informe de coyuntura macroeconómica

Coordinación de Consistencia Macroeconómica
Dirección de Coyuntura Económica
INFORME DE COYUNTURA MACROECONÓMICA
Quito, marzo de 2012
Contenido
Introducción ........................................................................................................................................ 3
1.
Base Legal .................................................................................................................................... 4
2.
Supuestos Macroeconómicos ..................................................................................................... 6
3.
Planificación Fiscal para el año 2012......................................................................................... 12
3.1. Ingresos ..................................................................................................................................... 12
3.2. Gastos ........................................................................................................................................ 14
3.2.1.
3.2.1.1.
3.2.2.
Gastos Permanentes ......................................................................................................... 14
Subsidios........................................................................................................................ 16
Gastos de Capital e inversiones........................................................................................ 16
4.1. Pre asignaciones Presupuestarias ............................................................................................. 21
4.2. Rigidez presupuestaria .............................................................................................................. 22
4.3. Financiamiento del Gasto No Permanente ............................................................................... 23
5.
Situación Fiscal de Ecuador frente a América Latina ................................................................ 25
5.1. Esfuerzo Fiscal y Deuda Pública ................................................................................................ 28
6.
Conclusiones.............................................................................................................................. 30
Bibliografía ........................................................................................................................................ 31
2
Introducción
El presente Informe de Coyuntura, tiene por objetivo presentar un panorama de la situación fiscal del
Ecuador en función del Presupuesto General del Estado para el año 2012 y la Planificación Cuatrienal
2012 – 2015. El análisis de ambos resultados fiscales se lo realiza en el marco de los supuestos
macroeconómicos.
Un elemento fundamental para el buen desempeño en el actual modelo económico es la
sostenibilidad de las finanzas públicas, ya que permite generar mayor eficiencia en el manejo de los
recursos públicos e invertirlos responsablemente en los sectores estratégicos de la economía, los
cuales generarán retornos en el mediano y largo plazo. Así también, es importante una mayor
participación de la inversión privada en la economía ecuatoriana, que apueste por el cambio de
visión que el Gobierno está implementando, reconociendo al ser humano como sujeto y fin, más no
como un medio de producción, y a su vez, beneficiándose de una mayor competitividad sistémica
gestionada por el sector público.
En este documento se realiza un análisis de la rigidez fiscal que mantiene el modelo ecuatoriano,
para conocer la maniobrabilidad fiscal con la que cuenta el Gobierno Central para enfrentar shocks
externos o internos. Adicionalmente, el informe abarca un análisis comparativo de la posición fiscal
de Ecuador frente a los países de la región, y cierra con algunas conclusiones que podrían ser
profundizadas con otras herramientas analíticas, fuera del alcance de este informe, que den luces
sobre la sostenibilidad de la economía ecuatoriana.
3
1.
Base Legal
La Planificación Presupuestaria del Estado, comprende la información presupuestaria de
ingresos, gastos y financiamiento del Presupuesto General del Estado, a fin de cumplir las
metas del Plan Nacional de Desarrollo por medio de la ejecución de políticas públicas.
Esta planificación presupuestaria se fundamenta en primer lugar a partir de la Constitución del
2008 en el Título VI sobre el Régimen de Desarrollo, Capítulo cuarto sobre la Soberanía
Económica y en la Sección cuarta correspondiente al Presupuesto General del Estado entre los
Artículos 292 y 299. Por otro lado, también se complementa a través del Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas en los siguientes artículos:
“Art. 95.- Contenido y finalidad.- Comprende las normas, técnicas, métodos y procedimientos
vinculados a la previsión de ingresos, gastos y financiamiento para la provisión de bienes y
servicios públicos a fin de cumplir las metas del Plan Nacional de Desarrollo y las políticas
públicas.”
“Art. 96.- Etapas del ciclo presupuestario.- El ciclo presupuestario es de cumplimiento
obligatorio para todas las entidades y organismos del sector público y comprende las siguientes
etapas:
1. Programación presupuestaria.
2. Formulación presupuestaria.
3. Aprobación presupuestaria.
4. Ejecución presupuestaria.
5. Evaluación y seguimiento presupuestario.
6. Clausura y liquidación presupuestaria.
Con la finalidad de asegurar una adecuada coordinación de procesos interinstitucionales en
todas las fases del ciclo presupuestario, el ente rector de las finanzas públicas emitirá
lineamientos a todas las entidades del Sector Público, excepto los Gobiernos Autónomos
Descentralizados. Estos lineamientos serán referenciales para los Gobiernos Autónomos
Descentralizados.”
“Art. 97.- Contenido y finalidad.- Fase del ciclo presupuestario en la que, en base de los
objetivos determinados por la planificación y las disponibilidades presupuestarias coherentes
con el escenario fiscal esperado, se definen los programas, proyectos y actividades a incorporar
en el presupuesto, con la identificación de las metas, los recursos necesarios, los impactos o
resultados esperados de su entrega a la sociedad; y los plazos para su ejecución.
El ente rector de las finanzas públicas establecerá, sobre la base de la programación cuatrienal,
los límites máximos de recursos a certificar y comprometer para las entidades y organismos
que conforman el Presupuesto General del Estado. Si los programas y proyectos superan el
plazo de cuatro años, el ente rector establecerá los límites máximos, previo a la inclusión del
4
Proyecto en el Programa de Inversiones, para lo cual, coordinará con la entidad rectora de la
planificación nacional en el ámbito de la programación plurianual de la inversión pública. Las
entidades que conforman el Presupuesto General del Estado, en base a estos límites, podrán
otorgar certificación y establecer compromisos financieros plurianuales. Para las entidades por
fuera del Presupuesto General del Estado, los límites plurianuales se establecerán con base en
los supuestos de transferencias, asignaciones y otros que se establezcan en el Presupuesto
General del Estado y en la reglamentación de este Código. Las entidades sujetas al presente
código efectuarán la programación de sus presupuestos en concordancia con lo previsto en el
Plan Nacional de Desarrollo, las directrices presupuestarias y la planificación institucional.”
5
2.
Supuestos Macroeconómicos
El Ministerio de Finanzas presentó a la Asamblea Nacional la Proforma Presupuestaria para el año
2012 y la Programación Fiscal Cuatrienal 2012-2015, la cual fue elaborada con la información
disponible hasta octubre de 2011, sobre los niveles de inversión pública esperada para el año 2012
que alcanzan los USD 4.798 millones, los volúmenes de producción (188 millones de barriles de
crudo) y exportación petrolera (133 millones de barriles de crudo), se proyectó una inflación anual
promedio de 5,14% y los precios esperados del barril de crudo de acuerdo a la proforma es de USD
79,7.
A continuación, se presentan de forma detallada los supuestos macroeconómicos que se encuentran
detrás de la situación fiscal 2012 y cuatrienal.
Sector Real
La evolución de las variables económicas del sector real está directamente relacionada a la inversión
pública y privada. Dicha inversión registró un incremento de aproximadamente 16% en promedio
durante el año 2011 y ha sido encaminada a la ejecución de proyectos en los sectores estratégicos y
productivos (cambio en la matriz energética, minería, vialidad y ejecución del código de la
producción). Por tal motivo, el sector de la construcción fue el más dinámico dentro de las ramas de
actividad, al presentar un incremento interanual de 31,75% al tercer trimestre 2011.
El Ecuador durante el período 2012-2015 tendrá un crecimiento real promedio 4,07% de acuerdo a la
programación cuatrienal de este periodo, es importante señalar que se evidencia un mejor
desempeño y un mayor aporte al crecimiento por parte del sector no petrolero en este periodo. Esto
se origina principalmente por la dinamización de la construcción, industrias manufactureras y el
comercio. Por otro lado, entre el 2012 y 2014, se evidencia un crecimiento año a año del PIB
petrolero, sin embargo, para el año 2015 existe una reducción de este, que se origina en la caída de
la producción petrolera debido a la baja de la tasa de explotación de petróleo de los campos
maduros del Ecuador.
Tabla No. 1
Sector Real 2012-2015
Principales Indicadores Macroeconómicos del Sector Real
Variables
2012 (e)
2013 (e)
Crecimiento real PIB
5,35%
4,37%
Tasa de variación real anual PIB no petrolero
6,10%
4,50%
Tasa de variación real anual PIB petrolero
0,28%
3,39%
PIB nominal (millones dólares)
71.625
77.454
PIB ramas petroleras (millones de dólares)
10.165
9.895
PIB ramas no petroleras (millones de dólares)
61.461
67.559
Tasa de variación del deflactor del PIB
3,10%
3,61%
Inflación anual promedio
5,14%
3,82%
2014 (e)
3,26%
3,16%
3,97%
83.322
10.748
72.574
4,18%
3,75%
2015 (e)
3,28%
4,21%
-3,38%
88.728
11.056
77.672
3,11%
3,67%
(e) Estimado
Fuente: Banco Central del Ecuador
6
En relación a la evolución de los precios, la inflación anual promedio1 durante el año 2012 se prevé
que sea 5,14%, como resultado del incremento de los precios de algunos productos básicos para la
industria ecuatoriana (maíz amarillo y blanco); y al incremento en las importaciones de derivados,
debido a la para planificada de la refinería de Esmeraldas que encarecerá los costos de producción de
algunas industrias que tienen al transporte como un insumo en la cadena de producción y
comercialización.
