La gestión del gasto público orientada al impulso de la productividad
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Presupuesto y Gasto Público 39/2005: 11-28 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2004, Instituto de Estudios Fiscales La gestión del gasto público orientada al impulso de la productividad LUIS GONZÁLEZ CALBET Oficina Económica del Presidente del Gobierno JAVIER SALINAS JIMÉNEZ Instituto de Estudios Fiscales-Universidad de Extremadura Recibido: Mayo 2005 Aceptado: Julio 2005 Resumen En el presente artículo se analiza la relación existente entre el tamaño y la composición del gasto público y la produc­ tividad. Se realiza también una descripción de las principales medidas de reforma emprendidas en el ámbito de la gestión pública en la mayor parte de los países desarrollados con la finalidad de conseguir mayores niveles de efi­ ciencia en la utilización de los recursos públicos y de incrementar los niveles de productividad. Por último, se reali­ zan unos breves comentarios sobre la transparencia en la actuación del sector público, y se discute cómo la creación de la Agencia Estatal de Evaluación de la Calidad de los Servicios y de las Políticas Públicas puede ser un instrumen­ to útil para promover la cultura de la evaluación y de la transparencia en nuestro país y para contribuir a incrementar los niveles de eficiencia y productividad en el sector público. Palabras clave: Gestión pública, transparencia, productividad. Clasificación JEL: J0, J6, D6. Introducción Los modelos de crecimiento económico asumidos por la teoría económica sustentan la idea de que los aumentos de la renta per cápita son sostenibles si están basados en incremen­ tos de la productividad. Por ello, la preocupación de las instituciones europeas crece en los últimos años al constatar los débiles ritmos de progreso de esta variable en Europa, en com­ paración con los que se observan en Estados Unidos. En España, la renta per cápita ha aumentado a un ritmo sensiblemente superior al euro­ peo, pero los registros de la productividad también han sido muy discretos. Por eso, la mayor parte de los analistas económicos se preguntan por la sostenibilidad de este proceso. ¿Cuál es el margen de actuación de los gestores públicos para impulsar la productividad? A esbozar una respuesta irán destinadas las siguientes páginas. 12 Luis González Calbet y Javier Salinas Jiménez La literatura económica, como comentábamos, es concluyente a la hora de hacer depen­ der la sostenibilidad del crecimiento económico del de la productividad. El consenso en la li­ teratura es mucho menor sobre cuáles son los factores concretos que inciden en el crecimien­ to de la productividad a largo plazo y sobre qué medidas deben adoptarse para impulsar dicho crecimiento. Probablemente, la razón de esta falta de consenso se debe a que estos fac­ tores son muy diversos y a que la relación entre los mismos y los niveles de productividad y crecimiento son, en muchas ocasiones, difusos y difíciles de contrastar empíricamente. En la figura adjunta, hemos tratado de sintetizar, de forma muy esquemática, estas variables, dis­ tinguiendo tres categorías interrelacionadas de factores que inciden sobre la productividad de una economía: los determinantes económicos, los determinantes de carácter social y el mar­ co político-institucional en el que interactúan ambos. Las flechas indican las posibles direc­ ciones de causalidad existentes entre los tres grupos de factores. Marco conceptual para el análisis de la Productividad Determinantes económicos de productividad • Inversión • Nuevas Tecnologías e Innovación • Capital Humano • Estructura/Apertura del Mercado • Factores relacionados con el ciclo económico Marco político e institucional Determinantes sociales de productividad • Distribución de la Riqueza • Distribución de la Renta • Cohesión Social • Estabilidad Política • Política Microeconómica • Política Macroeconómica • Estructura del Mercado Financiero • Sistema Educativo • Diseño Institucional • Política Presupuestaria y Gasto Público •Gestión Pública Relación directa, a corto y medio plazo Relación indirecta, a largo plazo Entre los factores económicos aparece, en primer lugar, la inversión, tanto privada como pública. La inversión privada en equipo y maquinaria, junto con la inversión en in­ fraestructuras públicas, resultan elementos básicos para incrementar la productividad del tra­ bajo de un país. Junto a la inversión, son factores determinantes de la productividad los es­ fuerzos realizados en I+D+i, la formación del capital humano y la estructura y apertura del mercado. En relación con los determinantes de carácter social, hay que señalar los niveles de La gestión del gasto público orientada al impulso de la productividad 13 desigualdad en la distribución de renta y riqueza y la cohesión social. Junto a estos factores, y muy ligados al marco político-institucional, aparece la estabilidad política como factor ex­ plicativo de los niveles de productividad. Finalmente, entre los factores político-instituciona­ les, podemos señalar las políticas macro y microeconómica, la estructura del mercado finan­ ciero, el diseño institucional, el sistema educativo y las políticas y la gestión pública. Indudablemente, estos dos últimos factores inciden de forma muy significativa sobre la pro­ ductividad de la economía. Las políticas de gasto público y la evolución de determinados componentes como el gasto educativo, el gasto en inversión y desarrollo o la formación bruta de capital inciden directamente, aunque en muchas ocasiones a largo plazo, en los niveles de productividad y en el crecimiento de una economía. No obstante lo anterior, hay que señalar que los efectos del gasto no dependen sólo de su tamaño y composición sino también de los niveles de eficacia y de eficiencia con que se ejecuta 1. En este sentido, la mejora de los mecanismos de la gestión pública y el incremento de la transparencia por parte del sector público aparecen como factores cruciales para incre­ mentar los niveles de productividad en el ámbito público. Aunque algunas de las medidas que se han introducido en el ámbito de la gestión pública con la finalidad de incrementar los niveles de eficiencia y productividad pueden haber tenido efectos negativos desde el punto de vista de la equidad (introducción de mecanismos de cuasimercado, privatizaciones de em­ presas públicas), otras han permitido mejorar exclusivamente los niveles de eficiencia técni­ ca en la prestación de los servicios públicos, evitándose de esta forma el conflicto eficien­ cia-equidad mencionado anteriormente. Por otra parte, la transparencia es un factor clave de competitividad, al permitir