la rectificación del catálogo de montes de

LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES
DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE
ZARAGOZA
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ
DEL
CORRAL
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN AL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA (CMUP): 1. Origen y evolución del CMUP. 2. Regulación actual
e importancia del CMUP.— II. LA NECESIDAD DE REVISIÓN Y ACTUALIZACIÓN
DE LOS CATÁLOGOS PROVINCIALES DE MONTES DE U.P.: 1. Los defectos
del CMUP de 1901. 2. La desactualización de los Catálogos, como consecuencia
de su ampliación.— III. LOS INTENTOS DE RECTIFICACIÓN DEL CMUP DERIVADOS DE LAS ÓRDENES DE 24 DE ABRIL DE 1931 Y DE 31 DE MAYO DE
1966: 1. El intento de actualización derivado de la Orden de 24 de abril de 1931.
2. La actualización del CMUP desde 1966 hasta 2004.— IV. GENERALIDADES Y
NATURALEZA DEL TRABAJO DE LA RECTIFICACIÓN DEL CMUP DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA: 1. Generalidades. 2. La naturaleza del trabajo: no es
un nuevo CMUP, sino un CMUP rectificado.— V. CRITERIOS BÁSICOS: LOS
MONTES QUE DEBÍAN FIGURAR Y SU NUMERACIÓN: 1. ¿Qué montes deben
figurar en el CMUP rectificado?: A). El tratamiento de los montes propios de la
Administración Forestal (y, especialmente, de las riberas estimadas) en la rectificación del CMUP. B). Los montes públicos incluidos en espacios naturales protegidos (ENP). C). La catalogación de los montes consorciados de libre disposición
y la Ley de 26 de mayo de 1944. 2. Las sorpresas: los montes «olvidados» y los
«retenidos»: A). La detección de montes que no se consideraban catalogados y sí
lo estaban. B). La detección de montes que se consideraban catalogados y no lo
estaban. 3. La nueva numeración de los montes en el CMUP.— VI. LA MEJORA
DE LA DESCRIPCIÓN DE LOS MONTES: 1. El procedimiento técnico y administrativo. 2. Criterios para la asignación de cabidas y límites literales. 3. El reflejo
en el CMUP de las referencias catastrales de las fincas atribuidas al monte. 4. La
función administrativa de la Dirección General en la resolución de las alegaciones presentadas: ¿de trámite o resolutoria?— VII. LA CONSIGNACIÓN DEL HISTORIAL ADMINISTRATIVO COMPLETO DE CADA MONTE: 1. Datos básicos.
2. El fracaso de la clasificación de los montes como bienes de propios o comunales. 3. Otros actos inscribibles en el CMUP.— VIII. HERRAMIENTAS
INFORMÁTICAS CREADAS PARA LA GESTIÓN DEL CMUP: 1. Escaneo de documentos y planos. 2. Programa informático de búsqueda y consulta.— IX. CONCLUSIÓN.— X. BIBLIOGRAFÍA CITADA.
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RESUMEN: El artículo presenta un estudio detallado, técnico y jurídico, del
proceso de rectificación del Catálogo de Montes de Utilidad Pública (CMUP) de
la provincia de Zaragoza, proceso iniciado en 2001 y culminado con la aprobación
del Decreto 58/2004, de 9 de marzo, del Gobierno de Aragón. Comienza enmarcando históricamente el proceso, analizando en un capítulo introductorio el origen
y la evolución del CMUP, cuyos orígenes se remontan a 1859, así como su importancia y regulación actual. De esa revisión concluye la necesidad de revisión y
actualización de muchos de los Catálogos provinciales, necesidad que se deriva
tanto de los defectos de los Catálogos originales como de su desactualización como
consecuencia de su ampliación. Presenta tras ello los dos intentos que hizo la Administración del Estado para abordar dicha rectificación, concretamente las Órdenes
del Ministerio de Agricultura de 24 de abril de 1931 y de 31 de mayo de 1966, y
resume los resultados de ambas tentativas, en especial de esta última. Tras ello,
analiza los fundamentos, la metodología y las conclusiones del procedimiento de
rectificación del CMUP en la provincia de Zaragoza. En cuanto a los fundamentos, insiste el artículo en que el trabajo no consiste en la creación de un nuevo
CMUP, sino en la elaboración de un Catálogo rectificado, vinculado por los actos
administrativos anteriores. En ese sentido, analiza el criterio según el cual los montes deben figurar en el Catálogo rectificado y su numeración, con especial referencia a los casos de los montes propios de la Administración Forestal y los montes
consorciados con Ayuntamientos. En cuanto a la mejora de la descripción de los
montes en el CMUP, señala el procedimiento administrativo y técnico seguido, así
como el intento de dotar al Catálogo de datos catastrales, y hace un análisis detenido de la función administrativa de la Dirección General competente en materia
de montes en la resolución de las alegaciones presentadas en la exposición pública
del borrador del Catálogo rectificado, estudiando si es de trámite o resolutoria.
Por último, presenta las herramientas informáticas creadas para la gestión documental del Catálogo, así como la tarea de escaneo de documentos y planos, que ha
permitido salvar del olvido o la destrucción numerosa documentación histórica
forestal.
PALABRAS CLAVE: Montes públicos, Catálogo de Montes de Utilidad Pública,
Administración Forestal, Registros administrativos, Bienes municipales, Zaragoza,
Aragón.
ABSTRACT: The paper makes an elaborated analysis, both technical and juridical, of the procedure followed for the updating of the Catalogue of Woodlands of
Public Utility of the province of Saragossa (Aragon, Spain). This procedure that
was begun in 2001 and finished with the enactment of Decree of Aragon Government of March 9th 2004. The paper presents the historical context of the Catalogue,
making a review of its origins —in 1859— and evolution, and its present importance and legal regulations. The article concludes that exists an urgent need of rectification and updating of many provincial Catalogues, because of the mistakes committed in their first elaboration, and because of the obsolescence caused by the
large enlargement suffered by the Catalogues since its origins. The two tentatives
made by the State Forest Administration for that updating are also exposed: the
Orders of the Ministry of Agriculture of April 24th 1931 and of May 31st 1966, and
the results of this two intents, specially the last one, are review. The paper also
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makes a deep analysis of the basis, methodology and conclusions of the referred
updating and rectification process made in Saragossa in 2001-2004. The paper
insists, about the basis of the procedure, that the aim is not the creation of a new
Catalogue, but the updating and rectification of the former one, what implicates
that the procedure is constrained by former administrative acts. Criterions that permit a woodland to figure in the updated Catalogue, and the numeration that must
receive on it, are exposed. A special reference is made to the State-owned woodlands and to the municipal ones that has been reforestated according to a consortium made with the Forest Service. After that, the paper reviews the technical and
administrative procedure followed for improving the description of the woodlands
in the Catalogue, and the results of the intent of including Land Registry data in
it. It also makes a extensive analysis of the administrative role that the Woodland
General Director has in the resolution of the allegations presented by the citizens
in the procedure. Finally, the paper presents the computer tools specially developed for the documentary management of the Catalogue of the province of Saragossa, and the work made for scanning documents and maps, in order to avoid the
loss or the destruction of many forest historic documentation.
KEY WORDS: Public Woodlands, Catalogue of Woodlands of Public Utility,
Forest Service, Administrative Registration, Municipal property, Aragon, Saragossa.
I. INTRODUCCIÓN AL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD
PÚBLICA (CMUP)
1. Origen y evolución del CMUP
El origen del Catálogo de Montes de Utilidad Pública (CMUP) ha sido
exhaustivamente estudiado por distintas obras (CALVO, 2001 y 2003; GORDO
y GIL, 1990; MANGAS, 1999, 2001 y 2002; PÉREZ-SOBA y SOLÁ, 2003, pp.
73-79; PÉREZ-SOBA, 2005), a las que nos remitimos para una información
más detallada, y que nos sirven de guía para las líneas que siguen, en las
que hacemos una apretadísima síntesis. Prescindiendo de antecedentes lejanos, el verdadero origen del CMUP deriva curiosamente de la desastrosa
Ley de 1 de mayo de 1855, de Desamortización Civil, promovida por el
entonces Ministro de Hacienda D. Pascual MADOZ. De la posibilidad de
exceptuar montes públicos de la venta por motivos científicos (salvedad
introducida en el artículo 2.6 de la Ley), derivó la petición, por el Ministro de Fomento, de un Informe científico sobre el asunto a la Junta del
Cuerpo de Ingenieros de Montes, la cual emitió un importantísimo dictamen el 8 de octubre de 1855 (1), que, en esencia, proponía salvar de su
(1) Además de la reedición moderna realizada por el ICONA (ABREU, Ed., 1987), el
Informe fue publicado en la Gaceta de Madrid (28, 29 y 30 de octubre, y 1, 3, 5, 7 y 10 de
noviembre de 1855) y en forma de libro (JUNTA FACULTATIVA DEL CUERPO DE INGENIEROS DE
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venta y destrucción todos los montes de valor ecológico y forestal, principio que fue recogido casi al pie de la letra por el Real Decreto de 26 de
octubre de 1855. Este Informe fue de una importancia ideológica y práctica de primer orden, con mayor mérito si cabe habida cuenta de la extraordinaria premura y la angustiosa escasez de medios y documentación con
que hubo de redactarse: la actualidad del Informe resulta... palmaria, pudiéndose poner en relación, sin necesidad de forzar un ápice los contenidos
originales, con lo que hoy se entiende por desarrollo sostenido (SÁNCHEZ,
1998, p. 262). Como señala ABREU (1987, p. 10): El Catálogo de Montes
de Utilidad Pública tuvo su origen en el Informe, pero lo más trascendente
es la filosofía en la que se basó.
Desde el mismo momento de la aprobación de la Ley Madoz, y hasta
el fin de la Desamortización, se dio una lucha que sólo puede calificarse de
feroz entre el Ministerio de Hacienda, partidario de vender y destruir todo
el patrimonio forestal público, y el Cuerpo de Ingenieros de Montes, dependiente del Ministerio de Fomento, cuyo objetivo fue proteger y salvar de la
venta todos los montes públicos que poseyeran unos mínimos valores ecológicos y forestales. En la literatura histórico-geográfica actual, hay una
corriente de opinión muy mayoritaria que subraya la valiente y solitaria
defensa de la conservación de los montes públicos desempeñada por el Cuerpo
de Montes frente a las fortísimas presiones desamortizadoras (3), mientras
otra corriente (4) ha pretendido negar, o al menos disminuir, esta defensa —
que no tienen más remedio que calificar de conservacionista—, atribuyéndola a intereses concretos de la burguesía conservadora, y limitando el conflicto Hacienda-Fomento a una pelea por el poder en el seno de la
Administración. No deseamos entrar en una discusión que no es objeto de
este trabajo, pero en nuestra opinión, esta segunda corriente sólo puede construir semejante interpretación desde apriorismos contrarios a la profesión
forestal. La mera lectura de los documentos originales producidos por los
MONTES, 1855). La Junta, en su Dictamen de 20 de octubre de 1858, recordaba con orgullo
la difusión dada a su Informe de 1855: el Informe de la Junta mereció el honor de ser publicado por el Ministerio de Fomento.
(2) En ese mismo sentido, vid. PÉREZ-SOBA y BAÑAS (1998, p. 261): La aparición y brillante actividad de los Ingenieros de Montes supuso para el país, y especialmente para la
comunidad científica española, el surgimiento de un nuevo paradigma, precedente perfecto
de las modernas teorías del «desarrollo sostenible». Baste recordar la siguiente frase del
Informe de 1855: la destrucción de los montes, cuando traspasa los justos límites, deshereda
el porvenir en provecho de los intereses, actuales algunas veces, pero en otras desde luego
en perjuicio de la agricultura, del comercio y de la salud.
(3) Véase, por ejemplo, CASALS COSTA (1996), GORDO y GIL (1990), PÉREZ-SOBA (1999,
pp. 18-22); PÉREZ-SOBA y SOLÁ (2003, pp. 73-74); PÉREZ-SOBA y BAÑAS (1998); GÓMEZ MENDOZA (1987 y 1992); BAUER (1980), SÁNCHEZ (1998), CALVO (2001 y 2003), etc.
(4) MORENO (1994); CRUZ (1994, pp. 30-37).
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Ingenieros de Montes en el período desamortizador, y sobre todo en el período más crudo de éste (5), no pueden conducir a otra conclusión: lo que
defendían era, simplemente, la preservación y mejora de los montes arbolados frente a los riesgos de destrucción (bastante ciertos, por otro lado) que
suponía su venta a particulares. Por tanto, hacemos nuestra, sin reservas, la
conclusión de BAUER (1980, p. 270): hoy se sabe que los Ingenieros de Montes salvaron los montes públicos de España existentes actualmente.
Las presiones del Ministerio de Hacienda lograron, efímeramente, la
modificación de los criterios establecidos en 1855 mediante el Real Decreto
de 27 de febrero de 1856, si bien en ese mismo año se paraliza la Desamortización, y cuando se reanuda se recupera el criterio original mediante el
Real Decreto de 16 de febrero de 1859. Es la Real Orden dictada al día
siguiente para dar cumplimiento a este Decreto la que ordenó que se elaborara en un tiempo récord una Clasificación General de los Montes Públicos
de España (distinguiendo entre enajenables o exceptuados de la Desamortización), que se aprobó por Real Orden de 30 de septiembre de 1859 (6).
Incluso antes de que se concluyera la Clasificación de 1859, el Ministerio de Hacienda la consideró demasiado proteccionista, y logró, poco
más de dos años después, vulnerarla por completo, mediante el desdichado Real Decreto de 22 de enero de 1862, promulgado sin solicitar
Informe previo a la Junta Facultativa del Cuerpo de Montes (7), que ordenó
la formación de un nuevo Catálogo de Montes Exceptuados de la venta,
mucho más restrictivo, con arreglo a un criterio absurdo y acientífico:
montes de más de 100 hectáreas cuyas especies principales fueran pino,
haya o roble. El Catálogo previsto en el Real Decreto de 22-1-1862 se
llegó a aprobar para 31 provincias españolas (entre ellas, Huesca y Zaragoza), cuyos Catálogos provinciales fueron publicados por la Imprenta
Nacional entre 1864 y 1868 (8). Los Catálogos de las otras 14 provincias
(5) Valgan, por todos: el libro de Lucas DE OLAZÁBAL (1884) sobre el frustrado proyecto
de Desamortización de 1884, o el opúsculo de NÚÑEZ DE ARENAS (1854). Y, por supuesto, la
inmensa mayoría de los artículos de la Revista Forestal, Económica y Agrícola (1866-1875),
específicamente fundada para la lucha contra la Desamortización, y muchos de los artículos
de la Revista de Montes desde 1877 hasta 1924, y aun después.
(6) Hay edición facsímil del ICONA (1990).
(7) CALVO (2001, pp. 179-180), señala las públicas y vergonzosas contradicciones en el
Congreso del entonces Ministro de Fomento, Marqués de la VEGA DE ARMIJO, intentando cubrir
con el manto de la ciencia el incalificable Real Decreto de 22-1-1862.
(8) Hay edición facsímil (ICONA, 1991a).
(9) España entonces tenía sólo 49 provincias, puesto que Canarias era una sola. De aquéllas hay que descontar, por un lado, las tres vascas, que tenían régimen foral y no estaban a
cargo de la Administración Forestal del Estado, y por otro, las propias Canarias, en las que
no se exceptuó de la Desamortización ningún monte.
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(9) fueron también objeto de publicación en los Boletines Oficiales de las
Provincias respectivas (10), pero no se dictó su aprobación oficial, pese
a lo cual no parece cuestionarse en su momento el procedimiento seguido
y, en todo caso, las Administraciones implicadas (Fomento y Hacienda)
sancionarán de hecho la catalogación publicada... Consiguientemente, el
Catálogo de Montes de 1862 ha de ser considerado uno y único —así lo
fue en su momento— para las 45 provincias investigadas, y como tal
deberá tenerse en cuenta a efectos de su análisis y estudio comparativo
(MANGAS, 1991, p. VI).
El proceso de la verdadera creación del actual CMUP comienza en
1877, cuando se dicta la Ley de 11 de julio de ese año, para la mejora,
fomento y repoblación de los montes públicos, cuyo art. 1º volvía a poner
en vigor el artículo 5 de la Ley de Montes de 1863, que preveía la incorporación al Catálogo de 1862 de los montes susceptibles de repoblación
forestal, lo cual permitía ampliar seriamente dicho Catálogo. La Real Orden
de 8 de noviembre de 1877 estableció las bases para esa ampliación, y con
arreglo a lo dispuesto en ella se hicieron hasta 1896 centenares de «Memorias de clasificación» de montes públicos, de extraordinario valor histórico,
y de las que trataremos más adelante con profundidad. El artículo 8 de la
Ley de 30 de agosto de 1896 ordenó la finalización urgente del trabajo,
para lo cual se dictaron nuevas instrucciones por Real Decreto de 20 de
septiembre de 1896 (contraatacado por Hacienda mediante la Real Orden
de 24 de diciembre de 1896). En septiembre de 1897 se aprueban las «Relaciones de montes» a cargo de Hacienda (el conocido como «Catálogo de
Hacienda»), y, por fin, un Real Decreto de 1-2-1901 publicó los borradores de los Catálogos de Montes de Utilidad Pública de todas las provincias
españolas, Catálogos que se aprueban en los años siguientes (11).
La Ley de 24 de junio de 1908, para la repoblación de los montes
públicos y de particulares, dio en su artículo 1 una más completa defini-
(10) De los Catálogos de estas provincias también hay edición facsímil (ICONA, 1991b).
El Catálogo turolense fue publicado en el suplemento al Boletín Oficial de la Provincia de
Teruel nº 121, de 8 de octubre de 1862 (pp. 185-206 de la edición facsímil).
(11) CALVO (2003, p. 185) señala, con toda razón, que hablar del «Catálogo de 1901»
no pasa de ser un convencionalismo… Las relaciones publicadas [en 1901] constituyen… sólo
un estado intermedio dentro de un proceso de elaboración que debía conducir a la aprobación definitiva del Catálogo. Es cierto: por ejemplo, el CMUP de la provincia de Zaragoza no
fue aprobado hasta 1905, por Real Orden de 10 de octubre de ese año (Gaceta de Madrid nº
310, de 6 de noviembre de 1905 y BOPZ nº 267, de 11 de noviembre de 1905), y hubo algunos Catálogos, como el de la entonces provincia de Santander, que no fueron aprobados hasta
1927. Pero, precisamente por la dispersión de fechas de aprobación definitiva de los catálogos provinciales, el convencionalismo de hablar del «CMUP de 1901» es sumamente cómodo,
y nosotros lo haremos así.
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ción del monte de utilidad pública, complementando la dada por el artículo
1 del Real Decreto de 20 de septiembre de 1896, citado. El fin de la Desamortización Civil fue culminado por el Real Decreto de 4 de junio de
1921, que ordenó la devolución al Ministerio de Fomento de todos los
montes que aún estaban a cargo del Ministerio de Hacienda (12). Las Instrucciones de 17 de octubre de 1925 (13), para la aplicación del Estatuto
municipal a los montes de los pueblos, ordenaron que, de los montes entregados por Hacienda, se incorporaran al CMUP los que cumplieran las condiciones de la Ley de 1908, devolviendo los demás a la «libre disposición» de las Entidades propietarias. Es, pues, en el año 1925, cuando se
establece de manera clara la diferencia que durante 78 años ha sido la base
del régimen legal forestal, entre «montes catalogados» y «montes de libre
disposición» (14), esto es, montes municipales no catalogados. Los catalogados, con una fuerte intervención y defensa estatal; los de libre disposición, abandonados a su también «libre» suerte, sin tener ya siquiera la
supervisión de la desaparecida Sección de Montes del Ministerio de
Hacienda (15).
En 1941 se aprobaron dos leyes de importancia para el CMUP: la Ley
de refundación del PFE (Ley de 10 de marzo de 1941) y la Ley de repoblación de las riberas de los ríos (Ley de 18 de octubre del mismo año).
La primera de ellas tuvo, simultáneamente, un efecto beneficioso y otro
perjudicial para el Catálogo: beneficioso, porque ordenó con toda claridad
la inclusión de los montes del Estado en el CMUP; pero, a la vez, estableció en su artículo 18 que no se procediera a repoblación alguna sin la pre(12) GÓMEZ MENDOZA (1992, p. 209). Como hemos señalado en otro lugar (PÉREZ-SOBA
y SOLÁ, 2003a, p. 85), en este caso la norma obedecía, en el fondo, a puro pragmatismo: evitar los inconvenientes que se derivaban de la duplicidad de servicios forestales, uno en Fomento
y otro en Hacienda, sujetando los mismos montes a dos legislaciones distintas. Por otra parte,
el personal de Hacienda estaba ocupado, en esos momentos, en terminar el Avance Catastral. Como suele suceder en la política, el puro pragmatismo, que se impuso al cabo del tiempo,
fue mucho más eficaz que los incontestables argumentos científicos y ecológicos que durante
sesenta y cinco años habían esgrimido los Ingenieros de Montes.
(13) Gaceta de Madrid de 18 de octubre de 1925.
(14) Sobre el origen de la expresión «monte de libre disposición», y su significado,
véase PÉREZ-SOBA y SOLÁ (2003, pp. 79-90).
(15) Sobre todo, porque las normas que hoy impiden la roturación sin autorización de
cualquier tipo de terreno forestal, o de cualquier aprovechamiento leñoso o maderable, no
entraron en vigor hasta bastante más tarde: en el caso de las talas, hasta la aprobación del
Decreto de 24 de septiembre de 1938 (modificado posteriormente por el de 28 de junio de
1946), y sobre todo con la aprobación del Decreto de 13 de mayo de 1953 (BOE de 2 de
junio) sobre cortas en montes de propiedad particular, con el que se instauró prácticamente el
mismo sistema que ahora rige en el Reglamento de Montes de 1962. En el caso de las roturaciones, hasta la aprobación del Decreto de 16 de junio de 1954 por el que se regula la autorización de cultivos agrícolas en montes públicos y particulares.
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via suscripción de un consorcio (16), aun sobre montes de U.P. El hecho
de que el consorcio se instituyera con carácter general hizo que se desligara por completo la política de repoblación forestal (importantísima entre
1941 y 1980) de la catalogación de montes públicos: si lo que se pretendía era repoblar un monte, resultaba superfluo declararlo de utilidad pública
cuando, aunque así se hiciera, iba a ser precisa de todas maneras la suscripción de un consorcio. En cuanto a la Ley de riberas, supuso la creación
de una nueva forma de deslinde, y la aparición de un nuevo tipo de montes de U.P: las riberas de los ríos que hubieran sido objeto de deslinde por
la Administración Forestal (conocidas como «riberas estimadas»).
A finales de la década de 1950 y comienzos de la 1960, un brillante
grupo de Ingenieros de Montes realizó una tarea verdaderamente colosal, cual
fue la de refundir y revisar toda la normativa forestal dictada a lo largo de
más de un siglo, compilándola en dos textos de tanta calidad técnica como
importancia legislativa: la Ley de Montes de 8 de junio de 1957 (en adelante,
LMt de 1957) y el Reglamento de Montes, aprobado por Decreto 485/1962,
de 22 de febrero (en adelante, RMt). Vigentes como un solo cuerpo coordinado y articulado durante casi medio siglo, ambos documentos han cumplido
un papel de trascendencia extraordinaria en todo lo tocante a la defensa de
la naturaleza y del medio forestal español. La Ley de Montes de 1957 y el
Reglamento de Montes de 1962 introdujeron importantes novedades en la
naturaleza jurídica de los montes catalogados, que pasaron a ser propiedades
públicas con un muy alto grado de protección. Así, estos textos legales otorgaron a los montes de utilidad pública los atributos de la inalienabilidad, la
inembargabilidad, la imprescriptibilidad en el caso de los montes comunales
(si bien derivada de la Ley de Régimen Local de 1955), y una serie de mecanismos legales que posibilitaron una muy alta defensa legal de la posesión
forestal pública catalogada (presunción posesoria «iuris tantum» a favor de
la entidad a cuyo nombre figura el monte en el CMUP (17), prohibición de
procedimientos especiales contra montes catalogados, la institución de un filtro contra las inscripciones abusivas derivadas del art. 205 de la Ley Hipotecaria, en adelante LH), y en general un amplio campo de intervención estatal para defender y gestionar los montes municipales catalogados.
(16) Sobre los montes consorciados no vamos a extendernos, dando por sabidas sus
características y naturaleza legal. Bástenos recomendar bibliografía sobre ese tipo tan particular de montes, que con toda razón se ha calificado como un caso «transversal» a toda clasificación legal de terrenos forestales: PÉREZ-SOBA y PICOS (2001); PÉREZ-SOBA y SOLÁ (2003a,
pp. 90-95); MASA (1964, pp. 361 y ss.); GUAITA (1951, pp. 255-259); MONTERO DE BURGOS
(1994) y LABORDA (1991). Sin embargo, en nuestra opinión aún está por escribir un completo
y adecuado análisis legal de este tipo de montes.
(17) Esa presunción ya había sido instaurada por uno de los dos Reales Decretos de 1
de febrero de 1901, citados.
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Antes de que se produjera la mayoría de las transferencias de competencias a las Comunidades Autónomas, el Estado publicó la vital Ley
22/1982, de 16 de junio (18), sobre repoblaciones en montes catalogados
con cargo al presupuesto del ICONA, por la que cual se derogaba el citado
artículo 18 de la Ley del PFE de 1941, y se autorizaba la repoblación sin
consorcio previo en montes de U.P. recuperando la vinculación entre CMUP
y repoblación, que nunca debió perderse. En 1986, el Reglamento de Bienes
de la Entidades Locales aprobado ese año adscribe al demanio los montes municipales catalogados, por vincularlos a un servicio público en su
artículo 4.
La Constitución Española de 1978 trajo una verdadera revolución competencial a los montes catalogados, al otorgar a las Comunidades Autónomas la competencia sobre montes y aprovechamientos forestales (art.
148.1.8ª), sin más condición que la de respetar la legislación básica del
Estado sobre la materia (art. 149.1.23ª). Desde el punto de vista de las competencias administrativas, por tanto, y a partir de 1978, los montes catalogados son predios sobre los que confluyen, en mayor o menor medida, las
competencias del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales propietarias (fundamentalmente, Ayuntamientos). La duda sobre
cuál debía ser el papel del Estado en la gestión y conservación del CMUP
se resolvió con toda claridad en sede constitucional con motivo del conflicto positivo de competencias nº 179/1982, presentado por el Estado contra la Comunidad Autónoma de Cataluña (19), concluyendo el Tribunal, por
un lado, que la titularidad de la competencia sobre el CMUP correspondía
exclusivamente a las Comunidades Autónomas, y por otro, que esta conclusión no supone desconocer la conveniencia de una cooperación entre el
Estado y la Comunidad Autónoma en beneficio recíproco, y la necesidad
(18) BOE de 22 de junio de 1982.
(19) En su recurso, el Estado trató de negar la competencia de la Comunidad de Cataluña para incluir dos montes en el CMUP con base en dos argumentos: uno, bastante endeble, cual era el de que el Catálogo no se mencionaba de manera expresa como competencia
transferida a la Comunidad Autónoma en el correspondiente Estatuto de Autonomía; otro, de
mayor calado, señalando la competencia exclusiva que la CE de 1978 reconoce al Estado (art.
149.1.8ª) en materia de ordenación de Registros e instrumentos públicos, lo cual, en opinión
del recurrente, incluía al CMUP. El Tribunal Constitucional, en su Sentencia de 29 de julio
de 1983, rechazó ambos argumentos: el primero, por el motivo evidente de que cuando la
Constitución o un Estatuto de Autonomía declara una atribución de competencias sobre una
materia no es necesario que relacione la lista de facultades concretas que comprende esa
competencia, ni sería posible hacerlo, y hay que deducir esas diversas facultades de su posible inclusión en la materia sobre la cual recae la competencia. El segundo, porque los Registros a los que se refiere el art. 149.1.8ª CE son los referentes fundamentalmente a materias
de Derecho privado, como se infiere de su contexto, y no a otros Registros que, como el Catálogo, aunque tengan repercusiones en ese campo del Derecho, tiene[n] por objeto materias
ajenas a él.
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de que el Estado pueda disponer de los datos necesarios en la materia para
su información y para hacer posible las funciones que le reserva la CE en
relación con la actividad económica. Al margen de esta declaración de intenciones (recogida hoy en el art. 16.2 de la Ley de Montes de 2003), el caso
es que la Sentencia del TC de 29 de julio de 1983 dejó a la Administración Forestal estatal, en relación con el CMUP, con la mera función de estadística y legislación básica (20), traspasando a las Comunidades Autónomas todas las funciones de gestión del CMUP: inclusión, exclusión,
rectificación, etc.