Gráfico No. 1
Proyección de la Inflación Anual Promedio
9%
Inflación anual promedio
8%
7%
6%
5,14%
5%
4,47%
3,82%
4%
3%
3,56%
3,75% 3,67%
2%
1%
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Inflación promedio
LI 95%
LI 99%
LS 95%
LS 99%
Fuente: Ministerio Coordinador de Política Económica
El panorama para el año 2012 presenta una lógica similar en cuanto a la orientación de políticas que
incentiven el crecimiento económico. Efectivamente, en el año 2012 la inversión pública que
fomenta el incremento de la competitividad del sector productivo del país se espera que alcance los
USD 2.444,92 millones que representa un 50,9% del Plan Anual de Inversiones del 2012, mientras que
en el año 2011, este monto de inversión alcanzó los USD 2.139,6 millones lo que representa un
aumento del 14,3% respecto al 2011. Entre los proyectos más importantes se encuentran3: Los
proyectos hidroeléctricos Coca Codo Sinclair con USD 383 millones, Sopladora (USD 182 millones) y
Toachi-Pilatón (USD 30 millones); y las obras viales de construcción del anillo vial de Quevedo (USD
50 millones), ampliación a 6 carriles de la Panamericana entre Latacunga y Ambato (USD 26
millones), rehabilitación de la vía San Lorenzo-Pedernales (USD 25 millones) y la construcción del
acceso al nuevo aeropuerto de Quito (USD 20 millones). Cabe recordar además que se tiene previsto
el inicio del proceso de exploración y explotación minera en proyectos como Rio Blanco, Mirador,
San Carlos, Panantza, Quimsacocha y Fruta del Norte para la programación del año 2012 se
consideraron USD 14 millones por concepto de regalías mineras.
1
Se utilizó un modelo vectorial con corrección de errores y variables exógenas para la proyección de la inflación.
2
El monto dirigido al incremento de la Competitividad Sistémica se dirige a través de los Consejos Sectoriales de Producción (USD
1.317,7 millones) y el de Sectores Estratégicos (USD 1.127,2 millones).
3
El Proyectos “Metro de Quito”, tiene asignados en el Plan Anual de Inversiones de 2012 un valor de USD 150 millones, sin
embargo, no se ha definido a través de que instituciones se lo canalizará, por lo que no es posible asignarlo a un Consejo Sectorial.
7
En los sectores de salud, educación4 y seguridad social, la inversión en el año 2011 alcanzó los USD
1.176,3 millones, mientras que en el 2012 se espera que alcance los USD 946,8 millones. Como se
puede evidenciar existe una reducción de 25,3% (USD 320 millones menos), que se origina en que
algunos programas de los Ministerios de Inclusión Económica y Social, Salud Pública, Educación y
Vivienda y Desarrollo Urbano han acortado su monto de inversión, debido a que algunos de los
programas que iniciaron como inversión en el 2011, para el año 2012 se los considera de gasto
recurrente y se ejecutarán como gasto corriente, de allí la importancia de velar por la sostenibilidad
fiscal para asegurar un flujo continuo de recursos que permita a la sociedad ecuatoriana contar con
servicios públicos de calidad.
Sector Externo
En el año 2011 las exportaciones petroleras aportaron el 57,8% a las exportaciones totales por lo que
el precio del barril de crudo5 es una de las variables que mayor incidencia tiene en los resultados del
sector externo así como en los ingresos de la caja fiscal. En el 2011 se tuvo una evolución favorable
para el Ecuador ya que alcanzó los USD 97,1 por barril en promedio del Crudo Oriente y para el año
2012 se estimó un precio promedio de USD 79,7 por barril del crudo.
Tabla No. 2
Sector Petrolero 2012-2015
Principales Indicadores Macroeconómicos del Sector Petrolero
Variables
2012 (e)
2013 (e)
Volumen producción fiscalizada de petróleo (millones de barriles)
188,0
204,1
Volumen exportaciones de crudo (millones de barriles)
133,3
156,6
Volumen exportaciones de derivados (millones de barriles)
6,6
2,7
Precio promedio de exportación de crudo (USD/barril)
79,7
79,3
Precio promedio de exportación de derivados (USD/barril)
75,5
75,8
Volumen importaciones de derivados (millones de barriles)
45,9
50,4
Precio promedio FOB para importación de derivados (USD/barril)
89,0
89,8
Precio promedio CIF para importación de derivados (USD/barril)
97,8
98,7
2014 (e)
201,0
142,1
5,9
84,4
82,5
50,5
95,1
104,5
2015 (e)
191,1
131,7
9,5
87,6
84,5
54,8
99,0
108,8
(e) Estimado
Fuente: Banco Central del Ecuador
La estimación de las cifras de exportaciones petroleras basa su análisis en las políticas de
mejoramiento de las Empresas Públicas Petroecuador y Petroamazonas y del manejo de la política
petrolera con el sector privado a través de las siguientes acciones: incremento de la rentabilidad,
incremento de las reservas y la producción de crudo, incremento de la participación en el mercado
internacional de hidrocarburos y fortalecer el control de los contratos de la Secretaría de
Hidrocarburos. Además de los parámetros estratégicos a cumplir por las empresas petroleras
públicas, se ha estimado para el año 2012 una producción de 188 millones de barriles lo que refleja
un incremento en 8 millones de barriles a la producción programada en el PGE del 2011 (180
4
Es importante señalar que desde el año 2012, la inversión en el sector educativo que se ejecuta a través del Ministerio de
Educación se canalizará por medio del Consejo Sectorial del Talento Humano y el Conocimiento. El consejo sectorial del Talento
Humano y el Conocimiento, que permitirá fortalecer la calidad y las capacidades del capital humano ecuatoriano a través de sus
diferentes programas, tendrá una inversión de USD 292,3 millones.
5
El precio del barril de petróleo se estimó obteniendo la tendencia de largo plazo del precio del crudo WTI utilizando un filtro de
Hodrick-Pescott
8
millones de barriles). Entre 2013 y 2015 se evidencia una reducción de la producción petrolera
originada por la reducción de la tasa productiva de los Campos Maduros del Ecuador. Finalmente la
para de 6 meses que tendrá la Refinería de Esmeraldas, producirá una mayor demanda de derivados
de petróleo por parte del Ecuador.
Por otro lado, para las importaciones petroleras, continúan dependiente del desempeño de los
derivados de petróleo que presentan una tendencia a la alza de sus precios al pasar de USD 896 por
barril en 2012 a USD 99 por barril en 2015, cabe recordar, que no se ha tomado en cuenta dentro de
la programación el impacto que tendrá el mejoramiento de los combustibles principalmente el diesel
al pasar de 7000 partes de azufre por cada millón a 500 partes de azufre por cada millón.
Con lo indicado anteriormente, la balanza petrolera presentaría saldos positivos entre 2012 y 2015,
sin embargo a partir del 2014, se evidencia una reducción del 5,2% para el 2014 y del 9% en el 2015
en el saldo de la balanza petrolera, que se origina por la reducción de la producción petrolera en el
orden del 1,5% y el 5% respectivamente en esos años. La baja de la producción petrolera en estos
años se debe a la caída natural en la curva de producción de los campos manejados por las
compañías privadas. Adicionalmente, la paralización de la Refinería de Esmeraldas en el año 2012 y
2013, origina un incremento en la importación de derivados que también afecta a la balanza
petrolera.
Tabla No. 3
Balanza Comercial Total, Petrolera y No petrolera 2012-2015
Principales Indicadores Macroeconómicos del Sector Externo
Variables
2012 (e)
2013 (e)
Balanza Comercial (USD Millones)
(1.839,7)
(825,6)
Balanza Comercial (% del PIB)
-2,6%
-1,1%
Balanza Comercial Petrolera (USD Millones)
7.031,2
8.102,8
Balanza Comercial Petrolera (% del PIB)
9,8%
10,5%
Balanza Comercial No Petrolera (USD Millones
(8.870,8)
(8.928,4)
Balanza Comercial No Petrolera (% del PIB)
-12,4%
-11,5%
2014 (e)
(566,1)
-0,7%
7.675,2
9,2%
(8.241,3)
-9,9%
2015 (e)
(103,4)
-0,1%
6.912,9
7,8%
(7.016,3)
-7,9%
(e) Estimado
Fuente: Banco Central del Ecuador
Las exportaciones no petroleras se espera que alcancen para el año 2012 los USD 9.742 millones,
mientras que en el 2015 serán de USD 15.788 millones. Este comportamiento tiene origen en la
dinamización de la producción de bienes no tradicionales, ya que ocuparán en el 2012 el 55,17% de
las exportaciones totales, mientras que en el 2015 participarán con el 69,12 y se incrementarán a una
tasa promedio de 26,9% entre 2012 y 2015. Los productos no tradicionales de la economía
incrementarán su participación en las exportaciones del Ecuador, por efecto tanto de un mayor
impulso a la producción de estos productos, como a un incremento de la demanda debido a la
apertura de nuevos mercados (26 Oficinas Comerciales del Ecuador en el exterior).
