Capitulo 1 - Ministerio de Vivienda y Urbanismo

CAPÍTULO
1
Introducción
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Ministerio de Vivienda y Urbanismo
El objetivo de esta publicación fue
sistematizar las distintas políticas y programas
de vivienda social desarrollados en Chile a lo
largo del siglo XX, comenzando con las primeras
experiencias de legislación habitacional y
vivienda popular de alrededor del 1906, hasta la
Nueva Política Habitacional del tercer gobierno
de la Concertación, que comprende los primeros
seis años del Siglo XXI. Al respecto, el presente
capítulo explica el enfoque de trabajo aplicado y
destaca algunos elementos de síntesis a partir del
material que comprende el libro.
1.1 Enfoque y Método del
Documento
El elemento ordenador del trabajo realizado
son los programas de vivienda social aplicados a
lo largo de un siglo de políticas, habiéndose puesto
el acento en entregar una visión de conjunto
de los distintos instrumentos de abordamiento
del problema habitacional creados en el país,
considerando tanto el análisis del contexto de
políticas, que explica un determinado cuerpo
de programas habitacionales; las características
que dan estructura o definen a los mismos, y la
muestra de huellas arquitectónica y espacial de
proyectos concretos.
De este modo, la estructura del libro, y el
proceso de investigación que le sustenta fue
diseñado con los siguientes elementos:
En primer lugar, el diagnóstico de la evolución
demográfica y urbana del país en el lapso de
estudio, lo que se presenta en el capítulo segundo
y busca detallar los cambios experimentados por
el problema de la vivienda.
Ca pí t u l o 1
En segundo lugar, se realiza el análisis de las
distintas etapas de la política habitacional, según
tres elementos:
- Uno, la reseña del momento de política
habitacional respectivo, consignando
el enfoque, los objetivos estratégicos
y los hitos de aportes a la solución del
problema habitacional. En los períodos
más recientes, se ha podido desarrollar
el comentario evaluativo, sobre efectos de
los programas.
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- el segundo elemento es el compendio
técnico de los programas desarrollados
o creados en cada período o etapa,
que se aproxima a casi cincuenta, sus
características (período de operación,
producto que se entrega, sistema de
financiamiento, requisitos de acceso).
- el tercer elemento son las imágenes
Arquitectónicas y Urbanas de proyectos
representativos de la aplicación de los
distintos programas habitacionales, de
manera de ilustrar gráficamente cada
forma de intervención en términos del tipo
de obras, como el planteo arquitectónico y
de inserción urbana.
El trabajo considero la revisión de un extenso
material bibliográfico y de archivos del Centro de
Documentación del MINVU que se detalla en las
Referencias Bibliográficas, complementado por
material generado a través de visitas a terreno.
El trabajo también incluyo un taller de discusión
con algunos de los profesionales emblemáticos
del sector a efectos de recibir aportes que fueron
incorporados en la redacción final.
El libro se estructura en los ocho capítulos,
principalmente
ordenados
por
criterio
3
cronológico :
- El primer capítulo es la presente
introducción que cumple la función de
explicar el enfoque desarrollado para
sistematizar un Siglo de Políticas de
Vivienda y Barrio, como también de
intentar una síntesis general.
- El Capítulo 2 es el análisis de los Momentos
Urbanos y Demográficos del Siglo XX, que
incluye una recopilación de información de
población y territorio de larga perspectiva.
- El Capítulo 3 se refiere a la vivienda social
en el período de ensayo legislativo (19061939)
- El Capítulo 4 aborda la vivienda social
en el período de institucionalización del
desarrollo (1939-1964)
- El Capítulo 5 trata de la vivienda en el
período de participación popular (19641973)
Los períodos de análisis buscan reflejar cambios del modelo de políticas públicas, asociados a gobiernos o períodos de gobierno. Ahora bien,
antes de 1960 la menor información disponible sobre períodos más antiguos influyó en un esquema de organización por grandes etapas, mientras
que con posterioridad es posible reconocer distintos momentos de la intervención del Estado en materia habitacional, propiamente tales.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio
- El Capítulo 7 se refiere a la vivienda social
de los gobiernos de la Concertación de la
década de los noventa (1990-2000),
- y el Capítulo 8 a la vivienda social en
la nueva política habitacional, Tercer
Gobierno de la Concertación (2000-2006)
1.2 Elementos de Síntesis
Los siguientes capítulos están destinados
a mostrar las respuestas implementadas por
el sistema de políticas de vivienda social para
hacer frente al problema de la vivienda en los
distintos momentos del siglo XX. A efectos de
introducir la lectura mediante algunos elementos
de síntesis del material presentado, esta sección
ha querido puntualizar algunas tendencias que
se desprenden de períodos y variables a que se
refiere el material del libro.
