Revista de Ciencia Política n.º 2 volumen 22

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r e v i s ta
u r u g u aya
d e
Ciencia Política
VOLUMEN 22, N° 2, 2013
Número temático
LOS CAMBIOS EN LOS SISTEMAS DE BIENESTAR
LATINOAMERICANOS: AVANCES Y DESAFÍOS DE LA
PROTECCIÓN SOCIAL
CARMEN MIDAGLIA Y GUILLERMO FUENTES
(COORDINADORES)
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3
r e v i s ta
u r u g u aya
d e
Ciencia Política
DirectorA
Carmen Midaglia
Editor
Adolfo Garcé
AsistenteS de Edición
Florencia Antía, Fabrizio Carneiro y Paulo Ravecca
Comité Editorial
Daniel Buquet, Daniel Chasquetti, Javier Gallardo, Adolfo Garcé,
María Ester Mancebo, Carmen Midaglia y Juan Andrés Moraes.
(Todos pertenecientes al Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias
Sociales de la Universidad de la República)
Consejo Consultivo
David Altman (Pontificia Universidad Católica de Chile), Manuel Alcántara
(Universidad de Salamanca), Javier Bonilla (Universidad ORT-Uruguay),
Hugo Borsani (Universidad Estadual del Norte Fluminense), Oscar Bottinelli
(Universidad de la República), Gerardo Caetano (Universidad de la
República), Marcelo Cavarozzi (Universidad de San Martín), Miguel De Luca
(Universidad de Buenos Aires), Argelina Figueiredo (Insitituto Universitario de
Pesquisas, Río de Janeiro), Fernado Filgueira (Universidad de la República),
Luis Eduardo González (Universidad Católica de Uruguay y Universidad de la
República), Mark P. Jones (Race University), Jorge Landinelli (Universidad de
la República), Jorge Lanzaro, Andrés Malamud (Universidad de Lisboa), José
Ramón Montero (Universidad Complutense, Madrid), Scott Morgenstern
(University of Pittsburgh), Leonardo Morlino (Universidad de Florencia),
Constanza Moreira (Universidad de la República), Francisco Panizza (London
School of Economics), Romeo Pérez (Instituto CLAEH y Universidad de la
República), Antonio Pérez García (Universidad de la República), José Pedro
Rilla (Universidad de la República), Fabiano Santos (Insitituto Universitario
de Pesquisas, Río de Janeiro), Germán Rama (CEPAL), Helgio Trindade
(Universidad Federal de Río Grande do Sul), Carlos Zubillaga (Universidad de
la República).
4
Publicación del Instituto de Ciencia Política
Facultad de Ciencias Sociales de la Universiad de la República
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bibliográficas:
ProQuest
SCIELO. Social Science English Edition.
SCIELO. Uruguay.
LATINDEX (Catálogo). Sistema Regional de Información en Línea.
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REDALYC. Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal.
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Scielo Uruguay: http://www.scielo.edu.uy/scielo.php/script_sci_serial/pid_0797-9789/lng_es/nrm_iso
© INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
ISSN 0797 9789
ISSN 1688-499X (en línea)
Queda hecho el depósito que ordena la ley
Impreso en Uruguay - 2013
5
SUMARIO
7
Presentación
CARMEN MIDAGLIA
17
Los Regímenes de Bienestar en el ocaso de la modernización
conservadora: posibilidades y límites de la ciudadanía social en
América Latina
FERNANDO FILGUEIRA
47
La transición del Régimen de Bienestar mexicano: entre el dualismo y
las reformas liberales
CARLOS BARBA SOLANO Y ENRIQUE VALENCIA LOMELÍ
77
La construcción de universalismo y sus contradicciones: lecciones de
los servicios de salud en Costa Rica, 1940-2011
JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ-ANCOCHEA
101
As encruzilhadas do Estado Social no Brasil
ARNALDO PROVASI LANZARA E RODRIGO CANTU
123
Los desafíos de la protección social en un país de renta alta: el caso
chileno
CLAUDIA ROBLES FARÍAS
145
El sistema de protección social argentino entre 2002 y 2013: buscando
el modelo que nunca tuvo
CLAUDIA DANANI
171
La renovación del sistema de protección uruguayo: el desafío de
superar la dualización
FLORENCIA ANTÍA, MARCELO CASTILLO, GUILLERMO FUENTES Y
CARMEN MIDAGLIA
Revista Uruguaya de Ciencia Política - Vol. 22 N°2 - ICP - Montevideo
7
PRESENTACIÓN
Carmen Midaglia
Una de las características históricas que ha distinguido a América Latina es el
patrón restrictivo de distribución socioeconómica, que dio lugar a la generación de
una estructura de desigualdad social que tendió a cristalizarse o que, mejor dicho,
presentó serias dificultades para moderarse incluso en fases de bonanza económica.
Las deficiencias en la distribución de la riqueza tuvieron también manifestaciones
político-institucionales, relativas a la instauración de sistemas de bienestar
incompletos que, en la mayoría de los casos, cubrieron los riesgos sociales de manera
estratificada y únicamente de la población incorporada formalmente en el mercado
de empleo.
Esta dinámica de protección social, si bien heterogénea, comenzó a
propagarse de forma general en la región a mediados de la década del cuarenta del
siglo pasado en la etapa de crecimiento denominada desarrollista, donde el Estado
intervenía activamente en el área social y económica. Dicho modelo productivo
operó en un mercado laboral que funcionaba con fuertes dosis de informalidad de la
fuerza de trabajo, y ese rasgo se convirtió en un aspecto estructural de las economías
latinoamericanas que se proyecta hasta el presente con cierta independencia de la
pauta de desarrollo imperante.
Diversos estudios pusieron de manifiesto que el intervencionismo estatal de
esa época, en varias de nuestras naciones, estuvo respaldado por coaliciones políticas
calificadas de excluyentes (Barba 2004) dada su resistencia a repartir mínimamente
los beneficios del proceso de modernización vía inversión pública y/o instauración
de servicios sociales de opción universal.
La experiencia de los países desarrollados, en particular los europeos, deja
como enseñanza que la orientación de las políticas sociales no es menor desde el punto
de vista político, ya que las prestaciones dirigidas a la ciudadanía en su conjunto, sin
límites en el acceso, tienden a proveer bienes públicos que posteriormente serán
defendidos por amplios segmentos de la población, fundamentalmente los sectores
medios en alianza con los grupos más vulnerables (Korpi y Palme 1998). Este
aspecto se torna estratégico en la promoción de integración social, en la medida que
facilita a los grupos socioeconómicos a vincularse en las propias instancias en las que
comparten los servicios sociales. A ese proceso de intercambio social, que contribuye
a evitar que los diversos sectores de población se tornen extraños entre sí, se agrega la
promoción de una cultura cívica preocupada y a la vez demandante por mejoras de
la provisión pública (Putnam 1993).
Resulta evidente que para América Latina, donde se registran índices
importantes de desigualdad económica, reforzada por niveles de informalidad
laboral, la instauración de políticas sociales universales se convierten en instrumentos
políticos y económicos esenciales en el intento de compensar algunos de los vacíos
8
Carmen Midaglia
de protección de los segmentos poblacionales que carecen de derechos sociales
básicos, producto de su inserción informal y/o precaria en el mercado de trabajo.
En otras palabras, las políticas de bienestar, según su orientación y los criterios de
financiamiento que las sustenten, tienen posibilidades de corregir la segmentación
laboral, o al menos las deficiencias de incorporación en ese ámbito (Haüsermann y
Schwander 2010).
Sin embargo, la región no pareció optar por la creación y desarrollo de un
componente sólido de bienestar público. Por el contario, se consagraron esquemas
de seguridad social de tipo informal (Gough y Wood 2004) en el que se utilizan
mecanismos particularistas para la obtención de bienes sociales –clientelismo,
cooptación de grupos, entre otros–. Algunos países del Cono Sur y Centroamérica –
Argentina, Uruguay, y en menor medida Chile y Costa Rica–, buscaron avanzar hacia
matrices de protección más universales a través de la creación de potentes sistemas de
educación y sanidad pública, de modo de contribuir a la generación de condiciones
que favorezcan la igualdad de oportunidades para los diversos estratos de población.
En cambio, otras naciones del continente consolidaron pautas excluyentes
de tratamiento de las necesidades sociales, en la que una proporción significativa de
la población, vinculada generalmente con grupos étnicos, quedó al margen de la
atención pública –Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Honduras, entre otras–.
Más allá de este panorama heterogéneo de protección social, no hay lugar
a duda que el sello latinoamericano de bienestar se ha asociado con un modelo
fragmentado en el tratamiento de los clásicos riesgos sociales, que contó con una
seguridad social estratificada y en algunos casos hasta corporativizada, que tuvo serios
déficits para incorporar a los trabajadores informales a través de su componente de
asistencia.
En suma, el modelo de amparo social regional tendió a organizarse en base
a estrategias segmentadas de protección para los incluidos en el mercado formal de
empleo, a las que se agregaron iniciativas de atención pública, en oportunidades
limitadas o incipientes, para los segmentos sociales en condiciones de precariedad
laboral. En la mayoría de los casos, los primeros beneficiarios de estas políticas fueron
aquellos colectivos vinculados con la consolidación del Estado nacional: militares,
funcionarios públicos, y en algunos casos, trabajadores de la educación.
La diferenciación en las formas de provisión social entre los sectores formales
e informales de población en términos de necesidades atendidas, calidad y duración
de las prestaciones, consolidó y a veces aumentó la distancia entre los estratos
poblacionales, fragilizando aún más la precaria dinámica de inclusión de esos países.
1. La reforma social de los noventa
La necesidad de revisar el modelo de desarrollo de corte intervencionista del período,
el sustitutivo de importaciones, con la finalidad de adaptarse a los requerimientos de
una economía internacional globalizada, propició que los gobiernos latinoamericanos
llevaran a cabo un conjunto de ajustes y cambios estructurales en sus economías a
fines de los años ochenta y en buena parte de la década de los noventa.
Presentación
9
El llamado Consenso de Washington ofreció un paquete de medidas
económicas consensuadas entre los acreedores del continente –organismos
internacionales de créditos, bancos privados, entre otros– y las élites políticas de
la región de inmediata instrumentación. Simultáneamente se brindó un refuerzo
de recursos financieros –préstamos– y propuestas de acción mediante proyectos
puntuales, para manejar los costos sociales implicados en el proceso de reformulación
de los parámetros de acumulación.
Existen un sinnúmero de estudios que muestran la incidencia de una serie de
variables domésticas, la mayoría de naturaleza política y/o político-institucional –el
legado histórico, las clientelas de los servicios, la coaliciones políticas de resistencia,
y el crecimiento electoral de las izquierdas, entre las más destacadas– que tendieron
a moderar u obstaculizar la implantación de la versión más radical de la pauta de
desarrollo de orientación al mercado (Castiglioni 2005; Midaglia y Antía 2007).
No obstante los frenos políticos interpuestos, no hay lugar a duda que se
consagró en el continente un nuevo modelo de producción y comercialización que
llevó a redefinir los formatos de intervención estatal en diversas arenas de políticas
públicas. En este contexto, en el que predominaban esquemas parciales de bienestar
respecto a los riesgos cubiertos y a los grupos sociales incorporados, la adopción de
criterios de reforma socioeconómica, direccionada hacia recorte y/o reformulación
de la acción estatal, generó un conjunto de impactos de distinto alcance según la
orientación de los modelos de políticas sociales de referencia.
Es así que aquellos países con una pauta de protección ciudadana
relativamente extendida a través del empleo y con servicios públicos que contribuían
a mejorar las condiciones de vida de la población –sanidad, educación, alimentación,
infraestructura social, etc.– la puesta en práctica de la estrategia reformista supuso un
menor nivel de inversión pública, contemplada en los criterios generales de control
del gasto social, disminución de la calidad de las prestaciones públicas de opción
universal, la desregulación del mercado de empleo, y la promoción de recortes y
hasta destituciones de una serie de beneficios provenientes de la esfera del trabajo,
entre los efectos más destacados.
En las naciones que tenían sistemas restrictivos de seguridad social la
asunción de nuevos parámetros económicos en el área social, condujo a cierto grado
de disminución de los beneficios corporativos, esencialmente aquellos en los que
el Estado contribuía de manera central o subsidiaria –aportes directos de recursos
públicos o exoneraciones tributarias–. En sociedades fuertemente excluyentes, en la
que la distribución de bienes sociales básicos ha sido escasa, las medidas de reforma
ayudaron de alguna manera a limitar los derechos sociales instituidos, que en estos
casos tendían a asemejarse a privilegios.
Por supuesto que se identifican situaciones intermedias de protección en
relación a las planteadas, en la medida que las estructuras regionales combinan
componentes relativamente extendidos, y a la vez limitados de atención social,
promoviendo arquitecturas particulares de bienestar.
Más allá de las variaciones contextuales expuestas, la pauta revisionista en
el campo social generalizó un conjunto de aspectos sociopolíticos que tendieron a
10
Carmen Midaglia
reducir entre los países de la región, los puntos de partida diferenciales en materia de
protección. Entre ellos importa destacar:
(i)
El incremento sostenido de la precariedad laboral por la ausencia de marcos
de negociación salarial y de seguridad social, que se sumaron a la dinámica
informal de ese mercado, acentuándose ante ciertos atributos generacionales
–jóvenes– y de género –mujeres–.
(ii)
La propagación de un cúmulo heterogéneo de programas de combate a la
pobreza, focalizados en las situaciones de extrema vulnerabilidad, promovió
una lógica de asistencia social coyuntural, de tipo “stop and go”, y a la vez
aumentó la dispersión de la restringida oferta pública en ese plano.
(iii)
Se pasó a un abordaje de las necesidades de la población en términos de
pobreza y no pobreza, respaldada en criterios exclusivamente de insuficiencia
de ingresos. Esta perspectiva opacó la complejidad de los escenarios de
vulnerabilidad social, y de esta manera, se abandonó la consideración los
sectores sociales medios.
(iv)
Como un derivado del punto anterior, se debilitó la perspectiva sistémica
de los esquemas de protección social, que pasaron a reformularse en clave
sectorial de políticas públicas –salud, trabajo, educación, etc.– y/o en base a
programas aislados, anexados de forma ocasional a la oferta pública existente.
Pese al conjunto de dificultades generadas por el proceso de liberalización
económica y recorte de las prestaciones públicas, un aspecto positivo que merece
cierto grado de destaque, estuvo referido a la inclusión en la agenda pública de la
temática de la pobreza. Independientemente de la perspectiva adoptada en relación a
esa problemática, la mera consideración política de las situaciones de vulnerabilidad
para una región con las características socioeconómicas arriba anotadas, se convierte
en un pequeño avance en el camino de la inclusión social.
2. Las promesas incumplidas y el ascenso de las fuerzas progresistas y/o de
izquierda
El nuevo patrón de desarrollo no aseguró niveles de crecimiento sostenido y menos
aún de equidad social. Las crisis económicas se sucedieron en los noventa y en el
inicio del nuevo milenio en América Latina. Estos ciclos recesivos agravaron las
deterioradas condiciones de vida de amplios segmentos de población, producto de
la histórica pauta recesiva de distribución de la riqueza, a lo que se agregaba las
consecuencias sociales del repliegue del Estado. En este marco se llevaron a cabo
revisiones de la propuesta original del mencionado Consenso de Washington,
relativas a moderar el fuerte antiestatismo, y admitir así dosis de intervención pública
en algunos sectores de política pública.
Ese escenario regional, pautado por shocks económicos recientes, el
aumento de la desigualdad y la pobreza, y el debilitamiento de la hegemonía de las
convicciones liberales, abonó el terreno para que partidos políticos vinculados al
espectro ideológico de izquierda o progresista, proclives a reactivar el papel de Estado
Presentación
11
en distintas arenas públicas, asumieran los gobiernos en un conjunto de países del
continente.
Estas nuevas administraciones políticas tuvieron que enfrentar, en la
mayoría de los casos, graves situaciones sociales producto de las crisis económicas
antes señaladas, y/o del propio proceso de repliegue del Estado. Sin embargo, a
diferencia de otros períodos históricos, en particular el relativo a la fase pre-reforma
socioeconómica, esta tarea se llevó a cabo en un contexto sostenido de reactivación
económica. En materia social, más allá de las variabilidades en las respuestas políticas
ofrecidas por los gobiernos, se constató la promoción de una serie de medidas
relativamente semejantes en lo relativo a las áreas de intervención, y en las propuestas
de políticas públicas.
En líneas generales, el patrón de protección adoptado, estuvo orientado a
recuperar algunas dosis de intervencionismo estatal, impulsar reformas o revisiones
sectoriales, particularmente en salud, empleo –dispositivos de mejoramiento salarial–
y seguridad social –compensaciones jubilatorias, cambios en la administración del
sistema–, y además fortalecer, así como institucionalizar, el componente de asistencia.
En este último rubro, se registraron una serie de innovaciones importantes, que
si bien no representaron una significativa inversión pública, tuvieron repercusión
política e impacto social.
En este campo, casi la totalidad de los países latinoamericanos crearon
un organismo público especializado en el tratamiento de las vulnerabilidades
–económicas, generacionales, de género y étnico-raciales, etc.–: los llamados
Ministerios de Desarrollo Social. Pero además, adoptaron de manera estable
programas específicos de combate a la pobreza, de considerable cobertura, financiados
total o parcialmente con recursos presupuestales, y amparados en la perspectiva de
la inversión en capital humano: las Transferencias Condicionadas de Renta –TCR–.
Este tipo de medidas políticas e institucionales en el campo de la vulnerabilidad
social parecen mostrar cierto grado de “arrinconamiento” de las posiciones liberales
que imperaron en décadas anteriores. De alguna forma se admite, tomando en
cuenta el pasado reciente de la región, que el mercado por sí solo no puede resolver
situaciones sociales críticas, y que para ello se necesita de intervenciones estatales.
La nueva estrategia de reforma impulsada en el área social asumió una
orientación de signo distinto a la propiciada en el período de ajuste anterior, y si bien
los últimos cambios introducidos no supusieron un retorno a las opciones de políticas
sociales del pasado, al menos discursivamente, se constata que el Estado comienza
y/o retoma la responsabilidad sobre las problemáticas relativas a la pobreza. De esta
manera, la población vulnerable, la que generalmente tiene empleos informales, los
calificados de outsiders en la literatura de bienestar, comienzan a ingresar al sistema de
protección a través de criterios legalmente establecidos, para el acceso a las originales
iniciativas sociales.
No hay lugar a duda que esta nueva dinámica de protección conformó un
avance regional desde el punto de vista social y político, dado que beneficia, con
reglas de juego explícitas y susceptibles de generar reclamos públicos, a los segmentos
más desfavorecidos. Las viejas y extendidas prácticas clientelares de distribución de
12
Carmen Midaglia
bienes públicos parecen iniciar un incipiente proceso de repliegue, ya que quedaron
restringidos los márgenes de maniobra para operar políticamente fuera de los criterios
aprobados. Si bien las clientelas de estas protecciones adolecen de serias dificultades
para reclamar colectivamente por sus derechos, la oposición política tiene opciones
de pedir rendiciones de cuenta sobre la dinámica de esas líneas públicas. Abonando
más elementos en esa ruta de interpretación, importa señalar que la instrumentación
de este nuevo grupo de medidas sociales estuvo acompañada en una proporción
importante de casos, de la creación y ampliación de sistemas de información sobre
las poblaciones vulnerables.
Ahora bien, cabe suponer que el funcionamiento de una serie de programas
sociales, de forma aislada de las prestaciones de mercado de trabajo y/o débilmente
articulados con otros servicios sociales, apenas puede paliar las situaciones de pobreza.
Es más, la incorporación de esos estratos de población al esquema de protección,
tendió a profundizar su estructura fragmentada, entre el componente de bienestar
de vocación universal y el de asistencia focalizada en grupos y situaciones especiales.
Parece correcto afirmar entonces, que la entrada de los vulnerables a los
sistemas de políticas sociales potencialmente institucionalizadas, no ha logrado
romper con la dualización ya existente, sino que por el contrario: parece haberla
institucionalizado. Si bien es cierto que los outsiders sin lugar a dudas mejoraron,
y en muchos casos lograron el acceso a bienes y servicios públicos; las diferencias
entre los niveles de calidad de ambos bloques se mantienen muy alejadas entre sí. A
este punto se le debe agregar el hecho de que la creciente segmentación del mercado
de empleo, sumado a la estructura de aseguramiento social que prima en la región,
también determina que la oferta para los insiders se encuentre en buena medida
fragmentada.
Cabe reiterar, de acuerdo a lo planteado, que el núcleo original de la
seguridad social de estos países asumió rasgos corporativos, es decir, beneficios
diferenciados entre sectores y ramas productivas, que profundizaron las distancias
sociales, si se toma en cuenta la desprotección de amplios segmentos de población. A
esta situación histórica, se sumó a partir de la vigencia del nuevo modelo desarrollo,
situaciones extendidas de precarización del mercado formal de empleo y una serie
de reglas cada vez más exigentes para poder acceder a ciertos beneficios, que no han
hecho más que agregar nuevas diferenciaciones a las ya existentes en el tratamiento
de los riesgos sociales (Palier 2012).
En América Latina, a ese complejo panorama del bienestar debe agregarse
la inclusión por intermedio de los programas de asistencia –como los TCR– de
los grupos pobres, que han propiciado una mayor dualización de la seguridad
social, que tiende a traducirse en atenciones de primera, segunda y tercera clase.
Este último formato se consagra como un “piso mínimo” de aseguramiento
público, que expresa la “endogenización” al interior del sistema de protección, de
las fracturas y desigualdades socioeconómicas de la región. Esta nueva arquitectura
institucionalizada de bienestar, podría moderar su grado de fragmentación interna a
través de la revisión política del régimen de provisión social existente, en lo relativo a
su orientación, acceso y formas de financiamiento (Haüsermann 2010).
Presentación
13
No cabe la menor duda de que esa posible reconfiguración de la seguridad
social regional ayudaría a filtrar las desigualdades socioeconómicas, y a la vez
convertiría la inclusión en el esquema de protección de los sectores vulnerables en un
mecanismo de presión para favorecer la igualdad de oportunidades y resultados entre
los diversos estratos sociales. Planteado de otra manera, las políticas de bienestar tienen
posibilidades de modificar las distancias sociales entre los ciudadanos generados por
el mercado, según los criterios de orientación y organización que ellas adopten.
Un nuevo proceso de recalibración de las pautas de redistribución
económica que considere la inversión pública y el set de políticas sociales disponible,
inevitablemente supone dosis importantes de conflictividad política. Los grupos
organizados, como es de esperar, no parecen mostrarse dispuestos a contemplar en
sus sistemas de protección a los sectores que no pertenecen a su ámbito, aquellos que
carecen de voz política, es decir, los pobres, los que tienen problemas para producir
acción colectiva. (Palier y Thelen 2010).
Si bien es inevitable que los sistemas de protección en el contexto actual
presenten dosis variables de dualización de sus prestaciones, la encrucijada política
parece radicar en la definición de los grados y niveles de segmentación aceptables en
estos sistemas de bienestar que se están ampliando, a partir de la incorporación de
nuevos segmentos sociales.
3. Contenido de los artículos de este número
El presente número temático tiene como objetivo dar cuenta de los principales
cambios y reformas que se han producido en diferentes países de la región en materia
de protección social y bienestar. Pero dicho repaso pretende ilustrar una preocupación
teórica muy específica: ¿En qué medida los cambios identificados han logrado o no
romper con la tendencia dualizada y fragmentada construida históricamente?
En ese sentido, Fernando Filgueira realiza una visión panorámica de los
impulsos de modernización económica, de construcción de modelos de protección
y de ciudadanía social en América Latina. Es así que identifica durante todo el siglo
XX el predominio de una pauta de modernización conservadora que generó distintas
crisis de incorporación de sectores sociales a los modelos de desarrollo vigentes. Esas
situaciones produjeron fenómenos políticos específicos, que se catalogaron bajo el
rótulo común de “giro a la izquierda”. En las décadas del cuarenta y cincuenta, esa
crisis de incorporación se manifestó con la emergencia de los populismos regionales.
En los años noventa comienza a engendrase un nueva crisis que se expresará en el
inicio del siglo XXI, con el arribo de una amplia gama de gobiernos calificados de
izquierda.
El autor entiende que en el contexto sociopolítico actual, es posible
superar la tradicional estrategia modernización conservadora y redefinir un modelo
socioeconómico que habilite el desarrollo de una ciudadanía social abarcativa. No
obstante, reconoce dos obstáculos domésticos de relevancia para alcanzar esa meta
política. Por una parte, la operativa de corporativismos estrechos en defensa de sus
14
Carmen Midaglia
beneficios, impidiendo el armado de amplias coaliciones sociales, y por otra, la
insistencia política de diseñar líneas de protección de “focalización restringida”, que
fomenta la consolidación de modelos de inclusión limitada. Por último, Filgueira
ensaya alternativas económicas y políticas para debatir sobre el tipo de universalidad
que tendría que expresar un esquema reformulado de bienestar social.
El artículo de Carlos Barba y Enrique Valencia muestra las históricas
características duales del régimen de bienestar mexicano, que supusieron importantes
niveles de estratificación en la provisión de seguridad social, salud, y en menor medida
educación, para aquellos sectores que participaban de la economía formal; y la
exclusión o el amparo asistencialista para segmentos poblacionales que se inscribieron
en la economía informal, en los márgenes del proyecto modernizador –indígenas,
campesinos–. Luego de dos décadas de reformas socioeconómicas de orientación
al mercado, promovidas por coaliciones calificadas por los autores de restringidas,
y con una fuerte orientación tecnocrática, algunos de los rasgos tradicionales del
sistema de protección se mantuvieron, y otros sufrieron modificaciones. Entre los
primeros figura la marcada estratificación de los beneficios sociales, y en relación a
las modificaciones introducidas, se destaca una tendencia hacia la mercantilización
y focalización de la nueva oferta pública en materia social, reforzando la dualización
del esquema de bienestar de ese país.
Juliana Martínez Franzoni y Diego Sánchez-Ancochea se ocupan de mostrar
cuáles fueron las claves para que Costa Rica pudiera avanzar hacia la construcción
de un sistema de corte universalista –categoría que reconceptualizan– partiendo,
como la gran mayoría de los países de la región, de un sistema de corte bismarckiano.
Pero además, el artículo se encarga de ilustrar cómo, a pesar del éxito obtenido en el
avance hacia este modelo, los cambios en la estructura económica, la composición
del mercado de empleo y otras variables de suma importancia para el mantenimiento
de esta arquitectura, han impactado en los niveles de calidad y fragmentación de
los bienes y servicios sociales. En definitiva, la cobertura virtualmente universal no
es suficiente ante desafíos tales como situaciones con tasas de desempleo más altas
que las acostumbradas, o el creciente peso de actores privados en la provisión de
bienestar.
En el análisis de Brasil, Arnaldo Provasi Lanzara y Rodrigo Cantu examinan
los cambios procesados en el sistema de seguridad social –salud, seguridad social y
asistencia– consagrados en la Constitución de 1988, que favorecieron la instalación
de un nuevo Estado Social. El artículo centra su discusión en tres aspectos estratégicos
de los esquemas de bienestar: la organización del financiamiento de la seguridad
social, el poder fiscal del Estado y la estructura de la tributación. A partir del estudio
de esos tópicos, los autores identifican los obstáculos y desafíos que enfrenta el nuevo
esquema de protección para asegurar una dinámica redistributiva. En este marco, se
considera que si bien se innovó en materia de financiamiento social, inaugurando
un presupuesto específico de la seguridad social, por otra parte, se constata una
disminución regular de esos recursos en la medida que una proporción han sido
destinados para otros fines públicos. A esto se agregan problemas particulares de
las distintas arenas de políticas sociales. Es así que en salud, la consolidación de un
Presentación
15
sistema universal tiene que enfrentar un legado histórico privatista; y en materia
de empleo, pese a los avances, persiste un núcleo significativo de informalidad y
rotación laboral, con su consecuente desprotección social.
El artículo referido a Chile, Claudia Robles también se ocupa de uno de los
ejes planteados anteriormente: la capacidad de los gobiernos de la región de tender
puentes entre las políticas de corte asistencial y focalizado y la matriz tradicional
de corte universal de protección social, como forma de reducir las desigualdades
existentes, y por lo tanto la dualización y la fragmentación del sistema. En este
sentido, del repaso realizado por la autora se puede advertir cómo los sucesivos
gobiernos de la post dictadura en Chile lograron de forma relativamente exitosa
reducir los niveles de pobreza. Sin embargo, las iniciativas promovidas –orientadas
en buena medida en el patrón de focalización en la población más vulnerable– no
parecen haber logrado reducir las brechas de desigualdad existentes. Entre otras
cosas, los motivos sugeridos en el artículo son las grandes desigualdades del mercado
formal de empleo, la incapacidad de articular las prestaciones sociales con políticas
activas de empleo, y la existencia en las diferentes arenas, de un peso bastante fuerte
del mercado, que dificultan el acceso efectivo de buena parte de la población.
En relación al caso argentino, Claudia Danani parte de la pregunta sobre si
los cambios procesados durante la última década implicaron o no un cambio en el
paradigma dominante de política social. De esta manera, a partir del repaso de tres
arenas de política social clave, como son las políticas laborales, el sistema asistencial
y el régimen previsional, la autora identifica un cambio discursivo muy importante,
que se traslada desde la asistencia como centro de las intervenciones públicas, hacia el
trabajo y la seguridad social como factores de inclusión. Por otra parte, a tono con el
resto de casos trabajados en este número, también se produjo un importante avance
en materia de cobertura formal de amplios sectores anteriormente desprotegidos. Y
como contrapartida, también se advierten algunos potenciales bloqueos o frenos a
este impulso, que para el caso argentino provienen de dos fuentes: la resistencia de
ciertos grupos de poder a una profundización del potencial redistributivo de estas
políticas; pero además, la débil institucionalización de las principales iniciativas,
como la Asignación Universal por Hijo.
Finalmente, Florencia Antía, Marcelo Castillo, Guillermo Fuentes y Carmen
Midaglia se ocupan del caso uruguayo, particularmente de la evolución en materia
social que ha tenido el país durante los últimos dos gobiernos, liderados por el Frente
Amplio. En este artículo, se evalúan las diferentes reformas y ajustes implementados
en materia de seguridad social y relaciones laborales, salud y asistencia, en relación a
su capacidad para cambiar de forma significativa una tendencia histórica de provisión
de bienes y servicios sociales de forma fragmentada y dualizada. Al igual que lo
concluido por otros artículos de este número temático, la revisión del caso uruguayo
da cuenta de que, si bien se incorporaron importantes segmentos de la población a la
cobertura formal de ciertas prestaciones, también es cierto que dicha incorporación
se ha estado produciendo de forma fragmentada, sin tender los puentes necesarios
entre los componentes asistenciales y contributivos de la matriz de protección.
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Carmen Midaglia
Bibliografía
Barba, Carlos (2004). “Los enfoques latinoamericanos sobre la política social: más allá
del consenso de Washington”. Revista Espiral XI (031): 85-130.
Castiglioni, Rossana (2005). The politics of social policy change in Chile and Uruguay.
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Revista Uruguaya de Ciencia Política - Vol. 22 N°2 - ICP - Montevideo
17
LOS REGÍMENES DE BIENESTAR EN EL OCASO DE LA MODERNIZACIÓN
CONSERVADORA: POSIBILIDADES Y LÍMITES DE LA CIUDADANÍA
SOCIAL EN AMÉRICA LATINA*
Welfare regimes in the twilight of conservative modernization: possibilities and limits to
social citizenship in Latin America
Fernando Filgueira**
Resumen: América Latina se encuentra procesando un cambio fundamental en sus políticas sociales y en
su concepción de la ciudadanía social. Argumento en este artículo que dicho proceso se enmarca en un
cambio de época más amplio: el fin de la modernización conservadora tal y como la concibiera Barrington
Moore en su seminal trabajo. El triunfo de la democracia electoral, la urbanización, el aumento de las
credenciales educativas y la creciente exposición a nuevas y mayores pautas de consumo, han destruido las
bases políticas de las dinámicas de modernización conservadora. En tanto el acceso a esferas que legitiman
aspiraciones se ha expandido radicalmente, el acceso desigual y segmentado a los medios para satisfacer
dichas aspiraciones permaneció inalterado hasta finales del siglo. El giro a la izquierda en la región debe
ser interpretado como la solución política a la segunda y final crisis de incorporación de una pauta de
modernización conservadora, cuyo último proyecto fue el “Consenso de Washington”. En este contexto
emerge la posibilidad de construir un modelo de ciudadanía social de bases universales. Pero para ello no
es suficiente que las elites deban jugar el juego democrático y de mercado, en vez del juego autoritario y de
cierres estamentales. Para que la región abrace opciones de políticas sociales universales deberá enfrentar
también al corporativismo estrecho y a la focalización restringida y a la economía política que sustentan.
Los modelos contributivos basados en la nómina salarial y los modelos focalizados definidos a partir de la
necesidad no dejarán de existir, pero deben dar paso a un modelo básico de prestaciones (transferencias y
servicios) ciudadanas de corte universal como eje de la acción del Estado en el nuevo régimen de bienestar.
Palabras clave: América Latina, Democracia, Políticas Sociales, Ciudadanía Social.
Abstract: Latin America is undergoing a profound transformation of its social policies and of the very
concept of social citizenship. I argue in this article that such transformation takes place within a broader
epochal change: the end of conservative modernization as it was defined in Barrington Moore´s seminal
work. The triumph of electoral democracy, urbanization, increased educational attainment and increased
exposure to new and broader consumption patterns have destroyed the political basis of conservative
modernization dynamics. While access to arenas and statuses that turn expectations into legitimate
demands has expanded radically, access to the means to satisfy such demands has remained static (unequal
and segmented) until the end of the century. The shift to the left in the region should be interpreted as
the political solution to this second and final crisis of incorporation of the conservative modernization
pattern. The “Washington Consensus” was indeed the last attempt of incorporation under the pattern of
conservative modernization. It is in this context that the possibility of a new social citizenship based on
universality of entitlements emerges. But for this to happen it is not enough that elites are no longer able
to control the political and economic game through status enclosure and authoritarianism. In order to
craft truly universal social policies narrow corporatism and restricted targeting -and the political economy
they sustain- have to be confronted as well. Contributory models based on formal wages and targeted
Agradezco los comentarios de Fernando Errandonea, Simone Cecchini, Martín Hoppenhayn, Verónica
Amarante, y comentaristas anónimos a versiones previas. Los errores son de responsabilidad propia.
**
Investigador senior de CIPPEC (Argentina) y consultor para CEPAL (Chile). Email: [email protected]
*
18
Fernando Filgueira
social policies based on need will not disappear, but they have to take the back seat to a model of basic
universalism where entitlements in transfers and services are not dependent on need nor labor formality.
Key Words: Latin America, Democracy, Social Policies, Social Citizenship.
Introducción
América Latina asiste en la primera década del siglo XXI al segundo experimento de
construcción de ciudadanía social de su historia. El primero se produjo durante el
período de sustitución de importaciones, como respuesta a la crisis de incorporación
de los sectores subalternos de los años 20 y 30 del siglo XX. Pero a diferencia del
impulso actual, el esfuerzo de ciudadanía social del pasado fue regulado a imagen
y semejanza del modelo sociopolítico que la forjó: un proceso de modernización
conservadora, donde predominó la función de control sobre los horizontes de
emancipación de la moderna política social.
Este documento realiza tres afirmaciones que pueden, con razón, ser tildadas
de temerarias. Son por otra parte, sin lugar a dudas, especulativas y carecen del rigor
empírico que les brinde carácter probatorio. Son, si se quiere, afirmaciones que se
ubican, meridianamente, en el espacio del contexto de descubrimiento, no en el
contexto de validación.
En primer lugar, afirmaré que para entender el desarrollo reciente del
Estado Social en América Latina debemos aceptar que ésta es la primera etapa en
la historia de la región donde no nos encontramos en un contexto sociopolítico de
modernización conservadora (Filgueira et al 2011). Ello quiere decir que las elites
económicas y políticas carecen de las herramientas para congelar o frenar los procesos
de emancipación de las ataduras estamentales que caracterizaron a la región. Las
elites podrán ser y serán parte del nuevo proceso, pero lo harán desde posiciones de
poder que dependen en mucha mayor medida que antes del desarrollo de alternativas
electorales competitivas en una democracia de masas.
Por su parte, la población en su conjunto se ha visto enfrentada a procesos
que potencian sus demandas y limitan su tolerancia a la “privación relativa” -relative
deprivation-. Se produjo entre 1980 y el fin del siglo una democratización de las esferas
que legitiman aspiraciones -educación, democracia, tecnologías de la comunicaciónsin una concomitante expansión de las esferas que permitieran el acceso material
y simbólico a dichas aspiraciones -canales de movilidad meritocráticos, accesos a
empleos de calidad, expansión de los ingresos-. Por su parte, la posibilidad de cerrar
los canales de participación electorales se mostró fuertemente restringida por razones
geopolíticas y factores internos de las naciones. El enemigo exógeno -las elites
económicas y sus expresiones políticas- de la ciudadanía social de base universal,
se encuentra debilitado y deberá adaptarse: el tiempo y aprendizaje abrirán espacios
potenciales para la construcción de la referida ciudadanía.
En segundo lugar, argumentaré que para una plena realización de la
Los Regímenes de Bienestar en el ocaso de la modernización conservadora...
19
ciudadanía social en la región son dos los enemigos endógenos: el corporativismo
estrecho y la focalización restringida. El primero porque inhibe la construcción
de alianzas amplias de los sectores medios y bajos en torno a bienes públicos y
bienes colectivos provistos por el Estado. En este sentido suprime la posibilidad de
construir una base fiscal robusta y políticamente sustentable. Al mantener un sistema
estratificado y contributivo de acceso al Estado Social, el corporativismo estrecho
se apropia en forma también estratificada de las rentas generales, y construye en
definitiva una ciudadanía social fuertemente vinculada a la “ciudadanía laboral”.
Por su parte, la focalización restringida reproduce un modelo de inclusión
controlado, dejando en el mercado -como agente de disciplina por excelencia- la
única posibilidad de inclusión robusta. Asimismo, la focalización restringida es
aún más destructiva que el corporativismo a efectos de construir un modelo de
ciudadanía social universal. Aquella genera un doble malestar: el de los pobres “no
merecedores” de asistencia respecto a los pobres “merecedores” y el de los sectores
formales que sienten que financian con sus tributos a aquellos que nada aportan al
fisco. Las bases de estos dos enemigos se encuentran en los intereses privados y de
las elites asociados al modelo social impulsado durante las últimas dos décadas del
siglo XX, y las corporaciones y estamentos de la clase media y trabajadora integrada,
vinculada a las fuerzas de izquierda.
En tercer lugar, defiendo la idea de que no sólo es necesaria la construcción
de un modelo universal de ciudadanía social, sino que es necesaria una arquitectura
específica de dicha universalidad. No todas las protecciones deben ser universales, ni
todas las inversiones sociales deben ser universales. Para la construcción y viabilidad
de esta ciudadanía social se requiere elegir muy bien qué parte de los riesgos se
colectivizan y qué parte se mantiene en la esfera privada, sea ésta familiar o mercantil;
qué parte de las inversiones corren por cuenta del Estado; y qué parte se deja librada
a las fuerzas del mercado y los agentes individuales.
Lo que sigue se estructura de la siguiente manera. En la primera parte se
abunda sobre el primer argumento: el fin de la modernización conservadora y sus
implicancias. En la segunda parte se revisan los cambios liberales de la acción social
del Estado. La tercera parte se detiene en los desafíos estructurales y las reformas
recientes de los sistemas de protección e inversión social. Finalmente, se abordan las
posibilidades y limitaciones que la actual etapa muestra en redefinir en forma más
audaz el régimen de bienestar en la región y el rol que juega el Estado Social.
1. El fin de la modernización conservadora y el giro a la izquierda en América
Latina1
América Latina ha atravesado en el final del siglo XX la última etapa de la modernización
conservadora que caracterizó su historia. Barrington Moore (1966) tipificaba esta
1 Esta sección transcribe y elabora sobre el artículo realizado en coautoría con Juan Pablo Luna, Luis
Reygadas y Pablo Alegre, “Shallow states, deep inequalities and the limits of conservative modernization: the
politics and policies of incorporation in Latin America” in Blofield (2011), Merike, 2011, Penn State Press.
Fernando Filgueira
ruta hacia la modernidad como aquella que se caracterizó por elites que buscaban
la modernización de sus países pero lo hacían al tiempo que pretendían mantener
privilegios estamentales heredados de etapas pre-industriales y pre-modernas. El
capitalismo oligárquico exportador del siglo XIX refleja esta estrategia de las elites. La crisis que se produce a inicios del siglo XX en algunos países evidenció los límites
políticos, económicos y sociales de esta estrategia. En su lugar, emerge el modelo de
industrialización por sustitución de importaciones (ISI) que es la forma que las elites
se dieron para sostener el proceso de modernización conservadora: un modelo de
sesgo autárquico, que impulsa desde el Estado el desarrollo de una débil burguesía
nacional, y que respeta los límites distributivos y políticos impuestos por las elites
agrarias, cumpliendo con la idea central de la referida modernización conservadora.
Hacia 1970 este modelo entrará en crisis sistémica, y muchos países de la
región clausurarán una vez más sus frágiles democracias, para proponer un nuevo
ajuste liberal de corte radical. Esta etapa, marca sin embargo el inicio del fin de la
modernización conservadora. El proyecto de las elites en América Latina en la década
de los ochenta, llamado Consenso de Washington, es el canto del cisne de esta ruta
del desarrollo latinoamericano. El mismo aceptó y promovió la democracia electoral
y la expansión del mercado y de la educación, pero limitó el rango de las políticas
que se consideraban aceptables, de manera que la desigualdad y la distribución
inequitativa de oportunidades permanecieron como una característica dominante en
la región.
El “giro a la izquierda” en América Latina es una expresión política de lo que en
la sociología política de los años 40 y 50 fue conocido como “crisis de incorporación”.
Este tipo de crisis ocurre cuando la necesidad de interacción cooperativa en los
mercados y en la política, así como la presión desde de los sectores subalternos en
términos de demandas económicas, políticas y sociales no están siendo atendidas por
los patrones institucionales de incorporación y regulación. El contenido desborda los
canales. De una manera, en los años 90 se gestó una segunda crisis de incorporación
en América Latina. En la primera década del siglo XXI esta segunda crisis dio a
luz a sus descendientes políticos, provocando el “giro a la izquierda”. Este es un
cambio que resultó de dos padres: democracias electorales continuadas y deficiencias
—y logros— de la era del Consenso de Washington. Hoy en día los descendientes
políticos de la segunda crisis de incorporación están dando sus primeros e inestables
pasos hacia un cambio sustancial en las estrategias de desarrollo.
1.1Las promesas incumplidas de la modernidad
América Latina fue testigo de una transformación de época durante las últimas dos
décadas, que creó escenarios radicalmente diferentes en las fronteras e interacciones
entre familias, mercados y Estado. El final del modelo ISI y la confianza en el
Consenso de Washington tuvieron un efecto radical al convertir las relaciones de
mercado en el canal predominante por medio del cual la gente busca y obtiene un
lugar en el mundo (ver gráfico 1). Esta transformación estuvo acompañada de tres
factores adicionales: expansión de la educación y sus acreditaciones, paisajes urbanos
Los Regímenes de Bienestar en el ocaso de la modernización conservadora...
21
transformados y expandidos, y la revolución de las comunicaciones, que aumentó la
difusión de nuevos patrones de consumo mediante sus efectos demostrativos.
Gráfico 1
Población en edad de trabajar, tasa de participación en el mercado laboral y
población urbana en América Latina, 1980-2005
85
80
75
70
65
60
55
50
YR1980
YR1981
YR1982
YR1983
YR1984
YR1985
YR1986
YR1987
YR1988
YR1989
YR1990
YR1991
YR1992
YR1993
YR1994
YR1995
YR1996
YR1997
YR1998
YR1999
YR2000
YR2001
YR2002
YR2003
YR2004
YR2005
YR2006
20
% de población 15-64
Tasa de participación laboral
%de población urbana
Fuente: World Development Indicators, World Bank, 2009. Promedio no ponderado para 17 países.
La entrada de las mujeres al mercado de trabajo transformó profundamente
a las familias, las empresas y los mercados, como lo muestra el incremento de la tasa
de participación femenina que pasa de poco más de un 58% en 1980 a casi el 70% en
el 2006. En los años noventa hubo un incremento tangible tanto en la población en
edad de trabajar como en las tasas de participación laboral, pero no se incrementaron
correlativamente las tasas de ocupación. Esto significa que la ocupación aumentó a
un ritmo inferior al que requería la evolución de la pirámide de edad y de las tasas de
participación (CEPAL 2008).
La promesa de inclusión mediante la inserción en el mercado de trabajo
fracasó, no porque no hubiera incorporación, sino porque fue frágil y precaria.
Hubo tres factores que generaron dicha precariedad. En primer lugar, en las nuevas
incorporaciones predominaron las mujeres, quienes tenían menor experiencia
laboral y sindical que los hombres, por lo que se encontraban en una situación más
desventajosa para negociar sus condiciones de contratación y de trabajo. En segundo
lugar, entraron a un mercado de trabajo más desigual, con menos garantías y mayor
desempleo. En tercer lugar, la desigualdad y el desmantelamiento de los viejos
regímenes de bienestar orientados hacia los trabajadores industriales no trajeron
derechos sociales y ciudadanía social.
Por otra parte, algunos sectores de las clases medias –los “ganadores” del
proceso aperturista- y las elites tuvieron acceso a niveles y patrones de consumo
inimaginables pocos años antes. Muchos de los que no se beneficiaron de estas
22
Fernando Filgueira
mejoras consideraban que tenían derecho a ellas. Tenían ya un tiempo de haberse
convertido en habitantes urbanos. Habían alcanzado mayores niveles educativos,
pero la movilidad intra e intergeneracional parecía haberse detenido.
Cuando la familia y el trabajo se complejizan, el consumo adquiere un papel
central en la definición del lugar de cada persona en el mundo. Como argumentó
Carlos Filgueira (1981) hay dos formas principales mediante las cuales una sociedad
puede lidiar con la brecha entre las expectativas legítimas de consumo y el acceso
real. Una de ellas es la expansión masiva de la capacidad económica y, por tanto,
del consumo —lo que permite a las personas acceder a lo que antes no estaba a su
alcance—; la otra es incrementar la fluidez en términos de movilidad social que, si
bien no provee a todos acceso a nuevos patrones de consumo, estratifica ese acceso a
lo largo de líneas meritocráticas percibidas como legítimas.
A estas dos posibilidades se le puede agregar una tercera. Podría suceder que
a pesar de no producirse por la vía privada un incremento del consumo sí se produce
por la vía pública. El fortalecimiento de los bienes públicos y bienes colectivos
subsidiados -seguridad, educación, salud, cuidados a la infancia, transporte público,
bienes culturales, espacios de recreación- así como el incremento de aseguramientos
por la vía colectiva de base universal -frente a quiebres de ingresos, acceso a
servicios de salud, licencias parentales, etc.-, puede incrementar la credibilidad del
componente meritocrático en los sectores emergentes y al mismo tiempo dar acceso
al consumo de bienes materiales y simbólicos que son valorados por sectores bajos y
medios. Si no se produce ninguno de estos tres desarrollos se generan demandas no
satisfechas y comienza a predominar una percepción de injusticia, combinada con
frustración e inseguridad.
La percepción de inequidad también tiende a dominar cuando la movilidad
educativa es mayor al ingreso y a la movilidad ocupacional. Éste ha sido precisamente
el caso en América Latina, quizás a excepción de Chile. En los años 90, una de las
transformaciones sociales más radicales fue la relacionada con los logros educativos.
El énfasis en la formación de capital humano en esa década tuvo efectos en el acceso
a la educación y en las tasas de terminación. Para 2005 la tasa de alfabetización en la
región llegó a 95.8%. Entre los niños en edad de cursar la primaria, la tasa neta de
asistencia pasó de 90% en 1990 a 94% en 2005, mientras que en educación media
básica se incrementó de 61% en 1990 a 76% en 2005 (CEPAL 2007: 161). Además
de la asistencia, también mejoró el desempeño en esos niveles, ya que entre niños y
jóvenes de 10 a 14 años de edad el progreso educativo oportuno pasó de 61% en 1990
a 80% en 2005, mientras que entre jóvenes de 15 a 19 años el progreso educativo
oportuno aumentó de 48% en 1990 a 69% en 2005 (CEPAL 2007: 164). Las tasas
de finalización de la educación primaria se incrementaron significativamente, sobre
todo en las áreas rezagadas de la región (CEPAL 2007: 167).
Un último factor que expone los avances y fracasos de incorporación es el
proceso de urbanización de América Latina. Como la palabra ciudad sugiere, es el
ámbito donde los desiguales comparten un grado de igualdad, donde las diferencias
de ingresos no suponen diferencias de ciudadanía. Pero cuando las ciudades están
Los Regímenes de Bienestar en el ocaso de la modernización conservadora...
23
segregadas, pierden su función de inclusión. Sin embargo, no desaparece la influencia
de las ciudades en generalizar expectativas y aspiraciones; lo que se pierde son los
canales institucionales y sociales para alcanzarlas. Se difundieron ampliamente
patrones de consumo que se han vuelto símbolos de status en la modernidad, pero se
mantuvo la segregación en lo que se refiere a las normas y los medios para acceder a
dicha modernidad.
1.2El impulso por la democracia y su fragilidad
Al mismo tiempo que América Latina atravesaba por estos cambios socioeconómicos
masivos durante los últimos 25 años, también experimentó un cambio político
profundo. En 1975 solamente cuatro países (Colombia, Costa Rica, Venezuela y
República Dominicana) tenían elecciones democráticas y sólo uno las había tenido
por más de 20 años: Costa Rica. En 2000, la mayoría de los países en América Latina
tenían democracias electorales (Smith 2004).
Ilustración 1
La incorporación de las masas a la democracia electoral en América Latina
Perú, 1980
Urugua y, 1985
Pa na má, El Salva dor, 1994
Bra s il, Nicaragua,
1990
Ecua dor, 1979
1975
Méxi co, 2000
1995
1985
Argentina,
Bol ivia
1983
Gua temala,
1996
Pa ra guay, 1993
Honduras, 1998
Chi l e, 1989
Fuente: Smith, 2004, Przeworski y otros, 2000.
Otro dato crucial es que nunca antes tantas democracias se habían
mantenido por tanto tiempo en América Latina (Smith 2004). A pesar de los avances
políticos, las sociedades latinoamericanas presentaron durante los 80 y 90, niveles
de desigualdad y pobreza que casi dos décadas de democracia no pudieron resolver:
en muchos casos, la pobreza se mantuvo en niveles asombrosamente altos y, en casi
todos, las desigualdades se hicieron más profundas.
24
Fernando Filgueira
Los Regímenes de Bienestar en el ocaso de la modernización conservadora...
Gráfico 2
Proporción de la población de América Latina que vive en democracias electorales y proporción de
hogares debajo de la línea de pobreza
120
100
80
60
40
20
1.3El giro a la izquierda como expresión de la crisis de incorporación
Los impulsores de las reformas de mercado entendieron mal la naturaleza del
descontento de los latinoamericanos y del surgimiento de nuevos reclamos políticos
en la región. El neoliberalismo no sólo falló por su incapacidad para lograr crecimiento
sostenido, distribución de la riqueza e incorporación a los mercados, sino también
porque fue incapaz de estructurar la inclusión política mediante políticas capaces de
sincronizar las expectativas colectivas y las necesidades individuales.
Una ola política de izquierda se hizo presente en el continente. Brasil desde
el año 2002, Argentina en el 2003, Chile a partir del año 2000 -con la interrupción
del gobierno de centro derecha-, Uruguay y Bolivia a partir del año 2005, Venezuela
a partir de 1998, Ecuador desde el año 2006, El Salvador en el 2009, y Perú en el
2011 giran a la izquierda, y reeligen en la inmensa mayoría de los casos coaliciones
de izquierda en segundas y aún terceras elecciones.
Gráfico 3
El giro a la izquierda en América Latina
2005
2006
2007
2003
2004
2002
2000
2001
1997
1998
1999
1996
1994
1995
1993
1990
1991
1992
1989
1988
1986
1987
1985
1984
1982
1983
Porcentaje de hogares por debajo de la línea de pobreza
50
Porcentaje de población expuesta a democracia electoral
45
Los antiguos sistemas de partidos fueron puestos bajo la mira por nuevos
contendientes sociopolíticos. Los partidos que administraron la ISI en épocas
anteriores asumieron el desagradable rol de ser los enterradores del modelo y
dedicarse a la compleja construcción del nuevo modelo centrado en la apertura de
los mercados. Los viejos partidos intentaron lo imposible: mantener la legitimidad en
un contexto democrático, al mismo tiempo que renunciaban al Estado. El resultado
final no fue sorprendente. El Consenso de Washington se contaminó de políticas
patrimonialistas que impidieron construir coaliciones estables. El paisaje político
se pobló cada vez más de cadáveres políticos que daban paso, primero, a líderes
plebiscitarios y tecnócratas con mentalidad de mercado, y después a nuevos partidos
o viejos contendientes que apelaban a una base social más o menos heterogénea, que
incluía las clases medias, históricamente excluidas y cada vez más nerviosas.
La debilidad de las instituciones estatales y la alternancia cíclica entre
proyectos de incorporación que, o bien descuidaban el Estado (1870-1930, 19802000) o bien expandieron masivamente la intervención estatal en la economía y la
sociedad en el contexto de condiciones internacionales favorables pero sin atacar las
raíces profundas de la fábrica de desigualdad (1930-1980, primera década del siglo
XXI), se encuentran en el corazón del movimiento de péndulo de los modelos de
desarrollo de América Latina (Roberts 2008).
Presidencias de izquierda como porcentaje del
total de presidencias
1980
1981
1978
1979
1977
1975
1976
0
Fuente: World Development Indicators, World Bank, 2009; Smith, 2004 y estimaciones de pobreza
basadas en ECLAC, 2006.
25
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: BID 2012.
El giro a la izquierda puede ser visto como un intento de enfrentar la crisis
de incorporación generada por la combinación entre desigualdades persistentes,
Estados superficiales, apertura económica, modernización conservadora y
democracia electoral. Sin embargo, el cambio a la izquierda no puede atribuirse a un
realineamiento del conjunto de la población en términos ideológicos. Pero existen
indicios de que hay un cambio de actitud, que se relaciona con la reducción de la
tolerancia a la desigualdad. Como Blofield y Luna (2011) documentan, entre 1990
y 2000, en casi todos los países considerados creció el porcentaje de personas que
26
Fernando Filgueira
afirmaron que sus sociedades deberían ser menos desiguales. También ha cambiado
lo que en América Latina se consideran “políticas adecuadas” y “preocupaciones
centrales” (Arditi 2008) girando el debate y la “hegemonía” hacia la regulación de
los mercados, la expansión del gasto social, la necesidad de limitar los excesos de la
privatización y la politización de temas étnicos y culturales.
Observando las victorias electorales de líderes de izquierda, es posible
afirmar que comparten similitudes con respuestas históricas a situaciones de crisis de
incorporación y a etapas iniciales de intentos de incorporación: apoyo de una base
social heterogénea, retórica en contra de las élites tradicionales y de los grupos en el
poder, movilización significativa por un líder carismático y evento disparador -por
ejemplo, la crisis económica-. No hay un cambio ideológico drástico, sino más bien
un cambio de actitud que intuitivamente se dirige hacia la raíz del descontento: la
desigualdad.
A principios del nuevo milenio, el giro hacia la izquierda se ha producido en
cada país con marcadas diferencias en las formas de participación, representación e
incorporación; por lo que es más conveniente hablar de “izquierdas” en plural, y no
de una sola izquierda. Hay una lógica estructural que explica la divergencia en los
modelos de izquierda en la región. La trayectoria de cada país depende conjuntamente
de los tipos específicos de integración a la economía internacional, de los dispositivos
de protección y regulación frente a esta integración, así como de los formatos de
representación e inclusión política que afectan el sistema de partidos.
La tendencia simplificadora que tiende a agrupar a los gobiernos más
“radicales” en el rubro populista en tanto define como socialdemócratas a los
moderados (Casatañeda 2006), es más ideológica que analítica y arroja poca luz
sobre las causas de las variaciones. Países con opciones consideradas “populistas
radicales” habían experimentado crisis de incorporación más profundas con
anterioridad. Durante el periodo del modelo ISI, el crecimiento económico estuvo
muy ligado a productos de enclave que garantizaron cierta estabilidad en los
ingresos fiscales, pero estuvieron acompañados de un proceso de industrialización
claramente más lento y más asimétrico en comparación con el de otros países de
la región. El sistema de protección social implementado tenía, comparativamente,
menor cobertura, con un porcentaje significativo de sectores rurales y urbanos
no protegidos. En términos políticos, el proceso de expansión y extensión de
la participación política fue irregular: o bien los partidos y movimientos que
integraban los sectores populares fueron sometidos (Ecuador), o las coaliciones
radicales que trataron de ampliar la participación política fueron contrarrestadas
por los ciclos de represión y restricción política (Bolivia), o neutralizadas por pactos
en las elites que aseguraban estabilidad institucional con el costo de minimizar la
apertura en el sistema partidista (Venezuela).