6
El precio promedio de los derivados para la proforma del 2012, se obtiene calculando una ponderación por cada uno de los
derivados en función del volumen requerido. Esta ponderación se la multiplica por el Precio Promedio del Barril de Petróleo West
Texas International.
9
Tabla No. 4
Exportaciones 2012-2015
Principales Indicadores Macroeconómicos del Sector Externo
Variables
2012 (e)
2013 (e)
9.742
10.733
Exportaciones No Petroleras (millones de USD FOB)
Exportaciones Tradicionales (millones de USD FOB)
4.367
4.502
Exportaciones No Tradicionales (millones de USD FOB)
5.375
6.231
Exportaciones No Petroleras (% del PIB)
13,6%
15,0%
Exportaciones Tradicionales (% del PIB)
6,1%
6,3%
Exportaciones No Tradicionales (% del PIB)
7,5%
8,7%
(e) Estimado
Fuente: Banco Central del Ecuador
2014 (e)
12.953
4.720
8.233
18,1%
6,6%
11,5%
2015 (e)
15.788
4.876
10.912
22,0%
6,8%
15,2%
En cuanto al comportamiento por tipo de importaciones no petroleras, entre el año 2012 y 2014 se
intensifican pasando de una tasa de variación anual de 5,64% entre 2012 y 2013 a 7,8% entre 2013 y
2014 originado por el fortalecimiento de las importaciones de bienes de capital que presentan una
tasa de variación anual promedio de 9,1% entre 2012 y 2014, originado principalmente por la
inversión pública. Sin embargo, para el año 2015 existe una desaceleración de las importaciones no
petroleras que de igual manera ven afectado su comportamiento por el desempeño de las
importaciones de bienes de capital. Por otro lado, las importaciones de materias primas se
intensifican levemente al incrementarse anualmente, en promedio, un 3,5% entre 2012 y 2015.
Finalmente, las importaciones de bienes de consumo pasarán de una tasa de variación anual de 5,6%
en 2013 a 7,6% en 2015. Es importante señalar que la política productiva que persigue el cambio en
la matriz productiva y el alto nivel de inversión pública requieren de un mayor nivel de importaciones
principalmente de bienes de capital, equipos y transporte y bienes de larga duración.
Tabla No. 5
Importaciones 2012-2015
Principales Indicadores Macroeconómicos del Sector Externo
Variables
2012 (e)
2013 (e)
Importaciones No Petroleras (millones de USD FOB)
18.613
19.662
Bienes de Consumo (millones de USD FOB)
4.991
5.152
Materias Primas (millones de USD FOB)
7.403
7.862
Bienes de Capital (millones de USD FOB)
6.169
6.594
Diversos (millones de USD FOB)
50
54
Importaciones No Petroleras (% del PIB)
26,0%
25,4%
Bienes de Consumo (% del PIB)
7,0%
6,7%
Materias Primas (% del PIB)
10,3%
10,2%
Bienes de Capital (% del PIB)
8,6%
8,5%
Diversos (% del PIB)
0,1%
0,1%
(e) Estimado
Fuente: Banco Central del Ecuador
2014 (e)
21.194
5.337
8.458
7.342
57
25,4%
6,4%
10,2%
8,8%
0,1%
2015 (e)
22.804
5.533
9.104
8.106
62
25,7%
6,2%
10,3%
9,1%
0,1%
Para el 2012, la balanza comercial no petrolera, registrará un saldo negativo de aproximadamente
USD 8.871 millones (equivalente al 12,4% del PIB), sin embargo, al 2015 esta se reduce alcanzando
los USD 7.016 millones (equivalente al 7,9% del PIB). Las importaciones no petroleras con mayor
participación son las de bienes de capital y materias primas, las cuales concentran el 73%. La
construcción de los proyectos estratégicos, como las centrales hidroeléctricas, incidirán en el
incremento de este tipo de importaciones, ya que son insumos necesarios para la ejecución de las
obras de infraestructura.
10
La balanza comercial total evidenciará una mejora en sus saldos finales al pasar de – USD 1.840
millones en el 2012 a USD 103 millones en el 2015, producto de la recuperación de la balanza no
petrolera como resultado del incremento de las exportaciones no petroleras, lo cual mitiga el
impacto en la precarización de la balanza petrolera que se ve afectada por la caída de la producción
petrolera.
11
3.
Planificación Fiscal para el año 2012
En esta sección se analiza el Presupuesto General del Estado (PGE), revisando el uso y el destino de
los ingresos y gastos. Adicionalmente, se examina el modo en que el Gobierno Central financiará el
déficit presupuestario del año 2012.
3.1.
Ingresos
Se espera que el Estado reciba por ingresos totales en el año 2012 USD 15.918 millones, de los cuales
USD 11.907 millones corresponden a ingresos no petroleros y USD 4.011 millones a ingresos
petroleros.
Tabla No. 6
Ingresos del Presupuesto General del Estado del 2012
USD Millones
Rubro
Ingresos petroleros
Ingresos no petroleros
Ingresos tributarios
No Tributarios
Transferencias
Total ingresos
PGE
2011
3.507,4
10.972,5
9.425,5
1.288,0
259,0
14.479,9
PGE
2012
4.011,3
11.907,1
10.279,1
1.603,0
25,0
15.918,4
Variación
Absoluta
Relativa
503,9
14,4%
934,6
8,5%
853,6
9,1%
315,0
24,5%
234,0
-90,3%
1.438,5
9,9%
Fuente: Ministerio de Finanzas
De acuerdo al PGE del 2012 los ingresos no petroleros tienen una participación del 74,8% de los
ingresos totales, mientras que los ingresos petroleros participan con el 25,2%.
Si bien, a primera vista los ingresos petroleros son inferiores a los ingresos no petroleros, hay que
considerar que los ingresos petroleros que se registran en las estadísticas fiscales corresponden a un
valor neto luego de haber sido cubiertos los costos productivos y los costos por importación de
derivados. Es así que en primera instancia, los ingresos petroleros (antes de su correspondiente
destino) son mayores que los ingresos no petroleros7. Hay que recalcar que el proceso contable para
la compra de derivados se lo realiza a través de la Cuenta de Financiamiento de Derivados
8
Deficitarios (CFDD) del Banco Central del Ecuador y el Ingreso Petrolero Neto ingresa en la Cuenta
Única del Tesoro del Banco Central del Ecuador.
Efectivamente, con los supuestos petroleros en los cuales se estima una producción fiscalizada de
crudo de 188 millones de barriles, 133 millones de barriles de crudo exportados a un precio
promedio de USD 79,7 por barril de crudo, el país percibiría un monto de ingresos petroleros brutos
de USD 14.756 millones en el año 2012. Sin embargo, de este monto a EP Petroecuador y
Petroamazonas se transferiría por reconocimiento de inversiones y costos USD 4.613 millones (que
7
De acuerdo al Presupuesto General del Estado del año 2011, los ingresos petroleros brutos ascendieron a USD 11.789.4 millones,
de los cuales USD 3.507.39 millones financian el Presupuesto General del Estado y USD 4.100 millones se destinaron para la
importación de derivados a través de la cuenta CFDD..
8
El Banco Central del Ecuador aprovisionará en la Cuenta de Financiamiento de Derivados Deficitarios (CFDD), de los recursos
públicos de origen petrolero, el valor de la diferencia que el Ministerio de Finanzas requiera para cubrir las importaciones de
derivados y la provisión local de Gas Licuado de Petróleo (GLP), el mismo que deberá constar dentro del Presupuesto General del
Estado. Los valores de esta cuenta serán liquidados al finalizar el año fiscal dentro del primer trimestre del año subsiguiente.
12
corresponde a un 31,3% de los ingresos petroleros brutos); los egresos por importación de derivados
alcanzan USD 4.486 millones (correspondientes a un 30,4% de los ingresos petroleros brutos); las
asignaciones a empresas privadas por concepto de servicios prestados por USD 1.645 ( lo que
representa una participación de 11,1% de los ingresos petroleros brutos). Por tanto, el ingreso neto
al Presupuesto General del Estado (PGE) es solamente de USD 4.011 millones, que representa el
27,2% de los ingresos petroleros brutos. Es importante mencionar que la modalidad vigente de los
contratos petroleros con las empresas privadas determina que, en caso de que el precio spot9 del
barril de crudo sea mayor al presupuestado, los ingresos adicionales serán propiedad del Estado.
