientes del erario público.
Lo anterior corrobora que el propósito de esta iniciativa, al igual que las
dos que le precedieron, se limitaba a uno de los componentes del derecho
a la información, a una sola de sus vertientes como lo llamó la iniciativa del
Ejecutivo Federal: el acceso a la información pública gubernamental, a
pesar de que en los debates del Poder Constituyente se había hecho referen­
cia expresa al deseo de considerar el derecho a la información lato sensu.
[...] se encuentra dividido en seis capítulos. El primer capítulo (Disposiciones generales del derecho de acceso a la información, artículos 1 a 10), se
refiere a las disposiciones generales que contiene la ley, sobre este punto
destacan el objeto y el alcance de las normas así como los sujetos que quedan
obligados a liberar información de manera directa e inmediata. A diferencia de
otras leyes y proyectos se sugiere incluir el mayor número de autoridades, auto­
ridades de interés público y privado que reciban de manera directa o indirecta dinero o apoyos en especie, con cargo al erario [...] quedarían obligados
a dar información los tres Poderes de la Unión en el ámbito de sus respectivas competencias y de acuerdo a lo que por ley pueden liberar sin afectar
derechos de terceros. [...] al Poder Judicial Federal se le obliga a liberar información en cuanto a su administración interna y sobre las sentencias que
hayan causado definitividad [...] los ciudadanos podremos saber más del
desempeño profesional y ético de nuestros juzgadores que están encargados
de expedir justicia pronta, expedita e imparcial. [...] así mismo se ha tomado
en cuenta a todos los órganos autónomos del Estado, así como a los propios
la ley federal de transparencia
79
partidos y asociaciones públicas, que al ser consideradas como entidades de
interés público reciben importantes sumas de dinero público y privado.
El proyecto de que se trata no atendía a las características de los organismos constitucionales autónomos y dejaba su observancia a normas e instan­
cias jurídicas de aplicación general a todos los sujetos obligados, sin distingo alguno. A diferencia, el proyecto del Ejecutivo Federal sí contemplaba
esa diversidad.
Reanudo:
Una aportación adicional es la que se refiere al establecimiento de definiciones, con el objeto de no dejar a la libre interpretación de la burocracia los
temas que por su naturaleza puedan ser restringidos sin justificación alguna,
como es el caso de la seguridad nacional...
El capítulo segundo (De la información reservada, artículos 11 a 16), se
refiere a la información reservada, la cual establece las restricciones de acceso en contenidos y tiempos. Al efecto, se considera reservada toda información que esté clasificada a través de un decreto del Poder Ejecutivo, el
Congreso de la Unión y del Poder Judicial que se relacione con la seguridad
nacional, la defensa nacional, política exterior, actividades militares, secreto
bancario. propiedad intelectual, información fiscal de los contribuyentes,
vida privada de las personas, seguridad pública o de procuración de justicia
en la persecución de algún delito, medio ambiente y asuntos de salud pública cuando haya de por medio un grave riesgo para la sociedad. Los tiempos de clasificación no deberán exceder de diez años, pudiendo ampliarse
cuando así lo amerite el caso.
El tercer capítulo (Del procedimiento para acceder a la información, ar­
tículos 17 a 23), se refiere al procedimiento para acceder a la información.
Toda solicitud de deberá hacer por escrito sin necesidad de explicar o justificar las causas que la motivan. En algunos casos proceden las solicitudes de
manera verbal. Toda la información proveída será gratuita y entregada en un
plazo máximo de 10 días hábiles. En los casos en que se requiera reproducir el
material informativo, el interesado pagará los gastos respectivos pagando derechos
a precios accesibles para todo el público.
El capítulo cuarto (Del Instituto Nacional de Acceso a la Información
Pública, artículos 24 a 29), establece la creación del Instituto Nacional de
Acceso a la Información...
El capítulo quinto (Recursos de inconformidad, artículos 30 a 42), se
refiere al establecimiento de procedimientos administrativos, con el fin de
proteger los derechos de las personas en los casos en que no haya recibido la
80
alejandro ortega san vicente
información solicitada. [...] se han desarrollado dos tipos de recursos que
intentan resolver, sin necesidad de llegar a un juzgado las diferencias y
restricciones de derechos a favor de las personas.
El capítulo sexto y último (Faltas administrativas y sanciones, artículos
43 a 48), establece y reconoce las faltas graves en las que puede incurrir un ser­
vidor público cuando oculte, destruya, limite, edite y cambie indebidamente la información pública. Así mimo, se sanciona severamente y de acuerdo
a las leyes aplicables en la materia a los funcionarios que negligentemente
desinformen, subinformen o mal informen a la sociedad en el ejercicio de
sus funciones y responsabilidades.
[...] la evidencia empírica y comparada de otras naciones nos demuestra
que en aquellos países donde hay libertades públicas plenamente garantizadas hay acceso a la información. En las sociedades donde hay información,
hay opinión, discusión, participación, crítica y cuestionamiento constante
al indebido ejercicio del poder. En una palabra hay democracia y no solamente elecciones periódicas y honestas. [...] la información puede ayudar a
avanzar en el cambio de normas y actitudes que incentiven la transparencia,
rendición de cuentas, apertura, supervisión y participación ciudadana, el com­
bate a la corrupción, y promoción de valores sociales que permitan mejorar
las condiciones de vida de las personas.
La información es ante todo una herramienta indispensable para la toma
de decisiones personales y colectivas. [...] la democracia no tiene sentido si
antes no cuenta con un elemento indispensable que es la publicidad y transparencia del Gobierno. Es cierto, ¿cómo se puede ejercer plenamente el de­
recho al voto, a la salud, al trabajo, a la petición, a la asociación, a la libertad
de expresión, si no se cuenta con información necesaria para tomar una de­
cisión fundamental? No hay que equivocar conceptos, la mercadotecnia no
es información, no orienta, no explica y no sirve para crear conciencia, conocimiento y opinión entre las personas.
Seis artículos transitorios formaban parte de este proyecto, que omite lo
correspondiente a datos personales y su protección.
El dictamen de la Comisión de Gobernación
de la Cámara de Diputados
El 23 de abril de 2002, la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública
presentó a la consideración de los integrantes de la Cámara de Diputados
la ley federal de transparencia
81
el proyecto de Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental.
Lo relativo a la primera lectura del dictamen aparece en el Diario de los
Debates número 14 de esa misma fecha; forma parte del propio dictamen
un capítulo de antecedentes, que relata y condensa el contenido de las tres
iniciativas antes comentadas.
Como primer antecedente el dictamen refiere la iniciativa del Diputado
Barbosa Huerta, para señalar que en su capítulo I, ésta señalaba como objetivo de la ley el de reglamentar el libre acceso a las fuentes de información
de los actos de gobierno, indicaba que el sujeto obligado era el Poder Ejecutivo Federal, y establecía el principio de publicidad de los actos de gobier­
no, entendiendo a éste como el derecho de toda persona a solicitar y recibir
información sin estar obligada a manifestar ningún interés particular.
En su capítulo II indica que tal proyecto establecía las excepciones al
ejercicio del derecho a la información y los criterios para la clasificación de
dichas excepciones; que planteaba la reserva de la información relaciona­
da con secretos industriales, comerciales, financieros, científicos o técnicos,
así como de aquella que pudiera poner en riesgo el funcionamiento del
sistema bancario o comprometer los derechos o intereses legítimos de un
tercero; que establecía un plazo de reserva de 10 años y la prohibición de
hacer pública la información relacionada con el proceso deliberativo o con­
sultivo previo a la toma de una decisión, al igual que la relacionada con los
datos personales cuya publicidad pudiera ser una invasión a la privacidad.
Dicho dictamen hace notar que en el capítulo III la iniciativa de referen­
cia determinaba la información que el Poder Ejecutivo debería hacer pública obligatoriamente; que los principios que deberían informar el proceso
de acceso a la información se contemplaban en el capítulo IV, en el que se
establecía también su carácter gratuito, con excepción del costo de los materiales, un plazo de 10 días hábiles para responder a las solicitudes y la faci­
lidad de entregar la información por cualquier medio de comunicación.
Asimismo, el dictamen menciona que en el capítulo V la propia iniciativa establecía el procedimiento en caso de negativa y la facultad del par­
ticular para interponer un recurso de reconsideración; que en el VI especificaba que el órgano encargado de vigilar el cumplimiento del derecho a la
información sería la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en su
carácter de organismo responsable de la protección de las garantías individuales. Y que en los capítulos VII y último establecía las faltas y sanciones
administrativas relacionadas con la materia de la ley.
82
alejandro ortega san vicente
Como segundo antecedente el dictamen expone lo que corresponde a la
iniciativa del Ejecutivo Federal; destaca su inclusión como parte de la Reforma del Estado para continuar su democratización; indica que sólo regulaba una vertiente del derecho a la información, la que corresponde al
acceso a la información del Estado, y que dentro de los principios que
guiaban el proyecto estaba el de la publicidad de la información, el de legalidad, la obligatoriedad para los servidores públicos de observar sus dis­
posiciones, la delimitación de la información reservada o confidencial, y la
protección de datos personales.
Al comentar el articulado el dictamen refiere los cinco capítulos del título primero del proyecto del Ejecutivo Federal, con especial mención a los
sujetos obligados, al principio fundamental de la publicidad de la información, a los objetivos de la ley reiterando que en su interpretación se debería
favorecer el principio de publicidad. Subraya que en el capítulo II se listaban las obligaciones de transparencia; que en el capítulo III se trataban los
conceptos de información reservada y confidencial; que en el capítulo IV
dicha iniciativa incluía la protección de los datos personales que se encontrasen en poder de la autoridad; que en el capítulo V determinaba que el
costo de la información debería estar indicado en la Ley Federal de Dere­
chos y que estaría compuesto por la suma del valor de búsqueda, el costo
de los materiales y el gasto ocasionado por el envío.
Señala que el título segundo de esta iniciativa establecía el procedimiento para acceder a la información del Poder Ejecutivo Federal y lo relativo a
las unidades de enlace y comités de información, disposiciones que no
aplicaban para el Estado Mayor Presidencial, el de la Armada, el Centro de
Investigación y Seguridad Nacional y para las unidades encargadas de la
prevención e investigación de los delitos a nivel federal. Aquí también se
fijaban los criterios para la clasificación de la información y el órgano encargado de resolver los recursos que presentaran los particulares (la Comisión de Garantías de la Información), y su naturaleza y características jurídicas.
Hace hincapié en la facultad que el título tercero daba a lo otros poderes
federales y a los órganos constitucionales autónomos, para emitir reglamentos y acuerdos que establecieran los órganos y procedimientos necesarios para garantizar el acceso a la información, basados siempre en los
principios que guiaban a la ley. Para finalizar destaca que el proyecto del
Ejecutivo Federal delimitaba las conductas de los servidores públicos que
pudiesen ser materia de responsabilidad.
la ley federal de transparencia
83
El dictamen dedica su tercer antecedente a la iniciativa que diputadas y
diputados de distintas fracciones parlamentarias presentaron el 6 de noviembre de 2001. Resume los seis capítulos en que está dividida; resalta la inten­
ción de considerar a la propuesta como una ley reglamentaria de la parte
final del artículo 6o. constitucional, al igual que el principio de publicidad
de las actividades de los órganos obligados. Los demás comentarios de este
antecedente del dictamen corresponden a lo transcrito y explicado sobre esa
iniciativa plural.
Como cuarto antecedente la Comisión dictaminadora expresó:
En virtud de que las tres iniciativas [...] abarcan el tema del acceso a la información pública [...] determinaron acumular los proyectos a efecto de
emitir un solo dictamen.
Por acuerdo de la Junta Directiva de esta Comisión se creó un grupo de
trabajo en materia de transparencia gubernamental, mismo que integró un
grupo técnico de asesores para que llevaran a cabo una síntesis de las tres
iniciativas señaladas anteriormente, en el entendido de que existían muchas
coincidencias de fondo con algunas diferencias de forma. El grupo de trabajo elaboró un texto que incorporó las convergencias de las tres iniciativas
presentadas e identificó las diferencias entre los proyectos que no pudieron
resolverse en una discusión técnica y que por lo tanto los sucritos debieron re­
solver para lograr un dictamen de consenso.
Acto seguido los integrantes de la Comisión dictaminadora procedieron
a exponer los considerandos que fundamentaban la iniciativa de Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, que
sometían al Pleno de la Cámara de Diputados. De ellos sobresale:
Primero. [...] conocemos la trascendencia que tuvo en su momento la incorporación del derecho a la información en nuestro máximo ordenamiento
jurídico [...] también estamos conscientes de la dificultad práctica que ha
representado para legislaturas anteriores emitir la legislación secundaria.
Esta laguna ha impedido a los ciudadanos ejercer a plenitud dicha garantía
constitucional, entre otras razones, porque el Constituyente Permanente no
señaló los alcances de lo que debe entenderse por derecho a la información.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha expresado [...] lo que debe
entenderse por derecho a la información [...] señaló que [...] al incluir(lo)
como una garantía social correlativa a la libertad de expresión, implica que
el estado debe permitir el libre flujo de las ideas políticas a través de los me­
84
alejandro ortega san vicente
dios de comunicación. [...] el máximo órgano jurisdiccional ha establecido
recientemente que si bien en su interpretación original [...] se reconoció co­mo
una garantía de los partidos políticos [...] amplió el alcance del derecho a la
información y estableció que éste exigía “que las autoridades se abstengan de
dar a la comunidad información manipulada, incompleta o falsa, so pena
de incurrir en una violación grave a las garantías individuales, en términos del
artículo 27 constitucional...” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo III, junio de 1996, p. 503.) Posteriormente la Suprema Corte “ha ampliado la comprensión de este derecho entendiéndolo
también como garantía individual limitada, como es lógico, por los intereses
nacionales y los de la sociedad, así como por el respeto de los derechos de ter­
ceros” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo
IX, abril de 200, p. 72). [...] de conformidad con la interpretación del máximo órgano jurisdiccional, el derecho a la información es una garantía individual
que tiene diversas manifestaciones. Una de ellas es claramente el derecho de
acceso a la información pública que debe ser garantizado por el Estado a través
de una legislación específica...
Una vez más se advierte: la prohibición de no manipular, falsear o proporcionar información incompleta es únicamente para la autoridad, pero
no para quienes la difunden. Queda clara la intención del legislador secundario de regular sólo uno de los componentes del derecho a la información:
el de acceso a la misma, para dejar la reglamentación del derecho a la información lato sensu a futuras acciones legislativas.
Segundo. Una sociedad democrática supone la evaluación ciudadana sobre
su gobierno [...] requiere que el ciudadano tenga los elementos para ejercer su
derecho a evaluarla. [...] el acceso a la información pública es una condición
necesaria para el pleno desarrollo democrático del Estado y para que los po­
deres públicos rindan cuentas sobre su desempeño...
Tercero. Las tres iniciativas estudiadas coinciden en los elementos que
deben integrar una ley de acceso a la información pública [...] la ley debe
definir su ámbito de aplicación, es decir, quienes son los sujetos obligados
[...] delimitar las excepciones al principio de acceso a la información [...] el
derecho de acceso no es ilimitado [...] acepta algunas reservas relacionadas con la
protección a la seguridad nacional, la seguridad pública o la protección a la vida
privada... Los proyectos proponen procedimientos sencillos, a bajo costo y
que no impliquen por parte del particular [...] algún interés específico o el
uso que dará a la información que solicita. Además, coinciden en la necesidad de establecer la obligación para los órganos del Estado de publicar un
conjunto de información básica sin que medie una solicitud. [...] la ley re-
la ley federal de transparencia
85
quiere un diseño institucional que garantice el ejercicio del derecho [...] la
creación de un órgano al cual puedan acudir los particulares en caso de que
la autoridad no les responda o bien que la respuesta no les favorezca. [...] las
tres iniciativas proponen un catálogo de conductas que pueden dar lugar a
responsabilidad por parte de servidores públicos. [...] las iniciativas coincidían en los principios fundamentales del acceso a la información y presentaban diferencias de matiz respecto a los procedimientos específicos para
lograrlo.
Cuarto. Estructura de la ley:
a) El proyecto de ley propuesto [...] tiene como objeto establecer el procedimiento mediante el cual los particulares pueden solicitar el acceso a la
información que generen o posean los organismos del Estado. [...] se encuentra obligado por la disposición final del artículo 6o. constitucional, de
esta manera la ley debe incluir los órganos del Estado que reconoce la Constitución Política, a saber los poderes públicos y los llamados órganos consti­
tucionales autónomos [...] en cada uno de los sujetos obligados se detallará
un procedimiento de acceso a la información y un órgano encargado de re­
visar la procedencia de las solicitudes, salvo para el caso del Ejecutivo. [...]
en caso de que la información sea negada, el particular podrá, en última
instancia, apelar la decisión ante el Poder Judicial mediante el juicio de am­
paro. [...] se incluye la definición de algunas conductas causantes de responsabilidad...
b) La Ley consta de cuatro títulos, 64 artículos y once transitorios. El título primero, que consta de cinco capítulos, contiene las disposiciones comunes para todos los sujetos obligados. [...] el título cuarto contiene las
responsabilidades en materia de acceso a la información que corresponden
a los servidores públicos de todos los poderes y órganos constitucionales
autónomos. [...] el título segundo consta de cuatro capítulos y es de aplicación
exclusiva al Poder Ejecutivo Federal. [...] el título tercero consta de un capítulo único que da los principios a los cuales deberán sujetarse el Poder Legislativo, el Poder Judicial, los organismos constitucionales autónomos y los
tribunales administrativos para establecer los procedimientos e instancias
en materia de acceso a la información. Los artículos transitorios establecen
[...] el principio de gradualidad en la entrada en vigor de las disposiciones de
la ley.
c) La Ley está constituida por tres ejes fundamentales:
El primer eje se refiere a la obligación de los órganos del estado de poner
a disposición de los ciudadanos un conjunto de información que les permita tener un conocimiento directo de las funciones, acciones, resultados, estructura y recursos asignados [...] deberá estar disponible de manera permanente y sin que medie una solicitud de los particulares. Se trata de lograr la
86
alejandro ortega san vicente
mayor transparencia [...] de los presupuestos asignados, su monto, y ejecución, las observaciones de las contralorías o de la Entidad Superior de Fiscalización al desarrollo del ejercicio presupuestal, los sueldos y prestaciones
de los servidores públicos, los programas operativos, los trámites y servicios, el
marco normativo, los programas de subsidios, las concesiones y permisos, las
contrataciones públicas, información sobre la situación económica, financiera y de la deuda pública deberá estar [...] disponible en Internet a efecto
de asegurar su mayor difusión (para) evaluar de manera permanente los in­
dicadores más importantes de la gestión pública. [...] reducirán los costos de
operación de la ley (por la existencia de un mecanismo permanente de consulta en lugar de procesar solicitudes individuales). [...] se incluyó el deber
para los sujetos obligados de proporcionar, en la medida de lo posible [...] va­lor
agregado a efecto de facilitar su uso y comprensión y permitir evaluar su
calidad, confiabilidad, oportunidad y veracidad. [...] el Poder Judicial de la
Federación [...] deberá hacer públicas las sentencias cuando hayan causado
estado. [...] se instruye al Instituto Federal Electoral para que haga públicos
los informes y los resultados de las auditorias de las asociaciones políticas
nacionales y los partidos políticos al finalizar el procedimiento de fiscalización. [...] se obliga a los sujetos obligados a hacer pública toda aquella infor­
mación relativa a los montos y las personas a quienes se entregue, por cual­
quier motivo, recursos públicos.
El segundo eje de la Ley consiste en el derecho de los particulares de requerir información a los sujetos obligados [...] permite que los Poderes
Legislativo y Judicial, los órganos constitucionales autónomos y los tribunales administrativos implementen, mediante reglamentos o acuerdos generales, procedimientos de acceso a la información adecuados a sus propias
características.
El tercer eje se refiere a la creación de instituciones responsables de su apli­
cación e interpretación. En el caso del Poder Ejecutivo Federal se prevé la
creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública... Respecto
a los otros sujetos obligados, la Ley permite que cada uno de ellos establezca la instancia que considere pertinente para cumplir la misma función.
d) Reservas. [...] se definen los conceptos de información reservada e
información confidencial. Si bien, el principio que debe guiar tanto la actuación de la autoridad, como la interpretación de esta Ley es el de la publicidad sobre el de reserva, es indispensable dotar a los órganos del Estado de
las herramientas jurídicas necesarias para limitar el acceso a la información,
que dependiendo de su naturaleza y uso, pueda ser potencialmente dañina
para las propias instituciones y personas.
La información reservada es aquella que no puede publicarse sino después del tiempo asignado para su clasificación o cuando se hubieren extin-
la ley federal de transparencia
87
guido las causas que originaron la clasificación original [...] incluiría la información que pueda comprometer la salud y/o la integridad física de las
personas, la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional,
así como aquella que pueda dañar la estabilidad económica del país. [...]
esta Ley no deroga las disposiciones contenidas en otros ordenamientos, que
previenen sobre la existencia de información reservada, como los conocidos
secretos: comercial, fiscal o bancario, así como las reservas que se deben
guardar durante el desarrollo de otros procedimientos jurídicos o administrativos.
[...] información confidencial, es aquella que los particulares entregan a
la autoridad con ese carácter [...] sólo puede hacerse pública mediante consentimiento expreso del particular. [...] la Ley prevé un mecanismo para la
protección de los datos personales en poder de la autoridad y la forma en
que los particulares pueden solicitar la actualización o corrección de los
mismos. Este elemento es una parte esencial y complementaria de la Ley, ya
que ningún interés público puede estar por encima de la protección que las garantías individuales otorgan a todos los mexicanos.
[...] las excepciones previstas en la Ley corresponden a los estándares
internacionales comúnmente aceptados en la materia y están siempre justificados por un equilibrio entre el derecho a la información y la protección
al interés público. [...] en el caso de los supuestos de reserva [...] no basta con que
se actualice el contenido de la información por referirse a una de las materias
reservadas [...] sino que es necesario además que exista un elemento de daño
que permita afirmar que su divulgación podría afectar gravemente una de las
funciones del Estado o bien poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de
una persona.
[...] alguno de los conceptos de reserva pueden prestarse a una interpretación amplia. [...] para dar mayor seguridad a los particulares y orientar la
interpretación de la Ley, se incluyó un concepto de seguridad nacional que
incorpora los criterios generalmente aceptados en la materia.
La reserva de información que plantea la Ley no supone un valor absoluto [...] el periodo de reserva podrá ser hasta de12 años y sólo susceptible
de ampliarse en casos excepcionales debidamente justificados. [...] los órganos competentes podrán clasificar por un periodo razonable para salvaguardar el interés protegido, pero una vez agotado el periodo de reserva la información será desclasificada y pasará al dominio público [...] la información
reservada deberá ser clasificada y custodiada de manera tal que se garantice
su conservación y se impida su destrucción [...] la información reservada
tiene un status especial [...] por un lado se reserva del dominio público por
un tiempo determinado, por otro se asegura su conservación bajo un régimen
especial.
88
alejandro ortega san vicente
e) Procedimiento de acceso a la información. El título segundo del proyecto [...] establece la creación de dos instancias... La primera es la unidad
de enlace y es la encargada de ser el vínculo entre los particulares y la propia
dependencia [...] deberá recibir y dar trámite a las solicitudes que se presenten, realizar lo necesario para entregar la información solicitada y llevar un
registro de las solicitudes atendidas. [...] se crea un Comité de Información
que será el responsable de confirmar, modificar o revocar la clasificación de
la información que hubieren hecho los titulares de las unidades administrativas, coordinar las acciones del área para proporcionar la información y
realizar las gestiones necesarias para la localización de los documentos que
se soliciten... El esquema está diseñado para evitar que el particular transite
por innumerables oficinas administrativas...
[...] existió un debate significativo sobre los efectos de la falta de respuesta de la autoridad. [...] se consideró que la positiva ficta obligará a la autoridad a dar una respuesta al peticionario [...] en caso de que se actualice esta
hipótesis podrá ordenar [...] dar acceso a la información en un periodo no
mayor de 10 días hábiles, cubriendo todas las costas generadas por la reproducción del material informativo...
f) Por su extensión, este punto se resume: Los autores del dictamen y del
proyecto de ley indicaron en la minuta la obligación del Ejecutivo para establecer en el respectivo reglamento, un procedimiento expedito para subsanar la falta de entrega de la información solicitada, para lo cual bastará la
presentación de la constancia expedida por la unidad de enlace a bien copia
de la solicitud en que conste la fecha de su presentación. Como instancia de
revisión el Ejecutivo contará con el Instituto de Acceso a la Información Pú­
blica que en primera instancia podrá revisar la respuesta al particular y éste
podrá acudir ante el Poder Judicial en última y definitiva instancia. El proyecto propone que el antedicho Instituto tenga autonomía presupuestaria,
operativa y de decisión, y sea dirigido por cinco comisionados fijando los
requisitos correspondientes para serlo: serán designados por el Ejecutivo,
sin perjuicio de que su nombramiento pueda ser objetado por el Senado de
la República. La instancia antedicha tiene cuatro funciones: ser órgano regulador en materia de información; resolver mediante un procedimiento
seguido en forma de juicio las controversias que sobre el particular se susciten entre autoridad y gobernados y constituirse en última instancia para las
autoridades; supervisar el cumplimiento de la ley y reportar las violaciones
a los órganos de control interno, y promover el ejercicio del derecho de acceso entre los ciudadanos para generar una nueva cultura del manejo de la
información. De igual manera se le faculta para interpretar la ley en el orden
administrativo y para ejercer funciones de colaboración con los otros poderes y los órganos autónomos, así como con las respectivas instancias a nivel
la ley federal de transparencia
89
local y municipal, a fin de elaborar criterios homogéneos en el cumplimiento de la ley.
g) El título tercero faculta a los Poderes Legislativo y Judicial así como a
los órganos constitucionales autónomos para determinar sus propios procedimientos, pero sujetos a los principios que la ley establece. Esta decisión
obedece al reconocimiento de que existen diferencias entre la organización y
funcionamiento de cada poder, y de los órganos autónomos, que requieren
flexibilidad para determinar los procedimientos que mejor se ajusten a su or­
ganización y funcionamiento internos.
h) Finalmente, el proyecto establece un capítulo de sanciones para aquellos servidores que utilicen, destruyan, oculten o alteren la información de
manera indebida [...] para aquellos que actúen con negligencia o mala fe en
la sustanciación de las solicitudes, así como por denegar intencionalmente
información considerada como pública. [...] es indispensable establecer a
nivel legal las causas y consecuencias de incumplir esta ley [...] señalar que
tanto los criterios para la clasificación de la información, como los plazos
para su entrega, representan acciones nuevas en todos los sujetos obliga­
dos, por lo que se hace énfasis en el rubro de sanciones en que debe mediar
la negligencia, el dolo o la mala fe, para que un servidor se haga acreedor a las
mismas.
La Comisión de Gobernación sometió a la consideración del Pleno de
la Cámara de Diputados el proyecto de Decreto para expedir la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,
cuyo texto corresponde al que actualmente nos rige, a excepción de los
artículos 6o. y 7o. que fueron adicionados, y del 22, cuya fracción I fue
derogada mediante las reformas que se glosarán posteriormente.
La sesión continuó el 24 de abril de 2001 con el siguiente punto de la
orden del día: segunda lectura del dictamen con proyecto de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; se dispensó de la misma (Diario de los Debates, número 15). Sin embargo, se hizo
un resumen de los tres antecedentes y sus características; se insistió en que
todas ellas abarcaban el tema de la información pública, razón por la cual
los autores del dictamen habían determinado emitir un sólo parecer, con la
colaboración de un grupo técnico de asesores que a su vez elaboró el texto
definitivo al que se incorporaron las convergencias de las tres iniciativas
para resolver las diferencias identificadas en un proyecto de consenso.
90
alejandro ortega san vicente
El debate en la Cámara de Diputados
Para fundamentar el dictamen, la referida Comisión acordó la inscripción
de tres de sus miembros:
Luis Miguel Jerónimo Barbadillo (PRD):
La democracia [...] común sistema de rendición de cuentas donde el objetivo inmediato debe orientarse a que la sociedad Civil esté [...] en posibilidad
real de fiscalizar los actos de gobierno a través del derecho de acceso a la
información pública... Abrir la actividad del Estado para obligar a la entre­
ga de información útil y veraz desde las autoridades a los órganos de control
a los gobernados, constituye el antídoto más eficaz contra esos desvíos de
poder al establecer democráticamente el control ciudadano a la gestión pú­
blica... La Ley Federal de Transparencia [...] institucionaliza el derecho de
acceso a la información en poder de los entes del gobierno como uno de los
fundamentos de nuestra democracia representativa y un instrumento básico
para provocar apertura, transparentar la actividad estatal y corregir la lógica
del ocultamiento con la que se han desarrollado los fenómenos de desvia­
ción del poder [...] se convierte también en útil herramienta jurídica para po­
tenciar formas de prevención técnica de la corrupción al propiciar un conocimiento amplio y [...] fórmulas más exhaustivas de escrutinio público de
las gestiones de los diversos órganos del gobierno. [...] servirán al gobernado
para conocer mejor los diversos procesos de funcionamiento de la actividad
estatal y generar un control eficaz de alguno de los campos sensibles en los
que puede producirse un acto ilícito [...] un acceso a las informaciones públicas permitirá [...] una mayor transparencia en el funcionamiento de las
instituciones, sino también una mayor posibilidad de que los ciudadanos
tengan acceso a condiciones mejores para su desarrollo individual y para el
ejercicio de sus derechos políticos... La garantía de acceso a la información
es la base para el ejercicio libre y responsable de los otros derechos individuales...
Todos esos lineamientos y directrices han sido recogidos en la presente
Ley la cual [...] respaldaremos en lo general y sólo reservaremos en la discusión en lo particular la negativa de considerar esta Ley como reglamentaria del artículo 6o. constitucional en lo que se refiere al derecho de acceso a
la información pública.
[...] El producto legislativo que entregamos a la sociedad mexicana es el
resultado de la participación no sólo de diputados integrantes de la Comisión
de Gobernación y Seguridad Pública, sino también de organizaciones, univer­
la ley federal de transparencia
91
sidades e intelectuales conocedores del tema y de manera muy particular de
[...] los miembros del Grupo Oaxaca.
Víctor Manuel Gandarilla Carrasco (PRI):
El proyecto de ley [...] fue iniciado por diputados de esta legislatura como
por el Ejecutivo Federal [...] necesidad impostergable de emitir la legislación
secundaria [...] con el propósito de ejercer a plenitud dicha garantía constitucional.
[...] nuestro público reconocimiento a los distinguidos investigadores, aca­
démicos y comunicadores, integrantes del llamado Grupo Oaxaca, quienes
se dieron a la tarea de elaborar una propuesta de avanzada, la cual hicimos
nuestra en la iniciativa presentada por diputados del PRI y de otras fuerzas po­
líticas [...] así como por la valiosa participación de este grupo en la identificación de las coincidencias y de acercamiento de las diferencias contenidas
en las diversas iniciativas. [...] las tres iniciativas presentadas coincidían en
los elementos integradores [...]; a saber: ámbito de aplicación y sujetos obligados, la necesidad de establecer las excepciones al derecho de acceso a la
información [...] serían relacionadas como la protección de la seguridad
nacional, la seguridad pública o la protección de la vida privada. [...] importancia de fijar las características inherentes al procedimiento de acceso y la
creación del órgano garante de este derecho... Con estas líneas de arranque
se constituyó un grupo de trabajo de la Comisión que incorporó las convergencias de las tres iniciativas, dejando las diferencias como temas de las de­
liberaciones... El proyecto cuida no menoscabar el sigilo con el que deben ser
tratados ciertos asuntos [...] un capítulo se destina a la información reservada y confidencial y otro a la protección de datos personales, garantía que
redunda en el respeto a la libertad y a la dignidad de las personas.
El apartado correspondiente a las reservas del derecho a la información
permite acotar los casos de las mismas otorgando a los particulares certeza
jurídica y al Estado las herramientas necesarias para garantizar la protección
de aquella información cuyo uso pueda ser potencialmente dañino.
Punto de intensas discusiones [...] efectos de la falta de respuesta de las
autoridades a las solicitudes [...] ha de destacarse la positiva ficta en aras de
proteger y dar certeza jurídica al particular...
[...] la información es un supuesto necesario para el ejercicio de las libertades de pensamiento, opinión y en general de manifestación de ideas. Sin
estas garantías sería imposible la existencia y funcionamiento de la democracia, lo cual supone la interlocución entre gobernantes y gobernados y la
utilización de un lenguaje común, cuantitativa y cualitativamente consi­
derado.
92
alejandro ortega san vicente
Nadie tiene derecho a poseer información pública en detrimento de las
libertades de otros o de la equidad de su uso para fines legítimos. El Gobierno debe fundar su autoridad en la ley y no en su capacidad para monopolizar la información. [...] el proyecto de ley constituye un instrumento eficaz
para el lícito y efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información públi­
ca. [...] logró la incorporación de los primordiales intereses y preocupaciones
de las fuerzas políticas representadas en esta Cámara de Diputados...
Armando Salinas Torre (PRD):
[...] se ha formulado por algunos diputados una propuesta [...] la cual sometemos a la consideración de este pleno... Se propone adicionar un enunciado de la fracción XI del artículo 7o., para quedar como sigue:
Fracción XI. El diseño, ejecución, montos asignados y criterios de acceso
a los programas de subsidio así como los padrones de beneficiarios de los pro­
gramas sociales que establezca el decreto de Presupuesto de Egresos de la
Federación.
La proposición anterior se dejó para la discusión del proyecto en lo particular.
Sigamos:
[...] Una comunidad informada es partícipe de la construcción de las soluciones de sus problemas... La información sobre el empleo de los recursos
públicos tiene un efecto cualitativo directo en la democracia, porque conduce hacia una efectiva rendición de cuentas. [...] el incremento de acceso a
la información, es inversamente proporcional al autoritarismo... El derecho
a la información es uno de los puntales del proyecto democrático en todo el
mundo; su correlato, la transparencia, es quizás el más importante ejercicio
de control sobre el comportamiento del Estado... Damos vida a un instrumento que ofrece el cambio y los recursos necesarios para la satisfacción del
acceso a la información.
El gobernado hará valer sus derechos sobre los poderes federales, los
órganos constitucionales autónomos y en general cualquier persona que
reciba recursos públicos a través de las dependencias y entidades. [...] la
sociedad debe saber que se trata de un producto resultado no sólo de la incorporación de tres proyectos distintos [...] sino además de la aportación de
actores de la propia actividad cuyas actividades se ven directamente fortalecidas por nuestra propia norma. [...] me refiero [...] a un proceso específico
que incluyó la decisión [...] de crear un grupo de trabajo en materia de trans­
la ley federal de transparencia
93
parencia gubernamental el cual sintetizó las iniciativas [...] todas ellas coin­
cidentes en el fondo, si bien divergentes en algunas formas. [...] la Comisión
llevó a cabo un proceso de diálogo continuo y cercano con representantes
del Ejecutivo Federal, de los medios de comunicación, del sector académico
especializado. [...] la presencia de la sociedad se ha dado por dos vías: por con­
ducto de sus representantes populares o mediante su contribución directa.
Hemos identificados tres ejes en la ley: el primero es la obligación de los ór­
ganos del Estado de poner a disposición de los ciudadanos la información que
les permita acceder al conocimiento directo de las funciones, acciones, resul­
tados, estructura y recursos asignados [...] información cuya disponibilidad
sería permanente. El segundo es el derecho de los particulares a requerir
información de los sujetos obligados... Los Poderes Legislativo y Judicial, así
como los órganos constitucionales autónomos y los tribunales administrativos establecerán sus procedimientos de acceso que en todo caso deberán
respetar, al menos, los derechos consagrados en el procedimiento descrito en
la ley. El tercer eje se refiere a la creación de instituciones responsables de
aplicar la interpretación.
[...] la norma (es armónica) con los estándares aceptando de manera co­
mún, ciertas reservas y confidencialidades en el acceso a la información que
se justifican en el equilibrio entre el derecho a la información y la protección
del interés público y la privacidad de las personas. La información reservada incluye [...] aquella que ponga en riesgo la salud y la integridad física de
las personas, la seguridad nacional, la defensa nacional, así como la información cuyo acceso pueda dañar la estabilidad económica del país...
Para fijar posiciones, en la discusión en lo general se inscribieron varios
diputados de distintas fracciones parlamentarias:
José Manuel del Río Virgen (Convergencia por la Democracia):
[...] Estamos a favor del dictamen en los general [...] el derecho a la información pasa de la etapa discrecional y reservada [...] a la obligatoriedad
estatal de proporcionarla en tiempo y forma...
Beatriz Patricia Lorenzo Juárez (Alianza Social):
[...] La libertad de expresión sólo puede sustentarse en una libertad de información... Frente a los medios y los informadores se encuentra la sociedad
en conjunto y cada uno de sus miembros tiene derecho a informarse de los
asuntos públicos [...] así como este último tiene la obligación de hacerlo tan­
94
alejandro ortega san vicente
to por su propia voz como por medio de los medios masivos de comunicación... La información es poder y la desinformación conlleva la ignorancia
y la pérdida de toda oportunidad de desarrollo tanto individual como colectivo... El derecho a la información no puede y no debe ser limitado o deformado por la mentira o la omisión. [...] el evitar la manipulación de conciencia [...] el poder exigir la limitación a la limitación administrativa y política
de los gobiernos a todos los niveles, el reforzar la lucha contra la impunidad
y el regresar a la política su dignidad, son sólo unos cuantos beneficios...
Gustavo Riojas Santana (Partido de la Sociedad Nacionalista):
[...] si vamos a saber cuánto se asigna a los partidos y cómo lo gastan [...] es
necesario saber también quienes aportan, cuáles son sus simpatizantes y de
dónde obtienen sus recursos...
Jaime Cervantes Rivera (PT):
[...] considerando que éste es un primer paso para lograr el real acceso de la
sociedad a la información gubernamental, el grupo parlamentario del Partido del Trabajo votará a favor, en lo general y en lo particular, el dictamen
de decreto por el que se expide la Ley de Transparencia...
Arturo Escobar y Vega (PVEM):
El acceso a la información gubernamental es una garantía constitucional
del ciudadano, que brinda certidumbre y confianza a los actos de gobierno.
[...] el Grupo parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, votará
a favor del presente dictamen...
El dictamen y los artículos no reservados se aprobaron por unanimidad:
411 votos a favor, cero en contra y cero abstenciones. Diversos partidos re­
servaron algunos artículos para discutirlos en lo particular; a saber:
—El PRD, el artículo 1o., para insistir en el carácter de Ley Reglamenta­
ria del artículo 6o. constitucional; la mayoría votó por la negativa;
—El Partido de la Sociedad Nacionalista reservó los artículos 7o., fracciones IV y XVII; 11; 12; 13, fracciones III y IV, y segundo, octavo y
décimo transitorios. La mayoría votó por la negativa;
—El partido Alianza Social, el artículo 34. La mayoría votó por la negativa;
la ley federal de transparencia
95
—La Comisión dictaminadora se reservó la fracción XI del artículo 7o.,
adición cuyo enunciado fue antes trascrito. La mayoría voto por la
afirmativa: 386 votos a favor, cero abstenciones y dos en contra. Consecuentemente, la propuesta se incorporó a la Ley para figurar tal
como ahora aparece.
El miércoles 24 de abril de 2002 la propuesta de Ley fue aprobada por la
Cámara de Diputados con 409 votos en pro; pasó al Senado para los efectos
constitucionales.
El dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación
y de Estudios Legislativos, Primera, de la Cámara
de Senadores
El 30 de abril de 2002, las Comisiones Unidas antedichas sometieron a la
consideración del Pleno del Senado de la República el dictamen relativo al
Decreto enviado por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión,
por el que se expide la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informa­
ción Pública Gubernamental (Diario de los Debates, número 16, de la Legislatura LVIIII, año II, Segundo Periodo Ordinario).
En el apartado de antecedentes el dictamen hace mención a la fecha de
aprobación de la minuta por la Cámara de Diputados y a la de recepción en
la colegisladora, para dar respuesta a la amplia demanda ciudadana ocurrida a partir de la reforma constitucional al artículo 6o. en 1977. Pone de
relieve la amplitud de la convocada por el Ejecutivo Federal en 1983 y 2001,
y por el Legislativo en 1980 y 1995; consultas en las que se expresaron infinidad de propuestas y demandas; refiere algunas de ellas:
—En 1980, las ponencias que se presentaron en respuesta a la consulta pública convocada por la Cámara de Diputados, coincidieron en
un 43.78 %, en la “Obligación del Estado de informar a la sociedad
y garantizar a los ciudadanos la producción de información”;
—En el Foro de Consulta Pública convocado por el Ejecutivo Federal
en 1983, de importante participación y difusión, la mayor frecuencia
de propuestas exigieron “Transparentar los actos de los servidores
públicos” y “Transparentar la publicidad gubernamental y la operación de los medios públicos de comunicación”;
96
alejandro ortega san vicente
—En la Consulta Pública convocada por la Cámara de Diputados en
1995, un amplio número de ponencias demandaron “Legislar de
manera integral el derecho a la información en sus partes integrantes:
derecho de acceso, el derecho de replica y el acceso a los medios, derecho
de los profesionales y derecho a la privacidad” y “Crear un órgano autónomo y plural para su regulación”;
—En la consulta pública emplazada por el Ejecutivo Federal en el año
2001 para recabar opiniones respecto de la iniciativa de Ley de Transparencia Gubernamental y Acceso a la Información, antecedente in­
mediato de la que hoy es materia de este dictamen, mayoritariamente
se expresaron demandas y opiniones acerca de la necesidad de ampliar el ámbito a todos los poderes y espacios de la información públi­
ca, de contar con un órgano plural para su vigilancia y como ins­tancia
de apelación ciu­dadana, posturas que recalcaron el hecho de que la ley
no abarcaba el conjunto de derechos incorporados en el derecho a la información.
De las ocho consideraciones del dictamen descuella:
a) El proyecto de ley propuesto tiene como objeto establecer el procedimiento mediante el cual los particulares pueden solicitar el acceso a la información
que generen o posean los organismos del Estado. El Estado en su conjunto
se encuentra obligado por la disposición contenida en la parte final del artículo 6o. constitucional, de esta manera la ley debe incluir a los órganos del
Estado que reconoce la Constitución, a saber los poderes públicos y los lla­
mados órganos constitucionales autónomos.
[...] La minuta da cuenta de la voluntad de los poderes constitucionales
para asumir la responsabilidad de gobernar de cara a los ciudadanos, con la
transparencia necesaria para recuperar la confianza y asumir el reto de la ne­
cesaria rendición de cuentas. Representa el primer eslabón de una serie de
derechos fundamentales de los ciudadanos que tienen como sustento y eje
la información. La definición de las bases jurídicas que garanticen el acceso
a la información a los ciudadanos dará sentido al valor mismo de la información como un bien de interés público.
El acceso a la información se sustenta en el derecho a conocer la información de interés público que provenga de los órganos de Estado y de cual­
quiera otra entidad que genere información que afecte el interés general, por
lo que resulta un avance que este derecho no se restrinja a la información que
genere el Ejecutivo, sino que involucra a todos los órganos del Estado...
Una Ley de Acceso a la Información debe tener como fin último, el garan­
tizar la posibilidad real de una sociedad bien informada donde los derechos
la ley federal de transparencia
97
garantizados [...] sean hechos contundentes, donde el ejercicio ciudadano
dependa, cada vez más, de que la información sea ofrecida, sistematizada y
manejada de manera transparente y lo más alejada posible de las decisiones
unilaterales. [...] la facultad estatal de tutelar las necesidades sociales que
garanticen la satisfacción de un derecho [...] como es el que la sociedad se
mantenga informada [...] es responsabilidad del estado, en tanto obligado,
de asegurarla a la sociedad en su conjunto [...] en este tema el consenso es
creciente...
[...] después de 24 años de reflexionar sobre la necesidad de hacer efectivo
el derecho a la información y todos los derechos que éste involucra estamos
[...] ante la posibilidad de un marco normativo que atienda a la necesaria
obligación del Estado de transparentar su información mediante la normatividad del acceso a la información de interés público manejada por el Gobierno Federal, y los órganos e instancias que manejen información de interés público y/o hagan uso de recursos públicos.
b) Se reproduce el dictamen de la Cámara de origen en lo que toca a la es­
tructura de la Ley (títulos, capítulos, artículos y transitorios);
c) Se repite lo relativo a los tres ejes fundamentales de la Ley;
d) Estas comisiones dictaminadoras estiman adecuado prever dentro del
tercer capítulo del título primero del proyecto de ley las reservas [...] y definir los conceptos de información reservada y confidencial. [...] el principio
que debe guiar tanto la actuación de la autoridad, como la interpretación de
la Ley es el de la publicidad sobre la reserva. [...] es indispensable dotar a los
órganos del Estado de las herramientas jurídicas necesarias para limitar el
acceso a la información que [...] pueda ser potencialmente dañina para las
propias instituciones o personas.
La información reservada es aquella que no puede publicarse sino después
del tiempo asignado para su clasificación o cuando se hubieran extinguido las
causas que originaron la clasificación. [...] se incluiría información que pueda comprometer la salud y/o la integridad física de las personas. [...] esta Ley
no deroga las disposiciones contenidas en otros ordenamientos, que previenen
sobre la existencia de información reservada, como los conocidos secretos: co­
mercial, fiscal o bancario, así como las reservas que se deben guardar durante el desarrollo de los procedimientos jurídicos o administrativos.
[...] información confidencial [...] es aquella que los particulares entregan
a la autoridad con ese carácter [...] sólo puede hacerse pública mediante
consentimiento expreso del particular. [...] la Ley prevé un mecanismo para
la protección de los datos personales [...] y la forma en que los particulares
pueden solicitar la actualización o corrección de los mismos [...] parte esencial de la Ley, ya que ningún interés público puede estar por encima de la
protección que las garantías individuales otorgan a todos los mexicanos.
98
alejandro ortega san vicente
[...] en el caso de los supuestos de reserva [...] no basta con que se actualice el contenido [...] por referirse a una de las materias reservadas [...] es
necesario que exista un elemento de daño que permita afirmar que su divulgación podría afectar gravemente una de las funciones del Estado o bien
poner el peligro la vida, la seguridad o la salud de una persona [...] es necesa­
rio resaltar, como lo reconoció la colegisladora, que algunos de los conceptos
de reserva pueden prestarse a una interpretación amplia [...] los conceptos de
seguridad nacional, seguridad pública o defensa nacional [...] su interpretación deberá considerar la legislación vigente en la materia que permite darles
un contenido determinado. [...] para mayor seguridad jurídica a los particulares y orientar la interpretación de la Ley, se incluyó un concepto de seguridad nacional. [...] la reserva de información [...] no plantea un valor
absoluto. Por ello [...] el periodo de reserva podrá ser hasta de12 años. [...]
los órganos competentes podrán clasificar la información por un periodo
razonable para salvaguardar el interés protegido, pero una vez agotado este
periodo de reserva, o bien las causas que le dieron origen, la información
será desclasificada y pasará al dominio público. Adicionalmente la información reservada deberá ser clasificada y custodiada (para garantizar) su con­
servación e impedir su destrucción.
e) [...] el título segundo del proyecto de Ley desarrolla en detalle el procedimiento de acceso a la información [...] está diseñado para evitar que el
particular transite por innumerables oficinas administrativas [...] él recibe
toda la atención y la tramitación de su solicitud, hasta que se le dé respuesta, en la ventanilla de acceso. [...] se considera que la positiva ficta obligará a
la autoridad administrativa a dar respuesta al peticionario... Como instancia
de revisión el Ejecutivo contará con el Instituto de Acceso a la Información...
f) Con objeto de hacer efectiva la tarea del Instituto se propone que tenga autonomía presupuestaria, operativa y de decisión [...] el mecanismo de
designación de los comisionados. [...] instancia administrativa dentro del
Poder Ejecutivo Federal tiene cuatro funciones: la primera ser órgano regulador en materia de información para el Gobierno Federal. La segunda es re­
solver mediante un procedimiento seguido en forma de juicio y de manera
similar a como lo haría un tribunal administrativo, las controversias que se
generen entre los particulares y la administración. El Instituto será la última
instancia para las autoridades, pero sus decisiones estarán siempre sujetas al
control judicial...
g) El título tercero faculta a los Poderes Legislativo y Judicial, así como
a los órganos constitucionales autónomos para determinar sus propios procedimientos, pero sujetos a los principios que la Ley establece. Esta decisión
obedece al reconocimiento de que existen diferencias entre la organización y
funcionamiento de cada poder, así como de los órganos autónomos, y que re­
la ley federal de transparencia
99
quieren flexibilidad para determinar los procedimientos que mejor se ajusten a su organización y funcionamiento internos.
h) Finalmente el proyecto establece un capítulo de sanciones...
[...] en la medida en que los ciudadanos conozcan aspectos sobre el funcionamiento y la actividad que desarrolla la autoridad, contarán con elementos para ejercer su derecho de evaluarla y, de esta forma, el acceso a la
información pública es una condición necesaria para el pleno desarrollo
democrático del Estado y para que los poderes públicos rindan cuentas de
su desempeño... El proyecto es pertinente y adecuado en virtud de la importancia de contar con disposiciones dotadas de plena vigencia y eficacia para
hacer frente a la necesidad de que el ciudadano cuente con información so­
bre los asuntos públicos. Aspiramos a una verdadera política de rendición de
cuentas y de transparencia en el ejercicio del poder público.
Las mencionadas Comisiones Unidas sometieron al Pleno de la Cámara de Senadores el decreto por el que se expidió la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. El dictamen y
el proyecto de ley ya habían sido objeto de una primera lectura; de tal manera, la Asamblea dispensó la segunda, por lo que el Presidente puso a
discusión en lo general y en lo particular el referido dictamen con proyecto
de Decreto.
El debate en la Cámara de Senadores
Se registraron previamente los Senadores Dulce María Sauri Riancho (PRI),
Javier Corral Jurado (PAN) y María del Carmen Ramírez García (PRD);
Nativi­dad González Parás se reservó los artículos 8o.; 14, fracción VI, y 61,
del pro­yecto para la discusión en lo particular.
Dulce María Sauri Riancho:
Hizo alusión a las tres iniciativas presentadas en el 2001 y a los autores de
las mismas; resaltó que la tercera, la presentada por diputados de diversos
grupos parlamentarios, había sido producto del trabajo de grupos de los me­
dios de comunicación, organizaciones civiles y de la academia; relató y puso
de relieve que en una de las reuniones convocadas por la colegisladora se
había diseñado el órgano encargado de aplicar la ley, y logrado que el Ejecutivo Federal no fuera el encargado único de nombrar a sus miembros, para
100
alejandro ortega san vicente
lo cual se facultó al Senado para objetar el nombramiento de los cinco comisionados que habría de hacer el propio Ejecutivo en un plazo no mayor
de 30 días.
La senadora puntualizó diversas cuestiones:
[...] la ley está vinculada con el pleno desarrollo democrático del Estado. Los
poderes públicos habrán [...] de reforzar sus mecanismos de rendición de
cuentas a la sociedad. [...] hay que verla desde la perspectiva de la transparencia de la información o del propio combate o prevención de la corrupción
[...] también como parte de un esfuerzo legislativo que requiere impulsarse
para que todos los ciudadanos y ciudadanas de este país, podamos ejercer
plenamente los derechos consagrados en la Constitución sin restricción alguna. [...] esta iniciativa de ley tiene el elemento central de desarrollar plenamente la ciudadanía.
[...] toda información generada por el Estado es pública, excepto aquella
información reservada [...] porque tenga las características de ser necesaria,
esa reserva, para el derecho de seguridad nacional, seguridad pública o
cuestiones de trascendencia en las negociaciones del Gobierno con otros
países. [...] respecto a la información confidencial [...] la importancia de la
aprobación que acabamos de realizar de la Ley de Protección de Datos
Personales. En la Ley de Acceso a la Información Pública se protegen los datos
personales en poder del Estado; pero toda la información personal, contenida en
los numerosísimos y cada vez más abundantes bancos de datos privados, no tenía
[...] ninguna regulación. Y la iniciativa impulsada por el Senador Antonio
García Torres [...] establece un precedente legal de la mayor importancia y
complementa en forma muy relevante el esfuerzo de la iniciativa de Ley de
Acceso a la Información.
[...] esta iniciativa previene sobre el desarrollo del órgano que es el Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública... Los poderes y los órganos autónomos habrán de desarrollar sus propios órganos de información y
sus procedimientos... Falta promover legislación de acceso a la información
en las entidades federativas... Falta lograr que la colegisladora apruebe la
minuta de Ley de Protección de Datos Personales; falta una Ley de Archivos
[...] falta desarrollar la cultura de la información contra el ocultamiento,
contra la simulación, contra el disimulo, contra la irresponsabilidad, contra
la ineficacia, contra la ignorancia. contra la mentira, información.
Javier Corral Jurado:
[...] el derecho a la información se ha ubicado como uno de los ejes fundamentales por donde debe avanzar una verdadera transición. Desde hace 24
la ley federal de transparencia
101
años el tema fue materia de diversas discusiones. Y en el último trabajo co­
lectivo que se realizó para conformar una agenda de la Reforma del Estado
en México, el tema ocupó un lugar primerísimo en el capítulo de Derechos
Sociales, Democracia y Participación Ciudadana [...] como bien lo dijo la
Senadora Dulce María Sauri [...] el derecho a la información es mucho más
amplio, y diría yo, incluye muchos más derechos, trasciende sensiblemente la
sola obligación gubernamental de hacer disponible y proporcionar la información
generada por el Estado [...] son las entidades públicas en las que recae en
mayor medida la obligación que en 1977 se añadió al 6o. constitucional con
la expresión “El Estado garantizará el derecho a la información”, pero no se
agota ahí la obligación. Hay quienes han buscado a lo largo de muchos
intentos, agotar en ese alcance la interpretación de la obligación del Estado
de garantizar el derecho a la información. No debemos reducir su significado,
y de hecho, no debemos desconocer que engloba otros derechos fundamentales
de los ciudadanos frente a los medios de comunicación y al propio Estado, así
como los derechos de los trabajadores de las empresas de comunicación, tanto al
interior de la empresa periodística como frente a la autoridad.
[...] el mérito es haber empezado con la obligación estatal [...] Jesús Reyes
Heroles asumió a plenitud el concepto del derecho a la información [...] cuando
dijo: “No nos equivoquemos, son varios los sujetos de esta obligación, pero hay
que reconocer que la mayor carga recae en el Estado, como fuente principal y pro­
curadora de la información”. [...] la ley que obliga al Gobierno a poner a dis­
posición y dar a los ciudadanos la información en su poder, es el primer paso
firme en el desmantelamiento de estructuras autoritarias... Debemos detener,
eliminar, desterrar la confidencialidad de procesos de venta de activos nacionales, de los beneficiarios de múltiples concesiones de bienes públicos,
debemos orear los salarios y prestaciones de funcionarios, los destinatarios de
programas oficiales, las normatividades internas [...] en la oscuridad se dan
los mayores asaltos al erario [...] clave en el planteamiento de esta nueva ley,
es el principio que reconoce que toda la información general será pública, y sólo
reservada aquella que la ley determina específicamente.
[...] El Congreso le debe al proceso de rendición de cuentas, que se ha convertido en un eje central de las democracias modernas, más información sobre sus
recursos presupuestales, su distribución y su uso, así como las actividades y la
agenda internacional de sus integrantes y comisiones. Nuestra propia naturaleza de poder deliberante nos hacer ser el poder más abierto al escrutinio de
la opinión pública...
La ley que ahora vamos a aprobar, también deja pendiente una mayor
apertura del Poder Judicial [...] abrir el proceso judicial no sólo cuando los
asuntos causan sentencia ejecutoria... De su apertura [...] lo fundamental es
que ambos poderes, Legislativo y Judicial, puedan configurar [...] sus órga-
102
alejandro ortega san vicente
nos de vigilancia... En este momento legislativo [...] hemos preferido privilegiar y respetar el consenso en la Cámara de Diputados. Porque es prioritario y fundamental que la ley empiece a actuar...
[...] también los ciudadanos tienen un reto con la Ley de Acceso a la Información, el buen uso que deberán hacer de la información; descontextualizada,
manipulada o vaciada en manos que no distinguen la opinión de los datos duros,
se pueden cometer excesos y francos atropellos a la dignidad de las personas, a ese
derecho indiscutible de las personas a su propia imagen con las vertientes insustituibles del honor y el derecho a la vida privada. Que la información pública
no trastoque otros derechos fundamentales también de los ciudadanos.
María del Carmen Ramírez García:
[...] En un régimen democrático, el derecho a la información es el conjunto
de normas sistematizadas que garantizan a cualquier ciudadano tener un
libre acceso a la información de interés público, y que al mismo tiempo establece las obligaciones de su uso responsable... Su campo de estudio comprende los principios de libertad de prensa, expresión e información. El
régimen informativo del Estado, las normas que regulan las empresas y las
actividades de comunicación, es el estatuto de los profesionales de la información, y el régimen de la actividad administrativa y penal.
[...] la libertad de información es relativamente nueva. Se reconoció por
primera vez, en el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos expedida por la ONU en 1948. Que señala que todo individuo
tiene derecho a la libertad de expresión y de opinión [...] incluye el de no ser
molestado a causa de sus opiniones. El de investigar y recibir información e
ideas y el de difundirlas [...] por cualquier medio de expresión.
El derecho de acceso a los documentos en poder de entidades públicas,
que surge como contrapartida del deber de informar de los aparatos del
Estado, contribuye a que los ciudadanos tengan mayores elementos para
poder evaluar el mejor desempeño de sus gobernantes... El principio jurídico del acceso a los documentos no estaba desarrollado [...] lo que permitía
la discrecionalidad en el manejo de la documentación gubernamental [...]
algunas leyes han establecido tímidamente este principio. Por ejemplo la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo en su artículo 16 señala como
obligación de la Administración Pública el acceso de los particulares a sus
registros y archivos... Sin embargo, la Ley es tan vaga que prácticamente anu­
la el principio de acceso.
[...] dos tesis de jurisprudencia se refieren al derecho a la información en
México. El 24 de junio de 1996 el Pleno de la Suprema Corte de Justicia votó
por unanimidad de 11 votos la aprobación de la tesis... “GARANTÍAS IN-
la ley federal de transparencia
103
DIVIDUALES (DERECHO A LA INFORMACIÓN). VIOLACIÓN
GRAVE PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO
97 CONSTITUCIONAL. LA CONFIGURA EL INTENTO DE LOGRAR LA IMPUNIDAD DE LAS AUTORIDADES QUE ACTÚAN
DENTRO DE UNA CULTURA DEL ENGAÑO, DE LA MAQUINACIÓN Y DEL OCULTAMIENTO, POR INFRINGIR EL ARTÍCULO
6o. TAMBIÉN CONSTITUCIONAL”. (Se transcribe en el apéndice B.)
Dejó de considerarse el precedente de jurisprudencia publicado en agosto de 1992, que señalaba que el derecho a la información no crea a favor del
particular la facultad de elegir arbitrariamente la vía para obtener datos de
los particulares (de rubro “INFORMACIÓN. DERECHO A LA, ESTABLECIDO POR EL ARTÍCULO 6o. DE LA CONSTITUCIÓN FE­
DERAL”).
Se pone de relieve: el particular tiene la obligación de emplear la vía que
determina la Ley de Transparencia en vigor, esto es, el deber de presentar
su solicitud a través de la ventanilla única establecida para dichos efectos:
la Unidad de Enlace; no puede hacerlo en la forma y por los conductos que
prefiera, y de presentar su solicitud ante otra unidad, ésta deberá remitirla
a la de enlace a fin de iniciar el procedimiento que marca la Ley para el
Acceso a la Información.
Prosigo con la intervención de la Senadora Ramírez García:
Nuestro Máximo Tribunal abrió el espacio de discusión legislativa... Del
análisis de los diversos elementos [...] se deduce que esa garantía se encuentra estrechamente vinculada con el respeto de la transparencia y rendición
de cuentas [...] derecho básico para el mejoramiento de la conciencia ciudadana, que contribuirá (a) que ésta esté más enterada del estado que guarda
la administración pública, lo cual es esencial para el progreso de nuestra
sociedad. [...] autoridades públicas elegidas o designadas para servir y defender a la sociedad, entregue información manipulada, incompleta y condicionada a intereses [...] pueden incurrir en violación grave a las garantías
individuales en términos del artículo 97 constitucional, segundo párrafo,
pues su proceder conlleva a considerar que existe en ellas la propensión a
incorporar a nuestra vida ciudadana los que podríamos llamar la cultura del
engaño, de la maquinación y de la ocultación en lugar de enfrentar la verdad
y tomar acciones rápidas y eficaces para llegar a ésta y hacerla del conocimiento de los gobernados.
[...] en el país no contamos con normas técnicas que permitan la conservación de los archivos públicos, sólo hay disposiciones en cuanto [...] al
104
alejandro ortega san vicente
Archivo General de la Nación, el Archivo de Notarías y el Archivo del Poder
Judicial de la Federación.
[...] la democracia implica [...] la toma de decisiones por vía directa [...]
es necesario que la ciudadanía tenga acceso a la información que se genera en
las instituciones del Estado para formarse un criterio y poder ejercer su libertad deliberativa y ciudadana. La información oficial que se abrirá al escrutinio público [...] es información que se genera en las dependencias del
Ejecutivo Federal, en el Legislativo Federal, en el Poder Judicial Federal, así
como en el IFE y en la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el
Banco de México y las Universidades Públicas.
La única información que se considera reservada se divide en dos clasificaciones: información personal de los ciudadanos y ciudadanas, la ley
protege esta información y establece excepciones como el ejercicio de facultades constitucionales como la investigación de delitos o de responsabilidades políticas. Información de interés público, como la relativa a la seguridad
nacional, la seguridad pública o información que pueda poner en riesgo la
economía nacional. Para el caso de la información personal existe una excep­
ción [...] la información que contenga datos personales deberá fluir entre los
poderes federales que tengan facultades constitucionales para conocerla.
La Ley establece un Instituto que se encargará de promover la cultura de
la transparencia y a decidir en el ámbito del Poder Ejecutivo Federal...
[...] No es poca cosa si se toma en cuenta la tormentosa y compleja historia para reglamentar el derecho a la información desde el 30 de diciembre
de 1977 en que fueron introducidas en el último párrafo del artículo 6o.
constitucional las diferencias de percepción y de criterio sobre los alcances
y contenidos del derecho a la información.
Natividad González Parás:
El fortalecimiento de la vida democrática de nuestro país pasa necesariamente por la defensa del régimen de libertades, en particular por la libertad
de expresión y el de la libertad de prensa; pero pasa también por la democratización de la información y por el acceso a la información que posee el
Estado.
[...] Esta Ley contiene elementos fundamentales para el ejercicio de la
vida democrática, garantiza el acceso a la información con métodos concretos, define el concepto de transparencia, garantiza la protección de los datos
personales, mejora la organización y la clasificación de los centros de documentación y de los archivos de la administración pública y con ello contribu­
ye también a organizar mejor la memoria histórica de la nación [...] es un gran
avance. Y por eso yo daré mi voto en lo general a favor de esta iniciativa.
la ley federal de transparencia
105
Sin embargo, yo quisiera proponer que se adicionaran los artículos 8o.,
14 y 61 de esta Ley [...] porque esta Ley se refiere a la información que está
en poder del Estado, no incluye tan solo al Poder Ejecutivo en su razón, en
su nombre, sino incluye también al Poder Judicial y al Poder Legislativo [...]
reglamenta de manera amplia el acceso a la información del Poder Ejecutivo, pero sólo establece nociones muy generales y limitadas en lo que se refiere al Poder Judicial y a nuestro Poder Legislativo... En el Poder Judicial
sólo hace de la información pública [...] aquellas sentencias que causen
estado, es decir, aquellas sentencias en donde ya no puede haber un recurso
que se interponga o cuando ya causaron ejecutoria... El Poder Legislativo
solamente dice que este poder habrá de reglamentar el acceso a la información. [...] en el caso del Poder Judicial existen tratados internacionales que
nos comprometen [...] tratados internacionales que tienen una categoría
superior a la Ley Federal [...] tratados como el Pacto de San José o como el
Pacto Interamericano de Derechos civiles y Políticos en donde se habla que
los procesos jurisdiccionales deben de ser públicos y que en los juicios los
ciudadanos deben ser oídos y escuchados públicamente. [...] en la legislación
comprada existen muchas leyes como en Alemania, Estados Unidos, Brasil,
España, Venezuela, Colombia [...] donde se hace referencia a que los procesos jurisdiccionales deben de ser públicos y abiertos.
[...] propongo que se establezcan criterios más generales en materia del
Poder Judicial porque esto beneficiará al Poder Judicial mexicano al hacer
que sus actividades, sus acciones, se den en casa de cristal. La publicidad de
los procesos reduce el riesgo del comportamiento. [...] la imparcialidad es
un elemento fundamental de los juicios [...] fortalece la misión de los jueces,
magistrados y ministros al hacer del conocimiento público su ejercicio de
impartición de justicia.
En el artículo 14 [...] planteo en la fracción IV lo siguiente: “los expedientes judiciales o los procedimientos administrativos seguidos en forma de
juicio, tratándose de los siguientes casos, se considerarán como información
reservada:
Primero, cuando por cuestiones de orden público o seguridad nacional,
la información abierta pueda afectar la impartición de justicia o el interés
público tutelado por el Estado, es reservada.
Segundo, cuando se trate de asuntos entre particulares en donde por ra­
zones familiares, de minoría de edad, de estado civil, u otras, pudieran afec­
tarse moral o psicológicamente a personas cuyos casos no involucran el inte­­rés
colectivo”.
Y expreso en esa misma fracción que no se consideran de información
reservada los casos que [...] son reservados por razones de seguridad nacional o pública, hayan sido objeto de sentencia judicial que haya causado es-
106
alejandro ortega san vicente
tado. Y en el último inciso d) los casos en que aún siendo de los mencionados
[...] de los asuntos privados o particulares, hayan sido objeto de sentencia en
primera instancia. Todos los demás casos [...] serán de información abierta...
El artículo 8o. hace referencia a esos elementos del artículo 14. Y el ar­
tículo 61 que yo propongo se refiere al Poder Legislativo, a nuestro órgano
soberano, en donde yo propongo agregar un párrafo final del artículo 61:
“en el caso del Poder Legislativo Federal, la reglamentación a que se refiere
este artículo se sustentará en el principio de que toda la información que se
genere por la actividad legislativa, deberá ser pública, transparente y abierta”.
Las propuestas anteriores fueron consideradas al finalizar la discusión,
siendo desechadas por mayoría.
En un segundo turno hicieron uso de la palabra los Senadores Guillermo Herrera Mendoza (Convergencia Democrática), Gloria Lavara Mejía
(PVEM), Javier Corral Jurado (PAN), Elías Miguel Moreno Brizuela y Le­
ticia Burgos Ochoa (PRD).
Guillermo Herrera Mendoza:
Este avance sobre la transparencia no es actual. Se remonta a años atrás; el
último antecedente legislativo lo encontramos en 1997 cuando se modificó
el artículo 6o. constitucional precisamente en atención a las demandas permanentes de la sociedad para conocer e informarse sobre las acciones del
Gobierno. No obstante esa reforma constitucional, se carecía de un ordenamiento legal secundario que reglamentara lo específico relativo al derecho a la
información y al derecho de acceso a la información, por lo que el sustento
constitucional era idóneo y óptimo. Sin embargo, resultaba difícil o imposible su aplicación a los casos concretos. El 30 de enero pasado [...] el Poder
Judicial comenzaba a marcar la pauta en el tema del derecho a la información. Ante la petición de ciudadanos sobre información relativa a partidos
políticos en cuatro sentencias emitidas por la Sala Superior del Tribunal Elec­
toral del Poder Judicial de la Federación se determinó [...] potenciar la apli­
cación de la garantía institucional del derecho a la información [...] en lo
relativo al registro de dirigencias partidistas ante la Dirección Ejecutiva de
Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral [...] este
importantísimo precedente judicial dio lugar [...] a que se aprobara un pun­
to de acuerdo por el que se establecía el contenido, modalidades y términos
conforme a los que se difundiría públicamente la información relativa a los
ingresos y gastos de los partidos políticos nacionales en el cual [...] se reglamentó el acceso a la información referente al financiamiento y gasto de los
partidos políticos.
la ley federal de transparencia
107
Estos casos nos ilustran sobre los requerimientos [...] para contar con un
marco jurídico en la materia que otorgue seguridad jurídica a los gobernados
y gobernantes [...] nos permiten percibir la necesidad de la ley que hoy se
somete a nuestra consideración; las demandas que la sociedad y las mismas
autoridades exigen, no pueden ser aplazadas más... La sociedad y las autoridades exigen transparencia e información oportuna, eficaz y eficiente...
Convergencia se pronuncia a favor de la aprobación de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
Gloria Lavara Mejía:
[...] contar con un ordenamiento tal como la Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Información Pública Gubernamental es un avance de la democracia [...] el grupo parlamentario del Partido Verde Ecologista de México votaremos a favor de esta iniciativa que [...] será un parteaguas en la his­
toria de nuestro país.
Javier Corral Jurado:
[...] estoy de acuerdo con las propuestas que el Senador González Parás ha
hecho en el ámbito de ampliar las obligaciones del Poder Legislativo y del
Poder Judicial en materia de información pública [...] tenemos que avanzar
porque en el sistema de rendición de cuentas, este poder, como el Judicial,
también está obligado a entregar más información [...] tenemos que ampliar
esas obligaciones [...] (sin embargo) quiero rechazar su propuesta [...] porque el celo que es auténtico tiene un punto que hoy no es muy oportuno
[...] la modificación de la minuta nos llevaría a devolver a la Cámara de Dipu­
tados el dictamen [...] se tendría que esperar al periodo extraordinario de
sesiones... Este proceso retrasa la sanción del Ejecutivo Federal y por lo
tanto la iniciación de su vigencia [...] debemos votar en contra de esa moción
de reserva particular y [...] sacar el dictamen completo de la Ley de Acceso
a la Información [...] creo que esta es la alternativa que nos permite caminar a todos...
Hay dos inquietudes, o tres médicos que tienen una inquietud... Con esa
inquietud yo no comulgo porque [...] una cosa es la información nominativa y otra cosa lo que se está mencionando. Pero hay una preocupación
sobre el artículo 22, la fracción I, en donde se puede poner a disposición de
los ciudadanos la información de datos personales... Y luego dice: información con respecto a la prevención y el diagnóstico en materia de salud, cues­
tiones médicas. [...] también es atendible la preocupación [...] recojámosla
108
alejandro ortega san vicente
y propongámosles el mismo camino: una eventual iniciativa [...] pero saquemos hoy el dictamen y no le compliquemos más la vida a este tema [...]
que tiene 24 años esperando.
Elías Miguel Moreno Brizuela (PRD):
[...] conocemos perfectamente el juramento de Hipócrates. La redacción de
este artículo nos preocupa... Dice el artículo 22. “No se requerirá el consentimiento de los individuos, Uno. Los necesarios para la prevención o el
diagnóstico médico de salud y no pueda recabarse su autorización...” Nosotros no nos oponemos a la iniciativa. Creemos que es buena y queremos que
pase.
Además, previamente se aprobó una iniciativa en donde el artículo 9 [...]
de la Ley Federal de Protección de Datos Personales dice que: “los organismos
públicos o privados de salud y los profesionales vinculados a las ciencias de
la salud, pueden recolectar y tratar los datos personales relativos a la salud
física o mental de los pacientes que acudan a los mismos, o que estén o ha­yan
estado bajo tratamiento de aquéllos, respetando en todo caso el secreto profesional y siempre que estos datos se disocien o se conserven en beneficio de
la persona”. [...] como existen dudas respecto a la redacción del artículo 22,
fracción I, [...] no vamos a votar en contra de la iniciativa, que pase, pero que
se vea a la perfección por expertos y en caso de que haya que hacer alguna
modificación, se haga en un próximo periodo extraordinario. El fin es proteger la secrecía médica...
Leticia Burgos Ochoa (PRD):
[...] me quiero referir a la información reservada y confidencial [...] aplaudo
este artículo (el 3o.) y llamo la atención al artículo 14 [...] se tendrá que
disponer de una ley [...] que hable de la información reservada y confidencial para que pueda en su momento ser reclasificada o desclasificada para
darla a conocer [...] nos comprometamos a avanzar en ese derecho que es
fundamental, ese derecho humano a la información [...] si en realidad los
consideramos universales y absolutos, debiera ser muy precisa esa ley que
fundamentalmente (garantice) ese derecho humano que todos tenemos, el
acceso a la información [...] es momento de pasar a votar a favor de esta mi­
nuta porque nos da la oportunidad, efectivamente, de rendir todos cuenta,
lo que hacen los tres poderes de la nación.
La Asamblea consideró el dictamen suficientemente discutido. Se pasó
a dar lectura conjunta a las propuestas en lo particular (artículos 8; 14,
la ley federal de transparencia
109
fracción IV, y 61), las que se votaron en un solo acto con el siguiente resultado: 72 votos en contra de las propuestas, 10 en pro y dos abstenciones.
La votación nominal en lo general arrojó 76 votos en pro y 10 en contra
de la fracción I del artículo 22. En consecuencia se aprobó la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; pasó al
Ejecutivo Federal para el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 72
de la Constitución Federal. El decreto para su publicación y observancia
es de fecha 4 de mayo de 2004, y apareció en el Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo de 2004. El texto original sigue vigente, a excepción de
los artículos 22, fracción I, y 6o., que fueron reformados posteriormente. Los
antecedentes legislativos de tales reformas se exponen más adelante en apar­
tados específicos.
A la fecha, aún se discute cuál proyecto revistió mayor trascendencia;
para algunos fue la del Ejecutivo Federal; para otros la del Diputado Barbosa; para algunos más la del Grupo Oaxaca por contener elementos fun­
damentales para la concreción del derecho a la información en su actual
magnitud, y por la acuciosidad y profundidad con la que trató el tema, lo
que, según varios comentaristas, informó la iniciativa presentada por diversas fracciones parlamentarias. Es lamentable que no se disponga de una
memoria que identifique a sus integrantes y muestre realmente las aportaciones del llamado Grupo Oaxaca, pues de ellas existen solamente referencias y reconocimientos.
Fuera de tintes y preferencias, considero que las tres se enriquecieron
mutuamente y dieron lugar a un creciente interés por la cultura del manejo de la información pública que desembocó en la ampliación de este derecho, sin desconocer la importante y abundante participación de tratadistas, y de organizaciones y analistas de la sociedad civil.
De la lectura de las tres iniciativas y de los dictámenes citados, podemos
deducir los supuestos que informaron el ordenamiento de que se trata al
momento de su aprobación:
—Máxima revelación: presunción que sólo puede restringirse en casos
muy limitados;
—Obligación de publicación: conforme a la cual los órganos públicos
están obligados a publicar la información que generen en el ejercicio
de su mandato;
—Excepciones limitadas: consecuentemente, la negativa a divulgar información será injustificada cuando la autoridad no demuestre que
110
alejandro ortega san vicente
la información está restringida por una excepción consignada de ma­
nera expresa en la Ley;
—Gratuidad y mínima formalidad: el acceso a la información debe de
ser gratuito y el solicitante sólo deberá pagar los costos de reproducción y envío, ya que la información pública se genera con fondos que
provee la ciudadanía a través del fisco federal. En la medida en que los
ciudadanos pagan impuestos, la información obtenida con esos fondos debe de estar a su disposición gratuitamente;
—Facilidad de acceso: los órganos públicos están obligados a establecer
sistemas internos abiertos y accesibles para garantizar el derecho de
los gobernados a recibir la información, y
—Procedencia de la revelación de información: el régimen de excepciones
al derecho de acceso a la información debe ser de estricto derecho sin
posibilitar que otras disposiciones legales o reglamentarias lo amplíen. Por consiguiente, la eficacia de la LAI exige una interpretación
congruente con ella, y la enmienda o derogación de todas aquéllas
normas jurídicas y administrativas que no sean consecuentes con el
propio ordenamiento.
Se difiere de la generalización del principio de máxima publicidad por
llevar consigo la subordinación de otros derechos del individuo que también
son fundamentales; considero: en cado caso se deben evaluar, ponderar,
los derechos en conflicto pues sólo así se podrá cumplir con la salvaguar­
da constitucional de proteger la vida privada y los datos personales del go­
bernado.
capítulo v
LA CONFIGURACIÓN DE LA LEY FEDERAL DE
TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN
GUBERNAMENTAL
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental fue publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el
11 de junio de 2002, y entró en vigor el siguiente día. De las exposiciones
de motivos y de los dictámenes de las Comisiones de las Cámaras del Congreso de la Unión se desprende que esta Ley reglamenta lo dispuesto en los
artículos 6o. y 8o., estrechamente vinculados con la libertad de imprenta
consagrada en el precepto 7o. de la Carta Suprema. Tiene como finalidad
primordial que los gobernados puedan acceder a la información gubernamental en poder de los Poderes de la Unión y de los organismos constitucionales autónomos, de manera clara y eficiente.
Como toda prerrogativa constitucional, el derecho a la información no
es absoluto; sin embargo, las restricciones al derecho de los particulares a
solicitar y obtener información gubernamental no rigen para la actividad
jurisdiccional, esto es, la LAI no regula los requerimientos que la autoridad,
particularmente la judicial, haga a otros órganos de poder con apoyo en
disposiciones procedimentales; estas últimas no constituyen el ejercicio de
un derecho público subjetivo pues se fundan en las reglas de la potestad
jurisdiccional.
Los principios básicos
Siguiendo al maestro Sergio López Ayllón podemos resumir los principios
básicos que informan el régimen de acceso a la información gubernamental en México de la manera siguiente:
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alejandro ortega san vicente
—La información en posesión del Estado es pública (artículo 2o.).
—La información reservada constituye la excepción; ésta deberá emplearse conforme a las reglas establecidas en la LAI (artículos 3,
fracción VI; 13, y 14).
—Los datos personales deben de ser protegidos (artículos 3, fracción II;
4, fracción III, y 20 a 27).
—En la interpretación de la LAI se debe favorecer el principio de publicidad de la información (artículo 6o.); en caso de duda deberá
prevalecer el antedicho principio. Quedó de manifiesto que este
principio no debe generalizarse como lo ha venido haciendo el Poder
Judicial Federal al resolver juicios de amparo, pues su aplicación debe
ocurrir después de ponderar en cada caso concreto los derechos en
conflicto; de lo contrario el deber constitucional de proteger la vida
privada y los datos personales quedaría sin efecto.
—Por el carácter público que tiene la información, su entrega no está
condicionada a que el solicitante motive o justifique su uso ni a demostración de interés alguno (último párrafo del artículo 40).
—El uso indebido de la información no es impedimento para el acceso
pleno a la información en poder de los órganos del Estado.
—El mal uso de la información deberá ser sancionado civil, penal o
administrativamente en la forma que lo prevengan las leyes apli­
cables.
—El Estado no tiene obligación de producir información a la medida
de los deseos de los solicitantes.
La composición de la LAI
La Ley consta de cuatro títulos, 64 artículos y 11 transitorios; a estos últimos
debemos agregar el que corresponde a la fecha en que entró en vigor el de­
creto que derogó la fracción I del artículo 22 de la LAI, publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo de 2004 (consentimiento inne­
cesario de los individuos respecto de datos personales, en los casos de preven­
ción, diagnóstico y asistencia médica, de gestión de servicios de salud), y el
que corresponde a la reforma del artículo 6o. de la propia Ley, difundida
en dicho Diario el 6 de junio de 2006. Total: 13 artículos transitorios.
El ámbito de aplicación de la LAI es más extenso que el señalado por las
legislaciones de otros países; abarca a todos los órganos estatales federales:
la configuración de la ley federal de transparencia
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los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; órganos constitucionales autónomos (Banco de México, CNDH, Instituto Federal Electoral); universidades y demás instituciones de educación superior a las que la ley otorga
autonomía; tribunales administrativos, y cualquier otro órgano federal
(artículo 3o., fracciones IX y XIV); indirectamente a los partidos políticos y
asociaciones políticas nacionales, y, en general, a cualquier persona que re­
ciba recursos públicos (artículos 11 y 12).
Las diferencias y asimetrías entre los sujetos obligados fueron resueltas
mediante reglas específicas para el Poder Ejecutivo Federal, y un común
denominador mínimo a seguir por los otros dos Poderes, los organismos cons­
titucionales autónomos, los tribunales administrativos y demás sujetos obli­
gados. Los sujetos obligados deben implementar ese común denominados
mediante acuerdos o reglamentos de carácter general consecuentes con los
principios y plazos determinados por la LAI (artículo 61). En esta forma el
legislador secundario alcanzó la flexibilidad necesaria para la aplicación
general de la LAI, respetando la naturaleza y características jurídicas particulares de los sujetos obligados, pero sin alterar en forma alguna el derecho de acceso a la información pública gubernamental.
El título primero (artículos 1 al 27) engloba las disposiciones comunes
para los sujetos obligados. Además de las generales propiamente dichas,
contiene las obligaciones de transparencia y lo relativo a información reser­
vada y confidencial, a la protección de datos personales y a las cuotas de ac­
ceso. El título tercero (artículos 61 y 62) regula el acceso a la información
en los sujetos obligados, a excepción del Poder Ejecutivo Federal al que
regula especialmente el título segundo (artículos 28 al 60); empero, de acuer­
do con lo dispuesto en el artículo 61, varias de las disposiciones de este títu­
lo segundo resultan obligatorias para los otros sujetos obligados, como son
las relativas a las unidades de enlace, a los Comités de Información (artículos
28 al 32) y al procedimiento de acceso a la información que abarca lo concerniente al recurso de revisión (artículos 49 al 60). El cuarto corresponde
a las responsabilidades y sanciones por incumplimiento de las obligaciones
establecidas en la LAI (artículos 63 y 64).
Título primero: Disposiciones comunes para los sujetos obligados
Capítulo I. Disposiciones generales (artículos 1 a 6)
El artículo 1 determina que la LAI es una ley de orden público que tiene
como finalidad garantizar a toda persona el acceso a la información que
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alejandro ortega san vicente
poseen los sujetos obligados. El 2 confirma el carácter público que tiene la
información y el derecho de los particulares de acceder a la misma en los tér­
minos que señala el propio ordenamiento.
El numeral 3 define el significado de los conceptos empleados; a la letra
dice:
Artículo 3. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:
I. Comités: los Comités de Información de cada una de las dependencias
y entidades mencionados en el artículo 29 de esta Ley o el titular de las referidas en el artículo 31;
II. Datos personales: la información concerniente a una persona física,
identificada o identificable, entre otra, la relativa a su origen étnico o racial,
o que esté referida a las características físicas, morales o emocionales, a su
vida afectiva y familiar, domicilio, número telefónico, patrimonio, ideología
y opiniones políticas, creencias o convicciones religiosas o filosóficas, los es­
tados de salud físicos o mentales, las preferencias sexuales, u otras análogas
que afecten su intimidad;
El legislador identificó a los datos personales con la intimidad. A mi jui­
cio ésta es el género y aquéllos la especie, sin pasar por alto las variaciones
que pueden tener de acuerdo con el grado de valor y a la amplitud que se
reconozca a la persona en el lugar en que habita o visita.
III. Documentos: los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones,
oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro registro que documente el ejercicio de las facultades o la actividad
de los sujetos obligados y sus servidores públicos, sin importar su fuente o fe­
cha de elaboración. Los documentos podrán estar en cualquier medio, sea escrito, impreso, sonoro, visual, electrónico, informático u holográfico;
IV. Dependencias y entidades: las señaladas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, incluidas la Presidencia de la República, los
órganos administrativos desconcentrados, así como la Procuraduría General
de la República;
V. Información: la contenida en los documentos que los sujetos obligados
generen, obtengan, adquieran, transformen o conserven por cualquier tí­
tulo;
VI. Información reservada: aquella información que se encuentra temporalmente sujeta a alguna de las excepciones previstas en los artículos 13 y 14 de esta
Ley;
la configuración de la ley federal de transparencia
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VII. Instituto: el Instituto Federal de Acceso a la Información establecido
en el artículo 33 de esta Ley;
VIII. Ley: la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental;
IX. Órganos constitucionales autónomos: el Instituto Federal Electoral, la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Banco de México, las
universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la
ley otorgue autonomía y cualquier otro establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
X. Reglamento: el Reglamento respecto al Poder Ejecutivo Federal, de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental;
XI. Servidores públicos: los mencionados en el párrafo primero del artícu­
lo 108 constitucional y todas aquellas personas que manejen o apliquen re­
cursos públicos federales;
XII. Seguridad nacional: acciones destinadas a proteger la integridad,
estabilidad y permanencia del Estado mexicano, la gobernabilidad democrática, la defensa exterior y la seguridad interior de la Federación, orientadas al bienestar general de la sociedad que permitan el cumplimiento de los
fines del Estado constitucional;
XIII. Sistema de datos personales: el conjunto ordenado de datos personales que estén en posesión de un sujeto obligado [no se alude a los privados];
XIV. Sujetos obligados:
a) El Poder Ejecutivo Federal, la Administración Pública Federal y la
Procuraduría General de la República;
b) El Poder Legislativo Federal, integrado por la Cámara de Diputa­
dos, la Cámara de Senadores, la Comisión Permanente y cualquiera de sus
órganos;
c) El Poder Judicial de la Federación y el Consejo de la Judicatura Fe­
deral;
d) Los órganos constitucionales autónomos;
e) Los tribunales administrativos federales, y
f) Cualquier otro órgano federal.
XV. Unidades administrativas: las que de acuerdo con la normatividad de
cada uno de los sujetos obligados tengan la información de conformidad con
las facultades que les correspondan.
En seis fracciones, el artículo 4 indica los objetivos de la Ley; el 5 señala
la observancia obligatoria del propio ordenamiento por todos los servido­
res públicos federales; en el 6 se insiste en que la interpretación de esta Ley
y de las normas generales a que se refiere el cardinal 61 deberá favorecer el
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alejandro ortega san vicente
principio de máxima publicidad y disponibilidad de la información, regla
estrechamente vinculada con el impedimento de condicionar su entrega a
que el interesado demuestre su interés o motive o justifique su utilización
(párrafo final del artículo 40).
Mediante la adición de un segundo párrafo al antedicho cardinal 6 (reforma de junio de 2006), se estableció que “El derecho de acceso a la información deberá ser interpretado conforme a la Constitución Política, a los instrumentos internacionales [de los que particulariza algunos], así como a la
interpretación que de los mismos realicen los órganos internacionales especializados”. Además de su evidente inconstitucionalidad, esta última previsión
por ahora resulta inaplicable, en virtud de que la significación que fijen los
organismos internacionales en el mejor de los casos resulta de difícil conocimiento, toda vez que se carece de un medio público que la dé a conocer,
como sucede con el Diario Oficial de la Federación o el Semanario Judicial
de la Federación o el Diario de los Debates. Por ello, conocer esas decisiones
ha quedado en manos de quienes poseen los recursos necesarios para acceder a ellas.
Capítulo II. Obligaciones de transparencia
(artículos 7 a 12)
Establece obligaciones y responsabilidades destinadas a una transparente
rendición de cuentas de los recursos públicos asignados a cada una de los
sujetos obligados. Para cumplir ese propósito primordial, relaciona la información actualizada que los sujetos obligados deben poner a disposición
del público a través de medios remotos o locales de comunicación electrónica; determina la responsabilidad que tienen aquéllos de instalar equipos
de cómputo, a fin de que los interesados obtengan información de manera
directa o impresa; fija el compromiso de proporcionar a los usuarios apoyo
y asistencia respecto de los trámites y servicios que en la materia se les pres­
te; precisa los deberes que corresponden al Poder Judicial de la Federación,
a las dependencias y entidades, al Instituto Federal Electoral y a su Comisión de Fiscalización, así como las que tocan a los partidos y agrupaciones
políticos nacionales, junto con el derecho de los ciudadanos para solicitar in­
formación acerca del uso de los recursos públicos recibidos por dichos par­ti­
dos y asociaciones. Por último, señala el deber que tienen los sujetos obli­
gados de publicar toda información relativa a los recursos públicos que hayan
la configuración de la ley federal de transparencia
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entregado a terceros y los informes que éstos entreguen sobre su em­pleo y
destino.
Es de insistir: el único caso en que los individuos pueden exigir al Estado que produzca información en la forma o presentación solicitadas está
contemplado en el artículo 7 de la LAI, norma general que establece una
obligación especial de hacer. Empero, esa exigencia esta constreñida a los
supuestos de la norma anterior; aceptar la obligación de producirla en la
forma y términos requerida por los interesados, llevaría a entorpecer en
exceso el funcionamiento de los sujetos obligados y a gastos excesivos por
ahora no previstos.
Capítulo III. Información reservada y confidencial
(artículos 13 a 19)
Los supuestos de la información reservada y confidencial son excepciones
expresas al favorecido principio general de máxima publicidad y disponibilidad de la información. En tal forma, ninguna regla derivada de la Ley
de la materia podrá abarcar otras exclusiones; por consiguiente, la calidad de
información reservada deberá mantenerse dentro de los límites indicados ex­
plícitamente en las diversas fracciones de los artículos 13 y 14 de la LAI.
El plazo máximo que una información puede permanecer con la calidad
de reservada es de 12 años. Esto no significa que los sujetos obligados no
puedan disminuir esa temporalidad en razón de las características propias
del documento, al igual que pedir a las instancias competentes la amplia­
ción de dicho plazo de reserva cuando subsistan las causas que dieron
origen a su reserva.
Con relación a la renuencia de disminuir el plazo máximo antedicho ca­
bría preguntar: ¿si los sujetos obligados tienen la posibilidad legal de ampliar el plazo para que la información pase al dominio público no podrán
también reducirlo? La respuesta es afirmativa; resulta ilógico fijar un plazo único de 12 años para que toda la información reservada deje de serlo,
sin atender a las características propias del testimonio de que se trate. No
cabe duda que la generalización puede simplificar la tarea de catalogación,
pero complicará y afectará el manejo futuro de la información que los sujetos obligados poseen.
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alejandro ortega san vicente
Clasificación y desclasificación de la información
como reservada o confidencial
En materia de información, por clasificar debemos entender la tarea de
sustraerla al escrutinio público, y por desclasificar el hacer público lo que
hubiera sido catalogado como reservado o secreto.
Cada documento debe tener una clasificación concreta (confidencial o
reservado), desde el momento mismo en que se aporte al sujeto obligado;
esta tarea, la de clasificar y desclasificar, debe realizarse por las unidades ad­
ministrativas —algunos de los obligados las llaman unidades responsables,
catalogación que empata con la terminología financiera con la consiguiente confusión—, sin generalizar la calidad de reservada a toda la documenta­
ción que ellas poseen, ya que no todos los casos son iguales y diferente es la
motivación que lleva a considerarla de una u otra manera. Al recibir la do­
cumentación, las unidades administrativas deben proteger los datos personales y discernir si toda ella merece o no ser objeto de las excepciones a la
publicidad. Esas Unidades, los Comités de Información y las instancias
revisoras, deberán expresar en cada caso la fundamentación precisa y la
motivación adecuada que justifique plenamente las razones que tuvieron
para estimar la reserva de información.
Los sujetos obligados deben establecer criterios generales de clasificación
para evitar que cada una de dichas unidades aplique los propios, y cuidar
que la Unidad de Enlace tenga en verdad el carácter de ventanilla única,
de vínculo exclusivo y excluyente, a través de la cual el interesado debe
realizar todas sus gestiones y ser debidamente notificado.
A reserva de referir en el capítulo relativo las tesis que los Tribunales
Federales han dictado con posterioridad al inicio de la vigencia de la LAI
y de transcribirlas en el apéndice correspondiente, resulta adecuado comentar uno de esos criterios para apoyar lo antes expresado, aun cuando se
trate de una tesis aislada sobre asuntos propios del Poder Judicial de la
Federación: en mayo de 2005 los Tribunales Colegiados del Cuarto Circuito en Materia Administrativa, con sede en Monterrey, N. L., fijaron la
pauta siguiente: la oposición al conocimiento de datos personales resulta
ineficaz cuando la resolución definitiva del asunto, las pruebas o las demás
constancias que puedan llegar a publicarse a terceros no contengan información considerada como reservada en términos de la fracción IV del artículo 13 de la Ley en cita (poner en riesgo la vida, la seguridad o la salud de
una persona), es decir, aquella información relativa a una persona física,
la configuración de la ley federal de transparencia
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identificada o identificable; o concerniente a su origen étnico o racial; o
referida a sus características físicas, morales o emocionales, a su vida afectiva y familiar, a su domicilio, número telefónico, patrimonio, ideología y
opiniones políticas; o a sus creencias o convicciones religiosas o filosóficas,
estado de salud física o mental, preferencias sexuales u otras análogas que
afecten su intimidad; o bien, porque aun cuando el documento de que se
trate contenga información que pudiera implicar un riesgo para la vida, la
salud o la seguridad de cualquier persona e incluso cuando se concluya que
de suprimirse tales datos la información que se solicita no pudiera conocerse íntegramente o con la transparencia necesaria, se considere que el
derecho de la sociedad a conocer plenamente la información debe prevalecer sobre el derecho del individuo a la protección de datos personales y a la
información reservada que le conciernen.
Es obvia la confusión del juzgador que lo llevó a entremezclar las particularidades de las dos singularidades para determinar una excepción de
la excepción. La LAI no exige que las negativas que pudieran recaer a una
solicitud de información estén fundadas en ambas particularidades, las que,
por otra parte, el ordenamiento regula en forma separada. La información
solicitada puede ser de naturaleza confidencial o reservada sin que la existencia de una excluya o necesite de la otra o requiera de la concurrencia de
ambas para su procedencia. La información confidencial y la reservada son
excepciones al acceso a la información que se originan en la protección de
otros derechos o cualidades de la persona.
Cuando el documento clasificado sea objeto de una solicitud de acceso,
siempre deberá examinarse el perjuicio causado por su no divulgación
frente al que pudiera provocar a otros derechos la decisión contraria, sin
perjuicio de dar a conocer al peticionario el porqué de la determinación. Si
del examen se concluye que ninguna de las excepciones señaladas por la
LAI o por sus normas reglamentarias es aplicable, el documento deberá
desclasificarse y divulgarse. Así se evitará el riesgo de una catalogación
abusiva que retire indebidamente documentación del acceso público, como
sucede cuando se generaliza la calificación y el plazo de reserva. Mas también deberá atenderse el no vulnerar la vida privada y la intimidad de las
personas ni la debida protección de sus datos personales, como lo manda
la reciente adición al artículo 6o. constitucional.
Los titulares de las unidades administrativas (artículo 3, fracción XV) son
los responsables de que la información se clasifique conforme a los criterios
establecidos por la Ley de la materia y por las instancias encargadas de fi-
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alejandro ortega san vicente
jarlos. Igual sucede en los lineamientos y acuerdos a que se refiere el citado
artículo 61. Las unidades antedichas deberán elaborar semestralmente el
índice temático de los expedientes clasificados como reservados y cumplir
con los requisitos que el artículo 17 señala para tal efecto, en la inteligencia
de que la información relativa a violaciones graves a derechos fundamentales o a delitos de lesa humanidad no puede tener la calidad de información
reservada.
Las dos últimas normas de esta capítulo, los artículos 18 y 19, regulan lo
relativo a la información confidencial. El primero tiene como tal a los documentos entregados y señalados por los particulares como confidenciales, reservados, o comerciales reservados, siempre que el particular tenga legalmente el
derecho a reservarse esa información. Las solicitudes de acceso a la información confidencial podrán ser obsequiadas cuando medie el consentimiento expreso del titular de la información.
La fracción II del citado numeral 18 considera como información confidencial los datos personales (ver artículo 3, fracción II, de la LAI), que re­
quieren el consentimiento de las personas para su difusión, distribución o
comercialización, pero excluye de este requisito a la información que se
halle en registros públicos o en fuentes de acceso público, regla general que
amerita ser precisada por el legislador o por los tribunales federales, pues
falta determinar si en este supuesto caben los documentos generados por
los particulares que se encuentran en un archivo público por así mandarlo
otra ley, a pesar de que no provienen de tareas propias del sujeto obligado;
como ejemplo podemos citar los convenios de operación en materia tecnológica, uso de patentes y marcas, interconexión de telecomunicaciones, uso
de secretos industriales, derechos de autor, etcétera.
Al resolver el amparo en revisión 1048/2005, interpuesto por Teléfonos
de México, S. A. de C. V., en contra del Congreso de la Unión y otras autoridades por la inconstitucionalidad de los artículos 2o., 7o., 13, 14, 18, 19 y
43 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció, por unanimidad de cinco votos, que la LAI y su Reglamento fijan los mecanismos
ne­cesarios para salvaguardar las garantías consagradas en los artículos 14
y 16 constitucionales, es decir, que la Sala de referencia juzgó que el ordenamiento en cuestión no contraviene la garantía de audiencia consagrada
en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Este razonamiento dio origen a la tesis aislada 2a. XXXIV/2005, cuyo
rubro y texto se reproducirán al relacionar los criterios de la Suprema Corte posteriores a la fecha en que inició su vigencia la LAI.
la configuración de la ley federal de transparencia
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Sin embargo, el más Alto Tribunal no fijó criterio respecto de la información que obra en archivos públicos, pero que no es producto del ejercicio de las atribuciones de los sujetos obligados; es decir: la Suprema Corte
no definió la distinción que debe haber entre la información pública propiamente dicha que genera el Estado, y la información de carácter privado
que, aunque obra en poder de un archivo público, debe permanecer con
carácter de reservada por no ser resultado de la actividad del Estado.
El voto particular del Ministro José Ramón Cossío Díaz en el antes citado amparo puso de relieve esa omisión, pues la Sala no se pronunció
sobre el particular a pesar de que los quejosos apoyaron sus conceptos de
violación en la tesis aislada LX/2000, que tiene como rubro:
“DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU EJERCICIO SE ENCUENTRA
LIMITADO TANTO POR LOS INTERESES NACIONALES Y DE LA
SOCIEDAD, COMO POR LOS DERECHOS DE TERCEROS”. [Amparo en revisión 3137/98; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
novena época, tomo XI, abril de 2000, página 74.]
El criterio anterior reitera que el derecho a la información no es absoluto y está supeditado a ciertos límites; a saber: la seguridad nacional, los
intereses de la sociedad y los derechos de los gobernados.