Evolución del poblamiento y la necesidad
habitacional:
La perspectiva de cien años de vivienda social
debe realizarse considerando que, a lo largo del
siglo XX, Chile experimentó una significativa
transición en el plano demográfico y urbano.
Por dicho proceso, las distintas generaciones de
políticas y programas habitacionales en Chile del
siglo XX, son paralelas de importantes cambios
de población, urbanización y necesidades de
vivienda, materias que se busca profundizar en
el segundo capítulo y conforman una coordenada
trascendental para la interpretación de los
distintos momentos de la política habitacional y
la comprensión de los instrumentos aplicados.
El lapso en que se describen los programas
habitacionales es un tiempo demográfico largo.
En efecto la población de Chile aumentó de 2,7
millones de habitantes (hacia fines del siglo XIX)
hasta algo más de 15 millones el año 2002, y la
tasa de crecimiento de población reconoce su
ciclo completo de transición, desde niveles altos
hasta fines de los años setenta para después
decaer en velocidad. En el plano de la distribución
espacial, el Chile que se describe evolucionó
desde una población mayoritariamente rural a
un grado de urbanización cercano al 90% en
el Censo del 2002, es decir los niveles propios
de países desarrollados. La estructura urbana
mostró cambios importantes referentes a la
incidencia del fenómeno metropolitano vis a
vis la correspondiente a las ciudades medianas
y menores en el patrón de urbanización y
conformación misma del problema habitacional.
Con respecto a algunas características
esenciales que definen el entorno demográfico
y urbano de los distintos períodos de la política
habitacional, el período 1906-1939 (ensaye
legislativo), corresponde al momento inicial
cuando la localización de la población era
eminentemente rural, pero la ciudad capital
crecía a tasas aceleradas otorgando visibilidad
al problema del hacinamiento de los sectores
pobres en zonas centrales con conventillos y
edificios deteriorados de la capital. El período
1939 a 1964, denominado Institucionalización
del desarrollo, va a enfrentar un momento
de gran presión demográfica, urbanización,
y crecimiento metropolitano, con procesos
migratorios que acentuaron la asimilación del
problema habitacional al fenómeno de las
grandes ciudades, en parte por el influjo de las
políticas de fomento del desarrollo económico.
En el período 1964 - 1973 (Participación Popular)
la urbanización se consolida, surge un momento
de gran crecimiento absoluto de la población
urbana, haciéndose muy gravitante en la forma
del déficit la figura de los asentamientos precarios
y su aporte a la urbanización y expansión
informal de las ciudades; no obstante lo cual, la
disponibilidad de viviendas mejora gracias a una
cuantiosa acción del Estado en proveer suelo.
El período del Régimen Militar (1973 - 1990) se
trata de un lapso donde Chile entra de lleno en
la fase de transición demográfica avanzada, por
la cual se beneficia de la reducción de las tasas
de crecimiento demográfico. La disponibilidad
de viviendas mejora, pero eso ocurre de forma
espuria ya que la formación de hogares ya
comenzó a ser cuantiosa y surgió un problema
masivo de allegamiento, de modo indiferente al
menor ritmo de crecimiento de la población.