Gráfico No. 2
Destino de los ingresos petroleros brutos para el año 2012
11,1%
31,3%
27,2%
30,4%
Petroecuador y Petroamazonas Impor. Derivados (CFDD)
PGE
Compañias Privadas
Fuente: Ministerio de Finanzas
En lo pertinente a la proyección de recaudación de tributos, la proforma 2012 consideró, entre otros
aspectos, las reformas contempladas en el Código de la Producción, la legislación vigente, el
crecimiento del PIB y la inflación. En este sentido, los ingresos tributarios crecerían un 10,3%,
pasando de USD 9.425 millones en 2011 a USD 10.279 millones en 2012, de los cuales el 45% será
resultado de la recaudación por IVA, el 29% del impuesto a la renta y el 26% restante por consumos
especiales, arancelarios y otros impuestos. Es importante señalar que de acuerdo al valor de
recaudación tributaria efectiva calculada para el año 2012, el esfuerzo fiscal10 estimado para este
periodo alcanzará el 14,35% del PIB, mientras que para el año 2011 el esfuerzo fiscal estimado estaba
en el 13,22% del PIB. Al analizar la progresividad de la recaudación tributaria en el 2011, la
participación de impuestos indirectos fue de 58% y de 41% de impuestos directos producto de un
incremento en las recaudaciones del IVA debido a una mayor cobertura del impuesto. Por otro lado,
se tiene previsto que en el 2012 la progresividad aumente, ya que se que la participación de los
impuestos indirectos sea de 51% y 49% de impuestos directos, producto del incremento del
Impuestos a la Salida de Divisas (ISD) y el Impuestos a los Ingresos Extraordinarios.
9
Precio Spot corresponde al precio actual de un activo, en este caso del barril de crudo.
El Esfuerzo Fiscal incluye todos los impuestos excepto los valores recaudados por el Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador
por concepto de impuestos Ad Valorem y FODINFA. Se calcula dividiendo la Recaudación Efectiva para el PIB.
10
13
Tabla No. 7
Ingresos Tributarios del 2012
USD Millones
(e) Estimado
Fuente: Ministerio de Finanzas
3.2.
Gastos
Los gastos totales en el PGE del 2012 se espera que alcancen los USD 20.152,5 millones evidenciando
un crecimiento de 10,6% (USD 1.937,5 millones adicionales) en relación al PGE del 2011. Este
aumento de los gastos totales se origina en el incremento de 12,4% (USD 1.347,5 millones) de los
gastos permanentes y el incremento del 8% (USD 590 millones) de los gastos de capital.
Tabla No. 8
Gastos Totales del 2012
USD Millones
Rubro
Gastos Permanentes
Intereses
Sueldos y salarios
Adquisición de bienes y servicios y otros
Tranferencias
Gasto de capital e inversiones
Transferencias a los GADs y otros
Formación bruta de capital fijo
Total gastos
PGE
2011
10.865,0
739,0
6.523,0
1.304,0
2.299,0
7.350,0
2.561,2
4.788,8
18.215,0
PGE
2012
12.212,5
708,0
7.546,6
1.510,2
2.447,6
7.940,1
2.449,1
5.491,0
20.152,5
Variación
Absoluta
Relativa
1.347,5
12,4%
31,0
-4,2%
1.023,6
15,7%
206,2
15,8%
148,6
6,5%
590,1
8,0%
112,1
-4,4%
702,1
14,7%
1.937,5
10,6%
Fuente: Ministerio de Finanzas
Nota: Las Transferencias constituyen las asignaciones incorporadas en la Proforma cuyo destino son las Instituciones de Educación
Superior del País, los Institutos de Seguridad Social, y entes de carácter privado que cumplen actividades que tienen una finalidad
social o hacia los cuales el Estado tiene la obligación de transferir recursos en función de la existencia de convenios nacionales
e internacionales. En este grupo de gasto se incluyen recursos para transferir a Empresas Públicas, a las Universidades Públicas y
Privadas que participan de recursos fiscales, al Consejo de Evaluación y Acreditación de la Calidad de la Educación Superior, Bono
de Desarrollo Humano, Contribuciones al IESS por el 40 % de Pensiones, Riesgos de Trabajo, Seguro Social Campesino, Reservas
Matemáticas y otros conceptos, así como contribuciones al ISSFA, al ISSPOL, Subsidio para Discapacitados (Bono Joaquín Gallegos
Lara) y para cubrir obligaciones relativas al Déficit Tarifario, Tarifa Dignidad, Bono de Titulación de Viviendas, Jubilaciones
Patronales, y para cuotas y convenios que el país mantiene con varios Organismos Nacionales e Internacionales, entre las más
relevantes
3.2.1. Gastos Permanentes
En el año 2012, los gastos permanentes ascienden a USD 12.212 millones, distribuidos de la
siguiente forma: USD 7.546,6 millones para el pago de sueldos y salarios, lo que representa un 61,8%
14
del total de los gastos permanentes y el 37,5% de los gastos totales; USD 2.447,6 millones para
transferencias, lo que representa una participación del 20% de los gastos permanentes y el 12,15%
de los gastos totales; USD 1.510,2 millones para adquisición de bienes y servicios representando una
participación del 12,4% de los gastos permanentes y el 7,49% de los gastos totales ; finalmente USD
708 millones para el pago de interés, con una participación del 5,8% de los gastos permanentes y el
3,51% de los gastos totales.
Cabe señalar que el importante incremento del rubro de sueldos y salarios no se debe a un aumento
del número de de empleados públicos ya que en la proforma 2012 es de 455.214 trabajadores,
mientras que en la proforma presupuestaria de 2011 fue de 488.656. Por el contrario, existe una
reducción del número de servidores públicos que tiene relación con el Programa de Fortalecimiento
del Sector Publico11 a través de la compra voluntaria de renuncias. Adicionalmente, más de la mitad
(54%) de los servidores públicos para el año 2012 corresponden a empleados bajo régimen
especial12, por pertenecer a la fuerza pública, fuerzas armadas y docentes
Para la elaboración del presupuesto del valor asignado a los sueldos y salarios del Gobierno Central,
se consideraron las siguientes estipulaciones legales de acuerdo al Ministerio de Relaciones
Laborales: Fijación de techos para contratos colectivos y directos, incremento en la escala de
remuneraciones mensuales para los funcionarios del Nivel Jerárquico Superior, Educadores para la
salud del Ministerio de Salud Pública, trabajadores de la Salud, docentes contratados por el
Ministerio de Educación, Fuerzas Armadas y Policía y sector Judicial a través de la estructuración que
realiza al Sistema Judicial el Consejo de Transición de la Judicatura. Dentro de las asignaciones para el
pago de sueldos y salarios, el Consejo Sectorial del Talento Humano13 concentra el 31,5% (USD
2.373,4 millones), en el cual está incluido los docentes. Le sigue el Consejo Sectorial de Seguridad14
con 31,3% (USD 2.364,5 millones) en el cual está incluida la fuerza pública. En tercer lugar se
encuentra el Consejo Sectorial de Desarrollo Social15 con un 12,8% (USD 969,6 millones) de
participación del total de las asignaciones. En este consejo se incluyen a los médicos que atienden en
la red pública de salud. En conjunto, dichos sectores absorben el 75,6% (USD 5.707,5 millones) de las
asignaciones en gastos de personal.
11
A través del Decreto Ejecutivo 813 de 1 de Noviembre de 2011, se realiza los cambios respectivos en la Ley Orgánica del Servicio
Público para la puesta en marcha del Programa para el Desenrolamiento de Empleados del Sector Público que abarca las
jubilaciones y compras voluntarias de renuncias de aproximadamente 11.000 servidores públicos.
12
La Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP) considera regímenes especiales a algunos sectores como la Policía Nacional,
Docentes, Fuerzas Armadas, Bomberos, por sus peculiaridades. En estos casos, se consideran otros aspectos para el cálculo de las
remuneraciones.
13
Consejo Sectorial de Talento Humano incluye: Instituto Geográfico Militar, Centro de Levantamientos Integrados de Recursos
Naturales por Sensores Remotos, Instituto Antártico Ecuatoriano, Ministerio de Coordinación de Conocimiento y Talento Humano,
Ministerio de Educación, Instituto Ecuatoriano de Propiedad Intelectual, Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de
la Calidad de la Educación Superior.
14
Consejo Sectorial de Seguridad incluye: Ministerio de Coordinación de Seguridad, Secretaría Nacional de Riesgos, Ministerio del
Interior, Policía Nacional, Dirección Nacional de Seguridad Pública, Migración, Policía Judicial, Salud de la Policía, Ministerio de
Justicia, Agencia Nacional de Transporte, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e
Integración, Consejo Nacional contra el Lavado de Activos.
15
Consejo Sectorial de Desarrollo Social incluye: Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, Secretaría Nacional del Migrante,
Ministerio de Inclusión Económica y Social, Ministerio de Salud Pública, Consejo Nacional de Salud, Ministerio de Desarrollo
Urbano y Vivienda.
