Proyecto sobre Regionalismo en Asia: Asia Central y el

Proyecto sobre Regionalismo en Asia: Asia
Central y el caso de Afganistán
Equipo de investigación:
Dr. Josep Baques, Profesor de Ciencia Política y de la Administración, Departamento
de Derecho Constitucional y Ciencia Política, Universidad de Barcelona, investigador.
Nuria del Viso, Doctoranda en el Instituto Universitario General Gutierrez Mellado e
investigadora en el Centro de Investigación para la Paz (CIP), responsable del Area de
Paz y Seguridad.
Dr. Pere Vilanova, Catedrático de Ciencia Política y la Administración,
Universidad de Barcelona y Director del Proyecto. Actualmente es Director de la
División de Asuntos Estratégicos y Seguridad del Ministerio de Defensa.
Este proyecto de investigación ha recibido una ayuda a la investigación
del programa de becas integradas Ruy de Clavijo 2008, concedidas
anualmente por Casa Asia.
(Nota: cada capítulo excepto esta Introducción va firmado por su autor o
autora, único responsable de sus opiniones y contenidos).
1
Indice
Capítulo 1: presentación del proyecto
Capítulo 2: regionalismo y estabilización en Asia
Capítulo 3: Afganistán y la lucha global contra el terrorismo: parámetros
históricos
Capítulo 4: los conflictos en Asia Central: el caso de Afganistán
Capítulo 5: entre el pragmatismo internacional y el imperativo humanitario:
España en Afganistán 2001-2008
Capítulo 6: Afganistán, perspectivas de futuro y dimensión regional: un
diagnóstico.
Capítulo 7: bibliografía y fuentes de utilidad
2
Capítulo 1: presentación del proyecto
Proyecto sobre Regionalismo en Asia: Asia Central y
el caso de Afganistán
Equipo de investigación:
Dr. Josep Baques, Profesor de Ciencia Política y de la Administración, Departamento
de Derecho Constitucional y Ciencia Política, Universidad de Barcelona, investigador.
Nuria del Viso, Doctoranda en el Instituto Universitario General Gutierrez Mellado e
investigadora en el Centro de Investigación para la Paz (CIP), responsable del Area de
Paz y Seguridad.
Dr. Pere Vilanova, Catedrático de Ciencia Política y la Administración,
Universidad de Barcelona y Director del Proyecto. Actualmente es Director de la
División de Asuntos Estratégicos y Seguridad del Ministerio de Defensa.
Descripción del Proyecto:
1.-: Marco Teórico: se trata de explorar la importancia del fenómeno del nuevo
regionalismo en un sistema político mundial en plena mutación. A continuación
se aplicará el concepto de regionalismo al estudio de caso, para subrayar la
estrecha relación entre las dinámicas regionales emergentes en Asia
(incluyendo Asia central), y el potencial desestabilizador del caso de
Afganistán.
a) No se trata de un fenómeno nuevo en sentido estricto, pues el
regionalismo como concepto que define la existencia de diversos subsistemas
regionales en el sistema global es un fenómeno conocido, ya durante el
sistema bipolar. Pero ha emergido con más fuerza en las últimas dos décadas,
en formatos diferentes y con rendimientos desiguales, pero en todo caso
significativos.
3
b) Estamos asistiendo a una serie de novedades, que en nuestra opinión
parecen confirmar al nueva importancia del regionalismo en un sistema
internacional global que calificamos como de sistema en mutación. Y una de
las mayores novedades potenciales de este nuevo regionalismo es su función
potencialmente estabilizadora, al menos como hipótesis de trabajo.
2.- Por tanto, nuestra investigación ha avanzado a partir de tres niveles
diferentes:
a) El sistema político mundial como sistema global en mutación:
exploración del concepto de transición a escala global. Indicadores
de las líneas de mutación en el sistema político mundial desde
1989/1991.
b) El regionalismo y la consolidación de subsistemas regionales (en un
sistema global en mutación).
c) El caso de estudio de Afganistán (como factor de inestabilidad) en el
centro de un subsistema regional en vías de estabilización, pero de
modo irregular y desigual.
3.-Marco empírico: el nuevo regionalismo asiático.
En Asia, además del consenso general sobre su importancia como factor de
cambio a escala global, así como la consagración de algunos actores de tipo
estatal como referencias de futuro (China e India), este fenómeno de nuevo
regionalismo aparece en toda su complejidad.
a) Subsistemas regionales de larga tradición, pero que se han reactivado
desde la segunda mitad de los años noventa con una agenda renovada: el
caso de ASEAN.
b) El caso de nuevas formas de regionalismo con una agenda densa, en
fase de institucionalización, basado en un régimen de encuentros: el caso de la
Organización de Cooperación de Shanghai.
4
c) El caso del Grupo de Los Seis, como intento de crear un régimen de
control sobre el caso de Corea del Norte y su arsenal nuclear. Baja
institucionalización, régimen de encuentros, diplomacia multilateral, agenda
específica pero alto rendimiento
4.- Metodología.
a) Análisis de las siguientes variables: perfiles institucionalesnormativos de los procesos regionales, evaluación de sus agendas
(geográficamente limitadas, especializadas en sus contenidos
(armas nucleares, agenda económica, seguridad regional, etc).
b) ¿Cómo se relacionan estos subsistemas regionales con actores
Estado (China, India, Rusia, Estados Unidos) u otros actores
(Unión Europea)?
c)
¿Cómo afectan estos subsistemas regionales a la dinámica global
del sistema mundial?
d) A través de un caso de estudio, concretamente Afganistán, analizar
sus dimensiones internas (estructurales, históricas, políticas,
sociales, etc), las implicaciones /intervenciones de actores
externos, las consecuencias de todo ello a nivel interno, regional y
global.
5.- Caso de Estudio: Afganistán.
a) Continuidad y cambio en Afganistán en términos de inestabilidad y
conflicto: perspectiva temporal (desde 1973 hasta la actualidad).
5
b) Análisis politológico: conflictividad, cleavages y líneas de fractura en
la sociedad afgana, en contextos globales empíricos diferentes
(sistema bipolar, transición años 90, etapa post 11 septiembre).
c) Afganistán en la actualidad, balance del proceso institucional, de la
presencia
de
la
comunidad
internacional
(en
sus
diversas
expresiones y componentes): balance y prospectiva. El diagnóstico
sobre este caso de estudio se cierra en febrero de 2009.
6
1.-: Marco Teórico: se trata de explorar la importancia del fenómeno del nuevo
regionalismo en un sistema político mundial en plena mutación.
a) No se trata de un fenómeno nuevo en sentido estricto, pues el
regionalismo como concepto que define la existencia de diversos subsistemas
regionales en el sistema global es un fenómeno conocido, en particular durante
el sistema bipolar.
b) Pero estamos asistiendo a una serie de novedades, que en nuestra
opinión parecen confirmar al nueva importancia del regionalismo en un sistema
internacional global que calificamos como de sistema en mutación.
c) Y una de las mayores novedades potenciales de este nuevo
regionalismo es su función potencialmente estabilizadora, al menos como
hipótesis de trabajo.
2.- Por tanto, nuestra investigación deberá avanzar a partir de tres niveles
diferentes:
d) El sistema político mundial como sistema global en mutación:
exploración del concepto de transición a escala global. Indicadores
de las líneas de mutación en el sistema político mundial desde
1989/1991.
e) El regionalismo y la consolidación de subsistemas regionales (en un
sistema global en mutación).
f) El caso de estudio de Afganistán (como factor de inestabilidad) en el
centro de un subsistema regional en vías de estabilización, pero de
modo irregular y desigual.
3.-Marco empírico: el nuevo regionalismo asiático. En Asia, además del
consenso general sobre su importancia como factor de cambio a escala global,
así como la consagración de algunos actores de tipo estatal como referencias
de futuro (China e India), este fenómeno de nuevo regionalismo aparece en
toda su complejidad.
a) Subsistemas regionales de larga tradición, pero que se han reactivado
desde la segunda mitad de los años noventa con una agenda renovada: el
caso de ASEAN.
b) El caso de nuevas formas de regionalismo con una agenda densa, en
fase de institucionalización, basado en un régimen de encuentros: el caso de la
Organización de Cooperación de Shanghai.
c) El caso del Grupo de Los Seis, como intento de crear un régimen de
control sobre el caso de Corea del Norte y su arsenal nuclear. Baja
institucionalización, régimen de encuentros, diplomacia multilateral, agenda
específica pero alto rendimiento
4.- Metodología.
e) Analizar las siguientes variables: perfiles institucionales-normativos
de los procesos regionales, evaluación de sus agendas
(geográficamente limitadas, especializadas en sus contenidos
(armas nucleares, agenda económica, seguridad regional, etc)).
7
f) ¿Cómo se relacionan estos subsistemas regionales con actores
Estado (China, India, Rusia, Estados Unidos) u otros actores
(Unión Europea)?
g) ¿Cómo afectan estos subsistemas regionales a la dinámica global
del sistema mundial?
h) A través de un caso de estudio, analizar sus dimensiones internas
(estructurales, históricas, coyunturales, etc), las implicaciones
/intervenciones de actores externos, las consecuencias de todo ello
a nivel interno, regional y global.
5.- Caso de Estudio: Afganistán.
d) Continuidad y cambio en Afganistán en términos de inestabilidad y
conflicto: perspectiva temporal (desde 1973 hasta la actualidad).
e) Continuidad conflictiva, cleavages y líneas de fractura en la sociedad
afgana, en contextos globales empíricos diferentes (sistema bipolar,
transición años 90, etapa post 11 septiembre)
f) Afganistán en la actualidad, balance del proceso institucional, de la
presencia de la comunidad internacional (en sus diversas
expresiones y componentes): balance y prospectiva.
Regionalismo y estabilización
Pere Vilanova
Catedrático de Ciencias Políticas y de la Administración
Universidad de Barcelona
Como bien indica Montserrat Sanchez Moreno1, el regionalismo está en auge
en los estudios internacionales, tanto en cuanto a monografías, como en el
ámbito de lo que académicamente se conoce como “area studies” (o “estudios
regionales”).
La aplicación de la hipótesis del auge o emergencia de los subsistemas
regionales como factor de estabilización en el sistema internacional, aplicado al
caso de Asia-Pacífico, requiere varias líneas posibles de investigación y de
debate.
En primer lugar, el debate sobre regionalismo, aunque no es nuevo en si
mismo, se enmarca actualmente en el contexto de un sistema internacional en
mutación, dentro de una dinámica de transición global prolongada, de la que
hay pocos precedentes empíricos. Aparcado, por poco productivo, el debate de
si el mundo es unipolar o es multipolar, la atención debe desplazarse a los
conceptos de orden y desorden, estabilidad e inestabilidad, actores y
procesos.2
En segundo lugar, es útil profundizar la noción de poderes emergentes, pero se
aplica restrictivamente sólo a actores estatales, India, China, Indonesia, etc. Sin
1
Tesis de Master en curso.
Pere Vilanova, “El Estado y el sistema internacional”, en Manual de Ciencia Política, M. Caminal (ed),
Tecnos, 2006.
2
8
embargo, otros poderes emergentes, a nivel regional sobre todo, se dejan
sentir y crean redes y condicionantes para los actores estado. Obsérvese que
la dinámica regional puede cristalizar en Organizaciones Regionales
formalizadas (Asean) o en simples procesos no institucionalizados, pero cuya
funcionalidad en el sistema es necesaria (el “grupo de los seis” en el tema
nuclear de Corea del Norte: Rusia, EEUU, China, Japón y las dos coreas).
En tercer lugar, todo ello ha cobrado mayor importancia a la luz del fracaso de
la tan anunciada reforma de Naciones Unidas, pues el año del 60 aniversario
(como sucedió en 1995, cuando el 50 aniversario) se cerró con un fracaso total,
en el que por cierto tuvo un papel importante la demostración de China y varios
estados de Asia Pacífico para vetar –con carácter indefinido—la presencia de
Japón en el Consejo de Seguridad como miembro permanente (aunque sin
derecho del llamado “veto”). No se trató sólo del veto chino, no fue necesario,
sino que Naciones Unidas prefirió no alienarse un poder emergente
genuinamente regional aunque no formalizado institucionalizado, desde Corea
hasta Singapur, de perfil hostil a Japón por razones históricas bien conocidas.
Por último, Asia Pacífico ofrece varios aspectos interesantes como casos de
estudio multidireccionales. Una posibilidad podría ser (no es el objeto de estas
páginas) la comparación de las transiciones Soviética y China, su influencia
regional respectiva y su impacto en el sistema global. Otra, otras transiciones
exitosas como la de Indonesia, a la que haré referencia, vinculada no sólo a su
emergencia regional, sino a su rol fundamental dentro del mundo musulmán y
su dramática condición de víctima del terrorismo transnacional de matriz
islamista.
Andrew Hurrell y Louise Fawcett consideran que el regionalismo y las
organizaciones regionales pueden contribuir positivamente de cinco maneras
diferentes a promover el orden y la estabilidad en la región3. En primer lugar,
los cambios en el sistema internacional han dejado en manos de los estados la
responsabilidad sobre el orden regional. El regionalismo empezó a cobrar
relevancia a causa de la ‘regionalización’ de la seguridad internacional, cuando
finalizó el período de Guerra Fría, y las grandes potencias se vieron libres de la
responsabilidad de desarrollar una función global y de utilizar los conflictos
regionales como parte de una competición política. Una segunda contribución
de las organizaciones regionales se relaciona con su papel como proveedoras
de legitimidad internacional: especialmente importante hoy en día en que la
cooperación internacional depende de niveles cada vez mayores de intrusión
en la jurisdicción exclusiva de los estados. En tercer lugar, los partidarios del
regionalismo aseguran que es más fácil negociar acuerdos eficaces
regionalmente. Cuarto, teóricos de pensamiento liberal mantienen que la
integración económica creciente inhibe las posibilidades de un brote de
conflicto e incrementa los mecanismos para resolverlo: primero, aumentando
los costes materiales del conflicto armado, y en segundo lugar, proporcionando
el marco dentro de el cual pueden emerger las nuevas identidades colectivas y
las nuevas formas de cooperación institucionalizada. Finalmente, el
3
Fawcett, Louise y Hurrell, Andrew, Edit., Regionalism in World Politics, Oxford University Press,
Oxford, 1995.
9
regionalismo puede contribuir al orden ya que representa un espacio donde se
pueden mitigar los conflictos étnicos, nacionalistas o entre estados.
En los últimos años, la dinámica en el Sudeste Asiático ha estado marcada por
un creciente proceso de ‘regionalización’, con el relanzamiento de la Asociación
de Naciones del Sudeste Asiático, ASEAN. Fueron, sobre todo, factores
externos de tipo económico, político y estratégico los que impulsaron la
creación de la ASEAN en agosto de 1967 y su posterior desarrollo.
M. Sanchez Moreno cita al embajador de España en Tailandia, Juan Manuel
López Nadal: “la dialéctica de la unidad frente a la diversidad y la necesidad de
combinar la afirmación de la soberanía de los nuevos estados –esencial para
los movimientos nacionalistas que los originaron- con los imperativos de una
integración reclamada por la propia supervivencia de los mismos, determinan el
rasgo a mi juicio más particular del proceso de integración representado por la
ASEAN.” 4
Los ‘padres fundadores’ de la ASEAN nunca buscaron promover la disolución
de las soberanías nacionales de sus Estados con la integración regional; bien
al contrario, la filosofía que inspira el proceso es que a través de la
configuración de un conjunto regional con capacidad para superar los retos
internos y externos se podrá garantizar la supervivencia de los estados ante los
desafíos que puedan surgir.
Pero coincidiendo con el trigésimo aniversario de la ASEAN, se inició la grave
crisis económico-financiera en Tailandia, que se extendería por toda la región,
afectando de forma especialmente grave a Malasia e Indonesia. Sus efectos se
extendieron más allá de la ASEAN y alcanzaron a Corea del Sur y a la
economía japonesa. A parte de los efectos económicos, la crisis también
provocó un fuerte impacto social y político, ya que los dirigentes del Sudeste
Asiático habían intentado legitimar sus regímenes autoritarios con el fuerte
crecimiento económico de las dos últimas décadas.
En este contexto, la ASEAN procedió a culminar su ampliación, con Laos y
Myanmar en 1997, y Camboya en 1999. Una ampliación que, junto con
Vietnam que se había incorporado en 1995, acentuaba los desequilibrios
económicos y políticos entre los miembros fundadores más Brunei y los recién
llegados, con monolíticos sistemas comunistas y golpes de estado. Ante la
grave crisis económica, la ASEAN fue incapaz de actuar de manera eficaz y
coordinada, dando una imagen negativa sobre su viabilidad como organización
de cooperación económica. A finales de los noventa se debatió sobre la
necesidad de cambiar los modos de actuación de la organización,
caracterizados por la flexibilidad institucional y normativa, el carácter voluntario
y no vinculante de sus acuerdos, y el respeto máximo a los asuntos internos de
sus socios. Pero el compromiso entre nacionalismos en el que se inspiran los
principios de la ASEAN hacen inviable el uso de la ingerencia.
En cuanto a la cuestión de los conflictos regionales, hay que tener en cuenta lo
siguiente. En la actualidad existen conflictos internos en la región ASEAN aún
4
Farrés Martínez, Oriol, coord., Anuario Asia-Pacífico, Barcelona, 2005.
10
por resolver que tienen relación con contenciosos fronterizos terrestres, como
los existentes entre Myanmar y Tailandia o Camboya y Vietnam, así como
conflictos de límites marinos y explotación de recursos, como los vigentes entre
Indonesia y Vietnam, y entre Malasia y Tailandia. El contencioso sobre zonas
en el Mar de China Meridional en torno a las islas Spratly, ricas en recursos
energéticos, afecta a cuatro estados de la ASEAN –Filipinas, Malasia, Brunei y
Vietnam- además de a China y a Taiwan. Ninguno de estos contenciosos, pero,
parece amenazar la estabilidad regional.
Persisten otro tipo de conflictos no resueltos que sí que constituyen fuente de
preocupaciones para la ASEAN y sus estados miembros, por el riesgo que
pueden comportar para la seguridad del Sudeste Asiático. Estos contenciosos
son el de la península de Corea, el posible conflicto entre Beijing y Taiwan, y el
enfrentamiento entre India y Pakistán sobre Cachemira. Con el Foro Regional
ASEAN, ARF, se pretende crear un marco de confianza y de diplomacia
preventiva, para poder abordar la solución de contenciosos específicos.
En cuanto al reequilibrio de poder entre las principales potencias en AsiaPacífico, cabe resaltar algunos aspectos. Las principales relaciones de poder
en Asia-Pacífico se desarrollan en torno al triángulo formado por Estados
Unidos, China y Japón. Otros actores internacionales también influyen en los
equilibrios de la región pero en menor grado, como Rusia, India, Australia o una
Corea hipotéticamente reunificada.
En el Sudeste Asiático preocupa el agravamiento de la rivalidad entre los dos
colosos de Asia Oriental, China y Japón. En la subregión, China ha
incrementado su grado de influencia en los últimos años a costa de Japón.
Beijing se adelantó a Tokio en la propuesta de crear con la ASEAN una gran
zona de libre comercio para el 2010 y obligó a la japoneses a hacer una oferta
semejante. Además, China se siente mucho más cómoda que Japón en el
nuevo foro ASEAN+3, que reúne a los diez estados ASEAN y a los tres
grandes países del Nordeste Asiático: China, Japón y Corea del Sur. Por otro
lado, Washington ha mostrado su desagrado por la celebración de un foro al
que no ha sido invitado, y Japón no tiene más remedio que aceptarlo si no
quiere dejar a la ASEAN en manos de su gran rival chino. Eric Teo Chu Cheow
, secretario del Consejo del Instituto de Asuntos Internacionales de Singapur,
SIIA, destaca que “para construir estabilidad en su región inmediata, garantizar
la sostenibilidad económica y la paz social, y evitar el cerco estratégico de
China por parte de los Estados Unidos y sus aliados asiáticos, Beijing ha
desplegado una intensa diplomacia para construir su propio sistema de aliados
y amigos por toda la zona de Asia-Pacífico. Como ejemplo, el papel de Beijing
en las conversaciones a seis partes con la participación de Corea del Norte”.
