03-40. Tripas marrones

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Detalle de imagen de portada. Mapa de densidad de población en el área de Zaragoza en 2002
elaborado por Severino Escolano (se reproduce íntegramente en la página 33).
Consejo editorial
Presidente: Javier Callizo Soneiro, viceconsejero de Política
Territorial del Gobierno de Aragón
Vocales:
Isabel Artero Escartín, viceconsejera de Economía, Hacienda y
Empleo del Gobierno de Aragón
Ramón Salanova Alcalde, secretario general técnico del
Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales
del Gobierno de Aragón
Rogelio Silva Gayoso, director general de Administración Local
del Gobierno de Aragón
Isidro Aguilera Aragón, director del Centro de Documentación
y Documentación Territorial del Gobierno de Aragón
Antonio Aznar Grasa, Departamento de Análisis Económico
de la Universidad de Zaragoza
José María Cuadrat Prats, Departamento de Geografía
de la Universidad de Zaragoza
Antonio Embid Irujo, Departamento de Derecho Público
de la Universidad de Zaragoza
Severino Escolano Utrilla, Departamento de Geografía
de la Universidad de Zaragoza
Ángela López Jiménez, Departamento de Sociología
de la Universidad de Zaragoza
Fernando López Ramón, Departamento de Derecho Público
de la Universidad de Zaragoza
Marcos Sanso Frago, Departamento de Análisis Económico
de la Universidad de Zaragoza
José María Serrano Sanz, Departamento de Estructura,
Historia Económica y Economía Pública de la Universidad de Zaragoza
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Equipo técnico
Directora: Rosa M. Pellicero Campos
Consejo de Redacción
María Victoria Rodríguez Cativiela
Gregorio Izuzquiza Rueda
José Ramón Sanjulián Calvo
Óscar Tomás Mora
Miguel Orduna Ascaso
Roberto García Bermejo
Correo electrónico: territorio@aragon.es
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Depósito legal:
Z-1536-2001
ISSN:
1698-6229
Esta publicación está impresa en:
Papel ecológico estucado para portadas (250 gr.)
Papel reciclado estucado para parte científica (115 gr.)
Permitida la reproducción de los artículos
de esta revista, citando la procedencia
y el autor de los mismos.
HIPÓTESIS PARA LA GESTIÓN
DEL ESPACIO METROPOLITANO
Javier Callizo Soneiro
Viceconsejero de Política Territorial
Gobierno de Aragón
El proceso de comarcalización impulsado por el Gobierno de Aragón debe culminar con
la constitución de la comarca que la Ley 8/1996, de 2 de diciembre, de Delimitación
Comarcal de Aragón, prevé en su Anexo como Delimitación de Zaragoza (hace ahí el
número 17 de la serie). Lo que introduce otra cuestión por resolver: la eventual creación de una entidad metropolitana. Las dificultades del encaje no se nos escapan, pero
no son tampoco una originalidad aragonesa; tienen, por el contrario, mucho que ver
con la evolución del fenómeno metropolitano en España.
Las crisis económicas de la década de los setenta
(la de 1973 primero, la del 79 después) dejaron sentir su impacto sobre las aglomeraciones urbanas en
forma de grandes desgarraduras en el tejido industrial. Veinte años después, contra algunos pronósticos que celebraban por adelantado el final del
modelo, el crecimiento de los espacios metropolitanos europeos no sólo no se ha detenido, sino que
ha conocido un nuevo impulso. A la externalización
periurbana del empleo industrial y del sector de la
distribución comercial se añade ahora la suburbización residencial de muchas jóvenes familias de
clase media, en busca de mejores condiciones de
vida y hábitat (el tecnicismo, de uso corriente entre
geógrafos, urbanistas y arquitectos, es una troquelación a partir de la expresión anglosajona suburb,
que no alude al chabolismo sino, por el contrario, a
ese espacio de la vivienda unifamiliar cuyos orígenes se remontan al movimiento de la ciudad jardín
de Howard).
Ahora bien, desde hace unos años asistimos a una
aparente paradoja: mientras el proceso de metropolización continúa imparable en España, su concreción administrativa, por el contrario, ha ido difuminándose paulatinamente desde finales de los años
setenta. Hoy hablamos de áreas metropolitanas con
tanta ligereza como imprecisión jurídica, y, con harta
frecuencia, sin reparar en que, en realidad, hace casi
dos décadas que tales entidades dejaron de existir.