Durante la fase del Consenso de Washington, estos países reestructuraron
sus economías extendiendo la apertura de sus principales mercados de exportación,2
2 Estos países no fueron los únicos que en los últimos lustros priorizaron su relación con el mercado
mundial a partir de la exportación de materias primas; esta característica se encuentra presente en muchas
de las economías de América Latina. Sólo queremos destacar que en algunos casos esa tendencia se había
Los Regímenes de Bienestar en el ocaso de la modernización conservadora...
27
y desmantelaron los limitados dispositivos de protección social construidos en la
etapa anterior. El estallido de los modelos de mercado ocurrió en un contexto de
activación de movimientos populares o étnicos que no habían sido incluidos en la
era del modelo ISI. Como resultado, los procesos de recomposición de algunos de los
movimientos o partidos (MNR en Bolivia, AD en Venezuela) terminaron en crisis y
en su eventual desaparición, arrastrando con ellos todo el sistema partidista.
Un segundo grupo de casos son Chile, Brasil y Uruguay, cuya primera
crisis de incorporación fue mejor procesada. El hecho que hayan seguido una “ruta
socialdemócrata” no puede explicarse solamente por las características personales de
los presidentes o por los niveles de institucionalización de los sistemas de partidos.
También tiene que ver con la expansión previa del modelo ISI anclado en el desarrollo
de áreas urbanas y en el crecimiento de la industrialización. Adicionalmente, a
diferencia de los países andinos (menos Chile), fueron capaces de desarrollar sistemas
de protección social con mayor cobertura y extensión, a pesar de su segmentación y
estratificación (Filgueira 1999).
En los tres casos, el proceso de reformas de mercado y la transformación
de los patrones de representación política y de incorporación social ocurrieron en
contextos de estabilidad institucional y mayor presencia del Estado. Los partidos
de izquierda articularon de diferentes maneras sus enlaces con sus bases sociales,
en algunos casos capitalizando los activos heredados de la era del modelo ISI (PT
—Partido dos Trabalhadores— en Brasil, FA —Frente Amplio— en Uruguay).
También ajustaron sus programas y estructuras a una competencia electoral más
moderada.
En cualquier caso, los gobiernos de izquierda han comenzado a enfrentar
el legado de la desigualdad y el fracaso de la promesa de la inclusión basada en el
mercado. Para ello recurren a diferentes herramientas que despliegan un nuevo menú
de opciones de políticas, pero es un menú que no es perfectamente consistente ni
evidentemente estable. Para entender cabalmente sus posibilidades y limitaciones,
es necesario antes, pasar revista a las transformaciones más importantes en materia
de políticas sociales que caracterizaron al giro liberal, así como las innovaciones que
ensayan en la actualidad gobiernos de la región.
2. Reforma liberal en América Latina
La historia de las políticas sociales en la región se encuentra emparentada con la
historia de sus modelos de desarrollo y los paradigmas económicos y sociales que
predominaron en las diferentes etapas del desarrollo en América Latina, así como con
la economía política generada desde estas matrices de desarrollo socio-económico.
Una primera dominada por el modelo exportador primario y la influencia del
pensamiento liberal propio del siglo XIX y que llega hasta la crisis del 29; un
segundo momento entroncado con el modelo sustitutivo de importaciones, que va
aproximadamente desde los años 30 hasta finales de los 70; y un tercer modelo que
presentado durante el periodo previo y había tenido efectos negativos sobre la estabilidad institucional.
28
Fernando Filgueira
se ubica desde fines de los 70 a inicios de nuevo siglo cuya marca fundamental es
la reorientación exportadora, el neoliberalismo y la austeridad fiscal. Cecchini y
Martínez (2011) proponen una cuarta etapa que se abre con la crisis del Consenso
de Washington, el “giro a la izquierda” de los gobiernos de la región y la búsqueda
de competitividad sistémica con fuerte apuesta al capital humano en un contexto
normativo que enfatiza la titularidad de derechos y el acceso a mínimos garantizados
de protección y promoción social.
Ilustración 2
La protección social en cuatro momentos de la política social
Los Regímenes de Bienestar en el ocaso de la modernización conservadora...
ingreso del modelo de libre mercado y apertura externa en la región.
En este nuevo modelo el motor de la economía volvería al “mercado externo”
a partir de la comercialización de bienes competitivos, que incorporaran algún grado
de progreso técnico –en muchos casos, basados en recursos naturales–. Con respecto
al tipo de Estado, a diferencia de las atribuciones que tenía en el modelo anterior,
sus labores estarían basadas fundamentalmente en un papel subsidiario respecto al
mercado y de regulación acotada de las dinámicas sociales y económicas. En efecto,
esta vez sería el mercado quien toma el rol central, tanto en la actividad económica,
como también en el espacio social.
El Estado se contrajo en su rol social, regulatorio y empresarial, lo que trajo
consigo un cambio radical en la manera de entender la política social y más en
general el rol del Estado en la cuestión social. Se privatizó parte de la provisión del
bienestar, se redujo el gasto público social tanto en términos per cápita como en
relación al gasto público total, y se promovió la descentralización.
Gráfico 4
Gasto per cápita en países de gasto social alto, moderado y bajo
350
300
250
200
150
100
50
0
Países de gasto
social alto
Gasto percápita 80-81
Países de gasto
social moderado
Países de gasto
social bajo
Gasto percápita 82-89
Gráfico 5
Prioridad fiscal del gasto social (gasto social sobre gasto total) en América Latina
70
60
50
Fuente: Cecchini y Martínez (2011).
40
30
En América Latina, el modelo ISI hizo eclosión a finales de los años 70
y principios de los 80 (Cohen y Franco 2006), proceso que fue acelerado por los
persistentes déficit fiscales en que los Estados basaban sus sistemas de prestaciones
sociales, la “crisis de la deuda” y la progresiva transformación del capitalismo
industrial nacional a un capitalismo globalizado, financiero y de servicios. La manera
en que se abordó esta crisis fue a partir de los llamados programas económicos de
estabilización y ajuste estructural aplicados en la década de los 80, que marcan el
29
20
10
0
Prioridad Fiscal 80-81
Prioridad Fiscal 82-89
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL, 1990, 2000, 2001, 2002.
30
Fernando Filgueira
Diversos dispositivos de solidaridad y redistribución que se hacían presentes
en el modelo anterior fueron suprimidos, no reformados. El argumento de fondo
es que el mal funcionamiento de dichos dispositivos no se debía a un problema de
implementación o diseño, sino a su esencia. Regímenes de seguridad social, salud
y hasta educación fueron transformados de sistemas de reparto, centralizados, con
redistribución acotada de ingresos y riesgo, a sistemas que debían ajustar tanto
cuanto fuera posible las prestaciones de las personas a sus capacidades en el mercado e
incentivar el aseguramiento individual y el acceso por los propios medios. Solamente
en aquellos casos en donde las personas demostraran no poder hacer frente a riesgos
básicos, operaría el Estado mediante un conjunto de políticas focalizadas.
3. Desafíos estructurales y reformas de la reforma en América Latina
En términos de diseño de la política social, cuatro son los cambios que - con variaciones
entre países- es posible identificar como tendencias innovadoras más o menos robustas
y que podrían denominarse como “reformas de las reformas”: i) las transferencias
directas a familias con hijos; ii) una nueva agenda en el aseguramiento de pensiones y
salud; iii) la aparición en la agenda pública de los cuidados y la valoración del trabajo
no remunerado y; iv) la expansión de las capacidades fiscales del Estado.
31
Los Regímenes de Bienestar en el ocaso de la modernización conservadora...
Recientemente en Argentina y Uruguay las reformas de los sistemas de
asignaciones familiares –que abandonan su carácter contributivo o generaron un
pilar no contributivo- procuran o bien universalizar una prestación a las familias con
hijos, o alcanzar a toda la población infantil en situación de pobreza o vulnerabilidad
(Filgueira y Hernández 2012; Repetto y Potenza Dal Masetto 2012).
Si bien estos programas presentan aún niveles modestos de gastos en
comparación a los pilares tradicionales de la protección social, es claro el importante
cambio en la matriz de protección que ellos implican, alcanzando en promedio casi
medio punto porcentual del PIB para el conjunto de países (véase gráfico 6).
Gráfico 6
Gastos en programas de trasferencias condicionadas (en porcentajes del PIB)
1,17
12
10
0,8
0,6
0,51
0,47
3.1Las transferencias directas a las familias con hijos
0,4
Ni los sistemas de protección social de tradición contributiva, ni los modelos
restringidos de focalización extrema basados en los fondos de inversión social, habían
logrado a mediados de los noventa incrementar sustantivamente el acceso de la
población pobre con hijos a sistemas de transferencias monetarias. La infantilización
de la pobreza, que persiste, como característica central de todos los países de la
región (CEPAL 2009; 2010a), hacía evidente la necesidad de generar sistemas de
transferencias directas que moderaran la intensidad de la pobreza y contribuyeran a
insertar a sectores excluidos en las matrices de protección social.
A mediados de los noventa, México y Brasil desarrollaron programas
de transferencias que condicionaban las prestaciones a la incorporación de los
beneficiarios a programas sociales de carácter sectorial. Este tipo de fondos darían
paso a transferencias directas a los sectores de menores ingresos y ampliarían
paulatinamente su cobertura. En efecto, en México, en 1997, PRONASOL
dio lugar al Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), que
enfocaría claramente las transferencias monetarias en torno a los objetivos de ataque
a la pobreza e inversión en capital humano. Este modelo será extendido al resto
de la región y dará luz a lo que hoy se conoce como programas de transferencias
condicionadas (PTC), con énfasis en tres propósitos: i) transferencia directa de
ingresos para el alivio a la pobreza; ii) incentivos a la inversión en capital humano, e
iii) incorporación de la población a redes de protección y promoción social.
0,2
0,39
0,39
Promedio
0,45
0,40
0,33
0,32
0,36
0,24
0,22
0,20
0,14
0,11
0,51
0,19
0,02
0,0
Fuente: Cecchini y Martínez 2011.
Tal vez más importante aún, son los niveles de cobertura que han alcanzado
estos programas (véase gráfico 7). Sobre bases claramente focalizadas, los PTC han
generado por primera vez en la historia de la región, un reconocimiento de los sujetos
pertenecientes al fin de la estructura distributiva, garantizando en muchos casos y
generando en muchos otros, la expectativa de un Estado permeable y sensible a las
demandas de los más pobres.
Fernando Filgueira
Más relevante aún es constatar que incluso en los países con modestos sistemas de
bienestar, la ecuación entre aportes sociales a la seguridad social y prestaciones de la
seguridad social ya es deficitaria y cuenta por tanto con importantes subsidios que
son provistos por rentas generales (véase gráfico 8).
Gráfico 7
Cobertura de los PTC en América Latina (en porcentajes de la población total)
44,3
40,0
35,0
0
0,0
-2,3
-0,8
3,2
-1,5 -1,6
-5,2
-6,0
-9,2
Bolivia (Est. Plur. de)
-11,4
Uruguay
Brasil
-13,4
Cuba
Chile
Argentina
-11,3
Colombia
En algunos países, como los casos del Cono Sur, ya se ha producido un incipiente
envejecimiento de la población y el mismo se acelerará en forma marcada en los años
subsiguientes, siendo acompañado de un “envejecimiento del envejecimiento”. Son
dos las dinámicas centrales que marcan estos procesos: la caída de la fecundidad,
acompañada de la llegada a la tercera edad de cohortes numerosas, incrementará
el porcentaje de adultos mayores en el total de la población y por el otro lado,
el incremento de la longevidad contribuirá a dicho resultado e incrementará el
porcentaje de aquellos de más edad dentro de la población adulta mayor. Ambos
procesos implican complejos escenarios para los desafíos de cobertura de los sistemas
de protección social -especialmente salud y pensiones- y para la sustentabilidad
fiscal de los mismos.
Al observar la realidad actual de los sistemas de jubilaciones y pensiones
puede constatarse la muy baja cobertura que caracteriza a los mismos. Dicha baja
cobertura es presente -pocos adultos mayores que acceden- y futura -dadas las
arquitecturas de elegibilidad y la formalización y densidad de aportes de la población
activa-. Estos dos problemas son de diversa magnitud en las diferentes subregiones
de América Latina y colocan diferentes desafíos a los países -cobertura presente,
futura, sustentabilidad fiscal, estratificación y segmentación-.
En los países con mayor cobertura, dada su arquitectura fiscal y la relación
cotizantes-receptores, existe un enorme déficit financiero que debe ser enfrentado.
-1,1
1,6 1,2
-5,7
-7,8 -6,9
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011.
3.2Hacia una nueva agenda en el aseguramiento de pensiones y salud
0,3
-3,3 -2,4 -3,3 -3,2 -2,8
-5
-10
1,8 1,6
Ingresos por contribuyentes sociales
Gastos en seguridad y aasistencia social
Fuente: CEPAL, 2011.
Luego de las reformas de los sistemas de salud y seguridad social que privatizaron el
aseguramiento y de la constatación del efecto de las mismas sobre la desigualdad de
acceso y la limitada cobertura que estos sistemas generaban, ganó terreno la idea de
construir o fortalecer los pilares solidarios o no contributivos de estos sistemas. La
reforma de la salud en Uruguay, el plan “Acceso Universal con Garantías Explícitas”
(AUGE) en Chile, el antecedente pionero de Brasil con el “Sistema Único de
Salud” (SUS), el “Seguro Popular” en México, la reforma de la salud en Colombia
se emparentan al modelo de “manejo social del riesgo” o con un mayor énfasis
solidarista y ciudadano.
Por su parte, hay muchos ejemplos de innovaciones en materia de pensiones
y jubilaciones, tales como la reforma del sistema de pensiones y las pensiones
solidarias en Chile, las pensiones universales no contributivas en la Ciudad de
México D.F., el componente asistencial de pensiones del programa “Oportunidades”
Promedio
2,4
1,8 0,9
1,3
0,1
4,3
Nicaragua
3,3
1,5
3,1
Panamá
7,6
5,7
Ecuador
8,9
2,2
Costa Rica
8,7
10,9
5
Honduras
6,8
11,6
4,3
El Salvador
5,0
8,3
8,2
11,3
7,0
6,7
5,9
0,36
15,0
8,8
10
Guatemala
21,2
17,5
20,0
10,0
Promedio
21,6
22,6
México
25,2
Perú
26,4
25,0
Gráfico 8
América Latina (19 países): Ingresos públicos por contribuyentes sociales y gastos públicos por
seguridad y asistencia social, promedio de 2008-2009 (En porcentajes del PIB)
Paraguay
30,0
Rep. Dominicana
45,0
33
Los Regímenes de Bienestar en el ocaso de la modernización conservadora...
Venezuela (Rep. Bol. de)
32
34
Fernando Filgueira
Los Regímenes de Bienestar en el ocaso de la modernización conservadora...
noventa, y mantiene altos niveles de cobertura. Los dos saltos más importantes pueden
verificarse en Chile y en México. En el primer caso como producto de la reforma
solidaria de pensiones y en el segundo por la expansión de diversas modalidades no
contributivas. Asimismo, los nuevos sistemas no contributivos en Panamá y Perú, la
pensión básica universal de El Salvador (Martínez 2013b) y la pensión alimentaria
para adultos mayores en Paraguay no se reflejan en los datos presentados en el gráfico
9, ya que solamente llegan al 2009.
y el programa federal “70 y más” (Valencia Lomelí, Foust Rodríguez y Tetreault
Weber 2013), la reforma jubilatoria en Argentina y su expansión semi-contributiva
(Repetto y Potenza Dal Masetto 2012), la ampliación de los ya existentes “Beneficio
de Prestación Continuada” (BPC) en Brasil y la pensión rural, el “Programa 100 a los
70” iniciado en el año 2009 en Panamá (Rodríguez Mojica, 2013), la pensión 65 del
2011 en el Perú (Lavigne 2013a) y la pensión básica alimentaria para el adulto mayor
pobre del 2009 y su ampliación -universalización en 2012- a todos los adultos
mayores indígenas en Paraguay (Lavigne 2013b).
3.3La aparición en la agenda pública de los cuidados y la valoración del trabajo no
remunerado
Gráfico 9
América Latina (18 países): Población de 65 años y más que recibe jubilación o pensión, alrededor
de 2000 y 2009
100
90
80
89
86
85
85
88
84
76
65
70
60
50
49
47 45 45
40
30
20
19
38
34
33
40
34
32
29 27
24
24 23
18 17 17 16 14
17
14
14 12
10
3
0
2000
2009
Fuente: CEPAL, 2011.
Como puede observarse en la gráfica 9, si bien la expansión del promedio
simple de la cobertura de pensiones y jubilaciones en América Latina entre 2000 y
2009 fue modesta (6%), en algunos países el incremento fue marcado. Argentina
retorna a sus niveles históricos de cobertura, alcanzando casi el 90%. Brasil ya contaba
con la expansión, previo al año 2000, alcanzando un 85% de los mayores de 64 años.
Uruguay por su parte, frena una caída incipiente que se gestaba en la década de los
35
4
7
La expansión del sistema educativo al nivel preescolar y la expansión de la jornada
escolar son políticas cuyo argumento central refiere a la mejora del capital humano
y a la igualación temprana de las oportunidades. Pero son también políticas que
poseen un argumento adicional: colectivizan el cuidado y el tiempo que ello requiere
contribuyendo así a una redistribución entre géneros y estratos sociales de dichas
cargas (Martínez Franzoni 2008). La expansión de la educación inicial en cuatro
y cinco años se inscribe dentro de esta tendencia, casi duplicando entre 1995 y
2010 la matrícula regional (CEPAL 2010b). Ello además frena un creciente proceso
de segmentación social que se manifestaba en los 90 en materia de soluciones de
educación y cuidado en estas edades, generando un sector medio alto que accedía por
la vía privada y sectores populares que o bien no accedían o lo hacían en modalidades
de muy baja calidad de tipo informal. Programas como “Chile Crece Contigo” y su
homónimo en Uruguay, la expansión del sistema de crèches en Brasil, la expansión de
las jornadas escolares completas en Chile –y en menor medida en Uruguay y Brasil–,
marcan también la agenda reciente en políticas sociales en la región.
Asimismo, la aparición en el debate de las políticas de conciliación del trabajo
remunerado y no remunerado reconoce la necesidad de pensar el tema del cuidado
y del trabajo no remunerado desde una perspectiva de derechos y de igualdad. Las
reformas de las licencias maternales, paternales y familiares son también parte de
este nuevo paradigma que piensa combinadamente el tema de la desigualdad, las
oportunidades tempranas y el desafío de género (Martinez Franzoni y Voorend 2009).
Las recientes reformas de los sistemas de licencias en Chile y Uruguay expandiendo
las licencias y cobertura de las mujeres y de los hombres y los debates que se plantean
hoy en casos como Argentina y Costa Rica documentan estas tendencias.
El reconocimiento en muchos de los sistemas de pensiones del costo que
pagan las mujeres al ver limitadas sus opciones de participación en el mercado
laboral, las políticas de apoyo a los hogares monoparentales y la creciente legitimidad
que posee la idea de trasferir en forma directa recursos a las familias con hijos –tema
tratado en el apartado anterior- reflejan una creciente incorporación de la temática
de género, ciclo vital y familia en el paquete de bienestar de los países.
36
Fernando Filgueira
3.4La expansión de las capacidades fiscales del Estado
Los Regímenes de Bienestar en el ocaso de la modernización conservadora...
Gráficos 10 y 11
Brechas de la carga impositiva total y de la carga del impuesto a la renta
Brecha de la carga impositiva 2007/2009 (en % del PIB)
El consenso de Washington abogaba que no existían buenos impuestos y que, de ser
necesarios, debían ser neutrales. Las bases fiscales del Estado latinoamericano, de por
sí endebles, atravesaron así un período de estancamiento, cuando no de retroceso
(Gómez-Sabaini 2006). Sin embargo, de la mano de las crecientes presiones
distributivas, el juego democrático, el ascenso de la izquierda y un buen contexto
externo, la región ha asistido a una verdadera “revolución silenciosa” en materia
impositiva y fiscal.
Si bien en rigor, estos cambios no pueden considerarse un tema de diseño
clásico de las políticas sociales, sí inciden en el mismo, ya que modifican las bases
fiscales de dichas políticas y sus efectos distributivos. Por un lado, los Estados de la
región han incrementado en casi todos los casos su carga tributaria sobre el PIB (véase
cuadro 1). Por otro, han incrementado aunque más modestamente la progresividad
de sus estructuras de recaudación.
Cuadro 1
América Latina: Evolución de los ingresos tributarios, 2000-2011
Brecha de la carga del impuesto a la renta 2007/2009 (en % del PIB)
Fuente: CEPAL, 2012.
A pesar de este importante incremento de las capacidades fiscales de los
Estados, la mayor parte de los países de la región presentan aún una carga tributaria
total que los coloca por debajo de la media mundial. Pero tal vez lo más relevante se
encuentra en el impuesto que presenta mayor brecha respecto a los países centrales y
al promedio mundial: el impuesto a la renta (véase gráficos 10 y 11).
Fuente: BID 2012.
37
38
Fernando Filgueira
La razón fundamental detrás de las grandes brechas fiscales en materia de
impuesto a la renta se encuentra en las bajas tasas impositivas a las empresas y en
la muy pequeña base impositiva del impuesto a la renta de las personas físicas. Este
último punto debe matizarse cuando se consideran las altas cargas de la seguridad
social (no incluidas en las estimaciones del gráfico 11). Ello implica que el grueso de
la recaudación sobre las rentas personales surge del salario de los trabajadores y va a
financiar los sistemas de seguridad social.
Un dato particularmente importante es aquél que compara el punto de corte
de la exención impositiva a las rentas personales en relación al PIB per cápita de cada
país. La evidencia muestra que dicho punto de corte es muy superior al de los países
de la OCDE, dejando a buena parte de la clase media fuera de la base imponible.
Por otra parte, las tasas de imposición para los diferentes tramos de ingresos son
notoriamente más bajas que en otros países de renta media (véase gráfico 12 y 13).
Esto, si bien se explica en parte por las altas cargas que estos sectores destinan a los
aportes a la seguridad social contributiva, arroja un escenario de baja progresividad y
“cohesión” fiscal (BID 2012).
Gráficos 12 y 13
Base Imponible del impuesto a la renta y tasas marginales máximas para niveles de renta
(OCDE y países seleccionados de América Latina y el Caribe)
Porcentaje de personas que pagan el Impuesto a la renta de las personas físicas
Los Regímenes de Bienestar en el ocaso de la modernización conservadora...
39
Tasa marginal máxima para cada nivel de renta como múltiplo del PIB per cápita
Fuente: BID, 2012.
4. El universalismo y sus enemigos: límites de la reforma social en América
Latina
Las capacidades fiscales del Estado, las transferencias directas a las familias con hijos,
los mecanismos de aseguramiento solidario, la aparición de las políticas de cuidado
y su cruce con el género y la desigualdad se debaten hoy entre diferentes modelos
de Estado Social que le darán rumbo, arquitectura y contenidos: el universalismo
básico de corte igualitario, el corporativismo estratificado y el modelo combinado
de focalización y mercado. Seamos claros: las tres opciones, como arquitectura de
un régimen de bienestar, ofrecen posibilidades de cobertura universal en materia de
aseguramiento, protección e inversión social, pero cada modelo apuesta a una forma
diferente para lograr dichas coberturas y admite grados diferentes de estratificación
en dichas coberturas. En un trabajo reciente Jennifer Pribble (2013) propone un
conjunto de criterios que estarían en la base de un modelo de corte universalista,
básico e igualitario, y establece criterios para abordar una evaluación de los avances
o reformas hacia dicho modelo: i) universalidad de cobertura, ii) transparencia y
derechos en la asignación (no discrecionalidad o producto de presiones distributivas),
iii) calidad de servicios o magnitud de transferencias con baja segmentación, iv)
financiamiento de base equitativa y sustentable.
Un modelo puro de universalismo sería aquel con cobertura universal
plena -ejemplos: todas las familias con hijos, todos los adultos mayores, todos los
desocupados, toda la población en acceso a salud-, basada en criterios objetivos y
sustentados en leyes que respaldan derechos básicos, calidades adecuadas y homogéneas
40
Fernando Filgueira
de servicios y baja o nula estratificación de transferencias, y financiamiento por rentas
generales -con base tributaria progresiva- o modelos contributivos cuya arquitectura
combinada con las prestaciones genere efectos progresivos. Dicho financiamiento
debe ser por otra parte sustentable. Tornando más laxos los criterios, Pribble admite
reformas y modelos que serían catalogados como de universalismo avanzado -no
puro-, moderado y débil.
La realidad en la región no permite aseverar que se está en una ruta robusta
de avance hacia modelos universales puros, aunque sí resulta claro que se produce un
marcado incremento del esfuerzo por parte de los Estados para avanzar en cobertura
en aseguramientos y servicios a la población pobre y en algunos casos a la población
vulnerable. Sin embargo, también es claro que estos esfuerzos, rara vez se plantean
desde una perspectiva universalista clara. Más bien lo que se produce es un intento por
generar programas focalizados que atacan las fisuras de los regímenes contributivos,
para poder alcanzar cobertura universal y segmentada. En efecto, dichos esfuerzos en
general se plantean como medidas diferenciadas de los pilares contributivos y de los
aseguramientos en base a lógicas de mercado. De esta manera a lo que asistimos es a
mejoras en la cobertura y alcance de los Estado Sociales, sin que ello implique una
modificación sustantiva en el diseño de corte contributivo del sistema original y sus
variantes mercado-céntricas y focalizadoras de los noventa.
Una forma de caracterizar estos esfuerzos puede abordarse con la
caracterización de regímenes híbridos (Midaglia y Antía 2007) que se ha propuesto
para el caso uruguayo. Ello es particularmente cierto para los países con regímenes de
bienestar maduros o más desarrollados. La economía política del giro a la izquierda
ayuda a entender parcialmente estas dinámicas en donde se destacan los cuatros
factores que describo a continuación.
4.1 Las coaliciones electorales en la base de los giros a la izquierda
La coalición electoral laxa que lleva al gobierno a las opciones de izquierda se apoya en
los sectores medios y formales históricamente beneficiarios de los modelos previos a los
ochenta y en los sectores excluidos de dichas protecciones, pero alcanzados parcialmente
por las políticas focalizadas de los 90. Lo que es más importante aún, este segundo grupo
de población, es un sector crecientemente importante en la dinámica electoral. Por su
parte, el primer grupo, es fundamental como base organizada de muchos de los partidos
o coaliciones de izquierda que llegan al poder en el nuevo milenio. Esta combinación de
bases corporativas y nuevos sectores que se hacen claves en la lucha electoral, explican esta
forma híbrida de reformar el Estado social y el régimen de bienestar.
Así un conjunto de reformas apuntan a mejorar las prestaciones de los
sectores integrados al régimen contributivo, en tanto otras reformas apuntan
a incorporar en nuevas prestaciones no contributivas a sectores históricamente
desafiliados. Pocas reformas, procuran generar prestaciones uniformes de base no
contributiva o de financiamiento mixto, que tengan como destinatarios a los sectores
informales -pobres y vulnerables- y, al mismo tiempo, a los sectores medios-bajos y
medios formales. El problema con estas estrategias y sus límites en forjar coaliciones
Los Regímenes de Bienestar en el ocaso de la modernización conservadora...
41
distributivas es que las mismas generan crecientemente una sensación de “injusticia
fiscal” que afecta la posibilidad de seguir fortaleciendo las capacidades fiscales del
Estado. La percepción de los sectores medios de la población, es que estos aportan
fiscalmente a un Estado que les da pocos beneficios.
Ello es en rigor falso, ya que estos mismos Estados han expandido en muchos
casos más los subsidios a sus prestaciones contributivas en salud y seguridad social
que a los sectores pobres en materia asistencial. Pero los regímenes contributivos
desfinanciados esconden por su propia naturaleza estos subsidios, en tanto se
hacen evidentes, también por su propia institucionalidad y criterios los subsidios
a las poblaciones pobres. Ello conlleva un creciente enfrentamiento simbólico y
distributivo entre las bases que forjaron el arribo de la izquierda al poder.
4.2 El efecto candado de los sistemas contributivos y el efecto veto de los sistemas
privatizados y privados de prestación social
Por otra parte en los países en donde ya existen regímenes contributivos de porte en
materia de salud y seguridad social, es sumamente compleja la ingeniería institucional,
fiscal y en muchos casos constitucional para redefinir parte de las prestaciones (una
canasta de salud, una parte de las transferencias) como piso básico de carácter universal.
Éste sería el camino técnicamente adecuado. Definir prestaciones y transferencias ya
existentes (parte de ellas) como piso universal y sumar cobertura integrando a los sectores
no cubiertos. Esta operación requeriría redefinir los derechos de los beneficiarios de
los regímenes contributivos y aplicarles nuevos criterios de garantía e indexación de
parte de sus prestaciones presentes. Fundamentalmente ello implicaría limitar los
subsidios al sistema contributivo estratificado y redireccionarlo hacía los sectores no
protegidos o cubiertos. No implica esto suprimir las prestaciones contributivas pero sí
ajustar la expansión de su calidad y costo a niveles actuarialmente sustentables. Chile es
quién más ha avanzado en un modelo de este tipo, precisamente porque sus reformas
liberales habían suprimido los regímenes contributivos de reparto y de aseguramiento
solidario (vertical) en salud. Sin embargo, Chile también encuentra límites en una
ruta de universalismo más marcado, debido a un nuevo actor de veto a la expansión
de los derechos sociales en base no contributiva: los actores privados de las AFJP y de
las ISAPRES. Para estos actores una cobertura que compite con su “clientela” y una
calidad que torna su oferta de costo-beneficio, poco atractiva, es una amenaza directa a
su supervivencia. Por ello estos actores vetarán modalidades universales que vayan más
allá de los sectores vulnerables y limitarán tanto cuanto sea posible la calidad de los
beneficios. Un modelo focalizado a la población que no forma ni formará parte de su
“cartera” a cargo del Estado, les es funcional; en cambio, ir más allá y deslizarse hacia
una desmercantilización sustantiva de los sectores medios, constituye una amenaza.
4.3 El efecto disgregador y fragmentador de la focalización restringida
Los efectos antedichos se potencian a partir de una expansión fragmentada y de focalización
restringida de diversas intervenciones sociales. La imposibilidad fiscal y la ausencia de
42
Fernando Filgueira
una economía política que favorezca modalidades básicas universales conspiran en la
creación de una multiplicidad de programas pequeños que procuran ampliar en forma
fragmentada las coberturas y aseguramientos de la población pobre. Estas modalidades
generan sus propios dispositivos institucionales, burocracias de gestión y sus propias
clientelas. Así el Estado se va poblando de acciones disgregadas que luego hacen muy
compleja su simplificación en programas básicos de amplia cobertura.
Por otra parte estas acciones, más allá de su ínfima incidencia fiscal, generan
sí un efecto ampliado sobre los sectores medios, incrementando la percepción de
injusticia fiscal y riesgo moral de los sectores de menores ingresos.
Finalmente, la apelación por parte de los gobiernos a este tipo de programas,
es funcional a un equilibrio sub-óptimo en materia de economía política generando
la ilusión de protección social, cuando en realidad se asiste a una proliferación más
bien expresiva y no instrumental de una acción robusta de ciudadanía social.
No nos referimos en este punto a la ampliación de la cobertura de programas
que nacieron con criterios de focalización restringida pero luego se ampliaron
notoriamente como algunos PTC, sino a la multiplicidad de pequeños programas y
acciones que acompañan y de alguna manera legitiman un rol subsidiario y residual
del Estado en materia social.
4.4 Los costos fijos privados y los caminos privados que estructuran el imaginario de los
sectores emergentes de alcanzar el status de clase media
En las sociedades más desiguales del mundo, alcanzar un bien promedio que sea
atractivo para las clases medias altas es una tarea sumamente compleja. Por su parte
las clases medias emularán a los sectores medios altos, buscando soluciones privadas
a sus aseguramientos y servicios. Lo que es más, para las clases medias, compartir
servicios con los sectores vulnerables y pobres, constituye una amenaza a su status.
Esto implica altísimos costos fijos de gasto privado para alcanzar un estatus medio.
Si los sectores emergentes y vulnerables que han salido de la pobreza en esta década,
“compran” dicho modelo, la construcción de un régimen de bienestar universal y
solidario se vuelve tarea casi imposible.
Por otra parte las presiones distributivas se volverán inmanejables para un
proyecto de izquierda, no necesariamente para un modelo liberal de derecha, que
apueste al crecimiento sin mayor preocupación por la igualdad. La paradoja en
América Latina es precisamente esta: la izquierda está administrando un régimen
social y una economía política de derecha. Pero la propia población que vota por
una opción de izquierda quiere más aseguramiento solidario, transferencias públicas
y servicios de calidad, pero al mismo tiempo quiere más poder de compra en sus
salarios y jubilaciones para poder acceder por la vía privada a patrones de consumos
percibidos como los adecuados para sectores medios. Y ello es en parte porque
consideran que los bienes públicos y colectivos garantizados o subsidiados por el
Estado son de calidad inferior a los proporcionados por la esfera privada. Las tasas
de crecimiento de la última década permitieron atender estos dos frentes (salario
privado y gasto social), pero difícilmente dicha estrategia sea sustentable económica
y fiscalmente en el futuro.
Los Regímenes de Bienestar en el ocaso de la modernización conservadora...
43
4.5 La trampa de los bienes públicos
Lo anterior se vincula directamente con la trampa de los bienes públicos. La misma
puede ser formulada de la siguiente manera: los bienes públicos son de mala calidad,
lo que lleva a los sectores medios a exiliarse de los mismos tan pronto sus ingresos
se lo permiten (automóvil en vez de transporte público, educación privada, salud
privada, segregación residencial, aseguramiento privado). Este autoexilio de las elites
y los sectores medios altos y medios, implica que los bienes públicos carecen de
demandantes exigentes y poderosos en materia de calidad, lo que retroalimenta una
baja provisión de bienes públicos de calidad. Entonces, la sociedad se segmenta por
capacidad de compra privada y los bienes públicos y colectivos se deterioran.
En suma, el “giro a la izquierda” en América Latina se apoyó a una laxa
coalición de sectores subordinados que castigaron las fallas de un proyecto de
modernización conservadora. Pero esta laxa coalición no es una coalición distributiva
estable y no lo será de no lograrse un conjunto de bienes públicos, transferencias y
servicios garantizados desde el Estado hacia los que estas poblaciones sientan lealtad
y satisfacción en tanto consumidoras. Pero este dilema tiene mucho de huevo y
gallina. Para contar con dicha coalición distributiva se requiere de bienes y servicios
de calidad. Espacio. Y para construir dichos bienes y servicios se requiere de una
coalición distributiva que sostenga en el gobierno a opciones que afectaran intereses
en el corto plazo, para generar bienestar agregado y más equitativo en el largo.
Los “indignados” brasileros, los “pingüinos” chilenos, pueden parecer
fenómenos de diferente naturaleza, pero en rigor, remiten a la misma causa: la
incapacidad de avanzar hacia un estilo de desarrollo que logre gobernar en forma
inteligente las ventajas comparativas, la expansión del consumo y su balance público
y privado, y la fiscalidad social expansiva de un ciclo que da oportunidades pero que
no garantiza logros presentes consistentes ni futuro sustentable.
Conclusiones
América Latina se aventura en un experimento social de construcción de ciudadanía.
Los caminos a transitar dependen de la economía política, los saberes técnicos y
los consensos que la academia, los organismos internacionales y sus tomadores de
decisión -técnicos y políticos- generen sobre las opciones posibles y deseables en
la región. Una ruta que se dibuja en el horizonte es la de un modelo social que sin
modificar drásticamente su ADN agrega un componente no-contributivo estable
a su menú y herramientas de combate a la pobreza. En este modelo existen tres
formas de protección social que se diferencian y segmentan: una política para pobres
de transferencias y servicios, un modelo contributivo restringido a los trabajadores
formales de ingresos medios y a los funcionarios públicos con privilegios, y un modelo
privado para sus sectores altos por la vía de mercado. El problema de este modelo,
más allá de mejorar coberturas y accesos para los sectores pobres es su sostenibilidad
fiscal y política.
44
Fernando Filgueira
Otra ruta que aparece como posible aunque menos probable, es la de un
sistema universal de prestaciones y transferencias básicas, y un pilar adicional de
corte contributivo y/o de mercado para aseguramientos y acceso a bienes y servicios
no fundamentales. Este documento quiere sentar las bases para esta segunda opción,
en el convencimiento de que la misma constituye la mejor estrategia para lograr
mayores niveles de eficiencia, igualdad y cohesión social en la región.
Si la opción que ofrecen los Estados a las nuevas clases emergentes de la
región es la de aumentar su poder de compra privado, los pobres quedarán solos
y las presiones distributivas se harán inmanejables. Si por el contrario el Estado
logra contribuir en generar con responsabilidad fiscal un piso básico común para los
sectores pobres y medios que estos valoran y defienden, las presiones distributivas
serán más moderadas y el camino al desarrollo más solidario.
Por otra parte, hay un punto que quedará para otro ejercicio: la necesidad de
reorientar los objetos del gasto social. Los sistemas de protección social contributivos
pasivos -protección estratificada frente a la pérdida de ingresos- deben dar lugar
a los sistemas de inversión social activos no contributivos de vocación universal
-protección de consumo básico adecuado en infancia, servicios que favorezcan
la incorporación de la mujer en el mercado laboral, y educación y salud-. Es en
esta última orientación donde la apuesta a básicos universales garantizados rinde
su mayor provecho, generando sinergias positivas entre familia, Estado y mercado,
contribuyendo a una orientación productivista e igualitarista de los regímenes de
bienestar.
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47
LA TRANSICIÓN DEL RÉGIMEN DE BIENESTAR MEXICANO: ENTRE
EL DUALISMO Y LAS REFORMAS LIBERALES
The Mexican welfare regime: crossroads between dualism and liberalization
Carlos Barba Solano* y Enrique Valencia Lomelí**
Resumen: Este artículo presenta aspectos distintivos del régimen de bienestar mexicano, conceptualizado
como dual. Analiza su trayectoria y legados históricos, que desafían y limitan cualquier intento de reforma
profunda de su estructura. Se revisa su desarrollo a lo largo de tres momentos de su historia. Se hace
énfasis en las reformas impulsadas durante los últimos 20 años, encaminadas a liberalizarlo. A pesar de
que se ha mercantilizado parcialmente y de que su pilares no contributivos, diseñado para proteger a los
más pobres y excluidos, se ha fortalecido, los autores sostienen que sería un error considerarlo un régimen
liberal. Afirman que el choque entre las reformas liberales y la vieja inercia dualista ha profundizado la
segmentación y estratificación que históricamente lo caracterizan.
Palabras clave: Dependencia de la trayectoria, regímenes de bienestar, políticas sociales focalizadas,
políticas sociales universales.
Abstract: This article discusses the distinctive aspects of the Mexican Welfare Regime. It analyzes its
trajectory and its historical legacies, that challenge and set limits for any attempt to realize major structural
reforms. This regime is examined along three different historical moments. Emphasis is set in the reforms
occurred during the past 20 years, oriented to liberalize social protection. Although the regime has been
partially commodified and its noncontributory pillar, designed to protect the poorest and excluded, has
been strengthened, the authors argue that it would be a mistake to regard it as a liberal regime. Instead,
they claim that the clash between the liberal reforms and the old dualistic inertia has deepened the
segmentation and stratification that characterize it.
Keywords: Path dependence, welfare regimes, targeted social policies, universal social policies
Introducción: el régimen de bienestar mexicano en las constelaciones del
bienestar latinoamericano
Como lo señalan diversos autores, en América Latina históricamente se produjeron
distintas articulaciones entre el Estado, los mercados, los hogares, las comunidades
y la sociedad civil. Por ello no es correcto hablar de un régimen de bienestar único
*
Profesor-Investigador de la Universidad de Guadalajara (U de G), México. Coordinador del Doctorado
en Ciencias Sociales de la U de G. Miembro del Grupo de Trabajo “Pobreza y Política Sociales” de
CLACSO y miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel III.Email: [email protected]
**
Profesor-Investigador de la Universidad de Guadalajara (U de G), México. Coordinador del Grupo de
Trabajo “Pobreza y Políticas Sociales” de CLACSO y miembro del Sistema Nacional de Investigadores
nivel III. Email: [email protected]
48
Carlos Barba Solano y Enrique Valencia Lomelí
en esta región1 (Barba 2003, 2007; Filgueira 2005; Martínez 2008; Valencia 2013).
Distintos tipos de regímenes fueron determinantes en las trayectorias
seguidas por la pobreza y la desigualdad en países específicos. Los mejores resultados
se lograron donde hubo mayor desarrollo institucional y políticas sociales más
universales, lo contrario ocurrió donde la presencia estatal fue menor.
En América Latina, durante los años veinte, cuarenta y cincuenta del siglo
XX, se establecieron las condiciones para el desarrollo de la función social del
Estado, que se consolidó en las décadas siguientes (Mesa Lago 1994). La ruptura
con Estados oligárquicos, la emergencia de estados desarrollistas e industrializadores
que lograron una gran expansión del mercado interno, niveles importantes de
crecimiento económico y una ampliación del gasto público, permitieron la aparición
de políticas de masas, acompañadas en algunos de los principales países de la región
por políticas sociales que, al menos discursivamente, buscaban realizar los principios
de universalismo y solidaridad (Mesa-Lago 1994; Barba 2003; Filgueria 2005,
Ferreira y Robalino 2010).
Este contexto político-ideológico facilitó que élites reformistas, que
obtuvieron un importante apoyo popular, impulsaran la construcción de sistemas
sectoriales de educación y salud que garantizaban prestaciones básicas para amplios
sectores de la población. Sin embargo, a semejanza de lo ocurrido en los regímenes
conservadores europeos, los sistemas de seguridad social protegían exclusivamente
a los trabajadores formales, los empleados civiles y a los militares, por ello se
caracterizaron por una aguda segmentación institucional, ligada a dilatados procesos
corporativos y clientelares que le permitieron al Estado afectar la organización de los
sindicatos de los sectores público y privado y utilizarlos para legitimar las acciones
públicas (Barba 2003).
Por otra parte, a semejanza de los regímenes mediterráneos, los regímenes
latinoamericanos se distinguieron por descansar en la reciprocidad familiar, tanto en
el terreno de la puesta en común de los ingresos de los hogares, como en la difusión
del modelo del hombre proveedor y de la tendencia a cargar las labores de cuidado
y las tareas reproductivas a las mujeres. Lo que les confirió a estos regímenes rasgos
fuertemente “familista”2 (Sunkel 2006; Martínez 2008a).
Esta característica ha sido resaltada por Wood y Gough (2006), quienes
hablan de la existencia de “regímenes de bienestar informales”, caracterizados
precisamente porque en ellos las personas tienen que recurrir, en diversos grados, a
la comunidad o las relaciones familiares para satisfacer sus necesidades de protección
(Martínez 2008); también señalan que este tipo de relaciones suelen caracterizarse
por ser jerárquicas y asimétricas y por asumir relaciones patrón-cliente.
1 Para acercar la tipología elaborada por Fernando Filgueira (1997, 2005) a la teoría de los regímenes
de bienestar y potenciar el análisis histórico, Carlos Barba (2003, 2007) agrega dos filtros analíticos que
enfatizan procesos de diferenciación importante en Latinoamérica, la articulación de las prestaciones
sociales y los modelos de crecimiento y la composición etno-cultural que influye en los niveles de exclusión
tolerados por la discriminación. Esa es la tipología que empleamos aquí.
2 Hablamos de “familismo” cuando el bienestar de los individuos depende básicamente de los sistemas
familiares de cuidados y de protección (Sojo 2011: 15)
La transición del Régimen de Bienestar mexicano: entre el dualismo y las reformas liberales
49
Otro aspecto particular de algunos de estos regímenes es que se inclinaron,
en diversos grados, a reproducir las desigualdades heredadas del período colonial,
por lo que en los países con una proporción mayor de indígenas o afrodescendientes
estos grupos sociales no fueron incorporados formalmente ni al mercado ni a la
protección social3 (Barba 2003, 2007).
Los casos más exitosos en el campo del bienestar social fueron los que
corresponden a los regímenes universalistas, de Argentina, Chile, Uruguay y Costa
Rica, caracterizados por procesos amplios de expansión del empleo formal y la mayor
cobertura institucional en materia de educación, salud y seguridad social de la región.
En ellos se alcanzaron los niveles más altos de protección pública y de ampliación de
la ciudadanía social4 (Barba 2007).
Estos países siguieron el modelo bismarckiano de seguridad social,
caracterizado por ser estratificado, contributivo, por contar con un régimen de
seguros múltiples y también por dirigirse a un prototipo de asegurado: varón adulto,
asalariado, con trabajo ininterrumpido en el sector formal, a lo largo de la vida,
responsable de proveer los ingresos del hogar y también del aseguramiento de las
personas dependientes -esposa, hijos e hijas- (Martínez 2006; Barba 2007).
En otros países, como México o Brasil, señalados como regímenes duales,
se construyeron los mismos tipos de sistemas de bienestar, que siguieron patrones
semejantes. Sin embargo, en estos casos la protección tendió a concentrarse en las
áreas urbanas y fue acompañada por procesos de desafiliación5 que sufrieron tanto
quienes vivían en las áreas metropolitanas pero no participaban en la economía
formal, como quienes vivían en zonas rurales. Como ya lo señalamos, quienes
padecieron los mayores niveles de exclusión y estigmatización fueron las víctimas
históricas del colonialismo6 (Barba 2007; 2009).
En los regímenes duales la cobertura de la protección social privilegió a los
grupos de ingresos medios, como los trabajadores industriales, los empleados del
Estado y los miembros de las clases medias. Los trabajadores urbanos informales
recibieron asistencia social, los campesinos fueron beneficiarios de reformas agrarias
muy limitadas, mientras los pueblos indígenas o la población afrodescendiente7
3 Las diferencias raciales o étnicas están entre los factores más significativos en la exclusión social, que
significa un acceso desigual a la educación, la salud, los servicios públicos, a los mercados laborales, a la
participación política y los derechos y libertades humanas (Perry 2000: 10).
4 El régimen universalista aparece con altos niveles de gasto social, índices relativamente bajos de
heterogeneidad etno-cultural, altos niveles de población económicamente activa asegurada, amplia
cobertura en educación y salud, así como los niveles de desmercantilización más altos de la región (Barba
2003 y 2007).
5 Como señala Robert Castel (2010), creador del concepto de desafiliación, este término habla del proceso
mediante el cual un individuo o un grupo social se disocia de redes sociales que permiten su protección. Es
decir de un recorrido hacia la vulnerabilidad.
6 El régimen dual presenta valores medios en la mayoría de los indicadores, cobertura amplia en educación
básica y estratificada en salud y una protección notoriamente dividida por tipo de población urbana o
rural o regionalmente. Además estos regímenes se caracterizan por una alta heterogeneidad étnica que es
acompañada por altos niveles de exclusión de la protección social (Barba 2003 y 2007).
7 Un dato que ilustra con gran claridad esta situación es que en México, de acuerdo con Adolfo Figueroa
50
Carlos Barba Solano y Enrique Valencia Lomelí
fueron excluidos de las principales instituciones de bienestar (Figueroa 2000; Barba
2007; 2009).
En la base de esta escala regional se encontraban algunos países de América
Central, como Honduras, Nicaragua, Guatemala o El Salvador, o de América del
Sur, como Bolivia, Ecuador y Paraguay. En ellos la población indígena era y es muy
numerosa y continúa sufriendo una marcada exclusión de la protección social8. En
estos regímenes el bienestar garantizado por el Estado tuvo un muy pobre desarrollo
institucional, que sólo benefició a pequeñas oligarquías. Por ello, su bienestar dependía
de sus familias y redes comunitarias9 (Barba 2007; Martínez 2008).
El régimen mexicano puede comprenderse como una síntesis de las
constelaciones del bienestar en América Latina: fuerte protección bismarckiana del
trabajo formal con enfoque conservador de género, dualismo protector de las zonas
urbanas y exclusión de grupos indígenas y pobres rurales y urbanos, con marcada
heterogeneidad y desigualdad regional. Veamos rasgos básicos de la trayectoria
mexicana.
1. Trayectoria y legado del régimen de bienestar mexicano
Las herencias de la trayectoria del régimen de bienestar dual están ligadas a tres
momentos distintos en la historia de México.
Primer momento histórico. La etapa de reconstrucción del Estado nacional
después de la Revolución de 1910, que se distingue por el predominio de lo político
sobre lo social, que se expresó en la utilización de la política social para reforzar y
legitimar el control político autoritario de los vencedores de la Revolución Mexicana,
a través de intercambios clientelistas y corporativos con los sectores más organizados
de la sociedad: los obreros y los campesinos. En la Revolución Mexicana la cuestión
social fue abordada con una gran ambigüedad, ya que estuvo marcada por la tensión
entre el discurso universalista de la Constitución de 1917 en materia de derechos
sociales10 -especialmente en el campo de la educación- y la ausencia de mecanismos
para garantizarlos. Esto contrastaba con el énfasis que se hacía en las disposiciones
(2001) durante los años 1980 el 81% de los indígenas estaba en situación de pobreza, versus el 18% en el
caso de los no indígenas (Figueroa 2000: 40).
8 Durante los años 80, la incidencia de la pobreza entre los indígenas era en Guatemala de 87% contra
54% en el caso de los no indígenas, en Perú de 79% contra 50%, en Bolivia de 64% contra 48%.
(Figueroa 2000: 40).
9 El régimen excluyente es el que tiene los niveles más bajos de gasto social, sistemas de salud y seguridad
social elitistas, mientras en materia educativa es dual. Su heterogeneidad etno-cultural es muy alta, así
como sus niveles de exclusión social (Barba 2003 y 2007)
10 En términos estrictos, la Constitución de 1917 no habla explícitamente de los derechos sociales, sino
de “garantías individuales” en el Capítulo Primero, entre las que se encontraban la igualdad ante la ley y
la educación laica y gratuita, y de un conjunto de mandatos sobre las relaciones de trabajo, entre las que
destacaban los “derechos” a la asociación y a la huelga; será hasta diversas reformas iniciadas a fines de los
años 70 que serán incorporados paulatinamente los derechos sociales en la Constitución Política (Valencia,
Foust y Tetreault 2012).
La transición del Régimen de Bienestar mexicano: entre el dualismo y las reformas liberales
51
laborales -como la fijación de la jornada máxima de 8 horas, el “derecho” de
asociación y de huelga y la definición del salario mínimo, entre otros, establecidas
en el Artículo 123 de la Constitución Política de 1917- y agrarias -establecidas en
el artículo 27 de la Constitución y diseñados para disolver los latifundios y realizar
una reforma agraria-, para los que sí se establecían garantías precisas. El predominio
de los aspectos agrario y laboral estaba relacionado, sin duda, con la tentativa de
lograr el apoyo de las organizaciones obreras y campesinas, a cambio de concesiones
materiales y libertades sindicales, concedidas por el Estado (Laurell 1996; Barba
2003). Durante la primera etapa en el ámbito del bienestar los avances fueron muy
modestos y los legados primordiales fueron el corporativismo y el clientelismo.
Los mayores avances que pueden registrarse en este primer momento
histórico fueron la creación de la Secretaría de Educación Pública en 1921, primera
institución con una vocación universalista del sistema de protección social mexicano,
y en el terreno asistencial la creación de la Secretaría de Asistencia Pública en
1937, que permitió la sustitución del concepto de beneficencia por el de asistencia
pública. Sin embargo, lo que marcó esta etapa fue el contexto político signado por
un estatismo autoritario, con rasgos burocráticos y centralistas (Ward 1989; Barba
1995, 2003; Brachet-Márquez 1996; Duhau 1997; Farfán 1997, Gordon 1999).
Segundo momento histórico. La etapa modernizadora, que correspondió a la
utilización estatal de la política social para respaldar una coalición social que buscaba
alcanzar la modernidad a través de un proceso de industrialización vía sustitución
de importaciones (ISI), que aceleraría el proceso de urbanización del país. Esta
etapa estuvo marcada por el intercambio de derechos y transferencia de beneficios a
cambio de la lealtad de una amplia coalición social urbana que apoyaba el proyecto.
La institución central en este proceso fue la seguridad social, ligada al trabajo formal.
El complemento de esta nueva institucionalidad fue el despliegue de instituciones
y políticas sectoriales en materia de educación y salud. Este despliegue institucional
sirvió de base para un amplio proceso de integración socioeconómica, pero también
de exclusión social. Por una parte, se incorporó al ámbito de los derechos sociales
a amplios contingentes de la población residente en las grandes ciudades: como los
obreros organizados, los empleados públicos y los sectores medios. Por la otra, se
relegó a los campesinos y los indígenas. Esto ocurrió en un país en el que en 1940
el 67.3% de la PEA se concentraba en el sector primario y en el que para 1970
sólo el 37.0% continuaba dedicándose a esas actividades (Barba 2003; Banamex
1988: Cuadro 7.1). La institucionalidad desarrollada en esta segunda etapa histórica
se montó sobre el viejo orden corporativo y autoritario construido durante la fase
previa: pasaron a un segundo plano tanto los objetivos agrarios, como los actores
ligados a la tierra; la promesa original de justicia social emanada de la Revolución
de 1910 fue reemplazada por la promesa de crecimiento económico y redistribución
gradual de la riqueza, la divisa fue crecer primero y repartir después (Barba 2003)11.
Una frase del presidente Miguel Alemán (1946-1952) resume este punto de vista:
“(…) concéntrese la riqueza en las capas superiores de la sociedad y tarde o temprano se
11 Pueden verse los debates de este periodo en torno a crecimiento o distribución en Solís 1983 y Valencia
y Aguirre 1998.
52
Carlos Barba Solano y Enrique Valencia Lomelí
derramará a las inferiores” (citado por Agustín 1991), “Trickle down” a la mexicana12.
Tercer momento histórico. La etapa de liberalización económica, que inició en
1982 y que aún no concluye, objeto del siguiente apartado de este trabajo.
La segunda etapa histórica marcó profundamente la orientación y las posibilidades de
cambio del régimen de bienestar mexicano, condujo a una dualización de la política
social, es decir, la separación entre seguridad social para los empleados formales y la
asistencia pública para los más pobres. El discurso que justificaba esta orientación
sostenía que la pobreza rural y urbana desaparecería como producto del desarrollo
económico y la creación de empleo urbano en el mercado de trabajo formal, lo que
a su vez generaría un salariado creciente, protegido por las instituciones de seguridad
social (Solís 1983). Como sabemos, a diferencia de lo ocurrido en los regímenes
conservadores europeos, eso nunca ocurrió en el caso mexicano (Barba 2003).
En términos sociales esa estrategia reprodujo viejas desigualdades y generó
otras nuevas. Así, aunque en general la pobreza extrema se redujo, ésta se concentró
en el campo y, por otra parte, la pobreza moderada repuntó en las ciudades, donde
el sector informal creció significativamente13. En este escenario, la política social
contribuyó a profundizar las desigualdades entre quienes tenían un empleo formal
y quienes trabajaban en el sector informal urbano o en el campo; y también a
ensanchar el abismo social que existía entre quienes vivían en regiones modernas y
quienes vivían en regiones pobres y marginadas. Una contra-tendencia muy notable
fue la ampliación de los sectores medios, lo que repercutió positivamente en la
reducción general de la concentración del ingreso y la pobreza14 (Hernández Laos
1992; Székely 1998).
Así, como señalábamos, el régimen mexicano bien podría visualizarse como
una síntesis de las constelaciones del bienestar en América Latina: a lo largo del
siglo XX se construyeron amplios sistemas sectoriales de educación y salud muy
fragmentados, con exclusión de importantes sectores sociales; se desarrollaron
sistemas de seguridad social también muy segmentados que incluían a los trabajadores
formales, los trabajadores al servicio del Estado y las fuerzas armadas; y que estaban
lastrados políticamente por prácticas corporativas y clientelares15. A partir de los años
1940, estos sistemas fueron cruciales para generar apoyo social y político al proceso
de industrialización ya mencionado (Barba 2003).
De esta manera, el régimen mexicano dividió a la población en dos grandes
parcelas: una fracción urbana, protegida a través de la seguridad social vinculada al empleo
12 Esta fase muestra una notable cercanía con la llamada teoría del goteo utilizada en la política
norteamericana.