Por lo que se refiere a nuestra región, las competencias sobre el CMUP
fueron asumidas por la Comunidad Autónoma de Aragón en virtud de lo
dispuesto en el apartado B), Primero, punto 8, del anexo del Real Decreto
1.410/1984, de 8 de febrero (21), de traspasos de funciones y servicios del
Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de conservación
de la naturaleza: Se transfiere a la Comunidad Autónoma de Aragón, dentro de su ámbito territorial, ... las siguientes funciones: ... 8. La declaración de utilidad pública, así como la inclusión y exclusión del Catálogo de
Montes de Utilidad Pública. Estas competencias fueron atribuidas por la
Diputación General de Aragón al entonces Departamento de Agricultura,
Ganadería y Montes mediante el Decreto 64/1984, de 30 de agosto, y en
2005 figuran atribuidas al Departamento de Medio Ambiente (22).
En el caso de Aragón, ha habido declaraciones expresas de la intención de entregar la gestión de los montes catalogados a las entidades supramunicipales, con personalidad jurídica propia, denominadas «comarcas».
Así, el artículo 13.e) de la Ley 23/2001, de 26 de diciembre (23), de medidas de comarcalización de Aragón, establece claramente que es competencia exclusiva de estas comarcas la gestión y administración de los montes
declarados de utilidad pública, la declaración y tutela de los montes protectores, así como, en general, la gestión forestal regulada por la legisla-
(20) Por ejemplo, en el caso de Aragón, el Real Decreto 1.410/1984 al que nos referiremos enseguida, señala, entre las funciones en que han de concurrir la Administración del
Estado y la de la Comunidad Autónoma, la siguiente: 5. La Comunidad Autónoma de Aragón
informará a la Administración del Estado de la planificación del uso y gestión de los Montes del Estado, de los Montes de Utilidad Pública... sobre los que tenga competencia.
(21) BOE nº 179, de 27 de julio de 1984, y BOA nº 30, de 23 de agosto del mismo año.
(22) El Decreto 37/2004, de 24 de febrero (BOA nº 30, de 3 de marzo), del Gobierno
de Aragón, por el que se aprueba la estructura orgánica del Departamento de Medio Ambiente,
establece en su art. 1.1, apartado L), que es competencia de este Departamento la gestión y
administración de los montes declarados de utilidad pública, su declaración, inclusión y exclusión del Catálogo de Montes de Utilidad Pública, la declaración y tutela de los montes protectores, así como todos los aspectos derivados de la Ley de Montes.
(23) BOA nº 153, de 28 de diciembre de 2001.
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LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
ción de montes (24). En nuestra opinión, una decisión tan taxativa y con
tantas consecuencias no se tomó en su día con la suficiente reflexión, y
contra ella se alzan importantes motivos legales y técnicos (25). No obstante, no es menos cierto que estas transferencias no serán efectivas hasta
que los acuerdos alcanzados en el seno de las comisiones mixtas comarcas-Gobierno autonómico se aprueben por Decreto del Gobierno de Aragón, a partir del cual tendrían lugar las transferencias de medios para el
cumplimiento de las competencias decididas, por lo que al menos hasta
entonces tales competencias corresponden sin duda alguna a la Administración autonómica. En nuestra opinión, insistimos, lo deseable sería que se
rectificara radicalmente el mandato contenido en el artículo 13.e) de la Ley
de medidas de comarcalización, de modo que no lleguen a llevarse a cabo
tales transferencias, manteniendo el principio de unidad de gestión de los
montes de utilidad pública, y por supuesto el de unidad del CMUP.
2. Regulación actual e importancia del CMUP
En noviembre de 2003, la Ley de Montes de 1957 ha sido sustituida
por un nuevo texto (la Ley 43/2003, de 21 de noviembre (26), en adelante
(24) Se hace la salvedad de que ello se dará en el caso de que los montes se encuentren íntegramente en su territorio, pero ello carece por completo de sentido, pues el Reglamento de Montes (art. 39.6) establece que los montes de utilidad pública se catalogan por términos municipales, y por tanto siempre estarán íntegramente dentro de una sola comarca.
(25) Como ya señalamos en su día (PÉREZ-SOBA y SOLÁ, 2003, pp. 28-29): En un momento
en que se hace cada vez más necesaria la coordinación entre las Administraciones forestales
de distintas Comunidades limítrofes y la Administración del Estado para actuar de manera
coordinada y coherente sobre los graves problemas que afectan al medio natural español a
gran escala territorial (erosión, desertificación, pérdida de la biodiversidad, etc.), y en que
existe una mayor participación en la política forestal de la Unión Europea, parece un contrasentido fragmentar en 33 administraciones comarcales la gestión forestal. Si en general la
política ambiental requiere una acción coordinada en el territorio de que se trate, esta necesidad es aún más imperiosa en el campo forestal, ya que los montes y la vida que éstos albergan no entienden de fronteras comarcales ni municipales. Es de suponer que éstas fueron las
reflexiones que llevaron a las Cortes Constituyentes a establecer en el artículo 148 de nuestra Carta Magna que las competencias en materia de montes, aprovechamientos forestales y
vías pecuarias corresponden de manera exclusiva a las Comunidades Autónomas, respetando
la legislación básica estatal... Todo esto es aún más grave si consideramos que una de las
primeras obligaciones de las comarcas debiera ser, no la de ejercer competencias correctamente desempeñadas por la Administración Autonómica, sino la de desempeñar las competencias que en la actualidad ya corresponden a los Ayuntamientos, pero que éstos no alcanzan a cubrir… Sería un reto interesante para las comarcas el que éstas pudieran hacerse
cargo de la gestión de los montes municipales de libre disposición no consorciados, de modo
que la gestión forestal comarcal fuera complementaria, y no sustitutiva, de la que desarrolla
la Administración Forestal Autonómica.
(26) BOE nº 280, de 22 de noviembre de 2003.
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IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
LMt de 2003), que desgraciadamente no ha sabido recoger con rango de
ley todas las disposiciones acertadas de las normas que deroga, y ha roto
la perfecta coordinación entre Ley y Reglamento. No obstante, la Ley de
2003 también ha incorporado importantes novedades en lo que al CMUP
se refiere, como veremos. En la actualidad, por tanto, el Catálogo de Montes de U.P. está regulado por el Título II (arts. 11 a 21) de la LMt de 2003
y el título II del libro I del RMt, en todo lo que no contradiga a la Ley,
como establece el apartado 2 de la Disposición Derogatoria Única de ésta.
Las características del Catálogo, actualmente, son las siguientes, simplificándolas y resumiéndolas mucho (27).
En primer lugar, el art. 16.1 de la LMt de 2003 establece que el CMUP
es un registro público de carácter administrativo en el que se inscriben todos
los montes declarados de utilidad pública (28). Sólo pueden formar parte del
Catálogo montes que sean de propiedad pública, mediante procedimiento
solicitado por la entidad propietaria o iniciado de oficio por la Administración Forestal. Para ello deben cumplir al menos alguno de los requisitos de
carácter hidrológico y forestal que describe el artículo 13 de la LMt de 2003,
que cabe entender ha desplazado al art. 25 del RMt, el cual quizá adolecía
de un lenguaje algo anticuado (29). El art. 25 del RMt se refería fundamentalmente a los montes que fuera conveniente repoblar, o cuya vegetación
actual hubiera que conservar o mejorar. A esos casos ha añadido la LMt de
2003 los de los montes que contribuyan a la conservación de la diversidad
biológica, , o a la protección de la flora y la fauna o la preservación de la
diversidad genética y, en particular, los que constituyan o formen parte de
espacios naturales protegidos (30), zonas de especial protección para las aves,
zonas de especial conservación u otras figuras legales de protección, así
como los que constituyan elementos relevantes del paisaje. También prevé
(27) Repasar en detalle la naturaleza jurídica de los montes catalogados, y más aún criticar debidamente la Ley de Montes de 2003, desborda los límites del presente trabajo. Para
ampliar las líneas que siguen sobre los efectos de la catalogación de un monte público, véanse,
por ejemplo, PÉREZ-SOBA (1999, pp. 79-86); MANGAS (1999); MONTIEL (1990); PÉREZ-SOBA
y SOLÁ (2003, pp. 76-79), MASA ORTIZ (1964, pp. 72-128) o PÉREZ-SOBA (2005, pp. 100-138
y 160-188).
(28) El artículo 38 del RMt aclara además que los montes del CMUP podían pertenecer tanto al Estado (en la actualidad, las Comunidades Autónomas), como a las Entidades
Locales y demás Corporaciones o Entidades de derecho público. Ello figuraba también en el
art. 6 de la LMt de 1957.
(29) De hecho, estaba copiado casi exactamente del artículo 1 de la citada Ley de 24
de junio de 1908, completado con el artículo 1 del Real Decreto de 20 de septiembre de 1896,
también citado.
(30) La catalogación obligatoria de los montes públicos incluidos en espacios naturales
protegidos ya estaba recogida en la legislación aragonesa anterior, como insistiremos más adelante.
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LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
la nueva Ley (art. 13.f) que las Comunidades Autónomas puedan añadir otras
condiciones que justifiquen la catalogación de un monte.
A partir de la catalogación, ese monte no puede ser vendido, ni embargado, ni expropiado, salvo en unos casos muy particulares regulados por
la Ley y el Reglamento de Montes, y con un procedimiento que tiene en
cuenta tanto los valores del monte como su utilidad pública, que puede
prevalecer sobre cualquier otra (31). Igualmente, la Administración Forestal adquiere el compromiso de impedir cualquier ocupación, edificación
o roturación del monte, salvo expediente debidamente tramitado, y siempre que sea compatible con la utilidad pública declarada. Además, las ocupaciones, caso de que sean compatibles con la utilidad pública del monte,
se conceden por un plazo determinado en el tiempo, y a cambio del pago
de un canon por el ocupante, y caso de que no sean compatibles, se deniegan (32). Y, por supuesto, se cuenta con la presunción posesoria ya instaurada en 1901 a favor de la entidad propietaria (33), y con la prohibi(31) Lo resume el art. 14 de la LMt de 2003, pero ya estaba claramente establecido en la
legislación anterior (art. 44.1 del RMt). El art. 2.2 de la LMt de 1957, y el art. 44.2 del RMt
establecían la inembargabilidad total de los montes catalogados, con la sola excepción de sus
aprovechamientos (arts. 44.3 y 151 del RMt), que pueden ser usados como garantía hipotecaria.
(32) La LMt de 2003 es muy escueta en lo que se refiere a ocupaciones de montes de
U.P. (sólo les dedica su art. 15.4), redenominándolas, de acuerdo con la condición demanial
de los montes catalogados, como concesiones de utilización privativa del dominio público
forestal. Se echa de menos, y mucho, que la LMt de 2003 hubiera establecido un régimen
especial de uso del dominio público forestal, puesto que guarda un silencio incomprensible
sobre temas tan importantes en la gestión cotidiana como las ocupaciones o los aprovechamientos, fuera de meras declaraciones de intenciones y de los mandatos de desarrollo legal
hechos a las Comunidades Autónomas (arts. 15, 36 y 37). Y no se remedia ese silencio acudiendo a las disposiciones generales sobre bienes demaniales contenidas en la Ley 33/2003,
de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP). Por ejemplo, el
art. 91 de la LPAP establece que el otorgamiento de concesiones sobre bienes de dominio
público se efectuará en régimen de concurrencia, lo cual, para el caso de montes catalogados, carece de sentido: las ocupaciones se ubican donde deben colocarse (porque si queda
acreditada la posibilidad de realizar la ocupación fuera del monte público, no debiera emitirse
la autorización, art. 169.2 del RMt), y por quien debe colocarlas, por ser titular de una concesión administrativa o prestar un servicio público (repetidores de televisión, telefonía o radio,
por ejemplo), por hallarse en una situación excepcional (art. 168 del RMt), etc. Ese mismo
art. 91 y los siguientes contienen no pocas disposiciones inaplicables —o sumamente inconvenientes— para las ocupaciones en montes de U.P.: el título administrativo que otorgue la
concesión es título suficiente para inscribirla en el Registro de la Propiedad (art. 91.2); las
concesiones son gratuitas; el procedimiento para otorgarlas puede iniciarse de oficio (96.1);
habrá un Pliego de condiciones para valorar la mejor oferta (96.5); etc. Por eso, sobre gravámenes y ocupaciones de montes de U.P., es más útil consultar los artículos 149 a 181 del RMt,
aún vigentes en nuestra opinión.
(33) Art. 65 del RMt. No nos explicamos que la LMt de 2003 olvidara recoger este precepto con rango legal, puesto que no cabe duda alguna de que es sumamente conveniente la
existencia de un mandato con rango de Ley que conceda a la inscripción del monte en el
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IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
ción de interdictos y otras acciones reales previstas en el artículo 41 de
la LH (34).
La principal novedad de la LMt de 2003 ha consistido precisamente
en incorporar todos los montes catalogados al dominio público, terminando
con una situación un tanto anómala de la LMt de 1957 que, pese a otorgar
a los montes catalogados atributos de semidemanialidad (35) (inembargabilidad, inalienabilidad, etc.), después reconocía con carácter general la patrimonialidad de los montes catalogados (art. 64.1 del RMt), con excepción
de los comunales, para los cuales se hacía una salvedad importantísima (art.
64.3 del RMt), reconociendo, como hemos señalado antes, su imprescriptibilidad derivada de la Ley de Régimen Local de 1955, salvedad que no
siempre ha sido suficientemente tenida en cuenta por la jurisprudencia ni
por la propia Administración Forestal. Sin entrar a discutir la oportunidad
o no de la asignación de la demanialidad a los montes catalogados, cabe al
menos alegrarse de que se les haya atribuido la imprescriptibilidad (arts.
12.1.a y 14 de la LMt de 2003), terminando con la usucapión trentenaria
que tanto daño ha hecho a los montes públicos españoles.
Con carácter general, los aprovechamientos forestales en montes de
utilidad pública deben sujetarse a lo preceptuado en los artículos 212 a 224
del RMt (36). Las entidades locales deben realizar el aprovechamiento de
CMUP la virtualidad de al menos equiparar las presunciones a favor de particulares derivadas de la inscripción en el Registro de la Propiedad (arts. 35 y 38 de la LH), y que tanto daño
han causado a las propiedades públicas. Esa presunción es vital para hacer efectivas frente a
particulares con títulos inscritos todas las facultades de defensa del dominio público.
(34) Art. 18.1 de la LMt de 2003.
(35) Como bien señaló SIERRA BUSTELO (1955, pp. 51-57), el concepto de bienes de propios quebraba por completo cuando se trataba de montes catalogados, puesto que pasan a ser
inalienables.
(36) De nuevo acudimos al Reglamento, habida cuenta de la omisión de cualquier referencia práctica en la LMt de 2003 a los aprovechamientos forestales, fuera, como hemos dicho,
de las declaraciones de intenciones de los arts. 35 y 36, y de repetir, en nuestra opinión con
menos acierto, el sistema ya vigente para los aprovechamientos maderables en los arts. 37 y
38. Y, de nuevo, más vale no acudir a la LPAP como derecho supletorio, porque, en cuanto a
la explotación de los bienes demaniales, ésta omite por completo los aprovechamientos comunales; quizá por considerarlos más que desarrollados por la normativa de régimen local, pero
olvidando que ésta —y la LMt promulgada sólo dieciocho días después de la LPAP— incluye
los montes comunales entre los demaniales, por lo que al menos debiera recogerse la excepcionalidad de los comunales en cuanto a su explotación, absolutamente distinta de la del resto
del demanio. Y en cuanto a la explotación mediante enajenación del aprovechamiento, que es
la norma general y deseable del resto de aprovechamientos según la normativa forestal, la
única figura legal recogida en la LPAP en la que podrían encajar es en la de «autorizaciones
para aprovechamiento especial de bienes de dominio público» (art. 92 LPAP), que, entre otras
disposiciones «que chirrían» al contacto con la realidad de los montes, se otorgarán directamente a los peticionarios que reúnan las condiciones requeridas, salvo si, por cualquier circunstancia, se encontrase limitado su número.
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LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
sus montes con subordinación en lo técnico-facultativo a la Administración
Forestal y, en lo económico, a lo que disponga la legislación de régimen
local sobre administración del patrimonio municipal y contratación (artículo
265 del RMt) (37). Más concretamente, los montes propiedad de los Ayuntamientos declarados de utilidad pública deben someter la gestión de sus
aprovechamientos a proyectos de ordenación económica o a planes técnicos adecuados y en defecto de ambos, a sencillos planes facultativos de
aprovechamientos y mejoras, anuales o de periodicidad no superior a cinco
años (artículo 208 del RMt), sin los cuales no se autorizará ningún aprovechamiento (artículo 212.1 del RMt). En defecto de los proyectos de ordenación, que en general se refieren sólo a aprovechamientos maderables de
montes ordenados, y que no están en vigor para la gran mayoría de los
montes de U.P., esta obligación se ha aplicado mediante la redacción por
la Administración Forestal de los llamados «planes anuales de aprovechamientos forestales», de carácter provincial, que recogen para cada monte
su aprovechamiento concreto, su cuantía, limitaciones, modo de enajenación, etc. El que la gestión quede en manos de la Administración Forestal
también supone, lógicamente, que ésta puede hacerse cargo íntegramente
de los gastos de repoblación forestal, ordenación, tratamientos selvícolas,
deslinde, amojonamiento, mejoras ganaderas y pascícolas, refugios, pistas,
etc.
Para asegurar un mínimo de corresponsabilidad de los Ayuntamientos
propietarios en los gastos de conservación y mejora del monte, existe un
«fondo de mejoras» del monte que se nutre principalmente del 15% del
importe de todos los aprovechamientos que del monte se obtengan (aunque
la legislación contempla la posibilidad de que los Ayuntamientos puedan
hacer aportaciones voluntarias, es un caso poco frecuente). Inicialmente,
ese porcentaje fue, desde 1877 (38), del 10% del importe de los aprovechamientos realizados sobre los montes catalogados, porcentaje que se elevó
en 1966 al 15% actualmente vigente (39), confirmado en el caso de Ara-
(37) La legislación de régimen local se hace eco de esta subordinación a la legislación
específica de montes concretamente en los arts. 38, 39.1, 41, 42 y 101 del Reglamento de
Bienes de las Entidades Locales (RBEL) de 1986. En el caso de Aragón, recoge esta subordinación de los Ayuntamientos a la Administración Forestal de la Comunidad Autónoma el
artº. 191 de la Ley 7/1999, de 9 de abril (BOA nº 45, del 17), de Administración Local de
Aragón.
(38) Artº. 6 de la Ley de 11 de julio de 1877, sobre repoblación forestal de claros, calveros y rasos de montes públicos exceptuados de la Desamortización y artº. 25 de su Reglamento, de 18 de enero de 1878.
(39) Artº. 1.1 del Decreto 2.479/1966, de 10 de septiembre, que curiosamente justifica
tal decisión en la necesidad de apoyar, con fondos municipales, las inversiones del Plan de
Desarrollo entonces vigente.
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IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
gón por el art. 2 del Decreto 101/1985, de 1 de agosto (40), de la Diputación General de Aragón, y después recogido con el máximo rango legal por
el artículo 38 de la LMt de 2003. La filosofía de esta obligación es clara:
el dinero que el monte produce ha de dedicarse, aunque sea sólo parcialmente, a mejorar el estado natural del mismo, o como dice el artículo 216.2.1º
del RMt, «a la inversión en la ordenación y mejora» (41).
La importancia del CMUP para la protección del medio ambiente y la
ordenación del territorio es difícilmente exagerable: por su amplio campo
de actuación (protege actualmente más de 7,1 millones de hectáreas en toda
España (42), de las cuales 1,02 corresponden a Aragón), por ser la base de
gran parte de los posteriores sistemas de espacios naturales protegidos (ENP)
y de los lugares de interés comunitario (LIC) (43), por la continuidad con
que desde 1901 la Administración Forestal lo ha custodiado y defendido, y
por lo potente de las disposiciones que lo protegen. El Plan Forestal Español 2003-2033 aprobado por el Consejo de Ministros en su sesión de 5 de
julio de 2002, se refiere así al CMUP: El Catálogo de Montes de Utilidad
Pública, como instrumento técnico-jurídico para la defensa del patrimonio
forestal, ha venido gozando tradicionalmente de un merecido reconocimiento
entre los profesionales de la Administración y del Derecho. La declaración
de Utilidad Pública y su inclusión en el Catálogo es probablemente la figura
de mayor protección que existe para los montes públicos españoles. Siendo,
por tanto, una figura de protección de reconocida eficacia, la revitalización del Catálogo debe ser uno de los aspectos a tener en cuenta en la elaboración de la política forestal de todas las Administraciones (DIRECCIÓN
GENERAL DE CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA, 2002, p. 92).
(40) BOA nº 69, del 16. Este Decreto regula los planes de mejoras en los montes del
Catálogo de Utilidad Pública propiedad de Entidades Locales, así como el porcentaje que éstas
deben destinar de sus aprovechamientos para la financiación de dichos planes.
(41) En cambio, los montes catalogados propiedad de la Administración Forestal, al
menos en el caso de Aragón, carecen de fondo de mejoras. De este modo, los fondos que se
obtienen de sus aprovechamientos ingresan en la cuenta general de la Diputación General de
Aragón, y no son reinvertidos directamente en los montes que los han producido. Esta excepción, bastante molesta para los gestores forestales, se debe a una aplicación estricta del principio de unidad de caja previsto en el artículo 3.1.a) del Decreto Legislativo 1/2000, de 29 de
junio (BOA nº 77, del 30), del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley de Hacienda de la Comunidad Autónoma de Aragón.
(42) Según el Plan Forestal Español (DIRECCIÓN GENERAL DE CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA, 2002, p. 92), los montes de utilidad pública ocupan una superficie de 7.136.525 hectáreas, de las que 846.274 pertenecen a montes tanto del Estado como de las Comunidades
Autónomas y 6.290.251 a montes de Entidades Locales.
(43) El Plan Forestal Español (loc. cit.) afirma que nada menos que 3.459.645 hectáreas de montes catalogados, es decir, casi la mitad de todos los de España, han ingresado en
la Red Natura 2000.
210
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
Pese a todo lo que antecede, la tarea de divulgación de la realidad,
validez e importancia del Catálogo es una de las tareas pendientes en nuestra sociedad. Aunque existe, como se ha visto, abundante bibliografía sobre
las características y funciones del CMUP, y los agentes forestales y la Administración Forestal en general llevan décadas realizando una continua labor
cotidiana de divulgación y defensa entre la población y las autoridades del
mundo rural, es indudable que el CMUP sigue siendo un desconocido para
muchos, incluyendo bastantes legisladores, autoridades locales, jueces y hasta
investigadores del medio natural, lo cual redunda exclusivamente en perjuicio de la labor de gestión y protección de los montes públicos.
II. LA NECESIDAD DE REVISIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE LOS
CATÁLOGOS PROVINCIALES DE MONTES DE U.P.
Hay un aspecto del CMUP que quizá no está lo suficientemente claro:
es un instrumento que, en muchas provincias españolas, está claramente
pendiente de actualización y revisión. Por dos motivos principales: la existencia de innegables defectos en la descripción de los montes y las notables variaciones sufridas en los más de cien años transcurridos desde la
publicación en 1901. Analizaremos ambos motivos por separado.
1. Los defectos del CMUP de 1901
Todos los Catálogos de Montes elaborados por el Ministerio de Fomento
en 1859, en 1862 y en 1901, adolecen de un defecto, que ha sido muy criticado en la profesión forestal: la escasa fiabilidad de muchas de las descripciones de los montes en ellos contenidos, y que afecta tanto a los límites literales como a las cabidas superficiales. En fecha tan cercana a la
publicación del CMUP como la de 1910, el Ingeniero Inspector Jefe de Deslindes era así de expresivo (DELEITO, 1910, p. 13-14): Entiéndase que aquel
Catálogo [de 1901] no conduce al conocimiento necesario de dicha riqueza
[forestal], a no ser que para su conjunto el cálculo de probabilidades haya
influido beneficiosamente en los muchos errores de que adolece la descripción de cada monte, compensando los de determinado sentido con los cometidos en el opuesto. Debe tomarse dicho Catálogo como una relación de
predios forestales en la que está la descripción de cada uno con expresión
de su nombre, radicación, pertenencia, límites, superficies y especies que lo
pueblan. De ellos, muy pocos están bien descritos en los distintos conceptos indicados; solamente lo están aquellos que han sido objeto de deslinde
administrativo y han merecido la aprobación competente. En los no deslindados, los límites con que figuran en el Catálogo suelen diferir mucho de
211
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
los verdaderos, y en algunos casos son absurdos; las cabidas están aforadas para la mayoría de los montes con las dificultades que este aforo ofrece
en terrenos accidentados y arbolados, y con o sin cuenta de las propiedades enclavadas que en casi todos ellos existen... No es menester ponderar
los errores que las descripciones de esta clase conllevan en sus límites actuales y en su cabida, ni es necesario esfuerzo alguno, para el que sabe los
embates que ha sufrido la riqueza forestal en la segunda mitad del último
siglo [el XIX], para temer y poder afirmar que las demás descripciones,
por ser en su mayor parte transcritas de las del Catálogo de 1862, adolecen también de grandes defectos, salvo las de los montes deslindados. Valga
para ilustrar esta afirmación un examen del CMUP de la provincia de Zaragoza publicado en 1901: de los 268 montes publicados, 80 tienen sus cabidas totales aforadas, aparentemente, sólo de modo aproximado, puesto que
están redondeadas a la centena (la mayoría) o a la cincuentena de hectáreas;
y en nada menos que en 223 casos coinciden las cabidas total y pública, es
decir, que el CMUP no reconoce enclavados, lo cual, conociendo mínimamente la estructura de la propiedad rural ya no zaragozana, sino de la inmensa
mayoría de España, es simplemente imposible (44).
Esta imperfección es achacable, en primer y fundamental lugar, a la
poca tranquilidad de que habían gozado los Distritos Forestales para la
redacción de los distintos Catálogos. Ya en 1859, el plazo que la Real Orden
de 17 de febrero de ese año daba para trabajo tan difícil y arduo como la
Clasificación de todos los montes de España (intento fallido desde hacía
casi tres siglos) era poco menos que imposible de cumplir: las clasificaciones debían estar en el Ministerio antes del 15 de junio. De los Ingenieros
destinados a hacer la Clasificación, nombrados el 17 de febrero de 1859,
la inmensa mayoría no residía en ese momento en las provincias a las que
habían sido destinados, por lo que desconocían el terreno. Y sin embargo,
recibían la orden perentoria de acabar la clasificación en plazo: la Real
Orden de 7 de mayo de 1859 recordó que el Gobierno, al mismo tiempo
que reconoce lo penoso y difícil de la tarea impuesta a los Ingenieros, está
firmemente resuelto a llevar a cabo con todo rigor las disposiciones contenidas en los artículos 34 y 38 de la Real Orden de 17 de febrero, que...
prometen severo castigo a todo retraso o falta que en estos trabajos se
cometiere. Por ello, hubo de tolerarse, en lugar de un trabajo ex novo, el
que se acudiera a datos anteriores, de validez a veces más que dudosa (45).
(44) En particular, es imposible que ni un solo monte de los partidos judiciales de Ateca,
Belchite, Caspe, Ejea, Pina y Sos tuviera en esa época ni un solo enclavado, como figura en
el CMUP de 1901.
(45) CALVO (2001, p. 140) afirma: las fuentes que debían utilizar los Ingenieros para
su elaboración [la de la Clasificación de 1859] eran los datos extraídos de los informes particulares, los reunidos anteriormente para la clasificación empezada en 1856, los que cons-
212
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
En 1862, el plazo dado es aún menor: la Real Orden de 22 de enero de
1862, dictada para el cumplimiento del Real Decreto de la misma fecha,
daba en su artículo 18 el plazo inexcusable de 15 de marzo de 1862 para
que el Catálogo de cada provincia se hallara en el Ministerio: menos de dos
meses, y en invierno, época en la que era prácticamente imposible cursar
visita a un gran número de zonas montañosas. Aun cuando habían transcurrido casi tres años desde que los primeros Ingenieros de Montes se habían
incorporado a sus destinos, la situación del personal debía seguir siendo aún
más que precaria (46), y las múltiples atenciones del servicio no debían haber
permitido un conocimiento mucho mejor de los montes de cada provincia.
El resultado, al menos en cuanto a la calidad de las descripciones de los predios, fue similar en 1862 al de 1859, suscitando las críticas del Cuerpo de
Montes: como no se formó el Catálogo, como sólo se tenía el defectuoso de
1862, de ahí las dificultades que han surgido y surgen a cada caso al querer aplicar todas las disposiciones de la Ley… a los predios incluidos en el
Catálogo del 62. Por eso el servicio forestal ha sido deficiente desde 1865:
se han hecho exclusiones de montes por tener completamente indeterminados sus límites y cabida, los deslindes son impracticables en muchos casos
cuando se toma como base el Catálogo de 1862; los planes anuales de aprovechamiento contienen errores crasísimos (INCHAURRANDIETA, 1891, p. 226).