Muchas jóvenes familias optan por fijar su residencia en localidades
del entorno de Zaragoza, caso de Utebo, en la fotografía.
territorio / 4
científica
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Presentación
Hipótesis para la gestión del espacio
metropolitano
Javier Callizo Soneiro
La problemática supramunicipal
del modelo territorial del siglo XXI:
Áreas metropolitanas
y regiones funcionales urbanas
Antonio Serrano Rodríguez
La autoridad del transporte metropolitano
de Barcelona
Ramón Seró i Esteve
Presente y futuro del Gobierno del Área
Metropolitana de Barcelona, la entidad
metropolitana del Medio Ambiente
José Cuervo Argudín
Algunos rasgos geográficos del reciente
proceso de formación del Área
Metropolitana de Zaragoza
Severino Escolano Utrilla
Las ciudades y el crecimiento económico
Ana Gómez Loscos
José M. Serrano Sanz
Áreas metropolitanas y su capacidad
vertebradora: la nueva ciudad
del espacio metropolitano
Ángela López Jiménez
Ordenación y organización del territorio
metropolitano de Zaragoza, cuestiones
pendientes
Fernando López Ramón
Fotografía : Aragón Press
03
05
tribuna
Sumario
territorio / 5
Eran, aquellas áreas metropolitanas de la primera hora,
entidades locales, ciertamente, pero de composición y
funciones que hoy difícilmente podrían reputarse
democráticas. Gestionadas desde arriba y presididas
por la figura del gobernador civil correspondiente, reservaban a los municipios una muy deficiente representación y un protagonismo un punto menos que anecdótico. A nadie ha de parecer extraño que, instaurada la
democracia, las entidades metropolitanas fueran
sucumbiendo una a una en medio de un mar de tensiones y recelos entre las capitales y el resto de los municipios, debido a las diferencias de tamaño, riqueza y
funciones entre aquéllas y éstos; tensiones y recelos
mutuos que iban a estallar también como consecuencia
de la asimetría existente entre las nacientes comunidades autónomas y sus capitales. No está de más recordar que la primera ley ordinaria del Parlamento Vasco
(Ley 3/1980, de 18 de diciembre; B.O.P.V. de fecha 16
de febrero de 1981) tuviera como único objeto la supresión de la Corporación Metropolitana del “Gran Bilbao”.
O que la Ley 7/1987, de 4 de abril, del Parlamento de
Cataluña, supusiera la erradicación del Área Metropolitana. O que, por aquellos años, el desguace acabara también alcanzando a la de Madrid.
¿Una catástrofe? Más bien un simple cambio de las
reglas y del terreno de juego. Como expresión del
nuevo consenso social, la Ley 7/1985, de 2 de abril,
de Bases de Régimen Local, revelará hasta dónde
están dispuestos los españoles a llevar la regulación
del fenómeno metropolitano: en ningún caso hasta la
concesión de carta de naturaleza territorial. Las nuevas áreas metropolitanas se definen ahora como entidades locales no territoriales, integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre
cuyos núcleos de población existan vinculaciones
económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados
servicios y obras (art. 43.2). Lo sustantivo deja de ser
aquí el ámbito territorial para pasar a ser el de los servicios y obras necesitados de una planificación conjunta. A la antigua demarcación metropolitana preconstitucional sucede ahora el consorcio metropolitano de geometría variable, como se dice ahora. No otra
es la naturaleza de la Entidat Metropolitana del
Transport y de la Entidat Metropolitana de Serveis
Hidraulics i Tractament de Residus, ambas de
Cataluña y en ambos casos de geometría variable; o
de la Entidad Metropolitana para el Tratamiento de
Residuos y de la Entidad Metropolitana de Servicios
Hidráulicos, ambas de la Comunidad Valenciana.
¿Podría venir por ahí la solución para nuestro espacio
metropolitano?