13 De acuerdo con Hernández Laos, aunque la incidencia de pobreza extrema en los hogares se redujo
del 63.3% entre 1963 y 1984, aún alcanzaba al 23.8% de éstos en ese último año. A esto se suma un
repunte de la pobreza moderada, que pasó de 14.8% en 1963 a 36.1% en 1984 (Hernández Laos 1992:
Cuadro 3.2)
14 De acuerdo con Székely, entre 1950 y 1984 la población con ingresos medios pasó del 24.3% de la
población total al 55.9%. Mientras la población en pobreza extrema se redujo del 31.3% en 1950 a 11.4%
en 1984 (Székely 1998: Figura 1.2).
15 Kerbo (2003) considera que la segmentación institucional significa la desigualdad institucionalizada y
constituye un sistema de relaciones sociales que determina quién recibe qué y por qué.
La transición del Régimen de Bienestar mexicano: entre el dualismo y las reformas liberales
53
formal y otra con grados diversos de desprotección o desafiliación. A esta dualización
general se añadió una fragmentación y jerarquización pronunciada tanto de los sistemas
de protección social, como de la cobertura de riesgos. Estas tendencias contribuyeron a
la conformación de “diversas ciudadanías” y a la reproducción de diferentas formas de
desigualdad social (Valencia, Foust y Tetreault 2012). Vale la pena recorrer el conjunto de
sistemas de protección social y sus efectos en la cobertura de riesgos sociales; en particular,
analizaremos lo relativos a los sistemas de pensiones, salud, educación y vivienda, además
de los temas del cuidado y el papel de la reciprocidad social.
El alto grado de segmentación y estratificación del régimen de bienestar
mexicano es claramente simbolizado por el sistema de pensiones contributivas,
compuesto por más de cien esquemas distintos, divididos en once sectores de
trabajadores con diferencias muy significativas en su acceso, montos y cuotas
(Valencia, Foust y Tetreault 2012). Además de tratarse de un sistema sumamente
segmentado, es incompleto -Mesa Lago (2004), calcula sólo 37% de cotizantes -en
relación a la fuerza laboral- en el momento de la primera reforma pensionaria de
1997 y sólo 30% en 2002-, desigual -Scott (2008) destaca los efectos regresivos de
las pensiones, con diferencias de ingresos entre los pensionados de 287 a 1, para los
años 1992 y 2002- y financieramente endeble (Ham y Nava 2008).
De la misma manera, puede observarse la gran complejidad de los procesos
de reproducción de la desigualdad social en el sistema de salud articulado con los
sistemas de seguridad social. El patrón dominante en la estructuración de este
sistema16, ha sido designado “pluralismo fragmentado”, concepto que enfatiza la
gran heterogeneidad e inequidad en la distribución de derechos, acceso y calidad
de los servicios para distintos segmentos de la población17. Disparidad ilustrada en
un extremo por algunos ciudadanos que cuentan con acceso a tecnología médica de
punta; mientras en el otro, los más pobres, están condenados a servicios de muy baja
calidad18 (Tobar 2006: 284; Barba 2012).
Al igual que en el sistema de pensiones, en el sistema de salud mexicano
la gama y la calidad de las intervenciones era muy desigual y limitada19. El sistema
16 Como ocurrió en casi toda América Latina.
17 Con datos de 2004 -poco después de la reforma de 2003- puede mostrarse que mientras el decil
poblacional más rico contaba con una cobertura de 90% en materia de seguridad social, los adultos
mayores sólo alcanzaban coberturas cercanas al 20% y en las zonas rurales la cobertura para los adultos
mayores era de sólo 5% (Scott 2005: 60).
18 Que puede inducirse observando las diferencias en el gasto per cápita de las instituciones de salud. Si
tomamos el gasto per cápita promedio a nivel nacional como 100, tenemos que en 1995 PEMEX tenía
un gasto per cápita de 553.3, el IMSS de 99.4, el ISSSTE de 63.0, la SSA de 52.8, e IMSS-Solidaridad de
18.7. El gasto per cápita en la cúspide de la pirámide de los servicios públicos era 10 veces mayor que en
la base (OCDE 1998: figura 17)
19 De acuerdo con estimaciones de López Acuña, en 1978 la capacidad total de cobertura de las
instituciones de salud en México sólo alcanzaba 69.9% de la población (López Acuña 1980: Cuadro 32).
Para Coplamar, ese mismo año, la capacidad de cobertura real de todas esas instituciones sólo alcanzaba
al 64.7% de la población (Coplamar 1985: Gráfica 4.9). Además los servicios públicos para todos los
ciudadanos, ofrecidos por la Secretaría de Salubridad y Asistencia, que en 1978 sólo cubrían al 15.6% de
la población, eran básicamente asistenciales y preventivos (López Acuña 1980).
54
Carlos Barba Solano y Enrique Valencia Lomelí
puede describirse como tripartita porque incluía tres peldaños distintos: el más alto
donde era posible la afiliación voluntaria y privada para los sectores de mayores
ingresos; el intermedio donde coexistían diferentes modelos de protección para
distintos segmentos del sector asalariado formal -asegurado a través de esquemas
contributivos-; y el más bajo que ofrecía asistencia social para los sectores vulnerables
y pobres. Fuera de este trípode se ubicaba la población indígena situada al margen
del sistema de salud (Barba 2012; Mesa-Lago 2007: Cuadro 7.1).
En la ilustración 1 se observan estas características, que todavía predominaban
en 1998 y hasta 2003 cuando el sistema fue reformado, en lo concerniente a los
servicios, los esquemas de afiliación y el acceso a derechos. En la base de la pirámide
se encontraban los excluidos -los indígenas- que representaba el 7% de la población
total; en el siguiente escalón se ubicaba el 41% de la población que correspondía
a quienes no contaban con empleos formales y eran protegidos por los servicios
asistenciales del Estado, luego se situaba un 49% que correspondía a quienes estaban
afiliados a instituciones de seguridad social y finalmente, en la cúspide estaba el 3%
restante, con acceso a seguros privados para quienes podían pagarlos (Ilustración 1).
Ilustración 1
La vieja estratificación de los servicios y los derechos en el sistema de salud mexicano
Fuente: Barba 2013
Los trabajadores del sector formal se repartían desigualmente entre las
diferentes instituciones de seguridad social. Las dos instituciones con más asegurados
eran el IMSS -creado en 1943- y el ISSSTE –fundado en 1959–, la primera con el
80% de los derechohabientes, la segunda con el 17%; muy por debajo se encontraban
La transición del Régimen de Bienestar mexicano: entre el dualismo y las reformas liberales
55
el ISSFAM -establecido en 1976- y los trabajadores de PEMEX20 que en conjunto
atendían al 3% de los asegurados21 (OCDE 1998: 96; Gutiérrez 2002: gráfica 4.2)
En relación con este tema habría que señalar que la desigualdad en el acceso
a la salud generaba también grandes desigualdades regionales, expresadas en brechas
insalvables entre las regiones más ricas y las más pobres de México22.
Por su parte, el sistema educativo permite ilustrar otro aspecto importante en
la conformación del régimen de bienestar mexicano: las desigualdades existentes en
los alcances de las políticas diseñadas para los sectores medios y las que tendían a la
universalidad, que bien podríamos denominar universalismo minimalista. Durante
el período comprendido entre 1940 y 1980, mientras la cobertura la de educación
básica y media mostraba una tendencia a la universalización, aunque con ritmos
distintos23; algo muy distinto ocurría con la matrícula en la educación superior,
donde la cobertura continuaba siendo muy elitista24 (Coplamar 1985; Urrutia 1993).
En cuanto al sistema de cuidado se centró fundamentalmente en el aporte de
los hogares y especialmente de las mujeres dada la tendencia a hacer a las mujeres
responsables de las tareas reproductivas, particularmente en lo concerniente a las
labores de cuidado de los niños, los enfermos, las personas con discapacidad y los
adultos mayores. Una evidencia muy clara de esta tendencia nos la ofrecen los datos
proporcionados por la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo (ENTAUT 2002) que
indican que en México, del conjunto de miembros del hogar de 12 años o más,
mientras las mujeres dedicaban el 23.9% de su tiempo a trabajo doméstico y el 4.5%
al cuidado de niños y otros miembros del hogar, los hombres sólo destinaban a esas
dos actividades el 4.9% y el 1.6% de su tiempo (ENTAUT 2002).
Adicionalmente datos comparativos provenientes de OIT, PNUD e
INEMUJERES (2009) señalan que alrededor del año 2000 México era uno de los
países de América Latina donde las mujeres dedicaban más horas al trabajo doméstico
y cuidado de la familia (Cuadro 1).
20 Seguridad social en materia de salud establecida en los años treinta del siglo pasado, como parte de su
contrato colectivo de trabajo.
21 El otro gran segmento del sistema de salud mexicano corresponde a los servicios de salud pública,
atendidos por la Secretaría de Salud, acompañada por el programa IMSS-Oportunidades (antes IMSSCoplamar e IMSS-Solidaridad) y por programas de procuración de acceso a servicios básicos de salud
(Barba 2010)
22 Para ilustrarlas podemos comparar a la región más rica de México, con el promedio nacional y la región
más pobre en 1997. Ese año el promedio nacional en el acceso a la seguridad social, que correspondía a 9
regiones del país, era del 35% de la población, con un gasto per cápita aproximado de 1171 pesos. Esos
datos contrastan agudamente con los indicadores de la región más rica, la región Noreste (la más rica)
en la que el 52% de la población era derechohabientes y el gasto per cápita en salud era de 1277 pesos;
también contrasta con los indicadores de la región Pacífico Sur (la más pobre) donde sólo el 16% estaba
asegurado y el gasto per cápita en salud era más de 10 veces menor que en el caso anterior (583 pesos)
(Gutiérrez 2002: Cuadro 2).
23 La cobertura de la educación primaria creció del 45.2% en 1940 al 86.9% en 1980; la de la educación
media creció de 37.4% en 1960 67.3% en 1980 (Coplamar 1985: Gráfica 1; Urrutia 1993: Cuadros 2.7
y 2.8).
24 Sin embargo, la educación superior, apenas pasó de una cobertura del 4.7% en 1960 al 18.2% en 1980
(Coplamar 1985: Gráfica 1; Urrutia 1993: Cuadros 2.7 y 2.8)
56
Carlos Barba Solano y Enrique Valencia Lomelí
La transición del Régimen de Bienestar mexicano: entre el dualismo y las reformas liberales
Tabla 1
Horas semanales promedio destinadas a trabajo doméstico y cuidado de la familia por sexo, en tres
países de América Latina, alrededor de 2000
País
Tipo de
régimen de
bienestar
A. Horas
dedicadas por
los hombres
B. Horas
dedicadas por
las mujeres
Uruguay
México
Guatemala
Universalista
Dual
Excluyente
17
11
11
37
51
41
Número de veces del tiempo
femenino frente al masculino
B/A
2.2
4.6
3.7
Fuente: Elaboración propia con base en OIT, PNUD e INEMUJERES, 2009: Gráfico 11
Como se observa en el cuadro 1, las mujeres dedicaban 4.6 veces más tiempo
que los hombres a las tareas del hogar y el cuidado de la familia en México, mientras
en Uruguay la relación era apenas del doble (2.2 veces) y en Guatemala era de 3.7
veces25.
De esta manera, puede identificarse el rol crucial de la reciprocidad familiar y
de las redes sociales para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social. Lo que le
confiere al régimen mexicano un marcado carácter informal, que tal como lo señalan
Wood y Gough (2006) implica relaciones jerárquicas y asimétricas e intercambios
que siguen la forma patrón-cliente.
El corazón del salariado contaba con acceso a la seguridad social y algunos
núcleos de las clases medias con acceso a mayores niveles de educación; también
contaban con programas del sistema nacional de vivienda26 como el Fondo Nacional
de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) y el Fondo de Vivienda para
los Trabajadores al Servicio del Estado (FOVISSSTE), ambos creados en 1972 y
el FOVIMI o Fondo de Vivienda Militar, creado en 1973 (Catalán 1993; Aldrete
1991).
En síntesis, destaca la tendencia a desarrollar formas superiores de ciudadanía
social para quienes participaban en el proyecto industrializador y en la economía
formal y formas inferiores para la población urbana ligada al sector informal, para
los campesinos y los indígenas ubicados al margen del proyecto modernizador, para
quienes, en el mejor de los casos, sólo se desarrollaron instituciones o programas
asistencialistas.
25 De manera complementaria hay que señalar que el desarrollo de instituciones como el Instituto
Nacional de Protección a la Infancia (INPI), creado en 1961, el Instituto de Asistencia a la Niñez (IMAN),
creado en 1968, y el Sistema Nacional de Desarrollo de la Familia (DIF), producto de la fusión del INPI
y el IMAN en 1977, estuvo marcado por una orientación claramente familiarista. Estas instituciones
se concentraban en tareas ligadas a la alimentación infantil en zonas urbanas, pero no se abocaban a
desfamiliarizar el cuidado o a generar derechos para las mujeres para que pudieran insertarse al mercado
laboral (Barba 2003).
26 Puede verse en Coulomb y Schteingart (2006) una discusión detallada de la evolución del sistema
nacional de vivienda.
57
Por lo contrario, en las tres coronas de trabajadores no asalariados que
rodeaban esos núcleos de seguridad social, la primera constituida por trabajadores
urbanos informales, la segunda por campesinos y pequeños propietarios rurales, la
tercera conformada por indígenas -cada una de las cuales enfrentaba condiciones más
precarias que la anterior-, en el mejor de los casos, además de acceso a educación y
salud de nivel básico y de baja calidad, apenas tuvieron acceso al final del periodo ISI
a programas para combatir la pobreza rural como el Programa de Inversiones Públicas
para el Desarrollo Rural (PIDER), fundado en 1973; programas para combatir
la marginalidad social como Coordinación General del Plan Nacional de Zonas
Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), instaurada en 1976; programas
alimentarios como el Sistema Alimentario Mexicano, establecido en 1980; y a
fondos para construir o mejorar las viviendas populares, como el Fondo Nacional de
Habitaciones Populares (FONHAPO), creado en 1981, todos ellos fueron eliminados
después de la crisis económica de 1982 (Ordoñez 2002; Barba 2003).
2. Las preeminencia de las reformas liberales en los años 2000
Desde inicios de los años 70 y con mayor claridad en la década de los 80 fueron notorios
los límites del régimen dualista mexicano: no se generaron empleos formales suficientes y
por tanto la incorporación a las instituciones de seguridad social fue muy lenta e incluso
se frenó; los esfuerzos más que a incrementar la cobertura hacia la universalización
(bloqueada desde el mercado de trabajo) se dirigieron por un lado a fortalecer a los ya
asegurados con nuevos servicios (guarderías, créditos a la vivienda) y por otro a iniciar la
larga serie de programas focalizados hacia los pobres (Ordoñez 2002).
Parafraseando a Pierson y Skocpol (2002) y a Charles Tilly (1984), no es
posible determinar las alternativas reales de cambio de un régimen de bienestar sin
considerar simultáneamente tanto las condiciones impuestas por la trayectoria histórica
que este ha seguido, como el destino trazado por quienes buscan reformarlo. En esta
sección intentaremos mantener en mente esta recomendación para descifrar en qué
situación se encuentra el régimen de bienestar mexicano después de dos décadas de
intensas reformas y en especial con las políticas impulsadas en los años 2000.
Sin duda, algunas de las características históricas de este régimen se han
alterado, pero otras continúan marcando profundamente su desarrollo. Entre
las primeras destacan, por una parte, una tendencia creciente a residualizar27,
mercantilizar y focalizar la protección social; por la otra, una tendencia emergente a
universalizar algunos segmentos de la protección social.
Entre las segundas sobresale la continuidad del legado pertinaz de la trayectoria
seguida por este régimen, debido a la persistencia de muchas de sus características
fundacionales, como el clientelismo; el familismo y la tendencia a atribuir a las
27 La visión residual considera que el mecanismo fundamental para alcanzar el bienestar social es el
mercado y que las prestaciones propiamente públicas se deben orientan sólo a corregir externalidades de
la economía, asignando recursos a los más pobres para que sean capaces de participar en el mercado y
sobreponerse por sí mismos a sus dificultades (Skocpol 1995: 7; Hill y Bramley 1986: 10).
58
Carlos Barba Solano y Enrique Valencia Lomelí
mujeres el cuidado de los niños, los enfermos, las personas con discapacidad y de
los adultos mayores; la segmentación de los sistemas de protección que expresa la
reproducción de desigualdades sociales; la prevalencia de una concepción minimalista
del universalismo, la tendencia a ofrecer servicios de baja calidad para los más pobres
y a excluir a los indígenas de la protección social y la tendencia a ligar los derechos
sociales a esquemas formales de empleo.
En este marco, se profundizaron los debates sobre las necesidades de
reforma (Solís 1983; Valencia y Aguirre 1998), en especial en los que se refiere a las
acciones frente a la pobreza y los sistemas de pensiones y salud. Fueron surgiendo
paulatinamente coaliciones reformadoras en diversos campos. ¿De dónde han surgido
estos alientos reformadores del régimen de bienestar mexicano? A diferencia de otros
países en los que coaliciones sociales han sido fuerzas reformadoras básicas28 y en los
que las reformas han experimentado importante procesos bottom-up, en México los
reformadores fundamentales han sido coaliciones promotoras (advocacy coalitions)
restringidas y con fuerte contenido tecnócrata; incluso en varios casos, los impulsos
iniciales de las reformas han surgido en grupos cerrados, casi secretos, formados por
consejeros y tecno-políticos (Martínez y Sánchez s/d29). En particular, se fueron
desarrollando fuertes coaliciones promotoras de reformas especialmente (pero no
únicamente) en los campos de pensiones, salud y pobreza, con claras conexiones
entre ellas y con un núcleo central de enfoque liberal.
Después de cerca de 20 años (Valencia 2012), una coalición promotora se
ha consolidado en torno a las reformas de privatización del sistema de pensiones de
México, a la cual se han asociado comunidades epistémicas -consejeros o grupos
académicos-, y a favor de las políticas de mercado, generalmente formada por
economistas, funcionarios de alto rango -desde directores de instituciones sociales y
secretarios de Estado, hasta presidentes de la República-, asociaciones empresariales,
empresas financieras y líderes sindicales -aunque algunos se han resistido a
incorporarse-, así como organizaciones financieras internacionales como el BM y el
BID. Esta coalición ha avanzado lenta y progresivamente a través de cuatro rondas de
reformas legales e institucionales, y ha utilizado el tema de las debilidades financieras
del sistema de pensiones; ha utilizado tanto un modelo de anticipación -el déficit
financiero del fondo de pensiones- como de acción corporativa silenciosa -acciones
discretas de grupos especiales y funcionarios de alto nivel, en relación con consejeros
internacionales y del Banco Mundial, y con líderes de sindicatos oficiales-. Los
grupos (o coaliciones) antagonistas de estas reformas sólo han sido capaces de generar
alianzas parciales -sobre todo en el tiempo de la reforma del sistema de pensiones de
los empleados del IMSS en 2004 y también de la reforma del ISSSTE-, sin crear una
coalición promotora general para nuevas políticas de pensiones; más bien, éstos han
creado alianzas para resistir pero sin formulación de un proyecto global alternativo,
28 El caso de Corea del Sur es contrastante con las reformas de salud, pensiones y acciones frente a la
pobreza, sobre todo después de la crisis financiera de 1997 (Valencia 2012).
29 Atinadamente estos autores prefieren este concepto frente al de tecnócratas.
La transición del Régimen de Bienestar mexicano: entre el dualismo y las reformas liberales
59
más allá de propuestas de mera defensa sectorial. Sí existen comunidades epistémicas
que producen discursos y propuestas alternativas, aunque no han tenido impacto
para construir coaliciones promotoras amplias o incluso coaliciones sociales30.
Después de 30 años se fue articulando una coalición tecnócrata hegemónica,
formada por funcionarios especialistas en el campo de la salubridad pública y generó
una reforma del sistema de salud en torno al pluralismo fragmentado; esta coalición
ha estado en pugna con otras coaliciones pro-mercado y con una comunidad
epistémica centrada en la generación de un sistema de salud pública universal. Ya
desde inicios de los años noventa, un think tank creado por la dirección del IMSS en
el gobierno de Carlos Salinas, el Centro de Desarrollo Estratégico para la Seguridad
Social (CEDESS) propuso como solución la privatización del sistema de salud pero el
Presidente prefirió centrarse en iniciar la reforma del sistema de pensiones (González
Rossetti y Mogollon 2000: 5). Poco después, en 1995 en la Presidencia de Ernesto
Zedillo, otro think tank pero privado, la Fundación de la Salud (Funsalud) promovía
nuevos esquemas: “universalizar” la atención de un paquete básico y avanzar en
la descentralización o avanzar hacia la “universalidad modificada” que sintetizaría
universalismo y focalización, con mayor presencia privada en los servicios médicos.
Para Julio Frenk, desde Funsalud, la opción requerida era la “modelación” del
sistema por parte de la Secretaría de Salud, a través de la generación de un “paquete
esencial” para toda la población -universalidad con análisis de costo-beneficio y no
“universalidad clásica” que ha sido insostenible “incluso en los países más ricos”-, de
un programa de servicios para quienes laboran en el sector informal -con libertad de
elección de oferentes en el primer nivel, para generar competencia, y contribuciones
de los asegurados- y de seguridad social para los empleados en el sector formal
-considerando la generación de competencia entre organizaciones administradoras
de servicios integrales de salud, financiadas con contribuciones de los asegurados(Frenk y et al 1999: 89-98). En contraste, otros actores académicos proponían un
sistema universal, unificado en un ente público -por ejemplo, Laurell (1996), y los
llamados “salubristas de izquierda” y “salubristas priistas” por Abrantes (2010)-. A
fin de cuentas, triunfó la propuesta de Julio Frenk, quien ya como Secretario de
Salud en el gobierno de Vicente Fox (período 2000-2006) creó el Seguro Popular
con el Sistema Nacional de Protección Social en Salud.
Con el cambio de gobierno en diciembre de 2012 y la llegada de Enrique Peña Nieto
(PRI) a la presidencia se especulaba acerca de posible reforma en el sistema de salud;
como candidato Peña Nieto habló incluso de la necesidad de construir un sistema
universal de seguridad social, lo que parecía una inclinación hacia las propuestas de
Santiago Levy quien había hecho una fuerte campaña mediática y de cabildeo. Se
generaron propuestas de proyectos de reformas en salud, generalmente alrededor de
la propuesta de Levy (2012); el grupo de Frenk (en Knaul 2012) defendió claramente
los resultados del Seguro Popular, sosteniendo que se había llegado a la universalidad
y por fin a la garantía del derecho a la protección de la salud. Públicamente
quedaba en evidencia la división de la coalición pro-mercado. Los resultados son
30 Véase por ejemplo Ham, Ramírez y Valencia 2008.
60
Carlos Barba Solano y Enrique Valencia Lomelí
aún inciertos porque apenas se están decantando los proyectos realmente apoyados
por el presidente Peña Nieto, aunque el símbolo del nombramiento de la nueva
Secretaria de Salud, anteriormente presidenta de la Fundación Mexicana de la Salud,
anunciaría una ventaja inicial de los sanitaristas asociados con Frenk frente a los
economistas asociados con Levy (Valencia 2012).
Después de 15 años, se fue consolidando una fuerte coalición promotora de
las transferencias monetarias condicionadas (TMC), con asociación notable con una
coalición trasnacional. En México un muy pequeño grupo de tecnócratas diseñó el
germen de Progresa en poco más de dos años, entre 1995 y 1997, a partir de la propuesta
inicial de Santiago Levy (1991) y generó discusiones con otros funcionarios públicos.
El debate se abrió especialmente a un grupo de sociodemógrafos coordinados por
José Gómez de León, quienes incluyeron modificaciones sustanciales al diseño que
sería finalmente aprobado. Este grupo de “emprendedores” de políticas dirigieron
claramente el debate que incluyó sobre todo a funcionarios de diversas secretarías
de Estado, legisladores y algunos funcionarios de gobiernos estatales. En el seno
del gobierno central, se debatió y diseñó lo que podríamos señalar como el ADN
de Progresa-Oportunidades, al que se fueron asociando funcionarios públicos y
presidentes tanto del PRI como del PAN. Desde su origen, Progresa/Oportunidades
estuvo estrechamente ligado a la coalición trasnacional hegemónica de las TMC, con
interacciones densas -información, financiamiento, evaluación, participación en la
difusión internacional de las TMC-, como lo muestra el enfoque de condicionalidades
más severas para asegurar la inversión en capital humano y la evaluación cuasiexperimental (Fiszbein y Schady 2009: 36-37). Así, Oportunidades ha acentuado
la formación de capital humano con referencias marginales o prácticamente
inexistentes a los derechos sociales (véase Levy y Rodríguez 2005), a diferencia de
otros programas que han acentuado la redistribución, como Bolsa Familia (Fiszbein
y Schady 2009: 36) y que ha experimentado además una tensión entre la inversión
en capital humano y la protección de derechos sociales (Soares 2012); la demanda
ciudadana no estuvo presente como factor detonador de Progresa/Oportunidades, ni
el enfoque de derechos.
Así el empuje hacia la agenda liberal ha ido surgiendo paulatinamente
de poderosas coaliciones tecnócratas asociadas a coaliciones trasnacionales; el
empuje hacia una agenda universalista ha estado contendido apenas en coaliciones
epistémicas, debilitadas en el fondo porque los sectores sindicales han centrado sus
acciones en defender las ventajas adquiridas en el largo periodo de la sustitución a las
importaciones y no en pugnar por una agenda de derechos sociales generales; no se
ha constituido en México una fuerte coalición promotora del universalismo.
Estas coaliciones han impactado la agenda de las políticas públicas, en el
marco de fuertes crisis económicas (1982, 1994 y 2009) y de transformaciones
políticas -derrota del PRI en 2000 y 2006, derrota del PAN en 2012-. ¿Qué balance
podemos hacer de las transformaciones en el régimen mexicano de inicios de siglo,
sometido a reformas promovidas por las coaliciones liberales pro-mercado? Para
ilustrar la nueva compleja situación analizaremos seis campos del régimen de bienestar
La transición del Régimen de Bienestar mexicano: entre el dualismo y las reformas liberales
61
mexicano que han sido reformados durante las últimas décadas: sistema de salud,
sistema de pensiones, seguro de desempleo, instituciones del cuidado y de la vivienda,
y protección social frente a la pobreza. Las políticas sociales mexicanas han estado
sujetas a una intensa actividad reformadora después de la crisis económica de 1982,
con dominio de las políticas liberales y las políticas puestas en práctica en los años
2000 han continuado esta tendencia. Las principales modificaciones entre los años 80
y 90 fueron las siguientes: práctica eliminación de los subsidios a la oferta alimentaria
-cierre de la empresa pública CONASUPO- y creación de transferencias a productores
agrícolas (Programa Procampo), inicio de la transformación de los sistemas públicos
de pensiones hacia el modelo privatizado de cuentas individuales con aportación
definida, generación de políticas focalizadas frente a la pobreza -inicialmente con el
Programa Solidaridad- hasta llegar al esquema de subsidios a la demanda mediante
las transferencias monetarias condicionadas (Programa Progresa). En los años 2000,
las políticas sociales han profundizado estos cambios con las siguientes acciones:
generación de nuevas transferencias monetarias en apoyo alimentario, continuidad de
la transformación de los sistemas de pensiones hacia el modelo de cuentas individuales
con aportación definida e instauración de un conjunto de pensiones no contributivas,
creación de un nuevo segmento del sistema de salud con un paquete básico -Sistema
de Protección Social en Salud con el programa Seguro Popular-, ampliación del
Programa Progresa -denominado Oportunidades desde 2002- a zonas urbanas con
nuevos componentes, creación de un nuevo sistema asistencial de guarderías para
menores y modificación de las instituciones públicas de vivienda en entes financieros
vinculados al sector privado. En los siguientes apartados veremos los resultados en la
nueva estructuración del sistema de protección social.
Tabla 2
Nueva estructura del Sistema de salud
Seguro de salud obligatorio (contributivo). Este segmento incluye tres institutos creados para atender a los
trabajadores del sector privado (Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS) y del sector público (Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ISSSTE), y a los militares (Instituto de
Seguridad Social para las Fuerzas Armadas de México, ISSFAM), además de la actual Gerencia de Servicio
Médicos de Petróleos Mexicanos y de algunos esquemas especiales para funcionarios públicos -empleados
del sector financiero público y funcionarios de alto nivel-.
Seguro de salud voluntario. A partir de 2003 se genera el Sistema de Protección Social en Salud que incluye
los siguientes segmentos: Seguro Popular -contributivo, excepto para los situados en los dos primeros
deciles- para todos aquellos que no cuentan con seguridad social en salud y voluntariamente lo soliciten
-se busca así la “cobertura universal en salud”-; el Seguro Médico para una Nueva Generación incorpora
a niños nacidos a partir del 1 de diciembre de 2006 -fecha de inicio del gobierno de Felipe Calderón-,
la estrategia Embarazo Saludable -iniciada en agosto de 2008- para luchar contra la mortalidad materna
en las zonas marginadas del país; y Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos. Cada segmento
tiene beneficios particulares. El Sistema de Protección Social en Salud sólo cubre 1.607 diagnósticos,
únicamente 13% de los cubiertos por la seguridad social (Durán 2012). En realidad se trata de favorecer el
acceso a un paquete de servicios básicos de salud. Como resultado institucional fue notable el incremento
de la segmentación del sistema de salud, más aún si incorporamos el paquete básico del Programa Progresa/
Oportunidades (ver los detalles en Valencia, Foust y Tetreault 2012).
62
Carlos Barba Solano y Enrique Valencia Lomelí
En lo que corresponde a la reforma al sistema de salud realizada a partir de
2003, hay que señalar que esta se legitimó respaldándose en el derecho universal a la
protección en salud, garantizado para todos los ciudadanos. Lo que la sitúa en el terreno
de las reformas que se acercan al universalismo. Sin embargo, la reforma reprodujo dos
viejas tendencias: reproducir una visión básica de la universalidad en materia de derechos
sociales y la tendencia a ampliar la segmentación del sistema de salud. De hecho, la
creación del Seguro Popular agregó un piso intermedio al sistema de salud y reprodujo la
predisposición a ofrecer una cobertura desigual y servicios de calidad inferior para los más
pobres, ubicados al margen de esquemas de empleo formales. Además, de acuerdo con
datos aportados por el CONEVAL, la reforma no logró la incorporación a los servicios
de salud de más de 30% de los mexicanos (Ilustración 2)31.
Ilustración 2
Segmentación y cobertura del sistema de salud mexicano hacia finales de los
años 2010
La transición del Régimen de Bienestar mexicano: entre el dualismo y las reformas liberales
63
La ilustración 2 muestra que la estratificación continúa también en términos
de los tipos de derechos implicados, que incluyen intercambios mercantiles en la
cúspide, pasando por los derechos laborales a la seguridad social, derechos sociales
de menor jerarquía para los que no tienen empleo formal, contraprestaciones
programáticas para quienes son beneficiarios de Oportunidades y asistencia social
para el resto de la población. En la cúspide, se encuentran también casos de doble
protección: funcionarios públicos de alto nivel que cuentan ahora con seguro privado
-financiado con presupuesto público- además de la incorporación a instituciones
de seguridad social -especialmente útil para los servicios especializados con alta
tecnología-.
Así mismo, puede apreciarse que en los dos pisos superiores hay cobertura
de tercer nivel -ofrecidos en clínicas especializadas-; en el piso del Seguro Popular el
techo real son los servicios de segundo nivel -ofrecidos en hospitales generales-; en
el piso de Oportunidades los beneficiarios sólo tienen acceso a un paquete mínimo
de servicios básicos -unidades ambulatorias- y en el sótano la cobertura es errática
e insuficiente (Ilustración 2).
Tabla 3
Nueva estructura de los Sistemas de pensiones
Fuente: Barba, 2012, Gráfico 3.
La ilustración 2 muestra que en 2010 en la cúspide de la pirámide del
sistema de salud mexicano se situaba el 1.1% de la población con acceso a seguros
privados. Después encontramos a la población derechohabiente de los seguros de
salud ligados al empleo formal, en el piso siguiente se ubica el Seguro Popular que
protege a quienes no tienen empleo formal, más abajo se encuentra Oportunidades
y en el sótano la población con carencias severas de acceso a la salud.
31 Con datos actualizados a 2012, la exclusión de personas de algún tipo de seguro en salud fue de 21%
(CONEVAL 2013).
Pensiones contributivas. Antes de las reformas pensionarias, existían más de cien esquemas desintegrados:
trabajadores del sector privado afiliados al IMSS, empleados del gobierno federal y de los gobiernos
estatales afiliados al ISSSTE, trabajadores del IMSS y del ISSSTE, trabajadores petroleros (Fondo Laboral
PEMEX), trabajadores del sector eléctrico -esquemas para las dos empresas públicas-, militares (ISSFAM),
empleados del sector financiero público -con al menos cuatro fondos especiales para cada institución
bancaria, incluido el banco central-, trabajadores de gobiernos estatales y municipales -al menos 32
fondos-, trabajadores de instituciones públicas de educación superior -fondos de cada universidad, con
un total de 60 instituciones-, empleados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y altos funcionarios
del gobierno federal. Después de las distintas rondas de reformas pensionarias, generalmente cada esquema
se divide en dos: pensiones para los trabajadores antes de la reforma y para los trabajadores contratados
después de la reforma; es el caso de los afiliados al IMSS y el ISSSTE, de los empleados mismos del IMSS
y del ISSSTE, de 27 universidades públicas -hasta 2004- y de empleados del sector financiero público.
La segmentación se multiplicó notablemente con las reformas.
Pensiones no contributivas. Se generaron nuevas instituciones dirigidas a los pobres rurales y urbanos. El
esquema más importante por su cobertura es el Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 Años y
Más en Zonas Rurales, creado en 2007 y que se ha ido ampliando paulatinamente a zonas urbanas. Implica
una transferencia mensual de 500 pesos; en 2011 superó la cobertura de dos millones de personas. No es
Ley sino programa, a diferencia del Distrito Federal donde se creó la Ley de Pensión Alimentaria del DF en
2003, inicialmente para personas mayores de 70 años y después de 68 años, con una pensión equivalente a
medio salario mínimo mensual -788 pesos en 2011, aproximadamente 71 dólares-. Después de esta Ley
se generaron esquemas diferenciados y desvinculados en al menos 19 estados (ver los detalles en Valencia,
Foust y Tetreault 2012: 65-66).
64
Carlos Barba Solano y Enrique Valencia Lomelí
Las reformas realizadas a los sistemas de pensiones del IMSS y el ISSSTE pusieron
fin a los sistemas de reparto o de “pay as you go” e implicaron una mercantilización de
este segmento de la protección social, a través de la creación de cuentas individuales
y de instituciones financieras encargadas de administrarlas (Afores y Pensionissste).
Estas reformas fueron realizadas para hacer frente a la crisis financiera por la que
atravesaban esas instituciones como resultado del deterioro de la tasa de trabajadores
activos respecto de los pasivos, de la mala administración de los recursos acumulados,
de la evasión fiscal por parte de los empleadores y de los altos costos administrativos
de la operación de los sistemas (Mesa-Lago 1994 2007); además, el impacto de la
coalición internacional pro-mercado en el campo de las pensiones fue notable en
México (Madrid 2008), junto con la incorporación de pensiones no contributivas
(como esquema de combate a la pobreza extrema). El resultado fue una nueva
estructura aún más segmentada en el campo pensionario.
Estas reformas, que en el caso del ISSSTE enfrentaron intensas movilizaciones
sindicales y múltiples recursos legales, regresaron a cada trabajador en lo individual la
responsabilidad de hacerse cargo de los riesgos ligados al ciclo vital correspondientes a
la cesantía por vejez. A pesar de ello, las reformas no alteraron la estratificación social
en el ámbito de las pensiones ni resolvieron los problemas financieros (Ramírez,
Ham, Salas y Valencia 2012). A todo esto se suma el hecho de que las reformas han
profundizado la estructura de privilegios que corresponde a la “nobleza de Estado”
identificada en Valencia, Foust y Tetreault (2012): en 2010, mientras la pensión
promedio registrada por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) fue de
4,908 pesos, un Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación recibía entre
140, 686 y 175, 858 pesos, casi treinta veces más.
Tabla 4
Continuidad de la ausencia institucional frente al desempleo
Seguro del desempleo. La Constitución Política señala en el Artículo 123, desde 1917, que la seguridad
social incluirá un seguro por “cesación involuntaria del trabajo”, sin embargo en México no se ha generado
un seguro del desempleo, con excepción de una pequeña experiencia en el DF donde comenzó a partir de
octubre de 2008. Lo que existe en general es una “indemnización por finalización del trabajo”, establecida
en la Ley Federal del Trabajo, pero poco efectivas: están muy fuertemente concentradas en los deciles
de altos ingresos, porque en ellos se concentran los empleos formales, con contrato establecido, y muy
probablemente porque en ellos las capacidades de negociación y defensa legal son mayores (ver Bensusán
2006). Las modificaciones recientes más notables tienen que ver con la posibilidad de que los trabajadores
con cuenta activa en una AFORE y en situación de desempleo en el marco de la crisis de 2009 puedan
retirar una parte de los fondos ahorrados para la pensión futura. Las leyes del Seguro Social y del ISSSTE
autorizan a quienes quedan sin trabajo a retirar pequeños fondos de las cuentas individuales manejadas por
las AFORES; en el marco de la crisis de 2009, los desempleados obtuvieron la autorización de retirar más
fondos y además recibieron la extensión de 2 a 6 meses de servicios de salud y maternidad en la seguridad
social después de la pérdida del empleo (ver Valencia, Foust y Tetreaul 2012).
La transición del Régimen de Bienestar mexicano: entre el dualismo y las reformas liberales
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En este apartado -y además en el siguiente, del cuidado-, el sistema de protección
social mexicano ha sido y continúa siendo incompleto. El riesgo de la pérdida del
empleo es prácticamente asumido por los trabajadores y sus familias. La flexibilidad
laboral de hecho y la flexibilidad formal a partir de 2013 con la reformas a la Ley del
Trabajo han acentuado y probablemente intensificarán este riesgo.
Tabla 5
Nueva estructura de las instituciones del cuidado
Instituciones del cuidado ligadas al trabajo formal (seguridad social). El cuidado de niños, ancianos y
personas discapacitadas ha sido una actividad fundamental del hogar y en él de las mujeres; el desarrollo
de instituciones de cuidado ha sido tardío en México, en lo que se refiere a cuidado infantil, y casi nulo en
referencia a los ancianos y personas con discapacidad. Por una parte, la principal institución de seguridad
social, el IMSS, incorporó en la Ley de 1973 la obligación patronal de financiar el servicio de guarderías y,
por otra, la legislación en el campo educativo fijó la obligatoriedad de la educación preescolar -para niños
entre 3 y 6 años- hasta el año 2002 (López 2010; Coneval y UNICEF, 2012). En junio de 2011 había
1,452 guarderías infantiles en el IMSS, para 234,744 niños, con un déficit de atención de la demanda
superior al 75%; el subdesarrollo de este sector es patente: en 2009, sólo 2.6% de niños entre 0 y 6 años
eran cuidados en una guardería pública y 1% en guardería privada, 78.4% por la mamá y 10.8% por la
abuela (ver Valencia, Foust y Tetreault 2012: 85); a pesar de ser considerada parte de la educación básica,
sólo 71% asiste a la escuela preescolar y entre los pobres extremos únicamente 52.6% (CONEVAL y
UNICEF 2012).
Instituciones del cuidado ligadas a la protección ante la pobreza. En 2007 fue creado el Sistema Nacional de
Guarderías y Estancias Infantiles al que se integra el Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para
Apoyar a Madres Trabajadoras -en 2012 había 9,536, que atendía a cerca de 293,000 niños-, coordinado
por una instancia de asistencia social, el DIF (Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia,
creado en 1977).
La gran debilidad del sistema institucional del cuidado es una de las bases del
familismo y del enfoque conservador de género del régimen de bienestar mexicano.
Ni las antiguas instituciones de seguridad social ni los reformadores de mercado
han generado mecanismos de desfamiliarización. Para mostrar las debilidades de la
mercantilización del cuidado, baste decir con que en casi 60% de la demanda atendida
en las guarderías privadas el pago (2009) fue cercano a 600 pesos mensuales, cerca
de dos terceras partes la línea de bienestar mínimo del Coneval (Valencia, Foust y
Tetreault 2012).
Tabla 6
Nueva estructura en el Sistema Nacional de Vivienda.
Legado institucional. En la Constitución de 1917, en el artículo 123, se incluyó la obligación patronal de
proporcionar “habitaciones cómodas e higiénicas a los trabajadores”, rentadas; no es sino hasta 1972 que
se crearon las principales instituciones públicas para la vivienda, vinculadas al trabajo formal: Infonavit
y Fovissste, lo que dio pie a la creación del Sistema Nacional de Vivienda (1973) (Schteingart y Patiño
2006). Otras instituciones públicas generadas fueron el Fondo de Habitación y Servicios Sociales de
66
Carlos Barba Solano y Enrique Valencia Lomelí
los Trabajadores Electricistas (creado en 1966), la Subgerencia de Vivienda de Petróleos de México y el
Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armas Mexicanas y también con acciones de vivienda para
los militares. Hasta 1983 se incorporó en la constitución el derecho a la vivienda (“Toda familia tiene
derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa”). En 1981 fue creado el Fideicomiso Fondo Nacional
de Habitaciones Populares (FONHAPO), dirigido a la problemática de vivienda de sectores pobres y
generado a partir de demandas de organizaciones sociales (Puebla 2006).
Cambios en el Sistema Nacional de Vivienda. El cambio más notable fue el abandono de los programas de
construcción a cargo del Estado y su sustitución por esquemas de financiamiento para la adquisición de
vivienda para los trabajadores, después de un intenso proceso de desregulación; surgen grandes consorcios
privados como productores dominantes de vivienda, asociados con las instituciones públicas ahora
centradas en el financiamiento (Barba, 2003; Coulomb y Schteingart 2006).
Esta transformación redundó en una notable mercantilización de este
segmento de la protección social y en la transferencia neta de recursos públicos hacia
el sector privado, orientada hacia las grandes empresas constructoras del país, que
obtuvieron así jugosas ganancias, a través de la especulación inmobiliaria y ofreciendo
viviendas de baja calidad, con frecuencia sin garantía alguna de un acceso a servicios
públicos de calidad, ubicadas en zonas de riesgo, en contextos urbanos carentes de la
infraestructura necesaria para fomentar la cohesión social. Esta política habitacional
ha derivado en la existencia de casi 5 millones de casas deshabitadas de manera
permanente, en buena medida como resultado del incremento de la cartera vencida
inmobiliaria por insolvencia para pagar los créditos o los intereses moratorios, es
decir, los compromisos contraídos con empresas inmobiliarias, bancos comerciales y
sofoles32 (Bolis 2012; Coulomb 2012)
Este cambio de política ha sido pernicioso en muchos conceptos, sin
embargo, no alteró la vinculación del derecho a la vivienda con la derecho-habiencia
que otorga un empleo formal o con la estabilidad del empleo y de los ingresos.
Esta situación se traduce, como ocurría aún antes de la reforma, en procesos de
exclusión, aunque ahora agravados por el hecho de que en México sólo 2 de cada 10
nuevos empleos son formales, ello impide estructuralmente un acceso universal a la
vivienda33 (Coulomb 2012). En el sistema nacional de vivienda se ha generado así
una situación paradójica: por una parte precariedad en las condiciones de vivienda
de los más pobres -e incluso falta de vivienda para muchos de ellos- y por otra un
fuerte stock de casas deshabitadas.
Tabla 7
Nueva estructura en el sistema de protección social frente a la pobreza.
Nueva institucionalidad. Junto con la eliminación de los subsidios universales a la oferta alimenticia y
de la progresiva liquidación de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares a partir de los años 80
(Ordóñez 2002), las políticas frente a la pobreza transitan claramente hacia la focalización primero con el
Programa Solidaridad y después hacia las transferencias monetarias condicionadas en 1997 con el Programa
32 Sin duda esta situación se vió agravada debido a la crisis económica de 2009.
33 Por eso algunos autores, sugieren sustituir la idea de acceso universal a la propiedad por acceso
garantizado a viviendas en arrendamiento (Coulomb 2012).
La transición del Régimen de Bienestar mexicano: entre el dualismo y las reformas liberales
67
Progresa -después Oportunidades- y en general a los subsidios a la demanda en 1993 con el Programa
de Apoyos Directos al Campo (transferencias a los productores agrícolas para ayudarlos a adaptarse a
la apertura comercial derivada del TLCAN) (Valencia, Foust y Tetreaul 2012). El más relevante por su
alcance y prestigio internacional es el Programa Progresa/Oportunidades, que cubre en 2012 a cerca de 30
millones de personas con transferencia monetarias condicionadas -con componentes iniciales de apoyos
a la educación, salud y alimentación, y con componentes adicionales de apoyo energético, transferencia
a adultos mayores de 70 años y apoyos para compensar los incrementos de los precios internacionales de
alimentos-. Se generaron otros programas más: destacamos al Programa de Apoyo Alimentario -iniciado
en 2003-, que llegó a 2.6 millones de personas en 2010. Entre estos dos programas, las transferencias
monetarias cubren a poco más de una cuarta parte de la población.
El Progresa-Oportunidades es el programa paradigmático de transferencias
monetarias condicionadas, reconocido ampliamente a escala internacional como
un modelo a seguir, debido a su gran cobertura, su enfoque integral en materia de
educación, salud y alimentación, su tendencia a desligar empleo formal y protección
social y por su relativa eficacia. Este programa se diseñó en el marco de un paradigma
que ubica la reducción de la pobreza y la construcción de redes de seguridad para
enfrentar la vulnerabilidad social como los temas cruciales de la agenda del bienestar
y como nuevos ejes de la cuestión social (Barba 2010). En el ámbito educativo
se ha demostrado su capacidad para promover la matrícula y la asistencia de los
niños y jóvenes a la escuela, mejorar la permanencia escolar de sus beneficiarios y
aumentar su acumulación de años promedio de escolaridad. En el campo de la salud
se destacan sus logros en la disminución de la desnutrición infantil, y la mejora y
diversificación de la alimentación familiar, en la promoción de la asistencia de los
niños a los centros de salud y el descenso en las tasas de morbilidad materna, infantil
y adulta. En el entramado comunitario y familiar se destaca su eficacia para fomentar
la formación de capital social grupal e incentivar que las familias pobres inviertan en
capital humano. También se reconoce que realizan una focalización eficiente, evitan
el paternalismo que suele caracterizar las ayudas alimentarias u otros programas
basados en la transferencia de productos básicos a los pobres y reemplazan programas
que se enfocan al problema de la oferta de servicios sociales (FIS). De igual forma,
se les elogia por alcanzar niveles de transparencia financiera y operativa difícilmente
emulables por otros programas. (Adato 2005; González de la Rocha 2005; Skoufias
2006; Parker, Tood y Wolpin 2006; Valencia 2008; Fiszbein y Schady 2009).
Desde su creación, Progresa-Oportunidades innovó en México la protección
estatal para los más pobres, porque fue concebido como un mecanismo para corregir
las fallas del mercado que se consideran los factores centrales que impedían a los
pobres el consumo de servicios sociales esenciales, como la educación y la salud.
El programa se basa en la prueba de medios, realizada a través de una metodología
sumamente compleja que demanda altos grados de pericia técnica, establece
condicionalidades para sus beneficiarios, es de bajo costo y muy eficiente en la
utilización de recursos escasos, busca legitimarse a través de evaluaciones constantes
realizadas por organizaciones de expertos externos, con frecuencia ligados a
instituciones internacionales o académicas que cuentan con un gran prestigio,
quienes evalúan resultados cuantificables generados por el propio programa.
68
Carlos Barba Solano y Enrique Valencia Lomelí
Sin embargo, Oportunidades reproduce algunas de las característica
fundamentales del régimen de bienestar mexicano, entre ellas destacan: en primer
lugar, su orientación familiarista, que enfatiza el rol reproductivo de las madres y
tiende a retradicionalizar los roles y las responsabilidades familiares basados en una
visión patriarcal, esto implica que a través de este programa el Estado promueve
activamente la estructuración de relaciones de género, desiguales y asimétricas
(Molyneux 2007); en segundo lugar, sobresale su tendencia a ofrecer servicios
de baja calidad para los más pobres, lo que se evidencia en el tipo de servicios de
salud ofrecidos por ese programa, ya que sus beneficiarios sólo tienen acceso a un
paquete mínimo de servicios básicos y preventivos, en unidades ambulatorias, lo
que contrasta con los servicios ofrecidos por el Seguro Popular y las instituciones de
seguridad social; en tercer lugar, hay evidencias de que, a pesar de que el programa es
reconocido por su gran trasparencia financiera y oprerativa, es poroso a las prácticas
clientelares y a la utilización político-electoral y además ha sufrido modificaciones
normativas que han erosionado seriamente su legitimidad democrática interna
(Fundar 2006; PNUD 2007; Barba y Valencia 2011, Barba 2012a).
En breve, después de este repaso por las reformas en seis campos del bienestar
podemos señalar que, además de algunas nuevas tendencias, los resultados han sido
fuertemente inerciales -peso de la path dependency-. Los legados históricos y los
compromisos objetivados en las instituciones sociales tradicionales han sido muy
poderosos, de tal manera que el dualismo no ha desaparecido sino que en cierta manera
se ha institucionalizado aún más, inicialmente desde los años noventa y fuertemente
en la primera década de los años 2000: al lado de las instituciones de seguridad social
-seguro de salud contributivo obligatorio, pensiones contributivas, programas de
vivienda para los trabajadores y establecimientos para el cuidado infantil- se han
creado, por un lado, instituciones de protección social para los pobres -seguro de
salud voluntario, diversas transferencias monetarias condicionadas, pensiones no
contributivas y estancias infantiles asistenciales- y, por otro, se han reformado algunos
componentes de la tradicional seguridad social con la incorporación de instituciones
ligadas estrechamente a los mercados financieros -administradoras privadas de las
cuentas individuales para el retiro y empresas productoras de vivienda-. Una parte
de lo que antes se dejaba a la informalidad (en el sentido de Wood y Gough 2006),
se asume en las instituciones para pobres, aunque el peso de los esfuerzos familiares
para enfrentar en especial los riesgos de salud y de desempleo sigue siendo fuerte.
La segmentación se ha incrementado notablemente en todos estos sistemas, con
mecanismos reproductores de la desigualdad.
La transición del Régimen de Bienestar mexicano: entre el dualismo y las reformas liberales
69
3. Balance final: entre el dualismo histórico y los proyectos liberales
El sistema de protección social mexicano está significativamente segmentado y
estratificado. Los llamados “sistema de salud” y de “pensiones” están compuestos
por diversos fragmentos para diferentes categorías de trabajadores, con la inclusión
reciente de segmentos para los pobres; con debilidad en la integración de los
sistemas -diversas normatividad y provisión de servicios, y débiles mecanismos de
integración- y fuerte estratificación o jerarquización de los beneficios. En el marco
de la segmentación se van generando sistemas exclusivos, con beneficios adicionales,
para generar trato especial a los empleados más favorecidos. Por ejemplo, mecanismos
para superar los servicios aportados en las instalaciones generales de la seguridad
social (IMSS e ISSSTE), a través de instalaciones especiales -trabajadores petroleros
y militares- o de la garantía de servicios privados con seguros médicos de gastos
mayores para funcionarios de alto nivel; o reglas especiales para lograr una tasa de
reemplazo mayor en los sistemas de pensiones, también para funcionarios de alto
nivel34. La segmentación y su relativa desintegración favorecen esta fuga o carrera
hacia la distinción (Lautier 2004), financiada con fondos públicos -lo que se da
también en las empresas privadas, pero financiada con fondos privados-.
Junto a esta compleja y jerarquizada estructura, en los últimos decenios se
ha ido construyendo un segmento de instituciones para los pobres, desarticulada
normativa y organizativamente de aquélla. A su vez, estas nuevas instituciones
reproducen también los esquemas de segmentación y jerarquización: nuevos diseños
de salud para diversas categorías de pobres o excluidos de las instituciones de
seguridad social y multiplicidad de pensiones no contributivas estatales y federales.
Las instituciones para pobres recrean así las viejas prácticas de segmentación y
jerarquización. Véase el caso de las pensiones básicas que se han ido generando:
pensiones de un salario mínimo para los trabajadores en el sector privado, de dos
salarios mínimos para los empleados en el sector público y de dos salarios mínimos
bancarios para los empleados en el sector financiero público, y de medio salario
mínimo en el DF como pensión universal -no contributiva en el marco de una
ley- y de prácticamente un tercio de salario mínimo para los mayores de 70 años
-o mayores de 65 a partir del gobierno de Enrique Peña Nieto en 2013-. Así,
estas estructuras segmentadas, relativamente desarticuladas y estratificadas o
jerarquizadas generan diversas ciudadanías sociales -en el sentido de ciudadanos,
en términos reales, con derechos sociales desiguales-. El acceso real a los derechos
es desigual gracias a este conjunto de instituciones sociales. Las reformas o creaciones
institucionales recientes han permitido, es cierto, un avance al menos mínimo para
que los ciudadanos en condición de pobreza puedan lograr ciertas garantías mínimas
en salud, retiro e ingresos.
Para algunos, México ha avanzado claramente hacia un régimen de bienestar
liberal, residual (Barrientos 2009); sin embargo, el análisis detallado del régimen
34 Puede verse una descripción detallada en Valencia, Foust y Tetreault 2012.
70
Carlos Barba Solano y Enrique Valencia Lomelí
de bienestar mexicano nos permite concluir que está lejos de llegar a una simple
residualización liberal y que la pintura es más compleja: por una parte aparece
efectivamente mercantilización en el campo de pensiones y vivienda, reforma
laboral reciente (2013) de tipo flexible y desarrollo notable del polo asistencial-liberal
(TMC, acercamiento a pensiones no contributivas básicas), pero por otra mayor
segmentación y jerarquización del régimen a través de sus resortes “conservadores”:
luchas por mantener las ventajas adquiridas o, como diría Esping-Andersen (1990:
27), los “diferenciadores de estatus”. El matiz es evidente incluso en el supuestamente
híper-liberalizado sistema de pensiones: no se “liberaliza” de manera completa y
los sectores privilegiados -militares, petroleros y elite de la burocracia- logran
evitar entrar en las reformas -paradójicamente es un nuevo privilegio no estar en
un esquema reformado-, los cambios más fuertes se aplican fundamentalmente
a los jóvenes -verdaderos perdedores- que ingresarán al mercado laboral después
de las reformas y que tendrán reglas notablemente más estrictas (edad de retiro,
semanas de cotización) para obtener una pensión. Los “resortes de veto fuertemente
institucionalizados” del “sistema de seguridad social” (Esping-Andersen 2010: 15)
han funcionado para evitar una reforma de salud en extremo liberal y para matizar
la reforma de pensiones; el resultado ha sido la conjunción de resortes residualistas,
segmentadores y jerarquizadores. Este encuentro de dinámicas, tensiones, es lo
que permitido institucionalizar de diferente manera el viejo dualismo del régimen
mexicano. Los esfuerzos reformadores liberales han sido así moldeados por las
resistencias de los estatus adquiridos.
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LA CONSTRUCCIÓN DE UNIVERSALISMO Y SUS CONTRADICCIONES:
LECCIONES DE LOS SERVICIOS DE SALUD EN COSTA RICA, 1940-2011
Building universalism: Lessons from Costa Rica´s health services, 1940-2011
Juliana Martínez Franzoni* y Diego Sánchez-Ancochea**
Resumen: Con frecuencia la construcción del universalismo se asimila pragmáticamente a coberturas
masivas –aunque los beneficios sean segmentados—o al modelo nórdico basado en impuestos generales y
servicios generosos para todos –aspiración inalcanzable hoy en América Latina. En su lugar este artículo
define la política social universal como aquella que provee servicios de similar calidad y generosidad a una
mayoría de la población y discute la arquitectura de política social específica que hizo de Costa Rica uno de
los pocos países periféricos que la logró. Mostramos como se alcanzó universalismo a través de un sistema
contributivo inicialmente dirigido a trabajadores asalariados gracias a su diseño unificado, construido
desde abajo y vinculado exitosamente a la asistencia social. El caso costarricense ofrece lecciones positivas
pero también muestra las amenazas en un mundo con creciente informalidad y presencia del mercado en
los servicios públicos.
Palabra claves: Política social, seguridad social, universalismo, América Latina.
Abstract: The building of universalism is most often conflated with massive coverage – even if benefits are
segmented – or consider equivalent to the Nordic model based on general revenues and generous services
for all – something unfeasible in contemporary Latin America. We instead understand universal social
policy as entailing services of similar quality and generosity for a majority of the population, regardless of
the policy architecture that makes it happen. Our argument is grounded on the case of Costa Rica, one of
the few peripheral countries that made universalism happened. In this case the policy architecture revolved
around payroll contributions, initially aimed at salaried workers, channeled to a unified fund, successfully
linked to social assistance and incrementally reaching out the better off and the poor population. The case
of Costa Rica offers positive lessons but also shows threats resulting from an increasingly informal labor
market and a growing role of markets in public service.