A juicio del Ministro Cossío Díaz, la cuestión central radica en analizar
los alcances y los límites del derecho que pudieran tener los gobernados
para exigir, con base en la Ley Federal de Transparencia, que se les dé acceso a la información de otros particulares cuando ésta obre en poder de
alguna autoridad o esté en un archivo público por disposición expresa de la
ley, como sucede en los registros de la Propiedad Industrial y de la Propiedad Intelectual.
Capítulo IV. Protección de datos personales (artículos 20 a 26)
Tratadistas y legisladores discuten y pugnan por la expedición de una ley
especial en la materia. Ante su ausencia, la LAI asimiló en este capítulo la
mayor parte de los principios reconocidos mundialmente para la protección
de datos personales; en especial los contenidos en distintos instrumentos
internacionales suscritos por México.
El concepto de datos personales se define en la fracción II del artículo 3
del ordenamiento en cita, como “La información concerniente a una persona
122
alejandro ortega san vicente
física, identificada o identificable...”; la antedicha noción se ejemplifica con
diversos valores y noticias propios del individuo; de este mínimo el legislador partió para comprender dentro de esa denominación a los modelos
análogos “que afecten su intimida” —la de las personas físicas. La LAI concibe a los sistemas de datos personales como el conjunto de noticias relativo
a una persona que esté en posesión de un sujeto obligado (ver artículo 3,
fracción XIII). Lo anterior en estrecha relación con lo señalado por la fracción II del artículo 18 de la LAI que considera información confidencial:
“Los datos personales que requieran el consentimiento de los individuos para
su difusión, distribución o comercialización en los términos de esta Ley”. En
el precepto antes citado está implícito el derecho a la autodeterminación,
prerrogativa fundamental que salvaguarda la determinación de la persona
para consentir la divulgación de datos que le sean muy particulares, como
son los datos personales que la Norma Suprema ordena proteger, mismos
que la LAI define, exigiendo el consentimiento de su propietario para que
los terceros los conozcan.
Las excepciones al principio general que antecede —el del consentimiento del titular de los datos personales— se precisan en el numeral 22
siguiente.
En cumplimiento de lo indicado en el artículo 23, y en la fracción IX del
artículo 37 de la LAI, el 30 de septiembre de 2005 el Instituto Federal de
Acceso a la Información (IFAI) publicó en el Diario Oficial de la Federación
los Lineamientos de Protección de Datos Personales. El acuerdo contiene las
políticas generales para el manejo, mantenimiento, corrección, seguridad
y protección de los datos personales en posesión de las dependencias y
entidades federales, con inclusión del manejo de los sistemas de datos personales. Los sujetos obligados tienen la obligación de dar a conocer al IFAI o
a las instancias internas responsables de aplicar la Ley, los sistemas de datos
personales que posean y ambos deberán mantener un listado actualizado
de dichos sistemas (art. 23 de la LAI). De modo consecuente, el IFAI ha
dispuesto en la página de internet www.ifai.org.mx el Sistema “Persona”;
merced a este considerable esfuerzo los gobernados están en posibilidad de
saber los datos personales que forman parte de los archivos de la Administración Pública Federal y ejercer así el acceso y corrección de ellos, aun
cuando en numerosas ocasiones la enmienda se dificulte en extremo por lo
engorroso de los trámites correspondientes.
Funcionan en México otros sistemas de información de datos personales
en los cuales los interesados poco pueden hacer para su rectificación. Los
la configuración de la ley federal de transparencia
123
procedimientos, regidos por varias leyes, son sumamente confusos, comple­
jos y de nulos resultados prácticos; circunstancias, las anteriores, que permiten a las empresas privadas que emplean y manejan estos sistemas, en
apariencia debidamente regulados, disponer de un medio de presión que les
permite imponer su particular criterio en beneficio de las empresas que uti­
lizan esos sistemas, principalmente crediticias, o bien para ocultar los erro­
res de sus propios sistemas o de su personal, en perjuicio del particular acre­
ditado.
Excepto el Registro Federal de Electores, regido por el Código Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales, los sistemas de datos personales de mayor importancia están en posesión y son operados de la Administración Pública Federal; verbigracia: los Registros Nacional de Población,
Federal de Servidores Públicos, Federal de Contribuyentes, de Armas de
Fuego y Explosivos, IMSS, ISSSTE, vehículos, etcétera, están normados por
disposiciones legales específicas que limitan a los individuos el acceso y
corrección de sus propios datos. En efecto, la corrección o actualización de
los datos personales en esos índices está sujeta a procedimientos indefinidos
o complicados que la dificultan en extremo, sobre todo en los dos últimos,
a pesar de que las respectivas decisiones deberían estar sujetas a la jurisdicción del IFAI, por ser parte del Ejecutivo Federal.
Es evidente la diversidad de criterios y de conflictos que se dan respecto
de las fotografías y datos curriculares; las reglas que permitirían ponderar
si en estos casos debe prevalecer el derecho a la información o el derecho a
la privacidad, o no existen o son insuficientes; sin soslayar la falta de protección de uno de los derechos personales más importantes en la actualidad:
el crédito, aparentemente salvaguardado por tres ordenamientos diferentes
que no prevén medios efectivos para corregir los errores o deficiencias de
los sistemas de información los cuales, por estar en manos de empresas pri­
vadas, responden exclusivamente a intereses particulares.
Los adelantos y el acelerado avance de la tecnología, sin la cual no sería
posible el manejo adecuado de millones y millones de datos, la creciente im­
portancia de los medios de comunicación en su labor informativa y la impor­
tancia creciente del otorgamiento de crédito a los particulares, imponen al
legislador la obligación de establecer reglas, instrumentos y mecanismos
que permitan corregir con prontitud los errores y proteger la intimidad de
los individuos como el reducto más personal de su vida privada.
Para cumplir con la responsabilidad de proteger los referidos datos personales, los sujetos obligados deberán observar las diversas medidas que la
LAI enumera en su artículo 20; este texto indica:
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Artículo 20. Los sujetos obligados serán responsables de los datos personales
y, en relación con éstos, deberán:
I. Adoptar los procedimientos adecuados para recibir y responder las
solicitudes de acceso y corrección de datos, así como capacitar a los servidores públicos y dar a conocer información sobre sus políticas en relación con
la protección de tales datos, de conformidad con los lineamientos que al res­
pecto establezca el Instituto o las instancias equivalentes previstas en el artículo 61;
II. Tratar datos personales sólo cuando éstos sean adecuados, pertinen­
tes y no excesivos en relación con los propósitos para los cuales se hayan ob­
tenido;
III. Poner a disposición de los individuos, a partir del momento en el cual
se recaben datos personales, el documento en el que se establezcan los propósitos para su tratamiento, en términos de los lineamientos que establezca
el Instituto o la instancia equivalente a que se refiere el artículo 61;
IV. Procurar que los datos personales sean exactos y actualizados;
V. Sustituir, rectificar o completar, de oficio, los datos personales que
fueren inexactos, ya sea total o parcialmente, o incompletos, en el momento
en que tengan conocimiento de esta situación, y
VI. Adoptar las medidas necesarias que garanticen la seguridad de los
da­tos personales y eviten su alteración, pérdida, transmisión y acceso no
autorizado.
El artículo 21 siguiente reitera la necesidad de obtener el consentimiento expreso de los titulares de esos datos para su difusión, distribución o
comercialización. Y el 22 establece las excepciones consiguientes; a la letra
dice:
Artículo 22. No se requerirá el consentimiento de los individuos para proporcionar los datos personales en los siguientes casos:
I. (derogada).
II. Los necesarios por razones estadísticas, científicas o de interés general
previstas en ley, previo procedimiento por el cual no puedan asociarse los
datos personales con el individuo a quien se refieran;
III. Cuando se transmitan entre sujetos obligados o entre dependencias
y entidades, siempre y cuando los datos se utilicen para el ejercicio de facultades propias de los mismos;
IV. Cuando exista una orden judicial;
V. A terceros cuando se contrate la prestación de un servicio que requiera el tratamiento de datos personales. Dichos terceros no podrán utilizar los
la configuración de la ley federal de transparencia
125
datos personales para propósitos distintos a aquéllos para los cuales se les
hubieren transmitido, y
VI. En los demás casos que establezcan las leyes.
La obligación de mantener una lista actualizada de los sistemas de datos
personales empleados por los sujetos obligados, se encuentra en el numeral
23. La lectura de los artículos 24, 25 y 26 de la LAI permite advertir que
cualquier interesado o sus representantes pueden solicitar a una unidad de
enlace o a su equivalente, previa acreditación, que les proporcione los datos
del propio interesado que obren en un sistema de datos personales o bien
que los modifique.
Capítulo V. Cuotas de acceso
El artículo 27, último de las disposiciones generales, se refiere a los derechos
que deben pagar los peticionarios por el acceso a la información. El texto
literal de esta norma es el que sigue:
Artículo 27. Los costos por obtener la información no podrán ser superiores
a la suma de:
I. El costo de los materiales utilizados en la reproducción de la información, y
II. El costo de envío.
Las cuotas de los derechos aplicables deberán estar establecidas en la Ley
Federal de Derechos.
Los sujetos obligados deberán esforzarse por reducir los costos de entrega de información.
Los tratadistas y los órganos jurisdiccionales coinciden en colegir que la
LAI adoptó un enfoque que transfiere la mayor parte de los costos al propio
Estado, con excepción de aquellos que estrictamente sean para recuperar
las erogaciones que corresponden a los materiales utilizados en la reproducción y a los gastos de envío, criterio evidente que resulta de la lectura
de los artículos 24, segundo párrafo, y 27 de la LAI. Dado que el acceso a la
información pública es gratuito, las tarifas que debe cubrir el interesado sólo
pueden abarcar los costos de los materiales utilizados para la reproducción y los
gastos de remisión, siempre y cuando el solicitante hubiera pedido que se le
envíen a determinado domicilio; así, el gasto relativo a la protección de los
datos personales que deban eliminarse del documento que se solicite, de-
126
alejandro ortega san vicente
berá cubrirse con la partida presupuestal del caso. Es de advertir que en la
exposición de motivos, en el dictamen y en los debates de la LAI no se en­
cuentra referencia específica alguna a este asunto y únicamente se alude a
la gratuidad del acceso a la información. Sin embargo, la doctrina y la jurisprudencia han delimitado con claridad los principios que rigen el pago
de derechos. En la sentencia dictada en el amparo en revisión 1265/2006,
por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el 18 de
agosto de 2006, se relacionan con precisión; a saber:
1.La legislación fiscal federal define los derechos por servicios, como
las contribuciones establecidas por la ley a cambio de los servicios
que presta el Estado en sus funciones de derecho público;
2.Entre el costo del servicio y el monto de la cuota existe una íntima re­
lación, al grado que resultan interdependientes, pues dicha cuota en­
cuentra su hecho generador en la prestación del servicio;
3.La correspondencia entre ambos términos no debe entenderse de ma­
nera que el precio corresponda exactamente al valor del servicio pres­
tado, pues los servicios públicos se organizan en función del interés
general y sólo secundariamente en razón del interés de los particulares;
4.El objeto real de la prestación del servicio se traduce en la realización
de actos que exigen un esfuerzo uniforme, por lo que la cuota debe
atender al tipo de servicio prestado y al costo que para el Estado ten­
ga la ejecución del servicio;
5.El monto del derecho no debe fijarse en términos de la capacidad con­
tributiva del causante como en el caso de los impuestos;
6.El pago de los derechos debe hacerse previamente a la prestación de
los servicios.
La ejecutoria anterior concluye:
El monto que el contribuyente debe pagar por concepto de derechos no se
debe determinar con base en elementos ajenos al costo que para el Estado
representa la prestación del servicio correspondiente, tales como la capacidad
económica de aquél, lo que si bien resulta adecuado en materia de impuestos, no lo es en el ámbito de los derechos, en el que el parámetro para determinarlos debe ser el costo que significa para el Estado la prestación del ser­
vicio gravado por ellos.
la configuración de la ley federal de transparencia
127
En la resolución de que se trata, la Segunda Sala declaró la inconstitucionalidad del artículo 5o. de la citada Ley Federal de Derechos en lo relativo al cobro de 11 pesos por cada copia de hoja certificada, puesto que esa
suma no es el costo real por la prestación del servicio. Certificar cualquier
documento, dijo la Segunda Sala, se traduce en la expedición de copias, en
su comparación con el original y en reiterar, mediante la confrontación,
que son iguales, esto es, que las copias concuerdan con su original.
La sentencia que se relata lleva consigo la obligación para todos los sujetos obligados por la LAI, de establecer el costo real que tiene la expedición
de copias certificadas, lo que, en términos de lo dispuesto por el artículo 27
en comento, no puede ser superior al costo de los materiales de reproducción
y, en su caso, a los gastos de envío, sin perjuicio de que los propios sujetos
procuren reducir los primeros. Empero, hay que aclarar que la anulación
del multicitado artículo 5o. por inconstitucional, únicamente se refiere a las
copias certificadas, pero no a las otras cuotas ni a los demás supuestos de
esta disposición.
Los Tribunales Federales y la Suprema Corte no han resuelto el fondo de
las controversias en términos del derecho de acceso a la información, es de­
cir, no han determinado los alcances ni los límites del reenvío que la Ley
de la materia hace a la multicitada Ley Federal de Derechos; los conflictos
los han resuelto por violación a los principios fundamentales de equidad y
proporcionalidad tributarios, sin examinar la constitucionalidad de los regla­
mentos, acuerdos o lineamientos generales que los sujetos obligados han ex­
pedido de conformidad con la LAI. Consecuentemente, los fallos se han
concretado a analizar la constitucionalidad de dicho artículo 5o., pero no
se han pronunciado acerca de los vicios que pudieran ser propios de dichos
acuerdos, reglamentos o lineamientos.
En efecto, los amparos han sido concedidos por estimar que la disposición tributaria materia del reenvío viola la Norma Suprema, pero no por
vicios propios de las reglas impugnadas, es decir: la protección constitucional se ha hecho extensiva a las disposiciones relativas a las cuotas de acceso
a la información, por considerar que el acto legislativo del que derivan es
violatorio de la Ley Fundamental. Es erróneo el criterio del Poder Judicial
de la Federación: las cuotas derivan de la Ley Federal de Transparencia, un
acto legislativo distinto a la Ley Federal de Derechos que sólo constituye
un referente de aquélla.
Podemos citar como ejemplo el amparo en revisión 466/2006, originado
en el juicio de garantías 973/2006, en el que se combatió la constituciona-
128
alejandro ortega san vicente
lidad de la fracción V del artículo 5o. de la Ley Federal de Derechos; la
Segunda Sala de la Suprema Corte consideró que ese artículo era inconstitucional por exentar a diversas personas (entre ellas a los partidos políticos), del pago de la reproducción del material; situación que no ocurre en
las cuotas determinadas por los Poderes Legislativo y Judicial, por los organismos constitucionales autónomos (IFE, CNDH, Banco de México),
ni por el IFAI, que exigen a todos los interesados, sin distingo alguno, pagar
las cuotas predeterminadas con anticipación a la expedición de la información solicitada. En consecuencia, podemos calificar que las decisiones de la
Suprema Corte de Justicia han sido omisas puesto que no han tomado en
cuenta lo señalado por la LAI ni por las disposiciones reglamentarias que
de ella devienen, a pesar de haberlo solicitado los quejosos. Las han declarado inconstitucionales por extensión, no obstante que las disposiciones
relativas no señalan excepción alguna, y de ajustarse a los principios generales que rigen el pago de los derechos por servicios y a los principios de la
Ley que rige el acceso a la información.
Se repite: en la exposición de motivos de la iniciativa, el dictamen y los
debates de la LAI no se encuentra referencia específica alguna; únicamente se alude a la gratuidad del acceso a la información; empero, la intención
y el texto de la ley son claros, por lo que su significado no requiere de inter­
pretación para concretarlo; de acuerdo con la LAI, a la jurisprudencia y a
la doctrina, las cuotas a pagar como derechos por la información deben ser
equivalentes al costo de los materiales empleados para la reproducción y a
los gastos de envío que pudieran generarse. La LAI únicamente alude a cuo­
tas; por consiguiente, no resulta apropiado el empleo de todos los otros su­
puestos contemplados en el multirreferido artículo 5o. El término cuotas
implica tanto el servicio a prestar como la cantidad a pagar por ello. La
remisión hecha por el artículo 27 de la LAI a la Ley Federal de Derechos
únicamente se refiere a que las cuotas de los derechos aplicables deberán
estar establecidas en la Ley Federal de Derechos. No obstante, esta norma
no debe considerarse al pie de la letra, en sentido estricto, para restringir la
exigencia únicamente a los casos previstos en la multicitada Ley Federal de
Derechos. Toda vez que la ineludible relación existente entre el servicio y
su costo no debe llevar a la imposibilidad de exigir el pago de derechos por
la prestación de servicios que no estén expresamente consignados en alguna norma legal o reglamentaria, toda vez que existen exclusiones que el
segundo párrafo del artículo 1o. de esa Ley Federal indica en forma expresa. Así tenemos que la propia norma señala que los derechos se pagarán
la configuración de la ley federal de transparencia
129
por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos
desconcentrados cuando se trate de contraprestaciones que no se encuentren
previstas en la Ley de referencia. De lo anterior se desprende que los sujetos
obligados que presten servicios inherentes al acceso a la información podrán
cobrar por ellos las cuotas fijadas en los reglamentos, acuerdos o lineamientos generales que hubieren emitido en función de las facultades atribuidas
en el artículo 61 de la LAI, aun cuando no estén contemplados en la multicitada Ley Federal de Derechos, como ya lo han dispuesto el IFAI y el
Poder Judicial de la Federación:
a. En el Poder Judicial Federal la información se solicita y entrega conforme a
las siguientes modalidades y tarifas: copia simple 0.50); copia certificada
1.00): disquete 4.00); disco compacto 10.00); audiocasete 12.00); videocasete 30.00); DVD 60.00; correo electrónico (gratuita); consulta física (gratuita). En el cuadro de las tarifas aprobadas el Poder Judicial Federal
hace notar que las cuotas se aplican únicamente respecto a la información
que no se encuentre a la venta.
Se subrayan los servicios adicionales a los indicados en la Ley Federal
de Derechos; se hace notar la disminución del importe de la cuota relativa
a copias certificadas; no se establecen excepciones para sujeto alguno. De
ser inconstitucionales las cuotas establecidas por el artículo 5o. de la Ley
Federal de Derechos y de aplicarlo estricta y únicamente a los casos ahí
previstos, también resultarían ilegales las cuotas adicionales fijadas por este
Poder:
b. Los costos y modalidades determinados por el IFAI para todas las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal son: 50 centavos
por copia simple; 11 pesos por copia certificada; 5 pesos por un disquete; 10
pesos por un CD; más costos de envío.
También abarca modalidades adicionales a los conceptos que por concepto de cuotas aparecen al inicio del mencionado artículo 5o. de la citada
Ley. Se destaca la permanencia del importe del derecho a pagar por la expedición de copias certificadas, a pesar de la inconstitucionalidad de la
fracción VI del antedicho numeral.
c. El 14 de septiembre de 2007, la CNDH publicó en el Diario Oficial de la
Federación, el “Acuerdo General por el que se establecen los costos y condi-
130
alejandro ortega san vicente
ciones a que se sujetará el acceso a la información de quienes soliciten la ex­
pedición de copias simples, certificadas o cualquier otro medio”, que se
ajusta estrictamente a los principios de la LAI y en particular a la filosofía
del citado artículo 27. La Comisión Nacional de los derechos Humanos dis­
puso las siguientes cuotas de acceso: copia simple 0.50); copia certificada
de documentos, por cada hoja 1.00); disquete 4.00), y disco compacto
10,00). Esta Comisión Nacional se separa de la Ley Federal de Derechos
por su declarada inconstitucionalidad, para integrar el costo únicamente con
el importe de los materiales y, en su caso, con los gastos de envío; así mismo
advierte que la información vía correo electrónico o en consulta física no
generará costo alguno, y determina su obligación de hacer saber al interesado el lugar y la forma en que puede consultar, reproducir o adquirir la información solicitada, cuando ésta se encuentre disponible, total o parcialmente, en medios impresos, archivos públicos o en internet.
Las decisiones de la Suprema Corte en la materia obligan al examen de
las cuotas que los sujetos obligados han fijado al respecto, a fin de ajustarlos
a los propósitos de la LAI. Lo más idóneo sería derogar la parte alusiva a la
Ley tributaria, prever que las modalidades disponibles de la información se
establezcan en lineamientos o acuerdos generales, y que su costo se fije de
conformidad con las fracciones I y II del citado artículo 27, tal como ya lo
han hecho el Poder Judicial, el IFAI y la CNDH.
La reciente adición de un segundo párrafo al artículo 6o. constitucional
trató a fondo el tema y coincide con las reflexiones anteriores; por lo tanto,
únicamente el valor de los materiales y, de ser solicitado, el gasto del envío,
pueden integrar el costo de la información solicitada.
Título segundo: Acceso a la información en el
Poder Ejecutivo Federal (artículos 28 al 60)
Regula en tres capítulos el acceso a la información en el Poder Ejecutivo
Federal: varios de los principios y procedimientos aquí establecidos resultan
de observancia obligatoria para los otros sujetos obligados, como se puede ad­
vertir en los artículos 61 y 62 del siguiente título de la LAI.
La LAI prevé la creación de tres instituciones responsables del trámite y
administración del acceso a la información y de la debida conservación de
ésta: la Unidad de Enlace, el Comité de Información y una Instancia Revisora para las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo Federal: el
resto de los sujetos obligados las ha institucionalizado.
la configuración de la ley federal de transparencia
131
Las Unidades de Enlace
Las facultades y obligaciones de la Unidad de Enlace de las encontramos
en las ocho fracciones del artículo 28 de la LAI; a saber:
a) Recabar, difundir la información a que se refiere el artículo 7 del ordenamiento en cita y propiciar su actualización periódica por parte de las unidades administrativas que la posean [ver artículo 3, fracción XVI];
b) Recibir y dar trámite a las solicitudes de acceso a la información y de
acceso y corrección de datos personales [ver artículos 24, 25 y 40];
c) Auxiliar a los interesados en la elaboración de las solicitudes de acceso
a la información y, en su caso, orientarlos acerca de los sujetos obligados que
pudieran tener la información solicitada;
d) Realizar los trámites internos necesarios para entregar la información
requerida y las notificaciones recaídas a las peticiones de los particulares;
e) Proponer al Comité de Información los procedimientos internos necesarios para asegurar la mayor eficiencia posible en la gestión de las solicitudes de acceso, con el menor costo posible, y
f) Llevar el registro de las solicitudes de acceso, su resultado, y sus costos.
El titular de la Unidad de Enlace en el Poder Ejecutivo Federal es desig­
nado por los de las dependencias y entidades y funciona en todas ellas; no
está en aptitud legal de realizar funciones diversas o adicionales a las antes
señaladas, a menos que se las atribuyan debidamente otras instancias competentes como son: el Comité de Información y la instancia encargada de
aplicar la LAI y de resolver los recursos de revisión.
Según el artículo 5 del Reglamento para la Transparencia y el Acceso a
la Información Pública de la H. Cámara de Diputados, la Unidad de Enlace depende de la Presidencia de la Mesa Directiva y ejerce en esta colegisladora las atribuciones que al respecto establece la LAI.
De acuerdo con lo indicado en el artículo 11 del Acuerdo Parlamentario
para la Aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental de la H. Cámara de Senadores, la Mesa
Directiva de ésta debe integrar la Unidad de Enlace: sus funciones están
relacionadas en ocho fracciones, que corresponden a las indicadas en el
artículo 28 de la LAI.
La Dirección de Difusión de la Suprema Corte, la Dirección General de
Administración Regional y las respectivas Delegaciones Regionales del
132
alejandro ortega san vicente
Consejo de la Judicatura Federal son, respectivamente, las Unidades de En­
lace. De conformidad con los artículos 19 y 20 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal
para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, las atribuciones de estas Unidades de
Enlace y de sus módulos de información se determinan mediante acuer­
dos generales que deben tomar en cuenta lo señalado en el artículo 28 de la
LAI.
La Unidad de Enlace del Instituto Federal Electoral está adscrita a la
Unidad Técnica de Servicios de Información y Documentación; su titular
es designado por el Consejo del IFE con base a los resultados del concurso
que al efecto se convoque. Sus funciones se determinan en el artículo 14,
inciso 2), del Reglamento del IFE en Materia de Transparencia y Acceso a
la Información Pública.
En el Banco de México las funciones de la Unidad de Enlace señaladas
en el artículo 31 bis del Reglamento Interior del Banco de México las de­
sempeña la Unidad Administrativa de éste. Las de la Unidad de Enlace en
la CNDH están a cargo de la Secretaría Técnica del Presidente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental de este órgano constitucional autónomo.
La Unidad de Enlace del Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa es
la responsable de salvaguardar la confidencialidad de los datos personales;
es designada por el Presidente del Tribunal y cuenta con un Secretario
Técnico de Información (artículos 5, fracción VI, y 14 y 20, del respectivo
Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información). En la Auditoria
Superior de la Federación, la Unidad de Enlace es el órgano operativo
encargado de difundir la información y servir como vínculo con los solicitantes (artículo 2, fracción V, del Acuerdo de dicha Auditoria, que establece la integración y funcionamiento de su Comité de Transparencia y Acceso a la Información).
La Unidad de Enlace del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación es el vínculo entre dicho Tribunal y el solicitante; su titular es
nombrado por la Sala Superior (artículos 1o., fracción XV; 7o., fracción VI,
y 13, del respectivo reglamento de la materia).
La Unidad de Enlace es el órgano de los Tribunales Agrarios a que se re­
fiere el artículo 28 de la LAI (artículo 1 y 8 del reglamento de la materia).
la configuración de la ley federal de transparencia
133
Los Comités de Información
El Comité de Información es un cuerpo colegiado; en los términos del
artículo 30 de la LAI, en el Poder Ejecutivo Federal se integra por un servidor público designado por el titular de la dependencia o entidad, el titular de la Unidad de Enlace y el titular del órgano de control. Las responsabilidades que recaen en el antedicho Comité están relacionadas en las
siete fracciones del numeral 29; ellas son:
a) Coordinar y supervisar las acciones tendientes a proporcionar el acceso a
la información pública que poseen;
b) Instituir los procedimientos que aseguren la mayor eficiencia posible
en la gestión de las solicitudes;
c) Confirmar, revocar o modificar la clasificación de la información hecha
por los titulares de las unidades administrativas;
d) Realizar a través de la unidad de enlace, las gestiones necesarias para
localizar los documentos en que conste la información requerida;
e) Establecer y supervisar la aplicación de los criterios específicos en
materia de clasificación y conservación de documentos, y de conservación
de los archivos;
f) Emitir las resoluciones que confirmen, modifiquen o revoquen la clasi­
ficación hecha por las unidades responsables, así como las relativas a la inexis­
tencia de la documentación;
g) Instalar y supervisar la aplicación de los criterios específicos en materia de clasificación y conservación de documentos, y de conservación de los
archivos.
Esta última facultad, así como la de actualizar periódicamente la clasificación y organización de los archivos, el artículo 22, fracción VI, de la Ley
de la CNDH, la atribuye a la Secretaría Ejecutiva. Este texto señala:
Artículo 22. La Secretaría Ejecutiva tendrá las siguientes facultades a atribuciones:
[...]
VI. Enriquecer, mantener y custodiar el acervo documental de la Comisión Nacional;
[...]
Las referidas disposiciones de la LAI y de la Ley de la CNDH se complementan y en nada se contradicen, puesto que la LAI, en su artículo 61,
134
alejandro ortega san vicente
prevé la posibilidad de que los órganos constitucionales autónomos establez­
can, en el ámbito de sus competencias, los órganos y procedimientos necesarios para cumplir con los principios de la Ley Federal de Transparencia,
sin perder de vista que la Ley de la CNDH es una Ley especial que en caso
de conflicto debería prevalecer, puesto que no se opone ni menoscaba la
finalidad de proteger y conservar la información que posee esta Comisión
Nacional. Atenerse a lo dispuesto por la LAI en nada beneficiaría la observancia de esta obligación que se cumple de acuerdo con las reglas y procedimientos del Archivo General de la Nación, y sí produciría, en el mejor de
los casos, aumento en la burocracia.
En la H. Cámara de Diputados, el Comité de Información está integrado por el Secretario General de la Cámara, el titular de la Unidad de Enlace y la Junta de Coordinación Política, de acuerdo con lo establecido en
el artículo 6, inciso 1, del citado Reglamento para la Transparencia de esta
Cámara. El inciso 2. del propio artículo señala sus atribuciones, que en
términos generales corresponden a las determinadas por la LAI en su ar­
tículo 29.
El artículo 12 del mencionado Acuerdo Parlamentario para la aplicación
de la LAI de la H. Cámara de Senadores faculta a la Comisión de Administración del Senado para fungir como Comité de Información; en ocho
fracciones relaciona sus atribuciones que corresponden a las del citado
artículo 29 de la LAI.
En el Reglamento para la Aplicación de la LAI se prevé la existencia del
Comité del Consejo Federal y del Comité de la Suprema Corte para el ac­
ceso a la información; son las instancias ejecutivas encargadas de tomas las
medidas necesarias para coordinar las acciones tendentes a cumplir con la
publicidad de la información; se integran por los servidores públicos que
en número impar designen las Comisiones para la Transparencia y Acceso
a la Información Pública Gubernamental de la Suprema Corte o del Consejo de la Judicatura Federal, según proceda. Los Plenos de ambas instituciones están facultados para establecer las atribuciones de los respectivos
Comités de Acceso a la Información, mediante acuerdos generales (artículos 2, fracciones V y VI; 15; 16, y 17, del Reglamento para la aplicación de la
LAI).
El Comité de Información del IFAI se integra por un servidor del Instituto designado por el Consejo a propuesta del Consejero Presidente: un
servidor público designado por la Junta a propuesta de la Secretaría Ejecutiva, quien lo presidirá; el titular de la Contraloría Interna y el Director de
la configuración de la ley federal de transparencia
135
la Unidad Técnica que concurre con voz, pero sin voto, y funge como Secretario Técnico. A las sesiones asiste un asesor jurídico adscrito a la Unidad
Técnica con derecho a voz (artículo 15 del Reglamento del IFE para la Trans­
parencia).
La composición y funciones del Comité de Información están previstas
en los artículos 4o. y 31 del Reglamento Interior del Banco de México; así
lo dispone el artículo 2, fracción III, de su Reglamento relativo a la LAI.
En la CNDH el Comité de Información se compone de los titulares de
la Unidad de Enlace (Secretario Técnico de la Presidencia), de la Dirección
General de Planeación y del Órgano Interno de Control; tiene las funciones
que refiere el artículo 29 de la Ley de la materia (artículos 2 y 6 de su Regla­
mento de Transparencia).
Forman parte del Comité de Transparencia y Acceso a la Información del
Tri­bunal Federal Electoral, el Secretario General de Acuerdos, quien lo pre­
­­side; el Secretario Administrativo, y el titular del órgano de Control Interno; el de la Unidad de Enlace es el Secretario Técnico (artículos 2o., frac­ción
V; 6o., fracción IV, y 11, del Reglamento de este sujeto obligado antes citado).
El Comité de Información del Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa se constituye por el Presidente del Tribunal, un Magistrado designado
por el Presidente del Tribunal, el Oficial Mayor y el Contralor Interno; cuen­
ta con un Secretario Técnico nombrado por el propio Comité (artículos 5,
fracción V; 14, y 17, del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información del antedicho Tribunal).
El Reglamento en la materia de los Tribunales Agrarios prevé la existencia de un Comité de Información que se conforma con un servidor público
designado por el Magistrado Presidente del Tribunal, y por los titulares de la
Unidad de Enlace y de la Contraloría (artículos 1 y 9 del Reglamento de
di­chos Tribunales en la materia).
Las instancias resolutoras de los recursos
El capítulo IV, del título segundo (artículos 49 a 59), regula la tramitación
y resolución del recurso de revisión que interpongan los solicitantes, por
conducto de la unidad de enlace, en contra de las decisiones del Comité de
Información que nieguen el acceso a la información o declaren la inexistencia de los documentos solicitados, suministrarlos en forma incompleta,
incomprensible o diversa a lo pedido, o de la negativa a modificar o corre-
136
alejandro ortega san vicente
gir datos personales; también procede este recurso cuando el solicitante no
esté conforme con el tiempo, el costo o la modalidad de la entrega.
Los supuestos de este capítulo prevén los requisitos que deberá cumplir
el escrito de interposición del recurso, los lineamientos que se deben observar para sustanciarlo, el contenido de las resoluciones, los casos de improcedencia y de sobreseimiento, la definitividad de las determinaciones y
el reconocimiento del derecho del gobernado para combatirlas ante el Poder
Judicial de la Federación, en la inteligencia de que es improcedente el recurso previsto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
El artículo 60 establece el recurso de reconsideración para solicitar la
reconsideración de la resolución inicial, una vez que haya transcurrido un
año contado a partir de la fecha de esa determinación.
Título tercero. Acceso a la información en los demás sujetos
obligados (artículos 61 y 62)
El capítulo único regula el acceso a la información en los sujetos obligados,
a excepción del Poder Ejecutivo Federal; como se ha dicho, a éste lo regulan
especialmente los artículos 28 al 60 que conforman el título segundo antes
comentado.
Dice el artículo 61:
El Poder Legislativo Federal, a través de la Cámara de Senadores, la Cámara de Diputados, la Comisión Permanente y la Auditoria Superior de la
Federación; el Poder Judicial de la Federación a través de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal y la Comi­
sión de Administración del Tribunal Federal Electoral, y los órganos constitucionales autónomos, y los tribunales administrativos, en el ámbito de sus
respectivas competencias, establecerán mediante reglamentos o acuerdos de
carácter general, los órganos, criterios y procedimientos institucionales para
proporcionar a los particulares el acceso a la información, de conformidad
con los principios y plazos establecidos en esta ley.
Las disposiciones que se emitan señalarán, según corresponda:
I. Las unidades administrativas responsables de publicar la información
a que se refiere el artículo 7;
II. Las unidades de enlace o sus equivalentes;
III. El Comité de Información o su equivalente;
IV. Los criterios y procedimientos de clasificación y conservación de la
información reservada o confidencial;
la configuración de la ley federal de transparencia
137
V. El procedimiento de acceso a la información, incluso un recurso de re­
visión, según los artículos 49 y 50 y uno de reconsideración en los términos
del artículo 60;
VI, Los procedimientos de acceso y rectificación de datos personales a los
que se refieren los artículos 24 y 25, y
VII. Una instancia interna responsable de aplicar la Ley, resolver los recursos, y las demás facultades que le otorga este ordenamiento.
Los sujetos obligados a los que se refiere el numeral anterior han expedido los reglamentos o acuerdos de carácter general que a continuación se
relacionan conforme a la fecha de su emisión:
—Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (DOF 11/06/02);
—Acuerdo Parlamentario para la Aplicación de la Ley Federal de Trans­
parencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en la Cá­
mara de Senadores (fecha: 30/04/03; entró en vigor el día de su apro­
bación, 1o./05/03 [los acuerdos parlamentarios de esta colegisladora
no se publican en el Diario Oficial de la Federación]);
—Reglamento para la Transparencia y Acceso a la Información Pública de la H. Cámara de Diputados (DOF 13/05/03);
—Reglamento del Banco de México relativo a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (DOF
2/06/03);
—Reglamento del Instituto Federal Electoral en Materia de Transparencia y Acceso a la Información Pública (DOF 9/06/03);
—Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la Aplicación de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
(DOF 2/04/04; SJF, SCJN/CJF, novena época, tomo XIX, abril de
2004, página 1497);
—Acuerdo General que Establece los Órganos, Criterios y Procedimientos Institucionales para la Transparencia y Acceso a la Información Pública del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(DOF 12/06/03);
—Reglamento del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
para dar cumplimiento a la Ley Federal de Transparencia y Acceso
a la Información Pública Gubernamental DOF 12/06/03);
138
alejandro ortega san vicente
—Reglamento de los Tribunales Agrarios para la Transparencia y Acceso a la Información (DOF 20/06/03).
Por su parte, la Auditoría Superior de la Federación ha dictado los que
siguen:
—Acuerdo por el que se Establece la Integración y Funcionamiento del
Comité de Transparencia y Acceso a la Información de la Auditoria
Superior de la Federación (DOF 28/16/06);
—Acuerdo por el que se Establece el Procedimiento para la Tramitación
de los Recursos de Revisión y Reconsideración y se Designa al Comité Resolutos de los Recursos de Revisión y Reconsideración como
la Ins­tancia de la Auditoria Superior de la Federación Responsable de
su Resolución (DOF 7/02/07)), y
—Acuerdo por el que se establecen los Criterios del Comité de Transparencia y Acceso a la Información de la Auditoria Superior de la
Federación (DOF 30/04/07)
Durante los periodos de receso de cada año legislativo, la Comisión
Permanente del H. Congreso de la Unión aplica el Reglamento de la Cámara de Diputados para la Transparencia y Acceso a la Información, y en
ocasión de los segundos periodos, el Acuerdo Parlamentario del Senado de
la República es el apropiado.
Todas las normas jurídicas antes relacionadas cumplen las exigencias de
la Ley de la materia, sin perjuicio de disponer la equivalencia de los comités o de las instancias revisoras más conformes con las estructuras que les
son propias.
De acuerdo con lo ordenado en dicho artículo 61, varias de las disposicio­
nes del título segundo deberán ser tomadas en cuenta por los sujetos obligados, como son las que corresponden a las unidades de enlace, a los Comités de Información (artículos 28 al 32) y al procedimiento de acceso a la
información que incluye lo concerniente a los recursos de revisión y reconsideración (artículos 49 al 60). De tal forma, los sujetos obligados distintos
al Poder Ejecutivo Federal deberán subsanar las omisiones que pudieran
existir en sus reglamentos o acuerdos, para dar cabal cumplimiento a lo
establecido en la antedicha disposición.
El conocimiento de los recursos de revisión y reconsideración en la Cámara de Diputados es facultad de la Mesa Directiva (artículo 7, inciso 1, del
respectivo Reglamento).
la configuración de la ley federal de transparencia
139
En el Senado de la República el conocimiento resolución de los recursos
interpuestos por los solicitantes corresponde al Comité de Garantía de Ac­
ceso y Transparencia de la Información (artículo 17, fracción I, del Acuer­do
Parlamentario citado).
De acuerdo con lo previsto por el artículo 60 de la LAI, las Comisiones
para la Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y del Consejo de la Judicatura Federal, conocerán y sustanciarán los recursos de revisión interpuestos
en contra de las resoluciones del Comité correspondiente que encuadren
dentro de los supuestos mencionados en los artículos 49 y 50 de la LAI, así
como el de reconsideración. La Comisión de la Suprema Corte se integra
por los Ministros del Comité de Gobierno y Administración, y la del Consejo de la Judicatura por los consejeros miembros de la Comisión de Vigilancia, Información y Evaluación (artículos 2, fracciones III y IV, 12, y 37,
del mencionado Reglamento para la Aplicación de la LAI).
En el IFAI toca a la Secretaría Técnica sustanciar los referidos recursos,
y someter la resolución al Consejo para la Transparencia y el Acceso a la
Información; éste se integra por un número impar de Consejeros Electorales nombrado por el Consejo General del IFE; pueden participar los
representantes de los partidos y los Consejeros del Poder Legislativo, con
voz pero sin voto. El Director Jurídico de este Instituto funge como Secretario Técnico (artículos 2, fracción IV; 18, incisos 1, 2 y 3; 40, y 41, del Re­
glamento del IFE en Materia de Transparencia).
El Primer Visitador General de la CNDH es la instancia interna encargada de aplicar la LAI, y de sustanciar y resolver los recursos de que se
trata (artículos 2 y 22 del Reglamento de Transparencia de esta Comisión
Nacional).
La Gerencia de Normatividad del Banco de México es la encargada de
sustanciar los referidos recursos y su titular de resolverlos, salvo cuando se
refieran a información en poder de la Junta de Gobierno o del Gobernador,
en cuyo caso el Gerente de Normatividad del Banco integrará el expediente y lo remitirá para su resolución a la propia Junta o al Gobernador, según
corresponda (artículos 30, 31 y 40 del Reglamento del Banco de México
relativo a la LAI).
En el Tribunal Federal Electoral la sustanciación y resolución de los
recursos está a cargo de la Comisión de Supervisión y Resolución, cuyas
resoluciones son definitivas, sin perjuicio de la facultad de atracción que
tiene la Sala Superior. Dicha Comisión está integrada por un Magistrado
140
alejandro ortega san vicente
designado por la Sala Superior, quien la preside; un representante designado por el Magistrado Presidente del Tribunal y un representante designa­
do por la Comisión de Administración artículos 7o., fracción III; 9o.; 31, y
32, del Acuerdo General que Establece los Órganos, Criterios y Procedimientos Institucionales para la Transparencia y Acceso a la Información en
el Tri­bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación].
El Comité Resolutor de los Recursos de Revisión y Reconsideración de
la Auditoria Superior de la Federación es la instancia responsable de sustanciar los medios de impugnación establecidos por la LAI. Se integra con
el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos, quien funge como su Presi­
dente, y por el Presidente y el Secretario Ejecutivo del Comité de Transparen­
cia y Acceso a la Información de la Auditoria Superior de la Fede­ración.
El titular de la Dirección Jurídica auxilia al Presidente de este Comité
Resolutor, instruye dichos recursos y funge como Secretario Técnico (artícu­
los 1, 2, 3 y 4 del Acuerdo por el que se Designa al Comité Resoluto como
la Instancia Encargada de Resolver los Recursos Establecidos por la LAI).
La instancia interna encargada de aplicar la Ley y de resolver los recursos (artículo 61, fracción VII, de la LAI) en los Tribunales Agrarios es la Co­
misión para la Transparencia y Acceso a la Información de los Tribunales
Agrarios. Se compone de tres servidores públicos designados y removidos li­
bremente por el Pleno del Tribunal; de entre ellos el propio Pleno indica a
quien lo presidirá (artículos 2 y 10 del Reglamento de los Tribunales Agrarios para la Transparencia y Acceso a la Información).
Por el ámbito de competencia que tiene el IFAI (dependencias y entidades del Poder Ejecutivo Federal), sus resoluciones son las más conocidas y
las que mayor repercusión han tenido en la materia. De las decisiones del
resto de los sujetos obligados se tiene somera noticia, puesto que en los in­
formes anuales a que obliga el artículo 62 de la LAI, por regla general, sólo
se relacionan sin exponer su contenido.
Título cuarto. Responsabilidades y sanciones
(artículos 63 y 64)
El capítulo único de este título dispone las responsabilidades y sanciones
administrativas por el incumplimiento de las obligaciones establecidas en
la LAI. Siete son las conductas que el artículo 63 considera como tales, res­
ponsabilidades que se sancionarán en los términos de la Ley Federal de Res­
la configuración de la ley federal de transparencia
141
ponsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, independientemente de las del orden civil o penal que pudieran proceder.
El artículo 2 del antedicho ordenamiento federal de responsabilidades dis­
­pone que son sujetos de la propia Ley: “los servidores públicos federa­les
mencionados en el párrafo primero del artículo 108 constitucional, y todas
aquellas personas que manejen o apliquen recursos públicos federales”.
Y en el siguiente determina:
Artículo 3. En el ámbito de su competencia, serán autoridades facultadas
para aplicar la presente Ley:
I. Las Cámaras de Senadores y Diputados del Congreso de la Unión;
II. La Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Consejo de la Judicatura Federal;
III. La Secretaría de la Función Pública;
IV. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa;
V. Los tribunales de trabajo y agrarios;
VI. El Instituto Federal Electoral;
VII. La Auditoría Superior de la Federación;
VIII. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos;
IX. El Banco de México, y
X. Los demás órganos jurisdiccionales e instituciones que determinen
las leyes.
Por consiguiente, todas las personas que se encuentren dentro de los
supuestos establecidos por la Ley Federal en cita para ser consideradas como
servidores públicos, bien sea por manejar o aplicar recursos públicos o por
estar relacionadas en el párrafo primero del artículo 108 constitucional,
podrán ser sujetos de las responsabilidades indicadas en la LAI. En tales
condiciones, los miembros honorarios de consejos consultivos no tienen
ese carácter, por lo que las opiniones que hayan vertido durante las respectivas sesiones requerirán de su autorización para darlas a conocer a los in­
teresados en saberlas.
capítulo vi
LAS REFORMAS A LOS ARTÍCULOS 22,
FRACCIÓN I, y 6o., DE LA LAI
La derogación de la fracción i del
artículo 22 de la LAI
La disposición suprimida decía:
Artículo 22. No se requerirá el consentimiento de los individuos para proporcionar los datos personales en los siguientes casos:
“I. Los necesarios para la prevención o el diagnóstico médico, la prestación
de asistencia médica o la gestión de servicios de salud y no pueda recabarse su au­
torización”; [del titular de esos datos personales].
Al debatir la LAI varios diputados federales, médicos de profesión, se
opusieron a la aprobación de la antes referida norma, argumentando principalmente el juramento hipocrático, las previsiones de la Ley General de
Salud y las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) dictadas sobre el particular. En aquel entonces se les hizo notar la conveniencia de aprobar el texto
de la ley para no regresarla a la colegisladora, con la promesa formal de
tratarlo posteriormente.
En la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados número 1458-I,
del 18 de marzo de 2004, aparece la historia del proceso legislativo de la
modificación de referencia, que fue aprobada por 414 votos en pro y cuatro
abstenciones el martes 23 de marzo de 2004. Del desarrollo de esta modificación se relata lo que sigue:
El 19 de junio de 2002, el Senador Marco Antonio Xicoténcatl Reynoso
(PAN) presentó al Pleno de la Cámara de Senadores una iniciativa para
derogar la fracción I del artículo 22, disposición acerca de la cual varios sena­
[143]
144
alejandro ortega san vicente
dores habían expresado preocupación por la obligación médica de proteger
los datos personales de los pacientes de acuerdo con el juramento hipocrático que rinden al obtener su acreditación profesional, obligación que
también con­templan diversas normas jurídicas y las NOM.
La Mesa Directiva turnó el proyecto a las Comisiones Unidas de Gobernación y Estudios Legislativos, para su estudio y dictamen. Con proyecto
de decreto derogando la mencionada disposición, el dictamen fue presentado al Pleno de la Cámara de Senadores el 23 de abril de 2003, y aprobado
por unanimidad de 82 votos a favor.
En el debate se soslayó el tema particular y la preferencia se encaminó a
machacar sobre la importancia de la información y la trascendencia del
derecho de acceso a ella. De las consideraciones expresadas en el dictamen
de referencia, se pone de relieve:
I. Análisis de la minuta: La intención de la fracción I del artículo 22 es permitir el acceso a los expedientes médicos en caso de 1) Estar en riesgo la vida
del paciente y 2) Que éste no pueda otorgar su consentimiento para consultar la información médica necesaria para su tratamiento. Sin embargo [...],
resulta que es innecesario establecer la excepción [...] en virtud de que es
obligación de los médicos tratantes el acceder a la información clínica cuando ésta sea necesaria para su oportuna intervención profesional. [...] la información que obtengan los médicos deberá ser tratada con la más estricta
confidencialidad... Existen argumentos sólidos para reconocer que la re­
dacción de la fracción I del artículo 22 genera ambigüedades que pueden,
en su interpretación, violentar el derecho a la intimidad de los paciente.
II. Valoración de la minuta: [...] necesario el consentimiento de los individuos
para proporcionar datos personales tales como pueden ser los expedientes e historiales clínicos de los individuos. [...] el derecho a la información constituye
una garantía fundamental que se expresa como el derecho de toda persona
de atraerse información, informar y ser informado, así como la obligación del
Estado a garantizar el mismo. [...] la participación ciudadana está condicionada directamente a la información con que se cuente. La desinformación
y la información afectan sustancialmente la capacidad de participación en los
asuntos de la vida pública. [...] el libre acceso a la información consiste en que
cualquier persona pueda acceder a la documentación integrada por los expe­
dientes públicos, minutas de reuniones, correspondencia, dictámenes técni­
cos, estudios científicos o cualquier documentación financiada por los pre­
supuestos públicos. [...] la ley busca un sistema de rendición de cuentas para
que la sociedad civil tenga la posibilidad real de fiscalizar los actos de gobierno. [...] tal rendición de cuentas es un principio de eficiencia adminis-
las reformas a los artículos 22 y 6o.
145
trativa; [...] no debe hacerse pública la información con los datos personales,
tales como los expedientes o historial médico, debido a que su publicidad puede
constituir una invasión a la privacidad...
[...] la ley estableció un mecanismo de protección de los datos personales
en poder de la autoridad y la forma en que los particulares pueden solicitar
la actualización o corrección de los mismos, a efecto de postular el principio
de que ningún interés público puede estar por encima de la protección que
las garantías individuales otorgan. [...] la premisa de que los datos de los
ciudadanos particulares, que posean los Poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos y cualquier otra entidad federal, no deben ser divulgados
bajo ninguna circunstancia, salvo que medie consentimiento expreso, por escrito,
del titular de dicha información, en virtud de que su publicidad, sin tal consentimiento, vulneraría los principios de legalidad y seguridad jurídica consagrados
en los artículos 14 y 16 de nuestra Carta Magna.
[...] tal principio es violado por lo establecido en el artículo 22, fracción I, de
la Ley en comento, ya que al establecer que no se requerirá el consentimiento
de los individuos para proporcionar sus datos personales cuando no se pueda re­
cabar su autorización; y al no tratarse de información pública, se dejaría fuera
del orden jurídico y en contraposición con las garantías individuales consagradas por los artículos 14 y 16 de nuestra Carta Fundamental [...] dentro
de la misma ley se establece que la información pública es toda aquella que
los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o conserven. [...] los datos personales [...] no forman parte de tal información pública y por ende no atañen a cuestiones de interés público...
Por lo anterior y una vez analizada la minuta materia de este dictamen,
la Comisión de Gobernación se permite someter a la consideración del Ple­no
de la Cámara de Diputados el siguiente proyecto de Decreto por el que se de­
roga la fracción I del artículos 22 de la Ley de Transparencia...
El Decreto en cuestión fue publicado el 11 de mayo de 2004 en el Diario
Oficial de la Federación (Primera sección, página 19) y entró en vigor el día
siguiente de su publicación.
En esta forma se reconoció por completo el necesario secreto que debe
existir entre médico y paciente. La protección de esta información pertenece al núcleo de mayor intimidad de la persona; obliga al médico y a todo el
personal sanitario que entre en contacto con el enfermo, a un perpetuo
silencio. Únicamente el paciente es quien debe decidir acerca de la difusión
de esa información, a menos que se trate de información relevante para la
salud pública o de los casos previstos en el resto de las fracciones de ese ar­
tículo 22.
146
alejandro ortega san vicente
La Ley Federal de Metrología y Normalización prevé el funcionamiento de Comités Consultivos de la Comisión de Normalización, a los que
otorga la facultad de expedir normas para fomentar la transparencia y eficiencia de las disposiciones relativas. Las que se refieren al tema de salud,
absurdamente atribuyen la propiedad del expediente médico de una persona al profesional tratante, con el único compromiso de éste de entregar
un resumen del respectivo expediente al interesado que así lo solicite. No
hay duda que esta NOM quebranta la libre disposición que el individuo tie­
ne sobre sus datos personales, viola la autodeterminación informativa y
vulnera otros derechos fundamentales, como son: el derecho a la información plena sobre el estado de salud del sujeto; el derecho al consentimiento informado para que el paciente pueda decidir libremente o cuando me­
nos opinar acerca de la procedencia del tratamiento o intervención o sus
alternativas, y el derecho a la confidencialidad y privacidad de la información contenida en su expediente.
La NOM que atribuye la propiedad de la información contenida en un
expediente médico al médico tratante o a la institución hospitalaria, deben
derogarse para dar vigencia cabal a los derechos fundamentales del indi­
viduo.
La reforma del artículo 6o. de la LAI
En el Diario de los Debates de la Cámara de Diputados correspondiente al
año III, segundo periodo, del 9 de marzo de 2006, página 94 y siguientes,
fi­gura el dictamen de su Comisión de Gobernación relativo a la mencionada reforma a la LAI.
En el apartado de antecedentes el dictamen expresa:
I. Con fecha 8 de noviembre de 2005, el Senador Antonio García Torres (PRI;
autor de la iniciativa de Ley Federal de Protección de Datos Personales,
aprobada por el Senado y rechazada por la Cámara de Diputados) [...] presentó ante el Pleno de la Cámara de senadores, la Iniciativa de modificación
al artículo 6 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información...
III. En sesión de 6 de diciembre de 2005, las Comisiones dictaminadoras
presentaron al Pleno el dictamen correspondiente [...] aprobado el 8 de diciembre de 2005, por 82 votos a favor y 1 abstención... IV. El día 13 de diciem­
bre de 2005, la Presidencia de la Mesa Directiva dio cuenta al pleno de la
las reformas a los artículos 22 y 6o.
147
Cámara de Diputados de la recepción de la Minuta de referencia turnándose a la Comisión de Gobernación para su estudio y dictamen correspondiente... V. En sesión de 28 de febrero de 2006, se sometió a la consideración de
los miembros de la Comisión de Gobernación el proyecto de dictamen respectivo, siendo aprobado.
A continuación se resume el contenido de dicha minuta:
En la exposición de motivos [...] el Senador García Torres menciona que se
prevé una tensión entre el derecho de acceso a la información y otros derechos
fundamentales de las personas como son la intimidad, la vida privada o la
imagen y que este posible conflicto no fue tomado en cuenta en el texto del
artículo 6 [...] pues en él se establece como principio de interpretación de la
norma solamente el principio de publicidad de la información, sin tomar en
cuenta los casos en los que el derecho a la información se oponga a los derechos de terceros. En las consideraciones del dictamen aprobado por el se­
nado de la República, se señala que, si bien es cierto que [...] el principio de
publicidad de la información como único para [...] la interpretación de la
norma, también lo es que la Ley en cita establece disposiciones expresas en
relación con los límites de este principio —como la protección de datos per­
sonales— cuya observancia es también obligatoria para el intérprete de la
norma.
La Colegisladora expresa que las leyes se entienden como un todo en su
conjunto y que su interpretación debe ser integral, tomando en cuenta todas
y cada una de las disposiciones contenidas en el ordenamiento jurídico
respectivo y concluye que no está de más aclarar la redacción del artículo 6
a fin de precisar que el principio de publicidad no es absoluto, sino que
también deberá garantizarse la tutela de los otros derechos fundamentales
y las garantías de las personas.
En las consideraciones, el dictamen expresa:
A. En lo general, 1 [...] una de las razones fundamentales que motivaron la
expedición de la Ley Federal de Transparencia [...] fue el ofrecer garantías
al derecho a la información: derecho fundamental que se expresa como la
facultad de toda persona de atraerse información, de informar y de ser informado, así como la obligación del Estado a garantizar el mismo. 2 [...] la
Ley federal de Transparencia... Tiene como finalidad proveer lo necesario
para garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de
los Poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos y cualquier
otra entidad federal. 3 [...] la Ley busca crear un sistema de rendición de
148
alejandro ortega san vicente
cuentas para que la sociedad tenga la posibilidad real de fiscalizar los actos
de gobierno... De Esta manera, la publicidad de la información se convierte
en un instrumento de supervisión ciudadana y posible instrumento de com­
bate a la corrupción. 4 [...] la eficiencia de la participación ciudadana está
condicionada directamente a la información con que se cuente. La desinformación y la información inexacta o inoportuna afectan sustancialmente
la capacidad de participación en los asuntos de la vida pública, en la toma
de decisiones y en la capacidad para demandar una clara rendición de cuentas de los actos de los funcionarios públicos. 5 [...] aunada a estas obligaciones de transparencia, está la de proteger aquellos datos que de conocerse o
como consecuencia de su mal uso pudieran resultar en perjuicio para su ti­
tular. 6 [...] el derecho a la protección de datos y a la privacidad es un derecho
humano fundamental, es decir, de obligado cumplimiento. En el ámbito
internacional, La Declaración Universal de los derechos Humanos del año
de 1948, lo reconoce como tal al señalar en su artículo 12 lo siguiente:
Artículo 12
Nadie podrá ser objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada,
su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques a su honra
o a su reputación. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley
contra tales injerencias o ataques.
Esta redacción fue plasmada también en el Pacto Internacional de los
derechos Civiles y Políticos de 1966, en su artículo 17.
[...] la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala
límites a la divulgación de información, consagrando en su artículo 7o. relativo a la libertad de expresión lo siguiente:
Artículo 7. Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre
cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa
censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad
de imprenta, que no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la
moral y a la paz pública. En ningún caso podrá secuestrarse la imprenta
como instrumento del delito.
[...] el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, estipula los
siguientes límites al derecho a la información:
Artículo 19
1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.
las reformas a los artículos 22 y 6o.
149
2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho
comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas
de toda índole...
3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña
deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a
ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por
la ley y ser necesarias para:
a) Asegurar el respeto a los derechos y reputación de los demás;
b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o
la moral públicas.
[...] el Estado tiene derecho a reunir información sobre la vida privada de
sus ciudadanos, siempre y cuando [...] sean empleados estrictamente para
las funciones públicas y que no toda la información que recaba el estado
puede hacerse pública, ya sea que se reserve temporalmente, que su uso deba
restringirse para un círculo determinado de usuarios o que deba mantenerse en secreto. En cualquier caso los criterios para determinar lo anterior, de­
ben estar claramente definidos en la Ley.
[...] el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha formulado
diversas tesis respecto de los límites al derecho a la información, como la que
se encuentra en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena
época, tomo XI, abril de 2000, página 72, tesis P. XLV/2000, de rubro “DERECHO A LA INFORMACIÓN. LA SUPREMA CORTE INTERPRETÓ
ORIGINALMENTE EL ARTÍCULO 6o. CONSTITUCIONAL COMO
GARANTÍA DE PARTIDOS POLÍTICOS, AMPLIANDO POSTERIORMENTE ESE CONCEPTO A GARANTÍA INDIVIDUAL Y A OBLIGACIÓN DEL ESTADO A INFORMAR VERAZMENTE”, entre cuyos
argumentos se distingue:
Inicialmente, la Suprema Corte estableció que el derecho a la información
[...] estaba limitado por la iniciativa de reformas (constitucionales) y los
dictámenes legislativos correspondientes, a constituir, solamente, una ga­
rantía electoral subsumida dentro de la reforma política de esa época
(1977)... A través de otros fallos, resueltos tanto en la segunda Sala (AR
2137/93, fallado el 10 de enero de 1997), como en el Pleno (AR. 3137,
fallado el 2 de diciembre de 1999) la Suprema Corte ha ampliado la com­
prensión de este derecho entendiéndolo también, como garantía individual, limitada, como es lógico, por lo intereses nacionales y los de la sociedad,
así como por el respeto a los derechos de tercero.
[...] podríamos concluir que el derecho a la información delimita solo una
de las caras de la moneda: la de la transparencia, entendida como la obligación
150
alejandro ortega san vicente
de publicar esa información y que en la otra cara, se encuentra el derecho a la
privacidad, consistente en la protección rigurosa de la información personal y de
los datos sobre la vida privada.
B. Valoración de la minuta.
[...] el principio de máxima publicidad parte de la base de que toda la
información que poseen los entes gubernamentales es pública y que debe
estar al alcance de todos los ciudadanos, a menos que se trate de información
que la propia Ley clasifique como de acceso restringido, es decir, reservada
o confidencial. 2 [...] el criterio fundamental [...] es el de la máxima publicidad y disponibilidad de la información, consistente no sólo en la presunción
de que toda la información en poder de los órganos públicos debe ser objeto de revelación, sino que ésta sólo puede obviarse en circunstancias claras
y estrictamente restringidas, sujetas a prueba y al interés general, además de
estar determinadas en el texto de la Ley. Esta “reserva de ley”, ha constituido una piedra fundamental del desarrollo constitucional democrático.
[...] el principio de reserva de ley establece que toda restricción es un de­
recho fundamental [que] debe constar en un acto formal y materialmente
legislativo.
[...] es claro que del contenido de los artículos 13, 14, 18, 19 y del capítulo
IV, denominado “Protección de Datos Personales” [...] de la Ley que hoy se
pretende reformar y del propio artículo 7o. constitucional, se desprende que
el principio de publicidad no es absoluto y que la Ley Federal de Transparen­
cia [...] cuenta ya con mecanismos suficientes para la protección de los datos
personales en poder de los entes federales y del derecho a la privacidad.
C. Modificaciones a la minuta.
[...] los casos en el derecho a la información y el derecho a la privacidad no
previstos en la Ley vigente son excepcionales [...] siendo la regla la preeminencia del principio de la publicidad [...] no debe condicionarse su apli­cación
a las características de cada caso. Ambos derechos son usualmente con­ci­
liables en su aplicación por lo que no existe un argumento sólido para elimi­
nar la preeminencia de este principio. 2 [...] esta Comisión dictaminadora
considera que debe favorecerse el principio de máxima publicidad y disponibilidad de la información pública, no sólo para el caso de la interpretación
de la LAY, sino de otras normas que de ella se desprenden... 3 [...] que el ar­
tículo 61 pertenece al título tercero de la Ley en comento y que se refiere al
acceso a la información pública en los sujetos obligados no pertenecientes al
Poder Ejecutivo Federal, establece para éstos la siguiente obligación:
Artículo 61. El Poder Legislativo Federal, a través de la Cámara de Senadores, la Cámara de Diputados, la Comisión Permanente y la Auditoria
Superior de la Federación; el Poder Judicial de la Federación a través de
las reformas a los artículos 22 y 6o.
151
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del Consejo de la Judicatura
Federal y de la Comisión de Administración del Tribunal Federal Electoral; los órganos constitucionales autónomos y los tribunales administrativos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán mediante reglamentos o acuerdos de carácter general, los órganos, criterios
y procedimientos institucionales para proporcionar a los particulares el
acceso a la información, de conformidad con los principios y plazos establecidos en esta Ley.
[...] aun cuando éstas normas de carácter general son emitidas por los
propios sujetos obligados [...] debe incluirse dentro de la redacción del artícu­
lo 6o. de la Ley [...] la referencia al artículo 61 de la Ley Federal de Transparencia...
[...] de gran relevancia (son) los límites al derecho a la información y al prin­
cipio de publicidad. Coincidiendo con [...] el Senado de la República, dichos
límites deben interpretarse conforme a lo preceptuado en la Constitución
Política [...] y en los tratados internacionales. [...] en materia de derechos
humanos [...] no es suficiente hacer mención de “otros derechos fun­
damentales y las garantías jurídicas de las personas”, sino que debe hacerse
referencia a ordenamientos legales concretos. 6 [...] la Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha establecido el criterio de que los tratados internacionales están por encima de las leyes federales y sólo por debajo de la norma
fundamental [...] resulta de gran utilidad el poder aplicar esos instrumentos
para efectos de la interpretación de la Ley y sus disposiciones derivadas, res­
petando en todo momento los principios de reserva de ley y el de jerarquía de
las normas.
[...] el derecho a la información se encuentra muy evolucionado a nivel
internacional. Los criterios y experiencias internacionales pueden ser muy
útiles, por ejemplo, para dirimir conflictos sobre la preeminencia de derechos
igualmente legítimos, aparentemente contrapuestos, en un caso determi­
nado.
El dictamen con proyecto de Decreto que reforma el artículo 6o. de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información fue presentado en
primera lectura a la consideración del Pleno de la Cámara de Senadores el
9 de marzo de 2006. Se dispensó la segunda lectura; fue aprobado por
unanimidad y enviado al Ejecutivo Federal para los efectos constitucionales el 25 de abril de 2006. Se publicó en el Diario Oficial de la Federación
el 6 de junio siguiente (página 111). La reforma de referencia es del tenor si­
guiente:
152
alejandro ortega san vicente
EL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, DECRETA:
Artículo único. Se reforma el artículo 6 de la Ley Federal de Transparencia y acceso a la Información Pública Gubernamental para quedar como
sigue:
Artículo 6. En la interpretación de esta Ley y de su Reglamento, así como
de las normas de carácter general a las que se refiere el artículo 61, se deberá favorecer el principio de máxima publicidad y disponibilidad de la información en posesión de los sujetos obligados.
El derecho de acceso a la información pública se interpretará conforme a la
Constitución Política de los estados Unidos Mexicanos; la Declaración Uni­
versal de los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; la Con­
vención Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra
la Mujer y demás instrumentos internacionales suscritos y ratificados por el
Estado Mexicano y la interpretación que de los mismos hayan realizado los
órganos internacionales especializados.
El cambio antes referido entró en vigor el día siguiente de su publicación
en el Diario Oficial de la Federación, esto es, el 7 de junio de 2006.
Por la importancia de lo comprometido en los instrumentos internaciona­
les de que México es parte, el tema será materia de un capítulo especial.
Es evidente la inconstitucionalidad de la adición reseñada por romper
el principio de división de poderes establecido en la Ley Fundamental y
contrariar otros preceptos de la Constitución Federal. En efecto, el legislador secundario carece de potestad para determinar las reglas conforme a
las cuales el Poder Judicial debe interpretar las normas jurídicas; sólo el
Poder Constituyente podría alterar el equilibrio político que la Norma
Suprema establece; en consecuencia, las pautas de entendimiento de las
leyes sólo pueden estar consignadas en la Carta Federal, y los respectivos
principios deben ser generales y no dedicados a una ley en especial. Así
sucede en las Constituciones de Colombia y Perú que ordenan que las dis­
posiciones constitucionales sobre derechos humanos se interpreten de acuer­
do con los instrumentos internacionales (en general), admitiendo de manera expresa que éstos tienen un nivel jerárquico superior a las normas jurídicas
internas en materia de derechos humanos. Aceptar el criterio de interpretación establecido en la referida adición a la LAI como lo pretenden algunos
tratadistas mexicanos, a pesar de no estar expresamente consignado en la
Ley Fundamental, violentaría el orden jerárquico establecido por el artícu­
las reformas a los artículos 22 y 6o.
153
lo 133 constitucional que da a nuestra Carta el carácter de Ley Suprema de
toda la Unión; consentir la antedicha adición significaría admitir la sumisión de la Ley de Leyes a dichos instrumentos sin existir un mandato cons­
titucional expreso. La interpretación de las normas jurídicas federales o lo­
cales es facultad exclusiva del Poder Judicial Federal.
Entre los instrumentos internacionales se encuentran las Declaraciones
que carecen de la fuerza jurídica que tienen los tratados o convenciones; no
son parte de nuestro derecho positivo como no lo son del internacional; sin
embargo, el legislador secundario no los diferencia. El legislador federal
ordinario mezcla instrumentos internacionales con regionales, aun cuando
en ellos la interpretación sea diferente. En el ámbito internacional sólo los
Estados pueden demandar a otro. En el interamericano: la opinión del ór­
gano jurisdiccional que resulta de la consulta de un Estado miembro no es
obligatoria, si bien a los que son parte se les invita a concurrir y a exponer
su parecer por lo que la estimación posee innegable valor jurídico; en las con­
­tiendas jurisdiccionales ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos
las partes en la OEA y las personas pueden ser actores: la admisibilidad
de la demanda requiere de la aceptación previa del Estado demandado, la que
puede ser expresada en forma general o bien de manera concreta para cada
caso. Inexplicablemente el Poder Legislativo Federal dejó de atender esas
diferencias y dio curso a la reforma que se cuestiona por apartarse de los prin­
cipios constitucionales que rigen la celebración de los tratados y de los pre­
ceptos que enmarcan la división de poderes. La modificación de hecho de
la Ley Fundamental es patente.
Para reformar la Constitución Política hay que observar los procedimientos y requisitos consagrados en su artículo 135, afirmación que nuestro más
Alto Tribunal ha señalado en la tesis cuyo rubro enseguida se repite:
LA INTERPRETACIÓN DE LEYES POSTERIOR A SU PUBLICACIÓN, NO SÓLO COMPETE AL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, A TRAVÉS DE LA JURISPRUDENCIA, SINO AL ÓRGANO
LEGISLATIVO CORRESPONDIENTE, CUMPLIENDO LOS MISMOS REQUISITOS QUE PARA SU FORMACIÓN DEBEN OBSERVARSE.
Además, la adición relativa a la obligación de interpretar de acuerdo al
entendimiento realizado por los órganos internacionales especializados es
por ahora una aspiración creciente en los tribunales federales, pero todavía
154
alejandro ortega san vicente
difícil de cumplir en los locales. Su cabal observancia debe partir de la
implantación de los medios necesarios para que los gobernados y los poderes conozcan los procedimientos y en especial los criterios de interpretación
internacionales; salvo para autoridades y estudiosos de la materia su conocimiento se dificulta seriamente por la falta de un medio escrito o electrónico que facilite de manera cierta su consulta y conocimiento. El propósito internacional contenido en la Declaración que sigue está todavía lejos
de llevarse a cabo.
La Declaración sobre el Derecho y el Deber de los Individuos, los Grupos y las Instituciones de Promover los Derechos y las Libertades Humanos
está universalmente reconocida. Proclamada por la Asamblea General de
la Organización de las Naciones Unidas durante el 52o. Periodo de Sesiones, mediante la resolución 53/144 (9 de diciembre de 1998), recomienda
a los Estados miembros tomar medidas para que las personas conozcan y
comprendan mejor sus derechos, mediante la publicación y amplia disponibilidad de leyes e instrumentos internacionales. El artículo 14 de esta Declaración dice:
Artículo 14.
1. Incumbe a los Estados la responsabilidad de adoptar medidas legislativas, judiciales, administrativas o de otra índole apropiadas para promover
en todas las personas sometidas a su jurisdicción la comprensión de sus
derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.
2. Entre esas medidas figuran las siguientes:
a)La publicación y amplia disponibilidad de las leyes y reglamentos
nacionales y de los instrumentos internacionales básicos de derechos
humanos;
b)El pleno acceso en condiciones de igualdad a los documentos internacionales en la esfera de los derechos humanos, incluso los informes
periódicos de los estados a los órganos establecidos por los tratados
internacionales sobre derechos humanos en los que sean Partes, así
como las actas resumidas de los debates y los informes oficiales de esos
órganos.
3. Los estados garantizarán y apoyarán, cuando corresponda, la creación
y el desarrollo de otras instituciones nacionales independientes destinadas
a la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en todo el territorio sometido a su jurisdicción, como, por ejem-
las reformas a los artículos 22 y 6o.
155
plo, Ombudsman, Comisiones de derechos humanos o cualquier otro tipo
de instituciones nacionales.
Por lo tanto, dos grandes obstáculos impiden atender en sus términos la
adición aprobada por el legislador secundario: su evidente inconstitucionalidad, y la imposibilidad de conocer con exactitud los textos internaciona­
les y sus interpretaciones por falta de un medio de difusión adecuado.
Lo anterior, sin evadir que la Ley Fundamental en sus artículos 76,
fracción I, y 89, fracción X, señalan como facultad exclusiva del Senado de
la República y del Ejecutivo Federal, en su orden, la de formular interpretaciones declarativas sobre los tratados; este último a condición de someter
la que realice a la aprobación del Senado.
capítulo vii
LA VIDA PRIVADA, LA INTIMIDAD Y LA DIGNIDAD
DE LA PERSONA HUMANA
Los temas enunciados están íntimamente relacionados entre sí; también
con otras prerrogativas como el derecho a la propia imagen y a la autodeter­
minación informativa, y con la dignidad humana. Su vinculación con el de­
recho a la información es particularmente estrecha, en especial con el acceso a la información, de los que pueden constituir limitantes y de que el
ejercicio de este último puede vulnerar a las otras garantías, para afectar
el honor y la reputación de las personas causando un daño moral que debe
ser reparado. No existe un consenso unánime sobre ellos, por lo que su
conceptuación y delimitación resulta compleja; los tratadistas y la jurisprudencia los emplean indistintamente, como componente de alguno y en
ocasiones los confunden. Ninguno de esos derechos es absoluto ni definible
de manera cierta y unívoca, como tampoco lo es el precisar la noción que
la sociedad pudiera tener acerca del honor o la reputación de una persona,
toda vez que los dos pueden alcanzar opiniones extremas ya que puede
tener buena o mala reputación.
Los antecedentes y los pareceres son numerosos; trataré de identificar
los principales:
En 1961, el doctor en Derecho Luis Garrido, al tratar “El derecho a la
intimidad”, reproduce la definición de dicha prerrogativa por un Tribunal
norteamericano: “permanecer en la paz de la soledad, esto es, el derecho
que tiene toda persona de ser libre de toda no deseada publicidad”.
Decía el maestro Garrido:
Criminalia, año XXVIII, núm. 5, pp. 348 y ss.
[157]
158
alejandro ortega san vicente
Es menester que las leyes y los jueces protejan más decisivamente el derecho
de intimidad, que la Declaración Universal de los Derechos del Hombre
consigna, al prohibir que persona alguna sea objeto “de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni
sufra ataques en su honra o en su reputación”.
[el derecho a la intimidad] deriva del derecho de libertad, ya que el sujeto es libre de vivir como quiera, siempre que esta aspiración no se oponga a
los derechos de otro y a los derechos del público mismo... Hay por lo tanto
necesidad de garantizar ese derecho del que quiere permanecer aislado,
lejos de toda divulgación molesta de sus asuntos más privados.
El maestro acepta que la intimidad se ve disminuida cuando se disfruta
de un alto cargo público, de una encumbrada posición social o de fama en
la vida artística, justificaciones, estas últimas, de las que no se debe abusar
pues “se postergarían indebidamente los derechos fundamentales del hombre. [...] no sólo corresponde a la ley y a la acción de los tribunales hacer
respetar este derecho, sino también a la prensa salvaguardar el derecho a la
intimidad, evitando dar a los comentarios o a las noticias un tinte escandaloso... Respetar la intimidad de cada uno es un asunto no sólo de pudor, sino
de conveniencia social, a fin de mantener la dignidad de la persona”.
Poco después encontramos el ensayo del maestro Jesús Rodríguez y Ro­
dríguez, “La zona irreductible de la intimidad en el derecho mexicano”, po­
nencia presentada en el X Congreso Internacional de Derecho Comparado
(Budapest, 1968). El tratadista nos ilustra al respecto: desde el Congreso In­
ternacional de Juristas (Atenas, 1955) y la Conferencia Nórdica de Juristas
(Estocolmo, 1967), “las expresiones derecho al respeto de la vida privada y de­
recho a la in­timidad” se han utilizado como sinónimas, como equivalentes.
Está fuera de duda que la protección de la vida privada no es absoluta;
como todos los derechos humanos tiene limitaciones derivadas del deber
que tiene el Estado de brindar protección a otras prerrogativas personales
o colectivas que tutela también. Lo que se discute es que la ley determina
obligaciones únicamente para las autoridades, y deja en la impunidad, casi
absoluta, a la ingerencia arbitraria o abusiva de terceros en la vida privada
de los gobernados, al igual que sucede con los ataques a la honra y reputación de las personas. La violación a estos derechos consagrados en diversos
instrumentos internacionales suscritos por México no cuenta en nuestro
país con mecanismos de defensa o con instituciones jurisdiccionales que
pudieran resarcir esas injustificadas trasgresiones. Dada la inexistencia de
mecanismos eficientes que sancionen esas conductas y obliguen a reparar
la vida privada, la intimidad y la dignidad
159
el daño, con frecuencia nos vemos en la situación extrema del principio de
legalidad: la autoridad puede hacer únicamente lo que la ley le permite; en
cambio, los particulares hacen todo aquello que desean en lo que toca al
respeto a la vida privada, aunque lo prohíba la ley. Por fortuna algunas
entidades iniciaron el llenado de esa omisión, como sucede en el caso del
Distrito Federal, que promulgó la Ley de Responsabilidad Civil para la
Protección del Derecho a la Vida Privada, el Honor y la Propia Imagen en
el Distrito Federal (Gaceta Oficial, 19 de mayo de 2006).
La ponderación del interés público para resolver
los conflictos entre derechos fundamentales
Tratadistas y juzgadores con frecuencia y recientemente acuden cada vez
más a la ponderación como método para resolver contradicciones normativas, primordialmente en los casos de enfrentamiento entre derechos fun­
damentales, disputas que no puede resolverse mediante la invalidación de
una de las normas ni estableciendo la preeminencia de una sobre la otra,
aunque una de ellas se consigne en un tratado internacional.
Los tratados internacionales forman parte del orden jurídico mexicano;
son derecho positivo que debe interpretarse de manera armónica y sistemática a fin de que la aplicación de una norma no excluya a la otra, sin pre­
tender que la decisión satisfaga a ambas ni que la solución persista en el
futuro. Consecuentemente, las normas que se enfrentan, sean nacionales
o internacionales, y la seguridad jurídica pueden coexistir perfectamente,
como sucede con el derecho a la información y la necesaria protección y
respeto a la vida privada y a la intimidad. En los derechos fundamentales
no se puede afirmar que se dé una contraposición entre ellos, aun cuando
se haya producido una colisión entre dos o más garantías. De suceder esa
pugna, la solución no estará en invalidar alguna de ellas ni en considerar a
una como excepción de la otra, sino en decidir cuál se aplicará al caso en
disputa, en función de fijar el predominio de los intereses colectivos sobre
los privados.
En el mundo del derecho el resultado de la ponderación no ha de ser necesariamente el equilibrio entre tales intereses, razones o normas; al contrario,
lo habitual es que la ponderación desemboque en el triunfo de alguno de
ellos en el caso concreto [...] (pues) todos son del mismo valor... La vocación
160
alejandro ortega san vicente
constitucional se traduce en una multiplicidad de principios, directrices y
derechos fundamentales que [...] conviven en abstracto [...] en ocasiones
pueden mostrar tendencias contradictorias como puede suceder [...] en los
casos de la libertad de expresión y el derecho al honor; de la libertad de
manifestación y el orden público; del derecho a la tutela jurídica y la celeridad y buena administración de justicia [...] esas diferencias no pueden ser
superadas a priori porque la Constitución no dice en qué casos hemos de inclinarnos a favor de uno u otro derecho fundamental. Ponderar es buscar la mejor
decisión... No cabe resolver el conflicto declarando la invalidez de alguna de
esas razones que son precisamente constitucionales, ni tampoco afirmando
que alguna de ellas ha de ceder siempre en presencia de su opuesta, pues
ello implicaría establecer una jerarquía que no está en la Constitución.
El denominado juicio de ponderación será innecesario cuando existan
normas en la Constitución Política o en tratados internacionales de derechos
humanos, que expresamente limiten el ejercicio del derecho a la información; en todas ellas encontraremos la restricción que impone el respeto a la
vida privada, a la intimidad y la protección de los datos personales.
Sobre el particular, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación ha señalado:
“CENSURA PREVIA. SU PROHIBICIÓN COMO REGLA ESPECÍFICA EN MATERIA DE LÍMITES A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN”.
Texto:
“Los derechos fundamentales no son ilimitados en tanto que los poderes
constituidos pueden emitir legítimamente normas que regulen su ejercicio,
aunque ello debe efectuarse dentro de los límites establecidos por el necesario respeto a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ahora bien, los derechos fundamentales gozan de una estructura interna
principal en virtud de la cual, cuando el ejercicio de uno entra en conflicto con
el ejercicio de otros, debe atenderse a su peso relativo a la luz de la totalidad de
los intereses y bienes relevantes en una particular categoría de casos, y determinar
cuál debe considerarse prevaleciente a los efectos de evaluar la razonabilidad
constitucional del acto o norma reclamados. Sin embargo, en ocasiones la propia Constitución de la República o los tratados internacionales de derechos humanos incluyen normas específicas sobre límites, que estructuralmente son re­
Luis Prieto Sanchís, voz “juicio de ponderación”, en Enciclopedia jurídica mexicana, t. MP, p. 640.
la vida privada, la intimidad y la dignidad
161
glas, no principios, y que por tanto dictan con precisión el tipo de conclusión
jurídica que se sigue en una determinada hipótesis. Un ejemplo de aquéllas es
la prohibición de la censura previa contenida en el primer párrafo del ar­
tículo 7o. constitucional y en el numeral 13 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación
el 7 de mayo de 1981; por lo que esta prohibición específica hace innecesario
desarrollar el tipo de operación analítica referida para determinar cuándo la
limitación a un derecho está o no justificada, es decir, en la medida en que la
norma sometida a consideración de este Alto Tribunal pueda calificarse de
censura previa, será obligado concluir que es inconstitucional; y sólo si la
conclusión es negativa será preciso examinar si es inconstitucional por otros
motivos”.
Localización: Tesis aislada, materia constitucional, novena época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, febrero de 2007, página 632, tesis 1a. LIX/2007.
***
El principio de máxima publicidad que debe prevalecer en lo que a información gubernamental se refiere, no excluye ni anula la obligación de
proteger los datos personales ni el deber de respetar la vida privada y la in­
timidad, pues éstas son excepciones que limitan el derecho de acceso a la
información, independientemente de la calidad de servidores o de la vida
pública que los titulares pudieran tener. Dicho principio no justifica la in­
tromisión arbitraria en la vida privada de otras personas, prohibición que
encontramos en todos los tratados internacionales sobre derechos fundamentales del hombre pactados de conformidad con lo establecido en el
artículo 133 constitucional.
Es indudable que las limitaciones resultarán menores en el caso de los
servidores públicos, algunos de cuyos datos personales y actividades particu­
lares deben ser conocidos por los gobernados a fin de comprobar su desempeño y el cumplimiento de los requisitos mínimos que debe poseer el
funcionario de que se trate; por ejemplo: la nacionalidad exigida por la
Norma Suprema para desempeñar algunos cargos públicos o la calidad de
licenciado en derecho que deben tener los Ministros de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación. Igual acontece con los artistas, deportistas, escritores, conferenciantes, etcétera, cuya vida se convierte, a consecuencia de
sus actividades y muchas veces con su beneplácito, en claro motivo de interés público, en particular de sus admiradores y críticos.
162
alejandro ortega san vicente
Los derechos del hombre limitan el poder, pero también son límite de
los que constituyen el ámbito de la privacidad, el que no debe ser afectado,
menoscabado o restringido por el ejercicio de otros derechos subjetivos in­
dividuales o colectivos y de ninguna manera por la actividad del Estado.
En las colisiones debe triunfar uno de los principios o derechos fundamentales controvertidos; pero ello no implica que el pronunciamiento de
la autoridad competente prevalezca para todos los casos, pues habrá algunos en que ocurra lo contrario. Un auxilio para resolver conflictos entre
principios del mismo valor o jerarquía —como son los derechos fundamentales del individuo—, sería “cuanto mayor sea el grado de la no satisfacción o
de afectación de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la
satisfacción del otro”.
Podemos afirmar que el derecho de acceso a la información no priva ni
excluye el respeto a la vida privada y menos a la intimidad; corresponderá
al Juez sopesar el debate para decidir la medida en que se restringen o am­
plían las antedichas prerrogativas. La tendencia —en notorio declive por
la creciente protección legislativa— que pretende la supremacía de aquel
derecho en detrimento del mencionado respeto carece de fundamento éti­co,
filosófico y jurídico; por lo tanto, cada asunto deberá analizarse con de­
tenimiento para determinar las razones que funden debidamente la deci­
sión final, siempre y cuando no exista una prohibición legal específica que
convierta en innecesaria esa operación analítica, como se establece en la te­sis
anteriormente transcrita.
Los nuevos ordenamientos que la Federación, las entidades federativas
y el Distrito Federal deben dictar en acatamiento de la última reforma al
artículo 6o. constitucional, tendrán que contemplar un nuevo derecho
fundamental: el derecho a la protección de datos personales, “garantía que
deberá preservarse frente a cualquier invasión o intromisión ilegítima [...]
este derecho fundamental a la protección de datos [...] comparte el objetivo
de ofrecer una eficaz protección constitucional a la vida privada y familiar.
[...] consiste en su mayor parte en el poder jurídico de imponer a terceros la
realización y omisión de determinados comportamientos concretados en
la ley”.
Véase R. Alexy, Teoría de los derechos fundamentales.
Véase José Luis Piñar Mañas, El derecho fundamental a la protección de datos de carácter per­
sonal en Iberoamérica, Agencia Española de Protección de Datos, 2005. Citado por Alonso Gómez
Ro­bledo y Lina Ornelas Núñez, Protección de datos personales en México...
la vida privada, la intimidad y la dignidad
163
La intimidad, la vida privada y la privacidad
El derecho a la intimidad, la privacidad y el respeto a la vida privada de cada
quien son conceptos cuya denotación no corresponde a un juicio generalizado; juristas, abogados, sociólogos, políticos, periodistas, comunicadores,
jueces, etcétera, les dan diverso significado en función de particulares puntos de vista. Pocas cuestiones han merecido tantas preguntas y recibido tan
variadas respuestas, en ocasiones extrañas, contradictorias y tautológicas.
Las leyes especiales buscan con la ejemplificación —siempre insuficiente—
delimitar la dimensión de estos vagos e imprecisos términos y, en un afán de
facilitar su entendimiento, los consideraran sinónimos. Otras veces, la doc­
trina y la ley se han concretado a señalar situaciones o atributos inherentes
a la persona que deben ser y son susceptibles de protección legal, como su­
cede en el caso de la fracción II de la LAI, donde el legislador ordina­rio
relacionó diversas características, derechos y atributos de la persona que
deben ampararse, aunque al darse cuenta de que el catálogo no era exhaustivo, ni podría serlo, recurrió a una generalización para considerar como
datos personales a cualquier otra información análoga que pudiera afectar
la intimidad del individuo. Dejó fuera de mención expresa otras cualidades
del hombre como son la dignidad, la honra, la reputación y el derecho a la
imagen, lo que llevará de manera ineludible a dejar que el Poder Judicial Fe­
deral concrete los límites y alcances de la intimidad, en la inteligencia que da­tos
personales e intimidad no tienen el mismo significado; a primera vista se
considera que aquéllos pueden o no formar parte de la intimidad de una per­
sona, pero su manejo cobra especial relieve en los sistemas infor­má­ticos hasta
ahora no regulados debidamente; en éstos debe manifestarse ine­quívocamente
el derecho a la autodeterminación informativa, pues depen­de­rá de cada
persona acotar los alcances de la noticia personal que se solicite.
Lo cierto es que no hay un significado unívoco; su acotamiento en el cam­
po del derecho y particularmente como límite al acceso a la información de­
pende en gran medida de los fines perseguidos por quienes lo estudian y
analizan; su extensión y límites en los países resulta variable; con frecuencia nos topamos con el deseo manifiesto de importantes sectores sociales de
diluir la frontera entre la vida pública y la vida privada en be­neficio de la
primera, basados esencialmente en el avance incontenible de lo colectivo.
El derecho a la información y el de acceso a ella, y el respeto a la vida privada y a la intimidad, son diversos y presentan matices diferentes en los
distintos países que los contemplan. En razón de la calidad social o políti-
164
alejandro ortega san vicente
ca de las personas, de los grupos o sociedades, de las épocas, las tradiciones
o las culturas, son desiguales; incluso, dentro de un mismo Estado o nación
encontramos regiones con diversidad conceptual y limitaciones distintas.
En la jurisprudencia y en la legislación mexicana no encontramos ninguna
definición, salvo algunos intentos por parte del Poder Judicial, insatisfactorios e insuficientes, que casi siempre parten de razonamientos excluyentes de lo público y lo privado.
Con el concurso de la sociedad, de tratadistas y estudiosos se deberá de­
limitar la vida privada, la intimidad y la protección de datos personales en
el sistema jurídico mexicano; determinar con certeza cuál es el alcance y
sentido que se debe otorgar a la vida privada y cuál es el área de la vida pri­
vada que constituye la intimidad, “zona irreductible” de la persona humana,
como atinadamente la califica Rodríguez y Rodríguez, o “núcleo duro de la
intimidad”, como lo denomina Martínez Bullé Goyri. Las restricciones al
derecho de acceso a la información son necesarias para establecer un equilibrio adecuado entre los derechos fundamentales de referencia, en el entendido de que el individuo requiere ser protegido tanto de los abusos de
las autoridades como de los actos de particulares que vulneren su intimidad
y su vida privada. Tengamos presente que la última modificación al artículo 6o. constitucional (Diario Oficial de la Federación, 20 de julio de 2007),
dispone la obligación de proteger la vida privada y los datos personales en
los términos que lo prescriban las leyes.
Lo primordial será demarcar los intereses contrapuestos. El acceso a la in­
formación no puede privar sobre el deseo y el derecho universales que todos
los seres humanos tiene a disponer de una vida privada y de un ámbito de
intimidad libre de injerencias extrañas. El principio de máxima publicidad
que la Ley Fundamental ha dado a la información gubernamental no pre­
supone la anulación de otros derechos esenciales; como se ha reiterado, no
podemos generalizar dicho principio y sostener que el derecho de acceso a
la información gubernamental tiene una jerarquía superior a otras garantías
fundamentales; por el contrario, podemos asegurar que todos tienen igual
nivel de respeto y obligatoriedad, por lo que habrá que analizar cada caso
en particular a fin de decidir lo más conveniente para la colectividad.
Los conflictos entre derechos humanos deben resolverse mediante un jui­
cio de ponderación, sopesando las restricciones que pudieran derivarse para
preferir el que beneficie o en verdad interese a la comunidad, en la inteligencia de que el resultado no puede extenderse pues la preferencia de un
derecho no excluye la aplicación futura del otro ni anula al que restringe.
la vida privada, la intimidad y la dignidad
165
En las resoluciones de los conflictos entre derechos individuales debe impe­
rar el principio de relatividad, tal como sucede en los juicios de amparo.
Por la amplitud y vaguedad de los conceptos de referencia, se partirá de
los varios significados gramaticales expuestos en diversos diccionarios de la
lengua española, para enseguida referir los intentos de definición que se
han dado en nuestro país y en el orden internacional. En los significados
se advertirá mayor o menor amplitud, proximidades y diferencias, pero una
coincidencia general a su preservación y defensa. Así tenemos:
1. El Diccionario esencial de la lengua española de la Real Academia Española (Espasa-Calpe, 2006) expresa:
Intimidad. f. 1.Amistad íntima || zona espiritual íntima y reservada de una
persona o de un grupo, especialmente de una familia (página 839).
Privacidad. f. Ámbito de la vida privada que se tiene derecho a proteger de
cualquier intromisión (página 1201).
Privado, da. || I. adj. 1. Que se ejecuta a la vista de pocos, en familia, sin
formalidad ni ceremonia alguna || 2. Particular y personal de cada individuo,
vida privada. || 3. Que no es de propiedad pública o estatal, sino que pertenece a particulares (página 1201).
2. En el Diccionario panhispánico de dudas de la Real Academia Española y la Asociación de Academias de la Lengua Española (Aguilar y otras,
2005), encontramos:
Intimidad. Ámbito íntimo, espiritual o físico de una persona o de un grupo.
No es sinónimo de privacidad: cualidad de privado o no público, (página
372).
Privacidad. Cualidad de privado o no público [y] ámbito de la vida privada
que se tiene derecho a proteger de cualquier intromisión. No es sinónimo de
intimidad, aunque ambos términos están semánticamente muy próximos y
son intercambiables en algunos contextos (página 524).
3. El pequeño Larousse ilustrado (México, Ediciones Larousse, 2005)
indica:
Intimidad 1. Cualidad de íntimo. 2. Sentimientos, pensamientos o ámbitos
íntimos de una persona (página 571).
Íntimo, A. adj. (del latín intimus). Se dice de lo más íntimo y profundo
de la persona (pagina 571).
166
alejandro ortega san vicente
Privado. A adj. Que no pertenece a la colectividad, sino a un particular. 2.
Que pertenece a un particular y no al estado. 3. Que es estrictamente personal y
no interesa a los demás; vida privada (página 829).
Privacidad. Derecho de las personas a salvaguardar su intimidad, especialmente sobre los datos personales de que disponen las entidades públicas o privadas (página 829).
4. María Moliner, en su Diccionario de uso del español (Gredos, 1992),
señala:
Intimidad: 1. Cualidad de íntimo 2. Conjunto de sentimientos y pensamientos
que cada persona guarda en su interior (página 159, tomo H-Z).
Íntimo, a. 1. Se aplica a lo más interior en cualquier cosa (página 159, to­
mo H-Z).
5. Amistad, confianza y hogar son sinónimos de intimidad y antónimos de
desconfianza; íntimo, tiene como sinónimos a hondo, interno, oculto, personal, recóndito, profundo, interior, y como antónimos a externo, superficial;
privado resulta sinónimo de íntimo, secreto, individual, reservado, personal,
particular, y a lo público como único antónimo (Diccionario de sinónimos y
antónimos, Espasa-Calpe, páginas 734 y 958).
6. Don Juan Palomar de Miguel, en su Diccionario para juristas (Porrúa)
considera:
Intimidad. Amistad íntima. // Zona espiritual reservada e íntima de una persona o de un grupo, sobre todo de una familia (página 855).
Derecho a la intimidad: El que tiene cualquier persona a que sea respetada
su vida íntima con el consiguiente deber de los demás de no entrometerse en su
existencia publicando fotos, divulgando secretos, difundiendo correspondencia o
mortificando de alguna forma su vida de intimidad (página 464, tomo I).
Íntimo, ma: Más interno o interior (página 855, tomo I).
Vida privada: Ámbito exclusivo de cada persona, que le permite desarrollar
en la intimidad su propia existencia de conformidad con su libre voluntad y exen­
to de injerencias extrañas (página 1628, tomo II).
7. Se transcribirán enseguida algunas de las definiciones citadas por
Jesús Rodríguez y Rodríguez en su ponencia presentada en el X Congreso
Internacional de Derecho Comparado (Budapest, 1978):
la vida privada, la intimidad y la dignidad
167
—“El derecho a la vida privada es un atributo o modalidad esencial de la per­
sona humana y constituye un derecho de la personalidad que debe ser re­
conocido por el derecho objetivo”.
—“El derecho a la intimidad es un derecho personal que forma parte importante de la propia vida”.
—“La protección de la vida privada consiste fundamentalmente en la prohibición de exponerla al público”.
—[la intimidad] “Es el derecho absoluto de cada persona a que los otros no
intervengan en su vida, dañándole, incomodándole o afligiéndole”.
—[la privacidad] “Es la limitación de la ingerencia en la vida privada y en
los asuntos personales”.
—[el derecho a la intimidad es] “el derecho a vivir en forma independiente su
propia vida, con un mínimo de injerencia ajena”. En términos más amplios:
“el derecho del individuo a vivir su propia vida protegido de: a) injerencias en su vida privada, familiar y de hogar; b) injerencias en su integridad
mental o física o su libertad moral o intelectual; c) ataques a su honra o a
su reputación; d) verse colocado en situaciones equívocas; e) la revelación
fuera de propósito, de hechos penosos de su vida privada; f) el uso de su
nombre, identidad o semejanza; g) ser copiado, atisbado, observado y
acosado; h) violaciones de su correspondencia; i) abuso de sus medios de
comunicación, escritos u orales; j) revelación de información dada o recibida en virtud del secreto profesional (Conferencia Nórdica de Juristas,
Estocolmo, 1967).
Según dicha conferencia nórdica, la intención es incluir, concretamente,
las prohibiciones que siguen:
1) el registro de la persona; 2) la entrada a recintos y otras propiedades y su
registro; 3) los exámenes médicos, psicológicos y pruebas de aptitud física;
4) las declaraciones penosas, falsas o fuera de propósito, acerca de la persona; 5) la violación de la correspondencia; la intercepción de instalaciones
telefónicas o telegráficas; 7) el uso de la vigilancia electrónica u otros dispo Iván M. Díaz Molina, “El derecho a la vida privada”, en La Ley, pp. 1 y ss.
José Rafael Mendoza, “El derecho a la intimidad”, en Revista de la Facultad de Derecho,
núm. 19, pp. 9 y ss.
Roberto Goldschmidt, “La protección jurídica de la vida privada”, en Boletín del Instituto
de Derecho Comparado de México, año XII, núm. 36, pp. 13 y ss.
Véase B. W. Kacedan, “El derecho de intimidad”, en Revista del Colegio de Abogados de
Rosario, tomo 3.
Hyman Gross, “The Concept of Privacy”, en New York University Law Review, vol. 42, pp.
35-36.
168
alejandro ortega san vicente
sitivos de espionaje; 8) las grabaciones de sonido y la toma de vistas fotográficas y cinematográficas; 9) las importunidades de la prensa u otros medios
de comunicación de masas; 10) la revelación de información, ya sea dada a
asesores privados o autoridades públicas obligados al secreto profesional, o
recibida de ellos; 11) la revelación pública de asuntos privados; y 12) el
hostigamiento de la persona [por ejemplo: observarla, acosarla o exponerla
a llamadas telefónicas molestas.
Fernando Batista Jiménez, en la página 24 de su estudio Dignidad de la
persona en el sistema jurídico español, cita los que a continuación se reproducen:
—La intimidad (riservatezza) “es el modo de ser de la persona que consiste en la exclusión del conocimiento ajeno de cuanto hace referencia a la
persona misma”.10
—La intimidad “es el derecho de los individuos, grupos o instituciones para
determinar, por sí mismos, cuándo, cómo y con qué extensión, la información que a ellos se refiere puede ser comunicada a otro”.11
—El derecho a la intimidad es aquél “que compete a toda persona a tener
una esfera reservada en la cual desenvolver su vida, sin que la indiscreción
ajena tenga acceso a ella. [...] en definitiva, el derecho que concierne a la
persona de ser ella la que determine cuándo y hasta dónde quiere entrar
en contacto con la sociedad”.12
—Intimidad: “poder concedido a la persona sobre el conjunto de actividades
que forman su círculo íntimo, poder que le permite excluir a los extraños
de entrometerse en él y de darle una publicidad que no desea el interesado”.13
8. Jesús Rodríguez y Rodríguez conceptúa a la vida privada del modo si­
guiente:
Esfera personal exclusiva, jurídicamente reconocida y garantizada como derecho
de todo ser humano, a fin de permitirle conducir una parte de su propia existencia de manera autónoma, independiente y libre de injerencias externas indebidas,
en relación con algunas de sus convicciones, decisiones o actividades íntimas,
10
Adriano de Cupis, Tratatto di diritto civile e comerciale, t. IV: I diritti della personalità, p.
283.
A. F. Westin, Privacy and Freedom, p. 7.
G. Battlé Sales, El derecho a la intimidad privada y su regulación, p. 13.
13
M. Albaladejo García, Derecho civil, t. V-II, p. 59.
11
12
la vida privada, la intimidad y la dignidad
169
o con sus relaciones o comunicaciones particulares, atributos personales,
vida familiar, reserva domiciliaria, etc. También suele designársele bajo la ex­
presión “derecho a la intimidad”.