que los agentes económicos formen sus expectativas de manera más ajustada. Además, facilita la rendición de cuentas por parte de los responsables públicos y fomenta la democracia participativa al suministrar a los ciudadanos información en base a la cual puedan adoptar las decisiones que consideren más adecuadas. En el presente artículo vamos a tratar de realizar algunas consideraciones generales so­ bre estas cuestiones. Para ello, en el siguiente apartado abordaremos el debate, actualmente en boga, de la calidad del gasto y su relación con la productividad. A continuación realizare­ mos una breve descripción de las reformas de la gestión pública que, con carácter general, se han emprendido en la mayor parte de los países desarrollados con la finalidad de conseguir mayores niveles de eficiencia en la utilización de los recursos públicos y de incrementar los niveles de productividad. Por último, realizaremos unos breves comentarios sobre la transpa­ rencia en la actuación del sector público, analizando cómo la creación, en nuestro país, de la Agencia Estatal de Evaluación de la Calidad de los Servicios y de las Políticas Públicas pue­ de ser un instrumento útil para promover la cultura de la evaluación y de la transparencia y para contribuir a incrementar los niveles de eficiencia y productividad en el sector público. 1. Diseñando el gasto público con fines de eficiencia ¿Cuánto tiene que gastar un gobierno y en qué conceptos para impulsar el crecimiento económico? Las posibles respuestas a esta pregunta se van haciendo un hueco cada vez ma­ yor en el campo de la investigación económica. La tradicional clasificación de funciones del 14 Luis González Calbet y Javier Salinas Jiménez sector público realizada por Musgrave (1959) en su Teoría de la Hacienda Pública (asigna­ ción de recursos, redistribución de la renta y estabilización macroeconómica) no ayuda a re­ solver esta cuestión. Gastar más o menos, en este contexto, se relaciona con el papel estabili­ zador atribuido al Sector Público, con una perspectiva de manejo de la demanda agregada en el corto plazo. En este enfoque tradicional, la provisión de bienes públicos y la equidad se pueden entender —desde el punto de vista del crecimiento económico— como contribucio­ nes básicas, a modo de suelo necesario para que los agentes privados impulsen la economía. De esta forma, nos encontramos ante una visión del estado regulador, garante de las reglas del juego básicas para el correcto desarrollo de los negocios, lo que induce a gastar en con­ ceptos como seguridad, justicia o defensa de la competencia. El mayor o menor papel otor­ gado a la redistribución depende en gran medida de las preferencias de cada sociedad, pero existe un consenso en considerar que niveles mínimos de equidad son necesarios a modo de infraestructura social que haga posible el correcto funcionamiento de una economía. La búsqueda de un gasto público de mayor calidad, que se abre paso en la estrategia de los responsables de política económica, no encuentra fácil acomodo en esta visión del sector público, a no ser que se considere la «calidad» como un condimento adicional que permite un mejor ejercicio de estas funciones tradicionales. Una mejor manera de abordar la respues­ ta a nuestra pregunta inicial se encuentra en las tres dimensiones que, según la propuesta de Diamond (2003), deben inspirar el proceso de elaboración de los presupuestos: disciplina fis­ cal; un cierto grado de estabilización; y provisión de servicios combinando equidad y efi­ ciencia, y generando incentivos para una mayor productividad. Esta división alternativa de las funciones del presupuesto permite además conectar me­ jor con el desarrollo histórico que explica el interés creciente por la calidad y la eficiencia a la hora de distribuir el gasto público. Si nos restringimos al área de las economías desarrolladas, la provisión de bienes y servi­ cios públicos hace décadas que alcanzó elevados niveles, más allá de los básicos que se entien­ de corresponde realizar al Estado. De hecho, hace años que se aprecia cómo ciertas tareas pro­ ductivas que habían caído en manos del sector público vuelven al privado, o al menos se busca una cooperación entre ambos sectores. Más recientemente, a principios de la década de los no­ venta, el fuerte incremento acumulado en los stocks de deuda pública impuso la necesidad de diseñar medidas estabilizadoras más estrictas que impidieran nuevos episodios de explosión de la deuda, otorgando un papel preponderante a las políticas de consolidación fiscal. En la segunda mitad de los noventa y primeros años del nuevo siglo hubo un cierto éxi­ to en el ejercicio de las dos primeras dimensiones propuestas por Diamond. La proliferación de reglas fiscales que refuerzan la disciplina y hacen más efectiva la función estabilizadora contribuyó enormemente a ese éxito. Una consecuencia de dicho éxito es que el servicio de la deuda se ha reducido 2, liberando posibilidades a los gestores del presupuesto. En estas condiciones, habiéndose frenado los procesos explosivos de la deuda y creado un marco ins­ titucional favorable a la sostenibilidad y a la estabilización, la atención se ha ido trasladando hacia la eficiencia. Los problemas de crecimiento de la economía europea y, en particular, los pobres regis­ tros en el terreno de la productividad, contribuyeron decisivamente a dirigir la atención hacia La gestión del gasto público orientada al impulso de la productividad 15 la calidad de las finanzas públicas como un factor relevante a tener en cuenta para mejorar dichos registros. La estrategia de Lisboa plasmó este consenso sobre la necesidad de buscar una composición de gasto adecuada para promover el crecimiento económico. En España no ha habido una reducción del crecimiento del producto potencial como ha sucedido en el conjunto de Europa, pero el crecimiento de la productividad también ha sido muy escaso, por lo que todos los analistas ven peligrar la prolongación de la fase de creci­ miento si no se apoya en un repunte de la productividad. No es de extrañar, pues, que la búsqueda de una política fiscal más activa en el fomento de la productividad esté en el centro del debate económico en la actualidad. Al mismo tiem­ po que se intentan revitalizar los objetivos marcados por la agenda en Lisboa, se entiende que esta apuesta por un gasto público de mayor calidad debe tenerse en cuenta en la fijación de objetivos de estabilidad. Ello ha dado lugar a la reforma del Pacto de Estabilidad y Creci­ miento a nivel europeo y está siendo objeto de debate a nivel nacional en el marco del proce­ so de reforma de las Leyes de Estabilidad Presupuestaria. La investigación económica, lógicamente, ha