SOBRARBE
ALTO GÁLLEGO
LA RIBAGORZA
HOYA DE HUESCA /
PLANA DE UESCA
CINCO VILLAS
SOMONTANO
DE BARBASTRO
TARAZONA
Y EL
MONCAYO
CINCA
MEDIO
CAMPO DE
BORJA
RIBERA ALTA
DEL EBRO
LA LITERA/
LA LLITERA
LOS MONEGROS
ZARAGOZA
ARANDA
VALDEJALÓN
BAJO CINCA /
BAIX CINCA
Fotografía : Aragón Press
DESARROLLO LOCAL
territorio
&
En efecto, como entidad local, la figura del área
metropolitana es deudora de la legislación de los años
cuarenta y cincuenta1, aunque será en 1963 cuando,
en la Ley de 2 de diciembre por la que se crea la de
Madrid, se hable por vez primera de áreas metropolitanas. Se seguirá hablando -y mucho- en los años
sesenta y setenta: años del desarrollismo, de la política de polos de crecimiento (el galicismo no es aquí
ocioso) y de la brillante producción científica del
Instituto de Estudios de Administración Local. Pero
aquel vigor teorético -tan sólido en el plano doctrinal
como ajeno al debate político- comienza a debilitarse
a partir de la promulgación de la Constitución de 1978
y de la aprobación de los sucesivos estatutos de autonomía de las comunidades autónomas. La producción
legislativa posterior no podrá ocultar ya la escasa fe
metropolitanista que desde ese momento acompañará al legislador español. Al contrario de lo que ocurre
con la figura de la comarca, que vive ahora su onda
expansiva (la globalización, paradójicamente, ha abierto nuevos horizontes al desarrollo local), el área
metropolitana parece hoy en buena medida una institución del pasado, como ha señalado F. Sosa Wagner.
Pero volvamos a los años sesenta.
RIBERA BAJA
DEL EBRO
CAMPO
DE CARIÑENA
CAMPO
DE BELCHITE
COMUNIDAD DE CALATAYUD
BAJO ARAGÓN-CASPE/
BAIX ARAGÓ-CASP
BAJO MARTÍN
CAMPO
DE DAROCA
ANDORRA
BAJO ARAGÓN
Al contrario de lo que ocurre con la figura de la comarca, el área metropolitana parece hoy en buena medida una institución del pasado.
Los criterios de crecimiento y “creación” de ciudad de las décadas de los 60 y 70 poco tienen que ver con los actuales.
1 (Ley de Ordenación Urbana de Madrid y sus Alrededores, de 25 de noviembre de 1944; Ley de Bases, de 17 de julio de 1945, por la
que se crea el Gran Bilbao; Ley de Bases, de 18 de diciembre de 1946, y Reglamento de 23 de mayo de 1947 por los que se crea la Gran
Valencia, y Ley de Ordenación de Barcelona y su Comarca, de 3 de diciembre de 1953)
territorio / 6
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tan necesario sin embargo en la delimitación de las
demás comarcas. Finalmente, la disparidad demográfica y funcional que presentan los municipios de la
Delimitación Comarcal de Zaragoza recogida en la Ley
8/1996 es generadora, si no de tensiones, sí de recelos entre la capital y el resto de los municipios.
Lógicos y comprensibles, por lo demás. Pero no hay
que ver aquí nada extraño. O nada extraño que no se
haya producido ya en otras comunidades autónomas,
según queda dicho. En todo caso tales recelos nunca
han escapado a la percepción del sutil legislador aragonés, que, en línea con nuestra mejor tradición,
siempre prefirió la prudencia y el consenso a la precipitación y la prepotencia.
Es lo cierto que, debido al espíritu tecnocratizante que
viene inspirando el planeamiento urbanístico español
desde los años sesenta y setenta del pasado siglo, y
cuya inercia es perceptible todavía hoy, la mayor parte
de los partidos políticos aragoneses sigue reconociendo en la necesidad de regulación del espacio metropolitano de Zaragoza una de las asignaturas pendientes de nuestra joven democracia. Pero también lo es
que dicho reconocimiento no ha ido, al cabo, mucho
más allá de la retórica: a la hora de la verdad, las dudas
han venido rebajando bastante el alcance del compromiso hasta dejarlo reducido a la categoría de mera,
aunque interesante, posibilidad. Es así como debemos entender la cautela que, evitando toda tentación
imperativa, viene exhibiendo el legislador aragonés al
referirse a la génesis de una hipotética área metropolitana: “por ley de la Comunidad Autónoma -se dice‘podrá’ crearse la entidad metropolitana de Zaragoza”
(art. 76.1 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de
Administración Local de Aragón); no dice, pues, ‘se
creará’. Idéntica cautela muestra asimismo la Ley
10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalización de
Aragón, cuando en su disposición adicional tercera
alude al supuesto de creación de dicha entidad: ‘en el
caso de’ -se dice- que por ley de las Cortes de Aragón
se cree el Área Metropolitana, etc. Tanta prudencia
del legislador no es, desde luego, casual.