15
3.2.1.1. Subsidios
De acuerdo al PGE del 2012, los subsidios totales que otorga el Estado alcanzan los USD 5.015,8
millones, representando un 7% del PIB. El subsidio más importante corresponde al de combustible
que se registra en la Cuenta de Financiamiento de Derivados Deficitarios (CFDD)16 y asciende a USD
2.867 millones, representando el 57,2% del total de subsidios; en segundo lugar se encuentra el
subsidio a las pensiones que otorga la Seguridad Social con un monto de USD 1.038,8 millones y
representan un 20,7% del total de subsidios; El Bono de Desarrollo Humano (BDH) se ubica en el
tercer lugar con USD 790 millones y representa un 15,75% del total de los subsidios. El 6,36%
restante de los subsidios se distribuye entre las asignaciones para el subsidio eléctrico, bono de
vivienda, subsidios del Banco Ecuatoriano del Estado (BEDE), subsidios agrícolas, subsidio para
discapacitados Joaquín Gallegos Lara y los subsidios de la Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI).
Es importante señalar que dentro de la metodología del cálculo del PIB, el Banco Central del Ecuador
considera a los “Otros elementos del PIB” que incluyen a los impuestos y a los subsidios, es así que
un mayor nivel de subsidios reduce el valor agregado petrolero y no petrolero generado en un
período de tiempo.
Tabla No. 9
Subsidios del Estado 2012
USD Millones
Subsidios del Estado
Combustibles
Seguridad Social
Bono de Desarrollo Humano
Eléctrico
Bono de Vivienda
BEDE
Agrícolas
Discapacitados "Joaquín Gallegos Lara"
SENAMI
Monto total de Subsidios
Valor
2.867,0
1.039,8
790,0
100,0
45,2
112,0
9,9
41,8
10,1
5.015,8
Fuente: Ministerio de Finanzas
3.2.2. Gastos de Capital e inversiones
En el PGE del 2012 los gastos de capital alcanzan los USD 7.940,1 millones, lo que refleja un
incremento del 8% (USD 590 millones más) en relación a la programación del 2011. Del total de los
gastos de capital, el 69% se destinaran a la Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF)17 y el 31% restante
par las asignaciones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) y otros. En conjunto, el
16
El Banco Central del Ecuador aprovisionará en la Cuenta de Financiamiento de Derivados Deficitarios (CFDD), de los recursos
públicos de origen petrolero, el valor de la diferencia que el Ministerio de Finanzas requiera para cubrir las importaciones de
derivados y la provisión local de Gas Licuado de Petróleo (GLP), el mismo que deberá constar dentro del Presupuesto General del
Estado. Los valores de esta cuenta serán liquidados al finalizar el año fiscal dentro del primer trimestre del año subsiguiente.
17
Incluye los bienes inmuebles de capital fijo y obras de infraestructura civiles: educacionales, salud, agua potable y alcantarillado,
telefónicas, eléctricas, viales, de minas y petróleo, de otros servicios económicos y otras obras conexas a las ya mencionadas,
ejecutadas por los sectores que forman parte del SPNF. La FBKF se presenta por sector institucional: Gobierno Central, empresas
públicas no financieras, gobiernos seccionales y otros.
16
60% del total de los gastos de capital es asignado específicamente al Plan Anual de Inversiones
(PAI).18
Los gastos de capital e inversión representan el 39,4% del total de gasto en el PGE. Estos gastos, al
ser no permanentes, se deben financiar con ingresos no permanentes (ingresos petroleros). Es así
que el gasto en inversión que realiza el Estado tiene alta dependencia de la producción petrolera
ecuatoriana y de la variación de los precios del crudo a nivel internacional. Sin embargo, es
importante señalar que los ingresos no permanentes, por definición en el Código de Planificación y
Finanzas Públicas, son “los ingresos de recursos públicos que el Estado a través de sus entidades,
instituciones y organismos, reciben de manera temporal, por una situación específica, excepcional o
extraordinaria. La generación de ingresos no permanentes puede ocasionar disminución de la riqueza
nacional. Por ello, los ingresos no permanentes pueden provenir, entre otros, de la venta de activos
públicos o del endeudamiento público”, por este motivo, en el momento que la minería y sus
respectivos proyectos entren en marcha en el Ecuador, se tendrá un incremento importante en los
montos de ingresos no permanentes que podrían destinarse a financiar un mayor nivel de gastos de
capital.
Cabe resaltar que los recursos asignados para el PAI en el 2012, USD 4.799 millones, presentan una
reducción del 12,4% (USD 676,2 millones menos) en relación al monto codificado del PAI del 2011.
Esta reducción tiene su origen en que se han priorizado para el 2012 la conclusión de proyectos que
se debieron ejecutar desde el año 2007.
Tabla No. 10
Plan Anual de Inversiones del 2012
USD Millones
Fuente: Ministerio de Finanzas
De esta forma, el PAI a través de los diferentes proyectos de inversión, continúa apoyando a la
política de dinamización del aparato productivo implementada por el ejecutivo a través del Consejo
de la Producción, Empleo y Competitividad al asignarle un valor de USD 1.317,7 millones que se
18
Los planes de inversión son la expresión técnica y financiera del conjunto de programas y proyectos de inversión, debidamente
priorizados, programados y territorializados, de conformidad con las disposiciones del Código Orgánico de Finanzas Públicas. Estos
planes se encuentran encaminados a la consecución de los objetivos del régimen de desarrollo y de los planes del gobierno central
y los gobiernos autónomos descentralizados.
17
destinan a proyectos y programas que buscan incrementar la competitividad sistémica, impulsados
por las instituciones coordinadas por el Ministerio Coordinador.
De igual manera, dentro de los rubros de inversión por parte de este consejo se encuentran los
programas Emprendecuador19, Innovaecuador20, Creecuador21, que forman parte de las estrategias
productivas que lleva adelante el Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y
Competitividad (MCPEC), para la formación de un ecosistema productivo22.
El MCPEC durante el año 2011 ejecutó USD 9,4 millones para fomentar a estos programas
emblemáticos, lo que significó un nivel de ejecución del 86% del total codificado. Para el año 2012,
de acuerdo al PGE el monto codificado para los programas que definen las estrategias productivas
del MCPEC alcanzan: USD 2,1 millones (Innovaecuador), USD 1,8 millones (Emprendecuador) y USD
254 mil (Creecuador). Cabe mencionar que de acuerdo al Código Orgánico de Ordenamiento
Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD), el tema de emprendimiento será administrado
por los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) por lo que Emprendecuador ha iniciado un
proceso de transferencia para la administración del programa a través de las respectivas Oficinas de
Emprendimiento de las GAD como Conquito, EmprendeManabí, etc.
Tabla No. 11
Ejecución de los Programas Emblemáticos del MCPEC
Programa Emblemático
CREECUADOR
Codificado Anual
2011 en USD
Devengado Anual
% de Ejecución
2011 en USD
% de
Participación
216.048
163.889
75,9%
1,7%
CREECUADOR (TI)
6.701.000
6.701.000
100,0%
71,2%
EMPRENDEECUADOR
2.892.359
1.450.613
50,2%
15,4%
INNOVAECUADOR
1.136.659
1.094.065
96,3%
11,6%
10.946.065,92
9.409.567,50
86,0%
100,0%
TOTAL
Fuente: Ministerio de Finanzas
Por otro lado, de los USD 9,4 millones ejecutados a través de estos programas, el 82,7% tiene
financiamiento directo a través de recursos fiscales, el 10,8% corresponde a recursos fiscales
generados por las instituciones y el 6,5% a recursos provenientes de asistencia técnica y donaciones.
El Consejo Sectorial de Sectores Estratégicos es el segundo más importante en cuanto a participación
en el PAI del 2012, con una asignación de USD 1.127,2 millones. El Ministerio de Electricidad y
Energía Renovable tiene una asignación de USD 994 millones que representa un 88,2% del total
asignado para este consejo. Los principales proyectos de inversión contribuyen al cambio en la matriz
19
Programa del Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y Competitividad (MCPEC), que apoya a ciudadanos a la
creación de negocios con potencial de crecimiento, innovadores o altamente diferenciados a través de procesos de
emprendimiento.
20
Programa del Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y Competitividad, que apoya la diversificación de los
sectores productivos a través de la innovación empresarial y sectorial, fomentando así un desarrollo equilibrado y armónico en
todas las regiones del país.
21
Programa del Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y Competitividad, que apoya la puesta en marcha de
proyectos de transformación productiva a través de un fondo de capital de riesgo.
22
Ecosistema productivo o de negocios es un sistema de desarrollo emprendedor donde se genera una estructura social y
productiva que permita interactuar generando emprendimientos dinámicos y que permita pasar de microempresas de
subsistencia a PYMES auto sostenibles.
18
energética (Hidroeléctricas Coca Codo Sinclair, Sopladora, Toachi-Pilatón, Manduriacu y Baba), por lo
que, una vez que entren en funcionamiento, se esperaría una reducción importante del gasto
público, al dejar de importar energía de Colombia y Perú, e ir reduciendo el gasto asignado al
subsidio del diesel (generación de energía termoeléctrica23).