sido sensible a estos renovados objetivos de la política económica. Dos son los principales interrogantes planteados en este sentido, y hacen referencia al tamaño y la composición del gasto público. A continuación haremos una breve sinopsis del estado de la investigación en este terreno, con especial atención a la se­ gunda cuestión, al debate sobre la composición. La cuestión sobre cuál es el tamaño óptimo del sector público ha sido objeto de debate durante mucho tiempo. La búsqueda de respuesta a este interrogante se ha incentivado desde las trincheras ideológicas que propugnan papeles opuestos para el sector público. El lector más interesado en esta cuestión puede encontrar un sucinto resumen de las investigaciones más recientes en Afonso, Ebert, Schuknecht y Thöne (2005). La conclusión general es que no parece que exista una relación positiva entre crecimiento y gasto total; algunos autores encuentran una relación negativa entre ambas variables, pero en pocos casos resulta signifi­ cativa 3. Estos trabajos han dado lugar a debates de carácter econométrico que intentan apor­ tar luz sobre la robustez de dicha relación; esto es, si es posible encontrar relaciones estadís­ ticamente significativas al tener en cuenta otras variables como la renta per cápita. Por otro lado, la existencia de una relación negativa puede no ser sino el espejo de otra evidencia bien asentada empíricamente: los incrementos de impuestos, sobre todo a partir de determinados niveles, introducen distorsiones importantes en la economía y reducen el crecimiento. En Comisión Europea (2004a) se citan cuatro cuestiones que pueden interferir en la re­ lación buscada entre tamaño del sector público y crecimiento: — Catching up: países con menor renta per cápita muestran mayores tasas de creci­ miento. Los resultados tienden a ser distintos si incluimos países en diversos estados de desarrollo o los concentramos en países cercanos a su estado estacionario. — Ley de Wagner: la demanda de más y mejores servicios públicos aumenta con la renta. — La preferencia social por la equidad influye sobre el tamaño; siguiendo a Tanzi y Schuknecht (2000), los países con mayor sector público son los que tienen socie­ 16 Luis González Calbet y Javier Salinas Jiménez dades que muestran la mayor preferencia por la igualdad de renta entre sus miem­ bros. — A partir de un cierto nivel, los efectos positivos del gasto «productivo» sobre el cre­ cimiento pueden verse más que compensados con las distorsiones o efectos negati­ vos que generen los impuestos necesarios para sufragar ese gasto 4. La Tabla 1 muestra la evolución del tamaño del sector público en las principales econo­ mías europeas y en Estados Unidos. Se aprecia cómo dicho tamaño creció desde 1970 hasta alcanzar un techo en 1995. Los procesos de consolidación fiscal llevaron a una fuerte correc­ ción en el siguiente quinquenio, seguida de un repunte de menor cuantía en los primeros años del siglo XXI. Tabla 1 Tamaño del sector público. Gasto público en porcentaje del PIB 1970 1980 1995 2000 2004 Alemania España Francia Italia Reino Unido 38,5 20,7 37,1 32,6 42,1 48,0 31,5 46,5 41,7 45,6 49,3 45,0 55,2 53,3 44,8 45,7 39,8 52,5 46,8 37,3 48,0 40,5 54,5 48,3 43,6 UE-15 Estados Unidos 36,0 32,2 45,6 33,7 51,2 35,3 45,7 32,5 48,0 33,7 Fuente: Comisión europea. Con independencia del debate sobre la relación entre tamaño del sector público y creci­ miento, los determinantes de esa evolución del peso del sector público en las tasas de creci­ miento parecen otros. El ascenso va ligado sobre todo a las preferencias de las sociedades eu­ ropeas por la construcción de un sólido estado del bienestar. El techo alcanzado se produce en momentos en que incrementos en la protección social ya no son tan claramente demanda­ dos, y se contraponen al «malestar» generado por los elevados impuestos necesarios para su financiación. En este debate de preferencias sociales, surgen dos elementos que inclinan, en los últimos años, la balanza claramente hacia la reducción del tamaño del Sector Público: — La constatación de la insostenibilidad de los ritmos de evolución de la deuda pública. — El avance de la globalización y de la movilidad de los factores, provocando lo que Tanzi (2000) bautizó como termitas fiscales, a modo de frenos a la posibilidad de elevar los impuestos por encima de un cierto nivel. La reducción reciente del tamaño del sector público no parece responder a una estrate­ gia deliberada de fomento de la eficiencia por esta vía, pero coincide en el tiempo con el des­ plazamiento en la prioridad de los responsables de la política económica hacia la utilización La gestión del gasto público orientada al impulso de la productividad 17 del presupuesto para fortalecer el crecimiento potencial. Dentro de este giro de perspectivas se inscribe la búsqueda de las políticas de gasto relevantes a estos efectos. ¿En qué hay que gastar más para fortalecer el crecimiento? La investigación económica sí ha hecho avances más sólidos para dar una respuesta a esta pregunta. Esta revista es un buen ejemplo de ello, pues el lector encontrará artículos que resumen las evidencias encon­ tradas por los investigadores en los últimos años en relación con aquellos conceptos de gasto que tienen una influencia positiva mayor sobre el crecimiento económico. Las categorías de gasto que suscitan el mayor consenso a la hora de subrayar su impac­ to positivo sobre el crecimiento son las de educación, investigación y desarrollo (I+D) e in­ fraestructuras. El crecimiento a largo plazo aumenta cuando los gobiernos invierten más en capital hu­ mano. Esta es una conclusión general de los trabajos que aportan evidencia empírica sobre la materia. Habitualmente, la evidencia se circunscribe al gasto en el sistema educativo en los trabajos que realizan comparaciones internacionales. No obstante, también existe una gene­ ralizada presunción del impacto positivo del gasto en formación continua, si bien la ausencia de datos comparables a nivel internacional dificulta la investigación. El segundo elemento que incide con mayor fuerza en el crecimiento y la productividad es el gasto en I+D. No existe ninguna duda en considerar que el gasto en I+D es uno de los principales elementos impulsores del crecimiento en las economías modernas. El factor de controversia se encuentra a la hora de dilucidar si el gasto público en I+D expulsa al privado o es complementario. En David, Hall y Toole (2000) se puede encontrar una amplia revisión de la evidencia aportada respecto a esta controversia. Pese a este debate académico, existe amplio consenso a la hora de apoyar el incremento del gasto público en esta materia, como se propugna en la