Keywords: Social policy; social security; universalism; Latin America.
Introducción: la vuelta del universalismo en América Latina
Durante la última década, la política social latinoamericana ha dado un giro de
ciento ochenta grados. Los programas de transferencias monetarias condicionadas
continúan jugando un papel importante pero, a la vez, gobiernos de los más diversos
*
PhD en Sociologìa Universidad de Pittsburgh. Profesora asociada de la Universidad de Costa Rica.
Temas de especialización: desigualdad, formación de política social, relaciones de género y cuidados en
América Latina. Email: [email protected]
**
PhD en Economía, New School for Social Research. Profesor Universidad de Oxford. Temas de
especialización: economía política de la distribución, política social e industrial, desarrollo económico en
América Latina. Email: [email protected]
78
Juliana Martínez Franzoni y Diego Sánchez-Ancochea
signos políticos se han distanciado de diseños de política de exclusiva inspiración
liberal. De hecho, como lo argumentan Santiago Levy y Nobert Schady en un
reciente artículo del Journal of Economic Perspectives, “durante las pasadas dos décadas
los gobiernos de América Latina han creado o expandido programas de salud, pensiones
y programas financiados total o parcialmente con impuestos generales, frecuentemente
como parte de la protección social no contributiva” (Levy y Schady 2013: 201).1 Estos
programas han aumentado significativamente el acceso a los beneficios de la política
social. Por ejemplo, en Brasil la pensión rural ha llevado a un aumento del 40% de
la cobertura y en México, el Seguro Popular ha expandido rápidamente el acceso
a 43 millones de personas. Los ejemplos se encuentran en toda la región, desde El
Salvador con su ampliación del nivel primario de atención de la salud, hasta Ecuador
con su programa de transferencias a personas con discapacidad, independientemente
de la trayectoria histórica de los países y de otras diferencias pasadas o presentes en
materia de política social.
Este renovado interés por el universalismo se ha apoyado en un cambio de
las ideas, hacia paradigmas más progresistas a nivel internacional. Luego de décadas
de promover un enfoque residual del papel del Estado en el bienestar de la población,
un número creciente de agencias, entre ellas de manera prominente las del Sistema
de las Naciones Unidas, reconocen la importancia del universalismo (ILO 2011;
UNRISD 2010). Nociones como las del “universalismo básico” y el “piso básico de
protección social” se han vuelto valiosos marcos para el lanzamiento de reformas
-en particular en los países en los que históricamente la política social ha sido débil
o inexistente para amplios sectores de la población y que necesitan construirla en el
marco de importantes restricciones fiscales-.
No obstante estos avances, la discusión en torno al universalismo en
América Latina tiene generalmente dos limitaciones –una concerniente a fines y la
otra a medios- que dificultan avanzar en el debate y en la definición de políticas.
Por un lado, hay una tendencia, sobre todo desde el ámbito político, a asimilar el
universalismo sólo a la cobertura masiva. Un ejemplo es la expansión del acceso a
servicios básicos de salud como el Seguro Popular, un seguro público y voluntario
al cual la población aporta según la capacidad de pago cada familia, y mediante el
cual se atienden un conjunto predefinido de patologías.2 Mediante este mecanismo,
millones de personas cuentan ahora con servicios prepago de salud aunque lo hacen a
una canasta distinta, más restringida, de servicios, que la que reciben los trabajadores
y trabajadoras formales a través del seguro social.
En una posición antitética están quienes equiparan universalismo de manera
estricta con el sistema nórdico social-demócrata de derechos sociales, dirigidos a toda
la ciudadanía y financiados con impuestos generales. En El Salvador, por ejemplo, en
el marco del Sistema Universal de Protección Social, se ha puesto un gran acento en
la distribución de útiles, uniformes y zapatos a todos los escolares con independencia
de su nivel de ingreso como forma de lograr auténtico universalismo (GOES
1 Salvo que se indique lo contrario, las traducciones de textos en inglés son nuestras.
2 Se trata de 1,440 enfermedades, 95% de las cuales son las más comunes, así como 422 medicamentos
del cuadro básico (Instituto de Salud del Estado de México 2013).
La construcción de universalismo y sus contradicciones...
79
2012). Ello, sin embargo, ha generado un amplio debate entre los creadores de
estos programas que, siguiendo posiciones maximalistas que asocian universalismo
a ciudadanía, consideran que todo y cado uno de los programas sociales deben
organizarse en torno a dicho acceso, y quienes consideran que estos recursos deberían
asignarse según criterio de necesidad económica, para enfocar los recursos masivos
en aspectos que puedan incidir directamente en el desempeño educativo.
La primera definición es poco útil si lo que se quiere es fortalecer el papel de
la política social en la reducción de la desigualdad: coberturas de toda la población
pero con beneficios segmentados contribuyen a reproducirla sino a profundizarla.
La segunda posición es inapropiadamente maximalista: si la única forma de
lograr universalismo es llegar al modelo nórdico, América Latina difícilmente lo
logre. Debemos además considerar que dicho modelo reflejó relaciones de poder
determinadas entre actores en un momento histórico dado, incluyendo un muy
limitado desarrollo del mercado privado de servicios. Además, como bien explica
Pribble (2013), lejos de ser un rasgo que está presente o ausente de las reformas de
políticas, el universalismo conlleva gradientes que van desde el nivel más puro hasta
el neutral y el regresivo pasando por el moderado y débil.
Definimos el universalismo a partir de resultados respecto a tres dimensiones:
acceso –que debe ser masivo, alcanzando a la mayoría–; generosidad -incluyendo
calidad-; y equidad –es decir condiciones iguales entre distintos grupos de la
población-. Las políticas sociales universales son aquellas cuyos resultados alcanzan
a toda la población con similares beneficios y suficiente calidad mediante una
combinación de instrumentos masivos y de discriminación positiva, haciendo por lo
tanto innecesario, sólo opcional, el que la población recurra al mercado.
La pregunta es: ¿cómo llegan los países a este punto? ¿Cómo pueden
gradualmente pasar de una situación de débil garantía de derechos a la mayoría
de la población, a otra en la que predomina el universalismo tal y como lo hemos
definido? Este artículo explora respuestas a estas preguntas a partir de la experiencia
de Costa Rica. Como hemos argumentado en otras ocasiones, Costa Rica es el país
que más se acercó a un escenario universalista, no solo en América Latina sino en el
conjunto de países periféricos (Martínez Franzoni y Sánchez-Ancochea 2013). Entre
1940 y 1980, el país se convirtió en “el caso más cercano de Estado social universalista
e igualitarista e incluso más, de Estado de bienestar socialdemócrata embrionario”
(Filgueira 2005: 21).
Los resultados fueron, y en buena medida siguen siendo, extraordinarios.
La cobertura de la seguridad social entre la población urbana se incrementó de solo
el 8 por cierto en 1940, al 70 por ciento en 1980 (Román 2008). De acuerdo a
Sandbrook y colaboradores, quienes estudiaron los pocos casos que existen de socialdemocracia en la periferia, a comienzos de los años 80 la mayoría de la población en
edad económicamente activa tenía acceso a trabajos bien remunerados y a servicios
de salud, educación y pensiones de calidad. Como correlato, los indicadores de
desarrollo humano como mortalidad infantil y esperanza de vida se ubicaron también
entre los mejores de los países en desarrollo (Sandbrook et al 2007).
80
Juliana Martínez Franzoni y Diego Sánchez-Ancochea
Más interesante a los efectos del debate sobre cómo construir universalismo
es que en Costa Rica esto se hizo a partir de un sistema Bismarckiano basado en
contribuciones a la nómina laboral y a derechos inicialmente asegurados únicamente
para los trabajadores asalariados que sólo más tarde fueron ampliados al resto de
la población. Dado que buena parte de la política social latinoamericana continúa
organizándose en torno a la seguridad social, la experiencia de Costa Rica puede
dar luces acerca de cómo transitar de esquemas contributivos que fomentan la
desigualdad, a esquemas contributivos que la desalienten. Más concretamente, el caso
costarricense ofrece lecciones importantes tanto a aquellos países que tienen sistemas
históricamente excluyentes (Filgueira 1998) e informales (Martínez Franzoni 2008)3
como a aquellos que están tratando de recrear sistemas universales a partir del telón
de fondo de las reformas de mercado (Pribble 2013).
En este artículo damos cuenta de los rasgos de la arquitectura de la política
social costarricense que hicieron posible transformar un sistema contributivo de
corte bismarckiano en el núcleo duro de la política universal -seguro de salud y
de pensiones-, y explicamos por qué durante las dos últimas décadas ha sido
crecientemente difícil mantener los éxitos iniciales.4 Concluimos el artículo con
implicaciones para el presente de América Latina.
1. Rasgos fundamentales de la construcción del universalismo entre 1940 y 1980
La creación de la seguridad social a comienzos de la década de 1940 no tuvo por
objeto crear universalismo pero, aun así, puso sus bases a partir de un diseño basado
en un sistema unificado. A continuación abordamos tres rasgos interrelacionados
que consideramos fundamentales de dicho diseño: su carácter unificado y desde
abajo; la complementariedad entre seguridad social y asistencia social y la existencia
de un modelo económico que apoyó la expansión de la política social a través de
distintos canales. Estos tres aspectos son, en buena medida, análogos a las piezas de
un rompecabezas: sin los otros dos, cada uno hubiera conllevado resultados menos
positivos para el universalismo que los alcanzados.
1.1. Un régimen de política social unificado y construido desde abajo hacia arriba en
términos de la estructura social
El sistema de seguridad social costarricense aprobado por la ley no 17 de
constitución de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) durante el gobierno
social-Cristiano de Rafael Ángel Calderón Guardia contó con dos características
3 Los regímenes informales de bienestar son aquellos en los que el manejo de riesgos de la mayoría de la
población gira sólo en torno a las familias, tanto en materia de estrategias de protección social, como de
estrategias de generación de ingresos en gran medida trasnacionales. En estos regímenes las lógicas de asignación
de recursos, mercantil, colectiva y familiar, se desdibujan entre si bajo la preeminencia de esta última.
4 En este artículo nos concentramos en la arquitectura y dejamos a un lado los determinantes políticos, los
cuales analizamos en otros trabajos recientes (véase Martínez Franzoni y Sánchez-Ancochea 2012 y 2013).
La construcción de universalismo y sus contradicciones...
81
que le hicieron diferente del de muchos otros países latinoamericanos. Primero,
la seguridad social incluyó inicialmente a los trabajadores asalariados de menores
ingresos. Concretamente se le dio prioridad a quienes contaban con salarios por
debajo de un nivel bastante modesto -equivalente a 50 dólares de hoy- lo que se
logró estableciendo un techo salarial de cotización. Segundo, tanto desde adentro
como desde afuera, creó incentivos para ir incluyendo a más personas a lo largo del
tiempo. Desde adentro, cada vez que había nuevas necesidades financieras para hacer
frente a las también crecientes demandas de servicios, los trabajadores ya asegurados
tuvieron incentivos para apoyar la expansión hacia grupos de ingresos más altos que
le aportarían al sistema mayores contribuciones fiscales. Esto se hizo evidente cuanto
en 1970 el Gobierno propuso eliminar el techo salarial por completo y con ello
volver obligatorio el aseguramiento de todos los asalariados, independientemente de
sus ingresos. Dicha medida contó con el apoyo de prácticamente todos los sindicatos,
desde católicos y socialdemócratas hasta de izquierda.5 Esta dinámica relativamente
armónica de expansión horizontal contrasta con lo ocurrido en otros países de
América Latina en los que los grupos de altos ingresos -y los militares-, fueron
incorporados primero y desde ese lugar presionaron para la expansión vertical –más
beneficios para ellos -en vez de la horizontal – es decir, más personas con acceso a los
mismos beneficios -evitando así que los trabajadores de menores ingresos accedieran
a los mismos servicios (Filgueira 2007)-.
Desde afuera del sistema, la existencia de servicios de calidad creciente creó
incentivos para sumarse a aquellos trabajadores y sus familiares dependientes que
inicialmente no estaban incluidas. A medida que la Caja construyó nuevos hospitales,
sus instalaciones se convirtieron en las más nuevas y mejor equipadas y financiadas
del país y, en algunos casos, incluso de toda Centroamérica. Esto contrastaba con
los problemas crecientes de los hospitales que estaban fuera del sistema de seguridad
social: de acuerdo con el Ministro de Salud entre 1970 y 1974, José Luis Orlich, “por
un lado, la Caja tiene un tratamiento médico bueno gracias a las grandes facilidades y
buen personal, el cual define a la alta calidad de la medicina. Por otro lado, el Ministerio
[que tenía un sistema paralelo de hospitales] tiene facilidades extremadamente pobres
(y) construcciones deterioradas para que nosotros no podamos hablar de buena medicina”
(La Nación 1971, Febrero 24: 57).
Gracias a esta gama de incentivos, la cobertura del total de la población fue
creciendo de forma sostenida, de un 12% en 1955 a un 65% en 1975 (Rosenberg
1979; estimaciones propias). Para el año 2000 la cobertura era ya de un 90% y el
10% restante eran principalmente población de altos ingresos (Martínez Franzoni y
5 La discusión de eliminar todos los techos salariales de forma definitiva surgió en gran parte como
resultado de una reforma constitucional previa que requería la universalización de la seguridad social.
Esta enmienda constitucional de 1961 fue a su vez una respuesta a las necesidades financieras de la CCSS
en un momento en que la sostenibilidad financiera de la seguridad social estaba en juego debido a la
combinación entre una demanda creciente del servicio y deuda gubernamental (Rosenberg 1983). Los
burócratas de la seguridad social demandaron entonces al Congreso un aumento gradual en los techos
salariales a lo que el Partido Liberación Nacional, entonces en la oposición, respondió con la demanda de
que se avanzara hacia la universalización del sistema, un objetivo todavía más ambicioso.
82
Juliana Martínez Franzoni y Diego Sánchez-Ancochea
La construcción de universalismo y sus contradicciones...
83
Mesa-Lago 2003). Además, el sistema unificado le dio a la CCSS economía de escala
y, por lo mismo, una importante influencia política. Como fue habitual en muchos
otros países, fue precisamente la burocracia a cargo de la seguridad social el principal
actor en demandar la acción gubernamental para mejorar la sostenibilidad financiera
del sistema (ver Lewis y Lloyd- Sherlock 2009). En este caso sin embargo, el poder
de presión de este actor estuvo puesto al servicio del universalismo en lugar de la
segmentación.
que posibilitó un acceso más cómodo de los grupos de bajos ingresos a los colegios
públicos. Se fomentaron también programas de salud y nutrición que ayudaron a
aumentar la demanda de servicios formales de salud. Dado el gran tamaño de los
fondos -FODESAF controló casi desde sus comienzos recursos equivalentes al 1,4%
del producto interno bruto, PIB-, FODESAF contribuyó también a crear grupos de
interés de la burocracia con enorme interés por aumentar los servicios ofrecidos a la
población pobre.
1.2. Los programas asistenciales como puerta de acceso a programas no asistenciales
1.3. Un modelo económico que promovía el pleno empleo
Como acabamos de discutir, el comenzar la expansión de la política social desde los
trabajadores asalariados de menores ingresos puede ser importante para no separarles
de la suerte de quienes tienen mayores ingresos. Sin embargo, ello no garantiza, ni
mucho menos, la incorporación a la política social de la población pobre. Si dichos
grupos se benefician sólo de programas específicos enfocados únicamente en ellos en
tanto pobres, se corre el riesgo de crear un sistema dual y segmentado. Es ese el riesgo
que tienen en la actualidad los servicios directamente asociados a las transferencias
monetarias condicionadas así como, los seguros no contributivos como el Seguro
Popular mejicano.
En Costa Rica ese problema potencial de marginación y segmentación
estuvo muy presente hasta la década de los 70. De hecho, en la década anterior, la
mayoría de los grupos poblacionales de bajos ingresos en zonas rurales y provincias
alejadas de la capital estaba fuera de la seguridad social y se había beneficiado poco
de la expansión del Estado. Si la situación se hubiera mantenido, nunca se habría
llegado al universalismo. Sin embargo, las condiciones cambiaron con la creación
del Fondo de Asignaciones Familiares y Desarrollo Social (FODESAF) por parte de
la administración liberacionista del Presidente Daniel Oduber en 1974. A través de
FODESAF el gobierno contó con nuevos recursos que dieron viabilidad financiera
a un conjunto de prestaciones sociales básicas, incluyendo los servicios de salud y
las transferencias por vejez –primero a personas caracterizadas como “indigentes”
y posteriormente a otros grupos de personas como estudiantes, jóvenes madres,
muchos de los cuales vivían lejos de San José y el Valle Central-. Aunque estaba
dirigido a personas sin empleo formal, FODESAF se financió con las mismas fuentes
que el seguro social, es decir, mediante un impuesto tripartito a la nómina laboral
de aquellos que sí estaban en el mercado de trabajo formal asalariado. Así, estas
personas, en particular la población pobre rural hasta entonces marginada, fueron
incorporadas, no a un sistema paralelo, sino a los servicios sociales existentes para la
población no pobre.
FODESAF proporcionó los medios financieros para que los ministerios ya
existentes crearan mecanismos complementarios para asegurar el acceso de la población
de menores recursos a los servicios generales. El rango de prestaciones fue ambicioso,
incluyendo servicios sociales sectoriales como educación, nutrición, vivienda y agua.
Se financiaron, por ejemplo, comedores escolares, uniformes y transporte escolar
Dado que un sistema contributivo depende de forma directa de la evolución del
mercado de trabajo, el tercer componente importante para asegurar una arquitectura
realmente universalista en Costa Rica fue el modelo económico. Durante el periodo
1950 a 1980, el país tuvo mucho más éxito en la creación de empleo formal que
otros países latinoamericanos.6 Esto fue importante para el universalismo por dos
motivos. Primero, al incorporar a un número elevado de personas al mercado de
trabajo se fomentó la expansión de la cobertura del modelo unificado. Segundo,
dada la dependencia de la política social de las contribuciones salariales y la dificultad
para aumentar otros impuestos, el pleno empleo tuvo efectos positivos sobre el
financiamiento del sistema.
El Estado jugó un papel esencial en la expansión del empleo formal a través
de instrumentos tanto directos como indirectos. La inversión pública fue alta durante
el periodo, pero se incrementó aún más durante la década de los 70, cuando pasó de
representar un 23% del total invertido en el país en 1970 a casi un 40% en 1980.
La inversión pública también fue un factor clave en la expansión de la acumulación
bruta de capital real, que creció a una tasa promedio anual de 8,2% entre 1951 y
1980 y contribuyó a una rápida expansión de la economía.
Además de su participación económica directa, el Estado influyó en la
acumulación de capital a través de canales indirectos. En 1949 la nacionalización
bancaria convirtió al Estado en un actor importante en las decisiones de expansión
del sector privado. Los bancos públicos persiguieron un doble objetivo: el apoyo a
sectores tradicionalmente importantes para el crecimiento económico costarricense,
y la creación de empresas en nuevos sectores, sobre todo industriales. Sucesivas
administraciones influenciaron también la dirección de la producción a través de la
expansión de subsidios y de la protección del mercado interno.
Muchos de estos incentivos fueron inicialmente dirigidos al café. Para
1957, más de un tercio de todos los créditos bancarios todavía iban destinados al
sector agrícola, en su mayoría a los productores de café, quienes también tuvieron
apoyo público para comprar fertilizantes, introducir nuevas variedades de plantas
y desarrollar nuevas técnicas de crecimiento (Rovira 2000). Así, durante la década
6 Esta capacidad para asegurar el pleno empleo formal fue una de las grandes diferencias entre Costa Rica
y otros países que, como México, también adoptaron un sistema unificado de seguridad social en los años
40. A ello, se le une el hecho de que en México diversos grupos de interés logaron auto excluirse del sistema
e ir así erosionando su solidaridad (ver Dion 2010).
84
Juliana Martínez Franzoni y Diego Sánchez-Ancochea
de 1950, el volumen de la producción de café creció en un promedio anual de
9%, tres veces más rápido que en la década siguiente. Poco a poco, sin embargo,
el objetivo prioritario de las políticas públicas de fomento fue trasladándose a la
promoción de la industria manufacturera. En 1959 la Ley de Protección Industrial
estableció varios incentivos, incluyendo un incremento de 300% en la tarifa de
aquellas importaciones que competían de forma directa con la producción nacional
y una exención del 99% en los aranceles de aquellos inputs importados requeridos
por las empresas manufactureras costarricenses -por ejemplo, maquinaria, motores,
insumos intermedios y materias primas-. La entrada de Costa Rica en el Mercado
Común Centroamericano en 1963 creó incentivos adicionales para las empresas
manufactureras.
Ninguna de estas políticas proteccionistas fue única de Costa Rica; en
este momento todos los países latinoamericanos estaban promocionando de una
u otra forma el cambio estructural hacia el sector manufacturero. Lo que sí hizo
a Costa Rica única fue la expansión de los pequeños productores tanto agrícolas
como industriales, y su coexistencia con empresas grandes (Martínez Franzoni y
Sánchez-Ancochea 2013: capítulo 2). Particularmente importante fue la expansión
de cooperativas, promovidas activamente por el Estado. Entre 1959 y 1963, las
cooperativas aumentaron de 42 a 218. En 1985 había ya 464 cooperativas cuya
producción representaba el 11% del total del PIB y un 15% de exportaciones totales
(Reding 1986). Se convirtieron en una modalidad productiva particularmente
importante en el sector del café y de los lácteos. La Federación de Cooperativas de
Café fue creada en 1962 e inmediatamente apoyada por los bancos públicos. Para
1985, los 33 afiliados a la Federación vendían el 40% de su cosecha directamente
a mercados mundiales (Brenes 1990). Mientras tanto la Cooperativa Dos Pinos, la
cual produce leche y otros productos lácteos desde 1947, creció rápidamente para
convertirse una de las más importantes empresas en el país (Meléndez 1998).
El Estado también jugó un papel importante como empleador, debido en
buena medida a la oferta creciente de servicios sociales. Entre 1950 y 1980, los
empleos públicos aumentaron a una tasa anual de 7,3%, pasando de un 6,2% a un
18,5% de la población económicamente activa (Castro 1995). La expansión en el
número de personal médico, de enfermería y docente, entre otros, fue extraordinario
– solo en términos de médicos se pasó de 3,1 a 7,8 por cada 1000 personas (Martínez
Franzoni y Trejos 2013). Se trataba, además, de empleos generalmente mejor
pagados que sus equivalentes en otros países vecinos como la República Dominicana
(Itzigsohn 2000).
Durante la década de 1970, el desempleo permaneció bajo (5%) y los trabajos
informales representaron solo el 14% de la PEA no dedicada a la agricultura. Los
salarios reales crecieron sistemáticamente -por ejemplo, entre 1950 y 1979 el salario
mínimo se incrementó a una tasa anual de 1.9% (Martínez Franzoni y SánchezAncochea 2013)- sin necesariamente afectar la rentabilidad empresarial.
La expansión del empleo formal fue particularmente importante porque
la política social fue financiada principalmente por impuestos a la nómina de los
La construcción de universalismo y sus contradicciones...
85
trabajadores asalariados formales. Por supuesto, en esto Costa Rica no fue original;
casi todos los países latinoamericanos siguieron el modelo continental de la seguridad
social y la financiación a través de la planilla. Sin embargo, Costa Rica se distinguió
en al menos dos maneras: (1) la creciente dependencia que el bienestar de las personas
más allá de salud y pensiones tuvo de los impuestos a la nómina; y (2) el papel que
estos impuestos tuvieron en financiar la asistencia social y, convirtiéndose de esa
forma en impuestos progresivos. El gráfico 1 muestra la evolución de las tasas del
impuesto a la nómina desde la creación de la seguridad social en 1941 hasta 1980.
Después de casi dos décadas de estabilidad, a partir de 1965 éstas experimentaron
un rápido crecimiento precisamente para financiar nuevos programas sociales,
incluyendo el Instituto Nacional de Aprendizaje, FODESAF y las transferencias
monetarias dirigidas a las personas pobres desempleadas (IMAS).
Gráfico 1
Costa Rica: tasas de impuestos sobre la nómina, 1942-1980
Fuente: Caja Costarricense del Seguro Social y SINALEYI
Los impuestos a la nómina en Costa Rica se convirtieron así en un
mecanismo relativamente efectivo para resolver las restricciones políticas al aumento
de la recaudación impositiva a las que se enfrentaron todos los países en América
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Juliana Martínez Franzoni y Diego Sánchez-Ancochea
Latina durante este periodo. Incrementar las cotizaciones sociales que existían desde
comienzos de la década de 1940 y que eran fáciles de recaudar, fue políticamente más
atractivo que la creación de un impuesto realmente progresista y efectivo sobre la
renta, o la búsqueda de apoyo para la creación de impuestos indirectos hasta entonces
inexistentes. De hecho, Costa Rica no fue particularmente exitosa en la recaudación
de impuestos que no fueran sobre la nómina: en 1970, por ejemplo, la carga fiscal
era sólo del 12% del PIB, comparado a casi el 15% en la República Dominicana
(Sánchez-Ancochea 2004) - un país con un escaso gasto público social-.
A inicios de los 70, algunos sectores de la élite empresarial, especialmente
aquellos que competían en mercados regionales, manifestaron su disconformidad
ante los sucesivos aumentos del impuesto al trabajo y su creciente peso relativo en
la estructura de costes. Sin embargo, la mayoría de los empresarios continuaban
beneficiándose de altos niveles de protección arancelaria y por lo tanto les
preocupaban aún poco estos impuestos. Mientras tanto, los trabajadores formales
que sufrían la carga fiscal, contaban también con salarios reales crecientes y recibían
buenos servicios sociales.
La construcción de universalismo y sus contradicciones...
87
En términos de gasto público social, el efecto de la crisis económica de
comienzos de los 80 fue más bien transitorio (Segura-Ubiergo 2009). Gracias en
parte a la ayuda recibida por parte de los Estados Unidos durante los momentos de
volatilidad geopolítica de los 80, el gasto total y como porcentaje del PIB comenzó
a recuperarse rápida y sostenidamente, casi ganando los niveles previos a la crisis
económica -véase gráfico 2-.7 En término per cápita la recuperación fue más lenta
pero en la actualidad el gasto social per cápita llega a los $800 dólares por año,
similar al gasto en Chile y solo por debajo de Argentina y Uruguay.
Gráfico 2
Gasto social costarricense: total y per cápita, 1980-2008
2. Tensiones crecientes del sistema universal: entre un modelo económico
segmentado y el crecimiento de la oferta privada
La crisis latinoamericana de la deuda llegó a Costa Rica en el año 80 cuando la caída de
los precios del café y otros factores sumieron al país en una grave situación económica.
Entre 1980 y 1982 el colón se devalúo en más de un 600%, el PIB per cápita decreció
de forma significativa y el déficit público creció de manera exponencial. Si todos
estos factores conspiraban en principio contra el mantenimiento de la política social
universal construida en las cuatro décadas anteriores de la forma que discutimos en la
sección anterior, el cambio en las ideas internacionales lo hizo todavía más. Liderada
por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, la comunidad política
internacional empezó a promover políticas focalizadas y a criticar la sostenibilidad y
el impacto distributivo de la política social en toda América Latina.
A pesar de todos estos problemas, sin embargo, en Costa Rica el universalismo
se ha mantenido e incluso profundizado desde inicios de los 80. Contrario a las
expectativas de los economistas neoliberales y a la experiencia de otros países de
América Latina, los gobiernos costarricenses no introdujeron mayores cambios en el
diseño del sistema. En la Costa Rica actual, independientemente de sus ingresos e
incluso de las contribuciones a la nómina que hayan realizado, las personas continúan
teniendo derecho a acceder a servicios públicos igualitarios de salud y educación y
a recibir una pensión más o menos generosa. Los beneficios de salud asociados a un
acceso no contributivo mediante la asistencia social son los mismos que los asociados
a un acceso contributivo bajo la seguridad social. Los familiares económicamente
dependientes sean niños/as, jóvenes, personas adultas mayores o con discapacidad,
continúan teniendo acceso a servicios similares que los trabajadores asegurados.
Fuente: Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. Ministerio de Hacienda
En todos los sectores de política, la cobertura de los servicios públicos sociales
se ha continuado incrementando. En educación, el preescolar -a los 5 años de edadalcanza a más de un 90% de niñas y niños mientras que la educación primaria alcanza
una cobertura universal -véase gráfico 3-. Aunque ambos niveles son todavía sólo
de medio tiempo, contribuyen no sólo a la mejora en el rendimiento educativo de
todos los grupos poblacionales sino también a promover la participación de madres
y padres en la fuerza laboral.
7 Entre 1983 y 1989 la ayuda acumulada de los Estados Unidos – equivalente al 4,1% del PIB (Lizano
1999: anexo 5) – le dio a las cuentas públicas costarricenses un importante respiro.
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Juliana Martínez Franzoni y Diego Sánchez-Ancochea
Gráfico 3
Costa Rica: Tasas netas de matrícula escolar según nivel, en porcentajes, 1980-2009
La construcción de universalismo y sus contradicciones...
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Gráfico 4
Costa Rica: Cobertura de la salud y de las pensiones, en porcentajes, 1980-2009
Fuente: Ministerio de Educación Pública
En salud, los datos de cobertura más confiables existen sólo desde 2000.
Según dichos datos presentados en el gráfico 4, la cobertura ha mostrado una
tendencia positiva, particularmente entre trabajadores independientes. Actualmente,
la seguridad social alcanza 60% de la PEA -casi 70% de trabajadores asalariados
y cerca de un 35% entre trabajadores independientes- además de los familiares
dependientes y las personas pobres. En total, la combinación de criterios de
elegibilidad -mediante la contribución, la dependencia económica y la necesidad-,
hacen que la cobertura sea virtualmente universal. Todos los servicios, desde el
cuidado primario al especializado, están disponibles para todas las personas, ya sean
asegurados directos o dependientes de sus familias.
Fuente: CCSS. Nota: En el año 2000 una nueva y centralizada base de datos mejoró los registros nacionales
para la población asegurada lo cual explica la aparente repentina caída en pensiones como también cobertura
en salud.
Para 1999, la cobertura de pensiones alcanzó la mitad de la PEA, a un
nivel similar a 1980. En 2006, 60% de todas las personas mayores de 65 años o
más recibieron transferencias por vejez. La cobertura entre trabajadores por cuenta
propia ha mostrado un incremento particularmente destacable -alcanzando cerca
del 50%- (véase el gráfico 4). Esto es aún más importante teniendo en cuenta que
la importancia relativa de los trabajadores independientes también ha incrementado
considerablemente.
A pesar de la permanencia formal del universalismo, la realidad en la práctica
es, desgraciadamente, más sombría. En el sector salud, las listas de espera han crecido
de forma rápida, y han aparecido un conjunto de problemas de suficiencia y calidad
(Defensoría de los Habitantes 2012; Programa Estado de la Nación 2012). Estos
problemas alimentan la insatisfacción con el sistema: en el 2013 el grado de confianza
en la seguridad social era de 54% -si bien sólo 3% de la población se manifestaba
insatisfecha con los servicios-. Aquellos grupos que tienen más capacidad de pago
han pasado a utilizar el mercado al menos para parte de sus necesidades tanto en
salud como en educación y pensiones. Mientras tanto, los sectores más pobres de
la población o bien siguen dependiendo exclusivamente de los servicios de la Caja
(y sufriendo algunas de sus deficiencias) o bien tienen que acudir al mercado, con
90
Juliana Martínez Franzoni y Diego Sánchez-Ancochea
enormes costos para su presupuesto mensual.8
¿A qué se debe esta diferencia tan significativa entre el universalismo formal
-heredado en gran parte del periodo anterior- y la creciente segmentación en la
práctica? Creemos que hay dos factores principales, uno asociado a un cambio en
uno de los componentes del periodo 1940-80 y otro que es más reciente. Por un lado,
nos encontramos con la dificultad del modelo económico para mantener el pleno
empleo formal, para generar suficientes recursos a través de las cotizaciones sociales
y para evitar la creciente concentración en la distribución primaria del ingreso. Por
otro lado, la continua expansión de la oferta de servicios privados ha ido erosionando
la lealtad al sistema público, tanto por parte de quienes prestan los servicios como de
quienes lo requieren, en particular, aunque no sólo, entre los sectores medios.
2.1 El costo de un nuevo modelo económico segmentado
Como discutíamos en la sección anterior, la expansión de la política social universal
en Costa Rica ha sido financiada a través de los impuestos a la nómina laboral y hasta
la década de 1980 se benefició de la expansión del trabajo formal. Sin embargo, en
los años 80 las restricciones del mercado laboral se convirtieron en un problema que
se ha venido intensificando todavía más durante las últimas dos décadas. En 2006, el
sector informal representó el 35% de la población activa, en comparación con poco
más del 20% a principios de 1980.
En un principio, las dificultades del mercado laboral costarricense a
comienzos de los 80 estuvieron causadas por la propia crisis económica. El cambio
de modelo económico desde finales de esa década tuvo más tarde un impacto
todavía más significativo. Desde ese momento, los sucesivos gobiernos costarricenses
combinaron la apertura económica y financiera y la reducción del empleo público
recomendados por el Consenso de Washington con una política pro-activa de
atracción de inversión extranjera en sectores con un contenido tecnológico creciente
(Martínez Franzoni y Sánchez Ancochea 2013; Paus 2005).
Si bien ello llevó a la creación de actividades productivas asociadas a las
nuevas tecnologías y creadoras de empleo cualificado, simultáneamente se produjo
un debilitamiento de las capacidades productivas de pequeñas y medianas empresas
intensivas en mano de obra, y una reducción del empleo público en términos
relativos. De hecho, el empleo público pasó de representar un 19% de la población
ocupada en 1980 (Donato y Rojas 1987), a un 17% en 1990 y un 15% en 2011
(Estado de la Nación 2013). Además, se ha producido un incremento del personal
sin plaza y de la subcontratación en el sector público central y en muchas empresas
públicas autónomas (Martínez Franzoni y Mesa- Lago 2003).
El cambio en el modelo económico tuvo dos consecuencias negativas sobre
las posibilidades de construir universalismo. Por un lado, este modelo contribuyó al
8 Si bien es cierto que en 2012, 9 de cada 10 personas utilizaban los servicios de la CCSS (La Nación:
04 de febrero 2012; La Nación: 12 julio 2013), no lo es menos que la clase media alta lo utiliza para
ocasiones de vida y muerte y servicios no cubiertos por el mercado mientras que el resto de la población
sigue dependiendo más del sector público para toda clase de servicios.
La construcción de universalismo y sus contradicciones...
91
estancamiento de la recaudación proveniente de las cotizaciones a la política social
estimadas en función de la nómina laboral. Entre 1985 y 2008, el total recaudado
por trabajador formal en términos reales creció a una tasa media anual de sólo
1.2% -muy por debajo, por ejemplo, del crecimiento del PIB per cápita real-. En
términos comparativos, la cantidad disponible para financiar las demandas crecientes
de servicios y transferencias ha caído de forma significativa.9
Por otro lado, el nuevo modelo económico ha contribuido a un aumento
muy elevado de la desigualdad en la distribución de la renta. Entre 1988 y 2004
el coeficiente de Gini del ingreso primario aumentó del 0.373 a 0.487 y en los
últimos años ha seguido creciendo aunque de forma más moderada. Costa Rica
ha experimentado una diferenciación cada vez mayor en su estructura social,
incluyendo un crecimiento en el porcentaje del ingreso controlado por la clase alta
y media alta. Dicha segmentación en la distribución primaria hace que haya un
grupo significativo de costarricenses que tienen los recursos y las preferencias para
abandonar los servicios públicos y depender de forma cada vez más significativa de
los proveedores privados de salud y educación.
2.2 El doble problema de la expansión del sector privado
Los cambios en el modelo económico han creado un círculo vicioso relacionado con
la prestación de servicios privados de salud. Los problemas de calidad de la CCSS
unidos al aumento en el ingreso de la clase alta y media alta ha aumentado la demanda
de servicios privados. A la vez, esto ha ido dando lugar a un aumento de la oferta
de una amplia red servicios privados, en particular ambulatorios y en menor medida
hospitalarios (Sáenz et al 2011) y, con ello, a la emergencia de un grupo de presión
con poco interés y poco qué ganar del universalismo. En materia ambulatoria existe
una numerosa oferta cuyo rango de servicios va desde medicina familiar y odontología,
pasando por sofisticados centros de imágenes hasta cirugía estética. Lamentablemente
se carece de estudios detallados y actualizados de esta oferta. En materia hospitalaria, de
los seis hospitales privados existentes, tres se fundaron después de 1980 -Santa María
en 1989, CIMA en 2000 y Metropolitano en 2008-. Aunque los otros tres fueron
creados antes -Bíblica en 1929, La Católica en 1963 y Santa Rita en 1965-, operaron
durante décadas como clínicas y solo en la última década se convirtieron en hospitales.
Recientemente algunos de ellos han comenzado a construir sucursales fuera del área
metropolitana (Muiser y Vargas 2012).
Una parte de esta oferta privada surgió y se expandió usando recursos
de la seguridad social mediante la subcontratación de gestión de áreas de salud
(Cercone y Pacheco Jiménez 2008) y de compra de servicios diagnósticos (MartínezFranzoni y Mesa-Lago 2003). En materia de sub-contratación de gestión de áreas
9 Este problema recaudatorio tuvo lugar al mismo tiempo que aumentaba la demanda de nuevos servicios
sociales y el reconocimiento de nuevos derechos (Vargas Cullell en Seligson y Martínez Franzoni 2010).
Por ejemplo, las personas con VIH o pacientes enfrentando enfermedades mortales fueron a la Sala
Constitucional, ganaron sus casos y la seguridad social tuvo que atender sus necesidades médicas.
92
Juliana Martínez Franzoni y Diego Sánchez-Ancochea
de salud, un 15% de la población asegurada del nivel primario se hace mediante
cooperativas y asociaciones sin fines de lucro (Sáenz et al 2011) y, a partir de
mediados de 2013, también de una empresa con fines de lucro. Si bien se trata de
una proporción relativamente pequeña de población asegurada, la aparición de los
primeros proveedores privados ha creado un grupo de interés que presiona por abrir
a la competencia la prestación de servicios públicos de distinto nivel en todo el país.
Además, aunque la contratación de nivel primaria tiene dos décadas, se carece de
mecanismos adecuados de determinación de costos, de determinación de necesidades
a atender y de evaluación de desempeño (Rodríguez y Briceño 2008).10
El aumento de la oferta privada apoyado, lamentablemente, por la propia
Caja ha contribuido a un aumento significativo de los gastos de bolsillo y, con ello,
a un debilitamiento de la equidad y suficiencia del sistema universal. En 2004 se
reportaba que un 30% de la población hacia algún uso de servicios privados y en
2007 que más de la mitad de la población había hecho uso de servicios privados
entre 1 y 8 veces en un año (OPS 2007 y UCR 2007 en Muiser y Vargas 2012).
Entre 1991 y 2001, el gasto público en servicios de salud mostró un crecimiento
anual superior al privado: 8% y 5%, respectivamente (Picado, Acuña y Santacruz
2003). En solo cinco años, entre 1993 y 1998, la proporción del gasto sanitario
desembolsado directamente por los pacientes aumentó cinco veces (Herrero y Durán
2001). Como lo muestra el cuadro 1, en la década del 2000, el peso del gasto privado
en el total siguió aumentando todavía más, pasando del 21,4% en 2000 al 31,1%
en el 2010. Si bien la mayor parte del gasto privado es de bolsillo, en este periodo la
importancia de los planes pre-pago de seguros aumentó de forma significativa -de
2,3% del total privado en 2000 a 5,5% en el 2010-.
Tabla 1
Gasto privado en salud en Costa Rica, 2000 y 2010
Indicador
2000
2010
Gasto privado de bolsillo como porcentaje del gasto total
21,4
31,1
Gasto directo de los hogares como porcentaje del gasto privado en salud 88,2
90,5
2,3
5,5
Planes de prepago privados % del gasto privado en salud1/
Fuente: OMS, 2012
1/
Desde julio de 2008 la Ley Reguladora de Seguros permite que se compren seguros privados de salud que eran
previamente monopolio estatal.
En términos de quiénes acceden a la medicina privada hace falta contar con
estudios sistemáticos y actualizados. Sin embargo, algunos datos parecen indicar una
diferenciación entre quienes usan los servicios ambulatorios y quienes además recurren
a los servicios de hospitalización. Estos últimos son utilizados preferentemente por
10 A estos factores socioeconómicos más estructurales se le une problemas serios de gestión. En los
últimos años, a pesar de una cierta recuperación del gasto público en salud, la CCSS se ha visto afectada
por la desorganización de su administración central, la falta de coordinación entre los distintos niveles y la
falta de orden general del sistema. Todos estos problemas han contribuido a que el sector privado penetre
cada vez más en la provisión pública y vaya erosionando la unificación y coherencia del sistema.
La construcción de universalismo y sus contradicciones...
93
la clase media alta. De hecho, tanto el CIMA como los hospitales históricos se
concentran en este tipo de clientela y sólo uno de los recientemente construidos
podría tener una población meta más amplia, siempre en torno a sectores de ingresos
medios. Existe además una demanda creciente de servicios privados para extranjeros y
desde 2009, 3 hospitales y 3 clínicas han sido acreditadas para turismo médico en los
Estados Unidos (Muiser y Vargas 2012). A la vez, una parte del mix público-privado
está más dictado por la urgencia de los casos que por la capacidad económica. Es
para resolver estos apremios que médicos con doble práctica ofrecen distintos tipos
de combinaciones público-privadas.
La expansión del sector privado ha tenido un costo adicional. La doble
práctica público-privado existe desde que se creó la Caja. Sin embargo, durante
muchos años esta práctica estuvo restringida a un pequeño grupo de médicos
especialistas con un ejercicio liberal. A partir de la crisis económica de los 80 la
captación de pacientes a partir de distintos tipos de “mix” público-privados se
extendió por parte de un número mayor de profesionales médicos,– por ejemplo,
llevando a la seguridad social pacientes privados que ubican en lugares de preferencia
evitando así la filas (llamados “biombos”) o, al revés, ofreciendo agilizar la atención
a personas que se encuentran esperando diagnósticos y tratamientos, especialmente
en especialidades (Martìnez Franzoni y Mesa-Lago 2003) y, crecientemente, no sólo
mediante el sistema público sino también en el marco de la actividad privada. Al
igual que en otras partes del mundo, esta expansión de la práctica privada por parte
de personal del Estado, ha conllevado a un desdibujamiento de la frontera entre
prácticas públicas y privadas en el caso de la seguridad social pública, expresada
por ejemplo en el incumplimiento de horarios, en una menor productividad y en
el trasiego de pacientes de uno a otro ámbito (Socha 2010). La “doble práctica” ha
conllevado un conflicto de intereses que ha alcanzado al abastecimiento de insumos
que con frecuencia ha estado expuesto a sobreprecios y problemas de gestión que
afectan directamente las finanzas y la calidad de los servicios públicos. Parece obvio
que el actor que emerge a partir de prácticas pública y de mercado tiene distintos
grados de dependencia de la seguridad social y está lejos de ser homogéneo. A la vez,
es evidente que como común denominador es que su presencia mina la igualdad de
los servicios con calidad y suficiencia.
3. Implicaciones para la construcción de universalismo
La experiencia de Costa Rica ofrece lecciones valiosas al debate contemporáneo
en torno a la construcción de universalismo. Primero, muestra la importancia de
construir arquitecturas de abajo hacia arriba, comenzando por las clases mediasbajas e incorporando gradualmente a la población de mayores ingresos. Segundo,
sugiere que la cobertura inicial no necesariamente debe ser masiva pero sí debe
contar con incentivos que, en el mediano y largo plazos, construyan un único
régimen de política social. Ello requiere diseñar los mecanismos que impulsen una
mayor incorporación tanto horizontal -es decir, alcanzando a toda la población
94
Juliana Martínez Franzoni y Diego Sánchez-Ancochea
que encuentra en condiciones similares de elegibilidad- como vertical -es decir,
atrayendo a las personas ubicadas más arriba en la escala social-. Siempre que sean
capaces de proteger su calidad este tipo de sistemas puede incentivar la formalidad
laboral. Siempre que logre sostener una clara demarcación entre práctica pública y
práctica privada, puede además prevenir la aparición de poderosos actores privados
en materia de servicios sociales.
Tercero, la adecuada articulación entre acceso contributivo y no contributivo
a los mismos servicios contribuye a evitar la incorporación segmentada de la población
vulnerable o pobre según ingresos. En el caso de Costa Rica esta población se
incorporó a un sistema diseñado desde la clase obrera y los sectores medios bajos;
no al revés. Esta fue una clave para que el sistema fuera socialmente atractivo. Las
medidas de afirmación positiva, incluyendo las relativas a servicios básicos como los
de educación, buscaron integrar a la población pobre en servicios diseñados para los
no pobres. Precisamente, en el marco de una creciente segmentación social entre
población pobre que utiliza servicios públicos y población no pobre que utiliza
servicios privados también altamente segmentados, el reto de integrar sectores
socioeconómicos diversos en las mismas redes de servicios parece de la mayor
importancia.
En cuarto lugar, nuestra discusión del caso costarricense muestra la amenaza
que conlleva contar con mercados laborales cada vez más informales y con servicios
sociales privados crecientemente segmentados. Al mismo tiempo no hay que olvidar
que la política social universal con servicios prestados por el sector público puede
todavía promover la creación de trabajo remunerado formal y, por lo tanto, hacer
una contribución importante a círculos virtuosos entre buenos trabajos y adecuados
servicios sociales.
Dos consideraciones adicionales son particularmente importantes para
alimentar el debate contemporáneo, tanto académico como político, respecto a
cómo construir universalismo entendido como la combinación de amplia cobertura
con suficiencia y calidad de los beneficios para toda la población. La primera
consideración es que cualquier programa social universal necesita tiempo que es
fundamental usar para avanzar en la dirección buscada. A la vez, para quienes deben
de tomar las decisiones el camino está lleno de tensiones. Una tensión significativa
tiene lugar entre medidas que logran atender a mucha gente aunque otorgándole
pocos beneficios, y medidas que inicialmente alcanzan a relativamente menos gente
con mayores beneficios. En el caso de Costa Rica el proceso comenzó llegando a
relativamente poca gente con todas las prestaciones disponibles en ese momento y
a la vez contando con incentivos para una doble expansión, vertical y horizontal.
Hoy en día, la necesidad de hacer frente a acuciantes déficits en materia de servicios
sociales, de la mano de recursos generalmente escasos, por lo general lleva a priorizar
a la población pobre. La pregunta es si esa incorporación tiene lugar aparejada de
incentivos expansivos que, en sí mismos, abonen a mayores coberturas, suficiencia y
calidad con equidad.
La construcción de universalismo y sus contradicciones...
95
La segunda consideración es que en Costa Rica fueron los servicios, no las
transferencias, los que tendieron los puentes entre la población de mayor y de menor
ingresos. Las transferencias fueron variables según la capacidad contributiva (en el caso
de las pensiones) y según el carácter directo o familiar del acceso (en el caso de las
licencias por maternidad y de las incapacidades por enfermedad, que se restringieron
a las/os contribuyentes directos). Aunque se fue corrigiendo a lo largo del tiempo y
es un mecanismo aún perfectible, el acceso a las transferencias generó incentivos para
el acceso contributivo. Por ejemplo, las licencias por maternidad para trabajadoras
remuneradas tanto asalariadas como independientes, constituyeron un incentivo para
que las mujeres declararan sus ingresos y se aseguraran de manera directa en lugar de
hacerlo como familiares económicamente dependientes de sus cónyuge.
El régimen de política social al que dieron lugar estas características no fue
diseñado a priori como tal. De hecho, a lo largo del tiempo, hubo momentos en
que estuvieron en la agenda decisoria11 propuestas que pudieron haber llevado a
una arquitectura distinta, no universalista como la que finalmente se construyó. Un
ejemplo es el proyecto de ley promovido por el presidente Figueres (1970-1974)
que planteaba crear un fondo de asignaciones familiares –no de desarrollo social
como finalmente ocurrió -, destinado a los trabajadores ya asegurados –y no, como
en el proyecto que se aprobó, para ampliar servicios a la población con problemas
de acceso, suficiencia y/o calidad en materia de servicios sociales en general–. Otro
ejemplo es la decisión de que la eliminación de topes salariales que volvía obligatoria
la seguridad social independientemente del nivel de ingresos, estuviera acompañada
de una expansión de los servicios públicos de salud y no, como se discutió en el seno
de la Junta Directiva de la Seguridad Social, de la libre elección médica.
La pregunta que se impone es, ¿qué tan relevantes pueden ser estos
aprendizajes para países que actualmente tratan de construir universalismo básico?
¿Cuál es el mensaje? ¿Pueden hacerlo? ¿Bajo qué condiciones? Creemos que la
respuesta exige distinguir entre dos conjuntos de países, los que vienen de regímenes
de política social excluyente o informal y los que vienen de regímenes universalistas
(en su cobertura) aunque estratificados -en suficiencia y calidad- (Filgueira 1998;
Martínez Franzoni 2008).
En el caso del primer grupo de países como El Salvador o Ecuador,
la seguridad social cubre a un número pequeño de personas y la salud privada es
costosa. Las lecciones que ofrece para Costa Rica en este caso son claras. Se trata de
i) encontrar caminos para construir el sistema de “abajo hacia arriba”; ii) a menos que
se tenga un mercado de trabajo predominante formal, buscar financiarlo mediante
impuestos generales; y iii) promover que se creen grupos de interés, incluyendo
burocracia del Estado, que en el futuro estén en capacidad de demandar mejoras de
manera incremental pero sostenida.
En el caso del segundo grupo de países, con regímenes establecidos
de política social, las lecciones son menos claras y esperanzadoras e incluso
contradictorias. La construcción del universalismo en Costa Rica muestra la
11 Es decir que se trataba de propuestas que dentro del proceso de formación de políticas tuvieron altas
posibilidades de ser adoptadas (Birkland 2011).
96
Juliana Martínez Franzoni y Diego Sánchez-Ancochea
importancia de vincular asistencia y seguridad social. Los países deberían evitar la
creación de regímenes paralelos, y, deberían asegurarse usar transferencias y otros
recursos para incorporar a las personas excluidas a los programas sociales principales.
El Seguro Popular Mexicano, siendo masivo y apostando a permitir la cobertura
universal, simplemente no será capaz de promover igual acceso a los derechos si no
es acompañado por reformas paralelas de seguridad social y de algunas restricciones
de la provisión social de servicios de salud.
Esto a su vez requiere que los cambios en ambos regímenes, contributivos
y no contributivos, destinen calidad y generosidad, no solo cobertura.
Desafortunadamente -y esto es la segunda, negativa, lección- la experiencia reciente
de Costa Rica muestra cuán difícil es de mantener alta calidad de servicios de salud
-e incrementar educación secundaria también- en presencia de mercados de trabajo
heterogéneos y opciones privadas promovidas por grupos de interés crecientemente
poderosos.
Entonces ¿cuál es el camino a seguir en países como Brasil, México e incluso
Chile y Uruguay? El reto -más fácil de enunciar que de resolver- es desarrollar una
alta calidad de servicios públicos suficientes en áreas claves; el crear obstáculos tales
como impuestos a los prestadores privados de servicios y evitar la doble práctica
pública y privada; y encontrar maneras para crear coaliciones entre la población pobre
según ingresos -básicamente las familias meta de los programas de transferencias
monetarias condicionadas- y diferentes sectores de la clase media.
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101
AS ENCRUZILHADAS DO ESTADO SOCIAL NO BRASIL
The Brazilian Social State at the crossroad
Arnaldo Provasi Lanzara* e Rodrigo Cantu**
Resumo: O objetivo do presente texto é examinar a mudança da política social no Brasil recente e a
consequente transformação da sociedade por ela engendrada. Avaliam-se o sistema fiscal, o mercado de
trabalho e a previdência social, a área da saúde e os programas de transferência de renda. Argumentamos que
o Estado brasileiro vem produzindo importantes iniciativas no sentido de conferir faticidade às aspirações
e expectativas concernentes a uma efetiva participação daqueles grupos que apenas desempenhavam um
papel passivo na vida política. Ativando um “limiar de sensibilidade social”, de percepção das desigualdades
circundantes, essas iniciativas constituem, porém, bases frágeis de construção da política social, sobretudo
quando surgem desacopladas das dinâmicas de proteção pertinentes à seguridade social e ao mundo do
trabalho. Palavras-chave: Estado social, Brasil, seguridade
Resumen: El objetivo del presente texto es examinar el cambio en la política social de Brasil y las
transformaciones sociales generadas por ella. Se examina el sistema fiscal, el mercado de trabajo y la
previdencia social, el área de salud y los programas de transferencias monetarias. El argumento es que el
Estado brasileño ha generado importantes iniciativas orientadas a tornar reales las aspiraciones y expectativas
relativas a una efectiva participación de aquellos grupos que tenían un papel pasivo en la vida política. Aun
cuando activan el “umbral de sensibilidad social” respecto de las desigualdades circundantes, esas iniciativas
aun constituyen bases frágiles para la construcción de la política social, sobre todo porque surgen desligadas
de las dinámicas de protección social referidas a la seguridad social y al mundo del trabajo.
Palabras clave: Estado social, Brasil, seguridad
Abstract: In this article we examine the social policy shift in Brazil in recent years and the consequent
transformation of society it engendered. Analysing the tax system, the labor market, social security,
and health and income transfer programs, we argue that the Brazilian government has taken important
initiatives to give facticity to aspirations and expectations regarding the effective participation of groups
that played hitherto a passive role in political life. Although activating a “social sensitivity threshold”
concerning inequalities, these iniciatives form a weak foundation for the construction of social policy, as
they emerge uncoupled from the dynamics of protection relevant to the labor market and social security.
Key words: Social state, Brazil, security
*
Doutor em Ciência Política pelo Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do
Rio de Janeiro – IESP-UERJ e professor adjunto da Universidade Federal Fluminense – UFF/PUVR.
E-mail: [email protected]
**
Doutorando em Sociologia no Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio
de Janeiro – IESP-UERJ. E-mail: [email protected]
102
Arnaldo Provasi Lanzara e Rodrigo Cantu
Introdução
Seguindo a interpretação de Barrington Moore Jr. a respeito do papel dos interesses
agrários nos processos de modernização capitalista, a análise de Gøsta EspingAndersen (1985) demonstra que o êxito da socialdemocracia escandinava dependeu
de uma aliança de classes (operária e agrária) que, na primeira metade do século
XX, mostrou-se crucial para a construção do Estado Social. Mais tarde, com o
enfraquecimento dos partidos agrários, a socialdemocracia deslocou seu espectro de
alianças para os setores médios, sem perder o apoio central do movimento operário, o
que possibilitou a formação de uma sólida “coalizão de assalariados” estruturada em
torno das políticas de seguridade e de proteção do trabalho. Retomamos essa narrativa
já bastante conhecida para começar com o seguinte ponto: independentemente de
sua “idealização”, a socialdemocracia “fabricou” sua própria classe.
No caso brasileiro, o desenvolvimento capitalista periférico provocou uma
hipertrofia dos fatores sociais e políticos associados à hegemonia das elites agrárias
e industriais, em consonância com a depressão medular do valor do trabalho
assalariado. Entretanto, as condições pouco propícias a formação de grandes
partidos de massa da classe operária não impediram que no Brasil se produzisse uma
forte cultura reformista. A despeito da excepcionalidade dos países escandinavos,
dificilmente generalizável para os países da periferia do capitalismo, não se pode
negar que mesmo nos países latino-americanos as reformas sociais conduzidas pelo
Estado levaram a importantes conjunturas transformadoras do social.
No Brasil, em uma primeira conjuntura crítica, o poder da dominação
oligárquica baseada na agricultura de exportação foi enfraquecido a partir da década
de 1930 num primeiro impulso industrializante e mobilizador das categorias de
trabalhadores mais centrais ao capitalismo industrial nascente. Nas décadas de
1960-70, em uma segunda conjuntura desse tipo, um novo impulso industrializante
foi levado a cabo pela ditadura militar (1964-1985). A modernização econômica
(conservadora) transformou a sociedade brasileira de tal modo que o controle pelo
governo autoritário se tornou cada vez menos eficaz, desmoronando no início da
década de 1980. Uma terceira fase começa com a redemocratização ao longo da
década de 1980 e com a promulgação de uma nova Constituição em 1988. Essa
fase atinge talvez seu momento crítico na década de 2000, com a conjunção de
vários processos, a saber: 1) a eleição de um governo de centro-esquerda, titubeante
entre perseguir uma agenda política mais centrada no reformismo social ou em dar
continuidade as políticas de ajuste fiscal; 2) a retomada do crescimento econômico
e a recuperação do salário mínimo e da previdência como eixos estruturantes da
proteção social; 3) a criação de programas de transferência de renda que, apesar de
falhos e de não se constituírem como um direito social, penetraram pela primeira vez
nos territórios da extrema pobreza, gerando consequências não antecipadas no que
se refere às expectativas dos grupos mais vulneráveis quanto à sua efetiva integração,
ao menos na comunidade política.