Chu Cheow habla incluso de una “Doctrina Monroe” inspirada en China, para
construir su propio “sistema” o coalición en el Sudeste Asiático, porque Beijing
incluso podría considerar la organización de un sistema de seguridad asiático a
semejanza de Europa5.
La ASEAN, por su parte, utiliza esas rivalidades para mantener un equilibrio
entre las potencias y evitar el predominio de alguna de ellas, como ya hizo
5
Farrés Martínez, Oriol, coord., Anuario Asia-Pacífico, Barcelona, 2005.
11
durante el período de la Guerra Fría. Estas rivalidades podrían convertirse en
conflictos abiertos entre esas grandes potencias, como por ejemplo un
contencioso entre China, por un lado. Y Japón y Estados Unidos, por el otro, en
relación a Taiwan o a la península de Corea.
Otras dimensiones del regionalismo en Asia-Pacifico
Como indica con acierto el corresponsal en Asia de La Vanguardia6, en un
momento en que Irak actúa sobre la potencia americana como un agujero
negro que absorbe toda su atención, China y Rusia han tejido un contrapeso
eficaz a la ambición americana por amarrar, aun más, el control de las dos
grandes zonas energéticas del mundo
La Organización de Cooperación de Shanghai (OCS) comienza a ser algo
serio. Implicando a seis países miembros, cuatro ex soviéticos de Asia Central,
más China y Rusia, es una de las mayores organizaciones regionales del
mundo. Cuando la OCS, entonces el “quinteto de Shanghai”, se fundó, en
1996, Shanghai era una ciudad en obras. Hoy podemos constatar que esta
gran organización está afirmando un enorme espacio de autonomía y
contrapeso en el mundo.
La OCS representa a una cuarta parte de la población mundial, y va a más. Si
se incluye en la cuenta a India, Pakistán, Mongolia e Irán, los países que han
acudido como “observadores” a la cumbre anual de esta semana, esta
organización euroasiática de matriz chino-rusa, reúne al 44% de la población
mundial. El Presidente de Afganistán, también ha sido invitado, y en el otro
extremo continental, el bielorruso Lukashenko está llamando a la puerta para
ser admitido.
La OCS no hace más que desmentir que no es una “OTAN de oriente”, y que
sus relaciones militares, “no apuntan contra ningún país”. El problema es que
su mera existencia ya significa que al poder global de Estados Unidos le están
saliendo enormes agujeros. Junto con la otra gran realidad asiática, la ASEAN,
la OCS recuerda, “urbi et orbe”, que el mundo se organiza al margen de
Washington.
El eje de este fenómeno es China, la creciente necesidad de energía de los dos
grandes “en desarrollo” (China e India), así como la bonanza de los altos
precios del crudo, que permiten a Rusia elevar la voz y el listón de sus
ambiciones internacionales, para poner coto al entrismo de Estados Unidos y la
OTAN en sus patios traseros de Afganistán y el Caspio. Todo eso topa con el
expansionismo militar de Estados Unidos.
En un momento en que, en palabras del analista Michael Klare, Irak actúa
sobre la potencia americana como, “un agujero negro que absorbe toda su
atención”, China y Rusia han tejido un contrapeso eficaz a la ambición
americana por amarrar aun más el control de las dos grandes zonas
energéticas del mundo, el Golfo Pérsico y la cuenca del Caspio, en medio de
6
El contrapeso de Shanghai va a más, junio 2006
12
los cuales se encuentra Irán, cuarto productor mundial de petróleo. La OCS, a
la que pertenecen también Kazajstán, Kirguizstán. Tadjikistán y Uzbequistán,
es pieza esencial de ese contrapeso. La ausencia de empresas americanas en
Irán, supone enormes oportunidades para chinos e indios, que mantienen un
consenso energético considerable.
Washington, y Europa, están empeñados en la estéril presión contra Irán, por
perseguir, ese país, lo que en Israel, no es delito: tener armas nucleares en
Oriente Medio. Se intenta marginalizar a Irán, convertirlo en un paria
patrocinador de terroristas, pero, eh aquí al Presidente Ahmadinejad, arropado
por varios grandes en Shanghai, entrevistándose con Putin y Hu Jintao, y
pidiendo, en un discurso retransmitido en directo por la televisión china, que la
OCS sea, “una organización poderosa que sirva para bloquear las amenazas e
injerencias, ilegales y brutales, de diferentes países”.
La presencia del Presidente iraní en la cumbre, y su solicitud de ingreso en la
organización, cuya siguiente cumbre quiere que se celebre en Teherán, ha
escocido en Washington. La Secretaria de Estado Condoleezza Rice, telefoneó
al ministro de exteriores chino Li Zhaoxing para expresarle su disgusto. El 3 de
junio, desde Singapur, Donald Rumsfeld ya había dicho que le chocaba, “que
se invite a Irán, una de las principales naciones terroristas del mundo, a formar
parte de una organización que dice estar contra el terrorismo”. “Si
consideráramos que es un patrocinador de terroristas, no le habríamos
invitado”,
respondió
el
jefe
de
la
OCS,
Zhang
Deguang.
China y Rusia invalidan por completo el escenario euro americano de las
sanciones contra Teherán en el Consejo de Seguridad de la ONU. En todo el
mundo se constata “el factor norcoreano”; que el que tiene la bomba nuclear no
es invadido como lo han sido Yugoslavia, Irak o Afganistán, así que la lógica es
aplastante.
Si Occidente quiere algún día hablar en serio de la no proliferación nuclear, lo
que implica predicar con el ejemplo, tanto en Oriente Medio como globalmente,
ya se verá, mientras tanto, Irán proporciona el 13% de la importación de crudo
a China, y está negociando un millonario contrato con Pekín para desarrollar el
yacimiento de gas de Yadavarán. En julio, la OCS se dirigió directamente a
Estados Unidos para que pusiera fecha a la retirada militar de las tropas que
desplegó en Asia Central, en 2001 con la excusa de la “guerra contra el
terrorismo”.
La presencia de India como observadora también es muy irritante para
Washington, cuyo plan era convertirla en ariete contra China en Asia. Pero las
relaciones entre Delhi y Pekín mejoran. Tras el arreglo de la disputa fronteriza
con Rusia, China está avanzando mucho en ese mismo capitulo con India.
“No consideramos a China una amenaza, ni ellos a nosotros”, dice el ministro
de defensa indio Pranab Mujerjee. Y Pakistán, descontento con el trato de favor
nuclear que Washington ha concedido a India, recibe motivos adicionales para
acercarse a la Organización de Shanghai: también ha pedido ser miembro
pleno de ella y se muestra favorable a llevar el gas iraní a China por un
oleoducto a través de su territorio.
13
En la OCS son pocas las naciones “democráticas”: ninguno de sus miembros lo
es y solo dos de los observadores merecen tal etiqueta. También es cierto que
la desconfianza entre sus miembros, empezando por China y Rusia, por no
hablar de los “observadores adversarios”, India y Pakistán, es enorme. Sin
mutua confianza y cierta democracia, es muy difícil forjar una integración
estrecha. Al mismo tiempo, los intereses comunes contra el intento americano
de continuar en Irán la caótica y agresiva escalada por controlar recursos
energéticos globales, tanto en el Golfo Pérsico como en la cuenca del Caspio,
son considerables. Y la falta de democracia interna, en China y Rusia, no
impide que su discurso internacional sea mucho más democrático e integrador
que el del hegemonismo.
El comunicado conjunto aprobado por la cumbre de Shanghai habla de
configurar la OCS como, “un buen ejemplo de dialogo entre civilizaciones”. Se
propone, “un modelo no confrontacional de relaciones internacionales,
desmarcado de la mentalidad de guerra fría”, decidido a apoyar la
multipolaridad y el papel central de la ONU, como, “organización internacional
más representativa” y salvaguarda del “orden en la ley internacional”. De paso,
se dice que el próximo Secretario general de la ONU, “debería ser un asiático”.
En un mensaje claramente dirigido a las repúblicas situadas entre China y
Rusia, se dice que los estados miembros de este club, “no integrarán ninguna
alianza u organización internacional que perjudique la soberanía y la integridad
territorial de otros miembros. No es una OTAN de oriente, desde luego, pero es
un espacio autónomo en clara expansión, que irrita sobremanera en
Washington.
Como bien indica Rafael Poch, la Organización de Cooperación de Shanghai,
ilustra lo que el sociólogo Immanuel Wallerstein describe como pesadilla del
Departamento de Estado norteamericano, “la preocupación porque su voz ya
no es escuchada en el mundo con el respeto y el miedo de antes”. Esa es la
razón por la que, pese a la presencia de casi 900 periodistas estos días en
Shanghai, los grandes medios de comunicación globales, americanos y
europeos, apenas han dedicado atención a ese importante evento.
La cuestión de las transiciones en el área Asia-pacífico: Indonesia como
paradigma.
Antes del trágico protagonismo que ha tenido con el Tsunami, Indonesia
afrontó en el 2004 el reto de organizar elecciones legislativas y presidenciales,
importante hito de su vida política desde la caída de la dictadura de Suharto y
las convulsiones que marcaron el inicio de la transición. El acontecimiento era
de enorme importancia, aunque en Europa pasó relativamente desapercibido,
si lo comparamos con la atención prestada a otras elecciones, como por
ejemplo las de octubre en Afganistán. Y desde este punto de vista, podemos
considerar Indonesia como un referente, un caso de estudio dentro de un
proceso complejo que afecta a otros países del área Asia-Pacífico como
Malasia, Tailandia u otros.
Indonesia es un país asiático de gran valor estratégico. Con más de doscientos
millones de habitantes, y con algo más de ciento cincuenta millones de
14
electores, el primer país musulmán del mundo es un reto que viene a
recordarnos, por ejemplo, la importancia sociológica y política del Islam
asiático. Los países musulmanes más poblados del mundo actual son, por
orden decreciente, Indonesia, Pakistán, India (con sus ciento treinta y ocho
millones de musulmanes), Bangla Desh y Turquía: ninguno es árabe, todos son
asiáticos.
Organizar unas elecciones democráticas, abiertas y competitivas, en un país
que apenas está saliendo de varias décadas de una férrea dictadura militar, no
es fácil. Indonesia, desde este punto de vista, sigue empeñada en una
ambiciosa transición, y los indonesios se merecen que está transición llegue a
buen puerto, al menos tanto como los españoles, los chilenos o los checos
merecimos en su día un buen final a las nuestras.
Además, no hay que olvidar que el contexto de estas elecciones se veía
ensombrecido por la sombra del terrorismo. En 2002 (Kuta, Bali), en 2003
(Jakarta-Hotel Marriot) y en 2004 (Jakarta, Embajada de Australia), el
terrorismo golpeó Indonesia con furia. Pero desde occidente tendemos a
pensar en Indonesia como un territorio en el que Al qaida recluta terroristas, y
donde organiza atentados contra Australia. Pero fueron todos ellos atentados
también contra la transición indonesia. ¿Por qué sucede esto? Sin duda, sería
una pésima noticia para el terrorismo islamista que en un país
sociológicamente musulmán (aunque coexisten en él varias minorías como los
cristianos, los hindúes y los chinos), fuera posible la consolidación de un
régimen político de democracia representativa, pluralista y secular, a pesar de
las limitaciones y déficits democráticos que pudiera conllevar. Es un riesgo
inaceptable para Al Qaida.
Hay signos de que esta transición va por buen camino. Las elecciones han sido
un test ineludible, condición necesaria aunque no suficiente. Ya en 1999 hubo
unas primeras elecciones legislativas que fueron relativamente abiertas y
competitivas, pero las tensiones políticas, religiosas, culturales y sociales,
después de décadas de dictadura, desembocaron en episodios de un elevado
grado de violencia. Al final, de aquel proceso electoral salió algo parecido a un
sistema de partidos, un cierto sistema parlamentario, aunque sometido a
fuertes liderazgos unipersonales (Megawati Soekarnoputri, por ejemplo) y a
una considerable corrupción.
En comparación, las elecciones de 2004 han tenido un rendimiento netamente
superior. Ante todo, los tres episodios electorales fueron tranquilos, sin
incidentes significativos. Hubo algunos aquí y allá, pero un muy riguroso
dispositivo de observación electoral (a cargo de la Unión Europea y otras
organizaciones internacionales y nacionales), permitió llegar a la conclusión de
que la violencia política organizada con fines de sabotaje electoral fue nula.
Incluso en lugares con cierta tensión, como Aceh, Sulawesi, Kalimantan o
Papua, la tónica fue la misma. Los partidos pudieron competir libremente, los
medios de comunicación (públicos y privados) cubrieron con bastante
objetividad los eventos, el acceso a ellos fue considerablemente abierto a las
diversas candidaturas. No hubo intimidación a los votantes, los órganos
electorales (los equivalentes de nuestras Juntas electorales de zona,
15
provinciales o central) actuaron con gran profesionalidad, eficacia y, como
también la policía y el ejército, con total neutralidad. Se podría añadir que la
compleja normativa electoral, en todas sus variantes, estaba técnicamente bien
elaborada, era exacta y rigurosa, y sobre todo, fácil de interpretar y aplicar a
nivel de calle, es decir, de colegio electoral, tanto para los votantes como para
las mesas electorales y los observadores de los partidos.
De las legislativas de abril emergieron varias señales positivas. Sobre todo, una
composición del Parlamento significativamente distinta de la del Parlamento
saliente. Es decir, hubo alternancia, de modo que ahora podemos hablar de un
sistema de partidos susceptible de ser ubicado en el espectro clásico “Derecha,
centro, Izquierda”, por supuesto con todos los matices necesarios, por ejemplo,
la “izquierda” parlamentaria indonesia se correspondería con una corriente muy
moderadamente socialdemócrata en nuestro parlamento. Pero sobre todo,
competían veinticuatro partidos, de los que sólo tres se presentaban como
explícitamente confesionales, y al final la suma de sus electores no llegaba al
18% del total, lo cual quiere decir que el 82 % del electorado indonesio, aun
siendo sociológicamente musulmán, optó por formaciones políticas seculares,
laicas. Las presidenciales confirmaron ampliamente estas tendencias.. El
ganador, Susilo BangBang, era el “outsider”, el recién llegado, su partido sólo
sacó el 8% de votos en las legislativas (pero era totalmente nuevo), y sin
embargo acabó derrotando por 60% a 40% a la todopoderosa Megawati,
presidente saliente.
Estas últimas elecciones, por tanto, deben ser analizadas en la perspectiva
histórica apropiada. Las reformas constitucionales aprobadas por la MPR en
sus sesiones de 1999, 2000, 2001 y 2002 han dado lugar a una nueva
Constitución que pone la soberanía en manos del pueblo; crea la Cámara de
las Regiones (DPD) que junto al Parlamento (DPR) componen la MPR;
establece la elección directa del presidente y vicepresidente de la república por
sufragio universal; crea el Tribunal Constitucional; regula las elecciones y las
autoridades regionales; e introduce un nuevo capítulo sobre los derechos
humanos.
Se partía de un sistema centralizado, en que la única autoridad electa radicaba
en el Parlamento nacional. Por tanto, se ha acometido un proceso de
descentralización que implica, además de la participación de las regiones en el
proceso legislativo nacional a través de la mencionada DPR, la elección de
asambleas regionales y municipales, vía de participación popular y fuente de
legitimidad democrática en todos los niveles de gobierno.
El ejército también ha sufrido una transformación a través de las sucesivas
reformas constitucionales. Las antiguas fuerzas armadas, ABRI, que incluían a
la policía, tenían una doble función (dwifungsi) constitucional, militar y política,
que se reflejaba en el encuadramiento de los militares en funciones políticas y
administrativas (kekariaan) y en los 75 escaños de su grupo parlamentario,
reducidos a 38 en 1999, en compensación por la prohibición de participación
electoral de sus miembros. Las funciones constitucionales del Ejército Nacional
de Indonesia (TNI) se limitan a la defensa de la integridad y soberanía del
Estado, sin escaños ni grupo parlamentario. Mientras tanto, la Policía Nacional
16
Indonesia que es ahora independiente de las fuerzas armadas, está definida
como instrumento del Estado para el mantenimiento de la seguridad y el orden
público. A pesar de ello, las funciones para casos específicos no están bien
definidas ni delimitadas entre los dos cuerpos, sobre todo en las intervenciones
relacionadas con la lucha contra el terrorismo y los conflictos regionales. Por su
parte, los miembros del ejército siguen teniendo un notable prestigio político,
como demuestra el hecho que todos los partidos desean tener a exmilitares en
sus filas, empezando por dos de los tres principales candidatos a la presidencia
en 2004, entre ellos el vencedor de las urnas.
La cuestión terrorista7
La proliferación de las redes extremistas y terroristas en Indonesia se debe a
factores tanto nacionales como internacionales. Mientras que algunos
yihadistas quieren establecer un Estado Islámico en Indonesia, un número
cada vez más reducido de ellos desea crear un califato islámico que abarque
parte del Sudeste Asiático (Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur y Tailandia).
Pero cada vez más, los yihadistas indonesios se ven impulsados por el entorno
internacional, y quieren trasladarse a Irak para luchar contra el ejército
estadounidense. La invasión de Irak por parte del gobierno norteamericano, y
más recientemente el papel que ha jugado Washington en la intervención
israelí en Líbano, ha incrementado la amenaza del terrorismo en Indonesia y en
la región. En estos momentos, el centro de gravedad del terrorismo en el
Sudeste Asiático se encuentra en el sur de Filipinas, donde se situan los
campos de adiestramiento de terroristas, y en Indonesia, donde los ideólogos
extremistas reclutan miembros para unirse a una docena de grupos yihadistas,
incluyendo Jemaah Islamiya.
Las redes extremistas y terroristas de Indonesia están instigadas y financiadas
por fuentes externas, por tanto, la responsabilidad de combatirlas debe ser
compartida por todos los gobiernos del Sudeste Asiático y de la comunidad
internacional en general. La cooperación en materia antiterrorista entre los
países de la ASEAN se ha incrementado desde el primer atentado de Bali, pero
sigue siendo insuficiente la provisión de una adecuada ayuda antiterrorista a
los estados más afectados, Indonesia y Filipinas. Ha sido efectiva, a pesar de
todo, la ayuda recibida por los socios externos: Australia, Japón y Estados
Unidos.
En respuesta a los atentados de Bali, donde Australia perdió tantos
ciudadanos, Canberra desarrolló su política antiterrorista en el exterior, con la
oferta de apoyo continuado para crear una estrategia antiterrorista sólida en
Indonesia. La mayor parte de esta ayuda se ha utilizado para formar a la policía
indonesia a nivel táctico y operativo. A través del Centro de Cooperación Legal
7
Montserrat Sanchez Moreno, op.cit.
17
de Jakarta, Jakarta Centre for Law Enforcement Cooperation, JCLEC, de
Semarang, la policia federal australiana y la policia indonesia han formado
conjuntamente a varios miles de oficiales de policía, miembros de los servicios
de inteligencia y otros profesionales para combatir el terrorismo. Pero debido a
la gran extensión de Indonesia, es necesario invertir en capacidad y potencial
antiterrorista especialmente fuera de la isla de Java.
Indonesia está intentando responder a la pregunta ¿se puede construir una
democracia representativa efectiva, en sociedades predominantemente
musulmanas, pero multiculturales, multiétnicas y plurilingüísticas, en el umbral
del siglo XXI? Malasia por su parte está en su propia versión del intento,
mientras que en Tailandia o en Filipinas, los musulmanes viven su experiencia
como minoría. Como en todas partes, la respuesta no la tiene Al Qaida, sino
que vendrá de estas mismas sociedades complejas, con un potencial
económico fenomenal, y su voluntad de consolidar formas políticas abiertas,
legitimadas por vía del sufragio, con alternancia, único marco en el que la
famosa invocación a la tolerancia es poco relevante porque la pluralidad social
y política se expresa objetivamente en las instituciones. Debemos prestar
mucha más atención al área Asia-Pacífico, desde la óptica de las transiciones,
no sólo como tigres económicos, ni desde una visión simplista y reduccionista
del Islam.
