CAPÍTULO 1 Introducción 18 Ministerio de Vivienda y Urbanismo El objetivo de esta publicación fue sistematizar las distintas políticas y programas de vivienda social desarrollados en Chile a lo largo del siglo XX, comenzando con las primeras experiencias de legislación habitacional y vivienda popular de alrededor del 1906, hasta la Nueva Política Habitacional del tercer gobierno de la Concertación, que comprende los primeros seis años del Siglo XXI. Al respecto, el presente capítulo explica el enfoque de trabajo aplicado y destaca algunos elementos de síntesis a partir del material que comprende el libro. 1.1 Enfoque y Método del Documento El elemento ordenador del trabajo realizado son los programas de vivienda social aplicados a lo largo de un siglo de políticas, habiéndose puesto el acento en entregar una visión de conjunto de los distintos instrumentos de abordamiento del problema habitacional creados en el país, considerando tanto el análisis del contexto de políticas, que explica un determinado cuerpo de programas habitacionales; las características que dan estructura o definen a los mismos, y la muestra de huellas arquitectónica y espacial de proyectos concretos. De este modo, la estructura del libro, y el proceso de investigación que le sustenta fue diseñado con los siguientes elementos: En primer lugar, el diagnóstico de la evolución demográfica y urbana del país en el lapso de estudio, lo que se presenta en el capítulo segundo y busca detallar los cambios experimentados por el problema de la vivienda. Ca pí t u l o 1 En segundo lugar, se realiza el análisis de las distintas etapas de la política habitacional, según tres elementos: - Uno, la reseña del momento de política habitacional respectivo, consignando el enfoque, los objetivos estratégicos y los hitos de aportes a la solución del problema habitacional. En los períodos más recientes, se ha podido desarrollar el comentario evaluativo, sobre efectos de los programas. 3 - el segundo elemento es el compendio técnico de los programas desarrollados o creados en cada período o etapa, que se aproxima a casi cincuenta, sus características (período de operación, producto que se entrega, sistema de financiamiento, requisitos de acceso). - el tercer elemento son las imágenes Arquitectónicas y Urbanas de proyectos representativos de la aplicación de los distintos programas habitacionales, de manera de ilustrar gráficamente cada forma de intervención en términos del tipo de obras, como el planteo arquitectónico y de inserción urbana. El trabajo considero la revisión de un extenso material bibliográfico y de archivos del Centro de Documentación del MINVU que se detalla en las Referencias Bibliográficas, complementado por material generado a través de visitas a terreno. El trabajo también incluyo un taller de discusión con algunos de los profesionales emblemáticos del sector a efectos de recibir aportes que fueron incorporados en la redacción final. El libro se estructura en los ocho capítulos, principalmente ordenados por criterio 3 cronológico : - El primer capítulo es la presente introducción que cumple la función de explicar el enfoque desarrollado para sistematizar un Siglo de Políticas de Vivienda y Barrio, como también de intentar una síntesis general. - El Capítulo 2 es el análisis de los Momentos Urbanos y Demográficos del Siglo XX, que incluye una recopilación de información de población y territorio de larga perspectiva. - El Capítulo 3 se refiere a la vivienda social en el período de ensayo legislativo (19061939) - El Capítulo 4 aborda la vivienda social en el período de institucionalización del desarrollo (1939-1964) - El Capítulo 5 trata de la vivienda en el período de participación popular (19641973) Los períodos de análisis buscan reflejar cambios del modelo de políticas públicas, asociados a gobiernos o períodos de gobierno. Ahora bien, antes de 1960 la menor información disponible sobre períodos más antiguos influyó en un esquema de organización por grandes etapas, mientras que con posterioridad es posible reconocer distintos momentos de la intervención del Estado en materia habitacional, propiamente tales. Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio - El Capítulo 7 se refiere a la vivienda social de los gobiernos de la Concertación de la década de los noventa (1990-2000), - y el Capítulo 8 a la vivienda social en la nueva política habitacional, Tercer Gobierno de la Concertación (2000-2006) 1.2 Elementos de Síntesis Los siguientes capítulos están destinados a mostrar las respuestas implementadas por el sistema de políticas de vivienda social para hacer frente al problema de la vivienda en los distintos momentos del siglo XX. A efectos de introducir la lectura mediante algunos elementos de síntesis del material presentado, esta sección ha querido puntualizar algunas tendencias que se desprenden de períodos y variables a que se refiere el material del libro. Evolución del poblamiento y la necesidad habitacional: La perspectiva de cien años de vivienda social debe realizarse considerando que, a lo largo del siglo XX, Chile experimentó una significativa transición en el plano demográfico y urbano. Por dicho proceso, las distintas generaciones de políticas y programas habitacionales en Chile del siglo XX, son