El investigador pone de relieve que nuestra Norma Suprema, en una sola
ocasión, en el artículo 7o., utiliza la expresión “respeto a la vida privada”
(actualmente también en la fracción II del artículo 6o. de la Constitución
Federal). No obstante, los principios básicos y las reglas generales para
protegerla, como pudiera ser su reconocimiento, protección y límites, tienen
amplia cabida en los preceptos de la Ley Fundamental, como se concluye
de la lectura de los artículos 4o., 6o., 7o., 16, 24, 29, 103 y 107, los cuales sus­
tentan la legitimidad constitucional del “derecho del individuo al respeto de
una esfera personal exclusiva”.
Sigámoslo:
Las disposiciones constitucionales contemplan una esfera personal exclusiva [...]: el derecho a decidir libremente sobre el número y espaciamiento de
los hijos (art. 4o.); los límites de la libertad de expresión cuando ésta pue­
de atacar, entre otros, los derechos de terceros (art. 6o.); las restricciones que
pueden imponerse a la libertad de prensa, con miras a lograr, entre otras
cosas, el respeto a la vida privada (art. 7o.); la prohibición de toda ingerencia
en la esfera privada del individuo, sea en su persona, familia, domicilio,
papeles o posesiones, así como la inviolabilidad de la correspondencia, del
domicilio y de las comunicaciones, y los casos en que puede ser posible su
intervención (art. 16); la libertad de religión [...] práctica, ceremonias, devociones o actos del culto (art. 24); los casos en que puede suspenderse el
ejercicio de esos derechos o libertades (art. 29); y [primordialmente] el ejerci­
cio del juicio de amparo [destinado a garantizar el respeto de los derecho y
libertades reconocidas por la Norma Suprema (arts. 103, fr. I, 105 y 107)].
Rodríguez y Rodríguez hace notar que diversas disposiciones secundarias
completan las constitucionales, pero sin formar un todo coherente ni detallado que regule en forma clara el importante y esencial derecho a la vida
privada, cuyo círculo más personal es la intimidad; “en la jurisprudencia
encontramos sólo vagos intentos de conceptualización de la vida privada”, por
lo general alrededor de la libertad de prensa, lo que pone de manifiesto la
necesidad de una ley que norme la protección de los datos personales.14
Enciclopedia jurídica mexicana, t. Q-Z, p. 982.
14
170
alejandro ortega san vicente
En el estudio que el tratadista en cita presentó en el X Congreso de De­
recho Comparado, celebrado en 1978 en Budapest, Hungría, expresó:
[...] en los diferentes estudios y reuniones de carácter internacional [...] se
han utilizado como sinónimas las expresiones “derecho al respeto de la vida
privada” y “derecho a la intimidad” [...] los artículos 12 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos, 17 del Pacto de Naciones Unidas sobre
derechos civiles y políticos, 8 de la Convención Europea y 11 de la Convención Americana, ambas relativas a la protección de los derechos humanos,
se refieren en términos casi idénticos, al derecho de toda persona a la protección de la ley contra injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada,
su familia, su domicilio o su correspondencia, y contra ataques ilegales a su
honra y reputación.15
Asimismo, hace mención a los trabajos que el Congreso Internacional de
Juristas y la Conferencia Nórdica de Juristas llevaron a cabo sobre el derecho a la intimidad (Atenas 1955, y Estocolmo 1967, respectivamente); pone
de relieve el estudio comparativo sobre la legislación aplicable en materia de
protección a la vida privada auspiciado por la Comisión Internacional de Ju­
ristas en 1970, y a dos Congresos de la Academia Internacional de Derecho
Comparado: el IX efectuado en Teherán en 1974, bajo el rubro “El derecho a
la vida privada y sus limitaciones”, y el X, en Bucarest, antes referido. La
acuciosidad del maestro permite identificar diversas legislaciones, jurisprudencia y doctrina de diferentes países que se han ocupado del tema (Estados
Unidos, Inglaterra, Argentina, Venezuela, Francia e Italia, entre otros muchos), lo que a su vez pone de manifiesto el retraso doctrinal y legislativo que
nuestro país afronta en esta materia.
9. Por su parte, el maestro Víctor M. Martínez Bullé Goyri conceptualiza el ámbito privado del individuo de la manera que sigue:
[la vida privada] en la normativa actual parece referirse al honor y a la reputación o buena fama. En términos generales debemos entender por vida privada la actividad realizada por cada individuo en su esfera personal y familiar, que
no está destinada a trascender o a impactar a la sociedad de manera directa. [...]
Ahí encontraremos campos como las propias relaciones personales y familiares, tanto afectivas como de filiación, las creencias y la filiación religiosa,
Véase Jesús Rodríguez y Rodríguez, “La zona irreductible...”, en Comunicaciones mexi­
canas...
15
la vida privada, la intimidad y la dignidad
171
las condiciones personales de salud, la propia identidad, las preferencias
sexuales, e incluso la situación financiera personal y familiar, así como las co­
municaciones personales por cualquier medio.
La tutela de la privacidad no puede ser absoluta en sí misma [...] aunque
inicialmente sea una información que corresponde a una actividad reservada, al ámbito personal y familiar, la misma puede en ocasiones llegar a
trascender y a impactar los derechos de los demás, específicamente el derecho a la información, y a la misma paz y orden sociales.16
Nos dice: los artículos 6o. y 7o. constitucionales, al establecer límites a
la libre manifestación de las ideas (libertad de expresión), a la libertad de
imprenta y al derecho de información, tutelan la vida privada, la privacidad
y la intimidad. En efecto, ambos preceptos se refieren de manera expresa a
la vida privada; por lo tanto, el respeto a la moral, a los derechos de tercero,
a la paz pública, a la vida privada, y la prohibición de provocar delitos, aco­
ta todas las garantías que esos preceptos constitucionales consagran.
Bullé Goyri plantea la necesidad de establecer legalmente niveles de in­
formación personal para facilitar el acceso a ella dentro de cauces establecidos formalmente en una ley. Nos indica:
—El primer nivel es de público acceso, y lo conforma con los llamados comúnmente llamados datos generales: nombre, edad, fecha y lugar de nacimiento, domicilio, ocupación y estado civil. Esta información la considera
elemental y suficiente para la identificación del individuo y para la interacción social; es satisfactoria para los registros públicos de población y para el
trabajo estadístico básico, imprescindible para la planeación.
—En el segundo nivel se encontraría la información necesaria para los con­
troles y trabajos estadísticos especializados (salud, ingresos, naturaleza de la
vivienda etcétera). Aquí, los datos personales deben ser considerados, sumados y manejados globalmente; nunca para fines de control o fiscalización
individual. Esta información sería pública, como sucede en la actualidad;
pero la confidencialidad del manejo de datos personales debe ser garantizada
por el Estado y salvaguardada por la autoridad poseedora de la información.
—El tercer nivel de información se constituiría con información necesaria
para determinadas actividades, generalmente recabada en beneficio del propio
individuo: historias clínicas, registros fiscales, información crediticia y co Véase Víctor Martínez Bullé-Goyri, Genética humana y derecho a la intimidad. Contiene
una sín­tesis ejemplar del desarrollo del concepto de vida privada en el derecho cons­titucional
mexicano.
16
172
alejandro ortega san vicente
mercial, registros policíacos, de tránsito, de vehículos, de la propiedad, etcétera. Se trata de información personal que se integra en archivos y sistemas
de datos personales e individualizados destinados a un fin específico; su uso
debe limitarse al propósito perseguido.
El acceso a estos bancos o sistemas de información estaría restringido y
sujeto a controles y sanciones suficientes para garantizar “su no uso o acceso
indiscriminado”. El manejo correcto de los sistemas de datos personales
implica el derecho de la “autodeterminación informativa”.17 Este nuevo derecho humano conlleva el derecho a conocer la existencia de los bancos de
información en que se encuentren datos de la persona interesada, así como
el de autorizar el acceso a esa información y de corregir y enmendar errores;
e incluso el de exigir la desaparición del archivo. Martínez Bullé Goyri
considera que forma parte de este nivel “el derecho a disponer el traspaso o la
transmisión de la información con fines diferentes para los que fueron recabados
originalmente”.
Cabe advertir: la información a que se refiere este último nivel no es úni­
camente la que produce o posee algún ente del Estado a consecuencia del
cumplimiento de atribuciones consustanciales al desempeño de su encargo.
El manejo de los sistemas de datos personales por parte de particulares debe
ser regulado para evitar su empleo más allá de la finalidad para la cual la
información personal fue solicitada y conseguida. Día a día observamos
que los sistemas de datos personales de bancos, teléfonos, luz, televisión de
paga, correo electrónico, tarjetas de crédito, etcétera, se emplean para fines
distintos, generalmente publicitarios o de oferta de servicios, sin autorización del titular.
—El ámbito de la intimidad conforma el cuarto y último nivel, espacio privado e intocable en el que no es posible aceptar injerencia alguna; se trata
de información estrictamente personal o familiar que no afecta ni impacta a la
sociedad ni a los derechos de los demás ni aporta ningún beneficio social o colectivo; su divulgación podría ser causa de acciones degradantes o discriminatorias ante las cuales el individuo estaría en absoluto estado de indefensión.
En esta información, a la que llama “información susceptible o sensible”, el
autor agrupa la referente al origen familiar, social y racial, las convicciones
o preferencias políticas, las creencias y filiaciones religiosas, y las preferen­
Véase Antonio E. Pérez Luño, citado por Pablo Lucas Murillo en El derecho a la autodeterminación informativa.
17
la vida privada, la intimidad y la dignidad
173
cias y prácticas sexuales, “información que corresponde a la propia concepción
del individuo sobre sí mismo, que no afecta ni interesa más que al propio individuo y a quiénes él libremente se las quiera compartir”. Martínez Bullé Goyri
la denomina “el núcleo duro de la intimidad”; únicamente se podría acceder
a él en casos de gran impacto social y por orden judicial, con la prohibición
absoluta de incluirlo en los sistemas públicos de datos personales.
Y en sistemas privados añadiría el que esto escribe, salvo cuando el titular desee hacerla pública por convenir así a sus intereses.
10. En el año de 2001, Cuauhtémoc M. de Dienheim Barriguete dictó
una brillante conferencia en la Escuela Judicial de Veracruz (www.tribunalmmm.gob.mx/conferencias) sobre “El derecho a la intimidad, al honor
y a la propia imagen”. Coincidiendo casi en su totalidad con la concepción
de Rodríguez y Rodríguez y en especial con la de Martínez Bullé Goyri,
reconoce la dificultad de definir la vida privada; razona así:
[la vida privada es la] parte de nuestra vida que no está consagrada a una actividad pública y que por lo mismo no está destinada a trascender e impactar de
manera directa a la sociedad y en donde, en principio, los terceros no deben tener
acceso alguno, toda vez que las actividades que en ella se desarrollan no son de
su incumbencia, ni les afectan. [...] dentro de esta esfera de vida privada pode­
mos considerar a las relaciones personales y familiares, afectivas y de filiación,
las creencias y preferencias religiosas, convicciones personales, inclinaciones
políticas, condiciones personales de salud, identidad y personalidad psicológica, inclinaciones sexuales, comunicaciones personales privadas por cual­
quier medio, incluso algunos llegan a incluir la situación financiera personal
y familiar.
Juzga que la intimidad y el respeto a la vida privada constituyen distingos democráticos de toda sociedad y son inherentes a la persona humana;
son cualidades que deben permanecer alejadas de injerencias indeseadas e
indiscreciones abusivas; sin esta salvaguarda no sería posible que la personalidad del hombre se desarrollara libre y cabalmente. Su tutela por el Es­
tado es ineludible, así como la promulgación de medidas jurídicas para evitar
su violación y subsanar los daños ocasionados. En tales condiciones surge
como derecho humano el respeto a la privacidad, a la vida privada o simplemente el derecho a la intimidad, prerrogativa que jurídicamente excluye o niega a los demás, el conocimiento de aspectos de la vida privada que
sólo concierne a cada quien.
174
alejandro ortega san vicente
Es un derecho complejo que comprende y se vincula con varios derechos es­
pecíficos que tienden a evitar intromisiones extrañas o injerencias externas en
áreas reservadas del ser humano como son [...] la inviolabilidad del domicilio,
de la correspondencia y de las comunicaciones privadas; [el derecho] a la pro­
pia imagen, al honor, a la privacidad informática, a no participar en la vida
colectiva y a aislarse voluntariamente, a no ser molestado; a la no exteriorización del pensamiento e ideas como parte de la libertad de expresión; la
libertad de procreación y de preferencia sexual, la de pensamiento y la de
preferencia política, así como muchos otros derechos de índole familiar.
El catálogo es más amplio, pero coincide con lo identificado por la LAI
como datos personales en la referida fracción II de su artículo 3o., y con lo
expresado por los autores antes citados y comentados.
El estudioso de que se trata enfatiza: “es importante la relación del derecho a la privacidad con los derechos de libertad de expresión, de imprenta y de información, ya que [...] la vida privada constituye un límite al
ejercicio de estas libertades...”
La tutela de la vida privada se desprende del contenido de los artículos
6, 7 y 16 de la Constitución Federal; es evidente “que la protección de la vida
privada contra los abusos del poder se encuentra consagrada en el primer párrafo del citado artículo 16...” que a la letra dice: “Nadie puede ser molestado
en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de man­
damiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa
legal del procedimiento”.
Está fuera de duda: el artículo 16 de la Ley Fundamental protege con
amplitud la vida privada, en la que comprende la vida familiar, el domicilio y todas las posesiones ante la autoridad y ante otros derechos individuales que pudieran oponérsele. En su párrafo decimoprimero ampara la
confidencialidad de las comunicaciones, salvaguarda que tiene que ampliarse en lo que toca a los modernos medios de comunicación (radio, tele­
visión, microondas, redes, internet, etcétera). La protección de estas garantías cuenta con el juicio de amparo, mas no dispone un medio de defensa que
pudiera acotar el uso excesivo del derecho a la información y la violación
de la vida privada por particulares, ya que lo previsto respecto al daño moral ha resultado ineficaz e insuficiente cuando se reclama a los medios de
difusión. Es cierto que la vida privada encuentra defensa en el Código Penal
Federal que sanciona la violación e intercepción de las comunicaciones, y la
revelación de secretos (artículos 173 y 210, respectivamente), pero es público y notorio que estas irregularidades generalmente quedan impunes.
la vida privada, la intimidad y la dignidad
175
Este autor acepta que ninguno de los preceptos constitucionales establece cuándo la libertad de expresión afecta los derechos de tercero ni cuándo
la libertad de imprenta vulnera la vida privada, indefinición que permite
el surgimiento de problemas por el exceso en el ejercicio de esas libertades
“cuando con motivo de la libre expresión de ideas o de la actividad informativa
y periodística se vulnera la esfera privada del individuo”.
Realidad, la anterior, que pone de manifiesto la necesidad de contar con
una legislación específica que determine claramente lo que abarca la protección de datos personales, la vida privada y la intimidad, a fin de resolver
en términos de ley, sin recurrir a criterios dispares, las frecuentes confrontaciones que se dan entre la libertad de expresión y el derecho de acceso a la
información, con el respeto a la vida privada y el derecho a la intimidad.
De Dienheim juzga que el Estado no debe de tomar una actitud de sim­
ple respeto a las áreas destinadas de manera exclusiva al particular, esto es,
el Estado no debe ser pasivo en lo que atañe a la protección de la vida privada y la intimidad; “la conducta del Estado debe ser activa como ocurre en
las garantías de legalidad”, y realizar todos los actos que sean necesarios para
cuidarlas y para evitar la violación de estos derechos por las autoridades y
por otros particulares.
11. En noviembre de 2003, la revista Claves de Razón Práctica (número
137, Madrid, España), dirigida por el filósofo español Fernando Savater,
publicó el conocido ensayo de Ernesto Garzón Valdés “Lo íntimo, lo privado y lo público”. En julio de 2006, el IFAI lo reprodujo textualmente en
el número 06 de Cuadernos de Transparencia.
Este tratadista, el más connotado del momento, confirma que el aumento del ámbito de la vida privada conlleva la disminución de la publicidad
de la información pública y viceversa. La oposición de estos derechos es fre­
cuente; a cambio, su delimitación es compleja. Lo privado debería escapar
de lo público, con mayor razón la intimidad; pero carecemos de parámetros
para dilucidar el juicio de valor en virtud de que no conocemos a ciencia
cierta la dimensión de la esfera de los poderes privados. Tampoco sabemos
qué información debe permanecer en la esfera de lo privado y cuál en el
ámbito de lo público, esto es: qué información de la que manejan los particulares escapa a la publicidad. “El desconocimiento [...] de los poderes priva­
dos, también resulta nociva para la esfera pública democrática”; a diferencia, el
ámbito de los poderes públicos lo encontramos en multitud de ordenamientos y de información pública que determinan expresamente lo que las auto­
ridades pueden llevar a cabo.
176
alejandro ortega san vicente
Los factores de poder, públicos y privados, deben estar sujetos a la publicidad para que el ciudadano pueda juzgarlos, esto es: los poderes privados no deben escapar al juicio de los individuos y de la sociedad, ya que el
desconocimiento de su dimensión resulta nocivo para la convivencia democrática. Como dice este autor:
[...] los poderes públicos y privados deben someterse a la prueba de su publicidad. [...] las acciones de los poderosos (públicos y privados) que no
soportan a la luz pública, constituyen una amenaza potencial para los derechos fundamentales de la democracia y del individuo. [...] hay una zona
en la que la publicidad deja de ser una virtud. [...] en el espacio de la privacidad y de la intimidad individual [...] la intimidad [debe estar] salvaguardada y la privacidad protegida...
En suma: la actitud del poder público debe de ser activa; a la vez que
asegura la transparencia del actuar público y el acceso a la información
gubernamental, el poder político debe ser instrumento de protección de lo
íntimo y lo privado; “Lo público necesita y produce el derecho; la privacidad
puede y debe estar sujeta a límites y a normas; la intimidad, tajantemente a
ninguna”.
El estudioso reitera la imposibilidad de delimitar con exactitud el ámbito de lo privado y el de lo público mediante una definición o catalogación
exhaustiva. Acepta que las definiciones intentadas sólo aspiran a facilitar
la comprensión del problema y a aclarar las confusiones legales e intelectuales existentes.
Según este tratadista, lo íntimo “es el ámbito de los pensamientos de cada
cual, de la formación de las decisiones, de las dudas que escapan a una clara
formulación de lo reprimido, de lo aún no expresado y que quizás nunca lo será,
no sólo porque no se desea expresarlo sino porque nunca lo será... En el ámbito
de la intimidad es donde el individuo ejerce plenamente su autonomía personal:
es el reducto último de la personalidad”, como lo afirmara años atrás Rodríguez y Rodríguez.
Caen también dentro del espacio anterior las acciones que no requieren
la intervención de terceros, como son las que no afectan a éstos; por ejemplo: las de tipo fisiológico en las que la presencia de otros es innecesaria y
desagradable. El velo de la intimidad es el velo de la discreción, opacidad
que sólo puede ser levantada por el sujeto mismo.
La privacidad “es el ámbito donde pueden imperar exclusivamente los deseos
y preferencias individuales. Es condición necesaria de la libertad individual [...]
la vida privada, la intimidad y la dignidad
177
ámbito reservado a un tipo de relaciones o situaciones interpersonales en donde
la selección de los participantes depende de la libre decisión de cada individuo
[...] los límites de la privacidad es algo que depende del contexto cultural y
social...”
Puntualizo: el respeto a la privacidad a que se aspira no entraña la insumisión a la respectiva regulación en el derecho positivo.
“Lo público está caracterizado por la libre accesibilidad de los comportamientos y decisiones de la persona en la sociedad [...] cuando ellas desem­
peñan algún cargo dotado de autoridad política y jurídica, la publicidad de
sus actos se convierte en un elemento esencial de todo estado de derecho”.
Lo expresado no quiere decir que las personas con vida pública carezcan
del derecho a la intimidad. Lo íntimo es de “total opacidad”, diverso de lo
público en que impera la casi total transparencia. En lo privado tratamos
de dar vigencia a nuestros deseos, siempre restringidos por la normativa jurí­
dica y moral que rige la pretensión de imponer a los demás nuestros anhelos y preferencias. Insisto: la connotación pública de una persona reduce
su vida privada; de tal manera, su acontecer será más público que privado;
entre mayor notoriedad social adquiera la persona, verá reducido el límite
de su vida privada y ampliada la frontera de lo público; pero ello no conlleva la supresión absoluta de su intimidad.
Entre esos dos extremos [intimidad y transparencia] cabría ubicar el ámbito
de lo privado en donde impera una transparencia relativa [...] en la privacidad
pueden imperar [...] los deseos y preferencias individuales [en un espacio
más amplio] imperar legítimamente deseos y preferencias individuales... En
el ámbito de lo privado aceptamos reglas de convivencia que, por un lado,
tienden a preservar nuestra intimidad y, por el otro, erigen barreras a la invasión de lo público.
Para Garzón Valdés, la diferencia básica entre intimidad y privacidad
radica en el hecho de que mientras esta última puede ser totalmente eliminada, la eliminación total de la intimidad equivaldría a la destrucción de
la autonomía individual, fuente de la moralidad personal.
Hay que insistir: el respeto a la vida privada no constituye un coto para
la libre comisión de faltas o delitos; en la esfera privada no existe inmunidad
para violar la ley; toda persona debe justificar sus actos y responder por los
ilícitos que cometa. Lo que no se puede aceptar es la dependencia informativa que impone la sumisión o cuando menos la tolerancia, a conductas
178
alejandro ortega san vicente
impropias de terceros que vulneran el derecho de que se habla, ni tampoco
conceder que el derecho de información, y en especial el derecho de acceso
a la misma, subordina a todos los demás derechos fundamentales.
Garzón Valdés manifiesta: al ser cambiante el interés social e individual
respecto a la privacidad y a su protección, habrá que admitir la necesidad de
modificar las normas protectoras. “No existe un ámbito inmutable de lo pri­
vado y una única manera de manifestar el interés en el respeto a la privacidad”.
En el espacio de la intimidad expresamos nuestra manera de pensar o de
sentir respecto de numerosos tópicos, y lo externamos o no, en público o en
privado. La privacidad está constituida por un sinnúmero de derechos reconocidos por la Constitución, prerrogativas y libertades de alcance y natu­
raleza diversa, que impiden sujetar los actos individuales a controles ina­
ceptables; el acontecer del individuo sólo está limitado por los derechos de
la sociedad que a su vez puede restringirlos, y por el respeto a los de los demás.
Un control creciente de los gobernados llevaría a eliminar su privacidad y
su intimidad, lo que en última instancia ocasionaría también la supresión
de lo público como antítesis de lo privado, pues todos nuestros actos serían
públicos.
Los límites de la privacidad dependen del siempre cambiante contexto
social y cultural. “Lo público está caracterizado por la libre accesibilidad de
los comportamientos y decisiones de las personas en la sociedad. Más aún: cuando ellas desempeñan algún cargo dotado de autoridad político-jurídica, la
publicidad de sus actos se convierte en un elemento esencial de todo Estado de
derecho”.
Lo público y lo privado requieren de su coexistencia para que subsista
un régimen democrático; privilegiar el primero llevaría al autoritarismo; la
preeminencia del segundo al libertinaje. En el ámbito de la intimidad “el
individuo ejerce plenamente su autonomía personal, es el reducto último de la
personalidad...”, es la zona irreductible de la personalidad como lo calificaron Rodríguez y Rodríguez y Martínez Bullé Goyri. Lo íntimo está caracterizado por su total opacidad; lo público por la transparencia. “Entre estos
dos extremos [se ubica] el ámbito de lo privado [...] donde impera una transparencia relativa”.
12. En el mes de marzo de 2006, el Instituto Federal de Acceso a la Información editó el espléndido trabajo de Fernando Escalante Gonzalbo
El derecho a la privacidad (Cuadernos de Transparencia 02, IFAI). Destacó:
la publicidad de los asuntos del Estado (la transparencia) no debe llevar a la
pérdida del ámbito de lo privado y de lo íntimo, ni el acceso a la información
la vida privada, la intimidad y la dignidad
179
pública convertirse en instrumento invasivo del derecho irrenunciable a la
privacidad.
La base principal de su razonamiento la encontramos en el concepto de
la dignidad del ser humano. La protección de la vida privada corresponde
a la autoridad; el conocimiento del espacio privado toca únicamente a cada
persona, con las excepciones que la ley señale; por consiguiente, a cada in­
dividuo le corresponde decidir lo que de su propio ámbito puede hacerse
del conocimiento público, sin que tenga derecho a reclamación alguna una
vez que así lo haya decidido. La noción de dignidad, enfatiza el tratadista,
funda el derecho moderno.
Para Escalante Gonzalbo la protección de la privacidad es idea de la dig­
nidad humana; cada persona separa una parte de su vida privada para pre­
cisar el espacio de su intimidad; la vida privada está conformada por los de­
rechos fundamentales que delimitan su libertad individual, libertades y
derechos que no pueden ser objeto de injerencias arbitrarias de terceros,
sean personas públicas o privadas. Los ámbitos privados que constituyen la
intimidad, señala el escritor, deben ser protegidos por la autoridad para sal­
vaguardar la dignidad: “se trata de definir el espacio de libertad que necesita
una persona para llevar una vida digna, autónoma. [...] hace falta poner lími­
tes a la intervención de cualquier autoridad, sea la del gobierno, la de las
iglesias o incluso la de la familia; separamos un ámbito privado para proteger la libertad personal, como rasgo indispensable de la dignidad humana”.
El autor de que se trata aclara que el significado de la privacidad es res­
tringido, ya que no puede abarcar todos los campos de la actividad privada,
sino estricta y exclusivamente los “asuntos más íntimos y personales”. La
protección a la privacidad, nos dice, debe entenderse referida a “la vida fa­
miliar, el hogar, las relaciones de amistad, las relaciones sexuales, las conversaciones y la correspondencia”, es decir, todo aquello que el individuo hace
fuera de la mirada pública. Manifiesta también: la amenaza proviene no
sólo de la autoridad sino de los medios de comunicación masiva; se vulnera nuestra intimidad cuando parte de ella se hace del conocimiento público mediante la prensa, el radio o la televisión sin autorización nuestra.
Es cierto que el derecho a la privacidad y a la intimidad puede colisionarse con el derecho a la información, particularmente cuando se trata de
saber lo que hace el poder público, y con la libertad de expresión que permite publicar y difundir ideas, conocimientos y opiniones. La publicidad
de la información justifica muchas y variadas noticias, en especial de personajes de la vida pública; sin embargo, el menoscabo de su intimidad no
180
alejandro ortega san vicente
puede sujetarse al anterior principio, pues el ejercicio excesivo puede ocasionar daños irreparables a la reputación y al honor de las personas —cualidades que este autor considera implícitas en la dignidad del hombre, cual­
quiera que sea su connotación.
El espacio del ámbito privado, constituido por las actividades y decisiones
del individuo que no interesan a los poderes públicos ni a la colectividad, debe
estar libre de cualquier intromisión ajena; la responsabilidad de hacerlo
público es únicamente del individuo, quien debe cuidar el no lesionar los
derechos de los demás. El autor confirma que la separación de lo público
y lo privado es en extremo difícil pues no puede haber lo uno sin lo otro;
afirma:
[...] el espacio privado [es el] más característico de la libertad. Definir una
actividad o una decisión como asunto privado significa decir que [se] es libre
[...] ajeno a toda forma de control público. [...] lo privado se caracteriza [...]
por la ausencia de obstáculos o coacciones para que cada persona pueda obrar
como mejor le parezca [...] lo privado se configura mediante una serie de derechos
que protegen la acción individual contra cualquier interferencia [...] ámbito
privado donde cada quien es libre de actuar de acuerdo a su conciencia [libre
de] cualquier intromisión... Por esa razón vemos en el ámbito privado el
espacio más característico de la libertad. La libertad como derecho implica
un límite [...] el límite está en el derecho de los demás, no en sus sentimientos, sus intereses o su conciencia moral... Por eso se argumenta y justifica
hoy la defensa del espacio privado como condición necesaria para una vida
humana digna.
Escalante Gonzalbo juzga que la intimidad es diversa a la vida privada
o a la privacidad, y más difícil de definir que éstas; lo íntimo forma parte de
lo privado, pero es mucho más reducido; se refiere, gramaticalmente, a lo que
se guarda en el interior, lo que no se comparte con nadie o casi nadie:
Intimo es lo que se hace rigurosamente fuera de la mirada de otros, que sólo se
manifiesta voluntariamente a unos cuantos... Lo privado tiene una relación
objetiva, que se estipula en la ley; lo íntimo es siempre relativo, se refiere al
círculo de personas que de manera natural tiene conocimiento de nuestra
vida y nuestras decisiones... Proteger la intimidad implica evitar que la informa­
ción acerca de la vida privada se difunda más allá del círculo de gente que de mane­
ra natural tendría conocimiento de ella [...] se trata de resguardar la dignidad
personal: impedir la humillación y la vergüenza a la que cualquiera podría
la vida privada, la intimidad y la dignidad
181
verse expuesto si se hiciera pública toda su vida privada... El problema de la
intimidad es la información: lo que otros saben o quieren saber acerca de nuestra
vida.
El autor de referencia estructura lo privado a partir de tres criterios:
En primer lugar la libertad de conciencia, que comprende las creencias y
prácticas religiosas y también las ideas y convicciones particulares. Abarca
otros derechos: las libertades de prensa, de expresión y de asociación, así
como el derecho de acceso a la información pública.
El segundo ámbito lo encontramos en la actividad económica, que a todos
interesa por ser un innegable lazo de interdependencia entre los habitantes
del país; es una actividad de indudable interés colectivo que no por ello deja
de ser privada en la mayor parte de sus facetas, como acontece con la propiedad, las transacciones, los contratos y convenios, la disposición de bienes
y derechos, el comercio y la industria, etcétera, en las que no puede intervenir directamente el Estado.
El tercer ámbito de la vida privada comprende asuntos estrictamente
individuales, que en principio no afectan a nadie, como la vida familiar, las
relaciones personales, las decisiones relativas a la salud y la vida cotidiana, la
correspondencia, las conversaciones, las llamadas telefónicas, las aficiones, el
tiempo de ocio, las creencias religiosas, las convicciones políticas, la orientación
y las preferencias sexuales. No obstante, el Estado interviene en estas actividades en beneficio del interés colectivo, a fin de preservar instituciones que
interesan a la sociedad, como son las que fundamentan la familia y como
sucede con los diversos programas de educación y salud públicas.
El estudioso advierte sobre los riesgos que entraña el manejo de los da­tos
personales que figuran en los sistemas de información de instituciones pú­
blicas y privadas (Secretarías de Estado, bancos, hospitales, teléfonos, ase­
guradoras, fondos para el retiro, instituciones de crédito, empresas comerciales, etcétera), a las que, a consecuencia del quehacer cotidiano, damos
información personal que no es del dominio público. Mas en muchas y fre­
­cuentes ocasiones los receptores comparten la información con otras personas sin mediar autorización del titular o bien mal informan o desinforman
a los interesados. Es innegable la conveniencia moderna de reunir informa­
ción individual, pero sólo aquella indispensable para las funciones públicas
que se encarguen a los entes del Estado; lo aceptamos también respecto de
las empresas privadas, pero únicamente en lo que atañe a las operaciones ce­
lebradas con ellas como parte de sus finalidades. La anterior información
182
alejandro ortega san vicente
podría compartirse con otros interesados bajo reglas concretas regidas por
el llamado principio de la autodeterminación informativa, sobre la base de
una exacta y oportuna información a los titulares de los datos.
Reconociendo lo trascendente de la transparencia para la vida democrática, ésta no debe ser pretexto para vulnerar la vida privada y la intimidad.
El principio de máxima publicidad está consagrado para la información
pública gubernamental, mas no abarca la de los individuos cuya vida privada e intimidad el poder público debe preservar y proteger. Es indudable
que la defensa de la vida privada y de la intimidad puede entrar en conflicto con la libertad de expresión, con el periodismo, con el derecho de acceso
a la información; también es incontrovertible que nuestro sistema vigente
ha creado un marco jurídico encaminado a transparentar la actividad del
Estado e impone a éste la obligación creciente de dar a conocer la aplicación
de los recursos públicos y el desempeño de los encargos que competen a
todos sus órganos; el principio de máxima publicidad rige la información
en poder del Estado; empero, la ley no ha determinado la extensión indiscriminada de la transparencia a la esfera de los gobernados, para beneficio
de la libertad de prensa o de información, o bien para sujetar al individuo
al conocimiento defectuoso de los sistemas de información.
En el extremo opuesto de la opacidad relativa a la vida privada o a la in­
timidad se encuentra la transparencia que resulta casi absoluta en lo que
a la información pública del estado se refiere; a diferencia, la regla gene­
ral de la intimidad es que la información que a ésta corresponde no puede
ni debe publicarse.
La Constitución, los tratados internacionales y la LAI fijan excepciones
que restringen el acceso a la información del Estado; los criterios legales son
explícitos, en especial los que se refieren a los datos personales que los go­
bernados aportan al ente público o constan en registros públicos por exigen­
cias legales, pero falta dictar las normas jurídicas necesarias para preservar
la información cuya publicidad pudiera lesionar los derechos de propiedad,
de disfrute o de uso de los titulares, como se puso de manifiesto al tratar de
la información sobre propiedad industrial, patentes y marcas, que aparece
en registros públicos sin haber perdido su titular los derechos de propiedad
o el uso pleno que las leyes otorgan. Quienquiera que sea el poseedor de
la antedicha información personal, y la difunda sin autorización del titular
o la proporcione a éste de manera incorrecta o fraccionada, cometerá un ilí­
cito, así lo prevé la ley aun cuando generalmente no se sancione a los infractores.
la vida privada, la intimidad y la dignidad
183
El campo de la vida privada tiene diversas gradaciones en razón de la ma­
yor o menor actividad pública de los individuos; la notoriedad de las activi­
dades de políticos, funcionarios públicos, artistas, deportistas, comentaristas, analistas, etcétera, obviamente disminuirá su esfera de privacidad y en
ocasiones hasta de su intimidad; sin embargo, el carácter público del quehacer no suprime el derecho a la privacidad e intimidad de esas personas,
toda vez que la índole de sus actividades los expone a mayor humillación y
desprestigio; la ley también debe de protegerlos, en especial cuando las no­
ticias se propagan por medio de campañas mediáticas que parten de informa­
ción falsa para desacreditar a alguien, o bien de datos obtenidos de manera
subrepticia (delito de sustracción de documentos públicos o de revelación
de secretos), amparándose en la libertad de prensa. Las anteriores conductas y su excusa, las libertades de expresión y de prensa y el derecho a informar, dificulta aún más la precisión de la frontera entre esos derechos, sobre
todo en los casos en que con el uso de ellas se trata de evitar la comisión de
una falta o de un delito, o de dar a conocer un ilícito para que sea castigado.
El escritor afirma:
[...] la intimidad es sumamente vulnerable frente a los medios de comunicación. Hay la posibilidad de recurrir a los tribunales después de que se haya
publicado cualquier cosa, y demandar al medio de prensa que sea por ocasionar un daño a la reputación de alguien... Para la mayoría de los ciudadanos los procesos judiciales son incosteables; incluso para los políticos son
demasiado lentos y de resultado dudoso, aparte de que hacen más notorio
el caso. Pero sobre todo, una vez hecha pública la información, verdadera o
falsa, difundida con buenas o malas intenciones, el mal está hecho.
A pesar de que los medios de información juegan un papel primordial
en la vida democrática de nuestro país y en la defensa de las libertades, la pro­
tección de la vida privada y de la intimidad es garantía de respeto a la dig­
nidad humana e indispensable en la estructura del orden jurídico; el ejer­
cicio excesivo de cualquier derecho fundamental afectará nuestro sistema
de libertades; nadie debe atropellar el derecho de los demás nada más porque puede hacerlo. El estudioso termina: junto a la cultura de la transparen­
cia —que mucho ha permitido avanzar en el control ciudadano de los recursos y el desempeño públicos— “debe arraigar también una cultura de la
privacidad”.
13. En el citado estudio sobre la protección de datos personales (páginas
7 y siguientes), Gómez Robledo y Ornelas Núñez dejan claro que la intimi­
184
alejandro ortega san vicente
dad forma parte de la vida privada y reiteran la dificultad práctica de su
delimitación. Reconocen que las normas jurídicas y de convivencia social
acotan la vida privada y ésta debe discurrir dentro de esas reglas. En apoyo de
este razonamiento los autores transcriben a la letra el siguiente dicho de Gar­
zón Valdés: “El derecho a la privacidad no goza de una jerarquía prejurídica
que lo volvería inmune [...] a toda regulación jurídica positiva”. A cada quien
le corresponderá decidir, en uso de su propia libertad, qué particularidades
de su vida privada constituyen la zona irreducible de su intimidad, núcleo
duro al que ninguna otra persona puede acceder sin la voluntad del titular,
pues sólo él debe decidir con quien comparte su conocimiento.
Entienden la vida privada y la intimidad, de la manera siguiente:
Nosotros entendemos el concepto de “vida privada” como una idea muy
extensa y genérica, que va a cubrir todo aquellos que no deseamos llegue a
parte del conocimiento general de una sociedad en particular. Ahora bien,
dentro de la esfera de la vida privada, va a existir un núcleo que por lo general
deseamos proteger con un empeño mucho mayor, por considerarlo inseparable de la esencia misma de nuestra propia persona, y a éste lo entendemos
como el concepto de “intimidad”.
Y ejemplifican: “Pertenece a la esfera de mi vida privada, mi estado civil,
mis hijas, mi padres; pero va a pertenecer a la esfera de mi vida íntima, la
forma de cómo yo la llevo a cabo, la forma de cómo yo la construyo y de
cómo estructuro mi vida conyugal, o mi vida en la soltería, la avenencia o
desavenencia con mis padres, etcétera”.
Los ensayistas de que se trata relatan diversos casos para demostrar la
protección que los tribunales ingleses y el Tribunal Constitucional Español
han brindado a la vida privada y a la intimidad de diversas figuras públicas;
destacan que esa protección no significa un impedimento para que algunas
circunstancias de la vida privada de los personajes públicos salgan a la luz,
cuando el acontecer pudiera trascender “a la conducta de tal persona con
relación a su oficio público o a su capacidad para desempeñarlo...” Asimismo,
sentencian: “aquellos que ostentan un cargo público deben quedar sujetos al
escrutinio público [...] y el público tiene derecho a estar informado sobre un acon­
tecimiento de naturaleza privada, solamente en aquellos casos en que la conducta en cuestión pueda, objetivamente, afectar o incidir en la esfera de su actuar
público”.
Los estudiosos en cita transcriben la parte de la sentencia dictada por el
Tribunal Constitucional de España el 2 de diciembre de 1988, en el recur-
la vida privada, la intimidad y la dignidad
185
so de amparo 1247/1986, que reconoce la existencia y protección del derecho a la intimidad familiar. También destacan que el control absoluto de
los datos personales por medio de herramientas de catalogación, cuyo manejo técnico puede llegar a “los aspectos más sensibles de su interioridad, a lo
más recóndito de su intimidad”, llevaría a la anulación del individuo como
persona, razón por la cual el orden jurídico debe proteger los datos personales de la invasión de la informática y la mercadotecnia.
Terminan el apartado 2 de su trabajo con el resumen de los principios bá­
sicos establecidos en Estados Unidos por la Comisión de Estudios sobre la
Protección de la Intimidad, establecida “a raíz de la Privacy Act de 1974”.
Dicho compendio dice:
1. Todo individuo tiene derecho a acceder a la información personal que le
afecte, y especialmente aquélla que se encuentre en bancos de datos informatizados.
2. Todo individuo ha de tener la posibilidad y el derecho de controlar de
forma razonable la transmisión de la información que lo afecte.
3. La norma ha de regular necesariamente, como garantía del derecho a la
intimidad:
a)El tiempo durante el que se puedan conservar los datos personales.
b)La determinación de los fines a los que obedece la creación del fichero o los ficheros.
c) Prohibición de la revelación de datos personales, garantizándose su
veracidad, actualización e integridad.
Se resalta la identificación que hace la Comisión antedicha de la intimidad con los datos personales, así como la coincidencia con las medidas que
para la protección de estos últimos figuran en la LAI. Sin embargo, identificar los conceptos de datos personales y de intimidad resulta incorrecto en
nuestro sistema de derecho, ya que el catálogo de datos personales que la
Ley de la materia realiza en la fracción II de su artículo 2, y la hecha por
varios estudiosos, rebasa con mucho la idea de intimidad, sin pasar por alto
su diferente regulación; la referida Comisión más bien parece referirse a la
protección de los datos personales que manejan los bancos de información
sistematizados, reiterando que, desafortunadamente, nuestras normas jurídicas internas abarcan tan sólo el manejo de los gubernamentales, siendo
omisas en cuanto a los privados, aun cuando estén regulados por leyes específicas.
186
alejandro ortega san vicente
Se advierte: el derecho a la intimidad y el derecho a la protección de da­
tos personales son distintos; sendas regulaciones deben ser dictadas para
cada uno de ellos.
14. La afirmación de que la vida privada y la intimidad son conceptos
diferentes, aun cuando la última forma parte de la primera, encuentra
sustento en lo establecido por la Primera Sala de la Suprema Corte de Jus­
ticia de la Nación, en la tesis siguiente:
“VIDA PRIVADA E INTIMIDAD. SI BIEN SON DERECHOS DISTINTOS, ÉSTA FORMA PARTE DE AQUÉLLA”.
Texto:
“La vida se constituye por el ámbito privado reservado para cada persona y
del que quedan excluidos los demás, mientras que la intimidad se integra
con los extremos más personales de la vida y del entorno familiar, cuyo conocimiento se reserva para los integrantes de la unidad familiar. Así, el
concepto de vida privada comprende a la intimidad como el núcleo protegido con mayor celo y fuerza porque se entiende como esencial en la configuración de la persona, esto es, la vida privada es lo genéricamente reservado y la intimidad —como parte de aquélla— lo radicalmente vedado, lo más
personal; de ahí que si bien son derechos distintos, al formar parte uno del
otro, cuando se afecta la intimidad se agravia a la vida privada”.
Localización: registro número 171883, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, página 272, Primera Sala, tesis aislada 1a.
CXLIX XXVI, julio de 2007, materia penal.
***
Por su parte, el Tribunal Constitucional Español define la intimidad así:
“la facultad de exclusión de los demás, de abstención de injerencias de parte de
otros, tanto en lo que se refiere a la toma intrusiva de conocimientos, como a la
divulgación ilegítima de los mismos”.
***
La esfera de la intimidad debe ser siempre respetada y protegida por el Es­
tado para no permitir que la frontera de lo privado, y mucho menos que la
la vida privada, la intimidad y la dignidad
187
esfera de la intimidad se vea disminuida o afectada por un falso interés pú­
blico, concepto este último que indebidamente se ha tratado de identificar
con todo aquello que pudiera interesar al público. La injerencia desmedida de las autoridades en la vida privada desemboca en el autoritarismo; el
ejercicio excesivo y arbitrario del derecho de acceso a la información y de
las libertades de prensa y expresión daña la dignidad de la persona.
La extensión de la vida privada podemos determinarla por la abstención
del Estado que solamente puede realizar lo que la ley le autoriza en forma
expresa; los alcances de la vida privada los encontramos en diversos derechos
fundamentales reconocidos por la Ley de Leyes y por las demás normas ju­
rídicas —nacionales e internacionales—, que conforman nuestro orden
jurídico. La delimitación es cambiante en el lugar y en el tiempo, esto es:
las calidades de los derechos y conductas que integran la vida privada no
se pueden establecer para siempre; los criterios para juzgar las conductas
individuales se modifican por las demandas de la colectividad que muda su
pensamiento y su postura frente a los mismos comportamientos. Así ha suce­
dido con la familia, el divorcio, el adulterio, el aborto, la sexualidad, la edu­
cación y los hijos, y con los programas de vacunación, de control de la nata­
li­dad, atención y prevención de epidemias y otros muchos. Por la relevancia
que tiene para la delimitación del derecho a la información, se insiste en lo
cambiante de los criterios; algunas actitudes o valoraciones de la sociedad
se han modificado radicalmente en breve tiempo; verbigracia: la educación
sexual, la enseñanza de la historia, la homosexualidad, el aborto, la eutanasia, la convivencia entre sujetos de un mismo sexo, ejemplos a los que aña­
diría un extenso etcétera.
La Ley de Responsabilidad Civil para la Protección
del Derecho a la Vida Privada, el Honor y la Propia
Imagen en el Distrito Federal
El 19 de mayo de 2006 se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal
el ordenamiento que antecede. Lo componen 44 artículos distribuidos en
cinco títulos; a saber: PRIMERO, Disposiciones comunes (artículos 1 al 8);
SEGUNDO, Vida privada, honor y propia imagen (artículos 9 a 21); TERCERO, El daño al patrimonio moral (artículos 22 a 35); CUARTO, Medios de
defensa del derecho a la vida privada, al honor y a la propia imagen, y QUINTO, Responsabilidad y sanciones. De sus cinco transitorios destacan el se-
188
alejandro ortega san vicente
gundo y el tercero que derogaron los artículos 1916 y 1916 bis (daño moral),
del Código Civil local, y los títulos Décimo Tercero (Delitos contra la intimidad personal), y Décimo Cuarto (Delitos contra el honor) del Código
Penal para el Distrito Federal, respectivamente.
Su inspiración es meramente europea; parte de la protección de los dere­
chos de la personalidad (derecho a la vida privada, al honor y a la propia ima­
gen) y tiene como finalidad regular el daño al patrimonio moral derivado
del abuso del derecho a la información y de la libertad de expresión; a pesar de
lo anterior el daño moral sigue regido por las disposiciones del Código Ci­vil
local, por lo que debemos entender como parcial lo señalado en el segundo
transitorio que derogó el último párrafo del artículo 1916 y el numeral 1916
bis del Código Civil para el Distrito Federal. En la fracción IV de su artícu­
lo 7, el ordenamiento del Distrito Federal define el derecho a la personalidad
como: “Los bienes constituidos por determinadas proyecciones, físicas o psíquicas del ser humano, relativas a su integridad física y mental, que les atribuye
para sí o para algunos sujetos de derecho, y que son individualizadas por el ordenamiento jurídico. Los derechos de personalidad tienen, sobre todo, un valor
moral, por lo que componen el patrimonio moral de las personas”.
Y en la VI considera que el Patrimonio moral: “Es el conjunto de bienes
no pecuniarios, obligaciones y derechos de una persona, que constituyen una
universalidad de derecho. Se conforma por los derechos de personalidad”.
La ambigüedad es evidente y redundará en una extensa labor interpretativa que llevará indefectiblemente al dictado de criterios jurisdiccionales
dispares, que cobrarán unidad hasta que el Poder Judicial Federal establezca la jurisprudencia del caso. El esfuerzo es loable y de avanzada con respecto a otras leyes federales y estatales, pero claramente se advierte la participación de estudiosos del tema legos en derecho.
Al definir el ejercicio del derecho de personalidad (artículo7, fracción V),
parece referirse a la autodeterminación informativa; omitiendo referirse
expresamente a la protección de los datos personales, consagra el derecho
que tienen los individuos a reservarse el conocimiento de un núcleo esencial de su vida privada, como es la intimidad. Es de advertir que en la ley
que nos ocupa se confunde la autodeterminación informativa con la buena
reputación y la fama; aquélla resguarda los datos personales, en tanto que
éstas son reconocimientos de la colectividad a la persona.
Conserva como elemento primordial la ilicitud de la conducta, a diferencia de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que
trata de contemplar el daño en forma objetiva y directa, sin ilicitud alguna,
la vida privada, la intimidad y la dignidad
189
aun cuando en el caso del daño moral remite a las disposiciones del Código Civil Federal que tienen como base la ilegalidad del comportamiento da­
ñoso.
Además de la finalidad mencionada, el legislador secundario determinó
que la ley de que se trata tiene como objeto garantizar los derechos de la
personalidad, el derecho a la vida privada, al honor y la propia imagen de las
personas en el Distrito Federal (artículo 3), y protegerlos de todo daño que
un acto ilícito pudiera causarles (artículo 5). La Ley en comento determina:
los derechos de la personalidad corresponden a las personas físicas y son im­
prescriptibles, inalienables, irrenunciables e inembargables (artículo 6).
Define la figura pública como: “La persona que posee notoriedad o trascendencia colectiva, sin ostentar un cargo público, y aquellas otras que alcanzan
cierta publicidad por la actividad profesional que desarrollan o por difundir
habitualmente hechos y acontecimientos de su vida privada”. Y termina el título primero determinando que: “El ejercicio de la libertad de expresión, el
derecho a la información y el derecho a informar se debe ejercitar en armonía
con los derechos de la personalidad”. Es decir: este ordenamiento armoniza
mas no limita.
En su artículo 12 introduce un concepto más de vida privada; entiende
por ella la que no está dedicada a una actividad pública y, que por ende, es
intrascendente y sin impacto en la sociedad de manera directa; y en donde, en
principio, los terceros no deben tener acceso alguno, toda vez que las actividades
que en ella se desarrollan no son de su incumbencia ni les afecta, protegiendo
del conocimiento ajeno, a la familia, domicilio, papeles o posesiones, con
inclusión de todas aquellas conductas que se lleven a efecto en lugares no
abiertos al público, cuando no son de interés público o no se han difundido
por el titular del derecho.
El derecho a la intimidad lo considera como parte de la vida privada, y
refiere su ámbito a las situaciones y conductas que por desarrollarse en un
ámbito estrictamente privado no son de interés público o no se han difundido por el titular del derecho. Implícitamente alude a la autodeterminación
informativa, pero supedita este derecho al interés público sin precisar los
alcances de éste, pues únicamente hace referencia a la información de inte­
rés público, conceptuándola de manera subjetiva para dejar en manos de las
personas que pudieran difundirla calificar si dicha calidad sirve o no para la
toma de decisiones.
En síntesis: la finalidad de este ordenamiento si bien significa un avance, contribuye también a la indeterminación existente en la doctrina y en
190
alejandro ortega san vicente
los sistemas jurídicos, sin pasar por alto la pretensión de normar y proteger
conceptos sociales como la fama, la reputación y el honor (materia de la
Ley Federal de Imprenta), lo que indudablemente llevará a conflictos
competenciales. Esta situación pone de manifiesto la necesidad de actualizar las prevenciones sobre esos temas de gran relevancia en el mundo
contemporáneo.
Por la importancia que tiene el trato de conceptos de incipiente o nulo
desarrollo en el orden jurídico de México, el texto completo de la Ley de que
se trata figura como apéndice “C” de este capítulo VII.
***
Los artículos 6o. y 7o. de la Constitución Política,
la Ley sobre Delitos de Imprenta y el Daño Moral
Los artículos 6o. y 7o.
Junto con el 16, los antedichos preceptos tutelan la vida privada; el primero la ampara frente a los actos de autoridad, pero no la protege de los terceros. En su primer párrafo el 6o. consagra la libertad de expresión que
consiste en el derecho de toda persona a exteriorizar sus ideas, oral o verbalmente, por cualquier medio que la ciencia y la tecnología permitan;
tiene como únicas limitantes que quien haga uso de esta garantía no ataque
la moral, los derechos de tercero, cometa un delito o perturbe el orden público.
En 1997 se garantizó el derecho a la información y en reciente reforma
(julio de 2007) la fracción II del segundo párrafo que se le adicionó confirma que el derecho de acceso a la información está limitado por la vida pri­
vada y la protección de los datos personales, sin constreñir esta restricción
a la información gubernamental.
Los dos preceptos de referencia omiten determinar cuándo la libertad de
expresión afecta los derechos de tercero o el momento en que el ejercicio
de la libertad de prensa vulnera la vida privada. Una sola restricción es
objetiva: no cometer ningún delito mediante el uso de tales libertades, lo
que nos remite obligatoriamente a los códigos penales federal y locales para
la identificación de figuras delictivas específicas, varias de las cuales ya no
tienen existencia jurídica en todos ellos (calumnia, difamación, injurias, v.
gr.); en esas condiciones tenemos un trato diverso para una misma violación
la vida privada, la intimidad y la dignidad
191
según sea la jurisdicción territorial y, asimismo, varias dimensiones de los
derechos humanos en conflicto.
Como se ha dicho, el derecho de acceso a la información es un complemento de la libertad de expresión; quien informa no podrá hacerlo correc­
ta­mente si a su vez no está bien informado; por no ser un derecho absoluto
está sujeto a limitaciones y excepciones establecidas en la Norma Fundamental y en la Ley expedida por el Congreso de la Unión que tiene como
finalidad la de “proveer lo necesario para el acceso de toda persona a la información en posesión de los Poderes de la Unión, los órganos constitucionales
autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal” (artículo 1o.
de la LAI). Las taxativas a las garantías que los mencionados artículos
constitucionales consagran y que la LAI especifica se refieren esencialmente a la protección de la seguridad nacional y al respeto a los derechos de la
sociedad y de los individuos; excepciones que el Poder Judicial Federal nom­
bra “secreto a la información” y la doctrina “reserva de información” o “secreto burocrático”.
El texto del artículo 7o. fue recogido literal y numéricamente por la
Carta Política que nos rige de la Constitución de 1857; resguarda de amplia
manera la libertad de imprenta aun cuando también le impone límites;
hasta la fecha permanece sin modificación alguna. Es del tenor siguiente:
Artículo 7. Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier
materia. Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura, ni
exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta,
que no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pú­
blica. En ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento del
delito.
Las leyes orgánicas dictarán cuantas disposiciones sean necesarias para
evitar que so pretexto de las denuncias por delitos de prensa, sean encarcelados los expendedores, “papeleros”, operarios y demás empleados del estable­
cimiento de donde haya salido el escrito denunciado, a menos que se demuestre previamente la responsabilidad de aquéllos.
Al señalar como límites a la libre manifestación de las ideas y a la libertad de imprenta otros derechos individuales, los antedichos mandatos enfrentan entre sí a diversos privilegios fundamentales: la libertad de expresión, la libre manifestación de las ideas por cualquier medio y el derecho
de acceso a la información, con el respeto a la vida privada y la protección de
los datos personales; estos conflictos, se insiste, deberán resolverse de ma-
192
alejandro ortega san vicente
nera concreta mediante un juicio de ponderación que sopese la disminución
de uno por la preferencia del otro, pero siempre en atención al interés general. El empleo por los gobernados de estas prerrogativas es de gran utilidad colectiva para el correcto desempeño de nuestra vida política. No obs­
tante, las libertades de expresión y de imprenta no deben interpretarse con
un criterio que restrinja de manera indiscriminada al resto de los derechos
humanos que ampara el orden jurídico mexicano.
Las disposiciones constitucionales en cita están estrechamente ligadas;
el ejercicio pleno de las garantías que las dos contemplan, por regla general,
requiere de su empleo conjunto; podríamos decir que las garantías del pri­
mero necesitan de los medios que consagra la libertad del segundo; que la
manifestación de las ideas no repercutiría en la sociedad si no se difundieran a través de la prensa y los demás medios de comunicación, y que de nada
valdría hacer uso de la libertad de expresión tan sólo en la intimidad. La
fortaleza de los nexos existentes entre los referidos preceptos se aprecian con
claridad en el criterio jurisprudencial que sigue:
“LIBERTAD DE EXPRESIÓN. LOS ARTÍCULOS 6o. Y 7o. DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECEN DERECHOS FUNDAMENTALES DEL ESTADO DE DERECHO”.
Texto:
“Los derechos fundamentales previstos en los preceptos constitucionales
citados garantizan que: a) La manifestación de las ideas no sea objeto de in­
quisición judicial o administrativa, sino en el caso de que se ataque la moral,
los derechos de tercero, se provoque algún delito o perturbe el orden público; b) El derecho a la información sea salvaguardado por el Estado; c) No
se viole la libertad de escribir y publicar sobre cualquier materia; d) Ninguna ley ni autoridad establezcan censura, ni exijan fianza a los autores o
impresores, ni coarten la libertad de imprenta; e) Los límites a la libertad de
escribir y publicar sobre cualquier materia sean el respeto a la vida privada, a la
moral y a la paz pública. En ese sentido, estos derechos fundamentales de
libre expresión de ideas y de comunicación y acceso a la información son
indispensables para la formación de la opinión pública, y componente necesario para el funcionamiento de una democracia representativa”.
El 17 de abril en curso el Tribunal Pleno aprobó, con el número 24/2007,
la tesis jurisprudencial que antecede.
la vida privada, la intimidad y la dignidad
193
Localización: Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
novena época, tomo XXV, mayo de 2007, tesis P./J. 24/2007, página 1522.
***
Los artículos constitucionales en comento tienen como frontera el respeto
a los derechos de tercero, entre los cuales se encuentra la vida privada; sería
ilógico que estos dos conceptos, los derechos de tercero y la vida privada,
tuvieran una connotación distinta según fuese la norma jurídica que se
invocara o se aplicara; la consideración anterior es inaceptable; consentirla
nos llevaría a romper la hermenéutica constitucional y la armonía y congruencia que debe observarse en todo Estado de Derecho.
Los preceptos de referencia no definen el significado y alcances de la vida
privada. A pesar de que la doctrina y los fallos judiciales se han esforzado
por delimitarla, el legislador secundario ha evitado avocarse al tema, qui­
zás por las presiones de los medios de comunicación que se han opuesto
de manera sempiterna a todo intento de reglamentación. Al amparo de las
libertades de expresión, de imprenta y de manifestación de las ideas, así
como en el derecho a la información han calificado a las diversos propuestas de “Ley mordaza”.
La Ley de Imprenta
Ante la falta de una ley que en efecto reglamente y fije la dimensión de las
garantías consagradas por los antedichos preceptos, la Ley sobre Delitos de
Imprenta ha seguido empleándose para dar contenido al concepto de vida
privada. En las cuatro fracciones de su artículo 1 configura un catálogo de
los actos que la propia ley considera como ataques a la vida privada; a la
letra dice:
Artículo 1o. Constituyen ataques a la vida privada:
I. Toda manifestación o expresión maliciosa hecha verbalmente o por
señales en presencia de una o más personas, o por medio de manuscrito, o de
la imprenta, del dibujo, litografía, fotografía o de cualquier otra manera que
expuesta o circulando en público, o transmitida por correo, telégrafo, teléfono, radiotelegrafía o por mensajes, o de cualquier otro modo, exponga a
una persona al odio, desprecio o ridículo, o pueda causarle demérito o en su
reputación o en sus intereses;
194
alejandro ortega san vicente
II. Toda manifestación o expresión maliciosa hecha en los términos y por
cualquiera de los medios indicados en la fracción anterior, contra la memoria de un difunto con el propósito o intención de lastimar el honor o la públi­
ca estimación de los herederos o descendientes de aquél, que aún vivieren;
III. Todo informe, reportazgo o relación de las audiencias de los jurados
o tribunales, en asuntos civiles o penales, cuando refieran hechos falsos o se
alteren los verdaderos con el propósito de causar daño a alguna persona, o
se hagan, con el mismo objeto, apreciaciones que no estén ameritadas racionalmente por los hechos, siendo éstos verdaderos;
IV. Cuando con una publicación prohibida expresamente por la Ley, se
compromete la dignidad o estimación de una persona, exponiéndola al odio,
desprecio o ridículo, o a sufrir daños o en su reputación o en sus intereses,
ya sean personales o pecuniarios.
***
Los anteriores supuestos no forman parte de la vida privada ni de la intimidad ni la protegen, aserto que se confirma por el contenido del numeral
5 de la propia Ley, en el que se determina que una manifestación o expresión no puede considerarse maliciosa, por más ofensivos que sean sus términos, cuando lo afirmado es cierto.
El catálogo de este ordenamiento corresponde más bien a la fama públi­
ca, al decoro y al honor de una persona que el medio social le reconoce; por
comportamiento personal de un individuo, la colectividad lo considera o
no honorable y merecedora de estima, respeto y confianza. Se trata de calidades objetivas que la sociedad dispensa y que el derecho cuida en razón
de una mejor convivencia; mas no son atributos o derechos inherentes al
individuo; como se dijo, los valores primeramente enunciados son calidades
que la colectividad estima; son reconocimientos sociales que derivan, generalmente, del correcto desempeño de los atributos y derechos que conforman la vida privada.
Los supuestos que configuran ataques a la moral o a la paz pública están
descritos en artículos 2o. y 3o. de la citada Ley de Imprenta.
El daño moral
Los ataques a la vida privada y a la moral se traducen en un daño que debe
ser reparado por quien lo haya cometido, previa sentencia definitiva de los
la vida privada, la intimidad y la dignidad
195
tribunales competentes —alrededor de tres años. Los Tribunales Federales
han considerado que no es ilimitada la publicación de ideas u opiniones,
pues si bien es una garantía constitucional, quien haga uso abusivo de ella
debe responder del daño moral causado, mismo que no es penal sino civil;
en materia federal éste se encuentra regulado por el Código Civil Federal.
La responsabilidad civil aparece cuando un gobernado vulnera el honor,
la imagen o la dignidad de otra persona, destacando que quienes hacen uso
de las libertades de expresión y de imprenta están obligados a comprobar
que sus publicaciones carecen de manifestaciones o expresiones malicio­
sas que pu­dieran exponer a una persona al odio, desprecio o ridículo, o
causarle daño en su reputación o en sus intereses (tesis I.10o. C. 14 C, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XIII,
mayo de 2001, página 1120).
El artículo 1916 del Código Civil Federal entiende por daño moral: “La
afectación que una persona sufre en sus sentimientos, afectos, creencias,
decoro, honor, reputación, vida privada, configuración y aspectos físicos, o
bien de la consideración que de sí misma tengan los demás. Se presume que
hubo daño moral cuando se vulnere o menoscabe ilegítimamente la libertad o
la integridad física o psíquica de las personas”.
Esos atributos son cualidades o bienes de la personalidad que la ley reconoce; los tutelan diversos ordenamientos jurídicos que imponen a los
terceros un deber general de respeto, el que a su vez se traduce en la existencia de un derecho subjetivo para exigir la reparación del daño moral
causado por actos realizados en contra de valores subjetivos u objetivos del
ofendido, que pudieran estar comprendidas en los supuestos de la fracción
II del artículo 3o. de la LAI, y en los de las fracciones I y IV del artículo 1o.
de la Ley de Imprenta. Estas últimas coinciden en parte con el catálogo de
datos personales enunciados por la LAI y ésta utiliza algunos de los conceptos empleados por la Ley de Imprenta.
El primer párrafo del artículo 1916 data de la reforma publicada en el Dia­
rio Oficial de la Federación del 10 de enero de 1994, modificación que con­
firmó la obligación de reparar el daño moral mediante una indemnización
en dinero que el juez fija a su prudente arbitrio, al igual que la publicación en
los medios informativos de un extracto de la sentencia (a petición del agraviado y a costa del infractor), con igual relevancia a la tenida en la di­fusión
original; esto último en el caso de que el daño derivase de actos divul­gados
en los medios informativos.
El texto original del referido artículo señalaba la posibilidad de que el
juez pudiera acordar en favor de la víctima del hecho ilícito, o de su familia
196
alejandro ortega san vicente
en caso de que aquélla muriese, una indemnización equitativa a título de
“reparación moral”, a pagar por el responsable del hecho. El 31 de diciembre de 1982 se publicó la reforma que estableció la figura jurídica del daño
moral, tal como ahora la conocemos; la de 1994 añadió a la norma el supuesto que se subraya en el texto antes reproducido.
Al conocerse la propuesta de 1982, lo que parecía un avance evidente en
la protección de la vida privada y de la intimidad de las personas se vino
abajo, ya que la comunidad periodística juzgó que la redacción propuesta
lesionaba y limitaba las garantías de expresión e información consagradas
en los artículos 6o. y 7o. constitucionales; para apaciguar los ánimos y las
críticas el Ejecutivo Federal propuso introducir un artículo 1916 bis, a fin
de delimitar los alcances del daño moral en relación con la prensa; literalmente dice:
1916 bis. No estará obligado a la reparación del daño moral quien ejerza sus
derechos de opinión, crítica, e in formación en los términos y con las limitaciones de los artículos 6o. y 7o. de la Constitución General de la República expresión.
En todo caso quien demande la reparación del daño moral por responsabilidad contractual o extracontractual deberá acreditar plenamente la ilicitud de la conducta del demandado y el daño que directamente le hubiere
causado tal conducta.
El agregado anterior impone al agraviado demostraciones dentro del pro­
cedimiento por lo común de imposible realización. Se resalta que los mul­
tirreferidos artículos 6o. y 7o. tienen como límites el respeto a los derechos
de tercero y a la vida privada, ahora extendidos a la protección de los da­
tos personales; son fronteras que la citada reforma de 1982 al Código Civil
Federal quiso proteger, disponiendo la reparación del daño moral cuando
otros gobernados atacaran precisamente la vida privada y los derechos de
tercero, en la inteligencia de que la Norma Suprema no hace distingo algu­
no en cuento a las limitaciones que determinan los antedichos preceptos
constitucionales.
En tales condiciones corresponderá a la Legislatura Federal y a las locales abordar nuevamente el tema del respeto a la vida privada y de la pro­
tección a los datos personales, excepciones al derecho de acceso a la información que dispone expresamente la fracción II del segundo párrafo del
artículo 6o. de la Ley Fundamental vigente.
la vida privada, la intimidad y la dignidad
197
Los Tribunales del Poder Judicial de la Federación paulatinamente se
han apartado de la interpretación restrictiva a la que parecía obligarlos el
texto de los artículos 1916 y 1916 bis; de conformidad con estos numerales
se llegó a establecer (octava época del Semanario Judicial de la Federación)
que no era exacto que la citada reforma de diciembre de 1982 hubiese ampliado el concepto de daño moral a los actos lícitos, puesto que el mencionado artículo 1916 bis precisaba con claridad los elementos requeridos para
la procedencia de la reparación del daño moral (tesis I. 5o. C. J/39, jurisprudencia, civil, tomo 85, enero de 1995, página 65). La nueva tendencia
la observamos en la que a continuación se reproduce:
“LIBERTAD DE IMPRENTA. ALCANCES”.
Texto:
“Conforme a la evolución de los artículos 6o. y 7o. constitucionales se puede
advertir la intención del legislador en que exista una norma que reconozca
el derecho del hombre a externar sus ideas, con limitaciones específicas, tendentes a equilibrar el derecho del individuo frente a terceros y la sociedad, lo que se
le conoce como la libertad de expresión (oral) así como de la publicación de
ideas (imprenta), las cuales en su ejercicio no deben menoscabar la moral, los
derechos de tercero, la vida privada que implica el honor, la dignidad y el derecho
a la intimidad de una persona, en su familia y decoro; tampoco pueden, en ejer­
cicio de ese derecho, provocar algún delito o perturbar el orden público por
lo que si bien la sociedad tiene derecho a estar informada y esto se logra a tra­
vés de los medios masivos de comunicación, la información difundida deberá ser veraz, objetiva, verdadera, justa, de calidad, íntegra, además de honesta y
conveniente; es decir, que refleje la realidad y respete los principios morales del
hombre, sus legítimos derechos y dignidad, tanto en la obtención de la noticia
como en su divulgación”.
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL
PRIMER CIRCUITO.
Localización: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena
época, tomo XXV, marzo de 2007, página 1711, tesis aislada I.3o.C.606 C,
materias civil y constitucional, Tribunales Colegiados de Circuito.
***
198
alejandro ortega san vicente
En el año 2006 los mencionados artículos 1916 y 1916 fueron objeto de una
nueva reforma; en consecuencia, los fallos subsecuentes de los Tribunales
Federales y del Distrito Federal relativos a controversias por daño moral de­
berán pronunciarse conforme al nuevo texto.
La reforma de 2006 a los artículos 1916 y 1916 bis,
del Código Civil Federal
La modificación se inserta en el propósito de los Diputados Federales de ro­
bustecer el ejercicio de la libertad de expresión, de la libertad de prensa y el
derecho a la información, a fin de proteger el trabajo de los periodis­tas y
en general de los medios de comunicación, mediante la derogación de los
capítulos II, III y IV del título Vigésimo del Código Penal Federal (artícu­
­los 350 a 360), relativos a los delitos contra el honor (injurias y difamación,
y calumnia).
I. En tal propósito confluyeron dos iniciativas de diversos grupos parlamentarios de la Cámara de Diputados:
1.La del Diputado Heliodoro Díaz Escárraga, del PRI (Gaceta Parlamentaria, número 1954, viernes 24 de febrero de 2006), y
2.La del Diputado José Antonio Cabello Gil, del PAN (Gaceta Parlamentaria, número 1961-II, martes 7 de marzo de 2006).
1. La primera confirma que la libertad de expresión y su modalidad de
imprenta o de prensa están consagradas como garantías desde 1814 y actualmente por los artículos 6 y 7 de la Norma Suprema, fundamento constitucional que protege el trabajo de los periodistas para constituir la llamada democracia informativa. Reconoce que “esa protección ha servido de
parapeto a extralimitaciones mediáticas o de instrumento perverso para desprestigiar al adversario político”, dando lugar al abuso y a la generación artifi­
cial del escándalo mediático que deteriora o lleva a la pérdida irreparable
del honor de las personas, razón por la cual no debe permitirse el ejercicio
abusivo, discrecional o indiscriminado de las citadas libertades de expresión
o de prensa, por lo que debe preverse la reparación de los daños causados
por imputaciones falsas, primordialmente a los hombres y mujeres en el
gobierno.
La referida propuesta considera exagerada la criminalización de la difamación a través de los medios informativos, por lo que ésta debe despena-
la vida privada, la intimidad y la dignidad
199
lizarse sin omitir una sanción civil para aquellos que irreflexiva o dolosamente difundan información que vulnere derechos de terceros, para dejar
a los jueces de lo civil determinar si los periodistas o comunicadores actúan
dentro o fuera de la ley al difundir su información, y si con su actividad
vulneran o no el derecho al honor y a la privacidad de las personas.
2. La segunda iniciativa parte del mismo criterio; la propuesta se sustenta, además, en las previsiones de diversos convenios y declaraciones internacionales que garantizan el derecho a la libertad de expresión, en diversas
Recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
y en las relatorías que al respecto han dispuesto la Organización de los
Estados Americanos y las Naciones Unidas. Asimismo, la iniciativa precisa lo referente a la despenalización del delito de difamación en Canadá y
Estados Unidos, y los fallos de la Corte Interamericana que desestimó las
penas por difamación que fueron impuestas en Paraguay y Costa Rica.
Destaca la contradicción existente en México entre la legislación restrictiva en materia de libertad de expresión y la cabal y necesaria vigencia de
ésta para nuestro sistema democrático, lo que hace impostergable el modernizar la legislación mexicana para darle congruencia con las leyes y la
jurisprudencia internacionales. “La difamación y la calumnia penal no son
una restricción justificable de la libertad de expresión; debe derogarse la legislación penal sobre difamación y calumnia y sustituirse por leyes civiles de difamación y calumnia apropiadas”, concluye.
Ninguna de las anteriores iniciativas propuso el mecanismo de derecho
civil que se emplearía para esa sustitución.
3. El llamado Grupo de Trabajo de Seguimiento a las Agresiones a Periodistas y Medios de Comunicación de la Cámara de Diputados presentó
una tercera iniciativa (Gaceta Parlamentaria, número 1961-II, martes 7 de mar­
zo de 2006). Coincidente con las dos primeras en cuanto a la derogación de
las figuras delictivas mencionadas, cita otros instrumentos y decisiones
internacionales. Enfatiza la necesidad de que las personas que tienen a su
car­go el manejo de los asuntos públicos cuenten con una protección frente
a las críticas diferente a la de los particulares ajenos a esa cuestión, de lo que
deduce un sistema de regulación dual: una parte dirigida a las personas públicas y la otra a las personas privadas, pues ambas no pueden estar sujetas a la
misma protección ni contar con las mismas herramientas legales, para poder
invocar la supuesta difusión de informaciones falsas o inexistentes. En apoyo de
su aserto afirma que esta distinción está reconocida por las jurisprudencias
de Estados Unidos y por la Corte Europea de Derechos Humanos; de ésta
200
alejandro ortega san vicente
reproduce lo resuelto en 1986 al fallar el caso Lingens vs. Austria (serie A,
número 103): “Los límites de la crítica aceptable deben ser más amplios respecto a un político como tal que con relación a un individuo particular, ya que
el primero expone su persona a un escrutinio abierto de sus palabras y actos
tanto por la prensa como por el público en general y, en consecuencia, debe
demostrar un mayor grado de tolerancia”.
Este proyecto considera que las limitaciones que se impongan a la libertad de expresión deben estar plenamente justificadas para no interferir ni
afectar el debido ejercicio del derecho a la libertad de expresión, esto es: “las
restricciones a la libertad de expresión tienen que ser ‘justas’, ‘proporcionales’,
‘necesarias’ y protectoras del honor, la vida privada y la imagen de las afectaciones que les causan la difusión y la publicación de informaciones”. El ejercicio cabal de la libertad de expresión y del respeto del honor, de la vida
privada y la imagen propia, deben ser garantizadas a la vez a la sociedad y
a sus integrantes. “[...] una serie de sanciones que permitan regular y contener
el ejercicio de la libertad de expresión mientras que, por otra parte, garanticen
la protección de esos otros derechos fundamentales”.
Junto con la derogación de las mencionadas figuras delictivas del Código Penal Federal, se propuso adicionar los párrafos sexto con cuatro fracciones, séptimo y octavo al artículo 1916, y un párrafo tercero al numeral
1916 bis, ambos del Código Civil Federal.
4. El dictamen de las tres iniciativas correspondió a la Comisión de Justi­
cia y Derechos Humanos de la Cámara de Diputados (Gaceta Parlamentaria, número 1989-V, martes 18 de abril de 2006). En el capítulo de anteceden­
tes sintetiza el contenido de las referidas propuestas; en las cinco primeras
consideraciones destacan los puntos relevantes de las tres iniciativas y en la
sexta la Comisión dictaminadora las consideró apropiadas y las calificó de
contrapeso para que las opiniones vertidas por las personas y medios de co­
municación se apeguen estrictamente a lo dispuesto en los artículos 6o. y
7o. constitucionales, y a las normas de la legislación ordinaria sobre la
materia.
El dictamen con proyecto de decreto fue aprobado por el Pleno por 361
votos a favor y ninguno en contra.
II. Pasó al Senado para efectos constitucionales y fue turnado para dictamen a las Comisiones Unidas de Justicia, y de Estudios Legislativos Pri­
mera, el que fue aprobado sin discusión por 102 votos en pro, cero en contra
y una abstención. Se remitió al Ejecutivo Federal para los efectos constitucionales correspondientes.
la vida privada, la intimidad y la dignidad
201
III. El 13 de abril de 2007 el Ejecutivo Federal publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto que aprobó las mencionadas reformas a los
Códigos Federales Penal y Civil. En lo que a este último corresponde, a
continuación se reproducen los textos completos de los dos artículos resaltando las adiciones:
Artículo 1916. Por daño moral se entiende la afectación que una persona
sufre en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida
privada, configuración y aspecto físicos, o bien en la consideración que de
sí misma tienen los demás. Se presumirá que hubo daño moral cuando se
vulnere o menoscabe ilegítimamente la libertad o la integridad física o psíquica de las personas.
Cuando un hecho u omisión ilícitos produzcan un daño moral, el responsable del mismo tendrá la obligación de repararlo mediante una indemnización en dinero, con independencia de que se haya causado daño material, tanto en responsabilidad contractual como extracontractual. Igual
obligación de reparar el daño moral tendrá quien incurra en responsabilidad
objetiva conforme a los artículo 1913, así como el Estado y sus servidores pú­
blicos, conforme a los artículos 1927 y 1928, todos ellos del presente Código.
La acción de reparación no es transmisible a terceros por acto entre vivos
y sólo pasa a los herederos de la víctima cuando ésta haya intentado la acción
en vida.
El monto de la indemnización lo determinará el juez tomando en cuenta los derechos lesionados, el grado de responsabilidad, la situación económica del responsable, y la de la víctima, así como las demás circunstancias del
caso.
Cuando el daño moral haya afectado a la víctima en su decoro, honor,
reputación o consideración, el juez ordenará, a petición de ésta y con cargo
al responsable, la publicación de un extracto de la sentencia que refleje ade­
cuadamente la naturaleza y alcance de la misma, a través de los medios in­
formativos que considere convenientes. En los casos en que el daño derive
de un acto que haya tenido difusión en los medios informativos, el juez
ordenará que los mismos den publicidad al extracto de la sentencia, con la
misma relevancia que hubiere tenido la difusión original.
Estarán sujetos a la reparación del daño moral de acuerdo a lo establecido por
este ordenamiento y, por lo tanto, las conductas descritas se considerarán como
hechos ilícitos:
I. El que comunique a una o más personas la imputación que se hace a otra
persona física o moral, de un hecho cierto o falso, determinado o indeterminado,
que pueda causarle deshonra, descrédito, perjuicio, o exponerlo al desprecio de
alguien;
202
alejandro ortega san vicente
II. El que impute a otro un hecho determinado y calificado como delito por
la ley, si este hecho es falso, o es inocente la persona a quien se imputa;
III. El que presente denuncias o querellas calumniosas, entendiéndose por ta­les
aquellas en que su autor imputa un delito a persona determinada, sabiendo que
ésta es inocente o que aquél no se ha cometido, y
IV. Al que ofenda el honor, ataque la vida privada o la imagen propia de una
persona.
La reparación del daño moral con relación al párrafo e incisos anteriores
deberá contener la obligación de la rectificación o respuesta de la información
difundida en el mismo medio donde fue publicada y con el mismo espacio y la
misma circulación o audiencia a que fue dirigida la información original, esto
sin menoscabo de lo establecido en el párrafo quinto del presente artículo.
La reproducción fiel de información no da lugar al daño moral, aun en los
casos en que la información reproducida no sea correcta y pueda dañar el honor
de alguna persona, pues no constituye una responsabilidad para el que difunde
dicha información, siempre y cuando se cite la fuente de donde se obtuvo.
Artículo 1916 bis. No estará obligado a la reparación del daño moral quien
ejerza sus derechos de opinión, crítica, expresión e información, en los términos y con las limitaciones de los artículos 6o. y 7o. de la Constitución
General de la República.
En todo caso, quien demande la reparación del daño moral por responsabilidad contractual o extracontractual deberá acreditar plenamente la ilicitud de la conducta del demandado y el daño que directamente le hubiere
causado tal conducta.
En ningún caso se considerarán ofensas al honor las opiniones desfavorables
de la crítica literaria, artística, histórica, científica o profesional. Tampoco se con­
siderarán ofensivas las opiniones desfavorables realizadas en cumplimiento de
un deber o ejerciendo un derecho cuando el modo de proceder o la falta de reserva no tenga un propósito ofensivo.
La dignidad de la persona humana
“El respeto a la dignidad humana es limitante constitucional del ejercicio
del derecho de acceso a la información”, nos dice Víctor Manuel Martínez
Bullé Goyri.
La dignidad es resultado de atributos y conductas personales, al igual que
sucede con la fama pública y la reputación; éstas forman parte de aquélla,
por lo que al dañarlas se daña también la dignidad del individuo. La trasgresión a esta garantía podría darse como consecuencia lógica de la inde-
la vida privada, la intimidad y la dignidad
203
bida difusión o del incorrecto manejo de los datos personales, con el consi­
guiente deterioro de estos valores.
La dignidad como atributo de la persona humana es de reciente reconocimiento jurídico; por vez primera aparece en la reforma al artículo 25
constitucional, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 3 de
febrero de 1983, para concentrar en este artículo todos los principios relativos a la rectoría económica del Estado. El texto original del precepto (la
inviolabilidad de la correspondencia) pasó a formar parte del artículo 16
constitucional como párrafo tercero. La posterior modificación del dicho
artículo 25 únicamente agregó la obligación de que el desarrollo nacional
sea sustentable. A la letra dice el mandato vigente:
Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para
garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de
la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos,
grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.
Después, al discutirse la segunda reforma (Diario Oficial de la Federación, 28 de junio de 1999), en el Diario de los Debates de la Cámara de Dipu­
tados, año II, núm. 47, del 15 de diciembre de 1998, se reproduce la intervención del Diputado Federal Francisco Javier Salazar Díez de Sollano
(PAN); en la parte relativa dijo: “En Estocolmo en 1972, la declaración de
las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano estableció el derecho del hombre a condiciones de vida satisfactorias, de un ambiente cuya
calidad le permita vivir con dignidad y bienestar”.
Por último, el 14 de agosto de 2001 se publica en el Diario Oficial de la
Federación la reforma que adicionó dos párrafos al artículo 1o. de la Norma
Suprema; el segundo formaba parte del texto del artículo 2o. de la Constitución Política y en el tercero figura la dignidad humana; los términos corresponden a la iniciativa del Ejecutivo Federal que en su exposición de
motivos no señala el porqué de la referida alusión, la que tampoco se comenta en los dictámenes y debates de las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión.
El precepto vigente a la letra indica:
Artículo 1. En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las
ga­rantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni
204
alejandro ortega san vicente
sus­penderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma esta­
blece.
Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este
solo hecho, su libertad y la protección de las leyes (Diario Oficial de la Federación, 14 de agosto de 2001; formaba parte del artículo 2o.).
Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las
condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado ci­vil
o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto
anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
A pesar del interés del poder reformador el desarrollo jurídico del concepto dignidad humana es sumamente reducido; en efecto, la doctrina y la
jurisprudencia mexicanas no le han prestado mayor atención.
Algunos tratadistas nacionales lo han estudiado en función del derecho
europeo y en particular del español, por ser la dignidad humana parte sustancial de la Constitución Política de España. En nuestro sistema falta la
auctoritas doctrinaria que fortalece las argumentaciones jurídicas y contribuye de manera cierta al esclarecimiento de las normas del orden jurídico
nacional.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación lo considera como parte de la
garantía de no discriminación. En agosto de 2007, la Segunda Sala del Alto
Tribunal, al resolver el amparo directo en revisión 881/2007, estableció:
“GARANTÍA DE NO DISCRIMINACIÓN. SU PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL”.
Texto:
“De los artículos 1o., párrafo tercero, y 4o., párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte que la no discriminación es una verdadera garantía individual, consistente en el derecho
subjetivo público del gobernado de ser tratado en la misma forma que todos
los demás y el correlativo deber jurídico de la autoridad de garantizar un tra­
to idéntico a todas las personas ubicadas en las mismas circunstancias. Aho­
ra bien, conforme a tales preceptos, en la nación mexicana está prohibido
todo tipo de discriminación que atente contra la dignidad humana, anule o
menoscabe los derechos y libertades del varón y la mujer, porque ambos deben
ser protegidos por la ley sin distinción alguna, independientemente de sus
la vida privada, la intimidad y la dignidad
205
preferencias y, por ello, deben gozar de los mismos derechos y de la igualdad
de oportunidades para ejercer las libertades fundamentales en las esferas
política, económica, social, cultural, civil o en cualquier otra”.
Localización: número de registro 171,756, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, materia constitucional, novena época, tomo XXVI,
agosto de 2007, Segunda Sala, tesis aislada 2a. CXVI/2007, página 639.
***
Para un mejor entendimiento del concepto “dignidad de la persona huma­
na”, recurriré al derecho español que lo enlaza con la intimidad, el honor y
el derecho a la propia imagen, valores aún no estudiados ni dilucidados del
todo en nuestro sistema de derecho, a excepción de José Luis Soberanes Fer­
nández y de Fernando Batista Jiménez, quienes se han preocupado por pre­­
cisar este concepto; Soberanes a partir de la Declaración Universal sobre Bio­
ética y Derechos Humanos, en tanto que Batista sale del derecho español.
En su preciso ensayo “Reflexiones sobre el concepto de dignidad humana y su proyección en el campo de la bioética”, el doctor José Luis Soberanes Fernán­dez resalta la dinámica singular que tiene el desarrollo de los
derechos humanos; su reconocimiento puede obedecer a transformaciones
en las estructuras sociales, políticas o económicas producidas por descubrimientos tecnológicos, cambios en la mentalidad del ser humano o desequilibrio en las relaciones de poder que obstru­yen o restringen el acceso de las
personas a ciertos bienes necesarios para su desarrollo, situación que fundamenta la emisión de normas jurídicas, tanto sustantivas como adjetivas,
sin las cuales no sería posible proteger y garantizar los derechos del ser
humano ante quienes detentan el poder político y económico.
El estudioso en cuestión analiza la dignidad humana como principio.
Después de transcribir la definición de R. Alexy, quien le da un valor como
normas, Soberanes nos dice:
[...] los principios son mandatos de optimización, es decir su aplicación es
siempre gradual y se realiza en la medida en que otros principios o la realidad misma lo permite [...] a diferencia de otra especie de normas como son
las reglas, las cuales deben ser o no aplicadas en su totalidad.
La diferencia entre principios y reglas es clara en el caso de conflictos en­tre
ellos: “cuando dos o más reglas son aplicables en el mismo caso concreto se
206
alejandro ortega san vicente
tiene que preferir una en su totalidad y desechar la otra de acuerdo a un cri­
terio determinado [...] cuando presenciamos una colisión de dos principios
estamos obligados a ponderar, es decir, medir el peso ético o jurídico que cada
uno tiene en relación a cada caso concreto, para determinar hasta qué punto cada uno debe ser aplicado... El artículo 26 de la Declaración Universal
sobre Bioética y Derechos Humanos “establece que el amplio conjunto de
principios enumerados debe entenderse como complementarios y relacionados unos con otros y, lo más importante, que la decisión sobre la graduación en la aplicación de un principio deberá tomarse a la luz de las circunstancias concretas [...] la dignidad humana deberá ser respetada al máximo
posible y siempre en un esfuerzo expansivo [...] otros principios [...] deberán
ser aplicados en armonía con la dignidad humana”.
Lo antes reproducido robustece la reiterada afirmación hecha en el sentido de la aplicación armónica de los principios y derechos humanos y de
que ninguno de ello debe privilegiarse a través de una aplicación genérica
indebida; el juicio de valor debe referirse siempre a cada caso particular co­
mo sucede en los juicios de amparo, especialmente cuando la controversia
se suscita entre dos principios jurídicos.
La dignidad humana tiene cuatro exigencias: la inalienabilidad (no es un
bien que se encuentre en el mercado); la ininstrumentalidad (no puede ser
reducida o supeditada a otra instancia por ningún concepto); la inviolabilidad (por la autonomía de la voluntad cada persona es la más capacitada
para tomar decisiones sobre él mismo), y la insustituibilidad de la persona
humana (el hombre es único e irrepetible por más pequeño e insignificante que sea).
Soberanes concluye: “el núcleo fundamental de la dignidad humana
consiste en la afirmación rotunda de que el hombre posee un ámbito un
valor intrínseco e irreductible. Lo cual implica que el hombre por el simple
hecho de serlo merece un respeto incondicionado”.
Por su lado, en su artículo doctrinal “La eficacia del valor dignidad de
la persona en el sistema jurídico español”, el maestro Fernando Batista Ji­
ménez manifiesta:
El constitucionalismo de la segunda posguerra ha incorporado la idea de
dignidad de la persona humana como una premisa del Estado democrático
moderno. En España se trata de una noción que está vinculada a los derechos
fundamentales... Producto de esta intrínseca relación, han tenido lugar va­
rios dilemas relacionados con la vida y la integridad física de las personas, el
la vida privada, la intimidad y la dignidad
207
honor, la intimidad y otros bienes que constituyen disyuntivas ante las cuales el Tribunal Constitucional español se ha tenido que enfrentar. Siempre
que el órgano jurisdiccional utiliza la noción de dignidad de la persona, reconocida en el artículo 10.1 de la Carta Magna Española, lo hace para definir el alcance de determinados derechos fundamentales [...] o la invoca como
fuente de nuevos derechos no reconocidos en el texto fundamental...18
De inicio este autor nos advierte que el Tribunal Constitucional español
apela al valor de la dignidad de la persona para acotar el alcance de otros
derechos fundamentales, como son el honor, la intimidad y la buena imagen,
a los que se refiere el artículo 18.1 de la Constitución Española. Para dicho
tribunal, la dignidad es un valor reconocido constitucionalmente, sin embargo, no es una pauta autónoma que puede tomarse en cuenta con independencia de otros preceptos fundamentales; así se ha destacado en casos
relativos al derecho a la integridad física y moral de los reclusos, al derecho
de éstos a no ser sometidos a tratos inhumanos o degradantes (alimentación
forzosa en las huelgas de hambre) y en lo que toca a la proporcionalidad
de las penas y a la esterilización de disminuidos.
Batista Jiménez se aparta de esas decisiones para considerar que las me­
didas que sobre el particular se decreten deben cuidar no vulnerar ningún
derecho fundamental, lo que olvida el referido Tribunal Constitucional al
justificar evidentes violaciones a la dignidad de la persona, “fuente de todos
los derechos fundamentales”; las infracciones graves deben ser prevenidas y
reparadas, pero nunca justificadas. El autor destaca que el Tribunal en cita
invoca la dignidad como criterio de interpretación de los derechos al honor,
a la intimidad y a la propia imagen, proclamados de modo singular en el
artículo 18.1 de la Constitución Española y en el 1.1. de la Ley Orgánica
1/1982. Indica que para algunos tratadistas se trata de un mismo derecho,
el de la dignidad, con tres manifestaciones distintas, en tanto que otros lo
juzgan como derecho con existencia específica puesto que son distintos los
bienes que se tutelan.
Para algunos tratadistas el derecho a la intimidad es una libertad superlativa que la persona reclama en el ámbito de lo íntimo, en tanto que en el
derecho al honor lo que se protege es el patrimonio moral de las personas.
Otros más juzgan que el derecho a la propia imagen es una manifestación
Véase Fernando Batista Jiménez, “La eficacia del valor dignidad de la persona en el sistema ju­rídico español”, en Cuestiones Constitucionales. Revista de Derecho Constitucional.
18
208
alejandro ortega san vicente
concreta del derecho a la intimidad, de lo que concluyen que lo dispuesto
por la Ley Suprema española gira solamente en torno a dos bienes jurídicos:
la intimidad y el honor.19
El propio ensayista considera que esos tres derechos fundamentales
tienen como fundamento esencial la dignidad de la persona humana y un mis­
mo objeto: la salvaguarda de la persona; sin embargo, lo anterior no debe
llevarnos a concluir que los tres deben de regularse de manera conjunta y
mucho menos a determinar que se está en presencia de un derecho único;
y estima: “a pesar de las estrechas relaciones que entre ellos imperan, han
de considerarse como autónomos e independientes, por el simple hecho de
que circunscriben circunstancias específicas, diversas entre sí [...] no ha
de considerarse como un obstáculo a la autonomía e independencia de los
derechos al honor, a la intimidad y a la propia imagen...”
El hecho de que al calificar ciertas conductas el Tribunal Constitucional
Español las haya considerado de manera conjunta para calificar el mismo
desempeño como trasgresor de los tres derechos citados en nada cambia la
opinión que antecede.
El escritor considera también que el honor es una noción cambiante en
el tiempo y en el espacio que se constituye mediante relaciones de reconocimiento entre los distintos miembros de una comunidad, vínculos que
emanan precisamente de la dignidad de la persona y que son presupuestos
ineludibles para una adecuada participación del individuo en sociedad.
Reproduce la definición del honor que da Vidal Marín T., la que se copia
enseguida: “aquél derivado de la dignidad de la persona, consistente en el
derecho a ser respetado por los demás, cuyo ámbito de protección puede dis­
minuir como consecuencia de la conducta del sujeto contraria a sus deberes
jurídicos y, en general, a sus deberes ético sociales, así como en relación con
las concepciones sociales imperantes en un momento determinado”.20
El Tribunal constitucional de que se trata conceptúa al honor como un
derecho fundamental que procede de la dignidad de la persona, y que confiere a su titular el derecho a no ser escarnecido o humillado ante él mismo
o ante los demás. Al igual que en México, en España el derecho al honor y
a la intimidad constituyen un límite al derecho a la libertad de expresión
(artículos 20.4 de la Constitución Española, y 6o. y 7o. de nuestra Ley Su­
prema). Aquél señala como límite a la prerrogativa antedicha, el derecho a
M. Bajo Fernández, Protección del honor y de la intimidad. Comentarios a la legislación
penal, citado por Fernando Batista Jiménez en la p. 18 de su artículo.
20
Vidal Marín T., El derecho al honor y su protección desde la Constitución Española, p. 65.
19
la vida privada, la intimidad y la dignidad
209
una información veraz que a su vez está restringido por la prohibición de no
afectar el honor de las personas, lógico acotamiento que resulta de que las
dos normas superiores no reconocen el derecho al insulto, incompatible del
todo con la dignidad de la persona, a la que el susodicho Tribunal ha calificado de “núcleo irreductible del derecho al honor”, como Martínez Bullé
Goyri y Rodríguez y Rodríguez lo han hecho respecto de la intimidad. El
multicitado Tribunal ha calificado de atentatoria al derecho a la dignidad
de la persona “el juicio crítico o la información divulgada acerca de la conducta laboral o profesional de una persona”, al igual que “la información pri­
vada respecto de la filiación, la salud y la vida de las personas”, valores y prerrogativas estrechamente relacionados con el derecho a la intimidad. El
propio Tribunal ha sostenido que la vida privada goza de una protección
amplia y específica cuando la información no se refiere a personalidades pú­
blicas sino a personas privadas que no participan en la contienda pública.
Son abundantes las decisiones del Tribunal Constituyente español respecto de los reportajes relativos a la vida privada o familiar y a la protección
de datos personales; en ellas ha puesto de relieve la necesidad de reglamentar el uso informático para evitar que el ejercicio del derecho a la información menoscabe injustificadamente otros derechos fundamentales.
La doctrina europea ha insistido en resaltar la estrecha relación existente entre la dignidad y el derecho a la propia imagen, prerrogativa, esta última,
que ha generado confusión en la doctrina, puesto que no se trata de una
pertenencia que emane de la propia persona en virtud de que su tutela ju­
rídica se origina en la protección del derecho al honor. Muchos tratadistas
europeos analizan el derecho a la propia imagen al estudiar el derecho a la
reserva —al que denominan intimidad—, en tanto que otros más los consideran distintos y autónomos entre sí, para concluir que el derecho a la
propia imagen puede ser objeto de intrusiones ilegítimas sin vulnerar el de­
recho al honor y a la intimidad.
El referido Tribunal Constitucional defiende la autonomía del derecho
a la propia imagen al considerar que es: “Un derecho constitucional autónomo que dispone de un ámbito específico de protección frente a la reproducción de la imagen que, afectando a la esfera personal de su titular, no
lesionan ni su buen nombre ni dan a conocer su vida íntima, pretendiendo
la salvaguarda de un ámbito propio y reservado, aunque no íntimo, frente
a la acción y conocimiento de los demás”.
Entendemos como imagen la reproducción de los rasgos físicos de una
persona sobre un soporte material cualquiera, y como imagen pública el conjunto de rasgos que caracterizan ante la sociedad a una persona o entidad.
210
alejandro ortega san vicente
En México aún no se considera el derecho a la propia imagen; obviamen­
te deberá ser objeto de la atención de los tratadistas y legisladores por ser
un derecho reconocido como fundamental en los países que han marcado
la pauta en materia de derechos humanos. Por ahora, en una interpretación
extensiva, podríamos incluirlo en el concepto general de los datos personales relativos a las características físicas o emocionales de una persona. Lo
que es innegable es que el individuo tiene la potestad para determinar el flu­
jo de la información gráfica que sobre su persona puede difundirse sin su au­
torización. Jurídicamente entendemos el derecho a la propia imagen como
el derecho que tiene toda persona para determinar por sí misma el cómo,
cuándo, por quién y de qué forma puede ser reproducida o difundida la in­
formación gráfica relativa a sus rasgos fisonómicos. La salvaguarda de este
derecho protege la vida personal de intromisiones injustificadas procedentes de terceros, y “contribuye a preservar la dignidad de la persona y a mantener una calidad íntima de vida”.
Al respecto, el Tribunal constitucional de referencia, reiterando el criterio de otros del mismo continente, ha señalado:
El derecho a la propia imagen [...] se configura como un derecho a la personalidad, derivado de la dignidad humana y dirigido a proteger la dimensión moral de la persona que atribuye a su titular un derecho a determinar
la información gráfica generada por sus rasgos físicos personales que puede
tener difusión pública. [...] la facultad otorgada por este derecho, en tanto
que derecho fundamental, consiste en esencia en impedir la obtención, reproducción o publicación de la apropia imagen por parte de un tercero no
autorizado, sea cual sea la finalidad perseguida por quien la capta o la difunde (STCE 81/02).
He querido ampliar este capítulo con algunas reflexiones relativas al
derecho a la propia imagen, por la relevancia que tiene esta garantía en los
países europeos, origen de la protección de los derechos humanos que día
a día acrecientan su dimensión al incorporárseles nuevas prerrogativas que
contribuyen al cabal desarrollo de la persona humana.
***
A la ambigüedad, confusión e indefinición reinantes sobre los temas que
se tratan en este capítulo habrá que sumar un nuevo concepto adoptado por
el Poder Judicial de la Federación: el de datos sensibles que el propio Poder
la vida privada, la intimidad y la dignidad
211
circunscribe a algunos de los datos personales señalados por la LAI. No se
pierda de vista que el artículo 6o. de la Constitución Política ordena la pro­
tección de los datos personales en general, mas no de los datos sensibles.
A pesar de lo anterior, la frontera entre lo público y lo privado debe ser
establecida, al igual que los límites de la intimidad y de los datos personales; asimismo, debe preverse la resolución de los conflictos entre derechos
humanos por medio de una ponderación que, en cada caso concreto, decida el rango en que un derecho será afectado en provecho de otro, pero
siempre en beneficio de la colectividad.
No escapa a estas reflexiones la extrema dificultad que existe para impedir legalmente la indebida difusión de la información correspondiente a
esos ámbitos ni el embrollo que se afronta para alcanzar la reparación del
daño. Sin embargo, razones constitucionales imponen la conveniencia de
dictar normas y procedimientos que permitan evitar la difusión de información relativa a la vida privada, la intimidad o los datos personales y ha­cer
posible la reparación del daño causado al honor o a la reputación y fama pú­
blica de una persona o de sus familiares, como sucede con frecuencia con la
publicidad de estados crediticios erróneos. Tampoco es ajeno a estas reflexio­
nes la reiteración de la extrema dificultad que existe para impedir legalmente la indebida difusión de la información correspondiente a esos ámbi­
tos ni el embrollo que se afronta para alcanzar la reparación del daño.