Resumen o abstract:
"Estados De Facto versus ¿fallidos, tutelados, frágiles?: unas notas
acerca de la dificultad teórica para establecer nuevas tipologías"
El propósito de este trabajo es aportar unas notas introductorias a los debates
en curso sobre un fenómeno que, de momento y provisionalmente,
denominamos De Facto Sates, o Estados de Facto. Se inserta este debate en
otro más amplio: la proliferación de nombres, etiquetas y conceptos para hacer
referencia a situaciones políticas que de un modo u otro afectan al concepto de
actor Estado en la política internacional contemporánea. Vea el lector algunos
efectos de esta proliferación semántica: Estados frágiles, Estados fallidos,
Estados bajo presión, Quasi-Estados, Estados de Facto. El nexo común a
todos estos conceptos (y otros que están por venir), es el concepto de Estado,
pero en todos los casos, vinculado a alguna anomalía: sistemas políticos que o
bien son formalmente estados, pero no consiguen desarrollar con estándares
de normalidad las funciones propias de tal condición, o bien lo contrario,
sistema políticos materialmente de perfil estatal, pero sin reconocimiento
jurídico formal de tal manera que sólo tienen una dimensión funcional.
Palabras clave: estudios internacionales, tipologías de sistemas políticos,
transición global, Estados De Facto, seguridad.
Nota sobre el autor: Pere Vilanova es Catedrático de Ciencia Política y de la
Administración en la Universidad de Barcelona, ha publicado recientemente
18
“Orden y Desorden a Escala Global”, Ed. Síntesis, Madrid 2007, colabora en
diversos medios de comunicación, y es experto en temas de conflictos,
seguridad internacional, Oriente Medio, Balcanes y Asia Central.
Título: "Estados De Facto versus ¿fallidos, tutelados, frágiles?: unas
notas acerca de la dificultad teórica para establecer nuevas tipologías"
Pere Vilanova
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración
Universidad de Barcelona
El propósito de este trabajo es aportar unas notas introductorias a los debates
en curso sobre un fenómeno que, de momento y provisionalmente,
denominamos De Facto Sates, o Estados de Facto. Se inserta este debate en
otro más amplio: la proliferación de nombres, etiquetas y conceptos para hacer
referencia a situaciones políticas que de un modo u otro afectan al concepto de
actor Estado en la política internacional contemporánea. Vea el lector algunos
efectos de esta proliferación semántica: Estados frágiles, Estados fallidos,
Estados bajo presión, Quasi-Estados, Estados de Facto (EDF en adelante, n.
del a.). Como puede observarse, el nexo común a todos estos conceptos (y
otros que están por venir), es el concepto de Estado, pero en todos los casos,
vinculado a alguna anomalía: sistemas políticos que o bien son formalmente
estados, pero no consiguen desarrollar con estándares de normalidad las
funciones propias de tal condición, ni “hacia dentro” (soberanía interna”) ni
“hacia afuera” (en relación al concepto de estado soberano en el plano
internacional); o bien lo contrario, sistemas políticos materialmente de perfil
estatal, pero sin reconocimiento jurídico formal de tal manera que sólo tienen
una dimensión funcional (de eficiencia mayor o menor según los casos).
Estamos de lleno en el territorio de dos complejidades teóricas. La primera es
que en el análisis politológico, cuando se analizan casos empíricos, el criterio
central de análisis ha de ser la correlación entre la dimensión formal
(institucional-formal, jurídico-formal) de un sistema, y su efectividad o eficiencia
funcional, es decir, materialmente verificable, empírica. La segunda
complejidad es la de no dejarse limitar por las tipologías disponibles, en
particular a la hora de analizar sistemas políticos de tipo estatal, con o sin
reconocimiento formal. Por los límites del presente trabajo, y sin perjuicio de
hacer referencias puntuales a varios de los conceptos aquí mencionados,
estas páginas de centrarán en la exploración del concepto de EDF.
En un interesante documento de trabajo8, Scott Pegg propone la siguiente
definición:
8
De Facto States in the International System, Scott Pegg, Working Paper nº 21, Institute of International
Relations, University of British Columbia. 1998.
19
“The De Facto State is a secessionist entity that receives popular support and
has achieved sufficient capacity to provide governmental services to a given
population in a defined territorial area, over which it maintains effective control
for an extended period of time.”
Es un buen punto de partida como hipótesis conceptual. Pero es necesario
recordar algunos elementos del contexto global en el que se inserta el
fenómeno (es decir los elementos de cambio en el Sistema Político Mundial),
para intentar responder a la pregunta de si se trata de un fenómeno nuevo,
correlativo a la desaparición del sistema bipolar, o de si ya existía y la
multiplicación de casos se debe a causas coyunturales o accidentales.
En los últimos años, los debates acerca de los cambios en el Sistema Político
Mundial han tenido diversas etapas, altibajos, pero a casi veinte años del fin
del mundo bipolar, existen elementos suficientes para hacer un cierto balance.
Balance no tanto de los cambios acontecidos a escala mundial, a escala
sistémica (del sistema político global), como de algunos criterios y métodos
para analizar dichos cambios. Este trabajo no pretende abarcarlos todos, ni
mucho menos, sino abordar algunos que tiene valor de ejemplo sobre la
complejidad de la tarea en curso. Y ejemplos también de hasta qué punto se
subestimaron algunos factores de continuidad, o se ignoraron otros. Desde
este punto de vista, como se verá, la exploración del concepto de los De Facto
States es muy estimulante.
En cuanto a los cambios sistémicos a escala mundial, como marco estructural
genérico genérica del objeto de estas páginas (los EDF), me remito a algunas
consideraciones formuladas en su día, y que siguen siendo vigentes 9:
¿Estamos en condiciones de definir algunos de los parámetros de este sistema
internacional en plena mutación? Varias tendencias se han ido consolidando
desde finales de los años 90 y cabe confirmar que ni el 11 de septiembre de
2001, ni las crisis posteriores las han modificado de modo cualitativo.
La globalización, no es una teoría autosuficiente para explicar el mundo, pero sí
que define el telón de fondo, el terreno de juego, la situación de hecho, en la
cual operan todos los demás fenómenos. Está aquí para quedarse, es
irreversible, y por ello las acciones y movilizaciones contra la globalización, a
falta de una mayor reflexión por parte de algunos de sus defensores, no
superan el estadio de síntomas o señales (relevantes, en grado extremo
incluso) de crisis del sistema, pero no alcanzan de momento el nivel de
alternativas portadoras de soluciones a escala también global10.
En el actual sistema internacional no caben comportamientos autárquicos o
aislados duraderos por parte de cualquiera de los actores presentes, y éste es
un aspecto esencial de la problemática que afecta a los EDF, el de las
9
Entre otros trabajos, he abordado el tema en “Orden y desorden a escala global”, Editorial Síntesis,
Madrid 2006, y en “El Estado y el Sistema Internacional”, en Manual de Ciencia Política, Miquel
Caminal (ed), Tecnos, Madrid, 2005.
10
Con excepciones, como por ejemplo la de Susan George y su ‘Informe Lugano’, recién publicado en
España por Icaria (Barcelona).
20
interacciones que generan a su alrededor. Este fenómeno no necesita mayor
demostración, y nos lleva a admitir que por ello aumenta también en la misma
proporción la interdependencia. Y la interdependencia, al quitar o reducir
margen de acción a los actores, conlleva potencialmente a que éstos dependan
en su toma de decisiones unos de otros, independientemente de su voluntad
de colaborar o de enfrentarse. Este hecho ¿es bueno o es malo? el criterio de
medición de la respuesta no está claro, pero en potencia ello reduce los
márgenes para las tentaciones al unilateralismo y ello es un fenómeno portador
de mayor estabilidad11.
Por su parte, la crisis de las grandes ideologías totales (concepto no
exactamente igual a totalitarias) que han dominado la segunda mitad del siglo
XX, ha tocado fondo. Lo relevante ha sido la mutación de las ideologías
seculares tradicionales (dominantes en los parámetros de la guerra fría), uno
de los fenómenos más contundentes de nuestro tiempo, entendiendo por ello
su sustitución por formidables construcciones (o más bien re-construcciones)
culturales de matriz religiosa, cultural-lingüística, étnica u otras, como fuerzas
de movilización colectiva. La novedad no estriba en los fundamentos de dichas
matrices (de hecho son propiamente premodernas) sino en el contexto en el
que esta vez operan, lo cual multiplica geométricamente sus efectos sociales,
y las interacciones entre los actores implicados. Aquí sí que el 11 de
septiembre ha introducido una novedad importante, pero que no consiste en
que ha actuado un grupúsculo terrorista islamista, de identidad musulmana en
su versión más radical, sino en algunos aspectos muy concretos: la estructura
del grupo, su consideración estratégica del uso de los medios de comunicación,
el perfil del terrorista suicida, el tipo de reivindicación a-concreta, y por ello
innegociable.12Es decir, su transnacionalidad.
En este terreno, algunos autores, a la búsqueda de un referente único como
motor de las masas, se han apresurado a construir una ecuación falsa (o al
menos no totalmente cierta): los criterios de identificación colectiva de tipo
ideológico político tradicional, como la clase social, el marxismo-leninismo, etc,
se han visto sustituidos por un único criterio de identificación colectiva: la
identidad del grupo (es de suponer que desde una perspectiva étnica, religiosa,
lingüística, u otras). El criterio identitario siempre ha existido, en el sentido de
que los individuos han buscado (o se les ha proporcionado) una serie de
mecanismos para su identificación subjetiva con el colectivo al que pertenece.
Por ello, en el siglo XX se ha visto como colectivos humanos enteros han
adherido, de un modo u otro, a procesos subjetivos colectivos de matriz
ideológica secular, de tipo social, institucional, político, etc. Pero el mecanismo
de identidad colectiva sigue funcionando socialmente hoy como ayer, con la
diferencia, a mi parecer, de que lo que caracteriza el momento actual es,
precisamente, la dificultad para el predominio de un único mecanismo de
identificación. El espacio geopolítico de Asia central es un buen ejemplo, no de
esta afirmación sino de su refutación: la variedad y escala de lealtades y
11
Aunque la Política Exterior de Estados Unidos desde el 11 de septiembre pudiera sugerir lo contrario.
De hecho no disponemos aquí del espacio necesario, pero en este tema es preciso hacer dos precisiones:
la primera es la importancia de distinguir entre Islam, fundamentalismo e islamismo, y la segunda, Bin
Laden corresponde a la tercera ola de islamismo radical de los últimos 25 años.
12
21
prioridades a que se enfrentan, desde el punto de vista de la lealtad y la
adhesión activa un tadjiko, un uzbeko, un pakistaní o un iraní son más diversas
de lo que podemos pensar.
Además, se puede dar por cerrado el fallido debate sobre el supuesto mundo
unipolar. No estamos en un mundo unipolar, sino con varios centros de poder,
de naturaleza funcional distinta (militar, económica, ideológica) y no sometidos
a dinámicas pautadas o sujetos a reglas formales. El sistema internacional no
parece estar re-estructurándose de un modo jerárquico vertical, sino que por el
momento está en una dinámica de tanteo (situación siempre
desestabilizadora), en base a confrontaciones de bajo o alto nivel basadas
(suponemos) en un cierto cálculo racional (en términos riesgo/beneficio).
Estamos igualmente en una etapa en la que los diversos actores del sistema
están intentando marcar el territorio (según la terminología del mundo animal y
su lucha por el control del territorio, la caza, el agua y los recursos). Las
relaciones entre Rusia y Estados Unidos, entre China y los dos anteriores, o las
vacilaciones de Europa ante todos, son señales, síntomas, pero poco más. La
crítica del unipolarismo, del sistema basado en un centro de poder imperial,
requerirá toda nuestra energía intelectual durante mucho tiempo, si en verdad
queremos avanzar en la comprensión del mundo del siglo XXI. ¿Por qué? Pues
porque por comodidad intelectual, o por inercia, tendemos a aceptar cada señal
de acto de poder que hace Estados Unidos, como prueba de dos conclusiones
falsas: la primera es que si el mundo fuera realmente unipolar, quien detenta el
poder podría hacer siempre lo que quiere en todos los ámbitos, desde la
política a la economía. ¿Controla alguien la famosa volatilidad financiera global
(principal fuente de inseguridad económica en el mundo contemporáneo)? la
respuesta es no. otro ejemplo: en Oriente Medio, ¿hace Israel lo que quiere
Estados Unidos? ¿o es al revés? Si es lo segundo, ¿por qué? , a menos que
aceptemos volver a la teoría de juegos, al dilema del prisionero y del carcelero,
o al teoría de la disuasión del débil al fuerte?
Y sobre todo, la famosa y recurrente afirmación de la crisis de la soberanía de
los estados debe ser cuidadosamente evaluada, pues se ha sobreestimado su
dimensión y se llegó incluso a dar por supuesto que culminaría en su simple y
llana desaparición. Y esto es, por ahora, falso. Por tanto hay que enfocar esta
crisis con otros criterios. Entre ellos evaluar su significado en términos de
erosión, de desvalorización relativa, de modificación de sus efectos. Pero la
centralidad del actor estatal en el sistema internacional no puede darse por
cerrada, entre otras cosas porque desde el punto de vista normativo, el Estado
sigue siendo irremplazable (de momento), y su control sobre las organizaciones
internacionales sigue siendo determinante. Por tanto, toda formalización de
acuerdos, de tendencias al orden, en el sistema internacional, ha de pasar y
seguirá pasando por la concertación entre estados13. La cuestión estructural de
fondo, en el momento actual del sistema internacional, es precisamente la de
cómo resolverá el Estado (y un actor afín y dependiente de aquél: las
Organizaciones Internacionales) sus relaciones complejas, conflictivas, etc con
actores más transnacionales¸ que por su naturaleza operan en el sistema a
13
Pensemos, por ejemplo y por su actualidad, en el caso Pinochet y la emergencia de una jurisdicción
penal internacional.
22
escala internacional de modo desestabilizador. Pero también con actores
atípicos desde el punto de vista jurídico-formal, pero que generan dinámicas
interactivas muy complejas: justamente los EDF.
Por supuesto conviene añadir dos reflexiones más. La persistencia de las
guerras (o conflictos de uno u otro nivel), y de la limitada, muy limitada,
capacidad de acabar con ellas desde fuera, seguirá siendo una componente
estructural del sistema mundial. Incluso las intervenciones militares más
necesarias, o más ineludibles, no siempre conllevan la garantía de que sea
posible la gestión política de su fase post-militar. Pero tampoco el balance
actual permite sostener radicalmente la tesis contraria. A saber, que nunca, en
ningún caso ninguna de las intervenciones habría servido para nada. Por
tortuosa que haya de ser la demostración, alguna relación de causa a efecto
hay entre las intervenciones militares en los Balcanes y, la posterior aparición
de procesos democratizadores en Croacia y en Serbia. O la decantación final
del caso de Kosovo, que no se puede ni analizar ni entender al margen de lo
sucedido exactamente entre 1987 y 2008 entre Belgrado y la provincia kosovar.
A la vez, la sobrecarga de Naciones Unidas, o el exceso de solicitación de la
llamada comunidad internacional, ha tocado techo, y el balance es
contradictorio. Por tanto, vamos a asistir a un reflujo del voluntarismo
humanista y universalista que ha afectado a la opinión pública internacional en
los años 90. La exigencia de Estados Unidos de un gran consenso
internacional en determinadas materias, por ejemplo la lucha contra el
terrorismo, entra en crisis antes de empezar porque viene acompañada, por
imposición de Estados Unidos, de que ello funcionaría en la práctica mediante
coaliciones a la carta, es decir, contra según quién se hará de una manera, en
según que casos, de otra. Y en muchos casos no se actuará. No hace falta ser
un gran jurista para entender que esta aproximación choca frontalmente con
una exigencia indispensable para que el uso de la fuerza, de aplicarse, vaya en
el sentido de un mejor orden global: la fuerza, basada en la ley, debe apoyarse
en el principio de igualdad (ante la Ley) y de generalidad en su aplicación
(sanciones y fuerza). Con otras palabras, casos iguales, similares o analógicos,
deben ser tratados igual. El doble estándar es el principal desmentido de las
expectativas que el derecho humanitario ha llegado a suscitar durante la
década de los noventa.
Sigue además abierto el debate sobre la crisis del concepto de seguridad, así
como la dificultad teórica para revisarlo y renovarlo. O si se prefiere, la
incapacidad para ir más allá de la afirmación según la cual el concepto de
seguridad dominante durante el sistema bipolar (y que no se reduce,
precisamente, a su dimensión militar convencional y/o nuclear) se colapsó en
1990 y no ha encontrado elemento de sustitución. Ahora bien, el concepto
tradicional de seguridad se ha colapsado, pero no ha desaparecido, porque en
ausencia de un concepto alternativo operativo, y ante un sistema en el que
dominan las incertidumbres, se vuelve a colar por la ventana: a falta de una
doctrina política de seguridad, persiste el criterio de tener al menos un brazo
armado. La polémica en curso sobre la PESC no saldrá de sus límites actuales
sino se aborda la cuestión de fondo: ¿al servicio de que doctrina de uso, de
que visión estratégica del mundo por parte europea, está o estará dicho brazo
armado? Carlos Alonso Zaldivar ha opinado con autoridad en relación a esta
23
cuestión14. La posición de la Unión Europea en la crisis de Oriente Medio desde
los inicios de la segunda intifada (septiembre 2000), ilustra a la perfección el
techo al que ha llegado, por el momento y hasta nueva orden, la expectativa de
una política exterior y de seguridad común europea. Paradójicamente, puede
darse que se avance más en una política común de defensa, que en la PESC
como tal. ¿Por qué? porque a modo de política de defensa Europa está
construyendo los instrumentos organizativos, jurídicos y militares de una fuerza
operativa común. Pero de ello no se deriva que se avance en el terreno de la
decisión política común. En otras palabras, ante una situación de crisis de
decisión política, paradójicamente se definen antes los medios que los fines.
Estos tres últimos elementos (la revitalización y re-centralización del actor
Estado en el sistema mundial, la persistencia de los conflictos y el aumento de
sus variedades, así como la dificultad de construir un nuevo modelo de
concepto securitario factible, no sólo doctrinal), enlazan por supuesto con la
esencia del problema al que nos estamos refiriendo como novedad relativa en
el sistema: los Estados de Facto.
Para volver al referido Working Paper de Scott Pegg, su aproximación (y no
olvidemos que es un texto de 1998, muy anterior a 2001) tiene interesantes
ventajas metodológicas, más allá de los límites de su definición del caso EDF.
Plantea cuatro aspectos clave que deben tenerse en cuenta a la hora de
abordar los estudios de caso:
a) ¿Cuál es el impacto de los EDF en lo que el autor denomina Sociedad
Internacional? Nosotros preferimos el concepto de Sistema Político
Mundial, más operativo desde la lógica metodológica del concepto de
“World Politics” 15, pero a los efectos de la reflexión del autor, la pregunta
es relevante, y el balance de las respuestas, complejo.
b) ¿Cómo se relaciona la Sociedad Internacional con los EDF?
c) La cuestión del Derecho Internacional Público y los EDF.
d) ¿Tienen los EDF alguna utilidad para la Sociedad Internacional?
En sus conclusiones, el autor afirma en síntesis los siguientes extremos.
Por un lado, el número limitado de casos reales de EDF los relega de algún
modo a un fenómeno periférico en el sistema internacional, aunque de ahí
no debe deducirse que el impacto político y a veces económico de algunos
de los casos en las relaciones entre actores estatales, a escala regional o
global, no pueda ser muy importante (el interminable contencioso sobre la
República Turcochipriota, por ejemplo). En segundo lugar, la sociedad
internacional (terminología del autor del Working Paper) ha adoptado tres
actitudes según los casos: actitud activa para socavar o debilitar algunos
EDF; ignorar otros EDF; buscar alguna forma de acomodo pragmático –que
no formal—con otros casos de EDF. Más complejo es el tema de la
dimensión jurídico-formal del problema que se plantea. El caso de Somalia
es espectacular: el derecho internacional, Naciones Unidas, la OUA,
14
El País, 28 de febrero de 2002.
FS Pearson y JM Rochester, Relaciones Internacionales: situación global en el Siglo XXI, Mc Graw
Hill, 2004. También: J. Baylis & S. Smith (eds), The Globalization of World Politics: an Introduction to
International Relations, Oxford University Press, Oxford, 1997.