Es lo cierto que hay eminentes juristas y geógrafos
partidarios de volver sobre la creación de una corporación metropolitana de carácter territorial (una demarcación territorial propia), argumentando la conveniencia de políticas metropolitanas integrales y no sólo de
naturaleza sectorial. Pero también lo es que en una
comunidad autónoma como la nuestra, caracterizada
entre otros rasgos por el enorme desequilibrio demográfico, económico y funcional entre la capital y el
resto del territorio, la coordinación integral de las políticas sectoriales corresponde y debe seguir correspondiendo al Gobierno de Aragón en evitación de
mayores abismos territoriales. Y es lo cierto también
que las experiencias de gestión metropolitana del
suelo urbano habidas en el franquismo, y que algunos
pretenden convertir de nuevo en paradigma, no arrojan un balance enteramente positivo: en ningún caso
se logró aplacar la voracidad de los municipios centrales mientras los restantes veían resignar sus competencias en materia de urbanismo, con la pérdida consiguiente de su potestad de autoorganización y hasta
de su propia autonomía. Hoy, la sola mención de esta
posibilidad levanta inmediatamente ampollas en los
municipios de la Delimitación de Zaragoza. Y es que
algunas recetas teórica y doctrinalmente perfectas
desde la atalaya académica resultan en la praxis política no siempre realizables cuando no utópicas.
Pero volvamos a la pregunta inicial: ¿podría venir la
solución zaragozana por la vía de los consorcios
metropolitanos en que acabaron convirtiéndose las
áreas metropolitanas preconstitucionales? No parece
Fotografía : Archivo CDITA
Fotografía : Archivo CDITA
El caso aragonés tiene unas especificidades que no
conviene olvidar. En primer lugar, nuestro fenómeno
metropolitano es todavía modesto por no decir balbuciente (el segundo municipio -Utebo- no es que no
alcance los cien mil habitantes, es que apenas sobrepasa los diez mil). En segundo lugar, Zaragoza presenta una capacidad de difusión espacial de su crecimiento económico (el llamado efecto spread) escasa para
su tamaño demográfico. La explicación, tratándose de
un municipio como el zaragozano, que es de los más
extensos de España, muy bien pudiera tener que ver
con un planeamiento urbanístico que se ha caracterizado tradicionalmente por tratamientos muy restrictivos de su suelo urbano, de modo que el crecimiento
metropolitano, que adopta aquí la forma de una estrella sobre los ejes carreteros, se manifiesta casi exclusivamente en los pequeños términos municipales
vecinos; en contraposición, la capital cuenta con vastas extensiones de suelo no urbanizable en los acampos del término municipal que se dilatan en disposición interaxial. Una circunstancia que es del mayor
interés tanto para entender el dinamismo metropolitano cuanto para explicar la escasa pertinencia que aquí
pueda tener el concepto de ‘continuidad’ territorial,
Ortofotografía de Utebo
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Vista aérea parcial del meandro de Ranillas.