En lo que se refiere al proceso de rectificación iniciado en 1877, los
dos primeros años el Ministerio de Hacienda urgió una prisa claramente
excesiva, hasta que en 1880 se hizo evidente que, contra lo inicialmente
pensado, los datos y noticias necesarios para la rectificación existentes en
los Distritos eran insuficientes para proceder a una depuración que hiciera
del Catálogo un instrumento, si no exacto, sí altamente fiable… En adelante [la Comisión rectificadora], procedería al estudio particular y pormenorizado de cada monte, que precisara con todo detalle su estado y condiciones (CALVO, 2001, pp. 266-267). En efecto, se procedió a iniciar un trabajo
ex novo, mediante una metodología precisa e intachable (47), lo que, por
taren en los Gobiernos de provincia y oficinas del ramo y los demás que recogieran por sí o
por medio de empleados subalternos. Hay que tener en cuenta, por ejemplo, que en muchas
provincias, los datos recogidos en 1856 no habían sido recopilados por Ingenieros de Montes, sino por Comisarios de Montes, una figura fundamentalmente política, sin ninguna cualificación técnica, creada en 1833 y extinguida en 1859.
(46) CALVO (2003, p. 106 y n. 64) cita el caso del Distrito Forestal de Murcia: el 7 de
febrero de 1862, el Gobernador de esa provincia señala al Ministerio que no hay ningún Ingeniero de Montes destinado en el Distrito, y que se está encargando del Catálogo un perito
agrónomo, quien no se sentía capacitado para ese trabajo, y menos aún para cumplirlo en
plazo. Sin embargo, el Catálogo de Murcia se remitió en el plazo establecido… con los resultados desastrosos que el mismo CALVO señala (pp. 104-108).
(47) Como prueba la descripción de los trabajos en CUERPO DE INGENIEROS DE MONTES
(1888).
213
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
ejemplo, en la provincia de Zaragoza, se concretó, entre 1890 y 1896, en la
investigación y redacción de Memorias de clasificación para 184 montes de
97 términos municipales (48). Pero ese trabajo, enormemente laborioso, avanzaba con enorme lentitud, lo cual justificaba que en 1889-1891 también se
hicieran serias críticas a un trabajo que no tenía visos de acabar jamás: El
año 1862, la precipitación obligada acarreó funestos resultados para el Servicio. La lentitud de ahora puede acarrearlos también. Y no es de tachar
de poco diligente a la Comisión encargada, porque es pública y notoria la
asiduidad y constancia que emplea en tramitar y resolver los incidentes a
que dan lugar las operaciones para la formación del Catálogo; sin embargo,
el tiempo pasa y no termina, pareciendo hemos llegado al extremo opuesto
de lo ocurrido en 1862 (INCHAURRANDIETA, 1891, p. 227).
Es evidente que la metodología adecuada para formar un buen CMUP
hubiera sido culminar el proceso iniciado en 1877. Pero también es evidente que ese intento estaba condenado al fracaso: se hubieran necesitado
ejércitos de Ingenieros para tratar de poner orden en la calamitosa situación en que se encontraba la propiedad forestal pública municipal en esa
época, y, desde luego, el Estado no estaba dispuesto a pagar esos «ejércitos», ni mucho menos (49). Al estado de total confusión en que se hallaba
de manera endémica la propiedad forestal, por la inexistencia antes de 1853
de una Administración que de ella se encargara, hay que sumar el que la
recopilación de datos sobre límites, extensiones y cabidas era obstaculizado
con frecuencia por los Ayuntamientos o los poderes locales, bien por motivos legítimos (en prevención de que el Estado se incautara de ellos para
desamortizarlos) o ilegítimos [para asegurar que nadie obstaculizara el proceso de apropiación de los bienes comunales por parte de las clases más
acomodadas (50)]. Por si ello fuera poco, no debemos olvidar que la Admi-
(48) La lista de los montes objeto de estas Memorias se halla en PÉREZ-SOBA (2005, pp.
433-435). También en esa obra (pp. 432-433) señalamos que, en la provincia de Zaragoza, no
consta que se redactara Memoria alguna entre 1877 y 1890, conservándose sólo Memorias firmadas entre junio de 1890 y junio de 1896.
(49) Véase la exposición de motivos del Real Decreto de 28 de noviembre de 1883: A
pesar del tiempo transcurrido, y del celo que por los Ministerios de Fomento y de Hacienda
se ha desplegado para llegar a la clasificación definitiva de los montes públicos en enajenables y reservados, no ha sido todavía posible designar unos y otros con la exactitud necesaria. De una parte, la escasez de personal facultativo, comparado con la extensión de los montes públicos, y de otra la necesidad de atender desde luego a la conservación y mejora de los
exceptuados de la venta, que son los que naturalmente excitan más su interés, no han permitido al Ministerio de Fomento dedicar el número de Ingenieros necesario para llegar al resultado apetecido.
(50) Ese proceso, iniciado en el siglo XVIII y que se aceleró a raíz de la desamortización de Madoz, está ampliamente documentado en numerosas publicaciones que han estudiado
distintos casos regionales o locales (LANA, 1992; IRIARTE, 1995; SABIO, 1995; ORTEGA, 2000).
214
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
nistración Forestal actuó, durante décadas, constantemente alterada por la
dura pugna con el Ministerio de Hacienda, por la persecución que no pocos
estamentos políticos hicieron con verdadera saña contra el Cuerpo de Ingenieros de Montes y por la constante alteración de los criterios con arreglo
a los cuales debían regir la inclusión de los montes en el Catálogo.
Para tratar de superar esta lentitud, y como se ha dicho, el artículo 8
de la Ley de 30 de agosto de 1896 (51), sobre diversas modificaciones fiscales, ordenó al Ministerio de Fomento, de acuerdo con el de Hacienda,
proceder a la revisión y formación definitiva del Catálogo de los montes
que, por razones de utilidad pública, deban quedar exceptuados de la venta.
El mandato que hace esta Ley sustituye por tanto al de la Real Orden de
8-11-1877 (52), y se cambia el procedimiento minucioso pero sin fecha final
previsto en 1877 por, de nuevo, un procedimiento expeditivo con plazos
perentorios. En lo que se refiere a plazos, el Real Decreto de 20 de septiembre de 1896 (53) daba siete meses desde la publicación del Decreto
para que todos los Catálogos estuvieran formados, con el visto bueno del
Ministerio de Hacienda, pero, en lo que afectaba a los Distritos, que al fin
y al cabo eran los que de verdad debían hacer el trabajo, la Real Orden del
Ministerio de Fomento de 21 de noviembre de 1896 (54) ordenaba en su
base 9ª que los Catálogos provinciales debían hallarse en el Ministerio «inexcusablemente» antes del 23 de diciembre siguiente.
En lo que se refiere a la calidad de las descripciones de los montes,
en lugar de las detalladas memorias y planos redactadas con arreglo a lo
establecido por la Comisión Rectificadora creada en 1877, pasan a usarse,
de nuevo, informaciones de segunda mano y poco fiables. Cierto es que la
base 8ª de la citada Real Orden de 21-11-1896 indica que los datos necesarios se tomarán de los proyectos de ordenación, de los expedientes de
deslinde ya aprobados y de los trabajos de rectificación del Catálogo, aun
cuando se hallen pendientes de aprobación. Pero estos trabajos se habían
practicado en aún pocos montes: en la provincia de Zaragoza, en esa fecha,
no había un solo proyecto de ordenación redactado, y sólo se habían aprobado los deslindes totales de cuatro montes (55). En lo que se refiere a las
memorias redactadas con arreglo a la Real Orden de 1877, ya se ha dicho
que en la provincia de Zaragoza se habían redactado 184, pero muchos de
(51) Gaceta de Madrid de 31 de agosto de 1896.
(52) Por si hubiera dudas, el Real Decreto de 20-9-1896, al que enseguida nos referiremos, la derogó expresamente en su art. 13, dando por terminados los trabajos de rectificación mandados practicar por dicha Real Orden, en el estado en que se hallan actualmente.
(53) Gaceta de Madrid de 25 de septiembre de 1896.
(54) Gaceta de Madrid de 24 de noviembre de 1896.
(55) PÉREZ-SOBA (2005, p. 543).
215
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
esos montes no ingresarían, finalmente, en el CMUP de 1901: sólo 73 montes estudiados en 1890-1896 en nuestra provincia figurarían en el CMUP
original. Por tanto, para los otros 195 montes que vieron la luz en 1901, se
aplicó, en el plazo «inexcusable» de un mes el procedimiento que también
figura en esa misma base 8ª de la Real Orden de 21-11-1896: En los montes en que no se haya practicado ninguno de esos estudios, procurarán los
Jefes de Servicio aforar la cabida con el mayor cuidado y rectificar la pertenencia, especie y linderos con las noticias adquiridas en la práctica del
Servicio y por reconocimientos en los montes en que haya dudas.
En definitiva: parece claro que, postergándose mucho más de lo debido
el final de los trabajos precisos, la Administración Forestal optó por acabar el trabajo como fuera posible, incluyendo en el CMUP de 1901 tanto
descripciones de gran calidad hechas con arreglo a la metodología impuesta
por la Comisión rectificadora, como otras de calidad manifiestamente menor,
hechas a veces sin siquiera un reconocimiento sobre el terreno (56), y es
posible que incluso sin un croquis del predio, basándose sólo en documentos de propiedad o de posesión. Parece también claro que se trató de incluir
lo máximo posible en las descripciones de los montes, posponiendo por
tanto los conflictos hasta los deslindes, y manteniendo mientras el monte
en una situación de interinidad... que, como veremos, ha durado, y dura, en
la mayoría de estos predios, más de un siglo. Por eso, las antes citadas críticas de DELEITO conviene ceñirlas a este tipo de montes «no fiables» que
son, no obstante, y como hemos visto, la mayoría de los que integraron el
CMUP de 1901. Ello no quiere decir que todos los montes que no fueran
objeto de redacción de Memoria entre 1890 y 1896 sean «no fiables», pero
sí que los que fueron objeto de esas Memorias pueden, con una cierta probabilidad, ser «fiables»... aunque, insistimos, puedan darse errores de bulto
también en estos últimos (57).
(56) Lo viene a reconocer, indirectamente, la misma Real Orden aprobatoria del CMUP
zaragozano, cuando señala en su preámbulo: el Ingeniero Jefe citado [el del Distrito Forestal
de Zaragoza] ha hecho de su propia cuenta las observaciones siguientes: que se suprima el
monte número 21, Las Fayuelas, del pueblo de Aguilón, por ser una parte del denominado
Los Comunes, según aparece del reconocimiento practicado sobre el terreno... Practicado, por
tanto, después de la publicación del CMUP.
(57) Por ejemplo, el caso de los montes catalogados del término de Pomer, seis en total
(montes de U.P. 41 a 46), que fueron objeto de sus respectivas Memorias entre 1891 y 1892
(junto con los montes «Valdraguillas» y «El Quemado y la Loma», que quedaron de libre disposición), de las que derivaron sus cabidas en el CMUP de 1901. Hasta aquí, nada malo, de
no ser que las cabidas de esos seis montes, sumadas, suponen 5.348 hectáreas, mientras que
el término de Pomer tenía en esa fecha, y sigue teniendo ahora, sólo 3.310. Este error, detectado en los trabajos de rectificación del CMUP de 2004, no fue corregido, puesto que no había
datos suficientes como para poder atribuir los excesos de cabida a uno u otro monte, cuyos
límites, al ser recíprocos unos con otros, no permiten aclarar gran cosa. Es el único error de
bulto que no pudo ser corregido en la rectificación de 2001-2004.
216
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
2. La desactualización de los Catálogos, como consecuencia de su ampliación
Así pues, el Catálogo de 1901 (aprobado, en la provincia de Zaragoza,
en 1905) nacía con serias deficiencias en lo que se refiere a la descripción
de los montes que incluía. Pero, además, quedó pronto obsoleto por la notabilísima ampliación que sufrió el CMUP a partir de 1923.
El art. 11 de uno de los dos Reales Decretos de 1-2-1901 permitía la
incorporación de nuevos montes al Catálogo. Pese a ello, en nuestra provincia, entre 1905 y 1925, no se da un solo caso de incorporación de un
monte al CMUP, ni siquiera después de dictada la Ley de 24-6-1908, antes
citada. La primera catalogación se produce el mismo año en que se derogan de manera definitiva las Leyes Desamortizadoras (1924): por Real Orden
de 6 de noviembre de ese año se incorpora al CMUP el actual MUP 269
(antiguo 258-A), del término municipal de Leciñena, denominado «Santuario». Este monte «oculto» había sido «descubierto» por el Ingeniero de
Montes del Distrito Luis CORTÉS PUJADAS en 1923; precisamente por la
Memoria redactada para la catalogación del monte, sabemos que en 1922,
es decir, al año siguiente de la entrega a Fomento de los montes de Hacienda,
el Distrito Forestal había iniciado una campaña organizada para detectar los
montes «ocultos» (58), de los cuales fueron incorporados al CMUP varios
en los años siguientes.
Sin embargo, la principal aportación de predios y superficies al CMUP,
en esta época (y en toda su historia desde 1905) fue la catalogación de los
montes entregados al Ministerio de Fomento por el de Hacienda en 1921,
y cuya devolución a los pueblos se ordena en 1925. En efecto, las ya citadas Instrucciones de 17 de octubre de 1925 ordenaban, en su art. 108, que
en el plazo de un mes (o de tres meses si los montes eran susceptibles de
hallarse comprendidos en los supuestos de la Ley de 24-6-1908) los Distritos debían comunicar a los Ayuntamientos que quedaban en la libre disposición de sus montes que no fueran susceptibles de catalogación.
El Distrito de Zaragoza, desde luego, retuvo, y durante bastante más
tiempo que los tres meses previstos en las Instrucciones de 1925, un impor-
(58) Es decir, aquellos montes municipales que, por haber pasado desapercibidos al proceso desamortizador y al catalogador, hubieran permanecido sin interrupción bajo la administración directa de los ayuntamientos, sin que ni el Ministerio de Hacienda ni el de Fomento
supieran de su existencia. Dice la Memoria para la catalogación del monte «Santuario»: Este
monte... no figura en los Catálogos ni Relaciones formados por los Ministerios de Fomento
y Hacienda, y como quiera que se hallan otros muchos montes en idénticas condiciones, se
viene practicando por esta Jefatura desde hace un año una investigación con el fin de ampliar
aquéllos con los terrenos forestales que permitan considerarse como públicos.
217
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
tante número de montes cuya utilidad pública pretendía declarar. Entre 1924
y 1935, tanto el Distrito como la Sexta División Hidrológico-Forestal incorporaron al CMUP, según las órdenes de catalogación, un total de 91 montes municipales, con una superficie total de 88.031,94 hectáreas; de estas
incorporaciones, la inmensa mayoría tuvo lugar entre 1926 y 1931. Fue la
incorporación de los montes de Hacienda, y también en menor medida, de
«montes ocultos», lo que hizo que el Catálogo de nuestra provincia tuviera
la mayor ampliación de su historia, pasando de 1924 a 1925 a abarcar unas
320.000 hectáreas (un incremento de casi el 38% con respecto a las de
232.000 del CMUP aprobado en 1905), en 353 montes (frente a los 262 de
1905: un incremento de casi el 35%). No disponemos de datos de otras provincias, pero toda la documentación consultada permite afirmar que en toda
España se produjeron ampliaciones muy significativas de los Catálogos de
Montes de U.P., gracias a la incorporación de montes hasta 1921 gestionados por el Ministerio de Hacienda.
Esta desactualización se hizo aún más acusada con la incorporación
al CMUP de los montes del Estado. En la provincia de Zaragoza, ese proceso tuvo lugar a partir de 1963: entre el 25 de noviembre de 1964 y el
14 de noviembre de 1965 se realizaron 72 declaraciones de utilidad pública
de otros tantos montes del Patrimonio Forestal del Estado en nuestra provincia; y entre mayo y diciembre de 1969, se dictan quince Órdenes de
catalogación de otros tantos predios. También se han producido numerosas catalogaciones a partir de 1992, de modo que, a 31 de diciembre de
2004, el Catálogo de la provincia de Zaragoza presentaba este aspecto
cuantitativo:
218
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
Tabla nº 1: Superficies de montes catalogados en la provincia de Zaragoza, a
31-12-2004, por comarcas y tipo de propiedad
COMARCA
MONTES
AYUNTAMIENTOS
MONTES DGA
TOTAL MONTES
Nº Sup. Pub. Sup. Total Nº Sup. Pub. Sup. Total Nº Sup. Pub. Sup. Total
Jacetania (1)
Cinco Villas (5)
215,50 15
10.854,51 10.927,68 18 11.041,01 11.143,18
14 5.252,17 5.296,95 76
3
186,50
53.913,01 63.340,14 90 59.165,18 68.637,09
Hoya de Huesca (6)
0
0,00
0,00 14
Monegros (10)
0
0,00
0,00 13
Bajo Cinca (11)
0
0,00
0,00
Tarazona y el Moncayo (12)
0
0,00
0,00 24
Campo de Borja (13)
5 1.316,14 1.340,42 21
11.006,21 13.080,25 26 12.322,35 14.420,67
Aranda (14)
1
23.097,97 24.691,43 31 23.480,73 25.074,19
Ribera Alta del Ebro (15)
0
0,00
1
Valdejalón (16)
2
920,78 1.003,78
7
Zaragoza (17)
4 1.690,95 1.775,64
8
Ribera Baja del Ebro (18)
2 1.090,77 1.090,77
2
Caspe (19)
5
Comunidad de Calatayud (20)
382,76
0,00
616,00
1
382,76 30
6.622,44
6.622,44 14
6.622,44
6.622,44
23.651,78 23.731,78 13 23.651,78 23.731,78
1.637,33
1.637,33
1
1.637,33
1.637,33
21.569,30 25.706,24 24 21.569,30 25.706,24
1.090,44
1.920,74
13.400,68 15.230,68
1
1.090,44
1.920,74
9 14.321,46 16.234,46
13.510,6 14.586,04 12 15.201,55 16.361,68
4.506,00
4.507,00
4
5.596,77
5.597,77
751,00 12
25.506,19 26.030,16 17 26.122,19 26.781,16
23 7.555,99 7.682,42 79
40.801,24 44.322,37 102 48.357,23 52.004,79
Campo de Cariñena (21)
4 2.096,34 2.096,34 19
12.676,63 16.488,76 23 14.772,97 18.585,10
Campo de Belchite (22)
2
77,88 13
10.846,57 13.469,46 15 10.924,45 13.547,34
Campo de Daroca (24)
7 1.510,64 1.549,71 51
20.367,03 20.619,77 58 21.877,67 22.169,48
Total
77,88
72 22.696,92 23.263,17 386 295.057,93 326.912,27 458 317.754,85 350.175,44
Fuente: PÉREZ-SOBA (2005, p. 518). Nota: Los números que aparecen junto a los nombres de las comarcas son los que establece la Ley 8/1996, de 2 de diciembre, de delimitación
comarcal de Aragón.
Es decir, el CMUP de 2004 abarca nada menos que 196 montes más
que el aprobado en 1905 (un incremento del 74,8% en número de predios),
que suponen casi 118.000 hectáreas totales más (un incremento del 50,7%
en superficie). Desde luego, una ampliación que requería, con urgencia, un
nuevo documento estadístico de trabajo.
Interesa también señalar, a la vista de los datos anteriores, que, contra
lo que comúnmente se cree (sobre todo por desconocimiento de la riqueza
forestal de la provincia de Zaragoza, eclipsada por los impresionantes montes de Huesca y de Teruel), el CMUP de Zaragoza es muy importante en
el conjunto de los Catálogos españoles. Según datos de PÉREZ-SOBA (2005,
p. 522-523), Zaragoza aporta más del 5% del total de la superficie de montes catalogados en España (cuando nuestra provincia supone sólo el 3,4%
del territorio nacional), y sólo dos provincias (Huesca y León) la superan
219
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
en superficie total de montes de U.P. En cuanto a datos relativos sobre
superficie provincial, en nuestra provincia los montes de utilidad pública
suponen el 20,3% del total de la superficie provincial, y por tanto tienen
una importancia relativa sensiblemente superior a la media nacional, que
según los datos citados ronda el 13%. En definitiva: Zaragoza es la tercera
provincia de España con más superficie de montes de utilidad pública.
III. LOS INTENTOS DE RECTIFICACIÓN DEL CMUP DERIVADOS
DE LAS ÓRDENES DE 24 DE ABRIL DE 1931 Y DE 31 DE MAYO
DE 1966
En principio, y como señalan las antes citadas palabras de DELEITO,
un modo infalible y totalmente fiable de mejorar la descripción de los montes catalogados era practicar su deslinde y amojonamiento, de modo generalizado. Pero la dificultad (no sólo técnica, sino también legal y social) de
estas labores, junto con el muy escaso empuje dado a ellas por los distintos Gobiernos (59), hicieron que esa vía fuera, más que lenta, eterna. Por
todo ello, procedía hacer una rectificación de los Catálogos que, de modo
más rápido, permitiera salvar las mayores incongruencias y defectos y mejorar, sin esperar al deslinde, las descripciones de los predios.
1. El intento de actualización derivado de la Orden de 24 de abril de
1931
Por todo lo que se ha señalado, la necesidad de actualizar y rectificar
el CMUP de 1901 se fue haciendo evidente ya desde la década de 1920.
Nada más proclamarse la II República se dispuso, por Orden Ministerial de
24 de abril de 1931, el inicio de la revisión y actualización del Catálogo
de 1901. Habida cuenta de la tardanza de décadas en aprobar todas las relaciones de montes publicadas en ese año, el Gobierno provisional de la II
República quiso, mediante la citada Orden, comenzar un proceso de rectificación y revisión de la totalidad de los Catálogos provinciales, que además mejorara la descripción de los montes que figuraba en el CMUP de
1901.
(59) Lo dice el mismo DELEITO (1910, p. 13): La causa de los montes es la más ingrata
de cuantas abarca este departamento ministerial; ni glorias ni triunfos inmediatos ofrece a
los Ministros y Directores, y los deslindes son dentro del ramo de Montes la labor menos apetecida por sus dificultades y por su ninguna brillantez. Así no es de extrañar que la afición
arrumbe por derroteros de trabajos más amenos y más lucido, que dejan más satisfecho el
ánimo que los deslindes.
220
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
El Ministerio de Agricultura, a medida que iba recibiendo los Catálogos rectificados de las distintas provincias, los iba publicando, en forma de
libro, viendo la luz de este modo 16 libros entre 1933 y 1935 (60), que
contenían, como dice MACKAY (1949, p. 62), la utilísima novedad de un
mapa, litografiado en colores, de la provincia a que cada volumen se refiere,
a escala 1/300.000, y con curvas de nivel. En verdad era importante novedad de los Catálogos de 1931-1935 hacer constar en un mapa (aunque fuera
a una escala tan poco detallada como la de 1/300.000) la totalidad de los
montes catalogados, puesto que permitía salvar la omisión de planos en la
práctica totalidad de las inclusiones de montes de 1926-1931, y en muchos
de los catalogados en 1901, pero ello sólo se hizo, que sepamos, en las 16
provincias objeto de publicación hasta 1935. A esta carencia tal vez se deba
el mandato del art. 39.7 del vigente Reglamento de Montes de 1962: toda
inscripción en el Catálogo deberá perfeccionarse a medida que sea posible con la adición de un plano de cada monte.
Con motivo de la Guerra Civil, se interrumpió la publicación en forma
de libro de esos Catálogos, pero no su elaboración y recopilación. Hasta
1942, a la Dirección General de Montes llegaron, además de los Catálogos
de las 16 provincias antes citadas, los de otras 29 (61). En 1942, se trató
de lograr la aprobación de estos 45 Catálogos provinciales, dictando el
Ministerio de Agricultura (bajo la dirección entonces de Miguel PRIMO DE
RIVERA) una Orden (comunicada, no publicada en el Boletín), de 29 de abril
de 1942, que ha sido citada en varias publicaciones, pero hasta 2005, que
sepamos, nunca publicada (62), por cuyo motivo procedemos a reproducirla íntegramente:
El Catálogo de los montes declarados de utilidad pública experimenta
variaciones a medida que se van investigando nuevos montes, con las consiguientes declaraciones e inclusiones en el mismo; otros montes, en cambio,
(60) Los correspondientes a las provincias de Albacete, Ávila, Cádiz, Ciudad Real, Cuenca,
Granada, Guadalajara, Lugo, Madrid, Salamanca, Segovia, Soria, Teruel, Toledo, Valencia y
Valladolid. Hoy, estos dieciséis volúmenes con sus planos se conservan en la Biblioteca de la
Escuela de Ingenieros de Montes de Madrid.
(61) Alicante, Almería, Asturias, Badajoz, Barcelona, Burgos, Cáceres, Castellón, La
Coruña, Gerona, Granada, Huelva, Huesca, Jaén, Las Palmas, León, Lérida, Logroño, Murcia, Málaga, Orense, Palencia, Pontevedra, Santander, Sevilla, Tarragona, Tenerife, Zamora y
Zaragoza.
(62) Es citada en la recopilación publicada por el COLEGIO DE INGENIEROS DE MONTES
(2001, p. 269), y en MANGAS (1999, p. 347), pero ninguna de las dos citas aclara su contenido. No figura en la Colección Legislativa Forestal de ese año, ni en la recopilación de legislación publicada por la editorial Aranzadi en 1950. Debemos la localización del original de la
citada orden a José Manuel MANGAS NAVAS, Jefe del Servicio de Bienes y Patrimonio Forestal de la Dirección General para la Biodiversidad del Ministerio de Medio Ambiente, lo que
nos permitió publicarla en PÉREZ-SOBA (2005, p. 473).
221
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
hay que excluirlos de dicho Catálogo, al acreditarse debidamente el carácter
de propiedad particular de ellos, y otros se refunden o son objeto de rectificación en sus características.
Publicado el referido Catálogo en el año 1901, las variaciones habidas
posteriormente han motivado una nueva publicación, que se llevó a cabo sólo
para unas provincias, constituyendo Catálogos independientes.
Posteriores variaciones hacen sentir hoy la misma necesidad de una nueva
publicación y más teniendo en cuenta que ya el Catálogo correspondiente a
la mayoría de las provincias lleva cerca de medio siglo de vigencia.
Recopiladas y ordenadas estas nuevas variaciones para casi todas las
provincias, sólo falta la publicación de los catálogos correspondientes, y para
ello su aprobación.
En su virtud, esta Sección 3ª debe proponer y propone (63) que sean
aprobados por V.I. para su publicación, los nuevos Catálogos de los montes
de utilidad pública referentes a las provincias que se reseñan al margen,
habiendo sido aprobadas oportunamente por la Superioridad las variaciones
esenciales habidas.
Pese a lo que parece indicar, tal Orden no aprobó esos 45 Catálogos:
los 29 que no fueron publicados entre 1933 y 1935, ni tampoco después,
porque es obvio que, sin publicación alguna, el CMUP carece de validez,
constituyendo por tanto un mero documento interno. Los 16 que sí fueron
publicados, porque esta publicación, a diferencia de la hecha en 1901, no
se hizo, aparentemente, con la intención de dar publicidad al Catálogo concediendo plazos de reclamación o alegación, sino como mera divulgación
o instrumento técnico de trabajo. Por supuesto, en ambos casos, no puede
aprobarse un CMUP que incluya variaciones con respecto a los aprobados
a partir de 1901 sin conceder al menos un período para que los interesados
(y especialmente las entidades propietarias) puedan alegar lo que crean procedente. De hecho, la propia Orden de 29-4-1942 parece reconocerlo cuando
dice que lo que se pretende es que sean aprobados... para su publicación,
es decir, que tal vez (aunque la redacción es muy confusa), lo que pretende
la citada Orden es aprobar internamente los cambios introducidos en todos
los Catálogos provinciales con arreglo a la Orden de 24-4-1931, para después publicarlos en trámite de vista y audiencia, y por último aprobarlos
de modo definitivo. Por tanto, todos los CMUP de 1931-1942 quedaron
como documentos nonatos.
En cuanto a su calidad técnica, sólo podemos hablar del caso concreto
que conocemos mejor: el de la provincia de Zaragoza. El CMUP zarago-
(63) Sigue la Orden el sistema anticuado de la «Nota», según el cual, al margen o al
pie de la propuesta del órgano inferior, se hace constar la conformidad del Director General
y del Ministro. La propuesta es de 14 de abril de 1942; la firma de conformidad del Director, de ese mismo día, y la del Ministro, del 29.