15
24
reconocen sólo aquello que no funciona, el Estado somalí; e ignoran
aquellos subsistemas políticos que, en comparación, tienen un grado de
eficiencia (para empezar, hacia sus poblaciones respectivas) en
comparación muy superior, Somaliland y Puntland. En principio, lo que
caracteriza por definición al EDF es su falta de reconocimiento pleno (es
decir, como pleno sujeto del derecho internacional, como Estado soberano),
pero ello no cierra por completo la puerta a algún tipo de capacidad de
relación. Por ejemplo, en algún supuesto de conflicto abierto, y a través de
la invocación del Derecho Internacional Humanitario, la comunidad
internacional ha actuado (siempre bajo en paraguas del criterio de
provisionalidad) aunque el balance de algunos casos sea muy polémico (por
citar uno: a partir del final de la guerra del Golfo de 1991, el EDF kurdo
establecido a través de la invocación del Derecho Internacional Humanitario
y la creación de las zonas de exclusión aérea subsiguientes. Por último,
Scott Pegg sostiene ya en 1998:
“En contraste con la actitud prevalentemente negativa y hostil hacia este
tipo de entidades (los EDF), nuestro argumento es que los EDF pueden, en
algunos casos y desde ciertos puntos de vista, producir resultados
beneficiosos.”
Y más adelante añade:
“Lo que se afirma es que estas entidades no son soluciones óptimas, pero
los EDF en situaciones concretas no deben ser vistas sólo como costes,
sino que en ocasiones aportan beneficios a la sociedad de estados... Su
estatus inherentemete nebuloso tiene el beneficio adicional que por si
mismo no cierra la puerta a futuros arreglos o acuerdos en el problema o
conflicto (del que han emergido).”
En realidad, lo que este autor afirma, con razón, es que los EDF deben ser
analizados como síntomas de problemas reales, deben buscarse las
relaciones causales que los han creado, y sobre todo, no debe abordarse su
juicio –al menos en sede académica y científica—desde la perspectiva
exclusiva del paradigma jurídico formal. Si en sí mismo puede llegar a ser
limitativo, este criterio formal se apoya sobre un suelo de fragilidad vidriosa,
pues reposa sobre el exceso teórico de considerar que en el sistema
internacional, y sobre todo caso en situaciones de conflicto, el criterio de
legalidad y el de legitimidad coinciden o son idénticos, y son autosuficientes.
Y este punto de vista es abiertamente discutible desde varios territorios: el
de las ciencias sociales, el del derecho, el de la ética, y el de la eficacia de
la política para resolver conflictos.
Entre otras cosas, porque en su fase actual, los EDF se sitúan en un
Sistema Político Mundial en plena mutación, que en otras páginas 16 he
intentado definir desde el concepto de “transición global”. Pero en los
sucesivos sistemas internacionales empíricos históricamente anteriores al
actual, fenómenos parecidos o similares a los EDF ya han existido.
Siguiendo un criterio convencional, los sucesivos sistemas internacionales
16
Orden y Desorden a escala global, Editorial Síntesis, Madrid 2006, Capítulo 2, “Sistemas
internacionales empíricos y transiciones globales”, pags 39 y sig.
25
correlativos a la aparición y consolidación del Estado Moderno (primero en
su versión de Estado Absoluto, y luego en las sucesivas versiones de
Estado liberal-representativo) son: el sistema de la Paz de Westfalia (siglo
XVII); el sistema post-napoleónico del Congreso de Viena (1814) y su
evolución hasta el estallido de la I Guerra Mundial; el sistema de la
Sociedad de Naciones (1920/1939); y el sistema de Naciones Unidas, en
sus dos etapas, la etapa del Sistema Bipolar, y el actual sistema en
transición. De hecho, los protectorados, los territorios administrados, el caso
de Suiza con Napoleón, el de Bosnia Herzegovina y el Imperio
Austrohungaro, los mandatos de tutela de la Sociedad de Naciones, incluso
la descolonización tiene algunos episodios que se emparentan con la
emancipación territorial basada en la exigencia de la obtención del estatus
de Estado soberano, con fórmulas supuestamente transitorias de
administración externa.
En todo caso, las novedades habrá que buscarlas en algunas especificidades
del actual sistema global en transición y en mutación. La sensibilización hacia
este tipo de problemáticas ha hecho proliferar múltiples iniciativas que en
muchos casos siguen siendo poco conocidas, cuando no ignoradas, no ya por
el gran público, sino incluso por académicos y especialistas. Por ejemplo, es
interesante el caso de UNPO (Unrepresented Nations and Peoples
Organization)17, que tiene los siguientes miembros:
Miembros de UNPO:
Abkhazia
Aboriginals of Australia
Afrikaner
Ahwazi
Assyria
Balochistan
Batwa
Buffalo River Dene Nation
Burma
Buryatia
Cabinda
Chechen Republic of Ichkeria
Chin
Chittagong Hill Tracts
Circassia
Cordillera
Crimean Tatars
East Turkestan
Greek Minority in Albania
Hmong
Hungarian Minority in Romania
Inkeri
17
Ver www.unpo.org,
26
Inner Mongolia
Iranian Kurdistan
Iraqi Kurdistan
Iraqi Turkmen
Kalahui Hawaii
Karenni State
Khmer Krom
Komi
Kosova
Maasai
Mapuche
Mari
Mon
Montagnards
Nagalim
Nahua Del Alto Balsas
Ogoni
Oromo
Rehoboth Basters
Sanjak
Scania
Shan
Sindh
Somaliland
South Moluccas
Southern Azerbaijan
Southern Cameroons
Taiwan
Tibet
Tsimshian
Tuva
Udmurt
Vhavenda
West Balochistan
West Papua
Zanzibar
Se puede considerar que la lista es extravagante, tiene criterios confusos en los
que se superponen reivindicaciones comunitaristas, de identidades colectivas,
con reivindicaciones clásicas de tipo soberanista con reclamación territorial.
Pero en todo caso es ilustrativa de la pluralidad de casos y situaciones que se
consideran habilitadas para plantear sus reivindicaciones. Como lobby no es
actor irrelevante, su web muestra sus múltiples actividades, pero además, el 15
mayo de 2008, y con el apoyo de las Alliance de los Liberales y Demócratas
Europeos (ALDE), organizó una conferencia en el Parlamento Europeo, con
tres paneles de intención muy significativa. El primero planteaba la cuestión de
la dimensión internacional del los EDF. El segundo se centraba en las
dimensiones económicas, sociales y de seguridad que se plantean en casos
27
específicos de EDF; y el tercero ponía sobre la mesa la cuestión de la
Gobernanza y la Democracia en los EDF.
En la Introduction a su documento fundacional y de afiliación, UNPO afirma:
“The Unrepresented Nations and Peoples Organization (UNPO) is an
international, nonviolent, and democratic membership organisation. Its
members are indigenous peoples, minorities, and unrecognised or occupied
territories who have joined together to protect and promote their human and
cultural rights, to preserve their environments, and to find nonviolent solutions to
conflicts which affect them.
Although the aspirations of UNPO Members differ greatly, they are all united by
one shared condition – they are not adequately represented at major
international fora, such as the United Nations. As a consequence, their
opportunity to participate on the international stage is significantly limited, as is
their ability to access and draw upon the support of the global bodies mandated
to defend their rights, protect their environments, and mitigate the effects of
conflict.
In today’s world where over 90 percent of conflicts are intra-state, UNPO has
been established to fill this gap, providing an international forum through which
its Members can become effective participants and contributors to the
international community. In an increasingly interdependent world it is ever more
important that those who continue to be denied their rights or remain excluded
be given an opportunity to present their case. UNPO works therefore to address
the consequences of marginalisation, working with its Members to promote their
democratic causes, to provide information, and to articulate creative and
nonviolent strategies for progress, above all however, UNPO works to ensure
their voices are heard.”
En 2007, otro ejemplo, el tema de los EDF aparece en el 47 º Congreso Anual
de la International Studies Association, en Chicago, en un texto de Erol
Kayman 18, en el que plantea la siguiente hipótesis, que el autor aplica luego al
contencioso de Chipre:
“An ongoing political question is whether or not to engage separatist entities.
The proliferation of de facto states in Euroasia and the growing realization that
most of these conflicts may not be resolved in the near term gives rise to
questions of policy. However, what may be overlooked is the role of
international organization in de facto state building, thus lessening the degree of
legal or political asymmetry prevalent between metropolitan states and the
secessionist entities. Engagement imposes a framework on the de facto state,
but it may also provide incentives for the (formerly) secessionist entity to
engage international organizations.”
18
Erol Kayman, “Socializing De Facto States into International Regimes and De Facto States Engaging
International Regimes”, paper presentado en el 48º Congreso anual de la International Studies
Association, Chicago,2007.
28
Incluso una fuente como Wikipedia, –dejemos de lado algunas reacciones
hostiles superficiales de corte seudo-académico— en su versión inglesa incluye
sustantivas informaciones sobre esta problemática, que pueden orientar al
investigador y facilitar su progreso hacia fuentes adicionales 19, partiendo del
triple criterio de distinguir entre:
a) EDF no reconocidos,
b) EDF no reconocidos internacionalmente, pero sí por otros EDF no
reconocidos,
c) EDF con reconocimiento internacional limitado, y EDF con
reconocimiento internacional mayoritario:
De entre las contribuciones más completas adía de hoy, con todo, una muy
significativa es la obra colectiva de Tozun Bahcheli, Barry Bartmann y Henry
Srebrink 20, en la que abordan los casos más conocidos del mundo actual, pero
con una introducción y un capítulo inicial 21 en los que proponen un esquema
teórico de mucha utilidad. Por un lado constatan que hay un cambio estructural,
coincidiendo con el cambio de siglo (del XX al XXI) que se deriva del derrumbe
del mundo bipolar, cambio que definen como la crisis de la forma convencional
de soberanía estatal. Es verdad que después de 1945 y hasta 1975 aparecen
muchos estados (el número total de estados practicamente se multiplica por
tres), y que incluye algunos casos de partición de territorios en estados
diferentes, pero en general esta proliferación va ligada a la descolonización
(India y Pakistan, Israel y Palestina, los dos vietnams). En otros no tiene
relación con la descolonización, sinó más bien con la lógica del balance of
power t(las dos alemanias, las dos coreas), pero una dinámica ligada a la
guerra fría era la de buscar acomodos jurídico-formales a este tipo de
situaciones, por mucho que las partes implicadas en general fueran reticentes
al reconocimiento mutuo. Pero a partir de 1990, la desintegración de la Unión
Soviética y de la Yugoslavia federal de Tito abren la principal fuente de casos
contemporáneos de EDF, de mayor o menor duración, así como queda abierta
la cuestión de cómo puede la comunidad internacional (aceptemos el término
en su acepción más convencional: Naciones Unidas y otras Organizaciones
regionales intergubernamentales, como la Unión Europa, Osce). Sin embargo,
los casos de Somaliland y Puntland, posteriores al mundo bipolar, y desde
luego a la descolonización clásica, plantean excepciones singulares, junto al de
Eritrea y Etiopía, aunque este último caso tiene sus raíces en el modo como se
distorsionó en su momento en calendario y modalidad de descolonización
previsto por y desde Naciones Unidas. Ante la afirmación muy extendida de
que las fronteras entre estados son artificiales sobre todo en Africa, hay que
tener en cuenta que no es en este continente donde se dan la mayoría de
casos de EDF. Se dan en Africa muchos casos en los que la autoridad del
Estado no controla efectivamente la totalidad del territorio, pero ese es un
estadio distinto de este tipo de problemas. Por ejemplo, los más recientes
ejemplos de violencia étnica en Kenya y en Zimbawe en 2008 tienen que ver
con otras variables de inestabilidad política, vinculadas ambas al momento
19
http:en.wikipedia.org/wiki/ list of unrecognized countries.
Tozun Bahcheli, Barry Bartmann y Henry Srebrink (eds), De Facto States: the quest for soverignity,
Rotledge, Londob & New York, 2004.
21
Introduction y Political realities and legal anomalies, op.cit.
20
29
electoral, como momento álgido de la competición por el poder político
institucionalizado en el Estado. Pero que no se traducen (al menos de
momento) en creaciones de EDF ni en tentativas secesionistas explícitas. Y en
el extremo contrario, cabe considerar que la RASD (República Arabe
Democrática Saharui), siendo una reivindicación legítima, de hecho el último
caso de descolonización pendiente según el modelo ONU de los años 1960 a
1975, no ha llegado a reunir las condiciones (entre otras de control territorial)
de un EDF. Incluso cabe considerar que su caso tuvo una derrota estratégica
cuando no se impuso de forma clara en el seno de la Organización para la
Unidad Africana (OUA) en los años que van de 1975 a 1990.
Los citados autores afirman que se dan al menos dos condiciones previas en
todos los procesos de aparición de EDF: ante todo una forma estatal
preexistente, reconocida formalmente por el derecho internacional y dotada de
todos los atributos inherentes a ello. Por supuesto, dicha entidad estatal ha
entrado en crisis por causas internas o externas (o ambas). En segundo lugar,
una composición población heterogénea, con cleavages explícitos de
diferenciación (étnica, religiosa, lingüística, etc) entre los diferentes grupos de
población, a lo que se puede añadir que el traumatismo del conflicto postestatal suele ser correlativo a la mezcla o superposición de dichos grupos
sobre el territorio. Ejemplo contrario (aunque sobre todo demuestra que lo
crucial es la voluntad política de las partes), es el de Checoslovaquia y su
partición política rápida y pacífica en dos estados soberanos: República Checa
y Eslovaquia. A su manera, los autores se remiten incluso al caso irlandés,
donde la población no católica y unionista estaba concentrada en los “seis
condados”, esto es, el Ulster, Irlanda accede a su independencia en 1921.
Estos dos ejemplos ilustrarían la hipótesis de que, cuando los distintos grupos
poblacionales están previamente distribuidos de modo homogéneo y
diferenciado en el territorio, ello facilita la separación pacífica.
Naturalmente, los autores también subrayan una evidencia adicional. Para que
tengan éxito, los EDF necesitan imperativamente “durar en el tiempo”, y en casi
todos los casos ello depende de dos posibilidades. La primera es que un actor
externo, estable, próximo y fuerte o relativamente fuerte (es decir con
capacidades disuasorias), adopte el EDF como asunto de interés propio.
Ejemplo irrefutable: la Rusia postsoviética en relación a los tres problemas de
Georgia, Abjasia, Osetia del Sur y, en cierto modo Adjaria. O el más obvio
todavía de Transnistría, en el caso de Moldavia. El primero de todos los casos
que producirá la crisis de la Urss, justamente, se produce todavía bajo su
jurisdicción, y es el de Alto Karabaj entre Azerbaijan y Armenia, y aquí la
vinculación se produce con éste último Estado antes de que llegue a ser
soberano (la crisis y conflicto armado se inician ya desde 1988/89, cuando
Armenia y Azerbaijan eran Repúblicas federadas de la Urss). La segunda
opción depende de que una organización internacional relevante (la propia
ONU, la Otan, en ciertos casos la Osce, u otras, como la Oficina del Alto
Representante (OHR) en Bosnia Herzegovina después de los acuerdos de
Dayton de noviembre de 1995) se haga cargo del caso, en principio de modo
temporal, hasta llegar a una decantación del problema a través de múltiples
variantes. Uno de los casos más interesantes de estudio es, y seguirá siendo,
el de Kosovo, y el Plan Ahtisaari es un paradigma de la complejidad de la carga
30
transferida a la comunidad internacional a la hora de resolver este tipo de
supuestos.
En síntesis, en sus conclusiones, estos autores abordan los casos de
Chechenia (que en mi opinión son otro supuesto específico de intento de
secesión, que no alcanza los parámetros de un EDF), Kosovo, la República
Turco-chipriota, Somaliland, Puntland, Abjazia, Transnistria, República Srspka,
y Montenegro (por supuesto, antes de alcanzar su plena soberanía). Abordan
igualmente otro caso que en mi opinión responde más bien al concepto de
quasi-state, o mejor incluso, al de no entidad plena, como es el de Palestina,
que exigiría por si sola varios trabajos monográficos, pero que no entra en el
supuesto de la definición de EDF 22.
En un interesante seminario internacional de UNDP23, se pusieron sobre la
mesa varios elementos a tener en cuenta acerca de como gestionar las
situaciones post-conflicto en las que, muy frecuentemente, aparecen como
actores relevantes o centrales los EDF. Ante todo la relación entre actores
estatales, organizaciones regionales y procesos de gestión post-bélica, que se
convierten de facto o de iure en procesos de construcción de estados (statebuilding processes), que a su vez son situaciones en las que la lógica jurídicoformal y la lógica de intereses políticos divergen o entran directamente en
colisión. Se puso de relieve que las herencias históricas invocadas por las
partes, con ser relevantes para la comprensión de los orígenes del conflicto,
suelen ser usadas para distorsionar la lógica negociadora, o simplemente para
aparcarla indefinidamente (las actitudes de Milosevic en los casos de Bosnia
Herzegovina y de Kosovo –en particular cuando la negociación de Rambouillet
de 1998—son un caso de manual). Estos procesos van vinculados a dinámicas
de transición, que aplicadas a sistemas políticos de tipo estatal o para-estatal,
son heterogéneas en sus modalidades y sobre todo en sus ritmos. La acción de
quién actúe como comunidad internacional, en este tipo de situaciones, ha de
tener múltiples facetas, pero ha de centrarse en la triple capacidad de
mediación, disuasión e imposición (en particular de deadlines en cuanto a toma
de decisiones). Y sobre todo:
“To be effective, international actors should get in earlier and stay longer. In
Terms of the chronological scope of international engagement in post-conflict
state-building, recent experiences reveal that international actors often
intervene too late and depart too early. ...
... Just as important to success, is the international community’s decision not to
withdraw immediately following achievement of (usually self-defined) short-term
goals”.
Una de las conclusiones finales es obvia, como encrucijada analítica y
metodológica:
22
Ver a este respecto Gresh, A, Billion, D (eds), Actualites de l’Etat palestinien, Editions Complexe,
Paris 2000, publicado justo en el momento de máximo optimismo sobre el proceso de paz de Oslo.
23
“UNDP Workshop report, “Rebuilding post-conflict scoities: lessons from a decades of global
esperience”, New York, 19-21 septiembre 2005.
31
“In an era of globalization, the experiences of societies emerging from crisis and
conflicts highlights the importance of statehood and state institutions as
frameworks for promoting human security, welfare and the rule of law”.
En casos de desintegración o crisis destructiva de estados previamente
existentes y reconocidos, estas estrategias no pueden ni reponerse no
proponerse desde la simple invocación de derechos históricos que –de seguir
al pie de la letra las versiones de las partes implicadas en un conflicto—se
contradicen entre sí, ni tampoco desde la simple llamada a la aplicación del
“derecho de sucesión” de los estados, que no son (salvo supuestos
excepcionales de consenso entre las partes) la forma para gestionar el
proceso, sino en todo caso para darle forma ante la comunidad internacional
una vez los procesos secesionistas han concluido o al menos alcanzado una
fase irreversible.
Aunque de momento todavía limitada, comparada con otros campos de la
Ciencia Política y las Relaciones Internacionales, esta temática va creciendo y
tiene aportaciones significativas, tanto en el campo de las publicaciones, como
en tanto que centro de interés para think tanks y centros especializados, lo cual
es significativo 24. Sería de desear que en nuestra comunidad académica el
interés por este tipo de fenómeno creciera en paralelo. Una de sus virtudes es
que vuelve a subrayar la relevancia (extrema) del actor Estado en el centro del
análisis del sistema político mundial, obliga a replantearse la variedad y
complejidad de tipologías de sistemas políticos de tipo estatal y subestatal a
efectos de la política internacional, y a profundizar en los esfuerzos por renovar
las teorías disponibles. En si mismo, ello no resuelve el problema del desfase
recurrente entre instrumental analítico disponible ante un objeto de estudio (el
sistema mundial actual) en fase de mutación acelerada, pero al menos tiene el
mérito de plantearlo en toda su dimensión.