estrategia de Lisboa, si bien debe prestarse una singular atención a los retor­ nos generados por este tipo de inversión. El gasto en infraestructuras es el tercer componente que incide de forma significativa sobre la productividad. Sin embargo, se está creando un cierto consenso en los últimos años en el sentido de que ya no resulta tan impulsor del crecimiento como antaño. Sometida, como toda inversión, a la ley de los rendimientos decrecientes, parece que los niveles de dotación del stock de capital público en las economías avanzadas han llegado a un punto en que las ventajas de tal inversión se encuentran limitadas. Por ejemplo, De la Fuente (1997) muestra cómo los beneficios de la inversión pública solo son inequívocos hasta que alcanzan el 2% del PIB. Otros estudios subrayan el especial impacto que tienen las inversiones en redes de transporte y comunicaciones con relación a las demás, aportando evidencia a la teoría econó­ mica que sostiene que la inversión pública fomenta el crecimiento sólo cuando el output de dicha inversión es utilizado como input para la inversión privada. Pero esta trilogía de ejemplos (educación, I+D, infraestructuras) no completa el catálo­ go del gasto productivo. Además, como en el caso de las infraestructuras, la investigación y el avance de las economías van cambiando la consideración de determinados conceptos de gasto como productivo o no productivo. Un ejemplo típico de ello es el gasto en sanidad. Hasta hace poco, el gasto sanitario estaba mayoritariamente caracterizado como improducti­ vo; pero cada vez es mayor el número de investigaciones que aportan evidencia empírica so­ 18 Luis González Calbet y Javier Salinas Jiménez bre la relación positiva que existe entre el gasto sanitario público y el crecimiento económi­ co, a través de la repercusión que tiene el factor salud sobre el capital humano y sobre el incremento de la productividad del trabajo 5. Esta breve relación de conceptos no pretende ser exhaustiva. Cabría hablar, por ejem­ plo, de las políticas activas de empleo. O tratar de medir si se ha alcanzado el gasto impres­ cindible en servicios administrativos de carácter básico (seguridad, defensa, justicia,...) ca­ paz de permitir el desarrollo de la actividad privada, o por lo menos de no retardarlo 6. Detectados algunos de los principales componentes del presupuesto capaces de fomen­ tar el crecimiento, la pregunta siguiente sería la de si existe una composición óptima del Pre­ supuesto desde el punto de vista de la eficiencia. En la búsqueda de una respuesta, podemos caracterizar la situación actual diciendo que se conocen la mayor parte de los ingredientes necesarios, pero no se dispone de una receta adecuada capaz de combinarlos adecuadamente. La clave está en la armonía que debe existir entre los distintos componentes, de tal forma que el resultado sea superior a la suma de las partes. La visión de la elección de una cesta de pro­ ductos de dimensiones limitadas que nos enfrente a la decisión de qué productos incorporar (unidades de gasto productivo e improductivo) es inadecuada. El impulso de políticas de gas­ to productivo no debe llevar a plantear el presupuesto como una dicotomía entre categorías de gasto productivo e improductivo. A modo de ejemplo citamos varias cuestiones que invi­ tan a abandonar dicha forma de plantear la cuestión: — Existe evidencia de que ciertos niveles de equidad son necesarios desde el punto de vista del crecimiento. En consecuencia, el gasto con fines redistributivos no está re­ ñido con la eficiencia. — Como se ha visto, no todo el gasto aportado a fines «productivos» genera efectos positivos, y hay que estar atentos a cuándo actúan los rendimientos decrecientes. — El bienestar que provoca el gasto social debe medirse en términos per cápita, no de reparto del gasto o de porcentajes del PIB. — Quizás el ejemplo más típico de gasto improductivo sea el pago por los intereses de la deuda pública. Pues bien, amortizar deuda a los tipos de interés de hoy, aumen­ tando el peso actual de dicha carga, puede ser una política complementaria en el te­ rreno de la eficiencia, en tanto que puede proporcionar un mayor margen futuro para gastos «productivos» y «sociales». En consecuencia, las medidas adecuadas para incrementar la productividad del gasto público no tienen porqué consistir en extraer de la cesta gasto social para introducir gasto productivo. La solución óptima, y el reto buscado, es introducir gasto productivo, hacer cre­ cer la cesta e incrementar también el gasto social, si ésa es la preferencia de los ciudadanos. En general, la medición del grado de calidad de las finanzas públicas se encuentra en estado muy embrionario. De la discusión anterior se deduce que no se debe caer en la simpli­ ficación de medirla en base a la composición de un presupuesto en un momento dado ni si­ quiera a la comparación de dicha composición a lo largo del tiempo. El gráfico adjunto sirve para ilustrar esta idea. En él se relacionan dos variables. En el eje de abscisas se refleja la va­ riación en el peso relativo, dentro del presupuesto, del gasto en protección social (como proxy del gasto «improductivo») en los seis últimos años para los que se dispone de informa­ 19 La gestión del gasto público orientada al impulso de la productividad ción en los países de la UE-15. En el eje de ordenadas, la variación en el gasto social per cá­ pita, medido en paridades de poder de compra. Los países cuyos gobernantes parecen mos­ trar una mayor preferencia por el gasto social no consiguen necesariamente que sus ciudadanos sean los que más vean incrementadas sus prestaciones. Y existen países en los que el porcentaje del gasto social disminuye mientras que las prestaciones individuales au­ mentan notablemente. Obviamente, hay muchos factores que contribuyen a explicar estos resultados. El peso del gasto en protección social puede variar por decisiones discrecionales de los gobernantes o por cambios relevantes en las condiciones que generan el derecho individual a la protec­ ción social (desempleo, envejecimiento,...) sin necesidad de decisiones discrecionales por parte de los gobernantes. Pero el gráfico permite, a modo de ejemplo, romper la visión exten­ dida de que en la configuración de un presupuesto los gestores políticos deben manifestar sus preferencias entre los objetivos de eficiencia y equidad, pudiendo ser ambos objetivos com­ plementarios. En el gráfico aparecen ejemplos de países que han visto aumentado el bienes­ tar de sus ciudadanos favorecidos por el éxito de las políticas de gasto público enfocadas al aumento de la eficiencia. 