Se insiste en que la fama pública y la reputación no forman parte de la
vida privada; son el resultado de la observancia de conductas que sí lo son;
la vida privada y la intimidad son atributos y derechos consustanciales al
individuo, en tanto que el honor, la fama pública, la reputación y la estima
social son reconocimientos positivos o negativos de la colectividad; éstos
son públicos en tanto que la intimidad y la vida privada pertenecen a la
esfera particular de la persona.
Lo hasta aquí expuesto enfatiza la complejidad que reviste la protección
de la vida privada y en especial de la intimidad; esta institución aparece por
vez primera en la catalogación de datos personales que se hace en la fracción
II del artículo 3 de la LAI, consideración que luce incorrecta toda vez que
no todos los rubros que ahí se señalan corresponden al ámbito de la intimidad, mismos que se reducen de manera notoria por la calidad pública de
los individuos. La intimidad y especialmente los datos personales son esfera inviolable de la vida del individuo; son también supuestos de la vida
privada, concepto jurídico que se protege en el texto de los artículos 6o. y
7o. constitucionales, sin que la ley haya concretado sus alcances jurídicos:
212
alejandro ortega san vicente
en el primero, a partir de la reforma que le adicionó un segundo párrafo con
siete fracciones (Diario Oficial de la Federación, 20 de julio de 2007); el 7o.,
intocado desde la promulgación de la Constitución Política de 1917, resaltando que la vida privada forma parte del catálogo que la Ley sobre Delitos
de Imprenta refiere en su artículo 1o.; ésta fue publicada en el Diario Ofi­
cial de la Federación del 12 de abril de 1917, y entró en vigor el 15 de abril
del mismo año, fecha anterior al día en que la Ley Fundamental inició su
vigencia (1 de mayo de 1917), por lo que resulta incorrecto calificarla como
ley reglamentaria. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha declarado
válida la referida Ley —a la que se conoce por lo común como Ley de Im­
prenta—, hasta en tanto el Congreso de la Unión no emita otra.
De cualquier forma, el legislador deberá hacer un esfuerzo de congruencia para fijar claramente los conceptos mínimos que configuran la vida
privada y la intimidad, para dejar a las leyes locales ampliarlo en atención
a las características sociales del lugar.
capítulo viii
LA PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES
Acerca del tema
En la exposición de motivos de la ya comentada iniciativa de Ley Federal
de Transparencia (2001), el Diputado Federal Luis Miguel Jerónimo Barbosa Huerta apuntó: “Cuando se trate de información referida a los datos
personales cuya publicidad constituya una invasión de la privacidad personal, la administración tiene obligación de proporcionar esa información, si
el solicitante demuestra en su petitorio que esa información es de interés
público por colaborar en la dilucidación del funcionamiento o actividades
de un órgano de la administración o de un funcionario público”.
En el artículo 34 de su propuesta, dicho Diputado Federal juzgaba como
falta digna de sanción administrativa la “Entrega de datos protegidos por el
derecho a la autodeterminación informativa sin recabar el consentimiento
expreso de las personas afectadas, en los casos en que éste sea exigible”.
En el mismo 2001, la iniciativa de Ley Federal de Transparencia del Eje­
cutivo Federal señalaba como parte del objeto de la Ley la protección de
datos personales. Decía:
Existe una clara relación entre el derecho de acceso a la información y la pro­
tección de datos personales, no porque se trate de dos realidades contrapuestas, sino porque la regulación de ambas debe ser complementaria. [...] la
publicidad de la información debe respetar el derecho de privacidad que
corresponde a los datos personales de cualquier individuo. Para lograr la co­
rrecta armonía entre uno y otro derecho, debe especificarse lo más posible sus al­
cances. Existe la conciencia de que cada uno de esos derechos es de tal magnitud
que requerirá de una ley especial que regule su objeto y establezca su diseño ins­
titucional, por esta razón y mientras no se expida una ley en materia de datos
[213]
214
alejandro ortega san vicente
personales, la iniciativa que se presenta incluye un capítulo específico en el que
se recogen los principios fundamentales al respecto y que pueden servir de base
para la legislación futura.
El contenido de la fracción III del artículo 3 de este proyecto es idéntico
al de la disposición de la LAI que nos rige.
A pesar de reconocer la trascendencia del tema, varios intentos de legislar sobre datos personales se han aplazado indefinidamente; quizás por
considerar que una legislación de tal naturaleza tendría forzosamente que
abarcar en esa protección a particulares, en especial a los medios que se
niegan y resisten enfáticamente a responsabilizarse de manera alguna.
Sobre el particular, Rodríguez y Rodríguez expresa: “los medios de comunicación masiva, con ánimo sensacionalista cuando no escandaloso, hur­
gando e inmiscuyéndose en las vidas ajenas, dan pormenorizada cuenta de
toda clase de asuntos privados, trátese de actos o hábitos personales, problemas familiares, casos judiciales, civiles o penales, etc., sean o no de interés general o colectivo, o bien divulgan ciertos aspectos íntimos que el
individuo quisiera guardar en secreto”.
La reciente adición de un segundo párrafo al artículo 6o. constitucional
puso de manifiesto la suma importancia que tiene la protección de los datos
personales, derecho subjetivo regulado por ahora por la LAI en sus artículos 3, fracciones II y XIII; 4, fracción III; 8; 18, fracción II, y 19, y especialmente en los numerales de su capítulo IV (artículos 20 a 26). En el capítulo VII anterior se transcribieron las fracciones II y XIII del artículo 3; la
primera delimita el concepto y la segunda define los sistemas de ese carácter. La III del artículo 4 exige la protección de los datos personales en pose­
sión de los sujetos obligados; el 8 dispone el derecho de las partes a oponerse a la publicación de sus datos personales que figuren en las sentencias del
Poder Judicial de la Federación que hayan causado ejecutoria o estado. La
autodeterminación informativa está implícita en a fracción II del precepto
18 que califica de confidencial a la información relativa a los datos persona­
les que requieran el consentimiento de los titulares para su difusión, distri­
bución o comercialización, y en el 21, que prohíbe a los sujetos obligados
llevar a cabo las actividades anteriores sin dicha autorización.
En la referida fracción II de su artículo 3, la LAI señala seis paradigmas
de los datos personales cuya publicidad indiscriminada pudiera afectar la
intimidad de las personas físicas, ampliando ese catálogo mediante la expresión “u otras análogas”. En el antes citado capítulo IV del título primero
la protección de datos personales
215
establece un procedimiento administrativo para la corrección o modificación de los datos personales que obren en cualquier sistema de datos perso­
nales del Estado (artículo 25). La Ley de la materia nada dice del respeto a
la vida privada.
En cumplimiento de lo indicado en la fracción IX del artículo 37 de la
LAI, el 30 de septiembre de 2005 el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) publicó en el Diario Oficial de la Federación los Lineamientos de Protección de Datos Personales, acuerdo que contiene las políticas
generales para el manejo, mantenimiento, corrección, seguridad y protección de los que se encuentren en posesión de las dependencias y entidades
federales, con inclusión del manejo de los Sistemas de Datos Personales. Los
sujetos obligados tienen la obligación de dar a conocer al IFAI o a las instancias internas responsables de aplicar la Ley, los sistemas de datos persona­
les que posean y ambos deberán mantener un listado actualizado de dichos
sistemas (art. 23 de la LAI). Ese Instituto Federal ha dispuesto en la página
de internet www.ifai.org.mx el Sistema “Persona”; merced a este considerable esfuerzo los gobernados están en posibilidad de saber los datos personales que forman parte de los archivos de la Administración Pública Federal y ejercer así el acceso y corrección de ellos, aun cuando en numerosas
ocasiones se dificulta en extremo la corrección por lo engorroso de los trámites correspondientes.
Las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión no
han dictado medidas destinadas a la protección de datos personales.
Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Consejo de
la Judicatura Federal, en sus respectivos lineamientos, han determinado el
acceso público a las resoluciones intermedias que pongan fin a una instancia o a algún incidente de previo y especial pronunciamiento aun cuando
no hayan causado o formen parte de expedientes de naturaleza penal o
familiar. Han interpretado los artículos 8, y 14, fracción IV, de la LAI, en el
sentido de que la restricción establecida en la mencionada fracción (poner
en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona) se refiere ex­
clusivamente a las pruebas y constancias que obren en los expedientes judiciales de las que también deben eliminarse los datos personales. Asimismo, el Poder Judicial Federal ha determinado que las sentencias ejecutorias
deben hacerse públicas y que, si bien las partes pueden oponerse a la publicación de sus datos personales, éstos serán confidenciales solamente
cuando para su difusión se requiera el consentimiento del titular; empero,
los datos personales que consten en una resolución judicial por regla gene-
216
alejandro ortega san vicente
ral serán públicos sin que para su difusión se requiera de esa anuencia;
únicamente la oposición de las partes podrá impedirlo cuando contengan
información reservada en los términos previstos por la fracción IV del artículo 13 de la LAI. Insisto en lo erróneo del antedicho criterio judicial que
mezcla dos instituciones jurídicas diversas, la información confidencial y
la información reservada, reguladas en forma separada por la Ley de la
materia; como se dijo, ambas pueden coexistir sin que la calidad de una
excluye a la otra. En parte alguna la LAI impone la condición que el Poder
Judicial establece. Está fuera de duda que es una pauta para el Poder Judicial Federal, pero la tendencia de los justiciables a emplearlos en los casos
de su conocimiento es también innegable como antes quedó demostrado al
exponer lo resuelto por el Primer Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito.
Por último, en virtud de que las notificaciones judiciales por boletín o
por lista deben señalar el nombre de las personas respecto de las cuales se
tramita algún derecho en los juicios, en la información que al respecto se pro­
porcione se conservará el nombre de las partes, sin perjuicio de suprimir los
demás datos personales relacionados en la fracción II del artículo 3 de la
LAI.
El Reglamento del Instituto Federal Electoral (artículos 29 y 30) dispone lo concerniente al acceso y corrección de datos personales; en el inciso
4 del último numeral indica que estas reglas no serán aplicables a los datos
personales que los ciudadanos entreguen de acuerdo con las normas previs­
tas por el Código Federal Electoral y demás normativa en esta materia. Por
su parte, el Banco de México establece un procedimiento de rectificación
de datos personales (artículo 42 y 43 del Reglamento para la Aplicación de
la LAI); las normas jurídicas antes mencionadas son del todo consecuentes
con las disposiciones de la Ley Federal de Transparencia.
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación destina los ar­
tículos 29 y 30 del Reglamento del caso (Diario Oficial de la Federación, 12
de junio de 2003) a la protección de datos personales; las solicitudes, los
plazos y el recurso en caso de negativa son conforme a las disposiciones de
la LAI. Por su parte, el Reglamento del Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa (Diario Oficial de la Federación, 12 de junio de 2003)
clasifica como información confidencial “los datos personales de los servidores públicos del Tribunal, siempre y cuando no se hallen en los registros públicos
o en fuentes de acceso público, de conformidad con lo establecido en el artículo
18, fracción II, de la Ley”. Las cuatro fracciones de su artículo 13 pormenorizan el trámite y los requisitos de las solicitudes de modificación de datos
la protección de datos personales
217
personales, su carácter gratuito, los plazos de entrega y el recurso de revisión
en caso de negativa. No prevé disposición alguna respecto de los da­tos personales de las partes en los juicios de nulidad de su competencia.
El Reglamento de los Tribunales Agrarios para la Transparencia y Acceso
a la Información (Diario Oficial de la Federación, 20 de junio de 2003) de­dica
su capítulo tercero (artículos 18 a 20) a la protección de datos persona­les;
sigue los principios de la LAI en cuanto a listado, entrega, modificación o
corrección, y al recurso en contra de la negativa o de la entrega opor­tuna
de esta información.
El resto de los sujetos obligados se ha limitado a referirse o a repetir los
principios y obligaciones señalados por la Ley Federal de Transparencia, sin
tomar en cuenta la importancia creciente de esta protección, cada día más
vulnerada por los adelantos de la ciencia, la tecnología y el interés mediático que los comercializa, los difunde y los utiliza sin existir razones de in­
terés público o excepciones legales que pudieran demandar el conocimiento
de información estrictamente personal.
Los sistemas de datos personales
en el derecho positivo mexicano
A excepción del Registro Federal de Electores regido por el Código Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales, los sistemas de datos personales más importantes están en posesión de la Administración Pública
Federal; verbigracia: los Registros Nacional de Población, Federal de Servidores Públicos, Federal de Contribuyentes, Armas de Fuego y Explosivos
y Profesiones, sin pasar por alto los del IMSS ISSSTE y CFE, reglados por
leyes para propósitos específicos que determinan limitaciones precisas al
acceso y corrección de esta información; en ellos es común observar que la
modificación de los susodichos datos se sujeta a procedimientos complicados que la dificultan en exceso; a pesar de que son parte del Ejecutivo Federal y por tanto están sujetos a la jurisdicción del IFAI, no han tendido
reformas significativas para darles congruencia con regulación que rige
actualmente a los datos personales.
A los sujetos obligados aún les falta mucho por informar acerca de los
sistemas de datos personales que emplean, en especial lo que concierne al
fundamento legal, finalidad, responsables de su manejo, forma de acceder
a esa información y al cómo hacer uso del derecho de corrección. Las reglas
218
alejandro ortega san vicente
que permitirían sopesar si debe prevalecer el derecho a la información o el
derecho a la privacidad y los límites de ésta o no existen o son insuficientes,
siendo frecuente la disparidad de criterios y la existencia de conflictos, co­
mo sucede en el trato que dan a las fotografías y datos curriculares del per­
sonal.
Los adelantos y el acelerado avance de la tecnología, sin lo cual no es
posible el manejo adecuado de millones y millones de datos, y la creciente
importancia de los medios de comunicación en su labor informativa, imponen al legislador la obligación de establecer principios, instrumentos y
mecanismos que permitan a las personas proteger, cuando menos, su intimidad como el reducto más personal de su vida privada.
El cuestionamiento salta: en pleno desarrollo del derecho a la protección
de los datos personales ¿la salvaguarda de los propios datos, de la vida
privada y de la intimidad debe quedar circunscrita a los entes del Estado?
¿No debería abarcar esa protección a particulares y en especial a los medios
de información para que en verdad esos derechos fundamentales fueran
plenos?
En otras latitudes se han establecido instituciones públicas destinadas a
dirimir los conflictos entre el acceso a la información y el respecto a la vida
privada, al honor y a la intimidad; podemos citar como ejemplo al Tribunal
Constitucional en España, a la Press Complaints Comisión (PCC) y a la
Broadcasting Complaints Comisión en Inglaterra, y a la Comisión de Estudios sobre la Protección a la Intimidad, creada en Estados Unidos a raíz
de la Privacy Act de l979.
En el estudio Protección de datos personales en México: el caso del Po­der
Ejecutivo Federal, los autores Alonso Gómez Robledo y Lina Ornelas Nú­
ñez señalan que la PCC ha sostenido que: “El interés público no debe
entenderse como cualquier cosa que interese al público. La vida privada de
los personajes públicos debe salir a la luz cuando la información relativa a
un personaje o a su capacidad para desempeñarlo puede influir en el desem­
peño del oficio encomendado” (PCC, Report, núm. II, 1991, pp. 9-13); los
autores concluyen: “aquellos que ostentan un cargo público deben quedar
sujetos al escrutinio público y el público tiene derecho a estar informado
sobre un posible comportamiento de naturaleza privada, solamente en
aquellos casos en que la conducta en cuestión pueda, objetivamente, afectar o incidir en la esfera de su actuar público”.
Alonso Gómez Robledo y Lina Ornelas Núñez, Protección de datos personales en México: el
caso del Poder Ejecutivo Federal, pp. 8-11.
la protección de datos personales
219
Los hombres públicos tienen derecho a tener intimidad y a disponer de
una vida privada, por más que la índole de sus actividades reduzca en ma­
yor o menor medida el ámbito de esta última. Los hechos deben presentar
siempre un interés público inobjetable y no difundirse para alcanzar la pura
satisfacción del morbo social, que nada aporta al debate público. No obs­
tante, en nuestra vida diaria vemos la vulneración cotidiana de la vida pri­
vada de quienes, servidores o figuras públicos, carecen de un medio efectivo para remediar el quebranto. De considerarlo conveniente los afectados
tendrían que acudir a un juicio ordinario civil en demanda de la reparación
de un daño moral; costoso y tardado, el resultado no asegura alcanzar dicha
reparación; la experiencia demuestra la extrema dificultad para obtenerla
y exigirla, en particular con respecto a la información mediática.
La multicitada adición al artículo 6o. constitucional ha puesto de relieve la necesidad de que los legisladores se avoquen a reglar el tema que aquí
nos ocupa; para estos efectos la Ley Fundamental les ha fijado un plazo
que deben atender en sus términos para no violar la Constitución federal que
al asumir sus cargos prometieron cumplir y hace cumplir. En consecuencia
ya no podrán recurrir al manido pretexto de turnar a Comisiones, para es­
tudio y dictamen, los proyectos que sobre el particular se elaboren, como ha
sucedido en el Congreso de la Unión.
Las iniciativas pendientes de dictamen
En las Cámaras del Congreso de la Unión están pendientes de dictamen
varias iniciativas sin que se atisbe la posibilidad de que se les preste atención
por la falta de consenso en las colegisladoras; éstas han guardado posiciones
encontradas a partir de la presentación y discusión de la iniciativa de Ley
para la Protección de Datos Personales del Senador Antonio García Torres,
proyecto que, habiendo sido aprobado por el Pleno de la Cámara de Senadores, fue rechazado posteriormente por la de Diputados.
Los proyectos de que se tiene noticia cierta son:
1. Iniciativas de Ley Federal de Protección da Datos Personales, presentadas
por el Senador Antonio García Torres (PRI):
a) El 14 de febrero de 2001, en la sesión de la Comisión Permanente del
Senado de la República. Dictaminada por las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucionales y de Estudios Legislativos de dicha Cámara, fue aprobada
220
alejandro ortega san vicente
por el Pleno del Senado y publicada en la Gaceta Parlamentaria correspondiente el 30 de abril de 2002. Su objeto primordial era establecer un adecuado equilibrio entre los derechos de información, uso, comercialización o
transferencia de noticias, y la titularidad y privacidad de los individuos. El
12 de noviembre de 2002, la Comisión de Comercio de la Cámara de Diputados emitió y presentó al Pleno dictamen no aprobatorio, por considerar
que la iniciativa que se comenta era poco clara, ambigua y su interpretación
y alcances generaban confusión;
b) El 8 de noviembre de 2005, el Senador García Torres solicitó a la Mesa
Directiva de la legisladora de origen, excitara a las Comisiones de Gobernación y de Economía para que presentaran al Pleno un nuevo dictamen. El
14 de diciembre de 2005 la Comisión de Gobernación dictaminó negativamente el proyecto, por apreciar que la Constitución Política no otorga expresamente al Senado la facultad de legislar en materia de datos personales;
que no se analizaba el impacto económico de la regulación propuesta en las
empresas que se dedican a la recolección de datos ni los beneficios o perjuicios que pudieran resultar de compartir la información; y que podría producir efectos contraproducentes al objetivo buscado; la negativa fue aprobada por el Pleno de la Cámara de Senadores; y
c) El 2 de febrero de 2006, el Senador García Torres presentó una nueva
iniciativa, que a la fecha no ha sido dictaminada.
No hay duda: para los senadores integrantes de las comisiones señaladas
en el anterior inciso b), era de mayor importancia los negocios empresariales que la protección de un derecho fundamental; su actitud, al igual que la
de las comisiones indicadas en el inciso a), se explica en el desmedido afán de
supeditar los derechos fundamentales, entre los que se encuentra la protec­
ción de los datos personales, a la necesidad y productividad del mercado.
2. El 6 de septiembre de 2001, el Diputado Luis Miguel Jerónimo Barbosa
Huerta (PRD), presentó ante el Pleno de la Cámara de Diputados la iniciativa de Ley Federal de Datos Personales, que aparece publicada en la respectiva Gaceta Parlamentaria de 7 de septiembre de 2001. El 30 de abril de
2002, se turnó a las Comisiones de Gobernación y Seguridad Pública, y de Co­
mercio y Fomento Industrial, Sin dictamen hasta el momento.
3. Iniciativa de Ley Federal de Protección de Datos Personales del Diputado Jesús Martínez Álvarez, del Grupo Parlamentario de Convergencia
Democrática. Está publicada en la Gaceta Parlamentaria número 1895-I; se
turnó a la Comisión de Gobernación para dictamen, que sigue pendiente
de presentación al Pleno. El propio Diputado Federal presentó otra iniciativa para reformar los artículos 20 y 21, y derogar los números 22 al 26 de la
la protección de datos personales
221
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; esta propuesta se publicó en la Gaceta Parlamentaria número 1903IV, del 13 de diciembre de 2005; el 2 de febrero de 2006 fue turnada para estudio y dictamen a la Comisión de Gobernación, lo que sigue pendiente.
4. Iniciativa de Ley Federal de Protección de Datos Personales, presentada por el Diputado Federal David Hernández Pérez (PRI), el 23 de febrero
de 2006. Se publicó en la Gaceta Parlamentaria número 1953-1, de 26 de
febrero de 2006; permanece en estudio en la Comisión de Gobernación.
5. Iniciativa de Ley Federal de Protección de Datos Personales, presentada por la Diputada Federal Sheyla Fabiola Aragón Cortés (PAN), el 22 de
marzo de 2006. Apareció publicada en la Gaceta Parlamentaria número 19721. Se remitió para dictamen a la Comisión de Economía, donde actualmente se encuentra.
Otras dos propuestas de reforma al Código Penal Federal relacionadas
con la protección de datos personales prosiguen en espera de su estudio y
dictamen. Ellas son:
6. Iniciativa que adiciona un capítulo al título vigésimo del Libro Segundo, del
Código Penal Federal, para tipificar los delitos de inserción y divulgación de da­tos
personales falsos, presentada por la Diputada Federal Cristina Portillo Ayala
(PRD), el 29 de junio de 2005. En estudio de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos de la Cámara de Diputados, y
7. Iniciativa que adiciona un título vigésimo sexto al Libro Segundo del
Código Penal Federal en materia de información privada. El 29 de noviembre
de 2005 fue presentada por el Senador Óscar Cruz López; en trámite de
estudio y posterior dictamen por las Comisiones Unidas de Justicia y Estudios Legislativos.
La autodeterminación informativa, salvaguarda
de los datos personales
La autodeterminación informativa es un derecho fundamental que tutela la
intimidad y especialmente el empleo de datos personales por quienes son
aje­nos al titular. A pesar de no estar reconocido expresamente como garantía, está implícito en la prerrogativa constitucional consagrada por la
multicita­da fracción II del segundo párrafo del artículo 6o. de la Carta
Magna. Cons­tituye una limitante expresa al derecho a la información y en
particular al acceso a ella, toda vez que los datos personales son confiden-
222
alejandro ortega san vicente
ciales y su divulgación requiere del consentimiento del individuo; esto es:
el ejercicio del derecho a la información, al igual que la libre manifestación
de las ideas y el ejercicio de los derechos comprendidos en la libertad de
imprenta, exi­ge el consentimiento de la persona para la entrega y difusión
de los datos per­sonales que son de su exclusiva propiedad.
La garantía de autodeterminación informativa encuentra su fundamento en el antedicho párrafo segundo, que ordena respetar la vida privada y
proteger los datos personales. Sin particularizar los sujetos que tienen ese
deber, nuestra Norma Suprema sólo indica que la ley debe proteger ambos,
sin exceptuar de esa obligación a ninguna persona, cualquiera que sea su ca­­
rácter o naturaleza jurídica.
En su ensayo “Autodeterminación informativa, consideraciones acerca
de un principio general y un derecho fundamental”, Giulio Adinolfi reitera que los datos personales están tutelados tanto por el principio como
por el derecho de la autodeterminación informativa; principio y derecho
también protegen la intimidad; a su vez aprecia que esa autodeterminación
es un subprincipio de la libertad de la voluntad y de la libertad de disponer
de las posesiones y propiedades del individuo.
El principio de autodeterminación informativa es de reciente reconocimiento y formación. Alemania es el primer país que lo reconoce explícitamente y lo desarrolla a partir del derecho angloamericano del right to privacy (respeto a la vida privada); éste no se concibe sin la autodeterminación
informativa, y se le considera como valladar a la intromisión de agentes ex­
ternos en la vida de la persona.
El derecho a la vida privada, nos dice Giulio Adinolfi, se presenta como un
dique ante las invasiones de agentes exógenos o intrusivos; como principio
recoge varios institutos; por ejemplo: la tutela del domicilio, de la imagen
y la violencia psicológica de los demás con respecto a la vida de la persona.
La violación del principio y derecho de autodeterminación informativa
puede no ser visible, pero cuando se produce, el daño resulta tangible y
relevante.
La función de la autodeterminación informativa como principio general
de derecho —expresión ésta recogida por el Constituyente en el artículo
14 de la Norma Fundamental— deberá circunscribirse a lo que la Suprema
Corte de Justicia de la Nación les ha reconocido. Nuestro Máximo Tribunal
Véase Giulio Adinolfi, “Autodeterminación informativa, consideraciones acerca de un
principio general y un derecho fundamental”, en Cuestiones Constitucionales, núm. 17.
la protección de datos personales
223
de Justicia ha catalogado a los principios de derecho como verdades jurídicas notorias, con indiscutible carácter general, elaboradas o seleccionadas
por la ciencia del derecho, “de tal manera que el juez pueda dar la solución
que el mismo legislador hubiera dado si hubiese estado presente o habría
establecido si hubiere previsto el caso, siendo condición que no desarmonicen o estén en contradicción con el conjunto de normas legales cuyas lagu­
nas deben llenar” (Semanario Judicial de la Federación, quinta época, tomo
LV, página 2641).
Dejan de ser aplicables cuando exista texto legal expreso sobre determinada situación jurídica (clave XI.3o.13 P, Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, novena época, tomo VII, junio de 1998, página 692).
El más Alto Tribunal los considera también como la formulación más
general de los valores connaturales y propios del derecho que dan coherencia al sistema jurídico; los estima como fuente en la que todas las prescripciones legales abrevan. Desde luego, su función no se agota en la tarea de
integración de los vacíos legales; alcanza sobre todo a la labor de interpretación de la ley y aplicación del derecho, pues son la manifestación auténtica, prístina, de las aspiraciones de justicia que tiene una comunidad (Sema­
nario Judicial de la Federación, Tribunales Colegiados de Circuito, octava
época, tomo III, segunda parte-2, página 573).
Habrá que reconocer que la autodeterminación informativa es resultante de la forma en que se desempeña la sociedad moderna, en la que las
informaciones dañan de la misma manera que la violencia física. Adinolfi
manifiesta que el acceso a la información y el manejo de la misma deben
partir “del derecho a la autodeterminación informativa, autonomía del conocimiento que da el derecho al individuo de autorizar, bloquear, oponerse, ratifi­
car, quedarse indiferente respecto a la noticia que se difunde al público respecto
a la persona misma”, afirmación acorde del todo con las decisiones judiciales anteriores.
La trascendencia de la autodeterminación informativa respecto del derecho a la vida privada se enfrenta a problemas conceptuales por el diverso
entendimiento de que han partido los sistemas jurídicos —principalmente europeos y angloamericanos; muy pocos en América Latina—, para
reglamentar el derecho humano que nos ocupa. Por consiguiente, la aceptación de la autodeterminación informativa como principio y derecho que
garantiza el respeto a la vida privada, no se ha generalizado.
En Inglaterra y Estados Unidos, el right of privacy alcanza un alto nivel
de desarrollo jurisprudencial y doctrinal, y una aceptación pública crecien-
224
alejandro ortega san vicente
te. Los países miembros de la Unión Europea, así como Canadá y Argentina, disponen de leyes sobre protección de datos personales. Francia ha
dictado leyes para la elaboración del fichero de los conductores y de los
pacientes, emitido disposiciones penales y civiles para una mejor protección
de la vida privada, y disposiciones específicas respecto de la informática y
a las libertades; Dinamarca y Suecia lo han hecho respecto de la vida priva­
da y a los sistemas modernos de comunicaciones, por mencionar algunos.
En la doctrina estadounidense el derecho a la vida privada se funda en el
principio y derecho que tutelan la personalidad; tiene como finalidad primordial evitar la destrucción de los muros de respeto que existen entre los
diversos individuos de la sociedad. Esta garantía acentúa la identidad personal y la intimidad del individuo, considerando que esos valores son pro­
piedad de la persona y sólo se puede disponer de ellos mediante el consentimiento de quien sea su titular.
En Europa, el desarrollo del derecho a la autodeterminación informativa
ocurre a partir del Convenio de los Derechos del Hombre y de las Libertades Fundamentales (Roma, 4 de noviembre de 1950), así como de la jurisprudencia que sobre el particular ha fijado la Corte Suprema de Estrasburgo, Tribunal Internacional que rige a todos los países de la Unión Europea
de acuerdo con el antes citado instrumento internacional.
El inciso 1 del artículo 8 del referido Convenio indica que: “Toda persona tiene derecho al respeto a su vida privada y familiar, de su domicilio y de su
correspondencia”. En el inciso 2 determina las excepciones a la prerrogativa
anterior: “No podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio
de este derecho, sino en tanto esa injerencia esté prevista por la Ley, y constituya una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para la
seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país,
la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o
de la moral, o la protección de los derechos y libertades de los demás”, singula­
ridades coincidentes con las establecidas en los sistema jurídicos nacionales
e internacionales. A partir del reconocimiento de la propiedad del individuo
sobre su intimidad, el Tribunal de Justicia Europeo ha reconocido que la
autodeterminación informativa es un principio y un derecho fundamental
y al referirlos a los abusos de utilización de los datos personales ha decidido que el mencionado artículo 8o. forja una tutela de la esfera privada del
individuo en las relaciones sociales. Considera la autodeterminación como
un “derecho fundamental del dominio de las informaciones personales [reconociendo] el derecho absoluto y exclusivo de la creación de la propia identidad
personal”.
la protección de datos personales
225
La Unión Europea celebró otro pacto: el Convenio de Estrasburgo número 108 del 28 de enero de 1981, para la protección de las personas respec­
to del tratamiento de los datos personales; asimismo, ha emitido diversas
directivas para renovar, cada vez con mayor fuerza, el principio de la libre
autodeterminación informativa (Directiva 95/46/CE, del 24 de octubre de
1995, para la protección y la libre circulación de los datos personales de las
personas físicas).
Sin embargo, no todos los países de la Unión Europea han aceptado en
sus términos esas directrices; ejemplifiquemos:
España se apega a las directrices de los instrumentos antes citados. En
este país existe una norma constitucional específica, el precepto 18.4 de la
Norma Suprema de ese país, que protege los datos personales; a la letra
dice: “Artículo 18.4: la Ley limitará el uso de la informática para garantizar
el honor y la libertad personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos”.
La doctrina y la jurisprudencia españolas consideran que el consentimiento de la persona, la autodeterminación informativa, es un derecho
inalienable y básico del individuo que forma parte indisoluble del derecho a
la intimidad y debe expresarse antes de cualquier tratamiento de datos per­
sonales.
En España existen ordenamientos destinados especialmente a la protección de los datos personales, como son: la Ley Orgánica 5/1992, que regula el tratamiento automatizado de los datos personales y sus diversos reglamentos, entre los que se encuentra el Decreto que aprobó el Estatuto de la
Agencia de Protección de Datos. La decisiones de la Corte Suprema de
España que cita Adinolfi y que enseguida se reproducen ponen de relieve
la trascendencia que en los países europeos tiene la protección de los datos
personales y la indisoluble vinculación y compatibilidad que existe entre
és­tos y la intimidad:
[...] nuestra Constitución ha incorporado una nueva garantía constitucional
como forma de respuesta a una nueva forma de amenaza concreta a la dignidad ya los derechos de la persona, de forma en último término no muy dife­
rente a como fueron originándose e incorporándose históricamente los distin­
tos derechos fundamentales. En el presente caso estamos ante un instituto
que es, en sí mismo, un derecho fundamental, el derecho a la libertad frente a las potenciales agresiones a la dignidad y a la libertad de la persona pro­
venientes de un uso ilegítimo del tratamiento mecanizado de datos, lo que
la Constitución llama la informática (STC 254/1993).
226
alejandro ortega san vicente
La función del derecho fundamental a la intimidad del artículo 18.1 CE, es
la de proteger frente a cualquier invasión que pueda realizarse en aquél
ámbito de la vida personal y familiar que la persona desea excluir del conocimiento ajeno y de las intromisiones de terceros en contra de su voluntad.
En cambio, el derecho fundamental de protección de datos persigue garantizar a la persona un poder de control sobre sus datos personales, sobre su
uso y destino, con el propósito de impedir su tráfico ilícito y lesivo para la
dignidad y derecho del afectado. En fin, el derecho a la intimidad permite ex­
cluir ciertos datos de una persona del conocimiento ajeno, es decir el poder
de resguardar su vida privada de una publicidad no requerida (STC: 134/
1999; 144/1999; 98/2000; 115/2000).
En Italia, el principio y derecho de la autodeterminación informativa se
sustenta en la Ley de Tutela de la Privacy (Ley 675/1996), en la que se recopilaron todas las normas que protegen los datos personales. Este sistema
jurídico no contempla explícitamente el principio y derecho a la autodeterminación informativa, pero ha instituido un organismo jurisdiccional especializado, la Autorita Garante per la protezione dei dati personali, que
está facultado para dictar reglamentos en la materia, mismos que devienen
del examen y decisión de las controversias que sobre el particular se someten a su conocimiento.
En Italia encontramos una doble consideración: la tutela de la intimidad
a que se contrae el artículo 15 de la Constitución Italiana (incluye el secreto de las comunicaciones), y el derecho fundamental a la autodeterminación
informativa que forma parte del derecho a la personalidad, en virtud de ser
una manifestación de la persona, mas no de la intimidad de la mis­ma. La
intimidad puede ser limitada por derechos colectivos, en tanto que la autodeterminación informativa está calificada como principio básico e inalienable del particular que sólo puede ser restringida cuando el titular lo
conciente. La anterior división doctrinaria parece haber quedado atrás al
reunir ambos conceptos en Ley de 1996. La interpretación de ambos ha sido
resaltada por la Corte Suprema en sus consideraciones acerca del artículo 2
de esta Ley Fundamental que califica a los dos como síntesis de la personalidad que afecta a todas las relaciones del individuo con los demás.
En suma: el sistema jurídico español subraya la intimidad e identidad
personal como fundamento del derecho a la autodeterminación informativa; el italiano lo sustenta en la personalidad y en la hegemonía de la voluntad de la persona para disponer de sus datos personales.
la protección de datos personales
227
Al ser la protección de los datos personales una derivación del principio
de tutela o salvaguarda de la intimidad y en última instancia de la vida pri­
vada, deber ser reconocido automáticamente; sin embargo, como se ha enfa­
tizado, esta garantía no es absoluta y encuentra limitantes en otros privilegios del individuo, conflictos que deben ser resueltos mediante el balance
de los intereses en pugna y en función de los intereses superiores que pudieran confluir al caso.
El desarrollo en México del derecho de acceso a la información guberna­
mental es notorio en los últimos siete años; pero el interés que se reconoce
ha postergado la existencia de un sistema jurídico que regule el respeto a la
vida privada y proteja debidamente los datos personales. A excepción de
la Ley de Responsabilidad Civil para la Protección del Derecho a la Vida
Privada, el Honor y la Propia Imagen en el Distrito Federal, que no regula
esos datos, carecemos de medidas legislativas adecuadas.
El escaso desarrollo, la pobreza que se observa en la tutela jurídica de la
privacidad y la ineficacia de las pocas normas con que México cuenta son
incuestionables. Es de esperar que las Legislaturas Federal y Estatales, en
cumplimiento de la reforma constitucional que adicionó un segundo párra­
fo con siete fracciones al artículo 6o. de la Norma Suprema (Diario Oficial
de la Federación, 20 de julio de 2007), decreten la regulación respectiva
antes del 19 de julio de 2008, fecha en que vencerá el plazo de un año fijado por el Poder Reformador para dictar las leyes reglamentarias de esa reforma.
Se reitera: académicos, estudiosos y legisladores estiman insuficientes
las previsiones y los mecanismo contemplados en las leyes para hacer efectiva la referida protección constitucional, por lo que han insistido en la ex­
pedición de un ordenamiento general o cuando menos federal que regule
en especial la protección de los datos personales.
Es de insistir: la última reforma constitucional que adicionó un segundo párrafo al artículo 6o. de la Norma Suprema ha puesto de relieve la
necesidad de que los tres niveles de gobierno, en su respectivas competencias, agrupen las normas relativas a la protección de datos personales en un
solo ordenamiento que sistematice las reglas dispersas, disponga los procedimientos conducentes, prevea la instauración y funcionamiento de órganos jurisdiccionales específicos, y recoja los principios y limitaciones que
deben regir esta materia, tanto en el sector público como en el privado. Así,
se regularía lo que corresponde al acceso, calidad, confidencialidad y consentimiento del titular para su difusión, esto último esencial para la auto-
228
alejandro ortega san vicente
determinación informativa, prerrogativa de la persona que a la fecha no ha
merecido atención por parte de tratadistas y legisladores. El régimen legal
que llegue a establecerse deberá partir de dicha prerrogativa, esto es, del
consentimiento expreso de la persona, sin pasar por alto la subordinación
de esta garantía a un interés público manifiesto, y reiterar la sujeción estric­
ta del empleo de los datos personales a la finalidad para la que fueron obte­
nidos, de suma importancia para asegurar que las autoridades y los particula­
res empleen los respectivos sistemas de información única y exclusivamente
en y para el ejercicio y cumplimiento de sus respectivos objetos.
Las modificaciones al Reglamento del Poder Judicial
Federal para la aplicación de la LAI
En tanto los legisladores cumplen lo dispuesto en el artículo segundo transitorio de la reforma constitucional de 2007 —el plazo constitucional ven­
cía el 19 de junio de 2008—, la Suprema Corte de Justicia de la Nación y
el Consejo de la Judicatura Federal procedieron a reformar su Reglamento
para la Aplicación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental, a fin de lograr su “plena adecuación” a la antes
citada reforma. Con tal propósito se adicionaron en lo conducente los artículos 2, 8, 9 y 13; se modificaron los artículos 7, 8, 33, 35 y 36, y se reformó
el artículo 35, cambios publicados en el Diario Oficial de la Federación el
12 de diciembre de 2007.
En el considerando cuarto se reconoce: “la información contenida en
las resoluciones y demás constancias que obran en los expedientes judiciales
se relacionan generalmente con la vida privada de las partes, incluso con su
intimidad, ámbito que por mandato constitucional y conforme a lo previsto en el artículo 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
requiere de especial tutela constitucional”.
En la fracción XXI del artículo 2 la modificación sintetiza la definición
de datos personales que contempla el artículo 3o. de la LAI, para considerar como tales “a cualquier información concerniente a personas físicas o jurídicas identificadas o identificables”, estimación del todo coincidente con el
enunciado en el precepto 3o. antedicho. Y en su artículo 6, fracción XXII,
la reforma subdivide el catálogo determinado por la LAI calificando algunas de las porciones de la información que conforman los datos personales
la protección de datos personales
229
como datos sensibles. El texto del cambio el artículo 2, fracción XXII, ahora
es del tenor que sigue:
Artículo 2. Además de las definiciones contenidas en el artículo 3o. de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, para los efectos de este Reglamento se entenderá por:
[...]
XXII. Datos sensibles: el dato personal que revela el origen racial o étnico,
la convicción religiosa, filosófica o de otro género, la opinión política, la adhesión
a un partido, sindicato, asociación u organización de carácter religioso, filosófico, político o sindical, o cualquier otro dato personal que revele el estado de salud
o la vida sexual del titular de los datos personales.
Excluye vida afectiva y familiar, características físicas, morales o emocionales y las análogas que pudieran afectar la intimidad de la persona.
Únicamente se suprime la información que concierne al domicilio en las
versiones públicas que se difundan por medio electrónico (artículo 9).
Sensible es lo que se conoce por medio de los sentidos; lo que es perceptible, manifiesto, patente al entendimiento; lo que causa a la persona contrariedad o pesar. El dato sensible pudiera ser el conocimiento indispensable
de una conducta para que le hubiera causado contrariedad o pesar por ha­
berse difundido sin su consentimiento; por consiguiente, tal conducta de­
biera ser sancionada como consecuencia inmediata de esa infracción.
El concepto de datos sensibles aumenta la complejidad al introducir al
tema una nueva idea. La finalidad de subdividir los datos personales resulta incomprensible, dificultad de la que surgen cuestionamientos: ¿los datos
sensibles gozan en el Poder Judicial Federal de una mayor protección que
los datos personales?, ¿se conformó un tercer ámbito dentro de la vida pri­
vada diverso a la intimidad y a los datos personales? De no ser así, ¿cuál es
el propósito perseguido? La disyuntiva es patente: o se creó un nuevo concepto (datos sensibles) para emplearlo indistintamente con el de datos perso­
nales, o bien, se creó una nueva categoría de datos personales que requerirá la demostración de la contrariedad o del pesar del individuo para concluir
que efectivamente se afectó algún dato sensible.
En el reglamento que se cuestiona las dos denominaciones se usan indistintamente; v. gr. el módulo de acceso tiene obligación de suprimir de la
información los datos sensibles de las partes y, en su caso, los demás datos personales de las partes (artículo 7). Aun cuando las partes se hayan opuesto a la
publicación de sus datos personales, en las sentencias y ejecutorias se supri-
230
alejandro ortega san vicente
mirán los datos sensibles que pudieran contener, procurando que la supresión
no impida conocer el criterio sostenido por el respectivo órgano jurisdiccio­
nal (artículo 8). Agrega el antedicho numeral: las determinaciones adoptadas
en relación con la supresión de datos personales podrán impugnarse mediante el recurso de revisión previsto en este Reglamento.
Es obvio que estas normas jurídicas fueron dictadas por y para uno de
los sujetos obligados: el Poder Judicial de la Federación; pero también lo es
que son pautas a seguir por los tribunales federales al resolver asuntos de
su conocimiento; sin soslayar que circunscribir la aplicación de las nuevas
previsiones exclusivamente al ámbito de este Poder rompe con el principio
de generalidad de la ley e introduce novedosas figuras a la LAI cuyos principios y plazos deben prevalecer, como lo dispone la propia Ley en su ar­
tículo 61.
El manejo de datos personales en los sistemas
de las Sociedades de Información Crediticia
Un somero análisis pone en evidencia la dificultad de las personas para
corregir su historial crediticio, trámite que puede tardar, si bien va, más de
50 días. El diario Reforma (6 de agosto de 2007) hizo notar: figurar en esos
sistemas es muy fácil, pues basta obtener un crédito para formar parte del
especializado registro; y bastará también un atraso en los pagos o un error,
para afrontar la negativa de nuevos créditos y el calvario para en­mendar esa
información. La publicación pone de manifiesto que el 70 % de las personas
registradas desconoce el procedimiento para exigir la corrección; que los
errores más comunes son: registro de atraso en los pagos de tarjetas de cré­
dito preautorizadas y no solicitadas, y la negativa de las sociedades de información crediticia a participar en la reparación de esas equivocaciones,
de las que responsabilizan totalmente a los acreedores; a éstos les resulta
menos que imposible obtener la enmienda definitiva. Según afirman las
instituciones de crédito y las empresas comerciales, la modificación y arreglo de sus estados financieros en ocasiones les resulta complicado y costoso,
por lo que prefieren pagar multas a subsanar los disparates; conducta que
cuenta con la complicidad de las leyes y la ineficacia del órgano encargado
de velar por los intereses de los acreditados: la Comisión Nacional para la
Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros (Condusef), por
ser conciliatoria la principal función de esta Comisión Nacional.
la protección de datos personales
231
Funcionan en México sistemas privados de información de datos personales en los que los interesados poco pueden hacer para su rectificación; los
procedimientos son sumamente confusos, complejos y de nulos resulta­
dos prácticos; circunstancias, las anteriores, que han permitido a las em­
presas que emplean o manejan estos sistemas, en apariencia regulados en
exceso, disponer de un medio de presión que les permite imponer su particular criterio. Por su peculiaridad, este tema merece un comentario extenso y especial, porque los sistemas de datos personales manejados por
sociedades mercantiles de información especializada escapan a la protección
de la LAI y no prevén un procedimiento único, ágil y expedito para la enmienda efectiva de los datos personales, sin pasar por alto que las determinaciones de la Condusef carecen de poder coercitivo. Antes bien, la base
primaria de datos de las sociedades de referencia es empleada por los usuarios (empresas financieras o comerciales) para encubrir errores o para im­
poner decisiones al cliente a fin de que éste solvente sus exigencias para no
figurar con un mal historial crediticio.
Las sociedades de información crediticia, constituidas en los términos
de la Ley para Regular las Sociedades de Información Crediticia, son poseedoras de una Base Primaria de Datos que se conforma con la información
que los “Usuarios” les proporcionan directamente en la forma y términos
en que se recibe de los propio usuarios, conforme a las características que
la propia Ley señala para cada tipo de créditos (artículo 2o., fracción I, del
ordenamiento en comento). Los “Usuarios” son las entidades financieras o
las entidades comerciales que proporcionan información o realizan consultas a las referidas sociedades de información; en tanto que los “Clientes”
son cualquier persona física o moral que solicite o sobre la cual se solicite
información a las antes citadas sociedades. Las anteriores definiciones son
de especial importancia por ser diverso el significado que les dan otros
ordenamientos que regulan también esta actividad.
En México funcionan dos sociedades mercantiles de información crediticia: el Buró de Crédito y el Círculo de Crédito, ambas son anónimas de
capital variable, constituidas y regidas por la Ley para Regular las Sociedades de Información Crediticia (Diario Oficial de la Federación, 15 de enero
de 2002; reforma: Diario Oficial de la Federación, 23 de enero de 2004); son
personas morales de carácter privado que manejan datos personales de
acuerdo con las disposiciones de la Ley antedicha, pero también deben
hacerlo de conformidad con las relativas de otros dos ordenamientos: la Ley
de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros (Diario Oficial
232
alejandro ortega san vicente
de la Federación, 18 de enero de 1999. Reformas: Diario Oficial de la Federación, 5 de enero de 2000, 12 de mayo de 2005, 7 de julio de 2007 y 15 de
junio de 2007), y la Ley Para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros (Diario Oficial de la Federación, 15 de junio de 2007); a
los que habrá que sumar la Ley Federal de Protección al Consumidor (Dia­
rio Oficial de la Federación, 24 de diciembre de 1992, con 11 reformas; la
primera el 21 de julio de 1993 y la última el 26 de junio de 2006), aplicable
al trámite y resolución de reclamaciones en contra de empresas comerciales
usuarias de los citados servicios de información, según el último párrafo
del artículo 48 de la Ley que Regula las Sociedades de Información Crediticia.
En el excelente y documentado estudio Protección de datos personales en
México: el caso del Poder Ejecutivo Federal, Gómez Robledo y Ornelas Núñez
nos dicen:
La Ley para Regular las Sociedades de Información Crediticia fue aprobada
en virtud de la necesidad del mercado de contar con instituciones que procesen los datos sobre el comportamiento crediticio de las personas físicas y
morales, recabando información e integrando expedientes con los datos que
les proporcionan los acreedores que incluyen entre otros: nombre, domicilio,
teléfono, Registro Federal de Contribuyentes, fecha de nacimiento, los créditos que tiene cada persona y las condiciones bajo las cuales fueron contratados.
Con esta información las sociedades de información crediticia brindan
un servicio a las instituciones financieras, para que puedan resolver si una
persona es sujeta de crédito después de conocer cuál es el comportamiento
crediticio del solicitante.
De modo que estamos ante un caso en el cual la privacidad se subordina
a la necesidad del mercado de conocer el riesgo de insolvencia de una persona fí­
sica, permitiendo su divulgación a una persona distinta del titular de los datos
personales...
Lo anterior sin que medie, por regla general, la autorización expresa o
tácita del titular para generalizar su conocimiento entre todos los usuarios
del sistema de información crediticia de que se trate.
Los autores antes citados advierten que el manejo de los datos personales por las referidas sociedades no es discrecional (“completamente”, acla A. Gómez Robledo y L. Ornelas Núñez, op. cit., pp. 20-23.
la protección de datos personales
233
ran ellos); consideran que las sociedades de información crediticia están
obligadas a garantizar la protección de la información y a evitar los daños al
patrimonio de la persona; que tienen prohibido solicitar y otorgar información distinta a la autorizada por la susodicha Ley; que las empresas usuarias
deben solicitar el consentimiento del cliente o solicitante del crédito para
consultar su historial, y que el titular de los datos personales tiene derecho
a saber de la existencia de la información que a él se refiera, mediante la
emisión de un “reporte de crédito especial”, cuya expedición es gra­tuita una
vez año. Con vista a este reporte los clientes tienen el derecho de pedir su
corrección.
Pero no comentan los otros tres ordenamientos aplicables ni la incongruencia e ineficacia de sus determinaciones.
La multiplicidad de cuerpos normativos y supletorios, de trámites, recursos y plazos, y la falta de facultades coercitivas de los variados órganos
competentes, recomiendan el dictado de una ley que abarque las variadas
situaciones que se dan en los sistemas de información crediticia en lo que
a datos personales concierne, cualesquiera que sea la finalidad que persigan
e independientemente de que esos sistemas sean públicos o privados. El
deudor debe pagar lo que debe, pero no lo que los acreedores le exijan y
mucho menos cuando éstos presionen con la renuencia a corregir los datos
referentes a la situación crediticia de los obligados, lo que afecta social y
comercialmente la solvencia y la reputación de la persona.
capítulo ix
LAS DECISIONES JUDICIALES POSTERIORES
AL INICIO DE LA VIGENCIA DE LA LAI.
LAS DICTADAS SOBRE LA LEY DE IMPRENTA,
LA VIDA PRIVADA Y EL DAÑO MORAL
Los comentarios que en este capítulo se vierten corresponden a las tesis
aisladas y de jurisprudencia que se copian en el apéndice E de este capítulo. Los criterios del Poder Judicial de la Federación reiteran lo antes manifestado, en particular lo que concierne a los límites del derecho a la información, su vinculación con otras prerrogativas y los deberes de los sujetos
obligados. La publicación en el Diario Oficial de la Federación de la reforma que adicionó un segundo párrafo con siete fracciones al artículo 6o. de
la Constitución Política acentúa la estrecha liga que existe entre las diversas
garantías consagradas en el anterior y en el 7o.
El trato de los datos personales, la vida privada, la privacidad, la intimidad, la autodeterminación informativa, el honor, la dignidad, la reputación,
el derecho a la propia imagen, el daño moral, etcétera, pudieran tener esferas jurídicas propias de cada uno y en ocasiones se confunden, pero no es
posible desligarlos de manera tajante; todos son atributos, derechos o cualidades de la persona que pueden constituir límites al derecho de información y en particular al de acceso a la información. Por consiguiente, en cada
conflicto entre esos derechos fundamentales deberá ponderarse el sometimiento de uno al otro. Recordemos: las normas del orden jurídico mexicano deben interpretarse en forma armónica y sistemática, con atención al
propósito que dio origen a su promulgación, a fin de procurar la aplicación
de todas, a menos que del análisis resulte evidente la inconstitucionalidad de
alguna. El principio anterior cobra mayor trascendencia en el entendimiento de los preceptos que consagran garantías individuales, sobre todo cuando la observancia de uno pudiera implicar la anulación total o parcial del
otro. La Norma Suprema no fija jerarquía entre los derechos humanos que
consagra, salvo que se trate del interés público o colectivo, el que deberá
[235]
236
alejandro ortega san vicente
identificarse con absoluta precisión en cada caso concreto de controversia
para fundar debidamente la subordinación que se dicte. La supeditación
no puede darse en lo que a la intimidad y a los datos personales corresponde: “Cuando el ejercicio de uno entra en conflicto con el ejercicio de otros,
debe atenderse a su peso relativo a la luz de la totalidad [...] de intereses y
bienes relevantes [...] y determinar cuál debe considerarse prevaleciente a
los efectos de evaluar la constitucionalidad del acto o norma reclamados”
(Semanario Judicial de la Federación, Primera Sala, tomo XXV, febrero de
2007, p. 632).
Del interés público, la Enciclopedia jurídica mexicana, nos dice:
El conjunto de pretensiones relacionadas con las necesidades colectivas de
los miembros de una comunidad y protegidas mediante la intervención
directa y permanente del Estado... La protección otorgada al interés público
tiene mayor alcance jurídico que la tutela concedida a los intereses privados.
[...] el interés público es protegido por el Estado no sólo mediante disposiciones legislativas, sino también a través de medidas de carácter administrativo que integran una actitud permanente de los poderes públicos, dirigida
a satisfacer las necesidades colectivas...
Francisco M. Cornejo Certucha, autor del apartado antes transcrito,
expre­sa: “en el interés privado el estado se limita a crear las condiciones pro­
picias para que los particulares satisfagan sus pretensiones mediante su
propio esfuerzo”.
Los beneficios que la satisfacción del interés privado produce sólo alcanzan a determinadas personas, pues se dirigen a complacer necesidades es­
pecíficas de los individuos.
Es indubitable que el derecho a la información es una garantía de la so­
ciedad como lo es la libertad de expresión, factor primordial para la existencia de la primera, pero es igualmente cierto que las personas deben de
ser protegidas del ejercicio abusivo de aquéllas cuando la afectación de los
derechos individuales no trae consigo un beneficio para la colectividad.
Lo antes manifestado cobra especial relevancia si observamos que los
dos preceptos constitucionales de referencia, el 6o. y el 7o., hacen mención
expresa a la vida privada como una limitante a las libertades y derechos de
la colectividad en ellos consignadas. Sería absurdo pretender que la vida
Enciclopedia jurídica mexicana, t. F-L, p. 633.
las decisiones judiciales
237
privada pudiera tener valores diferentes según fuera la garantía individual
o colectiva de que se tratara o el precepto constitucional que las albergara.
El ejercicio de las libertades de expresión —que abarca el derecho a la información—, y de imprenta, no debe menguar la moral, los derechos de
tercero y la vida privada, que a su vez implican el honor, la dignidad y el
derecho de las personas a la intimidad y a la protección de sus datos persona­
les, salvo que la molestia sea de indudable beneficio para la colectividad.
Como se ha dicho, en el apartado 1 del apéndice E se transcribirán las eje­
cutorias dictadas por nuestro más Alto Tribunal en materia de transparencia
y acceso a la información con posterioridad a la fecha en que la LAI inició
su vigencia; en el punto 2 los criterios que la Suprema Corte de Justicia de
la Nación y el Consejo de la Judicatura Federal han dictado respecto del
ac­ceso a la información de los documentos que el Poder Judicial de la Federación posee; en apartado diverso se transcribirán las concernientes a la
vida privada; en un cuarto las que atañen a las limitaciones de las citadas pre­
rro­gativas, en particular las que se refieren a la Ley de Imprenta, y en un
quin­to final las que corresponden al daño moral que pudiera dar lugar a
una indemnización resarcitoria del quebranto que el ejercicio del derecho
a la información hubiera causado a la dignidad de las personas y a todos los
valores que ésta conlleva; en el entendido de que varias decisiones judiciales se refieren a los dos preceptos fundamentales antes citados y a varias de
esas garantías. Es de advertir: muchos de las tesis y criterios deberán ser reexa­
minadas a la luz de las recientes reformas que añadieron un párrafo con
siete fracciones al artículo 6o. constitucional, en virtud de la cual se modificó el reglamento que en el Poder Judicial Federal rige el acceso a la información (Diario Oficial de la Federación, 12 de diciembre de 2007).
Varias de las tesis no son de observancia obligatoria por no reunir los
requisitos establecidos por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo; sin
embargo, constituyen orientaciones importantes para los diversos temas
que en este estudio se exponen.
1. Transparencia y acceso a la información
En la tesis que tiene como rubro “DERECHO A LA INFORMACIÓN.
NO DEBE REBASAR LOS LÍMITES PREVISTOS POR LOS AR­
TÍCULOS 6o., 7o. Y 24 CONSTITUCIONALES”, el Séptimo Tribunal
238
alejandro ortega san vicente
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito relata de manera sucinta lo relativo a la primera reforma y adición al artículo 6o. constitucional y confirma que el derecho a la información tiene como límites el
decoro, el honor, la circunspección, la honestidad, el recato, la honra y
el respeto a la intimidad de la persona en su familia y decoro. Estima que el
derecho a la información quedó equilibrado con el derecho que tiene la
sociedad a estar veraz y objetivamente informada para evitar que haya ma­
nipulación. Así, el Estado asume la obligación de cuidar que la información
que llega a la sociedad a través de los grandes medios masivos de comunica­
ción refleje la realidad y tenga un contenido que permita y coad­yuve al acceso a la cultura en general, para que el pueblo pueda recibir co­nocimientos
en forma fácil y rápida.
Por su parte, el Cuarto Tribunal Colegiado de la misma Materia y Circuito y la Segunda Sala del Alto Tribunal, al resolver amparos interpuestos
en contra de resoluciones emitidas en omisión al derecho que tienen los ter­
ceros perjudicados para alegar y aportar pruebas desde el inicio del procedimiento, establecieron que la respuesta que se dé a una solicitud no sólo
debe ser por escrito y en breve término, pues debe contener la información
completa, veraz y oportuna de la que debe disponer la autoridad razonablemente (tesis aislada I, 4o., A.435), y reafirmaron el derecho que tienen
los terceros interesados a manifestar lo que a su derecho convenga respecto de la solicitud de información de que se trate en cualquiera de las etapas
del procedimiento de acceso, derecho que oficiosamente puede reconocer
la instancia revisora (clave 2a. XXXIV/2005).
Al interpretar el Reglamento de Transparencia de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, el Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito fijó la
tesis que tiene como clave IV.2o.A.137 A. Determinó la obligación del órgano jurisdiccional de analizar si la oposición a que se publiquen datos
personales de las partes puede surtir efectos; el examen de los razonamientos y pruebas aportadas le permitirá decidir si la información del caso
contiene o no información reservada y si concierne o no a una persona física, identificada o identificable, o si es relativa a su origen étnico o racial,
o está referida a las características físicas, morales o emocionales, a su vida
afectiva y familiar, domicilio, número telefónico, patrimonio, ideología y
opiniones políticas, creencias o convicciones religiosas o filosóficas, estados
de salud físicos o mentales, preferencias sexuales u otras análogas que
afecten su intimidad, y estimar si de publicarse cualquiera de esos datos
las decisiones judiciales
239
pudiera poner en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona. En caso contrario deberá prevalecer el derecho de la sociedad a conocer
la que se solicita.
Con el referido criterio el Tribunal mencionado excede los supuestos que
la LAI establece para la calificación de la información como reservada o
confidencial, puesto que en ninguno momento la ley supedita la calidad
de confidencial que da a los datos personales, a que éstos también estén
considerados como reservados. Ambas cualidades pueden darse en una
misma información, pero no se excluyen entre sí. La tesis que precede se
refiere a la publicidad de los asuntos competencia del Poder Judicial Federal y coincide con criterios exclusivos de este Poder; pero esto no justifica el
ir más allá de las previsiones determinadas por la LAI y menos extender
el juicio a todos los sujetos obligados, toda vez que la naturaleza jurídica de
cada uno de ellos es diversa, situación que demuestra el trato diferente que
a los propios sujetos les da la Ley de la materia en sus artículos 2 y 61.
De la lectura de las tesis que conforman el apartado 1 del citado apéndice a este capítulo marcado con la letra E, se podrá apreciar la reiteración
del carácter individual y colectivo que tiene el derecho a la información; el
cumplimiento de éste en nada perjudica a los entes del Estado; éstos están
obligados a proporcionarla, a exhibir la documentación que soliciten los
gobernados y a difundir la que no sea confidencial, reservada o clasificada,
suprimiendo de ella los datos personales que no cuenten con la autorización
de su titular, toda vez que esos datos están protegidos por mandato de la
Ley Fundamental.
En la ejecutoria intitulada “TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL. LOS ARTÍCULOS
2o., 7o., 13, 14, 18, 19 Y 43 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, VIGENTES EN 2004, NO VIOLAN LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y
SEGURIDAD JURÍDICA”, la Primera Sala del Alto Tribunal recalcó que
la función y objetivo de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental es la de transparentar y publicitar todos
los actos de las autoridades federales, y garantizar el derecho a la información contenido en el artículo 6o. de la Constitución Federal, en busca de
un equilibrio entre los principios contenidos en el anterior precepto y los
previstos en el citado numeral 16. Estimar lo contrario —que toda la información de particulares que obra en resguardo de las autoridades federales
no puede ser proporcionada a otros gobernados para consulta— equivaldría
a hacer nugatorio el derecho a la información y contravendría los fines para
240
alejandro ortega san vicente
de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental.
En la ejecutoria anterior queda de manifiesto la tendencia a privilegiar
el principio de máxima publicidad de la información en forma generaliza­
da, propensión que se revierte en otras decisiones y que indudablemente
alcanzará un verdadero equilibrio a raíz de la reciente reforma constitucio­
nal que dispuso la protección de la vida privada y de los datos personales, lo
que obligará a ponderar los derechos en pugna en cada caso concreto.
En la resolución que se identifica como “TRANSPARENCIA Y ACCE­
SO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL. TANTO
LA LEY RELATIVA COMO SU REGLAMENTO RESPETAN LA
GARANTÍA DE AUDIENCIA DE LOS TERCEROS INTERESADOS”,
la Primera Sala del Alto Tribunal señaló que la LAI tiene como finalidad pri­
mordial establecer un marco jurídico que garantice a toda persona el acceso
a la información que posean los Poderes de la Unión, los órganos consti­
tucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad fede­
ral; ratifica la posibilidad de que, ante una negativa, los solicitantes puedan
interponer en su contra un recurso de revisión en el que pueden intervenir
los terceros interesados. Es en esta instancia —en la que existe propiamen­
te una contención por la negativa de la autoridad a entregar la información
o a entregar los datos personarles o corregirlos— cuando el tercero intere­
sado, al tener noticia cierta de la contienda, puede comparecer a manifestar
lo que a su Derecho convenga. Cita los artículos 40 y 41 del Reglamento de la
LAI que en forma clara prevén la posibilidad de requerir la autorización
del particular titular de la información para entregar la documentación,
cuando el Comité de Información lo considere pertinente, situación que se
da raras veces, con lo cual se deja a dichos titulares en total estado de inde­
fensión.
La LAI y su Reglamento disponen de dos momentos para que los terce­
ros interesados manifiesten lo que a su Derecho convenga en lo que a la in­
formación solicitada se refiere: a) cuando por la naturaleza de la informa­
ción el Comité de Información lo considera necesario, en cuyo caso el sujeto
obligado deberá recabar la autorización del titular de la información en
forma previa a su entrega, y b) en el procedimiento de revisión cuando com­
parece por haber sido señalado expresamente, porque la autoridad lo llame
de manera oficiosa o de motu propio. Las notificaciones del caso podrán
hacerse en forma personal, a través de representante, correo certificado o
mensajería. Concluye la ejecutoria que al prever la LAI y su reglamento,
las decisiones judiciales
241
en su conjunto, la posibilidad de notificar a los interesados o involucrados
directamente con el recurso, la Ley de la materia no contraviene la garantía
de audiencia consagrada por el artículo 14 de la Norma Suprema. Este
criterio dio origen a la tesis aislada 2a. XXXIV/2005, del rubro “TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL. TANTO LA LEY FEDERAL RELATIVA COMO SU
REGLAMENTO, RESPETAN LA GARANTÍA DE AUDIENCIA DE
LOS TERCEROS INTERESADOS”. Habría que preguntar ¿qué sucede
cuando no se llama a comparecer o no se señala expresamente al tercero
perjudicado en un amparo? La protección deberá concederse por la notoria
violación de las garantías del tercero que no fue llamado a juicio para defen­
der sus derechos, carga procesal que indudablemente toca a quien promueve una demanda de garantías. Igual debería suceder en el caso de la información.
Retomo el citado voto particular del Ministro Cossío Díaz: el hecho de
que los sujetos obligados puedan proporcionar a cualquier solicitante información o documentación de otros particulares que se encuentra en su
poder ocasiona inseguridad jurídica; esa información, al no desarrollarse por
el desempeño de la autoridad, no es pública y, por tanto, es de acceso limitado; la falta de regulación expresa pone de relieve un margen de inseguridad para cualquier gobernado, puesto que permite a diversos individuos
imponerse de papeles, información o documentos por el simple hecho de
encontrase en poder de un sujeto obligado.
Dice el Ministro Cossío Díaz:
[...] en la resolución de la Primera Sala se deja de lado la definición de temas
sumamente importantes como es el relativo a los alcances y, en su caso, límites del derecho de los particulares para exigir que se les dé acceso a la in­
formación de otros particulares, con base en la Ley de Transparencia, por el
solo hecho de que dicha información obre en poder de una autoridad.
[...] era menester analizar en qué casos podría negarse el acceso a la infor­
mación que atañe a los gobernados cuando ésta se encuentra bajo resguardo
de autoridades, por tratarse de uno de los límites al derecho a la información
plasmado en el artículo 6o. de la Constitución Política [...] tal derecho se
encuentra limitado [...] por los derechos de tercero.
[...] la constitucionalidad o inconstitucionalidad de determinadas disposiciones —específicamente de la Ley Federal de Transparencia—, no puede
hacerse depender de lo que establezcan otras disposiciones legales de igual
jerarquía, sino de su adecuación o no al texto constitucional y a las garantías
que este establece a favor de los gobernados.
242
alejandro ortega san vicente
[...] el proyecto debió haber analizado [...] si la Ley de transparencia pue­
de resultar violatoria de garantías, al no distinguir la información pública
propiamente dicha y la información de carácter privado que, aunque obre
en poder de un ente público, deba permanecer con tal carácter...
Tales limitaciones al derecho a la información de suyo implican que no
se trata de un derecho absoluto y, por tanto, debe entenderse que la finalidad
de éstas es la de evitar que este derecho entre en conflicto con otro tipo de
derechos.
Dentro de las normas que involucra la seguridad nacional, expone el
Ministro Cossío, se encuentran aquellas que limitan el acceso informativo
en este rubro, toda vez que su conocimiento público puede generar daños
a los intereses generales del país y a las normas que sancionan la inobservancia de esa reserva. Un segundo tipo de limitantes aparece en los intereses sociales, como sucede con las disposiciones que protegen la averiguación
de los delitos, y la salud y la moral públicas. La tercera restricción al dere­
cho de acceso a la información figura en los preceptos que tienden a la pro­
tección de la persona, esto es, en aquellos
[...] que protegen el derecho a la vida y privacidad de los gobernados y que, si
bien no están enumeradas en el texto constitucional se desprenden de diversos
preceptos que consagran derechos de naturaleza individual, tales como: la libertad de trabajo, industria o comercio, la libertad de imprenta, la libertad de expresión, la garantía de seguridad jurídica, la garantía de legalidad, la garantía
de audiencia, la garantía de inviolabilidad de las comunicaciones privadas y la
libertad de culto, entre otras.
La exposición del Ministro Cossío Díaz reafirma que el derecho de acceso a la información no es absoluto; por el contrario, su ejercicio tiene limitantes constitucionales, algunas de las cuales quedaron ya subrayadas.
De acuerdo con las decisiones de los Tribunales Colegiados de Circuito
la inexistencia de la información debe ser declarada por el Comité de Infor­
mación que corresponda; éste es quien debe decidir en definitiva lo conducente, es decir: son los Comités de Información los titulares exclusivos
de la facultad de declarar la inexistencia de la documentación solicitada, co­
rrespondiendo a la instancia encargada de resolver los recursos ratificar a
modificar ese fallo (tesis aislada I.15o.A.73 A).
las decisiones judiciales
243
2. Los criterios específicos establecidos por el
Poder Judicial de la Federación acerca de transparencia
y acceso a la información gubernamental
La Facultad de interpretar el Orden Jurídico Nacional está conferida a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y a los Tribunales Federales por
la Norma Fundamental. En consecuencia, el conocimiento de los principales razonamientos sostenidos por los Comités de Acceso a la Información
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal es relevante. El contenido de los susodichos criterios se apega a
lo establecido en las ejecutorias del más Alto Tribunal; en algunos casos
definen ámbitos de competencia y en otros precisan los alcances de la calificación de la información como confidencial o reservada. Los razonamientos que se reproducen en el punto 2 del apéndice E pueden servir de orien­
tación a las decisiones de los Comités de Información y de las instancias
revisoras de los demás sujetos obligados, aunque ahora deberán tomar en
cuenta la reforma que adicionó un párrafo con siete fracciones al 6o. precepto de la Constitución Política.
Se insiste en la necesidad de revisar todos estos criterios al amparo de la
antedicha reforma fundamental que a su vez produjo la modificación del
Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de
la Judicatura Federal para la aplicación de la LAI (Diario Oficial de la Federación, 12 de diciembre de 2007), particularmente lo que toca a sus artícu­
los 8 y 9 que reconocen la limitación del principio de máxima publicidad,
que había imperado en sus decisiones, y la autodeterminación informativa
no prevista explícitamente en nuestro orden jurídico.
Considero sobresalientes los que siguen:
El 03/2003, que aclara que el ejercicio del derecho de acceso a la información no conlleva la declaración sobre la justificación legal de un órgano
del Estado acerca de la interpretación que debe darse a un determinado pre­
cepto legal, discrepando de la obligación de procesar información en forma
diversa a la que se disponga, pues ella sobrepasa las disposiciones específicas de la LAI que prevén entregar la información en la forma en que esté
disponible el documento de que se trata. En todo caso, la realización de
trabajos extraordinarios para atender la petición deberá decidirla el sujeto
obligado a proporcionarla. Cabe destacar: el Poder Judicial de la Federación
es el sujeto obligado por la LAI que ha demostrado más apertura al acceso
a la información, yendo en ocasiones más allá de disposiciones expresas de
244
alejandro ortega san vicente
esa Ley. Es importante repetir: en atención a la última modificación del ar­
tículo 6o. de la Ley Fundamental que determinó claramente la protección
a la vida privada y a los datos personales, el sujeto obligado de referencia
decidió concretar el principio de máxima publicidad que había generalizado indebidamente.
En el Criterio 09/2004 nos encontramos con la decisión de permitir el
acceso a la información cuando consta en un documento definitivo. Y en
el 10/2004 con la facultad del Comité de Acceso a la Información para
declarar la inexistencia de la información cuando esta circunstancia sea
evidente. El criterio número 13/2004 se refiere a los procedimientos de eje­
cución de sentencias de amparo por imposibilidad material de procesar un
documento que determine qué autoridades deben de ser sancionadas. Por
igual, se considera relevante el criterio número 01/2005 que simplifica la
satisfacción del derecho de acceso a la información cuando la solicitada se
encuentre disponible en medios electrónicos o impresos; en este caso bastará con facilitar al solicitante la información respectiva sin que sea necesaria su certificación. Se estima que la anterior situación deberá notificarse
al interesado de manera fehaciente y hacerle saber su derecho a obtener co­
pias simples o certificadas de los documentos, previo pago de los derechos
correspondientes.
3. La vida privada, el honor y la reputación
A excepción del Distrito Federal (Ley Federal de Responsabilidad Civil para
la Protección del Derecho a la Vida Privada, el Honor y la Propia Imagen),
ni la Ley Fundamental ni las leyes federales secundarias, en especial la de
Imprenta y la LAI, dan una definición explícita de la vida privada. La Ley
sobre Delitos de Imprenta se refiere más bien al honor, a la reputación y a
la fama pública; estas dos últimas pueden ser buenas o malas de acuerdo con
el desempeño social que tenga la persona; como se ha expresado, su reconocimiento es resultado de la conducta del individuo en la colectividad en
que se desenvuelve.
La reputación es el prestigio o estima generalizado, que se tiene de alguien; es la opinión de las gentes sobre una persona; la fama pública es el
parecer general acerca de determinada persona; es lo que dicen casi todos
de alguien o algo; el honor hace que las personas sean merecedoras de con­
fianza y se basa en el principio de que toda persona, por el simple hecho de
serlo, se le debe de considerar honorable, merecedora de respeto.
las decisiones judiciales
245
En lo que a la vida privada corresponde, la jurisprudencia sostienen que
es aquella que no constituye vida pública; la que observan los funcionarios
en el desempeño de su encargo sí interesa a la sociedad, pero no la que de­
sarrolla el individuo en lo personal o en el hogar o en familia; la conducta
que una persona observa en el desempeño de un cargo público es la que ata­
ñe a la colectividad y la censura que a ella se haga es legal, pues la crítica y
la opinión pública son el medio de controlar a los depositarios del poder.
Empero, la libertad de expresión y el derecho de acceso a la información
no deben exceder al respeto a la vida privada como lo establecen los artículos constitucionales antedichos. La correcta observancia de los valores que
conforman la vida privada da como resultado una buena reputación social
y el reconocimiento del honor, la dignidad y el decoro de una persona por
la colectividad. La vida privada implica el honor, la dignidad y el respeto al
decoro, así como el derecho a la intimidad y a la autodeterminación informativa, atributos individuales sin los cuales la persona no puede desarrollarse en la colectividad, circunstancia que día a día se soslaya.
Con la adición al artículo 6o. constitucional vuelve al primer plano la
vida privada como límite constitucional y legal de otros derechos y libertades, frontera que las personas pueden esgrimir para defenderla. Es de refrendar: cuando suceda una colisión entre el derecho a la vida privada con
la libertad de expresión, de prensa, de imprenta o con el derecho de acceso
a la información, en cada caso, sin generalizar, se deberá sopesar si el detri­
mento que tendría el derecho a la intimidad o a la vida privada se justifica
por la importancia colectiva del derecho a la información o de las libertades
que se ejercitan. No hay duda: el derecho a la información goza de una si­
tuación preferente y las restricciones no deben desnaturalizarlo; empero,
preferencia no es preeminencia. Como se ha insistido, el valor del derecho
a la información no es absoluto, toda vez que esa garantía colectiva únicamente legitima su intromisión en otros derechos fundamentales cuando el
quebranto sea relevante para la formación de la opinión pública.
Las tesis relativas a la vida privada iteran que la crítica que se haga a los
funcionarios públicos con motivo de sus funciones no se conceptúa como
ataque a la vida privada. Algunos tratadistas entienden por vida privada la
que corresponde a las actividades del individuo como particular; los tribunales federales han estimado que todas las manifestaciones o expresiones
maliciosas hechas por los medios de difusión para exponer a un persona al
desprecio social o para causarle demérito en su reputación o en sus intereses constituyen un ataque a la vida privada. Asimismo, el Poder Judicial de
246
alejandro ortega san vicente
la Federación ha señalado que la vida privada se conforma, en primer término y primordialmente, por la familia y el hogar, y después por las activi­
dades del individuo como particular, en contraposición al concepto de la
vida pública que comprende los actos de la persona como funcionario o
empleado público.
En cuanto al derecho a la información, los criterios de los tribunales
federales reiteran que la libertad de imprenta, y por tanto la de expresión,
tienen como límite el respeto a la vida privada, la moral y la paz pública,
esto es, que el derecho a la información y en particular el de acceso a la in­
formación pública gubernamental no es absoluto ni de una jerarquía mayor
a la de otros derechos humanos; por tanto, como se ha recalcado, en caso
de conflicto habrá que determinar la afectación que pudiera suponer la pre­
ferencia del derecho a la información, siendo irrelevante que la información
o manifestación sea falsa o verdadera, pues bastará exponer a una persona
al odio, desprecio o ridículo para vulnerar el decoro del individuo e infringirle un daño moral que debe ser reparado.
En la tesis de rubro “DAÑO MORAL Y DERECHO A LA INFORMA­
CIÓN” se determina que el decoro está integrado por el honor, el respe­to,
la circunspección, la honestidad, el recato, la honra y la estimación, basándose en el principio de que a toda persona, por el hecho de serlo, se le debe
considerar honorable, merecedora de respeto. La conculcación de este bien
se configura en sentido negativo cuando el sujeto activo, sin fundamento
ni razón, daña a una persona en su honor o en la estimación que los demás
tienen de ella en el medio social en que se desenvuelve, que es donde repercute el agravio directamente. El honor es un bien objetivo que hace que
la persona sea merecedora de confianza. Los ataques a la consideración
que de una persona tienen los demás deben entenderse como una lesión a
la estima que los demás profesan al individuo, al trato con urbanidad y
respeto que merece. El límite entre la libertad de expresión y la conducta
ilegal del agente sólo puede establecerse mediante la ponderación de los
derechos en presencia; sólo así se podrá determinar si la restricción que se
impone al derecho de información está o no justificada por la limitación
que sufriría el derecho a la intimidad. Es indudable que el derecho de acceso a la información goza de una posición preferente; por tanto, la aplicación de restricciones no deben desnaturalizar su contenido esencial; sin
embargo, se insiste en que dicha preferencia no debe traducirse en predominio; como garantía de la colectividad puede legitimar intromisiones en
otros derechos fundamentales, cuando resulte relevante para la formación
las decisiones judiciales
247
de la opinión pública, situación que no resulta justificable cuando el propio
derecho se ejercita de manera desmesurada a ese fin.
La tesis de rubro “VIDA PRIVADA. EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY
SOBRE DELITOS DE IMPRENTA, AL PROTEGER EL HONOR Y
LA REPUTACIÓN FRENTE A CUALQUIER MANIFESTACIÓN O
EXPRESIÓN MALICIOSA, NO EXCEDE EL LÍMITE ESTABLECIDO POR EL ARTÍCULO 7o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”,
sustenta lo que sobre el tema se ha expresado: la protección del honor y de
la reputación que diversas normas jurídicas brindan al individuo no excede los límites constitucionales. Encontramos también que el derecho a la
vida privada es un derecho fundamental que se traduce en la garantía de
autodeterminación informativa, salvaguarda de la prerrogativa que tiene
la persona para no ser interferida o molestada por persona o entidad alguna, en todo aquello que desean compartir únicamente con quienes ella
elige. Este derecho deriva de la dignidad de la persona e implica la existencia de un ámbito propio y reservado frente a la acción y conocimiento de los
demás, como es el de la intimidad del que forman parte los llamados datos
personales. Considera al honor como un bien objetivo que permite que al­
guien sea merecedor de estimación y confianza en el medio social donde se
desenvuelve, por lo que, cuando se vulnera dicho bien, se afecta también la
consideración y estima que los demás profesan al individuo en la esfera pú­
blica y en la privada.
4. Límites a las libertades de expresión y de imprenta,
y al derecho a la información
Las tesis que se copian en este mismo punto del apéndice E sustentan la
conclusión en que tanto se ha insistido: el derecho a la información tiene
claras limitaciones que deben ser atendidas por las autoridades y los par­
ticulares, en especial por los medios de comunicación que insisten en hacer
uso de un derecho absoluto, de una garantía que no afronta limitación al­
guna, por lo que su ejercicio deviene con frecuencia en irresponsabilidad.
Entre los respectivos textos encontramos que la esencia del derecho es la
libertad de pensamiento y libertad de acción, reconocimiento en el que
nuestra Carta Federal deja espacio a todas las manifestaciones de la actividad humana que no son contrarias a la estabilidad del orden, a las instituciones y a la paz pública, o que no lastimen los derechos de los demás.
248
alejandro ortega san vicente
En el rubro “ATAQUES A LA VIDA PRIVADA (LEY DE IMPRENTA)” se reconoce que este ordenamiento no da un concepto de vida priva­
­da de manera explícita; sin embargo, lo deduce de su articulado mediante
la exclusión para sostener que la vida privada es aquella que no constituye
vida pública. La referencia a la vida privada por la Ley en comento no corresponde a la que observan los funcionarios en el desempeño de su cargo;
ésta sí interesa a la sociedad en oposición a las actividades del individuo
como particular y a sus actividades en el hogar y en la familia. La limitación
a las garantías de los artículos 6o. y 7o. constitucionales se refiere a la vida
privada, no a la que observan los funcionarios en el desempeño de su cargo; ésta interesa a la sociedad y la crítica que de la misma que se haga resul­
ta legal si no ataca la moral, los terceros o el orden público. La ejecutoria
determina que el artículo 6o. de la Ley de Imprenta autoriza la crítica a los
funcionarios o empleados públicos, puesto que la opinión pública es el
medio de controlar a los depositarios del Poder, y concluye: la libertad de
prensa es necesaria para la vida política y social y debe interpretarse con criterio
amplio atendiendo al fin que es el bien público, social, general.
En la ejecutoria “LEY DE IMPRENTA. ATAQUES A LA MORAL, A
LA PAZ PÚBLICA O A LA VIDA PRIVADA”, correspondiente a la sexta
época del Semanario Judicial de la Federación, la Primera Sala estableció que
toda manifestación o expresión maliciosa hecha por medio de la imprenta
que exponga a una persona al odio, al desprecio o ridículo, o pueda causarle demérito en su reputación o en sus intereses, constituye un ataque a
la vida privada, pero no considera maliciosa una expresión ofensiva, cuan­do
se hubieran tenido motivos fundados para considerar verdaderos los he­
chos imputados y se hubieran publicado con fines honestos. La subjetividad
a favor de la libertad de expresión, en defensa de la libertad de prensa, es
patente.
El Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito consideró que el artículo 7o. constitucional establece límites al ejercicio de esa libertad, los cuales consisten en el respeto a la vida privada, a la
moral y a la paz pública, pero quien ejercita la libertad de expresión debe res­
ponder de su abuso; sin embargo, de acuerdo con el artículo 1916 bis del Có­­
digo Civil para el Distrito Federal, no estará obligada a la reparación del
daño moral la persona que ejerza sus derechos de opinión crítica, expresión
e información, siempre y cuando lo haga con las limitaciones a que se refiere el precepto constitucional citado; por consiguiente, el responsable que­
da obligado a verificar que sus publicaciones carecen de manifestaciones o
las decisiones judiciales
249
expresiones maliciosas, que no exponen a persona alguna al odio, desprecio
o ridículo, ni causan demérito en su reputación o en sus intereses, casos que
constituyen un ataque a la vida privada de acuerdo con el precepto 1o. de
la Ley de Imprenta en vigor (tesis aislada I, 10o. C, 14 C).
En fecha reciente, el Pleno del Alto Tribunal estableció: “El derecho
fundamental a la libertad de expresión comprende tanto la libertad de expresar el pensamiento propio (dimensión individual), como el derecho a
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole”. Esto es: “la
libertad de expresión garantiza un intercambio de ideas e informaciones
que protege tanto la comunicación a otras personas de los propios puntos de
vista como el derecho de conocer las opiniones, relatos y noticias que los
demás difunden” (jurisprudencia, tesis P./J. 25/2007).
Asimismo, el Tribunal en Pleno determinó que la prohibición de la cen­
sura no significa que la libertad de expresión no tenga límites o que el legis­
lador no esté legitimado para emitir normas sobre el modo de su ejercicio,
pues éste no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y
a la paz pública, reducciones tasadas y especificadas directamente en la
Constitución Federal (tesis de jurisprudencia P./J. 26/2007).
5. El daño moral
El daño moral tutela el resarcimiento por lesión a los derechos de la personalidad; como se dijo, las prerrogativas que este derecho comprende son
inmateriales o subjetivas: sentimientos, creencias, vida privada, configuración y aspectos físicos; y sociales u objetivas: decoro, honor, reputación y la
consideración que de la persona tienen las demás. Las primeras son inherentes al individuo; las segundas reconocimientos de la colectividad.
Las determinaciones del Poder Judicial de la Federación que enseguida
se refieren y otras más que se reproducen en el punto 5 del apéndice E a este
capítulo, sustentan el parecer anterior. Las más recientes confirman la íntima relación que guardan entre sí las garantías individuales consagradas
en los citados artículos 6o. y 7o. constitucionales.
El Código Civil Federal contempla la figura del daño moral en sus ar­
tículos 1916 y 1916 bis, disposiciones que casi a la letra siguen los códigos
locales, a excepción del Distrito Federal, que derogó el último párrafo del
numeral 1916 y el artículo 1916 bis, según el artículo segundo transitorio
250
alejandro ortega san vicente
de la Ley de Responsabilidad Civil para la Protección del Derecho a la Vida
Privada, el Honor y la Propia Imagen en el Distrito Federal (Gaceta Oficial
del 19 de mayo de 2006. Consecuentemente, la jurisprudencia y las tesis
aisladas decretas por los Tribunales Federales deberán modificarse en lo
conducente.
En el ámbito federal, los requisitos para que proceda la reparación del
daño moral son dos: a) la demostración de que el daño efectivamente se oca­
sionó, y b) que el daño sea consecuencia de un hecho ilícito. Ambos deben
coexistir pues la presencia de sólo uno de ellos impedirá que se genere la
obligación (Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, tesis I.5o.C.J/39).
En la tesis aislada I.6o.C.42 C, de rubro “DAÑO MORAL. LA PUBLICA­
CIÓN DE LA SENTENCIA QUE CONDENA A RESARCIR EL, SÓLO
PROCEDE EN AQUELLOS CASOS EN QUE SE HA MENOSCABADO O MANCILLADO EL HONOR DE LA PERSONA AFECTADA”,
el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito consideró que, al prever esa sanción, el legislador quiso que se diera una re­paración
natural a través de los medios de información para compensar de algún mo­
do, estableciendo que la referida sanción no era procedente cuando la afecta­
ción se traducía en “males” inmateriales de difícil evaluación. La obligación
de publicar la sentencia se le puede imponer al medio de comunicación en la
medida en que la causa del daño se originó por la difusión de información
que llegó a terceros en forma indiscriminada; por ende:
[...] la medida de la reparación es acorde a la causa y forma origen del daño
moral [...] cuando un medio masivo de información difundió una nota periodística que causó daño moral a una persona determinada, y el autor inte­
lectual y material del texto que fue impreso ya fue condenado, está obligado
[...] a publicar un extracto de las sentencias dictadas en los juicios en donde
se han acreditado los elementos del daño moral derivado de una nota periodística publicada, porque así cumplen con su función primordial [...] de
servir a los intereses de la sociedad y evitar que se desequilibre el orden pú­
blico... (Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito,
tesis aislada I.3o.C.580 C).
En la sentencia de condena a la reparación del daño moral se acepta que
los medios de información cumplen con su deber de garantizar el equilibrio
de los intereses que se ven comprometidos con el fenómeno informativo,
las decisiones judiciales
251
pero existe una responsabilidad indirecta que les resulta de ser instrumento necesario para hacer efectiva la condena; de tal manera, deben hacer la
publicación de la sentencia en la misma forma y difusión con que hicieron
la publicación de la información que causó el daño. Dada su actividad los
medios de comunicación tienen una obligación social, ética y jurídica que
cumplir, ya que la comunidad tiene interés en que se respete su derecho a ser
informado con prontitud, eficacia y veracidad.
Es de particular relevancia el criterio del Séptimo Tribunal Colegiado en
Materia expuesto en la tesis “DAÑO MORAL. PUBLICACIONES PERIODÍSTICAS QUE LO CAUSAN”, clave I.7o.C.30 C. Con base en lo
señalado por los artículos 1916 y 1830 del Código Civil en Materias Federal
y Común para el Distrito Federal, el Tribunal determinó la obligación de
corroborar la veracidad y apego a la realidad de la información a publicar,
a fin de no vulnerar el honor y reputación de las personas y causar un demérito en su personalidad. “[...] dichos medios deben ajustar a la verdad
sus notas informativas, cuidando además los términos que emplean al redactarlas...”
Los criterios que tienen como claves I.4o.C.57 C y I.4o.C.58 C, titulados
“DAÑO MORAL Y DERECHO A LA INFORMACIÓN” y “DAÑO
MORAL EN EL DERECHO POSITIVO MEXICANO”, respectivamente, fueron establecidos por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil
del Primer Circuito. En el primero se insiste en los límites impuestos por la
Norma Suprema a la libertades de expresión y de imprenta y se resalta la irre­
levancia de la veracidad o falsedad de la información, pues bastará dañar
infundadamente a una persona en su honor o en la estimación que los de­
más tienen de ella en el medio en que se desenvuelve para causar un daño
moral. Reitera que el límite entre la libertad de expresión y la conducta
ilegal deberá concluirse mediante la ponderación de los derechos en presencia. No hay duda que el derecho de información tiene preferencia en
caso de colisión entre ambas prerrogativas, por lo que sus restricciones de­
ben aceptarse sin desnaturalizarlo, pues se trata de una garantía de la opi­
nión pública. Tal preferencia no es absoluta, por lo que la intromisión en
otros derechos fundamentales sólo será legítima cuando el ejercicio del de­
recho a la información sea relevante para la conformación de dicha opinión
y deberá sancionarse cuando se ejercite de manera desmesurada a esa finalidad.
El segundo precisa que nuestra institución del daño moral se fundamenta en la doctrina civilista contemporánea de los derechos de la personalidad
252
alejandro ortega san vicente
y tiene como finalidad garantizar al individuo el goce de sus facultades y el
respeto al desenvolvimiento de su personalidad física y moral. En nueve incisos
relaciona los bienes que tutela dicha institución, los que no pueden ser
tasables en dinero ya que son atributos de la persona en su individualidad
o intimidad, razón por la cual nuestro sistema jurídico adoptó la teoría de
la objetividad en la que no se requiere justificar la existencia ni la extensión
ni la gravedad del daño, circunstancias que harían imposible el resarcimiento de la lesión que se deja al prudente arbitrio del juzgador.
Las prerrogativas y poderes que la Ley concede a las personas les garantiza el goce de sus facultades y el respeto al desenvolvimiento de su personalidad física y moral; son atributos inherentes a su condición de ser humano; son cualidades o bienes de la personalidad reconocidos y protegidos
por la ley, tutela que se traduce en un derecho subjetivo cuyo ejercicio permite obtener la reparación del daño moral. Los derechos de la personalidad
inherentes a las personas físicas tutelados son los reconocidos por la doctrina y la jurisprudencia: sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor,
reputación, vida privada, configuración, aspectos físicos y la consideración
que de la persona tienen los demás. Tratándose de sociedades mercantiles
o comerciantes los bienes o valores que se protegen en el citado artículo
son: reputación, razón social, prestigio y libertad contractual. Lo que persigue la Ley es que los valores de la personalidad no sufran ninguna afectación ante la sociedad, de tal manera que la imagen que se tenía de la persona [...] se conserve (clasificación D, clave I.4o.C.58 C, Décimo Primer
Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito).
Criterio similar sigue el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil
del Sexto Circuito en la tesis que lleva como título “HONOR Y REPUTACIÓN COMO DERECHOS DE LA PERSONALIDAD. CUANDO SE
RECLAMA EN JUICIO LA INDEMNIZACIÓN CORRELATIVA POR
EL DAÑO MORAL OCASIONADO, NO DEBE DEMOSTRARSE SU
EXISTENCIA, SALVO PRUEBA EN CONTRARIO, SINO EN TODO
CASO LOS ACTOS MATERIALES IMPUTADOS A QUIEN SE ATRIBUYE SU AFECTACIÓN (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE PUEBLA)” (clasificación H, clave VI.2o.C.416 C).
El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito re­
conoce que el daño moral en nuestro sistema de derecho se rige por los prin­
cipios de la teoría objetiva; aprecia que el daño moral será justificado desde
el momento en que se acredite la ilicitud de la conducta y la realidad del
ataque, lo que a su vez demostrará el nexo jurídico entre agresor y agravia-
las decisiones judiciales
253
do “DAÑO MORAL EN EL DERECHO POSITIVO MEXICANO.
PRUEBA DEL” (clasificación D, clave I.7o.C71 C).
Para finalizar, se insiste en que la indemnización por daño moral no es
de equivalencia, pues no se le puede poner pre­cio; es simplemente una
compensación o satisfacción para la persona cuyo derecho de personalidad
es conculcado. Se repite: su monto lo precisa el juzgador a su prudente ar­
bitrio considerando siempre las circunstancias propias del caso, el grado de
responsabilidad, la situación económica del responsable y la de la víctima.
En los daños materiales, en cambio, la reparación tiene como finalidad
determinar la equivalencia entre la afectación y la reparación.
El 23 de mayo de 2007, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación resolvió el amparo directo en revisión 402/2007; en la ejecutoria señaló: “Por su naturaleza la información contenida en las resoluciones y en las demás constancias que obran en los expedientes judiciales se
relaciona generalmente con la vida privada de las partes, incluso con su
intimidad, ámbito que por mandato constitucional y conforme a lo previsto en el artículo 11 de la Convención sobre derechos Humanos requiere de
especial tutela constitucional...”
La antedicha resolución se dictó con anterioridad a la reforma constitucional que adicionó un segundo párrafo con siete fracciones al artículo 6o.
de la Ley Fundamental. Es el antecedente inmediato que, junto con la re­
forma anterior, funda los cambios al Reglamento de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la Aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental (Diario Oficial de la Federación, 2 de diciembre de 2007).
El Poder Judicial de la Federación abandonó así la regla general que había
fijado en el sentido de que todas las resoluciones de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, los Tribunales de Circuito y los Juzgados de Distrito
se publicarían sin suprimir los nombres de las partes, por considerar éstos
de carácter público en los términos previstos en el último párrafo del artícu­
lo 18 de la LAI, regla que se sustituyó por el deber de generar una versión
de acceso general en la que se debe omitir el nombre de las partes y cualquier
otra información de carácter personal.
Los cambios al susodicho Reglamento reconocen que la reforma a la
Norma Suprema que antes se señala elevó a rango constitucional la protección a la vida privada y la protección de los datos personales, de lo que
resulta la conveniencia de modificar las previsiones reglamentarias dictadas
por los sujetos obligados para proteger debidamente los datos personales de
254
alejandro ortega san vicente
las partes, incluyendo sus nombres, a fin de atender cabalmente la reforma
constitucional antes referida; máxime que esa información (la de los datos
personales) es innecesaria para conocer y dar seguimiento al criterio de los
juzgadores y al contenido de las resoluciones.
capítulo x
LOS COMPROMISOS INTERNACIONALES
La supremacía constitucional y la obligatoriedad
de los tratados. Las declaraciones y las resoluciones.
Los informes y las relatorías de expertos
1. La supremacía constitucional
No hay duda: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es
la Norma en que descansa el orden jurídico nacional; simple y sencillamente es la Ley de Leyes, a pesar de que algunos autores y litigantes insistan en dar a los referidos instrumentos la misma jerarquía que tiene la
Cons­titución Política e incluso considerarlos en un plano superior.
En nuestro Estado de Derecho la supremacía constitucional es indiscutible. En el título La supremacía constitucional, editado por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación en mayo de 2005, se expresa: “La Constitución de la República determina la forma de ser del Estado; establece la
integración y competencia de los Poderes Públicos, y otorga los derechos
de que goza todo individuo que se encuentre en territorio nacional..., constituye el fundamento de validez de los ordenamientos secundarios”, características que la convierten en Ley Suprema.
El referido título inició la serie “Grandes temas del constitucionalismo
mexicano”. Al tratar el concepto y clasificación de la palabra “constitución”
remite a su significado gramatical, en particular a la acepción 7 // que el
Diccionario de la Real Academia Española da a la voz constitución: “ley
fundamental de un Estado que define el régimen básico de los derechos y libertades de los ciudadanos y los poderes e instituciones de la organización política”,
significado del todo coincidente con el sentido jurídico.
[255]
256
alejandro ortega san vicente
En el mencionado título se subraya el carácter de Norma Fundamental
del Estado que tiene la Constitución Política, porque no hay otra por encima de ella; toda la producción normativa se origina y fundamenta en las
previsiones constitucionales. En el artículo 135 constitucional destaca la
calidad escrita y rígida de nuestra Norma Suprema; de este precepto se des­
prende, de manera indubitable, que por encima de las Leyes Federales, de
las locales y de los tratados está la Constitución Política de los Estados Uni­
dos Mexicanos. Por consiguiente, los convenios internacionales y todos los
ordenamientos deben apegarse a la Norma Suprema para tener validez,
pues la de todos ellos deriva y se fundamenta en la Ley de Leyes. Así, toda
norma jurídica interna que contravenga el texto constitucional no tendrá
valor jurídico al igual que los pactos internacionales que no estén de acuerdo con ella.
Con base en las acepciones gramaticales y en el desarrollo de la doctrina
y la jurisprudencia en el título que nos ocupa se afirma: “la Supremacía
Constitucional se traduce en la cualidad que tiene la Constitución de ser la
norma que funda y da validez al ordenamiento jurídico de un país determinado”. Para resaltar la importancia de este principio el ensayo de referencia
alude a la tesis P./J.73/99, establecida por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo X, agosto de 1999; su texto es:
La supremacía constitucional se configura como un principio consustancial
del sistema jurídico-político mexicano, que descansa en la expresión primaria de la soberanía en la expedición de la constitución, y que por ello coloca
a ésta por encima de todas las leyes y de todas las autoridades, de ahí que las
actuaciones de éstas deben (sic) ajustarse estrictamente a las disposiciones
de aquélla. En este sentido, más que una facultad, la supremacía constitucional impone a toda autoridad el deber de ajustar a los preceptos fundamentales, los actos desplegados en ejercicio de sus atribuciones...
Las conclusiones son incontrovertibles:
—Toda institución o dependencia y todo individuo debe someterse a
las disposiciones constitucionales y respetar las garantías y postulados
que consagra; ninguna persona física o moral, pública o privada, pue­
­de desconocerlas.
—Todas las normas secundarias, en cuanto no estén en franca contradicción con la Constitución, deben interpretarse de manera tal que
no se le opongan.
los compromisos internacionales
257
—Las interpretaciones jurídicas opuestas al texto y sentido de la Ley
Suprema deben rechazarse en forma categórica.
2. La obligatoriedad de los tratados
Los tratados están regulados por cuatro artículos constitucionales —la
doctrina y la jurisprudencia engloban el conjunto de preceptos de la Norma
Suprema que reglan el tema común, en el concepto bloque de constitucionalidad—; ellos son: 76, fracción I (facultad de aprobarlos exclusiva del
Senado); 89, fracción X (facultad del Ejecutivo Federal para celebrarlos
conforme a los principios que en este precepto se establecen); 133 (jerarquía
de Ley Suprema de los tratados), y 105, fracción II, incisos b y c (acción de
inconstitucionalidad por contradicción entre los tratados internacionales
celebrados por el Estado mexicano y la Constitución Política). El texto de
los preceptos anteriores confirma la supremacía constitucional y la ineludible observancia de los principios y formalidades establecidas por la Carta
Suprema para celebrar un convenio o tratado internacional, para su incorporación al orden jurídico mexicano; sin su acatamiento esos instrumentos
carecerán de valor dentro del orden jurídico mexicano.