Pela primeira vez a população em condições de extrema pobreza conheceu a
ação da “mão esquerda do Estado” (para usar o termo do sociólogo Pierre Bourdieu).
As encruzilhadas doEstado Social no Brasil
103
Somados aos outros dois fatores mencionados, o Brasil vivenciou uma década de
certa prosperidade, de diminuição da pobreza e das desigualdades. O padrão do
gasto social se alterou por volta de 2004, numa trajetória de crescimento constante
desde então –passando do patamar de 17,6% em 1990 para 27% em 2009. Não
obstante, essa onda transformadora teve que abrir caminho por uma realidade onde a
inclinação privatista da proteção social é bastante arraigada e onde a rejeição das elites
com relação à incorporação de demandas populares ainda é vigorosa. Sem conseguir
desmobilizar os velhos sedimentos de privatismo e de elitismo, os desenvolvimentos
da década de 2000 colocaram, porém, o Brasil em uma encruzilhada com relação
a seu futuro. O objetivo do presente texto é examinar a mudança da política social
no Brasil recente e a consequente transformação da sociedade por ela engendrada,
colocando a questão do momento relativamente indeterminado que o país enfrenta
com relação ao devir de seu Estado social.
O artigo está organizado da seguinte forma. Uma primeira parte discute
os diferentes “regimes de Bem-Estar” frente à realidade do capitalismo periférico e
levanta algumas questões principais sobre o desenvolvimento do Estado social no
Brasil. Uma segunda parte examina quatro áreas da política social: o sistema fiscal e
sua relação com a seguridade social; o mercado de trabalho e a previdência social; a
área da saúde; e os programas de transferência de renda. Encerramos o artigo com
algumas considerações acerca dos desafios colocados pelo contexto atual do país.
1. Onde situar o Brasil nas tipologias de Regimes de Bem-Estar?
Parte da literatura sobre os “regimes de bem-estar” pauta suas análises nos modelos
tipológicos elaborados por Esping-Andersen (1990) cujo cerne são os conhecidos
regimes socialdemocrata, conservador-corporativo e residual-liberal. Um problema
recorrente da teoria sobre os “regimes de bem-estar” é sua incapacidade em
concordar com algumas situações que tipificam as sociedades periféricas. Diante
disso, alguns autores vêm reconceituando a noção de “regimes de bem-estar” de
acordo com a variabilidade contextual das desigualdades (Gough e Wood 2004). Ao
conceituar as especificidades dos “regimes de bem-estar” nas sociedades periféricas,
Ian Gough (2004) dirige algumas críticas aos modelos tipológicos convencionais
derivados da classificação feita por Esping-Andersen, sobretudo no que se refere a
uma inadequação para classificar sociedades que não compartilham das mesmas
características estruturais e organizativas dos chamados “Welfare States centrais”
(Gough 2004). Ademais, no contexto latino-americano, os padrões setoriais de
organização da política social destoam significantemente, o que torna a tarefa
taxionômica excessivamente complexa e até mesmo a priva de sentido.
O exemplo brasileiro é emblemático para exprimir a complexidade
que caracteriza os sistemas de proteção social na América Latina. A sociedade
brasileira construiu seu imaginário em torno de uma “sociedade do trabalho”, mas
a construção das suas proteções ficou aquém das expectativas projetadas (Cardoso
2010). A expressão do processo ambíguo que deu ensejo à construção do Estado
104
Arnaldo Provasi Lanzara e Rodrigo Cantu
social no Brasil foi definida por Wanderley Guilherme dos Santos (1979), através
do conceito de “cidadania regulada” –conceito este que por sua generalidade pode
ser ampliado para abarcar todas as situações históricas nas quais os direitos sociais
surgiram imbricados à noção de ocupação. Esse conceito não traz nenhuma novidade,
visto que a maioria dos países que organizaram arranjos públicos e estatutários de
proteção seguiu critérios ocupacionais na concessão dos direitos sociais de cidadania,
incluindo primeiramente as categorias de trabalhadores urbanos mais mobilizadas e/
ou centrais ao processo acumulativo. Mas o que Santos (1979) quer chamar a atenção
é para o modo peculiar através do qual as elites estatais brasileiras se apoderaram do
artifício da regulação da cidadania para criar as condições de institucionalização das
políticas sociais no país. A “cidadania regulada” seria, portanto, mais um dos tantos
artifícios que essas elites se utilizaram para construir as instituições do Estado social
numa sociedade desigual e organizacionalmente rarefeita. Daí o particular modo de
operação da gestão regulada da conflitividade social na realidade brasileira, ao criar
“pelo alto” as condições para a emergência dos direitos sociais e ao regular paulatina
e categoricamente os grupos credenciados a participar do universo desses direitos.
Ao contrário dos países nos quais os direitos de proteção nasceram fortemente
imbricados à maior densidade social dos sindicatos, no Brasil a ausência dessa
densidade fez com que a legislação social criada pelo Estado corporativo durante o
primeiro governo de Getúlio Vargas (1930-1945) desempenhasse o papel ativador
de uma espécie de “luta de classes institucionalizada no capitalismo”.1 Esse processo
no Brasil, guardando as devidas e grandes diferenças, deu-se de um modo distinto,
com as regulações do direito do trabalho e das proteções organizando lentamente as
forças estruturantes do mundo do trabalho.
A imagética da cidadania regulada criou nos trabalhadores, pela primeira vez,
as expectativas de serem integrados na legislação social do Estado, com a instituição
dos Institutos de Aposentadoria e Pensão –IAPs– e de um salário mínimo protegido
por lei nas décadas de 1930 e 1940 (Cardoso 2010). A criação dessas instituições
de proteção não foi nada trivial, considerando a predominância de relações pouco
estruturadas no mercado de trabalho e a existência de um ambiente hostil aos direitos
sociais. A estratégia perseguida pelos legisladores sociais das décadas de 1930 e 1940
trazia consigo a promessa de construção de uma “sociedade salarial” (Castel 1998)
centrada no eixo trabalho e proteção securitária. Tal promessa advinha das vantagens
da sindicalização compulsória associada, antes de tudo, ao acesso ao seguro social.
Por determinações legais a securitização da força de trabalho levava ou “forçava”
à sua sindicalização2, esta, por seu turno, poderia fortalecer os vínculos entre os
benefícios do seguro e a valorização do salário mínimo, uma vez que se contava com
a expectativa de que as categorias mais mobilizadas puxariam para cima os salários
das categorias menos mobilizadas. Se por um lado essa experiência foi constrangida,
devido à forte oposição do patronato agrário e industrial, por outro, ela se destacou
por ter consagrado uma regulação pública do trabalho que minimamente limitou a
ação dos empregadores.
2 Cf. Walter Korpi (1983).
As encruzilhadas doEstado Social no Brasil
105
Mas ao legislar exclusivamente para os setores urbanos, o Estado social
que emergiu no Brasil do pós-30 teve de contemporizar com as elites agrárias,
franqueando as mesmas o destino das massas rurais. Ademais, a cidadania regulada
acabou se revelando excessivamente plástica ao processo acumulativo. As políticas
econômicas durante o período desenvolvimentista se desvincularam das pressões
populares, tanto urbanas quanto rurais, e o caráter excludente do crescimento
tornou muito lenta a transfiguração da ordem social por intermédio das políticas
sociais do Estado. A faceta perversa da “cidadania regulada” se revelaria durante o
regime autoritário de 1964-1985, que se por um lado foi estatizante na economia,
por outro foi extremamente privatista em matéria de política social e proteção do
trabalho. Apesar de ter unificado os benefícios do seguro social para as diversas
categorias profissionais, em 1966, criando uma agência centralizada de coordenação
das políticas sociais, o Instituto Nacional de Previdência Social –INPS–, esse regime
foi responsável por acabar, no mesmo ano, com uma das criações mais originais do
direito social brasileiro: o estatuto da estabilidade do trabalhador no emprego.3
Seguindo um movimento de inclusão controlada das categorias
socioprofissionais, é somente em 1971, com o FUNRURAL, que é concedido aos
trabalhadores rurais o benefício do seguro social contributivo –embora de caráter
bastante restrito se comparado aos benefícios destinados aos trabalhadores urbanos–.
Também a partir do início dá década de 1970 outras categorias antes excluídas
passaram a contar com alguma proteção social do Estado, como os autônomos e os
empregados domésticos.
Contudo, no final da década de 1970 diversos atores políticos e sociais se
articulam em torno de um processo de mudanças, visando restabelecer a democracia
e consagrar as bases de um sistema de proteção social mais abrangente. O ponto
culminante desse processo se deu com a promulgação da Constituição de 1988,
que instituiu em seu texto um capítulo inteiramente dedicado a seguridade social.
Com a nova Constituição, a seguridade social passou a compreender um conjunto
de ações integradas destinadas a assegurar direitos sociais universais nos campos da
Previdência, Saúde e Assistência Social, independentemente de vínculo contributivo.
É a partir desse período que as mudanças provocadas pelos processos de
ampliação da participação política, junto aos avanços consagrados pela Constituição,
começam a promover uma nova conjuntura crítica de consolidação de um Estado
social mais redistributivo. Essa conjuntura, porém, é marcada por uma conturbada
trajetória da seguridade social. Não resta dúvida que, nos últimos anos, a
expressiva extensão da cobertura das políticas pertinentes à seguridade (saúde,
previdência e assistência social), impactou positivamente as condições de vida
da população. Mas essa mesma conjuntura vem sendo constrangida por um
conjunto de propostas e iniciativas visando limitar a atuação do Estado no
3 Apesar da Lei de Sindicalização varguista (Decreto n.19.770 de 19/03/1931) instituir a sindicalização
como facultativa, ela se tornava na prática compulsória, visto que somente os sindicalizados poderiam
gozar dos benefícios da legislação social.
106
Arnaldo Provasi Lanzara e Rodrigo Cantu
campo social, persistindo relevantes desafios para a consolidação da seguridade
social no país. Passamos agora ao exame de transformações em áreas-chave da
proteção social a fim de entender melhor a abertura desse novo contexto crítico e
suas contradições.
2. Tributação, mercado de trabalho e proteção social: mudanças e continuidades
2.1 Sistema fiscal e proteção social
Nessa seção, procuramos abordar três questões: a organização do financiamento da
seguridade social, o poder fiscal do Estado brasileiro e a estrutura (progressiva ou
regressiva) de sua tributação. Quanto ao financiamento da política social, é preciso
destacar uma importante inovação da Constituição de 1988: a criação de um
Orçamento da Seguridade Social (OSS), separado do orçamento fiscal. No processo
de redemocratização ao longo da década de 1980, a questão da política social
marcou continuamente a agenda de transformações em curso. Além de ampliar os
direitos sociais garantidos na carta magna, a assembleia constituinte buscou dotar a
seguridade de fontes de financiamento sustentáveis. Como resultado, estabeleceuse um mecanismo clássico de financiamento do Estado social: um orçamento da
seguridade vinculando constitucionalmente recursos contributivos de empregados e
empregadores, bem como recursos fiscais do governo.4
Financiando saúde, previdência e assistência social, o OSS é uma peça-chave
para entender a política social brasileira. Três desafios se colocam atualmente ao
financiamento da seguridade social em particular. O primeiro é a drenagem de recursos
por desvinculações orçamentárias. Iniciadas em 1994 para fazer frente ao pagamento
da dívida pública, elas vem sendo renovadas por emendas constitucionais desde então.
Em 2011, a Desvinculação de Receitas da União (DRU) –sua denominação atual–
retirou R$52,6 bilhões do orçamento da previdência, ou seja, aproximadamente 10%
de todo esse orçamento. Esses recursos passaram a ser utilizados como se pertencessem
ao orçamento fiscal. As desonerações fiscais dos últimos anos constituem um
segundo desafio (ANFIP 2012: 27-28). A intensificação das renúncias tributárias no
governo Dilma Rousseff pode ser exemplificada com a substituição da contribuição
do empregador de 20% sobre a folha de pagamento por uma alíquota de 1% a 2%
sobre o faturamento da empresa. Para ilustrar o problema que tal política traz para o
financiamento da seguridade: em 2011, o superávit da previdência urbana caiu R$21
bilhões por conta das renúncias (Fagnani 2012). Um terceiro desafio são as tentativas
4 A Consolidação das Leis do Trabalho de 1943 consagrou em seu texto o princípio da estabilidade
no emprego, conferindo certa proteção ao trabalhador, ao penalizar as empresas que demitissem sem
justa causa. As indenizações cresciam em proporção ao tempo de serviço na empresa; e, após dez anos, o
trabalhador tornava-se estável. Em 1966, com o fim do instituto da estabilidade, assiste-se a materialização
do ideário do empregador. Este, enfim, viu-se contemplado em seu objetivo, sempre perseguido, de limitar
a duração dos contratos de trabalho –o que lhe possibilitou a contratação de trabalho farto e ocasional–
tornando cada vez mais difícil a distinção entre o assalariado e o subempregado.
107
As encruzilhadas doEstado Social no Brasil
de desconstitucionalização das fontes de financiamento da seguridade, retirando do
repertório de leis fundamentais a vinculação de recursos (Fagnani 2008). Ao lado da
própria DRU mencionada acima, a mais recente proposta de reforma tributária –que
fracassou em 2009– serve como exemplo, ao propor o fim das contribuições patronais
à seguridade (CSLL e COFINS).5
O poder fiscal do Estado brasileiro é ainda outro aspecto de interesse, pois
os Estados latino-americanos são tradicionalmente considerados Estados fracos,
especialmente por sua baixa capacidade arrecadatória. Sem a mínima estruturação
financeira, o Estado latino-americano seria, assim, incapaz de responder às demandas
da política social (Schrank 2009). De modo geral, é possível destacar que, apesar de
manter estrutura bastante regressiva, o Brasil inequivocamente “aprendeu a tributar”
–para responder a pergunta colocada pelo economista Nicholas Kaldor (1963). A
Tabela 1 compara a evolução recente da carga tributária brasileira com o restante
da América Latina e com os países da OCDE. Não só a arrecadação aumentou
expressivamente ao longo dos últimos vinte anos como também ela alcançou o nível
dos países da OCDE como proporção do PIB. Nesse período, a arrecadação cresceu
a uma taxa maior que a economia. Ou seja, ela se tornou muito menos elástica
ao crescimento econômico, aumentando continuamente ao passo que a economia
passou por certos anos de baixo ou nenhum crescimento (Afonso e Meirelles 2006).
Sobre essa nova situação, há dois comentários contrapostos a serem feitos. Por um
lado, frente a esses números, é difícil retratar o Brasil como um país cronicamente
fraco quanto a seus recursos fiscais. É clara a inflexão que define um outro país, cuja
descrição cabe muito imperfeitamente na tradição do “Estado fraco”. Por outro lado,
não é ainda possível dizer que houve um real catching up com o poder fiscal de Estados
mais fortes, tais como os europeus, por exemplo. Apenas para se ter uma ideia, o
poder fiscal per capita da Alemanha (medido pelo resultado da arrecadação dividido
pelo número de habitantes) é pouco menos de três vezes superior ao brasileiro. Em
suma, houve um avanço significativo na capacidade de tributar, o que não pode,
porém, despertar ilusões com relação ao verdadeiro poder fiscal do Estado brasileiro.
Tabela 1. Carga tributária (% do PIB)
1991
2001
2011
Brasil
21,7
31,0
34,8
América Latina
14,2
16,6
19,9
OCDE
33,5
34,7
33,8 *
* 2010
Fonte: CEPAL para o Brasil e para a América Latina, OCDE para seus países membros.
Mas o que essa mudança representou para o caráter distributivo da
5 Em 2011, o orçamento da seguridade social representou 37,15% de toda arrecadação do Estado
(Receita Federal 2012). Além das contribuições previdenciárias de empregados e empregadores, o
orçamento conta com os recursos da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), Contribuição
para o Financiamento da Seguridade (COFINS) e parte do Programa de Integração Social (PIS) e do
Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP).
108
Arnaldo Provasi Lanzara e Rodrigo Cantu
As encruzilhadas doEstado Social no Brasil
tributação no Brasil? Apesar do crescimento da arrecadação, o sistema tributário que
se consolidou ao longo das últimas cinco décadas é consideravelmente regressivo. A
tabela 2 traz o peso dos impostos sobre o orçamento das famílias segundo diferentes
faixas de renda. A má distribuição da carga tributária é gritante. Em 2009, enquanto
as famílias mais ricas desembolsavam apenas 29% de sua renda para pagar impostos,
as famílias mais pobres comprometiam 53,9% de sua renda com esse fim. A dimensão
da regressividade não se alterou muito ao longo dos anos; a carga tributária aumentou
igualmente sobre todas as faixas de renda. Mesmo que a tendência internacional
das últimas três décadas tenha sido enviesada a favor da regressividade dos sistemas
tributários, o Brasil se destaca comparativamente pela distribuição assimétrica do
peso dos impostos.6 Na raiz desse resultado está a maior importância relativa dos
impostos indiretos. Os impostos diretos somam apenas 20% da arrecadação total.
Ademais, o Imposto de Renda no Brasil possui somente quatro alíquotas (a alíquota
mais alta é de 27,5%), o que prejudica sua utilização como instrumento distributivo.
Tabela 2. Carga tributária incidente sobre a renda familiar por estrato de renda (% da renda familiar)
Renda Mensal Familiar
Carga tributária Bruta - 2004
Carga tributária Bruta - 2008
até 2 SM*
48,8
53,9
2a3
38,0
41,9
3a5
33,9
37,4
5a6
32,0
35,3
6a8
31,7
35,0
8 a 10
31,7
35,0
10 a 15
30,5
33,7
15 a 20
28,4
31,3
20 a 30
28,7
31,7
26,3
29,0
mais de 30 SM
* Salários mínimos.
Fonte: Zockun et al. (2007) e IPEA (2009)
109
1990 produziram enormes impactos sobre o mercado de trabalho e as proteções
previdenciárias. Como consequência do baixo crescimento da economia e das
políticas de ajuste fiscal, o mercado de trabalho mostrou-se restritivo ao longo de
toda a década de 1990, impactando negativamente a filiação previdenciária.
Embora tenha se configurado na maioria dos países do “capitalismo do bemestar” como um fato estilizado, a estruturação do mercado de trabalho envolveu o
predomínio quase absoluto da regulação pública do emprego assalariado, destacandose as leis do trabalho, a seguridade social e a contratação coletiva do trabalho. Se
dividirmos o mercado de trabalho brasileiro em dois segmentos segundo seu grau
de estruturação temos: de um lado, os trabalhadores envolvidos em relações de
assalariamento legal, ou seja, aqueles assalariados com registro em carteira assinada e
que contribuem para a previdência social; de outro lado, os trabalhadores classificados
como integrantes do conjunto de relações “pouco estruturadas de trabalho”, isto é, os
trabalhadores sem carteira e sem vínculos previdenciários (Cardoso Jr 2007). Como
se pode inferir do gráfico 1, em 1999, a distância entre o segmento estruturado e o
pouco estruturado do mercado de trabalho brasileiro aumentou consideravelmente,
fruto das políticas de ajuste dos anos 1990. Em grande medida, a dinâmica
econômica do período provocou um movimento de desassalariamento, que resultou
em um número crescente de empregos sem direitos trabalhistas/previdenciários e de
ocupações por conta própria sem vínculos previdenciários.
Gráfico 1. Evolução da população ocupada segundo o grau de estruturação do mercado de trabalho
(% da população ocupada)
4.2 A articulação Trabalho e Previdência Social
Conforme mencionado, a amarração entre seguro social e legislação trabalhista no
Brasil reveste-se de um caráter fortemente simbólico, permanecendo intacta até os
dias de hoje. Possuir um trabalho registrado para grande parte dos trabalhadores
brasileiros significa ter um emprego protegido pela Justiça do Trabalho e pelo
seguro social. Entretanto, as mudanças sofridas pela economia brasileira nos anos
6 A Proposta de Emenda à Constituição 233/2008 previa o fim da CSLL e da COFINS, introduzindo
uma parte do Imposto de Renda como base para o financiamento da seguridade. Essa modificação
significaria o fim da diversidade das bases de financiamento da seguridade social, princípio inscrito na
Constituição Federal (Salvador 2008).
Fonte: Cardoso Jr. (2007).
Em contraste com essas mudanças, o arcabouço institucional e legal que
110
Arnaldo Provasi Lanzara e Rodrigo Cantu
regula as relações de trabalho não sofreu grandes reformas flexibilizadoras. No
campo das políticas previdenciárias, tampouco houve reformas privatizantes. As
reformas previdenciárias empreendidas no Brasil desde os anos 1990 preservaram
o componente público do sistema. Contudo, mudanças processadas no âmbito das
regras de concessão dos benefícios impuseram algumas dificuldades adicionais para
uma parte considerável dos segurados, especialmente para os trabalhadores com
baixas remunerações e trajetórias irregulares de trabalho (Matijascic et al 2007).7
A previdência social brasileira é de caráter contributivo e de filiação
compulsória, provendo benefícios de aposentadoria e pensões por invalidez e
morte, além de contemplar outros auxílios (maternidade, desemprego, doença e
acidentes de trabalho). Entre os benefícios estritamente concedidos pela previdência
social, destacam-se aqueles no valor de um salário mínimo destinados à maioria
dos trabalhadores inativos oriundos das atividades urbanas, filiados ao Regime
Geral de Previdência Social –RGPS–, e a quase totalidade dos trabalhadores
rurais,8 representando, atualmente, cerca de 66% do total de benefícios pagos pela
Previdência Social (Jaccoud 2009; MPS 2011). Os níveis de cobertura previdenciária
à população idosa no Brasil estão muito próximos da universalidade, sendo que mais
de 80% dos idosos estão amparados pela previdência social (MPS 2011).
Um problema ainda persistente é a existência de 10,7 milhões de
trabalhadores por conta própria sem qualquer proteção previdenciária. O governo
brasileiro tem tomado medidas para enfrentar este desafio, incentivando a inclusão
previdenciária desses trabalhadores, os quais não tinham meios de cumprir com suas
obrigações contributivas. A inclusão previdenciária mediante redução das alíquotas
contributivas e simplificação tributária acelerou-se nos últimos anos por força da
LC n° 3/2006 –Lei do Super Simples ou Simples Nacional–; e da LC n°128/2008,
que criou a figura do Microempreendedor Individual (MEI), cujos efeitos se fizeram
notar a partir de 2009, com o incremento de 3 milhões de trabalhadores por conta
própria protegidos pela Previdência Social (IPEA 2012).
Nos últimos anos, o crescimento da economia brasileira foi um dos aspectos
mais relevantes na melhoria do mercado de trabalho nacional. A partir de 2004
houve um relativo crescimento do trabalho formal (como é possível observar no
gráfico 1). É importante salientar que essa melhora partiu de uma estratégia política
deliberada de recuperação do emprego registrado e de incremento da massa salarial
na economia, o que levou o mercado de trabalho, pontualmente, a voltar a afiliar
trabalhadores na previdência.
O mercado de trabalho brasileiro recebeu impactos positivos em decorrência
de uma política exitosa de valorização do salário mínimo, da maior fiscalização do
cumprimento da legislação do trabalho e das pressões e negociações sindicais (Baltar e
7 Ver Goñi et al. (2008:16) para uma comparação das cargas tributárias segundo quintis de renda dos
países latino-americanos.
8 Após a introdução da chamada Lei do Fator Previdenciário, com a Reforma da Previdência de 1998, as
regras de acesso às aposentadorias tornaram-se demasiadamente severas para os trabalhadores brasileiros
filiados ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) em termos do número mínimo de anos para
requerer uma aposentadoria.
As encruzilhadas doEstado Social no Brasil
111
Leone, 2012).9 A política de valorização do salário mínimo, além de ser extremamente
importante para determinar a elevação das remunerações de base e influenciar as
negociações dos pisos salariais das categorias profissionais, impactou positivamente
a distribuição de renda, contribuindo para reduzir a pobreza e expandir o consumo
das famílias. Note-se que a elevação do salário mínimo teve ainda um efeito indireto
sobre as condições de vida das famílias pobres, especialmente aquelas compostas por
idosos e crianças, em razão da existência de programas de assistência e previdência,
cujos benefícios estão atrelados ao valor do salário mínimo.
A importância do salário mínimo no caso brasileiro deve-se à grande
proporção de trabalhadores que recebem salários próximos desse patamar. Os
empregados formalmente contratados não podem receber menos que esse valor legal.
Ademais, a maioria dos assalariados que estão na informalidade –sem registro em
carteira– e parcela dos trabalhadores por conta própria têm no valor do salário mínimo
uma referência para sua remuneração. Como o salário mínimo funciona como um
balizador para as remunerações do mercado de trabalho, o seu aumento em termos
reais apresentou uma influência positiva nas negociações salariais, especialmente nos
pisos normativos das categorias profissionais (Baltar e Leone 2012).
Entretanto, a rotatividade do mercado de trabalho permanece como um
fator preocupante para a geração de trabalho estável e protegido. Apesar da grita
empresarial contra a “rigidez” da legislação trabalhista, o mercado de trabalho
brasileiro caracteriza-se por uma forte flexibilidade contratual.10 Um grande
contingente de trabalhadores tem participação intermitente no mercado de trabalho
formal, variando entre a condição de desligados e admitidos durante anos seguidos,
o que compromete sobremaneira a inscrição regular dos trabalhadores no universo
previdenciário.
No período 2000-2009, a despeito da recuperação do emprego formal, os
desligamentos com menos de seis meses de duração superaram 40% do total dos
vínculos desligados em cada ano. Cerca da metade desses desligamentos não atingiram
três meses de duração e 2/3 dos vínculos desligados sequer atingiram um ano de
trabalho, sendo que 76 a 79 % dos desligamentos não tiveram dois anos de duração
(MTE 2011). O agravante do fenômeno da acentuada rotatividade no mercado de
trabalho brasileiro decorre do fato de a remuneração média das admissões ser inferior
à remuneração média dos desligamentos, com algumas poucas variações setoriais.
Praticamente não existe limitação à demissão no Brasil. A rotatividade do mercado
de trabalho é fortemente pró-cíclica, revelando que as restrições às demissões no país
são principalmente de ordem econômica.
4.3 O Privado e o Sistema Público de Saúde
9 O Brasil possui um emblemático sistema de seguridade rural que além de contribuir para a redução
substantiva da pobreza no campo, e das disparidades entre as diferentes regiões do país, confere ao
trabalhador rural o status de “segurado especial da previdência”.
10 No período de 2003 a 2010, houve uma geração de 15.384 milhões de empregos formais, o que
representou um incremento médio anual de 1.923 milhão, correspondendo ao crescimento acumulado
de 53,63% no período, equivalente a um aumento anual expressivo de 5,51%, inédito na história do
emprego formal para um período de oito anos sucessivos (MTE 2011).
112
Arnaldo Provasi Lanzara e Rodrigo Cantu
As encruzilhadas doEstado Social no Brasil
113
cobertura universal, média 2001-2010
Uma das principais inovações no campo da seguridade social brasileira deu-se com a
criação de um sistema público de saúde, o Sistema Único de Saúde – SUS (Lei 8080/90),
baseado nos princípios constitucionais da universalidade e integralidade do atendimento.
No entanto, é na área da saúde que se evidenciam as principais contradições que
perpassam o atual quadro de instabilidade da seguridade social brasileira. O SUS enfrenta
dificuldades crescentes para assegurar o acesso universal de atenção à saúde.
A Constituição previa a vinculação de parte do Orçamento da Seguridade
Social (OSS) –30% dos recursos– nas ações públicas de saúde, pretendendo
assim superar a fragilidade do antigo modelo contributivo de assistência médica.
Entretanto, a necessidade de superar o gargalo do financiamento do setor público foi
interditada, logo de saída, com o desmonte do OSS, dado que os 30% indicados nas
disposições transitórias da Constituição foram vetados, anunciando uma longa crise
crônica de financiamento do SUS (Fagnani 2005).
O subfinanciamento do SUS, consequente ao compromisso dos sucessivos
governos com a desvinculação de receitas do OSS, comprometeu a universalidade
do acesso à saúde, contribuindo para a precarização do sistema. O primeiro golpe
deferido contra o recém-instituído sistema público de saúde ocorre em 1993, quando
por iniciativa do governo o SUS deixou de contar com os recursos provenientes da
arrecadação das contribuições previdenciárias. Desde então, o SUS passou a depender
exclusivamente das disponibilidades financeiras do tesouro nacional, sofrendo
significativa redução no seu patamar de gastos. Outro golpe foi a transformação dos
recursos destinados ao financiamento da seguridade social em recursos fiscais para
a composição do superávit primário.11 Assim, a política fiscal dos últimos governos,
refém do pagamento dos encargos financeiros da dívida pública, acabou restringindo
o nível do gasto público em saúde, dificultando que o SUS assegurasse o acesso
universal e integral de suas prestações.
O mais curioso, nesse aspecto, é que o subfinanciamento da prestação pública
contrasta com os incentivos governamentais, diretos e indiretos, ao fortalecimento
do mercado privado de assistência médica. A magnitude do privado no sistema de
saúde brasileiro não é nada desprezível. O gasto total em saúde no Brasil corresponde
a 8% do PIB (média 2001-2010), o que não é pouco, considerando os países com o
mesmo nível de renda e desenvolvimento. Mas o que diferencia o país, revelando algo
paradoxal, é que a participação pública no gasto total é bastante baixa (44% do gasto
total) –a despeito do Brasil possuir um sistema público e universal. A participação
privada, por sua vez, é bastante expressiva (56% do gasto total), demonstrando a
forte dependência da população das prestações privadas. A composição pública do
gasto em saúde no Brasil em relação ao PIB é muito baixa, especialmente quando
comparada com a de outros países com sistemas universais de saúde (ver gráfico 2).
Mesmo entre os países latino-americanos, com renda per capita acima de US$ 8.000,
o Brasil exibe níveis baixíssimos de gasto público em saúde.12
Gráfico 2. Gasto público com saúde (% do gasto total com saúde) dos países com sistemas de
11 O Brasil segue não sendo signatário da Convenção 158 da OIT, que busca inibir a demissão imotivada.
12 Em 1994-1995, por meio do Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) e, posteriormente, com a criação
da Desvinculação das Receitas da União (DRU).
Fonte: OMS
A hegemonia do privado no sistema de saúde brasileiro tem longas raízes
históricas e decorre do modelo de assistência médica adotado pelo país que, a
partir da década de 1960, privilegiou a produção privada de serviços no âmbito
das instituições previdenciárias do Estado (Bahia 2005; Menicucci 2007). Os
planos de saúde foram patrocinados pelo padrão de financiamento público
(isenções fiscais) desde 1968, seguindo, nesse aspecto, o modelo “residualliberal” estadunidense de medicina privada ocupacional. Mais tarde, com a
criação do SUS, o modelo em questão não pode ser superado, e o recém-instituído
sistema público passou a conviver com um sistema privado “complementar”, mas
em constante expansão. Assim, a publicização do sistema de saúde brasileiro viu-se
constrangida, desde o início, pela predominância dos interesses privados na área
médica. A força de trabalho organizada permaneceu dentro de arranjos ocupacionais
que privilegiaram a contratação de planos privados de saúde no âmbito das empresas,
configurando um processo de “americanização perversa” (Vianna 1998) da provisão
de benefícios médicos, montado sobre o tripé fragmentação institucional, privatismo
e assistência pública para os mais necessitados.
Em 1998, o mercado de planos de saúde é regulado pelo Estado através
da criação de uma agência reguladora para o setor, a Agência Nacional de Saúde
Suplementar –ANS. Desde então, essa regulação tem-se provado débil. A despeito
do marco regulatório em questão, os planos privados de saúde continuam a estender
sua oferta diferenciada para parte considerável da população, incluindo as “novas
classes médias” e a força de trabalho organizada. Como mostra a tabela 3, em dez
anos, o número de pessoas inscritas no setor privado aumentou em 46%. O governo
federal, por sua vez, incentiva as famílias e os empregadores a adquirir planos
114
Arnaldo Provasi Lanzara e Rodrigo Cantu
As encruzilhadas doEstado Social no Brasil
privados de saúde por meio da renúncia de arrecadação fiscal. Esse subsídio
do governo, que patrocina o consumo dos planos de saúde, vem privando o
SUS de importantes recursos financeiros, agravando o já crônico quadro do seu
subfinanciamento.
Tabela 3. Beneficiários de planos privados de assistência médica (Brasil 2000-2011)
Período
Número de beneficiários
Taxa de crescimento
Crescimento Acumulado
dez/00
30.705.334
-
-
dez/04
33.673.600
9,7%
-
dez/08
set/11
Fonte: ANS (2011)
40.714.608
20,9%
30,6%
47.008.888
15,5%
46,0%
Apesar da mudança de orientação do sistema de saúde brasileiro com a criação
do SUS, a oferta de serviços permaneceu fortemente segmentada e concentrada no
provedor privado. A universalidade do sistema é constantemente mitigada por uma
lógica de racionamento de recursos. Esta, por seu turno, molda-se perfeitamente a
uma provisão ajustada ao atendimento exclusivo aos mais pobres.
4.4 Transferência de renda e combate à pobreza
A transferência de renda no Brasil está baseada principalmente em dois programas
assistenciais: o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Família
(PBF). Ao contrário do sistema previdenciário, os programas de transferência de
renda são relativamente recentes no Brasil. Salvo algumas iniciativas anteriores
pontuais e de pouco peso, é com a nova Constituição de 1988 que um esquema
mais abrangente de assistência social começa a ser primeiramente concebido com
o BPC, efetivamente regulamentado em 1993. O BPC é uma transferência mensal
de um salário mínimo a pessoas acima de sessenta e cinco anos e a pessoas com
deficiência, cuja renda mensal familiar per capita seja inferior a ¼ do salário mínimo.
No fim da década de 1990, foi criada uma série de outras transferências, algumas
condicionadas, tais como o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentação e o Auxílio-Gás.
Em 2003, esses programas foram unificados no PBF, que, em seu formato básico,
transfere um benefício mínimo de R$70 a famílias com renda per capita inferior a
R$70 mensais, com um adicional de até R$38 por filho.13 No começo de 2013, o
BPC possuía uma cobertura de 3,7 milhões de pessoas e um orçamento de 0,55%
do PIB (2011). O PBF cobria, nesse mesmo período, mais de 13 milhões de famílias
13 Segundo dados da Organização Mundial de Saúde –OMS–, em 2008, Costa Rica, Colômbia, Chile,
Peru, México, Uruguai e Argentina destinavam como gasto público de saúde respectivamente 26,1%,
18,3%, 15,6%, 15,6%, 15,0%, 13,8%, 13,7% do gasto total do governo, o Brasil destinava nesta rubrica
6% (OMS 2011).
115
e o total dos benefícios somam 0,42% do PIB (2011).14
Por um lado, apesar do custo extremamente baixo, esses alicerces da
transferência de renda têm se mostrado eficazes no combate à pobreza e na redução
das desigualdades.15 Por outro lado, seus diferentes fundamentos delineiam clivagens
no campo da transferência de renda. Enquanto o BPC é um direito garantido
pela Constituição, o PBF é ainda apenas um programa do governo com dotação
orçamentária definida. Essa menor institucionalização é um desafio a ser enfrentado
pelo PBF. Apesar da crescente inclusão de famílias, ainda persiste o estranho conceito
de “população elegível não coberta”, ou seja, famílias ainda não introduzidas no
programa, impossibilitadas de reivindicar na justiça sua inclusão. Além disso, por ser
definido com base no valor do salário mínimo, o BPC acompanha seus reajustes. Como
o salário mínimo vem se beneficiando de uma política de valorização nos últimos
anos, o valor do BPC tem aumentando substantivamente. O valor dos benefícios do
PBF, por sua vez, além de não ser atrelado ao salário mínimo, tampouco contou com
reajustes da mesma intensidade, deteriorando-se com a inflação.16 Isso significou
uma ampliação do hiato entre o BPC e o PBF. Os mecanismos de transferência de
renda são, portanto, fragmentados segundo seu grau de institucionalização e segundo
diferentes critérios de elegibilidade.
O BPC, criado na conjuntura da redemocratização e voltado à população
incapaz de participar ativamente do mercado de trabalho, passou ao largo de
provações mais sérias na arena pública. Entretanto, o PBF –destinado a famílias
teoricamente aptas a participar do mercado de trabalho– foi obrigado a passar por
uma sucessão de provas com relação a sua pertinência, legitimidade e lisura.17 Embora
ainda sem a efetiva institucionalização como um direito social, o PBF dá poucos
sinais, ao final dessas provas, de se mostrar reversível a qualquer sinal de mudança
no ciclo político. Além disso, o Bolsa Família tem se tornado uma plataforma a
partir da qual outros programas tem se apoiado. Em 2011, no primeiro ano de seu
governo, a presidenta Dilma Rousseff lançou o Plano Brasil Sem Miséria (PBSM),
o qual tem o PBF como um de seus componentes. O PBSM visa a erradicação da
pobreza extrema; mas também introduz outros componentes, tais como a ampliação
14 Há duas linhas de pobreza para elegibilidade. A primeira é a linha de pobreza extrema e considera
famílias cuja renda per capita é inferior a R$70. As famílias abaixo dessa linha recebem um benefício fixo,
independentemente do número de pessoas na família, além de terem também direito ao mesmo benefício
variável, dependente do número de filhos. Os benefícios variáveis são concedidos até o quinto filho com o
limite de idade de 15 anos. A segunda é a linha de pobreza, considerando famílias com renda per capita de
até R$140. Famílias cuja renda per capita se encontra entre a linha de pobreza extrema e a linha de pobreza
(não extrema) recebem apenas o benefício variável segundo o número de filhos.
15 Os gastos com os programas foram estimados a partir de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE), do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e do Ministério
da Previdência Social (MPS).
16 Segundo as estimativas de Soares et al. (2009: 15), os programas de assistência social são responsáveis
por 1/3 da redução do coeficiente de Gini entre 2004 e 2006. O PBF é, sozinho, responsável por 20%
dessa redução. Porém, não é possível desprezar o papel de outras fontes de diminuição da desigualdade. A
renda do trabalho e as aposentadorias são responsáveis por aproximadamente 1/3, cada uma, da redução.
17 Do mesmo modo, o valor das linhas de pobreza não é reajustado ao mesmo passo pelo governo federal.
A inflação acumulada desde a fixação da linha de R$70 em 2009 chega a mais de 20%.
116
Arnaldo Provasi Lanzara e Rodrigo Cantu
dos investimentos em serviços públicos em áreas críticas e a tentativa de integração
produtiva dos beneficiários.18 É interessante notar como essa ampliação do escopo
do PBF procura integrar aspectos das críticas que lhe foram feitas ao longo de sua
existência, ao associar o acesso a serviços públicos e a capacitação para o mercado de
trabalho à plataforma já existente.
Ao colocar o PBF como peça central de sua política social, tal governo estaria,
entretanto, reconvertendo o sistema à focalização? É em torno dessa questão –para a
qual não há uma resposta simples e unívoca– que se definem as perspectivas sobre as
políticas de transferência de renda. Por um lado, o PBF não é estabelecido como um
direito, fixa condicionalidades, estratifica os pobres (duas linhas de pobreza) e concede
benefícios muito baixos. Tais aspectos deixam transparecer o caráter focalizado do
programa. Por outro lado, por mais que o PBF não seja uma forma de inclusão cidadã
mínima, ele constitui um programa de amplitude inédita no que concerne a relação
entre o Estado e a população pobre. É muito difícil negar que isso tenha tido um
enorme impacto político. Desse modo, a questão se coloca apenas parcialmente no
campo da desmercantilização e da focalização e jaz também no impacto da efetiva
e inédita inclusão de facto –via transferência de renda– de uma numerosa parte da
população na comunidade política (Rego 2008; Kerstenetsky 2009). Com isso, o peso
do PBF produziu uma saliência nada transitória no espaço político brasileiro.19
5. Considerações Finais
De um modo geral, os sistemas de bem-estar latino-americanos podem ser
caracterizados como resultantes de esquemas de proteção social marcados por
uma forte hibridização organizativa, produto da heterogeneidade estrutural de
suas sociedades. O caso brasileiro pode ser considerado como uma síntese dessa
heterogeneidade na região. Dentro desse quadro heterogêneo, vimos que o Brasil é
um dos maiores arrecadadores da América Latina. Embora aumentando ao longo das
últimas duas décadas, a carga tributária brasileira é extremamente mal distribuída,
recaindo com mais força sobre a renda dos mais pobres. Além disso, os desafios
colocados perante o OSS mostram o perigo da gradual drenagem de recursos.
Embora a arrecadação geral cresça, os recursos da política social têm sido drenados
para outros fins. Cabe alertar para o risco de uma redução contínua do orçamento da
seguridade e, consequentemente, de uma “crise planejada” dos recursos da política
social.
No campo da saúde, o sistema universal criado no começo da década de
18 Cf. Kerstenetzky (2009:59-63) sobre a robustez do PBF frente à contestação na imprensa e no mundo
político.
19 Para um exame das principais características do PBSM com relação a seus possíveis problemas, ver
Lavinas e Martins (2012). Independentemente das políticas específicas do PBSM, o maior desafio da
integração produtiva da população pobre continuará sendo o crescimento econômico. Sem um dinamismo
econômico crescente, será impossível incluí-los no mercado de trabalho de forma menos intermitente e
precária (IPEA 2012: 50-55).
As encruzilhadas doEstado Social no Brasil
117
1990 enfrenta várias dificuldades para se firmar. A falta de financiamento adequado
se alinha com a herança privatista do sistema. Mais da metade dos gastos com saúde
no país são feitos no circuito privado e o poder público tem, até aqui, apoiado
seu crescimento. Não é por acaso que, na última década, o setor privado de saúde
aumentou quase 50%.
Com relação à década de 1990, o mercado de trabalho passou por uma
melhora em termos da valorização do salário mínimo e do crescimento das
contratações formais. Isso implicou numa recuperação da vinculação previdenciária
na década de 2000, com o auxílio das políticas de inclusão previdenciária. Apesar
dos avanços recentes, mais da metade da população ocupada (em meados da década
de 2000) ainda estava em núcleos pouco estruturados de relações de trabalho.
Ademais, a persistência da grande rotatividade no emprego constitui forte obstáculo
a cobertura previdenciária.
Durante a conjuntura da década de 2000, os problemas referidos à pobreza
entram na agenda pública, gerando um conjunto de intervenções governamentais.
Desde a Constituição de 1988, assiste-se à ampliação dos programas de garantia de
renda às famílias em situação de vulnerabilidade, destacando-se a emergência de
benefícios monetários de natureza não contributiva –como o BPC–, operados pelo
governo federal, e que podem ser considerados hoje parte integrante do sistema de
seguridade social. No campo dos benefícios assistenciais, reformas implementadas
permitiram ainda, além do BPC, o aparecimento e a posterior consolidação de novos
benefícios. Num contexto de crítica à seguridade social, esses programas se voltaram,
num primeiro momento, ao atendimento de famílias pobres e se associavam a um
projeto de restrições progressivas às coberturas universais asseguradas pelo modelo de
proteção social adotado em 1988.
Entretanto, é a partir de 2003 que a luta contra a pobreza se torna uma
prioridade da política governamental. A coalizão de centro-esquerda que governa o
Brasil desde 2003, sob a liderança do Partido dos Trabalhadores, vem promovendo
realinhamentos significativos com novos atores sociais e induzindo polarizações na
sociedade até então inéditas sobre importantes questões de natureza redistributiva.
Apesar das restrições fiscais, os governos de Luís Inácio Lula da Silva e de Dilma
Rousseff colocaram no centro do debate político os problemas oriundos de uma
agenda social historicamente pendente. A centralidade desses problemas vem
gerando importantes medidas que buscam a integração social dos segmentos mais
vulneráveis, através de políticas de combate à pobreza que adquiriram o status de
políticas de Estado.
Apesar disso, as políticas de transferência de renda assumem diferentes graus
de institucionalização e alcance, o que representa um obstáculo a sua universalização.
O Bolsa Família, em particular, embora se mostre dificilmente reversível, está longe
de configurar uma renda básica de cidadania. A questão que se coloca então é a de
seu papel, daqui em diante, na trajetória civilizacional de redução das desigualdades
no Brasil. O ritmo de redução da desigualdade de renda na década de 2000
superou o ritmo de países da OCDE, quando da implantação de seus sistemas de
proteção social (Soares, 2010), despertando a expectativa de um rápido avanço a
118
Arnaldo Provasi Lanzara e Rodrigo Cantu
patamares menos perversos. Nesse contexto, a manutenção da queda da pobreza e
da desigualdade dependeria apenas do aprimoramento do PBF, no sentido de sua
institucionalização como um direito garantido a todos que cumprirem exigências
mínimas e da elevação de sua linha de elegibilidade e de seus benefícios? O horizonte
a se atingir é simplesmente incluí-los no universo do consumo, via uma hipotética
igualdade de oportunidades gerada por uma renda básica incondicional, ou integrálos em posições mais estáveis, centradas nas proteções e estatutos do mundo do
trabalho?
É inegável que o alcance da política de combate à pobreza, em termos de
territorialidade e cobertura, vem auxiliando determinados grupos a superar problemas
de ação coletiva. Nesse aspecto, o Estado brasileiro vem cumprindo um importante
papel no sentido de conferir faticidade às aspirações e expectativas concernentes a
uma efetiva participação daqueles grupos que apenas desempenhavam um papel
passivo na vida política. Programas de transferência de renda, como o PBF, estão
modificando o hiato através do qual os indivíduos e grupos percebem seus níveis de
privação absoluta e relativa. Daí a razão de sua recente popularidade em sociedades
como a brasileira. Em última instância, ativam um “limiar de sensibilidade social”,
de percepção das desigualdades circundantes, nos grupos para os quais eles se
destinam. Contudo, constituem-se em bases frágeis de construção da política social,
sobretudo quando surgem desacoplados das dinâmicas de proteção pertinentes ao
mundo do trabalho. É neste ponto que surge a encruzilhada do sistema de proteção
social brasileiro, dando ensejo a novas questões sociais.
A incerteza que paira sobre o futuro da seguridade social no país é que, no
campo da intervenção no social, o crescimento da exclusão tem-se constituído no
objeto-limite dessa intervenção. Ao mesmo tempo em que o combate à pobreza se
torna a estratégia prioritária dos governos, a construção dos programas da seguridade
social parece haver refluído para uma posição marginal.
Mas é especialmente na sociedade brasileira que a justa preocupação
prioritária com os excluídos não pode ser pensada sem que se leve em conta os fatores
desestabilizadores relacionados à precariedade estrutural do mundo do trabalho. No
Brasil, a persistência das desigualdades é um fator que se situa no centro da sociedade,
e não apenas em suas franjas, reproduzindo constantemente a heterogeneidade das
condições de trabalho que acaba por retroalimentar o crescimento do número de
excluídos.
Não podemos perder de vista que a efetiva integração da seguridade social
com o mundo do trabalho guarda um profundo significado associativo que constitui,
em si mesmo, uma expressão marcante do vínculo social, dando testemunho a uma
forma específica de solidariedade. O risco mais acentuado para o atual estado dos
programas da seguridade social no Brasil é relegá-los a mera função de assistência aos
mais necessitados.
Em que pese os recentes avanços referidos ao combate à pobreza, a expansão
dos programas da seguridade social no Brasil se faz de modo bastante precário e
insuficiente para suprir as carências de grandes setores da sociedade. E é por isso
que a expansão efetiva desses programas se torna um aspecto tão mais importante
As encruzilhadas doEstado Social no Brasil
119
para a sociedade brasileira, especialmente num momento no qual constatamos que
esse limiar de sensibilidade social acima aludido vem despertando nos grupos antes
excluídos os anseios por maior participação no universo das proteções, e não apenas
no universo do consumo.
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Revista Uruguaya de Ciencia Política - Vol. 22 N°2 - ICP - Montevideo
123
Los desafíos de la protección social en un país de renta
alta: el caso chileno
The challenges of social protection in a high-income country: the Chilean case
Claudia Robles Farías*
Resumen: Desde 1990, Chile ha consolidado un modelo de desarrollo social que ha llevado a la reducción
de la pobreza y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. La política social, y en especial,
la protección social, han jugado un papel importante en este logro. Reconociendo que la desigualdad es
todavía un nudo crítico para el desarrollo del país, el artículo revisa los avances, brechas y desafíos de
la protección social para contribuir al acceso igualitario al bienestar. Para ello, el artículo concluye, se
requiere implementar medidas de mayor potencial redistributivo. Este análisis ilustra una serie de aspectos
que otros países pueden considerar al momento de adoptar estas políticas y evaluar su rol transformador
en la estructura social.
Palabras claves: protección social, Chile, igualdad, bienestar.
Abstract: Since 1990, Chile has consolidated a model of social development that has led to poverty
reduction and the improvement in people’s living conditions. Social policy, and specially, social protection
has played an important part in this achievement. Acknowledging that inequality is still an obstacle
to development in the country, this paper explores the progress, gaps and challenges ahead for social
protection to contribute to enlarging equal access to welfare. The article concludes that this will demand
the implementation of a group of measures with a higher redistributive potential. This analysis indicates
a series of aspects that other countries might consider before adopting these policies and evaluating their
transformative role in the social structure.
Key words: social protection, Chile, equality, welfare.
Introducción
En 1990, el primer gobierno de centro-izquierda elegido democráticamente luego
de 17 años de dictadura, recibía un país con más de un tercio de su población en
situación de pobreza, fuertemente desigual, con un alto grado de desconfianza hacia
el funcionamiento de la democracia y heridas sociales y cívicas profundas luego de casi
dos décadas de violencia política. Este panorama contrastaba con el alto rendimiento
económico del país, gestado a través de un modelo de libre mercado, centrado en la
exportación de bienes primarios, la privatización de los servicios sociales y un nivel
relativamente bajo de gasto público social (PNUD 1998). Dos décadas más tarde,
el panorama nacional se había transformado sustantivamente. Mientras la economía
mantenía su vigor y existía estabilidad política, la pobreza monetaria había caído
28 puntos porcentuales, y aunque la desigualdad se mantenía relativamente alta, se
observaba su declive progresivo.
Claudia Robles es PhD en Sociología de la Universidad de Essex e investigadora Asociada del Centro
Sociedad y Políticas Públicas de la Universidad de Los Lagos.
*
124
Claudia Robles Farías
Entre ambos períodos había ocurrido una transformación importante en el
abordaje de la política social, expandiendo primero la red de programas sociales y servicios
públicos orientada a la población más vulnerable para garantizarle el acceso a servicios
y medios para satisfacer sus necesidades básicas, y luego, consolidando un sistema de
protección social como mecanismo que buscaba garantizar estatalmente el ejercicio de
derechos sociales por parte de su población (Hardy 2010) y protegerla frente a riesgos
socioeconómicos que amenazaran su bienestar. Junto a ello, el país siguió creciendo
y manteniendo su reputación en términos de la estabilidad y prosperidad económica
(OECD 2013a). En su conjunto, esta dinámica permitió el rápido mejoramiento en el
bienestar de la población del país, ubicándolo en una posición privilegiada en términos
de su desarrollo (ibid). En este tránsito, la política social, y en particular, la protección
social pasó de ocupar un papel más bien modesto en el debate público de fines de los
noventa, a uno protagónico (Barrientos 2013).
En el balance, y pese a los avances, la desigualdad se ha mantenido como
un nudo crítico de este proceso, obstaculizando el acceso a una misma base de
garantías sociales para toda la ciudadanía, y con ello, imponiendo trabas sustantivas
para alcanzar el pleno desarrollo del país. En este contexto, el artículo revisa los
avances y desafíos de la protección social en Chile, analizando su capacidad para
generar cambios estructurales a la base de la reproducción de la desigualdad en el
país. El artículo analiza estos aspectos a través de la documentación sobre políticas de
protección social implementadas en Chile entre los años 1990 y 2013 e información
secundaria –estadísticas y estudios– disponible sobre sus efectos en estas dimensiones.
Con ello, se pretende aportar a la reflexión regional sobre el papel de la política social
y el peso de su trayectoria para un proyecto que trascienda la reducción de la pobreza
y se orienta a consolidar el bienestar de su ciudadanía.
La estructura del artículo es la siguiente. La primera sección identifica
elementos conceptuales para el análisis propuesto en el documento. La segunda
sección identifica los principales hitos en la construcción de las políticas recientes
de protección social en Chile. La tercera sección discute los avances y desafíos de la
protección social desde el enfoque propuesto.
1. La protección social y el desafío de la igualdad: elementos para el análisis
La discusión sobre el bienestar y la posibilidad de alcanzarlo a través de la política
social es amplia y controversial. Mientras algunos autores identifican oportunidades
para ello en la capacidad que ésta tiene para transformar el marco más amplio en
el que se gestan las relaciones y estructura social (Esping Andersen y Myles 2012)
–por ejemplo, facilitando que las sociedades se vuelvan más igualitarias conforme
umbrales de acceso a educación y salud de calidad son alcanzados por toda la
ciudadanía─ otros relevan la capacidad de estas políticas para mantener y amplificar
las desigualdades estructurales (Teichman 2008) o no abordarlas, por su débil
encadenamiento con las políticas sectoriales de mayor potencial transformador (Sojo
Los desafíos de la protección social en un país de renta alta: el caso chileno
125
2007). En ello, se muestran diversas orientaciones ideológicas sobre el papel de los
estados en la provisión del bienestar frente al sector privado, el mayor o menor vigor
de la solidaridad en su financiamiento, y el grupo al que las intervenciones debieran
ir dirigidas (Briggs 1961).
Un abordaje tímido de los factores estructurales de la desigualdad a través
de la política social se expresa, por ejemplo, en el caso de políticas que promueven
un acceso a servicios de calidad diferenciada, según la base contributiva en la que ese
acceso esté fundado y que se manifiesta, por ejemplo, en muy diferentes niveles de
garantías de ingresos en la vejez o en servicios sociales altamente estratificados según
su provisión pública o privada. Éste también es el caso de agendas de política social
centradas, de manera prioritaria, en políticas selectivas o focalizadas de combate a la
pobreza, sin articulación a reformas sectoriales sustantivas. Estas medidas han sido
extensamente implementadas en países de América Latina, buscando ampliar el acceso
de la población más vulnerable a servicios sociales e instrumentos de protección de los
ingresos, como parte de la implementación, o como respuesta a los adversos efectos
sociales detectados, de los programas de ajuste estructural a las economías1 (Draibe
y Riesco 2009; Teichman 2008). Siendo este objetivo plenamente atendible, en base
a la función que cumplen, su implementación no ha conducido necesariamente a
estrechar las disparidades sociales las que parecieran permanecer atrincheradas en
sociedades como la chilena.
La protección social, como un enfoque concreto de la política social que
asume el resguardo del bienestar de la población frente a riesgos socioeconómicos,
exhibe también esta tensión. En América Latina, sus orígenes se vinculan al desarrollo
de “redes sociales de aseguramiento” (safety nets), las que, reaccionando a los impactos
de las reformas estructurales de las décadas de los ochenta y noventa, buscaban
mitigar el declive de recursos (económicos, pero también de salud y educación) y
su desacumulación entre los hogares más vulnerables (Serrano y Raczynski 2003).
En un segundo momento, estas políticas buscan consolidar enfoques integrales de
intervención frente a riesgos socioeconómicos (Barrientos y Hulme 2008; ONU
2000) y han ganado gran protagonismo en función de su relativo costo-efectividad y
adhesión ciudadana, entre otros factores (Cecchini y Martínez 2011).
En general, el enfoque contemporáneo de protección social pone atención
especial en programas de índole no contributivo, focalizados en la población en
situación de pobreza, cuya erradicación constituye uno de los objetivos centrales
de sus políticas (Midgley 2012). Su prestación no se vincula necesariamente a la
inserción en el mercado formal del trabajo, siendo la búsqueda por una mayor
1 Como está ampliamente documentado, estas políticas implicaron la desregulación de los sistemas
laborales, el incremento de las modalidades privadas e individuales de ahorro y previsión, y el incentivo
a la privatización de los servicios sociales (Sojo 2008). En el caso de Chile, a partir de la década de los
ochenta, esto se expresa en la brusca contracción del gasto social, privatización de la salud y educación y
municipalización de los servicios públicos en estos dos ámbitos, junto con la implementación de la reforma
al sistema de pensiones que reemplaza el sistema de reparto por un modelo sustitutivo de capitalización
individual. Así, por ejemplo, en uno de los casos más extremos, la gestión financiera de las pensiones queda
en manos del mercado, a cargo de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), y en tan sólo el 4%
de los casos, se mantiene un esquema público previsional (véase Robles 2012).