9 EL PT Al 8 IE Aumento de bienestar Variación media anual del gasto social per cápita Protección social: Cambio en el gasto per cápita vs. cambio en el % sobre el gasto total. 1996-2002 7 6 5 4 bie ne sta rp or la efi cie nc ia UK IT FR NL BE DK 3 FI SE AT DE Prioridad aparente por gasto social 2 –4 –3 –1 0 1 2 3 –2 Variación del % del gasto social sobre el gasto público total 4 5 Fuente: Eurostat. Se pueden, pues, extraer dos tipos de conclusiones a partir de esta evidencia. La prime­ ra de carácter técnico. El peso relativo de una u otra función de gasto no es un indicador com­ pleto del esfuerzo de un gobierno por fomentar políticas de competitividad. Además, hay problemas de disponibilidad de información para hacer esto con el suficiente detalle [ver Co­ 20 Luis González Calbet y Javier Salinas Jiménez misión Europea (2002)]. La línea de los indicadores compuestos, planteada entre otros por la propia Comisión Europea (2002) y por Afonso, Schuknecht y Tanzi (2003), aunque también se vea ralentizada por los problemas de falta de información internacional comparable, re­ quiere un mayor esfuerzo y es susceptible de ser utilizada en el ámbito del cumplimiento de los objetivos de la estrategia de Lisboa. La segunda es de carácter económico: el esfuerzo presupuestario en políticas que im­ pulsan la productividad y el éxito de su desarrollo es capaz de poner en marcha un círculo virtuoso que conduzca a un aumento en las prestaciones sociales per cápita. De forma más concreta, una evolución dinámica del gasto social con un crecimiento a medio y largo plazo equivalente al del PIB plantea una pauta sostenible para las finanzas públicas y, en un marco de éxito de las políticas impulsoras de la productividad, incrementa el bienestar de los ciuda­ danos. Sin embargo, incrementos del bienestar a base de crecimientos del gasto social siste­ máticamente superiores a los del PIB resultan insostenibles. 2. Gestión Pública y productividad Al margen de los efectos directos del gasto público sobre la productividad, comentados en el epígrafe anterior, una cuestión que merece especial atención es la relativa a la gestión pública y a las reformas que se realizan en la misma. Dado que, como se ha señalado ante­ riormente, en los países de nuestro entorno las Administraciones Públicas realizan un gasto que se sitúa en el entorno del 45% del PIB, un uso más eficiente de ese gasto puede tener, sin duda, repercusiones importantes sobre la productividad de la economía nacional. En los últi­ mos años, las medidas destinadas a incrementar la eficiencia en el uso de los recursos públi­ cos y las cuestiones relacionadas con la evaluación de la eficiencia y la calidad en el Sector Público han experimentado un auge creciente, con diversas iniciativas tendentes a lograr me­ joras en la gestión y a desarrollar una cultura de la evaluación que permita identificar los lo­ gros conseguidos y las deficiencias que persisten. En este apartado realizaremos, en primer lugar, una síntesis de las principales medidas de reforma emprendidas en el ámbito de la ges­ tión pública; discutiendo, a continuación, cómo la creación de la Agencia Estatal de Evalua­ ción de la Calidad de los Servicios y de las Políticas Públicas puede ser un elemento que con­ tribuya a crear una cultura de evaluación en nuestro país y a promover una utilización más eficiente de los recursos públicos. 2.1. Pautas de reforma en la Gestión Pública El crecimiento de los programas de gasto público que ha tenido lugar en los países de la OCDE en las últimas décadas ha originado un intenso debate, tanto en foros académicos como de las propias Administraciones Públicas, acerca del nivel de eficiencia con el que se administran los recursos públicos y de los efectos del gasto público sobre la productividad de la economía. Como consecuencia de ello, se han producido una serie de reformas en profun­ didad de la gestión de las Administraciones Públicas con la finalidad de introducir mayor ra­ La gestión del gasto público orientada al impulso de la productividad 21 cionalidad económica en su funcionamiento. Como señala López Casasnovas (2003), los es­ fuerzos realizados por los países de la OCDE en los últimos años para mejorar la gestión pública se han basado en la consecución de los siguientes objetivos básicos: incrementar los niveles de eficiencia y de productividad, aumentar la flexibilidad y la capacidad de adapta­ ción de la oferta a las demandas de los ciudadanos, mejorar el control y la calidad del gasto público y modernizar las funciones de supervisión y control. Las pautas de las reformas emprendidas por los distintos países han sido muy diversas. Abarcan desde las privatizaciones hasta la simulación de los mercados en el ámbito público, pasando por la incorporación de técnicas de gestión privada al ámbito público (descentraliza­ ción, medidas de actuación y rendimiento, atención al cliente, etc.) conocidas como Nueva Gestión Pública 7. Aunque con distinta amplitud e intensidad, es posible identificar esas ini­ ciativas en los procesos de reforma llevados a cabo en la mayor parte de los países occidenta­ les, con los casos pioneros de los países anglosajones (Reino Unido, Estados Unidos y Nue­ va Zelanda) o los procesos más recientes y parciales acometidos en países como España. El éxito de esas iniciativas, que buscan la mejora en la eficiencia y la productividad del sector público, depende crucialmente de hasta qué punto y con qué garantías podamos medir la ac­ tuación de las organizaciones públicas. Como señala Peters (1996), es frecuente que la Nueva Gestión Pública sea analizada como un conjunto de medidas homogéneo y unidireccional cuando, en realidad, existen en­ foques muy diferentes en las reformas realizadas en distintos países, algunos de los cuales son contradictorios e incluso mutuamente excluyentes. Sin embargo, y con carácter general, pueden identificarse algunos elementos comunes, entre los que cabe señalar: 1) Cambios estructurales. Una de las características comunes de los procesos de re­ forma ha consistido en la realización de cambio en las estructuras organizativas del sector público. En concreto puede identificarse una tendencia a transferir poderes de los ministerios y organismos del gobierno central hacia agencias relativamente autónomas o hacia gobiernos subcentrales, y a crear nuevas organizaciones des­ centralizadas, con capacidad para incrementar su financiación obteniendo recursos procedentes del sector privado. La mayor parte de esas nuevas organizaciones con­ tinuaron siendo responsables ante los ministerios, aun cuando fueron dotadas de mayor autonomía que las unidades orgánicas típicas que conforman la línea tradi­ cional de la gestión pública. 