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En efecto, la nueva mancomunidad comarcal en que
la Delimitación zaragozana quiere organizarse, más las
comarcas vecinas y la propia ciudad de Zaragoza,
habrán de crear consorcios para la prestación de
aquellos servicios (abastecimiento de aguas, tratamiento de residuos, etc.) que exigen a todas luces un
‘funcionamiento’ metropolitano, es decir, una gestión
conjunta de carácter supramunicipal y hasta intercomarcal; consorcio que para el caso de otros servicios,
Si con la transición saltaban hace veinte años los costurones de aquel viejo traje administrativo que fueran
las corporaciones metropolitanas del franquismo -un
traje cosido con hilos de un perfeccionismo tecnocrático tan académicamente preciosista como políticamente inviable en un contexto democrático-, la gestión de los espacios metropolitanos requiere hoy del
máximo consenso político y, aunque parezca ocioso
por redundante, de grandes dosis de flexibilidad y
pragmatismo; la del zaragozano, que supone además
la culminación del proceso de creación de nuestra
propia Planta administrativa, todavía más. Flexibilidad,
pragmatismo y vocación de pacto que están en nuestro acervo político tanto como ausentes están los
tiquismiquis nominalistas. O la tendencia a confundir
el fin con los medios
LA PROBLEMÁTICA
SUPRAMUNICIPAL DEL MODELO
TERRITORIAL DEL SIGLO XXI:
ÁREAS METROPOLITANAS
Y REGIONES FUNCIONALES
URBANAS
Antonio Serrano Rodríguez
Catedrático de Urbanística y Ordenación del Territorio
Universidad Politécnica de Valencia
La reflexión sobre los procesos de urbanización necesariamente han de encuadrarse en
la reflexión sobre el “modelo territorial” que caracteriza a la sociedad europea de principios del siglo XXI. A este respecto, y de una forma sintética, podemos señalar que
entendemos por “modelo territorial” la forma en que una determinada sociedad se
relaciona, ocupa y trasforma un espacio determinado (A. Serrano, 1981)1. Se incluye en
este concepto tanto las pautas de crecimiento o decrecimiento de unos espacios con
respecto a otros como las interrelaciones que se establecen entre los mismos y entre
las distintas actividades que interactúan o se soportan sobre el territorio, siendo el
“modelo territorial” una abstracción que trata de sintetizar los aspectos fundamentales
que subyacen en la comprensión de la ordenación e interrelación de la componente
espacial de todas ellas con la dinámica social.
Como se señalaba hace más de una década (A. Serrano, 1993)2, las transformaciones
en el campo productivo, del transporte y de las comunicaciones, así como en el conjunto de relaciones sociales y de comportamientos que caracterizan a la sociedad
actual, han llevado a cambios profundos en el “modelo territorial”, definiendo espacios
de interrelación cotidiana en el funcionamiento territorial sensiblemente más amplios
que los que eran tradicionales a mediados del siglo XX. Así, esta dinámica ha llevado a
un proceso de concentración demográfica y de actividades en áreas cada vez más
extensas, con la definición y delimitación de lo que denominábamos "regiones funcionales urbanas" como ámbito de relación de una parte cada vez mayor de la sociedad
característica de finales del siglo XX y principios del XXI.
Fotografía : Archivo
1 Serrano Rodríguez, A. (1981).- “Ordenación del Territorio I”. Universidad Politécnica de Valencia. Valencia,
1981.
2 Serrano Rodríguez, A. (1993).- “El Urbanismo del siglo XXI: Problemas previsibles y líneas de actuación
recomendables”. Ciudad y Territorio, Estudios Territoriales, nº 95-96. MOPTMA. Madrid, 1993.
Los actuales consorcios metropolitanos gestionan la prestación de servicios tales como la depuración de las aguas mediante infraestructuras
como la central depuradora de Sabadell que aparece en la fotografía.
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científica
como por ejemplo el transporte, habrá de contar
seguramente también con la presencia de otras
comarcas limítrofes, de acuerdo con ese modelo de
geometría variable que es característico de las entidades metropolitanas de nuestros días. Unas entidades
metropolitanas cuya pertinencia funcional, lejos de
justificarse en sí misma, se fundamenta hoy en todo
caso en las necesidades de prestación de servicios a
los ciudadanos. Si esto es así en espacios metropolitanos ya maduros, con mucha mayor razón lo será en
fenómenos metropolitanos apenas embrionarios, cual
es nuestro caso.
tribuna
que pueda ser de otra manera. Sin ánimo de interferir
en el debate que en estos momentos está celebrándose en el seno de la Delimitación de Zaragoza, el
Gobierno de Aragón está persuadido de que cualquier
hipótesis no será plausible sin el consenso de sus
destinatarios. Serán los propios municipios, protagonistas destacados de la puesta en marcha del proceso de comarcalización, los llamados a culminarlo. Y
están a un paso de lograrlo. La solución pactada a que
han llegado no puede ser más realista y refleja tanto
una inequívoca vocación de consenso cuanto un diagnóstico certero de la cuestión metropolitana: los
municipios, excepción hecha de la capital, han expresado su determinación de crear una mancomunidad
comarcal susceptible de recibir las competencias ya
transferidas a las comarcas. De este modo, nada se
opone ya a las fórmulas de gestión anteriormente
apuntadas y actualmente en vigor en otros espacios
metropolitanos.
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