126
Claudia Robles Farías
articulación entre los componentes contributivos y no contributivos de la protección
social (seguridad y asistencia social, respectivamente) todavía escasa. Así, estas
políticas pueden mantener o amplificar la fragmentación ya existente, por ejemplo,
en cuanto a prestaciones diferenciadas a las que se accede por la vía contributiva
o no contributiva. Asimismo, su articulación con las políticas sectoriales de salud,
educación, empleo o vivienda está más bien circunscrita a fomentar el acceso a servicios
sociales existentes, por ejemplo, a través de políticas de transferencias monetarias
condicionadas o no condicionadas y subsidios. En este sentido, y valorando el efecto
de atención y reducción de la pobreza, así planteadas, el impacto de estas políticas
sería más bien limitado en términos de la transformación estructural requerida para
reducir la desigualdad2.
A la larga, y de no mediar reformas sustantivas, es esperable que la política
social, incluida la protección social, sea confrontada contra el dilema ineludible
de avanzar hacia horizontes más progresivos e incrementales de bienestar para la
ciudadanía en su conjunto, más allá de la pobreza, en base a garantías de equidad e
igual calidad en las prestaciones recibidas. Lo anterior no sólo se sustenta en la probable
voluntad política y mayor presión por la expansión de políticas universales, que desde
la teoría, sería mayor para administraciones de centro-izquierda3, sino también en los
desafíos que impone lograr niveles altos de productividad, especialmente relevantes
para países en el umbral de desarrollo, como los recientemente catalogados como de
renta alta4. La evidencia es concluyente sobre el impacto de mayor igualdad en la
menor incidencia de problemas sociales y el mayor desarrollo (Wilkinson y Pickett
2010), así como sobre los nudos que se enfrentan al mantener sistemas educativos o
de salud desiguales para alcanzar niveles de productividad crecientes, como ha sido
evidenciado para Chile (OECD 2013). ¿Qué abordaje podría adoptar la política
social, y en especial, la protección social en este contexto, para contribuir, junto a la
política económica y dinámicas laborales, en una agenda que enfrente la reducción
de la desigualdad y el logro de crecientes niveles de bienestar como ejes prioritarios?
En términos básicos, el bienestar refiere a la capacidad colectiva de las
sociedades para garantizar a la ciudadanía el acceso a un estándar adecuado de
vida. Éste se refleja en el goce y protección de un nivel determinado de ingresos
y consumo, así como de oportunidades (Marcel y Rivera 2008). Esta capacidad
variará en función de los regímenes de bienestar imperantes en cada sociedad, los
que expresan diversos arreglos de políticas y principios respecto del rol del Estado,
la familia y mercado en su operación, y que conllevan a resultados y accesos a
2 Perspectivas críticas a estas políticas están bien sistematizadas en Barrientos (2013) y Molyneux (2009).
3 Véase la discusión en Barrientos (2013).
4 El Banco Mundial y la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD) han
elaborado una clasificación de los países en función de su nivel de renta per cápita y que determina su
posición frente a la cooperación al desarrollo. Países de renta media baja tienen ingresos bajo los US$1,036;
países de renta media tienen niveles de ingreso per cápita entre los US$1,036 y $4,085 (países de renta
media baja) y entre los US$4,086 y $12,615 (países de renta media alta); mientras que países de renta
alta, alcanzan los US$12,216 y más. Con una renta promedio per cápita de US$15,356, Chile se ubica en
el último grupo desde julio 2013, junto a Uruguay. Véase [en línea]: <http://data.worldbank.org/about/
country-classifications/country-and-lending-groups#High_income>
Los desafíos de la protección social en un país de renta alta: el caso chileno
127
oportunidades más o menos igualitarios5. De acuerdo a Esping-Andersen (1990,
1999), estos regímenes producen distintas formas de producir y consumir bienestar,
combinando en diversos grados cuatro rasgos: a) la relación público/privada en la
provisión del bienestar, b) el grado de desmercantilización (decommodification)
o acceso por fuera del mercado a los servicios sociales, c) la estratificación social
resultante, resaltando el papel transformador de la política social en moldear las
relaciones sociales y generar determinados resultados más o menos igualitarios; y,
d) de desfamiliarización (de-familiarisation) o de autonomía frente a los sistemas
domésticos de cuidado y protección para la previsión social y el bienestar.
De acuerdo a Briggs (1961), los estados de bienestar maduros asumen tres
funciones principales respecto de la producción y distribución del bienestar: a)
garantizar un nivel de ingreso mínimo, independiente del status laboral; b) reducir el
margen de inseguridad y vulnerabilidad a riesgos y contingencias sociales; y c) asegurar
a toda la ciudadanía el acceso a un conjunto de servicios sociales con estándares de
calidad consensuados. Sin embargo, la existencia de estados de bienestar no asegura
resultados igualitarios. De acuerdo a Esping-Andersen y Myles (2012), esto requiere
del abordaje específico de tres tipos de riesgos: aquellos que se derivan del ciclo de vida y
que demandan un enfoque de aseguramiento permanente (redistribución horizontal);
los que se vinculan a la estratificación social entre grupos más y menos desaventajados
(redistribución vertical), a través de medidas como la progresividad de los impuestos
o de erradicación de la pobreza; y la redistribución inter-generacional, que aborda los
riesgos derivados de la herencia social a través de mecanismos que fomenten la igualdad
de oportunidades, como las políticas de salud y educación.
En el caso de América Latina, con una limitada capacidad estatal para
desmercantilizar y generar sistemas inclusivos y universales de bienestar (Draibe y
Riesco 2009), un giro hacia la igualdad requerirá tematizar qué umbrales pueden ser
garantizados a toda la ciudadanía para cumplir las tres funciones señaladas e identificar
cómo superar la estratificación resultante de los arreglos vigentes, abordando los
riesgos mencionados. Las políticas de protección social podrían aportar en este
proceso, aunque no garantizarían por sí solas, este cambio. Su articulación con
políticas sectoriales y laborales que busquen explícitamente reducir la estratificación
vigente resultará imprescindible, superando su anclaje exclusivo en la pobreza, como
se propone para el caso de Chile.
2. La construcción de un enfoque de protección social en Chile (1990-2013):
principales hitos
La reducción de la pobreza y desigualdad en Chile se transformó en un objetivo
político prioritario al retorno de la democracia en 19906. Para abordarlo, se
5 La igualdad de resultados busca minimizar las diferencias absolutas en el bienestar de la población; mientras
que la de oportunidades, apunta a igualar las condiciones de partida entre las personas para alcanzar, de
acuerdo a su esfuerzo y trayectoria, un nivel de bienestar determinado (Clayton y Williams 2004).
6 En palabras de Raczynski (2005: 224) respecto del gobierno entrante en 1990: “El gobierno se
propuso compatibilizar, dentro de una economía capitalista de libre mercado y en un marco de equilibrio
128
Claudia Robles Farías
implementaron una serie de reformas y programas, sociales altamente focalizados en
la población más carenciada del país (Serrano y Raczynski 2003).
La etapa comprendida entre 1990 y 2000 puede ser visualizada como una
primera fase7 de instalación y expansión de la política social con foco en la atención a
la pobreza. En este contexto, y retomando los ejes de análisis planteados en la sección
2, el enfoque implementado combinó un énfasis en la consolidación de la cobertura
universal a un mínimo de prestaciones sociales en educación y salud y la moderada
ampliación de instrumentos de protección social no contributivos (Hardy 2010;
Larrañaga 2010). Así, por ejemplo, se generaron esfuerzos para resolver parte del
déficit habitacional prevaleciente en el país a través de subsidios dirigidos a la población
extremadamente pobre (Larrañaga 2010). En el sector educación, se implementaron
reformas que buscaron elevar la calidad en las escuelas más vulnerables, mejorar el
currículo educativo y ampliar la jornada escolar (ibid). En salud, se reforzó el sistema
público y amplió considerablemente el acceso de la población a estos servicios. En
esta fase, las transferencias monetarias como instrumentos de protección social
de apoyo a hogares extremadamente pobres y para la vejez, no sufrieron grandes
alteraciones y más bien fueron continuistas de prestaciones pre-existentes8.
La protección social como enfoque de política social se consolida desde fines
de la década de los noventa y comienzos del 2000. De acuerdo a Hardy (2010), se
aprecia entonces una reorientación desde una lógica de satisfacción de necesidades
básicas a un enfoque de derechos sociales garantizados9 para el conjunto de la
población. En términos prácticos, su instalación se vincula a la constatación de la
persistencia, y aumento en 1998, de la pobreza extrema, como efecto de la crisis
económica mundial de los años 1997 y 1998 (véase gráfico 1). Políticamente, se
leía también un creciente malestar de la población con respecto a sus expectativas
incumplidas de formar parte de los frutos del desarrollo económico, refrendadas
contra niveles crecientes de desigualdad social (PNUD 1998)10. La cohesión
macroeconómico, el crecimiento económico de largo plazo basado en la empresa privada y la orientación
exportadora, con un mejoramiento de las condiciones distributivas y el combate contra la pobreza. Una
de las tareas políticas más importantes que el gobierno logró ampliamente, fue compatibilizar tres grandes
desafíos: lograr la confianza del empresariado nacional y de los inversionistas extranjeros; responder
parcialmente y atender las justificadas demandas sociales, y mantener los equilibrios macroeconómicos”.
7 La Concertación de Partidos por la Democracia fue la alianza gobernante entre 1990 y 2010, conformada
por cuatro partidos de centro y centro-izquierda: la Democracia Cristiana, el Partido por la Democracia,
el Partido Socialista y el Partido Radical Socialdemócrata. En total, el período comprende cuatro períodos
presidenciales: Patricio Aylwin (Demócrata Cristiano, 1990-1994); Eduardo Frei (Demócrata Cristiano,
1994-2000); Ricardo lagos (Partido Por la Democracia, 2000-2006) y Michelle Bachelet (Partido
Socialista, 2006-2010).
8 De acuerdo a Raczynski (2005: 225) las orientaciones del programa social fueron: “la calidad y la
equidad de la educación; la integración laboral y social de los jóvenes y las mujeres; el apoyo a la pequeña y
microempresa; el mejoramiento del hábitat y de los espacios comunitarios; el incremento de la capacidad
resolutiva de los servicios públicos de salud, y el acceso a la justicia para los sectores pobres”.
9 Busca garantizar el ejercicio de derechos sociales y económicos por medio de la protección social
(Cecchini y Martínez 2011).
10 El Informe de Desarrollo Humano en Chile de 1998 mostraba que pese a constatarse un aumento
sostenido en las coberturas de los principales ámbitos de aseguramiento social – la salud, la educación, los
Los desafíos de la protección social en un país de renta alta: el caso chileno
129
social, entendida en términos de la legitimidad asignada a la estructura distributiva
a nivel socio-económico (bienestar), socio-político (derechos) y socio-cultural
(reconocimientos) (Sorj y Tironi 2007 en Marcel y Rivera 2008), se instalaba en el
debate sobre política social en Chile, y asociado a ésta aparecía indicada la necesidad
de generar un nuevo pacto social (CEPAL 2007; MIDEPLAN 2007). La protección
social buscó responder a este déficit.
Gráfico 1
Población en situación de pobreza, pobreza extrema y Coeficiente de Gini en Chile (1996-2011)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Comisión Económica para América Latina y El Caribe
(CEPAL), CEPALSTAT, años respectivos en base a tabulaciones especiales de las encuestas de hogares. /a
Calculado para personas en base a los ingresos monetarios, es decir, después de transferencias e impuestos
El enfoque chileno de protección social evidencia distintos énfasis a lo largo
de la década y de sus fases de construcción (Martin s/ref ). En un primer momento,
su atención se concentra en las familias extremadamente pobres, buscando atacar
las barreras que se interponían en su acceso a la oferta estatal de servicios públicos.
Para ello, se privilegia una combinación de un enfoque psicosocial para atender
directamente a estas familias en los territorios donde habitan con una oferta de
transferencias monetarias que, junto con crear nuevas prestaciones, incorpora las
desarrolladas en décadas previas. En este marco se inscriben el programa Puente11 y los
primeros años de funcionamiento de Chile Solidario, como un sistema intersectorial
de protección social para esta población.
En el tiempo, se opta por articular los programas marco de las distintas
reformas y políticas creadas para atender las vulnerabilidades multidimensionales de
la población a un enfoque sistémico e integrado de protección social (véase cuadro
ingresos en la vejez-, primaba una evaluación negativa en la población respecto de la capacidad de tales
sistemas para protegerles frente a contingencias. Se constataba una débil legitimidad democrática y del
régimen económico imperante, así como un sentido de pertenencia también debilitado.
11 Centrado en el acompañamiento psicosocial de las 200,000 familias más pobres del país en las
dimensiones de identificación, salud, educación, vivienda, dinámicas de familia, empleabilidad e ingresos.
130
Claudia Robles Farías
Los desafíos de la protección social en un país de renta alta: el caso chileno
1)12. En esta segunda etapa, marcada por el ascenso a la presidencia de Michelle
Bachelet (2006-2010), se busca consolidar un conjunto de garantías sociales para
toda la población, aunque en la práctica, parte importante de las prestaciones siguen
orientadas a la población más pobre y vulnerable. Junto con mantener el componente
de atención psicosocial a las familias pobres y vulnerables13, es posible identificar dos
componentes adicionales que agrupan una diversidad de programas e iniciativas.
Cuadro 1
Principales políticas asociadas a la protección social en Chile (2000-2013)
Empleo
Jubilaciones,
pensiones y
seguros
Transferencias
monetarias
Salud
Educación
Vivienda
Intersectorial
Subsidio a la
contratación
(empleo
joven)
(2008)
Reforma de
pensiones
(2008)
Bono de
protección
y bono de
egreso (Chile
Solidario)
(2004)
Reforma
de Salud
(2004),
Plan
AUGE
y Ley de
Autoridad
Sanitaria
(2004)
Sistema de
Aseguramiento
de la Calidad
de la Gestión
Escolar (2003)
Expansión de
instrumentos
crediticios
y subsidios
para grupos
vulnerables y
medios
Acciones
intersectoriales
de protección
social: Red
Protege y
Sistema
Intersectorial de
Protección social
Chile Solidario
Reforma al
Seguro de
Bonificación Cesantía
(2009)
a la
contratación
Eliminación
y a la
del 7% de
retención
descuento en
(2009)
salud a los
pensionados
Postnatal
(2011)
(2012)
Bono de
protección a la
familia (2009)
Bono
AUGE
Ingreso Ético
Familiar (2012) (2011)
Ley general
de Educación
(2009)
Subvención
escolar
preferencial
(2008)
Chile Crece
Contigo (2007)
Reforma a
la educación
(2011)
Fuente: Elaboración propia a partir de Hardy (2010); Larrañaga (2010); Robles (2012)
Sistema de
Protección
Social para la
Infancia Chile
Crece Contigo
(2007)
131
Por una parte, se amplían las iniciativas que buscan fortalecer el acceso a
servicios sociales garantizados a todas la población. Dentro de este componente,
es posible agrupar al conjunto de prestaciones monetarias que abordan las barreras
financieras de acceso a la educación (véase cuadro 2) (becas, acceso preferente al
crédito, programas de alimentación escolar); los subsidios a la vivienda y los dirigidos
a garantizar el acceso preferencial de la población más pobre a oportunidades de
capacitación y empleo, así como las prestaciones integradas para garantizar el
desarrollo infantil temprano (el caso del sistema Chile Crece Contigo, subsistema de
sistema intersectorial Chile Solidario); y el Plan de Acceso Universal de Garantías
Explícitas (AUGE), el que, como parte de la reforma operada al sector salud en
2004, define un conjunto de garantías explícitas para la atención de enfermedades
cubiertas por el plan14.
Por otra parte, un segundo componente se asocia con la protección de
los ingresos de la población ante una serie de riesgos socioeconómicos –ingresos
ante la vejez y desempleo y aportes a los ingresos de la población en situación de
pobreza extrema–. Como parte de estas prestaciones, se desarrollan una serie de
transferencias monetarias para los sectores pobres y vulnerables (véase cuadro 2). La
protección de los ingresos derivados del empleo se aborda por la vía de la creación de
un seguro de cesantía en 2001 –modificado en 2009– y la mantención de políticas
para la fijación de un salario mínimo anual. Además, se introducen subsidios a la
contratación de jóvenes y mujeres y para incentivar la formalización de las y los
trabajadores. En el campo de los ingresos durante la vejez, la Reforma del Sistema
de Pensiones introduce una serie de modificaciones, buscando revertir las brechas
generadas por la instalación de un sistema único de capitalización individual en
1980. Entre éstas, incorpora un triple pilar, de capitalización individual obligatoria,
de Ahorro Previsional Voluntario y de Pensiones Solidarias, integrado bajo un mismo
sistema (Subsecretaría de Previsión Social 2008 en Robles 2011).
Apoyo
psicosocial
para grupos
vulnerables:
Programa
Puente (2004),
Vínculos, Calle y
Caminos (2009)
12 La descripción exhaustiva de cada una de las políticas recientes de protección social en Chile ha
sido abordada extensamente en otros documentos de consulta, por lo que no se abordan en detalle en el
artículo (Hardy 2010; Larrañaga 2011; Robles 2012).
13 Se consideran nuevos tipos de vulnerabilidad que demandan atención psicosocial para garantizar el
acceso de quienes las padecen a la oferta pública. En este contexto se crean programas especiales para
personas en situación de calle, adultos mayores e hijos/as de personas en conflicto con la ley (MDS 2013b).
14 Actualmente, el AUGE ha extendido su cobertura garantizada a un listado de 80 enfermedades. Véase
[en línea]: http://www.minsal.cl/portal/url/page/minsalcl/g_gesauge/auge80.html.
132
Claudia Robles Farías
Cuadro 2
Transferencias monetarias no contributivas del sistema de protección social en Chile
Programa de referencia
Chile Solidario / Puente
Garantizado al entrar a
Chile Solidario, aunque
no es requisito
Pensión básica solidaria
(PBS)
Becas escolares
Becas para educación
superior /a
Ingreso ético familiar
(2012)
Bono Marzo (2013)
Transferencia monetaria
Bono de protección
Bono de egreso
Subsidio al pago del consumo de agua potable y servicio de alcantarillado
de aguas servidas (SAP)
Subvención preferencial y pro retención escolar
Subsidio Único Familiar (SUF)
Subsidio de Discapacidad Mental
Bono de Apoyo a la Familia
Pensión básica y aporte previsional solidario
Bono de invierno
Bono por hijo
Beca Indígena
Beca Presidente de la República
Beca de Apoyo a la Retención Escolar
Beca de Integración Territorial
Sistema de becas, créditos y beneficios arancelarios
Bono Dignidad
Bono por deberes
Bono por logros
Bono en el mes de marzo
Fuente: Elaboración propia a partir de información disponible del Ministerio de Desarrollo Social, [en línea]:
http://www.ingresoetico.gob.cl/como-funciona/ , Ministerio de Educación y Robles (2012).
/a Estas becas se han seguido expandiendo en beneficios y tipos durante la actual administración del Sebastián
Piñera. Véase [en línea]:
http://portal.becasycreditos.cl/index2.php?id_contenido=18282&id_portal=74&id_seccion=4031
En este contexto, las reformas operadas a la salud, a la previsión social y a la
educación dejaron intocados los mecanismos de provisión de los servicios, con una
fuerte presencia, en términos financieros, del sector privado (Draibe y Riesco 2009).
Si bien se incorporan reorganizaciones institucionales relevantes y se amplían el
acceso, el mecanismo que reproduce una fuerte segmentación entre quienes pueden
optar al Auge y no pueden hacerlo –según la enfermedad de la que padezcan-, quienes
reciben pensiones solidarias y privadas, y quienes acceden a educación pública o
privada, se mantiene.
Un tercer hito en la consolidación de la protección social en Chile, está
marcado por el cambio de gobierno experimentado en 2010. La centro-derecha
gana las elecciones por primera vez en 20 años15. Pese al cambio en la orientación
ideológica de la coalición gobernante, la matriz de protección social se mantiene en
15 La administración de Sebastián Piñera agrupa a los dos partidos de centro-derecha en Chile, Renovación
Democrática y la Unión Demócrata Independiente, unidos en la Alianza por Chile.
Los desafíos de la protección social en un país de renta alta: el caso chileno
133
sus bases y amplía en instrumentos. Se observa, no obstante, el retorno a un énfasis
de la protección social vinculado a la pobreza y su distanciamiento de un enfoque
de derechos. Lo anterior se evidencia, por ejemplo, en el programa social estrella
de la actual administración, el Ingreso Ético Familiar, que combina un conjunto de
transferencias monetarias condicionadas al cumplimiento de una serie de deberes,
así como una transferencia no condicionada, estando sujetas ambas a criterios de
estricta focalización (MDS 2013b). Se implementan también otras medidas que
buscan incrementar el nivel de ingresos disponibles para la población más vulnerable,
como la eliminación progresiva, desde 2011, de la cotización obligatoria en salud del
7% que se descontaba a las jubilaciones de los adultos mayores. La protección de
los ingresos durante el postnatal, que se extiende a 6 meses, es otra iniciativa que
redunda en la protección de los ingresos de las trabajadoras que se acogen a este
beneficio.
Es también relevante destacar que esta administración se inserta en un
período marcado por la explosión de las demandas ciudadanas en torno a dimensiones
significativas del régimen de bienestar chileno (The Economist 2013). Éstas se han
expresado primariamente en la demanda estudiantil de acceso a educación gratuita y
de calidad en todos los niveles educativos, aunque con mayor énfasis en la educación
universitaria. Como reacción, se instaura desde el gobierno la reducción de la tasa
de interés del crédito con aval del Estado para financiar los estudios universitarios en
Chile16, así como el aumento sostenido de acceso a becas y apoyos monetarios y en
especie para desarrollar estudios de educación superior, sin constatarse reformas de
fondo en la organización de los servicios provistos por el sector público y privado.
La siguiente sección analiza el rol de las transformaciones expuestas en la
protección social para la consolidación de niveles crecientes de bienestar y el logro
de una mayor igualdad en Chile, de acuerdo a lo propuesto en la segunda sección.
3. Los rendimientos del sistema de protección social desde una óptica de
bienestar: desafíos en construcción
3.1 La protección social en Chile: ¿abonando al bienestar?
¿Es posible decir que las políticas de protección social han contribuido a consolidar
las tres funciones de estados sólidos de bienestar?
Respecto de la garantía de niveles de ingreso, la reducción de la pobreza
monetaria en Chile es un indicador importante, y a primera vista, constata esta
tendencia de manera sostenida desde la década de los noventa (véase gráfico 1).
16 Este crédito, creado en 2005, es otorgado por la banca como mecanismo individual de financiamiento
de la educación universitaria. El Estado opera como aval del crédito. En 2013, como parte de las reformas
incorporadas ante la presión del movimiento estudiantil, su tasa de interés se reduce de 5.9% a 2%.
Adicionalmente, se permite reprogramar la deuda de quienes estaban cancelando el Fondo de Crédito
Solidario acorde a su nivel de renta. Véase [en línea]: http://www.chileavanzacontodos.cl/chile-hoy/caepostula-al-pago-con-cuotas-rebajadas-al-10-de-tu-renta/index.html
134
Claudia Robles Farías
Asimismo, la expansión de las transferencias monetarias en el período examinado
(véase cuadro 2), pareciera corroborar la percepción de que garantías de ingreso
mínimo serían accesibles para toda la ciudadanía. Sin embargo, la evidencia muestra
un panorama diferente.
Considérese de manera conjunta, por una parte, la interacción entre los
ingresos derivados del trabajo, la contribución de las transferencias asociadas a la
protección social (ingreso monetario) y el promedio de ocupados por hogar; y por
la otra, los ingresos que pueden ser considerados mínimos sociales –en ausencia de
una definición más contundente– y que incluyen tanto el salario mínimo y la línea
de pobreza (véase gráfico 2).
Tomando como referencia los ingresos laborales declarados en la encuesta de
caracterización socioeconómica de hogares (CASEN 2011) para los dos deciles más
pobres y que el número promedio de ocupados es inferior a 1 en estos hogares, estos
ingresos se muestran insuficientes para alcanzar la línea de pobreza y son inferiores
respecto del salario mínimo. El aporte de las transferencias monetarias de la protección
social –que puede visibilizarse en los ingresos monetarios– recién eleva este margen
a partir del segundo decil de ingresos y por tanto requiere ser examinada a la luz de
esta evidencia17. Se aprecia también el contraste severo del acceso a la protección
social de los ingresos al identificar la situación pertinente a los deciles de mayores
ingresos, y en particular, al más rico. En este contexto, la existencia de un sistema de
protección social no estaría garantizando un umbral mínimo de protección de los
ingresos para toda la población, y así, no lograría desmercantilizar el bienestar. A su
vez, el mercado del trabajo se muestra todavía insuficiente para proveer los medios
económicos suficientes para asegurar este umbral básico de bienestar.
17 Al tomarse en consideración los últimos datos disponibles para la Encuesta Casen 2011, no se han
incluido acá el valor completo de los nuevos bonos incorporados por el gobierno durante los años 2012
y 2013. En un ejercicio realizado para las transferencias incorporadas en el programa Asignación Familiar
en 2012, se estimó que el valor mínimo y máximo de estos bonos para un grupo familiar compuesto de
2 adultos y 2 niños/as variaba entre US$15.9 y US$83.7, respectivamente. Como mínimo, este monto
correspondía a 23% y 30% de la línea de pobreza extrema en áreas urbanas y rurales, respectivamente.
Como máximo, el valor superaba la línea de pobreza extrema –corresponden al 122% y 148% de esta
línea en áreas urbanas y rurales, respectivamente─. En ambos casos, los montos son considerablemente
superiores a los bonos contenidos en el programa Chile Solidario. Considerando conjuntamente los
bonos de la Asignación Social y Chile Solidario, se identificaba que las familias destinatarias de ambas
prestaciones recibían como mínimo y máximo US$22.7 y US$99.4, respectivamente, ambos montos por
sobre la línea de indigencia en áreas rurales y urbanas, por sobre la línea de pobreza extrema en áreas rurales
y sólo levemente bajo la línea de pobreza en áreas urbanas (Cecchini, Robles y Vargas 2013). Este cálculo
fue realizado antes de la implementación del IEF y consideró las entonces prestaciones de la Asignación
Familiar: asignación base, por control del niño sano, asignación por matrícula y por asistencia, y por
trabajo de la mujer.
Los desafíos de la protección social en un país de renta alta: el caso chileno
135
Gráfico 2
Ingreso promedio de la ocupación principal e ingreso monetario por decil de ingreso autónomo
del hogar, salario mínimo, línea de pobreza urbana y rural/a y número promedio de ocupados por
hogar y decil de ingreso en 2011
Fuente: Biblioteca del Congreso Nacional de Chile y Ministerio de Desarrollo Social (2013a) en base a Encuesta
Casen 2011 /a Conversión de pesos chilenos a dólares de acuerdo a tasas de cambio anuales oficiales publicadas
por el Banco Central de Chile. Véase [en línea]: http://si3.bcentral.cl/Siete/secure/cuadros/arboles.aspx; b/
Promedio sobre el total de ocupados en cada decil, incluye sólo el ingreso por concepto de trabajo, considerándose
sólo la principal ocupación, en caso de tener más de una; /c Total de ingresos, incluyendo jubilaciones y pensiones,
y transferencias monetarias no contributivas (PBS, APS, subsidios y bonos) y; d/ línea teórica por hogar
asumiendo cuatro miembros.
Esta brecha de protección social también se observa al analizar cuatro
de los instrumentos que permitirían desmercantilizar el bienestar ante riesgos
socioeconómicos relevantes y por tanto, permiten analizar simultáneamente, su
capacidad relativa para proteger un nivel de ingresos, asegurar frente a contingencias
y riesgos socioeconómicos y garantizar el acceso a servicios sociales fundamentales.
Respecto del riesgo al desempleo, si bien existe un seguro de cesantía en operación
desde 2002 y perfeccionado en 2009, pese a contar con un componente solidario, su
operación en base a una cuenta de ahorro individual sólo permite una tasa de reemplazo
respecto del último salario del orden del 50% para el primer mes, de 45% en el segundo
y 40%, en el tercero (Superintendencia de Pensiones 2013). Considerando el promedio
de los ingresos de la ocupación principal, esta tasa recién permitiría cubrir el equivalente
a un salario mínimo para los tres quintiles más ricos de la población.
En el caso del acceso a la salud, la capacidad de protección financiera y de
acceso en caso de enfermedad se ha fortalecido desde la entrada en vigencia del Plan
AUGE y la reforma del sector en 2004 (PAHO 2009). Virtualmente, el 100% de la
población tiene acceso a la salud, principalmente, por la vía del co-pago o gratuidad,
dependiendo de su nivel de ingresos, en el sistema público (el Fondo Nacional de
Salud, FONASA) o por la vía contributiva (a través de la cotización en Instituciones
de Salud Previsional): mientras el sistema público asegura al 74% de la población, el
sistema privado cubre a un 16% (FONASA 2011).
136
Claudia Robles Farías
No obstante, el gasto de bolsillo en salud para las familias es alto y
especialmente significativo para los hogares más pobres (OCDE 2013b): según datos
de 2006, si bien el gasto total en salud es más reducido en quintiles de menores
ingresos, considerando su atención prioritaria en centros de atención gratuitos,
el gasto en medicamentos resulta altamente regresivo, al no estar éstos cubiertos
por seguros públicos o privados (Robles 2012). En ese año, el peso del gasto en
medicamentos equivalía al 57% del gasto total en salud del quintil más pobre.
El gasto total en salud se elevaba por sobre el 9% del gasto total de los hogares
a partir del tercer quintil (Fondo Nacional de Salud 2007 en Robles 2011). Los
déficits de calidad de la atención del sistema público y las demoras patentadas en
la atención obligan a los hogares, con frecuencia, a asistir al sistema privado. En
2011, más del doble del gasto total en salud se financiaba por la vía privada, lo que
da cuenta de las importantes brechas de equidad del sector (OCDE 2013b). En
el caso de enfermedades que no han sido incorporadas dentro del Plan AUGE, lo
anterior puede generar un efecto desestabilizador en los presupuestos familiares y
se transforma, en sí mismo, en un riesgo social. Esta dinámica inhibe la ampliación
universal a coberturas garantizadas para la serie de intervenciones de mediana y alta
complejidad que debieran ser incorporadas en un sistema amplio de garantías en
salud, generando con ello desigualdades de facto en la atención recibida, en función
de la enfermedad de la que se padezca.
En el caso de la educación, la tasa neta de matrícula en educación básica
se mantenía en 2008 en torno al 94%, y en educación media, llegaba a 81%
(Ministerio de Educación 2008 en Robles 2012). La matrícula en el nivel pre-escolar
es todavía baja y llegaba a 35% en 2009 de acuerdo a datos de la encuesta CASEN.
En base a la misma encuesta, en 2011, la matrícula en la enseñanza superior se había
incrementado a 46%, un aumento sustantivo considerando que ésta llegaba a 15%
en 1990 (Educación 2020 2013). La eficiencia de la protección social para facilitar el
acceso a la educación ha sido más visible en incrementar la matrícula en la enseñanza
secundaria, considerando los niveles de cobertura alcanzados con anterioridad en el
país (Robles 2012).
El alto valor de la matrícula en universidades públicas y privadas implica
un gasto que, para quienes no acceden a becas, puede llegar a representar 40% de
los presupuestos familiares en los tres quintiles de menores ingresos. Hasta 2012, la
deuda total respecto del ingreso anual como profesional por los créditos universitarios
representaba el 174% de los ingresos monetarios de esta población (Meller 2011).
En 2012, 13.8% de los estudiantes matriculados estudiaron con becas, mientras que
37.2% asumieron un crédito universitario, con las implicancias reseñadas. Habrá que
analizar el impacto de la baja en la tasa de crédito con aval del Estado introducida en
el actual gobierno, pero hasta la fecha, no es posible afirmar que los mecanismos de
protección social existentes hayan permitido avizorar esta situación y proteger frente
a ella18.
18 De acuerdo a datos de la Cámara de Comercio de Santiago, “la deuda total de los hogares, tanto de
consumo como hipotecaria, bancaria y no bancaria, medida como porcentaje del ingreso disponible anual
[…] fue de 55,1%” en 2012 (CCS 2013).
Los desafíos de la protección social en un país de renta alta: el caso chileno
137
Finalmente, el caso del sistema de pensiones es todavía más dramático. En
2010, 61% de los adultos mayores recibían una pensión básica solidaria o el aporte
previsional voluntario. La reforma del sistema de 2008 asegura que toda persona
en pobreza pueda acceder a este pilar solidario y que el valor de estas pensiones se
ubique por sobre la línea de la pobreza para sus beneficiarios/as. A su vez, de acuerdo
a datos de la Encuesta Casen 2011, 68.4% de los ocupados cotizaban al sistema
previsional regularmente en el sistema de capitalización individual. Sin embargo,
habiéndose pagado 1.014.709 pensiones en octubre de 2013, su monto promedio
fue de US$363, y sólo considerando las pensiones de vejez, disminuyó a US$33219,
monto ubicado bajo el umbral del salario mínimo (US$376.5). Considerando que
el promedio de los ingresos por la ocupación principal, de acuerdo a la encuesta
Casen 2011, fue US$906.7 y que la OECD recomienda una tasa de reemplazo del
70% respecto del último salario (OECD 2012), éstas se encontrarían bastante por
debajo de este umbral. Además, se estima que la crisis de 2008 determinó la pérdida
del 40% de los ahorros de los afiliados20, lo que afectará aún más en el futuro la
estabilidad de estos montos.
Es importante analizar la capacidad de reacción de las políticas de protección social
existentes frente a riesgos derivados de desastres naturales, a los que el país tiene
gran exposición. El terremoto de febrero de 2010 constató que la vulnerabilidad a
la pobreza sigue siendo un aspecto insuficientemente resuelto, pese a las políticas
implementadas, si se considera que entre 2009 y 2010, una encuesta especial realizada
detectó que 10,5% de la población pasó a ser pobre y 7,4% cayó en la extrema
pobreza producto de este evento (MIDEPLAN 2011), develando la ausencia de
mecanismos sólidos de protección social para responder a la emergencia.
3.2 La protección social y sus efectos redistributivos en Chile
Retomando lo propuesto en la primera sección, es posible testear los efectos
redistributivos y el potencial igualador de los estados de bienestar desde los riesgos
que cubren. Frente a los de estratificación, el país muestra una mucho menor
reducción de desigualdad, frente a la pobreza (véase gráfico 1).
Si bien es posible atribuir un efecto a las transferencias monetarias en la
reducción de la desigualdad de los ingresos21, es necesario reconocer que esta
reducción es principalmente afectada por los ingresos salariales22. Como indicación,
19 Véase [en línea]: http://www.fundacionsol.cl/salarios-y-desigualdad/publicaciones-ds
20 Véase [en línea]: http://www.elmostrador.cl/pais/2013/07/04/el-poder-politico-y-economico-detrasde-las-afp/
21 Por ejemplo, datos disponibles a partir de la encuesta CASEN para años anteriores muestran cómo
en 2009 el coeficiente de Gini correspondía a 0.55 antes de las transferencias –en base a los ingresos
autónomos de las familias─, y a 0.53 después de las transferencias –correspondiente a los ingresos
monetarios─ (Robles 2012).
22 Al analizar los efectos que más contribuyen a la reducción de la pobreza para 16 países de América
Latina, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL 2012) mide dos efectos que dan
cuenta de la variación anual del ingreso total per cápita en los hogares pobres: el efecto del crecimiento
del ingreso medio de las personas y el de distribución de los ingresos –vinculado a la implementación de
138
Claudia Robles Farías
de acuerdo a datos de la encuesta Casen 2011, mientras el decil más pobre accede
al 1.1% de los ingresos autónomos, el decil más rico concentra el 38.9% de éstos
(Ministerio de Desarrollo Social 2013). Las transferencias monetarias reducen esta
desigualdad, pero muy levemente: la participación del primer decil en los ingresos
monetarios se eleva a 1.7%, y la del decil más rico decrece al 38.1%, al incluir
transferencias e impuestos.
Gráfico 3
Composición del ingreso monetario promedio del hogar según decil de ingreso per cápita del
hogar en 2011 (porcentajes)
Fuente: Ministerio de Desarrollo Social (2013a) en base a Encuesta Casen 2011
En otras palabras, pese a que las prestaciones asociadas con la protección social
en Chile son altamente progresivas, significativas para los ingresos de los sectores de
menores recursos (véase gráfico 3) y a que contribuyen a disminuir la pobreza23 y la
desigualdad en la distribución de los ingresos, las transferencias públicas tiene un rol
secundario en los cambios experimentados en la distribución de ingresos en el país
frente al papel que juegan los mercados laborales. La protección social no puede,
por sí sola, reducir las desigualdades producidas por el mercado laboral –su atención
transferencias monetarias públicas o privadas y contributivas o no─. En el caso de Chile, el aporte del
efecto del crecimiento a la reducción de la pobreza fue de 61% entre 2008 y 2011, mientras que, en el
mismo período, el efecto generado por mecanismos redistributivos (distribución) fue 39%. Alejo et al.
(2013), para el período 2000 a 2009, y OCDE (2013a) identifican un efecto similar para la reducción de la
desigualdad en Chile. Alejo et al. (2013) reconoce que las transferencias contributivas y no contributivas, y
en particular, las pensiones solidarias, contribuyen a potenciar este efecto igualador.
23 Véase Larrañaga (2010) para el caso de Chile Solidario y Attanasio, Meghir y Otero (2011) para el
caso de las pensiones solidarias y su efecto en reducción de la pobreza durante la última década.
Los desafíos de la protección social en un país de renta alta: el caso chileno
139
requiere de políticas laborales decididas y específicas. No obstante, sí podría tener
un impacto considerablemente mayor en la reducción de la desigualdad después de
transferencias e impuestos, cuestión que implica un primer elemento de la agenda de
protección social para el futuro.
Respecto de los riesgos asociados con la herencia intergeneracional, pese
al aumento de cobertura, la capacidad de los servicios de salud y educación para
fortalecer dinámicas de movilidad social a través del acceso a servicios sociales de
calidad es menos clara. Si bien éste es un ámbito de pertinencia de las políticas
sectoriales, no de las de protección social, al volverse el acceso a educación inicial y
educación de calidad un criterio fundamental para aspirar a mejores condiciones de
vida en el futuro y poder enfrentar de mejor forma los riesgos socioeconómicos que
afectan a lo largo del ciclo de vida (Bravo 2013; Educación 2020 2013), se vuelve
también objeto de atención de este tipo de políticas.
Estudios han mostrado que existe movilidad social en el acceso a
oportunidades en el país, considerando el acceso creciente a niveles crecientes de
educación de hijos respecto a sus padres (MDS 2013b; Sapelli 2010). Sin embargo,
el modelo de copago de la educación básica y media en base a vouchers que se
entregan a los sostenedores privados para la educación subvencionada, así como la
jibarización de la educación pública en favor de los esquemas combinados, generan
efectos segregadores profundos y terminan reproduciendo desigualdad (Educación
2020; Mizala y Torche 2012). En general, el acceso a educación y salud de calidad ha
sido identificado como un grave nudo crítico de equidad en el acceso a bienestar en
Chile (OCDE 2013a), evidenciando fuertes disparidades en los servicios a los que
se accede y en los resultados obtenidos, según niveles de ingreso (Educación 2020
2013). Esta dinámica tiene impactos sobre la protección social: con oportunidades
desiguales y limitadas para hacer frente a riesgos disímiles, manteniendo la fuerte
mercantilización de su acceso, los grupos de menores ingresos mantienen una
posición de alta vulnerabilidad a la pobreza. Por ejemplo, de acuerdo a datos de
encuestas paneles disponibles, tres de cada diez chilenos transitaron dentro y fuera
de la pobreza entre 1996 y 2006 (OSUAH 2007).
Finalmente, el sistema de protección social introduce reformas que dan
cuenta de una atención especial a los riesgos diferenciados que se enfrentan a lo largo
del ciclo de vida. No obstante, las medidas generadas son insuficientes para hacer
frente a los nuevos desafíos. Por una parte, si bien iniciativas como Chile Crece
Contigo permiten reducir sustantivamente en los grupos más pobres y vulnerables
riesgos con impactos irreversibles en el desarrollo durante los primeros años de vida,
acciones fundamentales para alcanzar un futuro de bienestar con mayor igualdad en
el país como el acceso garantizado a políticas de cuidado y estimulación temprana
y educación pre-escolar, se hacen absolutamente prioritarias considerando la actual
estructura demográfica del país.
El aumento de la expectativa de vida de las personas obligará a elevar su
capacidad para producir bienestar durante el período de su vida en que estarán
económicamente activas y generar rendimientos solidarios de productividad y bases
para redistribución de recursos inter-generacional y entre estratos socio-económicos
140
Claudia Robles Farías
para llegar a la vejez con acceso a garantías de bienestar social. Esta dinámica no
puede ser garantizada en el actual contexto, particularmente desde los riesgos que
emergen ante una eventual insostenibilidad financiera e incapacidad para generar
ingresos dignos en la vejez del sistema contributivo de pensiones, de mantenerse el
actual escenario. En este marco, apostar por inversiones tempranas puede ser la mejor
decisión del país y de su sistema de protección social. Ello redundará también en una
mayor oportunidad para incrementar la participación laboral femenina, todavía baja
en comparación con otros países de América Latina y la OECD (OECD 2013a).
3.3 Los desafíos por delante
Chile ha mostrado un progreso evidente en la reducción de la pobreza y el mejoramiento
de las condiciones de vida de su población, respecto de aquellas enfrentadas al
retorno de la democracia. La política social, en general, y la protección social, en
particular, se concentraron en este objetivo, y con ello, han ganado protagonismo
y visibilidad política en las agendas de gobiernos sucesivos. Es posible plantear que
la protección social, como plataforma de innovación política y concertación de
esfuerzos en las pasadas administraciones, ha desplazado la discusión de reformas
sectoriales sustantivas, que no sólo aborden el acceso, sino el nudo gordiano de la
provisión de los servicios de salud y educación, sus resultados altamente estratificados
y su mercantilización.
Por otra parte, atendiendo a los déficits de la protección social, se exhiben
brechas en cuanto a la protección frente a riesgos socioeconómicos de distinta
naturaleza –el endeudamiento, los desastres naturales, el envejecimiento y el
desempleo, entre otros─ y a la contribución para garantizar un nivel de ingresos
adecuado a toda la ciudadanía a lo largo del ciclo de vida. Estas brechas son más
evidentes para sectores medios menos considerados en los esfuerzos de protección
social movilizados o cuyo rendimiento no alcanza a cubrir estas garantías. En estos
grupos, especialmente, se observaría una mayor familiarización del bienestar y
mercantilización del acceso a éste.
Consecuentemente, la contribución de la protección social a la reducción
de la desigualdad y estratificación ha sido menor que a la de la pobreza, conforme
a la menor prioridad asignada a esta tarea. El enfoque que se construyó no buscó
ser universalista, ni a sustituir la lógica de mercado en la provisión de prestaciones
centrales para el bienestar (Larrañaga, 2010), aspecto medular del modelo de
desarrollo chileno. En esa apuesta, no contestó aspectos sustantivos del régimen
de bienestar heredado de décadas precedentes: la provisión de servicios sociales de
desigual calidad, la formalización laboral con niveles incrementales de remuneración
y pisos adecuados de provisión social, y la mercantilización del bienestar.
Éste se transforma en el desafío lógico que el país debe confrontar como
meta de desarrollo. Este giro obligaría a repensar la forma en la que la política social,
y la protección social en su interior ha operado, de una centrada prioritariamente
en los más pobres y excluidos, a una que asume un papel transformador de la
Los desafíos de la protección social en un país de renta alta: el caso chileno
141
segmentación resultante. Según se propone en este documento, rumbos para avanzar
en esta dirección pueden identificarse en las tres funciones de la política social para
el bienestar ha propuesto.
Primero, desde la capacidad de la protección social para proteger ingresos
adecuados y abordar riesgos socioeconómicos para toda la ciudadanía, parece claro
que tanto las prestaciones monetarias no contributivas, como aquellas de naturaleza
contributiva –pensiones, desempleo─ deben ser elevadas de manera robusta para
proteger el bienestar a todo evento. Para fortalecer la redistribución vertical y así
reducir la desigualdad, es claro que la intervención con políticas laborales para
incrementar salarios, ampliar la participación laboral con protección social y
adecuación a la conciliación de trabajo remunerado y cuidado, será clave. Asimismo,
la necesidad de incrementar el aporte estatal a las pensiones para asegurar pisos
adecuados en la vejez es también clara y clave. El impacto de una reforma tributaria
sólida para reducir la desigualdad después de impuestos, es otra de las medidas que
aportará a este fin, y puede, en sí mismo, considerarse como medida de un nuevo
enfoque de protección social para el país.
Desde la perspectiva del acceso a servicios sociales y la reducción de riesgos
intergeneracionales, abordar la segmentación en el acceso a servicios de salud y
educación de desigual calidad, será igualmente inescapable. La protección social puede
adoptar un renovado rol en este marco, por una parte, protegiendo frente al riesgo
que genera no contar con mecanismos de financiamiento solidarios y sustentables
frente a enfermedades catastróficas no incluidas en el Auge, reduciendo el gasto
de bolsillo en salud, incorporando mecanismos que permitan fortalecer el acceso
efectivo y equitativo a niveles crecientes de educación, por ejemplo, combinando
prestaciones de nivelación de estudios con la universalización del acceso a educación
inicial y pre-escolar, y, fundamentalmente, garantizando que el acceso a educación de
calidad no implique el endeudamiento de familias e individuos. Políticas de subsidios
y becas pueden aportar a este fin. No obstante, en el fondo, la ampliación del rol
público en su provisión se vuelve ineludible, ante los límites que plantea cambiar la
lógica del sistema privado en cuanto a las ganancias esperadas en su gestión.
En lo sustantivo, esta reorientación demandará la mayor articulación entre
políticas, incluyendo a la protección social en el engranaje de la política sectorial,
económica y laboral. A su vez, las transformaciones requeridas demandarán mayor
inversión social estatal, acercándose, probablemente, al nivel de la OECD24 de la
que Chile hace parte. En lo sustantivo, se tendrán que examinar, con perspectiva de
ciudadanía, qué garantías el Estado reconocerá y enfrentará como base de un nuevo
contrato social.
24 21.5% en 2013. Véase [en línea]: <www.oecd.org>. De acuerdo a datos de CEPAL, el gasto social total
en Chile en 2010 fue 15.3%. Véase [en línea]: < http://dds.cepal.org/gasto/>.
142
Claudia Robles Farías
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Revista Uruguaya de Ciencia Política - Vol. 22 N°2 - ICP - Montevideo
145
EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL ARGENTINO ENTRE 2002 Y
2013: BUSCANDO EL MODELO QUE NUNCA TUVO
The Argentinean Social Protection System: seeking for the model that it never had,
2002-2013
Claudia Danani*
Resumen: El artículo se ocupa de las transformaciones experimentadas por las llamadas intervenciones
sociales del estado durante la primera década “larga” del siglo XXI (2002-2013). Se analizan las políticas
laborales, dos componentes del sistema de seguridad social (sistema previsional, asignaciones familiares
con la asignación universal por hijo) y el sistema educativo. El artículo argumenta que las mejoras en el
mercado de trabajo, así como reformas progresistas en las políticas sociales, mejoraron las condiciones
de protección de amplios sectores. Se analizan algunos de los límites para mantener esas mejoras: una
institucionalización insuficiente, falta de garantías para el acceso y resistencias político-culturales
(especialmente de los sectores medios) para seguir aceptando políticas de corte redistributivo con enfoque
de derechos como las desarrolladas hasta aquí.
Palabras clave: Sistema de Seguridad Social, Protección Social, Políticas Laborales en Argentina,
Legitimidad
Abstract: The article focuses on the reforms developed on the so-called “state social interventions” in
Argentina during the “long first decade” of the 21st century (2002-2013). Labour policies, two policies
of the Social Security System (pension system and family allowances for children, called Asignación
Universal por Hijo) and educational policies are all analysed. The article states that changes in labour
policies as well as in labour market and progressive social policies have improved social protection for
broad sectors of the population. Restrictions for some of these improvements are also analysed: scarce
institutionalization, not guaranteed benefits and political and cultural opposition against “rights approach”
redistributive policies mainly by middle-class groups.
Keywords: Social Security System, Social Protection, Argentinean Labour Policies, Legitimacy
Presentación
En este trabajo analizamos el proceso atravesado por el sistema de protección social
argentino en los primeros años del siglo, partiendo de considerarlo como parte de
un movimiento regional más amplio ─en cierto modo, incierto─ de constitución de
gobiernos que vienen siendo denominados “progresistas” o de “centro-izquierda”.
Frente a esa caracterización, identificamos en ellos la tendencia a compartir una
retórica contraria a la de los gobiernos de la década anterior, así como políticas
que apuntan a aspectos medulares de las desarrolladas entonces: particularmente,
Investigadora-docente Titular del Instituto del Conurbano (Universidad Nacional de General Sarmiento)
y del Instituto Gino Germani (Universidad de Buenos Aires), Argentina. Dirección electrónica: cdanani_
[email protected]. La autora agradece a Javier Lindenboim las lecturas, información y –particularmente─
los disensos, que mucho contribuyeron a mejorar el texto
*
146
Claudia Danani
reivindican la participación estatal en la distribución del ingreso y la riqueza1
y desarrollan intervenciones sociales que amplían vertical y horizontalmente
las prestaciones, aumentan el gasto estatal y producen cambios institucionales
(normativos, de diseño) encaminados a una más directa participación estatal en
procesos de decisión y de gobierno en esos ámbitos. Finalmente, aunque de central
importancia, estas experiencias han reabierto la discusión político-cultural sobre la
deseabilidad de sistemas protectorios amplios, incluso universales, condición que el
neoliberalismo había condenado al rincón de la vergüenza, la ineficiencia social y la
inutilidad personal 2.
Superada la primera mitad de década anterior, desde esta revista Nicolás
Bentancur preguntaba si Argentina, Chile y Uruguay transitaban un cambio de
paradigma de políticas educativas (2007), y advertía que lo incipiente de los procesos
impedía responder concluyentemente. Hoy los procesos ya no son “incipientes”;
por eso, retomamos su preocupación (¿estamos frente a un nuevo paradigma?), para
enfrentarla respecto de un objeto simultáneamente más acotado ─el caso argentino─
y más amplio, al abarcar un conjunto mayor de políticas 3. Intentaremos identificar
aspectos centrales de esas intervenciones, reconstruyendo sus procesos y analizando
sus resultados respecto de un atributo tan complejo como crucial para los sistemas
de política social: su capacidad de protección (Danani y Hintze, 2011). Así, nos
preguntamos sobre el tipo, alcance y orientación de los cambios experimentados por las
políticas sociales argentinas entre 2002 y 2013, en lo que hace a su capacidad de brindar
protección para la reproducción [ampliada] de la vida de la población.
En nuestra perspectiva, el análisis de la capacidad de protección de las
políticas implica partir de observar las condiciones sociales de vida de distintos
sectores de población (pues ellas son el objeto mismo de las políticas sociales) y llegar
a caracterizar el régimen de reproducción distintivo de una época (Salvia, 2007;
Comas, 2009; Grassi, 2012a y b). Aunque renunciamos por anticipado a lograrlo de
manera exhaustiva, en este artículo nos proponemos contribuir en esa dirección en
lo que refiere al controvertido período constituido por “la década larga” transcurrida
en Argentina desde “la crisis 2001-2002” hasta principios de 2013. En ese recorrido
tendremos siempre presente que intervenciones de un período y condiciones de vida
conforman una unidad, así como que al hablar de las primeras lo hacemos en su
doble sentido de vida individual y colectiva. Es que las políticas sociales, finalmente,
hacen sociedad.
La estructura del artículo es la siguiente: en el primer apartado (“La
capacidad de protección: una clave conceptual, política e histórica”) primero
1 Creemos que las afirmaciones respectivamente contrarias (la posibilidad de un Estado ajeno a “la
economía” y de una distribución independiente de la acción estatal) son improcedentes conceptual e
históricamente, pero restricciones de espacio impiden el desarrollo de los argumentos correspondientes.
2 Este cambio de perspectiva sobre el universalismo puede verse en una variada literatura regional reciente;
aquí sólo ejemplificamos con los trabajos del colectivo editado por Molina (2006) y recomendamos los
materiales de Plataforma Política Social (Brasil).
3 La tesis doctoral de María Costa (en elaboración) trabaja con el concepto de “patrón de intervención
social emergente desde 2003”.
El sistema de protección social argentino entre 2002 y 2013...
147
sintetizamos algunas definiciones orientadoras del análisis. A partir de ellas, en
ese mismo apartado historizamos mínimamente el problema, en un contrapunto
“políticas tradicionales”-especificidades de las políticas neoliberales. La imposibilidad
de presentar exhaustivamente la información pertinente hizo que prefiriéramos
jerarquizar un modo de mirar las políticas a largo plazo. Queda al lector el examen (y
el juicio) sobre la argumentación, y la discusión de las conclusiones.
El cuerpo principal se titula “Nueva década, nuevo gobierno, ¿nuevas
políticas?”. La pregunta-eje que organiza el texto es ¿cómo, cuánto y en qué dirección se
han movido las políticas sociales en la década de crisis de la hegemonía neoliberal? ¿Cuál
es su capacidad de proteger la vida de sus miembros, proveyendo bienestar en el presente
y en el futuro? Echamos mano a material descriptivo, narrativo-histórico y analíticointerpretativo, miramos tan lejos como lo permite la información disponible
y enfatizamos las claves políticas del proceso. Entendiendo que conforman un
núcleo duro para toda caracterización general (y también específica del período),
seleccionamos las condiciones y políticas laborales y, entre las específicamente
sociales, las de seguridad social y educación. Advertimos anticipadamente que la
densidad analítica no es idéntica. Las conclusiones son presentadas en el tercer y
último apartado.
1. La capacidad de protección: una clave conceptual, política e histórica
1.1 Las claves conceptuales
El punto de partida conceptual es doble: en las sociedades capitalistas, la forma
mercantil de la fuerza de trabajo es el principio organizador de la vida social (como
totalidad socio-política) y de la vida de los sujetos; y la protección social es parte
principal de las condiciones generales en, y por las cuales, esa relación se realiza.
Así, es tan cierto que “no hay sociedad sin trabajo” (Castel, 2010: 64) como que la
matriz de las condiciones de vida se encuentra en este último; de allí que el trabajo
demarque el horizonte de sentido y sea punto de referencia de otro conjunto de
relaciones. Ello hace que “tener o no tener” trabajo, o “tener un buen o un mal”
trabajo (u otras alternativas) hablen del acceso a vidas muy diferentes.
A la vez, en tanto se trata de sociedades cuya norma es la incertidumbre,
es su funcionamiento “normal” el que permanentemente (estructuralmente)
amenaza la vida humana. Sea por la ingresos insuficientes para satisfacer necesidades
mercantilizadas (bajos salarios relativos), o por la escasez de puestos de trabajo
para obtener los medios de vida (desocupación o subocupación), lo cierto es que el
peligro de no alcanzar una vida mínimamente aceptable no es una anomalía ni una
disfuncionalidad sino una virtualidad permanente, inscripta en sus mismísimas bases
de existencia y sociabilidad.
Ahora bien, que una vida sea o no “aceptable” o satisfactoria no es una
esencia sino resultado de definiciones históricas, emergentes de luchas en las que
se dirimen el interés y la responsabilidad sobre la vida y el bienestar –y con ellos,
148
Claudia Danani
sobre la protección social- como asunto público-colectivo o como cuestión de los
particulares. Mirado históricamente, pocos períodos han sido tan consistentes, y sus
huellas tan dramáticas como el de hegemonía neoliberal, durante el cual la exclusión
del mundo del trabajo se consagró como “normal”, precisamente, en la sociedad
del trabajo (Grassi y Danani, 2009). Así, sin más límite que el interpuesto por
resistencias de diferente cuño, la sociabilidad neoliberal se hizo de la desarticulación
de los contenidos más democráticos de relaciones políticas e instituciones –que
hasta allí las corrientes críticas enjuiciaban por insuficientes─, redefiniéndolos en
línea a una mayor precariedad y desigualdad en las condiciones cotidianas, de mayor
fragilidad de los lazos sociales y de desentendimiento por una participación políticoinstitucional en condiciones de autonomía.
Esta forma de abordaje justifica el interés por la capacidad de protección de
las políticas, a la que definimos como el alcance cuanti-cualitativo de la satisfacción
de necesidades que adquieren las prestaciones y servicios correspondientes a cada política
sectorial; y distinguimos a la vez entre lo atinente al alcance cuantitativo de la satisfacción
(población comprendida –cobertura horizontal─ y su alcance –cobertura vertical─) y
a la calidad y mecanismos de acceso, respecto de los cuales las garantías que se presten
son cruciales. Finalmente4, forman parte de la capacidad de protección los contenidos
político-culturales que emergen de esos procesos, y que hacen a la construcción de
legitimidad, tanto de políticas e instituciones como de demandas y reivindicaciones.