2) «Empowerment». Un segundo tipo de reforma administrativa ha estado dirigida a dotar de mayor poder a los niveles inferiores de los empleados y funcionarios pú­ blicos y/o los clientes de dichas organizaciones (Peters y Pierre, 2000). La fina­ lidad de estas medidas ha sido introducir unos mayores niveles de democracia y corresponsabilidad en las organizaciones públicas, basándose en el convencimien­ to de que las organizaciones públicas funcionarían mejor en la medida que estuvie­ ran abiertas a las ideas y a la implicación tanto de sus trabajadores como de sus clientes. 3) Flexibilización de los procedimientos. En muchos de los países de la OCDE se han emprendido también procesos de desregulación y flexibilización de los siste­ mas de carrera administrativa, de manera que los ejecutivos públicos pudieran te­ 22 Luis González Calbet y Javier Salinas Jiménez ner un mayor margen de maniobra a la hora de contratar e introducir mecanismos de incentivos del personal (Horner, 1994). Aunque los procesos de flexibiliza­ ción han tenido mayor intensidad y repercusión en el ámbito de la gestión de los recursos humanos del sector público, también se han emprendido reformas en este sentido en los procedimientos de adquisición de bienes y servicios del sector privado y en el ámbito presupuestario en los procesos de formulación presupues­ taria. Entre las medidas adoptadas en este sentido cabe destacar la remuneración en función del rendimiento (ver Ingraham, 1993) y el reclutamiento competitivo de personas provenientes tanto de fuera como de dentro del sistema público de carrera. 4) Introducción de mecanismos de cuasimercado. Entre las líneas de reforma destaca la introducción en varios países de la OCDE de mecanismos de simulación de mer­ cados en el ámbito público, con el objeto de lograr incrementos en la eficiencia y productividad en el Sector Público. Estos mecanismos de cuasimercados o merca­ dos internos han sido aplicados con profusión en sectores tan diversos como la educación, la sanidad o los servicios sociales (Jerome-Forget et al., 1995). Con ca­ rácter general, tal y como señalan Albi et al. (1997), los cuasimercados pueden ser definidos como aquellos instrumentos de gestión o diseños organizativos públicos en los que está presente al menos una característica significativa de los mercados como la competencia, el uso de señales de precio, la toma descentralizada de deci­ siones o los incentivos monetarios. El objetivo último de los mercados internos es lograr, mediante los estímulos de la competencia, niveles mayores de eficacia, efi­ ciencia y respuesta a las necesidades de los ciudadanos que los obtenidos a través del modelo burocrático tradicional. Sappigton y Stiglitz (1987) ponen de manifies­ to que dicho objetivo puede ser alcanzado en función de que se cumplan ciertos re­ quisitos previos, entre los que destacan la existencia de un nivel suficiente de com­ petencia entre los suministradores de los servicios; la cuantía de los costes de transacción asociados a los contratos así como los derivados de administrar, regu­ lar, supervisar y controlar el cuasimercado (que deben ser inferiores a las ganancias de eficiencia que implique la propia introducción del cuasimercado); y la estructu­ ra administrativa, política y legal que debería ofrecer protección a los consumido­ res y motivar a los agentes del mercado para hacer que el sistema funcione de for­ ma eficiente mediante la actuación de la competencia. A pesar de la abundante literatura existente sobre los procesos de reforma de la gestión pública y de cómo han afectado a los niveles de eficiencia y de productividad en el Sector Público, la mayor parte de los trabajos realizados están basados en argumentos o considera­ ciones de carácter teórico, siendo muy pocos los trabajos empíricos que han tratado de eva­ luar estos efectos. Entre ellos hay que destacar los que analizan los efectos de los procesos de privatización sobre la eficiencia y los que analizan las consecuencias de la introducción de mecanismos de cuasimercado. Las conclusiones que ofrecen este tipo de estudios son, en ge­ neral, contradictorias y poco significativas —debido probablemente a la dificultad de medi­ ción del output en el sector público y a que los períodos analizados suelen ser relativamente cortos— siendo, por tanto, difícil pronunciarse sobre los efectos de este tipo de reformas y sobre si han servido para alcanzar el fin último que perseguían. La gestión del gasto público orientada al impulso de la productividad 23 Además, y en cualquier caso, hay que tener en cuenta que la eficiencia es sólo un crite­ rio de evaluación de las políticas públicas y de la intervención del sector Público en la activi­ dad económica. A la hora de hacer una valoración global de dichas políticas sobre el bienes­ tar social, no debemos olvidar en ningún caso el otro gran principio de la economía pública: los efectos sobre la equidad. En este sentido, algunas de las reformas que acabamos de seña­ lar, como la introducción de mecanismos de mercado en el ámbito educativo o en el sanita­ rio, han dado lugar a que se produzcan efectos de «cream skimming» o «preselección de clientes», consistentes en que los centros tratan de atraer a los usuarios que representan un menor esfuerzo o coste y de deshacerse de los que, por sus características particulares (alum­ nos con problemas; pacientes con determinadas dolencias) implican un mayor consumo de recursos. Evidentemente, este tipo de comportamientos, aunque puedan dar lugar a un au­ mento de la eficiencia medida a través de determinados indicadores supone un grave daño para la equidad del sistema y para el funcionamiento global del servicio 8. 2.2. Evaluación de los Servicios Públicos y Políticas de Transparencia El interés por la transparencia en la Gestión Pública surge a finales de la pasada década, siendo impulsada por organismos internacionales como la OCDE y el FMI. La transparencia está relacionada con una actuación del Sector Público ampliamente abierta a los ciudadanos, ofreciendo información respecto a la estructura y funciones de los diversos niveles de go­ bierno, las intenciones de política fiscal, datos completos respecto a las cuentas públicas, así como las proyecciones de tendencias futuras. Un requisito inherente a la transparencia es la publicación de datos fácilmente accesibles, comprensibles, internacionalmente comparables y publicados puntualmente sobre la actuación del Sector Público, entendido éste en sentido amplio, incluyendo el Sector Público empresarial y las actividades regulatorias. Desde el punto de vista de la evaluación, la disponibilidad de información relativa a la actuación de los distintos organismos públicos resulta crucial para poder analizar si las