La denominación de los tratados (convenciones, convenios, pactos, etcétera) no modifica su naturaleza ni su jerarquía jurídica. Son convenios
que resultan del acuerdo de voluntades manifestado por los sujetos del
derecho internacional. El consentimiento puede ser expresado con posterioridad en la forma y términos en que lo haya dispuesto el instrumento de
que se trate.
Los tratados sobre derechos humanos no contienen obligaciones recíprocas, bilaterales o multilaterales de los Estados u organizaciones; son
esencialmente normativos; no se suscriben en beneficio de los signatarios
sino en el de todos los habitantes de un territorio, cualesquiera que sea su
nacionalidad.
Los tratados son acuerdos de voluntades; al igual que en el derecho civil
crean, transfieren, modifican o extinguen derechos y obligaciones. En
México, una vez celebrados por el Presidente de la República pasan a formar
parte del orden jurídico nacional, siempre y cuando no contravengan la Ley
Fundamental, los apruebe el Senado de la República y se publiquen en el
Diario Oficial de la Federación para conocimiento y observancia de go­
bernantes y gobernados. Cumplidos los requisitos anteriores los conve­
nios, pactos o tratados pasan a ser derecho positivo; por tanto, sus previsio-
258
alejandro ortega san vicente
nes tendrán la obligatoriedad de cualquier otra norma jurídica y les serán
aplicables los principios que rigen nuestro sistema de derecho, en la inteligencia de que en su interpretación priva la de los órganos especializados
creados por los propios instrumentos.
Una advertencia: de acuerdo con lo dispuesto en el citado artículo 89,
fracción X, en el ejercicio de la facultad para celebrar tratados el titular del
Ejecutivo Federal deberá observar los siguientes principios normativos: “la
autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica
de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las
relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad in­
ternacionales”.
Por su parte, el artículo 133 constitucional ordena:
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que
emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del
Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se
arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones
en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.
Las discusiones doctrinarias y judiciales relativas a la jerarquía de los
tratados internacionales fueron superadas en abril del año 2007; en esa oca­
sión la Suprema Corte de Justicia de la Nación abandonó el criterio sustentado en la tesis P./C./92 y reiteró el sostenido al resolver el amparo en re­
visión 120/2002. La tesis es del tenor siguiente:
“TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO
PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”.
Texto:
“Persistentemente en la doctrina se ha formulado la interrogante respecto a
la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe unanimidad respecto de
que la Constitución Federal es la norma fundamental y que aunque en
principio la expresión ‘serán la Ley Suprema de toda la Unión...’ parece
indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la objeción es superada
por el hecho de que las leyes deben emanar de la Constitución y ser aproba-
los compromisos internacionales
259
das por un órgano construido, como lo es el Congreso de la Unión Y de que
los tratados deben estar de acuerdo con la Ley Fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la Ley Suprema. El problema
respecto a la jerarquía de las demás normas del sistema, ha encontrado en
la jurisprudencia y en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan:
supremacía del derecho federal frente al local y misma jerarquía de los dos,
en sus variantes lisa y llana, y con la existencia de ‘leyes constitucionales’, y
la de que será ley suprema la que sea calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley
Fundamental y por encima del derecho federal y el local. Esta interpretación
del artículo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen
a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se
explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la República a
suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la
misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de
las entidades federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados,
es la relativa a que en esta materia no existe limitación competencial entre
la Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la
competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el Presidente de la República y el Senado
pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133
lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una mis­
ma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamen­
tal, el cual ordena que ‘Las facultades que no están expresamente concedidas
por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a
los Estados’. No se pierde de vista que en su anterior conformación, este Máxi­
mo Tribunal había adoptado una posición diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, número 60, correspondiente a diciembre de 1992, página 27, de rubro: ‘LEYES FEDERALES
Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA’; sin embargo, este Tribunal Pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de
los tratados incluso frente al derecho federal”.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veintiocho de octubre en curso, aprobó, con el número LXXVII/1999, la tesis aislada que ante­
260
alejandro ortega san vicente
cede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. —México, Distrito Federal, a veintiocho de octubre de mil novecientos
noventa y nueve.
Localización: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; novena
época, Pleno, tomo X, tesis aislada P. LXXVII/99, página 46, noviembre de
1999, materia constitucional.
***
“TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE
DE LA LEY SUPREMA DE LA UNIÓN Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES, FEDERALES
Y LOCALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL”.
Texto:
“La interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos permite identificar la existencia de un
orden jurídico superior, de carácter nacional, integrado por la Constitución
Federal, los tratados internacionales y las leyes generales. Asimismo, a partir
de dicha interpretación, armonizada con los principios de derecho internacional dispersos en el texto constitucional, así como con las normas y premisas fundamentales de esa rama del derecho, se concluye que los tratados
internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución Federal
y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la medida en que
el Estado Mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto en la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Or­
ganizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales y, ade­
más, atendiendo al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario ‘pacta sunt servanda’, contrae libremente obligaciones frente a la
comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando normas
de derecho interno y cuyo incumplimiento supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter internacional”.
El Tribunal Pleno, el veinte de marzo en curso, aprobó, con el número
IX/2007, la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a veinte de
marzo de dos mil siete.
Nota: En la sesión pública de trece de febrero de dos mil siete, además
del amparo en revisión 120/2002, promovido por Mc Cain México, S. A. de
los compromisos internacionales
261
C. V., se resolvieron los amparos en revisión 1976/2003, 787/2004, 1084/2004,
1651/2004, 1277/2004, 1576/2005, 1738/2005, 2075/2005, 74/2006, 815/2006,
948/2006 y 1380/2006, y el amparo directo en revisión 1850/2004, respecto
de los cuales el tema medular correspondió a la interpretación del artículo
133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a que se
refiere esta tesis aislada.
Localización: registro número 172650, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XXV, abril de 2007, página 6, tesis
aislada P. IX/2007, materia constitucional.
***
Los compromisos internacionales aceptados por México son normas vinculantes que no pueden ser desconocidas por su contradicción con una
norma interna, a excepción de las constitucionales. De conformidad con lo
establecido por el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de
Justicia, los tratados, los principios generales de derecho y la costumbre ju­­
rídica son obligatorios para los Estados. A lo que habría que agregar las nor­
mas del jus cogens, reglas aceptadas por la comunidad de los Estados que
sólo pueden ser modificadas por una ulterior norma general de derecho
internacional que tenga el mismo carácter (artículo 53 de la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones
Internacionales o entre Organizaciones Internacionales).
Las normas del jus cogens no admiten pacto o práctica en contrario, aun
cuando las objete algún Estado. Entre ellas encontramos las normas protectoras de los derechos humanos, disposiciones que ningún país puede
incumplir so pretexto de su soberanía. Al margen de ellas no quedan, incluso, las naciones que no hayan ratificado los pactos relativos a derechos
humanos. Sobre el particular, la Corte Interamericana de la materia, siguiendo el criterio de la Corte Internacional, decidió que la obligación in­
ternacional de respetar los derechos humanos esenciales es erga homnes
(OC- 10/98), esto es: tiene validez para todos los casos y no sólo para el que
se resuelve.
3. Resoluciones y declaraciones
El tema ha sido ampliamente considerado por los tratadistas, los organismos
y los tribunales internacionales sin llegar a una concepción por todos acep-
262
alejandro ortega san vicente
tada. De inicio advierto la falta del conocimiento necesario de quien esto
escribe para tratar en forma adecuada, exhaustiva y precisa este asunto que
durante varias décadas ha merecido y merece la atención de los especialistas. Consecuentemente, con la simple pretensión de determinar el valor
jurídico que las resoluciones y recomendaciones disfrutan dentro del or­
den jurídico mexicano, recurriré a la propuesta de dos autores: la del ilustre
internacionalista Jorge Castañeda expuesta en Obras completas —publi­
cada por El Colegio de México y la Secretaría de Relaciones Exteriores en
1995—, de consulta obligatoria para los interesados en el estudio de esta
materia; y al excelente y actualizado estudio de Santiago Corcuera Cabezut,
Derecho constitucional y derecho internacional de los derechos humanos.
Los estudiosos consideran que las recomendaciones y las declaraciones
de los organismos internacionales son la expresión formal del parecer de
organismos internacionales; su amplitud ha impedido llegar a una definición o delimitación que pudiera gozar de aceptación general. Jorge Castañeda resaltó lo vasto del concepto resolución (comentario aplicable por igual
a las declaraciones):
[...] entraña por igual una orden, una invitación o una variedad de formas
híbridas intermedias; versa sobre cuestiones técnicas o acerca de asuntos
eminentemente políticos; tiene carácter materialmente legislativo, es decir,
expresa normas jurídicas, o constituye un acto administrativo individual; pue­
de estar dirigida a otros órganos del mismo sistema, a un organismo internacional distinto, a todos los Estados en general, a ciertos Estados o a un
individuo; es resultado de una mecánica decisoria que implica una representación igual u otra desigual; y pudo haber sido adoptada conforme a un
régimen de votación unánime o bien mayoritario, desde cualquier ángulo
que se le examine el concepto de resolución internacional no es unívoco.
Las resoluciones, las recomendaciones y las declaraciones no son fuente
del derecho internacional. En su artículo 38 el Estatuto de la Corte Internacional determina que la resolución de las controversias deberá fundar­
se en:
—Las convenciones (tratados o pactos) internacionales, generales o particulares; siempre y cuando sus reglas están reconocidas y aceptadas por los
estados contendientes.
Jorge Castañeda, Obras completas, t. I, p. 271.
los compromisos internacionales
263
—La costumbre internacional (inveteratta consuetudo), es decir, en la
aplicación de una norma o de un principio como derecho. Cabe destacar: a
excepción de los usos mercantiles en el sistema jurídico mexicano la cos­
tumbre no exime de la observancia de la ley (artículo 10 del Código Civil
Federal).
—Los principios generales reconocidos por las naciones civilizadas.
—Las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas son medios
auxiliares para la determinación de las reglas de derecho.
A diferencia de los tratados que son fuente autónoma de derecho y dan
origen a obligaciones jurídicas, las resoluciones o recomendaciones que
emiten los órganos de las Naciones Unidas no tienen ese carácter. La Corte Internacional de Justicia y otros tribunales han reconocido que pueden
expresar derechos y comportar obligaciones cuando interpretan pactos
internacionales con base en concepciones jurídicas generales; ello no quiere decir que los pronunciamientos que hagan sobre un particular sean
obligatorios.
En la obra citada, Jorge Castañeda nos indica que las resoluciones que
tienen por objeto primordial confirmar la existencia de normas consuetudinarias o expresar principios generales de derecho son propiamente declaraciones, aunque no todas tienen idéntico valor jurídico.
Parece ser que ante la falta de unanimidad de los Estados que asisten a
las reuniones internacionales, las organizaciones responsables idearon la de­
claración; ésta se ha convertido en un instrumento intermedio entre la Con­
vención obligatoria y las simples invitaciones que se hacen a los Estados en
las conferencias o por los organismos internacionales. Las declaraciones no
son creadoras de derecho. Las decisiones de la Corte Internacional de Justi­
cia y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos dicen el derecho; las
declaraciones no, ni se pronuncian para resolver un asunto concreto; pueden
formar parte de su contenido normas consuetudinarias o principios generales de derecho; sin embargo, la consideración de aquéllas y de éstos no
atribuye a las declaraciones valor jurídico ni convierte sus manifestaciones
en normas o principios obligatorios; su sentido más bien se encamina a la
pretensión de fijar, aclarar y precisar los términos y el alcance de dichas nor­
mas y principios. Su trascendencia jurídica depende de la jerarquía del ór­
gano que las emita o de la importancia y nivel del organismo responsable de
la conferencia, lo que puede traducirse, posteriormente, en tratados o convenciones.
264
alejandro ortega san vicente
“Constituyen un medio de valor inapreciable para determinar y verificar en
los casos dudosos si se está o no en presencia de una norma jurídica”. Como
afirma el connotado internacionalista, no existe una regla para determinar
ciertamente su valor jurídico, aun cuando muchas veces las declaraciones
son algo más que la expresión de un ideal, en la medida en que algunas de
sus partes reiteran o consagran derechos reconocidos por la comunidad in­
ternacional, como se observa en la Declaración Universal de Derechos Hu­
manos.
En virtud de la obligatoriedad de sus normas los tratados constituyen el
llamado hard law (normas duras); en tanto que las recomendaciones y
declaraciones forman parte del soft law (derecho suave), precisamente por
carecer de obligatoriedad, sin soslayar la trascendencia política y moral que
pudieran tener. Corcuera Cabezut nos hace notar que las declaraciones se
integran al hard law, cuando la comunidad internacional les otorga su reconocimiento, como ha sucedido con la Declaración Universal, la Declaración Europea y la Declaración Interamericana, todas sobre derechos
humanos, y de ellas han partido convenios específicos. Al igual, forman
parte del hard law las que “derivan de la práctica de los Estados que se convierte en costumbre jurídica internacional”.
Lo antes expuesto lo sustentaba ya el maestro César Sepúlveda en su
conocido Derecho internacional: “Una declaración contribuye a la cristalización de una norma en formación que sólo se ha manifestado en la práctica vagamente; puede constituir un acto preparatorio de un tratado”.
4. Informes y relatorías
Además de las declaraciones nos encontramos con los informes públicos
que emiten los grupos de trabajo, los comités de expertos y los relatores
designados ex profeso por la Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas para investigar violaciones graves en alguna región o en todo
el mundo, con la obligación de buscar soluciones conciliatorias antes, durante y después de su investigación.
En México, las declaraciones, las relatorías y los informes de expertos no
son derecho positivo, toda vez que no reúnen los requisitos establecidos
Ibid., p. 465.
Santiago Corcuera Cabezut, Derecho constitucional y derecho internacional de los derechos
humanos, p. 45.
los compromisos internacionales
265
por la Norma Suprema para tener la calidad de Ley Suprema de toda la
Unión; su valor es moral y muchas veces indicativo; las respectivas recomendaciones casi siempre son tomadas en cuenta en busca de solución
amistosa. Pero de ahí no podemos atribuirles el carácter de normas jurídicas vinculantes, como sucede con los tratados internacionales en los que el
Estado mexicano ha manifestado su consentimiento y aprobación de manera expresa.
Los tratados y las declaraciones sobre derechos
humanos; las previsiones relativas al derecho
a la información; sus restricciones
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental asimila los principios, intenciones, objetivos o finalidades esti­
pulados en todos los instrumentos internacionales que en la materia ha sus­
crito México. Sin embargo, ha limitado los compromisos internacionales
contraídos a sólo una fase del derecho a la información: la del derecho de
los gobernados a acceder a la información que los entes del Estado hayan
producido o tengan en su poder, incumpliendo lo pactado en los susodichos
instrumentos que consagran como restricción de la garantía de acceso el dere­
cho de los individuos a no sufrir injerencias de terceros en su vida privada
y el deber del Estado a garantizarlo, obligaciones internacionales respecto
de las cuales el legislador mexicano ha sido omiso.
El segundo párrafo del artículo 6o. de la LAI, adicionado por la multicitada reforma (Diario Oficial de la Federación, 7 de junio de 2006), dispone que el derecho de acceso a la información se interpretará de conformidad
con la Ley Fundamental y los instrumentos internacionales que expresamente señala, a saber: la Declaración Universal de Derechos Humanos; el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; la Convención Ame­
ricana sobre Derechos Humanos; la Convención sobre al Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y demás instrumentos
suscritos y ratificados por el Estado mexicano.
Asimismo, indica que esa interpretación deberá tener en cuenta el sentido que para los mismos hayan fijado los órganos internacionales especializados, obligación que por lo pronto resulta de difícil cumplimiento por
la falta de un medio reconocido de difusión. Resalta la inconstitucionalidad
de esta previsión toda vez que rompe con el principio de división de pode-
266
alejandro ortega san vicente
res al fijar al Poder Judicial Federal reglas para la interpretación de las nor­
mas jurídicas, función que le atribuye en exclusiva la Norma Suprema. La
disposición que se comenta disminuye el ámbito de competencia de los ór­
ganos judiciales federales al sujetar su criterio al de otros órganos jurisdiccionales internacionales, situación no contemplada expresamente por nues­
tra Ley Fundamental.
De acuerdo con el orden de la fecha en que fueron celebrados a continuación se mencionarán las declaraciones y los convenios internacionales
en materia de derechos humanos, destacando lo relativo al derecho a la in­
formación y sus limitaciones, no sin antes reiterar lo dispuesto por el artícu­lo
133 de la Norma Suprema: “los Tratados que estén de acuerdo con la misma,
ce­lebra­dos y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán Ley Suprema de toda la Unión”.
En materia de garantías el artículo 16 de la Carta Federal consagra el de­
recho a la vida privada como un límite a la intromisión del Estado en el ám­
bito de la persona. Y en los preceptos 6o. y 7o. establece que los ataques a
los derechos de un tercero y el respeto a la vida privada limitan la libre ma­
nifestación de las ideas y la libertad de imprenta, acotaciones que también
toman en cuenta las estipulaciones internacionales que trascienden a nuestro ámbito interno.
Carta de la Organización de las Naciones Unidas
México pertenece a la ONU desde su creación en San Francisco, California,
en 1945. La Carta que le dio nacimiento se firmó el 26 de junio de ese mis­
mo año y se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 17 de octubre
siguiente; su preámbulo reafirma la fe en los derechos fundamentales del
hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, y en la igualdad de
los derechos de hombres y mujeres. El derecho a la información está compren­
dido en las declaraciones y principios de este instrumento por ser una pre­
rrogativa fundamental del hombre.
Entre sus propósitos señala: realizar la cooperación internacional... en el
desarrollo y estímulo al respeto de los derechos humanos y a las libertades funda­
mentales de todos (inciso 3 del artículo 1o.); como obligación para la Asamblea General dispone la de ayudar a hacer efectivos los derechos humanos y
las libertades fundamentales de todos (artículo 13, b), y la de promover el res­
peto a éstos (artículo 55, c), y como facultad del Consejo Económico Social
la de hacer recomendaciones para promover el respeto y la efectividad de
tales derechos y libertades.
los compromisos internacionales
267
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
Fue aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana celebrada en Bogotá, Colombia, mediante la resolución XXX, y adoptada el 2 de
mayo de 1948.
En el capítulo primero determina que todo ser humano tiene derecho a la
vida, a la libertad y a la seguridad de su persona (artículo I); a la libertad de
investigación, de opinión y de expresión y difusión del pensamiento por cualquier
medio (artículo IV), y a la protección de la ley contra los ataques abusivos a
su honra, a su reputación a su vida privada y familiar (artículo V), derechos
que los Estados han ratificado y ampliado en sucesivos tratados internaciona­
les y en sus Normas Supremas. Por vez primera, el orden internacional hizo
referencia a tópicos que son parte esencial del derecho a la información.
En su artículo 19 confirma la estrecha relación existente entre el derecho
de acceso a la información y la libertad de pensamiento y expresión; este nu­
meral señala:
Artículo 19
1. Nadie puede ser molestado a causa de sus opiniones.
2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión, este derecho
comprende la libertad de buscar, recibir, y difundir informaciones de toda índole sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma
impresa o artística o por cualquier otro procedimiento de su elección.
3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña
deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a
ciertas restricciones que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por
la ley y ser necesarias para:
a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás.
b)La protección de la seguridad nacional. El orden público o la salud o
la moral públicas.
Declaración Universal de Derechos Humanos
El desarrollo de los principios y postulados de la Carta llevó a proclamar
esta Declaración en París, Francia; la Asamblea General de la Organización
de las Naciones Unidas la adoptó por resolución número 217 A (III), el 10
de diciembre de 1948.
Sobresale el compromiso de los Estados miembros de asegurar el respeto universal y efectivo a los derechos y libertades fundamentales del hombre,
268
alejandro ortega san vicente
en cooperación con las Naciones Unidas; para efectos del derecho a la información, de su articulado destacamos: toda persona tiene derecho a un
recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes, que lo ampare
contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley (artículo 8); el derecho a no ser objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de
ataques a su honra o a su reputación. Toda persona tiene derecho a la protección
de la ley contra tales injerencias o ataques (artículo 12). Del artículo 12 anterior podemos concluir: el derecho a la información no es absoluto; su ejercicio
está limitado por otros derechos fundamentales; la ley debe proteger la intimidad y la vida privada de cualquier persona, sea pública o privada, compromiso
que no admite excepciones. Queda clara la indebida restricción del orden
jurídico: abarcar los actos provenientes de otros particulares, con perjuicio
evidente de los individuos que no disponen de medios de defensa eficaces
para proteger esos reductos de su personalidad.
El artículo 19 vincula el acceso a la información con la libertad de pensamiento y de expresión; indica:
Artículo 19
Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este
derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir información y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de
fronteras, por cualquier medio de expresión.
Legisladores, jurisconsultos y jueces han omitido reflexionar sobre lo
establecido en el artículo 29, inciso 2, de la Declaración Universal que se
comenta, norma jurídica que sustenta la conclusión que antes se subrayó;
a la letra expresa:
Artículo 29
En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades toda persona
estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin
de asegurar el reconocimiento y el respeto de las libertades de los demás, y de
satisfacer las justas exigencias de la moral, el orden público y del bienestar
general en una sociedad democrática.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
Abierto a firma en la ciudad de Nueva York el 16 de diciembre de 1966, fue
aprobado por la Cámara se Senadores del Congreso de la Unión el 18 de di­
los compromisos internacionales
269
ciembre de 1980. Se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 9 de
enero de 1981; el 20 de mayo de 1981 se hizo publico el decreto promulgatorio; entró en vigor el 23 de junio de 1981.
En su artículo 17 dispone: 1) nadie será objeto de injerencias arbitrarias
o ilegales en su vida privada, su familia o su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación, y 2) toda persona tiene
de­recho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.
Lo anterior confirma lo indebido de circunscribir las antedichas obligaciones a las autoridades, y la ilegalidad de establecer excepciones a esa
protección, como es el caso del artículo 1916 bis del Código Civil Federal,
de donde deviene la inconstitucionalidad de este último.
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José)
Fue adoptada por nuestro país en la ciudad de San José de Costa Rica el 22
de noviembre de 1969. El Senado de la República la aprobó el 18 de diciembre de 1980 y se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo
de 1981.
En el preámbulo se manifiesta el propósito de los Estados signatarios de
consolidar en el continente americano un régimen de libertad personal y
de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre, comprometiéndose a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales
derechos y libertades (artículo 2).
El artículo 11 está dedicado a la Protección de la Honra y la Dignidad;
su texto es el que sigue:
1. Toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su
dignidad.
2. Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida
privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia privada, ni
de ataques ilegales a su honra o reputación.
3. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias
o esos ataques.
Tampoco aquí encontramos que las obligaciones de referencia sean
exclusivas de la autoridad o que a los particulares se les excluya del respeto
a ese ámbito en función del oficio o trabajo que desempeñen.
270
alejandro ortega san vicente
El artículo 13 reitera la idea de vincular el acceso a la información con
la libertad de pensamiento y expresión; expresa:
Art. 13. Libertad de pensamiento y de expresión.
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión.
Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir, y difundir informaciones
e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por
escrito, o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento a
su elección.
2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar
sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores las que deben estar
expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:
a) El respeto a los derechos o la reputación de los demás, o
b)La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o
la moral públicos.
3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para
periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en
la difusión de información o por cualquiera otros medios encaminados a im­
pedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.
Los anteriores supuestos precisan el doble espacio en que se desarrolla la
libertad de expresión: la libertad para expresar ideas y el derecho a recibir in­
formación, los dos relacionados íntimamente con el derecho de acceso a la
información. En el brillante y documentado estudio antes citado, Protección
de datos personales en México: el caso del Poder Ejecutivo Federal, Alonso Gó­
mez-Robledo y Lina Ornelas Núñez nos informan que el cuarto principio
de la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión, aprobada
por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, dispone: “El acceso a la información en poder de un estado es un derecho fundamental de
los individuos. Los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este
derecho. Este principio sólo admite limitaciones excepcionales que deben
estar establecidos previamente por la ley para el caso de que exis­ta un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades de­
mocráticas”.
Queda fuera de duda que el derecho de acceso a la información no es
absoluto y que sus imitaciones deben estar señaladas por la ley de manera
expresa, principio recogidos por la LAI. Asimismo, queda de manifiesto la
generalidad de las obligaciones internacionales antes transcritas y subraya-
los compromisos internacionales
271
das y que las excepciones que se determinan son deberes de gobernantes y
gobernados. De lo reproducido se deduce, de manera incontestable, que el
respeto a los derechos de los terceros y a la reputación de los demás abarca
por igual a individuos y autoridades. Sin embargo, el orden jurídico mexica­
no ha circunscrito esas obligaciones tan sólo a los entes públicos, para dejar
la afectación a la vida privada y a la intimidad producidos por el ejercicio
del derecho de acceso a la información consumada irremediablemente.
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas
de Discriminación contra la Mujer
Fue adoptada en la ciudad de Nueva York el 18 de diciembre de 1979; se
aprobó por el Senado de la República el 18 de diciembre de 1980 y se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 9 de diciembre de 1981.
En su artículo 2, inciso c), establece: “La protección jurídica de los derechos de la mujer sobre una base de igualdad con los del hombre y garanti­
zar, por conducto de los tribunales nacionales competentes y de otras instituciones públicas, la protección efectiva de la mujer contra todo acto de
discriminación”.
No comprende disposiciones acerca del derecho a la información, por
lo que debemos entender que el acceso a la información deberá darse a la
mujer en igualdad de condiciones que a los hombres.
Convención sobre los Derechos del Niño
Fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de
noviembre de 1989 en la ciudad de Nueva York. El Senado de la República
la aprobó el 19 de junio de 1990 y se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 31 de julio de 1990.
En su artículo 13 consagra el derecho del niño a la libertad de expresión:
“ese derecho incluirá la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e
ideas de todo tipo, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito
o impresas, en forma artística o por cualquier otro medio elegido por el niño”.
Cabe destacar: al igual que en los otros pactos la libertad de expresión
que se le reconoce y salvaguarda al niño, no es absoluta; de acuerdo con lo
convenido en el inciso 2 de este artículo, tal derecho puede estar sujeto a
las restricciones que sean necesarias y estén previstas por la ley para cuidar
del respeto a los derechos y a la reputación de los demás, así como para la
272
alejandro ortega san vicente
protección de la seguridad nacional o el orden público o para proteger la
salud y la moral públicas.
Declaración y Programa de Acción de Viena
La Conferencia Mundial de Derechos Humanos la aprobó el 25 de junio
de 1993 en Viena, Austria. Sus pronunciamientos ratifican y reiteran los
compromisos internacionales en materia de derechos humanos; exhorta a
las naciones a protegerlos e incrementarlos; reconoce que los derechos huma­
nos tienen su origen en la dignidad y el valor de la persona humana; subraya la responsabilidad de todos los Estados de fomentar y propiciar el
respeto a tales derechos y las libertades fundamentales de todos; y reafirma
la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor
de la persona humana, y en la igualdad de hombres y mujeres.
Como asunto de primer orden enmarca los relativos al aumento de la coor­
dinación en la esfera de los derechos humanos dentro del sistema de las Na­
ciones Unidas; el aumento de los recursos necesarios para esa finalidad, y
el fortalecimiento del Centro de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. En su capítulo B trata lo relativo a: igualdad, dignidad y tolerancia;
dedica apartados especiales al racismo, discriminación racial, xenofobia y otras
formas de intolerancia; personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas,
religiosas y lingüísticas; trabajadores migratorios; derechos del niño; derecho a
no ser sometido a torturas; desapariciones forzosas; cooperación, desarrollo y
fortalecimiento de los derechos humanos; educación en materia de derechos hu­
manos; aplicación y métodos de vigilancia, y actividades complementarias de
la Conferencia Mundial.
No contempla expresamente lo relativo al derecho a la información, a
pesar de que éste resulta significativo para determinar violaciones a los
derechos humanos; en particular las infracciones de los que ha recomendado especialmente la Conferencia de mérito por la calidad de fundamenta­
les que tienen los antedichos derechos para la comunidad internacional, sin
perjuicio de que se ejerzan con las limitaciones que los instrumentos internacionales dispongan expresamente.
Carta de Santo Domingo por el Libre Acceso a la Información
Pública del 31 de julio de 2002
Auspiciada por la UNESCO, considera que el libre acceso de las personas
a las fuentes de información pública: 1) es un derecho humano universal
los compromisos internacionales
273
y un principio democrático inherente al derecho a la información, a la libertad de expresión y de prensa; 2) contribuye a la transparencia de la fun­
ción pública, combate la corrupción y la cultura del secreto como práctica
y asegura un mayor grado de eficiencia en el manejo de la cosa pública, y
3) garantiza la participación ciudadana en la toma de decisiones del interés
público.
Declaración Universal sobre Bioética y Derechos Humanos
Fue proclamada por la 33a. Conferencia General de la UNESCO el 19 de
octubre de 2005, en París, Francia. No contiene referencia específica al dere­
cho a la información, pero en diversos artículos sí lo hace sobre los derechos
humanos y la dignidad del hombre; a ésta la califica de principio rector al
igual que a la no discriminación, la igualdad, la equidad y la solidaridad.
Todos los principios, y en particular los del derecho, se acotan entre sí, por
lo que deben observarse de manera armónica y sistemática ya que ninguno
es absoluto o predominante sobre los demás; su consideración constriñe,
limita, el alcance que deben tener los avances científicos y tecnológicos y
desde luego el ejercicio de los derechos humanos. Los principios universales se basan en valores éticos comunes que orientan los adelantos científicos y
el desarrollo tecnológico y la transformación social, manifestó la Conferencia.
En los dos incisos de su artículo 3, la Declaración en cita determina el res­
peto pleno, y la prioridad de los intereses y el bienestar de la persona respec­
to del interés exclusivo de la ciencia o de la sociedad.
El artículo 6 reconoce la autodeterminación informativa; sujeta las intervenciones médicas y las científicas al previo consentimiento libre, expreso e informado de la persona, la que puede revocar su voluntad en cualquier
momento; indica que las excepciones a este principio deben formar parte
del derecho positivo de los Estados y ser compatibles con el derecho internacional relativo a los derechos humanos; reitera que la privacidad de las
personas y la confidencialidad de la información que les atañe deben respe­
tarse y que dicha información no debe utilizarse o revelarse para fines dis­
tintos a los que determinaron su acopio o para los que se obtuvo el consenti­
miento. Es obvio que las pautas anteriores se extienden a otros principios
y derechos, en particular al de información y en especial al empleo de los sis­
temas informáticos (artículo 9).
El artículo 26 confirma la interrelación y complementariedad de los
principios, y el numeral 27 confirma que las limitaciones a los principios en
274
alejandro ortega san vicente
ella enunciados deben hacerse por la ley, en particular las relativas “a la
seguridad pública para investigar, descubrir y enjuiciar delitos, proteger la salud
pública y salvaguardar los derechos y libertades de los demás. Dicha ley deberá
ser compatible con el derecho internacional relativo a los derechos humanos”,
como es el derecho a la información. Por tanto, este principio y derecho no
debe tener un tratamiento singular pues la Constitución Política, los tratados internacionales o las leyes internas no se lo conceden.
Como se ha hecho notar, las Declaraciones de los organismos internacio­
nales no compelen a los Estados a cumplirlas, pero su contendido es referente obligado de las reformas legislativas que en la materia deben realizar
los países miembros, como lo señaló José Luis Soberanes en las citadas Re­
flexiones sobre el concepto de dignidad humana.
Corte Internacional de Justicia y Comisión y Corte
Interamericanas de Derechos Humanos
Los tribunales competentes para resolver acerca del incumplimiento de los
tratados sobre derechos humanos han sido creados por instrumentos internacionales: la Corte Internacional de Justicia por la Carta de las Naciones
Unidas, y la Corte Interamericana de Derechos Humanos por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, mejor conocida como Pacto de
San José.
La competencia, organización y funciones de ambas se rige por un Esta­
tuto. De acuerdo con el que le es propio, la primera sólo dirime controversias
entre Estados. El cumplimiento de las sentencias que dicten es obligatorio
para las partes en la contienda. Sus sentencias conforman jurisprudencia
y constituyen precedentes del derecho internacional que obligan indirectamente a los signatarios, lo que pone de relieve el enorme y creciente im­
pacto que la actividad de los antedichos órganos jurisdiccionales tiene sobre
las actuaciones nacionales. Por ello, la difusión de la jurisprudencia contenciosa de ambas resulta de gran importancia pues contribuye a la cultura del litigio internacional. No obstante, como hemos advertido, en México esta divulgación es muy reducida.
La Corte Interamericana conoce de los casos que le somete la Comisión
Interamericana derivados de quejas que se hubieran presentado a ésta en
contra de actos de autoridad que pudiera vulnerar los derechos humanos
del quejoso, a condición de que el Estado acusado acepte expresamente la
los compromisos internacionales
275
com­petencia de la propia Corte, bien sea para el caso particular, para todos
los relativos a la interpretación o aplicación de un tratado sobre derechos hu­
ma­nos. La cláusula facultativa de aceptación de la competencia contenciosa
de la Corte Interamericana vincula íntegramente al Estado a la Convención,
y lo compromete por completo con la garantía de protección internacional
de los derechos humanos. El artículo 29 de la Convención de Viena so­bre
el Derecho de los Tratados establece: “Un tratado será obligatorio para ca­da
una de las partes por lo que respecta a la totalidad de su territorio, salvo
que una in­tención diferente se desprenda de él o conste de otro modo”.
Todos los habitantes bajo la jurisdicción de un Estado americano pueden
acudir a la vía tutelar internacional. La responsabilidad internacional —admitida expresamente al suscribir un tratado— obliga al Estado en su con­
junto y a todos sus órganos sin que alguno de ellos pueda sustraerse a los
compromisos adquiridos soberanamente.
El 16 de diciembre de 1998, México aceptó explícitamente la competencia contenciosa de la Corte Interamericana (Diario Oficial de la Federación,
24 de febrero de 1999).
La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) es un órgano
jurisdiccional instituido por los Estados americanos para la protección de
los derechos humanos en el continente; su organización, procedimiento y
funciones se encuentran regulados por la Convención Americana sobre
Derechos Humanos. Desde el año de 1979 cuenta con un Estatuto cuyo ar­
tículo 1o. la define como “una institución judicial autónoma, cuyo objetivo
es la instalación e interpretación de la Convención Interamericana sobre De­re­
chos Humanos”. Tiene competencia para decidir cualquier caso contencioso relativo a la interpretación y aplicación de la Convención Americana y
para disponer que se garantice a la víctima el goce del derecho o libertad con­
culcados (arts. 62 y 63 de la Convención y 1o. del Estatuto de la Corte). Sus
decisiones en materia contenciosa tienen carácter obligatorio (art. 63).
La Convención Americana ha conferido a la Corte una doble competen­
cia: por un lado puede atender consultas de los Estados miembros de la Or­
ganización de Estados Americanos (OEA) y de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos. Esta atribución la desahoga a través de opiniones
consultivas de gran fuerza moral y jurídica aunque no sean inmediatamente obligatorias como las sentencias. En diversas opiniones consultivas (OC),
la Corte Interamericana ha reconocido que sus opiniones, como las de otros
tribunales internacionales, no tienen el mismo efecto vinculante que se re­
conoce para sus sentencias en materia contenciosa (OC-1/82).
276
alejandro ortega san vicente
La finalidad de la función consultiva no puede apartarse de los propósitos de la Convención pues tiene como fin coadyuvar al cumplimiento de
las obligaciones internacionales de los Estados americanos en lo que se refiere la protección de los derechos humanos, y a las funciones que en este
ámbito tienen atribuidas los distintos órganos de la OEA (OC-1/82).
Como se indicó, la CIDH conoce de los asuntos litigiosos que mediante
demanda le planteen la Comisión Interamericana o los Estados parte. En
estos casos la Corte debe emitir una sentencia que resuelva en definitiva la
controversia y establezca “la verdad legal” sobre el conflicto. Es importante reiterar el requisito de aceptación expresa de la competencia de la Corte
en cada caso concreto o bien a través de una Declaración General, como
ha sido el caso de México.
En la competencia consultiva no existen partes ni un litigio a resolver;
el único propósito es la interpretación de dicha Convención o de otros tra­
tados relativos a la protección de los derechos humanos en los Estados
ame­ricanos; la consulta puede ser promovida por los Estados miembros de
la OEA o por los órganos principales de la organización regional; por lo
tanto, el ejercicio de la función consultiva es de carácter multilateral y no
litigioso. El artículo 62.1 del Reglamento de la Corte Interamericana establece que las solicitudes de opinión consultiva deben ser notificadas a todos
los Estados miembros, a fin de que éstos presenten sus observaciones y
puedan participar en las audiencias públicas que al respecto se celebren.
De tal manera, las opiniones consultivas de la Corte tienen efectos jurídicos
innegables, pues es evidente que no sólo el solicitante tendrá un interés le­
gítimo en el resultado final del procedimiento.
En suma: en materia consultiva la Corte no está llamada a verificar y re­
solver controversias, sino a emitir criterios de interpretación sobre normas
jurídicas (OC-3/83).
La Corte debe dictar sus sentencias conforme a Derecho, debidamente
motivadas y fundadas; es un tribunal de derecho, no de conciencia o equidad. Lo anterior no es óbice para que el tribunal atienda la máxima de la
interpretación e integración que persigue la Convención sobre Derechos
Humanos: el principio pro homine o pro personae, criterio rector de la protección del ser humano; de conformidad con él, la interpretación de la Con­
vención Americana y de los Sistemas Jurídicos de los Estados miembros;
sus resoluciones deben orientarse en el sentido más favorable al des­tinatario
de la salvaguarda; en consecuencia, debe prevalecer la norma más favorable
a la persona humana.
los compromisos internacionales
277
La justicia internacional es subsidiaria de la nacional. Aquélla no sustituye a ésta; en tales condiciones, la más amplia y eficiente protección de los
derechos humanos recae en una justicia interna independiente, honorable
y competente. Raya en lo imposible la pretensión de trasladar a los tribunales internacionales el enorme volumen de asuntos de que conocen las
instancias internas por violaciones a los derechos humanos. La Corte Interamericana no tiene el carácter de tribunal de apelación o de casación de
las instancias nacionales; sólo determina los derechos vulnerados, pero
carece de competencia para reparar las violaciones en el ámbito interno.
La jurisdicción internacional no es última instancia de la que se inicia
y desarrolla ante los órganos nacionales. No revisa los procesos en la forma
en que lo hacen los tribunales internos. Su objetivo primordial es el de con­
frontar los actos y las situaciones generadas en el marco nacional con las
estipulaciones de los tratados internacionales.
El procedimiento ante la Corte implica la realización de un juicio de ca­
rácter internacional; para que sea posible reclamar una violación ante los ór­
ganos internacionales, será preciso agotar primero los procedimientos que
establece la ley nacional para combatir la violación; es decir: si no se utilizan
los recursos jurídicos nacionales hasta su total conclusión no se pueden
emplear los recursos internacionales, obligación procesal que no depende
de la voluntad o discreción de la Corte sino de las normas de la Convención
Interamericana (art. 46.1).
Esta generalización nos parece inadecuada en el caso de México, donde
las violaciones a los derechos humanos pueden ser combatidas por medio
del juicio de amparo. Empero, de acuerdo con la regla descrita pareciera ser
que los casos en que los quejosos no estuvieran conformes con la protección
alcanzada, las decisiones de los tribunales de amparo pudieran examinarse nuevamente por la Corte Interamericana, situación que contraviene el
principio de definititividad dispuesto por nuestra Ley Fundamental.
En lo que a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se pone
de relieve su naturaleza jurídica similar a la de las Comisiones Nacionales
protectoras de cuyas características esenciales participa, puesto que sus re­
comendaciones no son vinculatorias ni materialmente obligatorias para la
autoridad del Estado parte a la que se dirigen. Carecen de un mecanismo
propio que permita exigirlas pues no tienen facultad coercitiva. Su función
principal es promover la observancia y la defensa de los derechos humanos,
conocer e investigar presuntas violaciones a los derechos humanos y for­mu­
lar recomendaciones (artículo 41, inciso 5, del Pacto de San José). Los ór-
278
alejandro ortega san vicente
ganos protectores, internacionales y nacionales, no son públicos, pero sí
autónomos; sus recomendaciones no tienen carácter imperativo para la au­
toridad o servidor público a los que se dirigen ni anulan modifican o dejan
sin efecto las resoluciones o actos contra los que se hubiese dirigido la incon­
formidad (artículo 46 de la Ley de la CNDH). Mas la Comisión que se co­
menta sí puede iniciar una controversia ante la Corte Interamericana.
Se destaca: el artículo 51 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos dispone: si en el plazo de tres meses contados a partir de la fecha
de remisión de la recomendación a los Estados miembros el asunto no se
ha solucionado o sometido a la decisión de la Corte por la Comisión o por
el Estado interesado, la propia Comisión podrá emitir, por mayoría absoluta de sus integrantes, su opinión y conclusiones sobre la cuestión sometida a su consideración, hacer las recomendaciones pertinentes y fijar un
plazo para que el Estado adopte las medidas que le competen para remediar
la situación examinada; transcurrido el antedicho plazo la Comisión decidirá por mayoría absoluta de sus miembros si el Estado ha tomado las medi­
das adecuadas y si publica o no su informe para someterlo a la considera­
ción de la Asamblea General de la OEA. La recomendación por sí misma
no modifica o extingue una situación concreta y específica a favor de los par­
ticulares ni conlleva el surgimiento de un derecho público subjetivo a favor
del quejoso para exigir al Estado o autoridad del caso a cumplir la recomendación de que se trate.
Entre las varias ejecutorias que sustentan lo expresado se encuentra la
siguiente:
“COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, NO
TRANSGREDE EL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL EL EVENTUAL INCUMPLIMIENTO, POR SÍ, A UNA RECOMENDACIÓN
DE LA”.
Texto:
“Debe destacarse que en el tratado internacional relativo al Pacto de San Jo­sé
en el que se creó la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en
su parte primera, relativa a los Deberes de los Estados y derechos protegidos,
capítulo primero, artículo 2, se establece lo siguiente: ‘Artículo 2. Deber de
adoptar disposiciones de derecho interno. —Si el ejercicio de los derechos y
libertades mencionados en el artículo I no estuviere ya garantizado por dis­
los compromisos internacionales
279
posiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen
a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta convención, las medidas legislativas o de otro carácter que
fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades’. Por su par­
te, el artículo 41, inciso b), del mencionado tratado, dispone: ‘Artículo 41. La
comisión tiene la función principal de promover la observancia y la defen­
sa de los derechos humanos, y en el ejercicio de su mandato tiene las si­
guientes funciones y atribuciones: [...] b) formular recomendaciones, cuan­
do lo estime conveniente, a los Gobiernos de los Estados miembros para que
adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos dentro del
marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales, al igual que
disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos’.
En tal virtud, resulta incorrecta la afirmación en el sentido de que el incumplimiento a una recomendación de la comisión interamericana transgrede
el artículo 133 constitucional, pues según aduce el recurrente, conforme a
dicho precepto, el ‘tratado de San José’ forma parte integral de la legislación
nacional. Y el hecho de que ese pacto hubiere sido aceptado por el Estado
mexicano con el compromiso de compartir el interés por tomar medidas de
acuerdo con la legislación nacional para el respeto a los derechos humanos,
no significa que las recomendaciones de la comisión interamericana tengan
carácter obligatorio. Según el aludido tratado, el compromiso asumido en
el plano de las relaciones internacionales es el de adoptar medidas (entre las
que pudieran considerarse las legislativas tendentes a la creación de preceptos legales para regular ámbitos de aplicación, por ejemplo, del contenido de
esa clase de recomendaciones), para fomentar el respeto a los derechos humanos. Incluso, se establece que en el caso de que no se tenga garantizado
el ejercicio de los derechos y libertades mencionadas, se deberán adoptar,
con base en los procedimientos constitucionales del Estado de que se trate,
precisamente las disposiciones legislativas necesarias para ello. Hipótesis
esta última que en el caso mexicano no se actualiza, pues es reconocida la
existencia del juicio de amparo como medio procesal constitucional que
garantiza esa tutela y salvaguarda”.
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA PENAL DEL
SEGUNDO CIRCUITO.
Localización: clave II.2o. P.73 P, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, novena época, tomo XVIII, julio de 2003, página 1049.
***
280
alejandro ortega san vicente
La interpretación de las normas internacionales;
el principio pro homine
El imperio de la Carta Magna siempre debe prevalecer; de no estar de
acuerdo con ella, un Tratado Internacional no tendrá el carácter de Ley Su­
prema.
Se insiste y reafirma: la Constitución Política es la norma de mayor jerarquía; el tratado internacional y las leyes federales, reglamentarias o no
de la Norma Suprema, no tienen igual jerarquía jurídica y mucho menos
están por encima de ella. Tan es así, que la fracción II, inciso b), del artículo 105 constitucional, admite expresamente la posibilidad de que un tratado internacional celebrado por el Estado mexicano pudiera ser inconstitucional.
Ninguna ley federal ni local puede derogar el contenido de un tratado.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado en última jurisprudencia, que no puede existir un conflicto entre tratados y leyes federales y locales, ya que aquéllos son superiores jurídicamente a éstas; en el
entendido de que, en caso de existir contradicción, se aplicarán los instrumentos internacionales por ser de jerarquía superior.
No obstante, se reitera: para ser Ley Suprema de toda la Unión, los tra­
tados internacionales deben ser acordes con la Constitución Federal. Así,
las únicas normas que pueden justificar un vicio de consentimiento para in­
validar los tratados internacionales son las constitucionales; verbigracia: la
celebración de un compromiso internacional por quien no fuese el Titular
del Poder Ejecutivo Federal o la falta de aprobación del Senado de la República, pues estas previsiones no contradicen ninguna norma imperativa
de derecho internacional.
Los tratados, convenios o pactos internacionales sobre derechos humanos
son normas especiales o un conjunto de ellas sobre alguna materia de interés primordial para la comunidad internacional. Tienen efectos generales
sobre todos los habitantes del país, sin distingo alguno. La única posibilidad
de que un convenio internacional prevalezca sobre la Constitución Federal
podría ocurrir cuando aquél amplíe el mínimo de los derechos humanos ga­
rantizado por nuestra Ley Fundamental. Lo anterior se deduce de lo consa­
grado en los artículos 1o. y 15 de nuestra Carta Magna; el primero determina
que las garantías constitucionales sólo podrán restringirse en los supues­
tos que el propio precepto señala. Contrario sensu, los derechos fundamentales del hombre sí pueden ampliarse por cualquier ordenamiento de jerar­
los compromisos internacionales
281
quía inferior que hubiese sido expedido legalmente. Misma conclusión se
puede derivar del contenido del precepto 15 que prohíbe celebrar tratados
que alteren o menoscaben las garantías individuales, taxativa que debe
interpretarse en sentido de restricción, mas no de ampliación de las prerrogativas individuales.
Igual interpretación debemos hace con respecto a las leyes locales, sobre
las que prevalecen la Constitución y los tratados, excepto cuando las lo­
cales consagren una ampliación de las garantías o protecciones otorgadas
a los individuos por la Norma Suprema o por los Pactos Internacionales.
Lo anterior encuentra sustento en las tesis que enseguida se reproducen:
“PRINCIPIO PRO HOMINE. SU APLICACIÓN”.
Texto:
“El principio pro homine, incorporado en múltiples tratados internacionales,
es un criterio hermenéutico que coincide con el rasgo fundamental de los
derechos humanos, por virtud del cual debe estarse siempre a favor del hom­
bre e implica que debe acudirse a la norma más amplia o a la interpretación
extensiva cuando se trata de derechos protegidos y. por el contrario, a la nor­
ma o a la interpretación más restringida, cuando se trata de establecer límites a su ejercicio”.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Localización: clave 4o.A.441 A, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, novena época, tomo XX, octubre de 2004, página 2385.
***
“PRINCIPIO PRO HOMINE. SU APLICACIÓN ES OBLIGATORIA”.
Texto:
“El principio pro homine que implica que la interpretación jurídica siempre
debe buscar el mayor beneficio para el hombre, es decir, que debe acudirse
a la norma más amplia o a la interpretación extensiva cuando se trata de de­
rechos protegidos y, por el contrario, a la norma o a la interpretación más
restringida, cuando se trata de establecer límites a su ejercicio, se contempla
282
alejandro ortega san vicente
en los artículos 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
y 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, publicados en el
Diario Oficial de la Federación el siete y el veinte de mayo de mil novecientos ochenta y uno, respectivamente. Ahora bien, como dichos tratados forman
parte de la Ley Suprema de la Unión, conforme al artículo 133 constitucional, es claro que el citado principio debe aplicarse en forma obligatoria”.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Localización: clave I.4o.A.464 A, Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, novena época, tomo XXI, febrero de 2005, página 1744.
capítulo xi
LA SEGUNDA REFORMA AL ARTÍCULO 6o.
CONSTITUCIONAL EN MATERIA DEL DERECHO
A LA INFORMACIÓN
Antecedentes
El 20 de julio de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el De­
creto del Poder Reformador que adicionó un segundo párrafo al artículo
6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la
finalidad primordial de establecer un común denominador en materia de
transparencia y acceso a la información a observar por los tres niveles de go­
bierno, excepto aquellos municipios con menos de 70 mil habitantes.
Así, a más tardar en el año posterior a la fecha en que entró en vigor la re­
forma que nos ocupa (al día siguiente de su publicación), la Federación, los
estados y el Distrito Federal deberán expedir leyes en la materia o modificar
las vigentes, a fin de armonizarlas con el nuevo texto constitucional.
El agregado constitucional que se comenta puso término a la discusión
entre quienes han pretendido dar al derecho de acceso a la información pú­
blica gubernamental un carácter absoluto o cuando menos superior a las otras
prerrogativas del individuo, y aquellos que han sostenido que este derecho,
sin bien tiene preferencia en los casos de colisión, no puede ejercitarse en
detrimento de otras garantías. Coincidiendo con lo señalado por la Suprema Corte de Justicia en varias de sus ejecutorias —el derecho a la información está limitado por los derechos de los demás—, el Poder Constituyente
ratificó el respeto a la vida privada y el derecho a la protección de los datos
personales en los términos y con las excepciones que determinen las leyes;
sin embargo, en esas prohibición no se hizo mención expresa a los particulares sin otro camino para los afectados que el de acudir a instancias jurisdiccionales que dictarán la resolución definitiva cuando el daño infligido
a la vida privada o a la intimidad de una persona sea irreparable. Asimismo,
[283]
284
alejandro ortega san vicente
se excluyó también la obligación de proporcionar información veraz, sin
manipulación alguna.
Se da un gran avance al establecer constitucionalmente el ejercicio gratuito del derecho de acceso a la información; a más de lo anterior, la nueva
disposición constitucional obliga a los entes del Estado a establecer mecanismos de acceso y procedimientos expeditos, lo que permite a los interesados solicitarla a través de medios electrónicos sin necesidad de acudir
personalmente y sin acreditar interés alguno ni justificar su petición.
La modificación que nos ocupa fue aprobada con una sola abstención
por todas las fracciones parlamentarias representadas en el Congreso de la
Unión, así como por todas las legislaturas de los estados (únicamente un
diputado local de Quintana Roo sufragó en contra), cumpliéndose los requisitos fijados por el artículo 135 de la Ley Fundamental para reformar la
Norma Suprema.
Al igual que sucedió en 2002 con la Ley Federal de Acceso a la Información, en el proceso se dieron varias iniciativas y fue amplia la participación
en consultas y foros; destacó el interés, siempre creciente, del Instituto Fe­
deral de Acceso a la Información (IFAI), en particular de su presidente y de
sus más cercanos colaboradores.
En un inicio, tres gobernadores hicieron pública la necesidad de la adición objeto del cambio; después la suscribieron dos más, y todos ellos pidieron a las legislaturas locales hicieran suya la solicitud de alterar nuevamente ese precepto constitucional para precisar sus alcances. Se unieron
diversas organizaciones y personalidades, se convocaron foros y se recibieron aportaciones. Un mejor documento llegó a la Cámara de Diputados y
los coordinadores parlamentarios presentaron la iniciativa que en muy
breve plazo cumplió todos los requisitos inherentes a las modificaciones
constitucionales.
Ésta es la reseña del proceso de esta reforma constitucional:
Declaración de Guadalajara
La transparencia y el futuro de la democracia en México
El 22 de noviembre de 2005, los Gobernadores Constitucionales de Chihuahua (José Reyes Baeza, del PRI), Zacatecas (Amalia García Medina,
del PRD) y Aguascalientes (Luis Armando Reynoso, del PAN) suscribieron
y dieron a conocer la llamada Declaración de Guadalajara, comprometién-
la segunda reforma al artículo 6o.
285
dose a impulsar una nueva agenda “que queremos configure el contenido
profundo de nuestra democracia en el presente y el futuro de México”.
Leamos:
La transparencia y el acceso a la información constituyen [...] un gran avance en la calidad democrática del Estado [...] transparencia y acceso a la información materializan un derecho moderno, nuevo e irrenunciable para
todos los mexicanos...
La Ley Federal y 28 ordenamientos locales muestran que la transparencia es un acuerdo nacional para la transformación y democratización del
Estado en todos sus niveles.
Los gobernadores que suscribimos [...] reconocemos asimetrías preocupantes [...] en distintas áreas y en los distintos niveles de gobierno. Por ello
creemos que es urgente hacer un nuevo esfuerzo para que el conjunto del
Estado Mexicano se mueva en dirección a la transparencia.
[...] las entidades federativas deben colocar estos temas como prioridad
indiscutible, pues el alcance de la transparencia quedaría trunco sin un en­
tramado que abarque a todos los niveles de gobierno... El Pacto Federal nos
obliga a construir instituciones y leyes coherentes, de los municipios, los es­
tados y la Federación. [...] todos los niveles de gobierno asumen responsabilidades y ejercen nuevos recursos, afianzando la rendición de cuentas y
profundizando la democracia.
Para avanzar en estos propósitos proponemos una reforma Constitucional que plasme los mínimos de transparencia y acceso a la información que
deben existir [...] asegurar a todo mexicano y a toda persona el ejercicio
efectivo del derecho de acceso a la información mediante un procedimiento
expedito en el cual no se requiera demostrar personalidad o interés jurídico;
crear instituciones profesionales, autónomas e imparciales que generen una
cultura de transparencia y rendición de cuentas y garanticen el acceso a la
información en casos de controversias y establecer sanciones para los funcionarios que nieguen dolosamente la información. También deberá establecer el principio de máxima publicidad de la información, la obligación
de todos los órganos públicos de trasparentar sus principales indicadores de
gestión y al mismo tiempo que asegura la protección de los datos personales...
La democracia mexicana [...] ha decidido ser abierta y hacer de la transparencia y el acceso a la información sus rasgos distintivos y duraderos.
La mayor parte del contenido propuesto forma parte del contenido de
la LAI. Quizás los autores consideraron que esos principios deberían formar
parte de la Ley Fundamental no sólo para establecer un mínimo común
286
alejandro ortega san vicente
denominador a nivel nacional, sino también para asegurar su permanencia
por la facilidad que localmente se observa para reformar las leyes.
Iniciativa Chihuahua
Propuesta para la iniciativa de reforma
constitucional a favor del derecho
a la información y la transparencia
El 10 de noviembre de 2006 se presentó al Congreso Federal y a los Congre­
sos Locales, por conducto de los Presidentes de las respectivas Mesas Directivas, la antedicha propuesta. A los tres gobernadores constitucionales
que suscribieron la Declaración de Guadalajara, se sumaron el Jefe de Go­
bierno del Distrito Federal (Alejandro Encinas Terrazas, del PRD) y el
Gobernador de Veracruz (Fidel Herrera Beltrán, del PRI).
Del texto, coincidente con los principios de la susodicha Declaración, se
destaca:
[...] nada sería más sano para la vida económica, social y política de nuestro
país, que el ejemplo de la transparencia se extendiera a todos los niveles de
gobierno. [...] los estados del país deben colocar estos temas —la transparencia y el acceso a la información—, como prioridad indiscutible de sus
gobiernos, pues el alcance de tales derechos no podrá ser completo sin un
entramado legal e institucional en el nivel estatal. [...] transparencia y acceso a la información son asideros importantes para concretar un nuevo compromiso de las relaciones federales de México [...] transparencia y acceso a
la información serían, así, parte medular del nuevo federalismo que [...] otor­
gue más recursos a los gobiernos locales [...], más eficiente [...], más obligatorio para todos [...], y vigilado, evaluado por la propia ciudadanía. [...] el
acceso a la información y la transparencia son, sobre todo, un derecho fundamental que no puede multiplicarse ni replicarse en decenas de versiones
para su ejercicio [...] es necesario construir un derecho, ejercido del mismo
modo y con las mismas condiciones legales e instituciones por cualquier mexi­
cano, en cualquier lugar, región, estado o ,municipio del país...
Al aprobarse la Ley Federal de Transparencia (y no una ley general), las
legislaturas y los gobiernos locales adquirieron un compromiso que no pue­
de ser evadido: construir instituciones a la altura de la exigencia natural.
La calidad de la LAI —Federal o General— fue discutida; se prefirió la
primera por respeto a la soberanía de los estados y municipios. La promul-
la segunda reforma al artículo 6o.
287
gación de una Ley General hubiera postergado esta reforma constitucional,
sin que tal naturaleza jurídica garantizara la congruencia y sujeción a lo
que en ella se estableciera, como lo observamos con la Ley General de
Salud y otras leyes generales frecuentemente contrariadas por disposiciones
locales.
Reanudo:
La iniciativa [...] busca recoger las bases de los consensos nacionales e internacionales sobre los principios mínimos indispensables en la materia y [...]
construir sobre ellos las mejores condiciones para el ejercicio del acceso a la
información.
[...] los principios que en la materia se proponen, son los siguientes:
a) Principio de publicidad sujeta a excepciones por causa de interés público.
b)Acceso a la información de todos los órganos del Estado y los partidos
políticos.
c)Un procedimiento expedito para el acceso a la información.
d)Un procedimiento expedito para el acceso y rectificación de datos per­
sonales.
e)Un procedimiento de revisión de las decisiones desfavorables ante un
órgano especializado e imparcial que goce de autonomía operativa,
pre­supuestal y de decisión.
f) Prueba de daño y de interés público.
g) Sanciones Administrativas para los servidores públicos.
h)Obligación de proporcionar información.
i)La existencia de archivos administrativos actualizados y confiables.
j) Protección de la vida privada.
Repasemos el texto de la proposición:
DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 6 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Artículo primero. Se adiciona un párrafo final al artículo 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 6. [...]
La Federación, los estados, los Municipios y el Distrito Federal, en el ám­
bito de sus respectivas competencias, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para asegurar el ejercicio efectivo del derecho
a de acceso a la información, bajo las siguientes bases:
288
alejandro ortega san vicente
La información en poder de todos los órganos del Estado y de los partidos
políticos, es pública.
La información gubernamental está sujeta a las reservas temporales que
por razones de interés público establezca la ley.
La información que se refiera a la vida privada y los datos personales se
considerará como confidencial y será de acceso restringido en los términos
que fije la ley.
Un procedimiento expedito que incluya todas las posibilidades de solicitud (vía electrónica incluida), ante todos los órganos del estado, federal y
municipal, y los partidos políticos, que permita la emisión de la respuesta co­
rrespondiente en un plazo no mayo a veinte días hábiles, prorrogables por una
sola vez hasta por un periodo igual siempre que existan razones que lo mo­
tiven, para que cualquier persona solicite el acceso a la información, sin ne­
cesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización.
Un procedimiento expedito (vía electrónica incluida) para que cualquier
persona solicite acceso o rectificación de sus datos personales en posesión de
cualquier órgano del Estado o
Un procedimiento de revisión de las decisiones desfavorables a las solicitudes previstas en las fracciones III y IV de este artículo, que se sustancie
en un plazo no mayor a cuarenta días hábiles y ante un organismo especializado e imparcial que goce de autonomía operativa, presupuestaria y de de­
cisión.
Los casos de conflicto entre el principio de publicidad y la necesidad de
guardar reserva o confidencialidad de la información, se resolverán evaluando el daño que pudiera causar la difusión de la información o bien, acreditando causas de interés público, según sea el caso.
Se considerará como infracción grave, ocultar o negar dolosamente información pública gubernamental, para efectos de la imposición de las san­
ciones que establezcan las leyes sobre responsabilidades administrativas de
los servidores públicos.
La obligación de todos los órganos del Estado de poner a disposición del
público y e mantener actualizados sus principales indicadores de gestión,
así como la obligación de dichos órganos y de los partidos políticos de proporcionar información sobre sus actividades, a través de medios electrónicos,
que procure una adecuada rendición de cuentas.
La existencia de archivos administrativos actualizado y confiables.
En dos transitorios proponía que la reforma entrase en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, y el plazo
de un año, contado a partir de dicha vigencia, para que la Federación y las
la segunda reforma al artículo 6o.
289
Entidades Federativas expidieran las leyes en materia de transparencia y
acceso a la información conforme a las bases establecidas en la iniciativa.
El proyecto de referencia está suscrito por los cinco gobernadores antes
citados.
Acuerdo de la Junta de Coordinación Política
de la Cámara de Diputados
El 16 de noviembre de 2006, la Junta de Coordinación Política sometió a
la consideración del Pleno este Acuerdo con la expresión de su voluntad
para fortalecer el derecho fundamental de Transparencia y Acceso a la In­
formación.
De sus consideraciones se recalca: alude a la reforma del artículo 6o.
constitucional de 1977 y a diversos instrumentos y declaraciones internacio­
nales, no precisadas; reputa el derecho a la información como un derecho
universalmente reconocido e inherente a los regímenes democráticos; enfa­
tiza el carácter de garantía fundamental que implica varios derechos: acce­der
a los archivos, registros y documentos públicos; escoger de entre las fuen­tes
generadoras; asociarse con fines informativos; recibir información objetiva,
completa y oportuna; atraerse información, informar y ser informado, así co­
mo las libertades de expresión y de imprenta. El Acuerdo puso de manifiesto
el carácter concurrente que en materia de competencia tienen la Federación
y los estados.
Al citar a la LAI, reiteró el año de su expedición e insistió en que, por su
naturaleza jurídica, sólo determinaba derechos, facultades y obligaciones para
órganos federales. Reconoció los resultados benéficos que la propia Ley
había tenido para la eficiencia y la rendición de cuentas de la administración
pública, mecanismo insuperable en el combate contra la corrupción que
otorga a los gobernados elementos objetivos de juicio para llevar un control
social de los órganos del Estado. Estimó que el fortalecimiento de este de­
recho requería de su revisión a la luz de las nuevas experiencias, de los cam­
bios y de la evolución de la sociedad.
Insistió en que la legislación expedida por las entidades federativas fijaba principios, plazos, mecanismos y órganos que diferían entre sí, lo que
se hizo notar en las iniciativas presentadas por distintos grupos parlamentarios para ensanchar y perfeccionar el derecho a la información y en los
instrumentos y medios para efectuarlo, así como en los diagnósticos y propuestas de gobernadores. Todas ellas, propuestas y diagnósticos, coinciden-
290
alejandro ortega san vicente
tes con la opinión manifestada por el órgano encargado de tutelar el multicitado derecho en el ámbito federal (el IFAI).
La Junta de Coordinación sometió a la consideración del Pleno de la
Cámara de Diputados y éste lo aprobó por unanimidad, el Acuerdo que
sigue:
Primero: La Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, acuerda
llevar a cabo a través de sus órganos competentes, el análisis, la presentación
de iniciativas y la aprobación de las mismas, para fortalecer la garantía fundamental del derecho a la información.
Segundo: Para la revisión y el análisis, deberán tomarse en cuenta, las
iniciativas que los diputados de distintos grupos parlamentarios han presentado y presenten, las de las legislaturas de las entidades federativas, así
como las propuestas provenientes de personas y actores políticos y sociales
interesados; impulsando los entendimientos necesarios, para el establecimiento en nuestra Norma Suprema, de principios mínimos y uniformes ob­
servables en todo el territorio nacional.
Fue presentado el 16 de noviembre de 2006; está suscrito por los coordinadores de los ocho grupos parlamentarios de los partidos políticos representados en ese entonces en la Cámara de Diputados: PRI, PAN, PRD,
PVEM, Convergencia, PT, Nueva Alianza y Alternativa Social Demócrata
y Campesina.
Iniciativa de los Coordinadores
de los Grupos Parlamentarios
El 19 de diciembre de 2006, los diputados federales coordinadores de los
ocho grupos parlamentarios presentaron a la consideración de la Cámara
de Diputados una iniciativa con proyecto de decreto para adicionar un
párrafo final al artículo 6o. de la Constitución Federal “con el fin de fortalecer el derecho a la información y la transparencia...”; se turnó a la Comisión
de Puntos Constitucionales. Los fundamentos y motivos del proyecto se
expresan en la correspondiente exposición de motivos; descuella lo que
sigue:
La democracia es indispensable para el progreso cualitativo [...] debe ser la
base política del crecimiento económico y de una vida social regida por las
garantías [...] consagradas en nuestra Constitución General.
la segunda reforma al artículo 6o.
291
El avance democrático [...] no se evalúa únicamente en términos de resultados electorales [...] también define [...] sus adelantos, en la medida en
que la sociedad interviene discutiendo, demandando y apoyando acciones
[...] mediante el análisis y evaluación de la información generada por los
órganos del Estado [...] tal cometido requiere de instituciones. Principios y
mecanismos que garanticen el acceso a la información pública, de manera
universal, confiable y sencilla.
[...] la iniciativa [...] pretende fortalecer y garantizar en todo el país, el
ejercicio del derecho a la información pública, a efecto de afianzar la confianza de los ciudadanos, en la obtención de información objetiva y expedita, generada por los tres órdenes de gobierno y demás sujetos que obtengan
o ejerzan recursos públicos, consolidando [...] una sociedad mejor informada, con mayores elementos para evaluar l acontecer gubernamental, y con
mejores instrumentos para fiscalizar las acciones estatales [...] obligará la
generación de criterios uniformes en materia de acceso a la información pú­
blica, y no solamente sobre aquella que está en poder de determinado órgano o ámbito de gobierno, con lo cual se busca perfeccionar [...] el derecho a
la información.
Los autores de la iniciativa puntualizaron que el proyecto se refería, única y exclusivamente, a la información generada por los órganos del Estado y a
las actividades llevadas a cabo con recursos públicos. Hicieron mención a la
reforma constitucional del 6 de diciembre de 1977, particularizando lo que
correspondió al 6o. precepto, y reconocieron que la doctrina, la jurisprudencia y los tratados internacionales suscritos por México habían dado
justa dimensión y alcance al derecho a la información. Leamos:
[...] en su vertiente de acceso a la información publica, ha adquirido notoria
importancia en el mundo de las ideas políticas, sociales y jurídicas del mundo contemporáneo [...] el fortalecimiento del derecho a la información se
convierte [...] en un útil instrumento para consolidar el Estado de Derecho,
y encauzar las acciones de los órganos del Estado, hacia su evolución democrática.
La existencia y perfeccionamiento de un marco jurídico que brinde trans­
parencia y rendición de cuentas de los actos de gobierno, enriquece el conocimiento que los ciudadanos requieren para una mejor participación democrática [...] las acciones de gobierno deben ser [...] ampliamente difundidas,
extensamente analizadas y evaluadas por la población, aprovechando la
producción de abundante información pública y de fácil acceso para todos
[...] el acceso a la información pública y la transparencia de los actos de go­
292
alejandro ortega san vicente
bierno, se convierten en herramientas eficaces para el combate de conductas
ilícitas [...] la falta de claridad en el manejo de los recursos públicos ha menoscabado el pleno desarrollo democrático de nuestra sociedad, al convertirse en un incentivo perverso para la comisión de actos de corrupción [...]
el manejo y manipulación de información sobre determinado asunto, ha
sido el detonante para que se llevaran a cabo o se adjudicaran grandes negocios a favor de unos cuantos y en detrimento de la sociedad.
[...] se debe reconocer que [...] en los últimos años se han realizado esfuerzos importantes tendientes a definir y fortalecer estos derechos, así como
para dotar de instrumentos y medios de defensa eficaces [...] se expidió en
el año de 202 la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental [...] cumple con los criterios internacionales sobre
acceso a la información... No obstante, debido a la forma de organización
del Estado mexicano [...] donde existe una delimitación respecto de ámbitos
de competencia tanto de la Federación como de las entidades federativas y
los municipios, no ha sido posible unificar en las legislaciones que [...] han
dictado los Congresos locales y la asamblea legislativa, principios comunes
para ejercer el derecho a la información.
Por lo que esta garantía no se ha consolidado como el instrumento necesario para alentar el desarrollo político, económico y social [...] cuando las
garantías no se actualizan y fortalecen, se convierten en letra muerta que no
cumple con su cometido. De ahí que surja la necesidad de revisar nuestro
marco jurídico constitucional en materia de derecho a la información [...] la
protección y respeto de un derecho, no se logra únicamente mediante su consagra­
ción constitucional, sino que requiere su revisión periódica, a efecto de que
el deber ser y el ser, se encaucen por el mismo rumbo.
Por la formalidad del procedimiento de reformas constitucionales estimaron que la actualización y desarrollo del derecho por lo común correspon­
de al legislador secundario; él es quien debe de estar atento a los cambios
sociales, políticos y económicos para procurar que las normas jurídicas com­
paginen con la realidad. En tanto ello sucede, la tarea toca al Poder Judicial
y en especial a la Suprema Corte de Justicia de la Nación como in­térprete
último de la Ley Máxima. El respeto, la protección, el perfeccionamiento,
el progreso, el poner al día las garantías individuales, sociales, políticas y
culturales de los mexicanos, no atañe solamente al Poder Reformador; la
intervención de éste conlleva el cumplimiento de un proceso que, por lo
común, resulta en extremo dilatado para dar pronta respuesta a esas aspiraciones. El goce y ejercicio de los derechos económicos, sociales y cultura­
les se rige por el llamado principio de progresividad, es decir, por la obligación
la segunda reforma al artículo 6o.
293
que tiene el Estado de mejorar el alcance del mínimo de las prerrogativas
constitucionales y, correlativamente, por la prohibición de sancionar normas
jurídicas regresivas que empeoren la situación que guardan los propios de­
rechos.
Las pautas anteriores han normado las decisiones del Poder Legislativo
y de la Suprema Corte de Justicia que han ampliado el horizonte de esos
derechos sin la participación del Constituyente Permanente, así como las
resoluciones jurisdiccionales que han invalidado los actos legislativos, de
naturaleza formal o material, dictados en contra del principio de mejoramiento progresivo de los derechos humanos que lleva consigo la no regresividad.
Es digno de encomio el esfuerzo realizado para llevar a buen fin, con pron­
titud y por consenso, esta reforma; sobre todo en una época en que el pre­
sidencialismo se acotaba de importante manera en busca de fortalecer al
órgano del Estado encargado de velar por el derecho de acceso a la informa­
ción en posesión del Poder Ejecutivo. Nada se dijo acerca de la protección
y el respeto a la vida privada y a la intimidad de las personas como obligaciones de otros individuos, en particular de quienes gozan de poder mediático y de quienes, ante la falta de instituciones y procedimientos que hagan
efectivo ese respeto constitucional, utilizan el derecho a la información para
vulnerar impunemente otros derechos fundamentales.
Es indefectible que la doctrina y la jurisprudencia acrecientan de manera
cotidiana la concepción original de las garantías; los juicios de los tratadistas y los razonamientos contenidos en las resoluciones de nuestro Máximo
Tribunal son base para la evolución y progreso del orden jurídico de nuestro país. Admitir como necesaria y forzosa la intervención del Poder Constituyente para actualizar o ampliar las garantías llevaría a la inmovilidad
jurídica, en tanto no ocurriera la incierta aprobación de una Norma Suprema flexible que modificara el rigor del Pacto Fundamental que nos conduce. Aceptar como imprescindible la intervención del Poder Reformador que
por ahora se dio de manera pronta, detendría y retardaría el desarrollo del
derecho. La ineludible intervención del Poder Reformador para precisar de­
rechos constitucionales pospondría indefinidamente la adecuación del dere­
cho a la realidad y pluralidad políticas existentes en nuestro país. Y dará
lugar al progreso de algunos derechos fundamentales frente al estancamiento de los que no han sido materia de atención constitucional.
El documento de que se trata pone de manifiesto el consenso nacional para
“establecer principios mínimos e iguales observables en todo el ámbito federal”,
294
alejandro ortega san vicente
ejemplificados en la iniciativa de los gobernadores “sin demérito de otras pro­
puestas presentadas por legisladores de diversos partidos políticos, las que deberán valorarse y dictaminarse de manera conjunta [...] en esta iniciativa de reforma constitucional...”
Siete principios constituyen el eje que informa este proyecto que buscaba fortalecer el derecho fundamental de acceso a la información y la transparencia en el quehacer público; ellos son:
—Primero: toda información es pública y por excepción será reservada, por
las razones de interés público que establezcan las leyes;
—Segundo: no existen derechos ilimitados; éstos hayan su acotamiento
en la protección de intereses superiores, que se refieren a la protección de
la intimidad de las personas, por lo que la información que se refiera a la
vida privada y los datos personales deberá considerarse como confidencial
y será de acceso restringido en los términos que fijen las leyes;
—Tercero: procedimientos sencillos y breves tanto para la entrega de la
información como para tramitar los recursos que se interpongan en
contra de la negativa a entregarla;
—Cuarto: evaluación del daño que pudiera causar la difusión de la información y las causas de interés público que estuvieran acreditadas, para
resolver los conflictos que se susciten entre los principios de publicidad y de reserva de la información;
—Quinto: las conductas de los servidores públicos que atenten contra el
ejercicio del derecho de acceso a la información se califican de graves para
los efectos de imponer las sanciones administrativas que la ley que
se propone establece;
—Sexto: mínimo de información sobre los aspectos más relevantes del actuar
administrativo, la que los sujetos obligados deben poner a disposición
de la ciudadanía, y
—Séptimo: existencia de archivos administrativos actualizados y confiables.
(El énfasis es de quien esto escribe.)
El texto de la adición propuesta es igual a la de los gobernadores conocida comúnmente como Iniciativa Chihuahua. Está suscrita por los Coordinadores de los ocho Grupos Parlamentarios con presencia en la Cámara
de Diputados; a saber: Acción Nacional, Revolucionario Institucional, de
la Revolución Democrática, Verde Ecologista de México, de Convergencia,
del Trabajo, Nueva Alianza y Alternativa Social Demócrata y Campesina;
la segunda reforma al artículo 6o.
295
aparece publicada en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados
2155-I, del martes 19 de diciembre de 2006.
Declaración del Foro
La transparencia a la Constitución
El 31 de enero de 2007, 27 connotados académicos, analistas, periodistas y
estudiosos del derecho a la información, y el IFAI, suscribieron la Declaración del Foro la Transparencia a la Constitución, documento que se publicó el día siguiente en diversos periódicos de circulación nacional.
La Declaración de referencia relata el largo camino recorrido por el de­
recho de acceso a la información desde la primera reforma al artículo 6o.
constitucional, hace 30 años; destaca la participación del Grupo Oaxaca y
de los abogados, funcionarios y legisladores que intervinieron en el dise­
ño de la LAI, de quienes lo interpretaron como un derecho fundamental
de los mexicanos, de los grupos sociales que le “han dado sentido y horizonte”, de los medios de comunicación que “lo han inscrito en el ejercicio de un
nuevo periodismo”, de los académicos, de los funcionarios, de los ciudadanos,
y de los órganos estatales de transparencia.
La manifestación pone de relieve la disimilitud de las normas, institucio­
nes y procedimientos que han generado las legislaturas locales. Distingue
a la Iniciativa Chihuahua el reconocer que “no es concebible que un derecho
fundamental adquiera 32 formas de ejercerse”. Hace notar que la propuesta
fue recogida posteriormente por los Diputados de la LX Legislatura Federal y firmada por todas las fuerzas políticas del Congreso, con la intención
de establecer un “piso mínimo para el libre acceso a la información sobre el
ejercicio del poder, de los recursos públicos, y el federalismo [...] basado en la
responsabilidad, la transparencia y la rendición de cuentas”.
Reformar la Constitución —dicen los firmantes—, para darle garantías y
reglas universales a ese derecho [...] no es una opción más sino una obligación democrática [que] no puede cerrarse o abrirse según criterios políticos
diferenciados por entidad; y los derechos fundamentales para serlo de veras,
reclaman la garantía de un cumplimiento igual para todos los individuos.
De ahí la importancia de afirmar el acceso a la información pública en el
texto constitucional, de modo que se garantice por igual para todos ante los
296
alejandro ortega san vicente
diversos ámbitos gubernamentales y que obligue por igual a todos los poderes y a todos los órganos que actúan a nombre del pueblo en toda la Re­
pública.
Los responsables de esta Declaración resaltaron que cualquier restricción
a un acceso igualitario a la información debe estar “plenamente justificada
en el interés público probado o en el respeto a la vida privada”.
Prosiguen así:
Todos los mexicanos debemos tener el mismo derecho y las mismas garantías
para saber qué se está haciendo con el poder y el dinero que les hemos entregado a nuestros gobiernos. Del mismo modo todos tenemos el mismo derecho a proteger nuestra vida privada; si el espacio público es de todos y debe
ser tan accesible y abierto como nuestra voluntad, la vida privada en nuestra
y de nadie más... Un derecho a saber igual para todos; el mismo derecho de salvaguardar la privacidad....
Terminan convocando a efectuar todo lo necesario para que la reforma
constitucional propuesta se llevara a cabo sin demoras ni pretextos.
La proclama está suscrita por el IFAI como institución, y por John Acker­
man, Francisco Javier Acuña, Eduardo Bohórquez, José Buendía, Miguel
Carbonell, Jesús Cantú, Jorge Carpizo, José Carreño Carlón, Rolando Cor­
dera, Juan Francisco Escobedo, Fátima Fernández Christlieb, Jorge Islas,
Sergio López-Ayllón, Issa Luna, Mauricio Merino, Salvador Nava, Ricardo Raphael de la Madrid, Federico Reyes Heroles, Pedro Salazar, Adolfo
Sánchez Rebolledo, Irma Eréndira Sandoval, Luis Javier Solana, Miguel
Treviño, Ernesto Villanueva, Gabriela Warkentin y José Woldenberg.
Dictamen y el debate de la iniciativa
en la Cámara de Diputados
El 6 de marzo de 2007, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales
y de la Función Pública sometieron a la consideración del Pleno el dictamen
con proyecto de decreto por el que se proponía reformar el artículo 6o. de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cuatro apartados conforman dicho dictamen:
la segunda reforma al artículo 6o.
297
I. Del proceso legislativo
En cinco incisos los responsables del dictamen narran: la iniciativa presentada por los Diputados Emilio Gamboa Patrón, Héctor Larios Córdoba,
Javier González Garza, Gloria Lavara Mejía, Alejandro Chanona Burguete, Ricardo Cantú Garza, Miguel Ángel Jiménez Godínez y Aída Marina
Arvizu Rivas, para reformar el artículo 6o. constitucional; el envío a la Co­
misión de Puntos Constitucionales y turno posterior a las Comisiones Uni­
das de Puntos Constitucionales y de la Función Pública; la sesión del Pleno
de la Cámara de Diputados del 16 de noviembre de 2006, en la que la Diputada Érika Larregui Ángel, del Partido Verde Ecologista, presentó una
iniciativa para reformar 11 artículos de la Constitución Federal, la que fue
remitida a la Comisión de Puntos Constitucionales en lo relativo al ar­tículo
6o. Reseñan que el 20 de febrero de 2007 las Mesas Directivas de las Comisiones Unidas responsables aprobaron por unanimidad el proyecto de dic­
tamen, y que en sesión celebrada el 28 de febrero de 2007 las propias Comi­
siones Unidas discutieron y aprobaron por unanimidad el dictamen de que
se trata.
II. Materia de la iniciativa
EL DERECHO A LA INFORMACIÓN COMO UN DERECHO FUNDAMENTAL CONSTITUCIONALMENTE RECONOCIDO.
[...]
El derecho de acceso a la información [...] se inscribe como un derecho
fundamental [...] porque protege un bien jurídico valioso en sí mismo (que
los ciudadanos puedan saber y acceder a información relevante para sus
vidas) y [...] porque cumple una función vital para la república, que los ciu­
dadanos conozcan el quehacer, las decisiones y los recursos que erogan sus
autoridades elegidas mediante el voto.
[...] una de las piedras angulares de las democracias contemporáneas son
las libertades de expresión e información [...] la información es una condición
necesaria para la realización del estado democrático [...] sin información [...]
no hay democracia posible.
[...] la doctrina moderna, con sustento en los principales instrumentos
internacionales en materia de derechos humanos, entre los que cabe desta Miguel Carbonell, “El derecho de acceso a la información como derecho fundamental”,
en Sergio López Ayllón, coord., Democracia. Transparencia y Constitución..., pp. 3-18.
298
alejandro ortega san vicente
car el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre,
el artículo 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Hu­
manos y de las Libertades Fundamentales, el 19 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, y el 13 de la Convención Americana sobre dere­
chos humanos, reconocen que la concepción moderna de la libertad de expresión implica una trilogía de libertades interrelacionadas agrupables en dos
vertientes: [...] el derecho a informar y emitir mensajes que supone el derecho
a difundir informaciones y opiniones y que toma en cuenta el punto de vis­
ta del emisor, y por otro, el derecho a ser informado (que comprende los derechos de investigar y recibir informaciones y opiniones desde la perspectiva
del receptor). (También es relevante mencionar la Carta de Santo Domingo
por el Libre acceso a la Información Pública del 31 de julio de 2002, auspiciada por la UNESCO.)
Paulatinamente, diversas Constituciones han incorporado [...] esta nueva concepción de la libertad de expresión. Entre otras, cabe destacar las [...]
de Alemania y Portugal. En otros casos ha sido la Jurisprudencia constitucional
o la legislación secundaria, la que ha ampliado el concepto tradicional de la libertad de expresión; así, aunque los textos constitucionales permanecen sin
alteraciones, el concepto es radicalmente diferente. Este es el caso [...] de los
Estados Unidos, Francia, Bélgica, Noruega, Suiza e Italia... En América
Latina muchas constituciones han incorporado [...] la libertad de información, por ejemplo Brasil, Colombia, Costa Rica y Paraguay. Finalmente, en
el plano internacional debe destacarse la importancia de la interpretación del
Tribunal Europeo de derechos Humanos y la Corte Interamericana de derechos Humanos en la materia.
En esta parte, el dictamen hace mención a la reforma del artículo 6o.
constitucional de 1977, y al amplio debate que suscitó su contenido y alcance, lo cual, merced a la interpretación hecha por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, ahora se entiende con mucha mayor claridad; sobre
todo a partir de la investigación y decisión del Alto Tribunal acerca de la
matanza de Aguas Blancas en el estado de Guerrero, en la cual la Suprema
Corte determinó que el derecho a la información es una garantía individual.
En su nota 7 el dictamen alude al trabajo del ministro José Ramón Cossío
Díaz. Recomienda consultar: El derecho a la información y Democracia y
acceso a la información, de Sergio López Ayllón.
Avancemos:
Véase José Ramón Cossío Díaz, El derecho a la información y los medios de comunicación en
las resoluciones del Poder Judicial de la Federación (1969-2001).
la segunda reforma al artículo 6o.
299
[...] según la doctrina aceptada, el derecho a la información tiene dos vertientes principales. La primera se refiere a los contenidos relacionados con
el derecho a informar y que busca proteger el derecho de toda persona de
expresar y comunicar por cualquier medio sus ideas y opiniones, y por otra,
el derecho a ser informado (que comprende el derecho de investigar y recibir
informaciones y opiniones desde la perspectiva del receptor) [...] el derecho
a ser informado es una de las vertientes del derecho a la información, pero
no lo agota.
La reforma constitucional que ahora se dictamina establece las condiciones mínimas que aseguren el derecho de toda persona a de tener acceso a la información pública, pero de ninguna manera prejuzga o limita la facultad del
Constituyente Permanente de desarrollar en el futuro aspectos relacionados con
el derecho a informar y que no son motivos de la presente reforma.
La iniciativa [...] desarrolla [...] en particular el derecho subjetivo de tener
acceso a la información gubernamental [...], pero de ninguna manera pretende
agotar los contenidos del derecho antes mencionado [...] éste se constituye por un
conjunto de libertades relacionadas cuya expresión constitucional respecto de
algunas de éstas se encuentran aún pendientes...
III. Antecedentes de la iniciativa
Pone de manifiesto que la LAI es “resultado de una construcción plural y de
una acción legislativa concertada [...] de fuerzas políticas y prácticamente la
unanimidad en el Congreso de la Unión...”, y el pronto y amplio desarrollo
legal y cultural alcanzado por la transparencia. Indica los principales beneficios que han derivado de la LAI y de las leyes equivalentes en los estados de la República a partir de su vigencia: apertura del Estado, palanca de
la democratización, fortalecimiento de la toma de decisiones por parte de los
gobernados, remoción de inercias indeseables como el secretismo, el patrimonialismo, la corrupción y la discrecionalidad, condiciones que han me­
jorado “aunque con deficiencias aún importantes, el derecho de los mexicanos
de acceder a los documentos que testimonian la acción gubernamental y el uso de
los recursos públicos”. De tal forma, cualquier persona puede solicitar y ob­
tener información del quehacer gubernamental y sus resultados y, en especial, acerca del ejercicio de los recursos públicos, sin más limitaciones que
las dispuestas ex profeso por la ley.
Señala el número de solicitudes (casi 185,000) y recursos de revisión (más
de 9,000) que a partir de la vigencia de la LAI se atendieron a nivel federal.
Cita los episodios más relevantes consecuencia de la aplicación de la Ley
300
alejandro ortega san vicente
Federal de Transparencia, entre otros: IPAB y Fobaproa, el secreto bancario
en los fondos públicos y fideicomisos, el derecho del paciente de acceder a
sus expedientes médicos, la identificación de infractores a las leyes del me­
dio ambiente, transporte, hospitales, etcétera; el conocimiento de las transacciones y contrataciones de las principales empresas públicas del país,
como Pemex; el financiamiento del sindicato petrolero; las decisiones en
materia de relaciones estratégicas; la represión política en 1971; los organismos de la sociedad que reciben recursos públicos, y la evaluación de la
calidad educativa en escuelas públicas y privadas; los ejemplos anteriores
“y un largo etcétera” muestran claramente que “el acceso a la información es
una herramienta socialmente útil y poderosa indispensable para la democratización de México”.
Apostilla: es indiscutible la importancia que ha tenido el acceso a la
información pública en los incidentes anteriores; sin embargo, la sociedad
sigue sin conocerlos a fondo, pues buena parte de esos sucesos permanecen
en el anonimato como sucede en el caso del Fobaproa, en el que se desconocen los nombres de los beneficiados por el traslado ilegal de sus adeudos
con bancos privados a una entidad del Estado; los antedichos compromi­
sos contraídos por empresas particulares pudieron haber sido pagados o
cuando menos exigidos, por que así lo demostraba y demuestra la situación
económica de los propietarios la que bien pudiera ser calificada de riqueza.
El traspaso a fondo perdido de esas deudas permitió acrecentar esta última
a costa de fondos públicos.
El referido dictamen resalta que la heterogeneidad de la legislación local
en la materia es una “diversidad perjudicial para la práctica de un derecho que
es fundamental”, complejidad indeseable que se ha instalado por la fal­ta de
una “guía constitucional”. Un somero examen de los 33 ordenamientos
dictados por el Congreso Federal y por las legislaturas locales, vigentes en la
materia, arroja como resultado múltiples y variadas instituciones, procedimientos, objetivos, tecnología disponible, etcétera, disparidad que ha dado
lugar a distintas versiones, jurisdicciones administrativas y finalidades, que
diferenciar a las personas en razón de su residencia; situación que pone en
peligro el buen desarrollo de este derecho fundamental.
El dictamen de que se trata hace especial reconocimiento a la participación de universidades, especialistas, gobernadores, alcaldes, académicos, or­
ganismos de la sociedad, comisiones, institutos y autoridades locales, en la
discusión y en los foros públicos. Faltó reconocer que el concurso de académicos, organismos y demás no fue solamente de participación sino de in­
tervención en la manufactura del susodicho dictamen.
la segunda reforma al artículo 6o.
301
Los firmantes consideran como principal antecedente la Declaración de
Guadalajara, de la que emergió un consenso para consolidar lo avanzado
y establecer las condiciones y las exigencias mínimas a cumplir por todas
las legislaciones y funcionarios del país, con la única pretensión de establecer un piso mínimo exigible a cualquier nivel gobierno.
Como antecedentes específicos relaciona y sintetiza los siguientes:
1. Declaración de Guadalajara firmada en esta ciudad por tres gobernadores al concluir el Primer Foro Nacional de Transparencia Lo­
cal, el 22 de noviembre de 2005;
2. XXVII Reunión ordinaria de la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago), celebrada en la Ciudad de Guanajuato en marzo
de 2006;
3. Iniciativa Chihuahua, hecha pública el 10 de noviembre de 2006
en esa ciudad en ocasión del Segundo Congreso de Transparencia
Local; reproduce el proyecto de reforma constitucional que adiciona un párrafo final al artículo 6o. de la Ley Fundamental; el
texto literal aparece en la parte relativa de este capítulo X;
4. Acuerdo de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados, del 16 de noviembre de 2006;
5. Aprobación del Pleno de la Cámara de Diputados de la propuesta de
la Junta de Coordinación Política, del 28 de noviembre de 2006;
6. Presentación de la Iniciativa Chihuahua en la Cámara de Diputados,
el 13 de diciembre de 2006, con la presencia de legisladores de sie­
te fracciones parlamentarias, comisionados y funcionarios de 10
órganos de transparencia y acceso a la información pública en los
Estados; representantes de organizaciones de la sociedad civil y
funcionarios del IFAI. El Gobernador de Chihuahua presentó el
proyecto a la Mesa Directiva en nombre de los mandatarios locales firmantes;
7. Reunión de trabajo con el Presidente de la Comisión de Puntos Cons­
titucionales de la Cámara de Diputados celebrada el 13 de diciembre
de 2006. Al concluir el evento anterior el Comisionado Presidente,
la Comisionada María Marván Laborde y los Secretarios Ejecutivo
y de Acuerdos del IFAI, se reunieron con el Diputado Raymundo
Cárdenas Hernández, Presidente de dicha Comisión, con el propósito de dar a la propia iniciativa la mayor importancia posible
en la agenda de trabajo de la antedicha Comisión;
302
alejandro ortega san vicente
8. Presentación de la Iniciativa en el Pleno de la Cámara de Diputados
y envío a la Comisión de Puntos Constitucionales para su dictamen,
el 19 de diciembre de 2006;
9. Iniciativa en la Comisión de Puntos Constitucionales. Dictamen en
proceso; en reunión celebrada el 21 de diciembre de 2006 se acordó
incluirla como prioridad en la agenda legislativa del siguiente
periodo de sesiones, y
10.Reunión de la Comisión de Puntos Constitucionales. El 7 de febrero
de 2007 se llevó a cabo conjuntamente con la Comisión de la Fun­
ción Pública y con integrantes de la Comisión de Puntos Constitucionales del Senado de la República. Los comisionados del IFAI
y otros expertos nacionales fueron invitados a expresar sus puntos
de vista para enriquecer los argumentos de la iniciativa. Se acordó
conformar una comisión especial para elaborar una propuesta de
redacción de consenso en términos legislativos apropiados, con
apego a los principios de la iniciativa Chihuahua y a las observaciones de los diputados presentes. Las integrantes de esa comisión
de redacción fueron los diputados César Camacho Quiroz (PRI),
Gustavo Parra Noriega (PAN) y Victorio Montalvo Rojas (PRD).
IV. Análisis de la iniciativa
La iniciativa tienen indudables méritos y una enorme importancia política
por venir de cinco mandatarios estatales y por su pluralidad política. No
obstante, una revisión cuidadosa y las diversas contribuciones de los Diputa­
dos [...] permitieron enriquecer y precisar el alcance de la reforma que aho­ra
se dictamina.
[...] la adición buscada [...] tiene una implicación [...]: consolidar la idea
de que el acceso a la información es un derecho fundamental que debe ser
reconocido en la Constitución como una garantía de los individuos frente
al estado mexicano en todos sus niveles, poderes, órganos y entidades. [...]
se trata de reconocer un derecho de todos los mexicanos y que el mismo
derecho y la misma regla democrática impere en todo el territorio nacional,
sin excepciones, pero sin menoscabo de las soberanías estatales ni la autonomía de los poderes o de las instituciones.
Principios y bases
[...] luego de cuatro años de marcha de las leyes de transparencia y acceso a
la información, se ha cristalizado una heterogeneidad manifiesta y perjudi-
la segunda reforma al artículo 6o.
303
cial para el ejercicio del derecho [la iniciativa] surge también de la lectura
de estudios académicos comparados en torno a los principios nacionales e
internacionales consagrados y las mejores prácticas gubernamentales en el
mundo. [...] se busca establecer un mínimo a nivel nacional que garantice
un ejercicio efectivo del derecho de acceso a la información.
La adición de un nuevo párrafo al artículo sexto constitucional sigue [...]
el esquema que contiene el artículo 41 del mismo ordenamiento en materia
electoral: “la Constitución establece los estándares mínimos que deben organizar la materia, dejando a la Federación, los estados y el Distrito Federal,
en sus respectivos ámbitos de competencia, la capacidad para establecer las
instituciones...”
[...] se trata de garantizar sin evasivas un derecho fundamental y que por
tanto, corresponde a las legislaturas. Federal y estatales, el desarrollo del
contenido de esas leyes. [...] los municipios y las demarcaciones territoriales
del Distrito Federal se sujetarán a lo establecido por esta Constitución y a
las leyes locales que se expidan para tal efecto. [...] se busca establecer un mí­
nimo a nivel nacional que haga congruente, coherente y no contradictorio
el ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información.
[...] en esta materia los procedimientos resultan decisivos, y por eso la
redacción no podría limitarse, solamente, a una enunciación ortodoxa de los
principios. En los requisitos para solicitar información, en el costo de la re­
producción de los documentos, en la falta de medios electrónicos para con­
sultar a los gobiernos, en la inexistencia de autoridades que corrijan a otras
autoridades y garanticen la apertura informativa, en la ausencia de plazos
perentorios para entregar la información, etcétera, se ha jugado la vigencia
práctica —o a la inutilidad y el fracaso—, de las distintas leyes de transparencia en México. Por eso, resulta obligado colocar en los mínimos constitucionales, también a los mecanismos y procedimientos indispensables. [...]
las tres primeras fracciones contienen los principios fundamentales que dan
contenido básico al derecho [...] las fracciones cuarta, quinta y sexta desarrollan las bases operativas...
Los principios
1) Fracción primera. [...] toda la información en posesión de los órganos del
Estado mexicano es pública [...] todo acto de gobierno debe estar sujeto al
escrutinio público [...] resulta muy importante precisar quiénes son los sujetos obligados para quienes se jurídicamente se hace exigible la facultad de
informar [...] comprende a todos los poderes: ejecutivo, legislativo y judicial
en los ámbitos federal, estatal y a los ayuntamientos, a los órganos constitu-
304
alejandro ortega san vicente
cionales autónomos, con autonomía legal, e incluso a cualquier otra entidad
pública federal, estatal o municipal [...] se convino que la frase “cualquier
autoridad, entidad, órgano y organismo federal estatal y municipal”, comprendía todo el universo de los sujetos obligados.
El término posesión [...] toda la información que detente un servidor público,
ya sea por que generó el mismo o porque recibió de otra institución, organización
o particular, debe considerarse como información pública y por lo mismo debe
estar a disposición de todas las personas, salvo la que se encuentre en alguno de los casos de excepción que se determinen por causa de interés público o la
relativa a datos personales.
Tal parece que indebidamente se incluye la información que los titulares
de la misma hayan aportado a un registro público por así mandarlo la ley,
difusión que podría dañarlos gravemente, como sucede con el conocimiento público de patentes, marcas, secretos industriales, etcétera, que no son
propiedad del Estado ni se han producido en el ejercicio de sus atribuciones.
Al establecer la singularidad, el legislador tendrá que poner especial atención en ponderar, como lo dice el dictamen, el interés público, juicio por de­
más cambiante y discutido, como lo son, igualmente, las nociones que in­
tegran al concepto de datos personales que resultan excesivas para algunos
e insuficientes para otros. Todo parece indicar que los autores del dictamen
se dejaron llevar por la euforia de ampliar los horizontes constitucionales del
derecho de acceso a la información pública, para dejar sus restricciones en
manos del legislador ordinario; situación que puede dar lugar nuevamente a la heterogeneidad que se pretendió corregir, pues queda fuera de duda
la diversidad que afronta el derecho de acceso a la información gubernamental, según sea la entidad que regule la información de particulares que
conste en archivos públicos, y los conceptos comprendidos en el de datos
personales.
[...] como todo derecho fundamental su ejercicio no es absoluto y admite algunas
excepciones [...] circunstancias en que la divulgación de la información puede afectar un interés público valioso para la comunidad [...] obliga a una pon­
deración conforme a la cual si la divulgación de cierta información puede poner
en riesgo de manera indubitable e inmediata un interés público jurídicamente
protegido, la información puede reservarse de manera temporal [...] es, por
ejemplo, el caso de la seguridad nacional, la seguridad pública, las relaciones
internacionales, la economía nacional, la vida, salud o seguridad de las personas y los actos relacionados con la aplicación de las leyes.
la segunda reforma al artículo 6o.
305
En un Estado de Derecho resulta cotidiana la aplicación del derecho;
por consiguiente, las causas que pudieran fundar la última excepción son
innumerables; el legislador secundario tendrá que concretar y delimitar esa
vaguedad. Además, es de poner de relieve que la vida, la salud o la seguridad de las personas son derechos que deben protegerse de manera permanente, mas no provisoria.