paralelas de importantes cambios de población, urbanización y necesidades de vivienda, materias que se busca profundizar en el segundo capítulo y conforman una coordenada trascendental para la interpretación de los distintos momentos de la política habitacional y la comprensión de los instrumentos aplicados. El lapso en que se describen los programas habitacionales es un tiempo demográfico largo. En efecto la población de Chile aumentó de 2,7 millones de habitantes (hacia fines del siglo XIX) hasta algo más de 15 millones el año 2002, y la tasa de crecimiento de población reconoce su ciclo completo de transición, desde niveles altos hasta fines de los años setenta para después decaer en velocidad. En el plano de la distribución espacial, el Chile que se describe evolucionó desde una población mayoritariamente rural a un grado de urbanización cercano al 90% en el Censo del 2002, es decir los niveles propios de países desarrollados. La estructura urbana mostró cambios importantes referentes a la incidencia del fenómeno metropolitano vis a vis la correspondiente a las ciudades medianas y menores en el patrón de urbanización y conformación misma del problema habitacional. Con respecto a algunas características esenciales que definen el entorno demográfico y urbano de los distintos períodos de la política habitacional, el período 1906-1939 (ensaye legislativo), corresponde al momento inicial cuando la localización de la población era eminentemente rural, pero la ciudad capital crecía a tasas aceleradas otorgando visibilidad al problema del hacinamiento de los sectores pobres en zonas centrales con conventillos y edificios deteriorados de la capital. El período 1939 a 1964, denominado Institucionalización del desarrollo, va a enfrentar un momento de gran presión demográfica, urbanización, y crecimiento metropolitano, con procesos migratorios que acentuaron la asimilación del problema habitacional al fenómeno de las grandes ciudades, en parte por el influjo de las políticas de fomento del desarrollo económico. En el período 1964 - 1973 (Participación Popular) la urbanización se consolida, surge un momento de gran crecimiento absoluto de la población urbana, haciéndose muy gravitante en la forma del déficit la figura de los asentamientos precarios y su aporte a la urbanización y expansión informal de las ciudades; no obstante lo cual, la disponibilidad de viviendas mejora gracias a una cuantiosa acción del Estado en proveer suelo. El período del Régimen Militar (1973 - 1990) se trata de un lapso donde Chile entra de lleno en la fase de transición demográfica avanzada, por la cual se beneficia de la reducción de las tasas de crecimiento demográfico. La disponibilidad de viviendas mejora, pero eso ocurre de forma espuria ya que la formación de hogares ya comenzó a ser cuantiosa y surgió un problema masivo de allegamiento, de modo indiferente al menor ritmo de crecimiento de la población. Llegados los años noventa, los rasgos esenciales comentados, no eximen que la lectura del siglo descrito por este libro muestre dos características persistentes en la realidad del país. Por una parte, se cuenta la vocación de concentración de la población en el área metropolitana del Gran Santiago, entidad que llega actualmente a representar un tercio de la población chilena; y por otra parte, el alza interrumpida del déficit habitacional Ca pí t u l o 1 - El Capítulo 6 de la vivienda en el período del gobierno militar (1973-1990) 19 20 Ministerio de Vivienda y Urbanismo hasta fines de la década de los ochenta. De esta forma, el problema habitacional chileno y las soluciones implementadas muestran estructuralmente una significativa vinculación con el fenómeno metropolitano; y los diversos esfuerzos de construcción de las distintas políticas habitacionales no logran evitar que las necesidades de vivienda mantuvieron una tendencia alcista sino hasta después de 1992, es decir transcurridos la mayoría de períodos que aborda este libro. Recién a contar de 1992, Chile logra construir mas casas que nuevas familias, logro que se consolida durante los tres gobiernos de la Concertación, descritos en este libro como los períodos 1990-2000 y Nueva Política Habitacional. Evolución de la Acción del Estado: La evolución de los programas o modelos de intervención habitacional que describen las siguientes paginas han involucrado importantes cambios del modelo de pensar y enfrentar el problema habitacional, como asimismo de su relación con el modelo de políticas económico, sociales y con la ciudad C a pí t u l o 1 En términos de recursos, hay que destacar que, si bien las iniciativas legales y tipologías habitacionales datan desde 1906 y hay un desarrollo de institucionalidad relevante a contar de los años cuarenta; la inversión pública en vivienda recién comenzó a ser significativa en los años cincuenta, cuando representaba alrededor del 3% del PGB, proporción que se mantiene hasta el inicio de los años setenta según los estudios de Olga Mercado. A mediados de la década del 70 - período del régimen militar - se inicio un acelerado descenso de la inversión habitacional, hasta mediados de los ochenta. El año 1990 marca el comienzo de un fuerte crecimiento del gasto social en vivienda, iniciando la década más exitosa de