Capítulo 2
Regionalismo y estabilización en Asia
Pere Vilanova
24
A modo de ejemplo, y sin ánimo de exhaustividad: “Enquete sur les etats non reconnus”, Dossier en Le
Courrier International, nº 841, enero 2007. Web de “The Institute for State Effectiveness”:
www.effectivestates.org ; “La Securite Humaine et l’Etat fragile”, Revue de la Securite Humaine, Issue 3,
Febrero 2007; “Nagorno-Karabach: risking war”, International Crisis Group, Europe Report nº 187,
noviembre 2007; Governance Indicators: a user’s guide, documento de la Comisión Europea y el UNDP
Oslo Governance Center, 2004, en www.undp.org/oslocenter ; “La Osce y la promoción de la
democracia: ¿una misión en punto muerto?”, Jos boonstra, Working Paper nº 44, Fride, octubre de 2007.
32
El regionalismo está en auge en los estudios internacionales, tanto en cuanto a
monografías, como en el ámbito de lo que académicamente se conoce como
“area studies” (o “estudios regionales”).
La aplicación de la hipótesis del auge o emergencia de los subsistemas
regionales como factor de estabilización en el sistema internacional, aplicado al
caso de Asia-Pacífico, requiere varias líneas posibles de investigación y de
debate.
En primer lugar, el debate sobre regionalismo, aunque no es nuevo en si
mismo, se enmarca actualmente en el contexto de un sistema internacional en
mutación, dentro de una dinámica de transición global prolongada, de la que
hay pocos precedentes empíricos. Aparcado, por poco productivo, el debate de
si el mundo es unipolar o es multipolar, la atención debe desplazarse a los
conceptos de orden y desorden, estabilidad e inestabilidad, actores y
procesos.25
En segundo lugar, es útil profundizar la noción de poderes emergentes, pero se
aplica restrictivamente sólo a actores estatales, India, China, Indonesia, etc. Sin
embargo, otros poderes emergentes, a nivel regional sobre todo, se dejan
sentir y crean redes y condicionantes para los actores estado. Obsérvese que
la
dinámica
regional
puede
cristalizar en
Organizaciones Regionales
formalizadas (Asean) o en simples procesos no institucionalizados, pero cuya
funcionalidad en el sistema es necesaria (el “grupo de los seis” en el tema
nuclear de Corea del Norte: Rusia, EEUU, China, Japón y las dos coreas).
En tercer lugar, todo ello ha cobrado mayor importancia a la luz del fracaso de
la tan anunciada reforma de Naciones Unidas, pues el año del 60 aniversario
(como sucedió en 1995, cuando el 50 aniversario) se cerró con un fracaso total,
en el que por cierto tuvo un papel importante la demostración de China y varios
estados de Asia Pacífico para vetar –con carácter indefinido—la presencia de
Japón en el Consejo de Seguridad como miembro permanente (aunque sin
derecho del llamado “veto”). No se trató sólo del veto chino, no fue necesario,
sino que Naciones Unidas prefirió no alienarse un poder emergente
25
Pere Vilanova, “El Estado y el sistema internacional”, en Manual de Ciencia Política, M.
Caminal (ed), Tecnos, 2006.
33
genuinamente regional aunque no formalizado institucionalizado, desde Corea
hasta Singapur, de perfil hostil a Japón por razones históricas bien conocidas.
Por último, Asia Pacífico ofrece varios aspectos interesantes como casos de
estudio multidireccionales. Una posibilidad podría ser (no es el objeto de estas
páginas) la comparación de las transiciones Soviética y China, su influencia
regional respectiva y su impacto en el sistema global. Otra, otras transiciones
exitosas como la de Indonesia, a la que haré referencia, vinculada no sólo a su
emergencia regional, sino a su rol fundamental dentro del mundo musulmán y
su dramática condición de víctima del terrorismo transnacional de matriz
islamista.
Andrew Hurrell y Louise Fawcett consideran que el regionalismo y las
organizaciones regionales pueden contribuir positivamente de cinco maneras
diferentes a promover el orden y la estabilidad en la región26. En primer lugar,
los cambios en el sistema internacional han dejado en manos de los estados la
responsabilidad sobre el orden regional. El regionalismo empezó a cobrar
relevancia a causa de la ‘regionalización’ de la seguridad internacional, cuando
finalizó el período de Guerra Fría, y las grandes potencias se vieron libres de la
responsabilidad de desarrollar una función global y de utilizar los conflictos
regionales como parte de una competición política. Una segunda contribución
de las organizaciones regionales se relaciona con su papel como proveedoras
de legitimidad internacional: especialmente importante hoy en día en que la
cooperación internacional depende de niveles cada vez mayores de intrusión
en la jurisdicción exclusiva de los estados. En tercer lugar, los partidarios del
regionalismo aseguran que es más fácil negociar acuerdos eficaces
regionalmente. Cuarto, teóricos de pensamiento liberal mantienen que la
integración económica creciente inhibe las posibilidades de un brote de
conflicto e incrementa los mecanismos para resolverlo: primero, aumentando
los costes materiales del conflicto armado, y en segundo lugar, proporcionando
el marco dentro de el cual pueden emerger las nuevas identidades colectivas y
las
nuevas
formas
de
cooperación
institucionalizada.
Finalmente,
el
26
Fawcett, Louise y Hurrell, Andrew, Edit., Regionalism in World Politics, Oxford University
Press, Oxford, 1995.
34
regionalismo puede contribuir al orden ya que representa un espacio donde se
pueden mitigar los conflictos étnicos, nacionalistas o entre estados.
En los últimos años, la dinámica en el Sudeste Asiático ha estado marcada por
un creciente proceso de ‘regionalización’, con el relanzamiento de la Asociación
de Naciones del Sudeste Asiático, ASEAN. Fueron, sobre todo, factores
externos de tipo económico, político y estratégico los que impulsaron la
creación de la ASEAN en agosto de 1967 y su posterior desarrollo.
M. Sanchez Moreno cita al embajador de España en Tailandia, Juan Manuel
López Nadal: “la dialéctica de la unidad frente a la diversidad y la necesidad de
combinar la afirmación de la soberanía de los nuevos estados –esencial para
los movimientos nacionalistas que los originaron- con los imperativos de una
integración reclamada por la propia supervivencia de los mismos, determinan el
rasgo a mi juicio más particular del proceso de integración representado por la
ASEAN.”
27
Los ‘padres fundadores’ de la ASEAN nunca buscaron promover la disolución
de las soberanías nacionales de sus Estados con la integración regional; bien
al contrario, la filosofía que inspira el proceso es que a través de la
configuración de un conjunto regional con capacidad para superar los retos
internos y externos se podrá garantizar la supervivencia de los estados ante los
desafíos que puedan surgir.
Pero coincidiendo con el trigésimo aniversario de la ASEAN, se inició la grave
crisis económico-financiera en Tailandia, que se extendería por toda la región,
afectando de forma especialmente grave a Malasia e Indonesia. Sus efectos se
extendieron más allá de la ASEAN y alcanzaron a Corea del Sur y a la
economía japonesa. A parte de los efectos económicos, la crisis también
provocó un fuerte impacto social y político, ya que los dirigentes del Sudeste
Asiático habían intentado legitimar sus regímenes autoritarios con el fuerte
crecimiento económico de las dos últimas décadas.
27
Farrés Martínez, Oriol, coord., Anuario Asia-Pacífico, Barcelona, 2005.
35
En este contexto, la ASEAN procedió a culminar su ampliación, con Laos y
Myanmar en 1997, y Camboya en 1999. Una ampliación que, junto con
Vietnam que se había incorporado en 1995, acentuaba los desequilibrios
económicos y políticos entre los miembros fundadores más Brunei y los recién
llegados, con monolíticos sistemas comunistas y golpes de estado. Ante la
grave crisis económica, la ASEAN fue incapaz de actuar de manera eficaz y
coordinada, dando una imagen negativa sobre su viabilidad como organización
de cooperación económica. A finales de los noventa se debatió sobre la
necesidad de cambiar los modos de actuación de la organización,
caracterizados por la flexibilidad institucional y normativa, el carácter voluntario
y no vinculante de sus acuerdos, y el respeto máximo a los asuntos internos de
sus socios. Pero el compromiso entre nacionalismos en el que se inspiran los
principios de la ASEAN hacen inviable el uso de la ingerencia.
En cuanto a la cuestión de los conflictos regionales, hay que tener en cuenta lo
siguiente. En la actualidad existen conflictos internos en la región ASEAN aún
por resolver que tienen relación con contenciosos fronterizos terrestres, como
los existentes entre Myanmar y Tailandia o Camboya y Vietnam, así como
conflictos de límites marinos y explotación de recursos, como los vigentes entre
Indonesia y Vietnam, y entre Malasia y Tailandia. El contencioso sobre zonas
en el Mar de China Meridional en torno a las islas Spratly, ricas en recursos
energéticos, afecta a cuatro estados de la ASEAN –Filipinas, Malasia, Brunei y
Vietnam- además de a China y a Taiwan. Ninguno de estos contenciosos, pero,
parece amenazar la estabilidad regional.
Persisten otro tipo de conflictos no resueltos que sí que constituyen fuente de
preocupaciones para la ASEAN y sus estados miembros, por el riesgo que
pueden comportar para la seguridad del Sudeste Asiático. Estos contenciosos
son el de la península de Corea, el posible conflicto entre Beijing y Taiwan, y el
enfrentamiento entre India y Pakistán sobre Cachemira. Con el Foro Regional
ASEAN, ARF, se pretende crear un marco de confianza y de diplomacia
preventiva, para poder abordar la solución de contenciosos específicos.
36
En cuanto al reequilibrio de poder entre las principales potencias en AsiaPacífico, cabe resaltar algunos aspectos. Las principales relaciones de poder
en Asia-Pacífico se desarrollan en torno al triángulo formado por Estados
Unidos, China y Japón. Otros actores internacionales también influyen en los
equilibrios de la región pero en menor grado, como Rusia, India, Australia o una
Corea hipotéticamente reunificada.
En el Sudeste Asiático preocupa el agravamiento de la rivalidad entre los dos
colosos de Asia Oriental, China y Japón. En la subregión, China ha
incrementado su grado de influencia en los últimos años a costa de Japón.
Beijing se adelantó a Tokio en la propuesta de crear con la ASEAN una gran
zona de libre comercio para el 2010 y obligó a la japoneses a hacer una oferta
semejante. Además, China se siente mucho más cómoda que Japón en el
nuevo foro ASEAN+3, que reúne a los diez estados ASEAN y a los tres
grandes países del Nordeste Asiático: China, Japón y Corea del Sur. Por otro
lado, Washington ha mostrado su desagrado por la celebración de un foro al
que no ha sido invitado, y Japón no tiene más remedio que aceptarlo si no
quiere dejar a la ASEAN en manos de su gran rival chino. Eric Teo Chu Cheow
, secretario del Consejo del Instituto de Asuntos Internacionales de Singapur,
SIIA, destaca que “para construir estabilidad en su región inmediata, garantizar
la sostenibilidad económica y la paz social, y evitar el cerco estratégico de
China por parte de los Estados Unidos y sus aliados asiáticos, Beijing ha
desplegado una intensa diplomacia para construir su propio sistema de aliados
y amigos por toda la zona de Asia-Pacífico. Como ejemplo, el papel de Beijing
en las conversaciones a seis partes con la participación de Corea del Norte”.
Chu Cheow habla incluso de una “Doctrina Monroe” inspirada en China, para
construir su propio “sistema” o coalición en el Sudeste Asiático, porque Beijing
incluso podría considerar la organización de un sistema de seguridad asiático a
semejanza de Europa.28
La ASEAN, por su parte, utiliza esas rivalidades para mantener un equilibrio
entre las potencias y evitar el predominio de alguna de ellas, como ya hizo
durante el período de la Guerra Fría. Estas rivalidades podrían convertirse en
28
Farrés Martínez, Oriol, coord., Anuario Asia-Pacífico, Barcelona, 2005.
37
conflictos abiertos entre esas grandes potencias, como por ejemplo un
contencioso entre China, por un lado. Y Japón y Estados Unidos, por el otro, en
relación a Taiwan o a la península de Corea.
Otras dimensiones del regionalismo en Asia
Como indica con acierto el corresponsal en Asia de La Vanguardia, en un
momento en que Irak actúa sobre la potencia americana como un agujero
negro que absorbe toda su atención, China y Rusia han tejido un contrapeso
eficaz a la ambición americana por amarrar, aun más, el control de las dos
grandes zonas energéticas del mundo
La Organización de Cooperación de Shanghai (OCS) comienza a ser algo
serio. Implicando a seis países miembros, cuatro ex soviéticos de Asia Central,
más China y Rusia, es una de las mayores organizaciones regionales del
mundo. Cuando la OCS, entonces el “quinteto de Shanghai”, se fundó, en
1996, Shanghai era una ciudad en obras. Hoy podemos constatar que esta
gran organización está afirmando un enorme espacio de autonomía y
contrapeso en el mundo.
La OCS representa a una cuarta parte de la población mundial, y va a más. Si
se incluye en la cuenta a India, Pakistán, Mongolia e Irán, los países que han
acudido como “observadores” a la cumbre anual de esta semana, esta
organización euroasiática de matriz chino-rusa, reúne al 44% de la población
mundial. El Presidente de Afganistán, también ha sido invitado, y en el otro
extremo continental, el bielorruso Lukashenko está llamando a la puerta para
ser admitido.
La OCS no hace más que desmentir que no es una “OTAN de oriente”, y que
sus relaciones militares, “no apuntan contra ningún país”. El problema es que
su mera existencia ya significa que al poder global de Estados Unidos le están
saliendo enormes agujeros. Junto con la otra gran realidad asiática, la ASEAN,
la OCS recuerda, “urbi et orbe”, que el mundo se organiza al margen de
Washington.
38
El eje de este fenómeno es China, la creciente necesidad de energía de los dos
grandes “en desarrollo” (China e India), así como la bonanza de los altos
precios del crudo, que permiten a Rusia elevar la voz y el listón de sus
ambiciones internacionales, para poner coto al entrismo de Estados Unidos y la
OTAN en sus patios traseros de Afganistán y el Caspio. Todo eso topa con el
expansionismo militar de Estados Unidos.
En un momento en que, en palabras del analista Michael Klare, Irak actúa
sobre la potencia americana como, “un agujero negro que absorbe toda su
atención”, China y Rusia han tejido un contrapeso eficaz a la ambición
americana por amarrar aun más el control de las dos grandes zonas
energéticas del mundo, el Golfo Pérsico y la cuenca del Caspio, en medio de
los cuales se encuentra Irán, cuarto productor mundial de petróleo. La OCS, a
la que pertenecen también Kazajstán, Kirguizstán. Tadjikistán y Uzbequistán,
es pieza esencial de ese contrapeso. La ausencia de empresas americanas en
Irán, supone enormes oportunidades para chinos e indios, que mantienen un
consenso energético considerable.
Washington, y Europa, están empeñados en la estéril presión contra Irán, por
perseguir, ese país, lo que en Israel, no es delito: tener armas nucleares en
Oriente Medio. Se intenta marginalizar a Irán, convertirlo en un paria
patrocinador de terroristas, pero, eh aquí al Presidente Ahmadinejad, arropado
por varios grandes en Shanghai, entrevistándose con Putin y Hu Jintao, y
pidiendo, en un discurso retransmitido en directo por la televisión china, que la
OCS sea, “una organización poderosa que sirva para bloquear las amenazas e
injerencias, ilegales y brutales, de diferentes países”.
La presencia del Presidente iraní en la cumbre, y su solicitud de ingreso en la
organización, cuya siguiente cumbre quiere que se celebre en Teherán, ha
escocido en Washington. La Secretaria de Estado Condoleezza Rice, telefoneó
al ministro de exteriores chino Li Zhaoxing para expresarle su disgusto. El 3 de
junio, desde Singapur, Donald Rumsfeld ya había dicho que le chocaba, “que
se invite a Irán, una de las principales naciones terroristas del mundo, a formar
39
parte de una organización que dice estar contra el terrorismo”. “Si
consideráramos que es un patrocinador de terroristas, no le habríamos
invitado”,
respondió
el
jefe
de
la
OCS,
Zhang
Deguang.
China y Rusia invalidan por completo el escenario euro americano de las
sanciones contra Teherán en el Consejo de Seguridad de la ONU. En todo el
mundo se constata “el factor norcoreano”; que el que tiene la bomba nuclear no
es invadido como lo han sido Yugoslavia, Irak o Afganistán, así que la lógica es
aplastante.
Si Occidente quiere algún día hablar en serio de la no proliferación nuclear, lo
que implica predicar con el ejemplo, tanto en Oriente Medio como globalmente,
ya se verá, mientras tanto, Irán proporciona el 13% de la importación de crudo
a China, y está negociando un millonario contrato con Pekín para desarrollar el
yacimiento de gas de Yadavarán. En julio, la OCS se dirigió directamente a
Estados Unidos para que pusiera fecha a la retirada militar de las tropas que
desplegó en Asia Central, en 2001 con la excusa de la “guerra contra el
terrorismo”.
La presencia de India como observadora también es muy irritante para
Washington, cuyo plan era convertirla en ariete contra China en Asia. Pero las
relaciones entre Delhi y Pekín mejoran. Tras el arreglo de la disputa fronteriza
con Rusia, China está avanzando mucho en ese mismo capitulo con India.
“No consideramos a China una amenaza, ni ellos a nosotros”, dice el ministro
de defensa indio Pranab Mujerjee. Y Pakistán, descontento con el trato de favor
nuclear que Washington ha concedido a India, recibe motivos adicionales para
acercarse a la Organización de Shanghai: también ha pedido ser miembro
pleno de ella y se muestra favorable a llevar el gas iraní a China por un
oleoducto a través de su territorio.
En la OCS son pocas las naciones “democráticas”: ninguno de sus miembros lo
es y solo dos de los observadores merecen tal etiqueta. También es cierto que
la desconfianza entre sus miembros, empezando por China y Rusia, por no
hablar de los “observadores adversarios”, India y Pakistán, es enorme. Sin
mutua confianza y cierta democracia, es muy difícil forjar una integración
40
estrecha. Al mismo tiempo, los intereses comunes contra el intento americano
de continuar en Irán la caótica y agresiva escalada por controlar recursos
energéticos globales, tanto en el Golfo Pérsico como en la cuenca del Caspio,
son considerables. Y la falta de democracia interna, en China y Rusia, no
impide que su discurso internacional sea mucho más democrático e integrador
que el del hegemonismo.
El comunicado conjunto aprobado por la cumbre de Shanghai habla de
configurar la OCS como, “un buen ejemplo de dialogo entre civilizaciones”. Se
propone, “un modelo no confrontacional de relaciones internacionales,
desmarcado de la mentalidad de guerra fría”, decidido a apoyar la
multipolaridad y el papel central de la ONU, como, “organización internacional
más representativa” y salvaguarda del “orden en la ley internacional”. De paso,
se dice que el próximo Secretario general de la ONU, “debería ser un asiático”.
En un mensaje claramente dirigido a las repúblicas situadas entre China y
Rusia, se dice que los estados miembros de este club, “no integrarán ninguna
alianza u organización internacional que perjudique la soberanía y la integridad
territorial de otros miembros. No es una OTAN de oriente, desde luego, pero es
un espacio autónomo en clara expansión, que irrita sobremanera en
Washington.
Como bien indica Rafael Poch, la Organización de Cooperación de Shanghai,
ilustra lo que el sociólogo Immanuel Wallerstein describe como pesadilla del
Departamento de Estado norteamericano, “la preocupación porque su voz ya
no es escuchada en el mundo con el respeto y el miedo de antes”. Esa es la
razón por la que, pese a la presencia de casi 900 periodistas estos días en
Shanghai, los grandes medios de comunicación globales, americanos y
europeos, apenas han dedicado atención a ese importante evento.
La cuestión de las transiciones en Asia: Indonesia como paradigma.
41
Antes del trágico protagonismo que ha tenido con el Tsunami, Indonesia
afrontó en el 2004 el reto de organizar elecciones legislativas y presidenciales,
importante hito de su vida política desde la caída de la dictadura de Suharto y
las convulsiones que marcaron el inicio de la transición. El acontecimiento era
de enorme importancia, aunque en Europa pasó relativamente desapercibido,
si lo comparamos con la atención prestada a otras elecciones, como por
ejemplo las de octubre en Afganistán. Y desde este punto de vista, podemos
considerar Indonesia como un referente, un caso de estudio dentro de un
proceso complejo que afecta a otros países del área Asia-Pacífico como
Malasia, Tailandia u otros.