222
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
zano hecho en 1935 con arreglo a la Orden de 1931 es un documento que,
en la práctica, cumple con bastante deficiencia la misión de corregir el
CMUP de 1901. Es cierto que el CMUP de 1935 hace correcciones no despreciables del Catálogo, que sugieren que se han seguido practicando reconocimientos sobre el terreno y estudios de los montes «no fiables»: especialmente, hay correcciones importantes y bastante acordes con la realidad
en los montes sometidos a la gestión de la División Hidrológico-Forestal
(montes 64, 65, 66, 68, etc.); y por supuesto en (casi todos) los pocos montes ya deslindados: se corrigen los montes deslindados antes de 1901, que
incomprensiblemente habían sido mal transcritos (64) al CMUP original; se
corrige la cabida del MUP 5, y se corrigen las descripciones y cabidas de
los MUP 141, 145 y 164. Pero, por otro lado, no se corrige las del MUP
229, que se ha deslindado en 1928.
Y poco más: en particular, no mejoran casi en absoluto las descripciones de los montes catalogados en 1901 a cargo del Distrito y que no hayan
sido deslindados. Ese proceder debió ser común en toda España, puesto que
lleva a MACKAY (1949, p. 63) a cometer (¿ingenuamente?) el siguiente error
de valoración: Por comparación de los montes radicantes en dichas dieciséis provincias (65), tal y como los registraba el Catálogo de 1901, con las
respectivas inscripciones de 1933-35 se comprueba que las alteraciones son
relativamente pequeñas en lo esencial y que las más considerables tienen su
explicación en las inclusiones y exclusiones acordadas durante los treinta
años corridos. Parécenos que puede sacarse de ello una consecuencia interesante, y es que el servicio forestal del Estado ha mantenido la posesión eficazmente en el área que ocupaban los montes de entidades públicas en 1901.
Sí, pero también había avanzado muy poco en su correcto conocimiento. Además, el CMUP zaragozano de 1935 comete también errores, alteraciones y
omisiones importantes: los MUP 30 y 77 se presentan fuera del lugar que por
orden les corresponde; el MUP 73 está duplicado; se incluye el MUP 76, que
había sido excluido del CMUP en 1905; se omite el actual MUP 355 (a pesar
de estar catalogado en 1934); se omiten las cabidas del MUP 13; se omiten,
sin justificación aparente, los enclavados del MUP 45 y del MUP 108; se
repite en el MUP 23 el error de cabida cometido en la publicación de 1901
pero corregido en la Orden de 1905; las 3.902 hectáreas públicas del MUP
nº 1 en 1901 pasan a 3.092 en 1935 por probable error mecanográfico; etc.
El CMUP zaragozano de 1935, pues, es una mala refundición del CMUP
de 1901, al que se hacen tantas correcciones como errores se le añaden, y
(64) Se habían omitido los enclavados de los MUP números 4, 139 y 230 y se había
indicado una cabida errónea en los MUP números 139 y 219.
(65) Se refiere a las únicas cuyos Catálogos fueron objeto de publicación impresa en
forma de libro, entre 1933 y 1935.
223
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
de las órdenes de catalogación de 1924-1935, a las que no se les hace corrección alguna. Además, añade montes del Estado que ni estaban catalogados
entonces ni llegaron a estarlo nunca. En definitiva, constituye un documento
manifiestamente mejorable. Por otra parte, es importante subrayar que, al
no ser publicado en forma de libro, el mapa 1/300.000 que debía acompañarlo, o bien no se llegó a hacer, o de hacerse se ha perdido.
2. La actualización del CMUP desde 1966 hasta 2004
Dado el fracaso de la Orden de 24-4-1931, y la persistencia de los problemas que esa Orden quiso solucionar, el RMt en sus artículos 38 y 40,
parecía dar por supuesta la necesidad más que urgente, imperiosa, y manifestada por numerosos autores (GUAITA, 1951, pp. 52-54 y 129; MASA, 1964,
p. 80; NICOLÁS, 1976, etc.), de intentar de nuevo la rectificación del CMUP.
De esa previsión nació el más serio y completo intento de actualización del
CMUP, que fue el que comenzó con la aprobación de la Orden Ministerial
de 31 de mayo de 1966 (66), luego desarrollada por las Circulares 2/1966,
de 6 de julio, y 1/1969, de 3 de febrero (67), ambas de la Dirección General de Montes, Caza y Pesca Fluvial. Tales normas dispusieron (y disponen, para las Comunidades Autónomas que no hayan dictado normativa propia) el procedimiento administrativo y técnico para la rectificación del CMUP
en toda España, además de establecer el modelo al que debía ajustarse el
Catálogo a partir de su rectificación, y el modo en que éste debía ser conservado y actualizado de manera rutinaria.
Con arreglo a la Orden de 1966 y a las Circulares de 1966 y 1969, se
actualizaron, entre 1967 y 1985 (año de las últimas transferencias en materia forestal a las Comunidades Autónomas), los Catálogos de montes de utilidad pública de veintiséis provincias españolas; de ellas, veinticinco de
manera ininterrumpida en el período 1967-1977, en un proceso que se resume
en el cuadro siguiente:
(66) BOE nº 139, de 11 de junio de 1966.
(67) Las Circulares citadas están publicadas en la Colección Legislativa Forestal del
año respectivo: pp. 364 y ss. (la de 1966) y pp. 287-292 (la de 1969).
224
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
Tabla nº 2: Síntesis del proceso de rectificación de los catálogos
provinciales de U.P. en el período 1967-1984
Año de
aprobación
1967
Provincias cuyo
catálogo se aprueba
Baleares y Barcelona
1968
Ciudad Real y Sevilla
1968
Albacete y Toledo
1968
Las Palmas y Tarragona
1969
Córdoba y Gerona
1969
Badajoz y Tenerife
1970
Segovia
1971
Ávila
1971
Málaga
1972
Valladolid
1973
Cáceres
1973
Cuenca
1974
Alicante
1975
Castellón
1975
Salamanca
1975
Murcia
1976
Vizcaya
1977
La Rioja
1977
Valencia
1981
Soria
Decretos de aprobación
Decreto 1.010/1967, de 6 de abril
(BOE de 17 de mayo)
Decreto 393/1968, de 15 de febrero
(BOE nº 55, de 04 de marzo)
Decreto 2.113/1968, de 20 de junio
(BOE nº 215, de 06 de septiembre)
Decreto 3.155/1968, de 28 de noviembre
(BOE de 28 de diciembre)
Decreto 1.263/1969, de 9 de mayo
(BOE de 25 de junio)
Decreto 3.469/1969, de 19 de diciembre
(BOE de 11 de febrero de 1970)
Decreto 2.609/1970, de 23 de julio
(BOE de 16 de septiembre).
Decreto 625/1971, de 11 de febrero
(BOE nº 79, de 2 de abril)
Decreto 2.010/1971, de 15 de julio
(BOE de 20 de agosto)
Decreto 1.058/1972, de 24 de febrero
(BOE de 25 de abril)
Decreto 1.209/1973, de 12 de abril
(BOE de 13 de junio)
Decreto 2.578/1973, de 16 de agosto
(BOE de 19 de octubre)
Decreto 2.417/1974, de 20 de julio
(BOE nº 206, de 28 de agosto)
Decreto 257/1975, de 30 de enero
(BOE de 21 de febrero)
Decreto 1.470/1975, de 24 de abril
(BOE nº 159, de 4 de julio)
Decreto 3.141/1975, de 31 de octubre
(BOE nº 289, de 2 de diciembre)
Real Decreto 2.869/1976, de 8 de octubre
(BOE de 11 de diciembre)
Real Decreto 286/1977, de 21 de enero
(BOE nº 54, de 4 de marzo)
Real Decreto 2.782/1977, de 27 de agosto
(BOE de 8 de noviembre)
Real Decreto 3.519/1981, de 29 de diciembre
(BOE de 19 de febrero de 1982)
Fuente: Elaboración propia, a partir de datos publicados en COLEGIO
MONTES (2001, pp. 270-271).
225
DE INGENIEROS DE
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
Consta que en las tres provincias aragonesas comenzaron los trabajos
de rectificación de los Catálogos provinciales con arreglo a la Orden de 315-1966, pero no concluyeron en ninguna de ellas. En el caso de la provincia de Zaragoza, el Ingeniero Jefe de la Sección segunda de la Subdirección General de Estudios y Servicios Especiales de la Dirección General
de Montes envió un oficio de 8 de mayo de 1967 al Ingeniero Jefe del Distrito Forestal de Zaragoza, ordenando el inicio de los trabajos de revisión
del CMUP de esta provincia. Se conservan en los archivos forestales actuales 48 expedientes de rectificación de la descripción de montes de U.P., de
los cuales los más antiguos datan de 1967, y los más modernos, de 1971.
También consta que en marzo de 1978 la Jefatura Regional del ICONA en
Aragón trató de reactivar el proceso de rectificación (68), pero no se conserva ningún dato adicional sobre ese intento. Luego examinaremos algún
motivo que podría explicar el que no se concluyera el proceso rectificador
en nuestra región.
Como se ve en la Tabla nº 2, a partir de 1978, el proceso nacional de
rectificación del CMUP, que hasta entonces ha seguido un ritmo medio de
más de dos provincias revisadas cada año, prácticamente se detiene por
completo, con la sola excepción de la aprobación del CMUP soriano. Este
brusco frenazo en la actividad renovadora del Catálogo se detecta más o
menos por esas mismas fechas en casi todos los indicadores de la actividad forestal pública (repoblaciones, catalogaciones, ordenaciones de montes arbolados, etc.), y probablemente se deba a las dudas e incertidumbres
suscitadas por el inminente proceso de transferencia de las competencias
del Estado en materia de conservación de la Naturaleza, proceso que comenzó
en 1981 y se completó en 1986. Con estas transferencias, se perdió casi por
completo el impulso coordinado en el conjunto de la Nación para terminar
el proceso de revisión, puesto que las Comunidades Autónomas, en general, mostraron escaso interés en continuarlo (MANGAS, 1994).
Poco a poco, esta situación se ha ido corrigiendo parcialmente: a las
26 provincias cuyo CMUP fue actualizado por la Administración estatal (la
Dirección General de Montes, primero, y el ICONA a partir de 1972) se
sumaron en 1995 la provincia de Guipúzcoa (69) y en 2002 la de Guadalajara (70), cuyos respectivos procesos de actualización han sido explica(68) Se conserva un oficio del Jefe del Servicio Provincial de 8 de marzo de 1978, a
todas las Brigadas del Servicio: la Jefatura había sido requerida por la Inspección Regional
para que se active la actualización del Catálogo de Montes de utilidad Pública de esta provincia.
(69) Decreto Foral 108/1995, de 21 de noviembre (Boletín Oficial del Territorio Histórico de Guipúzcoa nº 230, de 4 de diciembre).
(70) Decreto 152/2002, de 29 de octubre (Diario Oficial de Castilla-La Mamcha nº 138,
de 8 de noviembre).
226
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
dos en algunas publicaciones (RIBELLES, 1991, para el caso de Guipúzcoa;
MORCILLO, 1997 y 2001, para el de Guadalajara). Igualmente, se hizo la
actualización y rectificación de los Catálogos provinciales de Madrid, Burgos y Palencia, si bien, por motivos que ignoramos, aún ninguno de éstos
ha sido aprobado por Decreto, como establece el artículo 38.2 del RMt.
Algunas Comunidades Autónomas [Cataluña y Cantabria (71)], por último,
han dictado normas para su conservación y rectificación, aunque, que sepamos, no han actualizado sus Catálogos provinciales.
IV. GENERALIDADES Y NATURALEZA DEL TRABAJO DE LA
RECTIFICACIÓN DEL CMUP DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
1. Generalidades
En definitiva: en 2003, aún quedaban veintidós provincias españolas
cuyo último Catálogo de Montes de U.P. aprobado y revisado de manera
completa es el publicado en 1901, y aprobado en los años siguientes. Entre
ellas, se contaban las tres provincias aragonesas. Esa situación sólo redundaba, evidentemente, en perjuicio de la defensa de los montes públicos, ya
que, en definitiva, suponía reconocer que la Administración Forestal era
incapaz de actualizar y conservar adecuadamente la que debiera ser su principal herramienta de referencia, base de la gestión forestal pública. Por ello,
tuve el honor de proponer y dirigir un plan de trabajo de tres años (PÉREZSOBA, 2001), que debía concluir con la total revisión y actualización del
Catálogo Provincial de Montes de U.P., y su aprobación y publicación
mediante Decreto del Gobierno de Aragón. Este proceso se vio final y felizmente culminado, con la aprobación y publicación del Decreto 58/2004, de
9 de marzo, del Gobierno de Aragón (72), que aprueba el rectificado Catálogo de Montes de U.P. de la provincia de Zaragoza, que de este modo ha
pasado a ser la vigésima novena provincia española con Catálogo rectificado.
Como puede suponerse, dado el largo tiempo transcurrido desde la
aprobación del Catálogo anterior, el proceso ha sido largo, difícil y com-
(71) Orden de 26 de noviembre de 1993 (Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña
de 17 de diciembre) del Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalidad
de Cataluña, por la que se regula la creación y contenido del catálogo de Montes de U.P. de
Cataluña. Orden de 11 de febrero de 1991 (Boletín Oficial de Cantabria nº 37, del 20), de la
Consejería de Ganadería, Agricultura y Pesca de la Diputación Regional de Cantabria, por la
que se dictan normas para la rectificación del Catálogo de Montes de Utilidad Pública.
(72) BOA nº 38, de 31 de marzo de 2004.
227
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
plejo, tanto desde el punto de vista técnico como desde el punto de vista
administrativo. Ha sido un extraordinario trabajo colectivo, y que, por tanto,
debo expresar mi agradecimiento a todos los que colaboraron en de manera
más destacada: al equipo de asistencia técnica de la empresa MEDEA, S.L.,
encabezado por los Ingenieros de Montes Don Rodolfo SILVESTRE CORTÉS,
Don Jaime AGUILÓ PASTRANA y Don Antonio Francisco LÓPEZ GONZÁLEZ;
a la Ingeniera Técnica Forestal del Servicio Provincial de Medio Ambiente
de Zaragoza Dª. Rosa Aurora ANDRÉS SANTAMARÍA, quien ha sido una pieza
clave de este proceso; al personal al servicio del Servicio Provincial que
colaboró especialmente en este trabajo como Dª Blanca RINCÓN GAYÁN y
D. Alberto LAFARGA GIRIBETS; al Letrado de los Servicios Jurídicos del
Gobierno de Aragón D. Luis Francisco BIENDICHO GRACIA quien elaboró
un brillante y clarificador informe sobre el proyecto de CMUP rectificado
al que haremos profusa referencia más adelante; y por supuesto a todos los
Ingenieros de Montes, Ingenieros Técnicos Forestales y Agentes de Protección de la Naturaleza dependientes del Servicio Provincial de Medio Ambiente
de Zaragoza, que aportaron sus conocimientos para mejorar las inscripciones del CMUP.
Enfrentarse a un Catálogo en tan manifiesto estado de abandono ha
obligado a que, en los tres años de trabajo que se han necesitado para obtener todos los documentos que constituyen el nuevo CMUP, se buscaran distintas soluciones a problemas muy diversos, se establecieran normas y criterios complementarios a los establecidos en la Orden de 1966 y las Circulares
que la desarrollan, y en general se obtuviera una experiencia (e incluso un
anecdotario) que pueden resultar de interés para las restantes provincias que
deseen actualizar sus Catálogos de Montes de Utilidad Pública. Este artículo,
por tanto, pretende exponer someramente los objetivos básicos establecidos
en el proceso de renovación del CMUP de Zaragoza, así como los criterios
que se han tenido que establecer para cubrir las lagunas o desactualizaciones de las normas vigentes, y para enfrentar los muy diversos problemas
técnicos que fueron apareciendo, muchos de los cuales eran completamente
inesperados a la hora de comenzar el trabajo.
2. La naturaleza del trabajo: no es un nuevo CMUP, sino un CMUP
rectificado
Una de las claves del trabajo consistió en no perder de vista la naturaleza de éste. Aunque en alguna ocasión, y por mera comodidad, se hable
de los «nuevos» CMUP, en realidad no lo son: no se trata de formar Catálogos de montes ex novo, mediante la recopilación de todos aquellos predios que cumplan las definiciones del artículo 25 del RMt (o del art. 13 de
la LMt de 2003). Ese proceso de creación de Catálogos de montes de uti-
228
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
lidad pública es el que se dio entre 1855 y 1901, y que hemos analizado al
inicio de este artículo.
El RMt, y sobre todo la Orden de 31-5-1966, en cambio, dejan muy
claro que se trata de actualizar y rectificar el contenido del CMUP anterior, partiendo de la base del CMUP anteriormente aprobado, al que se añaden todas las modificaciones realizadas con posterioridad por Orden Ministerial o Real Orden. Ése, y no otro, es el mandato legal y reglamentario
con el que cuenta la Administración Forestal para la rectificación del CMUP,
como aclara la citada Circular 2/1966: el objeto de tan importante labor es
dar a dicho Registro público las necesarias condiciones de eficacia y veracidad tan interesantes para la buena marcha de la Administración Forestal. En ello abunda el brillante informe de 7 de enero de 2004, de la Dirección General de los Servicios Jurídicos del Departamento de Presidencia y
Relaciones Institucionales del Gobierno de Aragón, emitido con motivo de
la rectificación que nos ocupa y al que nos referiremos después con más
detalle, que aclara que la rectificación del CMUP constituye un acto declarativo que implica una modificación amplia del contenido de un registro
público, sin que suponga su creación, pues opera sobre la base de los asientos del catálogo preexistente, lo cual responde a una vocación generalizada
de reforma y adecuación a la realidad física y jurídica existente en un
momento dado, que viene determinada por un desfase generalizado entre
los asientos de inscripciones registrales [en el CMUP] y la realidad material que deben reflejar. Por tanto, los objetivos básicos del trabajo son los
que recoge la Circular 2/1966, esto es: la rectificación de los posibles errores del [CMUP] actual y la ampliación de su contenido mediante la anotación de todos los datos que previene el artículo 39 del vigente Reglamento de Montes para lograr la más completa descripción de los predios.
El trabajo, como luego veremos, ha ido aún más lejos, pero no conviene
perder de vista estos objetivos básicos, clarificadores.
No está de más aclararlo, porque incluso un documento de tanta valía
en otros aspectos como el Plan Forestal y de Conservación de la Biodiversidad en Aragón, aprobado por el Consejo de Gobierno de Aragón en septiembre de 2001 (DEPARTAMENTO DE MEDIO AMBIENTE, 2001), hace una confusa referencia (Tomo I, p. 179) a la necesidad de revisión del contenido
del Catálogo, incorporando los montes que cumplan los requisitos de la
Ley, y descatalogando las superficies cuyos usos actuales no se corresponden con dichos criterios, citando como base para ello la Orden de 31-51966, cuyo fin, como se ha dicho, no es la catalogación o la descatalogación de montes, sino la mejora de la descripción y la recopilación de todos
los antecedentes sobre los montes ya catalogados.
Ello no quiere decir que no se precise hacer un trabajo decidido y ex
novo de ampliación del CMUP. Las incorporaciones de montes al Catálogo,
229
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
como hemos visto, sólo siguieron —al menos en la provincia de Zaragoza—
un plan sistemático y ordenado en la década de 1920, cuando se pretendía
incorporar al CMUP todos los montes hasta entonces a cargo de Hacienda
y que cumplieran los requisitos de la Ley de repoblación de 1908. Es decir:
hace muchas décadas que no se hace una nueva investigación de los montes públicos no catalogados que sirva para que el CMUP no responda a criterios parciales o periclitados. El óptimo del trabajo sería, además, poder
vincular el Catálogo que de este trabajo resultara con los Catálogos anteriores de montes no catalogados (1859, 1897), y establecer cuáles de los
montes decimonónicos no catalogados han sobrevivido a los embates del
siglo XX, y en qué condiciones. Pero ése es otro trabajo muy distinto del
previsto en la Orden de 31 de mayo de 1966.
V. CRITERIOS BÁSICOS: LOS MONTES QUE DEBÍAN FIGURAR
Y SU NUMERACIÓN
1. ¿Qué montes deben figurar en el CMUP rectificado?
La pregunta elemental y primera fue la de qué montes debían figurar
en el Catálogo revisado. La respuesta la dan los párrafos anteriores sobre
la naturaleza de rectificación de los trabajos emprendidos: el CMUP rectificado ha de incluir a todos los montes de la provincia que ya hayan sido
declarados de utilidad pública mediante acto administrativo expreso. Es
algo aparentemente claro, pero conviene detallar sus implicaciones.
La primera y más evidente, es que no debe procederse a ninguna catalogación ni descatalogación mediante la mera promulgación del Decreto
aprobatorio del CMUP rectificado. Es decir, ningún monte expresamente
catalogado debe, mediante el mero proceso de rectificación, ser excluido
del CMUP rectificado por no cumplir ya los criterios del art. 13 de LMt de
2003 (o 25 del RMt) (73), ni ningún monte que sí que los cumpla debe ser
incorporado al CMUP mediante esa vía. Las inclusiones o exclusiones del
CMUP deben tener un procedimiento separado para cada caso, de acuerdo
con los arts. 40.c, 21 y 26 a 29 del RMt, y con la Circular 1/1967, de 1 de
(73) Hay algunos casos muy llamativos en la provincia de Zaragoza: por ejemplo, el
MUP 121, «El Comunal», del término municipal de Retascón, prácticamente roturado en su
integridad. Y aún más el «monte propio» Z-1.013, «Cartuja Baja», del término municipal de
Zaragoza, que en realidad son las ruinas de una antigua casa forestal, pero que, en aplicación
(sin duda, demasiado estricta), del artículo 8 del Reglamento del PFE, al que luego se hará
alusión, fue expresamente incluida en el CMUP por Orden Ministerial de 14 de enero de 1965.
En coherencia con lo expuesto, se han tratado ambos casos como unos montes de U.P. más,
sin considerar si cumplían o no los requisitos legales para serlo.
230
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
julio, de la Dirección General de Montes, Caza y Pesca Fluvial (74). Es
lógico: el art. 40.a del Reglamento, y la Disposición Transitoria Cuarta de
la LMt de 2003 establecen que deben formar parte del CMUP todos aquellos montes que ya figuren en él a la entrada en vigor de estas normas, aun
cuando no cumplan en ese momento los requisitos necesarios para ello. Esta
aparente contradicción responde a un criterio de elemental prudencia y de
salvaguarda de derechos de la Administración Forestal: la permanencia en
el CMUP de un monte que ya no cumpla los requisitos reglamentarios permite al menos defender la integridad pública del predio y albergar la esperanza de, en un futuro, destinar el monte a la repoblación forestal, cuando
las circunstancias sociales lo permitan. Todo ello, se insiste, sin perjuicio
de incluir o excluir montes del Catálogo mediante los procedimientos reglamentarios citados, pero sin aprovechar para ello de manera torticera el proceso de rectificación (75).
El segundo corolario es que esa prohibición de catalogación «por
Decreto» durante el proceso de rectificación al CMUP afecta también incluso
a aquellos montes para cuya catalogación hay mandato legal, pero para los
cuales no se ha dictado orden expresa. Este caso, conocido como «los montes pendientes de catalogación», y un poco oscuro para los no iniciados en
el mundo forestal, se corresponde con los montes propiedad de la Administración Forestal, con los montes públicos incluidos en espacios naturales protegidos y con los montes públicos consorciados, pero de libre disposición, que analizaremos ahora extensa y separadamente.
A) El tratamiento de los montes propios de la Administración Forestal
(y, especialmente, de las riberas estimadas) en la rectificación del
CMUP
Desgraciadamente, ha olvidado la LMt de 2003 recoger con rango
máximo un mandato completamente lógico, contenido en el Reglamento del
Patrimonio Forestal del Estado (RPFE), aprobado por Decreto de 30 de
mayo de 1941, y aún vigente con rango reglamentario (76). Este mandato
en relación con el CMUP consiste en que deben formar parte del CMUP
los montes que sean propiedad de la Administración Forestal [abreviada-
(74) Está publicada en la Colección Legislativa Forestal de 1967, pp. 139-144.
(75) Igualmente, es obvio que no procede introducir cambios en la posesión de los montes, puesto que ésta ha de variar sólo mediante juicios declarativos ordinarios de propiedad,
o reclamaciones con arreglo a los arts. 56 y ss del RMt. La pertenencia de los montes en el
CMUP rectificado ha de ser la misma que en el antiguo, salvo error material o de hecho.
(76) En todo lo que no contradiga a la LMt de 2003, de acuerdo con el apartado 2 de
la Disposición Derogatoria única de ésta.
231
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
mente llamados «montes propios» (77)], esto es, aquéllos que, por compra
voluntaria, por expropiación, por permuta o por embargo, pasaron a ser propiedad del Estado, sobre todo a partir de 1941, fecha en la que, como se
ha dicho, empieza a funcionar de manera efectiva el Patrimonio Forestal
del Estado (PFE), a partir de su segunda ley de creación.
El mandato legal es expreso y sin fisuras: todos los montes propios
han de estar incluidos en el Catálogo de Montes de U.P (78). Como es bien
sabido por los profesionales forestales, costó mucho a la Administración
Forestal cumplir su propio mandato: a pesar del impulso dado a este proceso por la Dirección General de Montes, primero, y por el ICONA, después (79), aún quedaban en España, en 1974, 460.666 hectáreas de montes
propiedad de la Administración Forestal que aún no habían sido incluidos
expresamente en el CMUP (ABREU, 1975, p. 239), lo que suponía el 48,6%
del total de montes propios. Esta lentitud quizá se debiera a que las repercusiones legales y efectivas de esta falta de catalogación no eran graves en
absoluto, ya que la Administración Forestal podía defender sus montes no
catalogados con la misma legislación que los que sí lo estaban, en virtud
del artículo 98 del RPFE. Pero no era menos cierto que la no catalogación
expresa de este importante patrimonio forestal invalidaba en gran medida
las previsiones de la Ley y el Reglamento de que el CMUP fuera un instrumento global y único para la gestión forestal pública en su conjunto.
A ello hay que añadir otro «caso especial», dentro de los montes propios de la Administración Forestal: el de las riberas estimadas. La Ley del
PFE de 1941, en su artículo 2.b), incluía entre los bienes que constituyen
este Patrimonio las costas y márgenes de propiedad indeterminada y de uso
público, lo cual es reiterado por el RPFE en su artículo 5.c). Para concretar muy específicamente ese mandato, se dictó la ya citada Ley de 18 de
octubre de 1941 (80), sobre repoblación forestal de las riberas de ríos y
arroyos, la cual parte de la base de que las riberas de los ríos, en aplica-
(77) Expresión que no ha de confundirse con «montes de propios», que son los montes
patrimoniales de los Ayuntamientos. Véase PÉREZ-SOBA y SOLÁ (2004, pp. 189-201).
(78) Artículo 8 del RPFE: todos los montes y terrenos que pasen a pertenecer al Patrimonio Forestal del Estado serán incluidos, si no lo estuvieren ya, en el Catálogo de Montes
de Utilidad Pública, como pertenecientes al Estado [en la actualidad, a la Comunidad Autónoma], con todos los beneficios que implica tal inclusión.
(79) Por ejemplo, el Oficio-Circular nº 4/1979, de 30 de enero, de la Secretaría General del ICONA, recordaba a todos los Ingenieros Jefes de los Servicios Provinciales: La Dirección del Instituto tiene especial interés en que todos los predios propiedad del Estado o del
Organismo se incluyan, a la mayor brevedad posible, en los correspondientes Catálogos de
Utilidad Pública, instándose a ese Servicio a que instruya, sin demora, los correspondientes
expedientes de catalogación que pudiera tener pendientes.
(80) BOE nº 350, del 16 de diciembre de 1941.
232
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
ción del citado artículo de la Ley del PFE, formaban parte de los bienes de
ese Organismo, y establece un mecanismo de deslinde de las citadas riberas, en los artículos 2 a 5. Ese deslinde, de no ser protestado por el Ayuntamiento en cuyo término radicara la ribera o por alguno de los colindantes interesados, se conocía como «estimación», la cual era aprobada por
Orden Ministerial publicada en el BOE, y caso de que no se ejerciera acción
alguna contra ella en el plazo de tres meses, era documento suficiente para
inscribir el terreno en el Registro de la Propiedad a favor del Patrimonio
Forestal del Estado. Si la estimación era protestada por colindantes o Ayuntamiento, se hacía lo que la ley llama «deslinde» (81), con un nuevo apeo
previo informe de la abogacía del Estado. Con frecuencia, la Orden Ministerial que aprobaba la estimación o deslinde de la ribera también la incluía
expresamente en el CMUP, en aplicación del art. 21 del RMt, asignando la
pertenencia al PFE, pero no siempre se daba este caso (82).