Durante el 2011 se devengo el 97,5% del presupuesto codificado de este Consejo Sectorial (USD 509
millones de los 522 millones programados) para cinco proyectos distribuidos en tres hidroeléctricas,
una termoeléctrica y una estación de gas natural para la generación de energía eléctrica. Estos
recursos fueron financiados en su totalidad por recursos fiscales.
En tercer lugar se encuentra el Consejo Sectorial de Desarrollo Social que alcanza los USD 666,4
millones que serán invertidos en los sectores de educación, salud y vivienda, además de atender a
grupos vulnerables de la sociedad ecuatoriana. Cabe resaltar que el rubro de inversión asignado a
este consejo se reduce en un 43,3% (USD 509 millones menos) en relación a la programación del año
2011, esto se debe a que algunos proyectos de inversión como fue el gasto de capital para la mejora
de la Red Pública de Salud (Hospitales) pasan a formar parte del gasto corriente, ya que son rubros
que serán asignados permanentemente. Adicionalmente, el Ministerio de Educación pasa a formar
parte del Consejo Sectorial de Talento Humano y Conocimiento como se indicó anteriormente, este
proceso influye en la reducción del monto de inversión en USD 280 millones del Consejo Sectorial de
Desarrollo Social. Durante el 2012, las dos principales instituciones de este consejo, por su nivel de
inversión serán el Ministerio de Salud (USD 333 millones) y el Ministerio de Inclusión Social (USD 192
millones).
Durante el 2011 se devengó el 74,3% del presupuesto codificado (USD 357,3 millones de los USD 480
millones programados) para cinco proyectos: Desarrollo Infantil, Mi Hospital, Programa De
Alimentación Escolar, Inmunizaciones y Vivienda Urbano – Rural Marginal.
Del total ejecutado por este Consejo Sectorial, el 97,7% se financian con recursos fiscales, y el 2,3%
se financia con recursos fiscales generados por las instituciones.
3.3.
Financiamiento del PGE
En el 2012 se estima un déficit global24 de USD 4.234 millones que representa un 13,4 % de
incremento en relación al déficit programado25 para el 2011. Parte de los requerimientos de
financiamiento está cubierto con el desembolso que realizó el Banco de Desarrollo de China por USD
1.400 millones en noviembre del 2011, de los cuales USD 850,8 millones servirán para financiar el
Plan Anual de Inversiones del 2012.
23
El Gasto en el Subsidio del Diesel importado para el 2012 será de USD 1.364 millones, este Diesel se distribuye entre los
diferentes requerimientos: Transporte, Pesca artesanal y Termoeléctricas.
24
Es una partida de resultado que registra las operaciones sobre la línea, y corresponde a la diferencia entre ingresos corrientes y
de capital y egresos corrientes, de capital e inversión. Sobre la línea se refiere al registro de todas las operaciones de ingresos y
gastos que una unidad institucional ejecuta.
25
El monto del déficit estimado para el año 2011 es de USD 3.735 millones, cabe recordar que la cifra deriva del Presupuesto
General del Estado, debido a que las cifras fiscales para el año 2011 no han sido cerradas.
19
El monto entregado es un tramo de la línea de crédito de USD 2.000 millones que el Ecuador negoció
desde el segundo trimestre de 2011, proceso que fue anunciado a la ciudadanía desde junio del
2011. El crédito concedido contempla una tasa de interés de 6.9%; a 8 años plazo, con 2 años de
período de gracia.
Tabla No. 12
Usos y Fuentes del Resultado del PGE
USD Millones
Rubro
a. Total financiamiento interno y externo (a.1-a.2)
a.1. Amortizaciones
a.2. Desembolsos
b. Otras fuentes de financiamiento (b.1+b.2)
b.1. Var. Depósitos del GC en el BCE y en las IFIS
b.2. Var. Deuda pendiente de pago
Financiamiento de importación de derivados
Presupuesto total
PGE
2011
3.379
1.573
4.952
356
418
-61
4.101
23.950
PGE
2012
3.390
1.458
4.848
844
856
-12
4.486
26.109
Variación
Absoluta
Relativa
11
0,3%
-115
-7,3%
-104
-2,1%
488
136,9%
437
104,5%
49
-80,1%
385
9,4%
2.159
9,0%
Fuente: Ministerio de Finanzas
Por otra parte, se prevé que los USD 212 millones de ingresos no permanentes sean destinados a
cubrir gastos permanentes en el 2012, considerando la disposición Décimo Cuarta del Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas que dice: “Los gastos permanentes en educación, salud
y justicia que se venían financiando con la recaudación tributaria por la actividad hidrocarburífera,
que se vean afectados por los menores ingresos tributarios generados como consecuencia de la
renegociación de los contratos petroleros realizada al amparo de la Ley Reformatoria a la Ley de
Hidrocarburos y a la Ley de Régimen Tributario Interno, publicada en el Suplemento del R.O No. 244
del 27 de julio de 2010, podrán financiarse, a partir del año 2011, con ingresos no permanentes, a fin
de compensar dicho desfase por el plazo de cuatro ejercicios fiscales posteriores a la vigencia de este
Código”.
Además, el financiamiento por medio de la deuda pública, que representará el 27.6% del PIB en el
2012, tendría su origen principalmente en el endeudamiento con líneas de crédito de China y por que
se espera que el precio del barril de crudo se encuentre por encima del que se colocó en el
Presupuesto. Por otro lado, no se espera un financiamiento interno dado que las fuentes
tradicionales como el BIESS están atendiendo a las necesidades de vivienda de la población.
Adicionalmente, la colocación de Certificados de Tesorería no ha sido utilizada durante el año 2011 y
no se espera su utilización durante el 2012. Todo esto con el fin de continuar con los programas
emblemáticos del Estado y mantener el Plan Anual de Inversión que contribuye a la transformación
productiva y económica del país.
20
4.
Limitaciones de la Planificación Fiscal del Ecuador
La Planificación Fiscal a través del Presupuesto General del Estado (PGE) y la Planificación Cuatrienal,
cuenta con una rigidez principalmente a nivel del gasto corriente, por el hecho de que el Código de
Finanzas Públicas contempla una variedad de pre asignaciones presupuestarias que existían antes de
la creación de este Código y que no pueden ser suprimidas por que la ley no es retroactiva y el gasto
de capital se limita a los ingresos no permanentes o a la consecución de financiamiento externo o
interno. A continuación se analizarán estas restricciones del modelo fiscal ecuatoriano.
4.1. Pre asignaciones Presupuestarias
El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas en su artículo 80 menciona que las pre
asignaciones permiten garantizar recursos a las diferentes instituciones del Sector Público No
Financiero. Sin embargo, la constitución del 2008 en su artículo 298 prohíbe crear nuevas pre
asignaciones presupuestarias, lo que quiere decir que la planificación presupuestaria debe considerar
únicamente dos pre asignaciones presupuestarias que son el 21% del total de los ingresos
permanentes a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) y el 10% de los ingresos No
Permanentes a los GAD. Además, en virtud de las competencias constitucionales, el monto total a
transferir se distribuirá entre los GAD en la siguiente proporción: veintisiete por ciento (27%)
para los consejos provinciales; sesenta y siete por ciento (67%) para los municipios y distritos
metropolitanos; y, seis por ciento (6%) para las juntas parroquiales.
De acuerdo a la proforma presupuestaria y a la programación Cuatrienal, los ingresos permanentes
del 2012 al 2015 ascenderán a un monto de USD 54.521 millones, que representan en promedio un
ingreso permanente anual de USD 13.360 millones, de los cuales USD 11.449,4 millones se
destinarán a los GAD, con una pre asignación anual promedio de USD 2.862 millones. Por lo tanto, el
Gobierno Central contará con un ingreso permanente promedio anual de USD 10.767,9 millones para
destinarlos, entre otros, a gastos corrientes, pago de deuda y amortizaciones.
En cuanto a los ingresos no permanentes que provienen de la producción petrolera, del 2012 al 2015
ascenderán a USD 16.935 millones, que representa en promedio un ingreso no permanente anual de
USD 4.234 millones, de los cuales USD 1.693,5 millones se destinarán a los GAD, con una pre
asignación anual promedio de USD 423,4 millones. Con lo que el Gobierno Central contará con un
ingreso no permanente promedio anual de USD 3.810,4 millones para destinarlos a gasto de capital.
21
Tabla No. 13
Pre Asignaciones Presupuestarias
USD Millones
PRE ASIGNACIONES PRESUPUESTARIAS
Concepto
2011*
10.973
2.304,2
8.668,3
3.202
320,2
2.881,8
a) Ingresos Permanentes del PGE
b) Pre Asignación del 21% a GADs
Ingresos Permanentes Neto GC (a-b)
c) Ingresos No Permanentes del PGE
d) Pre Asignacion del 10% a GADs
Ingresos No Permanente Neto GC (c-d)
2012*
11.907
2.500,5
9.406,6
3.901
390,1
3.510,9
Año
2013**
13.110
2.753,1
10.356,9
4.431
443,1
3.987,9
2014**
14.215
2.985,2
11.229,9
4.553
455,3
4.097,7
2015**
15.289
3.210,7
12.078,3
4.050
405,0
3.645,0
* Datos provisionales tomados de la proforma
** Datos estimados en base a la planificación Cuatrienal
Fuente: Ministerio de Finanzas
4.2.