Indonesia es un país asiático de gran valor estratégico. Con más de doscientos
millones de habitantes, y con algo más de ciento cincuenta millones de
electores, el primer país musulmán del mundo es un reto que viene a
recordarnos, por ejemplo, la importancia sociológica y política del Islam
asiático. Los países musulmanes más poblados del mundo actual son, por
orden decreciente, Indonesia, Pakistán, India (con sus ciento treinta y ocho
millones de musulmanes), Bangla Desh y Turquía: ninguno es árabe, todos son
asiáticos.
Organizar unas elecciones democráticas, abiertas y competitivas, en un país
que apenas está saliendo de varias décadas de una férrea dictadura militar, no
es fácil. Indonesia, desde este punto de vista, sigue empeñada en una
ambiciosa transición, y los indonesios se merecen que está transición llegue a
buen puerto, al menos tanto como los españoles, los chilenos o los checos
merecimos en su día un buen final a las nuestras.
Además, no hay que olvidar que el contexto de estas elecciones se veía
ensombrecido por la sombra del terrorismo. En 2002 (Kuta, Bali), en 2003
(Jakarta-Hotel Marriot) y en 2004 (Jakarta, Embajada de Australia), el
terrorismo golpeó Indonesia con furia. Pero desde occidente tendemos a
pensar en Indonesia como un territorio en el que Al qaida recluta terroristas, y
donde organiza atentados contra Australia. Pero fueron todos ellos atentados
también contra la transición indonesia. ¿Por qué sucede esto? Sin duda, sería
42
una
pésima
noticia
para
el
terrorismo
islamista
que
en
un
país
sociológicamente musulmán (aunque coexisten en él varias minorías como los
cristianos, los hindúes y los chinos), fuera posible la consolidación de un
régimen político de democracia representativa, pluralista y secular, a pesar de
las limitaciones y déficits democráticos que pudiera conllevar. Es un riesgo
inaceptable para Al Qaida.
Hay signos de que esta transición va por buen camino. Las elecciones han sido
un test ineludible, condición necesaria aunque no suficiente. Ya en 1999 hubo
unas primeras elecciones legislativas que fueron relativamente abiertas y
competitivas, pero las tensiones políticas, religiosas, culturales y sociales,
después de décadas de dictadura, desembocaron en episodios de un elevado
grado de violencia. Al final, de aquel proceso electoral salió algo parecido a un
sistema de partidos, un cierto sistema parlamentario, aunque sometido a
fuertes liderazgos unipersonales (Megawati Soekarnoputri, por ejemplo) y a
una considerable corrupción.
En comparación, las elecciones de 2004 han tenido un rendimiento netamente
superior. Ante todo, los tres episodios electorales fueron tranquilos, sin
incidentes significativos. Hubo algunos aquí y allá, pero un muy riguroso
dispositivo de observación electoral (a cargo de la Unión Europea y otras
organizaciones internacionales y nacionales), permitió llegar a la conclusión de
que la violencia política organizada con fines de sabotaje electoral fue nula.
Incluso en lugares con cierta tensión, como Aceh, Sulawesi, Kalimantan o
Papua, la tónica fue la misma. Los partidos pudieron competir libremente, los
medios de comunicación (públicos y privados) cubrieron con bastante
objetividad los eventos, el acceso a ellos fue considerablemente abierto a las
diversas candidaturas. No hubo intimidación a los votantes, los órganos
electorales (los equivalentes de nuestras Juntas electorales de zona,
provinciales o central) actuaron con gran profesionalidad, eficacia y, como
también la policía y el ejército, con total neutralidad. Se podría añadir que la
compleja normativa electoral, en todas sus variantes, estaba técnicamente bien
elaborada, era exacta y rigurosa, y sobre todo, fácil de interpretar y aplicar a
43
nivel de calle, es decir, de colegio electoral, tanto para los votantes como para
las mesas electorales y los observadores de los partidos.
De las legislativas de abril emergieron varias señales positivas. Sobre todo, una
composición del Parlamento significativamente distinta de la del Parlamento
saliente. Es decir, hubo alternancia, de modo que ahora podemos hablar de un
sistema de partidos susceptible de ser ubicado en el espectro clásico “Derecha,
centro, Izquierda”, por supuesto con todos los matices necesarios, por ejemplo,
la “izquierda” parlamentaria indonesia se correspondería con una corriente muy
moderadamente socialdemócrata en nuestro parlamento. Pero sobre todo,
competían veinticuatro partidos, de los que sólo tres se presentaban como
explícitamente confesionales, y al final la suma de sus electores no llegaba al
18% del total, lo cual quiere decir que el 82 % del electorado indonesio, aun
siendo sociológicamente musulmán, optó por formaciones políticas seculares,
laicas. Las presidenciales confirmaron ampliamente estas tendencias.. El
ganador, Susilo BangBang, era el “outsider”, el recién llegado, su partido sólo
sacó el 8% de votos en las legislativas (pero era totalmente nuevo), y sin
embargo acabó derrotando por 60% a 40% a la todopoderosa Megawati,
presidente saliente.
Estas últimas elecciones, por tanto, deben ser analizadas en la perspectiva
histórica apropiada. Las reformas constitucionales aprobadas por la MPR en
sus sesiones de 1999, 2000, 2001 y 2002 han dado lugar a una nueva
Constitución que pone la soberanía en manos del pueblo; crea la Cámara de
las Regiones (DPD) que junto al Parlamento (DPR) componen la MPR;
establece la elección directa del presidente y vicepresidente de la república por
sufragio universal; crea el Tribunal Constitucional; regula las elecciones y las
autoridades regionales; e introduce un nuevo capítulo sobre los derechos
humanos.
Se partía de un sistema centralizado, en que la única autoridad electa radicaba
en el Parlamento nacional. Por tanto, se ha acometido un proceso de
descentralización que implica, además de la participación de las regiones en el
proceso legislativo nacional a través de la mencionada DPR, la elección de
44
asambleas regionales y municipales, vía de participación popular y fuente de
legitimidad democrática en todos los niveles de gobierno.
El ejército también ha sufrido una transformación a través de las sucesivas
reformas constitucionales. Las antiguas fuerzas armadas, ABRI, que incluían a
la policía, tenían una doble función (dwifungsi) constitucional, militar y política,
que se reflejaba en el encuadramiento de los militares en funciones políticas y
administrativas (kekariaan) y en los 75 escaños de su grupo parlamentario,
reducidos a 38 en 1999, en compensación por la prohibición de participación
electoral de sus miembros. Las funciones constitucionales del Ejército Nacional
de Indonesia (TNI) se limitan a la defensa de la integridad y soberanía del
Estado, sin escaños ni grupo parlamentario. Mientras tanto, la Policía Nacional
Indonesia que es ahora independiente de las fuerzas armadas, está definida
como instrumento del Estado para el mantenimiento de la seguridad y el orden
público. A pesar de ello, las funciones para casos específicos no están bien
definidas ni delimitadas entre los dos cuerpos, sobre todo en las intervenciones
relacionadas con la lucha contra el terrorismo y los conflictos regionales. Por su
parte, los miembros del ejército siguen teniendo un notable prestigio político,
como demuestra el hecho que todos los partidos desean tener a exmilitares en
sus filas, empezando por dos de los tres principales candidatos a la presidencia
en 2004, entre ellos el vencedor de las urnas.
Capítulo 3
45
Afganistán y la lucha global contra el terrorismo: parámetros
históricos.
Pere Vilanova
La cuestión del terrorismo transnacional
La proliferación de las redes extremistas y terroristas se debe a factores tanto
nacionales como internacionales. Mientras que algunos yihadistas quieren
establecer por ejemplo un Estado Islámico en Indonesia, un número cada vez
más reducido de ellos desea crear un califato islámico que abarque parte del
Sudeste Asiático (Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur y Tailandia). Pero
cada vez más, los yihadistas se ven impulsados por el entorno internacional, y
quieren trasladarse a Irak o Afganistánpara luchar contra el ejército
estadounidense. La invasión de Irak por parte del gobierno norteamericano, y
más recientemente el papel jugó Washington en la intervención israelí en
Líbano, ha incrementado la amenaza del terrorismo. En estos momentos, el
centro de gravedad del terrorismo en el Sudeste Asiático se encuentra en el sur
de Filipinas, donde se situan los campos de adiestramiento de terroristas, y en
Indonesia, donde los ideólogos extremistas reclutan miembros para unirse a
una docena de grupos yihadistas, incluyendo Jemaah Islamiya.
Las redes extremistas y terroristas de Indonesia están instigadas y financiadas
por fuentes externas, por tanto, la responsabilidad de combatirlas debe ser
compartida por todos los gobiernos del Sudeste Asiático y de la comunidad
internacional en general. La cooperación en materia antiterrorista entre los
países de la ASEAN se ha incrementado desde el primer atentado de Bali, pero
sigue siendo insuficiente la provisión de una adecuada ayuda antiterrorista a
los estados más afectados, Indonesia y Filipinas. Ha sido efectiva, a pesar de
todo, la ayuda recibida por los socios externos: Australia, Japón y Estados
Unidos.
46
En respuesta a los atentados de Bali, donde Australia perdió tantos
ciudadanos, Canberra desarrolló su política antiterrorista en el exterior, con la
oferta de apoyo continuado para crear una estrategia antiterrorista sólida en
Indonesia. La mayor parte de esta ayuda se ha utilizado para formar a la policía
indonesia a nivel táctico y operativo. A través del Centro de Cooperación Legal
de Jakarta, Jakarta Centre for Law Enforcement Cooperation, JCLEC, de
Semarang, la policia federal australiana y la policia indonesia han formado
conjuntamente a varios miles de oficiales de policía, miembros de los servicios
de inteligencia y otros profesionales para combatir el terrorismo. Pero debido a
la gran extensión de Indonesia, es necesario invertir en capacidad y potencial
antiterrorista especialmente fuera de la isla de Java.
Indonesia por otro lado está intentando responder a la pregunta ¿se puede
construir
una
democracia
predominantemente
representativa
musulmanas,
pero
efectiva,
en
multiculturales,
sociedades
multiétnicas
y
plurilingüísticas, en el umbral del siglo XXI? Malasia por su parte está en su
propia versión del intento, mientras que en Tailandia o en Filipinas, los
musulmanes viven su experiencia como minoría. Como en todas partes, la
respuesta no la tiene Al Qaida, sino que vendrá de estas mismas sociedades
complejas, con un potencial económico fenomenal, y su voluntad de consolidar
formas políticas abiertas, legitimadas por vía del sufragio, con alternancia,
único marco en el que la famosa invocación a la tolerancia es poco relevante
porque la pluralidad social y política se expresa objetivamente en las
instituciones. Debemos prestar mucha más atención al área Asia-Pacífico,
desde la óptica de las transiciones, no sólo como tigres económicos, ni desde
una visión simplista y reduccionista del Islam.
Es esencial profundizar en todo ello y en el contexto global, por su lugar en la
geopolítica del terrorismo transnacional de matriz Al Qaida. En efecto, los
atentados del 11 de septiembre de 2001 habrán marcado una época, sea cual
fuere el nivel de retórica que se use para describirlos: la primera guerra del
siglo XXI, la tercera guerra mundial, etc. Pero hay que evitar los excesos
estructuralistas, y sobre todo los excesos de lenguaje.
Ha pasado tiempo
47
suficiente, a estas alturas, para evaluar su impacto y ver, por ejemplo, aquello
que no han sido dichos atentados. Para analizar la apresurada afirmación de
que produjeron un cambio estructural en el sistema bipolar. Un cambio
estructural, en este sentido, comparable al que produjo la caída del Muro de
Berlín en 1989, cuando –al menos simbólicamente— escenificó el fin del
mundo bipolar. De hecho, cuatro años después del 11 de septiembre del 2001,
es perfectamente posible evaluar si las previsiones iniciales más comunes,
eran exageradas, alarmistas y desajustadas.
No podemos, decentemente, hablar de tercera guerra mundial, porque es un
insulto a la inteligencia de la gente, y a la memoria de los 75 millones de
muertos que las dos primeras (guerras mundiales) sumaron, i porque tal
afirmación tiene más de exorcismo que de análisis. Precisamente en mayo de
2005, las conmemoraciones del 8 de mayo (fecha oficial de la Rendición del III
Reich), los medios de comunicación han tenido ocasión de rememorar las
dimensiones reales de aquella hecatombe y devolvernos, no sin esfuerzo, a un
mayor sentido de la realidad y de la proporción.
No podemos hablar de la primera guerra del siglo XXI, porque estamos apenas
en el comienzo de este siglo, y francamente, no tenemos ni idea de qué nos
deparan los próximos noventa y pico en términos de guerra o violencia a gran
escala. Pero las hipótesis más credibles nos sugieren que lo peor está por
venir. Además, en el año 2001, el de los atentados, como el 2000, y como el
2002, el 2003 y el 2004 por cierto29, el mundo contempló una media de treinta y
cinco a cuarenta conflictos armados de intensidad diversa. Como en la década
de los noventa, de promedio, con una continuidad y persistencia muy
alarmante. Precisamente, aquello que podemos hacer es poner las cosas en su
justa perspectiva y ponderar su proporción, que ya es de por sí lo bastante
dramática.
29
Ver a este respecto la publicación: “Alerta 2005: informe sobre donflictos, derechos humanos
y construcción de paz”, Escola de cultura de la Pau- Medicos Sin Fronteras, Editorial Icaria,
Barcelona 2005. Su periodicidad anual es un instrumento imprescindible para seguir la
conflictividad en el mundo con datos empíricos.
48
Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, los estudios sobre terrorismo nos
muestran diversas variedades de este fenómeno, pero en el tramo final del
Siglo XX todas ellas pueden extrapolarse en dos 30.
La primera sería el terrorismo de invocación nacionalista, con una base
territorial definida y con un proyecto finalista con igualmente una base territorial
definida, y un objetivo político explícito, generalmente centrado en la
independencia desde un Estado propio que conllevaría la amputación del
Estado en el que se produce el fenómeno (o su variante de los años de la
descolonización: la independencia de la potencia colonial):ETA, IRA, Tamiles
de Sri Lanka, musulmanes en Banda Aceh (Indonesia), son ejemplos
convencionales de ello. La definición se centra, como puede verse, en el
criterio del objetivo final del grupo tomado en consideración, considerando
secundario (o subsidiario) el hecho de que estos grupos tienen o han tenido,
por necesidad, vinculaciones internacionales, apoyos externos, bases de
retaguardia en países extranjeros, financiación y tráfico de armas de tipo
transnacional. Pero todo ello, como parte del utillaje táctico, no porque su
estructura, naturaleza, programa y horizonte final sean globales. De hecho,
comparado con hace treinta o cuarenta años, algunos analistas piensan que
esta variante de terrorismo (con independencia del mayor o menor fundamento
de alguna de sus causas estructurales), está en declive en relación a otras
formas de terrorismo. Una de las razones se deriva de que el ciclo de las
descolonizaciones históricas, que en su día legitimaron –incluso en sede de
Naciones Unidas—el concepto de Movimiento de Liberación Nacional (y
similares), se ha cerrado. Las posibilidades de amputación de los estados
existentes es escasa o baja, no tiene ni tendrá el apoyo de Naciones Unidas.
La segunda variante: el terrorismo de matriz transnacional, ya sea por sus
modos de reclutamiento, ya por su objetivo finalista, ya sea de modo genérico
ya de modo explícito. Lo cierto es que desde finales de los años sesenta, la
30
De hecho hay otra variante significativa: el terrorismo de Estado, pero las dimensiones de
este breve texto no pemiten entrar en ello. Merece ser tratado aparte, sobre todo porque resulta
relativamente más sencillo: está identificado el sujeto (tal o cual Estado), y es muy claro el
referente de condena (el derecho que el propio estado afirma representar, y que vulnera tanto
en su dimensión interna como internacional).
49
matriz medioriental (es decir, Oriente Medio como referencia de fondo) ha sido
portadora de diversos fenómenos terroristas, que tienen su contexto, sus
causas estructurales y sus propias dinámicas. Ello no se confina literalmente al
mundo musulmán o árabe. Por ejemplo, en relación más o menos directa o
manipuladora con la causa palestina, es muy relevante el caso de Ilich
Ramírez, más conocido como Carlos, venezolano de nacionalidad y con varios
alemanes en sus filas. Tuvo vinculaciones con algunos grupos palestinos, pero
ahora sabemos que también con los servicios secretos de la República
Democrática Alemana. Pero su carrera, iniciada en 1975 en Paris, acabó en
1998 en Khartum, donde el régimen sudanés permitió que el contraespionaje
francés lo detuviera y lo llevara a Francia, donde ha sido juzgado y condenado.
Su discurso ideológico de fondo, era la lucha antiimperialista, pero cuando
secuestro en 1976 a la plana mayor de Opep (Organización de países
productores de petróleo) en Viena, pidió la liberación de algunos presos en
Alemania y mucho dinero.
Es un buen ejemplo de esta transnacionalidad, tanto por el reclutamiento de
sus miembros, como por sus campos de actuación y sus objetivos finalistas, de
los que siempre conviene que algunos sean concretos (la causa palestina) y
otros más difusos en el tiempo (la “lucha antiimperialista”). Los campos de
actuación: en los años sesenta, setenta y ochenta hubo actos terroristas a gran
escala en muchos países: Francia, Gran Bretaña, Austria, Alemania, Grecia,
Pakistan, Líbano. La invocación ideológica: este tipo de grupos, en los años
reseñados,
invocaban
más
o
menos
artificiosamente
ideologías
revolucionarias, pero sobre todo seculares y al menos formalmente
progresistas: el naserismo o el baasismo, el marxismo leninismo, el maoismo,
el guevarismo, etc. Del Islam, hasta el advenimiento del Jomeinismo en 1979,
literalmente ni una palabra (se suele citar a los Hermanos Musulmanes de
Egipto, pero hasta el asesinato de Sadat en 1981 estaban prácticamente
inactivos desde hacía cuarenta años). Esto plantea una cuestión interesante:
cierto tipo de matriz transnacional, por tanto, no data del 2001, tiene décadas
detrás suyo, pero pueden haber cambiado algunos de sus parámetros
operativos. Por un lado, los medios utilizados, su impacto audiovisual a escala
global y en tiempo real. Por el otro, la ideología de reclutamiento, la motivación
50
de los activistas (ha de ser alta: hasta el suicidio), su capacidad de legitimación
interna y hacia su base social, en suma, los contenidos ideológicos de este
fenómeno, pueden ser a la vez totalitarios e intemporales, y cambiar según
etapas históricas. Desde 1980, como se ha visto, el islamismo radical y
militante ha presidido la escena, pero en realidad su capacidad expansiva
puede haber tocado fondo,
y sus núcleos activos, precisamente por ello,
haberse radicalizado 31.
Todavía es pronto para llegar a una única conclusión, pero será interesante ver
si el terrorismo que está detrás del 11 de septiembre y de sus secuelas (desde
Bali a Kenia, y desde Casablanca a Atocha), es tan innovador como se ha
dicho o está en una línea de continuidad con la perspectiva aquí planteada. El
propio INET (Instituto de Estudios Transnacionales de Córdoba, España) ya
hizo en su día una interesante reflexión sobre dicho fenómeno, que no vamos a
repetir32. Pero los elementos de continuidad son obvios: reclutamiento variado,
transnacional, aleatorio (aunque la condición de musulmanes es común en los
hasta ahora identificados y/o detenidos, es interesante notar la presencia de
franceses, belgas, británicos, algún español); búsqueda deliberada de un
impacto mediático (a la escala de los actuales medios de comunicación, más
potentes que los de los años setenta), transnacionalidad de las víctimas;
reivindicaciones contradictorias, ambiguas, concretas (que se vayan los
americanos de Arabia Saudí) o generalistas y difusas (la lucha contra los
“cruzados” y/o “occidente”). No hay propuesta de negociación, no hay un
discurso político convencional, pero hay un objetivo político permanente y
finalista.