En efecto, concebimos a la legitimidad como una materia central de este campo de
políticas, en cuyo curso las sociedades reconocen (o por el contrario, niegan) que
un mandato merezca ser obedecido o –más específicamente respecto del tema─ una
necesidad, satisfecha; o una política, respetada. Así, son las razones y los argumentos
los que “dan contenido” a la legitimidad (o ilegitimidad), atributo que, decimos,
habla más de la sociedad que la construye, que de los “objetos” (v.g., políticas, por
ejemplo) a que se refiere. Esos contenidos dan cuenta de la gestación de aceptación o
de impugnación y, en consecuencia, hacen a la viabilidad o al fracaso de una acción
protectoria.
La pregunta por la capacidad de protección de las políticas de la última década,
entonces, representa un esfuerzo analítico por retomar el planteo de Bentancur: ¿está
abierto un nuevo ciclo en Argentina (¿y en América Latina?) respecto de las políticas
sociales y la protección social en general? Partiendo de estas pocas definiciones, a ello
nos dedicamos en el próximo apartado.
1.2 Las claves históricas
Uno de los trabajos que más tempranamente pretendieron reconstruir la historia de
las políticas sociales argentinas (Grassi, Hintze y Neufeld, 1994) afirmaba que en su
desarrollo se habían superpuesto categorías de sujetos de derechos constitutivamente
diferentes: ciudadanos y trabajadores. Se trató de una perspectiva que posteriormente
devendría clásica, al analizarse complementariamente los “principios básicos de
organización” (Isuani, 2006: 170): universalista y contributivo, para el par ciudadanos4 Decimos esto en sentido sólo analítico, pues no hay cronología en este concepto.
El sistema de protección social argentino entre 2002 y 2013...
149
trabajadores; y discrecional (o residualista) respecto de los pobres (aunque esta última
categoría exige un tratamiento diferencial por ser destinataria de políticas, pero no
en ejercicio de derechos5).
Según Isuani, Argentina siguió una evolución común para la política social
occidental, según la cual la norma fue la progresiva coexistencia y solapamiento de
principios (en consecuencia, la interpelación de y a distintos sujetos sociales). En
Argentina ello ocurrió de modo variado: distintos principios orientaron distintos
sectores de políticas (universalista en educación; contributivo en previsión, por
ejemplo); y también distintos principios y modalidades institucionales en un mismo
sector (pensiones asistenciales residuales, complementarias del sistema contributivo
previsional). Por último, el sector salud se caracterizó por superposiciones de todo
tipo, “combinando” el derecho ciudadano y de los trabajadores con la necesidad de
los indigentes, con sus institucionalidades respectivas.6
Aceptando la afirmación de Isuani sobre el “patrón general”, en lo que
sigue discriminaremos algunos rasgos específicos del caso, atendiendo justamente la
historia de este país.
La contextualización general es conocida: los orígenes se encuentran en la
construcción del Estado Nacional y en la constitución de las clases trabajadoras,
cuyas características se moldearon en específicos procesos de inmigración y de
proletarización de la población nativa (Isuani, 1988; Golbert, 2010). A grandes
rasgos, los aspectos más característicos fueron un mercado laboral dinámico por la
peculiar combinación de la absorción por la actividad agropecuaria y un temprano
crecimiento de la manufactura, con un proceso de modernización que llevaba una
impronta de intervencionismo estatal, lo que a su vez dinamizó el empleo público.
La alta tasa de asalarización resultante y el alcance (amplio) de la actividad gremial
pueden haber contrapesado las presiones hacia la informalidad contractual, comunes
en la región.7
En esas condiciones, en la Argentina tomó cuerpo un complejo institucional
que hacia mediados del siglo XX protegía a una parte sustancial de la población.
Ello era así particularmente en educación y salud, para las que suele señalarse una
de las coberturas más extendidas de la región (especialmente, en áreas urbanas)8.
También en alcance la capacidad de prestar protección era considerable: avances
5 Dado que toda enumeración sobre el particular resultaría incompleta, aquí sólo consignamos algunas
obras no citadas en el resto del texto y que trabajan sobre la pertinencia de principios y modelos para
Latinoamérica: Fleury (1994), Barba (2005), Filgueira (1998) y Martínez Franzoni (2008) (los dos
últimos presentan propuestas propias).
6 Se ha extendido la caracterización del sistema argentino como “híbrido”, denominación que retomaremos
al final del artículo. Con perspectivas diferentes pueden verse también: Barbeito y Lo Vuolo, 1993; Hintze,
2006; Alonso y Di Costa, 2011; Arcidiácono, Gamallo y Straschnoy, 2013.
7 No obstante, y llamando la atención sobre distintos aspectos en cada caso, Beccaria (2004) y Lindenboim
(2007) recomiendan evitar el frecuente error de creer que los problemas socioeconómicos y laborales
argentinos comenzaron con la Dictadura Militar.
8 Los mayores logros suelen contabilizarse en escolarización primaria y reducción del analfabetismo
(junto con Uruguay). Consúltense, entre otros: Braslavsky y otros, 1983; Isuani y Tenti, 1990; IDH 2010,
con datos de SITEAL); Sverdlick y Austral, 2013.
150
Claudia Danani
El sistema de protección social argentino entre 2002 y 2013...
151
de la educación secundaria pública, luego seguida por la universitaria; y expansión
vertical de la cobertura en salud, tanto por el liderazgo del sector público en recursos
humanos y tecnología, como por las amplias canastas de servicios de la seguridad
social9 (Barbeito y Lo Vuolo, 1993; Grassi, Hintze y Neufeld, 1994; Soldano y
Andrenacci, 2006). La calidad resultaba aceptable como piso y muy superior a ese
estándar en varios segmentos de ambos sectores. Las ofertas eran diferenciadas, sí, y la
marca territorial fue persistente, pero hasta más allá de la mitad del siglo la acelerada
urbanización funcionó como un relativo (y dinámico) igualador para contingentes
significativos.
El resultado fue un sistema que fue vehículo y expresión de derechos sociales;
segmentados, es cierto, en virtud de la centralidad de la figura del trabajador
asalariado formal, pero el contrapunto con un sistema educativo con razonable
orientación universalista y potencial de movilidad social ascendente lo hizo portador
de una cierta “democratización del bienestar”, según la expresión de Torre y Pastoriza
(2002). A su modo ─fragmentario y contradictorio─, tanto la inclinación corporatista
como el imaginario asociado a los derechos de ciudadanía sumaron a esa cultura
de derechos sociales. Las apelaciones eran distintas, pero ambas confluían en esa
invocación, y afirmamos que este es uno de los rasgos que representa una especificidad
histórica de la institucionalidad protectora (y de la cultura política) argentina. Aunque,
lamentablemente, sus vaivenes a menudo fortalecieron los contenidos menos
virtuosos y democráticos.
Completaba el esquema un sistema asistencial errático, de baja
institucionalidad, normativamente lábil y que mayoritariamente condicionó el
socorro a la demostración de necesidad material y del “debido comportamiento”.
El término “completar” expresa que la población destinataria era residualmente
definida, atribuyéndosele una evidente inferioridad. Se comprende entonces que este
sector se viera especialmente perturbado por la Fundación Eva Perón, que rompió
las reglas con un (desafiante) lenguaje de derechos (Grassi, 1989; Golbert, 2008;
Biernat y Ramacciotti, 2008). Asimismo, en 1955 el derrocamiento del gobierno
inició el proceso inverso: los contenidos vinculados con conquistas de derechos
fueron desactivados, y el campo asistencial retomó sentidos residuales.
Para la Argentina el período de hegemonía neoliberal correspondió a los
años 1989-200010. Se trató de un proceso regional –que como ciclo histórico general
describimos en el apartado anterior-, que en lo específico de las intervenciones
sociales se caracterizó por una tendencia sistemática a la disminución de la cobertura
tanto horizontal como vertical, y por la explícita impugnación de todo contenido
de derechos. Entendemos que así se constituyó un nuevo régimen de reproducción, es
decir, una “nueva normalidad” en la producción y reproducción de la vida, que implicó
una redefinición precarizadora del trabajo, restrictiva de la acción estatal y desentendida
de la calidad de la integración a la vida social (Grassi, 2003; Grassi, 2012b).
La “reforma” estratégica del ciclo correspondió a las instituciones,
políticas y condiciones laborales, las que incluso trascendieron la formalidad de la
transformación: aumentaron el desempleo (que en esos años, desde 1994, nunca bajó
de dos dígitos) y el subempleo, pero lo medular fue el crecimiento de formas precarias
de contratación, medio y resultado de una definición asistencializada del trabajo,
entendido como pura necesidad del sujeto para la sobrevivencia, pero superfluo para
la sociedad (que podría sustituirlo por tecnología ─Danani y Lindenboim, 2003).
Esa concepción de-socializada del trabajo coaguló lo que Palomino (2007) llama
“régimen de precariedad”, cuya denominación más extendida –flexibilización─
era presentada como condición para la mejora de la competitividad demandada
por la convertibilidad (Hintze, 2006). No fue una disputa sólo especulativa: fue
una concepción que moldeó una realidad “materialmente” hecha de una caída de
la participación asalariada en el ingreso hasta el 40 % hacia 2001 (Lindenboim,
Kennedy y Graña, 2010: 551) y de un salario real que caía a los menores registros
históricos (ídem), todo lo cual dio lugar a un cambio en el patrón de generación
y distribución de los ingresos personales; de hecho, se combinaron la tendencia
decreciente de las remuneraciones reales, aún con deflación, y un crecimiento
sostenido de los índices de desigualdad tanto entre los ocupados como entre los
hogares (Beccaria y Maurizio, 2008: 108-110). Esto condujo a que en 2001 un
tercio de la población urbana perteneciera a hogares que estaban por debajo de la
línea de pobreza, y a que en octubre de 2002, sumada la devaluación, se alcanzase
“…un pico impensado del 57 % de habitantes en hogares con ingresos inferiores a
la línea” (Beccaria, 2007: 563).
Siguiendo nuestra clave analítica, interesa señalar dos expresiones
institucionales de la ajenidad neoliberal a la idea de derechos: el primero es que en el
campo de la “protección” (el entrecomillado indica el exceso del lenguaje), la doctrina
de los “mínimos”/“básicos” dominó la acción estatal. Ello institucionalizó un patrón
estructuralmente restrictivo y de-socializador de las intervenciones11. El segundo
punto es el siguiente: cuando el bienestar (y por ende, la protección) es concebido
como responsabilidad individual, la acción estatal se asume como transitoria y
basada en la identificación de “grupos [o situaciones] de riesgo” con necesidades
puntuales. La atención de unos y otras demanda programas especializados, así como,
idealmente, erradicar las instituciones permanentes (v.g., una institucionalidad y
funcionamiento matriciales). En efecto, por allí discurrieron las grandes líneas de
políticas en Argentina y en América Latina12.
En apenas diez años había ganado lugar una estructura completamente
diferente de la descripta párrafos atrás: los seguros sociales de tipo corporativo,
propios del seguro social de salud (obras sociales), los riesgos del trabajo y el
sistema previsional –hasta entonces, criticados por inequitativos y segmentados─
transitaron hacia una modalidad de seguros individuales, de mercado. La reforma
9 Por cierto, esas amplias canastas de servicios eran estimuladas por los prestadores privados contratados.
Para salud en general, ver: Perez Irigoyen, 1990; Belmartino, 1983 (con Bloch), 2005 y 2007 y otros;
Danani, 2003 y 2005; Ramacciotti, 2009.
10 Sobre la noción de “hegemonía neoliberal”, ver Danani y Grassi, 2008.
11 Grassi, 2003 y 2004, son lecturas obligadas al respecto.
12 Entendemos que esa concepción fundamenta el tránsito de la configuración “conservadora-informal”
a “liberal-informal” que Barrientos (2004) atribuye al continente durante los ´80s y ´90s. Con el agregado
de haber confluido con mayoritarias tradiciones de debilidad institucional, claramente reforzadas por las
políticas de “ajuste”.
152
Claudia Danani
previsional (1993-1994) fue emblemática: el sistema de reparto nacional de gestión
estatal fue sustituido por un régimen mixto, que agregó e incentivó la capitalización
individual y la administración privada. En simultáneo, la focalización residualista
y la tercerización caracterizaron a otros sectores de políticas, aún cuando hubieran
seguido orientaciones más universalistas (como el educativo). Todo ello dualizó
las instituciones y las condiciones de protección: mercado de seguros para unos,
asistencia residual para otros (Hintze, 2006; Danani y Hintze, 2011; Alonso y Di
Costa, 2011).
2. Nuevo siglo, nuevo gobierno, ¿nuevas políticas?
El ingreso de la Argentina al siglo XXI se dio en medio de una descomunal crisis
socioeconómica y política. Primero fue la recesión iniciada en 1998, luego un clima
sociopolítico y cultural que olía a irreversibilidad y que ni siquiera el nuevo gobierno
electo, que confrontaba con el menemismo en muchos aspectos, pudo desactivar. El
“desenlace” sobrevino a fines de 2001, y el colapso de las instituciones democráticas
formales, el derrumbe del régimen económico y cambiario que había caracterizado
a la década, la convulsión de los empleos, la volatilización de los precios básicos y el
empeoramiento brutal de las condiciones de vida (ya mencionamos el aumento de la
pobreza) hicieron dudosa hasta una continuidad elemental.
Desde entonces se inició un proceso de contraposición a las políticas
desarrolladas bajo hegemonía neoliberal, al que ya hemos denominado contrareforma de las políticas sociales y laborales (Danani y Hintze, 2011)13. Sin embargo,
aún cuando presenten rasgos “estructurales”, los cambios no son necesariamente
“integrales”, y pueden existir instituciones e intervenciones sostenidas en nuevas bases,
opuestas a las anteriores, pero que presentan “viejos” rasgos, que han internalizado
explícitamente o no.
Como anunciamos, analizaremos tres sectores que sientan las bases de la
capacidad de protección: las políticas laborales, la Asignación Universal por Hijo
(AUH) y el sistema previsional (componentes de la Seguridad Social). También
aludiremos sucintamente a otros dos sectores (educación y seguro social de salud).
En cada caso especificaremos las normas que vehiculizaron las transformaciones,
no por afán juridicista, sino porque, bien miradas, las normas permiten observar y
reconstruir las relaciones de fuerza de un período (Marshall, 2000; González, 2003).
Asimismo, la formalidad de una norma (más aún, una ley) en sí misma construye
aquello que regula, cuestión de máxima importancia en este caso, pues hay derechos
involucrados. De hecho, los especialistas sostienen que la informalidad de una
institución debilita la exigibilidad de un derecho (Abramovich y Pautassi, 2009).
También reconstruiremos los procesos de los que resultan específicas
13 Entendemos que estas políticas no critican radicalmente las históricas intervenciones sociales
argentinas, ni proponen una transformación enteramente novedosa. Al contrario, echan raíces en una
revalorización del pasado, que proponen recuperar. Consecuentemente, bosquejan un horizonte diferente
del de otros procesos contemporáneos (v.g., Bolivia, Venezuela).
El sistema de protección social argentino entre 2002 y 2013...
153
capacidades sectoriales de protección. Para ello, y con las adecuaciones correspondientes,
trabajaremos sobre las cuatro dimensiones que identificamos en el concepto: cobertura
horizontal y vertical; calidad; garantías provistas (o no) y su carácter institucional; y el
reconocimiento/desconocimiento de derechos. La presentación seguirá la secuencia
de tres perfiles de procesos relativamente diferentes, que describiremos.
Las políticas laborales: el primer perfil de transformaciones, que nuevamente
consideramos estructurales y estratégicas, es el atravesado por las políticas laborales.
El proceso se inició con la ley de Régimen Laboral 25.877/2004, ya transcurridos los
momentos más agudos de la crisis 2001-2002 y sus medidas de emergencia (incluido
el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados, el más masivo conocido hasta entonces).
La ley introdujo modificaciones estructurales porque a) reestableció el trabajo registrado
y por tiempo indeterminado como “normal”, con los correspondientes deberes del
empleador; b) así, implantó la inversión de la carga de la prueba cuando se desconociera
la relación laboral; c) destinó una cuarta parte de su articulado a regular el Sistema
Integral de Inspección del Trabajo y la Seguridad Social, creado por la misma ley.
Esta ley tiene alto valor simbólico porque fue el primer proyecto enviado
por el Poder Ejecutivo al Congreso con posterioridad a las elecciones nacionales,
y porque su primer artículo derogó la ley 25.250/2000, que había hecho época en
lo que llamamos “régimen de precariedad”. Dos años después fue sancionada la
Ley N° 26.088/2006, que también amplía la protección al limitar facultades del
empleador sobre las condiciones de trabajo. Finalmente, luego de casi sesenta años,
en 2011 la Argentina adhirió al Convenio N° 102 de la Organización Internacional
del Trabajo, sobre Normas Mínimas de la Seguridad Social (ley 26.678). Otro acto de
valor simbólico, aunque su fuerza operativa debe analizarse.
Leyes y políticas explicitan una concepción que repolitiza las condiciones de
vida en general –y el trabajo, en particular─, e intervienen activa y explícitamente,
invocando “los derechos fundamentales del trabajo” y la “debida protección social”
(Jefatura de Ministros, 2003), y declarando como indelegable el rol del Estado. Eso
recompone el encadenamiento del trabajo como fuente de derechos y de la riqueza
nacional, cobrando institucionalidad y visibilidad la negociación tripartita, todos
elementos caros a la tradición peronista.
El patrón de intervención combinó dos políticas: de estímulo a la
producción, principalmente industrial (“motor de la creación de puestos de
trabajo”14); y de protección del trabajo asalariado, esta última por una insistente
legislación y acciones pro-registración (las leyes mencionadas, rebajas impositivas,
facilidades administrativas y subsidios al pago salarial ante situaciones de crisis). En
sentido similar, se reguló el trabajo de dos actividades de desprotección característica:
rurales y servicio doméstico, cuyas leyes (N° 26.727/2011 y 26.844/2013) fueron
acompañadas por campañas públicas de difusión y debate.
¿Cuáles son las condiciones y la eficacia de las políticas? A fines de 2002, cuando
ya había signos de recuperación, la tasa de desempleo abierto era de 25,5 puntos; a
14 La producción de bienes (industriales, particularmente) lideró la acelerada generación de empleo en
2002-2007 (entre otros, ver Fernández y González, 2012). Pero la crisis había sido tan profunda, que ello
no modificó sustancialmente la composición sectorial del empleo de mediano plazo.
154
Claudia Danani
fines de 2012 había caído a 6,9 puntos (Indec, EPH Continua, entrada 07/08/2013)15.
Asimismo, los asalariados protegidos, que representaban 57,8 % en octubre de 2002,
subieron a 58,7 % en segundo semestre de 2006 y a 65,8 % en mismo período de
2012. La última medición, del segundo trimestre de 2013, indica que en los centros
urbanos el 34,5 % de los asalariados son precarios (INDEC, 2013).
Dos posiciones irreconciliables discuten las razones de la menor
desocupación16: para la oficial, las políticas atraen inversiones pro-crecimiento (no
especulativas), que primero recuperaron el nivel de actividad y después generaron
crecimiento económico genuino y del empleo; mientras variadas interpretaciones
opuestas lo atribuyen bien a las favorables condiciones internacionales para los
productos primarios (el conocido “viento de cola”), bien a los efectos de la devaluación
de 2002, que consideraremos luego. A nuestro juicio, esto contacta con un aspecto
que va directamente al corazón “del trabajo”. Sintéticamente: puede discutirse el lugar
de las “políticas económicas” en la reducción o aumento del empleo y desempleo,
pero la reducción y aumento del trabajo registrado y no registrado no se explican sin
políticas específicas, pues son los acuerdos normativos e institucionales y las prácticas socioestatales de cada época los que alimentan las condiciones para uno u otro.
Por ello, examinamos ahora el Plan Nacional de Regularización del Trabajo
(en adelante, PNRT), creado en diciembre de 2003, considerándolo la política
laboral más importante a nivel nacional17. Bajo la forma de “reparación” institucional
y normativa de las políticas anteriores, el PNRT se erigió (y se erige) en brazo ejecutor
de la ley 25.877, asumiendo la función de hacer operativa la regularización laboral.
De allí su centralidad: al contraponerse a la concepción legalizadora (y facilitadora)
de la precariedad laboral, invirtió enteramente la orientación de las intervenciones
“flexibilizadoras”. Sostenemos que su contenido más poderoso es haber rescatado las
relaciones y el contrato de trabajo de la esfera de las relaciones entre particulares, a la
que habían sido confinados18.
Luces y sombras del proceso. Los especialistas reconocen un importante
“blanqueo”; de hecho, se calcula que en 2003-2010 los asalariados registrados
explican el 81 % del crecimiento del empleo (Damill, Frenkel y Maurizio, 2011: 51);
pero ese mismo crecimiento dificulta distinguir entre la formalización de puestos
no-registrados, y la inversión del tipo de puestos creados (de mayoritariamente
informales, a formales). Y la contracara de esa notable disminución proporcional del
trabajo en negro es que el número absoluto de trabajadores precarios siguió creciendo:
para aquella medición de 34,5 %, se contabilizan 4.300.000. Creemos que una
interpretación franca, que asuma las complejidades del proceso, debe reconocer tanto
que se ha interrumpido la creación institucional de empleo precario, como que este no
ha sido erradicado en absoluto. Y debería aceptarse que hay más que “restricciones”
15 Usamos el dato del IV° trimestre de 2012 para preservar mínima comparabilidad estacional. A
principios de agosto de 2013 se conoció un nuevo índice para el segundo trimestre: 7,2.
16 Ver VVAA, 2012
17 Para un análisis comparativo y más detallado de las “políticas de precarización del trabajo” (incluidos
sus fundamentos) y del PNRT, véase Danani (2012).
18 En ello, la inspección es crucial. Una idea del cambio la da el dato de que en 2003 había 22 inspectores
en todo el país, y en julio de 2013 eran 548 (aún, muy insuficientes). (http://www.trabajo.gob.ar/
inspecciondeltrabajo/.
El sistema de protección social argentino entre 2002 y 2013...
155
para avanzar, y que quizás existe una nueva base estructural de precariedad sobre
la que se ha “normalizado” el capitalismo argentino post-90 (incapaz de perforar
el piso de 30%), lo que también habla de la tolerancia social a la precariedad y a la
ilegalidad que implica (Danani, 2012). Esta interpretación dialoga con los análisis
que problematizan la capacidad del mercado de trabajo argentino de absorber
mano de obra en condiciones de formalidad y razonable integración, tanto en lo
“inmediatamente laboral” como en los entramados de relaciones sociales más amplias
(Salvia, Stefani y Comas, 2007). Y da idea de lo mucho que, incluso en la misma
dirección, queda por recorrer.
Las luces y sombras se exacerban al analizar la situación salarial, mediante
la cual nos reencontramos con el trabajo no registrado. “Luces”, en cuanto en 2003
se inició una recuperación que no se ha detenido hasta ahora; “sombras”, porque
su lentitud hizo que recién en 2007 se alcanzaran los niveles salariales previos a “la
crisis” (Beccaria y Maurizio, 2013: 39, Cuadro I). La explicación es el devastador
efecto distributivo de la devaluación de 2002, fenomenal transferencia de ingresos
del sector del trabajo al del capital, por cuyo efecto la participación de aquel en
el ingreso cayó a un mínimo histórico cercano al 30% (Lindenboim, Kennedy y
Graña, 2010). No es redundante recordar que siempre hay ganadores19. Así, al
compararse la situación actual con “la crisis” puede verse la mejora distributiva, pero
inmediatamente se observa que aún no llegaron a igualarse los mejores registros de
los años ‘90, aun cuando éstos fueron a su vez inferiores a los de los ‘70 (Fernández
y González, 2013).
Otra cuestión relativa a los resultados distributivos es la siguiente: en
general, las observaciones coinciden en que políticas e instituciones contribuyeron a
reducir la desigualdad; y también en que la política de salario mínimo, y las primeras
intervenciones de la pos-convertibilidad (de sostenimiento de los ingresos inferiores),
jugaron allí un papel decisivo. Es un dato positivo –que marca la importancia de las
instituciones─, pero que debe complementarse con la atención en un proceso que se
da simultáneamente, que es distinto en otros países de la región, como Brasil: aumenta
la brecha salarial entre trabajadores registrados y no registrados en los tramos inferiores
de la distribución, no en los superiores (Maurizio, 2013). Ello podría indicar que el
salario mínimo es comparativamente menos efectivo en la política laboral argentina;
y concretamente, que es operativo entre trabajadores registrados, pero no entre noregistrados. Dada la extensión del trabajo no registrado que antes problematizamos,
y nuestras hipótesis al respecto, discriminar las diferentes situaciones resulta central
para la elaboración de propuestas y medidas específicas.
Finalizando, otra arista del problema, simétrica a la del “motor del crecimiento
y del empleo”: ¿hay un nuevo régimen de empleo? Cuando observamos las políticas,
respondemos afirmativamente; frente a procesos y resultados, la respuesta también
es afirmativa, pero más provisoria; y al hablar de condiciones de mediano plazo, la
respuesta es negativa. Concretamente, creemos que hasta aquí es innegable que las
19 No es un episodio aislado: Manzanelli (2013) sostiene que durante “la posconvertibilidad” la tasa
de ganancia empresaria es un 50 % superior a la de los ‘90, siendo su base aquel bajísimo nivel salarial y
habiéndosele sumado crecientes rendimientos de productividad laboral no transferidos a salarios.
156
Claudia Danani
políticas laborales promueven la vigencia de los derechos laborales, y que en ello toma
cuerpo un intervencionismo confrontativo con el paradigma neoliberal. Pero también
sostenemos que ello no es suficiente para quebrar las bases sobre las que parecen estar
funcionando diversas instituciones y prácticas, ni para alterar los balances distributivos.
A la vez, los procesos siguen su curso y sus resultados están abiertos a nuevos cambios
y realineamientos diversos. La disputa –tan político-partidaria como social─ por
imponer dirección a la acción estatal –unos, para conservar la presente; los otros, para
modificarla─ se ha extremado a lo largo de 2012 y 2013, abriendo interrogantes a la
posibilidad de nuevos rumbos, de signos inciertos.
Nada de esto constituye una crítica maximalista que, como tal, suele ser fácil
y estéril20. En cambio, y en la convicción de que la vida social y política transcurre
entre los extremos, alimenta las razones para estimular una discusión, desprejuiciada,
como la que antes propusimos, sobre la capacidad de largo plazo del mercado laboral
argentino para proveer bienestar y construir una sociedad menos desigual.
El segundo perfil de intervenciones reúne a la Asignación Universal por Hijo
(AUH), al sector educativo y las obras sociales. La característica común es la de
modificaciones en dirección a importantes ampliaciones de cobertura horizontal;
es decir, la protección llega a más población. La AUH se origina en un instrumento
de estatus controvertido, que analizaremos, y educación y obras sociales fueron
reformadas al amparo de leyes. El contenido de las tres ampliaciones es progresivo.
Por su masividad, destacan la reforma de las asignaciones familiares (AAFF) con la
AUH, y la política educativa.
La Asignación Universal por Hijo participa del sistema de AAFF, dentro de
la Seguridad Social21. Fue creado por decreto “de necesidad y urgencia” (DNU)22,
el N° 1602/2009, al que se agregó el N° 446/2011, de creación de la Asignación
Universal por Embarazo para Protección Social (en adelante, AUE), cuyo análisis
subsumiremos en el de la AUH23. En perspectiva, es la mayor modificación del
sistema protectorio argentino, particularmente en la Seguridad Social, pues fue
fundado un nuevo beneficio, dirigido a los hijos de los trabajadores informales y de
las empleadas domésticas que perciban ingresos inferiores al mínimo; de desocupados
y de trabajadores agropecuarios temporarios (Hintze y Costa, 2011; Arcidiácono
y otros, 2013)24. “Viraje”, “cuña” “ruptura” son distintos modos de conceptualizar
20 Maximalista: Partidario de las soluciones más extremadas en el logro de cualquier aspiración
(Diccionario de la RAE).
21 Este sistema tiene otros cuatro componentes: seguro social de salud, riesgos del trabajo, previsional y
desempleo. En los ’90 los tres primeros fueron casos de reformas hacia seguros de mercado y el de AAFF
fue recortado en beneficios y población cubierta. El de desempleo fue creado en 1991 y no fue modificado.
Su cobertura es bajísima (Curcio, 2011).
22 Los DNU, introducidos por la Reforma Constitucional de 1994, son decretos que bajo ciertas condiciones
adquieren estatus de ley, aunque se tiende a atribuirles un estatus jurídico inferior, lo que implicaría menor
capacidad de garantizar derechos. De todos modos, su derogación exige una ley (Bestard, s/f: 8).
23 Coincidimos con Arcidiácono y otros (2013) en que se pretende aproximar la cobertura de los
trabajadores informales a la de los formales, insinuándose un proto-sistema de asignaciones familiares
para aquellos.
24 El uso del término “informal” es conceptual (y políticamente) problemático, pues incluye condiciones
y objetos diversos (asalariado precario o unidad económica no declarada). Aquí utilizamos el término
El sistema de protección social argentino entre 2002 y 2013...
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una intervención diferente de toda otra, pues ha introducido un componente no
contributivo en el sistema de seguridad social, y con ello amplió la protección a
grupos familiares que en virtud de la inserción laboral de los jefes, nunca habían
sido alcanzados por ella (Hintze y Costa, 2011; Grassi, 2012b; Arcidiácono, 2012;
Pautassi y otras, 2013). Luego analizaremos las exclusiones.
La AUH es una transferencia monetaria por hijo hasta 18 años, del mismo
monto que la mayor percibida por los asalariados formales, hasta allí únicos
receptores de AAFF. El 80% se abona mensualmente y el 20% a fin de año, al
constatarse el cumplimiento de las condicionalidades, que luego trataremos. Existe
un límite de cinco niños por adulto titular, detrás del cual se adivina la eterna
sospecha que pesa sobre el pobre aprovechador, que voluntariamente no trabajaría
si cubriera sus necesidades25; también muestra la ambigüedad entre la cobertura de
niños y niñas y la titularidad del trabajador, pues claramente la unidad es el grupo
familiar (Arcidiácono, 2012). La AUE es similar, pero el período de pago es el del
embarazo. En ambos casos las condicionalidades se asocian a controles sanitarios
y educativos; desde 2010, los primeros consisten explícitamente en la pertenencia
al “Plan Nacer”, seguro público de salud federal, a cargo del Ministerio nacional
desde 2004, destinado a niños/niñas hasta seis años de edad y mujeres embarazadas
y puérperas (Roca, Golbert y Lanari, 2012; Arcidiácono y otros, 2013).
La cobertura horizontal de la AUH es muy amplia, pero no total ni universal:
a mediados de 2013 se pagaban casi 3.300.000 beneficios (MTySS, con base en
ANSES), y la conjunción con el sistema contributivo (que en mayo de 2013 modificó
las escalas y extendió la cobertura), permitía estimar que el 84 % de la franja etaria
estaba comprendida por alguno de los subsistemas de AAFF (los discapacitados no
tienen límite de edad)26. La progresividad de la AUH es indudable, probablemente la
mayor de todo el sistema de protección: llega a los dos quintiles de menores ingresos,
y no se reportan denuncias ni quejas en contrario.
Hasta aquí, en sus propios términos la capacidad de protección de la
AUH es óptima; es decir, llega a donde y a quienes se propone llegar, y es en ese
terreno que caben las discusiones. Por ejemplo, respecto de la exclusión de franjas
de independientes de bajos ingresos (monotributistas de categorías más bajas), que
tienen ingresos equivalentes a los de otros grupos que sí cobran la AUH pero su
condición formalizada les impide acceder a ella, lo que configura quizás la situación
de mayor inequidad horizontal.
El análisis de la cobertura vertical (su capacidad de satisfacer necesidades)
exige más cautela: los sucesivos aumentos (dispuestos por decreto) sostuvieron
razonablemente el poder de compra en los casi cuatro años transcurridos (de $ 220
en 2009, a $ 460 en 2013), pero se sabe que los incrementos no anticipan la inflación
sino que –como máximo─ compensan las pérdidas pasadas. Aun así, hasta los más
críticos reconocen el efecto positivo (e importancia) de la AUH en el presupuesto
remitiendo a los documentos, en cuanto se refieren a sectores que viven de su trabajo y se reproducen en
condiciones críticas. Entre otros, ver: Lindenboim, 2003; Novick, 2007.
25 El resultado es una peculiar desprotección: el sexto niño/niña no es cubierto por la AUH ni por el
sistema, pues tampoco es alcanzado por la pensión para madres de siete hijos.
26 El cálculo incluye a los niños, niñas y adolescentes cubiertos por la deducción impositiva que por hijo
realizan los grupos de ingresos medios a altos.
158
Claudia Danani
del hogar.
¿Cómo se posiciona la AUH en garantías y calidad institucional? Su
mayor fortaleza es pertenecer a la seguridad social, nacida bajo el principio de los
derechos sociales; derechos del trabajo, ciertamente, y por ello segmentados, pero
cuya sola invocación históricamente se contrapuso a la asistencia vergonzante. En la
actualidad ello la aleja –lo decimos explícitamente─ de los programas de transferencias
condicionadas (en adelante, PTC) (Bertranou, 2010; Hintze y Costa, 2011; Grassi,
2012b). Regresaremos a la cuestión.
Asimismo, desde el nombre esa pertenencia es interpelada en clave de
universalidad, atributo en rigor ajeno a las reglas fundacionales del sector (originalmente
protegía sólo a asalariados formales y derechohabientes). Doble paradoja es que esa
convocatoria universalista llegue a través del derecho al trabajo, lo que configura una
retórica redentora de los trabajadores informales, que por ser trabajadores “tendrían
derechos”, y por informales, son víctimas de injusticia. Esas contradicciones del
discurso pueden ser vistas como debilidades, pero si se mira el desarrollo reciente de la
protección social, puede ensayarse otra interpretación y vérselas como potencialmente
positivas, pues refieren a una población que históricamente no recibió estos beneficios
y a la que en las últimas décadas se destinaron políticas asistenciales focalizadas en la
pobreza, con test de medios y contraprestaciones. En tal sentido, aunque son evidentes
los déficits institucionales, más aún desde un paradigma integral de derechos, puede
decirse que las contradicciones y desgarramientos existen porque se interpone otra
lógica, de sentido más protector y –de nuevo, potencialmente─ más ciudadanizador 27.
Esto último nos lleva al punto de las condicionalidades de salud y educación
y al paralelo con los PTC. Se trata de una cuestión escurridiza, en la que es extendida
la crítica –correcta, creemos─ a la imposición de esas obligaciones por la desigualdad
de trato respecto de los beneficiarios del sistema contributivo; así como porque estaría
manifestando otra sospecha: la de que los grupos víctimas de pobreza e indigencia
son incapaces de ocuparse de sus niños y niñas. Compartimos las críticas; pero es útil
distinguir entre condicionalidades en general –propias de los PTC─ y requisitos que,
como podría ser aquí a) involucran el ejercicio de derechos (el de niños y niñas a la
atención de su salud y a la escolarización); b) no necesariamente implican denegación
de acceso al beneficio, sino condicionamiento de la permanencia a la responsabilidad
adulta. En algún sentido, podría considerarse que al final aguardan más derechos,
reconocidos como tales, no menos. Como afirma Grassi, dado que niños, niñas y
adolescentes son declarados sujetos de derecho, es obligación del Estado controlar su
efectivización. Por supuesto, la obligación estatal no es de “superintendencia”, sino de
garantizar condiciones y recursos, pero también deben atenderse “… las situaciones
de asimetría [entre niños y adultos]”. Se trata, continúa Grassi, de una nueva tensión
“…entre control y autonomía; […] o entre el derecho público y el familiar privado,
propia de las políticas sociales y de las regulaciones laborales” (Grassi, 2012: 27).
Agregamos que ello podría cobrar aún más relieve en el marco de una sociabilidad
27 Disentimos con el empeño de Roca, Golbert y Lanari (2012) por argumentar que la AUH no
introduce novedades en el sistema de protección; así refuerzan las raíces del “derecho al trabajo”, en lugar
del potencial universalista del que es portadora.
El sistema de protección social argentino entre 2002 y 2013...
159
dañada, resultado de la destructiva transformación neoliberal, que obliga a repensar,
con principios y sin prejuicios, cómo reconstruir esos entramados. Desde ya, ni las
razones conceptuales ni las histórico-políticas convierten a estas condicionalidades
en virtuosas, ni apropiadas. Apenas nos proponemos llamar la atención sobre la
problematicidad de la cuestión, para evitar el único pecado imperdonable: el del
facilismo, en cualquiera de sus versiones.
El sector educativo: en este sector, un conjunto de leyes incorporaron
compromisos de sostenimiento del salario docente28 y de progresivo aumento del
financiamiento 29; restablecieron la educación técnica en el nivel medio y el superior
no universitario (eliminada en los ’90); extendieron la obligatoriedad del nivel medio
y repusieron la estructura de niveles y ciclos previa. La definición de la educación y
el conocimiento como “…bien público y un derecho personal y social, garantizados
por el Estado” (art 2, ley 26206/2006) y la responsabilidad primaria reconocida
al Estado en la educación (pese al lugar natural y primario atribuido a la familia”,
art 6, ídem), entretejen “decisiones exteriorizadas” y doctrina con importante valor
simbólico de “contra-reforma”.
En general, los datos censales y los de la EPH indican que a lo largo de la
primera década aumentó tanto la matriculación de los niveles inicial y secundario
como la población que completó este último nivel. Sin embargo, deben tomarse con
recaudos, porque la expansión de la escolaridad media fue previa a la obligatoriedad
legal (Filmus y Moragues, citado por Sverdlick y Austral, 2012), y la magnitud
de la crisis de inicio de siglo puede distorsionar las comparaciones puramente
estadísticas30. Por otra parte, no debe forzarse su interpretación: sólo informan
cuánta población se incorpora al sistema educativo actualmente existente, y en ello
el balance es positivo. No obstante, los especialistas expresan un único consenso
pleno: el mayor y más acuciante problema del nivel secundario son el abandono,
la repetición y la calidad, motores de una creciente diferenciación de circuitos
educativos (Rivas, Vera y Bezem, 2011; Feldfeber y Gluz, 2011; Sverdlick y Austral,
2012; Gorostiaga, 2012). Contra ello apuntan políticas de objetivos específicos:
FinEs, para la terminalidad del nivel primario y secundario; de mejoramiento de la
educación rural, PROMER; y CONECTAR Igualdad, con objetivos de “inclusión
digital”, con antecedentes regionales (Uruguay y Chile). Este último, en especial,
constituye una intervención potencialmente innovadora en términos institucionales
y pedagógicos; pero “potencialmente” no asegura cumplimiento de objetivos; debe
seguirse y evaluarse todo su desarrollo, muy dependiente de las políticas dirigidas
al personal docente31. Resumiendo, el sistema presta razonables garantías para el
28 Entre 1989 y 2002 la “carrera docente” y las demandas salariales motorizaron los más agudos conflictos
sectoriales.
29 Que como todo compromiso, requiere vigilancia para su cumplimiento.
30 Carecemos de espacio para presentar y analizar la información correspondiente. Además de los textos
ya recomendados, sugerimos Sverdlick, sobre datos de INDEC, Censo 2010; y SITEAL, con datos de
IIPE-UNESCO/OEI, base EPH/INDEC.
31 Asimismo, persiste el modelo de “programas” (que antes llamamos “matricial”), que parece haberse
arraigado en las políticas públicas.
160
Claudia Danani
ingreso, dejando pendientes las del egreso y condiciones de calidad.
Este segundo perfil se completa con el Seguro Social de Salud (obras sociales),
que por razones de extensión sólo caracterizaremos. Desde 2004 se dictaron tres
normas relevantes: dos de ellas incorporaron como afiliados a dos sectores de
histórica desprotección (trabajadores y trabajadoras monotributistas, los mencionados
independientes de ingresos bajos y medio-bajos; y servicio doméstico), con lo cual
se amplió la cobertura hacia sectores que por primera vez tienen esta cobertura; y la
tercera norma creó un subsidio automático de ajuste por riesgo, para contrarrestar la
tendencia a la selección adversa de los grupos de menores ingresos relativos (el SANO,
Subsidio Automático Nominativo). En cambio, no se ha revisado la reforma realizada
en los ‘90 (que ha permitido el ingreso del sector de la medicina prepaga), ni la canasta
de servicios contenida en el Plan Médico Obligatorio (ver Fidalgo, 2013).
El tercer perfil de intervención corresponde al sistema previsional, cuya
reforma, emblemática del ciclo neoliberal, vuelve a serlo actualmente; sus
características son una notable expansión de la cobertura horizontal; beneficios de
mayor alcance global, garantizados en cumplimiento y capacidad de satisfacción
actuales; pero una estructura que no asegura esas condiciones a futuro, especialmente
la cobertura poblacional.
La reestructuración de las condiciones de protección de los adultos mayores
se realizó a través de tres leyes y un decreto: respectivamente, la ley 25.994/2004, que
creó una jubilación anticipada de pago transitorio para quienes reunían los aportes
exigidos pero no tenían la edad (hasta cumplirla); la ley 26.417/2008, de Movilidad
de las Prestaciones, que introdujo el primer mecanismo público de cálculo para la
movilidad de los haberes 32, generando una garantía exigible; y la N° 26.425/2008,
que eliminó el sistema de capitalización de administración privada y creó un
único sistema de reparto, de administración estatal33. Reconocemos el carácter
refundacional del sistema previsional atribuible a la ley 26.425, pero sostenemos
que la medida más directa y efectiva sobre la protección fue el Decreto 1454/2005,
que creó un mecanismo de “regularización voluntaria de deudas” para quienes
declararan haberse desempeñado como autónomos sin haber realizado los aportes
correspondientes (mecanismo conocido como “moratoria”, pues permitió acceder a
un muy conveniente plan de pagos, con claro subsidio público).
Al momento de elaboración de este trabajo, el sistema cubre a cerca del
90% de la población de 65 años y más (edad general de retiro). Obsérvese que en
2003 sólo el 68% del rango de edad estaba cubierto, y el aumento es enteramente
atribuible a la “moratoria” (casi 2.500.000 altas). También esta expansión tuvo
un perfil progresivo de dos órdenes: fue pro-mujer (grupo poblacional siempre en
clara desventaja), al punto que casi dos millones de las altas fueron femeninas34;
32 Que, sin embargo, ha sido y es objeto de variadas críticas, doctrinarias y pragmáticas.
33 En 2007 se dictó también la ley “de libre opción” N° 26.222, que permitía la migración desde el
régimen de capitalización al de reparto (antes vedada). Su éxito fue bajo y perdió operatividad con la
creación del nuevo sistema.
34 Puede decirse que el sistema de seguridad social “trata mejor” a las mujeres en este tramo de la vida
que en cualquier otro.
El sistema de protección social argentino entre 2002 y 2013...
161
y se concentró en hogares del primer y segundo quintiles (entre 2003-2011 la
participación de los ingresos previsionales pasó de 9 a 15 % en el primero y de 14
a 25 % en el segundo). Adicionalmente, más que se duplicaron las Pensiones NoContributivas, para sectores que ni siquiera accederían a la moratoria. La cobertura
es la primera o segunda más alta de la región.
Políticas activas también actuaron sobre la la cobertura vertical: en los
primeros años pos-crisis se dispusieron aumentos de suma fija para los segmentos
inferiores, política de sostenimiento de ingresos que intensificó la capacidad
redistributiva del sistema. Obviamente, ello produjo un objetivo retraso relativo de
los haberes superiores, que recién hacia 2006 comenzaron a percibir incrementos,
lo que dio lugar a un “achatamiento de la pirámide previsional”. La mayor presión
social –y judicial, por causas iniciadas en tribunales─ estimularon la sanción de la Ley
de Movilidad. Su fórmula, aunque criticada, explica una recuperación de los haberes
previsionales incluso más intensa que los de actividad. En conjunto, el aumento
de ambas coberturas (más adultos cubiertos, con haberes mínimos reales más altos)
motorizan el mejoramiento de las condiciones de vida de este grupo, que al finalizar
la década presentaba las tasas de incidencia de pobreza e indigencia más bajas.
Pregunta: ¿los beneficios provistos por este sistema están suficientemente
garantizados? Respuesta: se trata de beneficios que integran la Seguridad Social,
plenamente formalizados: sí, una vez otorgados, gozan de las mayores garantías existentes.
Eso no significa imposibilidad de deterioro de las prestaciones (ante transferencias
dinerarias, el principal factor es el inflacionario, hoy mismo evidente). Pero, sin
que implique intangibilidad, decimos que estos beneficios gozan de dos soportes
que prestan razonable resguardo: primero, se recortan sobre un ideario de derechos
que da validez a las demandas y al merecimiento de la protección. Segundo, se
concretan en una institucionalidad formalizada, de procedimientos y competencias
establecidas, que funciona incluso ante el debilitamiento del reconocimiento social.
En esa conjunción, en estos años creció el proceso de “judicialización previsional”,
básicamente por reclamos por retrasos de haberes. Distintos cálculos estiman las
causas acumuladas entre 200.000 y 400.000.
Deliberadamente hablamos de “un ideario de derechos”, sin especificar
“derechos sociales”. El punto requiere reconocer lo ambiguo de la retórica
de derechos que atraviesa al sistema previsional, especialmente el proceso de
judicialización. “Ambiguo”, porque demandantes y jueces reponen las razones del
“derecho contributivo”, mecanismo por el cual las personas reciben protección
proporcional al pago de contribuciones a lo largo del tiempo. Por cierto, ello deriva
de una doctrina de derechos sociales con ciudadanía plena en el Constitucionalismo
y el Derecho de la Seguridad Social, pero que –debe reconocerse─ se aproxima más a
una concepción de derechos individuales, casi de propiedad. En tal sentido, colisiona
con las prioridades de políticas y de la reforma de estos años, empezando por su
menor contenido redistributivo y por el debilitamiento del sentido colectivo dado a
la protección.
Como se ve, es una discusión que involucra las formas deseables de
convivencia y sociabilidad. Pero advirtamos que la solidez de las condiciones actuales
162
Claudia Danani
rige para los titulares en curso, no para quienes vayan cumpliendo la edad de retiro.
Concretamente, la moratoria, llave para la expansión de la cobertura, tiene carácter
extraordinario, puntual y no estructural; por ello, quienes hoy son trabajadores no
registrados, oportunamente encontrarán que no reúnen los requisitos. La opción
es tajante: rediseño de las bases de la protección (nuevos criterios, financiamiento y
arquitectura) o nueva moratoria. De lo contrario, la altísima tasa de trabajo precario
que analizamos en el primer perfil hará retroceder la protección alcanzada (de hecho,
hay ya una caída de un punto en 2011-2013). Pero ello requiere un consenso social
cuyas condiciones no se avizoran hoy.
3. Balances (y conclusiones)
Nos propusimos analizar el desarrollo de sectores seleccionados de las políticas
sociales argentinas en la primera “década larga del siglo”, procurando reconstruir
sus procesos y analizar sus resultados alrededor de lo que llamamos su capacidad de
proveer protección a distintos sectores de la población. Para ello, trabajamos sobre las
políticas y condiciones laborales, sobre tres de los cuatro componentes del sistema
de seguridad social que experimentaron modificaciones en el período y aludimos al
sector educativo. Nuestra perspectiva fue de largo plazo, tanto por enunciar algunas
líneas históricas principales, como por sugerir (o interrogarnos) sobre futuros
desarrollos posibles.
Entendemos que lo expuesto permite realizar ciertos balances, reconocer
problemas pendientes, e identificar temas que requieren respuestas:
1) Dijimos que la reforma estratégica del ciclo neoliberal fue la de las condiciones
y políticas laborales, y el mismo carácter le atribuimos en el ciclo presente.
Entre otras razones, es así por las condiciones en las que en Argentina vino
dirimiéndose el cuestionamiento de la transformación neoliberal, fuertemente
asentada en la tradición peronista y, consecuentemente, en la reivindicación
de los derechos del trabajo. Aquí priorizamos dos aspectos –la creación de
empleo pleno y la regularización de empleo precario─ y postergamos otras
intervenciones, subrayando así una agenda que pretende introducir cambios
fundamentales en las condiciones de vida de segmentos mayoritarios. De hecho,
obsérvese que trabajo y Seguridad Social son las nuevas vías de tematización de
la inclusión social, que en la década del ‘90 fue formulada en clave de asistencia (y
trabajo asistencializado). Sin embargo, dijimos que los resultados distan de ser
suficientes: la reconstrucción institucional, política y cultural requiere aún de
más acciones, de mayor alcance, tanto en lo que hace al empleo (volumen y
calidad) como a una mayor participación de los trabajadores en el ingreso. Esto
implica mayores intervenciones en un funcionamiento por el cual el deterioro
del salario viene manteniéndose en las últimas cuatro décadas y bajo distintos
regímenes macroeconómicos, encontrando cada vez un piso inferior (Beccaria y
Maurizio, 2008, 2013). Lograrlo es condición de toda mejora en el bienestar de
El sistema de protección social argentino entre 2002 y 2013...
163
las personas, y de una democratización social sustantiva.
2) En cuanto a las políticas propiamente sociales, desde el punto de vista de su
capacidad de protección, la observación más contundente radica en la cobertura
horizontal: puede verse que desde 2002 estas políticas emprendieron una senda de
expansión continuada de la protección a sectores no cubiertos. Es preciso remontarse
varias décadas hacia atrás para encontrar ampliaciones de la protección tan
intensas y generalizadas como las descriptas. Por cierto, los procesos no han
sido idénticos en lo protectorio, institucional ni político: sobre este final
reiteramos que la creación de la AUH, la extensión de la cobertura previsional y
la universalización de la educación media son las que entrañan mayor incidencia
real y potencial en las condiciones de vida, así como las más progresivas –
aunque con distintos énfasis─ en orden a disminuir la extraordinaria desigualdad
legada por el neoliberalismo. Ninguna otra registra efectos equivalentes en las
condiciones de vida y en el fortalecimiento del sistema institucional.
3) En cambio, el balance sobre el alcance de la protección (¿hasta dónde y cuán
satisfactoriamente se concreta?) es menos categórico: creció positivamente, sin
duda, pero comparativamente lo hizo mucho menos que su extensión. En parte
puede aceptarse que se trate de un movimiento “clásico” (más población protegida
primero, luego consolidación de las prestaciones), pero los automatismos no
existen; aún menos cuando en buena medida la capacidad de proveer satisfacción
depende de la calidad de las políticas y de las instituciones, entrañablemente
dañadas en las últimas décadas. El sistema educativo muestra descarnadamente
que la universalidad puede no generar derechos efectivos si no se custodia la
calidad, pues entonces no habría satisfacción genuina; esa es, justamente, la
mayor incógnita actual. Los esfuerzos son valiosos, pero la advertencia es cruda
y el desafío, enorme.
4) Creemos que estos resultados, globalmente más positivos, están amenazados
por lo una institucionalización insuficiente. Nos referimos a la paradoja de que
algunas de las políticas que resultan socialmente más democratizadoras sean las de
institucionalización más débil en estos años: la AUH, por caso, potencialmente
capaz de redefinir la relación entre seguridad social y asistencia, pero cuestionada
en su instrumento. Es cierto que los DNU tienen “fuerza de ley”, pero el
procedimiento elegido la privó del respaldo político que otorgan los procesos
deliberativos. Una situación similar afecta a la moratoria previsional, también
declarada por decreto del Ejecutivo, y que hoy abre interrogantes acerca de la
protección para quienes se encuentran en condiciones de precariedad laboral.
5) Una segunda circunstancia amenaza la capacidad de protección vigente, o
interpone serios obstáculos a su aún necesaria expansión: se trata de las resistencias
sociales a un sistema de protección de corte redistributivo como el que ha ido
tomando forma en estos años. A nuestro juicio, una parte importante de las
demandas judiciales a título individual, o las protestas sociales en defensa de la
preservación de la desigualdad de partida (como sentido genérico de la crítica al
“achatamiento de la pirámide”) y de oposición a la redistribución de ingresos, de
hecho caminan en esa dirección. Es posible que esté abriéndose el que podría ser
164
Claudia Danani
el mayor interrogante hacia el futuro: quizás la sociedad argentina haya perdido
una parte sustantiva de su capacidad –si alguna vez la tuvo- de “democratizar el
bienestar”.
Para terminar, retomamos una observación que hicimos al inicio, referida a la
denominación de “híbrida” de la arquitectura del sistema argentino de políticas
sociales, por la coexistencia de principios y formas de organización institucional
que en él se encuentran. Es erróneo creer que es una curiosidad argentina: ello está
en la lógica de todo sistema con un componente corporativo fuerte, pues siempre
demandará un sistema complementario para los grupos no comprendidos en el
criterio meritocrático. Así es en el caso argentino, como analizamos en el trabajo y,
en general, así es en otros países latinoamericanos. Aunque no sólo: he ahí el régimen
“mediterráneo” europeo; o aún el británico, si se busca coexistencia de principios,
con su paradigmático National Health System, junto a sistemas asistenciales
fuertemente filantrópicos y residuales. En realidad, sólo los sistemas universalistas son –
en su concepción─ autocontenidos, pues no requieren principios complementarios35. Pero,
por cierto, es necesario construirlos… y sostenerlos.
La mirada final al sistema de protección social argentino resultante de esta
primera década muestra que ha sido expuesto a un proceso de desdibujamiento de
los principios considerados “clásicos”. En efecto, se puede decir que aquella mayor
capacidad de protección, con acento en su expansión horizontal, proviene de un
triple movimiento: una reinterpretación de las categorías (un singular universalismo
dirigido “a todos los trabajadores”); la redefinición empírica de las categorías de
población (la incorporación de trabajadores “informales” en el componente de la
AUH o la incorporación de monotributistas en las obras sociales); y de la generación
de mecanismos institucionales que eluden las propias reglas (vg, declarar haberse
desempeñado como independiente para ingresar a la moratoria). A menudo, los
argumentos sólo comparten aquella pretensión: ampliar la protección. Ha ido
conformándose así una retórica que echa raíces –y produce, al mismo tiempo─
un universalismo sui generis, cuyos contornos están dados por una invocación de
derechos en la que conviven la demanda de cobertura total y el reconocimiento de la
diferencia y el mérito. Estamos ante un proceso aún abierto.
35 Véase el trabajo de Martínez Franzoni y Sánchez-Ancochea (2012)
El sistema de protección social argentino entre 2002 y 2013...
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LA RENOVACIÓN DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN URUGUAYO: EL
DESAFÍO DE SUPERAR LA DUALIZACIÓN
The renewal of the Uruguayan social protection system: the challenge of overcoming
dualism
Florencia Antía, Marcelo Castillo, Guillermo Fuentes y Carmen Midaglia*
Resumen: El artículo analiza los cambios producidos en las políticas que integran el sistema de bienestar social
en Uruguay durante los dos gobiernos encabezados por el Frente Amplio (2005-2013). El trabajo destaca
que las reformas implementadas en varias arenas de política –laboral, previsión social, salud y asistencia
social– han tenido resultados positivos en términos de incorporación de grandes porciones de la población a
la cobertura formal. Enfatiza, al mismo tiempo, que esas reformas han conducido a la consolidación de una
estructura dual en el sistema de bienestar, que diferencia un componente de provisión social contributivo
dirigido al conjunto de los trabajadores formales y un componente público asistencial que cubre al resto de
la población. La estratificación en la calidad de la protección social se produce también al interior del polo
contributivo, rasgo que ya estaba presente en el sistema de bienestar del país.
Palabras clave: Sistema de Bienestar Social, dualismo, Uruguay
Abstract: The article analyzes policy changes occurred in the Uruguayan welfare system during the two
administrations led by the Frente Amplio (2005-2013). The document points out that the reforms
implemented in several policy areas such as labor, social security, health and social assistance have had
positive results in terms of incorporation of large portions of the population into the system. It also states
that these reforms have led to the consolidation of a dual structure in the welfare system. On the one hand,
a contributory system of social care for formal workers and on the other hand, a public component based
on social assistance which covers the rest of the population. Stratification in the quality of social protection
also occurs within the contributory scheme, a feature already present in the country’s welfare system.
Keywords: Social Welfare System, Dualism, Uruguay
Introducción
América Latina estuvo sometida a fuertes presiones económicas internacionales
para cambiar su estrategia de desarrollo desde fines de los años ochenta, intentando
desterrar la de orientación proteccionista, e incorporar una nueva, la de opción promercado. La abultada deuda externa adquirida por estos países en pos de sustentar,
entre otras cosas, el patrón sustitutivo de importaciones, forzó a los gobiernos de
la época a negociar su endeudamiento con un universo de acreedores política y
financieramente importantes –organismos internacionales de créditos, banca privada,
etc. En un marco donde los elencos políticos nacionales tenían escaso margen de
maniobra para discutir medidas alternativas, se dispusieron a instrumentar un ajuste
estructural –económico, financiero, comercial, y de la seguridad social– el Consenso
*
Docentes e investigadores del Instituto de Ciencia Política, FCS, UdelaR.