Rigidez presupuestaria
El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP) a través de su Regla Fiscal en el
artículo 81 menciona: “Para garantizar la conducción de las finanzas públicas de manera sostenible,
responsable, transparente y procurar la estabilidad económica; los egresos permanentes se
financiarán única y exclusivamente con ingresos permanentes. No obstante los ingresos permanentes
pueden también financiar egresos no permanentes. Los egresos permanentes se podrán financiar con
ingresos no permanentes en las situaciones excepcionales que prevé la Constitución de la República,
para salud, educación y justicia; previa calificación de la situación excepcional, realizada por la
Presidenta o el Presidente de la República. El cumplimiento de estas reglas se comprobará
únicamente en los agregados de: las proformas presupuestarias públicas, los presupuestos aprobados
y los presupuestos liquidados, en base a una verificación anual.”
Una vez determinados los montos promedios de ingresos permanentes y no permanentes con los
que contará tanto el SPNF como el Gobierno Central, se puede determinar el nivel de flexibilidad
con que cuenta el Gobierno Central para cumplir con sus obligaciones en función y cumplimiento del
Art. 81 del COPFP.
Tabla No. 14
Gastos del Gobierno Central 2012-2015
USD Millones
Concepto
Gastos Permanentes
Sueldos y Salarios
Bienes y Servicios
Intereses
Gastos No Permanentes
GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL 2012-2015
Año
2012
2013
9.765
10.491
7.547,0
7.834,0
1.510,0
1.547,0
708,0
1.110,0
7.940
7.779
2014
10.990
8.127,0
1.584,0
1.279,0
7.709
2015
11.472
8.425,0
1.620,0
1.427,0
7.572
Fuente: Ministerio de Finanzas
Al realizar un análisis en conjunto entre los gastos e ingresos permanentes se observa que; en el
2012 y 2013 los ingresos permanentes cubrirían el 96,3% y 98,7% respectivamente de los gastos
22
permanentes, es por esto que, para el 2012 se hace necesario incluir en la proforma presupuestaria
el uso de ingresos no permanentes para cubrir el déficit existente en el área de salud y educación. Y
se esperaría que para el 2014 y 2015 los recursos recaudados de ingresos permanentes cubran en
un 100% a los gastos permanentes, bajo el supuesto de que no existan cambios a la planificación
Cuatrienal presentada que sirvió de insumo para realizar este análisis.
Es importante señalar que los ingresos permanentes por su naturaleza no pueden ser postergados,
es decir, prácticamente es imposible dejar de cubrir obligaciones. Por esta razón se hace pertinente
el uso de mecanismos como el explicado en el Artículo 81 del COPFP para casos excepcionales como
el ocurrido en el 2012 con los gastos programados en el área de salud y educación.
Tabla No. 15
Cobertura de los Gastos del Gobierno Central 2012-2015
USD Millones
COBERTURA DE LOS GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL
Año
Concepto
2012
2013
Ingresos Permanente
9.407
10.357
Gastos Permanentes
9.765
10.491
Cobertura de Gastos Permanentes
96,3%
98,7%
Ingresos No Permanentes GC
3.511
3.988
Gastos No Permanentes
7.940
7.779
Cobertura de Gastos No Permanentes
44,2%
51,3%
2014
11.230
10.990
102,2%
4.098
7.709
53,2%
2015
12.078
11.472
105,3%
3.645
7.572
48,1%
Fuente: Ministerio de Finanzas
El panorama no cambia al analizar los gastos no permanentes que se financian con ingresos no
permanentes. Entre el 2012 y 2015 lo recursos provenientes de ingresos no permanentes no
cubren el 100% de los gastos no permanentes programados, ocasionando una brecha
presupuestaria que debe ser cubierta ya sea a través de deuda u otros mecanismos de
financiamiento.
4.3.
Financiamiento del Gasto No Permanente
La brecha que existe entre el gasto no permanente y el ingreso no permanente es la principal causa
del déficit presupuestario que se proyecta entre los años 2012 - 2015 en la planificación Cuatrienal.
Este déficit está siendo financiado a través de varios instrumentos financieros existentes en el
mercado, entre ellos los créditos externos a través de Banca de Desarrollo como el EXIMBANK de
Rusia y el Banco de Desarrollo de China, lo que ha permitido iniciar con los proyectos emblemáticos
tales como Coca Codo Sinclair y el Proyecto Multipropósito Baba entre otros. Es importante señalar,
que pese a la eficiencia por parte del Gobierno Central para la recaudación de gastos permanentes y
la mayor participación de los Ingresos Petroleros, los montos necesarios para realizar los proyectos
emblemáticos eran altos y requerían de líneas de financiamiento diferentes al Gobierno Central.
23
Tabla No. 16
Financiamiento 2012-2015
USD Millones
FINANCIAMIENTO
Año
Concepto
a)Ingresos No Permanente GC
b)Gastos No Permanentes
Saldo Neto (a-b)
Financiamiento PGE (c+d+e+f+g)
c)Desembolsos Internos
d)Desembolsos Externos
e)Disponibilidades
f)Cuentas por Pagar
g)Otros
-
2012
3.511
7.940
4.429,1
5.704,0
465,0
4.383,0
851,0
5,0
-
2013
3.988
7.779
3.791,1
4.718,0
524,0
4.169,0
25,0
-
2014
4.098
7.709
3.611,3
5.226,0
531,0
4.414,0
125,0
43,0
113,0
-
-
2015
3.645
7.572
3.927,0
5.396,0
481,0
4.882,0
33,0
-
Fuente: Ministerio de Finanzas
Al 31 de Diciembre de 2011, el peso de la deuda pública alcanzó un 22,1% con un monto de USD
14.553 millones, de acuerdo a la planificación Cuatrienal, en el periodo 2012 a 2015 se requerirán en
promedio anual USD 5.261 millones para financiar el PGE
Estos montos serán financiados por desembolsos externos en un 85% y considerando que Ecuador
en el 2015 podría tener un saldo final máximo de deuda pública de USD 35.491,33 millones (PIB
Nominal del 2015: USD 88.728 millones) que representa el 40% del PIB, con el nivel de
endeudamiento programado hasta el 2015 estaría acercándose al límite del cumplimiento de la regla
fiscal de endeudamiento para gastos no permanentes (infraestructura o generación de capacidades),
si se considera que las proyecciones del saldo final de deuda pública para el 2015 estará en USD
32.400,9 millones equivalente al 36.5% del PIB.
Gráfico No. 3
Nivel de Financiamiento 2012-2015
% del PIB
45%
40%
35%
% del PIB
30%
25%
20%
15%
26,4%
29,8%
33,0%
36,5%
10%
5%
0%
2012
2013
Saldo Final de Deuda Pública Total
2014
2015
Regla Macrofiscal 40%
Fuente: Ministerio de Finanzas
24
5.
Situación Fiscal de Ecuador frente a América Latina26
Una vez analizada las finanzas públicas y sus respectivos supuestos macroeconómicos, es necesario
comparar la situación fiscal del Ecuador con América Latina para el período 2008-2010 ya que todavía
no estaban publicadas las cifras al 2011 a la fecha de elaboración de este informe. Operaciones del
Gobierno Central en América Latina
Los ingresos totales del Gobierno Central como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) en
América Latina en el 2010, en promedio, representan el 22,7%. Donde Ecuador ocupa la segunda
posición con un 26%, porcentaje superior a países vecinos como Perú y Colombia que presentan un
17% y 13,7% respectivamente.
Gráfico No. 4
Ingresos Totales del Gobierno Central como Porcentaje del PIB en América Latina
60%
50%
40%
44,7%
26,0%
30%
20%
25,8%
25,0%
22,9%
22,7%
22,6%
10%
20,7%
20,1%
19,1%
19,0%
0%
2008
2009
18,7%
17,0%
13,7%
2010
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
En cuanto a los gastos totales del Gobierno Central como porcentaje del PIB en América Latina en
promedio representa el 24.5% para el año 2010. Donde Ecuador ocupa la tercera posición con un
28%, porcentaje superior a países vecinos como Perú y Colombia que presentan un 17,5% y 17%
respectivamente. Al realizar un análisis individual de las cuentas de gasto corriente y gasto de capital
como porcentaje del PIB se puede observar que Ecuador tuvo un gasto corriente del 16,86%,
mientras que el gasto de capital alcanzó el 11.1% siendo el más alto de la región.
26
De las operaciones totales del Sector Público No Financiero (SPNF), el Gobierno Central participa con el 64,16% de los ingresos
totales y el 66,72% de los gastos totales, por lo que resulta pertinente realizar la comparación entre las operaciones del Gobierno
Central de Ecuador y América Latina.