[...] estas excepciones deben ser interpretadas de manera restringida y limitada, es decir, su aplicación debe limitarse a lo estrictamente necesario para la
protección de un interés público preponderante y claro. Por ello, tienen una
naturaleza temporal y bien circunscrita que deberá establecer con precisión la ley
secundaria. Adicionalmente, el único órgano con capacidad y legitimado para
establecer esas limitaciones es el Poder Legislativo [...] la iniciativa establece una reserva de ley que impide que órganos distintos al legislativo puedan
ampliar el catálogo de excepciones.
Finalmente, la fracción primera establece un principio de interpretación
en el sentido de que deberá prevalecer el principio de, máxima publicidad
(de la información gubernamental) [...] las excepciones deben ser aplicadas
en forma restringida y limitada, sólo cuando existan los elementos que justifiquen plenamente su aplicación. En la práctica pueden suscitarse dudas
legítimas sobre el alcance de las excepciones [...] el principio de máxima
publicidad orienta la forma de interpretar y aplicar la norma, sea en el ámbito administrativo o jurisdiccional, para en caso de duda razonable, optar
por la publicidad de la información [...] la interpretación del principio establecido en la fracción I de la iniciativa que se dictamina, implicará que los sujetos obligados, en el caso de duda entre la publicidad o reserva de la información,
deberán favorecer inequívocamente la publicidad de la misma.
2) La fracción segunda [...] establece una segunda limitación al derecho de
acceso a la información [...] la protección de la vida privada y de los datos personales. Esta información no puede estar sujeta al principio de publicidad,
pues pondría en grave riesgo otro derecho fundamental que es el de la intimidad y la vida privada.
En la vida jurídica, la intimidad y la vida privada carecen de una definición, doctrinaria o jurisprudencial, generalmente aceptada; en nuestro
sistema de Derecho seguimos partiendo de la Ley de Imprenta, que inició
su vigencia antes de que la Norma Suprema de 1917 entrara en vigor. Ambos términos son cambiantes en el lugar y en el tiempo, pero no son sinónimos; aunque se acepta que la intimidad está incluida dentro de la vida
privada, ésta es una aportación reciente del derecho europeo, donde los
306
alejandro ortega san vicente
tratadistas y tribunales especializados han incluido en la salvaguarda a los
organismos de gobierno y a los medios de comunicación.
Esta vertiente del derecho a la información reconocida internacionalmente —la protección de los datos personales y especialmente de la vida
privada y la intimidad, de la ingerencia de las autoridades y de otros gobernados— es un nivel que el sistema jurídico mexicano está muy lejos de
alcanzar, sin pasar por alto que la intimidad es una noción que por primera vez aparece al promulgarse la LAI en 2002 y que hasta el momento carece de una definición legislativa o jurisprudencial clara y objetiva; la LAI
pretende definir la información relativa a datos personales de manera
ejemplificativa; sin embargo, a los modelos que enuncia agrega la posibilidad de abarcar otros por semejanza o afinidad: “u otras [información con­
cerniente a otra persona] análogas que afecten su intimidad”, dice la citada
fracción II del artículo 3 en su parte final. Es clara la intención del legislador de considerar a la intimidad conforme al catálogo expresado para entender los datos personales y como delimitación de éstos. Y para aumentar
la confusión en el tema, los autores del dictamen introducen un término más,
el de privacidad, para determinar la diferencia entre vida privada y datos
personales, dejando al garete lo relativo a la intimidad, a menos que se quie­
ra considerar a estos dos últimos, intimidad y datos personales, como similares. La privacidad es la cualidad de privado o no público; es el ámbito de la
vida privada que se tiene derecho a proteger de cualquier intromisión; tam­
poco es sinónimo de intimidad —ámbito espiritual o físico de una persona—; aunque los dos términos están semánticamente muy próximos y en
algunos contextos se intercambia el derecho a la intimidad con el derecho
a la privacidad (Diccionario panhispánico de dudas). Desde luego los datos
personales no son lo mismo que privacidad ni un concepto engloba al otro;
el primero es un catálogo, un registro no exhaustivo, de atributos a ser toma­
dos en cuenta para determinar el ámbito de la intimidad; la privacidad, se
repite, es el ámbito de la persona que el Estado debe proteger contra cualquier ingerencia extraña, a menos que exista una causa de interés público
para su difusión. En tales condiciones, a corto plazo será la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como interprete final de la Ley Fundamental,
la que tenga que disipar las dudas y colmar los vacíos dejados por el Poder
Reformador; o bien el legislador secundario al cumplir con lo ordenado en
el artículo primero transitorio de la reforma de 2007 al artículo 6o. constitucional, sin que lo anterior excluya la intervención del más Alto Tribunal
para decidir las controversias que sobre el particular se le planteen.
la segunda reforma al artículo 6o.
307
Citando la obra de Ernesto Garzón Valdez Lo íntimo, lo privado y lo
público, los autores del dictamen prosiguen:
Es fundamental esclarecer que aunque íntimamente vinculados no deben
confundirse la vida privada y los datos personales. La primera se refiere al ámbito de privacidad de las personas respecto de la intervención tanto del estado
como de otros particulares. Los datos personales, en cambio, son una expresión de
la privacidad [...] corresponderá (a la ley) determinar los términos de la pro­
tección y las excepciones a este derecho [...] cierta información privada o datos
personales, que adquieran un valor público podrán ser divulgados a través
de mecanismos que al efecto determine la ley. Este es el caso, por ejemplo, de
los registros públicos de la propiedad, de los salarios de los funcionarios pú­
blicos o bien la regulación del ejercicio del consentimiento del titular de la
información, para que esta pueda ser divulgada [...] existen circunstancias en
que, por ministerio de ley, los datos personales podrán ser divulgados sin el
consentimiento del titular [...] la ley deberá prever la posibilidad de que al­
gunos datos personales, puedan ser divulgados cuando un órgano jurisdiccional o administrativo determine que existen razones particulares que jus­
tifiquen su divulgación, previa garantía de audiencia del implicado [...] las
autoridades deberán realizar una cuidadosa ponderación que justifique el
hecho el hecho de que una información que pertenece al ámbito privado,
puede ser divulgada por así convenir al interés público.
3) Fracción tercera. [...] el ejercicio del derecho de acceso a la información,
y de rectificación de datos personales, no pueden estar condicionados, no se
debe exigir al gobernado identificación alguna, ni acreditación de un interés,
y tampoco justificación de su posterior utilización [...] la autoridad [no pue­
de] de manera discrecional juzgar sobre la legitimidad del solicitante o del
uso de la información [...] los mecanismos para corregir eventuales usos in­
correctos de la información, le corresponde a otras leyes [...] la calidad de
pública o reservada de la misma, no se determina en referencia a quien la so­
licite (sujeto), sino a la naturaleza de aquélla (objeto), y en el caso de datos
personales, únicamente se requerirá acreditar la identidad de su titular para
su acceso y la procedencia de su rectificación [...] esta hipótesis procede
tanto en el ámbito de los órganos públicos como de aquellos privados que
manejen datos personales.
La misma fracción establece l principio de gratuidad tanto en el ejercicio
del derecho de acceso a la información como en el de acceso o rectificación de
los datos personales [...] se refiere a los procedimientos de acceso [...] y a los
de acceso o rectificación de datos personales, no así a los eventuales costos de
los soportes en los que se entregue la información (por ejemplo soportes mag­
néticos, copias simples o certificadas), ni a los costos de entrega por meca-
308
alejandro ortega san vicente
nismos de mensajería cuando así lo solicite el particular. Los medios de reproducción y los costos de envío tienen un costo, nunca la información.
Las bases
4) Fracción cuarta. A partir de esta fracción, se desarrollan las bases operativas
que deberán desarrollar las leyes para el ejercicio del derecho. El primer aspecto es el desarrollo de mecanismos de acceso que permitan a cualquier persona
realizar y obtener de manera expedita el acceso a la información, a sus datos
personales o la rectificación de estos últimos. [...] ante la eventual negativa de
acceso o la entrega de información incompleta, por ejemplo, las leyes deberán desarrollar un mecanismo de revisión, también expedito, ante un órgano u
organismo especializado. [...] el procedimiento de acceso a la información y rec­
tificación de datos personales presenta una diferencia fundamental con el de
acceso a la información, y es que la única persona legitimada para acceder o rec­
tificar sus datos personales es el titular de los mismos o su representante legal.
4.1.) Los órganos garantes. La fracción IV dispone también el establecimiento de procedimientos de revisión expeditos que se sustanciarán ante
órganos u organismos especializados e imparciales que gocen de autonomía
operativa, presupuestaria y de decisión [...] implementación de procedimientos
ágiles de revisión de las decisiones que incluyan, al igual que en el caso de las
solicitudes de acceso, la promoción del uso remoto de mecanismos o medios
electrónicos. [...] resulta absolutamente crucial la existencia de organismos es­
pecializados en la materia, cuyas resoluciones sean vinculantes para los su­
jetos obligados [...] que actuarán de manera profesional y objetiva [...] los
órganos gozarán de tres autonomías, orientadas a garantizar estas cualidades:
operativa que consiste en la administración responsable con criterios propios;
de gestión presupuestaria, que se refiere a la aprobación de sus proyectos de
presupuesto, ejercer su presupuesto con base en los principios de eficacia,
eficiencia y transparencia sujetándose a la normatividad, la evaluación y el
control de los órganos correspondientes, autorizar adecuaciones t determinar
los ajustes que correspondan [...] en caso de disminución de ingresos [...]
finalmente, la de decisión, que supone una actuación basada en la ley y en la
capacidad de un juicio independiente debidamente fundado y motivado, al
margen de las autoridades en turno.
[...] la iniciativa utiliza los conceptos de órgano y organismo [...] distinción
técnicamente importante. Los organismos son entes públicos que administran
asuntos específicos y que cuentan con determinados grados de autonomía e independencia. El organismo, además de ser un principio de organización, constituye un reparto de competencias públicas, integrándose una persona de derecho
público y a la cual se han delegado poderes de decisión; como ejemplo tenemos
la segunda reforma al artículo 6o.
309
a los denominados organismos constitucionales, así como a los organismos
descentralizados, constituidos en el ámbito de la administración público [...]
el órgano materializa un reparto de atribuciones dentro de la misma persona
pública, no ya la creación de un ente diverso y ajeno a ella, pero que se le
dota de facultades para su actuación y decisión, asimismo imparcial.
[...] se trata de contar con instrumentos jurídicos, institucionales, humanos y materiales. Para poner en el centro de la vida pública, lo mismo en la
Federación que en los Estados, al tema de la transparencia [...] la iniciativa
garantiza que la ciudadanía, sin distingos, cuente con autoridades especializadas que en plazos perentorios se pronuncien sobre la publicidad, la reserva o la confidencialidad de la información solicitada [...] la iniciativa
originalmente preveía que las respuestas a las solicitudes [...] y controversias
que se susciten, tendrían que formularse en veinte o cuarenta días hábiles,
respectivamente. [...] no resultaba conveniente establecer en la Constitución
tales plazos [...] tanto la Federación como cada entidad federativa podrán
precisar en sus leyes los plazos aplicables, (sin alterar lo expedito del trámite)... En caso de controversia [...] corresponderá al Poder Judicial de la Federación, a través de la interpretación jurisdiccional, determinar cuando un
procedimiento tiene ese carácter. [...] no debe olvidarse que [...] el garante
último del ejercicio de los derechos fundamentales es el Poder Judicial de la
Federación.
5) Fracción quinta. [...] supone una política de estado plenamente compro­
metida con la transparencia t la rendición de cuentas [...] todos los órganos
e instancias del Estado [...] deberán proporcionar a través del uso remoto de
mecanismos o medios electrónicos sus principales indicadores de gestión,
así como información sobre sus actividades que procure una adecuada rendición de cuentas... El derecho de acceso a la información está íntimamente vinculado con los conceptos de transparencia y rendición de cuentas, pero
no deben confundirse [...] el derecho de acceso a la información es un derecho fundamental y supone la potestad del ciudadano de solicitar información
a las autoridades y la obligación correlativa de éstas de responderle [...] la
transparencia, que incluye el derecho de acceso [...] tiene un contenido más
amplio, pues implica una política pública que busca maximizar el uso público de la información [...] la rendición de cuentas incluye a la transparencia, pero contiene una dimensión adicional, que es la sanción como un
elemento constitutivo.
[...] el derecho de acceso a la información supone la obligación de los
órganos e instancias del estado de informar de manera permanente, com Véase S. López Ayllón, “La constitucionalización del derecho de acceso a la información”,
en S. López Ayllón, coord., Democracia, transparencia y Constitución...
310
alejandro ortega san vicente
pleta, actualizada, oportuna y pertinente sobre sus actividades, funciones,
ejercicio del gasto público y resultados. [...] se ha entendido que el objeto
fundamental del derecho de acceso a la información se limita a una supervisión del gasto público [...] va más allá, pues si bien comprende sin lugar a
dudas el acceso a la información sobre los recursos públicos, es inclusiva de
toda acción gubernamental, no sólo aquella ligada directamente al ejercicio
de recursos públicos. Comprende, por ejemplo, una cabal rendición de cuen­
tas de la actividad legislativa y judicial, de los objetivos y planes gubernamentales o de las razones de las decisiones de gobierno [...] se avanza en la
transparencia y rendición de cuentas de la actuación gubernamental, al establecer la publicación de la información pública que los particulares pueden
obtener de manera directa y sin mediar solicitud alguna.
La misma fracción apunta a otro elemento central [...] que los sujetos obli­
gados cuenten con archivos administrativos actualizados y confiables [...]
no confundir el archivo histórico con los archivos administrativos de gestión
y concentración, que tienen una función distinta y específica. [...] el desarro­
llo de las tecnologías de la información, permiten hoy concebir a los archivos,
ya no como meros depositarios de documentos, sino como auténticos sistemas de gestión documental que además pueden producir información útil
en cualquier momento, para la propia organización administrativa e incluso, para la toma de decisiones... En resumen: [...] establece de manera específica la obligación de los órganos e instituciones del estado de contar con
archivos administrativos que documenten sus actividades, faciliten una
mejor gestión y finalmente aseguren una adecuada rendición de cuentas y
la localización fácil y expedita de los documento que se soliciten.
6) Fracción sexta. [...] establece que las leyes determinaran la manera en
que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los
recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales, estas últimas con
independencia de su naturaleza pública o privada. [...] se considerarían
incluidos las propias autoridades, entidades, órganos y organismos federales,
estatales y municipales, los partidos políticos y otras instituciones de interés
público, así como organizaciones no gubernamentales, sociedades, asociaciones y fundaciones, entre otros muchos.
[...] la transparencia del ejercicio de los recursos públicos se extiende [...]
a las personas físicas o morales a quienes son entregados [...] la Federación
y las entidades federativas (regularán) los informes y documentos que las per­
sonas [...] deben presentar para efectos de transparencia y rendición de cuen­
tas. [...] la obligación de rendir cuentas y supervisar el adecuado uso del
gasto público corresponde a los sujetos obligados [...] la reforma propuesta
no exime [...] a ninguna figura de autoridad pública o de interés público (de
sus obligaciones de acceso a la información) [...] las leyes que las regulan
la segunda reforma al artículo 6o.
311
[...] deben desarrollar y traducir, en sus peculiaridades específicas, las bases
mínimas constitucionales que se proponen con la adición.
7) Fracción séptima. [...] la inobservancia a las disposiciones [...] será
sancionada en los términos que dispongan los ordenamientos correspondientes [...] propone que las legislaciones federal y estatales, regulen y definan las conductas de los servidores públicos que ameriten sanción, así como
las autoridades a cargo de su aplicación, como el ocultamiento o la negativa
dolosa de la información gubernamental o bien, dar a conocer datos personales a persona distinta de su titular. La iniciativa quiere evitar la generalización de leyes imperfectas cuyo incumplimiento no tiene consecuencias,
al contrario se trata de que las autoridades del estado mexicano asuman con
pleno conocimiento, los valores de la transparencia y del acceso a la información.
8) Transitorios. El artículo segundo transitorio establece un plazo de un
año para que la Federación y las entidades federativas expidan nuevas leyes
o reformen las existentes [...] el tercero tiene [...] la gran aportación al derecho de acceso a la información [...] construcción de un sistema electrónico
de solicitudes de información [...] no se trata solamente de un “correo electrónico”, sino de un sistema integral que facilite la comunicación entre el
ciudadano y las autoridades, que contabiliza los plazos perentorios [...] que
permite al ciudadano entrar en contacto con el órgano resolutor en casos de
controversia y conocer, por los mismos medios, la decisión de la autoridad
especializada...
Costos de transacción demasiado altos en solicitudes de información,
tanto para el solicitante como para el funcionario público, pueden acabar
frustrando la implementación y generalización del derecho... Trasladarse
hasta la ventanilla de la oficina [...] esperar la atención del personal, entregar
o mostrar copia de la identificación, aguardar días para regresar a la oficina
pública y solventar los costos de una reproducción documental, hace muy
complejo y engorroso un trámite que debería y de hecho puede ser expedito,
gratuito y sencillo gracias a la tecnología disponible [...] la obligación de
implementar el sistema electrónico no excluye [...] las otras formas de solicitudes... El sistema electrónico facilita y potencia el uso del derecho [...]
concibe la identidad del solicitante como un dato claro e inequívocamente
insignificante.
[...] el ejercicio del derecho de acceso a la información en los munici­
pios del país [...] contempla un plazo de dos años posterior a la entrada en
vigor del decreto [...] para que los municipios con población superior a los
setenta mil habitantes y las demarcaciones del Distrito Federal cuenten con
sistemas remotos de acceso a la información pública gubernamental... La
determinación de la cifra anterior no es aleatoria: los municipios o demar-
312
alejandro ortega san vicente
caciones territoriales con 70 mil habitantes o más, concentran el 65 por cien­
to de la población nacional [...] este umbral permite incluir a todas las capitales estatales, comenzando por la menos poblada: Tlaxcala...
[...] con la modificación constitucional que propone este dictamen, el
derecho de acceso a la información estaría abriendo otra posibilidad democrática muy importante para el México moderno: el derecho de todos los
habitantes a relacionarse electrónicamente con las administraciones públicas,
así como las obligaciones de éstas de garantizarlo.
En síntesis, la iniciativa que se dictamina supone una política de estado
plenamente comprometida con la transparencia y rendición de cuentas.
Acto seguido, los integrantes de las Comisiones Unidas de Puntos Consti­
tucionales y de la Función Pública sometieron a la consideración de la Asam­
blea el siguiente:
PROYECTO DE DECRETO QUE ADICIONA UN SEGUNDO PÁRRAFO CON VII FRACCIONES AL ARTÍCULO SEXTO DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Artículo único: Se adiciona un segundo párrafo con VII fracciones al ar­
tículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para
quedar como sigue:
Artículo 6o. [...]
Para el ejercicio del derecho a la información, la Federación, los estados,
y el Distrito federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán
por los siguientes principios y bases:
I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal o municipal, es pública y sólo podrá ser
reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que
fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio
de máxima publicidad.
II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será
protegida en los términos y con las excepciones que fijan las leyes.
III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su
utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos.
IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos
de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u
organismos especializados e imparciales, con autonomía operativa, de gestión
presupuestal y de decisión.
la segunda reforma al artículo 6o.
313
V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión
y el ejercicio de los recursos públicos.
VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen
a personas físicas o morales.
VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes.
Transitorios
Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La Federación, los estados y el Distrito Federal, en sus respecti­
vos ámbitos de competencia, deberán expedir las leyes en materia de acceso a
la información pública y transparencia, o en su caso, realizar las modificaciones
necesarias, a más tardar un año después de la entrada en vigor de este Decreto.
Tercero. La Federación, los estados y el Distrito federal deberán contar
con sistemas electrónicos para que cualquier persona pueda hacer uso remoto de
los mecanismos de acceso a la información y de los procedimientos de revisión a
los que se refiere este decreto, a más tardar en dos años a partir de la entrada
en vigor del mismo. Las leyes locales establecerán lo necesario para que los
municipios con población superior a setenta mil habitantes y las demarcaciones
territoriales del Distrito Federal cuenten en el mismo plazo con los sistemas
electrónicos respectivos.
En las 20 notas que figuran al término de la iniciativa anterior se relacio­
nan las obras, autores y publicaciones a que se hace referencia a lo largo del
dictamen.
En el Diario de los Debates de la Cámara de Diputados (año I, segundo
periodo, 6 de marzo de 2007, vol. II) aparece la “Continuación de la sesión
número 11 del 6 de marzo de 2007”. La asamblea dispensó la lectura del
dictamen por encontrarse publicado en la Gaceta Parlamentaria; también
se transcribe en la reseña de esta sesión (pp. 103-123), a la que asistieron
468 diputados.
El debate
Para fundamentar el dictamen se inscribieron los Diputados Raymundo
Cárdenas Hernández (Presidente de la Comisión de Puntos Constitucio-
314
alejandro ortega san vicente
nales) y Benjamín Ernesto González Roaro (Presidente de la Comisión de
la Función Pública). Para la discusión en lo general las Diputadas y Diputa­
dos Manuel Cárdenas Fonseca, Aída Marina Arvizu Rivas, Silvano Garay
Ulloa, Patricia de Jesús Castillo Romero, Érika Larregui Ángel, César Camacho Quiroz, Victorio Rubén Montalvo Rojas y Luis Gustavo Parra No­
riega.
Raymundo Cárdenas Hernández:
[...] hace 30 años se llevó a la Constitución el derecho a la información [...]
parte de la reforma política que en el sexenio de López Portillo impulso
sobre todo su secretario de Gobernación, Jesús Reyes Heroles. [...] intentaba
abrir la puerta de la izquierda a la legalidad electoral del país [...] previó que
el Partido Comunista y otros partidos de izquierda tuvieran su registro [...]
se presentó en un discurso en Chilpancingo [...] se hablaba de preservar y
desarrollar la expresión de pluralidad política de los mexicanos [...] la preocupación de permitir el acceso de los partidos políticos a los medios masivos de comunicación. [...] la primera acepción de este derecho estaba referida
a medios de comunicación y a su responsabilidad social, especialmente la responsabilidad de entregar información objetiva a los mexicanos y de permitir que la
pluralidad de voces de los mexicanos se expresara en todos los medios de comunicación [...] eso no pudo desarrollarse, López Portillo llegó a decir [...] que no
hubo una reforma o una ley reglamentaria, porque “no le encontraron la cuadratura al círculo”. Lo cierto es que los medios de comunicación eran ya muy
poderosos y no admitieron ningún tipo de reglamentación de este derecho a la in­
formación.
[...] la Ley de Acceso a la Información [...] no fue acompañada de un de­
sarrollo homogéneo en todo el país, y hoy tenemos legislaciones estatales
muy buenas, pero también algunas que sólo son una simulación. Por esa
razón, las reformas [...] son muy oportunas [...] vamos a propiciar el desarrollo de una legislación en todas las entidades de la República que permitan
que todos los mexicanos ejerzan a plenitud [...] el derecho a tener acceso a
la información pública.
Benjamín Ernesto González Roaro:
[...] La ciudadanía ha luchado por acceder a la información de algunos de
los ámbitos más estratégicos del quehacer gubernamental [...] gobernadores
de cinco distintos partidos promovieron la iniciativa, el punto de partida fue
la Declaración de Guadalajara en 2005, que culminó con la Iniciativa de Chi­
la segunda reforma al artículo 6o.
315
huahua [...] susceptible de mejorar en técnica legislativa [...] incorporada en
el dictamen que hoy se presenta. [...] diputados de las ocho fuerzas políticas
aquí representadas hemos hecho equipo con juristas y académicos de sobrado prestigio para generar consensos [...] que permitan garantizar el dere­
cho de acceso a la información con todos sus atributos [...] y que no sea tan
amplio, que incluya principios, directivas y disposiciones reglamentarias
[que] corresponden a la ley secundaria, no a la Constitución [...] se avanzó
en la partes sustantivas: separar con claridad que la adición [...] se refiere al
derecho de acceso a la información pública y no al derecho a la información que
comprende otros derechos; mas, habida cuenta que aquél es una vertiente de
éste y no un sinónimo [...] privilegiar el principio de máxima publicidad para
efectos de interpretación, establecer que la información en posesión de [...]
cualquier entidad [...] es pública, salvo las excepciones previstas en la ley.
[...] El derecho de que toda persona pueda solicitar información sin acre­
ditar interés alguno y de manera gratuita; mecanismos de acceso expeditos
a través de medios electrónicos por órganos garantes con capacidad propia;
publicación como información de oficio, de indicadores de gestión y del ejer­
cicio de recursos públicos, así como la existencia de archivos administrativos
actualizados y confiables, y la existencia de sanciones a quienes incumplan
con las disposiciones de esta ley.
Aída Marina Arvizu Rivas (Partido Alternativa):
[...] es el resultado del arduo trabajo de muchas personas en el país, organizaciones de la sociedad civil, partidos políticos, gobernadores, personas que
trabajan en los organismos dedicados al tema [...] la reforma no hace sino
ampliar e instrumentar los medios a través de los cuales los ciudadanos y
ciudadanas conocerán de manera más pronta y clara [...] la capacidad ciudadana de exigir y reclamar los actos de autoridad... Sin transparencia y
acceso a la información no es posible la rendición de cuentas [...] deficiencia
significativa, dado el extenso margen de posibilidades ni la forma de aplicar
e interpretar el principio de la transparencia informativa.
[...] se han creado los instrumentos jurídicos para hacer efectivo ese derecho, pero su aplicación ha sido por demás heterogénea, sobre todo en la
esfera de las entidades federativas, donde cada legislatura estableció leyes
que concedieron en mayor o menor medida amplios espacios de discrecionalidad [...] que redujeron el ejercicio del derecho establecido en la Constitución [...] esta Cámara corrige las limitaciones observadas [...] al establecer
criterios y normas básicas de aplicación en los tres órdenes de gobierno. [...]
los partidos políticos, siendo entidades de interés público, no fueron incorporados en esta reforma constitucional [...] espero que para la próxima re-
316
alejandro ortega san vicente
forma electoral se instrumenten los medios para hacer extensivo ese derecho
constitucional a la esfera de los partidos políticos, de otra manera, el cuestionamiento ciudadano será inmediato y no sin razón.
Manuel Cárdenas Fonseca (Partido Nueva Alianza):
[...] debe prevalecer la garantía del ciudadano de estar enterado en qué y
para qué funcionan las instituciones [...] este tema [...] requirió de la reflexión de esta Cámara. Pedimos a la Colegisladora que lo enriquezca [...]
quedaron fuera los otros dos poderes: el Legislativo y el Judicial. [...] la
iniciativa [...] desarrolla una de las vertientes del derecho a la información, en
particular el derecho subjetivo de acceso a la información gubernamental...
Silvano Garay Ulloa (Partido del Trabajo):
[...] estamos a favor de que la ciudadanía cuente con información precisa,
veraz y oportuna de qué es lo que sus gobernantes hacen con los recursos
económicos que manejan [...] en la medida en que la ciudadanía cuente con
esa información estará en aptitud de protestarla y de fungir como auténtica
y efectiva contraloría social... El contenido de este dictamen se sustenta en
múltiples propuestas provenientes de los ámbitos académicos, gubernamentales y de la sociedad civil [...] las bondades que contiene el dictamen [...] se
traducirán en mejores instrumentos jurídicos que permitan el acceso eficaz
a los ciudadanos a la información pública gubernamental. [...] resulta favorable el contenido de la fracción I del párrafo segundo que adiciona al artícu­
lo 6o. constitucional, donde se establece el carácter público de toda información en posesión de cualquier autoridad [...] es necesario destacar la eficacia
del término usado: la información está en posesión de la autoridad no en
propiedad.
Este legislador destacó la importancia de suprimir la exigencia de acreditar interés jurídico, el uso de la información solicitada y la obligación de
la autoridad de salvaguardar debidamente la información para evitar su
desaparición de manera deliberada, dejando en manos de los órganos legislativos competentes la facultad de establecer en la ley secundaria las san­
ciones a que pudieran hacerse acreedores los servidores públicos, así como
el plazo para dictar todas las adecuaciones legales requeridas.
la segunda reforma al artículo 6o.
317
Patricia Obdulia de Jesús Castillo Romero (Convergencia):
[...] Es un paso firme para todos aquellos que estamos en contra de la secrecía [...] que estamos en contra de la corrupción [...] en contra de todo lo que
era público y que han hecho —por costumbre— privado [...] debemos decir
a la sociedad que a partir de hoy constitucionalizamos el derecho que tiene
todos los ciudadanos de saber qué se hace con los recursos públicos [...] es
un acuerdo nacional para trasformar y democratizar al Estado en todos sus
niveles... El derecho de los mexicanos de acceso a la información que se ge­
nere en el gobierno es la premisa básica para impulsar u fortalecer nuestra
incipiente democracia... Sin el ejercicio de este derecho siempre habrá dudas
y suspicacias acerca del quehacer gubernamental [...] se reconoce ampliamente que la información es una condición necesaria para la realización del
estado democrático. [...] la trasformación de la sociedad ha modificado a la
par la concepción de libertad de expresión para darle un nuevo contenido
enfocado a los derechos de todos aquellos que buscan la información.
La apertura de la información de Estado al conocimiento público de
los asuntos importantes para la nación, ha puesto en manos de los ciudadanos una gran cantidad y variedad de datos, cifras y documentos para la toma
de sus propias decisiones [...] se termina con el secretismo, el patrimonialismo, la corrupción y la discrecionalidad... Hoy constitucionalizamos el derecho a la información como un derecho fundamental...
Érika Larregui Ángel (Partido Verde Ecologista):
[...] una reforma que sienta las bases para la homologación de criterios para
que los ciudadanos de la República puedan ejercer uno de los derechos po­
líticos más importantes: conocer los manejos de los recursos públicos y lo gu­
bernamental de aquellos a quienes les fue encomendado el ejercicio de las
funciones para el bien común.
La transparencia como derecho humano, constituye el derecho mínimo
que cualquier ciudadano debe exigir a sus gobernantes [...] se ha dado un
primer paso, no es el final, pues debemos aún revisar el marco secundario
existente, a fin de reglamentar a profundidad este derecho [...] en el mes de
noviembre pasado fue presentado por los integrantes de mi grupo parlamentario una iniciativa de Ley de Transparencia, Rendición de Cuentas y Acceso a la Información Pública, a fin de establecer no sólo los mecanismos de
transparencia y acceso a la información, sino crear instrumentos de rendición
de cuentas del Estado en su conjunto.
318
alejandro ortega san vicente
César Octavio Camacho Quiroz (PRI):
[...] Rendir cuentas es esclarecer, donde hay transparencia no se incuba la
corrupción que ofende e indigna y que ha mermado peligrosamente la con­
fianza de los mexicanos y que puede llegar a desgarrar el tejido social [...] lo
mejor es, sin duda, colocar en una vitrina a quienes autorizan exenciones,
asignan contratos, otorgan concesiones y deciden el destino de los recursos
públicos [...] se hace más pública la vida pública. [...] este trabajos legislativo [...] amplia las garantías individuales de los mexicanos, pues establece con
claridad el derecho de acceso a la información pública y la obligación del Estado de proteger la vida privada, así como los datos personales...
[...] esta adición no avasalla a los estados; deposita en su soberanía la con­
fianza de construir un derecho ciudadano a la medida de sus necesidades lo­
cales; establece un piso y amplios márgenes de libertad; armoniza dos
principios que parecían incompatibles: el de la máxima publicidad para la
información pública derivada del interés general en los asuntos a cargo del
gobierno, y el de reserva de la misma, dada la naturaleza de los asuntos o
por razones de Estado.
Es una medida mesurada, pues evita que [...] el derecho de acceso a la información pública pudiera poner en riesgo la vida privada de las personas o
atentar contra la confidencialidad de los datos personales... [...] esta plausible
adición constitucional preludia un debate hasta ahora postergado, precisamente,
del delicado tema de los datos personales, que sintetizan la dignidad de cada
uno...
Rubén Montalvo Rojas (PRD):
[...] Los actos de todo gobierno que se precie de ser democrático deben estar
a la disposición y auscultación permanente de la sociedad. [...] al gobierno
correspondería tener una ventana limpia, por la cual sea observada su actua­
ción, sin esperar señalamientos, observaciones o cuestionamientos [...] que
contravengan las disposiciones de esta garantía fundamental. [...] la presente reforma [...] subraya las instancias estatales y los niveles de gobierno obli­
gados a cumplir [...] la iniciativa pondera los límites entre el derecho a la infor­
mación pública y el derecho a la vida privada [...] límite esencial de la actividad
del Estado [...] reconoce explícitamente que la vida privada es una condi­
ción de la civilización... Los individuos deben saber todos lo posible de los
asuntos del Estado y el Estado debe saber lo estrictamente indispensable de
los asuntos de los individuos [...] al constitucionalizar el derecho de acceso
a la información logramos apartarlo de tentaciones y ánimos retorcidos o con­
la segunda reforma al artículo 6o.
319
trarios a la construcción de la vida democrática de la nación. [...] se actualizan y practican los dos grandes principios de la democracia y de la civilización:
hacer público lo público y proteger la privacidad del individuo...
Luis Gustavo Parra Noriega (PAN):
[...] en octubre de 1977, se adicionó en el artículo 6o., que el derecho a la in­
formación sería garantizado por el estado, convirtiéndose en una garantía
social correlativa a la libertad de expresión. [...] dicha reglamentación resultaba insuficiente y fue hasta el 2001 [...] que el Presidente Fox [...] impulsó
la creación y aprobación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental [...] logrando el desarrollo de una de
las vertientes del derecho a la información; el acceso a la información pú­
blica...
[...] quiero llamar su atención [...] el caso de los partidos políticos [...] se
establece en la fracción VI [...] que las leyes determinaran la manera en que
los sujetos obligados deben hacer pública la información relativa a los recursos públicos que se entreguen a personas físicas o morales; estas últimas con
independencia de su naturaleza pública o privada. De la interpretación [...]
se desprende que sí quedan incluidos, entre otros, los partidos y otras institu­
ciones, así como organizaciones no gubernamentales, sindicatos, asociaciones y fundaciones que reciban recursos públicos [...] la reforma propuesta no
exime a los partidos de sus obligaciones de acceso a la información y transparencia [...] esto abre la posibilidad de que las leyes que la regulan deben
de­sarrollar y traducir en su momento las bases mínimas constitucionales. [...]
los legisladores tenemos el desafío de ampliar el régimen y las obligaciones
de transparencia de los partidos...
Otro desafío [...] es el tema de los datos personales [...] esta reforma es
muy clara al precisar que la información que se refiere a la vida privada y los
datos personales será protegida en los términos y con las gestiones que fijen las le­
yes. Con ello se busca proteger los datos que se encuentren en posesión de las en­
tidades públicas [...] es necesario establecer con toda claridad y a la brevedad
posible la facultad del Congreso de la Unión en el artículo 73 constitucional para
legislar en la materia y ampliar esa protección al ámbito de los datos personales
que recolectan y tratan los particulares.
La Presidenta de la Mesa Directiva, Diputada María Elena Álvarez
Bernal, puso a discusión en lo general y en lo particular el proyecto de
decreto; informó que participarían los Diputados Alberto Amador Leal y
Cruz Pérez Cuéllar.
320
alejandro ortega san vicente
Narciso Alberto Amador Leal (PRI):
[...] retiraré la propuesta de adición a la fracción VI del proyecto [...] La cues­
tión de fondo es el debate [...] respecto del Presupuesto de Egresos [...] de la
naturaleza y los alcances de los entes autónomos. [...] el desarrollo de diversas instituciones y órganos administrativos han llevado a no distinguir clara­
mente cuál es el control legislativo respecto de dichos órganos... ¿Hasta dón­de
está la autonomía respecto del Ejecutivo, hasta dónde del Legislativo?
Cruz Pérez Cuéllar (PAN):
[...] cuando se está enfrente de un derecho fragmentado [...] se tiene que
acudir a una solución en nuestro marco constitucional que fortalezca el
derecho de acceso a la información y que, al mismo tiempo, preserve e imprima nueva fuerza a nuestro esquema federal. [...] la reforma que estamos
por aprobar el día de hoy hace que no importe, que no deba importar en qué
lugar se habite, en qué lugar se resida o se encuentre una persona para tener
las mismas condiciones, los mismos derechos y los mismos procedimien­
tos para acceder a toda la información que se produce por los órganos públicos en nuestro país [...] la posibilidad que cada una de las entidades federativas tiene para hacer efectivo el derecho de acceso a la información, a
partir de principios y bases mínimas consagradas en la Constitución, redundará en beneficio y fortalecimiento de nuestra democracia; máxima publici­
dad que cualquier persona —sin tener que acreditar el interés jurídico—
pueda acceder a la información, que sea gratuito, que se tenga un sistema
informático que permita el acceso de manera remota y también gratuita a
la información pública; el deber de publicación mínima, es decir, una serie
de datos que deben ser publicados y deben estar al alcance de todos los ciuda­
danos sin que medie solicitud; un mecanismo ágil, sencillo y expedito, y para
ver si la reserva a la información es correcta o no en cualquier parte del país
y tutelar los datos personales...
La Comisión redactora del dictamen, con el aval de los grupos parlamen­
tarios del PAN, PRI y PRD, sometió a la consideración de la asamblea una
propuesta para modificar el párrafo sexto del inciso 6), fracción VI, del dic­
tamen, para puntualizar que no se eximía a los partidos políticos ni a otras
figuras jurídicas de las obligaciones de transparencia y acceso a la información. La solicitud se agregó al expediente.
Con el fin de dar mayor claridad y precisión al dictamen propusieron mo­
dificar, en su enunciado y en los considerandos respetivos, la fracción IV
la segunda reforma al artículo 6o.
321
del proyecto de decreto visible a fojas 16 de la Gaceta para quedar como si­
gue: “IV. Se establecen mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante
órganos u organismos especializados e imparciales y con autonomía operativa de gestión y decisión”.
En votación económica se aceptó y aprobó en lo general y en lo particular la modificación propuesta. Se emitieron 425 votos en pro de la iniciativa, una abstención y cero en contra. Se dispuso pasara al Senado para los
efectos constitucionales correspondientes.
El dictamen y el debate en la Cámara de Senadores
El 24 de abril de 2007, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales,
y de Estudios Legislativos, Segunda, de la Cámara de Senadores, presentaron a consideración del Pleno el Dictamen que contiene el Proyecto de
Decreto que adiciona un segundo párrafo al artículo 6o. de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos (Gaceta del Senado, núm. 101,
año de 2007, 24 de abril, primer año de ejercicio, Segundo Periodo Ordinario).
En el punto I. Antecedentes, dichas Comisiones hicieron mención a la
sesión del 6 de marzo de 2007, en que la Colegisladora aprobó el proyecto
de reforma al artículo 6o. de la Constitución Política, mismo que el día 8
siguiente turnó a la Cámara de Senadores para su estudio y elaboración del
dictamen correspondiente.
En el punto II el dictamen expone la materia de la iniciativa. Refiere que
el proyecto de decreto que adiciona un segundo párrafo con siete fracciones
al antedicho precepto constitucional establece los principios fundamen­
tales que deberán regir en la Federación, los estados y el Distrito Federal
y que dan contenido básico al derecho de acceso a la información. Manifiesta:
Esta reforma permitirá garantizar que toda la información en posesión de
cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal sea pública y solo pueda ser reservada temporalmente de manera excepcional por razones de interés público en los términos que fijen las leyes, toda
vez que existen circunstancias en que la divulgación de la información
puede afectar un interés público valioso para la comunidad [...] obliga a una
322
alejandro ortega san vicente
ponderación conforme a la cual [decidir] si la divulgación de cierta información puede poner en riesgo de manera indudable e inmediata un interés
público jurídicamente protegido [en cuyo caso] la información puede reservarse excepcionalmente de manera tempora. [...] en la interpretación de este
derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad.
Se establece una limitación universal, sin temporalidad e infranqueable al
derecho de acceso a la información pública: la que se refiere a la protección de
la vida privada y de los datos personales. Esta información no puede estar sujeta
al principio de publicidad pues pondría en grave riesgo otro derecho a fundamental: el derecho a la privacidad...
Los datos que conciernen a la vida privada de los individuos y que obran en
poder del estado deben reservarse en tanto no exista un interés público acreditado plenamente que justifique su difusión. Esta separación entre lo público y lo
privado se logra a través de la obligación que tiene el Estado para proteger y
asegurar los datos personales, tanto respecto a los entes públicos, como de particulares, tema que la reforma introduce por primera vez en nuestra Carta
Magna.
Desde la reforma constitucional de 1997, por vez primera se trata este
derecho fundamental sin atender a la calidad publica o privada de quien
lo vulnere; termina así la inexplicable restricción del derecho a la información a una sola de sus vertientes: la del derecho de acceso a la información
gubernamental, limitación iniciada con la interpretación de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y confirmada por la LAI, que concretó las
obligaciones derivadas del derecho a la información únicamente a los entes
públicos y soslayó el derecho de los individuos a que se respete su vida pri­
vada, cualquiera que sea la persona que la lastime. Ahora, la Ley Fundamental ordena proteger los datos personales y la vida privada de cualquier
intromisión o ingerencia extraña sin distingo alguno, como lo mandan los
tratados internacionales que disponen este motivo como frontera del derecho a la información.
La consideración anterior se tendrá que tener muy presente, dado que
la adición de un segundo párrafo al susodicho precepto constitucional, par­
ticularmente lo añadido en la fracción II, corrobora el deber que tiene el
Estado de proteger los datos personales y la vida privada de los gobernados
de cualquier ingerencia o intromisión, sea de autoridades o de cualquier
otro sujeto, independientemente de que los Poderes Legislativo y Judicial
determinen la dimensión de este derecho y los alcances de la intimidad,
ámbito irreductible de la persona humana.
Manifiesta el dictamen:
la segunda reforma al artículo 6o.
323
El ejercicio de acceso a la información, y de acceso y rectificación de datos
personales no puede estar condicionado: no se debe requerir al gobernado,
complicados requisitos de identificación, ni acreditación de algún interés ni
tampoco justificación de su posterior utilización. No se puede por ello establecer condiciones que permitan a la autoridad, de manera discrecional,
juzgar sobre la legitimidad del solicitante o del uso de la información. [...] la
Minuta establece que toda persona tendrá acceso gratuito a la información
pública, a sus datos personales o a la rectificación de estos [...] establece me­
canismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos
[...] que se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales (para garantizar) que los tomadores de decisiones tengan el conocimiento necesario para valorar adecuadamente los casos que se presenten, con
la imparcialidad que se pretende asegurar tanto en la integración como en la
operación [...] esta reforma dota a esos organismos de autonomía operativa,
de gestión presupuestaria y de decisión.
[...] otro elemento central de la posibilidad de hacer efectivo el derecho
de acceso a la información es que los sujetos obligados deberán preservar sus
documentos en archivos administrativos actualizado y publicarán a través de
los medios electrónicos [...] información completa y actualizada sobre sus in­
dicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos [...] las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la
información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas
o morales [...] de naturaleza pública o privada.
La inobservancia [...] será sancionada en los términos que dispongan las
legislaciones federal y estatales, para que regulen y definan las conductas [...]
que ameriten sanción [...] como el ocultamiento o la negativa dolosa de la
información gubernamental, o bien, dar a conocer datos personales a persona distinta de su titular...
Este apartado termina con una somera referencia a los artículos transitorios, y a las obligaciones y plazos para cumplirlas por parte de los sujetos
obligados.
El tema relacionado con el ordinal III. Consideraciones se integra con
tres asuntos específicos: 1. Diagnóstico general; 2. Objetivos esenciales, y
3. Argumentos fundamentales, para exponerlo en la forma siguiente:
1. Diagnóstico general
El dictamen reconoce la pluralidad de las fuerzas políticas que impulsaron
la reforma, la participación de gobernadores, legisladores y de las fuerzas
324
alejandro ortega san vicente
políticas con asiento en la Cámara de Diputados, y califica de encomiable
la labor de la Colegisladora: “por su precisión jurídica, por el esfuerzo de
resumen de los principios y bases que regirán el derecho de acceso a la in­
formación y porque mediante un diagnóstico certero, avalado por los mejores especialistas en la materia, en México y el mundo, alcanza a definir
los rasgos más importantes bajo los cuales se deberá ejercer este derecho en
todo el territorio nacional”.
2. Objetivos esenciales
[...] el decreto que propone la Colegisladora tiene los siguientes objetivos
esenciales:
1. Convertir en derecho fundamental, en garantía individual, al derecho de
acceso a la información en México.
2. Proteger al derecho de acceso a la información, mediante los mecanismos
jurisdiccionales de control de constitucionalidad.
3. Establecer criterios mínimos (principios y bases), obligatorios y generalizados a todas las leyes de transparencia que se emitan en el territorio mexicano.
4. Establecer el criterio esencial de publicidad de la información y aplicarlo
a cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es decir, que la publicidad de la información sea practicada por todo
el Estado nacional mexicano.
5. Señalar que las causas de “no publicación” redeterminada información
en posesión de las autoridades, sólo podrán fundarse por razones de interés
público con un carácter temporal.
6. Obligar a las autoridades garantes del acceso a la información a resolver
las controversias más difíciles privilegiando la publicidad. En otras palabras,
las autoridades (responsables) del acceso a la información deben conducirse con objetividad y en caso de duda, inclinarse a favor de la publicidad.
7. Establecer que la única gran excepción a la publicidad la constituye el
respeto a la vida privada de las personas. Los datos que se refieren a la intimidad de los mexicanos, es la única causa fundamental, permanente y no sujeta a
plazo de reserva de la información que posee el estado.
8. Propiciar la expedición de una legislación en materia de protección de
datos personales que precise los límites entre la información pública y la información que se refiere a las personas físicas, identificadas o identificables,
relativa a sus características físicas, morales, emocionales, a su vida afectiva
y familiar, creencias o convicciones, estado de salud, preferencias sexuales u
otras análogas que atañan a su intimidad.
la segunda reforma al artículo 6o.
325
9. Definir con claridad que este es un derecho que se dirime con criterios
objetivos (la naturaleza de la información) y no mediante consideraciones
sub­jetivas (quién pide la información, para qué solicita la información, etcétera). En esa medida la identificación, la acreditación de interés jurídico, la
firma o huella del solicitante, resultan totalmente irrelevantes y por ello, prescindibles para el ejercicio del derecho de acceso a la información y al acceso a los
datos personales.
10. La transparencia y el acceso a la información no son posibles ni creíbles, si no se ejercen de manera fácil, gratuita y rápida. Dicho de otro modo,
si obtener información pública requiere de un trámite complejo, costoso y
prolongado, es difícil hablar de un gobierno transparente. Por ello la Constitución prevé mecanismos expeditos aplicables a nivel nacional para este
principio.
11. Obligar al establecimiento de órganos y organismos especializados e
imparciales con autonomía operativa y de gestión. Esto es así porque la experiencia mexicana ha demostrado que el derecho requiere ser apoyado por
una autoridad independiente que no sea juez y parte, que sea capaz de resolver las controversias en plazos perentorios y que promueva consistentemente el derecho entre la sociedad y los funcionarios de gobierno.
12. Establecer la obligación legal para el ordenamiento definitivo de los
archivos públicos en el país.
13. Asimismo, establecer la obligación de rendir cuentas sobre el ejercicio
de los recursos públicos y de que el cumplimiento de las metas sustantivas de
todas las instituciones públicas del país, sea conocido pública y permanentemente.
14. Señalar que toda entidad u organización, creada con o financiada por
recursos públicos, debe hacer público el ejercicio de los mismos. Esta disposición
constitucional es particularmente importante porque abre un ciclo de ajuste normativo muy extenso, también en otras leyes distintas a las de transparencia, que sin embargo regulan a instancias que no forman parte de las
autoridades que establece el Orden Jurídico del estado nacional: partidos
políticos, fideicomisos, organizaciones de la sociedad civil y cualquier otro
que recibe recursos públicos. Atendiendo a sus especificidades, estas entidades también deben cumplir con las bases constitucionales.
15. Establecer sanciones para los servidores públicos que no cumplan con las
disposiciones constitucionales y las leyes de transparencia.
16. Señalar a la Federación y a las entidades federativas, como los ámbitos
habilitados para emitir leyes de transparencia y acceso a la información. Al
convertirse en un derecho fundamental, en garantía individual, el acceso a
la información encuentra su ámbito de regulación en el nivel estatal, no en
el municipal, en lo que toca a la resolución de controversias.
326
alejandro ortega san vicente
17. Obligar a la construcción de sistemas electrónicos para ejercitar el derecho
de acceso a la información en la federación, los estados y los municipios con
una población mayor a los setenta mil habitantes (Tlaxcala, la capital estatal
más pequeña del país).
[...] el derecho de acceso a la información quedará inserto en la parte
nuclear de nuestra Carta Magna (las garantías individuales) [...] la transparencia como regla democrática, quedará ‘por encima de intereses particulares, de instituciones, funcionarios y personas morales. El acceso y el derecho
a saber es un bien público que por lo tanto debe contar con una tutela privilegiada en el edificio legal de México. [sic]
3. Argumentos fundamentales
3.1. Heterogeneidad indeseable
[...] la decisión del H. Congreso de la Unión de emitir una ley de aplicación
exclusivamente federal [la LAI], abrió la puerta a una variedad de versiones
estatales y municipales sobre un mismo derecho [...] que no milita a favor de
la sencillez, la igualdad, la rapidez ni la calidad del ejercicio del derecho
de ac­ceso a la información [...] lo que tenemos es una indeseable heterogeneidad que atenta en contra de quienes son los sujetos fundamentales [...]
no debe tener modalidades distintas en función de la situación geográfica,
del partido que gobierne, de la entidad federativa o del humor del gobernante en turno [...] es indispensable una reestructuración a escala nacional
de la implementación de este derecho; las propias legislaturas estatales se
han percatado de las evidencias de diseños normativos e institucionales defi­
cientes... Este fenómeno de recurrentes cambios a los plazos, conceptos, prin­
cipios, diseños institucionales, procedimientos, atribuciones, requisitos, etcé­
tera [...] casi la tercera parte de las entidades del país han tenido que legislar
dos o más veces en la materia [...] pone de relieve los dos problemas principales de las asimetrías e incongruencias...:
1. [...] una ley estatal deficiente o su reglamento impactan en contra del
derecho de los habitantes de esta demarcación [...] constituyen un problema de seguimiento y evaluación de toda la nación.
2.La frustración o desilusión de los ciudadanos de una entidad federativa,
debida a una legislación deficiente, milita en contra de la legitimidad y
Ricardo Becerra y Alonso Lujambio, “¿Por qué constitucionalizar?”, en Sergio López
Ayllón, coord., Democracia, transparencia y Constitución..., p. 197.
la segunda reforma al artículo 6o.
327
credibilidad del derecho en todo el país [...] no permite acreditar la cultura de la transparencia en el país.
[...] es necesario y urgente proporcionar un hilo conductor, un mismo
sentido básico al derecho de acceso a la información pública [...] sin importar nivel de gobierno o situación geográfica...
Las evidencias indeseables de ese fenómeno son numerosas:
—[...] los organismos encargados de resolver controversias no son especializados.
—Los plazos para responder solicitudes y para resolver controversias son
muy distintos...
—Algunas leyes estatales imponen requisitos al solicitante que entorpecen
el acceso a los documentos públicos...
—En algunas entidades [...] las leyes contemplan que en materia política
la información sólo es disponible para mexicanos...
—Para diversas leyes estatales, es preciso habitar en cierta demarcación para
solicitar información.
—Las leyes estatales dan atribuciones y ámbitos de competencia muy distintos a los organismos encargados de garantizar el derecho de acceso a
la información...
[...] el estado de la cuestión hace necesaria una reformulación de la legalidad nacional... Es por ello que el artículo segundo transitorio [...] establece la obligación a la Federación, los estados y el Distrito Federal, para que
en un plazo no mayor de un año [...] expidan nuevas leyes o modifiquen las
existentes...
3.2 La cuestión municipal
La iniciativa [...] reconoce al propio Congreso de la Unión y a las Legislaturas Estatales y la Asamblea del Distrito Federal, como los ámbitos habilitados para legislar en materia de derecho de acceso a la información. Esto
no quiere decir que los municipios no puedan establecer sus propios reglamentos de transparencia acordes con sus realidades administrativas y financieras [...] la reforma supone que los reglamentos municipales no podrán
contradecir ni estar por debajo de los estándares [...] de las leyes estatales y
[...] de los principios y bases que establece la propia Constitución. Supone
igualmente que la última palabra respecto de la reserva y confidencialidad
determinada en primera instancia por los Municipios, será la que dicten los
organismos estatales en materia de transparencia.
328
alejandro ortega san vicente
[...] dos poderosas razones [...] han impulsado a la colegisladora a delimitar esa jerarquía: [...] evitar una perniciosa e impracticable proliferación
de autoridades de transparencia [...] y propiciar una mayor coherencia de
criterios y de resoluciones de apertura...
[...] se respeta plenamente la concepción constitucional, según la cual los
derechos fundamentales son tutelados por los órdenes jurídicos a nivel estatal y federal [...] los Poderes Legislativos Estatales (son) los encargados de
promulgar leyes y/o reformas legales que establezcan órganos u organismo
especializados, y con la necesaria autonomía operativa, de gestión y de decisión [...] para arbitrar las controversias. [...] la lógica de la reforma no es la
homologación que ignora las diferencias propias de las entidades ni la merma de las atribuciones para los estados...
3.3. Los partidos políticos
Un aspecto relevante de la iniciativa se refiere a la precisión de quienes son
[...] sujetos obligados del derecho de acceso a la información. La Colegisladora en su dictamen establece que “cualquier autoridad, entidad, órgano y
organismos federal, estatal o municipal” comprende todo el universo de los
sujetos obligados... Aclara [...] que el término “entidad” no comprende a
las entidades de interés público [...] a los partidos políticos... El texto aprobado por la Cámara de Diputados excluye de manera específica a los partidos políticos [...] debido a su naturaleza y su especificidad como organismos
de la sociedad, no se ha considerado convenirte que los partidos políticos sean
sujetos obligados directos del derecho de acceso a la información; ello no
obsta para que a través del sujeto obligado en la materia, que son el Instituto Federal Electoral y los institutos Electorales locales [...] los ciudadanos
puedan tener acceso a la información de los partidos políticos en los términos que precise la legislación secundaria [...] los partidos políticos al no ser
autoridad pública, no pueden ejercer del mismo modo y bajo las mismas con­
diciones las obligaciones de acceso a la información y transparencia, pero de­
ben cumplir bajo sus propias modalidades porque son sujetos indirectos del
derecho de acceso a la información...
[...] los partidos políticos son instituciones integrantes del régimen constitucional, por lo que al lado de sus prerrogativas [...] están igualmente investidos de obligaciones y responsabilidades que aseguran su presencia
democrática [...] es perfectamente clara la intención del Constituyente Permanente de reconocer el derecho de los ciudadanos de informarse respecto
del uso que de los recursos públicos tengan sus partidos políticos, así como de
otros aspectos relevantes de la vida de estas instituciones bajo los mismos
principios de reserva o confidencialidad...
la segunda reforma al artículo 6o.
329
4. La fundamentación de las excepciones a la publicidad
es responsabilidad de los sujetos obligados
[...] el único principio permanente y sin plazo oponible al principio de la publicidad es el respeto a la vida privada, conquista civilizatoria y marco que da
orden a una convivencia democrática. Las demás excepciones serán fruto de
las controversias y deliberaciones que resuelvan las autoridades especializadas en la materia.
Queda fuera de duda que el Poder Reformador de la Constitución rea­
firma que el respeto a la vida privada, y con mayor razón a la intimidad, es
una limitante inexcusable e ineludible del derecho de acceso a la informa­ción,
respeto y derecho que no están subordinado, de manera alguna, al principio de máxima publicidad que se debe observar en el acceso a la infor­mación
pública gubernamental y que rige primordialmente para la informa­ción re­
servada.
Las excepciones [...] fundadas en el interés público y en la protección a la vida
privada requieren de lo que en la doctrina se consideran las “pruebas de daño y
de interés público”. La primera se refiere a que cuando el Estado se reserve
temporalmente por razones de interés público alguna información, no basta
la simple declaración de reserva, sino que tiene la obligación de motivarla y
fundarla “mediante un balance del daño que pudiera generar su divulgación
en un momento determinado”. La segunda prueba implica que cuando
excepcionalmente se deba difundir datos personales por motivos de interés público, corresponde a la autoridad el deber de justificar, con previa garantía de audiencia del ciudadano afectado, que existe un interés superior de la sociedad para
difundir la información personal.
Es clara la diferencia entre ambos supuestos; en el caso de la información
reservada el sujeto obligado debe justificar el motivo de su negativa a entregar la información que se le solicita; en el de la vida privada debe fundar y
motivar, oyendo previamente al titular de la información, la razón de dar
acceso a la información personal de que se trate.
5. Régimen transitorio
Confirma los plazos fijados a las legislaturas para expedir o modificar los or­
denamientos de la materia (un año), y contar con sistemas electrónicos para
330
alejandro ortega san vicente
el uso remoto de los mecanismos de acceso a la información y de los procedimientos de revisión (dos años).
Por las anteriores razones las Comisiones dictaminadoras de la Cámara
de Senadores consideraron procedente la incorporación al texto constitucional de la reforma propuesta. Acto seguido dichas Comisiones transcribie­
ron literalmente el texto de la iniciativa aprobada por la colegisladora. En
su parte final, los autores del dictamen relacionan en siete notas los autores
y obras que el susodicho dictamen tuvo en cuenta, a saber: David Banisar
(Freedom of Information and Access to Government Records Around the World,
2005), Ricardo Becerra y Alonso Lujambio (Democracia, transparencia y Cons­
titución. ¿Por qué constitucionalizar?, p. 197), Mauricio Merino (Muchas
políticas y un solo derecho), Eduardo Guerrero y Leticia Ramírez (“La transparencia en México en el ámbito subnacional: una evaluación comparada
de las leyes estatales”, en Sergio López Ayllón, Democracia, transparencia y
Constitución), Ernesto Villanueva (Derecho de acceso a la información pública en México: indicadores legales. LIMAC, CUC, USAID, Innovación
México), Revista Jurídica Electoral 2003 (suplemento 6, pp. 17-19, Sala
Superior, tesis S3ELJ 58/2002), Dictamen de la Cámara de Diputados y
Sergio López Ayllón (Democracia transparencia y Constitución. La constitucionalización del derecho a la información).
El mismo 24 de abril de 2007 continuó la sesión; en votación económica,
el Pleno autorizó omitir la segunda lectura del dictamen por haber sido
distribuido previamente. Para fundamentarlo, el Presidente de la Mesa Di­
rectiva, Manlio Fabio Beltrones Rivera, concedió el uso de la palabra a los
Se­nadores:
José Alejandro Zapata Perogordo (PAN):
[...] la reforma que adiciona el artículo 6o. constitucional [...] permite tener
mejores espacios de vinculación con la propia sociedad [...] es darle al ciudadano esta prerrogativa garantizándole desde el punto de vista también
Estatal y municipal [...] criterios que permitan ser más homogéneas leyes y
procedimientos y los sistemas a utilizar [...] es necesario ir armonizando todo
lo que se permite, con los avances tecnológicos y con los criterios establecidos
en nuestra Carta Magna...
[...] en muchas ocasiones los mismos entes públicos, los mismos órganos
derivados del Estado, no les dan la información a las instituciones que deben
darla a los ciudadanos [...] como consecuencia tenemos que fortalecerlas
y darles su propia autonomía...
la segunda reforma al artículo 6o.
331
[...] se está privilegiando la máxima publicidad y que solamente por la restric­
ción a los datos personales y a la vida privada de las personas, puede negarse. [...]
debe ser una preocupación del Estado el que los ciudadanos conozcan la in­
formación que éste tiene a su cargo... Porque el acceso a la información a que
tienen derecho los ciudadanos es una prerrogativa ya establecida en la Constitución [...] porque si hay una armonización a nivel nacional en todas las
entidades federativas y los municipios [...] puede otorgarse de manera integral esa prerrogativa a los propios ciudadanos haciendo más sencilla la pro­pia
información; [...] porque es preocupación que deben tener las instituciones
y el propio Estado que los ciudadanos conozcan la información, en tanto
que al conocerla pueden generar confianza y certidumbre y evitar la especu­
lación [...] porque el ciudadano se convierte en el contralor del ente públi­co
[...] puede detectar fallas o las anomalías y permite, entonces, combatir más
eficazmente la corrupción y [...] porque podemos ir entrando a esquemas de
credibilidad y obviamente de participación.
[el municipio] es un coordinador de esfuerzos que tiene que generar
confianza en los ciudadanos, difícilmente [...] puede gobernar solo el Presidente Municipal o el Cabildo, si no hace o genera que haya una participación
comunitaria, que es [...] “democracia participativa...”
Pedro Joaquín Coldwell (PRI):
[...] Esta reforma garantizará a los mexicanos el acceso gratuito, fácil y rápido a la información pública, al tiempo que salvaguarda su derecho a la privacidad [...] el contrapeso de los poderes de la unión y la mutua vigilancia [...]
no son suficientes para asegurar el imperio de las conductas republicanas
entre representantes populares, magistrados judiciales y funcionarios públicos de los tres niveles de gobierno. Con frecuencia se encuentran resquicios
en la ley que favorecen complicidades y actos indebidos.
Los medios de comunicación informan reiteradamente sobre el desvío
de recursos, y la comisión de conductas irregulares por parte de servidores pú­
blicos, las cuales se fraguan muchas veces en la opacidad informativa. Si el
ejercicio de las responsabilidades públicas puede ocultarse o diluirse, la cul­
tura de la impunidad, la colusión, el conflicto de intereses, la complicidad y
la simulación seguirán presentes en la escena nacional. Sólo pondremos fin
a estos males endémicos [...] si somos capaces de fortalecer el poder de los
ciudadanos en la vida jurídica y en la vida real, para abrirle paso a la cultura de la transparencia y la rendición de cuentas... La reforma al 6o. (de la)
Constitución [...] conduce a esa dirección: a potenciar los derechos de los
individuos frente a las arbitrariedades y las desviaciones del poder [...] a fo­
332
alejandro ortega san vicente
mentar una sociedad en la que todas las personas vigilen [...] por medio del
acceso a la información.
Tenemos ante nosotros una minuta de decreto que obliga a todos los
órganos del estado a transparentar su información elevándolo a rango de
garan­tía individual, que consagra el principio de máxima publicidad; que
salvaguarda mediante mecanismos jurisdiccionales de control constitucional
el derecho de todos los mexicanos para acceder gratuitamente a la información pública; que protege el derecho a la privacidad; que obliga a instaurar ór­
ganos especializados e imparciales y con autonomía operativa de gestión y
decisión como garantes de los derechos de las personas; que compromete a
las legislaturas de los estados para que revisen y modifiquen su legislación
en la materia [...] además permitirá la instalación de mecanismos electrónicos para que los mexicanos accedan de manera expedita a la información
del los órganos del Estado nacional...
Pablo Gómez Álvarez (PRD):
La modificación del artículo 6o. de la Constitución en el año 77 o 78, añadiendo la frase: “De que el Estado garantizará el derecho a la información”,
tenía como propósito el que la ciudadanía organizada, partidos, pudiera
informar al resto de la sociedad y dar base constitucional a una reforma de
los medios de comunicación... Y se dejó dormir, como letra muerta este
añadido que promovió López Portillo... Muchos años más tarde Vicente Fox
inició la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, que constituyó la única reforma democrática de un periodo de seis
años.
[...] Me voy a centrar en lo que queda pendiente: [...] los derechos de los
ciudadanos para comunicarse con los demás ciudadanos [...] la construcción
de medios de comunicación abiertos, plurales, democráticos, en una sociedad
igualmente democrática y plural... En materia de derecho a la información,
hoy tenemos un oligopolio de dos entidades que concentran el 80 por ciento de la audiencia de televisión, medio fundamental del siglo XX, y de lo
que va del XXI. Es la estructura más antidemocrática que puede haber en
esta materia; no hay derecho de réplica. Tenemos una ley de imprenta hecha
por Venustiano Carranza [...] es una ley decimonónica [...] nadie la toma en
cuenta, aunque tiene el derecho de réplica en los periódicos, cosa que tampoco se respeta. No se ha avanzado en estos otros aspectos.
[...] el avance en materia de información gubernamental y en general de
información de las entidades públicas, no debe ser el punto final del tema [...]
debe ser momento para llamar la atención al país de que en materia de información es mucho más lo que queda pendiente que lo que se ha hecho [...] llamo
la segunda reforma al artículo 6o.
333
al Congreso a dar las reformas constitucionales y los ordenamientos legales
que permitan que México avance como otras naciones donde hay democracia en la materia del derecho que cada ciudadano a acceder a los medios, a
comunicar sus ideas, de los derechos a replicar, de los derechos a tener medios de comunicación incluyentes, democráticos, plurales y diversificados.
Al derecho [...] del estado mismo que hoy se niega a tener medios de
comunicación propios. Al derecho de los partidos a tener estaciones de radio
difusión permanentes de frecuencias abiertas. Al, derecho [...] a que el canal
del Congreso, esté en televisión abierta y no solamente en televisión restringida y de paga...
Ramón Muñoz Gutiérrez (PAN):
[...] la división de poderes, el sistema federal y la rendición de cuentas constituyen mecanismos formales de equilibrios y contrapesos que acotan el
poder en beneficio de las libertades ciudadanas y del bienestar social. [...] la
sociedad en general y los medios de comunicación, en particular, han perfeccionado este sistema [...] a través del ejercicio cotidiano de la manifestación pública de las ideas y de la crítica [...] la materia prima indispensable
para la construcción ce la crítica y del discurso social es la información [...]
los datos precisos, las metodologías de acopio y organización de la misma, los
respaldos documentales y anexos, que le dan consistencia. En suma, la infraestructura de la verdad y de la crítica [...] el perfeccionamiento del sistema
democrático trasciende la libre manifestación de las ideas y de la crítica,
incorporando la obligación del estado a informar con toda precisión del uso
que le da a los recursos públicos y del poder que la sociedad le ha conferido
[...] generando [...] libertad y rendición de cuentas que impidan el abuso de
este enorme poder...
Jorge Legorreta Ordorica (PVEM):
[...] debemos avanzar en el tema de que los partidos políticos sean sujetos di­
rectos, sujetos obligados ante sus militantes y que los militantes puedan re­
querir de ellos la información que no sea considerada [...] como reservada y
también los datos personales... No existe [...] legado más importante que la
transparencia y acceso a la información [...] hay que avanzar [...] en el tema
de los partidos políticos y en el tema de los sindicatos que reciben recursos
públicos y estarían y deben estar obligados a dar información a los ciuda­
danos...
334
alejandro ortega san vicente
Dante Delgado Rannauro (Convergencia):
[...] los avances están presentes, es bueno que por unanimidad estemos apro­
bando este dictamen que está a consideración del Pleno [...] tenemos los
pendientes, pero en la medida en que estemos construyendo consensos [...]
este esfuerzo por la transparencia va a rendir frutos... Convergencia viene
a esta tribuna a avalar este dictamen y a manifestar su voto favorable para la
reforma constitucional.
***
Por no existir reserva alguna, el Presidente abrió el sistema electrónico de
votación para recabar ésta en lo general y en lo particular en un solo acto.
Se emitieron 108 votos en pro; ninguno en contra. El Presidente declaró
aprobado en lo general y en lo particular el decreto que adiciona un segundo párrafo al artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y ordenó pasara a los Congresos Estatales para los efectos constitucionales.
El proceso de aprobación y el texto final
El artículo 135 de la Carta Suprema dispone: para que las reformas o adiciones lleguen a ser parte de la misma, se requiere de su aprobación por el
voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso de la
Unión y por la mayoría de las legislaturas de los Estados. Estos requisitos
se cumplieron en la forma siguiente:
—El 6 de marzo de 2007, la reforma de referencia fue aprobada en la Cá­
­mara de Diputados por 425 votos a favor, cero en contra y una sola
abstención;
—El 24 de abril de 2007, la Cámara de Senadores aprobó por unanimidad la reforma propuesta; se emitieron 108 votos; en esa misma
fecha se ordenó remitirla a las legislaturas de los Estados;
—El 13 de junio de 2007, la Comisión Permanente del Congreso de la
Unión procedió al cómputo de los votos de las legislaturas, declaró
aprobada la adición propuesta y envió al Ejecutivo Federal el referido decreto de reformas para debida publicación y observancia;
la segunda reforma al artículo 6o.
335
—El 18 de julio de 2007, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,
en cumplimiento de lo dispuesto por la fracción I del artículo 89 de
la Constitución Política expidió el decreto solicitado;
—El 20 de julio de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación
el Decreto que adiciona un segundo párrafo con siete fracciones al
artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
NOTA: Según información proporcionada por el Instituto Federal de
Acceso a la Información en su página www.ifai.org.mx/informe/Art 6.html,
al 16 de junio, 22 Congresos Locales habían aprobado la adición propuesta;
sólo uno de ellos, Quintana Roo, lo hizo por mayoría (un voto en contra).
El Decreto del Congreso Federal es del tenor siguiente:
LA COMISIÓN PERMANENTE DEL HONORABLE CONGRESO
DE LA UNIÓN, EN USO DE LA FACULTAD QUE LE CONFIERE
EL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y PREVIA LA APROBACIÓN DE
LAS CÁMARAS DE DIPUTADOS Y SENADORES DEL CONGRESO
GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ASÍ COMO
LA MAYORÍA DE LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS,
DECRETA:
SE ADICIONA UN SEGUNDO PÁRRAFO CON SIETE FRACCIONES
AL ARTÍCULO SEXTO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Artículo único. Se adiciona un segundo párrafo con siete fracciones al artícu­
lo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para que­
dar como sigue:
Artículo 6o. [...]
Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los
estados, y el Distrito federal, en el ámbito de sus respectivas competencias,
se regirán por los siguientes principios y bases:
I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal o municipal, es pública y sólo podrá ser
reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que
fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio
de máxima publicidad.
336
alejandro ortega san vicente
II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será
protegida en los términos y con las excepciones que fijan las leyes.
III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su
utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos.
IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos
de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u
organismos especializados e imparciales, con autonomía operativa, de gestión
presupuestal y de decisión.
V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión
y el ejercicio de los recursos públicos.
VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen
a personas físicas o morales.
VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes.
Transitorios
Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La Federación, los estados y el Distrito Federal, en sus respecti­
vos ámbitos de competencia, deberán expedir las leyes en materia de acceso a
la información pública y transparencia, o en su caso, realizar las modificaciones
necesarias, a más tardar un año después de la entrada en vigor de este Decreto.
Tercero. La Federación, los Estados y el Distrito Federal deberán contar
con sistemas electrónicos para que cualquier persona pueda hacer uso remoto de
los mecanismos de acceso a la información y de los procedimientos de revisión a
los que se refiere este decreto, a más tardar en dos años a partir de la entrada
en vigor del mismo. Las leyes locales establecerán lo necesario para que los
municipios con población superior a setenta mil habitantes y las demarcaciones
territoriales del Distrito Federal cuenten en el mismo plazo con los sistemas elec­
trónicos respectivos.
NOTA: El texto corresponde literalmente a lo propuesto en la iniciativa
de la Cámara de Diputados.
***
la segunda reforma al artículo 6o.
337
Se pone de relieve que en la fracción II de la adición aprobada, el Poder
Reformador empleó el concepto derecho a la información en su amplio sentido, lato sensu, sin restringir sus limitaciones a la información pública gubernamental, como se advierte claramente en el dictamen de la Cámara de
Senadores. Por consiguiente, el legislador secunda­rio está obligado a dictar
las leyes necesarias para cumplir con lo ordenado por el Constituyente
Permanente en dicha fracción II: proteger la vida privada y los datos personales en los términos y con las excepciones que fijen las leyes, mandato
del todo con­gruente con la obligación que tiene el poder público de garantizar el ejercicio pleno de los derechos fundamentales de las personas, para
lo cual tie­­ne la obligación de evitar toda injerencia extraña en su desempeño, sea de au­toridades o particulares.
La adición de la referida fracción II reconoce lo que otros países han
consagrado en materia de vida privada y protección de datos personales;
sus normas supremas contemplan expresamente el derecho a la intimidad,
al honor y a la propia imagen como derechos fundamentales. Si bien el
honor y la reputación resultan del cuidado que una persona tenga al ejercer
las pre­rrogativas que la Ley Fundamental concede, son calidades del individuo que deben ser aceptadas por la sociedad para tener existencia efectiva; la trasgresión de los privilegios que conforman la vida privada desemboca forzosamente en el desdoro de dichos atributos.
De manera ejemplificativa podemos citar las siguientes constituciones:
—La Constitución Alemana: en su artículo 5o. limita los derechos de
prensa y de información con los preceptos relativos a los menores y
al honor personal;
—La Ley Fundamental de Finlandia: en su artículo 8 garantiza la intimidad, el honor personal y la inviolabilidad del domicilio, y ampara los datos personales; establece también la inviolabilidad de la correspondencia y de las comunicaciones personales; dispone que la
libertad de expresión podrá estar limitada por la ley, en particular por
las normas relativas a la protección de la infancia artículo 10;
—La Norma Suprema de Portugal dispone la inviolabilidad del domicilio, de su correspondencia y demás medios de comunicación particular (art. 34); establece que todo ciudadano tiene derecho a saber
de los registros informáticos acerca de su propia persona y de su finalidad (art. 35); consagra la libertad de expresión y el derecho de
informar, informarse y ser informados, pero somete las infracciones
que se cometan en su ejercicio a los principios del derecho penal y a
338
alejandro ortega san vicente
la decisión de los tribunales judiciales; asimismo, asegura a toda per­
sona el derecho de réplica y de rectificación, y el derecho a la indemnización por daños y perjuicios (art. 37);
—El Instrumento de Gobierno de Suecia garantiza que todo ciudadano tiene derecho a la libertad de expresión y de información (art. 1o.);
la libertad de prensa y de expresión por radiodifusión, televisión o
cualquier oreo medio se rigen por la ley de libertad de prensa y por la
ley fundamental de libertad de expresión, ordenamientos que establecen cortapisas al ejercicio abusivo de esas libertades. En su artículo 13 dispone que tales libertades podrán limitarse en atención, entre
otras razones, a la reputación de las personas y a la intimidad de la
vida privada;
—El artículo 18 de la Constitución Española salvaguarda el derecho
al honor, a la intimidad personal y familiar, a la propia imagen y a
la in­violabilidad del domicilio. Asimismo, protege el secreto de las
comunicaciones, en especial las postales, telegráficas y telefónicas, y
autori­za a que la ley limite el uso de la informática para garantizar
el honor, la intimidad personal y familiar, y el pleno ejercicio de los
derechos individuales. De igual manera que protege el derecho de
expresión y la libertad de información, acepta que éstos están limitados por el derecho al honor, a la intimidad, a la propia imagen y a
la protección de la juventud y la infancia (art. 20), y
—En Estados Unidos se reconoce la prerrogativa de todo individuo a
ser dejado solo, en paz (the right to be let alone); derecho a la privaci­
dad que permite al individuo aislarse de la comunidad y permanecer
en el anonimato, sin intromisión alguna en la soledad que se reserva
para sí mismo.
***
Si bien los artículos transitorios de la reforma omitieron disponer lo relativo a la modificación de las reglas que son propias de los sujetos obligados,
según el artículo 61 de la LAI, podemos calificar de sustancial el avance de
la modificación constitucional que se comenta en lo que atañe a una exigen­
cia de la sociedad: el respeto a la vida privada, a la intimidad de los gobernados y a los demás derechos fundamentales y calidades humanas que de
ellos devienen; por ser prerrogativas de la persona humana, su protección
resulta indispensable para garantizar el necesario respeto y consideración que
los demás deben guardarle, requisitos insoslayables para el libre y cabal
desarrollo del individuo dentro de una sociedad en verdad democrática.
capítulo xii
VALORACIÓN FINAL
—El derecho a la información es fuente de legitimación del poder público
que debe tener, como rasgo propio y fundamental, la publicidad y transparencia de sus actos, en particular de los que corresponden a la aplicación
de los recursos presupuestales por ser éstos parte esencial de los impuestos
pagados por los gobernados. La publicidad de los actos de gobierno contribuye a un mayor y mejor debate público de las ideas y es garantía esencial
para la existencia de un sistema democrático. La transparencia y el conocimiento de la información relativa al actuar de los servidores públicos son
consustanciales al derecho de voto, pues a través de éste el ciudadano ma­
nifiesta censura o confianza en las tareas del Estado. Por ende, las funciones
públicas y quienes las desempeñan deben estar abiertos al escrutinio de los
individuos en cuyo nombre se gobierna, directa o indirectamente.
Es indudable que la colectividad tiene derecho a estar informada sobre
el comportamiento de un servidor público de posible naturaleza privada,
pero únicamente en los casos en que la conducta en cuestión pueda, objetivamente, afectar o incidir en la esfera del actuar público. Los que ostentan
un cargo están sujetos al escrutinio público, pero el carácter de servidores
públicos no los priva de tener vida privada e intimidad, aunque más reducida de la que tienen las personas que no lo son.
—Además de la fuerte oposición a que se reglamentara la reforma constitucional de 1997, situaciones políticas y sociales posteriores (devaluación
de la moneda, caída del precio del petróleo, nacionalización de la Banca,
etcétera) impidieron y postergaron consensos legislativos. Ese acontecer
suspendió indefinidamente la expedición del ordenamiento que debería
regular y precisar en toda su dimensión la garantía constitucional del de[339]
340
alejandro ortega san vicente
recho a la información, primero política, después social y por último también derecho subjetivo individual. Política, porque nació como privilegio
electoral de los partidos políticos. Social, porque la colectividad tenía y
tiene el derecho a estar bien informada, a disponer de los datos necesarios
para participar de manera adecuada en la vida democrática del país, y por
que el derecho a la información es inherente a la libertad de expresión que
constriñe al Estado a permitir que la diversidad de ideas se manifieste, par­
ticularmente a través de los medios de comunicación. E individual, porque
se trata de un derecho destinado a todos los habitantes del país y no de un
derecho otorgado en especial a los integrantes de algún grupo social, sin sos­
layar que la sociedad no dispone de recursos jurídicos para ejercitar o hacer
valer sus derechos, lo que sí existe en el caso de los individuos.
Habrían de pasar 25 años después de que se promulgara la pri­mera adi­
ción al artículo 6o. constitucional para que el Congreso de la Unión decretara el ordenamiento que, en forma desafortunada, redujo la garantía a sólo
el acceso a la información pública gubernamental, si bien éste ha sido fundamental para la transparencia que el Estado debe observar en el manejo
de los fondos públicos y en el apego de su actuar al derecho. Es de su­poner,
fundadamente, que la resistencia a reglamentar la adición constitucional
de 1997 pesó en el ánimo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para
centrar el contenido de sus fallos anteriores al inicio de la vigencia de la
LAI, en sólo una de las vertientes del derecho a la información: la de ac­ceso
a ella.
—El 11 de junio de 2002 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. A partir de esa fecha la transparencia y el derecho de acceso a la
información se han enseñoreado de nuestra vida pública, particularmente
por la presión de los medios de comunicación y de diversas organizaciones
de la sociedad civil, nacional e internacional, que han visto en esos derechos
simple y sencillamente la noticia o la justificación de su acontecer, así como
de académicos y estudiosos que, al igual que medios y organizaciones, pro­
pugnan por supeditar el cabal respeto a otros derechos fundamentales, al
ejercicio irrestricto del derecho de acceso a la información. Este debate ha
cobrado nuevamente fuerza ante la inminente expedición de las modificaciones ordenadas por el artículo segundo transitorio del decreto que incorporó un segundo párrafo al artículo 6o. de la Constitución Política.
A pesar de lo expresamente manifestado en los dictámenes de las Colegisladoras respecto de la reforma constitucional al artículo 6o. en 2007, di­
valoración final
341
versos especialistas, organizaciones y medios plantean que no todos los
datos personales deben de constituir información confidencial, pues este
tratamiento hará nugatorio el derecho constitucional a la información; los
inconformes estiman que la transparencia debe alcanzar hasta los datos per­
sonales que consten en los documentos generados y en posesión de los su­
jetos obligados. Olvidan que el derecho a la información, el respeto a la vida
privada y la protección de datos personales son garantías constitucionales,
sin que la Ley Fundamental conceda preponderancia a una sobre la otra;
su ejercicio debe ser equilibrado y sólo en caso de conflicto decidir cuál debe
prevalecer, pero únicamente en cada situación y siempre en función del
interés colectivo.
Los derechos del hombre son límites al poder público y al ejercicio de
los derechos de los demás. El principio de máxima publicidad debe prevalecer en lo que a las actividades de los entes públicos y a la información
reservada se refiere, pero de ninguna manera en lo que a las personas corres­
ponde. La vida privada, la intimidad, los datos personales y demás derechos
de la personalidad no son motivo de transparencia en la medida en que el
individuo no otorgue su consentimiento para que se conozcan y difundan,
o la ley lo disponga, o los tribunales lo exijan motivada y fundadamente.
La propia Constitución de la República y los tratados internacionales so­
bre derechos humanos incluyen normas específicas sobre límites, fronteras
que estructuralmente son reglas, no principios; por tanto, determinan con
precisión la conclusión jurídica que debe seguirse en una determinada hi­
pótesis. Este supuesto hace innecesario desarrollar la operación analítica
denominada juicio de ponderación, que tiene como finalidad determinar
cuándo la restricción a un derecho fundamental está o no justificada, en
virtud de existir una norma que explicita la decisión.
La transparencia y el derecho a la información, en particular el ejercicio
del acceso a ésta, no son absolutos; afrontan restricciones a causa del interés público, la seguridad nacional, el respeto a la vida privada y la protección
de los datos personales. Tienen un interés colectivo evidente: la ren­dición de
cuentas de los entes del Estado tanto de los recursos asignados como de las
actividades que realizan en uso de sus atribuciones. La transparencia es un
deber de los órganos de gobierno y un derecho de los indivi­duos que debe
ser acrecentado para el buen desarrollo de la vida democrática; es el medio
para juzgar acerca de los actos de las distintas entidades del Estado, examen
que el ciudadano traduce en aprobación o desacuerdo con los actos del
gobierno durante los comicios electorales. La vida privada y los datos personales son prerrogativas de la persona.
342
alejandro ortega san vicente
Las obligaciones relacionadas en el artículo 7o. de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental deben
ser consideradas como el mínimo que los gobernados deben saber a ciencia
cierta de los entes públicos; pero no deben ser la frontera de la información
que el Estado debe publicitar; la difusión pública de la gubernamental es
un derecho individual cuya dimensión debe ser aumentada cotidianamente, a fin de que el gobernado pueda juzgar el desempeño de los órganos de
los tres niveles de gobierno con mayor conocimiento.
El Poder que más opacidad confronta en materia de transparencia es el
Poder Legislativo, particularmente las Cámaras del Congreso de la Unión.
Los legisladores son juez y parte; por un lado, promulgan normas jurídicas
para llevar a los órganos públicos a una clara rendición de cuentas, y por el
otro, como diría Garzón Valdés, “tienden el manto de la opacidad” en el ejer­
cicio de sus presupuestos y en el quehacer que no forma parte de la tarea
estrictamente legislativa.
—Cuando un documento clasificado es objeto de una solicitud de acceso
siempre deberá examinarse la lesión causada por su no divulgación frente a
la que pudiera provocar a otros derechos la decisión contraria, sin perjuicio
de dar a conocer al peticionario el porqué de la determinación adoptada. Si
del examen de la solicitud se concluye que ninguna de las excepciones se­
ñaladas por la LAI es procedente, el documento deberá desclasificarse y
divulgarse. De esta forma se evitará el riesgo de una clasificación abusiva que
retire documentos del derecho de acceso, como sucede cuando se generaliza la clasificación o el plazo de reserva. La circunstancia de que un expediente se haya concluido o esté en trámite no produce por sí misma la calidad de reservada o confidencial de la documentación que contiene, pues
esa calidad se confina, rigurosamente, en las condiciones y excepciones que
la LAI determina.
Los procedimientos que tienen que seguir los particulares para requerir
el acceso a determinada información sigue la práctica internacional. Las
reglas conducentes no tienen por objeto imponer a los sujetos obligados la
obligación de proporcionar a los particulares información genérica ni a
entregarles la información en la modalidad o forma solicitada. La modalidad de acceso tiene por objeto la entrega de “documentos”, esto es, de los
soportes físicos de cualquier clase en los que esté plasmada la información.
No se trata de un acceso a la noticia como resultado de una actividad informativa o de investigación realizada por terceros, sino de entrar a la fuente
valoración final
343
misma de la información, es decir, al “documento” en el estado y forma en
que la propia información aparece. Esta situación no implica el compromiso de realizar investigaciones en fuentes distintas o el de elaborar documentos especiales para el peticionario.
La LAI no obliga a crear documentos para obsequiar una solicitud;
cuando la información solicitada no está disponible en los documentos
existentes la Ley de la materia indica diversas formas para satisfacer el de­
recho de acceso a la información; dentro de ellas y sólo en la medida de lo
posible se deberá atender el requerimiento. Los Tribunales Federales han
establecido que cuando una información se ha hecho pública, bastará informarlo al interesado para solventar la exigencia.
—La hermenéutica jurídica, y particularmente la constitucional, obliga a
considerar e interpretar las garantías y limitaciones de los artículos 6o. y 7o.
constitucionales de manera uniforme, sistemática y armónica; lo contrario
llevaría a promover la incongruencia dentro del orden jurídico nacional.
Es inaceptable que un mismo concepto pueda tener significados diversos
según el precepto de nuestra Ley Fundamental en que esté consignada la
garantía de que se trate o del ordenamiento que la reglamente.
Los derechos constitucionales tienen igual jerarquía, por lo que debe
procurarse que el ejercicio de uno no excluya al otro. Los relativos al respe­
to a la vida privada de las personas y a la protección de los datos personales
no están subordinados al derecho de acceso a la información pública gubernamental y son diversos al de transparencia; ésta corresponde a los entes
estatales de cualquier nivel de gobierno y permite a los gobernados pronunciarse respecto de los actos de los ente públicos; aquéllos son derechos fun­
damentales de los que disfrutan los individuos para una mejor convivencia
y desarrollo dentro de la sociedad en que se encuentran. La adición de un
segundo párrafo con siete fracciones al artículo 6o. de la Norma Suprema
confirma la distinción anterior; en el primer párrafo este precepto consagra
la obligación del Estado de salvaguardar el derecho a la información, y en
el segundo, en especial en su fracción II, el deber del propio Estado de pro­
teger, a través de las leyes, el respeto a la vida privada y los datos personales.
—La libertad de expresión y con ella el derecho a la información está res­
tringida por el respeto a los demás y por razones de orden público; mas este
respeto y esas razones no suprimen esa libertad ni la de conciencia y de pen­
samiento, ni la autodeterminación informativa. Toda persona es libre de
344
alejandro ortega san vicente
opinar lo que mejor le parezca sobre cualquier asunto y de expresar su
personal opinión, excepto cuando propugne porque sólo su opinión, y la
expresión de la misma, se ejercite sin cortapisa alguna en detrimento de los
derechos y libertades de los demás, es decir, con menoscabo de otros derechos fundamentales del hombre. Se destaca: el empleo de expresiones ofen­
sivas o vejatorias es innecesario para efectos de difundir información; nues­
tra Norma Suprema no consagra el derecho al insulto. La conducta que
antecede constituye un exceso en el ejercicio de las libertades de expresión
y de prensa, y del derecho a la información.
Carece de legitimación para reclamar el ejercicio de ningún derecho fun­
damental quien pretenda valerse de la práctica de libertades fundamentales para destruir los derechos, también fundamentales, de otras personas;
consentirlo llevará indefectiblemente a la destrucción de la democracia. Es
inadmisible que quienes hacen uso de la libertad de expresión y del derecho
a la información destruyan otras libertades, amparando su labor destructora
precisamente en las libertades que como seres humanos disfrutan.
El ejercicio de la libertad de información puede afectar otros bienes cons­
titucionales, como la intimidad y la dignidad de las personas; para que el
ejercicio del derecho a la información sea legítimo es indispensable que sea
veraz y que lo informado resulte de interés público. La cuestión no es si la
información pública es o no verdadera; tratándose de la intimidad, la veracidad no es atenuante sino presupuesto de la lesión de un derecho fundamental.
—No existe un acuerdo generalizado ni doctrinario ni jurisprudencial que
sea suficiente para entender los conceptos de vida privada y de intimidad;
ambos se utilizan indistintamente junto con los de privacidad, esfera o ám­
bito privado; son cambiantes en el tiempo y en el espacio, y a menudo son
diferentes dentro de un mismo territorio, lo que dificulta más aún su delimitación.
A pesar de lo anterior, resulta necesario intentar cuando menos la precisión de esas nociones; con esta finalidad haré uso de algunas de las definiciones apuntadas y en particular de las empleadas por Ley de Responsabilidad Civil para la Protección del Derecho a la Vida Privada del Distrito
Federal, en el entendido que no hay una frontera indudable que delimite
la vida privada de la vida social o de la vida pública.
El ámbito de la vida privada abarca el conjunto de derechos y libertades
necesarios para el desarrollo y convivencia social de la persona; este con-
valoración final
345
junto conforma a su vez el contorno que confina el espacio de la vida privada y de la intimidad. Este espacio debe estar libre de injerencias extrañas,
prerrogativa que debe ser garantizada por el Estado. Las excepciones deben
consignarse en la ley, en el entendido de que un interés colectivo manifiesto podrá fundar la difusión de esos derechos y libertades.
La definición excluyente de la vida privada (la que no es vida pública),
no es satisfactoria porque traslada el problema a otra idea: qué es la vida
pública; contrario sensu sería la que no es pública. Para la Ley del Distrito
Federal la vida privada tiene como característica primordial la de ser intrascendente y sin impacto directo en la sociedad; coincide en que los terceros
no deben tener acceso alguno “toda vez que las actividades que en ella se
desarrollan no son de [la] incumbencia [de los terceros] ni les afecta”. Juzga que
el derecho a la vida privada debe ser protegido del conocimiento que sea
ajeno a la familia, al igual que el domicilio, papeles y posesiones. En el con­
cepto de vida privada este ordenamiento engloba todas las “conductas que
se llevan a efecto en lugares no abiertos al público o cuando no son de interés
público o no se hayan difundido por el titular del derecho”. Determina que la
intimidad es parte de la vida privada y la integra a las conductas y situaciones que se desarrollan en el ámbito estrictamente privado, las que no están
destinadas al conocimiento de terceros o a su divulgación por no ser de
interés público o por no haberlo consentido el titular del derecho. La Ley
local en comento reconoce que el espacio de la vida privada y de la in­timidad
disminuyen en razón del carácter de servidor público o de figura pública que
tenga el individuo, entendiendo por esta última a la persona que, sin osten­
tar un cargo público, “posee notoriedad o trascendencia colectiva, así como
aquellas otras que alcanzan cierta publicidad por la actividad profesional que
desarrollan o por difundir habitualmente hechos y acontecimientos de su vida
privada”.
En suma: la circunscripción de lo privado debe ser resultado de una de­
cisión legislativa general que la justifique como fundamento de la dignidad
personal y que fije los mínimos de esta prerrogativa, para dejar en manos
del legislador ordinario el consentir o aumentar su ámbito.
Por regla general la intimidad y la privacidad se consideran sinónimos,
por lo que se emplean indistintamente, sobre todo en los países europeos.
Según el parecer de la mayoría de los autores la intimidad es la esfera irreductible de la vida privada que no puede afectarse por el legislador, razón
por la cual los terceros sólo pueden acceder a los valores que la conforman
con el consentimiento expreso o tácito del titular, en la inteligencia de que
346
alejandro ortega san vicente
la autodeterminación informativa todavía no cobra vida jurídica explícita
en nuestro sistema de derecho. Varios estudiosos califican a los datos personales como la esfera más reducida de la vida privada.
Es notorio el atraso normativo que México tiene en la regulación que
requiere la protección de la vida privada, la intimidad y los datos personales. En la actualidad, la primera encuentra salvaguarda en la obsoleta y
caduca Ley de Imprenta de 1917, aunque los supuestos de la propia Ley
sobre la vida privada se refieren más bien a la fama pública, al honor y a la
reputación. En las disposiciones de los códigos civiles relativas al daño mo­
ral, y en algunos códigos penales, la vida privada parece encontrar protección; no obstante, la regulación en su conjunto resulta confusa, ineficaz,
inoperante y sin delimitación conceptual.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles, en su artículo 17, recoge lite­
ralmente lo proclamado en el artículo 12 de la Declaración Universal de De­
rechos Humanos. La tutela incluye la prohibición de injerencias arbitrarias
en la vida privada, en la familia y en la correspondencia, y la taxativa de ata­
car la honra y la reputación de las personas. La Convención Americana con­
sagra esas salvaguardas en su artículo 19, bajo el rubro “Protección de la
honra y la dignidad”; estos valores individuales son resultado del concurso
de los atributos que componen la vida privada y la intimidad y que la LAI
engloba como datos personales.
En el catálogo que la LAI relaciona en la fracción II de su artículo 2,
califica de datos personales a todos los que afecten la intimidad.
Dato es todo aquello que sea patente al conocimiento; equivale a perceptible, a manifiesto. Miguel de Palomar define dato como “el antecedente
indispensable para llegar al exacto conocimiento de alguna cosa o para deducir
las consecuencias legítimas de un hecho”. Gramaticalmente dato equivale a
“información sobre algo concreto que permite el conocimiento exacto o sirve
para deducir las consecuencias derivadas de un hecho”; es sinónimo de testimonio, documento o fundamento. Por tanto, los datos personales como la
información que concierne características individuales y familiares que
forman parte de la que la persona se ha reservado para sí misma. Su conocimiento y difusión sin el consentimiento del titular produce a éste una
lesión que debe ser reparada.
—Igual situación de atraso encontramos en lo que toca al manejo de datos
personales; no sólo frente a países desarrollados sino respecto de otros con
igual o menor evolución normativa, cultural y económica que el nuestro.
valoración final
347
El uso informático de datos personales es una nueva amenaza concreta
y creciente contra la dignidad y los derechos del hombre; en consecuencia,
la sociedad demanda el control y el acotamiento del avance científico y tec­no­
lógico por medio del derecho. Los progresos deben darse con pleno res­peto
a los derechos fundamentales de las personas y a los principios de con­vivencia
que rigen las relaciones en la sociedad; el desarrollo científico y tecnológico no debe servir de pretexto para invadir la vida privada y la intimidad del
hombre. Está ausente del propósito antes enunciado una nor­mativa ju­rídica
adecuada que permita a la ciencia servir al hombre para que no sea éste el
que esté al servicio de esta última.
En el ámbito europeo se han dictado variados ordenamientos destinados
a proteger la vida privada y los datos personales; el manejo de éstos está re­
gulado incluso a nivel constitucional; se puede citar como ejemplo al Con­
venio Europeo para la protección de las personas en el manejo de los sistemas automatizados de datos de carácter personal, del 28 de enero de 1981. En
Estados Unidos y Canadá existen normas que protegen a las personas res­
pecto del tratamiento automatizado de datos de carácter personal. Y en el
ámbito latinoamericano Brasil, Paraguay y Perú han desarrollado instrumentos procesales específicos como el habeas data. Resulta evidente la necesidad de contar con niveles de control y acceso a la información personal
relativa al ámbito personal y a la intimidad, vinculados a la necesidad de
su conocimiento y al uso que pretenda dársele a la misma.
—El poder público no debe descuidar la seguridad y dejar de garantizar el
disfrute y ejercicio de los derechos humanos; menos aún de los derechos de
la colectividad que son límite indiscutible a la libertad de las personas. No
obstante, es obvio que nuestro país presenta un rezago normativo de décadas; de manera consecuente con la reforma constitucional que adicionó un
segundo párrafo al artículo 6o. constitucional, el Congreso de la Unión y
las Legislaturas locales, previa participación de la sociedad, deben dictar la
regulación necesaria para dar efectividad a las garantías constitucionales
de respeto a la vida privada y de protección de los datos personales. Las ba­
ses de las futuras regulaciones para el mejor ejercicio del derecho a la información se encuentran en el apartado IV, Bases y principios, inciso 4), del
dictamen de la Cámara de Diputados: desarrollo de mecanismos expeditos
para acceder a la información gubernamental, a los datos personales y a la
rectificación de estos últimos; recursos de revisión expeditos que deben sus­
tanciarse ante un órgano u organismo especializado. Los procedimientos de
348
alejandro ortega san vicente
acceso a la información y los de rectificación de datos personales deben
atender las diferencias fundamentales entre los dos: el de acceso a la información puede hacerse valer por cualquier interesado, en tanto que el relativo a los datos personales la única persona legitimada es el titular de los
mismos o su representante legal.
Los legisladores federales y estatales tendrán que aceptar que la colisión
entre derechos humanos o entre éstos y las garantías colectivas constituyen
un problema de disfrute y de ejercicio de derechos que debe ser resuelto
mediante un juicio de ponderación que no debe producirse cuando exista
una norma aplicable al caso. Entraña también la elaboración de un juicio de
valor que defina los bienes que son valiosos para la comunidad cuyos in­tereses
siempre deben prevalecer sobre los individuales. Los conflictos entre los
derechos fundamentales deben resolverse mediante un juicio de ponderación
de los “derechos en presencia”, conforme a los criterios establecidos para el
desempeño de los órganos jurisdiccionales en la materia, dentro de los cuales cobra especial relevancia el criterio de veracidad en la información, el
examen de la prueba de daño y la certeza en el interés público.
—En el caso del Poder Judicial de la Federación habrá que esperar a las de­
cisiones jurisdiccionales y en particular al dictado de los nuevos criterios es­
pecíficos que se fijen al resolver las controversias relativas a la clasificación
de la información como reservada o confidencial. De cualquier forma, la
actual extralimitación del Poder Judicial de la Federación es patente, pues
se sustituyó al legislador ordinario y fue más allá de las disposiciones legales que rigen la materia. Ese Poder pasó por alto el principio general de
derecho establecido por él mismo: la LAI es límite y medida de los respectivos reglamentos.
En el colmado de los vacíos y aplicación armónica de nuestro orden jurí­
dico tendrán que seguir los principios que el Supremo Tribunal de la Na­
ción ha fijado sobre el particular.