Las diferencias también son numerosas, y, por ejemplo, es imprescindible
centrar también nuestra atención y nuestros debates en las consecuencias que
este fenómeno, en su versión actual, está produciendo en le terreno de las
políticas de respuesta, en el campo de la tentación involucionista de los
regímenes políticos (en el tema de los derechos humanos, principalmente), en
31
32
Tal es la tesis de Gilles Kepel en “Expansion et declin de l’Islamisme”, Gallimard, Paris 2000.
Ver IneTemas nº 22, año VIII, diciembre 2001, monográfico sobre el 11 de septiembre.
51
nuestra cultura política, y en el devenir social en la era de la globalización.
¿Momento histórico? Con toda seguridad.
Desde estas precauciones tan elementales como poco utilizadas, hablemos
del conflicto que sí existe, ha adquirido dimensión de paradigma, y tiene
relación directa con la alarma generada por el 11 de septiembre, y que no cabe
minimizar desde presupuesto ideológicos: el terrorismo. ¿Cuál es su rasgo
dominante desde la perspectiva de la novedad? De hecho su novedad dista de
ser evidente. El terrorismo no es nuevo, ha existido desde siempre: se trata del
uso de la violencia a gran escala, con una finalidad política expresa, y se basa
en una estrategia y en una o varias tácticas, tiene un mínimo de estructura
organizativa, y para durar en el tiempo depende de un cierto número de causas
estructurales. Esto es un intento de explicación descriptiva, no es una toma de
posición o de justificación moral. La parte moral es la (relativamente) fácil, pero
sería un error centrarnos, o centrarnos únicamente, en ella. El terrorismo es
condenable, debe ser condenado, y no cabe la neutralidad. Pero esta toma de
posición no puede ni debe ser un sustituto de la igualmente necesaria reflexión
política para entender el fenómeno, entre otras, no se entiende cómo, sin un
análisis adecuado, cabe pensar en políticas de acción colectiva para neutralizar
el terrorismo. Cuando Bush se limita a hablar del eje del mal, y propone
únicamente centrarse en la lucha contra el terrorismo a partir de actuaciones
sobre sus efectos, pero sin interesarse sobre sus causas, con la implícita
pretensión de que los efectos son una causa en si mismo, de que no hay
causas anteriores al acto terrorista, no hay contextos estructurales, sino
simplemente maldad moral, está obviando lo esencial y está evitando la
cuestión central del problema.
Ahora bien, en el debate que provoca el fenómeno del terrorismo, sobre en
círculos de personas relativamente politizadas, suele ser frecuente una especie
de precaución metodológica, que resulta totalmente incomprensible. En
muchos debates, la persona que interviene, empieza por curarse en salud
diciendo: “Se podrían decir muchas cosas sobre el terrorismo” , para a
continuación no decir ninguna o casi, y a continuación esgrimir un discurso,
este sí, explícita y contundentemente crítico con la o las políticas de respuesta
52
al terrorismo. Otra variante suele ser: “es muy difícil proponer una definición
clara de terrorismo, pero....” y a continuación, lo mismo que en el caso anterior.
Y es cierto que, como palabra de valor polisémico, de significados variables
según el sistema de valores y la cultura política de quien emite el juicio, la
pretensión de definir sus contenidos es complicada. No en vano, y amplios
sectores de la opinión desconocen este extremo, Naciones Unidas no dispone
sesenta años después de su fundación, de una definición expresa, unívoca,
jurídicamente vinculante, de la palabra terrorismo. ¿Por qué? Simplemente por
la imposibilidad, a lo largo de los años, de que los Estados miembros se
pusieran de acuerdo en una única definición, visto el valor relativo de los
argumentos de unos y otros, que en ocasiones eran literalmente antagónicos.
Cierto, inmediatamente después del 11 de septiembre de 2001, el Consejo de
Seguridad de la ONU produjo, por unanimidad, dos resoluciones sucesivas,
relativas al terrorismo, la 1368 y la 1373, creando esta última el Comité Contra
el Terrorismo, formado por los quince miembros del Consejo de Seguridad. Y
antes, ya existían doce tratados o resoluciones internacionales en materia
antiterrorista, desplegadas a los largo de los últimos treinta y cinco años. Pero
en realidad, el estudio detallado de estas decisiones muestra de nuevo las
limitaciones de Naciones Unidas y las del derecho internacional. Su eficacia
dependerá de la voluntad de los Estados miembros de la organización, y la
capacidad de decisión directa del Consejo de Seguridad seguirá siendo
tributaria con carácter general de las limitaciones que afectan al Capítulo VII de
la Carta de la Organización (relativo al uso de la fuerza). La otra dimensión
significativa es que estas resoluciones lo que hacen en realidad no es definir
qué es el terrorismo, sino (y ya es mucho), definir actos materialmente
violentos, ilegales, y que causan víctimas, y por tanto materialmente punibles
(en la lógica del derecho penal como expresión del derecho de coerción legal):
secuestros de aviones, de barcos, ataques a personal diplomático y a bienes y
legaciones diplomáticas, toma de rehenes, ataques contra aeropuertos, etc. Es
decir, políticas de respuesta a actos, siguiendo la lógica de lo que marcó el
auge del terrorismo transnacional (finales de los años sesenta).
Algunas conclusiones (2008) sobre el terrorismo transnacional:
53
1.- No se puede obviar el problema de la definición unívoca, explícita y sobre
todo, consistente a efectos jurídicos supranacionales. El término Terrorismo
sigue siendo polisémico, ideológico, sesgado, y a veces genera más confusión
que otra cosa.
2.-Variedad de definiciones. Naciones Unidas no ha conseguido nunca una
definición clara, precisamente por los debates políticos de los posibles
significados. Pero Naciones Unidas ha producido a la vez en las últimas
décadas más de una docena de resoluciones (convenios, etc) vinculantes
sobre acciones terroristas, esto es, sobre actos materialmente punibles
(secuestros de barcos, de aviones, ataques a sedes diplomáticas, delito
financiero). Esta es la vía más eficaz, pues es paralela a la lógica del derecho
penal en el Estado de Derecho: no juzga intenciones, ideas, ideologías u
horizontes programáticos, sino actos materialmente punibles. En mi opinión,
precisamente cuando se entra en la zona gris de definir cosas como apologías,
intenciones, etc es cuando el terreno se vuelve resbaladizo.
3.- En última instancia, no debemos pretender alcanzar la definición exacta y
universalmente aceptada del término terrorismo global, aunque tenga un uso
convencional generalizado en los medios, en la opinión, y a escala global.
Como
tampoco
debe
entrarse
demasiado
en
polemizar
con
las
“autodefiniciones” que dan de si mismo los grupos terroristas (luchadores por la
libertad, resistentes, martires, etc etc). De hecho ello nos recuerda la
importancia del lenguaje y de las palabras en este terreno, pues la violencia
política, como la coacción legal en el Estado de derecho, necesita de
legitimidad, apoyo social, y ello se busca en dos terrenos: la invocación del
lenguaje indicado, y cómo se aborda la relación entre fines y medios. Esto
último es el ámbito material donde se sitúa la línea de separación entre el
Estado de Derecho y todo lo demás.
4.- Es válida la diferencia entre los terrorismos de matriz “liberación nacional”
(Ira, Eta), de la de matriz “ideología revolucionaria” (Brigadas Rojas en Italia,
Banda Baader Meinhof en Alemania), de la actual matriz jihadista. Pero es una
diferencia obvia. Mucho más importante, al menos en el terreno de la
54
inteligencia, es buscar la máxima información en la variedad y fragmentación
de la “nebulosa Al Qaida” versus otras variantes de grupos armados como
Hamas o Hezbollah. El análisis debe ser político (es decir, establecer las
relaciones adecuadas entre causas, efectos y consecuencias) y debe evitar
que el supuesto análisis se vea sustituido por generalizaciones ideológicas. La
política de comunicación en relación a la opinión es otra cuestión que debe ser
tratada de modo diferente.
5.- En relación al jihadismo, conviene tener presente que nos afecta por tres
tipos de actividades: su capacidad de reclutamiento (en países mayoritaria o
totalmente musulmanes), su actividad de import-export de militantes terroristas,
y su “geografía de actos terroristas”. La primera cuestión, reclutamiento, se ha
ido desplazando hasta instalarse también en países no musulmanes (europeos
básicamente), pero con importantes bolsas de población sociológicamente
musulmana de origen. Aunque la cifra de reclutados sea numéricamente
ínfima, es un elemento potencialmente muy peligroso.
6.-Por otra parte, la “geopolítica” de los actos terroristas a escala global
muestra dos cosas: la primera es que se han cometido más actos terroristas en
países musulmanes que en Europa o Estados Unidos (desde Mauritania hasta
Filipinas, casi todos los países musulmanes han padecido el fenómeno), han
muerto muchísimos musulmanes en actos jihadistas, y ello debería ser
incorporado a nuestro análisis político y de comunicación. La Alianza de
Civilizaciones también pasa por explicar esto adecuadamente a escala global,
pues permite explicar que somos todos objetivo del terrorismo y somos todas
víctimas del terrorismo. Es una evidencia empírica. La segunda es que hay
amplias franjas del planeta donde el fenómeno es inexistente o se reduce a
casos muy específicos (amplias zonas de Eurasia y Asia Central, América
Latina, Africa Subsahariana –con la puntual excepción de Kenia).
7.- También en relación a la presentación mencionada, cabe tener reservas
sobre la evidencia del llamado “programa finalista” del jihadismo: el Emirato
Islámico Mundial o Universal. En efecto, desde el 11 S, el hecho es que Al
Qaída no ha conseguido derribar ningún gobierno, en ningún país del mundo
55
(árabe, musulmán u otro), no ha conquistado ningún Estado, y no es seguro
que ponerse en evidencia (como pasó en Afganistán con el régimen talibán)
mediante la toma del poder en un régimen político de un país concreto sea la
estrategia que buscan. Ello implica identificarse y significarse en una forma y
una estructura que, justamente, es la relativamente fácil de perseguir y
neutralizar. Nosotros pensamos en términos de que la máxima expresión de la
victoria
política
es
alcanzar
el
gobierno
de
un
Estado.
Ellos,
no
necesariamente.
8.-La estrategia de Al Qaída, o la de sus máximos dirigentes, es instalarse en el
tiempo como factor de inseguridad creciente y constante, para ir debilitando a
los que define como enemigos. Pero no necesariamente institucionalizarse. La
lógica del atentado de Bombay era otra: desestabilizar India, agudizar las
tensiones India-Pakistán, demostrar que pueden actuar a escala de guerrilla
urbana muy profesional, golpear el sector turístico, animar a sus supuestos
seguidores. Pero no hay una reinvindicación específica, no hay un programa de
negociación, no hay una oferta de mínimos o máximos, no hay otra estrategia
de la de los medios son los fines y viceversa.
9.- Un factor adicional a tener en cuenta es el peligro estratégico del aumento
de capacidad tecnológica de estos grupos, y su interacción con otras formas de
delincuencia global o transnacional (narcotráfico, ciber-crimen, delito financiero)
en torno a estas tecnologías más avanzadas. Aquí es donde la concertación
entre gobiernos, cuya capacidad tecnológica no es despreciable, es esencial.
10.- Puntualizaciones finales:
.- Inteligencia, anticipación, concertación política y social con las
estructuras naturales o tradicionales de los segmentos de población
musulmana en los países desarrollados y en concreto Europa.
.- Prudencia a la hora de mezclar el debate ideológico en los medios,
entre las élites políticas, en la propia opinión, con el análisis político por parte
de las instituciones y agencias apropiadas, que debe ser racional, basarse en
56
relaciones causales, y no anteponer las prisas del lenguaje a la de una
estrategia adecuada que deberá también instalarse en el factor tiempo, y que
será de larga duración.
.- No perder de vista, en esta estrategia basada en la adecuada relación
entre fines y medios, el balance de las diferentes políticas de respuesta al
terrorismo global. No se debe huir de este debate, porque su balance nos será
útil. Porque la opinión necesita estar informada de ello, a la hora de aceptar
pagar los costes de afrontar una larga campaña de lucha contra el terrorismo. Y
porque en ello radica precisamente nuestra fortaleza como modelo político y
social, y como forma de gobierno para sociedades cada vez más
heterogéneas, y sujetas a factores transnacionales percibidos como altamente
portadores de inseguridad (terrorismo, crisis financiera, cambio climático, y
otros).
El primer ejemplo de conflicto que siendo anterior a la matriz 11 de septiembre
es Afganistán, donde la Casa Blanca decidió probar la validez de la respuesta
militar al terrorismo de Al Qaida, con un resultado más bien atemperado. Este
país que entró en el nuevo siglo y milenio del modo más catastrófico posible,
de la mano del régimen talibán, de los atentados del 11 de septiembre, y de las
consecuencias que se derivaron de ello. Ninguna de las hipótesis acerca de lo
que pueda pasar en un futuro a corto y medio plazo es optimista, como muchos
unas son menos malas que otras. Se reducen a dos: más conflicto, y por tanto
más muerte y destrucción, o se va a una relativa estabilización, y la sociedad
afgana seguirá siendo en el laboratorio de un nuevos experimentos políticos y
sociales a escala de todo un pueblo. Pero sería un gran error pensar que las
desgracias de los hombres y mujeres de Afganistán han empezado con la
intervención norteamericana de finales de 2001, la formación del gobierno
Karzai, o en que los problemas empezaron en su día con la llegada al gobierno
de Kabul de este extraño fenómeno talibán, a mediados de los noventa.
Comenzaron mucho antes y han sido constantes a lo largo del último cuarto de
siglo, y sobre todo se ha visto convertido en territorio de transnacionalización
57
tanto para la agenda de Bin Laden, como para las políticas de respuesta
antiterrorista.
Cuando en la primavera de 1989, tal como había prometido públicamente
Gorbachov en febrero del año anterior, las tropas soviéticas abandonaron
Afganistán, los analistas afirmaban que después de casi diez años, la guerra
tocaba a su fin. Los más prudentes, sin embargo, pensaban que tan sólo se
cerraba una etapa del conflicto, y que simplemente éste continuaría a través de
un proceso de mutación. Hablando claro, la guerra civil duraría mucho más
tiempo. De modo que, si bien en 1989 nadie podía prever la aparición de los
talibán, no es menos cierto que las condiciones para una paz duradera eran
casi inexistentes. La guerra contra los soviéticos, desde diciembre de 1979
hasta marzo de 1989 no había unificado a las diversas facciones afganas, al
contrario.
Ante todo, pocos conflictos del mundo actual han mostrado una tal imbricación
entre aspectos puramente locales (guerra civil), una sociedad especialmente
fragmentada, una herencia histórica muy particular, y un cúmulo de ambiciosos
países vecinos, empezando por Irán, y sobre todo Pakistán, en su día
responsable último del fenómeno talibán. Nuestra mirada europea podría
pensar en Afganistán como un país a la vez simple y complicado. Simplicidad:
un pueblo musulmán sometido a reglas absurdamente estrictas por parte de un
gobierno de fanáticos, pero el Islam, ya se sabe... Volvamos la vista atrás,
después de la salida de los soviéticos. Complicación: ¿qué sabemos de la
sociedad afgana? ¿quiénes eran los talibán? ¿y quién luchaba contra ellos? ¿Y
ese tal Masud, quién fue?
La realidad, como suele suceder, es mucho más complicada que nuestros
prejuicios. La sociedad afgana está poblada de grupos etnolingüísticos
33
tan
variados como los pashtun, los beluches, los uzbecos, los tadjikos, los
turkmenos, los hazara, los kirghiz y los nuristani. Cada uno con sus tradiciones,
33
El término debe ser entendido de modo convencional, para designar grupos con antecedentes étnicos
claramente distintos según los especialistas, y cuyo criterio de identidad colectiva reside más bien en las
raíces distintas de sus lenguas, unque en última instancia todos se vinculan ya a la la herencia lingüística
turkmena, ya a la persa.
58
sus rasgos culturales y sus variantes linguísticas. Pero todos ellos, menos los
hazara que son chiitas, son musulmanes sunitas. El Islam, por tanto, no sólo ve
desmentida en Afganistán su supuesta vocación unificadora a escala mundial,
sino que no ha tenido capacidad alguna para imponerse, como cultura
compartida, a las divisiones de grupos sociales enfrentados por otros rasgos
lingüísticos o culturales, ni mucho menos para pacificar sus enfrentamientos en
nombre de la unidad del Islam.
Poca gente sabe, por ejemplo, que Afganistán es uno de los tres países o
estados del mundo actual que en su historia no han sido nunca colonia de
ninguna potencia colonial (los otros son Tailandia y Liberia), aunque
lógicamente su territorio, desde Alejandro Magno hasta hoy, haya sido ocupado
por breve tiempo en diversas ocasiones y haya visto pasar hordas invasoras en
una u otra dirección a lo largo de siglos.
Sin necesidad de remontarnos a tiempos tan lejanos, vale la pena subrayar la
importancia de los sucesos que en el siglo XIX y primera mitad del siglo XX
afectan a Afganistán. Su unificación en términos de lo que en Europa fue la
aparición del estado moderno, en la segunda mitad del siglo XVIII, fue obra de
Ahmed Durrani Shah, que delimitó lo que prácticamente siguen siendo sus
fronteras actuales. El siglo XIX contempla varios intentos británicos de
penetración desde el imperio de la India34. Siempre por Peshawar y el
legendario paso de Khyber, actualmente en Pakistán. Y Afganistán fue el muro
contra el que se estrelló el imperio británico y su poderío militar. En una
ocasión, en 1841, un cuerpo de ejército británico de 15.000 hombres que
alcanzó el paso de Khyber y se adentró por la ruta de Kabul, simplemente,
desapareció. Meses después, la guarnición fronteriza vio llegar a un hombre
gravemente herido y enfermo. Era el Dr. Bydon, médico militar, y las tribus
afganas le permitieron regresar, simplemente para que contase lo que vio35.
Afganistán, a diferencia de sus vecinos, no ha conocido la experiencia de la
colonización, lo cual contribuye a explicar algunos de los rasgos de su cultura
34
Hasta la independencia, en 1947, el Imperio de la India incluía también Pakistán y Bangla Desh.
El episodio inspiró el relato de R. Kipling en el que se basó la famosa película ‘El hombre que pudo ser
Rey’, dirigida por John Huston.
35
59
política y social, el arraigo de sus costumbres, su desconfianza ante toda
influencia o ingerencia extranjera, así como su tenaz capacidad de resistencia.
Además, desde su consolidación como Estado independiente, mantuvo durante
décadas una celosa tradición de neutralidad y no alineamiento, con especial
atención a su relación con Rusia. La Rusia imperial primero, la joven Rusia
revolucionaria después de 1918, y la URSS hasta 1973. De hecho, Lenin, al
término de la guerra civil, firmó en 1921 el tratado de relaciones entre Rusia y
Afganistán, sobre la base del reconocimiento mutuo y la buena vecindad. Esta
neutralidad y política de equilibrio dio a la monarquía afgana una larga
estabilidad, que le permitió, por ejemplo, tener después de 1945 una buena
relación a la vez con la URSS, con Estados Unidos, pero también con Alemania
y Francia, que aportan las primeras inversiones extranjeras y un comienzo de
modernización técnica y en infraestructuras.
La crisis de este equilibrio está directamente vinculada a la caída de la
monarquía, que se produce en 1973, cuando el Rey Zahir Shah es destituído
por el príncipe Daud, que a pesar de su vinculación con la familia real, se
embarca en una extraña aventura que intenta a la vez instaurar una república y
modernizar la sociedad. Todo ello, como es lógico, con medidas tan autoritarias
como artificiales, o al menos, extrañas a una sociedad profundamente arcaica,
rural y sostenida en estructuras tribales tradicionales. Si la sustitución de la
monarquía por la república fue noticia en Kabul, Herat y Kandahar, las
principales ciudades, las medidas políticas de modernización económica y
social produjeron de inmediato severas resistencias en las zonas rurales. Se
trató, de hecho, de una revolución o un golpe de palacio básicamente urbano,
ligado a la influencia de Daud sobre la burocracia y el ejército. Curiosamente,
se trató de un golpe ‘de izquierdas’, ya que Daud se apoyó en un numeroso
grupo de oficiales y altos funcionarios vinculados al las dos facciones del PPD,
siglas del partido comunista de Afganistán (Parcham y Khalk). Las razones de
por qué las élites afganas del momento (o una buena parte de ellas) estaban
encuadradas en el partido comunista es un fenómeno que los especialistas no
han acabado de explicar. Por un lado, la monarquía, en su política de
equilibrios, mandaba a muchos de sus jóvenes a estudiar a la URSS (mientras
60
que otros iban a Francia o Alemania, y en menor medida Estados Unidos). Por
otro lado, el fenómeno de jóvenes oficiales dejándose seducir por ideologías
nacionalistas y revolucionarias en los años sesenta y primeros setenta fue muy
extendido, por ejemplo, en los países árabes de Oriente Medio.