172
Florencia Antía, Marcelo Castillo, Guillermo Fuentes y Carmen Midaglia
de Washington, que no pareció reconocer la heterogeneidad de los contextos en los
que se pretendía aplicar.
Se inicia así, la fase histórica calificada de austeridad, en la que se pretendió
limitar y/o recortar la intervención directa del Estado en la provisión de bienes
públicos. En el campo social, se propició la instalación de un paradigma de
protección residual, tendiente principalmente a la re mercantilización de la fuerza
de trabajo, a la contención de costos de los programas sociales (Pierson 1994) que
condujo, en oportunidades, a la privatización y/o tercerización de los servicios
públicos. Además, este enfoque de bienestar priorizó la atención pública de los
sectores excluidos en detrimento de otros grupos sociales, inclusive aquellos que se
encontraban en posiciones cercanas en la escala social y compartían situaciones de
carencia socioeconómicas.
La nueva estrategia de protección condujo a un debilitamiento de las
opciones universales de políticas sociales y en contrapartida, se fortalecieron aquellas
restrictivas, focalizadas en segmentos poblacionales específicos y que requerían de la
comprobación de situaciones de insuficiencia económica para la obtención de los
beneficios.
Las adopciones nacionales de estas alternativas de acción no parecieron seguir
un patrón único. Por el contrario, algunos países, como Uruguay, que contaban con
tradición pública de bienestar, tendieron a resistir la “embestida liberal” de recorte
radical. No obstante, acordando con el análisis que realiza Bruno Palier para los
países de matriz corporativa en Europa, las naciones latinoamericanas incorporaron
algunas modificaciones en sus matrices clásicas de bienestar, que si bien en el corto
plazo no supusieron reformulaciones sustantivas en el tratamiento de los principales
riesgos sociales, con el correr del tiempo dieron lugar a la “sedimentación de caminos
diferenciados de atención pública” (Palier 2012).
A esa fase de repliegue del Estado en distintas arenas de políticas públicas,
le siguió un período de reposicionamiento moderado de las agencias estatales, que
coincidió con la llegada del nuevo siglo y se extiende hasta el presente. El sistema
de bienestar uruguayo se inscribió, aunque de manera particular, en esas tendencias
relativamente disimiles de cambio en los formatos de atención pública, generando
un conjunto de modificaciones relevantes en las prestaciones de la seguridad social.
El objetivo de este artículo es identificar los últimos tipos de cambio que
tuvieron lugar en el esquema de bienestar uruguayo, con la finalidad de analizar sus
resultados político-institucionales, en términos de avances, rutas desiguales, vacíos
y/o inconsistencias en la protección social emergente. El presupuesto detrás de este
análisis, es que los cambios realizados por los dos gobiernos del Frente Amplio
(2005-2013) han terminado consolidando una estructura de provisión segmentada
entre un polo público asistencial y otro componente de corte contributivo, asociado
a la provisión privada –con y sin fines de lucro– de los bienes y servicios sociales.
Para ello, se realizará un estudio detallado de cuatro arenas esenciales de
políticas sociales: la de empleo, seguridad social, la de salud y la de asistencia. A
la hora de analizar los sistemas de protección social estas políticas constituyen los
La renovación del sistema de protección uruguayo: el desafío de superar la dualización
173
componentes centrales, aunque en la discusión sobre el bienestar de las sociedades se
deba incluir otras, tales como educación.
1. Las dos tendencias revisionistas y la “trampa” política de la moderación
Un conjunto de estudios nacionales e internacionales ubican a Uruguay como un
caso pionero en la región en el campo de la protección social, ya que construyó
en las primeras décadas del siglo XX un sistema de seguridad y de asistencia social
de amplia cobertura. El mencionado sistema operó sobre un mercado de empleo
con dosis significativas de informalidad y consolidó un componente de bienestar
contributivo, relativamente estratificado según sector y categoría laboral, que se
mantuvo restringido al universo de trabajadores formales (Filgueira 2007).
Ese tipo de esquemas de protección, de forma similar a sus pares europeos,
centraron su preocupación en la reposición salarial y en menor medida, en combatir
la pobreza y desigualdad social (Palier 2012). Para ello, el país contó con políticas
universales no contributivas como la educativa, y otras que por la vía de los hechos
consiguió altas tasas de cobertura a partir de una fuerte penetración territorial de los
prestadores públicos, como la salud pública; complementando la atención derivada
de la esfera laboral.
El paquete de protección de orientación universal, ya sea vía empleo o
políticas sociales estratégicas, se completaba con una serie de programas de corte
asistencial, dirigidos a segmentos sociales que se encontraban en situaciones específicas
de vulnerabilidad y/o poseían algún atributo particular –tercera edad, discapacidad,
etc.–. A pesar de la institucionalización de este universo de prestaciones sociales, la
operativa política –esencialmente el clientelismo partidario– tuvo mucha incidencia
en el reparto de los bienes, generando una dinámica distributiva informal que logró
convivir con las reglas de juego formalmente existentes (Castellano 1996; Lanzaro
2003).
Si bien no existen registros confiables, no hay lugar a duda de la presencia
de niveles diferenciales de atención de los clásicos problemas sociales durante los
primeros sesenta años del siglo XX. No obstante, la matriz de protección producía
un efecto político igualador que tendió a amortiguar la percepción ciudadana de las
desigualdades sociales. Por supuesto que esa percepción parecía corresponderse con
la realidad, en la medida que esta sociedad fue catalogada como “híperintegrada”
(Rama 1989) y presentó hasta los primeros años de la década del setenta, pese a
su estancamiento económico, índices sociales positivos en comparación con otras
naciones de la región.
1.1La reforma de los noventa
Existe consenso político y académico en que Uruguay comenzó un sostenido proceso
de reforma socioeconómica de orientación al mercado durante la década del noventa,
174
Florencia Antía, Marcelo Castillo, Guillermo Fuentes y Carmen Midaglia
en plena fase de consolidación democrática. La reformulación de sus pilares de
bienestar tuvo como referencia una oferta pública de servicios universales deteriorada,
producto de los sucesivos recortes y de la limitada inversión pública llevada a cabo
por los gobiernos de facto. A esto se agrega, una fase de experimentación con diversos
programas focalizados hacia grupos vulnerables, la que se mantendrá, aunque con
ritmos variados, hasta el presente.
La reforma ensayada en el país fue considerada cauta (Castiglioni 2005) en
la medida que la introducción de criterios liberalizadores en las políticas públicas no
dio lugar a una versión ortodoxa del modelo de desarrollo que se intentaba implantar.
En materia social, los sectores objeto de serias reformulaciones fueron el de seguridad
social y el laboral, adoptando la nueva orientación económica (Midaglia y Antía
2007).
El subsistema público de jubilaciones y pensiones se semi-privatizó mediante
la incorporación de actores privados en la administración de fondos, es decir que se
introdujo un pilar de capitalización que se sumó al tradicional de reparto. En el área
de mercado de trabajo se dio un proceso de desregulación y de flexibilización laboral,
acompañados por recortes de prestaciones laborales. Como contrapartida, se lanzaron
una serie de políticas activas de empleo, específicamente de capacitación, destinadas
a la población económicamente activa con dificultades de inserción laboral.
Las otras arenas de políticas públicas estuvieron sujetas a recalibraciones
(Pierson 2006) de distinta envergadura. A saber, en el sector educativo promovió
una pauta de revisión que se diferenció de la típicamente liberal, ya que pareció
iniciarse un reposicionamiento del Estado que se manifestó en distintas medidas
sectoriales.
En el área de salud se llevaron a cabo modificaciones menores, esencialmente
de tipo organizativo, como por ejemplo la introducción de algunas prácticas
gerenciales en el funcionamiento del Ministerio de Salud Pública (Piotti 2002) o
tibios intentos por descentralizar algunas funciones asistenciales agudizando los
problemas de funcionamiento hasta su capacidad límite (Rodríguez Araújo 2011).
Finalmente, el campo de la asistencia y combate a la pobreza se revitalizó,
registrando la promoción de iniciativas dirigidas a situaciones de vulnerabilidad, en
las que el Estado poseía escasa experiencia. La promoción de estas medidas no estuvo
acompañada de cambios organizativos e institucionales en la órbita estatal, sino que
de forma precaria, se recurrió a espacios transitorios o excepcionales, con limitada
capacidad de gestión.
Estos cambios en las principales arenas del sistema de protección ponen
en evidencia la moderación del proyecto reformista pro-mercado adoptado. El
sistema de políticas sociales emergente, si bien incluyó una serie de criterios liberales,
continuó con la intervención del Estado, asegurando, aunque con menor calidad en
sus prestaciones sociales básicas, un perfil de amparo social que ha sido calificado de
estatal proteccionista (Martínez Franzoni 2007).
No obstante, importa reconocer que la matriz tradicional de bienestar
experimentó transformaciones políticas e institucionales significativas, que marcaron
el escenario en el que se inscribieron los cambios posteriores. La moderación en la
La renovación del sistema de protección uruguayo: el desafío de superar la dualización
175
implantación del paradigma dominante no fue equivalente a un “congelamiento”
de la estructuración de los servicios sociales preexistentes, sino que supuso la
incorporación de modificaciones graduales que terminaron generando un cambio
relevante en la orientación y organización del sistema de protección uruguayo. En
el nuevo escenario, las opciones focales y universales convivirán, pero con débiles
canales de articulación y coordinación, inaugurándose así rutas o caminos cuasi
paralelos de tratamiento de las necesidades sociales.
1.2Recuperando la intervención estatal
El siglo XXI se inició con una profunda crisis socioeconómica que impactó
directamente en el Cono Sur, fundamentalmente en Argentina y Uruguay. Frente a
esta situación de emergencia, el país respondió con una serie de programas focalizados
en la extrema pobreza y las instituciones de bienestar sobrevivientes de la fase de
recorte, intentaron filtrar las consecuencias sociales derivadas de la crisis económica.
Los porcentajes de pobreza e indigencia aumentaron de forma significativa, para
comenzar a disminuir de manera continuada entre el 2004 –40% de pobreza– y el
2012 –13%–. Similar evolución tuvieron las cifras de indigencia, con un 4,7% en
2004, que en 2012 se había reducido al 0,6% de la población.
Gráfica 1. Evolución de la pobreza y de la indigencia. 2001-2012.
Fuente y notas: Pobreza: INE 2013: cuadro 7. Incidencia de la pobreza en personas, total país 5000+.
Método del ingreso 2006 (todos los años, salvo 2001) INE 2006: cuadro 37 (año 2001). Indigencia: INE
2013: cuadro 2. Incidencia de la indigencia en personas, total país 5000+. Método del ingreso 2006 (todos
los años, salvo 2001). INE 2006: cuadro 36 (año 2001).
176
Florencia Antía, Marcelo Castillo, Guillermo Fuentes y Carmen Midaglia
A partir del año 2004 Uruguay retoma la senda del crecimiento económico
hasta el presente, reconociéndose años excepcionales para su patrón histórico. En ese
sentido, en el período 2005-2012 se dio un sostenido aumento del PIB del 5,8%
acumulativo anual (MEF 2012). En este contexto económico y social, la coalición de
izquierda, Frente Amplio, asume por primera vez el gobierno nacional (2005-2010)
y es reelegida para un segundo período (2010-2015). En líneas generales, resulta
correcto afirmar que el gobierno de izquierda mejoró el patrón redistributivo a través
de la puesta en práctica de un conjunto de reformas sectoriales, muchas de ellas, en
el área social.
Entre esas reformas cabe destacar, el retorno a la regulación del mercado
laboral, a través de la reinstalación de los Consejos de Salarios a lo largo de todas las
ramas de actividad1, el aumento del salario mínimo y las políticas de incentivo a la
formalidad del empleo. También figuran iniciativas como la reforma de la salud, a lo
que se agregan dos medidas políticamente significativas en el plano de la asistencia
social: la creación del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), y la puesta en
marcha de un plan de atención a la pobreza estructurado en base a transferencias
condicionadas de renta (Midaglia y Antía 2007). Este universo de revisiones
sectoriales y nuevas medidas sociales tuvo como telón de fondo una política pública
estratégica para aumentar la recaudación fiscal y mejorar la redistribución económica:
la reforma tributaria2.
El Frente Amplio marcó un cambio de rumbo en materia de bienestar,
recuperando también de manera moderada, la intervención del Estado en este
campo. Sin embargo, este reposicionamiento estatal no pareció detener o revertir
la fragmentación interna que tenía el esquema de protección, sino que, en cierto
sentido, cristalizó la separación entre el componente de asistencia y de bienestar
vinculado con el empleo, al igual de lo sucedido en los maduros sistemas europeos.
Luego de dos períodos consecutivos de revisiones de distinto signo, la de
los noventa y la del nuevo milenio, se constata que las reformulaciones sectoriales –
jubilaciones y pensiones es la destacada en este sentido– tienden a volverse resistentes
a retornar a su condición original. Es decir, los ajustes promovidos en períodos
anteriores introdujeron un nuevo legado en las arenas de referencias, estableciendo
grupos de perdedores y ganadores que se comportan como frenos a modificaciones
alternativas.
Resulta evidente que la pauta de renovación instalada puede traducirse en un
problema de funcionamiento de la oferta pública en su conjunto, ya que cualquier
medida correctiva de las inconsistencias sistémicas, dispersión o superposición de
intervenciones, y/o fomento de inequidades sociales, tiene grandes chances de activar
frenos y desconfianzas políticas latentes. El único sector de política pública que
escapó de esta dinámica de cambio fue la laboral, debido a que la histórica alianza
1 Hasta ese momento algunos sectores de actividad siguieron teniendo instancias de negación pero se
reunían de manera voluntaria entre las partes.
2 Sumado a la reforma de la Dirección General de Impositiva, se introdujo el Impuesto a la Renta de las
Personas Físicas (IRPF) simplificando la estructura impositiva, y mejorando notoriamente los niveles de
progresividad de la misma.
La renovación del sistema de protección uruguayo: el desafío de superar la dualización
177
entre la izquierda política y los sindicatos presionó al capital a recuperar, bajo nuevos
parámetros, los tradicionales instrumentos de distribución de la riqueza –Consejos
de Salarios– sin reeditar un escenario político polarizado.
En definitiva, los cambios sucesivos en el sistema de protección y asistencia
social dieron lugar a un aumento de su complejidad y fragmentación interna, donde
conviven sin nexos institucionales distintas orientaciones de políticas sociales.
La estabilización de los programas asistencia y la incorporación de los colectivos
informales y grupos de población en situación de pobreza al esquema de protección,
si bien limita las estrategias clientelares, también cristaliza la segmentación de la
atención pública. Es decir, se institucionaliza la dualización en el tratamiento de
las problemáticas socioeconómicas a través del divorcio de un componente de
asistencia social, financiado por rentas generales, y otro de bienestar, esencialmente
contributivo.
A continuación, el artículo se centrará en identificar, las características de
dualización presentes en tres pilares de la seguridad social: trabajo y jubilaciones,
salud y asistencia social.
2. El análisis en las diferentes áreas de política
2.1Política laboral: ¿doble diferenciación de la protección?
Tal como se dijo, la orientación de la política laboral tuvo un cambio significativo
con el acceso al gobierno del Frente Amplio en 2005, el cual promovió la asunción
de un rol activo del Estado (Senatore 2009). Las principales medidas adoptadas se
concentraron en tres áreas: i) la regulación de las relaciones laborales y el fomento
del tripartismo, ii) una política de recuperación del salario y iii) la promoción de
la formalización del empleo. Sin embargo, la estructura del mercado de trabajo
continuó mostrando elevados niveles de segmentación, que las políticas han logrado
atenuar, pero no revertir decididamente.
El proceso de reinstitucionalización de la negociación colectiva, como se
dijo, tuvo al movimiento sindical –el PIT-CNT, central unificada– como principal
aliado del gobierno. De esta manera, se retomó la convocatoria a los Consejos de
Salarios3 y, posteriormente ese espacio se institucionalizaría con la creación de un
“Sistema de Relaciones Laborales”4. Este nuevo sistema abrió la posibilidad de que
los procesos de negociación colectiva se autonomizaran de la voluntad política del
gobierno de turno (Pucci, Nion y Ciapessoni 2011: 124) en la medida que habilita
a cualquiera de las tres partes –sindicatos, empresarios y Estado– pueda convocar a
los consejos de salarios.
3 Decreto 105/05 dentro de la ley Nº 10.449 de 1943. En la convocatoria se incluyó a sectores
anteriormente no convocados tales como el público, trabajadores rurales y domésticas.
4 Ley 18.566 para el sector privado y Ley 18.508 para el sector público.
178
Florencia Antía, Marcelo Castillo, Guillermo Fuentes y Carmen Midaglia
La serie de cambios promovidos5 generaron un fortalecimiento del actor
sindical que se expresó en un aumento de la tasa de sindicalización, especialmente
entre los trabajadores del sector privado y, por tanto, un incremento de su capacidad
de movilización.
Gráfica 2. Afiliados al PIT-CNT. 1985-2011.
Fuente: Méndez y Senatore 2011: Gráfica 2, sobre base de datos del PIT-CNT.
Las nuevas medidas parecen haber sido exitosas, ya que el número de puestos
cotizantes a la seguridad social aumentó en un 60% en el período considerado
(cuadro 1 del Anexo). En relación a los niveles salariales, el salario medio real y el
salario mínimo real comenzó a recuperarse en 2005 y, en particular este último ganó
posiciones al interior de la distribución salarial (Maurizio 2013: 11) (cuadro 1 del
Anexo).
La reconvocatoria de los Consejos de Salarios, junto a los lineamientos
de recuperación real impulsada por el Poder Ejecutivo, promovió un aumento del
salario medio real e incrementos diferenciales de los salarios más sumergidos en las
distintas ramas de actividad (MTSS 2013). Este proceso se retroalimentó, a su vez,
del mencionado aumento del PIB y de la creciente productividad total de factores
–2,8% promedio anual en el período 2005-2012– (MEF 2012).6
Sin embargo, cabe advertir que aún subsiste un amplio segmento de
trabajadores que perciben ingresos bajos. En tal sentido, el 48% de los asalariados
percibían en 2012 sueldos líquidos inferiores a $14.000, monto que resultaba
insuficiente para cubrir el valor equivalente a dos líneas de pobreza urbana per capita.
5 Entre otros se puede mencionar la ley de promoción y protección de la libertad sindical (Ley Nº 17.940
de 2006).
6 La productividad total de factores es el aumento de la producción que no es atribuible al incremento de
la cantidad de factores productivos (capital, tierra, trabajo) utilizados.
La renovación del sistema de protección uruguayo: el desafío de superar la dualización
179
Este problema es más agudo entre los asalariados informales, ya que un 80% de los
mismos perciben salarios inferiores a ese monto (ICD 2013: 1).
Por otra parte, el tercer cambio relevante consistió en impulsar la formalización
del empleo. Tanto el dinamismo de la economía, como las políticas desplegadas
con el fin de reducir los niveles de no registro en la seguridad social resultaron en
una disminución significativa de la proporción de trabajadores informales. Entre
las principales medidas cabe señalar la aprobación de normas que buscan incluir
y regular las condiciones de empleo de algunas categorías de trabajadores con
una alta incidencia de informalidad, tales como las trabajadoras domésticas7 o los
trabajadores subcontratados8. Otra medida relevante fue la ampliación del régimen
de monotributo9 que buscó facilitar el proceso de formalización de empresas de
pequeña dimensión, que se encontraban al margen de la seguridad social (Lanzilotta
2009). Junto a ello, tuvo lugar también un incremento de la fiscalización laboral por
parte de los organismos competentes.
De esta forma, la informalidad pasó del 35% en 2006 al 27% de los ocupados
en 2012 (Cuadro 1 del Anexo). A pesar de tratarse de una disminución relevante, la
proporción de trabajadores en esa condición es todavía elevada, lo cual constituye
un problema central del funcionamiento del mercado de trabajo (Arim y Amarante
2009). A su vez, cuando se analiza la posición de los trabajadores en términos de
ingresos, se observa que la brecha entre trabajadores informales y formales es alta,
especialmente entre los que cuentan con bajos o nulos niveles de calificación. Aun
cuando esa brecha se redujo a partir del año 2007, entre los trabajadores de bajo nivel
de calificación los formales percibían un ingreso 120% superior al de los informales
(gráfica 3).
Debido al tipo de tareas desempeñadas, los pobres niveles de cobertura de
servicios sociales a la que acceden y los menores salarios que perciben, en conjunto,
una mayor vulnerabilidad de los trabajadores informales10 en relación al resto de la
población.
7 Ley N° 18065 de 2006.
8 Leyes N° 18099 de 2007 y 18215 de 2008.
9 Ley N° 18083 de 2006 y Ley N° 18.874 de 2011.
10 Véase al respecto: Doneschi y Patrón 2012.
180
Florencia Antía, Marcelo Castillo, Guillermo Fuentes y Carmen Midaglia
Gráfica 3. Brecha salarial entre trabajadores formales e informales por nivel de calificación. 2001-2011
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
2001
2002
2003
2004
2005
Trabajo no calificado
2006
2007
Trabajo poco calificado
2008
2009
2010
2011
Trabajo calificado
Fuente: Doneschi y Patrón 2012: Cuadro A.12.
En síntesis, en materia laboral aún persisten importantes niveles de
dualización del mercado en su conjunto que se expresa en desiguales niveles de
protección y remuneración entre los trabajadores informales respecto de los formales
y, además, dentro de esta última categoría laboral, aún hay amplios segmentos de
trabajadores que perciben ingresos bajos.
2.2Política de retiro: cobertura universal y segmentada
En el plano de las jubilaciones y pensiones, Uruguay adoptó tempranamente el
modelo bismarckiano de pasividades con sistemas de reparto vinculados a la historia
contributiva del trabajador (Palier 2012). De acuerdo al diseño institucional de este
tipo de sistemas, la cobertura depende de la participación en el mercado laboral
formal, por lo que tiende a reproducir las desigualdades que se generan en el mismo.
En ese marco, en 1996 se aprobó una reforma estructural que complementó el
tradicional sistema de reparto con un pilar de capitalización individual, inaugurando
así un sistema de jubilaciones mixto. El nuevo sistema instauró un conjunto de
condiciones más exigentes para acceder a las jubilaciones en términos de edad, años
de servicio y reconocimiento de los años trabajados. Al estrechar la conexión entre
los aportes durante la vida laboral y las jubilaciones se generaron un conjunto de
problemas relacionados con la cobertura de los segmentos de trabajadores que tenían
inserción laboral informal y/o inestable. A ese primer nivel de segmentación se suma
el que aportan las cajas previsionales para-estatales, las cuales no fueron incluidas en
la reforma de 1996, y establecen condiciones más favorables para el acceso y cálculo
de las pasividades respecto de las que provee el régimen general. 11
Si bien el sistema previsional tiene actualmente una cobertura casi universal
11 Se trata de las cajas de Profesionales Universitarios, Notarial, Bancaria, Policial y Militar y operan de
forma paralela al sistema de reparto público administrado por el Banco de Previsión Social (BPS).
La renovación del sistema de protección uruguayo: el desafío de superar la dualización
181
de la población adulto-mayor (cuadro 1 del Anexo), las estimaciones para los años
próximos indican que un altísimo porcentaje de la población no conseguiría cumplir
con los requisitos de aportes para acceder a la jubilación, en virtud de la forma de
cálculo para la obtención del beneficio del sistema previsional y de la informalidad e
inestabilidad en el mercado de trabajo (Lagomarsino y Lanzilotta 2004).
Durante el gobierno del Frente Amplio, se instrumentaron reformas
puntuales de algunos parámetros del sistema de pasividades que supusieron una
flexibilización de las condiciones de acceso a las jubilaciones, favoreciendo así a la
población con trayectorias laborales inestables y/o en condiciones de informalidad.
Se propició la creación de un subsidio de asistencia a la vejez para las personas
mayores de 64 y menores de 70 años en condiciones económicas críticas, con lo cual
se complementó la cobertura de la pensión asistencial no contributiva, que abarcaba
a esa población a partir de los 70 años de edad12. Asimismo, se flexibilizaron los
criterios de acceso a las jubilaciones, a partir de la reducción de la cantidad de años
requeridos de 35 a 30 y el reconocimiento a las mujeres trabajadoras de un año de
servicio por cada hijo. También se flexibilizó el criterio de acceso a la jubilación por
edad avanzada13.
Estos cambios contribuyeron a que la cobertura previsional de la población
adulto-mayor continuara siendo casi universal. En 2010 alcanzó al 98% de los
mayores de 65 años, mayoritariamente a través de las prestaciones contributivas
(91%) y secundariamente a través de prestaciones no contributivas (7%) (Gráfica 4).
Gráfica 4. Uruguay. Cobertura previsional de la población mayor de 64 años. Años seleccionados *
Fuente: Antía 2013: sobre la base de Pereira 2011: 92, 95 y 97 con datos de BPS e INE. * Incluye
jubilaciones y pensiones contributivas brindadas por el BPS y las Cajas Para-estatales.
12 Ley Nº 18.241 de 2008.
13 Ley Nº 18.395 de 2008.
182
Florencia Antía, Marcelo Castillo, Guillermo Fuentes y Carmen Midaglia
Aun cuando los niveles de cobertura del sistema previsional sean elevados,
estos siguen mostrando un elevado nivel de segmentación. En ese sentido, los
montos de las jubilaciones que perciben las personas que se retiran dentro del
régimen de reparto administrado por el BPS son considerablemente más bajos que
los que los que lo hacen a través de alguna de las cajas para-estatales (Cuadro 2 del
Anexo). Asimismo, existe una importante diferencia entre el monto de la pensión
no contributiva destinada a los excluidos del mercado formal de empleo en relación
con el beneficio promedio dirigido a los trabajadores formales (Antía 2013). Así,
las pensiones asistenciales de vejez e invalidez representan el 45% del monto de las
jubilaciones contributivas promedio servidas por el BPS.14
Por tanto, en cuanto a la política de retiro existen diferencias notorias en los
montos que perciben distintas categorías de población propiciando elevados niveles
de segmentación. A ello se le debe agregar que la modalidad de cálculo para acceder
al beneficio jubilatorio que se introdujo con la reforma de los noventa, penaliza a los
trabajadores informales e inestables, lo que en interacción con las condiciones del
mercado de trabajo, comprometen las posibilidades de acceso a la previsión social de
un vasto segmento de la población en un futuro.
2.3Política de salud: ¿universalización dualizada?
Históricamente, la construcción del sistema de salud en Uruguay tuvo como
principales rasgos el fuerte peso en materia asistencial adquirido por prestadores de
carácter mutual –asociaciones de la sociedad civil sin fines de lucro– en coexistencia
con un Estado débil, tanto en materia de provisión como de regulación. Este patrón
de construcción institucional se fue consolidando a lo largo del siglo XX, lo que
redundó en un sistema que podría caracterizarse como “segmentado” (Londoño y
Frenk 1995). Es decir que tuvo un subsistema privado con fines de lucro –marginal–
destinado a la atención de sectores socioeconómicos altos y medio-altos; un subsistema
también privado, en muchos casos sin fines de lucro y mutual –principalmente a
través de las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC)– que brindó
cobertura a los trabajadores formales y a sus familias a partir de las contribuciones
a la seguridad social y un subsector público cuyo cometido fue el de brindar
asistencia a los sectores vulnerables y aquellos pertenecientes al sector informal de la
economía. Cada subsistema tenía mecanismos diferentes de regulación, provisión y
financiamiento generando desigualdades en términos de equidad y eficiencia.
Hasta comienzos del siglo XXI, el Ministerio de Salud Pública (MSP)
nunca llegó a consolidarse como un organismo rector del conjunto del sistema y ello
sumado a la capacidad de organización y presión de los prestadores privados y de los
colectivos médicos y no médicos, determinaron que el accionar del mismo se limitara
a intervenciones marginales y tardías (Fuentes 2013). Además, hay que considerar
que a partir de la reapertura democrática, en el marco de gobiernos de orientación
pro-mercado, se optó por promover la consolidación de los seguros privados de
atención médica, principalmente a partir de la no regulación. Este escenario se
14 Cálculos sobre la base de BPS 2012, con datos de diciembre de 2010.
La renovación del sistema de protección uruguayo: el desafío de superar la dualización
183
completaba con el control directo por parte del ministerio del prestador público,
la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE). Debido a que ASSE
era un órgano desconcentrado del ministerio, la práctica rutinaria se orientó casi
exclusivamente hacia el componente asistencial, en desmedro de la mirada sistémica.
Aunque el sistema poseía altos niveles de cobertura, no alcanzaba a estar
universalizada. Sin embargo, gracias al creciente peso de ASSE, las personas que no
accedían al subsistema de seguridad social –producto del continuo deterioro de las
condiciones de empleo e ingresos ya mencionadas – podían tener cobertura mediante
la comprobación de insuficiencia de ingresos. Hasta el año 2005 el 50,8% de la
población se atendía en los centros públicos –trabajadores informales, desempleados
y personas en situación de pobreza o indigencia–, mientras que el resto de población
veía cubiertas sus demandas asistenciales en alguna Institución de Asistencia Médica
Colectiva (IAMC) (43,6%), o en diferentes seguros privados parciales integrales, el
2,1% de la población (INE 2007 en MSP 2009).
Pero la crisis general no hizo más que catalizar una situación de aguda crisis
sectorial de carácter estructural, tanto desde el punto de vista financiero15 como
de calidad de atención y de indicadores sanitarios. Entre estos problemas, pueden
destacarse los siguientes: estancamiento y pérdida de dinamismo en los indicadores de
salud; predominio de un modelo curativo de atención –no preventivo–; multiempleo
del personal médico; dificultad en el acceso real a los servicios; crisis de confianza
en el sistema por parte de los usuarios; débil desarrollo del rol rector del Ministerio,
entre otros (MSP 2009). De modo que a nivel sectorial ya existía un consenso en
torno a la necesidad de instrumentar cambios profundos, independientemente del
partido político que alcanzara el gobierno.
Así, la primera administración de gobierno del Frente Amplio pondría
en marcha la construcción de un Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS).
El mismo tuvo como principales objetivos mejorar la solidaridad del modelo
de financiamiento, modernizar el modelo de gestión, por ejemplo a través del
fortalecimiento del rol rector del MSP y transformar los modelos existentes de
atención, enfatizando la atención primaria y la prevención (Rodríguez Araújo 2011).
En grandes trazos, el edificio normativo de la reforma de la salud se conformó a partir
de tres leyes que propiciaron: la creación del Fondo Nacional de Salud (FONASA)16;
la descentralización de ASSE respecto del MSP17; y la que determinó la existencia del
Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS)18.
En cuanto al primero de los macro objetivos de la reforma se puede
decir que el proceso de implementación del SNIS generó un ingreso continuo de
amplios sectores de la población al FONASA y mayores niveles de solidaridad en el
financiamiento19. La incorporación más significativa fue la de personas menores de
15 A comienzos del siglo XXI se había producido el cierre de diversas instituciones prestadoras y la gran
mayoría de las IAMC restantes tenían una situación extremadamente precarias.
16 Ley Nº 18.131 de mayo de 2007.
17 Ley Nº 18.161 de julio de 2007.
18 Ley Nº 18.211 de diciembre de 2007.
19 Las contribuciones al sistema son de carácter proporcional al ingreso.
184
Florencia Antía, Marcelo Castillo, Guillermo Fuentes y Carmen Midaglia
18 años o mayores con alguna discapacidad, que adquirieron cobertura médica que
antes no tenían, a partir de los aportes de alguno de sus padres. Este hecho marcó
la gran expansión de la cobertura, como se puede observar en el siguiente gráfico,
pasando de 724.830 personas en el año 2007 a 1.337.536 en el inicio de la reforma
(agosto de 2008).
Gráfica 5: Evolución de afiliados al FONASA. 2007-2012.
Fuente: MSP (2013)
Si bien existe un cronograma de incorporación de nuevos colectivos por
capas hasta el año 2016 –respaldado en ley– buscando preservar la sustentabilidad
financiera del sistema, lo cierto es que aunque ese plan se cumpliera totalmente,
todavía quedaría casi un 30% de la población afuera del FONASA. Queda
configurada de esta manera una situación de tratamientos diferenciales múltiples a
la población. Por un lado, una consideración específica para aquellos colectivos con
arreglos corporativos, como militares y policías. En segundo término, también habrá
una exclusión del fondo de aquellas personas informalmente insertas en el mercado
de empleo o sin los recursos suficientes para hacerse cargo de los costos de una cuota
mutual, por lo que su cobertura dependerá de ASSE.
En materia de competencia por usuarios, se han enviado señales diversas,
cuyo impacto sistémico puede ser contraproducente a la hora de pensar en soluciones
para reducir la fragmentación del sistema. Mientras que por un lado, el nuevo
sistema habilitó la opción de ASSE como prestador para cualquier contribuyente al
FONASA –cosa que no ocurría en el sistema anterior– intentando hacer competir
a esta institución con las IAMC, el resultado hasta el momento ha sido que en
realidad, más que una opción de elección ha sido una opción de salida para aquellos
usuarios de ASSE que ingresaron al FONASA. De hecho, ASSE pasó de cubrir al
ya citado 50.8%, a un 34% de la población atendida. Las grandes beneficiarias de
esta “fuga” han sido las IAMC, quienes al 2011 crecieron casi un 15% en relación a
las cifras mencionadas anteriormente, atendiendo al 58% de la población cubierta
(ASSE 2011).
La renovación del sistema de protección uruguayo: el desafío de superar la dualización
185
El cierre del último período de cambio, en febrero del 2013, confirma la
tendencia mencionada –como se puede observar en el cuadro 3 del Anexo–. Mientras
la gran mayoría de la población que optó por cambiar lo hizo hacia alguna IAMC,
ya sea de Montevideo como del interior del país, ASSE registra un saldo claramente
negativo.
Si bien estos datos no reflejan la cobertura de los seguros privados integrales,
es preciso destacar que en relación a este subsector, la implementación de la reforma
introdujo un cambio en la competencia por usuarios ya que las personas pueden optar
por trasladar su cápita FONASA a un seguro privado integral, al tiempo que deben
hacerse cargo del sobrecosto fijado libremente por cada empresa. Este escenario ha
determinado que un número de personas, aún no significativo pero sí constante, haya
optado por pasar hacia los seguros integrales. Esto queda de manifiesto al observar
el peso de los afiliados FONASA (55,25%20) sobre el total de la masa de afiliados de
estos seguros en el año 2013.
Debido a que al mismo tiempo ASSE ha recibido importantes incrementos
presupuestales, indicadores como gasto por usuario o salarios promedio han tenido
una mejora sustantiva. Sin embargo, con menos personas que atender y más recursos
disponibles, los déficits asistenciales son de magnitud. A pesar del incremento
presupuestal, sólo a modo de ejemplo, al año 2011 el gasto de ASSE era un 86%
del gasto realizado por las IAMC21 y las dependencias públicas únicamente poseen
el 25% de las camas de cuidados intensivos del país22. Estas diferencias también se
pueden observar en relación a los salarios médicos: mientras el salario promedio de
un médico de una IAMC de Montevideo es de $51.503 –ronda los U$S2.300–, el
salario promedio del médico de ASSE es $29.245 –aproximadamente U$S1.300–
(MSP, 2010).
Esta situación del prestador público, se puede explicar desde diferentes
factores: por un lado, la imagen construida históricamente de la salud pública como
“salud pobre para pobres” no es algo que pueda transformarse rápidamente. Pero
además, al mantener la responsabilidad de cubrir a las personas de peor condición
socioeconómica que quedan por fuera del sistema, se dificulta cualquier cambio en
la percepción ciudadana. De esta manera, todavía opera en el imaginario social que
el pasaje hacia una IAMC constituye un indicador de ascenso social.
Por tanto, la principal institución pública está cambiando sus funciones, se
le ha incrementado su presupuesto –el gasto por usuario del sector mutual era en el
año 2005, 3,5 veces superior al gasto realizado por ASSE, y al 2010 se había acortado
la brecha a 1,1623– y se le piden nuevas tareas como por ejemplo la coordinación de
toda la red pública de atención sanitaria, pero con las mismas herramientas de antes.
20 Según datos de la División Economía de la Salud del MSP.
21 Según Diario El País del 11 de julio de 2012. Consultado en: http://historico.elpais.com.uy/120711/
pnacio-651205/nacional/Se-duplico-gasto-en-salud-en-siete-ano
22 Según Diario El País del 24 de julio de 2011. Consultado en: http://historico.elpais.com.uy/110724/
pnacio-581937/nacional/No-faltan-camas-pero-cti-desbordan/
23 Datos tomados de la página electrónica del Ministerio de Salud Pública: http://www.msp.gub.uy/
ucecsalud_4971_1.html
186
Florencia Antía, Marcelo Castillo, Guillermo Fuentes y Carmen Midaglia
Se puede decir que la economía política de la reforma ha determinado
que muchos de los impulsos iniciales se hayan visto frenados, o en algunos casos
desvirtuados, como consecuencia de las presiones de ciertos colectivos, o la propia
indefinición a nivel de gobierno sobre cómo debe seguir el proceso. El resultado
hasta el momento parece haber consolidado un recalibramiento (Pierson 2006) del
sistema anterior, más que una transformación radical del mismo.
Mientras ASSE sea el único responsable por la atención de la población más
carenciada, difícilmente logre quitarse el estigma de “atención para pobres”. Al mismo
tiempo, si no se asume políticamente el desafío de transformar esta institución, el
polo público seguirá consolidándose como un espacio de asistencialismo, que, como
contrapartida tendrá un polo contributivo atendido por prestadores privados sin
fines de lucro, que cada vez estará más atomizado. Dicha superpoblación podrá
eventualmente redundar en un deterioro de la calidad de atención, que oficiará como
catalizador para la fuga de los sectores profesionales con mejores ingresos hacia los
prestadores privados con fines de lucro. En definitiva, de no retomar aspectos de la
propuesta original de reforma, se corre el riesgo de no romper con la segmentación,
avanzando en su institucionalización hacia una endogenización de la dualización.
2.4Políticas de asistencia: ¿inclusión sin integración?
Como se ha mencionado precedentemente, la crisis económica que atravesó el país
en el año 2002 conllevó graves impactos económicos y sociales generando entre otros
factores, importantes aumentos en los niveles de pobreza e indigencia del país (ver
Gráfica 1). Además, dadas las características del nuevo modelo de desarrollo, en el
período de la crisis se registraron importantes niveles de concentración del ingreso,
con una leve disminución al final del período de gobierno pasado y comienzo del
actual. Así, la distribución del ingreso medida por el índice de Gini para todo el país
urbano pasó de 0.433 en 2003, 0.427 en el 2005, 0.448 en el 2007, 0,430 en el
2009 y de 0,378 en el 2012 (Presidencia de la República 2013).
Es en ese contexto de deterioro social que el Frente Amplio inauguró su
primer gobierno impulsando un conjunto de medidas destinadas exclusivamente a
la atención de las situaciones de pobreza e indigencia social. Una de las iniciativas
políticamente significativas en el plano de la asistencia fue la creación de un organismo
especializado en el abordaje de las situaciones de vulnerabilidad socioeconómica,
el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). Esa entidad llevaría adelante un
instrumento transitorio, el Plan de Atención a la Emergencia Social (PANES)24,
con el objetivo de atender las necesidades básicas de los hogares en peor situación
socioeconómica –pobreza extrema o indigencia–. Una vez terminado el PANES, a
fines del año 2007, se pondría en marcha el Plan de Equidad que, estructurado en
base a transferencias condicionadas de renta, tenía a la vez el objetivo de ajustar el
sistema de protección y bienestar social mediante diversas prestaciones para atender
a los estratos socioeconómicos de peor situación.
El Plan reformuló dos instrumentos de transferencias monetarias: las
24 Creado mediante la ley 17.869 de 2005.
La renovación del sistema de protección uruguayo: el desafío de superar la dualización
187
Asignaciones Familiares (AFAM) 25 y las ya indicadas pensiones a la vejez (ver
sección laboral de este artículo). Ambas medidas supusieron la puesta en marcha
de renovados mecanismos de transferencias monetarias, y en particular el nuevo
régimen de AFAM se constituyó en una pieza estratégica del sistema de protección
social. Cabe señalar que en el año 1999 se había iniciado un cambio en el régimen
general de AFAM, que se consolida en una versión más amplia e integral con la ley
del año 2008, para atender a sectores sociales sin vínculos formales con el mercado de
trabajo26, generando un dispositivo de carácter permanente de apoyo para enfrentar
las situaciones de vulnerabilidad social.
El monto de las nuevas AFAM es superior al de las contributivas y, a su
vez, es diferencial y escalonado según la edad y el nivel educativo cursado por el
beneficiario y varía según la composición del hogar. Además, vale acotar que los
montos de las AFAM se ajustan en base al Índice de Precios al Consumo (IPC), de
forma que termina resultando una medida contra cíclica ya que limita la pérdida
de poder adquisitivo de los beneficiarios en períodos de crisis económica. Interesa
añadir que si bien en el diseño original se estipularon una serie de condicionalidades
al acceso a la prestación –asistencia a los centros educativos y a controles sanitarios–
sólo se comenzó a controlar en el año 2013 y únicamente respecto a la asistencia
educativa.
Además de ese instrumento central, se incluyeron en el Plan una serie
de programas complementarios de educación, otros concernientes al mundo
laboral y algunos dirigidos a fomentar la participación social, entre otros (Plan de
Equidad 2007). También contó con una prestación de apoyo alimentario, la Tarjeta
Alimentaria27, destinado originalmente a los hogares aceptados en el PANES que
contaban con personas menores de 18 años o embarazadas. A partir del año 2010 se
determinó que los 15 mil hogares en peores condiciones socioeconómicas recibirían
un monto duplicado de esta tarjeta.
En el actual período de gobierno, si bien se continuó con la implementación
del Plan de Equidad, se redujo su dinamismo y se dejaron de lado algunos debates
pendientes. En una situación similar de poca profundización estuvo la puesta
en marcha de una iniciativa novedosa enmarcada en la propuesta electoral del
actual gobierno, como lo fue el Sistema Nacional de Cuidados, que ha quedado
en intervenciones marginales en formatos de planes pilotos. En cambio sí se han
desarrollado una serie de acciones focalizadas, denominados Programas Prioritarios28,
destinados a la población en pobreza extrema o indigencia.
25 La ley 18.227 de febrero de 2008 reformó las clásicas Asignaciones Familiares que habían sido
inicialmente instrumentadas en 1943 mediante la Ley 10.449 que creaba los Consejos de Salarios y
habilitaba la instauración de las Cajas de Compensación de Asignaciones Familiares con carácter obligatorio
para el sector privado. Importa señalar que, posteriormente, se le han realizado una serie de modificaciones
a las AFAM aunque aquí se considera que el cambio más relevante se da con la instrumentación del Plan
de Equidad.
26 Para ver las diferentes reformas introducidas al régimen de Asignaciones Familiares ver: Midaglia y
Silveira 2011, entre otros.
27 En la actual Administración la prestación pasó a denominarse Tarjeta Uruguay Social (TUS).
28 Se trata de los programas Jóvenes en Red, Cercanías y Uruguay Crece Contigo.
188
Florencia Antía, Marcelo Castillo, Guillermo Fuentes y Carmen Midaglia
La puesta en marcha de este universo de medidas de asistencia, en versión
de planes o simples iniciativas focales, supuso la inclusión de nuevos grupos de
población al esquema de protección social. Pero si no se establecen niveles de
complementariedad con las políticas sectoriales y de coordinación institucional,
se corre el peligro de aumentar la fragmentación de la oferta pública de asistencia
dirigida a situaciones sociales especiales.
A partir de lo anterior se puede establecer que en los últimos años se ha
asistido a un proceso de extensión de programas de transferencias de rentas (clásicos
y nuevos), complementados con otras intervenciones sociales. Estas transferencias
han mejorado la cobertura de los hogares con menores de 18 años (AFAM) y de
aquellos con personas mayores de 65 (Pensiones asistenciales), impactando en la
reducción de los niveles de pobreza e indigencia. Sin embargo aún resta abordar los
déficits de cobertura en hogares constituidos esencialmente por adultos en situación
socioeconómica crítica. La gráfica que sigue muestra esta tendencia creciente
de aumento del número de beneficiarios de las dos transferencias monetarias no
contributivas más significativas (AFAM y Tarjeta Alimentaria).
Gráfica 6. Evolución de los beneficiarios de las asignaciones familiares contributivas, no
contributivas y Tarjeta Alimentaria. 1993-2011
La renovación del sistema de protección uruguayo: el desafío de superar la dualización
189
que las situaciones de pobreza e indigencia no pueden resolverse exclusivamente vía
mercado, sino que el Estado debe intervenir activamente para mitigarlas (Midaglia
2012).
No obstante ello, la orientación que ha tomado el componente de
asistencia no está exento de complejidades o pautas que pueden contribuir a una
fragmentación del sistema de protección. En primer lugar por la difícil coexistencia
de los dos subsistemas –contributivo y no contributivo– que se puede agravar para
captar, adecuadamente a ciertos segmentos de población. En segundo lugar porque si
bien se han institucionalizado y expandido su cobertura, sin embargo este conjunto
de prestaciones no están claramente articuladas con el componente universal, en
particular el relativo al empleo.
La desvinculación de las prestaciones monetarias –la de AFAM y las
otras mencionadas– respecto al mercado de empleo termina generando una
autonomización del conflicto redistributivo de ingresos por salarios, pudiendo
ocasionar una precarización de la prestación otorgada (Midaglia 2012).
Se podría pensar que las condicionalidades de los instrumentos de
transferencias podrían operar como vínculo con el componente de bienestar del
sistema. No obstante ello, en la medida que las AFAM no están expresamente
diseñadas con objetivos educativos y/o sanitarios, es dudoso el impacto positivo que
en materia de acceso a servicios sociales puedan tener esas condicionalidades (Lo
Vuolo 2010).
En definitiva, se puede decir que en materia de asistencia se ha consagrado
un piso mínimo de protección para poblaciones anteriormente no cubiertas. Sin
embargo, aún no se han generado los ajustes necesarios al régimen de provisión
social –en lo relativo a su orientación, acceso y financiamiento– de forma tal que las
actuales pautas de inclusión posibiliten rutas de integración social.
3. Consideraciones finales
Fuente: Tomado de Antía (2013, gráfico 7).
Los montos transferidos mediante estos instrumentos han llevado a impactos
redistributivos (Amarante et al 2012), no obstante esos impactos socioeconómicos,
las prestaciones no contributivas aún siguen siendo más reducidas que las
contributivas (Antía 2013), ya que este tipo de medidas insumen un bajo porcentaje
del gasto público total. Mientras las jubilaciones y pensiones ocupaban un 8,8 de la
proporción del gasto en relación al PIB, las AFAM (contributivas y no contributivas)
representaban, en ese año, un 0,9 del gasto en relación al PIB (Colafrancheschi y
Vigorito 2013).
Las reformuladas AFAM supusieron, por un lado, un avance político para
la consideración de las problemáticas de vulnerabilidad social, en tanto se asume
Repasadas las reformulaciones más importantes de políticas de protección y bienestar
llevadas a cabo por los dos gobiernos del Frente Amplio durante el período 20052013, parece clara la coexistencia de orientaciones disímiles entre diferentes sectores
de políticas sociales, sin claras articulaciones institucionales entre sí. Es importante
señalar en este punto, que entre las dos administraciones frentistas se mantuvieron
líneas de continuidad en el campo social, pero tampoco hay lugar a duda que el
primer gobierno tuvo una actividad más intensa e innovadora en este plano.
De los cambios reseñados se destacan, por el lado de la política laboral,
la permanencia de pautas diferentes para aquellas personas insertas en el mercado
formal de empleo, en comparación con las que trabajan en contextos de informalidad
y precariedad. Estas diferencias se expresan, tanto en los niveles de protección como
de remuneración. Si bien las políticas implementadas, junto con la expansión
económica, propiciaron un aumento de la formalización del empleo, el hecho de
que la estructura del mercado continúe siendo tan heterogénea determina que la
190
Florencia Antía, Marcelo Castillo, Guillermo Fuentes y Carmen Midaglia
separación no sea únicamente entre formales e informales, sino que incluso dentro
de los formales las variaciones son muy importantes.
En relación al sector de políticas de retiro, la fragmentación y dualización
en el mercado laboral se observa replicada en términos de ingresos por pensiones y
jubilaciones. A este hecho debe agregarse también la característica del nuevo sistema
de seguridad social creado en 1996, que introdujo la penalización del trabajo informal
y precario a la hora de calcular los niveles de ingresos y de acceso a las jubilaciones.
Estos son simplemente algunos de los aspectos que evidencian la complejidad y
la fragmentación del esquema de bienestar emergente. Estas expresiones políticoinstitucionales deben inscribirse en un mercado de trabajo, que además de los típicos
niveles de informalidad característicos de la región, ha naturalizado otras formas de
precarización laboral a través de contratos que implican derechos sociales limitados.
En materia de atención sanitaria, la reforma realizada por el Frente Amplio
ha tenido resultados positivos en términos de incorporación de grandes porciones
de la población a la cobertura formal, entre otros factores. Pero al mismo tiempo,
lejos de diluir las grandes diferencias heredadas entre los prestadores públicos y
privados, las mismas –atenuadas– se han consolidado cada vez más, confirmando
la estructura dual de provisión. Pero además, la arquitectura del sistema no parece
ofrecer demasiadas perspectivas de que este esquema pueda ser revertido en el futuro.
Finalmente, en materia de asistencia social, de forma similar a lo constatado
para el sector salud, los avances en la inclusión de segmentos de población que carecían
de protecciones mínimas, se ven matizados por las dificultades de articulación de
estas iniciativas con los componentes de bienestar. Este recorrido podría inhibir el
fortalecimiento de rutas de integración social, a favor de la consolidación de rutas
paralelas – y sobre todo desiguales – de desarrollo social.
Al no terminar de reorientar las estructuras de provisión consolidadas en
décadas anteriores, el conjunto de avances que ha realizado el país en materia social
(en términos sectoriales y de inversión pública) tiende a diluirse ante la dinámica
segmentada de la operativa de provisión social. Si bien existen matices entre sectores,
en líneas generales los estratos en mejor posición económica y política atienden sus
riesgos sociales recurriendo al mercado y/o aquellas unidades del sistema que mejor
funcionan, mientras que los sectores sociales bajos utilizan la vía de la asistencia
pública. En definitiva, se abandona explícitamente la pretensión política de cubrir las
necesidades de los diversos grupos sociales por los mismos principios e instituciones,
consolidando con recursos públicos un esquema dual de bienestar.
Este escenario, fragmentado y dualizado, no necesariamente se consolida
como rasgo estático de la nueva matriz de bienestar. Por el contrario, el país
cuenta con posibilidades de combatir esos aspectos a través de readecuaciones de
las políticas sociales de opción universal, que contribuyan a la integración social
y recreen mecanismos de igualdad de oportunidades. De esta manera, el abordaje
y moderación de esta problemática sistémica se ha transformado en uno de los
principales desafíos que enfrenta el esquema de protección y bienestar nacional.
La renovación del sistema de protección uruguayo: el desafío de superar la dualización
191
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194
Florencia Antía, Marcelo Castillo, Guillermo Fuentes y Carmen Midaglia
Anexo:
Revista Uruguaya de Ciencia Política - Vol. 22 N°2 - ICP - Montevideo
195
INSTRUCCIONES PARA LOS COLABORADORES
Cuadro 1. Formalidad, empleo, salario medio y salario mínimo (en %)
Trabajadores
Cotizantes a no registrados
Tasa de
Tasa de
la Seguridad en la seguridad
social
empleo
desempleo
Social (BPS)
s/d
2004
916.200
50,8
13,1
s/d
2005
1.005.200
51,4
12,2
35
2006
1.083.800
53,9
11,4
35
2007
1.166.700
56,7
9,6
33
2008
1.248.700
57,7
7,9
32
2009
1.283.200
58,5
7,3
31
2010
1.350.203
58,4
6,8
29
2011
1.409.331
60,7
6,0
27
2012
1.457.546
59,9
6,1
Fuente: Elaboración propia sobre la base de BPS 2012 e INE.
Salario
medio real
(var. anual)
-0,12
4,54
4,45
4,69
3,56
7,28
3,30
4,08
4,18
Salario
mínimo real
(var. anual)
-1,86
56,18
20,53
9,99
3,39
19,05
1,89
16,56
11,06
Cuadro 2. Segmentación del sistema previsional uruguayo. Algunos ejemplos (diciembre de 2010)
Cantidad de jubilados
Bancaria
Profesionales
BPS
10.091
7.979
377.104
Monto promedio de las
jubilaciones. Pesos corrientes
43.536
30.200
9.222
BPS – Industria y Comercio
BPS - Civil
BPS – Escolares
BPS – Rurales
BPS – Domésticas
Administradoras de Fondo de Pensiones
204.598
57.943
22.921
69.570
35.852
4.429
8.664
14.603
19.843
5.187
4.745
3.325
Fuente: elaboración propia sobre la base de BPS 2012; Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias 2010:
cuadro 7; Diario El País, 22 de abril de 2012.
Cuadro 3: Porcentaje de Movimientos de usuarios según Prestador de Salud (2013)
% del total de movimientos registrados
Tipo de Prestador
Ingresos
Egresos
IAMC Montevideo
IAMC Interior
ASSE
66, 7%
29, 5%
3,8%
39, 7%
10, 9%
49, 4%
Total
100%
100%
Fuente: Informe Movilidad Regulada de los Usuarios del SNS (2013)
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Revista Uruguaya de Ciencia Política - Vol. 22 N°2 - ICP - Montevideo
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Los subtítulos deben ir en cursiva y numerados (1.1, 1.2, 1.3, etc.). Tampoco llevan
punto final. Además deben tener un espacio arriba y otro debajo.
Para subordinar frases o hacer aclaraciones se utilizarán –guiones medianos–
(Alt+0150) pegados a la palabra o frase que se guionan.
Los puntos, comas, dos puntos y punto y coma deben estar pegados a la palabra y
con un espacio después.
Se deben evitar en lo posible los subrayados, sustituyéndolos por itálicas o cursivas.
Para las transcripciones o citas textuales se utilizarán comillas tipográficos “y”; y
comillas francesas «y» para entrecomillar dentro de una frase que ya está entrecomillada.
Si una cita no se incluyera entera, se indicará con tres puntos entre paréntesis rectos: [...].
Gráficos
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Instrucciones para los colaboradores
197
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y fuera de esta. Se recomienda utilizar las tablas de Word (Autoformato Básico 1),
nunca usar barra espaciadora.
Número y Título : Letra 10, negrita.
Textos y números: Letra 10, simple.
Fuentes: Letra 9, cursiva.
Citas y Bibliografía
Al final de los artículos se citará la bibliografía referida en el texto. Se indicará, en
este orden: Apellido, Nombre / Año / Título en cursiva/ Ciudad/ Referencia de
Editorial o Institución que lo edita. En el caso de tratarse de un artículo en una
revista o libro, el título del artículo irá entre comillas “.”, y el nombre del libro o
revista en cursiva. En el caso de los artículos y de los capítulos de libro es imprescindible especificar página inicial y final del texto incluido en la bibliografía.
Algunos ejemplos serían:
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Democracy 5(4): 118.
Haggard, Stephan (1990). Pathways from the Periphery: The Politics of Growth in
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O.Keohane (eds.) Ideas and Foreign Policy: Beliefs, Institutions and Political Change. Ithaca and London: Cornell University Press, pp. 31-34.
Buquet, Daniel y Gustavo De Armas (2004). “La evolución electoral de la izquierda: crecimiento demográfico y moderación ideológica”. En Jorge Lanzaro
(coord.) La izquierda uruguaya entre la oposición y el gobierno. Montevideo: Fin de Siglo, pp. 109-138.
Para las citas dentro del texto se utilizará el formato Americano. Entre paréntesis:
Autor espacio Año dos puntos número de página, o tramo según corresponda.
Por ej.: (Williams 1998), (Shugart 1997:143), (Roberts 1995:17-21), (Huntington
1994; Acuña 1993).
Notas al Pie
Las notas deberán estar numeradas correlativamente y al pie del texto (no al final),
voladas, insertas con la función habitual de Word (Insertar + Nota al Pie + Autonumeración).
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Resúmenes
Los resúmenes deberán ser presentados por los autores y estarán al principio del artículo luego del título y autor y antes del texto. Los mismos tendrán una extensión
máxima de 120 palabras. El resumen (abstract) y el título en inglés deberá aportarlo
también el autor.
3. Derechos de autor
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