Llegados los años noventa, los rasgos
esenciales comentados, no eximen que la
lectura del siglo descrito por este libro muestre
dos características persistentes en la realidad
del país. Por una parte, se cuenta la vocación
de concentración de la población en el área
metropolitana del Gran Santiago, entidad
que llega actualmente a representar un tercio
de la población chilena; y por otra parte,
el alza interrumpida del déficit habitacional
Ca pí t u l o 1
- El Capítulo 6 de la vivienda en el período
del gobierno militar (1973-1990)
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20
Ministerio de Vivienda y Urbanismo
hasta fines de la década de los ochenta. De
esta forma, el problema habitacional chileno
y las soluciones implementadas muestran
estructuralmente una significativa vinculación
con el fenómeno metropolitano; y los diversos
esfuerzos de construcción de las distintas
políticas habitacionales no logran evitar que
las necesidades de vivienda mantuvieron una
tendencia alcista sino hasta después de 1992,
es decir transcurridos la mayoría de períodos que
aborda este libro. Recién a contar de 1992, Chile
logra construir mas casas que nuevas familias,
logro que se consolida durante los tres gobiernos
de la Concertación, descritos en este libro
como los períodos 1990-2000 y Nueva Política
Habitacional.
Evolución de la Acción del Estado:
La evolución de los programas o modelos
de intervención habitacional que describen las
siguientes paginas han involucrado importantes
cambios del modelo de pensar y enfrentar el
problema habitacional, como asimismo de su
relación con el modelo de políticas económico,
sociales y con la ciudad
C a pí t u l o 1
En términos de recursos, hay que destacar
que, si bien las iniciativas legales y tipologías
habitacionales datan desde 1906 y hay un
desarrollo de institucionalidad relevante a contar
de los años cuarenta; la inversión pública en
vivienda recién comenzó a ser significativa en los
años cincuenta, cuando representaba alrededor
del 3% del PGB, proporción que se mantiene
hasta el inicio de los años setenta según los
estudios de Olga Mercado. A mediados de la
década del 70 - período del régimen militar - se
inicio un acelerado descenso de la inversión
habitacional, hasta mediados de los ochenta.
El año 1990 marca el comienzo de un fuerte
crecimiento del gasto social en vivienda, iniciando
la década más exitosa de producción de vivienda
social del país durante todo el siglo.
De la trayectoria que marca el siglo, además
de los momentos demográficos y de la prioridad
presupuestaria asignada al sector habitacional,
la introducción a su lectura debe destacar el
desarrollo que muestran los distintos capítulos
del libro en cuanto a: sistemas de financiamiento,
esquema de solución habitacional, y propuesta
urbana de los programas.
Sistemas de Financiamiento:
El financiamiento habitacional del siglo reporta
gran diversidad y amerita una lectura cuidadosa de
distintas formulas ensayadas. La primera parte del
siglo XX muestra sistemas de préstamo pensados
para apoyar el arriendo y habitación por familias
pobres y obreras; después leyes que permitieron
el otorgamiento de préstamos a imponentes de
las cajas Nacional de Empleados, a mejoreros
y compradores de sitio a plazo. Posteriormente
los sistemas de financiamiento de viviendas son
alimentados por subvenciones estatales y fondos
especiales (generados a través de impuestos al
alcohol, dulces y galletas y aportes de la Polla
Chilena). La acción habitacional incorpora también
financiamiento internacional. En 1948, debuta
la concesión de franquicias tributarias a través
de la “ley Pereira”, que incentiva fuertemente la
construcción de viviendas de sectores medios. La
acción de la CORVI viene, por su parte, a sustentar
fuertemente el financiamiento que suma aportes
de ahorro con crédito. Durante los años sesenta,
adquiere un papel sustantivo el trabajo como un
recurso aportado por los propios afectados
El esquema de “subsidio a la demanda”
- surgido durante los años ochenta - introduce
un cambio importante ya aplica un nuevo
concepto de transformar la demanda potencial
en demanda efectiva y multiplicar recursos por
medio del incentivo al ahorro familiar y atraer
fondos institucionales de largo plazo Este
sistema de financiamiento es consolidado y
logra plenos resultados de cobertura a cargo de
los gobiernos de la Concertación, de modo que
en términos de inversión un 20% de recursos
de origen habitacional llega a movilizar un 80%
de recursos del sector privado hacia mediados
de los noventa. Un aspecto notable de la
consolidación del subsidio que se describe en el
capitulo séptimo, es que la red de accesibilidad
habitacional al alcance de los sectores de
menores recursos se ve ampliada, aumenta el
presupuesto público destinado a estos sectores
y crece el financiamiento a nuevas formas de
modalidades privadas de ejecución, donde se
minimizan subsidios ocultos. La Nueva Política
Habitacional surgida en período 2000-2006 tiene
como principal eje orientador la re-focalización
del gasto en vivienda social hacia el 20% más
pobre y el énfasis en programas sin deuda y
fondos concursable.
Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio
El panorama de un siglo de programas
habitacionales que muestra este libro comienza
su recorrido con tipologías de inspiración
europea como son el pasaje y cité, favorecidos
por leyes de comienzos de siglo. Años después
surgen las propuestas financiadas por la
caja de Habitación popular, consistentes en
conjuntos habitacionales en altura y de generoso
equipamiento de sus espacios comunes,
visible por ejemplo en la Población Huemul
de 1943, de calle Bío Bío; enfoque de vivienda
popular acogedor para las posibilidades de
desarrollo de nuevas generaciones de chilenos
modestos. El Programa de Autoconstrucción y
ayuda mutua (PRACAM) aparece más adelante
como experiencia pionera en introducir un
esquema que tendrá gran presencia en el siglo:
el saneamiento mediante sitios urbanizados
con servicios, y segunda etapa de vivienda
y autoconstrucción considerando el aporte
constructivo de los pobladores. La década de los
cincuenta nos muestra grandes operaciones de
conformación de ciudades Interiores por medio
de la urbanización de terrenos para acoger
poblaciones modestas. La huella física de la
CORVI se inscribe como un hito muy significativo
del panorama urbano del país, visible en grandes
proyectos de bloques de departamentos,
combinados con otras tipologías, dotados
de grandes espacios centrales destinados a
recreación y circulación.
La década de los sesenta se muestra con
gran diversidad de productos, destinados a
atender a un amplio espectro socio económico
de familias, desarrollándose diferentes prototipos
de vivienda, materiales económicos y uso de
vivienda pre fabricada. Surgen programas de gran
impacto como son, por una parte, la operación
Sitio, consistente en un acceso masivo de los
sectores más pobres al suelo urbano en lotes
de buen tamaño; y por otra, las remodelaciones
CORMU consistentes en grandes intervenciones
urbanas gestionados en esquemas de alianza
público-privado. La sección que analiza los años
del Gobierno de la Unidad Popular muestra la
realización de gran cantidad de soluciones, con
protagonismo de la racionalización, lo que se
materializó en una diversidad que incluye las
torres de edificios 1040 y 1050, los bloques de
departamentos, y también programas de sitios
urbanizados.
Las influencias urbanísticas han pasado del
trazado ortogonal, con fachadas continuas unidas
a las veredas al concepto de ciudad jardín, a un
trazado más diversificado, y viviendas aisladas
con antejardín, apareciendo macro manzanas
con viviendas en altura.
Durante el período del régimen militar es
implementada la viviendas del subsidio a la
demanda y también se inicia la vivienda básica
SERVIU, programa que será un instrumento
masivo de producción habitacional en los años
noventa. También hay aplicación de los lotes con
servicios del Ministerio del Interior, continuando
el saneamiento impulsada en Chile por muchos
años.
Los gobiernos de la Concertación desarrollan
sustantivamente todos los tipos mencionados de
instrumento, introduciendo mejoras de estándar
y calidad. El capítulo correspondiente a los años
noventa muestra soluciones innovadoras, que
incorporan conceptos de desarrollo por etapas
(vivienda progresiva), de vivienda especial para
grupos de edad vulnerable (programa especial
para el adulto mayor), de intervención integral
de asentamientos precarios (Programa Chile
Barrio), y de densificación urbana (subsidio
especial de renovación urbana). La Nueva
Política Habitacional consolida nuevas formas
de vivienda de solución surgidas de los propios
afectadas por el problema habitacional, quienes
toman la iniciativa de concursar con proyectos de
vivienda ya sea en nuevas urbanizaciones o bajo
esquemas de densificación. También los primeros
años del siglo XXI destacan con obras resultantes
de concursos de vivienda y espacios públicos
para zonas patrimoniales, y varias ciudades son
escenario de grandes proyectos urbanos que
localizan la vivienda social en esquemas de loteo
innovadores.