Los trabajos de rectificación del CMUP de Zaragoza han detectado
que el caso de montes propios de la Administración que estuvieran totalmente sin catalogar ha sido muy raro en nuestra provincia: sólo dos montes, el denominado «Serralba» del TM. de Nuévalos (83), con número de
elenco (84) Z-1.100, y la ribera estimada del río Ebro en el término de
Pastriz (con número de elenco Z-1.009), han resultado hallarse en esta
situación. Lo que ha resultado ser más normal ha sido el caso de serias
(81) En realidad, y comparándolo con el procedimiento habitual de deslinde de montes
de utilidad pública (arts. 79 a 134 del RMt), se comprueba que lo que la Ley de 18 de octubre de 1941 llama «estimación» es en todo equivalente a un deslinde de monte catalogado
realizado en primera fase (arts. 90 a 95 del RMt) y lo que llama «deslinde» es equivalente a
un deslinde de monte catalogado en segunda fase (arts 96 a 125 del RMt).
(82) Sobre la estimación de riberas y su problemática actual, véase PÉREZ-SOBA (2005,
pp. 357-383).
(83) Se había intentado la declaración de U.P. de este monte, que fue sometida a exposición pública mediante anuncio publicado en el BOPZ nº 123, de 30 de mayo de 1968, pero
la Sección de Consolidación de la Propiedad de la Subdirección General del PFE rechazó la
declaración de utilidad pública del citado monte por haber detectado serios errores en la memoria descriptiva del predio, para los cuales solicitaba subsanación. Por motivos que se ignoran,
esa subsanación nunca se produjo.
(84) El «elenco de montes propios» consiste en un listado de los montes propiedad de
la Administración Forestal, que durante años (hasta 1971, fecha de la creación del ICONA)
fue gestionado por la Subdirección General del Patrimonio Forestal del Estado (PFE), constituyendo un verdadero «Catálogo paralelo» para desesperación de la Subdirección General de
Montes y Política Forestal, que era la encargada de la llevanza del CMUP propiamente dicho.
Los números del elenco de montes propios empiezan en el 1.000 y van antecedidos de la inicial provincial. También había un elenco de montes consorciados, a cargo también del PFE,
cuyas numeraciones empezaban en el 2.000 o en el 3.000, dependiente de si intervenía o no
en el consorcio la Diputación Provincial. Sobre el desencuentro y problemas entre el PFE y
la Subdirección de Montes, véase PÉREZ-SOBA y SOLÁ (2003, pp. 24-25).
233
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
disfunciones en la catalogación de montes propios de la Administración
Forestal formados por la unión de distintas fincas adquiridas a lo largo de
los años. En unos casos, se habían unido en un solo monte las fincas adquiridas, pero sólo en el elenco de montes propios, figurando en cambio como
múltiples inscripciones en el CMUP (85). En otros, aún más graves, todas
las fincas compradas habían sido inscritas en el elenco, pero no todas habían
sido objeto de catalogación expresa en el CMUP, siendo por tanto el monte
a veces un anárquico damero de fincas catalogadas y sin catalogar. En definitiva: se detectaron graves incoherencias entre el elenco de montes propios y el CMUP, cuando según la Ley, éste debiera incluir completamente
a aquél.
Lógicamente, la praxis de la Sección de Gestión Forestal de Zaragoza
no fue la de cruzarse de brazos ante estas situaciones por no poder remediarse de manera tajante dentro del proceso de rectificación, sino la de, una
vez detectadas estas disfunciones durante los trabajos previos, tramitar cuantos expedientes individuales fueran precisos para remediarlas, incorporando
al CMUP las inscripciones correctas mediante Órdenes del Departamento de
Medio Ambiente dictadas al efecto. Para ello se tramitaron: un expediente
de catalogación (código DUP), dos expedientes de agrupación de montes
propios en el CMUP (código AGM) y siete expedientes de, simultáneamente,
declaración de utilidad pública de montes propios y agrupación con otras
fincas ya catalogados (código DUP/AG). Todos estos expedientes fueron iniciados de oficio por la Sección y resueltos de manera positiva mediante las
respectivas órdenes del Departamento de Medio Ambiente del Gobierno de
Aragón entre febrero de 2002 y abril de 2003 (86). En concreto, los datos
básicos de los expedientes de mejora de la inscripción de montes propios
derivados de la rectificación del CMUP son los siguientes (87):
(85) El caso más llamativo, sin duda alguna, fue el del monte Z-1.057, «Las Tondas»,
sito en el término municipal de Talamantes, constituido por once fincas adquiridas entre julio
de 1960 y marzo de 1964, y que había sido unificado en el elenco de montes propios como
un solo monte por Resolución de la Subdirección del PFE de fecha 13 de noviembre de 1970.
En cambio, se obvió totalmente tramitar esa misma unión en el CMUP, de modo que el monte,
siendo sólo uno, figuraba en el Catálogo como once montes distintos. Por Orden de 22 de
enero de 2002 se procedió a su regularización en el CMUP.
(86) No obstante, la Orden de 10 de abril de 2003, de resolución del expediente DUP/AG
11/02, fue objeto de recurso de reposición, que fue desestimado por Orden del Departamento
de Medio Ambiente de 27 de noviembre de 2003.
(87) Pueden verse sus referencias compiladas en las Resoluciones del Servicio Provincial de Medio Ambiente de Zaragoza de fechas 27 de mayo de 2002 (BOA nº 65, de 5 de junio)
y 20 de junio de de 2003 (BOA nº 79, de 2 de julio), mediante las cuales se dio publicidad a
las variaciones producidas en el CMUP provincial en los años 2001 y 2002, respectivamente.
También figuran en las memorias de la Sección de Gestión Forestal de Zaragoza correspondientes a esos años (SECCIÓN DE GESTIÓN FORESTAL, 2002, pp. 75-76; 2003, pp. 119-121).
234
235
DUPAG 5/02
DUPAG 11/02 10/04/03
DUPAG 12/02 14/04/03
DUPAG 10/02 15/04/03
14-D
59-C
7-E
58-A
191-A
Z-1.057
Z-1.041
Z-1.018
Z-1.051
Z-1.052
Z-1.047
Z-1.078
Z-1.103
Z-1.035
Z-1.100
La Tonda
Dehesas de la Ascensión
Rueita-Landes
Valpidiella
Churinos-Atalanes
Las Hoyas
Fuendeherrera
Los Bergales y Camposotano
Las Aceras
Serralba
Nº
Nº elenco Nombre del monte resultante
Fuente: PÉREZ-SOBA (2005, p. 510).
TOTAL
22/01/02
224-G
31/07/02
DUPAG 4/02
AGM fi
226-B
01/07/02
DUPAG 2/02
18/01/02
224-H
26/02/02
DUPAG 1/02
AGM 2/02
130-C
07/05/02
DUP 2/01
277
28/02/02
Expediente
Nº
CMUP
Fecha
Orden
Talamantes
Ateca
Sos
Sos
Sos
Tosos
Talamantes
Biel
Moros
Nuévalos
Término
Municipal
5.261,9768
512,7791
293,8518
2.259,63
138,5631
690,6500
407,0000
65,9688
188,4664
278,8846
426,1830
5.148,7577
508,5721
275,3280
2.238,34
134,6910
681,2300
407,0000
65,9688
188,4664
268,1284
381,0330
1.386,698
0
0
293,5000
73,0000
277,0000
172,0000
47,5870
105,5000
37,0780
381,0330
Cabida pública
Cabida
Cabida
catalogada
Total (Ha) Pública (Ha) por vez primera
Tabla nº 3: Expedientes de regularización de la inscripción en el CMUP de montes propios de la Administración
Forestal, derivados de los trabajos de rectificación del CMUP de 2001-2003
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
Como resultado de este proceso, fue, por tanto, declarada la utilidad
pública de casi 1.400 hectáreas públicas de montes propios aún sin catalogar, y clarificada la situación en el CMUP de diez de estos montes.
Por tanto, el único caso en el que, de manera voluntaria, no se ha querido tramitar expediente de inclusión en el CMUP un monte propio de la
Administración Forestal, ha sido el de la ribera estimada de Pastriz (Z1.009), dado que existen serias dudas sobre la validez de su estimación, que
deben ser resueltas mediante un estudio legal y técnico más detallado y
complejo que el que han requerido los restantes casos de discordancia entre
el elenco de montes propios y el CMUP.
B) Los montes públicos incluidos en espacios naturales protegidos (ENP)
Otro de los casos de «montes pendientes de catalogación» es, como
hemos tenido ocasión de señalar anteriormente, los de los montes públicos
que formen parte de espacios naturales protegidos, que se hallan en la misma
situación que los montes propios de la Administración Forestal: deben ser
incluidos en el CMUP mediante expediente instruido al efecto [art. 13 de
la LMt 2003, art. 66.2 de la Ley aragonesa de ENP (88)]. Como es sabido,
en la provincia de Zaragoza existían sólo, en el momento de hacerse los
trabajos de rectificación, dos espacios declarados con arreglo a la citada
Ley 6/1998 o su equivalente de ámbito nacional, la Ley 4/1989, de 27 de
marzo: la Reserva Natural de los Galachos de la Alfranca de Pastriz, la Cartuja y el Burgo de Ebro y el Parque Natural del Moncayo. En este último
caso, tanto la declaración original del espacio protegido en 1927, como su
recalificación en 1978 y su importante ampliación en 1998 (89) se basaron
de manera fundamental en montes previamente declarados de utilidad pública.
En cuanto a la Reserva de los Galachos (90), existe dentro de ella, aún pendiente de catalogación, la citada ribera estimada del Ebro en el término de
Pastriz, cuya existencia y validez legal, como se ha dicho, está en estudio.
(88) Ley 6/1998, de 19 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos de Aragón (BOA nº
64, de 3 de junio de 1998). La única excepción consiste en los montes cuya escasa significación, apreciada por el Departamento de Medio Ambiente de la DGA, aconseje exceptuarlo de
la catalogación (art. 66.3).
(89) La Real Orden de 30 de julio de 1927 (Gaceta de Madrid de 4 de agosto) declaró
sitio natural de interés nacional el monte de U.P. nº 251, «Dehesa del Moncayo» (término
municipal de Tarazona), que luego fue recalificado como Parque Natural por el Real Decreto
3.060/1978, de 27 de octubre (BOE de 28 de diciembre). El Decreto 73/1998, de 31 de marzo
(BOA nº 43, de 13 de abril), del Gobierno de Aragón, amplió notablemente el Parque.
(90) La Reserva Natural de los Galachos de la Alfranca de Pastriz, la Cartuja y el Burgo
de Ebro fue declarada por la Ley 5/1991, de 8 de abril (BOA nº 43, del 12 de abril), y sus
límites fueron aclarados por Decreto 130/1991, de 1 de agosto (BOA nº 99, del 9).
236
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
Por ambos motivos, tan distintos, no se detectó la necesidad de instruir ninguna nueva catalogación exclusivamente en virtud de lo dispuesto en el art.
66.2 de la Ley aragonesa de ENP.
C) La catalogación de los montes consorciados de libre disposición y la
Ley de 26 de mayo de 1944.
Caso más complejo es el de los montes municipales de libre disposición (esto es, y como se ha dicho, no expresamente catalogados) pero que
se hallan consorciados con la Administración Forestal para su repoblación.
Hemos tenido ocasión en otros trabajos (PÉREZ-SOBA y PICOS, 2001; PÉREZSOBA y SOLÁ, 2003, pp. 90-94) de ocuparnos de la figura legal del monte
consorciado, y ya esas veces señalamos la existencia de una norma con rango
legal que, aparentemente, los incluyó a todos dentro del CMUP. Se trata de
la Ley de 26 de mayo de 1944 (91), por la que se fijaba en 680 millones de
pesetas los créditos que habían de concederse para continuar la labor del
PFE. Esta Ley establece en su preámbulo que el mejor cumplimiento de la
Ley antes mencionada [la del PFE] aconseja ciertas ampliaciones de sus
conceptos, que precisan fuerza de Ley, encaminadas... a otorgar sin merma
de los derechos del propietario, la condición de montes de utilidad pública
a los terrenos donde se actúe, previo convenio con sus dueños, con el fin
de proveer a la mejor defensa de las repoblaciones y de los recursos del
Estado invertidos en ellas, y en su artículo 4º indicaba que los acuerdos de
repoblación o restauración forestal de los terrenos o montes, incluso aquellos en los que el Patrimonio Forestal del Estado ejecute trabajos mediante
convenio con sus propietarios, llevarán aparejadas sin otros trámites la inclusión de tales predios en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública.
Los argumentos en los que se basaba la Ley de 1944 para esta catalogación brusca y masiva eran indiscutibles: las importantísimas inversiones
realizadas para la repoblación forestal de los montes consorciados no podían
quedar fuera de la protección del Catálogo. Es más, si uno de los criterios
que debía cumplir un monte para ser incluido en el CMUP, entonces según
el art. 1 de la Ley de 24 de junio de 1908 y ahora el artículo 25 del RMt
y 13 de la LMt de 2003, era el de ser apto para su repoblación forestal,
parecía obvio que aquellos montes que habían sido objeto de consorcio para
su repoblación cumplían al menos ese criterio desde el punto de vista de
la Administración Forestal, que se había comprometido a repoblarlos.
Como la propia Ley dejaba claro que la catalogación de los consorcios
se producía sin otros trámites, ni el Distrito Forestal de Zaragoza ni la Bri-
(91) BOE nº 148, de 27 de mayo de 1944.
237
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
gada de Aragón del PFE hicieron, lógicamente, nada para incluir mediante
Orden expresa los montes consorciados dentro del CMUP. La aplicación de
la Ley parece que fue efectiva durante un tiempo. Consta, en algunos oficios de la década de 1940, y hasta comienzos de la década de 1950, que
especialmente el PFE consideró que la Ley de 1944 le habilitaba para aplicar en los montes consorciados de libre disposición la misma legislación
sancionadora que en los montes catalogados; y también constan anotaciones
a mano en algunos de los ejemplares del CMUP nonato de 1935 en las que
se asignaban números de Catálogo a montes consorciados de libre disposición en aplicación de la Ley de 26 de mayo de 1944. Incluso, la Brigada de
Aragón del PFE llegó a deslindar un monte consorciado de libre disposición
indicando que era catalogado por consorcio con el PFE (92). La Ley de
1944 no ha sido derogada por ninguna otra norma posterior; de hecho, MANGAS (1999, p. 347) aparentemente la considera vigente.
Sin embargo, el hecho es que a partir de la promulgación de la LMt
de 1957 desaparecen en los archivos del Servicio Provincial las referencias
a la Ley de 1944, que se olvida casi totalmente en los años siguientes.
Parece que el PFE intentó hacerla revivir con motivo de la catalogación de
los montes del Estado: mediante oficio del Subdirector General de ese organismo de fecha 23 de febrero de 1961, se ordenó a la Brigada de Aragón
(y probablemente a las demás Brigadas de España) que procediera a iniciar
los procedimientos de declaración expresa de la utilidad pública de los montes propios... y también de los afectados por la Ley de 26 de mayo de 1944,
esto es, de los consorciados públicos. Con ello, implícitamente, el PFE venía
a reconocer que la catalogación sin más trámites de la que hablaba la Ley
de 26 de mayo de 1944 no era posible, salvo que fuera, precisamente, en
merma de los derechos del propietario. Y es que la expeditiva catalogación
ordenada por la Ley de 1944 olvidaba por completo el procedimiento entonces establecido para ello por el artículo 9 de las citadas Instrucciones de
17 de octubre de 1925, esto es, que la catalogación debe ser objeto de un
expediente expreso y separado para cada monte, con un trámite de audiencia a la entidad propietaria y de exposición pública a todos los interesados,
dado que se trata de un procedimiento administrativo con muy serias repercusiones sobre el derecho de propiedad. Esas exigencias fueron después
idénticamente recogidas por la Ley de Procedimiento Administrativo de
1958 (arts. 24-26), el RMt de 1962 (arts. 26 y 27) y la Circular 1/1967
citada, lo cual muestra que la Ley de 26-5-1944 no perseguía derogar en
(92) Se trata del monte «La Sierra», del TM. de Aniñón. Hemos tenido la ocasión, en
otro trabajo (PÉREZ-SOBA, 2005, p. 100, n, 112) de señalar ese caso como excepcional, ya que,
como es sabido, la potestad deslindadora de la Administración Forestal se ciñe de manera
exclusiva a los montes propios y/o catalogados según el artículo 79 RMt y art. 21 LMt de
2003.
238
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
ese aspecto las citadas Instrucciones de 1925, sino hacer una catalogación
al margen del procedimiento legalmente establecido para ello, afectando a
muy numerosos intereses particulares y públicos, perfectamente legítimos,
sin siquiera escucharlos. Probablemente fueran los serios defectos de forma
y fondo (93) de la Ley de 1944 en lo que ésta afecta a los montes consorciados, así como el mentís de todas las normas posteriores al procedimiento
seguido, los que causaron que cayera progresivamente en el olvido, y desde
luego los que la invalidan para incluir sin más los montes consorciados dentro del CMUP con motivo del proceso de rectificación. En nuestra opinión,
el artículo 4 de la Ley de 26-5-1944 debe considerarse hoy, sin más, un
argumento genérico a favor de la conveniencia de la catalogación de los
montes públicos consorciados, pero ni siquiera una orden de catalogación
obligatoria de todos los predios consorciados de libre disposición.
Fuera por lo que fuera, el caso es que el listado adjunto que remitió la
Subdirección General del PFE incluía todos los montes [y algunos terrenos
que no eran montes (94)] propiedad del PFE hasta esa fecha en la provincia, pero ni uno solo de los montes públicos consorciados de libre disposición, que por tanto quedaron fuera de las catalogaciones masivas de la década
de 1960, como tarea aún inconclusa de la Administración Forestal en nuestra provincia. Quizá por eso, el anuncio publicado finalmente para iniciar
las catalogaciones (95) calla acerca de la Ley de 26-5-1944 y de los montes consorciados: En cumplimiento de lo establecido para la declaración del
carácter de utilidad pública de los montes y terrenos del Patrimonio Forestal del Estado, previa a su inscripción en el Catálogo, se publican a continuación los datos de los montes... De este modo, se perdió una excelente
oportunidad para incrementar de modo muy notable el número de montes
municipales catalogados, porque la labor de prospección de montes públicos susceptibles de repoblación forestal realizada por el PFE fue de gran
amplitud y efectividad, incorporando al elenco de montes consorciados no
pocos de los montes municipales que habían podido ocultarse a las investigaciones de los años 1855-1921 tanto del Ministerio de Hacienda como del
(93) Un defecto clamoroso de la Ley de 26-5-1944 es que la redacción de su artículo 4
no excluye de la catalogación obligatoria ni siquiera a los montes consorciados de propiedad
privada, lo cual entra en evidente contradicción con la Ley de Montes entonces vigente (de
1863) y con la que la sucedió (de 1957).
(94) Como el vivero forestal «Lucas Olazábal», sito junto al casco urbano de Daroca,
y la casa forestal de la Cartuja Baja, en el T.M. de Zaragoza. En nuestra opinión, que hemos
adelantado, era claramente excesivo considerar que el artículo 8 del RPFE mandara catalogar
terrenos que no fueran montes, como viveros, almacenes o casas forestales.
(95) En los BOPZ nº 259 y 260, de 13 y 14 de noviembre de 1963. Por otro lado, ¿por
qué se tardó tanto en publicar el anuncio? Hay un oficio de 24-6-1961, remitiendo al BOPZ
un anuncio similar para su publicación, pero ésta no se produjo, quizá porque se esperara a
la aprobación ya próxima del Reglamento de Montes de 22-2-1962.
239
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
Distrito Forestal, en parte por la colaboración prestada por otros organismos
estatales, como el Gobernador Civil de la provincia y la Jefatura Provincial
de Sindicatos (96), y en parte porque, a diferencia de las épocas anteriores,
muchos Ayuntamientos pasaron a estar seriamente interesados en que se repoblaran sus montes, puesto que era un excelente medio para combatir el paro
agrícola estacional, proporcionando a los jornaleros y pequeños propietarios
un ingreso en forma de jornales pagados por trabajar en la repoblación (como
señala SIMÓN, 1952). Por eso, fueron consorciadas en nuestra provincia, según
las bases de los contratos, casi 100.000 (99.265) hectáreas públicas, más de
la mitad correspondientes a montes de libre disposición, muchas de las cuales aún hoy no han ingresado en el CMUP.
Por tanto, y desde luego, en los procesos de rectificación del CMUP
desarrollados en toda España con arreglo a la Orden de 31-5-1966, no se
consideraron como catalogados los montes consorciados que no contaran
con una catalogación expresa. En el proceso de rectificación del CMUP de
Zaragoza se ha seguido ese mismo criterio, sin considerar catalogados más
que aquellos montes consorciados que fueran expresamente incluidos en el
CMUP por una Orden dictada al efecto.
2. Las sorpresas: los montes «olvidados» y los «retenidos»
Una vez establecidos los objetivos, y fijados los criterios anteriores, el
objetivo de determinar cuántos y cuáles de los montes de la provincia habían
sido objeto de declaración expresa de utilidad pública parecía, en principio, suficientemente asegurado antes de comenzar los trabajos, dado que,
anualmente y desde hacía más de un siglo, se estaba produciendo el Plan
Anual de Aprovechamientos en montes catalogados de la provincia, para lo
cual se contaba, desde 1991, con un programa informático que usaba una
base de datos de montes catalogados, base que se usó como inicio de los
trabajos. Sin embargo, no han faltado sorpresas, de dos tipos:
A) La detección de montes que no se consideraban catalogados y sí lo
estaban
Los casos más sorprendentes, y que mejor han mostrado el estado de
abandono en que se hallaba el CMUP, han sido los «montes olvidados», es
(96) Conocemos ambos hechos por varias Memorias previas para la suscripción de consorcios, y especialmente por una Circular de 22 de mayo de 1950, de la Jefatura Provincial
de Sindicatos: el Excmo. Sr. Gobernador Civil de la provincia ha dictado disposiciones para
que en determinadas zonas se lleve a cabo de manera intensiva una labor de repoblación con
arreglo a un plan racional debidamente estudiado.
240
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
decir, aquellos que habían sido declarados de utilidad pública, pero esa
declaración se había olvidado, no figurando estos predios en el Plan de
Aprovechamientos como montes catalogados.
No se han dado muchos casos, pero sí algunos, y muy llamativos. En
concreto han sido tres, en los términos de Jaraba (un solo monte, «El Común»,
consorciado con número de elenco Z-3.001, pero constituido por cinco montes contiguos o cercanos entre sí), Belmonte de Gracián (el monte «Praumas y Matillas», antiguo 64-A de U.P.), y Biel (monte «Dehesa Carbonera
y Vedado», MUP 181, agregado al 183). Los dos primeros tenían en común
el que su declaración de U.P. había sido promovida e informada por la Sexta
División Hidrológico-Forestal, organismo autónomo que entre 1901 y 1952
(año en que se integró en el PFE) se encargó de la repoblación forestal y
la corrección de torrentes. La incorporación de la Sexta División a la Brigada de Aragón del PFE debió ser hasta cierto punto traumática, y los archivos de la División, de hecho, no se conservan en la actualidad y probablemente se perdieron muy pronto, hasta el punto de que el Servicio Provincial
del ICONA llegó a certificar hasta en dos ocasiones que el Monte Común
de Jaraba no estaba incluido en el CMUP (97).
El modo de actuar en estos casos ha sido el de recoger en el CMUP
rectificado y en el Plan de Aprovechamientos, a todos los efectos, estos
montes, si bien en el caso de Jaraba ha sido preciso primero unificar los
cinco montes contiguos en un uno solo, mediante una Orden expresa (98),
ocasión que se ha aprovechado para incluir en el CMUP, como parte del
nuevo monte, zonas no comprendidas en la catalogación originaria.
B) La detección de montes que se consideraban catalogados y no lo
estaban
Sin embargo, también se ha dado el caso inverso, aún más sorprendente, el de los montes que podríamos llamar «retenidos» por la Administración: montes que tradicionalmente se habían considerado, aunque sólo
fuera a algún efecto, como catalogados, y que en realidad eran de libre disposición, o incluso de particulares, al haber sido desamortizados. Se han
dado dos casos. Uno, verdaderamente sorprendente: el monte «La Sierra»
de Sestrica (el famoso alcornocal de esa población, el único de Aragón),
que había llegado a figurar con el número 76 en el proyecto de CMUP
(97) Sobre la acción e historia de la Sexta División en Aragón, y su desencuentro con
el PFE incluyendo el caso del monte comunal de Jaraba, véase PÉREZ-SOBA y SOLÁ (2003, p.
20-23).
(98) Se tramitó de oficio el expediente DUP/AG 3/02, resuelto favorablemente mediante
Orden de 8 de abril de 2003 del Departamento de Medio Ambiente del Gobierno de Aragón.
241
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
publicado en 1901, pero que fue desamortizado y vendido a particulares en
1897, por lo que la Real Orden de 1905 aprobatoria del CMUP lo excluyó
del Catálogo, y de hecho, siempre fue considerado como un monte privado... excepto en el plan de aprovechamientos provincial, en el que siguió
por inercia administrativa, hasta este proceso de rectificación, que detectó
el error y excluyó ese predio del Plan.
El otro caso es el del monte «Corrochano y El Boyal» (término municipal de Mianos), del cual existe un acta de entrega al Distrito con fecha 1
de octubre de 1937, en la que figuran sus límites y su cabida aforada, y
que figuró durante décadas en los planes de aprovechamiento como «MUP
207-A», a partir del año forestal 1938-1939. Sin embargo, en 1964, y a instancias de un oficio de 18 de mayo de ese año de la Dirección General de
Montes, el Distrito hubo de reconocer que no constaba en absoluto la Orden
Ministerial de catalogación del monte, atribuyendo su inclusión en los Planes a una previsión que resultó luego excesiva. El monte no fue devuelto
de manera efectiva a la libre disposición de la entidad propietaria (de la
cual no debiera haber salido nunca) en 1966, por lo que, naturalmente, no
figura en el CMUP rectificado.
Cabe señalar no se ha detectado ningún caso en que se haya dado una
duplicidad de declaraciones de utilidad pública.
3. La nueva numeración de los montes en el CMUP
Como es sabido, los montes se designan en el CMUP tanto por su nombre como por el número con el que son inscritos en el Catálogo, que debe
ser único. En particular, la falta de actualización del Catálogo había causado, ante todo, una confusión profunda en cuanto a la numeración de los
montes. Esta confusión se debía a lo siguiente: en el momento de redactar
el CMUP de 1901, el criterio seguido para numerar los montes fue el de
agruparlos por partidos judiciales, y ordenarlos, dentro de cada partido, por
términos municipales, y en el caso de que hubiera varios montes de U.P.
en el mismo término, por orden alfabético. De esa manera, se ordenaron y
numeraron, del 1 al 268, los 268 montes que constituyeron el CMUP de la
provincia de Zaragoza publicado en 1901.
Ese sistema, que al menos presentaba la ventaja de la claridad, tenía
la seria desventaja de que, si se deseaba seguir con ese criterio, la inclusión o exclusión de un solo monte (o un nuevo término municipal), alteraba la numeración de todos los demás que le siguieran. Ese defecto se
manifestó desde la misma Real Orden aprobatoria del Catálogo, pues, aunque hubo de excluir del mismo los montes 67, 70, 76, 200 y 201 (por haber
sido enajenados por la Hacienda antes de que la Comisión clasificadora for-
242
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
mulase las relaciones de montes correspondientes), ya hubo de indicar que
esa exclusión debería hacerse sin modificar por eso la numeración de los
demás montes.
Quizá lo más sensato y práctico hubiera sido, desde un inicio, que
cualquier nueva inclusión en el Catálogo hubiera ido asignando números
correlativos, a partir del 269, según la fecha de inscripción, reconociendo
por tanto que el criterio antes explicado sólo valía para el primer Catálogo, debiéndose abandonar inmediatamente después. Sin embargo, no se
hizo así, y se optó por mantener rígidamente ese sistema, de modo que,
cuando se incorporaron al CMUP los montes procedentes de la Sección de
Montes de Hacienda, y para no romper la numeración, a los nuevos montes catalogados se les asignaron números seguidos de letras, según los montes entre los que se insertaran (99). A mediados de la década de 1960, se
realizó una reorganización en profundidad de los partidos judiciales, fusionándose varios de ellos, y en esa década y las siguientes desaparecieron
varios términos municipales (integrados en otros), de modo que se mezclaron en el mismo partido montes cuya numeración respondía a distintos
criterios.
La confusión de la numeración de los montes en el Catálogo alcanzó
grados máximos en el caso de los montes propios de la Administración
Forestal, porque en estos casos la costumbre ha sido siempre la de usar el
número de elenco. El primer motivo de confusión radicó en que el CMUP
nonato de 1935 intentó numerar primero (antes que los montes de los pueblos) los pocos montes del Estado que entonces había, asignándoles a todos
la letra «A», con el inconveniente de que ese borrador incluye como montes de U.P. varios que no llegaron a serlo, como es el caso de los montes
de la Confederación Hidrográfica. Sin embargo, cuando fueron incorporados al CMUP los montes comprados por el PFE, se siguió con ellos el
mismo criterio que los montes de los pueblos. Por eso, los montes del Estado
adquiridos antes de la Guerra Civil tenían una numeración en el CMUP que
seguía un criterio distinto al de los montes adquiridos después del conflicto.