refor­ mas desarrolladas en el ámbito de la gestión pública han supuesto avances significativos con respecto a las situaciones preexistentes. El interés por la evaluación del comportamiento del Sector Público en la política de las últimas décadas ha sido muy claro en algunos países como el Reino Unido o los Estados Unidos, en los cuales desde finales de los años setenta se han elaborado una serie muy amplia de indicadores de gestión con la finalidad de poder reali­ zar comparaciones entre las distintas unidades públicas. En España, el interés por estos as­ pectos es todavía reciente y parcial, concentrándose en campos específicos. Siguiendo a Gar­ de y de Vera (2005) la experiencia española desarrollada hasta la fecha se podría sistematizar en los siguientes puntos: — Experiencias centradas en políticas sociales, sanitarias o educativas, preocupadas por la eficacia de los programas y su impacto social y/o calidad de los servicios prestados, todas ellas de ámbito sectorial y especializado. Es el caso de los trabajos realizados por ANECA o INECSE en materia educativa, la Agencia de Calidad del SNS en materia sanitaria, el INEM en empleo o la Cooperación Española Exterior. 24 Luis González Calbet y Javier Salinas Jiménez — Evaluación de la asignación y empleo de los fondos comunitarios realizada por el Ministerio de Economía y Hacienda en virtud de la regulación comunitaria en la ma­ teria. — Evaluaciones de la calidad de los servicios públicos impulsadas por el Ministerio de Administraciones Públicas en un esfuerzo de elevar la satisfacción de los ciudada­ nos en tanto que clientes de los organismos públicos. — Labor de inspección de servicios realizados por los departamentos ministeriales. — Control presupuestario, contable, de legalidad y la evaluación de políticas del gasto y subvenciones que desarrollan la Dirección General de Presupuestos y la Interven­ ción General del Estado desde el Ministerio de Economía y Hacienda. Además de la fiscalización posterior de naturaleza principalmente legal y financiera que desarrolla el Tribunal de Cuentas, órgano dependiente de las Cortes Generales. Como puede observarse, estas experiencias de evaluación han estado circunscritas a parcelas concretas y a ámbitos determinados, sin que se haya desarrollado una metodología específica o una coordinación de los esfuerzos de las distintas Administraciones implicadas en su realización. En este sentido, la creación de la Agencia Estatal de Evaluación de la Cali­ dad de los Servicios y de las Políticas Públicas se plantea en un momento que parece suma­ mente adecuado. Para la creación de la Agencia, el Ministerio de Administraciones Públicas encargó un Informe a un grupo interdisciplinar de expertos. El Informe de la Comisión de Expertos señala que el objeto de la Agencia deberá ser la promoción de la evaluación de las políticas y programas públicos para contribuir al uso racional de los recursos públicos y a la rendición de cuentas a la ciudadanía. El Informe elabora un diagnóstico de la situación en nuestro país, señalando las experiencias que actualmente están en marcha y son más signifi­ cativas, y realizando una propuesta institucional y funcional para la creación de la Agencia. El Informe indica que la misión de la misma debería ser «contribuir a la mejora de la acción y resultados en la actividad del sector público y sus instituciones, mediante la articulación de un Sistema Público de Evaluación de políticas públicas y de mejora de la calidad de los ser­ vicios, en un marco de transparencia y ética Institucional», fomentando la cultura de la cali­ dad y de la evaluación. En definitiva, con la creación de la Agencia se pretende integrar la evaluación como un instrumento habitual de trabajo en la administración pública española, dentro de una perspectiva de impulso a un Sistema Público de Evaluación en el que partici­ pen los diversos niveles de gobierno. En este contexto, pensamos que la creación de la Agencia puede ser un instrumento su­ mamente adecuado para promover la transparencia, generar una cultura de la evaluación e incrementar, a partir de la sanción implícita que conlleva la obtención de unos resultados ne­ gativos en un proceso de evaluación, los niveles de eficiencia y de productividad de los ser­ vicios públicos. Solamente dos factores podrían empañar la actuación de esta Institución en los años iniciales de su funcionamiento. En primer lugar, el establecimiento de objetivos poco definidos o muy difusos. Como señalamos anteriormente, las iniciativas de evaluación emprendidas hasta la fecha son todavía relativamente escasas y es mucho el camino que que­ da por recorrer. Creemos que, desde un punto de vista práctico, podría ser preferible estable­ cer iniciativas de carácter concreto, proponiendo servicios o áreas de actuación que por ser de especial importancia para los ciudadanos deberían ser objeto de experiencias piloto para, La gestión del gasto público orientada al impulso de la productividad 25 posteriormente, ir generalizando progresivamente las evaluaciones. En segundo lugar, una cuestión que nos parece sumamente relevante es la adscripción institucional de la Agencia. Dada la estructura institucional de nuestro país y la participación de los distintos niveles de la Administración en la prestación de determinados servicios públicos no parece posible eva­ luar determinadas políticas públicas sin evaluar la gestión de los centros que los prestan y que pueden pertenecer a distintas esferas de gobierno. En este sentido, la adscripción de la Agencia al Gobierno Central (sea al Ministerio de Administraciones Públicas o a cualquier otro Ministerio) puede crear tensiones y falta de disposición a colaborar por parte de los otros niveles de gobierno 9. La coordinación entre los distintos niveles y la lealtad institucional aparecen como elementos imprescindibles para que la Agencia pueda acometer de forma adecuada sus objetivos, ya que resultará de muy poca utilidad evaluar determinados servicios (piénsese, por ejemplo, en grandes Hospitales) sin tener como marco de referencia el conjun­ to nacional. 