—La reforma constitucional de julio de 2007, que se relata y comenta en
el capítulo XI anterior, llevó a nuestro Texto Constitucional el derecho a la
vida privada y a la protección de datos personales. Hubiera sido aplaudido
incluir en ella el derecho a la intimidad personal y familiar, y el respeto al
honor y a la propia imagen en contra de actos de las autoridades, y de otros
par­ticulares que en el ejercicio excesivo e indebido de sus derechos y de las
li­bertades de expresión e información afectan o vulneran los derechos fun­
damentales relativos al respeto a la vida privada y a la intimidad.
valoración final
349
Las leyes secundarias que se expidan para cumplir con lo ordenado en el
artículo segundo transitorio de la reforma de 2007 al artículo 6o. de la Cons­
titución Federal deberán regular de manera clara y objetiva los límites del
derecho a la vida privada y a la privacidad o intimidad y lo que atañe a la
recopilación y al uso de los datos personales en los sistemas de información
públicos y privados. Los nuevos ordenamientos tendrán que establecer
sanciones y precisar los procedimientos para una pronta y eficaz corrección
de las irregularidades contenidas en la información personal de los propios
sistemas, con especial énfasis en los recursos, pues toda disposición que
tienda a impedir la administración pronta de la justicia será violatoria del
artículo 17 de la Ley de Leyes.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha resuelto: de conformidad con lo convenido en los artículos 8.1 y 29 del Pacto de San José, que
ninguna disposición debe interpretarse con exclusión de los derechos y
garantías inherentes al ser humano. La garantía de un recurso efectivo cons­
tituye uno de los pilares básicos del Estado del Derecho. No basta que los
recursos existan formalmente; los mismos deben ser sencillos, rápidos y efi­
caces; cualquier norma que impida o dificulte hacer uso de este derecho será
violatorio del principio constitucional de acceso real a la justicia. Queda de
relieve la importancia y necesidad de analizar modificar y armonizar los
recursos establecidos en las distintas leyes que regulan el manejo de los da­
tos personales en los sistemas de información crediticia públicos y privados.
—La tutela jurídica alcanzada en México respecto de la privacidad, el ho­nor,
la intimidad, la dignidad y la propia imagen es en extremo reducida; la es­casez
se ha traducido en la falta de eficacia de las previsiones de la Ley de Imprenta y de los Códigos Penales y Civiles, en especial de las referentes a la reparación del daño moral, lo que deja al individuo en estado de indefen­sión
tanto frente a las arbitrariedades del poder como ante las violaciones que en
su contra cometan otros particulares. Es de resaltar: la ambiciosa re­forma que
dispone la Ley Fundamental llevar a efecto en todos los niveles de gobierno
deberá ser integral; tendrá que abarcar todas las disposicio­­nes destinadas
a dar efectividad a las nuevas prerrogativas que garantizan el respeto a la
vida privada y la protección de los datos personales cualquiera que sea la
naturaleza jurídica de la norma y de la ley o código en que se encuentren.
Las reformas, cambios o modificaciones que los legisladores federales o
locales emitan, deberán establecer de manera objetiva y clara los límites de
esos derechos fundamentales; determinar qué debe entenderse por vida
350
alejandro ortega san vicente
pública y qué por vida privada; regular de manera cabal lo relativo a la reco­
pilación, manejo, uso e información de datos personales; establecer las san­
ciones correspondientes a la vulneración de dichas garantías, y fijar de ma­
nera precisa el procedimiento para reparar el daño causado y restituir al
afectado en su imagen y reputación.
Deberán prever un recurso de habeas data o de protección de datos perso­
nales eficaz y suficiente para exigir el acceso de los interesados a la informa­
ción que sobre ellos se tenga en archivos, registros o bancos de datos públicos o privados regulados por la ley.
Las reformas que se dicten no deben impedir a la prensa y a los medios
cumplir con su labor informativa, ni a los investigadores realizar su labor;
pero sí sujetar sus actividades al orden jurídico y al respeto a los derechos
fundamentales de los individuos. No se trata de coartar la libertad de expresión sino de evitar el abuso que se hace de este derecho, fincando de ma­
nera clara las responsabilidades conducentes para cuando se ejerzan en
exceso la libertad de expresión y el derecho a la información. El temor a la
crítica de “Ley Mordaza” no debe atenazar a los legisladores federales y es­
tatales que siguen esperanzados en una supuesta autorregulación que no
se dicta o que no se acata.
***
En tanto el legislador ordinario expide las leyes reglamentarias correspondientes en cumplimiento de lo ordenado en el artículo segundo transitorio
de la multicitada reforma, corresponderá a la Suprema Corte de Justicia de
la Nación como intérprete último de la Constitución, determinar la línea
que divide lo público y lo privado; acotar jurídicamente el derecho a la pri­
vacidad y a la intimidad personal y familiar, como derechos inherentes a la
vida privada, al igual que todos los que abarca esta última garantía, sin olvi­
dar lo que a datos sensibles se refiere, concepto que por el momento resulta exclusivo del Poder Judicial de la Federación.
Termino: el legislador deberá crear las instituciones jurídicas que encaucen y regulen adecuadamente el derecho a la información, procurar su ejer­
cicio equilibrado en la aplicación de otros principios y la observancia de
todos los demás derechos humanos.
La Magdalena Contreras, Distrito Federal
30 de diciembre de 2007
apéndices
apéndice a, al capítulo iii:
LA INTEGRACIÓN DEL DERECHO Y LA
INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS JURÍDICAS
“LEYES, INTERPRETACIÓN DE LAS: La interpretación de las leyes
debe ser, siempre que proceda, en el sentido de la coexistencia y armonía de los
diferentes artículos entre si, y no en el de su exclusión”.
Localización: Semanario Judicial de la Federación, quinta época, 1926,
Pleno, tomo XIX, página 18).
***
“INTERPRETACIÓN DE LAS LEYES: Las palabras de la Ley deben
entenderse en su significación propia y naturaleza a no constar que el legislador las entendió de otro modo. Cuando el texto de la ley pueda ser aplicado y aclarado atribuyendo a los vocablos su significación propia, esto es, la
que se halla generalmente admitida y que todo mundo entiende, no puede
el juez, lícitamente, reformar o transformar la disposición legislativa, a pretexto
de indagar la voluntad del legislador”.
Localización: Semanario Judicial de la Federación, Pleno, quinta época,
tomo XXVII, octubre de 1929, página 819).
***
“LEYES, INTERPRETACIÓN DE LAS: Basado nuestro sistema judicial
en al ley escrita, exige mas que cualquier otro un especial cuidado en la
interpretación de los textos legales y entre los diversos y principales elementos de interpretación de una ley que la ciencia jurídica establece, se cuenta: i.
el análisis gramatical del artículo que se trata de interpretar, II, el estudio de
[353]
354
alejandro ortega san vicente
las circunstancias de organización social existentes en la fecha en que fue expedida la ley y III, el estudio de los antecedentes históricos”.
Precedente: Semanario Judicial de la Federación, quinta época, Primera
Sala, febrero de 1934, tomo XL, página 1392.
***
“INTERPRETACIÓN DE LAS LEYES: El sentido y alcance de un precepto legal, debe determinarse estudiándolo con relación a las disposiciones de que
forma parte”.
Localización: Semanario Judicial de la Federación, quinta época, Primera Sala, tomo XXV, página 1126.
***
“LEYES SECUNDARIAS, INTERPRETACIÓN DE LAS: Las leyes secundarias deben interpretarse armonizándolas con los estatutos constitucionales,
porque no se concibe, salvo cuando el texto de ellas sea perfectamente claro
y no de lugar a interpretación, que el legislador haya pretendido establecer una
disposición a todas luces anticonstitucional”.
Localización: Semanario Judicial de la Federación, quinta época, septiembre de 1938, Segunda Sala, tomo LVII, página 2580.
***
“LEYES ORDINARIAS, INTERPRETACIÓN DE LAS: Debe hacerse
siempre en términos constitucionales validos, esto es, debe prevalecer en la
mente del juzgador la premisa de que el legislador no trató de expedir leyes contrarias a los textos constitucionales, y así entender su contenido de acuerdo con
las normas generales establecidas por el constituyente”.
Localización: Semanario Judicial de la Federación, quinta época, octubre
de 1940, Segunda Sala, tomo LXVI, página 705.
***
apéndices
355
“LEYES, INTERPRETACIÓN DE LAS: La interpretación de las leyes solo
tiene lugar cuando son imprecisas, de manera que su aplicación haga necesario
acudir a sus fuentes, a la finalidad que se propuso el legislador y a otros medios
legales que conduzcan a dilucidar cual fue la intención de éste; pero cuando las
leyes son claras y precisas y de su simple lectura es posible percatarse de los
casos que comprenden, no ameritan interpretación ninguna y deben aplicarse literalmente”.
Localización: Semanario Judicial de la Federación, quinta época, Segunda Sala, tomo LXIV, abril de 1940, página 1450.
Véase: quinta época, tomo CXI, página 2244. Pulgarín Domingo.
***
“LEYES, APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS: Al aplicar e
interpretar las leyes debe suponerse que el legislador actúa con unidad psicológica de voluntad; y, a menos que la contradicción entre el contenido de
preceptos de una misma ley sea notoria, el juez, al aplicarlas, debe esforzarse
por superar la contradicción aparente, interpretando dichos preceptos como
dictados para que respondan a un mismo propósito”.
Localización: Semanario Judicial de la Federación, quinta época, Segunda Sala, tomo XXIII, febrero de 1955, página 802.
***
“INTERPRETACIÓN GRAMATICAL DE LAS LEYES. DEBE REALIZARSE EN RELACIÓN CON EL MÉTODO SISTEMÁTICO: La interpretación gramatical o letrista de las leyes es un método que si bien no
debe proscribirse por el intérprete, sólo ha de aplicarse en relación con el
método sistemático, según el cual el entendimiento y sentido de las normas
debe determinarse en concordancia con el contexto al cual pertenecen, pues
fraccionar el contexto (capítulo, título, libro), de un ordenamiento jurídico para
interpretar los artículos que lo configuran en forma aislada y literal, sólo trae
como resultado, en muchos casos, la inaplicabilidad de unos en relación con otros,
porque el legislador al elaborar las leyes puede emplear la técnica de la llamada regla general y de los casos especiales y en estas condiciones al interpretar un artículo que contenga un caso especial en relación con la regla
general, podría traer como consecuencia la inoperancia de la misma o viceversa”.
356
alejandro ortega san vicente
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Localización: Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de
la Federación, octava época, tomo III, segunda parte-1, junio de 1989, pági­
na 420.
***
“LEYES. NO SON INCONSTITUCIONALES PORQUE SE APARTEN
DE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LAS INICIATIVAS QUE LES
DAN ORIGEN”.
Texto:
“La Constitución de la República no instituye la necesaria correspondencia
entre las leyes emanadas del Congreso de la Unión y las exposiciones de
motivos que acompañan a las iniciativas que les dieron origen. El Constituyente no consideró a las exposiciones de motivos como elementos determinantes de la validez de las leyes, ni tampoco calificó la función que habrían
de desempeñar en alguna de las fases de creación de las leyes. De ahí que el
Congreso de la Unión puede apartarse de las razones o motivos considerados
en la iniciativa, modificar los textos propuestos y formular los que en su lu­gar
formarán parte de la ley, aunque éstos tengan alcances o efectos distintos o
incluso contrarios a los expresados en la exposición de motivos por el autor
de tal iniciativa. Por ello, desde el punto de vista constitucional, las exposiciones de motivos no condicionan en modo alguno las facultades del Congreso de la Unión para decidir y establecer las normas legislativas de acuerdo con su competencia”.
Localización: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Pleno,
octava época, tesis: P./J. 15/1992, tomo 52, abril de 1992, página 11.
***
“LEYES. INTERPRETACIÓN JURÍDICA DE LAS: Conforme a los
principios lógicos que rigen en materia de hermenéutica o interpretación de
las leyes y de sus normas en general, unas y otras han de ser ponderadas conjunta y no parcialmente, armónica y no aisladamente, para desentrañar la intención del legislador, resolver la cuestión efectivamente planteada y evitar la
incongruencia o contradicción, que repugna a la razón y a la correcta administración de la justicia”.
apéndices
357
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL DECIMOTERCER
CIRCUITO.
Localización: Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de
la Federación, octava época, tomo XII, octubre, página 446 (amparo en re­
visión 79/93).
***
“INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN. ANTE LA OSCURIDAD O INSUFICIENCIA DE SU LETRA DEBE ACUDIRSE A LOS
MECANISMOS QUE PERMITAN CONOCER LOS VALORES O INSTITUCIONES QUE SE PRETENDIERON SALVAGUARDAR POR EL
CONSTITUYENTE O EL PODER REVISOR”.
Texto:
“El propio artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Me­
xicanos autoriza, frente a la insuficiencia u oscuridad de la letra de la ley,
utilizar mecanismos de interpretación jurídica. Al desentrañar el sentido y
alcance de un mandato constitucional deben privilegiarse aquellos que per­
mitan conocer los valores o instituciones que se quisieron salvaguardar por el
Constituyente o el Poder Revisor. Así, el método genético-teleológico permite, al analizar la exposición de motivos de determinada iniciativa de refor­
ma constitucional, los dictámenes de las Comisiones del Congreso de la Unión
y el propio debate, descubrir las causas que generaron determinada enmienda al Código Político, así como la finalidad de su inclusión, lo que constituye un método que puede utilizarse al analizar un artículo de la Constitución, ya que en ella se cristalizan los más altos principios y valores de la vida
democrática y republicana reconocidos en nuestro sistema jurídico”.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veintitrés de marzo
en curso, aprobó, con el número XXVIII/1998, la tesis aislada que antecede, y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial.
México, Distrito Federal, a veintitrés de marzo de mil novecientos noventa
y ocho.
Localización: clave XXVIII/98, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, novena época, tomo VII, abril de 1998, página 117.
***
358
alejandro ortega san vicente
“INTERPRETACIÓN HISTÓRICA TRADICIONAL E HISTÓRICA
PROGRESIVA DE LA CONSTITUCIÓN”.
Texto:
“Para fijar el justo alcance de una disposición contenida en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, ante la insuficiencia de elementos
que derivan de su análisis literal, sistemático, causal y teleológico, es factible
acudir tanto a su interpretación histórica tradicional como histórica progresiva. En la primera de ellas, con el fin de averiguar los propósitos que tuvo el
Constituyente para establecer una determinada norma constitucional, resulta necesario analizar los antecedentes legislativos que reflejan con mayor
claridad en qué términos se reguló anteriormente una situación análoga y cuál
fue el objeto de tales disposiciones, dado que por lo regular existe una conexión entre la ley vigente y la anterior; máxime, si a través de los diversos mé­
todos de interpretación del precepto constitucional en estudio se advierte
que fue intención de su creador plasmar en él un principio regulado en una
disposición antes vigente, pues en tales circunstancias, la verdadera intención
del Constituyente se puede ubicar en el mantenimiento del criterio que se
sostenía en el ayer, ya que todo aquello que la nueva regulación no varía o su­
prime de lo que entonces era dado, conlleva la voluntad de mantener su vigen­
cia. Ahora bien, de resultar insuficientes los elementos que derivan de esta
interpretación, será posible acudir a la diversa histórica progresiva, para lo
cual deben tomarse en cuenta tanto las condiciones y necesidades existentes
al momento de la sanción del precepto constitucional, como las que se advier­
ten al llevar a cabo su interpretación y aplicación, ya que toda Norma Fundamental constituye un instrumento permanente de gobierno, cuyos precep­
tos aseguran la estabilidad y certeza necesarias para la existencia del Estado
y del orden jurídico; por tanto, ante un precepto constitucional que por su
redacción permite la adecuación de su sentido a determinadas circunstancias,
ya sea jurídicas, o de otra índole, para fijar su alcance, sin imprimirle un cam­
bio sustancial, debe atenderse precisamente a la estabilidad o modificación
que han sufrido esas circunstancias, sin que con ello sea válido desconocer
o desnaturalizar los propósitos que llevaron al Constituyente a establecer la
disposición en estudio”.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintinueve de
mayo en curso, aprobó, con el número 61/2000, la tesis jurisprudencial que
antecede. México, Distrito Federal, a veintinueve de mayo de dos mil.
Localización: clave P./J. 61/2000, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, novena época, tomo XI, junio de 2000, página 13.
apéndices
359
***
“EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Y DEBATES DEL LEGISLADOR. NO
FORMAN PARTE DE LA LEY”.
Texto:
“Las exposiciones de motivos contenidas en una iniciativa de ley, así como
los debates del legislador suscitados con motivo de su aprobación, no forman
parte del cuerpo legal de un ordenamiento y, por ende, carecen de todo valor
normativo, tomando en consideración los siguientes elementos: a) El artícu­
lo 14, segundo párrafo, del Pacto Federal, que prevé el principio de seguridad
jurídica, dispone que nadie podrá ser afectado en su esfera jurídica, sino me­
diante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que
se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las
leyes expedidas con anterioridad al hecho; es decir, tal dispositivo constitucional no hace referencia a las observaciones y justificaciones expresadas por
el autor de la iniciativa legal, ni a los argumentos que señalen los legisladores
para aprobar, modificar, derogar o abrogar una norma de carácter general;
b) Por la publicidad de la norma, que se refiere a que los órganos del Estado
encargados de difundir las normas en los respectivos ámbitos de su competencia, tales como el Diario Oficial de la Federación, Gacetas o Periódicos Ofi­
ciales, generalmente publican solamente el contenido de las leyes o artículos
aprobados mediante el proceso legislativo o, en su caso, refieren cuáles normas han sido abrogadas o derogadas, pero no suelen imprimir las iniciativas
de ley y debates que dieron origen a las mismas. Por ende, no se puede invo­
car un derecho u obligación por la simple circunstancia de que el mismo se
infiera de la exposición de motivos de la iniciativa de ley o de los debates del
legislador, si no se plasmó expresamente en el articulado de la norma correspondiente; sin que sea lógico el argumento de que la interpretación teleoló­
gica subjetiva o exegética de la disposición legal permita introducir elementos
contemplados durante el proceso legislativo, pero no reflejados en el cuerpo
legal, pues tal medio de interpretación requiere que el intérprete de la norma acuda a la exposición de motivos, debates o preámbulo que dieron origen
a una ley o tratado internacional para interpretar uno o varios preceptos am­
biguos u oscuros, con la plena conciencia de que se están tomando en consi­
deración cuestiones que son ajenas a la norma y, por ende, no forman parte
de ella”.
SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
360
alejandro ortega san vicente
Localización: clave I.7o.A.55 K, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, novena época, tomo XVIII, octubre de 2003, página 1008.
***
“INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LA LEY. SUS LÍMITES”.
Texto:
“La interpretación auténtica de las normas legales no es una facultad de mo­
dificación o derogación de aquéllas, aunque siga el mismo trámite legislativo que para la norma inicial, sino que establece su sentido acorde con la in­
tención de su creador. La naturaleza del proceso interpretativo exige que el
resultado sea la elección de una de las alternativas interpretativas jurídicamente viables del texto que se analiza, pues en cualquier otro caso se estaría
frente al desbordamiento y consecuente negación del sentido del texto original. Además, las posibilidades de interpretación de la norma original no
pueden elaborarse tomando en cuenta solamente el texto aislado del artículo que se interpreta, pues éste es parte de un conjunto de normas que adquie­
re un sentido sistémico en el momento en que los operadores realizan una
aplicación. Así, la interpretación auténtica tiene dos limitaciones: a) Las
posibilidades semánticas del texto tomado de manera aislada, elaborando
una serie de alternativas jurídicamente viables para el texto a interpretar; y,
b) Esas posibilidades iniciales, pero contrastadas con el sentido sistémico del
orden jurídico a aplicar para el caso concreto, tomando en cuenta no sólo las
normas que se encuentran en una posición horizontal a la interpretada —artículos del mismo ordenamiento en el cual se encuentra el que se interpreta— sino también aquellas normas relevantes de jerarquía superior o vertical —Constituciones Federal y Local—, y los principios y valores en ellas
expresados, establecidos por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”.
El Tribunal Pleno, el cinco de julio en curso, aprobó, con el número
87/2005, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a
cinco de julio de dos mil cinco.
Localización: P./J. 87/2005, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XXII, julio de 2005, página 789. La ejecutoria
relativa a la acción de inconstitucionalidad 26/2004 y sus acumuladas
27/2004 y 28/2004 aparece publicada en el tomo XXI, febrero de 2005,
página 1103.
apéndices
361
***
“LEYES. SU INTERPRETACIÓN NO SÓLO COMPETE AL PODER
JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN A TRAVÉS DE SUS RESOLU­
CIONES, SINO TAMBIÉN AL ÓRGANO LEGISLATIVO CORRESPONDIENTE, SIEMPRE Y CUANDO CUMPLA LOS MISMOS REQUISITOS QUE DEBEN OBSERVARSE PARA SU FORMACIÓN
(LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN)”.
Texto:
“De los artículos 63, fracción I, y 73, de la Constitución Política del Estado de
Nuevo León se advierte que con independencia de las facultades de expedir,
reformar y derogar las leyes relativas a la administración y gobierno interior
del Estado en todos sus ramos, conferidas al Congreso Local, éste también
está facultado para interpretar esas normas generales, con la única limitación
de guardar los mismos requisitos que deben observarse en su formación. Aho­
ra bien, aun cuando es cierto que la interpretación legislativa prevista en los
aludidos preceptos debe reflejarse en una ley o decreto con el objeto de que
adquiera la misma calidad que aquella que interpreta, también lo es que di­
cha interpretación no necesariamente debe contenerse en el mismo ordenamiento legal interpretado, sino en uno diverso, pudiendo ser posterior, ya
que si se hiciera en la misma norma no se estaría en presencia de una interpretación, sino de una modificación de la propia norma. En esa virtud, se
concluye que la interpretación de leyes en forma posterior a su emisión no
sólo compete al Poder Judicial de la Federación a través de sus resoluciones,
sino también al órgano legislativo correspondiente, siempre y cuando se guar­
den los mismos requisitos observados para su expedición”.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy, aprobó, con el
número 69/2005, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito
Federal, a veinte de junio de dos mil cinco.
Localización: clave P./J. 69/2005, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, novena época, tomo XXII, julio de 2005, página 790. La ejecutoria
relativa a la acción de inconstitucionalidad 13/2001 aparece publicada en
el tomo XIV, diciembre de 2001, página 1379.
apéndice b, al capítulo iii:
LAS TESIS DEL PODER JUDICIAL
DE LA FEDERACIÓN EN MATERIA DEL DERECHO A LA
INFORMACIÓN, ANTERIORES AL 12 DE JUNIO DE 2002,
FECHA EN QUE ENTRÓ EN VIGOR LA LAI
“INFORMACIÓN. DERECHO A LA, ESTABLECIDO POR EL AR­
TÍCULO 6o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”.
Texto:
“La adición al artículo 6o. constitucional en el sentido de que el derecho a
la información será garantizado por el Estado, se produjo con motivo de la
iniciativa presidencial de cinco de octubre de mil novecientos setenta y siete,
así como del dictamen de las Comisiones Unidas de Estudios Legislativos y
Primera de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados de las que
se desprende que: a) Que el derecho a la información es una garantía social,
correlativa a la libertad de expresión, que se instituyó con motivo de la llamada
“Reforma Política”, y que consiste en que el Estado permita el que, a través
de los diversos medios de comunicación, se manifieste de manera regular la
diversidad de opiniones de los partidos políticos. b) Que la definición precisa
del derecho a la información queda a la legislación secundaria; y c) Que no se
pretendió establecer una garantía individual consistente en que cualquier gobernado, en el momento en que lo estime oportuno, solicite y obtenga de órganos del
Estado determinada información. Ahora bien, respecto del último inciso no
significa que las autoridades queden eximidas de su obligación constitucional de informar en la forma y términos que establezca la legislación secundaria; pero tampoco supone que los gobernados tengan un derecho frente al
Estado para obtener información en los casos y a través de sistemas no previstos
en las normas relativas, es decir, el derecho a la información no crea en favor del
particular la facultad de elegir arbitrariamente la vía mediante la cual pide
conocer ciertos datos de la actividad realizada por las autoridades, sino que esa
facultad debe ejercerse por el medio que al respecto se señale legalmente”.
[363]
364
alejandro ortega san vicente
Localización: Semanario Judicial de la Federación, octava época, Segunda Sala, tesis: 2a. I/92, tomo X, agosto, página 44.
***
“GARANTÍAS INDIVIDUALES. CONCEPTO DE VIOLACIÓN GRAVE DE ELLAS PARA LOS EFECTOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL”.
Texto:
“Las violaciones graves de garantías a que se refiere dicho artículo son hechos
generalizados consecuentes a un “estado de cosas”, acaecidos en una entidad
o región determinados, y su averiguación tiene lugar cuando ocurren aconte­
cimientos que debiendo ser afrontados y resueltos por las autoridades constituidas con estricto apego al principio de legalidad, esos acontecimientos no
se logran controlar por la actitud de la propia autoridad, produciéndose, en
consecuencia, violaciones a los derechos fundamentales de los individuos.
Por ende, la grave violación de garantías individuales se actualiza cuando la
sociedad no se encuentra en seguridad material, social, política o jurídica, a
consecuencia de que: a) Las propias autoridades que deben proteger a la po­
blación que gobiernan, son las que producen o propician los actos violentos,
pretendiendo en tal forma obtener una respuesta disciplinada, aunque aqué­
llos sean violatorios de los derechos de las personas y de las instituciones. b)
Que frente a un desorden generalizado las autoridades sean omisas, negligentes o impotentes para encauzar las relaciones pacíficas de la comunidad,
o bien que sean totalmente indiferentes en obtener el respeto a las garantías
individuales”.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el tres de junio en cur­
so, aprobó, con el número LXXXVI/1996, la tesis que antecede, y determinó que la votación es idónea para integrar tesis de jurisprudencia. Méxi­co,
Distrito Federal, a tres de junio de mil novecientos noventa y seis.
Localización: clasificación: facultades extraordinarias artículo 97 constitucional, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época,
tesis: P. LXXXVI/96, tomo III, junio de 1996, página 459.
***
apéndices
365
“GARANTÍAS INDIVIDUALES (DERECHO A LA INFORMACIÓN).
VIOLACIÓN GRAVE PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL
ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL. LA CONFIGURA EL INTENTO
DE LOGRAR LA IMPUNIDAD DE LAS AUTORIDADES QUE ACTÚAN DENTRO DE UNA CULTURA DEL ENGAÑO, DE LA MAQUINACIÓN Y DEL OCULTAMIENTO, POR INFRINGIR EL ARTÍCULO 6o. TAMBIÉN CONSTITUCIONAL”.
Texto:
“El artículo 6o. constitucional, in fine, establece que “el derecho a la información será garantizado por el Estado”. Del análisis de los diversos elementos
que concurrieron en su creación se deduce que esa garantía se encuentra estrechamente vinculada con el respeto de la verdad. Tal derecho es, por tanto, básico
para el mejoramiento de una conciencia ciudadana que contribuirá a que ésta
sea más enterada, lo cual es esencial para el progreso de nuestra sociedad. Si las
autoridades públicas, elegidas o designadas para servir y defender a la sociedad, asumen ante ésta actitudes que permitan atribuirles conductas faltas
de ética, al entregar a la comunidad una información manipulada, incompleta, condicionada a intereses de grupos o personas, que le vede la posibili­
dad de conocer la verdad para poder participar libremente en la formación de
la voluntad general, incurren en violación grave a las garantías individuales
en términos del artículo 97 constitucional, segundo párrafo, pues su proceder
conlleva a considerar que existe en ellas la propensión de incorporar a nuestra vida política, lo que podríamos llamar la cultura del engaño, de la maqui­
nación y de la ocultación, en lugar de enfrentar la verdad y tomar acciones
rápidas y eficaces para llegar a ésta y hacerla del conocimiento de los gobernados”.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veinticuatro de ju­nio
en curso, aprobó, con el número LXXXIX/1996, la tesis que antecede, y
determinó que la votación es idónea para integrar tesis de jurisprudencia.
México, Distrito Federal, a veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y seis.
Localización: facultades extraordinarias artículo 97 constitucional, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis: P. LXXXVI/96, tomo III, junio de 1996, página 459.
***
366
alejandro ortega san vicente
“INFORMACIÓN, DERECHO A LA. NO EXISTE INTERÉS JURÍDICO PARA PROMOVER AMPARO CONTRA EL INFORME RENDIDO
POR EL TITULAR DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL
DISTRITO FEDERAL, AL NO SER UN ACTO AUTORITARIO”.
Texto:
“Si un recurrente sostiene que su interés jurídico deriva del artículo 6o. cons­
titucional, porque como miembro de esa sociedad interesada en que se administre justicia en forma pronta y expedita, le afecta que el informe rendido por el presidente del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal al
Pleno del mismo, no contenga datos exactos en relación con el rezago de ex­
pedientes, tal afectación resulta inexacta en atención a que ese precepto con­
sagra el derecho de todo gobernado a la información, pero el contenido del
mismo como garantía individual debe presuponer la existencia de un acto
autoritario que vulnere directamente esa prerrogativa del gobernado. Por tan­
to, si no se acredita que el quejoso haya solicitado la información de que se
trata, no se demuestra que exista un acto de autoridad que vulnere la garan­tía
que estima violada pues, independientemente de que exista un informe de
labores rendido por la autoridad antes mencionada, ese acto, al no estar diri­
gido al promovente, no le causa ningún perjuicio pues, en términos de la ley
orgánica respectiva, lo rinde al Tribunal Pleno y no al público en general”.
Localización: 2a XIII/97, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo V, febrero de 1997, página 346.
***
“DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU EJERCICIO SE ENCUENTRA
LIMITADO TANTO POR LOS INTERESES NACIONALES Y DE LA
SOCIEDAD, COMO POR LOS DERECHOS DE TERCEROS”.
Texto:
“El derecho a la información consagrado en la última parte del artículo 6o. de
la Constitución Federal no es absoluto, sino que, como toda garantía, se halla su­
jeto a limitaciones o excepciones que se sustentan, fundamentalmente, en la pro­
tección de la seguridad nacional y en el respeto tanto a los intereses de la sociedad
como a los derechos de los gobernados, limitaciones que, incluso, han dado ori­
gen a la figura jurídica del secreto de información que se conoce en la doc-
apéndices
367
trina como “reserva de información” o “secreto burocrático”. En estas con­
diciones, al encontrarse obligado el Estado, como sujeto pasivo de la citada
garantía, a velar por dichos intereses, con apego a las normas constitucionales y legales, el mencionado derecho no puede ser garantizado indiscriminadamente, sino que el respeto a su ejercicio encuentra excepciones que lo regulan y
a su vez lo garantizan, en atención a la materia a que se refiera; así, en cuanto
a la seguridad nacional, se tienen normas que, por un lado, restringen el ac­
ceso a la información en esta materia, en razón de que su conocimiento pú­
blico puede generar daños a los intereses nacionales y, por el otro, sancionan
la inobservancia de esa reserva; por lo que hace al interés social, se cuenta con
normas que tienden a proteger la averiguación de los delitos, la salud y la moral
públicas, mientras que por lo que respecta a la protección de la persona existen
normas que protegen el derecho a la vida o a la privacidad de los gobernados”.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintiocho de
marzo en curso, aprobó, con el número LX/2000, la tesis aislada que antecede, y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a veintiocho de marzo de dos mil.
Localización: P. LX/2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XI, abril de 2000, página 74.
***
“DERECHO A LA INFORMACIÓN. EL ARTÍCULO 112, FRACCIÓN
VII, DE LA LEY ORGÁNICA MUNICIPAL PARA EL ESTADO DE
GUANAJUATO, NO LO VIOLA POR LIMITAR LA EXPEDICIÓN
DE COPIAS CERTIFICADAS”.
Texto:
“El artículo 112, fracción VII, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado
de Guanajuato, establece que las copias certificadas de documentos y constancias de archivo, así como de los acuerdos asentados en los libros de actas de las
sesiones de los Ayuntamientos del Estado de Guanajuato, sólo se expedirán cuando el solicitante acredite tener un interés legítimo y siempre que no se perjudique
el interés público. Por otra parte, del análisis de los artículos 55, 59, 65 y 69
de dicha ley orgánica se advierte que el resultado de las sesiones de los Ayun­
tamientos, plasmado en los libros o folios de actas de esos órganos de gobierno y administración de los Municipios, involucra la discusión y resolución
de intereses de diversa índole (municipal, estatal, nacional, social y particu-
368
alejandro ortega san vicente
lar), por lo que su difusión no puede ser indiscriminada o general, ni obedecer a la simple curiosidad del ciudadano, sino a un interés que legitime o
relacione al solicitante con la información deseada y que la difusión de ésta,
aun en ámbitos tan reducidos, no perjudique el interés público. Por consiguiente, lo dispuesto en el artículo 112, fracción VII, de la Ley Orgánica Muni­
cipal para el Estado de Guanajuato, no viola el artículo 6o. de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que las limitaciones
contenidas en dicho precepto encuentran su justificación en la naturaleza
de la información solicitada, la que por derivar de los entes públicos referidos,
no es dable difundir en todos sus renglones, como se dijo, de manera masiva y sin discriminación alguna, ya que ello atentaría, en algunos casos, en
contra de intereses públicos y privados”.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintiocho de
marzo en curso, aprobó, con el número LXI/2000, la tesis aislada que antecede, y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a veintiocho de marzo de dos mil.
Localización: P. LXI/2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XI, abril de 2000, página 71.
***
“DERECHO A LA INFORMACIÓN. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA INTERPRETÓ ORIGINALMENTE EL ARTÍCULO 6o. CONSTITUCIONAL COMO GARANTÍA DE PARTIDOS POLÍTICOS,
AMPLIANDO POSTERIORMENTE ESE CONCEPTO A GARANTÍA
INDIVIDUAL Y A LA OBLIGACIÓN DEL ESTADO A INFORMAR
VERAZMENTE”.
Texto:
“Inicialmente, la Suprema Corte estableció que el derecho a la información
instituido en el último párrafo del artículo 6o. constitucional, adicionado mediante reforma publicada el 6 de diciembre de 1977, estaba limitado por la
iniciativa de reformas y los dictámenes legislativos correspondientes, a constituir,
solamente, una garantía electoral subsumida dentro de la reforma política de
esa época, que obligaba al Estado a permitir que los partidos políticos expusieran ordinariamente sus programas, idearios, plataformas y demás características inherentes a tales agrupaciones, a través de los medios masivos de
comunicación (Semanario Judicial de la Federación, octava época, 2a. Sala, tomo
apéndices
369
X, agosto de 1992, p. 44). Posteriormente, en resolución cuya tesis LXXXIX/96
aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
novena época, tomo III, junio 1996, p. 513, este Tribunal Pleno amplió los
al­can­ces de la referida garantía al establecer que el derecho a la información,
estre­chamente vinculado con el derecho a conocer la verdad, exige que las autoridades se abstengan de dar a la comunidad información manipulada, incompleta o falsa, so pena de incurrir en violación grave a las garantías individuales
en términos del artículo 97 constitucional. A través de otros casos, resueltos
tanto en la Segunda Sala (AR. 2137/93, fallado el 10 de enero de 1997), como
en el Pleno (AR. 3137/98, fallado el 2 de diciembre de 1999), la Suprema
Corte ha ampliado la comprensión de ese derecho entendiéndolo, también, como
garantía individual, limitada como es lógico, por los intereses nacionales y los de
la sociedad, así como por el respeto a los derechos de tercero”.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintiocho de mar­
zo en curso, aprobó, con el número XLV/2000, la tesis aislada que antecede, y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial.
México, Distrito Federal, a veintiocho de marzo de dos mil.
Nota: Los datos de publicación citados corresponden a las tesis de rubros:
“INFORMACIÓN. DERECHO A LA, ESTABLECIDO POR EL AR­
TÍCULO 6o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL” y “GARANTÍAS
INDIVIDUALES (DERECHO A LA INFORMACIÓN). VIOLACIÓN
GRAVE PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97
CONSTITUCIONAL. LA CONFIGURA EL INTENTO DE LOGRAR LA
IMPUNIDAD DE LAS AUTORIDADES QUE ACTÚAN DENTRO DE
UNA CULTURA DEL ENGAÑO, DE LA MAQUINACIÓN Y DEL OCULTAMIENTO, POR INFRINGIR EL ARTÍCULO 6o. TAMBIÉN CONSTITUCIONAL”, respectivamente.
Del amparo en revisión 2137/93 citado, derivó la tesis 2a. XIII/97, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época,
tomo V, febrero de 1997, página 346, con el rubro: “INFORMACIÓN, DERECHO A LA, NO EXISTE INTERÉS JURÍDICO PARA PROMOVER
AMPARO CONTRA EL INFORME RENDIDO POR EL TITULAR DEL
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL DISTRITO FEDERAL, AL
NO SER UN ACTO AUTORITARIO”.
Localización: P. XLV/2000, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, novena época, tomo XI, abril de 2000, página 72.
***
370
alejandro ortega san vicente
“DERECHO A LA INFORMACIÓN. EL ARTÍCULO 22 DE LA LEY
DEL SEGURO SOCIAL NO LO VIOLA AL ESTABLECER LA CONFIDENCIALIDAD DE LOS DOCUMENTOS, DATOS E INFORMES
PROPORCIONADOS AL INSTITUTO RELATIVO, YA QUE PERMITE PROPORCIONARLOS PARA JUICIOS Y PROCEDIMIENTOS
LEGALES”.
Texto:
“El precepto mencionado establece que los documentos, datos e informes que
los trabajadores, patrones y demás personas proporcionen al Instituto Mexicano del Seguro Social, en cumplimiento de las obligaciones que les impone
la ley relativa, son estrictamente confidenciales y no pueden comunicarse o
darse a conocer en forma nominativa e individual, salvo cuando se trate de
juicios y procedimientos en los que dicho instituto sea parte y en los casos
previstos por la ley. Por tanto, si dicha confidencialidad tiene por objeto evi­
tar que la información se conozca indiscriminadamente, pero se permite
proporcionarla para juicios y procedimientos legales, indudablemente se
trata de una restricción que no viola el derecho a la información”.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintiocho de
marzo en curso, aprobó, con el número XLVII/2000, la tesis aislada que
antecede, y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurispru­
dencial. México, Distrito Federal, a veintiocho de marzo de dos mil.
Localización: P. XLVII/2000, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, novena época, tomo XI, abril de 2000, página 72.
***
“DERECHO A LA INFORMACIÓN Y GARANTÍA DE AUDIENCIA.
LOS ARTÍCULOS 48 DE LA LEY DE LA COMISIÓN NACIONAL DE
DERECHOS HUMANOS Y 104 DE SU REGLAMENTO INTERNO,
NO LOS VIOLAN PORQUE AUN CUANDO ESTABLECEN COMO
FACULTAD DISCRECIONAL LA EXPEDICIÓN DE DOCUMENTOS
Y COPIAS, NO LA PROHÍBEN”.
Texto:
“Los preceptos mencionados establecen, en esencia, que dicha comisión no
está obligada a entregar ninguna de sus pruebas a la autoridad a la cual diri­
apéndices
371
gió una recomendación, y tampoco a particulares, pero agrega que si dichos
elementos le son solicitados, ella decidirá, discrecionalmente, si los entrega
o no. Por tanto, si las disposiciones mencionadas no prohíben la entrega de
pruebas, documentos o copias a los particulares, sino que al respecto otorgan
una facultad discrecional a la comisión, cabe concluir que no violan el dere­
cho a la información ni, concomitantemente, la garantía de audiencia”.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintiocho de mar­
zo en curso, aprobó, con el número XLVI/2000, la tesis aislada que antecede, y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a veintiocho de marzo de dos mil.
Localización: P. XLVI/2000, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, novena época, tomo XI, abril de 2000, página 74.
***
“DERECHO A LA INFORMACIÓN, NO DEBE REBASAR LOS LÍMITES PREVISTOS POR LOS ARTÍCULOS 6o., 7o. Y 24 CONSTITUCIONALES”.
Texto:
“El derecho a la información tiene como límites el decoro, el honor, el respe­
to, la circunspección, la honestidad, el recato, la honra y la estimación, pues
el artículo 6o. otorga a toda persona el derecho de manifestar libremente sus
ideas y prohíbe a los gobernantes que sometan dicha manifestación a inquisición judicial o administrativa, salvo que ataquen la moral, los derechos de
tercero, provoquen algún delito o perturben el orden público. Así, la manifestación de las ideas se encuentra consagrada como uno de los derechos pú­
blicos individuales fundamentales que reconoce la Constitución, oponible por
todo individuo, con independencia de su labor profesional, al Estado, y los
artículos 7o. y 24 de la propia Carta Fundamental se refieren a aspectos con­
cretos del ejercicio del derecho a manifestar libremente las ideas. El primero, porque declara inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre
cualquier materia y, el segundo, porque garantiza la libertad de creencias
religiosas. Así, el Constituyente originario al consagrar la libertad de expresión como una garantía individual, reconoció la necesidad de que el hombre
pueda y deba, siempre, tener libertad para apreciar las cosas y crear intelectual­
mente, y expresarlo, aunque con ello contraríe otras formas de pensamiento;
de ahí que sea un derecho oponible al Estado, a toda autoridad y, por ende,
372
alejandro ortega san vicente
es un derecho que por su propia naturaleza debe subsistir en todo régimen de
derecho. En efecto, la historia escrita recoge antecedentes de declaraciones
sobre las libertades del hombre, y precisa que hasta el siglo XVIII, se pue­den
citar documentos sobre esa materia. No hay duda histórica sobre dos docu­
mentos básicos para las definiciones de derechos fundamentales del hombre
y su garantía frente al Estado. El primero es la Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano, producto de la Revolución francesa, la cual
se mantiene viva y vigente como texto legal por la remisión que hace el pre­
ámbulo de la Constitución de Francia de fecha veinticuatro de diciembre de
mil setecientos noventa y nueve. El segundo, es la Constitución de los Esta­
dos Unidos de América, de diecisiete de septiembre de mil setecientos ochen­
ta y siete. En la historia constitucional mexicana, que recibe influencia de
las ideas políticas y liberales de quienes impulsaron la Revolución Francesa,
así como contribuciones de diversas tendencias ideológicas enraizadas en las
luchas entre conservadores y liberales que caracterizaron el siglo XIX, tene­
mos que se hicieron y entraron en vigor diversos cuerpos constitucionales, pero
en todos ellos siempre ha aparecido una parte dogmática que reconoce derechos inherentes al hombre, y que ha contenido tanto la libertad de expresión como la libertad de imprenta. Por otra parte, los antecedentes legislati­
vos relacionados con la reforma y adición a la Constitución de mil novecientos
die­cisiete, en relación al artículo 6o. antes precisado, tales como la iniciativa
de ley, el dictamen de la comisión que al efecto se designó, y las discusiones y
el proyecto de declaratoria correspondientes, publicados, respectivamente, en
los Diarios de los Debates de los días seis, veinte de octubre y primero de di­
ciembre, todos de mil novecientos setenta y siete, ponen de relieve que el pro­
pósito de las reformas fue el de preservar el derecho de todos respecto a las ac­
tividades que regula. Esta reforma recogió distintas corrientes preocupadas
por asegurar a la sociedad una obtención de información oportuna, objetiva
y plural, por parte de los grandes medios masivos de comunicación. Conforme a la evolución del artículo 6o. constitucional vigente y comparado con
lo que al respecto se ha regulado en otros países, se concluye que a lo largo de
la historia constitucional, quienes han tenido el depósito de la soberanía po­
pular para legislar, se han preocupado porque existiera una Norma Suprema
que reconociera el derecho del hombre a externar sus ideas, con limitaciones
específicas tendientes a equilibrar el derecho del individuo frente a terceros
y la sociedad, puesto que en ejercicio de ese derecho no debe menoscabar la
moral, los derechos de tercero, que implica el honor, la dignidad y el derecho
a la intimidad de éste, en su familia y decoro; así como tampoco puede, en
ejercicio de ese derecho, provocar algún delito o perturbar el orden público.
Asimismo, ese derecho del individuo, con la adición al contenido original del
artículo 6o., quedó también equilibrado con el derecho que tiene la sociedad
apéndices
373
a estar veraz y objetivamente informada, para evitar que haya manipulación.
Así, el Estado asume la obligación de cuidar que la información que llega a
la sociedad a través de los grandes medios masivos de comunicación, refle­
je la realidad y tenga un contenido que permita y coadyuve al acceso a la cul­
tura en general, para que el pueblo pueda recibir en forma fácil y rápida
conocimientos en el arte, la literatura, en las ciencias y en la política. Ello per­
mitirá una participación informada para la solución de los grandes problemas
nacionales, y evitará que se deforme el contenido de los hechos que pueden
incidir en la formación de opinión. Luego, en el contenido actual del artícu­
lo 6o., se consagra la libertad de expresarse, la cual es consustancial al hombre, y que impide al Estado imponer sanciones por el solo hecho de expresar
las ideas. Pero correlativamente, esa opinión tiene límites de cuya trasgresión
derivan consecuencias jurídicas. Tales límites son que la opinión no debe ata­
car la moral, esto es, las ideas que se exterioricen no deben tender a destruir
el conjunto de valores que sustenta la cohesión de la sociedad en el respeto
mutuo y en el cumplimiento de los deberes que tienen por base la dignidad
humana y los derechos de la persona; tampoco debe dañar los derechos de
tercero, ni incitar a la provocación de un delito o a la perturbación del orden
público. De modo que la Constitución de mil novecientos diecisiete estableció una obligación por parte del Estado de abstenerse de actuar en contra
de quien se expresa libremente, salvo que en el ejercicio de ese derecho se ata­
que a la moral, a los derechos de tercero, se provoque algún delito o se
perturbe el orden público”.
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL
PRIMER CIRCUITO.
Localización: clave, I.3o.C.244 C; Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, novena época, tomo XIV, septiembre de 2001, página 1309.
apéndice c al capítulo vii:
LEY DE RESPONSABILIDAD CIVIL
PARA LA PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA VIDA
PRIVADA, EL HONOR Y LA PROPIA IMAGEN
EN EL DISTRITO FEDERAL
Publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 19 de mayo
de 2006, en vigor al día siguiente de su publicación
TÍTULO PRIMERO
DISPOSICIONES COMUNES
capítulo i
disposiciones generales
Artículo 1. Las disposiciones de esta ley son de orden e interés público y de
observancia general en el Distrito Federal, y se inspiran en la protección
de los Derechos de la Personalidad a nivel internacional reconocidos en los
términos del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Tiene por finalidad regular el daño al patrimonio moral derivado del abu­
so del derecho de la información y de la libertad de expresión.
Tratándose de daño al patrimonio moral diverso al regulado en el párrafo que antecede, se seguirá rigiendo por lo dispuesto en el artículo 1916 del
Código Civil para el Distrito Federal.
Artículo 2. A falta de disposición expresa de este ordenamiento, serán
aplicables las del derecho común contenidas en el Código Civil para el Dis­
trito Federal, en todo lo que no se contraponga al presente ordenamiento.
Artículo 3. La presente Ley tiene por objeto garantizar los siguientes Dere­
chos de la Personalidad: el derecho a la vida privada, al honor y la propia
imagen de las personas en el Distrito Federal.
Artículo 4. Se reconoce el derecho a la información y las libertades de
expresión e información como base de la democracia instaurada en el sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y
cul­tural del pueblo que tiene como presupuesto fundamental la defensa de
los derechos de personalidad de los mexicanos.
[375]
376
alejandro ortega san vicente
Artículo 5. El derecho a la vida privada, al honor y la propia imagen se­
rán protegidos civilmente frente a todo daño que se les pudiere causar deri­
vado de acto ilícito, de acuerdo con lo establecido en la presente ley.
Artículo 6. Los derechos de la personalidad corresponden a las personas
físicas y son inalienables, imprescriptibles, irrenunciables e inembargables.
La persona moral también goza de estos derechos, en lo que sea compatible con la naturaleza jurídica de ésta.
Artículo 7. Para los efectos de esta ley se entiende por:
I.Ley: La Ley de Responsabilidad Civil para la protección del Derecho a la Vida Privada, el Honor y la Propia Imagen en el Distrito Fe­
deral.
II.Información de Interés Público: El conjunto de datos, hechos y ac­tos
que tienen como propósito servir a las personas para la toma de
decisiones, de manera que se enriquezca la convivencia y participación democrática.
III.Servidor Público: Los representantes de elección popular, a los
miembros del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios
y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración
Pública del Distrito Federal, así como servidores de los organismos
autónomos por ley.
IV.Derecho de Personalidad: Los bienes constituidos por determinadas
proyecciones, físicas o psíquicas del ser humano, relativas a su integridad física y mental, que las atribuye para sí o para algunos su­
jetos de derecho, y que son individualizadas por el ordenamiento
jurídico. Los derechos de personalidad tienen, sobre todo, un valor
moral, por lo que componen el patrimonio moral de las personas.
V.Ejercicio del Derecho de Personalidad: La Facultad que tienen los
individuos para no ser molestados, por persona alguna, en el núcleo
esencial de las actividades que legítimamente deciden mantener
fuera del conocimiento público, para oponerse a la reproducción
identificable de sus rasgos físicos sobre cualquier soporte material
sin su consentimiento y el respeto a la valoración que las personas
hacen de la personalidad ético-social que se identifican con la buena reputación y la fama.
VI. Patrimonio Moral: Es el conjunto de bienes no pecuniarios, obligaciones y derechos de una persona, que constituyen una univer-
apéndices
377
salidad de derecho. Se conforma por los derechos de personalidad.
VII.Figura pública: La persona que posee notoriedad o trascendencia
colectiva, sin ostentar un cargo público, y aquellas otras que alcanzan cierta publicidad por la actividad profesional que desarrollan o
por difundir habitualmente hechos y acontecimientos de su vida pri­
vada.
Artículo 8. El ejercicio de las libertad de expresión y el derecho a la información y el derecho a informar se debe ejercitar en armonía con los
derechos de personalidad.
TÍTULO SEGUNDO
VIDA PRIVADA, HONOR Y PROPIA IMAGEN
capítulo i
vida privada
Artículo 9. Es vida privada aquella que no está dedicada a una actividad
pública y, que por ende, es intrascendente y sin impacto en la sociedad de
manera directa; y en donde, en principio, los terceros no deben tener acceso alguno, toda vez que las actividades que en ella se desarrollan no son de
su incumbencia ni les afecta.
Artículo 10. El derecho a la vida privada se materializa al momento que
se protege del conocimiento ajeno a la familia, domicilio, papeles o posesiones y todas aquellas conductas que se llevan a efecto en lugares no abier­
tos al público, cuando no son de interés público o no se han difundido por
el titular del derecho.
Artículo 11. Como parte de la vida privada se tendrá derecho a la intimidad que comprende conductas y situaciones que, por su contexto y que
por desarrollarse en un ámbito estrictamente privado, no están destinados
al conocimiento de terceros o a su divulgación, cuando no son de interés pú­
blico o no se han difundido por el titular del derecho.
Artículo 12. Los hechos y datos sobre la vida privada ajena no deben
constituir materia de información. No pierde la condición de íntimo ni de
vida privada aquello que ilícitamente es difundido.
378
alejandro ortega san vicente
capítulo ii
derecho al honor
Artículo 13. El honor es la valoración que las personas hacen de la per­
sonalidad ético-social de un sujeto y comprende las representaciones que
la persona tiene de sí misma, que se identifica con la buena reputación y la
fama.
El honor es el bien jurídico constituido por las proyecciones psíquicas
del sentimiento de estimación que la persona tiene de sí misma, atendiendo a lo que la colectividad en que actúa considera como sentimiento estimable.
Artículo 14. El carácter molesto e hiriente de una información no constituye en sí un límite al derecho a la información, para sobrepasar el límite
de lo tolerable, esas expresiones deberán ser insultantes, insinuaciones in­
sidiosas y vejaciones, innecesarias en el ejercicio de la libertad de expresión
y derecho a la información. Por lo tanto, la emisión de juicios insultantes
por sí mismas en cualquier contexto, que no se requieren para la labor infor­
mativa o de formación de la opinión que se realice, supone un daño injustificado a la dignidad humana.
Artículo 15. En ningún caso se considerará como ofensas al honor, los
juicios desfavorables de la crítica literaria, artística, histórica, científica o
profesional; el concepto desfavorable expresado en cumplimiento de un
deber o ejerciendo un derecho siempre que el modo de proceder o la falta
de reserva, cuando debió haberla, no demuestre un propósito ofensivo.
capítulo iii
propia imagen
Artículo 16. La imagen es la reproducción identificable de los rasgos físicos
de una persona sobre cualquier soporte material.
Artículo 17. Toda persona tiene derecho sobre su imagen, que se traduce en la facultad para disponer de su apariencia autorizando, o no, la captación o difusión de la misma.
Artículo 18. Para efectos del presente capítulo, constituirá acto ilícito la
difusión o comercialización de la imagen de una persona sin su consentimiento expreso.
Artículo 19. La imagen de una persona no debe ser publicada, reproducida, expuesta o vendida en forma alguna si no es con su consentimiento,
apéndices
379
a menos que dicha reproducción esté justificada por la notoriedad de aquélla, por la función pública que desempeñe o cuando la reproducción se haga
en relación con hechos, acontecimientos o ceremonias de interés público o
que tengan lugar en público y sean de interés público.
Artículo 20. Cuando la imagen de una persona sea expuesta o publicada,
fuera del caso en que la exposición o la publicación sea consentida, con per­
juicio de la reputación de la persona, la autoridad judicial, por requerimiento del interesado, puede disponer que cese el abuso y se reparen los daños
ocasionados.
Artículo 21. El derecho a la propia imagen no impedirá:
I.Su captación, reproducción o publicación por cualquier medio, cuan­
do se trate de personas que ejerzan un cargo público o una profesión
de notoriedad o proyección pública y la imagen se capte durante un
acto público o en lugares abiertos al público que sean de interés pú­
blico.
II.La utilización de la caricatura de dichas personas, de acuerdo con el
uso social.
III.La información gráfica sobre un suceso o acontecimiento público
cuando la imagen de una persona determinada aparezca como meramente accesoria.
TÍTULO TERCERO
AFECTACIÓN AL PATRIMONIO MORAL
capítulo i
el daño al patrimonio moral
Artículo 22. Para la determinación de las obligaciones que nacen de los
actos ilícitos se estará a lo dispuesto por el Código Civil para el Distrito Fe­
deral en todo lo que no contravenga al presente ordenamiento.
Artículo 23. La violación a los derechos a la vida privada, al honor y/o a
la propia imagen constituyen un menoscabo al patrimonio moral, su afectación será sancionada en los términos y condiciones establecidos en el
presente ordenamiento.
Artículo 24. El daño se reputará moral cuando el hecho ilícito menoscabe a los componentes del patrimonio moral de la víctima. Enunciativa-
380
alejandro ortega san vicente
mente se consideran parte del patrimonio moral, el afecto del titular del
patrimonio moral por otras personas, su estimación por determinados
bienes, el derecho al secreto de su vida privada, así como el honor, el decoro, el prestigio, la buena reputación y la imagen de la persona misma.
Artículo 25. No se considerará que se causa daño al patrimonio moral cuan­
do se emitan opiniones, ideas o juicios de valor sobre cualquier perso­na,
siempre y cuando no se utilicen palabras, frases o expresiones insultantes
por sí mismas, innecesarias para el ejercicio de la libertad de expresión.
Las imputaciones de hechos o actos que se expresen con apego a la vera­
cidad, y sean de interés público tampoco podrán ser motivo de afectación al
patrimonio moral.
capítulo ii
afectación en cuanto a propia imagen
Artículo 26. La captación, reproducción o publicación por fotografía, filme
o cualquier otro procedimiento, de la imagen de una persona en lugares o
momentos de su vida privada o fuera de ellos sin la autorización de la persona constituye una afectación al patrimonio moral.
La utilización del nombre, de la voz o de la imagen de una persona con
fines peyorativos, publicitarios, comerciales o de naturaleza análoga dará
lugar a la reparación del daño que por la difusión de la misma se genere.
Mientras no sea condenado por sentencia ejecutoriada, el probable responsable tiene derecho a hacer valer el respeto a su propia imagen.
Artículo 27. No se reputarán intromisiones ilegítimas las actuaciones au­
torizadas o acordadas por la autoridad competente de acuerdo con la ley, ni
cuando predomine un interés público, histórico, científico o cultural.
capítulo iii
malicia efectiva
Artículo 28. La malicia efectiva se configura en los casos en que el demandante sea un servidor público y se sujetará a los términos y condiciones del
presente capítulo.
Artículo 29. Se prohíbe la reparación del daño a los servidores públicos
que se encuentren contenidos en los supuestos del presente título, a no ser
prueben que el acto ilícito se realizó con malicia efectiva.
Artículo 30. Los servidores públicos afectados en su patrimonio moral
por opiniones y/o informaciones, conforme al artículo 33 de la ley, difundi­
apéndices
381
das a través de los medios de comunicación e información, deberán probar
la existencia de la malicia efectiva demostrando:
I. Que la información fue difundida a sabiendas de su falsedad;
II. Que la información fue difundida con total despreocupación sobre
si era falsa o no; y
III.Que se hizo con el único propósito de dañar.
Artículo 31. En el caso de las figuras públicas, la acción procederá siempre y cuando se pruebe la fracción I del artículo anterior.
Artículo 32. En los demás casos bastará que se demuestre la negligencia
inexcusable del demandado.
Artículo 33. Los servidores públicos tendrán limitado su derecho al
honor, a la vida privada y a su propia imagen como consecuencia del ejercicio de sus funciones sometidas al escrutinio público.
Artículo 34. Para efectos de este apartado. Se reputarán informaciones
de interés público:
I.Los datos y hechos sobre el desempeño, en el sentido más amplio, de
los servidores públicos, la administración pública y organismos pri­
vados que ejerzan gasto público o cumplan funciones de autoridad.
II.Los datos sobre acontecimientos naturales, sociales, políticos, econó­
micos y culturales que pueden afectar, en sentido positivo o negativo
a la sociedad en su conjunto.
III.Aquella información que sea útil para la toma de decisiones de las
personas, para ejercer derechos y cumplir obligaciones en una socie­
dad democrática.
TÍTULO CUARTO
MEDIOS DE DEFENSA DEL DERECHO A LA VIDA PRIVADA,
AL HONOR Y LA PROPIA IMAGEN
Artículo 35. La tramitación de la acción se sujetará a los plazos y condiciones establecidos para los procedimientos en Vía de Controversia en el
Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal.
Artículo 36. Para que se produzca el daño al patrimonio moral se requiere:
382
alejandro ortega san vicente
I. Que exista afectación en la persona, de los bienes tutelados en la pre­
sente ley;
II. Que esa afectación sea a consecuencia de un acto ilícito; y
III.Que haya una relación de causa-efecto entre ambos acontecimientos.
Para la procedencia de la acción se deberá tomar en cuenta la mayor o
menor divulgación que el hecho lesivo ha tenido, las condiciones personales de la víctima y las demás circunstancias del caso.
Artículo 37. La carga de la prueba recaerá, en principio sobre el actor,
quien deberá demostrar el daño en su derecho de personalidad derivado de
un hecho ilícito.
La valoración del daño al patrimonio moral debe ser realizada tomando
en cuenta la personalidad de la víctima, su edad, posición socioeconómica
y naturaleza pública o privada, la índole del hecho ilícito, la gravedad objetiva del perjuicio, la mayor o menor divulgación.
Artículo 38. Las acciones para exigir la reparación del daño contenidas
en la presente ley prescribirán a los dos años de la fecha en que se causó efec­
tivamente el daño que contará a partir de la realización del acto que se pre­
sume ilícito.
TÍTULO QUINTO
RESPONSABILIDADES Y SANCIONES
Artículo 39. La reparación del daño comprende la publicación o divulgación
de la sentencia condenatoria, a costa del demandado, en el medio y formato donde fueron difundidos los hechos y/u opiniones que constituyeron la
afectación al patrimonio moral.
Artículo 40. En ningún caso, las sanciones derivadas del daño al patrimonio moral serán privativas de la libertad de las personas.
Artículo 41. En los casos en que no se pudiere resarcir el daño en términos del artículo 39 se fijará indemnización tomando en cuenta la mayor o
menor divulgación que el acto ilícito hubiere tenido, las condiciones personales de la víctima y las demás circunstancias del caso, en ningún caso el
monto por indemnización deberá exceder de trescientos cincuenta días de
salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, lo anterior no incluye los gastos y costas que deberá sufragar y que podrán ser restituidos con­
forme lo que dispone en estos casos el Código Procedimientos Civiles para
el Distrito Federal.
apéndices
383
En los casos de los sujetos contemplados en el artículo 33 de esta ley el
juez podrá, dependiendo las características especiales del caso, disminuir
hasta en un setenta por ciento la cantidad máxima establecida en el presente artículo.
Artículo 42. Mientras no sea ejecutoriada la sentencia no se tendrá por
totalmente concluido el expediente. El juez podrá dictar las medidas de
apremio que la ley le autorice para el debido cumplimiento de la sanción.
Artículo 43. En caso de reincidencia, en el plazo de un año, el juez podrá
imponer hasta en una mitad más del monto máximo por indemnización.
Artículo 44. Las resoluciones derivadas por el la acción de daño moral
podrán ser impugnadas conforme a los procedimientos y plazos que establece el Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal.
TRANSITORIOS
ARTÍCULO PRIMERO. La presente Ley entrará en vigor al día siguiente
de su publicación en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.
ARTÍCULO SEGUNDO. Se deroga el último párrafo del artículo 1916
y el artículo 1916 bis del Código Civil para el Distrito Federal.
ARTÍCULO TERCERO. Se deroga el título décimo tercero referente a
“Delitos contra la intimidad personal y la inviolabilidad del secreto” capítu­
lo I “Violación de la Intimidad personal”, artículo 212 sin menoscabo de lo
establecido en el 213 quedando el título como “Inviolabilidad del secreto”
y el título décimo cuarto del Código Penal para el Distrito Federal nomina­
do: “Delitos contra el honor”, artículos 214, 215, 216, 217, 218 y 219.
ARTÍCULO CUARTO. Los juicios en materia civil que se estén tramitando antes de la entrada en vigor de la presente ley se sujetarán en los sus­
tantivo a la ley vigente al momento en que ocurrieron los hechos. Los de
materia penal se sobreseerán al momento de la entrada en vigor de la presente ley. En cuanto al procedimiento las partes de común acuerdo podrán
solicitar al juez que tenga a su cargo el caso, la continuación del procedimiento en los términos de la presente ley.
ARTÍCULO QUINTO. Publíquese en la Gaceta Oficial del Distrito
Federal y para su mayor difusión en el Diario Oficial de la Federación.
apéndice d al capítulo viii:
LAS MODIFICACIONES AL REGLAMENTO
DEL PODER JUDICIAL FEDERAL PARA LA APLICACIÓN
DE LA LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL
Se publicaron en el Diario Oficial de la Federación el 12 de diciembre
de 2007. Tiene como finalidad “lograr la plena adecuación”
del Reglamento a la reforma al artículo 6o. de la Constitución Federal.
REFORMAS AL REGLAMENTO DE LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN Y DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA
FEDERAL PARA LA APLICACIÓN DE LA LEY FEDERAL DE
TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
GUBERNAMENTAL.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. El treinta de marzo de dos mil cuatro los Plenos de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal expidieron el Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del
Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en el
cual se estableció, entre otros aspectos, que como regla general todas las
determinaciones dictadas en un juicio seguido ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, los Tribunales de Circuito y los Juzgados de Distrito,
son públicas una vez que se emitan, sin menoscabo de que para acceder a
ellas se genere una versión pública de la que se suprima, en su caso, la información confidencial o reservada; asimismo, se precisó que de dicha ver­
sión no se suprimirían los nombres de las partes, dado que en términos de
lo previsto en el párrafo último del artículo 18 de la referida Ley Federal se
considera como pública la información que se ubique en fuentes de acceso
público, lo que sucede en el caso de los nombres antes mencionados, en
términos de lo establecido en diversos ordenamientos adjetivos federales;
al regular las notificaciones por lista, por estrado, por rotulón o por boletín
judicial.
[385]
386
alejandro ortega san vicente
SEGUNDO. El veinte de julio de dos mil siete se publicó en el Diario
Oficial de la Federación, reforma al artículo sexto constitucional en virtud
de la cual además de incorporar a esa Norma Fundamental el derecho de
acceso a la información en posesión de cualquier órgano del Estado Mexicano, se elevó a ese rango la protección de la vida privada y de los datos
personales señalando que, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, toda persona tendrá acceso gratuito a la información
pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos. Incluso, en la
misma reforma se estableció que los procedimientos para ejercer tales prerrogativas se deben sustanciar ante órganos u organismos especializados e
imparciales, con autonomía operativa, de gestión y de decisión; y que se
debe publicar en medios electrónicos de consulta pública la información
completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los
recursos públicos.
TERCERO. Aun cuando la regulación establecida en el Reglamento
señalado en el considerando primero ha permitido un avance notable en
materia de transparencia y acceso a la información pública gubernamental
resguardada por los órganos del Poder Judicial de la Federación, se estima
conveniente modificarlo con el objeto de lograr su plena adecuación a la re­
forma constitucional antes referida.
CUARTO. Por su naturaleza la información contenida en las resoluciones y en las demás constancias que obran en los expedientes judiciales se re­
laciona generalmente con la vida privada de las partes, incluso con su intimidad, ámbito que por mandato constitucional y conforme a lo previsto en
el artículo 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, requiere de especial tutela constitucional, tal como lo reconoció la Primera
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el veintitrés
de mayo de dos mil siete, el amparo directo en revisión 402/2007, por lo que
se estima conveniente establecer una regulación que, por regla general, pro­
teja los datos personales de las partes en un juicio, incluyendo su nombre,
máxime que esta información por lo regular es innecesaria para conocer y
dar seguimiento al criterio de los juzgadores y al contenido de las resoluciones.
QUINTO. Tomando en cuenta lo dispuesto en los artículos 12 al 17, 21
al 31 y 37 al 44 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, tanto la Suprema Corte de Justicia de la Nación como el Consejo de la Judicatu­
apéndices
387
ra Federal cuentan con mecanismos de acceso a la información y pro­cedi­
mientos de revisión expeditos que se sustancian ante órganos especializados
e imparciales, con autonomía operativa de gestión y de decisión.
En consecuencia, en ejercicio de las atribuciones conferidas en los artícu­
los 94 y 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
61 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental y 11, fracción XXII y 81, fracción XLII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, los Plenos de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal determinan:
ÚNICO. Se adicionan en la parte conducente los artículos 2, 8, 9 y 13;
se modifican los artículos 7, 8, 33, 35 y 36 y se reforma el artículo 32 del Re­
glamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la
Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental para quedar en los térmi­
nos siguientes:
“Artículo 2. Además de las definiciones contenidas en el artículo 3o. de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, para los efectos de este Reglamento, se entenderá por:
[...]
XXI. Datos de carácter personal: cualquier información concerniente a
personas físicas o jurídicas identificadas o identificables.
XXII. Datos sensibles: el dato personal que revela el origen racial o étnico, la convicción religiosa, filosófica o de otro género, la opinión política, la
adhesión a un partido, sindicato, asociación u organización de carácter reli­
gioso, filosófico, político o sindical, o cualquier otro dato personal que revele el estado de salud o la vida sexual del titular de los datos personales.
XXIII. Archivos, registros o bancos de datos de carácter personal: conjunto de datos que tienen bajo su resguardo, conforme a cualquier criterio de
sistematización relacionado con datos personales, la Suprema Corte, el Con­
sejo de la Judicatura Federal o los Órganos Jurisdiccionales.
Artículo 7. Las sentencias ejecutorias y las demás resoluciones públicas
podrán consultarse una vez que se emitan y los términos en que se conceda
el acceso a ellas serán determinados, inicialmente, por los respectivos módulos de acceso.
Tratándose de las resoluciones públicas dictadas cuando aún no se emite
la respectiva sentencia ejecutoria, el módulo de acceso solicitará a la Suprema Corte, al Consejo o al respectivo Órgano Jurisdiccional, una versión
electrónica de aquéllas, siendo obligación de dicho módulo suprimir de ésta
los datos sensibles de las partes y, en su caso, los demás datos personales de las
partes.
388
alejandro ortega san vicente
[…]
Artículo 8. Si las partes ejercen en cualquier instancia seguida ante la
Suprema Corte, el Consejo o los Órganos Jurisdiccionales el derecho que
les confiere el artículo 8o. de la Ley para oponerse a la publicación de sus
datos personales, cuando se presente una solicitud de acceso a alguna de las
resoluciones públicas o a las pruebas y demás constancias que obren en el
expediente respectivo, la unidad administrativa que lo tenga bajo su resguardo generará la versión pública de las resoluciones requeridas suprimiendo
el nombre de las partes así como cualquier otra información de carácter per­
sonal que contengan, procurando que la referida supresión no impida conocer el criterio sostenido por el respectivo órgano jurisdiccional.
Tratándose de las demás constancias, la oposición a la publicación de los
datos personales también dará lugar a que en su versión pública se suprima
la información personal que contengan.
Aun cuando las partes no hayan ejercido la oposición a que se refiere el
artículo 8o. de la Ley, de la versión pública de las sentencias ejecutorias y las
demás resoluciones, así como de las constancias que obren en el expediente,
se suprimirán los datos sensibles que puedan contener, procurando que la
supresión no impida conocer el criterio sostenido por el respectivo órgano
jurisdiccional.
Las determinaciones adoptadas en relación con la supresión de datos
personales de las partes también podrán impugnarse por el solicitante mediante el recurso de revisión previsto en este Reglamento.
Artículo 9.
[…]
En las resoluciones públicas que se difundan por medios electrónicos en
todos los casos se suprimirán los nombres de las partes. En las listas de notificación que se publiquen por la misma vía, sólo se suprimirán cuando se
haga valer por alguna de las partes la oposición a la que se refiere el artículo 8o. de la Ley.
Artículo 13.
[…]
A las Comisiones de Transparencia les corresponderá, conforme a la
propuesta que les presente el respectivo Comité de Acceso a la Información,
determinar los indicadores de gestión que permitan difundir los principales
aspectos de las funciones jurisdiccionales y administrativas de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, del Consejo de la Judicatura Federal y de los
Órganos Jurisdiccionales, la cual se difundirá en medios electrónicos de
consulta pública con actualización mensual.
Artículo 32. De conformidad con lo establecido en el artículo 23 de la Ley,
las Comisiones con el apoyo del respectivo Comité de Acceso elaborarán un
listado de los archivos, registros o bancos de datos de carácter personal.
apéndices
389
En los respectivos Acuerdos Generales que regulen las funciones de los
órganos competentes en materia de Acceso a la Información y de Protección
de Datos Personales, los Plenos de la Suprema Corte y del Consejo, establecerán los procedimientos para regular el ejercicio del derecho de acceso, de
rectificación y de cancelación de la información personal contenida en los
archivos, registros o bancos de datos de carácter personal así como de oposición a su publicación.
Artículo 33. Todo interesado tiene derecho a que se le informe de manera expresa y oportuna sobre:
I. La existencia de un archivo, registro, base o banco de datos de carácter
personal, el ámbito y la finalidad de la colección de éstos y de los destinatarios de la información;
II. Las consecuencias de la obtención de los datos o de la negativa a suministrarlos; y
III. La posibilidad de ejercer los derechos de acceso, de rectificación y de
cancelación de los datos personales que le conciernan así como de oponerse
a su publicación.
Artículo 35. Al tenor de lo dispuesto en los artículos 24 y 25 de la Ley, sólo
los interesados o sus representantes podrán solicitar a la Unidad de Enlace,
previa acreditación, el acceso, la rectificación o la cancelación de sus datos
personales que obren en el sistema respectivo, así como oponerse a su publi­
cación. Si se ejerce el derecho de rectificación, de cancelación o de oposición
a la publicación de datos personales, se deberán indicar las modificaciones
requeridas y, en su caso, aportar la documentación que motive la petición.
En caso de que el interesado directo haya fallecido, el representante de
la sucesión podrá solicitar dicha información en los términos de las disposiciones de la legislación común aplicable.
Artículo 36. La Unidad de Enlace deberá entregar al solicitante, en un
plazo no mayor a diez días hábiles contado a partir de la presentación de la
solicitud, la información correspondiente o, en su caso, la comunicación por
escrito señalando que no se cuenta con los datos requeridos. La solicitud de
rectificación o de cancelación de datos personales o la oposición a su publicación, deberá responderse dentro de los treinta días hábiles siguientes a la
presentación de la solicitud”.
TRANSITORIOS:
PRIMERO. Las reformas al Reglamento de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de
390
alejandro ortega san vicente
la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental contenidas en este instrumento entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO. Publíquese en el Diario Oficial de la Federación y en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como en medios electrónicos de consulta pública, las reformas materia de este instrumento, sin
menoscabo de que tanto la Suprema Corte como el Consejo difundan el
texto íntegro del Reglamento respectivo.
TERCERO. A más tardar dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor de este instrumento los Plenos de la Suprema Corte y del Con­
sejo deberán expedir los Acuerdos Generales que regulen las funciones de
los órganos competentes en la materia y pormenoricen los respectivos procedimientos de acceso.
El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Ministro
Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Rúbrica. El Secretario General de Acuerdos,
José Javier Aguilar Domínguez. Rúbrica.
LICENCIADO JOSÉ JAVIER AGUILAR DOMÍNGUEZ, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: que las reformas al Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Ju­
dicatura Federal para la Aplicación de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental que anteceden, fueron
aprobadas por los Plenos del Consejo de la Judicatura Federal y de la Supre­
ma Corte de Justicia de la Nación en sesiones celebradas, respectivamente,
el catorce y el veintiséis de noviembre en curso. México, Distrito Federal, a
veintisiete de noviembre de dos mil siete. Conste. Rúbrica.
LICENCIADO JOSÉ JAVIER AGUILAR DOMÍNGUEZ, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta copia constante de
ocho fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con su original que corresponde a las Reformas al Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, y se certifica para dar cumplimiento a lo dispuesto en el Punto Segundo Transitorio. México, Distrito Federal, a veintisiete de noviembre de dos
mil siete. Conste. Rúbrica.
apéndice e al capítulo ix:
LAS DECISIONES JUDICIALES POSTERIORES
AL INICIO DE LA VIGENCIA DE LA LAI.
RECOPILACIÓN DE LAS DICTADAS SOBRE LA LEY
DE IMPRENTA, LA VIDA PRIVADA Y EL DAÑO MORAL
1. Transparencia y acceso a la información
“DERECHO A LA INFORMACIÓN. NO DEBE REBASAR LOS LÍMITES PREVISTOS POR LOS ARTÍCULOS 6o., 7o. Y 24 CONSTITUCIONALES”.
Texto:
“El derecho a la información tiene como límites el decoro, el honor, el respeto,
la circunspección, la honestidad, el recato, la honra y la estimación, pues el
artículo 6o. otorga a toda persona el derecho de manifestar libremente sus
ideas y prohíbe a los gobernantes que sometan dicha manifestación a inquisición judicial o administrativa, salvo que ataquen la moral, los derechos de
tercero, provoquen algún delito o perturben el orden público. Así, la manifestación de las ideas se encuentra consagrada como uno de los derechos pú­
blicos individuales fundamentales que reconoce la Constitución, oponible
por todo individuo, con independencia de su labor profesional, al Estado, y
los artículos 7o. y 24 de la propia Carta Fundamental se refieren a aspectos
concretos del ejercicio del derecho a manifestar libremente las ideas. El pri­
mero, porque declara inviolable la libertad de escribir y publicar escritos so­bre
cualquier materia y, el segundo, porque garantiza la libertad de creencias
religiosas. Así, el Constituyente Originario al consagrar la libertad de expresión como una garantía individual, reconoció la necesidad de que el hombre
pueda y deba, siempre, tener libertad para apreciar las cosas y crear intelectualmente, y expresarlo, aunque con ello contraríe otras formas de pensamiento; de ahí que sea un derecho oponible al Estado, a toda autoridad y,
por ende, es un derecho que por su propia naturaleza debe subsistir en todo
régimen de derecho. En efecto, la historia escrita recoge antecedentes de decla­
[391]
392
alejandro ortega san vicente
raciones sobre las libertades del hombre, y precisa que hasta el siglo XVIII,
se pueden citar documentos sobre esa materia. No hay duda histórica sobre
dos documentos básicos para las definiciones de derechos fundamentales
del hombre y su garantía frente al Estado. El primero es la Declaración de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano, producto de la Revolución fran­
cesa, la cual se mantiene viva y vigente como texto legal por la remisión que
hace el preámbulo de la Constitución de Francia de fecha veinticuatro de
diciembre de mil setecientos noventa y nueve. El segundo, es la Constitución
de los Estados Unidos de América, de diecisiete de septiembre de mil setecien­
tos ochenta y siete. En la historia constitucional mexicana, que recibe influencia de las ideas políticas y liberales de quienes impulsaron la Revolución
francesa, así como contribuciones de diversas tendencias ideológicas enraiza­
das en las luchas entre conservadores y liberales que caracterizaron el siglo
XIX, tenemos que se hicieron y entraron en vigor diversos cuerpos constitucionales, pero en todos ellos siempre ha aparecido una parte dogmática que
reconoce derechos inherentes al hombre, y que ha contenido tanto la libertad de expresión como la libertad de imprenta. Por otra parte, los antecedentes legislativos relacionados con la reforma y adición a la Constitución de
mil novecientos diecisiete, en relación al artículo 6o. antes precisado, tales
como la iniciativa de ley, el dictamen de la comisión que al efecto se designó,
y las discusiones y el proyecto de declaratoria correspondientes, publicados,
respectivamente, en los Diarios de los Debates de los días seis, veinte de oc­
tubre y primero de diciembre, todos de mil novecientos setenta y siete, ponen
de relieve que el propósito de las reformas fue el de preservar el derecho de
todos respecto a las actividades que regula. Esta reforma recogió distintas
corrientes preocupadas por asegurar a la sociedad una obtención de información oportuna, objetiva y plural, por parte de los grandes medios masivos
de comunicación. Conforme a la evolución del artículo 6o. constitucional vi­
gente y comparado con lo que al respecto se ha regulado en otros países, se
concluye que a lo largo de la historia constitucional, quienes han tenido el de­
pósito de la soberanía popular para legislar, se han preocupado porque exis­
tiera una Norma Suprema que reconociera el derecho del hombre a externar
sus ideas, con limitaciones específicas tendientes a equilibrar el derecho del
individuo frente a terceros y la sociedad, puesto que en ejercicio de ese derecho no debe menoscabar la moral, los derechos de tercero, que implica el
honor, la dignidad y el derecho a la intimidad de éste, en su familia y decoro; así como tampoco puede, en ejercicio de ese derecho, provocar algún
delito o perturbar el orden público. Asimismo, ese derecho del individuo, con
la adición al contenido original del artículo 6o., quedó también equilibrado
con el derecho que tiene la sociedad a estar veraz y objetivamente in­formada,
para evitar que haya manipulación. Así, el Estado asume la obligación de
apéndices
393
cuidar que la información que llega a la sociedad a través de los grandes me­
dios masivos de comunicación, refleje la realidad y tenga un contenido que
permita y coadyuve al acceso a la cultura en general, para que el pueblo
pueda recibir en forma fácil y rápida conocimientos en el arte, la literatura,
en las ciencias y en la política. Ello permitirá una participación informada
para la solución de los grandes problemas nacionales, y evitará que se defor­
me el contenido de los hechos que pueden incidir en la formación de opi­
nión. Luego, en el contenido actual del artículo 6o., se consagra la libertad
de expresarse, la cual es consustancial al hombre, y que impide al Estado im­
poner sanciones por el solo hecho de expresar las ideas. Pero correlativamente, esa opinión tiene límites de cuya trasgresión derivan consecuencias jurídicas. Tales límites son que la opinión no debe atacar la moral, esto es, las
ideas que se exterioricen no deben tender a destruir el conjunto de valores que
sustenta la cohesión de la sociedad en el respeto mutuo y en el cumplimiento de los deberes que tienen por base la dignidad humana y los derechos de
la persona; tampoco debe dañar los derechos de tercero, ni incitar a la provocación de un delito o a la perturbación del orden público. De modo que
la Constitución de mil novecientos diecisiete estableció una obligación por
parte del Estado de abstenerse de actuar en contra de quien se expresa libremente, salvo que en el ejercicio de ese derecho se ataque a la moral, a los de­
rechos de tercero, se provoque algún delito o se perturbe el orden público”.
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRI­
MER CIRCUITO.
Localización: clave: I.3o.C.244 C. Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, novena época, tomo XIV, septiembre de 2001, página 1309.
***
“COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE
LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF). LA
ATRIBUCIÓN QUE LE OTORGA EL ARTÍCULO 11, FRACCIÓN XV,
DE LA LEY RELATIVA, PARA VERIFICAR QUE LA INFORMACIÓN
SOBRE PRODUCTOS Y SERVICIOS FINANCIEROS DIFUNDIDA
POR LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS NO INDUZCA AL
ERROR O A LA INEXACTITUD, TIENDE A VELAR POR EL DERECHO QUE EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 6o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL ASISTE A LOS USUARIOS”.
Texto:
394
alejandro ortega san vicente
“El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que el derecho a la información, tutelado en el artículo
6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica la
obligación del Estado de difundir y garantizar que las entidades de cualquier
índole brinden a todo individuo la posibilidad de conocer aquella información que, incorporada a un mensaje, tenga un carácter público y sea de interés general, es decir, todos los datos, hechos, noticias, opiniones e ideas que
puedan ser difundidos, recibidos, investigados, acopiados, almacenados, pro­
cesados o sistematizados por cualquier medio, instrumento o sistema. De
lo anterior deriva que la atribución conferida a la Comisión Nacional para la
Protección y Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros en el citado artículo 11, fracción XV, de la ley relativa, para analizar y, en su caso,
autorizar la información dirigida a los usuarios sobre los servicios y productos financieros que ofrezcan las instituciones financieras, cuidando en todo
momento que la publicidad que éstas utilicen sea dirigida en forma clara, a
fin de evitar que pueda dar origen al error o inexactitud, tiene como finalidad
velar por el derecho constitucional que asiste a los gobernados, pues con ello
se busca garantizar que éstos sean enterados fehacientemente de las consecuencias jurídicas que deriven de las operaciones de esa naturaleza, en vir­
tud de que su prestación tiene una especial trascendencia para el desarrollo
nacional, como lo revela la circunstancia de que se encuentra condicionada
a un acto permisivo del Estado”.
Localización: número de registro: 187,600, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, Segunda Sala, tesis aislada 2a. XIX/
2002, marzo de 2002, XV, página 422.
***
“INTERMEDIACIÓN FINANCIERA. LAS INSTITUCIONES QUE
ESTÁN AUTORIZADAS PARA REALIZAR ESA ACTIVIDAD, NO
TIENEN EL DERECHO A DIFUNDIR LIBREMENTE Y SIN LI­
MITACIÓN ALGUNA LA INFORMACIÓN SOBRE LOS PRODUCTOS Y SERVICIOS FINANCIEROS QUE OFREZCAN AL PÚBLICO
USUARIO”.
Texto:
“De conformidad con lo dispuesto en los artículos 6o. de la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras, 8o. de la Ley de Instituciones de Crédito, 17
apéndices
395
bis de la Ley del Mercado de Valores, 5o. de la Ley General de Instituciones
y Sociedades Mutualistas de Seguros, 5o. de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, 5o. de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, 19 y 40 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el
Retiro y 9o. de la Ley de Ahorro y Crédito Popular, la actividad de intermediación financiera que desarrollan las entidades que componen el sistema
financiero, se encuentra condicionada a la emisión de un acto permisivo del
Estado, por lo que los gobernados que obtengan la autorización correspondiente deben ceñirse a los requisitos previstos por el legislador, o bien por una
autoridad administrativa con base en el marco jurídico establecido por aquél;
de ahí que, para determinar cuáles son los derechos que adquieren con mo­
tivo de la respectiva autorización, debe tomarse en cuenta el conjunto de dis­
posiciones constitucionales y legales que inciden directa o indirectamente
en el desarrollo de esa actividad. En congruencia con lo anterior, se llega a la
conclusión de que las referidas instituciones, no incorporan en su esfera jurí­
dica el derecho a difundir libremente y sin limitación la información dirigida
a los usuarios sobre los diferentes servicios y productos financieros que ofrez­
can, ya que tal prerrogativa está condicionada a que el órgano que tutela a
los usuarios de estos servicios emita la autorización respectiva, exigencia que
encuentra sustento en el artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuando se trata de información de esa naturaleza,
toda vez que el Estado debe garantizar que se proporcione a los gobernados
en forma tal que, por un lado, les permita conocer oportuna y fehacientemen­
te cuáles son los beneficios que determinado producto financiero les puede
generar, así como los riesgos económicos en que incurrirían por la contrata­
ción del servicio respectivo y, por otro, dé lugar a que el órgano competente
pueda verificar que en la prestación de esa actividad, de especial relevancia
para el desarrollo nacional, se responda a los elevados fines que tuvo en cuen­
ta el legislador al sujetarla a un acto permisivo del Estado”.
Localización: número de registro: 187,501, Segunda Sala, tesis aislada
2a. XVIII/2002, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena
época, XV, marzo de 2002, página 427.
***
“AUTORIDADES EN EL AMPARO. TIENE TAL CARÁCTER EL DELEGADO ESTATAL DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO
SOCIAL CUANDO, EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIÓN,
UN TRABAJADOR LE SOLICITA INFORMACIÓN SOBRE EL NÚ-
396
alejandro ortega san vicente
MERO DE SEMANAS QUE TIENE COTIZADAS EN DICHO ORGANISMO”.
Texto:
“Para determinar si un organismo descentralizado tiene la calidad de autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atenderse a las particularidades
del acto; por ello, el juzgador de amparo determinará si la ley que rige dicho
organismo lo faculta para tomar decisiones que afecten unilateralmente la
esfera jurídica del interesado. Así, si un trabajador solicita información al de­
legado estatal del Instituto Mexicano del Seguro Social sobre el número de
semanas que tiene cotizadas en dicho ente descentralizado, con base en el
derecho de petición contenido en el artículo 8o. de la Constitución Federal,
es inconcuso que la respuesta que recaiga a su petición puede modificar la es­
fera jurídica del trabajador, pues de ello dependerá el otorgamiento de la
pensión que solicitó. Lo anterior, con independencia de que el artículo cons­
titucional mencionado obliga a cualquier servidor público en funciones a
responder las peticiones que le sean formuladas de manera pacífica y respetuosa, y por ello, la omisión de respetar el derecho de petición se traducirá
siem­pre en un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo”.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO SEXTO CIRCUITO.
Localización: número de registro: 182,472, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, Tribunales Colegiados de Circuito,
tesis aislada XVI.4o.9 A, página 1461.
***
“INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA (IFAI). LAS PERSONAS MORALES OFICIALES OBLIGADAS POR
AQUEL ÓRGANO A PROPORCIONAR LA INFORMACIÓN SOLICITADA POR LOS PARTICULARES, CARECEN DE LEGITIMACIÓN
PARA PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO”.
Texto:
“El artículo 9o., primer párrafo, de la Ley de Amparo, dispone que las personas morales oficiales podrán ocurrir al juicio de garantías únicamente
cuan­do el acto o la ley que se reclame afecte los intereses patrimoniales de
apéndices
397
aquéllas. En consecuencia, si el Instituto Federal de Acceso a la Informa­
ción Pública, al resolver el recurso de revisión contemplado por el numeral
49 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, obliga al comité de información de alguna dependencia a
pro­porcionar la información solicitada por un particular, tal comité carece
de legitimación para ocurrir al juicio de garantías, en atención a que dicha
determinación, materialmente jurisdiccional, no afecta su patrimonio, entendido como una disminución material en sus bienes, sino únicamente lo
vincula a exhibir la documentación respectiva”.
SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Localización: número de registro: 182.169, tesis aislada I.7o.A.275 A, ma­
teria administrativa, común, novena época, Tribunales Colegiados de Cir­
cuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIX, febrero
de 2004, página 1073.
***
“DERECHO DE PETICIÓN. SU RELACIÓN DE SINERGIA CON EL
DERECHO A LA INFORMACIÓN”.
Texto:
“El derecho de petición consagrado en el artículo 8o. constitucional implica
la obligación de las autoridades de dictar a una petición hecha por escrito,
esté bien o mal formulada, un acuerdo, también por escrito que debe hacerse saber en breve término al peticionario. Por su parte, el artículo 6o. de la
propia Constitución Federal establece que el derecho a la información será
garantizado por el Estado. Ambos derechos, reconocidos además en tratados
internacionales y leyes reglamentarias, se encuentran vinculados y relaciona­
dos en la medida que garantizan a los gobernados el derecho, no sólo a que
se les dé respuesta a sus peticiones por escrito y en breve término, sino que se
haga con la información completa, veraz y oportuna de que disponga o razonablemente deba disponer la autoridad, lo que constituye un derecho fun­
damental tanto de los individuos como de la sociedad”.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
398
alejandro ortega san vicente
Localización: número de registro: 180.905, novena época, Tribunales Co­
legiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo
XX, agosto de 2004, p. 1589, tesis I.4o.A.435 A, aislada, administrativa.
***
“TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
GUBERNAMENTAL. TANTO LA LEY FEDERAL RELATIVA COMO
SU REGLAMENTO, RESPETAN LA GARANTÍA DE AUDIENCIA DE
LOS TERCEROS INTERESADOS”.
Texto:
“Del análisis sistemático de los artículos 24, 25, 40 y 50 de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, 40 y 41
de su Reglamento, se desprende que en el procedimiento de acceso a los
datos personales, documentos e información en posesión de los Poderes de
la Unión u órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, los
terceros interesados tienen la oportunidad de manifestar lo que a su derecho
convenga respecto de la solicitud de que se trate; en primer lugar, en la eta­
pa que se desarrolla ante la unidad de enlace de la dependencia u órgano au­
tónomo cuando, por la naturaleza de la información, el Comité de Acceso
considere pertinente recabar la autorización del titular de la información, pre­
vio a su entrega, otorgándole un plazo de diez días hábiles para contestar; en
segundo lugar, en el trámite del recurso de revisión ante el Instituto Federal
de Acceso a la Información, cuando en el escrito por el cual se interponga
ese medio de defensa, se le señale expresamente como tercero interesado o
el instituto, oficiosamente, le otorgue ese carácter y, por ende, la oportunidad
de alegar y ofrecer pruebas en el recurso, lo que podrá hacer, inclusive, de
modo propio, pues ninguna disposición lo prohíbe. Por tanto, la Ley en
comento y su Reglamento, marco legal que establece el procedimiento de
acceso a la información, otorga a los terceros interesados la garantía de audiencia establecida por el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.
Localización: clave 2a. XXXIV/2005, Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, novena época, tomo XXI, marzo de 2005, página 361.
***
apéndices
399
“TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
GUBERNAMENTAL. LA OPOSICIÓN A QUE SE PUBLIQUEN DATOS PERSONALES DE LAS PARTES EN ASUNTOS DEL CONO­
CIMIENTO DE LOS ÓRGANOS DEL PODER JUDICIAL DE LA
FEDERACIÓN, ESTÁ SUJETA A LA CALIFICACIÓN DE EFICA­
CIA, EN TÉRMINOS DEL REGLAMENTO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Y DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL PARA LA APLICACIÓN DE LA LEY FEDERAL
RELATIVA”.
Texto:
“De los artículos 1o., 5o., 6o., 7o. y 8o. del Reglamento de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplica­
ción de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental; 3o., fracción II y 13, fracción IV, de la ley en cita, se asume
que los asuntos del conocimiento de un órgano jurisdiccional del Poder
Judicial de la Federación constituyen información pública a la que los ciudadanos deben tener acceso sin más restricciones que las que la ley les imponga; asimismo las partes que en tales asuntos intervengan tienen el derecho de oponerse a la publicación de sus datos personales en caso de que se
presente una solicitud de acceso a alguna de las resoluciones o a las pruebas
y demás constancias que obren en el expediente respectivo, derecho que se
les reconoce en la propia ley federal de transparencia y que los órganos jurisdiccionales deben ponderar desde el momento en que se dicta la primera
providencia sobre el conocimiento de un asunto. No obstante ello, también
de acuerdo con el marco jurídico aplicable, ese derecho que por principio asis­
te a todas las partes del juicio, no garantiza que al plantearse la petición de­
ban suprimirse ineludiblemente los datos personales de quien la formula de
cualquier documentación que contenga la información a publicar, incluyendo desde luego la sentencia dictada en el asunto. Por el contrario, la recepción de una petición en tal sentido sólo implica que una vez expuesta, el
órgano jurisdiccional está compelido a determinar si tal oposición puede sur­
tir efectos, tomando en cuenta si la resolución definitiva del asunto, las prue­
bas o las demás constancias respecto de las cuales prevalece el derecho de la
sociedad a conocerlas plenamente, contienen información considerada como
reservada en términos de la fracción IV del artículo 13 de la citada ley, lo que
implica que el órgano jurisdiccional a cargo del asunto deberá determinar
si la información que se solicita sea excluida en caso de publicación, concier­
ne a una persona física, identificada o identificable, o si es la relativa a su
ori­gen étnico o racial, o que esté referida a las características físicas, morales
400
alejandro ortega san vicente
o emocionales, a su vida afectiva y familiar, domicilio, número telefónico, pa­
trimonio, ideología y opiniones políticas, creencias o convicciones religiosas
o filosóficas, los estados de salud físicos o mentales, las preferencias sexuales,
u otras análogas que afecten su intimidad; y además si de publicarse cualquiera de esos datos se puede poner en riesgo la vida, la seguridad o la salud
de cualquier persona, e incluso si la supresión de la información no incide en
que la información cuya publicación se solicita no pueda conocerse íntegramente o con la transparencia necesaria, pues de no colmarse esos extremos,
el órgano jurisdiccional podrá anticipar que dicha petición es ineficaz y pro­
ceder a la publicación de la información correspondiente, con inclusión de
aquella que se buscaba fuera suprimida”.
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO.
Localización: número de registro: 178,271, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, Tribunales Colegiados de Circuito,
XXI, mayo de 2005, tesis aislada IV.2o.A.137 A, página 1583.
***
“TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
GUBERNAMENTAL. RESULTA INEFICAZ LA OPOSICIÓN A LA
INCLUSIÓN DE LOS DATOS PERSONALES EN LA PUBLICIDAD
DE LOS ASUNTOS DEL CONOCIMIENTO DEL PODER JUDI­
CIAL DE LA FEDERACIÓN, CUANDO AQUÉLLOS NO REVISTAN
LA CARACTERÍSTICA DE RESERVADOS, DE CONFORMIDAD
CON EL ARTÍCULO 13, FRACCIÓN IV, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA”.
Texto:
“Conforme a los artículos 3o., fracción II, y 13, fracción IV, de la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en
relación con los numerales 1o., 5o., 6o., 7o. y 8o. del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal
para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, los asuntos tramitados ante el Poder Judicial
de la Federación constituyen información pública que puede conocerse por
cualquier ciudadano sin más restricciones que las que la ley imponga, entre
las que se incluye el derecho de las partes que intervengan en tales asuntos
apéndices
401
para oponerse a que sus datos personales se incluyan en la publicación de
cualquier constancia del juicio cuando un tercero lo solicite; sin embargo,
el ejercicio de ese derecho de oposición resultará ineficaz, cuando tras recibir la oposición, el órgano jurisdiccional determine que la resolución definitiva del asunto, las pruebas o las demás constancias que puedan llegar a
publicarse a terceros y respecto de las cuales prevalece el derecho de la socie­
dad a conocerlas plenamente, no contienen información considerada como
reservada en términos de la fracción IV del artículo 13 de la ley citada, es
decir, aquella relativa a una persona física, identificada o identificable, la con­
cerniente a su origen étnico o racial, o que esté referida a las características
físicas, morales o emocionales, a su vida afectiva y familiar, domicilio, número telefónico, patrimonio, ideología y opiniones políticas, creencias o con­
vicciones religiosas o filosóficas, los estados de salud físicos o mentales, las
preferencias sexuales, u otras análogas que afecten su intimidad; o bien, por­
que aunque la contienen, se estime que su inclusión en la publicación no
pone en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona, o incluso porque se concluya que de suprimirse tales datos la información cuya pu­
blicación se solicita no pudiera conocerse íntegramente o con la transparencia necesaria”.
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO.
Localización: número de registro: 178,270, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, Tribunales Colegiados de Circuito,
XXI, mayo de 2005, tesis aislada IV.2o.A.139 A, página 1585.
***
“TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. NO
AFECTA EL INTERÉS JURÍDICO DEL TITULAR DE LA INFORMACIÓN, LA RESOLUCIÓN DEL INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL QUE OBLI­
GA AL DE PROTECCIÓN Y AHORRO BANCARIO A PROPORCIONAR INFORMACIÓN A UN GOBERNADO, PREVIA ELIMINACIÓN
DE LOS DATOS RESERVADOS, CONFIDENCIALES O CLASIFI­
CADOS”.
Texto:
“El artículo 6o. de la Constitución Federal establece que el derecho a la in­
formación será garantizado por el Estado, sin que esto signifique un perjui-
402
alejandro ortega san vicente
cio para las entidades públicas o privadas porque el acceso a la información
no sólo obliga a proporcionarla o a exhibir la documentación que soliciten
los gobernados sino también a difundir la que no sea confidencial, reservada o clasificada, que es la orientación y contenido de la Ley Federal de Trans­
parencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental que reglamenta
dicha disposición constitucional. Por tales razones, es claro que la resolución
del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública que obliga al Insti­
tuto para la Protección al Ahorro Bancario a proporcionar información, pre­via
eliminación de los datos considerados como reservados, confidenciales o cla­
sificados, no afecta los intereses jurídicos del titular de la información, aun
cuando no hubiese dado su consentimiento, por lo que debe sobreseerse en
el juicio de garantías que intenta, con fundamento en la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción V, de la Ley de Amparo, en relación
con el artículo 74, fracción III, de la propia ley de la materia”.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Localización: clave I.4o.A.499 A, Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, novena época, tomo XXII, septiembre de 2005, página 1584.
***
“PARTIDOS POLÍTICOS. EL MANEJO DE SUS RECURSOS PÚ­
BLICOS Y PRIVADOS SE RIGE POR EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA”.
Texto:
“Los partidos políticos son entidades de interés público que deben reflejar
con claridad lo relativo a la obtención, manejo y destino de los recursos pú­
blicos y privados que reciben para el desarrollo de sus actividades ordinarias
y de campaña. Por tanto, en cuanto a este tema, se debe privilegiar el principio de transparencia y no el de secrecía”.
El Tribunal Pleno, el dieciocho de octubre en curso, aprobó, con el número 146/2005, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito
Federal, a dieciocho de octubre de dos mil cinco.