producción de vivienda social del país durante todo el siglo. De la trayectoria que marca el siglo, además de los momentos demográficos y de la prioridad presupuestaria asignada al sector habitacional, la introducción a su lectura debe destacar el desarrollo que muestran los distintos capítulos del libro en cuanto a: sistemas de financiamiento, esquema de solución habitacional, y propuesta urbana de los programas. Sistemas de Financiamiento: El financiamiento habitacional del siglo reporta gran diversidad y amerita una lectura cuidadosa de distintas formulas ensayadas. La primera parte del siglo XX muestra sistemas de préstamo pensados para apoyar el arriendo y habitación por familias pobres y obreras; después leyes que permitieron el otorgamiento de préstamos a imponentes de las cajas Nacional de Empleados, a mejoreros y compradores de sitio a plazo. Posteriormente los sistemas de financiamiento de viviendas son alimentados por subvenciones estatales y fondos especiales (generados a través de impuestos al alcohol, dulces y galletas y aportes de la Polla Chilena). La acción habitacional incorpora también financiamiento internacional. En 1948, debuta la concesión de franquicias tributarias a través de la “ley Pereira”, que incentiva fuertemente la construcción de viviendas de sectores medios. La acción de la CORVI viene, por su parte, a sustentar fuertemente el financiamiento que suma aportes de ahorro con crédito. Durante los años sesenta, adquiere un papel sustantivo el trabajo como un recurso aportado por los propios afectados El esquema de “subsidio a la demanda” - surgido durante los años ochenta - introduce un cambio importante ya aplica un nuevo concepto de transformar la demanda potencial en demanda efectiva y multiplicar recursos por medio del incentivo al ahorro familiar y atraer fondos institucionales de largo plazo Este sistema de financiamiento es consolidado y logra plenos resultados de cobertura a cargo de los gobiernos de la Concertación, de modo que en términos de inversión un 20% de recursos de origen habitacional llega a movilizar un 80% de recursos del sector privado hacia mediados de los noventa. Un aspecto notable de la consolidación del subsidio que se describe en el capitulo séptimo, es que la red de accesibilidad habitacional al alcance de los sectores de menores recursos se ve ampliada, aumenta el presupuesto público destinado a estos sectores y crece el financiamiento a nuevas formas de modalidades privadas de ejecución, donde se minimizan subsidios ocultos. La Nueva Política Habitacional surgida en período 2000-2006 tiene como principal eje orientador la re-focalización del gasto en vivienda social hacia el 20% más pobre y el énfasis en programas sin deuda y fondos concursable. Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio El panorama de un siglo de programas habitacionales que muestra este libro comienza su recorrido con tipologías de inspiración europea como son el pasaje y cité, favorecidos por leyes de comienzos de siglo. Años después surgen las propuestas financiadas por la caja de Habitación popular, consistentes en conjuntos habitacionales en altura y de generoso equipamiento de sus espacios comunes, visible por ejemplo en la Población Huemul de 1943, de calle Bío Bío; enfoque de vivienda popular acogedor para las posibilidades de desarrollo de nuevas generaciones de chilenos modestos. El Programa de Autoconstrucción y ayuda mutua (PRACAM) aparece más adelante como experiencia pionera en introducir un esquema que tendrá gran presencia en el siglo: el saneamiento mediante sitios urbanizados con servicios, y segunda etapa de vivienda y autoconstrucción considerando el aporte constructivo de los pobladores. La década de los cincuenta nos muestra grandes operaciones de conformación de ciudades Interiores por medio de la urbanización de terrenos para acoger poblaciones modestas. La huella física de la CORVI se inscribe como un hito muy significativo del panorama urbano del país, visible en grandes proyectos de bloques de departamentos, combinados con otras tipologías, dotados de grandes espacios centrales destinados a recreación y circulación. La década de los sesenta se muestra con gran diversidad de productos, destinados a atender a un amplio espectro socio económico de familias, desarrollándose diferentes prototipos de vivienda, materiales económicos y uso de vivienda pre fabricada. Surgen programas de gran impacto como son, por una parte, la operación Sitio, consistente en un acceso masivo de los sectores más pobres al suelo urbano en lotes de buen tamaño; y por otra, las remodelaciones CORMU consistentes en grandes intervenciones urbanas gestionados en esquemas de alianza público-privado. La sección que analiza los años del Gobierno de la Unidad Popular muestra la realización de gran cantidad de soluciones, con protagonismo de la racionalización, lo que se materializó en una diversidad que incluye las torres de edificios 1040 y 1050, los bloques de departamentos, y también programas de sitios urbanizados. Las influencias urbanísticas han pasado del trazado ortogonal, con fachadas continuas unidas a las veredas al concepto de ciudad jardín, a un trazado más diversificado, y viviendas aisladas con antejardín, apareciendo macro manzanas con viviendas