3. Consideraciones Finales En las páginas anteriores se han ido filtrando diversos instrumentos al alcance de los gestores públicos para lograr el objetivo de impulsar la productividad. Se han aportado refle­ xiones para establecer pautas estratégicas de gestión del gasto público con fines de eficien­ cia. Más en concreto, se han deslizado respuestas plausibles a tres preguntas relevantes a las que se enfrenta el gestor: ¿cuánto gastar?, ¿en qué? y ¿cómo? En relación al ¿cuánto? la evidencia presentada invita a no dedicar mucho tiempo a esta cuestión desde la perspectiva de la eficiencia. El tamaño del sector público, al menos en el mundo desarrollado, viene determinado, por un lado, por el difícil equilibrio entre la deman­ da de servicios públicos de calidad y el deseo de afrontar la menor carga impositiva posible y, por otro, por las restricciones que el mundo globalizado impone a las posibles fuentes de financiación. Mucha más atención se debe dedicar a decidir en qué conceptos gastar. La recomenda­ ción es la de utilizar una gran parte del margen disponible para el gasto de carácter discrecio­ nal en políticas de educación, I+D+i, infraestructuras (hasta un cierto límite), sin descuidar aspectos como la prevención de la salud, las políticas activas de empleo y el correcto funcio­ namiento de servicios básicos como justicia, defensa nacional, seguridad y defensa de la competencia. Los ejemplos de países que, vía el éxito en el desarrollo de estas políticas, ge­ neran margen presupuestario suficiente para que el gasto social per cápita crezca a tasas sig­ nificativas invitan a huir de la imagen del gestor del presupuesto planteando una falsa alter­ nativa entre eficiencia o «gasto productivo» y equidad o «gasto improductivo». Al contrario, mantener o incrementar en el largo plazo el nivel de las prestaciones sociales del Estado del Bienestar pasa por el éxito en el impulso a las políticas de productividad a cargo del sector público. Y tan importante al menos como elegir los conceptos adecuados de gasto en cada mo­ mento es atender al modo en que se ejecuta dicho gasto. Marcarse objetivos cuantitativos de 26 Luis González Calbet y Javier Salinas Jiménez aumento de gasto no sirve de nada si no se cuida cómo se gastan las partidas ya presupuesta­ das. En este artículo hemos tratado de subrayar la idea de que es posible aprovechar las prác­ ticas gestoras que el sector privado ha desarrollado con éxito, implantándolas progresiva­ mente en el sector público, con las salvedades y cautelas comentadas. La descentralización de organizaciones hacia gobiernos subcentrales o hacia agencias dotadas de independencia en la actuación, la introducción de corresponsabilidad en las organizaciones públicas, la fle­ xibilización de los procesos administrativos o la introducción de mecanismos de cuasimerca­ do, son prácticas que se están impulsando en las Administraciones desarrolladas con el fin de mejorar la eficiencia en la gestión. Y el ejercicio de estas prácticas se verá potenciado siem­ pre que la actuación de los gestores públicos esté impregnada de transparencia y sometida a criterios de evaluación. La opacidad es un caldo de cultivo de ineficacias e ineficiencias y la evaluación pública puede servir de base para establecer incentivos que incrementen la pro­ ductividad. Notas 1. En este sentido, el octavo Informe sobre la Competitividad Europea («European Competitiveness Report»), publicado por la Comisión Europea (2004 b) analiza las tendencias de la productividad, la innovación y el gas­ to público en investigación y desarrollo en los Estados miembros de la Unión Europea. El informe indica que el sector público desempeña un papel en la productividad y el crecimiento, y por tanto se ha de tomar en cuen­ ta que su estructura, su tamaño, sus estrategias, su calidad y su eficacia influyen sobre la decisión de producir, de trabajar, de modernizar e innovar en la Unión Europea. 2. De 2000 a 2004 todos los países de la UE-15 redujeron el peso de los intereses de la deuda en relación al PIB, en especial aquellos países con mayor stock acumulado de deuda, como Grecia, Bélgica e Italia. 3. El lector interesado puede consultar algunos de los trabajos recientes donde sí se encuentra una relación nega­ tiva, como por ejemplo Bassanini, Scarpetta y Hemmings (2001), Fölster y Henrekson (1999) y Heitger (2001). 4. En este sentido, y como señalan Kneller, Bleaney y Gemmel (1999, 2001) para analizar los efectos del gasto sobre la productividad deberíamos tener en cuenta no sólo los efectos positivos generados por las partidas pre­ supuestarias de gasto sino que deberíamos considerar también los efectos sobre la eficiencia generados por los impuestos con los que se financian dichas partidas de gasto. 5. Una excelente revisión de la literatura sobre este tema puede encontrarse en Rivera (2001). 6. Es obvio que determinados mercados ven frenado su desarrollo por la falta de una infraestructura administrati­ va mínima. En nuestro país un ejemplo sería la falta de desarrollo del mercado de alquiler de vivienda debido a la insuficiencia de la justicia para dar una respuesta eficaz a los incumplimientos legales de los inquilinos. 7. Véase González Páramo y Onrubia (2003). 8. Así, por ejemplo, Bradley y Taylor (2002) encuentran que las reformas tendentes a introducir mecanismos de mercado y competencia entre las escuelas en el Reino Unido han mejorado la eficiencia de los centros educati­ vos (si se mide el output según las calificaciones de los exámenes) pero han aumentado la segregación social. 9. Las alternativas existentes —adscripción al Senado o creación de una Agencia que evaluara sólo los servicios de la Administración Central y de diversas Agencias autonómicas coordinadas con ella— tampoco están exen­ tas de problemas. En general, en la mayor parte de los Estados federales se ha optado por un sistema como el propuesto en nuestro país. La gestión del gasto público orientada al impulso de la productividad 27 Referencias Bibliográficas Albi, E., González-Páramo, J.M., López Casasnovas, G. (1997): Gestión Pública. Fundamentos, Técnicas y Casos. Ed. Ariel. Afonso, A., Ebert, W., Schuknecht, L. and Thöne, M. (2005): «Quality of public finances and growth». European Central Bank Working Paper Series n.º 438, pp. 22-24. Afonso, A., Schuknecht, L. y Tanzi, V. (2003): «Public Sector Efficiency: An International Compari­ son». European Central Bank Working Paper n.º 242. Bassanini, A., Scarpetta, S. y Hemmings, P. (2001): «Economic growth: the role of policies and institu­ tions. Panel data evidence from OECD countries». OECD Economics Department Working Paper 283. Bradley, S. y Taylor, J. (2002): «The effect of the quasi-market on the efficiency-equity trade-off in the secondary school sector», Bulletin of Economic Research. vol. 54, n.º 3, pp 295-314 Comisión Europea (2002): «Public Finance in EMU - 2002». 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Finally, some comments are made on transparency of the public sector activity, discussing the role of a new state agency for the quality assessment of public services and policies as a potential useful tool for promoting higher efficiency levels in the public sector. Key words: Public management, transparency, productivity. JEL Code: J0, J6, D6.