A esto se añade el que, por motivos que ignoramos, las riberas estimadas,
al ser incluidas en el CMUP, no recibieron número alguno. Como ejemplo
de la confusión en la numeración de los montes propios de la Administración Forestal, baste señalar que al monte Z-1.003, «Sierra y Marivella»,
sito en el término municipal de Torrijo de la Cañada, se le han atribuido
hasta tres números distintos en el CMUP (1-A, 1-B y 5-A); aunque quizá
el caso más curioso sea el del monte Z-1.002, «Carbonil», sito en el tér(99) Valga como ejemplo el del monte «Armantes», del término municipal de Terrer,
partido judicial de Calatayud, catalogado en 1927: debía ir entre el 76 (Sestrica, partido de
Calatayud) y el 77 (Tobed, del mismo partido), por lo que se le asignó el 76-B.
243
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
mino municipal de Aguarón: antes de ser propiedad del Estado, este monte
fue del pueblo de Aguarón, y llegó a figurar en el CMUP de 1901 como el
monte número 93. Tras su expropiación por la Hacienda pública, la Administración Forestal no supo qué número atribuirle, llegando a designarle con
el número I romano.
Por último, las catalogaciones realizadas con posterioridad a la transferencia de competencias forestales a la Comunidad Autónoma de Aragón
no han ayudado mucho a aclarar esta cuestión, puesto que la Administración Forestal, ya inmersa en un embrollo de números, optó por adjudicar
una numeración que se pareciera en algo a la de los montes próximos al
recién catalogado, pero sin seguir el orden de partidos judiciales o de términos municipales, probablemente porque ya ni siquiera se fuera consciente
de la existencia de ese orden (100). De este modo, llegó a haber dos montes con el mismo número de CMUP (101). Por último, en una decisión que
al menos puso orden en ese caos, a partir de abril de 1999, se pasó a asignar una numeración correlativa a partir del número 270, el correlativo al
número más alto asignado en el Catálogo (102).
En este sentido, en la rectificación del CMUP zaragozano se ha adoptado el criterio que propone para este complejo asunto la Circular 2/1966
en su apartado E, y que es el mismo seguido en las demás provincias españolas: en el nuevo Catálogo que se redacte para cada provincia permanecerán fijos los números de inscripción que figuren en el actual, excepto los
afectados por subíndices a los que se asignarán los siguientes al más alto
de los registrados. De este modo, se ha mantenido la numeración de los
(100) Mediante oficio de 7 de noviembre de 1985 (en teoría, ya con las transferencias
realizadas, pero con membrete del Servicio Provincial de Zaragoza del ICONA), se dice desde
Zaragoza al Servicio de Catálogo del ICONA: Desde cierta fecha, en la conformidad del
Director del ICONA sobre los expediente tramitados por esta Jefatura para declaración de
Utilidad Pública e inclusión en el Catálogo... se viene observando que no se asigna número
por el Servicio de Catálogo en esa Dirección, como había sido costumbre. En consulta telefónica, se nos comunicó que dicho número debía ser puesto en esta Jefatura de acuerdo con
el que correspondiera. Siguiendo estas instrucciones, se ha actualizado el Catálogo asignando
número a los últimos montes catalogados... con el ruego de que se nos comunique si la numeración ha sido correcta o, en su caso, las correcciones que procediere hacer. Contestó el
ICONA el día 18 siguiente: [el número asignado a cada monte] es correcto, en tanto no se
proceda a la revisión total del Catálogo de la provincia, momento en que se dará numeración numeración correlativa a todos los montes incluidos en el mismo.
(101) El monte «Escornabueyes» de la pertenencia del Ayuntamiento de Ambel y sito
en su término municipal, catalogado en 1994, y el monte «Las Navillas», propiedad actual de
la Comunidad Autónoma de Aragón y sito también en término de Ambel, catalogado en 1965,
compartieron hasta la rectificación el 32-A como número en el CMUP.
(102) Que en esa fecha era el 269-A, asignado al monte propio de la Administración
Forestal «Vedado Bajo del Horno» (término municipal de Zuera).
244
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
montes incluidos en el CMUP de 1901 [incluyendo los huecos dejados por
exclusiones del CMUP (103)], asignando a partir del 269 (siguiente al último
número asignado en el CMUP de 1901) la numeración de los montes por
orden cronológico de inclusión en el Catálogo. Ello ha supuesto, claro está,
cambiar también la numeración de los montes catalogados después de 1999,
cuyo número no estaba afectado por una letra por el motivo antes expuesto,
otorgando sus números a los montes a los que correspondían por orden cronológico. Es obvio que esta decisión supone que existan dieciséis montes
cuya numeración puede causar cierta confusión. Para prevenirlo, y en general para mantener la continuidad histórica de la numeración, en el LibroRegistro que constituye el CMUP, junto a los nuevos números asignados
según este criterio, se ha hecho constar entre paréntesis la antigua numeración, y, además, el número de elenco (caso de tenerlo por ser monte propio o consorciado). En cambio, y para imponer el nuevo criterio, mucho
más objetivo y ajustado a la legalidad, en el Libro-Índice publicado como
anexo del Decreto de aprobación, sólo se hace constar la nueva numeración, que el propio Decreto aclara que es la que debe ser usada de forma
exclusiva a partir de su entrada en vigor.
En el caso de montes que ingresaran en el CMUP después de 1905 (y
por tanto, tuvieran su numeración afectada por una letra), y fueran excluidos de él antes de 2004, no se les ha asignado número, ni constan en el
CMUP rectificado. Ello no entraña contradicción ni excepción alguna: sí
aparecen en el Catálogo rectificado los montes excluidos que figuraran en
el CMUP de 1901, porque su número debe respetarse, y no deben quedar
huecos en la numeración, pero carece de sentido asignar números nuevos
a montes que no están ya catalogados, ni cumplen función alguna en el
orden correlativo. No obstante la claridad de este criterio, sí se ha incluido,
(103) Así lo indica la Circular 2/1966: en el caso de exclusión de un monte del Catálogo, su número no será asignado a ningún otro. Como se ha indicado, cinco de los montes
publicados en el CMUP de 1901 en realidad ni siquiera llegaron a formar parte oficialmente
de él, pues fueron excluidos por la Orden aprobatoria de 1905, al haber sido desamortizados
por el Ministerio de Hacienda en el intermedio: los montes 67 («La Sierra» del término municipal de Illueca, un caso especial, del que enseguida hablaremos), 70 («La Sierra, término
municipal de Morés), 76 («La Sierra», término municipal de Sestrica), 200 («Aliagores», término municipal de Luesia) y 201 («Bañón», término municipal de Luesia). Otros tres de los
montes incluidos en el CMUP de 1901 fueron agregados a otros montes catalogados, para una
mejor gestión: así desaparecieron los montes «Blanco» (antiguo MUP 95, unido al MUP 96,
término municipal de Badules), «Dehesa Carbonera y Vedado» (antiguo MUP 181, unido al
número 183, término municipal de Biel) y «La Palomera» (antiguo MUP 265, unido al MUP
267, término municipal de Zuera). Por último, otros cuatro fueron expresamente excluidos por
no cumplir los requisitos reglamentarios: «Dehesa Boyal» (antiguo MUP 138, término municipal de Biota), «La Caballera» (antiguo MUP 83, término municipal de Escatrón); «Las Fainetas» (antiguo MUP 21, término municipal de Aguilón); y «Valdacú» (antiguo MUP 205, término municipal de Luesia).
245
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
por error, un monte en esta situación con número nuevo en el CMUP rectificado de la provincia (104).
Por último, y como siempre en este difícil proceso, cabe reseñar que
se han detectado dos casos excepcionales en los que un monte que había
sido excluido del CMUP ha reingresado al cabo de los años. Uno es el caso
citado del MUP 93, al cual se le ha asignado la numeración que tuvo en el
CMUP de 1901, si bien asignando su pertenencia a la Comunidad Autónoma de Aragón. El otro, el del MUP 67, «La Sierra», del término municipal de Illueca, excluido del CMUP por la Orden aprobatoria de 1905, teóricamente por haber dio desamortizado. Sin embargo, la venta fue sólo
parcial, quedando el resto en manos del pueblo. Este monte fue luego consorciado para su repoblación forestal en 1948 con el número de elenco Z3.023, y finalmente, en un proceso curioso, «volvió» (en realidad, no había
estado nunca, oficialmente) al CMUP en 1992 cuando fue catalogado, con
el número arbitrario 69-E. En el proceso de rectificación, no se ha asignado
a este monte el número que le correspondería por orden cronológico de
ingreso, sino que se le ha dado el número que tuvo en el CMUP de 1901,
dado que lo contrario suponía que el mismo monte tuviera dos números en
el CMUP (105).
No se ha detectado, en cambio, ningún caso en el que haya sido preciso aplicar lo previsto en el artículo 39.6 del RMt y en el mismo apartado
E de la Circular 2/1966, esto es, que existieran montes catalogados como
un solo predio pero sitos en más de un término municipal, en cuyo caso
debían anotarse como dos predios con número distinto, conservando el
número original para el monte de mayor superficie. Los dos montes en los
que se daba esta circunstancia (el monte «Monegrillo», de la pertenencia
del Ayuntamiento de Moros y sito en su término y en el de Ateca; y el
monte «Altos de la Sierra» de la pertenencia del Ayuntamiento de Cetina
y sito en su término y en el de Contamina) ya habían sido inscritos en el
CMUP (en 2000 y en 2002, respectivamente) como predios separados, con
distinta numeración, en aplicación del citado precepto del Reglamento.
A partir de ahora, gracias a esta labor de clarificación, podrá cumplirse
sin novedades lo dispuesto en el art. 39.1 del RMt y la Circular 2/1966, en
(104) Se trata del monte «Dehesa del Portillo» (antiguo MUP 187-B, término municipal de Castiliscar), que figura con el número «nuevo» 282. La causa del error radicó en que
la descatalogación era muy reciente (1998), por lo que figuraba aún en varios lugares como
catalogado.
(105) Esta situación anómala se detectó bastante tarde, por lo que en la lista de montes
publicada para la exposición pública del CMUP se llegó a dar esta duplicidad, figurando el
mismo monte con los números 67 y 423. Detectado el error, se subsanó de oficio, lo que
supuso variar la numeración de todos los montes con ordinal superior a 422.
246
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
el sentido de que los montes que en el futuro se inscriban en el CMUP recibirán numeración correlativa según fecha de inclusión. Lo indica el artículo
2 del Decreto aprobatorio del CMUP zaragozano rectificado: A partir de la
entrada en vigor de este Decreto, se usará, como numeración de los montes catalogados de la provincia de Zaragoza, la que les asigna el Catálogo
aprobado mediante este Decreto. Las incorporaciones de nuevos montes a
este Catálogo se harán siguiendo una numeración correlativa, según fecha
de inclusión. Las exclusiones de montes del catálogo no afectarán a la
numeración de los montes que les sucedan.
VI. LA MEJORA DE LA DESCRIPCIÓN DE LOS MONTES
Hasta ahora, se han expuesto los antecedentes del trabajo y los problemas hallados y los criterios seguidos para solucionarlos en lo que afecta
a cuestiones tan básicas como los montes que deben figurar en el CMUP
rectificado, y con qué número deben hacerlo. Siendo esas cuestiones, como
se ha dicho, fundamentales, aún no se ha tratado del verdadero meollo de
la cuestión, esto, es, del contenido del CMUP en lo que se refiere a todos
sus datos técnicos, y, singularmente por las serias repercusiones en el ámbito
del Derecho Civil y de la defensa de la propiedad forestal catalogada, las
cabidas (es decir, las superficies totales, públicas y de enclavados de cada
monte) y los límites literales con los que figuraban los montes en el anterior CMUP. Como puede suponerse, ésta era una cuestión sumamente delicada. Por un lado, carecía de sentido mantener descripciones manifiestamente imposibles, o erróneas, por el mero hecho de figurar en el CMUP
anterior, puesto que, como se ha dicho, resultaba evidente que los límites
y cabidas del CMUP de 1901, y de sus adiciones posteriores, contenían no
pocos errores. Por otro lado, no podía procederse a hacer cambios a la ligera
en esos aspectos, pues ello podría suponer, bien el reconocimiento arbitrario de usurpaciones de terrenos catalogados, bien la invasión injustificada
de derechos legítimos de propietarios colindantes o de los mismos Ayuntamientos propietarios de los montes.
1. El procedimiento técnico y administrativo
Para la rectificación de límites y cabidas en el CMUP, la Orden de
31-5-1966, en su art. 6, establece un procedimiento especial (106) que con-
(106) Basado en lo que con anterioridad ya establecían los arts. 11.3 de la LMt de 1957
y 72.2 del RMt para la expedición de certificaciones para la inscripción de dominio de montes catalogados en el Registro de la Propiedad.
247
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
siste en lo siguiente: el Ingeniero de Montes encargado de cada monte no
deslindado de cuyos límites y cabidas se sospechara su inexactitud debía
realizar un reconocimiento previo del terreno para determinar sus actuales
linderos y extensión superficial. Este reconocimiento, según la Circular
2/1966 (apartado B), debía hacerse ayudándose con los planos de que dispongan [los Servicios Provinciales], levantados con motivo de la redacción de proyectos de ordenación o de otros trabajos, con los del Instituto
Geográfico o del Servicio de Catastro, con fotografías aéreas y en general con las noticias adquiridas por el personal facultativo en la práctica
de los servicios de campo. Los resultados de esos reconocimientos debían
reflejarse en unas actas que luego servían de base para que el Ingeniero
Jefe del Servicio Provincial expidiera una certificación de nuevos linderos
y cabidas, con indicación de la fecha en que se había practicado el reconocimiento, certificación que debía ser publicada en el Boletín Oficial de
la Provincia (107) y en el tablón de anuncios del Ayuntamiento en que
radicara el monte, concediendo a los interesados un plazo de treinta días
para presentar las reclamaciones oportunas. Transcurrido el plazo previsto,
los Servicios Provinciales debían enviar a la Sección del Catálogo (108)
de la Dirección General de Montes la certificación de la Jefatura Provincial, el ejemplar del BOP, la certificación de exposición al público emitida por el Ayuntamiento, el plano o croquis del monte y las reclamaciones presentadas o la certificación de que no se habían producido.
Conviene, no obstante, subrayar que el procedimiento contemplado en
el art. 6 de la Orden de 31-5-1966 es sólo válido si se realiza dentro del
proceso general de rectificación del CMUP. Lo deja claro la propia Orden
(En el caso de montes no deslindados respecto de los cuales los datos del
Catálogo anterior no concuerden con la realidad...) y la Circular 2/1966 (La
citada Orden Ministerial en su artículo sexto arbitra un procedimiento... que
permitirá, sin gran demora, contra con los datos necesarios para subsanar...
las deficiencias que se observen en el Catálogo vigente en cuanto se refiere
a la descripción de los límites y superficie de los montes). Es decir, el procedimiento del art. 6 de la Orden de 31-5-1966 se inserta el procedimiento
(107) Los modelos de actas de reconocimiento sobre el terreno, de certificación del Ingeniero Jefe y de anuncio en el BOP se hallan en la tan citada Circular 2/1966: modelos nº 1
(actas), nº 2 (certificación) y nº 3 (anuncio).
(108) Esa Sección fue creada por Orden Ministerial de 11 de enero de 1966, como Sección Segunda de la Subdirección General de Estudios y Servicios Especiales de la Dirección
General de Montes, caza y Pesca Fluvial. Como puede figurarse el lector, nada queda hoy de
esa organización administrativa. Antes de la Orden de 11-1-1966 la llevanza del CMUP correspondía, según la Orden de 20 de septiembre de 1955, a la Sección 1ª («Propiedad Forestal»)
de los Servicios Centrales de la Subdirección General de Montes y Política Forestal de la
misma Dirección General.
248
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
en el más amplio de en la creación de un CMUP rectificado (109). Una vez
aprobada la rectificación de éste, o si ésta no está en marcha, el procedimiento del art. 6 citado no es aplicable; lo cual no quiere decir que no se
pueda y deba corregir cualquier inscripción defectuosa del CMUP, como
mejora puntual de éste, en cuyo caso sería aplicable la Circular 1/1967, y el
artículo 38 del RMt, dictándose Orden expresa al efecto (110).
Con arreglo a este sistema es como se realizaron las rectificaciones de
1967-1981, por lo que demostró efectividad en gran parte de España. Sin
embargo, en provincias como Zaragoza, en la que la inmensa mayoría de
los montes catalogados no están deslindados (111), la mera prudencia exigía la revisión de todos los límites y cabidas de los montes no deslindados,
no sólo de los «sospechosos». Lo intentó hacer el Distrito Forestal de Zaragoza, primero, y el Servicio Provincial del ICONA que lo sustituyó después, mediante la aplicación estricta del procedimiento antes descrito. Sin
embargo, como ya se ha dicho, entre 1967 y 1980, sólo se había completado este procedimiento para un número muy reducido de montes (48 en
total, poco más del 10% de los que formaban el CMUP de Zaragoza a 3112-2004).
Era comprensible: el estricto cumplimiento del procedimiento descrito
en el art. 6 de la Orden citada, y en el apartado B de la Circular 2/1966
para la totalidad de montes no deslindados conducía a una paralización por
motivos burocráticos, puesto que debía esperarse a la recepción del certificado municipal de exposición al público (que muchas veces no llegaba
(109) Lo señala con claridad el Informe de 7-1-2004 de la Dirección General de los Servicios Jurídicos: [el] incidente previsto en el artículo 6 de la O.M. de 31 de mayo de 1.966
que, referido a la cabida y límites del monte previamente incluido en el CMUP sujeto a revisión, tiene razón de ser en el procedimiento general introducido en la O.M. de 31 de mayo
de 1966 al que sirve, distinguiéndose así de la potestad de deslinde que la Ley de Montes en
su artículo 12 atribuye a la Administración forestal y de la tramitación y efectos del procedimiento específico a los que su ejercicio da lugar, conforme a los artículos 14, y 13 y 15,
respectivamente, de la LM, y que se desarrollan en los artículos 78 y ss. del RM, y del mecanismo de la reclamación previa a la vía judicial civil ex artículos 50 y ss. también del RM.
Y señala en otro lugar: … diferenciándose así de lo que pudiera constituir una mera modificación puntual que obedezca a la rectificación singular de alguno de sus asientos.
(110) Así se hizo, por ejemplo, poco antes del inicio del procedimiento de rectificación
del CMUP de Zaragoza, para corregir la descripción del MUP 14 («El Navazo», término municipal de Malanquilla) mediante Orden del Departamento de Medio Ambiente de fecha 27 de
noviembre de 2000.
(111) PÉREZ-SOBA (2005, p. 618) aporta los siguientes datos: hasta el 31-12-2004, sólo
el 17,9% de los montes catalogados en la provincia de Zaragoza tenían un deslinde total
vigente, y sólo el 8,95% contaba con un amojonamiento total legalmente aprobado. Por cierto,
no deben darse por buenos, en absoluto, los datos sumamente erróneos que sobre deslindes y
amojonamientos ofrece el Informe del Justicia sobre los montes aragoneses (JUSTICIA DE ARAGÓN, 1999).
249
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
nunca), debía tramitarse para cada monte una publicación separada en los
Boletines Oficiales y era exigible una vista al campo para cada predio, lo
cual era difícil de cumplir habida cuenta de la gran cantidad de cometidos
que cargan sobre los hombros de la Administración Forestal. Quizá este
motivo influyera poderosamente en que los trabajos de rectificación del
CMUP provincial iniciados en 1967 fueran, primero alargándose, luego languideciendo y por último deteniéndose del todo.
Para evitar caer en ese mismo error, sin perder por ello ni las garantías procedimentales para el administrado ni la calidad técnica de los trabajos, se optó por seguir el siguiente procedimiento de trabajo (PÉREZ-SOBA,
2001):
a) Una primera fase, apoyada por una asistencia técnica, consistente
en una completa revisión de toda la documentación administrativa y cartográfica que afectara a los montes de utilidad pública de la provincia de
Zaragoza, y al CMUP de esta misma provincia, y que existiera, bien en los
archivos de la Dirección General de Conservación de la Naturaleza
(DGCONA) del Ministerio de Medio Ambiente, bien en los archivos del
Departamento de Medio Ambiente del Gobierno de Aragón (en los del Servicio Provincial de Zaragoza y en los de la Dirección General del Medio
Natural), así como en cualquier otro que resultara inexcusable para la buena
ejecución de los trabajos (en particular, el Archivo Histórico Provincial de
Zaragoza, ocasionalmente el de la Diputación Provincial, y muy ocasionalmente algunos archivos municipales). A partir de esta revisión, se realizaron fichas provisionales para todos los montes catalogados, que se cerraron con fecha 29 de abril de 2002.
b) Una segunda fase, en la que, partiendo de las fichas obtenidas en
la primera fase, todo el personal técnico (Ingenieros de Montes e Ingenieros Técnicos Forestales) y ejecutivo (Agentes de Protección de la Naturaleza) dependiente del Servicio Provincial de Zaragoza revisó, con los medios
descritos en la Circular 2/1966 y otros suministrados por las actuales técnicas topográficas y fotogramétricas, la exactitud de todo lo recogido en
tales fichas, revisión que se cerró con fecha 15 de agosto de 2002, y para
la realización de la cual se dictaron extensas y precisas instrucciones desde
la Jefatura de la Sección de Gestión Forestal de Zaragoza, fechadas el 10
de junio de 2002. Tras esta revisión, se redactaron nuevas fichas que incorporaron todas las rectificaciones que se juzgaron procedentes, estando terminada esta segunda versión con fecha 31 de enero de 2003.
c) Una tercera y última fase, en la que se sometió a información pública
la segunda versión de las fichas del nuevo CMUP, para lo cual se quería
evitar el depender de la emisión por los Ayuntamientos de las certificaciones de exposición al público y el tener que emitir y publicar separada-
250
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
mente certificaciones para todos y cada uno de los montes no deslindados
cuya descripción se hubiera variado. Para determinar con exactitud cuál
debía ser el procedimiento a seguir en esta exposición, evitando esos problemas, se formuló consulta en marzo de 2002 al Servicio de Régimen
Jurídico, Planificación y Coordinación Normativa de la Secretaría General Técnica del Departamento de Medio Ambiente, acerca del modo más
correcto de proceder cumplir el trámite de audiencia a las entidades propietarias y vista a los interesados y público en general del expediente de
renovación del CMUP. Con fecha 20 de diciembre de 2002, emitió el Administrador Superior de ese Servicio D. Alfonso ELÍAS DE MOLINS un informe
en el que, en resumen, se interpretaba que podía cumplirse el trámite de
audiencia y vista, respetando el espíritu y la letra de la Orden de 31-51966, pero sin los inconvenientes de un cumplimiento estrictamente literal de los modelos seguidos hasta entonces. En cumplimiento de lo contemplado en el citado Informe de 20-12-2002, se hizo el siguiente trámite
de audiencia y vista:
— El Director del Servicio Provincial de Medio Ambiente de Zaragoza emitió una certificación genérica de los trámites seguidos para la elaboración del CMUP rectificado, relativa a la totalidad de los montes de U.P.
provinciales.
— A continuación, se envió a los Ayuntamientos propietarios de montes de utilidad pública, o en cuyo término radicara uno de éstos, copia de
la citada certificación, con el fin de que lo expusieran, a partir del día
siguiente al de su publicación (de la cual se daba la fecha, puesto que se
reservó con antelación espacio y fecha en el BOPZ y en el BOA), y durante
un mes, en el tablón de anuncios de su Ayuntamiento. Se rogaba que, acabado este período, y en un plazo máximo de siete días hábiles, remitieran
a este Servicio certificación acreditativa de la exposición del anuncio citado,
en virtud del principio de colaboración entre Administraciones Públicas (112).
Se aclaraba expresamente que, transcurrido este plazo de siete días sin que
se hubiera recibido en este Servicio la citada certificación, se entendería
que dicha exposición se ha efectuado desde la fecha y en el plazo previsto.
— El anuncio destinado al publicó general se publicó simultáneamente
en el BOA nº 22 y en el BOPZ nº 44, ambos de 24 de febrero de 2003.
— Con el fin de facilitar la consulta por parte de todos los interesados, y especialmente por los Ayuntamientos, se remitió, igualmente, copia
de las fichas correspondientes a los montes de utilidad pública sitos en su
(112) Al que se refiere el artículo 4.d) de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
en su redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero
251
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
término municipal (fueran de su pertenencia o no), así como de los de su
propiedad [aun cuando no radicaran en su término (113)] con el fin de que
se diera audiencia a las entidades propietarias.
— Por último, se remitió a cada Oficina Comarcal Agroambiental copia
de las fichas de los montes sitos en los términos municipales atendidos por
la oficina respectiva, y se remitió copia íntegra de la colección de fichas a
la Diputación Provincial de Zaragoza, en ambos casos para facilitar aún
más la exposición pública.
Más adelante nos referiremos al procedimiento posterior a la exposición pública del expediente. Ahora nos centraremos en los criterios técnicos y legales seguidos para la determinación de los límites y las cabidas.
2. Criterios para la asignación de cabidas y límites literales
Como resultado de la primera fase del trabajo, esto es, de la revisión
de los antecedentes administrativos y cartográficos, se elaboraron unas descripciones de límites y cabidas muy conservadoras, pero sensiblemente mejoradas con respecto a las del CMUP anterior, con base en los siguientes criterios.
En cuanto a los límites literales, se procuró eliminar en la medida de
lo posible los lindes ambiguos o incoherentes, muy abundantes en el CMUP
anterior (114), en el que menudeaban expresiones tales como «propiedades
particulares», «terrenos labrados y montuosos», etc. Así, se hizo constar
expresamente la pertenencia de los montes colindantes, si éstos eran significativos, y en particular, se reflejó de manera extensa toda colindancia entre
montes catalogados, o en general con cualquier monte gestionado por la
Administración Forestal (cuidando de que figurara en las descripciones de
todos los montes que colindan). Se eliminaron errores de bulto, detectables
(113) No es un caso del todo infrecuente: afecta, por ejemplo, a los montes de U.P.
números 249, 252, 253 y 254 («Barranco de Luzán», «El Gallopar», «Planolleras» y «Río
Agramonte»), todos ellos propiedad del Ayuntamiento de San Martín de la Virgen del Moncayo, y sitos en término municipal de Tarazona; nº 295 («La Sierra»), propiedad del Ayuntamiento de Olvés y sito en término municipal de Monterde; nº 444 («Monegrillo»), propiedad del Ayuntamiento de Moros y sito en el término municipal de Ateca; y nº 455 («Altos
de la Sierra»), propiedad del Ayuntamiento de Cetina y sito en el término municipal de Contamina.
(114) MACKAY (1949, p. 137) decía: la reseña de límites contenida en los títulos documentales... casi siempre será una noticia breve de las fincas o cultivos colindantes, sin otros
datos de carácter métrico que los de cabida, más o menos aproximados y de escasa eficacia
definitoria. Tales son las inscripciones en el Catálogo de los montes de utilidad pública. Y
así se han admitido en los Registros de la Propiedad para la inscripción de toda clase de fincas rústicas.
252
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
simplemente con la supervisión de la cartografía (como errores de linde con
término municipal, o de mala orientación de las descripciones). Igualmente
se actualizaron las referencias administrativas, teniendo en cuenta las absorciones de algunos términos municipales por otros, si bien en este caso se
hacía constar entre paréntesis el término municipal anterior. Se ha hecho
un uso muy abundante de topónimos locales que permitieran la ubicación,
aunque sólo fuese aproximada, de los ambiguos «terrenos labrados y montuosos». Por último, y como indica el apartado A de la Circular 1/1969, en
todos los casos en los que los montes se compusieran de más de una parcela, se describió separadamente los límites literales de todas las parcelas
(o «partidas») que compusieran el monte, salvo que se tratara de parcelas
de escasa significación.
Con ello, se ha tratado de dar una uniformidad formal interna a los
límites del Catálogo mediante una medida tan elemental como la de seguir
muy fielmente lo que las Circulares 1/1967 y 1/1969 indican con detalle
sobre el modo de describir los límites, en un párrafo desgraciadamente no
siempre atendido posteriormente: Se hará una descripción resumida por los
cuatro vientos, sin dejar de consignar los nombres de los montes de U.P.
colindantes, su pertenencia y número con el que figuran en el Catálogo.