Inserción Urbana
La relación de los programas de vivienda
social con la forma urbana es un ángulo que se
ha buscado testimoniar en el análisis e imágenes
que contiene este libro. El recorrido comienza
en Chile con conjuntos de alta densidad familiar
que se incorporan a la ciudad central mediante
manzanas compactas de fachada continua y
patio interior de influencia europea (pasaje y
cite). El estudio de la década de los cincuenta
reconoce otro hito urbano importante en los
conjuntos generados por la CORVI, posibilitados
por esquemas claros de inversión pública en
terrenos y su posterior urbanización, los que
C a pí t u l o 1
Esquema de Solución Habitacional:
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22
Ministerio de Vivienda y Urbanismo
desde el punto de vista espacial marcan un buen
momento de vinculación de la vivienda social con
el equipamiento, ello bajo intervenciones cuyo
tamaño fue bastante masivo.
los proyectos de equipamiento e infraestructura
urbana,
entendidos
como
elementos
complementarios indispensables de los sistemas
de vivienda social.
El signo urbano de los programas que
muestran los años sesenta es su aporte al acceso
al suelo a los sectores pobres y a la creación
de nuevos anillos de la gran ciudad, creándose
enclaves que, por varios años, conformaran
zonas de acogida en los patios de sus lotes de
varias nuevas generaciones de familias modestas.
Los programas de comienzos de los setenta se
muestran cruzados con procesos masivos de
urbanización popular, que extienden la ciudad
y ocupan espacios intersticiales, pero también
dan cuenta de la preocupación por proyectos
de localización de vivienda en los espacios
disponibles de zonas equipadas. Por su volumen,
la producción habitacional de comienzos de los
años setenta debe ser vista como un trazador
importante de la ciudad, existiendo esfuerzos de
incorporar infraestructura y equipamiento.
El Capítulo correspondiente a la Nueva
Política muestra cambios en el tipo de proyectos
que se aplican, los que tienden a menor escala,
y a mayor consideración por el impacto en el
entorno y la capacidad de aporte a la equidad
urbana y social. Las obras de espacio público
y la aplicación de los fondos de vivienda y
equipamientos a la revalorización de zonas
de interés patrimonial son otras huellas
urbanas documentadas por el capítulo final del
documento.
C a pí t u l o 1
La huella urbana de los programas fines
de los ochenta acentúa los nexos que pueden
manifestarse de la dispersión y descuido
de la forma urbana con la operación de los
programas de vivienda social. La innegable
efectividad económica del sistema de subsidio
va acompañada de importantes sesgos urbanos
negativos que favorecen la expansión de la ciudad
hacia zonas periféricas de menor valor de suelo.
La tendencia se ve favorecido por el descuido del
urbanismo y de su rol como elemento ordenador.
También ocurre una desproporción entre inversión
habitacional e inversión urbana, de modo que los
programas que describe el capítulo respectivo
son en los hechos “la política” de construcción de
ciudad. Este período esta también marcado en lo
urbano por la erradicación y saneamiento masivo
de los campamentos de las grandes urbes, y el
inicio del allegamiento, como expresión oculta del
problema de la vivienda.
Los capítulos relativos a la política de los
años noventa, muestran la progresión de varios
programas de gestión pública y privada que
conforman grandes zonas de nueva urbanización,
pero ahora con mayor protagonismo de la
inversión urbana compensatoria en equipamiento
e infraestructura. También surgen herramientas
de densificación del peri centro de Santiago y se
recoge el desafío de la construcción de ciudad
y barrios para todos. La huella urbana de los
planes de vivienda va retomando la senda de
Queda abierta la lectura de cien años de
vivienda social de este libro.