25
Gráfico No. 5
Gastos Totales del Gobierno Central como Porcentaje del PIB en América Latina
50%
43,1%
45%
40%
35%
31,2%
30%
28,0%
25,9% 25,5%
23,4% 23,1% 22,9% 22,8% 22,7%
21,9%
25%
20%
17,8% 17,5% 17,0%
15%
10%
5%
0%
2008
2009
2010
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Como conclusión de esta primera parte se puede mencionar que aunque Ecuador presente un nivel
de gasto total como porcentaje del PIB alto, se evidencia que el Gobierno Central ha priorizado el
gasto de capital como una política para la generación y mejoramiento de las condiciones en áreas
como producción y empleo lo que está cobrando sus frutos ya que Ecuador terminará el año 2011
con un crecimiento económico superior a 8,3% y con una tasa de desempleo urbano del 5,1%.
Gráfico No. 6
Gastos Corrientes del Gobierno Central como Porcentaje del PIB en América Latina
35%
32,29%
30%
25,24%
20,55%
25%
20,22%
19,89%
20%
19,86%
15%
19,81%
19,17%
10%
18,33%
16,86%
15,56%
5%
14,84%
13,98%
0%
2008
2009
12,68%
2010
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
26
Gráfico No. 7
Gastos de Capital del Gobierno Central como Porcentaje del PIB en América Latina
14%
12%
11,1%
10,7%
10%
7,9%
8%
6,1%
6%
5,9%
4,9%
4,3%
4,2%
4%
4,0%
3,8%
3,2%
3,1%
1,9%
2%
1,7%
0%
2008
2009
2010
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
En el caso del resultado global del Gobierno Central como porcentaje del PIB para América Latina fue
deficitario alcanzando -1,7% en promedio en el 2010. La misma tendencia se puede observar para
Ecuador con un -2.0%. Sin embargo, la generación de un déficit no implica una precarización de las
condiciones económicas del Ecuador, sino que permitió continuar con la puesta en marcha de los
diferentes programas y proyectos que mantiene el Gobierno Central. Lo que verdaderamente
importa es la sostenibilidad y la calidad del gasto, lo cual, como se analizó en la sección anterior, se
evidencia en un mayor gasto de capital para dotar de las herramientas necesarias al sector
productivo y atender las necesidades del sector social.
Gráfico No. 8
Resultado Global del Gobierno Central como Porcentaje del PIB en América Latina
6%
4%
2%
0%
1,7%
1,4%
0,0%
-0,1%
-0,4%
-1,0%
-2%
-1,1%
-2,0%
-2,7%
-4%
-2,8%
-3,7%
-3,8%
-4,3%
-5,4%
-6%
-8%
2008
2009
2010
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
27
5.1. Esfuerzo Fiscal y Deuda Pública
Una de las principales fuentes de financiamiento de las finanzas públicas en el Ecuador son los
impuestos, representando el 37,23% de los ingresos totales en el 2010. Cabe recalcar que los
ingresos tributarios forman parte de los ingresos permanentes y estos a su vez financian el gasto
corriente (que incluye sueldos, interés de deuda, transferencias), existiendo una alta dependencia
hacia esta fuente de ingresos.
Gráfico No. 9
Esfuerzo Fiscal como Porcentaje del PIB en América Latina
30%
25%
24,0%
21,2%
20%
19,9%
18,4% 18,1%
17,7%
15,3% 15,2%
14,8% 14,5%
15%
12,2% 12,2%
10,9%
9,6%
10%
5%
0%
2008
2009
2010
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
El esfuerzo fiscal en América Latina en promedio representó un 16% en el 2010 y en Ecuador un
15,2% según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). 27
Finalmente, la deuda pública del Gobierno Central como porcentaje del PIB en América Latina en
promedio representa el 31,9% para el año 2010 y para el caso ecuatoriano representa el 23,5%28)
encontrándose por debajo del límite del 40% del PIB de endeudamiento que dicta la regla
Macrofiscal29 de las finanzas públicas.
27
La metodología de cálculo del esfuerzo fiscal que se aplica en Ecuador excluye las contribuciones a la seguridad social variable
que es considerada en la metodología aplicada por la CEPAL.
28
La deuda pública del Ecuador para diciembre de 2011 corresponde a USD 14.553 millones lo que representa un 22,1% del PIB.
29
La regla Macrofiscal se fundamente en el Art. 124 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas y dice que “El Límite
al endeudamiento público.- El monto total del saldo de la deuda pública realizada por el conjunto de las entidades y organismos del
sector público, en ningún caso podrá sobrepasar el cuarenta por ciento (40%) del PIB. En casos excepcionales, cuando se requiera
endeudamiento para programas y/o proyectos de inversión pública de interés nacional, y dicho endeudamiento supere el límite
establecido en este artículo, se requerirá la aprobación de la Asamblea Nacional con la mayoría absoluta de sus miembros. Cuando
se alcance el límite de endeudamiento se deberá implementar un plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal”.
28
Gráfico No. 10
Deuda Pública como Porcentaje del PIB en América Latina
60%
50%
46,0% 45,8% 45,6% 45,1%
42,6%
40%
38,1%
36,2%
34,0%
30%
27,6%
23,5%
21,3%
18,4%
20%
15,5%
10%
7,0%
0%
2008
2009
2010
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Es importante mencionar la tendencia a la baja que presenta la deuda pública de Ecuador en
relación a años anteriores (en el año 2002 representaba el 54,7%). Sin embargo, esta tendencia
cambiará para los siguientes años 2011-2015 al considerar que en la programación presupuestaria
se está incrementando el déficit. Ecuador requerirá en promedio un financiamiento anual de
aproximadamente de USD 5.261 millones, de los cuales USD 4.462 millones serían de desembolsos
externos.
29
6.
Conclusiones
-
El nivel de gasto del Ecuador en el 2011 estuvo sustentado por altos niveles de ingresos tanto
permanentes como no permanentes. Cabe resaltar que el incremento del gasto de capital ha sido
fundamental para la dinamización de la economía. A su vez, este tipo de gasto está generando
las condiciones adecuadas para que el sector productivo contribuya a mejorar el desempeño de
la economía.
-
El gasto corriente que mantiene el Estado, evidencia una rigidez por los recursos que se deben
destinar a bienes, servicios, sueldos y salarios. Por otro lado, también mantiene rigidez en el
plano legal a través de pre asignaciones a los GAD, lo que hace que la maniobrabilidad en el
manejo del gasto corriente sea reducida.
-
El alto nivel de gastos de capital se ha financiado por ingresos no permanentes del Estado, sin
embargo, ha existido una brecha que ha tenido que ser sustentada por financiamiento externo,
lo que genera una presión importante, a mediano plazo, para el cumplimiento de la regla
macrofiscal (endeudamiento hasta el 40% del PIB). Cabe recalcar que los grandes proyectos de
inversión pública que ha requerido financiamiento generarán altos niveles de rentabilidad, lo
cual se podrá evidenciar en el mediano plazo.
-
El gasto de capital que se ha realizado para programas como los realizados por el Ministerio
Coordinador de la Producción, Empleo y Competitividad, deben generar capacidades y destrezas
en el corto plazo tanto en los emprendedores como en las redes de emprendimiento local, para
que sea auto sostenibles y no requieran de un financiamiento permanente por parte del
Gobierno Central.
-
El nivel de gasto de capital durante el último quinquenio 2007-2011 y de acuerdo a la
planificación cuatrienal 2012-2015 ha sido histórico y ha permitido reducir la brecha existente
por la poca inversión realizada en años anteriores, sin embargo, es necesario además que, el
sector privado se inserte en mayor proporción en la economía, reconociendo al ser humano
como sujeto y fin, más no como un medio de producción, y a su vez, beneficiándose de una
mayor competitividad sistémica que ha estado siendo gestionada por el sector público.
-
A nivel regional, Ecuador mantiene niveles satisfactorios en cuanto al manejo de sus ingresos,
gastos y deuda. Además, se mantiene por debajo del promedio de la carga tributaria.
-
A partir de este panorama, es necesario la verificación estadística a mediano plazo del modelo
fiscal que mantiene el Ecuador, para establecer los montos de inversión requeridos por el sector
privado en la economía, los impactos de las políticas productivas por parte del Estado y su nivel
de participación en la economía.
30
Bibliografía
-
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, 2010.
-
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, 2010.
-
Constitución de la República del Ecuador 2008.
-
CEPASLSTAT - Bases de Datos y Publicaciones Estadísticas; Comisión Económica para América
Latina y el Caribe
-
Estadísticas Banco Central del Ecuador
-
Proforma del Presupuesto General del Estado 2011; Ministerio de Finanzas.
-
Proforma del Presupuesto General del Estado 2012; Ministerio de Finanzas.
-
Programa anual de Inversiones Entidad – Proyecto (gastos); Presupuesto General del Estado
Ejercicio 2012, Ministerio de Finanzas.
-
Programación presupuestaria Cuatrienal 2012-2015; Ministerio de Finanzas.
31