Asimismo se anotará el nombre de las fincas particulares que tengan una
colindancia bastante prolongada, y de los caminos, arroyos, ríos, divisorias, etc., que sirvan de límite, pero sin dejar de reseñar las fincas separadas por dichos accidentes naturales. Si los predios radican en término
municipal distinto de aquel en que se encuentra el monte, se hará constar
esta circunstancia.
En el caso de montes deslindados, se dio siempre por buena la descripción atribuida al monte por la Orden aprobatoria del deslinde (115).
Pero, lógicamente, con las importantes matizaciones que hace el apartado
B de la Circular 1/1969: las Jefaturas de los Servicios provinciales podrán
proponer modificaciones en la redacción de la parte dispositiva de las órdenes resolutorias de los deslindes, para aclarar y mejorar las descripciones
de límites que en ellas figuren, con objeto de lograr que se consignen en
la forma prevista en las vigentes Instrucciones sobre tramitación de expe(115) Este criterio está claramente reflejado en la Circular 2/1966, apartado A.3.a: Para
los montes deslindados: Serán trasladados a la ficha los datos correspondientes a pertenencia, superficie, límites, servidumbres y otros derechos que figuren en la Orden aprobatoria
del deslinde de cada monte. Por otra parte, es lógico, ya que el deslinde es el acto administrativo que declara de manera firme el estado de posesión del monte, por lo que no puede ni
debe variarse de manera irreflexiva: caso de que se detecten importantes errores materiales o
de hecho en un deslinde, debe tramitarse Orden expresa de rectificación de éste, con arreglo
a las Instrucciones de 1 de julio de 1964 para la tramitación de los expedientes de deslinde y
amojonamiento, y no hacerlo de facto en el expediente de rectificación del CMUP.
253
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
dientes de deslindes de 1 de julio de 1964 (116). No debe olvidarse que no
pocos deslindes habían sido practicados con anterioridad a estas detalladas
Instrucciones, y que no todos ellos, por tanto, alcanzaban su nivel de precisión y meticulosidad, amén de que en determinadas ocasiones se habían
producido variaciones que debían ser consignadas. Por tanto, se ha procedido del modo siguiente:
a) En los casos en que, después del deslinde, hubiera variaciones
legalmente realizadas del estado posesorio (porque se procediera
a excluir del Catálogo o a enajenar parte del monte, o porque el
deslinde fuese vencido en vía administrativa o judicial) entonces
se ha procedido a modificar las cabidas y límites de modo que
fueran coherentes con las posteriores variaciones del estado posesorio.
b) En los casos en los que existieran colindancias con montes de U.P.
que, por cualquier motivo, no se hubiera hecho constar en la Orden
resolutoria del deslinde, estas colindancias sí se han incluido en el
Catálogo rectificado.
c) En los casos (que son, como indica la Circular 1/1969, frecuentes)
de existir fincas colindantes con el perímetro exterior del monte
que hubieran sido consideradas impropiamente como enclavados,
se ha deducido su cabida de la total del predio, consignándose la
nueva descripción de límites que resultara después de excluir dichas
fincas.
d) Se han rectificado las omisiones y los errores materiales o de hecho,
aunque, por supuesto, sin alterar o modificar en caso alguno derechos establecidos por el deslinde.
Pero es obvio que el caso principal, y más delicado, es el de los montes sin deslindar, que en la provincia de Zaragoza son la inmensa mayoría, como se ha dicho. Había muchos casos en los que las descripciones
de los montes adolecían de los defectos antes señalados, pero también
otros en los cuales la discrepancia entre los linderos y cabidas reflejados
en el CMUP y los existentes en la actualidad sobre el terreno podía responder a intrusiones y variaciones ilegales del estado posesorio, que por
tanto no debían recibir una sanción fáctica mediante la modificación del
Catálogo.
(116) Las Intrucciones de 1 de julio de 1964 fueron publicadas en forma de libro (DIRECGENERAL DE MONTES, CAZA Y PESCA FLUVIAL, 1964), y posteriormente fueron sustituidas por otras, que abarcan y actualizan las de 1964, y que son las actualmente seguidas por
las Administraciones Autonómicas a falta de regulación propia. Estas últimas también vieron
la luz como libro (ICONA, 1974).
CIÓN
254
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
En la primera fase de la rectificación, que se basó en la revisión administrativa y documental, se procuró reflejar la cabida más favorable a los
intereses públicos. En concreto, se dieron por buenas las siguientes cabidas, por orden de preferencia: las que figuraran en los expedientes de rectificación del CMUP tramitados con arreglo a la Orden de 31-5-1966 entre
1967 y 1971 (117), o la mayor de las cabidas de que se tuviera constancia
con anterioridad, esto es: la cabida registral o la catalogada (118), siempre
que no fuera contradictoria con los propios límites literales dados por el
CMUP (un monte no puede tener mayor cabida pública que la total que
comprenden sus límites literales), y, por supuesto, que tuviera algún fundamento técnico, filtros estos dos que ya permitieron detectar y depurar gran
cantidad de errores de bulto. En este sentido, se ha detectado un problema
bastante frecuente, cual es de la discrepancia de cabidas entre el Registro
de la Propiedad y el CMUP. Antes de comenzar el trabajo, se sospechaba
que este problema iba a ser menor, puesto que la mayor parte de las inscripciones registrales de los montes catalogados se habían realizado con
base en el art. 71 del RMt y 206 de la LH, esto es, a partir de certificaciones expedidas por los Ingenieros Jefes de los Distritos Forestales comprensivas de los límites literales y cabidas reseñados en el CMUP. Sin embargo,
ha habido numerosos casos en los que las cabidas registrada y catalogada
han discrepado seriamente.
De esas cabidas dadas por buenas, se descontaron todas aquellas superficies excluidas del monte posteriormente mediante actos administrativos
como descatalogaciones parciales, o el reconocimiento de prevalencia de la
utilidad pública de determinadas obras sobre los montes, de modo que las
cabidas reflejadas en el CMUP rectificada no ignoraran los actos dictados
con posterioridad.
No obstante, resultaba claro que la mera revisión de los antecedentes
cartográficos y administrativos no era suficiente para rectificar con seguridad los límites y cabidas de los montes: si así se hubiera hecho, se hubiera
vulnerado el espíritu de la Orden de 31-5-1966 y de la Circular 2/1966,
puesto que ambas insisten en la necesaria intervención última y decisiva
del personal facultativo de los Servicios Provinciales, mediante su última
(117) A los que se ha dado un especial valor, dado que, en cumplimiento del art. 6 de
la citada Orden, fueron expuestos al público en su día sin que se formularan reclamaciones.
(118) Este criterio fue refrendado posteriormente por el informe del Letrado de los Servicios Jurídicos de 7-1-2004: [ese] criterio favorable a la inclusión de la cabida pública en
el monte es conforme a la presunción posesoria derivada del CMUP según resulta ésta de los
artículos 63 y 64 del RM y todo ello sin perjuicio de que con posterioridad las circunstancias de hecho puedan ser alteradas, modificándose el registro bien mediante la práctica del
deslinde, bien mediante un título de propiedad que acredite la circunstancia alegada.
255
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
decisión, apoyada si es preciso con supervisiones sobre el terreno (119). De
ahí el establecimiento de la segunda fase antes expuesta, que ha exigido un
trabajo de examen e investigación monte por monte a partir del trabajo de
los Agentes de Protección de la Naturaleza, los Ingenieros Técnicos Forestales y los Ingenieros de Montes del Servicio Provincial de Medio Ambiente
de Zaragoza. La base de este trabajo es, como señala el antes citado Informe
de 7-1-2004 de la Dirección General de los Servicios Jurídicos, la presunción de objetividad de la que gozan los informes de los técnicos de la Administración, que atienden en su actuación a la finalidad perseguida por la
legislación de montes, para conjugar junto al interés general en la ordenación de la propiedad forestal los distintos intereses propios de los titulares afectados (120). De esta fase se obtuvo un alto número de datos, nuevos planos, levantamientos topográficos e informes que permitieron mejorar
mucho más las descripciones literales y cabidas.
En este segunda fase, se siguieron los siguientes criterios, adicionales
a los aplicados en la primera:
— En los casos (numerosos) en los que no se tenía seguridad suficiente como para hacer constar una cabida determinada de enclavados (por
no poderse determinar que gocen de justo título o posesión reconocida por
Ley, lo cual es completamente lógico, habida cuenta de que eso sólo es
determinado con seguridad por un deslinde, que no era el procedimiento
que se trataba de realizar), en aplicación del principio de presunción posesoria «iuris tantum», se ha hecho constar en el apartado de cabida de enclavados la expresión «se desconocen», haciendo luego coincidir la cabida
total con la pública.
— En todos los casos, se ha hecho constar en la ficha final cuál era
el origen de la información finalmente reflejada en cuanto a límites y cabidas: el CMUP de 1901, el de 1935, un expediente de rectificación del CMUP
(119) Sin embargo, con los actuales medios técnicos y cartográficos, no resulta imprescindible, como podía serlo en 1966, una supervisión sobre el terreno para obtener un grado
de precisión medio, como es el que se precisa en una rectificación del CMUP. No es así, por
supuesto, en trabajos de alta precisión, como un deslinde, en los que el trabajo de campo es
insustituible. Ha sido muy útil, como fácilmente supondrá el lector, el manejo de cartografías
georeferenciadas (en especial la catastral), con apoyo de ortofotos igualmente georeferenciadas, mediante sistemas de información geográfica.
(120) Esa presunción de objetividad de lo informado por los técnicos facultativos al servicio de la Administración lo advera, entre otras, la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de
julio de 1998: debe concederse a las bases sentadas por la Administración, salvo prueba en
contrario, la credibilidad que en principio le corresponde por la competencia técnica de los
funcionarios que han contribuido a su formulación y por la presunción de imparcialidad que
se desprende de su posición independiente. En ese mismo sentido, véanse las sentencias del
Tribunal Supremo de 10 de abril de 1996, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 2
de febrero de 1998 o del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 9 de diciembre de 1996.
256
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
tramitado con arreglo a la Orden de 1966, la correspondiente Orden de deslinde, o los presentes trabajos de rectificación del Catálogo. En el caso de
que el resultado fuera la combinación de varias fuentes, se han hecho constar todas. De este modo, quiere dejarse constancia de los motivos que fundaron el completar o apartarse de las descripciones ofrecidas por el Catálogo anterior.
3. El reflejo en el CMUP de las referencias catastrales de las fincas atribuidas al monte
Una de las preocupaciones constantes de la doctrina acerca de la legislación hipotecaria ha consistido en que el Registro, cuyo fin fundamental
según el artículo 1 de la LH es la inscripción de derechos, no de bienes, a
fuerza de buscar una estrecha vinculación con la realidad jurídica ha llegado a una gran desvinculación con la realidad fáctica, pudiendo llegarse
al extremo de que se podía (y de hecho, se hacía; NICOLÁS, 1976, p. 110)
inmatricular fincas físicamente inexistentes. Para tratar de remediar esta
carencia, la tendencia reciente (121), y creciente, ha sido la de vincular las
inmatriculaciones y las inscripciones de excesos de cabida con las descripciones gráficas y literales derivadas del catastro, de modo que éste ha ido
adquiriendo crecientemente muchas más funciones que las meramente fiscales. Como señala FERNÁNDEZ GARCÍA (2004), el catastro, en su realidad
objetiva actual, es, tanto un auténtico sistema de información de carácter
territorial, como, cada vez más, un instrumento jurídico vinculado con el
Registro de la Propiedad... y, añadimos nosotros, con el CMUP. Tal vinculación ha pretendido hacerse mediante la referencia catastral de los inmuebles, de modo que, mediante ésta, pueda tanto conocerse su situación fiscal, como su titular registral (no sólo catastral) y derechos: en cuanto a la
superficie, lo lógico es que, progresiva aunque muy lentamente, ambas vayan
coincidiendo (122).
(121) Aunque objeto de aspiración desde hace décadas. NICOLÁS (1976, p. 109) señala
que la coordinación del Registro con el catastro es muy codiciada... No es éste el momento
de detallar los muchos intentos que se han llevado a cabo en este sentido; alguno de ellos,
de fecha reciente, parece que va por buen camino. Se refiere este autor a la petición dirigida
por el procurador en las Cortes españolas RUBENS HENRÍQUEZ al Ministro de Justicia en octubre de 1973, solicitando que se modificara la normativa registral con el fin de que se remediara la falta de base catastral de los títulos inscritos, solicitud que fue contestada muy favorablemente por el Ministro, el cual sólo posponía esa coordinación a que se completara totalmente
el catastro parcelario. De hecho, en el segundo Congreso Internacional de Derecho Registral,
celebrado en Madrid también en 1973, la Delegación española presentó un «Proyecto de Ley
uniforme de los registros jurídicos de bienes», notablemente ambicioso.
(122) Véanse, por todos, BERNÉ y FEMENINA (2003) y MORELL (2003).
257
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
En este sentido, el artículo 53.7 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, fue un paso
decisivo, al establecer que en lo sucesivo, no se inmatriculará ninguna finca
en el Registro si no se aporta junto al título inmatriculador certificación
catastral descriptiva y gráfica de la finca, en términos totalmente coincidentes con la descripción de ésta en dicho título. Al trasladar los correspondientes cambios al Reglamento Hipotecario (RH) por el Real Decreto
1.867/1998, de 4 de septiembre (123), los primeros párrafos del célebre art.
298.1 del RH pasaron a decir que el título público de adquisición habrá de
expresar necesariamente la referencia catastral de la finca o fincas que se
traten de inmatricular, y se incorporará o acompañará al mismo certificación catastral descriptiva y gráfica, de tales fincas, en términos totalmente
coincidentes con la descripción de éstas en dicho título, de las que resulte
además que la finca está catastrada a favor del transmitente o del adquirente. No obstante, la Ley 13/1996 también aclaró que lo establecido en
los apartados anteriores se entiende sin perjuicio de lo establecido en la
legislación urbanística y agraria, y dentro de lo agrario (que no de lo agrícola) está lo forestal. Por otra parte, el artículo 53.3 de la misma Ley dice
que sin perjuicio de lo establecido en el apartado cinco de este artículo,
la no constancia de la referencia catastral en los documentos inscribibles
o la no aportación de los documentos acreditativos de la referencia catastral, no impedirá la práctica de los asientos correspondientes en el Registro de la Propiedad, conforme a la legislación hipotecaria, y, por tanto,
también los derivados de certificaciones del art. 206 como de la inscripción de deslindes de montes públicos. Por tanto, la inscripción registral de
un monte catalogado y deslindado está exenta de la presentación de la documentación catastral exigida por la Ley 13/1996. En este sentido es como
se pronuncia la LMt de 2003 (art. 22.1): la coordinación con el catastro en
las inscripciones de montes catalogados en el Registro de la Propiedad se
hará mediante la inclusión de las referencias catastrales que procedan —y
que no tienen por qué ser perfectamente coincidentes con la realidad catastral actual— en los certificados remitidos por la Administración Forestal al
Registro, bien referidos al acto firme de deslinde, bien emitidas al amparo
del art. 206 de la LH.
No obstante todo lo anterior, la exigencia del citado art. 22 de la LMt
de 2003 de que la certificación para la inmatriculación del monte incluya
la referencia catastral del inmueble, así como la necesidad evidente de que
el CMUP vaya coordinándose con el catastro de rústica ha hecho que en la
rectificación del CMUP zaragozano se haya intentado, en todos los casos
en los que se ha podido, incluir las referencias catastrales de aquellas fin(123) BOE nº 233, de 29 de septiembre de 1998.
258
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
cas que, sin duda alguna, se hallaban amparadas por la presunción posesoria inherente al Catálogo. Merece la pena señalar que esa intención de coordinar CMUP y catastro estuvo muy presente en los trabajos de rectificación
iniciados en 1967. Consta en los archivos del Servicio Provincial de Medio
Ambiente de Zaragoza que el 18 de enero de 1969, el Ingeniero de Montes D. Manuel MEDINA MAESTRE, Jefe de la Sección del Catálogo de la
Dirección General de Montes remitió al Jefe del Servicio Hidrológico-Forestal de Zaragoza del PFE una carta que indicaba que debía enviarse a las
entidades propietarias de los 89 montes catalogados que habían sido entregados a la gestión del PFE por haber sido consorciados para su repoblación en toda su superficie, un oficio en el que, para el mejor cumplimiento
de la Orden de 31-5-1966, se solicitara a la entidad propietaria que le remitiera, entre otros datos, si cuenta con ella, la referencia catastral del monte.
El oficio circular fue enviado entre enero y marzo de ese año, y los datos
recibidos fueron enviados a la Dirección General el 8 de mayo de 1969.
Hubo muchos Ayuntamientos, la amplia mayoría, que no dieron contestación alguna. En cuanto a los que sí que la dieron, los trabajos de rectificación del CMUP han demostrado que en la mayor parte de los casos suministraron datos claramente erróneos, lo que ha obligado, en las fichas de
los montes en el CMUP rectificado, ha hacer constar en numerosas ocasiones, en el asiento destinado a las referencias catastrales, la frase «Existe un
documento del Ayuntamiento que muestra unas referencias que no se consideran válidas».
Por tanto, no se contaba con buenos antecedentes para la elaboración
de estas referencias catastrales, con la excepción de los montes de reciente
catalogación, que en casi todos los casos contaban con un detallado estudio catastral en las Memorias redactadas por los Ingenieros de Montes facultativos, estudio que también era recogido luego en las Órdenes de inclusión de los montes en el CMUP. En el resto de los casos, se ha incluido la
comprobación del catastro en los trabajos ex novo realizados durante la
segunda fase de la rectificación, con el mismo principio de precaución, aunque en este caso no tan acentuado, ya que la enumeración de parcelas catastrales en el Catálogo se entiende no exclusiva: puede haber otras, incluidas
dentro de los límites reflejados en el CMUP, que también se hallan amparadas por esa presunción posesoria. Mucho queda aún por hacer en este
campo, pero se ha dado un primer e importante paso.
4. La función administrativa de la Dirección General en la resolución
de las alegaciones presentadas: ¿de trámite o resolutoria?
Como resultado de la exposición pública y del trámite de audiencia,
se presentaron doce alegaciones (algunas, simples observaciones o mani-
259
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
festaciones de interés) por parte de Ayuntamientos y de particulares (124).
El artículo 6º de la tan citada Orden de 31-5-1966 establece que, en caso
de reclamaciones resultantes de la exposición pública, se enviaría el expediente a la Dirección General competente (la del Medio Natural), la cual
resolverá, previo informe de la Asesoría Jurídica. Con el fin de facilitar
esa resolución, se emitió Informe del ingeniero Jefe de la Sección de Gestión Forestal de Zaragoza de fecha 7 de junio de 2003, en el que se resumía el procedimiento seguido y se realizaba una valoración de las reclamaciones presentadas, según el leal saber y entender de esta Sección.
Este informe, igualmente, señalaba a la Dirección General del Medio
Natural que, si bien la expresión «Asesoría Jurídica» resulta hoy oscura, su
opinión era la de que tal asesoría correspondía, en el caso de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, a la Dirección General de
los Servicios Jurídicos del actual Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, según el artículo 3.3.g del Decreto 167/1985, de 19 de
diciembre, de la Diputación General de Aragón, por el que se regula la organización y funcionamiento e la Asesoría Jurídica de la DGA (125). Solicitado, por tanto, informe sobre las alegaciones presentadas y el procedimiento seguido a esa Dirección General, ésta lo emitió, como se ha dicho,
con fecha 7 de enero de 2004, siendo obra del Letrado Sr. BIENDICHO GRACIA, corroborando, entre otras muchas cuestiones, la competencia exclusiva
de ese centro directivo para la emisión del informe al que se refiere el art.
6 de la Orden de 31-5-1966 (126).
(124) Alegaron los ayuntamientos de Villafeliche, Biel, Sigüés, Salvatierra de Esca,
Paniza, Ejea de los Caballeros, Anento, Ateca, Sos del Rey Católico y Leciñena, la Entidad
Local Menor de Fuencalderas y tres particulares.
(125) BOA nº 1, de 2 de enero de 1986. Según el artículo 9 del Decreto 181/1999, de
28 de septiembre, la denominación actual de ese centro directivo es la de Dirección General
de los Servicios Jurídicos.
(126) Se basa el informe de 7-1-2004, para recabar esa competencia exclusiva, en que
en toda la legislación forestal preconstitucional la intervención del Servicio Jurídico se identifica con la Asesoría Jurídica por referencia a lo «Contencioso del Estado» (art. 60.2 del RMt),
o, con más frecuencia, al Abogado del Estado (arts. 33.c, 76, 100, 104, 114 del RMt), lo cual
es corroborado por la LMt de 2003 (art. 21.3) al hablar de la intervención del Abogado del
Estado en el procedimiento de deslinde de montes de titularidad estatal. Considera el informe
citado que el Decreto 167/1985 reproduce el esquema de la Administración General del Estado,
diferenciando el auxilio técnico-jurídico en la gestión administrativa —propio de.. los Administradores Superiores de la Comunidad Autónoma..— y la función consultiva como mecanismo de control de la legalidad de las distintas actuaciones administrativas, a la que responden las funciones propias de la Abogacía del Estado y del Letrado de la Comunidad
Autónoma como ‘Abogacía de la Comunidad Autónoma’, de carácter necesariamente horizontal. Y continúa: La intervención del Abogado del Estado o del Letrado de la Comunidad
Autónoma [en la legislación de montes] viene justificada por la vinculación que existe entre
la intervención administrativa en materia de montes y el régimen general del Derecho patrimonial de propiedad y de diversos derechos reales.
260
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
El citado Informe de 7-1-2004 también aclaró una cuestión en absoluto menor: el sentido del término «resolverá» en el artículo 6 de la Orden
de 31-5-1966, en relación con las alegaciones presentadas. Una interpretación meramente literal consideraría el deber de la Dirección General del
Medio Natural el de dictar una resolución expresa frente a las reclamaciones formuladas, la cual carecería en cualquier caso del carácter de acto
definitivo, y abocaría a la necesidad de articular un recurso de alzada del
cual, por imperativo legal (127), conocería el Consejero de Medio Ambiente,
siendo éste el órgano que decidiría en tal caso sobre la revisión en vía
jerárquica de las reclamaciones, abriendo asimismo la vía judicial de lo
contencioso-administrativo (128). Pero, como señala el Informe, eso parece
absurdo y contradictorio al negar, en suma, la atribución al Consejo de
Gobierno (129) de la competencia para aprobación de la revisión del CMUP,
siendo tal interpretación meramente nominalista contraria a la sistemática y teleológica, también previstas en el artículo 3.1 del Código Civil,
frente a cuya decisión cabe interponer, igualmente, el correspondiente
recurso administrativo o judicial.
Merece la pena que reproduzcamos aquí in extenso el clarificador razonamiento contenido en el brillante Informe de 7-1-2004, y que resuelve
esa aparente contradicción en la norma: Luego cabe concluir que, conforme a los artículos 53.1, 107.1 y 109 de la LRJAP, 53 y 54.1 del TRLACA,
la «resolución» sobre las reclamaciones formuladas no constituye un acto
definitivo que tenga un contenido resolutorio, cuando la competencia para
la aprobación de la rectificación del CMUP —entre la que se incluye la
derivada de la revisión de los datos de hecho de los montes catalogados
no deslindados que refiere el artículo 6 de la O.M. de 31 de mayo de
1966—, viene reservada al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma y cuando, atendiendo a la finalidad y función de tal acto «resolutorio», éste constituye un mero acto de trámite que, sobre una base técnica, se limita a preparar y a hacer posible, en ciertos casos reglados, la
(127) Artículo 25.3 del texto refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio —que atribuye al Consejero la
competencia para resolver, en última instancia administrativa, los recursos interpuestos contra las resoluciones y acuerdos de los organismos y autoridades del Departamento, que no
tengan otro superior jerárquico—, art. 54.1, apartados a) y c), a contrario sensu y art. 58.1,
ambos del texto refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón (TRLACA), aprobado por Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio, y art. 109.a), también a contrario sensu, de la Ley 30/1992.
(128) Artículo 25.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
(129) Recordemos que el CMUP debe ser aprobada mediante Decreto (art. 38 del RMt
y art. 12.2 de la Orden de 31-5-1966), que debe, ene l caso de Aragón, ser aprobado por el
Consejo de Gobierno
261
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
ulterior decisión del Gobierno manifestada mediante la aprobación bajo
la forma de Decreto del CMUP rectificado, por lo que no decide por lo
mismo ni sobre la inclusión o exclusión del monte en el CMUP, ni sobre
cuestión de propiedad alguna —aunque tangencialmente pueda afectar,
sólo como hecho, al alcance y contenido de la presunción posesoria que
dimana de la previa inclusión del monte no deslindado en el CMUP, cuestión ésta distinta de la afectación directa al derecho de propiedad—, y
que, por ello, pese a su denominación, no escapa al sistema de garantías
que resulta tanto del juego de las leyes civiles e inmobiliarias, como de
la normativa de montes en especial, para la determinación y protección
de ese derecho de propiedad y las facultades que le son inherentes.
Y concluye: La intervención de ese centro directivo [la Dirección General del Medio Natural] no es, por lo anterior, debida a la tramitación de
un incidente o hijuela específico sino que resulta un mero eslabón en el
procedimiento de rectificación general que regula la O.M. de 31 de mayo
de 1966, de tal forma que las «decisiones» propuestas como «resolución»
de las reclamaciones que se hayan formulado —y que vienen referidas a
elementos de hecho—, al someterse a la aprobación última del Gobierno
de Aragón y con independencia de su denominación en la literalidad de la
O.M. tantas veces citada, no impiden el ejercicio del derecho de defensa
de los interesados y tienen, en suma, el carácter de acto de trámite al dar
mera respuesta en la instrucción del procedimiento a las alegaciones formuladas por los aquellos a la vista de determinadas cuestiones de hecho,
para su resolución posterior y definitiva por un órgano jerárquicamente
superior, como consecuencia de la ejecución de meros trabajos técnicos y
el sometimiento de sus resultas a un trámite de información pública. Apoya
el Informe esa conclusión mediante el examen de jurisprudencia relativa a
los actos de trámite, y, analógicamente, sobre los denominados actos de
aprobación inicial, ante la ausencia de jurisprudencia específica sobre supuestos idénticos, de tal forma que se reafirma que la «resolución» de la reclamación en el seno del procedimiento de revisión previsto en la O.M. de 31
de mayo de 1.966 puede calificarse como un auténtico acto de trámite pese
a su tenor literal (130): Por tanto, se puede entender que, en la correcta
(130) La sentencia del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 1984 niega la impugnación del acto previo de trámite, cuando este puede ser atacado en la impugnación del acto
final, así como la ausencia de indefensión cuando se le ha dado publicidad al anuncio del trámite de información pública. La sentencia del mismo Tribunal de 19 de julio de 1984 permite
considerar como acto de trámite el acto meramente preparatorio de un acto aprobatorio posterior, que no causa indefensión al poder impugnarse el acto posterior. La sentencia de ese
mismo Tribunal de 11 de noviembre de 1982 califica como acto de trámite el acto por el que
se acuerda la apertura de información pública a la vista del proyecto técnico inicialmente aprobado, y previo a su aprobación definitiva, considerando su carácter no impugnable, derivada
de su naturaleza de acto de trámite. La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canta-
262
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
hermenéutica de la norma, en el caso la Dirección General del ramo se
limitará a formular la propuesta, a la vista de las alegaciones y de lo informado por el ingeniero-jefe de la Sección de Gestión Forestal, para que,
por conducto del Consejero de Medio Ambiente, se eleve al Consejo de
Gobierno para su aprobación.
Así se hizo, resolviendo la Dirección General, de conformidad con los
Informes del Ingeniero Jefe de la Sección de Gestión Forestal de Zaragoza
y del Letrado de los Servicios Jurídicos —que eran concordantes—, elevar
el proyecto de Decreto al Consejo de Gobierno, el cual resolvió mediante
el citado Decreto 58/2004, de 9 de marzo.
VII. LA CONSIGNACIÓN DEL HISTORIAL ADMINISTRATIVO
COMPLETO DE CADA MONTE
Una de las principales novedades introducidas con relación al CMUP
por el RMt fue que el Catálogo en él previsto va mucho más allá de lo que
hasta esa fecha era. En efecto, antes de 1962, el Catálogo era, en rigor, el
listado de montes publicado en 1901 —con las modificaciones incluidas en
sus Reales Órdenes de aprobación, si las hubo—, los borradores hechos con
base en la Orden de 24-4-1931 (si se hicieron) y una multitud de modificaciones posteriores, no anotadas en ningún documento oficial único. En
cambio, el Reglamento, en sus arts. 38 y 39, establece con claridad que el
CMUP es un Registro público administrativo en el que no sólo se inscriben descripciones sucintas de montes, sino un amplísimo elenco de información posesoria, administrativa e histórica de enorme valor geográfico y
forestal. Así, los contenidos mínimos de cada Catálogo provincial según el
artículo 39 del vigente Reglamento de Montes son:
— Partido judicial, término municipal, nombre y pertenencia (art. 39.1).