Localización: P./J. 146/2005, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, novena época, tomo XXII, noviembre de 2005, página 154.
***
apéndices
403
“TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
GUBERNAMENTAL. LA CONFIDENCIALIDAD DE LOS DATOS
PERSONALES SÓLO CONSTITUYE UN DERECHO PARA LAS PER­
SONAS FÍSICAS MAS NO DE LAS MORALES (AUTORIDADES RES­
PONSABLES)”.
Texto:
“De la interpretación sistemática de los artículos 1, 3, 4, 8, 18 a 22 y 61 de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en relación con el Acuerdo General 76/2003, del Pleno del Consejo
de la Judicatura Federal, que modifica los artículos 19 y tercero transitorio del
Acuerdo General 30/2003, que establece los órganos, criterios y procedimientos institucionales para la transparencia y acceso a la información pública
para ese órgano del Poder Judicial de la Federación, los Tribunales de Circui­
to y los Juzgados de Distrito, se advierte que entre los objetivos de la ley ci­
tada se encuentra el garantizar la protección de los datos personales en posesión de los sujetos obligados, es decir, la información concerniente a una
persona física, identificada o identificable, y para lograrlo otorgó facultades
al Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, el que dictó los acuerdos corres­
pondientes, estableciendo en relación con los datos personales de las par­tes,
que con el fin de respetar cabalmente tal derecho, al hacerse públicas las sen­
tencias, se omitirán cuando manifiesten su oposición de manera expresa, e
impuso a los órganos jurisdiccionales la obligación de que en el primer acuer­
do que dicten en los asuntos de su competencia, señalen a las partes el derecho que les asiste para oponerse, en relación con terceros, a esa publicación,
en la inteligencia de que la falta de oposición conlleva su consentimiento para
que la sentencia respectiva se publique sin supresión de datos; de donde se
concluye que la protección de los datos personales de referencia sólo constituye un derecho para las personas físicas, pues así lo señala la fracción II del
artículo 3 de la ley mencionada, al indicar que por aquéllos debe entenderse la información concerniente a una persona física identificada o identificable, excluyendo así a las personas morales, entre las que se encuentran las
autoridades responsables”.
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO TERCER
CIRCUITO.
Nota: al acuerdo general 30/2003 citado aparece publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XVIII,
noviembre de 2003, página 1065.
404
alejandro ortega san vicente
Localización: clave: XIII.3o.12 A, Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, novena época, tomo XXIII, enero de 2006, página 2518.
***
“TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
GUBERNAMENTAL. LOS ARTÍCULOS 2o., 7o., 13, 14, 18, 19 Y 43 DE
LA LEY FEDERAL RELATIVA, VIGENTES EN 2004, NO VIOLAN
LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA”.
Texto:
“Los citados preceptos, al establecer la facultad de los particulares titulares
de la información que obra en poder de las autoridades para delimitar o de­
terminar la parte que puede ser de conocimiento público, con el objeto de no
poner en riesgo información relativa a secretos industriales o aspectos técnicos, entre otros y evitar con ello que se les perjudique en el desarrollo de
su actividad y fin, no violan las garantías de legalidad y seguridad jurídica
contenidas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. Esto es, dada la función y objetivo de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental de transparentar y publicitar todos los actos de las autoridades federales, así como
garantizar el derecho a la información contenido en el artículo 6o. de la Cons­
titución Federal, dicho ordenamiento debe buscar un equilibrio entre los
principios contenidos en este precepto y aquellos que prevé el citado numeral 16, pues estimar lo contrario —que la información en la que tienen injerencia particulares y que obra en resguardo de las autoridades federales no
puede ser proporcionada para consulta de otros gobernados— equivaldría
a hacer nugatorio el derecho a la información y contravenir el propio fin para
el cual fue creada la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental. Es por ello que en forma sui géneris se establecen
los mecanismos para lograr el propósito de la indicada Ley y, a su vez, se
garantiza a los particulares titulares de información en que interviene el
Gobierno Federal, que no se trastoquen sus derechos públicos subjetivos”.
Localización: clave 1a. XXXVII/2006, Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, novena época, tomo XXIII, febrero de 2006, página 650.
***
apéndices
405
“TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
GUBERNAMENTAL. TANTO LA LEY FEDERAL RELATIVA COMO
SU REGLAMENTO RESPETAN LA GARANTÍA DE AUDIENCIA DE
LOS TERCEROS INTERESADOS”.
Texto:
“Del análisis sistemático de los artículos 24, 25, 40 y 50 de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, 40 y 41
de su Reglamento, se advierte que en el procedimiento de acceso a los datos
personales, documentos e información en posesión de los Poderes de la Unión
u órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, los terceros
interesados tienen la oportunidad de manifestar lo que a su derecho conven­
ga respecto de la solicitud de que se trate, en diversos momentos. En primer
lugar, en la etapa que se desarrolla ante la unidad de enlace de la dependencia u órgano autónomo cuando, por la naturaleza de la información, el Co­
mité de Acceso considere pertinente recabar la autorización del titular de la
información, previamente a su entrega, otorgándole un plazo de 10 días há­
biles para contestar; en segundo lugar, en el trámite del recurso de revisión
ante el Instituto Federal de Acceso a la Información, cuando en el escrito por
el que se interponga ese medio de defensa, se le señale expresamente como
tercero interesado o el Instituto, oficiosamente, le otorgue ese carácter y, por
ende, la oportunidad de alegar y ofrecer pruebas en el recurso, lo que podrá
hacer, inclusive, de modo propio, pues ninguna disposición lo prohíbe. Por
lo tanto, la Ley en comento y su Reglamento otorgan a los terceros interesados la garantía de audiencia establecida por el artículo 14 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos”.
Localización: clave 1a. XXXVI/2006, Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, novena época, tomo XXIII, febrero de 2006, página 651.
***
“COMISIÓN ESTATAL PARA LA TRANSPARENCIA Y ACCESO A
LA INFORMACIÓN PÚBLICA. LA LEY DE JUSTICIA Y PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS ES APLICABLE A LOS PROCE­
DIMIENTOS SEGUIDOS ANTE AQUÉLLA (LEGISLACIÓN DEL
ESTADO DE NAYARIT)”.
Texto:
406
alejandro ortega san vicente
“La creación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
del Estado de Nayarit y el establecimiento en ella de la aplicación de la Ley de
Justicia y Procedimientos Administrativos tratándose de los procedimientos
seguidos ante la Comisión Estatal para la Transparencia y Acceso a la Información Pública, implican una derogación tácita de lo previsto con anteriori­
dad en la ley citada en segundo término que sea incompatible con las nuevas
disposiciones contenidas en la norma primeramente mencionada, de conformidad con el artículo 9 del Código de Procedimientos Civiles de la entidad, de aplicación supletoria a la Ley de Justicia y Procedimientos Administrativos; por ello, sí es aplicable esta última a los procedimientos seguidos
ante la Comisión Estatal para la Transparencia y Acceso a la Información Pú­
blica del Estado de Nayarit, no obstante que sea un organismo autónomo”.
TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGÉSIMO CUARTO CIRCUITO.
Localización: clave XXIV. 15 A, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, novena época, tomo XXIII, marzo de 2006, página 1960.
***
“TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
GUBERNAMENTAL. LA SOLICITADA AL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL POR EL PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN CON MOTIVO DE UN RECURSO
DE REVISIÓN ADMINISTRATIVA, ENCUENTRA SU FUNDAMENTO EN UNA COMPETENCIA JURISDICCIONAL Y NO EN EL
EJERCICIO DE UN DERECHO PÚBLICO SUBJETIVO”.
Texto:
“De las exposiciones de motivos, así como de los dictámenes de las Comisio­
nes de las Cámaras del Congreso de la Unión, relativos a la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, se advierte que el objetivo de dicho ordenamiento es reglamentar lo dispuesto en los
artículos 6o. y 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de dar publicidad, de la manera más eficiente, a la infor­
mación gubernamental en poder de los diversos órganos del Estado (Poderes
de la Unión y organismos constitucionales autónomos), para que los gobernados o particulares puedan acceder a ella. En ese tenor, cuando el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación requiere al Consejo de
la Judicatura Federal el envío de diversos documentos ofrecidos como prue-
apéndices
407
ba en un recurso de revisión administrativa, tal solicitud encuentra su funda­
mento en una competencia jurisdiccional prevista en el capítulo IV del Título Tercero de la Constitución Federal y, en particular, en los artículos 122
y 124 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y no en el ejer­
cicio de un derecho público subjetivo (como es el caso en que los particulares solicitan información a la autoridad), por lo que es evidente que el reque­
rimiento impugnado no se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la
señalada Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental y, por ende, resulta irrelevante que la información se encuen­
tre clasificada como reservada, pues ello constituye una limitante al derecho
de los gobernados a solicitar información, mas no a la facultad de una autoridad jurisdiccional para requerirla; esto es, la indicada Ley no regula la
actividad jurisdiccional en sí, es decir, no regula los requerimientos que la au­
toridad jurisdiccional efectúe a otra autoridad con apoyo en las diversas leyes
procesales, sino únicamente la obligación que tiene el Estado de dar acceso
a los particulares a la información”.
Localización: número de registro: 174164, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, Segunda Sala, tomo XXIV, septiembre
de 2006, página 346, tesis aislada 2a. LXXIX/2006, materia administrativa.
***
“TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
GUBERNAMENTAL. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY FEDERAL RELATIVA”.
Texto:
“Al disponer el artículo 2o. de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental: ‘Toda la información gubernamental
a que se refiere esta Ley es pública y los particulares tendrán acceso a la
misma en los términos que ésta señala’, resulta evidente que el ámbito de apli­
cación de este ordenamiento rige sólo para los particulares o gobernados
interesados en obtener información de carácter público y no tratándose de pe­
ticiones hechas por servidores públicos conforme a sus atribuciones y para
fines propios a su cargo. Por ello, tales autoridades deben proporcionar la in­
formación que les sea requerida con el fin esencial e inmediato de desarrollar las funciones que tienen jurídicamente encomendadas”.
408
alejandro ortega san vicente
Localización: número de registro: 173977, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XXIV, octubre de 2006, página
283, Primera Sala, tesis aislada 1a. CLXVI/2006, materia administrativa.
***
“ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA TRATÁNDOSE DE EXPEDIENTES JUDICIALES. SUS ALCANCES (LEGISLACIÓN DEL
ESTADO DE NUEVO LEÓN)”.
Texto:
“Mediante decreto ciento ocho, publicado en el Periódico Oficial del Estado
el catorce de julio de dos mil cuatro, se reformó el artículo 39 del Código de
Procedimientos Civiles del Estado de Nuevo León, para quedar como sigue:
“Artículo 39. Las copias o testimonios de documentos que existan en los
archivos o expedientes se permitirán a toda persona que los solicite, quedando razón y constancia de recibo en el que se señalen los que hubieren sido
expedidos. Lo anterior con excepción de los casos en que la Ley de Acceso
a la Información Pública obligue a la autoridad a negar el acceso público a
la información, en los cuales sólo las partes legitimadas o quienes ellas auto­
ricen podrán consultar y obtener copias de los expedientes. El Juez o Magis­
trado dictará las medidas que sean conducentes, para tal efecto”. La exposición de motivos y el proceso legislativo de ese decreto reformatorio ilustran
con claridad sobre las razones consideradas por el legislador local para dar
una extraordinaria amplitud al derecho de los gobernados para acceder a la
información contenida en los expedientes judiciales, esto es, la idea de poner
a disposición de cualquier persona todos los documentos contenidos en los
procedimientos judiciales, sin más límites que los previstos en la Ley de
Acceso a la Información Pública para el Estado de Nuevo León, eliminando
con ello la restricción de que esa consulta sea exclusivamente de las partes;
luego, para delimitar los alcances del precepto reproducido, es necesario
acudir a este último ordenamiento. Así, los artículos 4, 10, fracción VII, 11,
11 bis, 13 y 15 de la citada ley, dimensionan el derecho de acceder a la información pública del Estado y asignan esa calidad a las acciones, diligencias y
etapas procesales contenidas en los expedientes cuyo conocimiento corresponde a los tribunales y juzgados del Poder Judicial del Estado, esto es, la
intención del legislador fue publicitar todos los negocios judiciales, tanto en
trámite como resueltos, salvo que se trate de asuntos de naturaleza familiar,
procesos penales por delitos sexuales, contra la libertad o contra la familia y
apéndices
409
aquellos en los cuales la víctima sea menor de edad o incapaz; fuera de esos
casos, toda información contenida en los expedientes judiciales puede y debe
ser entregada a cualquier persona que lo solicite, sin necesidad de justificar
el motivo de la petición ni el uso que se le dará; por tanto, de no actualizarse alguna de las restricciones previstas en la ley, no hay justificación para
negar la información”.
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL
CUARTO CIRCUITO.
Localización: Semanario Judicial de la Federación, novena época, tomo
XXIV, noviembre de 2006, página 1017, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis aislada IV.1o.C.31 K, materia común.
***
“TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
GUBERNAMENTAL. EL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE
AMPARO QUE ORDENA DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD
DE INFORMACIÓN CONFORME A LO PREVISTO EN LA LEY
FEDERAL RELATIVA, DEBE EMITIRLA EL COMITÉ DE INFORMACIÓN RESPECTIVO”.
Texto:
“De lo dispuesto en los artículos 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46 y 49 de esa ley, se
desprende que para negar el acceso a la información de una dependencia o
entidad sujeta a ese ordenamiento, por inexistencia de la propia información,
no basta con que el titular de la unidad administrativa o de la unidad de en­
lace respectiva indiquen al solicitante que no cuentan con la información re­
querida y que debe ser solicitada a otra entidad o dependencia, sino que es
menester que la petición se remita al comité de información correspondiente a efecto de que sea éste quien resuelva en definitiva lo conducente, para
que en su caso, el solicitante pueda inconformarse con la decisión que confirme la inexistencia de la información. De lo que se sigue que si en un juicio
de amparo se otorga la protección constitucional para que las autoridades
responsables den respuesta a una solicitud de información, ajustándose a lo
dispuesto en la mencionada ley, la sentencia relativa no puede considerarse
cumplida si la dependencia o entidad respectiva se limita a comunicar al
solicitante que carece de la información requerida y que puede pedirla a di­
versa dependencia o entidad, toda vez que en esa hipótesis, es menester que
410
alejandro ortega san vicente
se dé intervención al comité de información respectivo, para que sea éste el
que emita la resolución que determine, en su caso, la inexistencia de la infor­
mación y el interesado esté en condiciones de cuestionar la decisión que se
adopte en ese sentido”.
DÉCIMO QUINTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Localización: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV,
enero de 2007, página 2378, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis aislada I.15o.A.73 A, materia administrativa.
***
2. Los criterios específicos del Poder Judicial
de la Federación
Criterio 01/2003
INGRESOS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. CONSTITUYEN
INFORMACIÓN PÚBLICA AUN CUANDO SU DIFUSIÓN PUEDE
AFECTAR LA VIDA O LA SEGURIDAD DE AQUÉLLOS.
“Si bien el artículo 13, fracción IV, de la Ley Federal de Transparencia y Ac­
ceso a la Información Pública Gubernamental establece que debe clasificarse como información confidencial la que conste en expedientes administrativos cuya difusión pueda poner en riesgo la vida, la seguridad o la salud de
cualquier persona, debe reconocerse que aun cuando en ese supuesto podría
encuadrar lo relativo a las percepciones ordinarias y extraordinarias de los
servidores públicos, ello no obsta para reconocer que el legislador estableció
en el artículo 7o. de ese mismo ordenamiento que la referida información,
como una obligación de transparencia, debe publicarse en medios remotos
o locales de comunicación electrónica, lo que se sustenta en el hecho de que
el monto de todos los ingresos que recibe un servidor público por desarrollar
las labores que les son encomendadas con motivo del desempeño del cargo
respectivo, constituyen información pública, en tanto que se trata de erogaciones que realiza un órgano del Estado con base en los recursos que encuentran su origen, en mayor medida, en las contribuciones aportadas por
los gobernados”.
apéndices
411
Clasificación de información 2/2003-A, derivada de la solicitud presentada por Laura Carrillo Anaya. 24 de septiembre de 2003. Unanimidad de
votos.
***
Criterio 02/2003
INGRESOS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. SON INFORMACIÓN PÚBLICA AUN CUANDO CONSTITUYEN DATOS PERSONALES QUE SE REFIEREN AL PATRIMONIO DE AQUÉLLOS.
“De la interpretación sistemática de lo previsto en los artículos 3o., fracción
II; 7o.; 9o., y 18, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental se advierte que no constituye informa­
ción confidencial la relativa a los ingresos que reciben los servidores públicos, ya que aun cuando se trata de datos personales relativos a su patrimonio,
para su difusión no se requiere del consentimiento de aquéllos, lo que deriva
del hecho de que en términos de lo previsto en el citado ordenamiento deben
ponerse a disposición del público a través de medios remotos o locales de co­
municación electrónica, tanto el directorio de servidores públicos como las
remuneraciones mensuales por puesto, incluso el sistema de compensación”.
Clasificación de información 2/2003-A, derivada de la solicitud presentada por Laura Carrillo Anaya. 24 de septiembre de 2003. Unanimidad de
votos.
***
Criterio 03/2003
ACCESO A LA INFORMACIÓN. EL EJERCICIO DE ESTE DERECHO NO GARANTIZA OBTENER UN PRONUNCIAMIENTO SOBRE LA JUSTIFICACIÓN LEGAL DE LOS ACTOS DE UN ÓRGANO
DEL ESTADO O SOBRE LA INTERPRETACIÓN QUE DEBE DARSE
A UN DETERMINADO PRECEPTO LEGAL, SALVO QUE EXISTA
UN DOCUMENTO EN EL QUE PREVIAMENTE SE HAYAN REALIZADO ESOS ACTOS.
“Tomando en cuenta que el derecho de acceso a la información tiene como
finalidad permitir a los gobernados conocer las determinaciones y decisiones
412
alejandro ortega san vicente
de los órganos del Estado así como el contenido de los diversos actos jurídicos que realiza y que en términos de lo previsto en el artículo 42 de la Ley Fe­
deral de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental los
órganos del Estado únicamente están obligados a entregar documentos que
se encuentren en sus archivos, debe concluirse que la prerrogativa en comen­
to de ninguna manera confiere el derecho a obtener algún pronunciamiento
sobre la justificación legal de los actos de un órgano del Estado o, menos aún,
sobre la interpretación de alguna disposición del marco constitucional y
legal que los regula, salvo que tal pronunciamiento o interpretación consten
en un documento que se haya elaborado previamente por el órgano competente para pronunciarse sobre los aspectos solicitados”.
Clasificación de información 2/2003-A, derivada de la solicitud presentada por Laura Carrillo Anaya. 24 de septiembre de 2003. Unanimidad de
votos.
***
Criterio 01/2004
INFORMACIÓN PÚBLICA. DEBE PERMITIRSE EL ACCESO A
ELLA EN LAS DIVERSAS MODALIDADES QUE SE REQUIEREN
EN UNA MISMA SOLICITUD CUANDO AQUÉLLAS SE COMPLEMENTEN LÓGICAMENTE.
“Tomando en cuenta que en la interpretación de las disposiciones que rigen
el acceso a la información pública gubernamental se debe favorecer el principio de publicidad de ésta, es menester concluir que no existe impedimento
legal alguno para que se solicite el acceso a determinado documento en dos
diversas modalidades que se complementan en forma lógica, como sucede
cuando se piden copias certificadas cuyo señalamiento se condiciona al resultado de la consulta física que se realice del expediente respectivo, debiendo tomarse en cuenta que no obsta a esta conclusión el hecho de que al
ponerse a disposición dicho expediente no sea factible cotizar el costo de las
copias requeridas, pues ello podrá acontecer una vez que el solicitante señale las fojas de las que requiere la mencionada certificación”.
Clasificación de información 2/2004-J, derivada de la solicitud presentada por Alfonso de Aquino Suárez. 10 de marzo de 2004. Unanimidad de
votos.
apéndices
413
***
Criterio 02/2004
INFORMACIÓN DISPERSA EN DIVERSOS DOCUMENTOS. PARA
RESPETAR EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN BASTA CON QUE SE PERMITA LA CONSULTA FÍSICA DE AQUÉ­
LLOS, SALVO EN EL CASO DE QUE EL RESPECTIVO ÓRGANO
DEL ES­TADO TENGA LA OBLIGACIÓN DE CONTAR CON UN
DOCUMENTO QUE CONCENTRE AQUÉLLA.
“Si bien para cumplir con el derecho de acceso a la información tratándose
de la que se encuentra en diferentes documentos, basta con que se permita a
los gobernados la consulta física de éstos, dado que tal prerrogativa no implica el procesamiento de los datos contenidos en diversos documentos, como
lo prevé el artículo 29 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, ello no obsta para reconocer que si el órgano que tiene bajo su resguardo numerosos documentos en los que están dispersos los datos solicitados,
cuenta con algún área o unidad que conforme a su regulación interna debe
elaborar un documento en el que concentre esa información, 290 Suprema
Corte de Justicia de la Nación, para respetar el derecho en comento no bas­
ta que se permita la mencionada consulta física, ya que en este supuesto el de­
recho de acceso a la información tiene el alcance de obligar a los órganos del
Estado a poner a disposición de los gobernados la información que con­forme
a lo previsto en el marco jurídico que los regula deben tener bajo su resguardo, con lo que además se reconoce que para realizar la referida consulta física el solicitante enfrentará limitantes temporales y económicas que difícilmente podrá superar, lo que finalmente le impedirá conocer los datos que
le permitan evaluar las actividades desarrolladas por el respectivo órgano del
Estado”.
Clasificación de información 6/2004-J, derivada de la solicitud presentada por Miguel Carbonell. 29 de abril de 2004. Unanimidad de votos.
***
Criterio 03/2004
DATOS PÚBLICOS DE LOS TRABAJADORES DE LOS ÓRGANOS
DEL ESTADO. SÍ EXISTE LA OBLIGACIÓN DE ELABORAR UN
414
alejandro ortega san vicente
DOCUMENTO EN EL QUE SE CONCENTREN AQUÉLLOS, AUN
CUANDO EL ÁREA O UNIDAD NO CUENTE CON EL MISMO,
EN CUMPLIMIENTO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN AQUÉL DEBERÁ ELABORARSE.
“Si se solicitan datos relacionados con los trabajadores que laboran en un ór­
gano del Estado, en caso de que la unidad respectiva no haya elaborado un
documento en el que se concentre la información requerida, a pesar de que
cuenta con la atribución para ello; tomando en cuenta la cantidad de documentos que deben consultarse para obtener esa información, debe concluirse que el derecho de acceso a la información garantiza que el referido documento se ponga a disposición del solicitante y del público en general”.
Clasificación de información 3/2004-A, derivada de la solicitud pre­
sentada por Carmen Liévano Jiménez. 7 de julio de 2004. Unanimidad de
votos.
***
Criterio 04/2004
COMPETENCIA PARA CONOCER DE UNA SOLICITUD DE ACCESO A LA INFORMACIÓN. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS
DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CUANDO
SE REFIERE A LA QUE LEGALMENTE NO PUEDE ESTAR BAJO
SU RESGUARDO.
“Si de lo manifestado por la unidad departamental respectiva, se advierte
que la información solicitada conforme a lo dispuesto en los ordenamientos
aplicables, debe encontrarse bajo resguardo de otro órgano del Estado diverso a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es menester concluir que los
órganos de ésta carecen de atribuciones legales para pronunciarse sobre la
existencia de la información solicitada y dictar las medidas necesarias para
su localización”.
Clasificación de información 12/2004-J, derivada de la solicitud presentada por Brendan M. Case. 19 de mayo de 2004. Unanimidad de votos.
***
apéndices
415
Criterio 05/2004
COMPETENCIA PARA CONOCER DE UNA SOLICITUD DE ACCESO A LA INFORMACIÓN. CUANDO SE PRESENTE ANTE LA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN RELACIÓN
CON INFORMACIÓN QUE DEBE TENER BAJO SU RESGUARDO
EL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL, DEBE REMITIRSE
A ÉSTE EN EL MOMENTO PROCEDIMENTAL EN QUE ESA CIRCUNSTANCIA SE ACREDITE.
“Si de lo manifestado por la Unidad Administrativa competente de este Alto
Tribunal, se advierte que tanto la verificación de la existencia de la información, clasificación y, en su caso, modalidad de entrega corresponde al Consejo de la Judicatura Federal, es menester determinar que esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación, a través de los órganos internos de transparen­
cia, carece de atribuciones legales para pronunciarse sobre la existencia o
disponibilidad de la información y dictar las medidas necesarias para su lo­
calización, por lo que, en términos de lo previsto en el párrafo segundo del ar­
tículo 23 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del
Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Trans­
parencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, deberá remitirse la solicitud respectiva al referido Consejo, sin que obste el momento
procedimental en que se acredite esa circunstancia”.
Clasificación de información 13/2004-J, derivada de la solicitud pre­
sentada por Ariel Salanueva Brito. 19 de mayo de 2004. Unanimidad de
votos.
Clasificación de información 18/2004-J, derivada de la solicitud de Manuel Franco Bárcenas. 26 de mayo de 2004. Unanimidad de votos.
***
Criterio 06/2004
COMPETENCIA PARA CONOCER DE UNA SOLICITUD DE ACCESO A LA INFORMACIÓN. CUANDO LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN ESTIME QUE AQUÉLLA CORRESPONDE AL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL, PODRÁ REMITIRLA POR VÍA ELECTRÓNICA, AUN CUANDO NO SE HAYAN
ESTABLECIDO LAS MEDIDAS CONJUNTAS PARA FACILITAR ESE
TRÁMITE.
416
alejandro ortega san vicente
“Si en cualquier momento procedimental, los órganos internos de transparencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación advierten que carecen de
competencia para conocer de una solicitud de acceso a la información, con
fundamento en el párrafo segundo del artículo 23 del Reglamento de la Su­
prema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal
para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, deberán remitir aquélla por vía electrónica al
Consejo de la Judicatura Federal, aun cuando no se hayan establecido de ma­
nera conjunta las medidas para facilitar ese trámite, dado que éstas únicamente buscan facilitar la mencionada remisión, sin que la entrada en vigor
de esta figura esté condicionada al dictado de aquéllas”.
Clasificación de información 13/2004-J, derivada de la solicitud presentada por Ariel Salanueva Brito. 19 de mayo de 2004. Unanimidad de votos.
Página 4.
Clasificación de información 18/2004-J, derivada de la solicitud de Manuel Franco Bárcenas. 26 de mayo de 2004. Unanimidad de votos. Páginas
3-4.
***
Criterio 07/2004
EXPEDIENTES PENALES O FAMILIARES CONCLUIDOS ANTES
DEL DOCE DE JUNIO DE DOS MIL TRES. EL REGLAMENTO DE
LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Y DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL PARA LA APLICACIÓN DE
LA LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL, DEBE APLICARSE RETROACTIVAMENTE PARA RESOLVER LAS SOLICITUDES QUE SE
PRESENTARON ANTES DE SU ENTRADA EN VIGOR RESPECTO
DE ESOS EXPEDIENTES.
“Aun cuando una solicitud de acceso a un expediente penal o familiar concluido antes del doce de junio de dos mil tres se haya presentado con anterioridad a la entrada en vigor del citado Reglamento, momento en el que
regía lo dispuesto por el artículo cuarto transitorio del Acuerdo General Ple­
nario 9/2003, en su texto modificado por el diverso 13/2003, conforme al cual
‘los expedientes relativos a los asuntos penales o familiares que antes del doce
de junio de dos mil tres se encontraban bajo resguardo de la Suprema Cor-
apéndices
417
te, son de consulta pública una vez que haya transcurrido el plazo de treinta y seis años, contado a partir de la fecha 300 Suprema Corte de Justicia de
la Nación en que se haya ordenado su archivo’, si al resolverse aquélla ya se
encuentra vigente dicho Reglamento, debe aplicarse retroactivamente lo
previsto en sus artículos 1, 5, 6 y quinto transitorio, en beneficio del solicitante, pues de ellos se concluye que todos los expedientes jurisdiccionales o
administrativos, incluso los penales y familiares que hayan sido archivados
antes del doce de junio de dos mil tres son de consulta pública, y de conformidad con el artículo 6o. de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental, en la interpretación de las disposiciones que rigen el acceso a la información pública gubernamental se debe
favorecer el principio de publicidad de ésta”.
Clasificación de información 04/2004-J, derivada de la solicitud de información de Juan Bedolla Cortés. 26 de abril de 2004. Unanimidad de
votos.
***
Criterio 09/2004
INFORMACIÓN SUJETA A REVISIÓN. SI YA CONSTA EN UN DOCUMENTO DEFINITIVO DEBE PERMITIRSE EL ACCESO A
ÉSTE.
“Para el otorgamiento del acceso a la información que consta en un documento definitivo, no obsta que el mismo se encuentre sujeto a un proceso de
revisión, pues la información existe y se encuentra plasmada en un documento que está bajo el resguardo de la Suprema Corte de Justicia de la Na­
ción, en una de sus Unidades Administrativas, y aun cuando se esté procesando para ser publicada en diversa presentación. Ello no implica su falta
de disponibilidad en la modalidad en que se requirió, por lo que debe darse
acceso a la misma en los términos solicitados, en aras de una total y absoluta transparencia de la información bajo el resguardo de este Alto Tribunal,
independientemente de que en un futuro se cuente con una presentación dis­
tinta”.
Clasificación de información 10/2004-J, derivada de la solicitud de acceso a la información de Alfredo Bolio García. 19 de mayo de 2004. Unanimidad de votos.
418
alejandro ortega san vicente
***
Criterio 10/2004
INEXISTENCIA DE LA INFORMACIÓN. EL COMITÉ DE ACCESO
A LA INFORMACIÓN PUEDE DECLARARLA ANTE SU EVIDENCIA, SIN NECESIDAD DE DICTAR MEDIDAS PARA SU LOCALIZACIÓN.
“Los artículos 46 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y 30, segundo párrafo, del Reglamento de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la In­
formación Pública Gubernamental, disponen que cuando los documentos
no se encuentren en los archivos de la respectiva Unidad Administrativa, se
deberá remitir al Comité la solicitud de acceso y el oficio donde se manifieste tal circunstancia, para que éste analice el caso y tome las medidas pertinen­
tes para localizar en la Unidad Administrativa correspondiente el documento
solicitado y, de no encontrarlo, expida una resolución que confirme la inexistencia del mismo. Ello no obsta para concluir que cuando la referida Unidad
señala, o el mencionado Comité advierte que el documento solicitado no exis­
te en virtud de que no tuvo lugar el acto cuya realización supuestamente se
reflejó en aquél, resulta innecesario dictar alguna medida para localizar la
información respectiva, al evidenciarse su inexistencia”.
Clasificación de información 35/2004-J, derivada de la solicitud de acceso a la información de Daniel Lizárraga Méndez. 15 de noviembre de
2004. Unanimidad de votos.
***
Criterio 11/2004
SUSPENSIÓN DEL ACTO IMPUGNADO EN UNA CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. EL ACUERDO EN EL QUE SE PROVEE SOBRE ELLA ES PÚBLICO AUN CUANDO NO HAYA CONCLUIDO
EL PLAZO PARA RECURRIRLO.
“El auto mediante el cual se resuelve sobre la suspensión del acto impug­
nado en una controversia constitucional, en términos de lo previsto en los
apéndices
419
artículos del 14 al 18 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del ar­­
tículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
constituye una resolución pública de las referidas en el artículo 2o., fracción
XIV, del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del
Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, ya que se
trata de una determinación judicial dictada dentro de un juicio, por lo que
cualquier gobernado puede tener acceso a la misma una vez que se haya emi­
tido, con independencia del estado procesal en el que se encuentre el asunto,
ya que conforme a lo previsto en el artículo 7o., párrafos primero y segundo,
del referido Reglamento, todas las resoluciones dictadas dentro de un juicio
pueden consultarse una vez que se emitan, sin menoscabo de que ello deba
realizarse en una versión electrónica de la cual, en su caso, se supriman da­tos
personales”.
Clasificación de información 21/2004-J, derivado de la solicitud de acceso a la información de Gerardo Zarza Uribe y otros. 7 de julio de 2004.
***
Criterio 12/2004
ACCESO A EXPEDIENTES JUDICIALES CONCLUIDOS. CUANDO
SE SOLICITA RESPECTO DE DOCUMENTOS UBICADOS EN
DIVERSOS DERIVADOS DE UN MISMO JUICIO, LA UNIDAD QUE
LOS TIENE BAJO SU RESGUARDO DEBE ADOPTAR LAS MEDIDAS
NECESARIAS PARA LOCALIZARLOS AUN CUANDO ÚNICAMENTE SE PROPORCIONEN LOS DATOS DE UNO DE ESOS EXPEDIENTES.
“Si un gobernado solicita el acceso a documentos ubicados en diversos expedientes judiciales integrados con motivo de un mismo juicio, como pueden
ser una demanda de amparo indirecto, una sentencia dictada por el respectivo Juez de Distrito y la diversa dictada por el tribunal de amparo que conoció del recurso de revisión interpuesto contra ese fallo, señalando únicamente los datos del expediente relativo a este medio de defensa y la unidad
encargada del resguardo de los referidos expedientes tiene a su disposición
este último, atendiendo al principio de publicidad de la información estable­
cido en el artículo 6o. de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, es menester concluir que aquélla debe
420
alejandro ortega san vicente
adoptar las medidas necesarias para determinar si el expediente principal del
respectivo juicio de garantías se encuentra en sus archivos, sin que sea válido
exigir al solicitante los datos precisos de este último, dado que para conocerlos bastará con que consulte el relativo a los datos proporcionados, máxime
que conforme a lo establecido en los puntos primero y tercero del Acuerdo
General Conjunto 1/2001 de los Plenos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, los Jueces de Distrito y los
Magistrados de Circuito deben enviar a las áreas de depósito dependientes
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los Estados y en el Distrito
Federal los expedientes concluidos que tengan más de cinco años respecto
a la fecha en que se ordenó su archivo”.
Clasificación de información 24/2004. Solicitud de acceso a la información de María del Carmen Cedeño Torres. 9 de septiembre de 2004.
***
Criterio 13/2004
PROCEDIMIENTOS DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE AMPARO. INEXISTENCIA E IMPOSIBILIDAD MATERIAL DE PROCESAR UN DOCUMENTO EN EL QUE CONSTE QUÉ AUTORIDADES
PUEDEN VÁLIDAMENTE SER SANCIONADAS CON MOTIVO DE
AQUÉLLOS.
“Si bien es cierto que al conocer de un incidente de inejecución de sentencia,
de una inconformidad o de un incidente de repetición del acto reclamado, en
términos de lo previsto en la fracción XVI del artículo 107 constitucional, la
Suprema Corte de Justicia de la Nación puede ordenar la destitución de una
autoridad y consignarla ante el Juez de Distrito que corresponda, de ello no
se sigue que las autoridades responsables en los juicios de amparo de los que
deriven incidentes de esa naturaleza vayan a sufrir indefectiblemente esas
consecuencias, ya que para ello es necesario que el Pleno de la Suprema Cor­
te de Justicia de la Nación realice un análisis minucioso sobre los efectos de
la respectiva sentencia concesoria, los términos en que ésta vincula a cada una
de las autoridades responsables en el juicio correspondiente, los actos que
se han realizado para cumplir el fallo protector y, en todo caso, si el incumplimiento es excusable. Incluso, debe tomarse en cuenta que las autoridades
señaladas como responsables en un juicio de garantías pueden no haber emi­
tido los actos reclamados o bien existir cualquier otro motivo en virtud del
apéndices
421
cual se haya sobreseído en el juicio respecto de algunas de ellas. Aún más,
debe considerarse que con motivo del incumplimiento de un fallo protector
también pueden ser sancionadas autoridades que no fueron llamadas al
juicio de amparo pero que por su posición jerárquica respecto de las responsables o por las atribuciones que les asisten, deben actuar para lograr el
acatamiento de las sentencias concesorias”.
Clasificación de información 22/2004-J, derivada de la solicitud de información de Leonel Godoy Rangel. 5 de agosto de 2004. Unanimidad de
votos.
***
Criterio 14/2004
COMITÉ DE ACCESO A LA INFORMACIÓN. CONOCE CON PLENITUD DE JURISDICCIÓN DE LO MANIFESTADO POR LA UNIDAD ADMINISTRATIVA QUE NIEGA PARCIAL O TOTALMENTE
EL ACCESO A LA INFORMACIÓN SOLICITADA.
“En términos de lo previsto en los artículos 15 y tercero transitorio del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la
Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental y 10, fracción I, del Acuerdo Plenario 9/2003, el Comité de Acceso a la Información es la instancia eje­
cutiva encargada de tomar las medidas necesarias para coordinar las acciones
tendientes a cumplir con la publicidad de la información, por ser el responsable de verificar que ésta se entregue en los términos que legalmente corresponda, de ahí que al conocer de un procedimiento relacionado con una
solicitud de acceso a la información, con independencia de lo manifestado
por las unidades administrativas al negar la información solicitada o plantear
alguna consulta sobre ello, debe resolver con plenitud de jurisdicción y
adoptar las medidas que resulten pertinentes para agilizar y facilitar el acceso a la información solicitada”.
Clasificación de información 30/2004-J, derivada de la solicitud de información de José Daniel Ayala Uranga. 13 de octubre de 2004. Unanimidad de votos.
***
422
alejandro ortega san vicente
Criterio 15/2004
OBRAS LITERARIAS BAJO RESGUARDO DE LA SUPREMA CORTE
DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. SON DOCUMENTOS PÚBLICOS A
LOS QUE PUEDEN TENER ACCESO LOS GOBERNADOS SIN
TRANSGREDIR LOS RESPECTIVOS DERECHOS DE AUTOR.
“Si bien los referidos documentos constituyen información pública que tiene
bajo su resguardo este Alto Tribunal, debe tomarse en cuenta que el derecho
de acceso a la misma no es ilimitado, por lo que considerando que a los au­
tores les corresponde el derecho patrimonial consistente en autorizar o prohi­
bir la reproducción, publicación, edición o fijación material de una obra en
copias o ejemplares efectuada por cualquier medio, en términos de lo previs­
to en la fracción I del artículo 27 de la Ley Federal del Derecho de Autor, debe
concluirse que el acceso que se otorgue a un documento de esa naturaleza
únicamente puede darse en la modalidad de consulta física, con independencia de las diversas modalidades en que se haya solicitado, al no existir la
autorización expresa del autor para su reproducción”.
Clasificación a la información 09/2004-A, derivada de la solicitud presentada por Javier Pérez Morales. 24 de noviembre de 2004. Unanimidad
de votos.
***
Criterio 01/2005
INFORMACIÓN DISPONIBLE EN MEDIOS IMPRESOS O ELECTRÓNICOS DE ACCESO PÚBLICO. PARA LA SATISFACCIÓN DEL
DERECHO A SU ACCESO, BASTA CON FACILITAR AL SOLICITANTE SU CONSULTA, SIN QUE PARA SU CONOCIMIENTO SEA
NECESARIA SU CERTIFICACIÓN.
“La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental tiene por objeto proveer lo necesario para que toda persona
pueda tener acceso a la información pública gubernamental mediante procedimientos sencillos y expeditos. El espíritu de la Ley es privilegiar la agilidad del acceso a la información, razón por la cual el ejercicio de tal derecho
respecto de aquella que se encuentre disponible en medios impresos o electrónicos de acceso público, se tiene por satisfecho al facilitar al solicitante su
apéndices
423
consulta, y su otorgamiento no implica la obligación del órgano de gobierno
de certificar los datos en ella contenidos, máxime que ya se han hecho públi­
cos. En efecto, el tercer párrafo del artículo 42 de la Ley invocada, considera
que es suficiente que se haga saber al peticionario —por escrito—, la fuente, el lugar y la forma en que puede consultar, reproducir o adquirir la infor­
mación disponible en medios impresos o electrónicos de acceso público; y
el Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de
la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en su artículo 22, segundo párrafo, precisa que se facilite al solicitante su consulta física y se le entregue, a la brevedad y en caso de requerirlo, copia de la misma. Por ello,
para cumplir con el derecho de acceso a la información tratándose de este
tipo de documentos, no es necesario ni debe requerirse de certificación pues
desde el momento en que el órgano de gobierno ha puesto a disposición del
público tal información, ha asumido su autenticidad en contenido y forma.
Además, cuando la normativa hace referencia a la modalidad de copia certificada, como una de las opciones para tener acceso a la información pública, debe entenderse que esta forma de acceder a la información es aplicable
sólo en los casos en que aquélla no es consultable en una publicación oficial,
lo que deriva de la propia ley, al disponer expresamente que para la satisfacción del derecho al acceso a la información gubernamental que se encuentra
publicada en medios de acceso público, basta con facilitar su consulta”.
Clasificación de información 32/2005-A. Solicitud de acceso a la información de José Ismael Martínez Ramos. 1 de diciembre de 2005.
***
Criterio 01/2006
DATOS SOBRE LA IDENTIFICACIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
DE LA NACIÓN. SU NATURALEZA PÚBLICA.
“Los datos relacionados con el centro de costo, adscripción, número de expediente y clave de cobro son datos inherentes a la identificación administrativa del servidor público, indispensables para atribuir una erogación en los
registros presupuestales y contables de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, pues permiten identificar administrativa y contablemente al servidor público de que se trata, en la medida que aporta información del tipo de
424
alejandro ortega san vicente
plaza que ocupa, nivel, número de expediente personal, área de adscripción
y el centro al cual debe atribuirse el gasto por concepto de pago de nómina.
En este sentido, aquellos elementos, más que identificar a la persona establecen el marco de referencia administrativa del servidor público en par­
ticular, es decir, esta información corresponde a registros administrativos
públicos en materia contable y presupuestal, por lo que su naturaleza administrativa rebasa el ámbito de protección de datos personales, en virtud de
que se trata de la identificación en registros públicos de servidores adscritos
a este Alto Tribunal que por sus servicios reciben un entero de pago quince­
nal, por ende, no pueden considerarse como confidenciales en términos de
lo previsto en el artículo 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental, aunado que los referidos datos de iden­
tificación administrativa y contable son públicos conforme a lo establecido
en los artículos 2o.; 3o., fracción XI; 7o., fracciones I, III, IV y IX, y 12, de
la Ley de la materia, que imponen a la Suprema Corte de Justicia de la Na­
ción el deber de poner a disposición del público la información actualizada
de su estructura orgánica; el directorio de servidores públicos, desde el nivel de
jefe de departamento o sus equivalentes; la remuneración mensual por
puesto, incluso el sistema de compensación; la información sobre el presupues­
to asignado, así como los informes sobre su ejecución”.
Clasificación de información 01/2006-A. Solicitud de acceso a la información de Martina Campos. 18 de enero de 2006. Aprobado el 25 de enero
de 2006.
***
3. La vida privada, el honor y la reputación
“ATAQUES A LA VIDA PRIVADA”.
Texto:
“No pueden conceptuarse ataques a la vida privada, las censuras que se ha­
gan a los funcionarios públicos, con motivo de sus funciones y no como par­
ticulares”.
Localización: Semanario Judicial de la Federación, 1928, quinta época,
Pleno, tomo XXII, página 294.
apéndices
425
***
“VIDA PRIVADA”.
Texto:
“Por vida privada debe entenderse lo que se refiere a las actividades del individuo
como particular, en contraposición a la vida pública, que comprende los actos
del funcionario o empleado, en el desempeño de su cargo; de modo que para
determinar si un acto corresponde a la vida privada, hay que atender al carácter
con que se verificó”.
Localización: Semanario Judicial de la Federación, quinta época, 1933,
Primera Sala, tomo XXXIX, página 278.
***
“VIDA PRIVADA”.
Texto:
“La Ley de Imprenta, expedida por el primer jefe del Ejército Constitucionalista, considera un ataque a la vida privada, toda manifestación o expresión
maliciosa, hecha por medio de la prensa, y que exponga a una persona al desprecio, o pueda causarla demérito en su reputación o en sus intereses, siendo antijurídico aplicar las disposiciones del Código Penal para castigar estos hechos;
por otra parte, la imputación de hechos que pueden causar descrédito a una
compañía comercial, no puede conceptuarse comprendida entre las disposiciones del Código Penal de 1871, relativa a los delitos contra la reputación,
porque precisamente dicho Código contiene el capítulo que se refiere a los
delitos contra la industria o comercio, o contra la libertad en los remates pú­
blicos, que contiene un precepto en el que se especifica el castigo que debe
imponerse al que hiciere perder el crédito a una casa comercial; de suerte
que, por ningún motivo, pueden ser castigados tales actos, aplicando las
penas de la difamación”.
Localización: Semanario Judicial de la Federación, quinta época, 1933,
Primera Sala, tomo XXXIX, página 1525.
***
426
alejandro ortega san vicente
“VIDA PRIVADA. ATAQUES A LA”.
Texto:
“El concepto de la vida privada, no puede reducirse a un idea simplista, sino
que, cuando se pretende determinarlo, hay que echar mano de tres criterios:
1o. el hogar y la familia, 2o. la publicidad misma del acto y 3o. la oposición
a una función pública o a lo que tiene relación con ésta. Según los tratadistas, la vida privada se constituye, en primer término y primordialmente, por la
familia y el hogar; después, por las actividades del individuo como particular, en
contraposición al concepto de la vida pública, que comprende los actos de la
persona, como funcionario o empleado público, o relacionados con esas calidades; en consecuencia, pertenecen a la vida privada, los actos para cuya
ejecución no ha sido necesario que una persona desempeñe una función pú­
blica, y por otra parte, para que un acto pueda considerarse pertenecientes
a la vida privada o pública, hay que atender a las condiciones de publicidad en
que se consumó, porque evidentemente, un acto ejecutado en plena calle,
en una reunión pública o dirigiéndose al público, no puede equipararse al
mismo acto, aunque materialmente igual, ejecutado en un medio que no
permite que sea conocido por otras personas o que limite su conocimiento
a un escaso número de ellas, y desde el punto de vista jurídico, este acto, su­
jeto por su propio autor a la publicidad, da lugar a que los demás emitan un
juicio sobre él; y los actos ejecutados por los funcionarios públicos, en su ca­
rácter de tales, no pueden, en manera alguna, considerarse actos de la vida
privada. La Sala Penal de la Suprema Corte, no cree inoportuno reiterar su
criterio de que la opinión pública es un medio de controlar a los depositarios
del poder del Estado, y que la libertad de la prensa es necesaria para que la
opinión pública pueda expresarse; de donde se concluye que el artículo 7o.
de la Constitución, además de encerrar una garantía a favor de los individuos
que publican sus ideas por el medio mecánico de la impresión, es una condición
de vida política de gran utilidad colectiva. Esto no quiere decir que la Sala
acepta que se rompa todo valladar de veracidad y decoro en favor de la publicidad, por la prensa, y que se entregue a los funcionarios, indefensos, a la
maledicencia y a la mala fe de sus detractores, porque la misma Constitución
y las leyes penales, así como la teoría del derecho, fijan los límites que debe
tener la libertad de imprenta para que puedan coexistir esas dos fuerzas equi­
libradoras de la vida pública; la acción del Estado sobre los particulares y el
juicio crítico de éstos sobre la primera, y así la libertad de imprenta no debe
interpretarse con un criterio restrictivo, sino tomando como norma y fin, el
bien social general”.
apéndices
427
Localización: número de registro: 809436, Semanario Judicial de la Federación, quinta época, 1834, Primera Sala, tomo XL, página 3328, tesis ais­
lada, materia penal.
***
“DIFAMACIÓN, DELITO DE. PARA SU TIPIFICACIÓN NO SE REQUIERE EL DAÑO EFECTIVO AL PASIVO, BASTA LA POSIBILIDAD
DE LESIONAR SU HONOR (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE
CHIAPAS)”.
Texto:
“De conformidad con la definición que da el artículo 164 del Código Penal
del Estado de Chiapas, se advierte que el delito de difamación no requiere
para su tipificación el daño efectivo al honor del sujeto pasivo, pues basta la
simple posibilidad de lesionar el honor de éste, al señalar dicho numeral con
toda claridad como elemento del tipo: ‘que pueda causarle deshonra, descrédito, perjuicio o afecte su reputación’”.
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGÉSIMO CIRCUITO.
Véase: Semanario Judicial de la Federación, séptima época, volumen 56,
segunda parte, página 39, tesis de rubro: “DIFAMACIÓN, BIEN TUTELADO EN EL DELITO DE”.
Localización: número de registro: 197,771, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, VI, septiembre de 1977, página 672,
Tribunales Colegiados de Circuito, tesis aislada XX.1o.111 P.
***
“DAÑO MORAL Y DERECHO A LA INFORMACIÓN”.
Texto:
“Los artículos 6o. y 7o. de la Constitución Federal establecen el marco jurídico que a la vez que consagra el derecho a la libre manifestación de las ideas
y la libertad de imprenta, les impone límites consistentes en que la manifestación de las ideas no debe ejercerse en forma que ataque la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito o perturbe el orden público; la li-
428
alejandro ortega san vicente
bertad de imprenta tiene por límite el respeto a la vida privada, la moral y la paz
pública. Por su parte, el artículo 1o. de la Ley de Imprenta prevé lo que se
considera como ataques a la vida privada, y en su fracción I establece que lo
es toda manifestación o expresión hecha por la imprenta o que de cualquier
otra manera circule en la opinión pública donde se expone a una persona al
odio, desprecio o ridículo y que pueda causarle demérito en su reputación
e intereses. Como se advierte, en el supuesto de la fracción I resulta irrelevan­
te que la información o manifestación sea falsa o verdadera. Basta que se ex­
ponga a una persona al odio, desprecio o ridículo. El decoro está integrado
por el honor, el respeto, la circunspección, la honestidad, el recato, la honra
y la estimación. Se basa en el principio de que a toda persona, por el hecho
de serlo, se le debe considerar honorable, merecedora de respeto. La conculcación de este bien se configura en sentido negativo, cuando el sujeto activo,
sin fundamento, daña a una persona en su honor o en la estimación que los
demás tienen de ella en el medio social en que se desenvuelve y que es donde directamente repercute en su agravio. El honor es un bien objetivo que
hace que la persona sea merecedora de confianza. Si una persona sufre una
afectación en la consideración que de ella tienen los demás, se debe entender
como una lesión a la estima que los demás le profesan, o sea, al trato con ur­
banidad y respeto que merece. El límite entre la libertad de expresión y la
conducta ilegal del agente sólo puede establecerse mediante la ponderación
de los derechos en presencia, para determinar si la restricción que se impone
al derecho de información y expresión está o no justificada por la limitación
que sufriría el otro derecho a la intimidad. Dada su función institucional,
cuando se produzca una colisión entre ambos derechos, el de la información
goza de una posición preferente, y las restricciones a ese derecho deben interpretarse de tal modo que su contenido esencial no resulte desnaturalizado. Tal valor preferente no es, sin embargo, absoluto. Si se le reconoce como
garantía de la opinión pública, sólo puede legitimar intromisiones en otros
derechos fundamentales que guarden congruencia con esa finalidad, o sea,
que resulten relevantes para la formación de la opinión pública. Carecerá
de protección cuando se ejercite de manera desmesurada a ese fin”.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL
PRIMER CIRCUITO.
Localización: clasificación D, clave I.4o.C.57 C, Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XVII, marzo de 2003, página 1709.
***
apéndices
429
“VIDA PRIVADA. EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY SOBRE DELITOS
DE IMPRENTA, AL PROTEGER EL HONOR Y LA REPUTACIÓN
FRENTE A CUALQUIER MANIFESTACIÓN O EXPRESIÓN MALICIOSA, NO EXCEDE EL LÍMITE ESTABLECIDO POR EL ARTÍCULO 7o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”.
Texto:
Conforme al artículo 7o. de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, la libertad de imprenta halla sus límites en el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. Ahora bien, el derecho fundamental a la
vida privada consiste en la facultad que tienen los individuos para no ser interferidos o molestados por persona o entidad alguna, en todo aquello que desean
compartir únicamente con quienes ellos eligen; así, este derecho deriva de la
dignidad de la persona e implica la existencia de un ámbito propio y reservado
frente a la acción y conocimiento de los demás. Existe una serie de derechos
destinados a la protección de la vida privada, entre ellos el del honor, que es un
bien objetivo que permite que alguien sea merecedor de estimación y confianza
en el medio social donde se desenvuelve y, por ello, cuando se vulnera dicho bien,
también se afectan la consideración y estima que los demás le profesan, tanto en
el ámbito social como en el privado. En esa tesitura, se concluye que cuando se le­
siona el honor de alguien con una manifestación o expresión maliciosa, se afecta
su vida privada, por lo que el artículo 1o. de la Ley sobre Delitos de Imprenta, al proteger el honor y la reputación de una persona frente a la libertad de
expresión de otra, no excede el límite del respeto a la vida privada establecido en
el citado artículo 7o., pues tanto el honor como la reputación forman parte de
ella”.
Localización: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo
XXVI, julio de 2007, novena época, Primera Sala, tesis aislada 1a. CXLVIII/2007, página 272.
***
4. Límites a las libertades de expresión y de imprenta,
y al derecho de acceso a la información
“DELITOS DE PRENSA”.
430
alejandro ortega san vicente
Texto:
“Todos los ciudadanos y especialmente los que se dedican a la función de
orientar la opinión pública, por medio de la prensa, tienen derecho a criticar
los actos que ejecuten las autoridades de la república. La libertad de opi­
nar y publicar las opiniones, está consagrada por nuestra constitución, sin
más restricciones que las que se derivan del respeto a los derechos de los
demás y de la necesidad de conservar el orden y la paz públicos. En el régimen de derechos individuales, consagrado por nuestra constitución, la
esencia del derecho es la libertad de pensamiento y libertad de acción; y nuestra
carta federal deja espacio a todas las manifestaciones de la actividad humana que
no son contrarias a la estabilidad del orden, de las instituciones y de la paz públi­
ca, o que no lastimen los derechos de los demás. La misma constitución consagra muy especialmente la libre emisión de las ideas, tanto por medio de la
palabra, como por procedimientos gráficos, persiguiendo con ellos propósitos sociales fundamentales, como son el sostener y promover indefinidamente el progreso y bienestar de la sociedad, para ajustar las instituciones a la
naturaleza del hombre, que se caracteriza por la voluntad y la razón, exteriorizada, esta, por la emisión del pensamiento. Siendo la prensa el más
grande pedestal de las ideas, nuestra constitución la rodea de apoyos y defensas, reconociendo la necesidad de que la razón humana se manifieste li­
bremente. cuando la misión de las ideas por medio de la prensa, se dirige a
censurar lo malo que la razón encuentra en los actos de la autoridad, cobra
mayor importancia la libertad de la prensa, pues suprimirla es hacer desaparecer el equilibrio que debe haber entre el poder y la sociedad. La persecución
de las ideas de crítica aún en el supuesto de que sea equivocada o apasionada, no lograría otro fin que extender y propagar el error o la pasión de los que
censuran sin razón, los actos de los funcionarios públicos, en tanto que la
libre discusión de esos actos, basta para que las censuras injustas se desvanez­
can por si mismas”.
Localización: Semanario Judicial de la Federación, quinta época, suplemento de 1934, Primera Sala, tomo XL, página 435.
***
“LEY DE IMPRENTA DE 9 DE ABRIL DE 1917”.
Texto:
apéndices
431
“La legislación preconstitucional y, en especial, la Ley de Imprenta, tiene
fuerza legal y deben ser aplicadas en tanto que no pugne con la Constitución
vigente, o sean especialmente derogadas”.
Localización: número de registro: 312417, Semanario Judicial de la Federación, 1935, quinta época, tomo XLIV, página 290, Primera Sala, tesis
aislada.
***
“PRENSA, DELITOS COMETIDOS POR MEDIO DE LA”.
Texto:
“Las fracciones I y IV de la Ley de Imprenta expedida por el ciudadano Venustiano Carranza, el 9 de abril de 1917, contienen una limitación a las
garantías individuales consignadas en los artículos 6o. y 7o. de la Constitución Federal, los cuales consagran la libre expresión del pensamiento, en sus
múltiples formas. Y las disposiciones de dicha Ley de Imprenta, que consideran como ataques a la vida privada, las manifestaciones o expresiones maliciosas hechas en cualquiera forma, exponiendo a una persona al odio, desprecio
o ridículo, se refieren a ataques a la vida privada de una persona, y no a la vida
pública que observen los funcionarios, con tal carácter, puesto que éstos, al
desempeñar una función que interesa a la sociedad, están sujetos a la critica
de los gobernados, quienes tienen el derecho conforme a los artículos 6o. y
7o. constitucionales, de que la libre expresión de sus ideas no sea objeto de
inquisición judicial o administrativa alguna, sino en los limitados casos en
que constituya ataques a la moral, a los derechos de tercera persona o perturbe el orden público; siendo inviolable la libertad de escribir y publicar
escritos. Tratándose de la emisión de las ideas por medio de la prensa, la
Constitución consagra esa garantía en términos muy amplios, persiguiendo
propósitos sociales, como son propugnar por el progreso y bienestar de la
sociedad, permitiendo a los individuos criticar en forma amplísima, todas
aquellas instituciones que tiendan a detener el progreso y el bienestar de los
asociados, teniendo por finalidad, que las instituciones se ajusten al derecho
ingente a la naturaleza del hombre. Ahora bien, si en una publicación hecha
por medio de la prensa, se critica la labor desarrollada por el Gobernador de
un Estado, como funcionario público, es indudable que no se comprueban
ni el delito, ni la responsabilidad criminal del quejoso, puesto que no se en­
derezan ataques que tiendan a menoscabar la reputación de aquel funcionario, ni atañen a su vida privada”.
432
alejandro ortega san vicente
Localización: Semanario Judicial de la Federación, 1935, quinta época,
Primera Sala, tomo XLV, página 3810.
***
“ATAQUES A LA VIDA PRIVADA (LEY DE IMPRENTA)”.
Texto:
“El artículo 1o. de la Ley de Imprenta se refiere desde su epígrafe a ataques
a la vida privada. No obstante que en su texto la fracción I alude a que las
manifestaciones o expresiones circulen en público, ello no desvirtúa su
disposición de que tales expresiones se refieran a la vida privada. La Ley no
da un concepto de vida privada de una manera explícita, pero sí puede decirse
que lo contiene implícito, toda vez que en los artículos siguientes se refiere a los
ataques a la nación mexicana, a las entidades políticas que la forman, a las en­
tidades del país y a la sociedad. Para determinar lo que es la vida privada puede
acudirse al método de la exclusión y sostener que vida privada es aquella que no
constituye vida pública. Precisando dicho concepto, puede afirmarse que la vida
que observan los funcionarios con este carácter, es decir, en el desempeño de su
cargo y que es lo que interesa a la sociedad, se opone a las actividades del individuo como particular, a sus actividades en el hogar y en la familia. Esto da la
tónica para considerar cuales fueron los ataques que la Ley de Imprenta
quiso reprimir en la fracción I y en la IV del artículo 1o. de la Ley de Imprenta. Allí se contiene una limitación a las garantías de los artículos 6o. y 7o. constitucionales, pero se refiere a la vida privada, no a la que observan los funcionarios en el desempeño de su cargo, pues esto interesa a la sociedad, y la crítica que
la misma o sus componentes hagan, es legal si no se ataca a la moral, a los terceros o al orden público. El propio artículo 6o. de la Ley de Imprenta autoriza
la crítica a los funcionarios o empleados públicos, pues no debe olvidarse
que la opinión pública es el medio de controlar a los depositarios del Poder
y que la libertad de prensa es necesaria para la vida política y social y que
debe interpretarse con criterio amplio atendiendo al fin que es el bien público, social, general. En estas condiciones, es indudable que no existe el
delito, si los hechos imputados por el quejoso a las personas que menciona
en sus publicaciones no se refieren a sus actividades particulares sino al ejer­
cicio de su cargo en una institución descentralizada, pero por lo mismo, una
institución de carácter público; y aun cuando, como en la inmensa mayoría
de los actos ilícitos, esas actividades se realizaran en forma oculta, ello no les
quita su carácter de actividad pública en atención a su relación con el cargo
de funcionarios o empleados públicos de los presuntos ofendidos”.
apéndices
433
Localización: Semanario Judicial de la Federación, 1958, sexta época,
Primera Sala, tomo VII, segunda parte, página 10.
***
“LEY DE IMPRENTA. ATAQUES A LA MORAL, A LA PAZ PÚBLICA
O A LA VIDA PRIVADA”.
Texto:
“De acuerdo con el artículo 7o. constitucional es inviolable la libertad de
escribir y publicar escritos sobre cualquier materia, y ninguna Ley ni autoridad puede coartar la libertad de imprenta, que no tiene más límites que el
respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. Y si en el caso no exis­
ten ataques a la moral o a la paz pública, debe examinarse si existen ataques
a la vida privada, y, según el artículo 1o. de la Ley de Imprenta, constituye
ataques a la vida privada toda manifestación o expresión maliciosa hecha por
medió de la imprenta, que exponga a una persona al odió, al desprecio o ridículo, o pueda causarle demérito en su reputación o en sus intereses. Pero el artículo 5o. aclara que no se considerará maliciosa una expresión, aunque sean
ofensivos sus términos por su propia significación, cuando se hayan tenido
motivos fundados para considerar verdaderos los hechos imputados y se
hayan publicado con fines honestos. De lo expresado por la publicación mo­
tivo de este asunto, resulta que ella tuvo por objeto protestar por hechos de
que fue víctima un grupo de estudiantes y no de injuriar, difamar o calumniar expresamente al demandante quien (ciertamente con términos ofensivos por su propio significado), fue señalado como responsable de ellos. Y si
es manifiesta la oposición existente entre las tendencias representadas por
ambos, desde el punto de vista político, y el quejoso tuvo motivo fundado
para considerar verdaderos los hechos imputados al denunciante, con fundamento en el artículo 5o. de la Ley de Imprenta no pueden considerarse
maliciosas sus expresiones”.
Localización: Semanario Judicial de la Federación, 1959, sexta época,
Primera Sala, tomo XXVIII, segunda parte, página 82.
***
“DAÑO MORAL. LIBERTAD DE IMPRENTA O PRENSA. LIMITANTES ESTABLECIDAS EN EL ARTÍCULO 7o. CONSTITUCIONAL”.
434
alejandro ortega san vicente
Texto:
“Del texto del artículo 7o. constitucional se advierte que es inviolable el derecho de toda persona física o moral, de escribir y publicar escritos sobre
cualquier materia. Sin embargo, el propio precepto establece límites al ejercicio de esa libertad, los cuales consisten en el respeto a la vida privada, a la
moral y a la paz pública. De lo que deriva que la publicación de ideas u opi­
niones no es ilimitada e implica que si bien la libre comunicación de pensamientos y opiniones es una garantía constitucional, quien realice ese tipo
de actividades debe responder de su abuso, cuando contravenga el respeto a la
vida, a la moral y a la paz pública. En atención a ello es que el artículo 1916
bis del Código Civil para el Distrito Federal, señala que no estará obligado a la
reparación del daño moral quien ejerza sus derechos de opinión crítica, expresión
e información, pero con las limitaciones a que se refiere el precepto constitucional citado. Por lo que si en ejercicio de la libertad de imprenta o prensa, se
publican expresiones que atenten contra la integridad moral de una persona,
el responsable de esa publicación se encuentra obligado a la reparación del
daño moral causado, independientemente del vínculo que tenga con quien
lo haya redactado, pues con el fin de no incurrir en un hecho ilícito, está obli­
gado a verificar que sus publicaciones carezcan de manifestaciones o expresiones
maliciosas, que no expongan a persona alguna al odio, desprecio o ridículo, ni
pueda causarle demérito en su reputación o en sus intereses, lo que de acuerdo al
precepto lo. de la Ley de Imprenta en vigor, constituye un ataque a la vida privada. Si bien los artículos 16 y 17 de esa ley establecen a quién debe conside­
rarse responsable en la comisión de delitos por medio de la imprenta, litografía, grabado o cualquiera otro medio de publicidad, no resultan aplicables
para determinar la responsabilidad por daño moral, pues ésta no es de carácter penal sino civil y se encuentra regulada por el Código Civil en el libro
cuarto, denominado “De las obligaciones”, primera parte “De las obligaciones en general”, título primero “Fuentes de las obligaciones”, capítulo V “De
las obligaciones que nacen de los actos ilícitos”.
DÉCIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL
PRIMER CIRCUITO.
Véase: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época,
tomo XI, mayo de 2000, página 921, tesis I.7o.C.30 C, de rubro: “DAÑO
ORAL. PUBLICACIONES PERIODÍSTICAS QUE LO CAUSAN”.
Localización: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tribunales
Colegiados de Circuito, tesis aislada I, 10o. C, 14 C, novena época, tomo
XIII, mayo de 2001, página 1120.
apéndices
435
***
“LIBERTAD DE EXPRESIÓN E IMPRENTA. LA FRACCIÓN XV DEL
ARTÍCULO 11 DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS NO VIOLENTA LAS GARANTÍAS ESTABLECIDAS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”.
Texto:
“Las limitaciones establecidas en la fracción XV del artículo 11 de la Ley de
Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros no pueden considerarse inconstitucionales al otorgar a la comisión nacional respectiva la
facultad de “analizar y en su caso, autorizar, la información dirigida a los
usuarios sobre los servicios y productos financieros que ofrezcan las instituciones financieras, cuidando en todo momento que la publicidad que éstas
utilicen sea dirigida en forma clara, para evitar que la misma pueda dar ori­
gen a error o inexactitud”. En el caso, la relación entre la publicidad con el
ejercicio de la libertad de expresión e imprenta, que en abstracto no puede
descartarse, no se da ya que la ley considera la publicidad en cuanto mensaje que solamente da información sobre la oferta empresarial. La disposición
incide en la dimensión puramente informativa de la publicidad por lo que
es constitucional el establecimiento de límites de veracidad y claridad exigibles en ese ámbito”.
Localización: número de registro: 179,553, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, XXI, enero de 2005, Primera Sala, te­sis
aislada 1a. CLXVI/2004, página 420.
***
“LIBERTAD DE EXPRESIÓN E IMPRENTA. LAS LIMITACIONES
ESTABLECIDAS POR EL LEGISLADOR RELACIONADAS CON LA
VERACIDAD Y CLARIDAD DE LA PUBLICIDAD COMERCIAL SON
CONSTITUCIONALES CUANDO INCIDAN EN SU DIMENSIÓN
PURAMENTE INFORMATIVA”.
Texto:
“La libertad de expresión e imprenta goza de una vertiente pública e institu­
cional que contribuye de manera esencial a la formación y al mantenimien-
436
alejandro ortega san vicente
to de una opinión pública libre y bien informada, elemento imprescindible
para el buen funcionamiento de la democracia representativa. Desde esta
perspectiva, se entiende que las libertades de expresión e imprenta protejan
de manera especialmente clara y enérgica el derecho del individuo a expresar sus ideas en materia política, y que otro tipo de discursos expresivos, como
el comercial, estén mucho más desconectados de la función que otorga a
estos derechos su singular posición dentro del esquema estructural de funcionamiento de la democracia representativa. En este sentido, la publicidad
puede, en ciertos casos y bajo ciertas circunstancias, constituir una aportación
al debate ciudadano sobre los asuntos públicos, y puede contribuir a difundir y a dar plasticidad a ideas que pueden y deben legítimamente ingresar
en el debate público. Sin embargo, en la mayoría de los casos, el discurso
comercial se reduce simplemente a un conjunto de mensajes que proponen a
sus receptores la realización de una transacción comercial y, en esa medida, su
producción puede ser regulada por el legislador dentro de límites mu­cho más
amplios que si tratara de un caso de ejercicio de la libertad de expresión en
materia política. Si bien no puede afirmarse, ex ante y de manera absoluta,
que el discurso comercial esté totalmente fuera del ámbito de proyección de
la libertad de expresión, en la mayoría de ocasiones el mismo solamente com­
plementa el libre ejercicio de una actividad empresarial, por lo que le son
aplicables las limitaciones legales y constitucionales que se proyectan sobre
esta última. Esto es así cuando las limitaciones inciden en la dimensión pu­
ramente informativa de la publicidad y la relación de la publicidad con el
ejercicio de la libertad de imprenta no se da en el caso concreto. El legislador,
por tanto, al considerar la publicidad en cuanto mensaje que da información
sobre la oferta empresarial puede someterla a los límites de veracidad y cla­
ridad exigibles en este ámbito”.
Localización: número de registro: 179,552, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, XXI, enero de 2005, Primera Sala,
tesis aislada 1a. CLXV/2004, página 421.
***
“LIBERTAD DE IMPRENTA. ALCANCES”.
Texto:
“Conforme a la evolución de los artículos 6o. y 7o. constitucionales se puede advertir la intención del legislador en que exista una norma que reconozca el derecho del hombre a externar sus ideas, con limitaciones específicas,
apéndices
437
tendentes a equilibrar el derecho del individuo frente a terceros y la sociedad,
lo que se le conoce como la libertad de expresión (oral) así como de la publi­
cación de ideas (imprenta), las cuales en su ejercicio no deben menoscabar
la moral, los derechos de tercero, la vida privada que implica el honor, la
dignidad y el derecho a la intimidad de una persona, en su familia y decoro;
tampoco pueden, en ejercicio de ese derecho, provocar algún delito o perturbar el orden público por lo que si bien la sociedad tiene derecho a estar
informada y esto se logra a través de los medios masivos de comunicación,
la información difundida deberá ser veraz, objetiva, verdadera, justa, de cali­
dad, íntegra, además de honesta y conveniente; es decir, que refleje la rea­
lidad y respete los principios morales del hombre, sus legítimos derechos y
dignidad, tanto en la obtención de la noticia como en su divulgación”.
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL
PRIMER CIRCUITO.
Localización: número de registro: 172,990, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, XXV, marzo de 2007, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis aislada I.3o.C.606 C, página 1711.
***
“LIBERTAD DE EXPRESIÓN. DIMENSIONES DE SU CONTE­
NIDO”.
Texto:
“El derecho fundamental a la libertad de expresión comprende tanto la libertad
de expresar el pensamiento propio (dimensión individual), como el derecho a
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. Así, al garantizarse la seguridad de no ser víctima de un menoscabo arbitrario en la capacidad para manifestar el pensamiento propio, la garantía de la libertad de
expresión asegura el derecho a recibir cualquier información y a conocer
la expresión del pensamiento ajeno, lo cual se asocia a la dimensión colecti­
va del ejercicio de este derecho. Esto es, la libertad de expresión garantiza un
intercambio de ideas e informaciones que protege tanto la comunicación a otras
personas de los propios puntos de vista como el derecho de conocer las opiniones,
relatos y noticias que los demás difunden”.
El Tribunal Pleno, el diecisiete de abril en curso, aprobó, con el número
25/2007, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a
diecisiete de abril de dos mil siete.
438
alejandro ortega san vicente
Localización: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena
época, tomo XXV, mayo de 2007, página 1520, materia constitucional, jurisprudencia, tesis P./J. 25/2007, Pleno.
***
“LIBERTAD DE EXPRESIÓN. LOS ARTÍCULOS 6o. Y 7o. DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECEN DERECHOS FUNDAMENTALES DEL ESTADO DE DERECHO”.
Texto:
“Los derechos fundamentales previstos en los preceptos constitucionales
citados garantizan que: a) La manifestación de las ideas no sea objeto de
inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que se ataque la mo­
ral, los derechos de tercero, se provoque algún delito o perturbe el orden
público; b) El derecho a la información sea salvaguardado por el Estado; c)
No se viole la libertad de escribir y publicar sobre cualquier materia; d)
Ninguna ley ni autoridad establezcan censura, ni exijan fianza a los autores
o impresores, ni coarten la libertad de imprenta; e) Los límites a la libertad
de escribir y publicar sobre cualquier materia sean el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. En ese sentido, estos derechos fundamentales de libre expresión de ideas y de comunicación y acceso a la información
son indispensables para la formación de la opinión pública, componente
necesario para el funcionamiento de una democracia representativa”.
Acción de inconstitucionalidad 45/2006 y su acumulada 46/2006. Partidos Políticos Acción Nacional y Convergencia. 7 de diciembre de 2006.
Mayoría de ocho votos. Disidentes: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Maria­
no Azuela Güitrón. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Lau­ra
Patricia Rojas Zamudio y Raúl Manuel Mejía Garza.
El Tribunal Pleno, el diecisiete de abril en curso, aprobó, con el número
24/2007, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a
diecisiete de abril de dos mil siete.
Localización: número de registro: 172,477, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, XXV, mayo de 2007, jurisprudencia,
Pleno, tesis P./J. 24/2007, página 1522.
***
apéndices
439
“LIBERTAD DE EXPRESIÓN. SUS LÍMITES”.
Texto:
“El primer párrafo del artículo 7o. de la Constitución Federal establece que
“Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura, ni exigir
fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta”; esto es,
la prohibición de la censura previa implica que el Estado no puede someter
las actividades expresivas o comunicativas de los particulares a la necesidad
de solicitar previamente un permiso a la autoridad que, por razones de
contenido, tenga el poder de impedir su desarrollo. Sin embargo, la prohibición de la censura no significa que la libertad de expresión no tenga límites, o
que el legislador no esté legitimado para emitir normas sobre el modo de su ejer­
cicio. Lo anterior significa que estos límites no pueden hacerse valer mediante un mecanismo por el cual una autoridad excluya sin más la entrada
de un determinado mensaje al debate público por estar en desacuerdo con
su contenido, sino a través de la atribución de responsabilidades —civiles,
penales, administrativas— posteriores a la difusión del mensaje; además, el
indicado artículo 7o. constitucional evidencia con claridad la intención de
contener dentro de parámetros estrictos las limitaciones a la libertad de expresión al establecer que ésta “... no tiene más límites que el respeto a la vida
privada, a la moral y a la paz pública. En ningún caso podrá secuestrarse la
imprenta como instrumento de delito”. Por su parte, el artículo 6o. constitucional destaca la imposibilidad de someter la manifestación de las ideas a inquisiciones de los poderes públicos al señalar que “La manifestación de las ideas
no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa”, a excepción
de aquellos casos en que se ataque la moral, los derechos de tercero, se provoque
algún delito o se perturbe el orden público. Se trata, por tanto, de límites tasados y directamente especificados en la Constitución Federal”.
El Tribunal Pleno, el diecisiete de abril en curso, aprobó, con el número
26/2007, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a
diecisiete de abril de dos mil siete.
Localización: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena
época, tomo XXV, mayo de 2007, Pleno, materia constitucional, jurisprudencia, tesis P./J. 26/2007.
***
440
alejandro ortega san vicente
5. El daño moral
“DAÑO MORAL. REQUISITOS NECESARIOS PARA QUE PROCEDA
SU REPARACIÓN”.
Texto:
“De conformidad con el artículo 1916, y particularmente con el segundo
párrafo del numeral 1916 bis, ambos del Código Civil vigente en el Distrito
Federal, se requieren dos elementos para que se produzca la obligación de
reparar el daño moral; el primero, consistente en que se demuestre que el
daño se ocasionó y, el otro, estriba en que dicho daño sea consecuencia de
un hecho ilícito. La ausencia de cualquiera de estos elementos, impide que
se genere la obligación relativa, pues ambos son indispensables para ello;
así, aunque se acredite que se llevó a cabo alguna conducta ilícita, si no se
demuestra que ésta produjo daño; o bien, si se prueba que se ocasionó el da­
ño, pero no que fue a consecuencia de un hecho ilícito, en ambos casos, no
se puede tener como generada la obligación resarcitoria. Por tanto, no es
exacto que después de la reforma de 1 de enero de 1983, del artículo 1916 del
Código Civil, se hubiese ampliado el concepto de daño moral también para
los actos lícitos; por el contrario, al entrar en vigor el artículo 1916 bis, se pre­
cisaron con claridad los elementos que se requieren para que la acción de
reparación de daño moral proceda”.
QUINTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL
PRIMER CIRCUITO.
Localización: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, octava
época, tomo 85, enero de 1995, página 65, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis I.5o.C. J/39, jurisprudencia. Civil.
***
“DAÑO MORAL. LA PUBLICACIÓN DE LA SENTENCIA QUE
CONDENA A RESARCIR EL, SÓLO PROCEDE EN AQUELLOS
CASOS EN QUE SE HA MENOSCABADO O MANCILLADO EL
HONOR DE LA PERSONA AFECTADA”.
Texto:
“Acorde con lo preceptuado por el artículo 1916, último párrafo, del Código
Civil para el Distrito Federal, se desprende que si bien es cierto que se esta-
apéndices
441
blece como medida idónea de un resarcimiento moral, la publicación de la
sentencia que condena a una persona física o moral que resulte responsable
de un daño causado; también lo es que esa sanción sólo es procedente en
aquellos casos en que el daño moral afecta a la víctima en su decoro, honor,
reputación o consideración, toda vez que es en esa circunstancia en que el
espíritu del legislador, quiso que a través de los medios de información, se
diera una reparación natural, por ejemplo, de un honor menoscabado, como
lo es una difamación, etcétera, pretendiendo con ello compensar de alguna
manera el mal causado, con el ánimo de que por medio de una divulgación,
se anule alguna noticia propalada o no; pero no así cuando el detrimento se
ocasiona en el aspecto físico, a más de otros males inmateriales de difícil eva­
luación”.
SEXTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRI­
MER CIRCUITO.
Localización: clasificación D, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, novena época, tesis I.6o.C.42 C, tomo III, marzo de 1996, página
911.
***
“DAÑO MORAL. PUBLICACIONES PERIODÍSTICAS QUE LO
CAUSAN”.
Texto:
“El artículo 1916 del Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común
y para Toda la República en Materia Federal, dispone que por daño moral se
entiende la alteración profunda que la víctima sufre en sus sentimientos, afectos,
creencias, decoro, reputación, honor, vida privada, configuración y aspectos físicos, o bien en la consideración que de sí misma tienen los demás, producida por
un hecho ilícito; por su parte el diverso numeral 1830 del ordenamiento
legal en cita, establece que es ilícito el hecho contrario a las leyes de orden
público o a las buenas costumbres. En ese orden de ideas, para no incurrir
en alguna de las hipótesis contenidas en tales preceptos legales, los medios de
comunicación impresa están obligados a corroborar la veracidad de las notas
informativas que pretendan publicar; es decir, deben verificar que aquello que
van a hacer del conocimiento público se apegue a la realidad, para estar en aptitud de publicar una información objetiva y veraz, y no afectar el honor y reputación de las personas, causándoles un demérito en su prestigio, lo que de
442
alejandro ortega san vicente
acuerdo con el artículo lo. de la Ley de Imprenta vigente, constituye un ataque
a la vida privada, única limitante a la libertad de expresión, prevista en los nume­
rales 6o. y 7o. de la Constitución Federal; en consecuencia, dichos medios deben
ajustar a la verdad sus notas informativas, cuidando además los términos que em­
plean al redactarlas, atendiendo a que no debe ser justificante que quien hace una
publicación ignore el significado jurídico del término empleado, puesto que el
desconocimiento de la ley no puede servir de excusa para un medio de comunicación que se presume cuenta con especialistas y profesionales en la labor informativa”.
SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL
PRIMER CIRCUITO.
Localización: clave I.7o.C.30 C, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, novena época, tomo XI, mayo de 2000, página 921.
***
“DAÑO MORAL Y DERECHO A LA INFORMACIÓN”.
Texto:
“Los artículos 6o. y 7o. de la Constitución Federal establecen el marco jurídico
que a la vez que consagra el derecho a la libre manifestación de las ideas y la
libertad de imprenta, les impone límites consistentes en que la manifestación de
las ideas no debe ejercerse en forma que ataque la moral, los derechos de tercero,
provoque algún delito o perturbe el orden público; la libertad de imprenta tiene
por límite el respeto a la vida privada, la moral y la paz pública. Por su parte,
el artículo 1o. de la Ley de Imprenta prevé lo que se considera como ataques a
la vida privada, y en su fracción I establece que lo es toda manifestación o expresión hecha por la imprenta o que de cualquier otra manera circule en la opinión
pública donde se expone a una persona al odio, desprecio o ridículo y que pueda
causarle demérito en su reputación e intereses. Como se advierte, en el supuesto de la fracción I resulta irrelevante que la información o manifestación sea
falsa o verdadera. Basta que se exponga a una persona al odio, desprecio o ri­
dículo. El decoro está integrado por el honor, el respeto, la circunspección, la
honestidad, el recato, la honra y la estimación. Se basa en el principio de que a
toda persona, por el hecho de serlo, se le debe considerar honorable, merecedora de
respeto. La conculcación de este bien se configura en sentido negativo, cuando el
sujeto activo, sin fundamento, daña a una persona en su honor o en la estimación
que los demás tienen de ella en el medio social en que se desenvuelve y que es don­
apéndices
443
de directamente repercute en su agravio. El honor es un bien objetivo que hace que
la persona sea merecedora de confianza. Si una persona sufre una afectación en la
consideración que de ella tienen los demás, se debe entender como una lesión a
la estima que los demás le profesan, o sea, al trato con urbanidad y respeto que me­
rece. El límite entre la libertad de expresión y la conducta ilegal del agente sólo
puede establecerse mediante la ponderación de los derechos en presencia, para
determinar si la restricción que se impone al derecho de información y expresión
está o no justificada por la limitación que sufriría el otro derecho a la intimidad.
Dada su función institucional, cuando se produzca una colisión entre ambos de­
rechos, el de la información goza de una posición preferente, y las restricciones a
ese derecho deben interpretarse de tal modo que su contenido esencial no resulte
desnaturalizado. Tal valor preferente no es, sin embargo, absoluto. Si se le reconoce como garantía de la opinión pública, sólo puede legitimar intromisiones en
otros derechos fundamentales que guarden congruencia con esa finalidad, o sea,
que resulten relevantes para la formación de la opinión pública. Carecerá de
protección cuando se ejercite de manera desmesurada a ese fin”.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL
PRIMER CIRCUITO.
Localización: clasificación D, clave I.4o.C.57 C, Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XVII, marzo de 2003, página 1709.
***
“DAÑO MORAL EN EL DERECHO POSITIVO MEXICANO”.
Texto:
“En el dictamen de la Cámara Revisora del decreto de veintinueve de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, que reforma, entre otros, el artícu­
lo 1916 del Código Civil para el Distrito Federal, se establece, en lo que inte­
resa: “La iniciativa se fundamenta en la doctrina civilista contemporánea de
los derechos de la personalidad, la cual tiende a garantizar a la persona el
goce de sus facultades y el respeto al desenvolvimiento de su personalidad fí­
sica y moral”. Los bienes que tutela esa figura son, de manera sólo enunciativa:
a) afectos; b) creencias; c) sentimientos; d) vida privada; e) configuración y aspec­
tos físicos; f) decoro; g) honor; h) reputación; e, i) la consideración que de uno
tienen los demás. Estos derechos no pueden ser tasables o valorables perfecta
ni aproximadamente en dinero, por referirse a la persona en su individuali-
444
alejandro ortega san vicente
dad o intimidad. Por esa razón, la legislación mexicana adopta la teoría de
la comprobación objetiva del daño y no la subjetiva; es decir, basta la demostración de: 1) la relación jurídica que vincula al sujeto activo con el agente
pasivo o agraviado, y 2) la existencia de un hecho u omisión ilícitos que lesione uno o varios de los bienes que tutela la figura, enunciados con anterioridad. Entonces, no se requiere la justificación de la existencia efectiva ni la
extensión o gravedad del daño, lo cual conduciría a una prueba imposible, y esa
demostración y tasación se dejan al prudente arbitrio del juzgador”.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL
PRIMER CIRCUITO.
Véase: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época,
tomo XVI, noviembre de 2002, página 1131, tesis I.3o.C.368 C, de rubro:
“DAÑO MORAL. PRESUPUESTOS NECESARIOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN RELATIVA (LEGISLACIÓN DEL
DISTRITO FEDERAL)”.
Localización: clasificación D, clave I.4o.C.58 C, Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XVII, abril de 2003, página
1073.
***
“DAÑO MORAL. SU EXISTENCIA TRATÁNDOSE DE SOCIEDADES MERCANTILES”.
Texto:
“De lo previsto en el artículo 1916 del Código Civil para el Distrito Federal,
se desprende que al daño moral se le considera como la afectación que una
persona sufre en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida privada, configuración y aspectos físicos, o bien, de la conside­
ración que de sí misma tengan los demás; por lo que cuando en virtud de un
hecho u omisión se lesione alguno de esos derechos, el responsable debe re­
pararlo mediante una indemnización en dinero, con independencia de que
también exista un daño material. De lo anterior, es claro que la ley concede
una amplia gama de prerrogativas y poderes a las personas, precisamente para
garantizarles el goce de sus facultades y el respeto al desenvolvimiento de su per­
sonalidad física y moral, en tanto que dichas personas poseen esos atributos inherentes a su condición que son cualidades o bienes de la personalidad reconocidos
por la ley y tutelados a través de la determinación del deber general de respeto
apéndices
445
que impone a los terceros y que, como se ve, se tradujo en la concesión de un
derecho subjetivo para obtener la reparación del daño moral en caso de que
se atente en contra de las legítimas afecciones y creencias de las personas
contra su honor o reputación. Ahora bien, respecto de las personas individuales o físicas los derechos de la personalidad inherentes a su condición que se ven
tutelados frente a los demás son los ya relacionados, es decir, los sentimientos,
afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida privada, configuración, aspectos físicos y la consideración que de la persona tienen los demás. En cambio,
tratándose de sociedades mercantiles o comerciantes consideradas como
tales, los bienes o valores que se protegen en el citado artículo son su reputa­
ción, la razón social, el prestigio y la libertad contractual, pues dichas sociedades al gozar de personalidad tienen el derecho de que les sean respetados
los bienes inherentes a la misma, ya que son el fundamento de su existencia
y actividad. Sin embargo, no es suficiente que una sociedad mercantil se es­
time atacada o vulnerada en su prestigio o crédito comercial, para que se
considere titular de la acción judicial y pedir la reparación del daño moral,
es decir, que la sociedad mercantil tenga sólo la creencia subjetiva de la ima­
gen que de sí misma tienen los demás, sino que debe justificarse que esa
imagen es la que realmente tienen de ella las otras personas, dado que como
ya se ha puntualizado lo que se protege por la ley es que los valores de la personalidad no sufran ninguna afectación ante la sociedad, de tal manera que la
imagen que se tenía de la persona se mantenga intacta y no se vea mermada ante
los demás”.
DÉCIMO PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO.
Localización: clasificación D, clave I.4o.C.58 C, Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XVII, abril de 2003, página
1073.
***
“HONOR Y REPUTACIÓN COMO DERECHOS DE LA PERSONALIDAD. CUANDO SE RECLAMA EN JUICIO LA INDEMNIZACIÓN
CORRELATIVA POR EL DAÑO MORAL OCASIONADO, NO DEBE
DEMOSTRARSE SU EXISTENCIA, SALVO PRUEBA EN CONTRARIO, SINO EN TODO CASO LOS ACTOS MATERIALES IMPUTADOS A QUIEN SE ATRIBUYE SU AFECTACIÓN (LEGISLACIÓN
DEL ESTADO DE PUEBLA)”.
446
alejandro ortega san vicente
Texto:
“El honor y la reputación, son cualidades inherentes a la persona conforme lo
establece el artículo 76, en su numeral 1, del Código Civil para el Estado de
Puebla, al identificarlos como integrantes de los derechos de la personalidad, y
su violación, en términos del arábigo 1958 del propio código sustantivo genera el derecho a reclamar el daño moral ocasionado. Por tanto, cuando se
pretenda en juicio el pago de la indemnización correlativa, no debe considerarse como un elemento objetivo a demostrar la existencia de los citados
atributos o que éstos fueran reconocidos por la sociedad antes y después del
acto que motiva su afectación, al que se considera fuente de responsabilidad
exigida, salvo prueba en contrario, ya que las indicadas cualidades son consustanciales a la persona misma y lo único que, en todo caso, debe ser objeto de
demostración en la justificación de esta acción, son los actos materiales impu­
tados a quien se atribuye su afectación y que pudieran traer como consecuencia la trasgresión de tales derechos”.
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL
SEXTO CIRCUITO.
Localización: clasificación H, clave VI.2o.C.416 C, Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XXI, mayo de 2005, página 1467.
***
“DAÑO MORAL EN EL DERECHO POSITIVO MEXICANO. PRUEBA DEL”.
Texto:
“Desde el punto de vista subjetivo, la prueba de la existencia del daño moral
sería imposible, en virtud de que atendiendo a la posición irreconciliable de
posturas habida entre actor y demandado, éstos nunca coincidirían en cuando a si un bien moral está o no verdaderamente conculcado, pues habrían
tantos criterios subjetivos sobre la actualización y certeza del daño y de su
gravedad, como individuos se expresaran al respecto. En cambio, desde el
punto de vista objetivo, el accionante no tiene por qué demostrar ante el juz­
gador la intensidad o la magnitud del daño internamente causado, sino que
el daño moral será justificado desde el momento en que se acredite la ilici­
tud de la conducta y la realidad del ataque, lo que igualmente demostrará la
apéndices
447
vinculación jurídica entre agresor y agraviado. La legislación mexicana
adopta la comprobación objetiva del daño moral y no la subjetiva, como se
advierte en la parte conducente de la exposición de motivos del decreto de
reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno
de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en relación con el artículo
1916 del Código Civil para el Distrito Federal”.
SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL
PRIMER CIRCUITO.
Localización: clasificación D, clave I.7o.C71 C, Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, novena época, tomo XXIII, junio de 2006, página
1147.
***
“DAÑO MORAL CAUSADO POR UN TEXTO IMPRESO EN UN
MEDIO DE COMUNICACIÓN SOCIAL. SU REPARACIÓN DEBE
HACERSE MEDIANTE LA PUBLICACIÓN DE UN EXTRACTO DE
LA SENTENCIA DICTADA EN EL JUICIO RESPECTIVO, EN LAS
MISMAS CONDICIONES EN QUE SE HIZO LA PUBLICACIÓN
QUE LO CAUSÓ (ARTÍCULO 1916 DEL CÓDIGO CIVIL PARA EL
DISTRITO FEDERAL)”.
Texto:
“De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1916 del Código Civil para
el Distrito Federal, el legislador contempló como medio para procurar reparar el daño moral, la indemnización en dinero, pero también consideró que
si el daño derivó de un acto que en determinada persona afectó su decoro,
honor, reputación o consideración, y que fue difundido en un medio informativo, el Juez, además, previa petición del ofendido y a costa del responsa­
ble, estaría obligado a condenar a este último a publicar en el mismo medio
el extracto de la sentencia en la que se hubiera declarado fundada la acción
de daño moral, con la misma relevancia que hubiere tenido la difusión ori­
ginal. Consecuentemente, si reparar importa restablecer en la medida de lo
posible el equilibrio preexistente alterado por el daño moral, la publicidad
de la sentencia definitiva que con el carácter de cosa juzgada ha concretado
ese derecho en favor del afectado, tiene como consecuencia lógica y natural
neutralizar el perjuicio injustificadamente sufrido. La referida publicidad
del extracto de la sentencia, no constituye un sometimiento de los medios de
448
alejandro ortega san vicente
información a restricciones arbitrarias, ni menos todavía a la censura directa o indirecta emanada del Estado, puesto que únicamente se actualiza la
máxima de derecho en el sentido de que no puede haber libertades y derechos
sin límites, por lo que tales medios deben estar constreñidos a intervenir
para asegurar un adecuado equilibrio de los intereses comprometidos por el
fenómeno informativo, incluyendo desde luego el interés de los informados
así como el del gobernado que en su caso resulte agraviado por tal fenómeno. Además, al hacer la publicación de la sentencia, quedan en equilibrio las
garantías de libertad de expresión y de imprenta, con el derecho del individuo
que resintió daño moral por esa actividad, que siendo lícita, tiene sus límites, sin
que el medio de comunicación se vea privado de su garantía de audiencia pre­
via, porque la condena es en relación al responsable de la publicación, y no
existe privación de ningún derecho sustantivo, puesto que la publicación es
a costa del responsable o del sujeto que causó el daño, y tal obligación de hacer,
se le puede imponer al medio de comunicación, porque la sentencia que condena
a la reparación del daño moral, es oponible a terceros, en la medida en que la
causa del daño se originó por la difusión de información que llegó a terceros,
también en forma indiscriminada, y por ende, la medida de la reparación es acor­
de a la causa y forma origen del daño moral. Por ello, cuando un medio masivo de
información difundió una nota periodística que causó daño moral a una persona determinada, y el autor intelectual y material del texto que fue impreso, ya
fue condenado, está obligado, aunque no haya sido parte en el juicio respectivo,
a publicar un extracto de las sentencias dictadas en los juicios en donde se han
acreditado los elementos del daño moral derivado de una nota periodística publicada, porque así cumplen con su función primordial que no es otra más que
la de servir a los intereses de la sociedad y evitar que se desequilibre el orden pú­
blico, ya que la sociedad tiene interés en que se le informe sobre la verdad le­gal
constituida por una sentencia firme e inimpugnable”.
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL
PRIMER CIRCUITO.
Localización: novena época, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, XXIV, diciembre de 2006, página 1321, Tribunales Colegiados de
Circuito, tesis aislada I.3o.C.580 C.
***
“MEDIOS DE COMUNICACIÓN SOCIAL. CARECEN DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA PARA COMPARECER AL JUICIO EN QUE
SE HACE VALER LA ACCIÓN DE DAÑO MORAL CUANDO NO
apéndices
449
SON LOS AUTORES INTELECTUALES O MATERIALES DEL TEXTO QUE PUBLICARON”.
Texto:
“Los medios de comunicación que publican una información que transgredió los límites constitucionales, carecen de una obligación directa frente al
ofendido o víctima, toda vez que el responsable es el autor del texto difundido, y por ende, dichos medios no tienen un derecho sustantivo directo
respecto del cual previamente deban ser llamados a juicio y ser oídos y vencidos, porque solamente fueron el medio de difusión, salvo que se les atribuya y considere como autores intelectuales o materiales de la información
difundida. En la sentencia de condena a la reparación del daño moral, los medios
de información cumplen con su deber de garantizar el equilibrio de los intereses
que se ven comprometidos con el fenómeno informativo, sin una responsabilidad directa, sino indirecta que le atañe como instrumento necesario para ha­cer
efectiva la condena, y no como sujeto de la responsabilidad, por lo que única­
mente deben hacer la publicación de la sentencia en la misma forma y di­fu­
sión con que hicieron la publicación de la información que causó el daño. Por
tanto, no es presupuesto procesal para el estudio de la acción de daño mo­ral,
que dentro del proceso tramitado se conceda al medio de información el de­
recho de audiencia constitucional previsto en el artículo 14 constitucional, y
tampoco puede exigirla en forma previa a la ejecución forzosa, porque dada
su actividad, tiene una obligación social, ética y jurídica que cumplir, ya que la
comunidad tiene interés en que se respete su derecho a ser informado con pronti­
tud, eficacia y veracidad. De ahí que cuando los medios de información no son
directamente responsables del daño moral causado por determinada nota
periodística en ellos difundida, en términos del artículo 1o. del Código de
Procedimientos Civiles para el Distrito Federal no están legitimados para
comparecer en el juicio en el que se controvierten los hechos que supuestamente generaron el daño moral, ya que únicamente actúan como entes pri­
vados que por la naturaleza social y pública de su actividad lícita inciden en
el medio social y, por ende, hay un interés público que el Estado debe tutelar, a través del órgano judicial competente, y correlativamente su propia ac­
tividad lícita le genera la obligación de publicar una sentencia que concrete el
derecho del individuo a obtener la rectificación de la información, a través del
instrumento idóneo para ese fin, que no es otro más que el propio medio
de in­formación en donde fue difundida la nota que generó el daño moral”.
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL
PRIMER CIRCUITO.
450
alejandro ortega san vicente
Localización: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena
época, tomo XXV, enero de 2007, página 2266, Tribunales Colegiados de
Circuito, tesis aislada I.3o.C.581 C.
***
“INDEMNIZACIÓN POR DAÑO MORAL Y RESARCIMIENTO POR
DAÑOS MATERIALES. DISTINCIÓN ENTRE SU FINALIDAD Y
CUANTIFICACIÓN”.
Texto:
“En tratándose de la indemnización por daño moral, el dinero no puede de­
sempeñar el mismo papel que el resarcimiento por daños materiales, toda
vez que respecto de éstos, puede aceptarse que su finalidad es la de una
equivalencia, más o menos completa, entre la afectación y la reparación; en
tanto que para el daño moral, la indemnización representa un papel diferente,
esto es, no de equivalencia, sino de compensación o satisfacción, porque no se
trata de poner precio al dolor o a los sentimientos humanos, puesto que no pueden tener equivalencia en el aspecto monetario, sino que, lo que se pretende es
suministrar una compensación a quien ha sido lesionado en su personalidad. Por
lo anterior, debe precisarse que cuando se da el caso de daño moral, por relacionarse con afecciones de los derechos de dicha personalidad, como la define la
doctrina contemporánea, se otorga un amplio arbitrio de libre apreciación al
juzgador para fijar el monto de la indemnización, en virtud de que su cuantificación es muy distinta a la del daño material donde existen parámetros
más objetivos teniendo, por tanto, que apreciar los hechos de cada caso, de
acuerdo con las reglas de la lógica y la experiencia, de conformidad con el ar­
tículo 402 del Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, con
el fin de determinar una compensación pecuniaria prudente y equitativa,
pero sin dejar de tomar en cuenta los cuatro elementos del artículo 1916 del
Código Civil de la misma entidad, es decir, los derechos lesionados, el grado
de responsabilidad, la situación económica del responsable y la de la víctima,
así como las demás circunstancias del caso”.
SEXTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRI­
MER CIRCUITO.
Precedente: amparo directo 5236/2005. Juan Mendoza Hernández. 9 de
noviembre de 2005. Unanimidad de votos. Ponente: Gustavo R. Parrao
Rodríguez. Secretaria: Laura Ivón Nájera Flores.
apéndices
451
Localización: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena
época, tomo XXV, febrero de 2007, página 1798, Tribunales Colegiados de
Circuito, tesis aislada I.6o.C.410 C.
***
NOTA: Las cursivas son del autor.
BIBLIOGRAFÍA
Adinolfi, Giulio, “Autodeterminación informativa, consideraciones acerca de un principio general y un derecho fundamental”, en Cuestiones
Constitucionales. Revista de Derecho Constitucional, núm. 17. México,
UNAM, IIJ, julio-diciembre, 2007.
Albaladejo García, M