en altura. Durante el período del régimen militar es implementada la viviendas del subsidio a la demanda y también se inicia la vivienda básica SERVIU, programa que será un instrumento masivo de producción habitacional en los años noventa. También hay aplicación de los lotes con servicios del Ministerio del Interior, continuando el saneamiento impulsada en Chile por muchos años. Los gobiernos de la Concertación desarrollan sustantivamente todos los tipos mencionados de instrumento, introduciendo mejoras de estándar y calidad. El capítulo correspondiente a los años noventa muestra soluciones innovadoras, que incorporan conceptos de desarrollo por etapas (vivienda progresiva), de vivienda especial para grupos de edad vulnerable (programa especial para el adulto mayor), de intervención integral de asentamientos precarios (Programa Chile Barrio), y de densificación urbana (subsidio especial de renovación urbana). La Nueva Política Habitacional consolida nuevas formas de vivienda de solución surgidas de los propios afectadas por el problema habitacional, quienes toman la iniciativa de concursar con proyectos de vivienda ya sea en nuevas urbanizaciones o bajo esquemas de densificación. También los primeros años del siglo XXI destacan con obras resultantes de concursos de vivienda y espacios públicos para zonas patrimoniales, y varias ciudades son escenario de grandes proyectos urbanos que localizan la vivienda social en esquemas de loteo innovadores. Inserción Urbana La relación de los programas de vivienda social con la forma urbana es un ángulo que se ha buscado testimoniar en el análisis e imágenes que contiene este libro. El recorrido comienza en Chile con conjuntos de alta densidad familiar que se incorporan a la ciudad central mediante manzanas compactas de fachada continua y patio interior de influencia europea (pasaje y cite). El estudio de la década de los cincuenta reconoce otro hito urbano importante en los conjuntos generados por la CORVI, posibilitados por esquemas claros de inversión pública en terrenos y su posterior urbanización, los que C a pí t u l o 1 Esquema de Solución Habitacional: 21 22 Ministerio de Vivienda y Urbanismo desde el punto de vista espacial marcan un buen momento de vinculación de la vivienda social con el equipamiento, ello bajo intervenciones cuyo tamaño fue bastante masivo. los proyectos de equipamiento e infraestructura urbana, entendidos como elementos complementarios indispensables de los sistemas de vivienda social. El signo urbano de los programas que muestran los años sesenta es su aporte al acceso al suelo a los sectores pobres y a la creación de nuevos anillos de la gran ciudad, creándose enclaves que, por varios años, conformaran zonas de acogida en los patios de sus lotes de varias nuevas generaciones de familias modestas. Los programas de comienzos de los setenta se muestran cruzados con procesos masivos de urbanización popular, que extienden la ciudad y ocupan espacios intersticiales, pero también dan cuenta de la preocupación por proyectos de localización de vivienda en los espacios disponibles de zonas equipadas. Por su volumen, la producción habitacional de comienzos de los años setenta debe ser vista como un trazador importante de la ciudad, existiendo esfuerzos de incorporar infraestructura y equipamiento. El Capítulo correspondiente a la Nueva Política muestra cambios en el tipo de proyectos que se aplican, los que tienden a menor escala, y a mayor consideración por el impacto en el entorno y la capacidad de aporte a la equidad urbana y social. Las obras de espacio público y la aplicación de los fondos de vivienda y equipamientos a la revalorización de zonas de interés patrimonial son otras huellas urbanas documentadas por el capítulo final del documento. C a pí t u l o 1 La huella urbana de los programas fines de los ochenta acentúa los nexos que pueden manifestarse de la dispersión y descuido de la forma urbana con la operación de los programas de vivienda social. La innegable efectividad económica del sistema de subsidio va acompañada de importantes sesgos urbanos negativos que favorecen la expansión de la ciudad hacia zonas periféricas de menor valor de suelo. La tendencia se ve favorecido por el descuido del urbanismo y de su rol como elemento ordenador. También ocurre una desproporción entre inversión habitacional e inversión urbana, de modo que los programas que describe el capítulo respectivo son en los hechos “la política” de construcción de ciudad. Este período esta también marcado en lo urbano por la erradicación y saneamiento masivo de los campamentos de las grandes urbes, y el inicio del allegamiento, como expresión oculta del problema de la vivienda. Los capítulos relativos a la política de los años noventa, muestran la progresión de varios programas de gestión pública y privada que conforman grandes zonas de nueva urbanización, pero ahora con mayor protagonismo de la inversión urbana compensatoria en equipamiento e infraestructura. También surgen herramientas de densificación del peri centro de Santiago y se recoge el desafío de la construcción de ciudad y barrios para todos. La huella urbana de los planes de vivienda va retomando la senda de Queda abierta la lectura de cien años de vivienda social de este libro.