— Los límites del monte con la precisión posible; sus cabidas total y
de utilidad pública; la especie o especies principales que lo pueblen, y su clasificación como bienes de propios o comunales (art.
39.2).
bria de 9 de noviembre de 1998 considera un informe vinculante como acto de trámite respecto de la resolución que prepara y distinto, por tanto, de ésta. La sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid nº 871/1998, de 7 de octubre explica que el acto de trámite es
aquél no decisorio al no crear, modificar o extinguir situación jurídica alguna preestablecida,
que no genera indefensión. Por último, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sala de Las Palmas de Gran Canaria) nº 400/1998, de 15 abril, examina la clasificación
de los actos conforme a las funciones que desempeñan en el procedimiento, apartándose así
del nomen iuris.
263
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
— Las cargas de todas clases que pesen sobre los predios catalogados
(condominios, enclavados, servidumbres, ocupaciones, consorcios
y demás derechos). Para cada una de ellas se detallarán la fecha de
su legitimación o concesión, si fuera conocida, y la naturaleza jurídica, características, alcance y duración de las mismas (art. 39.3).
— Los datos registrales y, en forma abreviada, la circunstancia de haber
sido deslindado, amojonado, ordenado, etc. (art. 39.4).
— El historial o vicisitudes por que atraviese cada predio desde su
inclusión (art. 39.5)
Esos contenidos fueron completados después por los artículos 4 y 7 de
la Orden de 31-5-1966, tan citada. El primero de ellos dispuso la necesidad de un archivo cartográfico (que ya el art. 39.7 del RMt consideraba
deseable), mientras que el segundo recogió todos los contenidos del artículo
39 del Reglamento, y aun los amplió:
1. El Catálogo reflejará todas las modificaciones y actuaciones jurídicas que se realicen sobre los montes, lo que se logrará mediante los
correspondientes asientos de inscripción o cancelación. Se anotarán, a
medida que se produzcan, los deslindes totales o parciales, amojonamientos, imposición y extinción de servidumbres, ocupaciones, consorcios, convenios, exclusiones, segregaciones, divisiones o agrupaciones, permutas,
adquisición de enclavados, expropiaciones y cuantas resoluciones afecten,
dentro del ámbito de la Administración Forestal, a la propiedad de los montes de utilidad pública, de tal modo que figure en dicho Catálogo el historial completo o vicisitudes por que atraviese cada predio desde su inclusión.
2. En el espacio del folio registral destinado a notas marginales se
practicarán las anotaciones de concordancia y referencia que se consideren necesarias para dar mayor claridad a los libros.
Así pues, el CMUP, una vez rectificado, debe ofrecer, sobre superficies muy extensas y variadas, multitud de datos sobre aspectos tales como
la defensa de la propiedad (deslindes, amojonamientos, inscripciones en el
Registro de la Propiedad; pleitos de propiedad, etc.); los distintos aspectos
de la gestión forestal (repoblación, gestión de los aprovechamientos...); los
aspectos etnoculturales ligados a los montes (131) (servidumbres de apro(131) Hablando, por ejemplo, de los contratos faceros, o servidumbres recíprocas de
aprovechamientos forestales, BALCELLS (1985, pp. 143-144), señalaba que la pervivencia de
tales tipos de uso no sólo puede ser considerada como «un sabroso anecdotario de situaciones arqueológicas periclitadas». Antes al contrario, supuso y ha supuesto a lo largo de la historia un importante factor económico de la explotación montana y de los modos de vida agrarios... en muchos casos todavía de imprescindible vigencia.
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LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
vechamiento, mancomunidades de montes, condominios, censos enfitéuticos, ...); la evolución del paisaje forestal (mediante la evolución de las diferentes «especies principales» descritas para cada monte (132), o de las cabidas públicas de los montes); y así, infinidad de posibilidades de análisis
geográfico-histórico-forestales (133).
En efecto, uno de los resultados de la rectificación del CMUP zaragozano ha sido esa ingente compilación de documentación y antecedentes, de
enorme valor para la gestión forestal, pero también para las Entidades locales, los historiadores y los investigadores del medio natural. De este modo,
el CMUP ha recogido miles de actos administrativos mediante una completa revisión de toda la documentación que afectara a los montes de utilidad pública de la provincia, y que obrara en los archivos que hamos mencionado ya al hablar de la mejora de las descripciones de los montes. De
este modo, el CMUP rectificado comprende información sobre los siguientes aspectos:
1. Datos básicos
En primer lugar, los clásicos y ya mencionados datos básicos: número,
nombre, partido judicial, término municipal, pertenencia, especies principales que lo pueblan, superficie pública, enclavados, superficie total y límites literales. Pero se ha añadido otros que se han considerado también de
relevancia: la comarca (para ser coherentes con la organización territorial
de Aragón creada por las Leyes de Comarcalización), las servidumbres que
soporta el monte y los Espacios Naturales a los que pertenece o por los que
se ve afectado.
En el apartado dedicado a servidumbres se han incluido no sólo las
que estrictamente lo son según el Código Civil, la Compilación del Derecho Foral aragonés y el art. 149 del RMt, sino también la existencia de
vías pecuarias que atraviesen el monte o lo limiten. Aunque hoy es bien
sabido que una vía pecuaria es un bien demanial, y no una servidumbre
(134), no es menos cierto que la existencia de esas vías es una información de suma relevancia para la gestión y propiedad del monte, y que en
la estructura dada al CMUP por la Orden de 31-5-1966 el lugar más ade(132) Por ejemplo, lo intenta para la provincia de La Rioja el libro de MORENO (1994a).
BLANCO (1997) señala con todo acierto que la investigación de la evolución de la cubierta
arbolada debe partir de un estudio y conocimiento profundo de las fuentes documentales
retrospectivas existentes.
(133) Por ejemplo, tuvimos la ocasión de usarlo como base para un reciente trabajo
sobre la alera foral aragonesa de pastos (PÉREZ-SOBA y SOLÁ, 2004a).
(134) Sobre este tema en concreto, véase HERRÁIZ (2000, pp. 150-225).
265
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
cuado para anotar ese dato es el apartado dedicado a Servidumbres, aun
cuando no lo sean. Así, de hecho, se procedió en los Catálogos renovados
por la Administración del Estado, de 1967 a 1981. El deber de la Administración de conocer y detallar en el CMUP todas las servidumbres (tanto
reales como prediales o personales) que soportaran los montes catalogados estaba recogido en el art. 16.1 de la LMt de 1957, y lo está en el art.
149 del RMt de 1962. El principal efecto de esta obligación, como bien
señala MASA (1964: 221) es el de obligarse la Administración a respetar
el derecho que la propia Administración admite y reconoce, o le viene
impuesto por decisión judicial (135.) En el CMUP rectificado, lógicamente,
se ha hecho constar sólo aquellas servidumbres debidamente justificadas
previamente, bien por sentencia judicial, el procedimiento previsto en los
arts. 150 y 155 a 158 del Reglamento. Las servidumbres (generalmente
legales) impuestas como consecuencia de una Orden de autorización de
ocupación no se han anotado en este apartado, sino en el mismo asiento
que la ocupación, pasando a ser la descripción del asiento practicado la de
«Ocupación y servidumbre».
Por «Espacios Naturales» se ha entendido no sólo los previstos en la
Ley 6/1998, de 19 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos de Aragón,
sino también las figuras de protección previstas en la Red Natura 2000
(Zonas de Especial Protección para las Aves y Lugares de Importancia
Comunitaria), que se han indicado con su nombre y su código, así como
las figuras de protección derivadas de la Ley de Caza (Refugios de Fauna
Silvestre).
Estos datos básicos forman el asiento primero de todo monte en el
Libro-Registro del CMUP.
(135) Como otro posible efecto señala MASA también (loc. cit.) el de publicidad general, que él considera práctico cuando figure ya el derecho en el Decreto de aprobación del
Catálogo, y no tanto cuando por ser reconocido con posterioridad vaya a parar tan sólo al
expediente en poder de la Administración Forestal. Este comentario, escrito en 1964, adolece
del defecto de que no podía conocer el contenido de la Orden Ministerial de 31-5-1966, con
base en la cual los Decretos de aprobación de los distintos catálogos provinciales no han publicado los Catálogos íntegros (extraordinariamente voluminosos para su publicación en un boletín oficial), sino sólo el «libro índice» definido en el art. 4 de la citada Orden, donde no figuran las servidumbres. Por tanto, la publicidad de los restantes asientos del CMUP (incluyendo
las servidumbres) se hace mediante certificaciones expedidas por el Ingeniero Jefe del Servicio Forestal correspondiente, según el art. 12.1 de la Orden de 1966.
266
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
2. El fracaso de la clasificación de los montes como bienes de propios
o comunales (136)
Procede señalar también que a partir de la LMt de 1957 y del RMt
hay un mandato expreso que obliga a la Administración Forestal como
mínimo a conocer la naturaleza dominical de los montes —en su inmensa
mayoría municipales— que están a su cargo por estar incluidos en el Catálogo. Este mandato del legislador se concreta en el fundamental artículo
39.2 del RMt, ya citado, el cual dispone que también se expresarán en el
Catálogo: … los límites del monte… y su clasificación como bienes de
propios o comunales. No es éste el único precepto de la normativa forestal que la insta al conocimiento de la naturaleza comunal o patrimonial de
los montes cuya tutela tiene encomendada: también están los artículos 21
y 22 del RMt y 4.2 de la LMt de 1957, referidos, a nuestro entender, a los
«montes vecinales en mano común» o «del común de vecinos» (exceptuados los de Galicia), sobre los que se dispone, en caso de resultar catalogados, que se respete y haga constar en el CMUP la exclusiva titularidad
vecinal de sus aprovechamientos. Por último, un reguero de artículos utilizan, a lo largo de la LMt de 1957 y sobre todo del RMt, expresiones tales
como «montes de UP no comunales», «montes catalogados no comunales»
(artículos 38.2 de la LMt de 1957 y 266 del RMt), «montes propios o
comunales» (38.4 de la LMt de 1957 y 333.1 del RMt), «bienes comunales» (11.3 del RMt) o «montes comunales» (64.3, 212.5 y 216.2.6 del RMt);
suficiente reiteración como para que la profesión forestal no haya olvidado
la fundamental dicotomía existente dentro de la propiedad municipal catalogada. No estamos seguros de que estas menciones de «propios y comunales» en la ley forestal no obedezcan a una simple cláusula de estilo que
el legislador hubiera empleado por inercia léxica, pero, aunque así fuera,
la conclusión sería la misma: en el artículo 39.2 del RMt hay un mandato
expreso que obliga que se tome razón, a la hora de catalogar, de la naturaleza comunal o patrimonial de los montes de los pueblos.
Si bien ese mandato fue obviado por la Orden Ministerial de 31-51966, tan meritada en este trabajo, no es menos cierto que la Circular 2/1966,
que la desarrolla, recogía la necesidad de hacer constar, en los trabajos de
rectificación de los Catálogos provinciales, el carácter de propios o comunal del monte, si bien establecía para ello, como única fuente de información, los datos que facilite la entidad propietaria. De hecho, en el mismo
modelo de oficio al que hemos hecho referencia mediante el cual la Administración Forestal, en 1969, pedía a los Ayuntamientos los datos catastra-
(136) Seguimos, como base para este subapartado, lo que ya tuvimos ocasión de exponer en un trabajo anterior (PÉREZ-SOBA y SOLÁ, 2004b, pp.215-221).
267
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
les de sus montes, también se les solicitaba que remitieran certificación de
la reseña del citado monte en el Inventario de Bienes Municipales en la
que se consignen los datos previstos en el art, 19 del Reglamento de Bienes
de las Entidades Locales de 27 de mayo de 1955… En el caso de que por
cualquier circunstancia no fuera factible la expedición del referido certificado, remitirá documento en el que, a ser posible, figuren los datos siguientes: 1º. Carácter del monte, indicando si es de propios o comunal… expresando la procedencia de dichos datos, si figura en algún documento archivado
en el Ayuntamiento. Si parcial e incorrecta fue la respuesta de los Ayuntamientos acerca de las referencias catastrales de sus montes, fue aún peor
lo que se refería a la naturaleza comunal o patrimonial de éstos.
En este caso, y a diferencia de las referencias catastrales, el trabajo ex
novo no ha podido suplir la falta de datos procedentes de los propios municipios. Por tanto, parece claro que hasta la Administración Forestal se ha
encontrado, a la hora de identificar los montes comunales, con los mismos
problemas que históricamente han causado la endémica falta de un inventario de montes comunales, y que ya hemos señalado en otro trabajo anterior (137): la desinformación (y a veces la mala fe o secretismo) de los
Ayuntamientos, la falta de un solo inventario previo fiable, la posibilidad
[contemplada en la legislación hasta 1986 (138)] de que un monte quedara
desafectado de la comunalidad de modo tácito, y la confusión con la que
se recoge la naturaleza de los aprovechamientos en el Plan anual de aprovechamientos en los montes catalogados. Tras más de dos años de trabajo,
que han dado resultados excelentes en todos los demás aspectos, ha habido
que omitir esa característica en el Catálogo final, porque las noticias allegadas sobre la naturaleza de los montes alcanzaban tal grado de confusión
y contradicción que no podían incluirse en el Catálogo definitivo por falta
de fiabilidad.
Cierto es, dicho sea de paso, que la naturaleza comunal o patrimonial
de los montes catalogados ha dejado de ser un elemento clave para determinar su condición de bienes prescriptibles o imprescriptibles o no, gracias
a la demanialización general de los montes de U.P. practicada por la LMt
de 2003 (139). En efecto, como principio general, la nueva LMt mantiene
el criterio de la usucapibilidad de los montes patrimoniales por transcurso
de treinta años, mediando posesión en concepto de dueño, pública, pacífica
e ininterrumpida (artículo 19 de la LMt de 2003). Sin embargo, mientras
que para el artículo 64.1 del RMt los montes públicos catalogados de pro(137) PÉREZ-SOBA y SOLÁ (2004b, pp. 203-215).
(138) Artículo 8.5 del RBEL de 1955, derogado por el de 1986.
(139) Usamos para estas líneas lo que ya escribimos, con la LMt de 2003 muy reciente,
en PÉREZ-SOBA y SOLÁ (2004b, pp. 192-194).
268
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
piedad patrimonial no perdían la condición de prescriptibilidad inherente a
su condición de bienes patrimoniales, la nueva LMt no establece distinción
alguna entre montes patrimoniales en razón de su inclusión en el Catálogo,
proclamando sin más que son de dominio público o demaniales e integran
el dominio público forestal los montes incluidos o que se incluyan en lo
venidero en el CMUP —artículo 12.1.a de la LMt de 2003– y que, por
exclusión, son montes patrimoniales los de propiedad pública que no sean
demaniales —artículo 12.2 de la LMt de 2003–. En consecuencia, y por
ministerio del artículo 14 de la misma norma, todos los montes patrimoniales de U.P. son sin excepción imprescriptibles (mientras, claro está, no
sean descatalogados). Los montes del dominio público forestal son inalienables,imprescriptibles e inembargables y no están sujetos a tributo alguno
que grave su titularidad (140), reza el citado precepto, que por simple principio de jerarquía normativa prevalece sobre el criterio del artículo 64.1 del
RMt.
Pero no es menos cierto la naturaleza comunal del bien que sí es un
elemento determinante para determinar la fecha en la que el monte dejó de
ser prescriptible (en 1955, por efecto de la LRL; en 1986, por efecto del
RBEL, o en febrero de 2004, con la entrada en vigor de la LMt de 2003),
lo cual es muchas veces vital, y, por supuesto, para la gestión de los aprovechamientos, radicalmente diferente en los montes comunales de los del
resto de los catalogados. Es, pues, una lástima que no haya podido cumplirse ese objetivo con carácter general (si bien de muchos montes sí se han
obtenido fidedignas pruebas y noticias de su condición comunal no afectada por la desafectación), pero, como hemos dicho, no es ello más que un
reflejo de la complicada situación de los montes comunales en toda España,
de la cual hemos tenido ocasión de hablar en otros trabajos, ya citados antes.
3. Otros actos inscribibles en el CMUP
Tras el asiento primero, se han anotado los referidos a la propiedad
del monte: «Registro de la Propiedad» y/o «Referencia catastral». De esta
última ya se ha hecho mención detallada, y del primero baste decir que
incluye toda la información sobre el estado del predio en el Registro de la
(140) Ësta es otra de las pocas apreciables novedades positivas introducidas por la LMt
de 2003 respecto al régimen legal forestal anterior, en donde la catalogación no acarreaba
automáticamente la exención tributaria, si el monte era patrimonial, debiendo pagar por él la
entidad propietaria la contribución rústica, antiguamente, y recientemente —al menos, hasta
2003– el Impuesto de Bienes Inmuebles. No obstante, ya estaban exentos de contribución los
montes patrimoniales de la Administración Forestal (catalogados o no), así como los montes
consorciados con ese organismo para su repoblación, por el artículo 10 del Reglamento de
Patrimonio Forestal del Estado (RPFE), de 30 de mayo de 1941.
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IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
Propiedad. Si se han inscritos otros actos, además del dominio (consorcios,
deslindes, amojonamientos, servidumbres, etc.), también se han hecho constar, en el mismo asiento.
Tras los datos registrales y/o catastrales, se han practicado todos los
demás asientos referidos a actos inscribibles en el CMUP de acuerdo con
los arts. 39.2, 39.3 y 39.4 del RMt y el art. 7.1 de la Orden 31-5-1966, por
orden cronológico: deslindes totales o parciales, amojonamientos, ocupaciones, consorcios y convenios, permutas, exclusiones y expropiaciones parciales, divisiones y agrupaciones parciales, sentencias judiciales sobre la
propiedad o posesión del monte, reclamaciones de posesión resueltas en vía
administrativa previa a la judicial civil (art. 56 y siguientes del RMt), etc.
Mención parte merecen las notas marginales, que, como suele ser frecuente, contienen datos que a veces tienen más relevancia que los propios
asientos principales. El art. 7.2 de la Orden de 31-5-1966 señala, en referencia a las notas marginales del CMUP, que serán anotaciones de concordancia y referencia que se consideran necesarias para dar mayor claridad a
los libros del Catálogo. Dada la ambigüedad de esta descripción, hubo de
elaborarse una lista de actos a inscribir en esos márgenes:
— El hecho de que el monte haya figurado en cualquiera de los Catálogos de montes anteriormente para esta provincia antes del CMUP
de 1901, esto es, los de 1859, 1862 y 1897 que se han descrito en
la Introducción.
— La declaración de un monte como de aprovechamiento común, con
arreglo al art. 2.9 de la Ley de 1 de mayo de 1855, indicándose la
fecha de la Real Orden que así lo indicó.
— Los actos administrativos que hayan quedado desfasados o superados por otros posteriores: por ejemplo, deslindes parciales que hayan
sido luego integrados dentro de deslindes totales, órdenes de rectificación del Catálogo que hayan sido sustituidas por un deslinde o
por otra Orden posterior, etc.
— Las declaraciones de estado de deslinde, o anuncios de inicio de
amojonamiento, que no hayan terminado en la Orden aprobatoria
final, con indicación del Boletín Oficial en que se hicieron.
— La circunstancia de que el monte esté ordenado, con indicación de
la fecha de redacción del proyecto, de la fecha de la Resolución de
aprobación y de la vigencia de la ordenación y de sus revisiones.
— Las referencias completas de las escrituras que acrediten la propiedad del monte, con indicación del número de protocolo notarial
correspondiente.
270
LA RECTIFICACIÓN DEL CATÁLOGO DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LA PROVINCIA DE ZARAGOZA
— Los actos administrativos de unión o escisión de términos municipales que afecten al término en que se halla el monte, con especial
referencia al cambio de titularidad de los montes que pudiera derivarse de esa unión o escisión.
— Los actos, que afecten al monte, de declaración de espacios naturales protegidos y de figuras de protección regidas por otras Leyes
sectoriales, como la de caza.
— Los actos de adquisición de enclavados.
— Un detalle de los documentos o sentencias que justifican las servidumbres del monte.
— Los datos de inscripción del monte en el inventario de bienes municipales, indicando la existencia o no de documentos o certificados
que lo prueben.
— En general, cuantas resoluciones o actos afecten a la propiedad del
monte y no hayan sido contempladas en los apartados anteriores.
VIII. HERRAMIENTAS INFORMÁTICAS CREADAS PARA LA
GESTIÓN DEL CMUP
Lógicamente, las normas de 1966-1969 no se refieren a los apoyos
informáticos que una base de datos como el CMUP necesita. Por eso, en
ese campo la rectificación del Catálogo de nuestra provincia también ha
tenido que innovar. Dado que se trataba de un trabajo básico, se ha optado
por elaborar aplicaciones informáticas muy sencillas, consistentes en dos
herramientas de muy fácil manejo y de gran utilidad para la gestión y conservación del CMUP. En años posteriores sin duda la experiencia podrá
sugerir herramientas más potentes para la explotación de los datos.
Las herramientas informáticas para la gestión del Catálogo que han
sido hechas con motivo de la rectificación han sido las siguientes:
1. Escaneo de documentos y planos
Ha parecido muy conveniente, desde el punto de vista de conservación
del Catálogo, que además de contar con copia en papel de toda la documentación justificativa de todos y cada uno de los asientos practicados en
el Libro-Registro, se pudiera contar con una versión digitalizada, de modo
que la consulta de documentos se pudiera hacer a partir de la red informática del Gobierno de Aragón y se empleara lo menos posible la copia que
271
IGNACIO PÉREZ-SOBA DÍEZ DEL CORRAL
se conserva en el anexo de documentación, y, además, se asegurara que la
documentación quedara a salvo de cualquier destrucción o extravío.
Así, se han producido las imágenes escaneadas en calidad de imagen
ráster óptima de todos y cada uno de los documentos y planos que componen los anexos documental y cartográfico del Catálogo de Montes de U.P.
de la provincia de Zaragoza. Este archivo supone hoy cerca de 7.700 páginas de texto, junto a unos 900 planos, en tamaños que oscilan entre el A4
y el A0 (además de no pocos planos de tamaños no normalizados).
Tras el escaneado, y siempre que fuera preciso por tratarse de documentos decolorados o deteriorados, se hizo un trabajo de post-proceso de
eliminación de muaré, eliminación de oblicuidad, aumento de nitidez, utilización de filtros y ajuste de la profundidad de bits, de modo que se asegurara la perfecta legibilidad de la imagen o del texto. Se ha desarrollado
también un código alfanumérico para la designación de los documentos y
los planos, vinculado al programa de búsqueda y consulta que a continuación se describe.
2. Programa informático de búsqueda y consulta
Por último, cabe reseñar que se ha elaborado un programa informático
diseñado para facilitar la gestión de la información referida en el Catálogo:
consultar características de los montes de U.P., realizar las búsquedas rápidas de asientos incluidos en el Libro Registro, visionar los documentos en
los que se han materializado los actos administrativos, etc. El programa se
ha realizado en Visual Basic 6.0, y realiza las búsquedas en una base de
datos Access que queda abierta para que se pueda actualizar con los nuevos asientos que se produzcan en el futuro. Se estructura en dos partes diferenciadas: una para visualizar los datos que solicita el usuario, que se ubican en un menú denominado Ver, y otra donde se pueden realizar filtros
para la búsqueda de montes que cumplen unas determinadas condiciones.
El menú «Ver» presenta los campos de Montes, Ocupaciones, Prevalencias,
Permutas, Servidumbres, Exclusiones, Consorcios, Ordenaciones, Deslindes y amojonamientos e Inscripción en el Registro de la Propiedad.
En los dos primeros casos, presionando el botón correspondiente de la
barra de herramientas o eligiendo en el menú correspondiente, aparece un
formulario sobre el que, introduciendo el número de U.P. del monte sobre
el que queremos información, aparecerá ésta en pantalla. En la parte inferior del formulario aparecen botones de conexión con los distintos tipos de
asiento (ocupaciones, permutas, prevalencias, etc.) del monte escogido. El
resto de formularios (prevalencias, permutas, servidumbres, exclusiones, consorcios y ordenaciones), ofrecen, eligiendo el botón correspondiente, toda
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la información sobre los montes de U.P. El menú «Buscar», en cambio, realiza filtros para la búsqueda de montes con unas determinadas características, usando los operadores «Y» u «O» para encadenar distintos tipos de
condiciones. En la figura 1 se presenta un ejemplo de búsqueda en el programa informático del Catálogo de Montes de UP.
Figura 1: Ejemplo de búsqueda en el programa informático del Catálogo de Montes de U.P. de la provincia de Zaragoza.
IX. CONCLUSIÓN
Es obvio que el CMUP zaragozano aprobado en 2004 no es perfecto.
No podía serlo, porque partiendo de una situación de abandono de casi un
siglo, contando con muy pocos montes deslindados y abarcando a fecha de
31-12-2004 casi 460 predios y más de 350.000 hectáreas, poco menos que
imposible era lograr una descripción perfecta de todos y cada uno de los
montes en los que el estado posesorio no se hubiera determinado de manera
indudable mediante un previo deslinde.
Pero no cabe duda de que el CMUP aprobado en 2004, y mantenido
y actualizado de modo rutinario desde entonces, constituye una excelente
base documental y un eficaz Registro público, a partir de cual se puede tra-
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bajar, cumpliendo dignamente todas las funciones que a tan importante Catálogo asigna la legislación vigente. De este modo, el Catálogo constituye un
instrumento vivo y cambiante, como pueden serlo el catastro rústico o el
Registro de la Propiedad (de hecho, como hemos dicho, quiere estar vinculado estrechamente con ellos), y cuyas descripciones han sido objeto, al
menos, de una seria revisión.
Es más, como hemos señalado, constituye también, a partir de ahora,
una fuente de datos y noticias de gran valor para su explotación en la investigación y mejor conocimiento del mundo rural y concretamente del medio
forestal de nuestra provincia, habida cuenta de las grandes facilidades que
la legislación vigente ofrece al ciudadano para el acceso a la información
en materia de medio ambiente. Por su condición de registro público administrativo, el CMUP es un documento especialmente abierto a todos los ciudadanos, respondiendo al principio general de publicidad de los registros
recogido en el artículo 105.b) de la Constitución de 1978, principio vital
para los ciudadanos de un Estado que se dice democrático y de derecho. El
principio general del art. 105 constitucional ha sido desarrollado posteriormente por los arts. 35.h y 37 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC),
y también, en el específico campo de la información ambiental dentro de
la cual se halla el CMUP, por el art. 1 de la Ley 38/1995, de 12 de diciembre (141), sobre el Derecho de Acceso a la Información en materia de Medio
Ambiente, transposición a su vez de la Directiva 90/313/CEE, del Consejo
Europeo, de 7 de junio de 1990. A la vista de todas estas disposiciones, no
cabe duda de que cualquier ciudadano europeo tiene derecho a solicitar por
escrito una certificación de cualquiera de los contenidos del CMUP, tanto
de la íntegra situación de un monte en el catálogo como de determinados
extremos que se indiquen en la solicitud (art. 11.2 de la Orden de 31-51966), certificación que se debe emitir en el plazo de dos meses (142).
Por último, cabe subrayar que esa labor de rectificación ofrece una
base excelente para trabajos posteriores, tales como la elaboración de una
cobertura georeferenciada de límites de montes que pueda ser manejada
(141) BOE nº 297, de 13 de diciembre de 1995. Esta Ley fue modificada por el art. 81
de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre (BOE del 30; corrección de errores en el BOE de 3
de marzo de 2000), de medidas fiscales, administrativas y del orden social.
(142) Aunque el art. 42.3 de la LRJPAC prevé que el plazo máximo de resolución será
de tres meses cuando la norma de procedimiento no fije plazos, el art. 4 de la Ley 38/1995,
en su redacción dada por la Ley 55/1999, establece un plazo de dos meses. La única limitación a este derecho consiste en el acceso a documentos de carácter nominativo, para los cuales el ciudadano deberá acreditar un interés legítimo y directo, sin el cual se le denegará la
emisión de la citada certificación (art. 37.3 de la LRJPAC), lo cual debe indicarse de manera
motivada en la resolución que se emita (art. 4.2 de la Ley 38/1995).
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mediante los actuales sistemas de información geográfica, o la realización
de publicaciones de divulgación del CMUP y de los montes que contiene,
así como, por supuesto, un mucho mejor cumplimiento de todas las obligaciones que recaen sobre la Administración Forestal por mandato de la
Ley de Montes. En particular, el propio Decreto aprobatorio del CMUP
zaragozano recordó en su art. 3 la obligación de proceder a la inmatriculación en el Registro de la Propiedad de todos los montes que aún no hayan
accedido a él, aclarándose que la inscripción de dominio que se practique
deberá ser coherente con la descripción del monte en el Catálogo.
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