Los enfrentamientos entre las dos facciones del partido comunista marcan los
altibajos de la política afgana entre 1973 y 1978, cuando Taraki da un nuevo
golpe de estado, ejecuta a Daud, y pone en marcha una versión más
claramente prosoviética del régimen. Ello provoca las primeras insurrecciones
en zonas rurales, y la aparición de los primeros grupos de resistencia. Las dos
facciones, Parsham y Khalk, se enzarzan en una verdadera guerra civil de
palacio, hasta el punto de que en menos de quince meses, hasta la invasión
soviética de 21 de diciembre de 1979, el país conoce a tres presidentes: Taraki,
Amin y Babrak Karmal (finalmente, la opción de los soviéticos). Cada uno de
ellos liquida físicamente al anterior.
La invasión soviética suscitó en su día un interrogante de fondo, que en parte
fue ya aclarado por Gorbachov. ¿Por qué la URSS de Brezhnev se embarcó en
la aventura afgana, que se convirtió en su Vietnam particular? En su día se
afirmó, de modo simplista, que aquella invasión no era sino otra muestra del
expansionismo soviético, que actuaba siempre del mismo modo en todas
partes en las que conseguia poner pie. Después se supo, y Gorbachov así lo
admitió, que incluso la cúpula militar de la URSS desaconsejó a Breznev la
invasión a gran escala, pues estaba abocada al desastre más absoluto. En
realidad, la aventura militar fue una reacción de los soviéticos ante el temor de
que la revuelta de la sociedad afgana no sólo se iba a llevar por delante al
régimen político de Kabul, sino que a la luz de los informes sobre quiénes eran
los dirigentes de la resistencia, Afganistán iba a perder su tradición de
neutralidad y buenas relaciones con la URSS para caer del lado de sus
adversarios. No debe olvidarse que estamos en 1978/ 1979, es decir, Irán
acaba de contemplar la caída del Sha y la llegada al poder de un hombre,
desconocido hasta entonces, de nombre Jomeini. El temor a un brote de
radicalismo islámico no sólo enIRAn, sino también en Afganistán, colocaba a
las repúblicas soviéticas de
Asia
Central (Turkmenistán,
Uzbekistán,
61
Tadjikistán, Kirghizistán), sociológicamente musulmanas, en una posición de
gran fragilidad. En otras palabras, los dirigentes de la URSS temían, con razón,
lo que en realidad ha acabado sucediendo, aunque en el caso de Afganistán,
sus maniobras desde 1973 fueron la razón principal del desastre posterior.
La guerra entre las tropas soviéticas y los diversos grupos armados de la
resistencia se instaló, desde 1980, en unas constantes que no variaron
sustancialmente hasta la retirada soviética de principios de 1989. Muy pronto
se vió que ni los soviéticos estaban en condiciones de ganar militarmente, ni la
resistencia parecía en condiciones de expulsar a sus enemigos, de modo que
aquí, los paralelismos militares con la guerra de Argelia o la de Vietnam son
espectaculares. Las reglas no escritas eran curiosamente respetadas: las
tropas soviéticas controlaban las ciudades (Kabul, Kandahar, Herat y Mazari
Sharif) y las tres únicas carreteras del país, mantenían en el poder al gobierno
de Kabul, y procuraban mantener a los grupos guerrilleros, los mudjahidin36, en
sus montañas más apartadas. Los grupos guerrilleros, por su parte, hostigaban
a los soviéticos, luchaban entre sí, con mayor o menor intensidad según los
años, y conseguían demostrar su incapacidad para una mínima política de
unidad, que prefiguraba lo que sucedió cuando finalmente llegaron a Kabul en
1992.
En 1986, por ejemplo, los soviéticos destituyen al Presidente Karmal, por
incapaz, y ponen en su lugar a Najibullah, responsable hasta entonces de la
policía política del régimen, hombre de confianza de la KGB. De Najibullah
nada recordaríamos, si no fuera porque era Presidente cuando los mudjahidin
tomaron Kabul en 1992. Más tarde, cuando a su vez los talibán tomaron la
capital, fue colgado en la plaza pública con su hermano.
¿Quiénes eran los mudjahidin? Es una cuestión esencial, pues los talibán no
aparecen en escena hasta 1994, mucho después de la partida de los
soviéticos.
Desde 1978, incluso antes, las medidas de reforma autoritaria
desencadenaron en amplias zonas del país una fuerte resistencia. La
resistencia afgana, fragmentada, heterogénea, incapaz de unirse, y mucho
36
Del término mudjahid, el que lucha en la jihad (o guerra santa) y está dispuesto al martirio.
62
menos de proponer un proyecto político, económico y social para después de la
guerra, llegó a estar formada por una decena de milicias armadas. Cada una
de ellas reclutaba entre su propia gente, sobre las líneas divisorias de tipo
étnico-lingüístico ya mencionadas. Así, por mencionar los más importantes, el
Jamiat I islami, dirigida políticamente por Rabbani y militarmente por el
entonces muy joven Ahmed Sha Massud, conocido como el ‘Leon de Panshir’
(del nombre del valle que utilizaba en 1980 de base de operaciones, y que aún
hoy los talibán no han podido tomar), era un grupo ‘plural’ pero formado sobre
todo por tadjikos y nuristanis, con algunos pashtun. El grupo Hezb I Islami,
dirigido por Gulbudin Hekmatyar, era esencialmente pashtun ( que es la
fracción mayoritaria de la población afgana), y llegó a ser muy fuerte, junto con
el Jamiat. Se puede citar además a otro grupo del mismo nombre, Hezb I
Islami, escindido del anterior, y liderado por Yunis Khales, lider espiritual de
cierto prestigio. El Harakat I Islami, es el principal grupo que representaba a la
minoría chiita de la población, pero su área de acción se limitaba a una
pequeña franja del centro del país. Había un grupo, el Ihtihad I Islami, de
inspiración wahabbita y directamente financiado y organizado por Arabia Saudí,
cuyo líder era Abdul Sayyaf. Y finalmente, dejando de lado grupos menores y
marginales, había dos grupos armados que, sin renunciar a su vinculación al
Islam, reivindicaban y defendían en retorno a la Monarquía y a las estructuras
sociales de antes de 1973: el grupo Majaz, de Sayyed Gailani, hombre de
prestigio, muy familiarizado con las costumbres occidentales y con Francia en
especial, y el grupo Jabba, liderado por S. Modjadedi, acusado por los otros
grupos de pro-occidental. Esta es una cuestión esencial. Todos los grupos,
menos los dos últimos, acusan a occidente de todos sus males, aparte de su
enconada lucha por echar a los soviéticos, y para desprestigiar a sus rivales
políticos usan frecuentemente el término ‘pro-occidental’. Pero todos ellos
recibieron, desde 1980, importantes ayudas externas de tipo económico y
militar de Estados Unidos, directamente en unos casos, o a través de países
amigos, sobre todo Pakistán y Arabia Saudí37. La guerra fría y el sistema
bipolar tenían su lógica, que tendemos a olvidar con facilidad. El proyecto
37
No olvidemos que estamos en el apogeo de la era Reagan, de la lucha a escala mundial contra el
comunismo soviético, y de sus excesos, como el de Afganistán o el más conocido escándalo del Irangate,
con la venta ilegal de armas a la contra nicaragüense, que acabo con tres miembros del Consejo Nacional
de Seguridad de la Casa Blanca procesados y condenados en 1987.
63
político de estos grupos (menos los dos monárquicos), desde 1980, no es el
regreso a la monarquía o el restablecimiento de de las estructuras sociales
afines. Es la instauración de una república islámica, en una versión que en su
momento (1980) parecía ya muy radical, pero que la irrupción de los talibán y
su propio proyecto, ha dejado en la memoria como algo relativamente
moderado.
Este es uno de los aspectos más complejos de Afganistán . Los que resistieron
contra los talibán, básicamente Ahmed Sha Massud (asesinado por egentes de
Bin Laden dos días antes del 11 de septiembre de 2001) y otros comandantes,
ya luchaban contra los soviéticos hace veinte años. Su proyecto político, que
ahora calificamos en occidente de moderado, sólo lo era en comparación con el
régimen talibán. Pero si Massud es un hombre conocedor de las costumbres y
la cultura occidental (estudió en el Liceo francés de Kabul), los otros dirigentes
aquí mencionados, desde Hekmatyar hasta Sayyaf, eran tan fundamentalistas
e integristas como los talibán. Simplemente, entraron en colisión por cuestiones
de poder político y militar, y perdieron.
La última etapa antes de la aparición en escena de los talibán gira en torno a la
retirada militar soviética de 1989. En efecto, aunque la URSS no podía ganar
militarmente esa guerra, tampoco podía ser derrotada militarmente. El valor
histórico, el gran mérito de Gorbachov, como De Gaulle en su día con Argelia,
es el de haber tomado la medida política que modifica radicalmente la situación
sobre el terreno: irse de Afganistán. Aún sabiendo que en ningún caso ello
significaba volver a la situación anterior a 1973, a un Afganistán monárquico,
estable, neutral y en buenas relaciones con sus vecinos, sino instalarse en la
peor hipótesis, la de un Afganistán en guerra civil constante, con un régimen
político muy peligroso para la estabilidad de las repúblicas musulmanas
exsoviéticas de Asia Central.
Sin tropas soviéticas, los grupos de la resistencia pasan los tres años
siguientes luchando contra el régimen de Kabul, presidido por Najibullah , al
que los soviéticos han dejado atrás con vagas promesas de ayuda técnica y
económica, y peleando entre sí para intentar formar una especia de gobierno
64
provisional. Después de meses y meses de negociación, todos los grupos se
reunieron en Islamabad, y bajo una muy fuerte presión de Pakistán 38, la shura
(Consejo Consultivo islámico, que reunía a todos los grupos) eligió un gobierno
provisional (a la espera de tomar Kabul, cosa que no sucedió hasta 1992),
presidido por Mojjadedi, dirigente moderado promonárquico, y con Sayyaf de
primer ministro. Tan heteróclita coalición no podía durar mucho tiempo, y de
hecho no sobrevivió mucho a su instalación en la capital Kabul, en abril de
1992.
Como señala acertadamente uno de los mayores expertos en Afganistá, Olivier
Roy39, después de la toma de Kabul, el conflicto se reactivó en el terreno de los
choques entre milicias y grupos armados, cada vez más explícitamente de
base étnica: Ahmed Sha Massud, en teoría ministro de Defensa del Gobierno
de Afganistán, contaba con sus tropas tadjikas; Gulbudin Hekmatyar, líder del
Hezb I Islami, se apoyaba en milicianos pashtun; el autoproclamado general
Rashid Dostom40 sólo contó con soldados uzbecos, y los chiitas seguían
únicamente a su partido/milicia Wahdat. Por su parte, no es casual que los dos
grupos promonárquicos desaparecieron inmediatamente del mapa.
En este contexto, la población, que estaba agotada después de más de diez
años de guerra, con tres millones de refugiados en Pakistán, y algo más de un
millón en Irán, esperaba mucho de la llegada del gobierno de los mudjahidin a
Kabul. El fin de la guerra, el restablecimiento de la normalidad, la recuperación
de un mínimo de economía. No sólo no fue así, sino que el desorden, la
arbitrariedad de tal o cual comandante o cabecilla, la proliferación de feudos y
reinos de taifas, la imposibilidad del nuevo gobierno de funcionar ni siquiera
bajo mínimos, y sobre todo la corrupción, exasperaron a una sociedad que no
podía más. Sin saberlo, estaba madura para una de las mayores
manipulaciones de la historia contemporánea.
38
Pakistán controló siempre la llegada de dinero y armas a los diversos grupos, favoreciendo a unos u
otros según los casos, hasta la llegada de su carta secreta, los talibán, en 1994.
39
Afganistán: la montée des taliban, en Universalia 1998, Paris.
40
Un caso extremo de oportunismo. Durante la ocupación soviética luchó a su servicio, cuando se fueron,
luchó contra Hekmatyar, uno de sus lugartenientes se pasó con armas y bagajes a los talibán en 1994.
65
En efecto, Pakistán también se había cansado de la inestabilidad afgana, y en
particular del fracaso del líder que más habían apoyado, Gulbudin Hekmatyar,
autoritario, fanático, corrompido, y que había cometido un grave error, pues en
1990 había apoyado explícitamente a Saddam Hussein, mientras que Pakistan
se alineó con Arabia Saudí en la coalición internacional contraIRAk. Estados
Unidos, bajo la presidencia G. Bush (1988/ 1992), exigía también el fin de la
crisis, puesto que hacía ya cuatro años que el objetivo central de su política,
echar a la URSS de Afganistán, había sido conseguido. El efecto colateral de la
gestación de un régimen fundamentalista era preocupante, y correspondía a
Pakistán, ya que la opción islámica parecía irreversible, mantenerlo bajo control
dentro de la variante fundamentalista amiga, con la ayuda de Arabia Saudí.
Los talibán aparecen en escena por el sureste, irrumpen desde la ciudad
pakistaní de Quetta, se apoderan de Kandahar, segunda ciudad de Afganistán,
en noviembre de 1994, y bajo el aspecto de estudiantes de teología islámica41,
imponen la sharia o ley islámica, pero en una versión de una radicalidad sin
precedentes. A la vez, acaban con la corrupción, organizan un mínimo de
servicios sociales y administrativos, castigan físicamente a los cabecillas
anteriores más impopulares y anuncian la era de la pureza. De hecho crean un
Ministerio de lucha contra el vicio y promoción de la virtud que llegará a
hacerse tristemente famoso en años posteriores. La reacción de la población,
en un primer momento, parece ser expectante pero no desfavorable. La
leyenda de los jóvenes talibán puritanos, disciplinados y rectos estudiantes
que ‘espontáneamente’ salían de no se sabe donde y venían a redimir al
pueblo, no resistía el más somero análisis. Desde el primer momento tenían no
sólo una eficaz formación y organización militar, sino que disponían de
camiones, blindados, tanques e incluso algunos aviones (no identificados).
En general, en su expansión fulgurante en el tercio oriental y suroriental del
país, los talibán no encuentran resistencia de ningún tipo. Es donde vive
esencialmente la población pashtun, y es cierto que los talibán, y su líder
principal, el mollah Omar, son esencialmente pashtun. Desde esta óptica, la
41
Tal es el sentido del término ‘talib’ en singular, ‘talibán’ en plural.
66
variable de la lealtad étnica explica muy bien el éxito inicial de los talibán en
zona pashtun. Los pashtun son el grupo mayoritario, se calcula que casi el 40%
de la población afgana es pashtu. Tradicionalmente habían dominado la vida
política y social, los gobernantes y la élite administrativa eran a menudo
pashtun. En cambio, desde la crisis de la monarquía y en concreto desde el
golpe de 1978, su influencia decreció. Durante la guerra, otros líderes, otros
grupos étnicos, y en particular sus enemigos de siempre, los uzbecos, los
tadjikos y los hazaras, ganaron en importancia, entre otras cosas porque las
operaciones contra los soviéticos normalmente tenían lugar en el este y el
norte. Incluso se puede considerar que en abril de 1992, la coalición
políticomilitar que toma Kabul, aunque representa formalmente a todos los
grupos de la resistencia, está liderada por tadjiks y uzbecos. En ella, los
pashtun se consideran marginados.
Los talibán consiguieron a la vez unificar ese grupo étnico, excesivamente
fragmentado por enfrentamientos tribales y familiares, y recuperar casi todos
los cuadros militares que en su día pertenecieron al Hezb I islami, al Hezb de
Yunis Khales, o del grupo Harakat i Enquelab y que eran de origen pashtu. Su
gran éxito conlleva, sin embargo, su mayor fracaso, pues se pusieron en contra
a todos los demás grupos étnicos, sin excepción, que no sin razón se sientieron
amenazados por una nueva hegemonía pashtú.
En cuanto a su origen, en relación a
la palabra talib, es verdad que,
tradicionalmente, los jóvenes de las tribus pashtun y beluches a los que sus
familias podían costear un mínimo de estudios, se formaban primero en
pequeñas madrassa42 rurales, para ir posteriormente, los mejores de entre
ellos, a escuelas religiosas de Pakistán. Por tanto, en términos de influencia
religiosa, detrás de los talibán hay una larga tradición a caballo de la frontera
afgano-pakistaní.
La oposición a los talibán, no sólo fue sólo la de Massud y los tadjiks. Incluía a
los uzbecos, con Rashid Dostom a su cabeza, y a los chiitas, por supuesto.
Hay que recordar que una de las primeras cosas que hicieron los talibán al
42
Escuelas religiosas musulmanas, de corte tradicional
67
entrar en Kabul, en 1996, fue quemar la mezquita chii. Los hazaras, chiitas
instalados en la llanura central del país, aunque muy débiles militarmente,
estaban en rebelión abierta y de hecho fueron víctima de una persecución
sistemática, hasta el punto de que Irán llegó a alzar la voz de modo
amenazador.
En cuanto a quién era quién en el mundo talibán, no se sabía gran cosa. Su
jefe máximo, el mollah Omar, era un pashtu de Pashway, pueblo cercano a
Kandahar, en el sureste de Afganistán. Durante la guerra contra los soviéticos
fue herido, se le consideraba un gran combatiente, y si unos le sitúan en el
Hezb I Islami de Hekmatyar, otros le colocan como comandante del Harakat,
grupo islámico tradicionalista. En todo caso, estudió en una madrassa, y
además de mollah43, se autoproclamó emir al muminim, esto es, comendador
(o comandante) de los creyentes, máximo título políticomilitar. Se decía que,
para poner de relieve a la vez su desprecio de la política institucional y su
apego a su entorno tribal, se estableció en Kandahar, no en Kabul. Mientras
que la administración pública, en la capital como en las provincias, estaba en
manos de mollahs del sur, siempre pashtun.
Lo que caracterizaba a los talibán, en términos de proyecto político, de
programa de gobierno en sentido amplio (instituciones, economía, relaciones
exteriores, etc), era una ideología extremadamente rigurosa pero simple,
rústica, limitada a lo que un experto occidental a definido como ‘una policía de
las buenas costumbres’. Consideran los mejores conocedores de Afganistán
que los talibán no eran exactamente la última versión de un islamismo radical,
antioccidental, revolucionario, pero con un discurso político e institucional muy
complejo, que incluía una visión que va desde la economía a las relaciones
internacionales, como lo fue en su día Irán. No, se trataría más bien de un
proyecto político rigorista, puritano, tradicionalista hasta el extremo, pero
orientado básicamente a imponer ese sistema a la sociedad bajo su control. La
sharia integral, pero en el terreno de la moral, de las costumbres, de las
relaciones sociales. Se prohibió desde el ajedrez hasta los cometas, por no
43
Director de plegaria, doctor en doctrina.
68
mencionar los deportes públicos, las antenas parabólicas, o la música. Se
impuso la asistencia a las ejecuciones públicas, los domingos, en el estadio de
la capital. La mujer era el objetivo, fácil por inerme, de todos sus excesos. El
chadri , o burka, no existe salvo contadas excepciones en otros países
musulmán, por no mencionar el rigor de las prohibiciones que las afectaban,
hasta el insólito caso (incluyendo desde luego la óptica musulmana) de la
prohibición de recibir asistencia médica en los hospitales.
Todo parece indicar que el fenómeno talibán no se explicaba sólo por la opción
a favor de un Islam rigorista hasta el absurdo. Arabia Saudí reivindica, en su
caso, la aplicación exclusiva de la sharia en las relaciones sociales, con
muchas dosis de hipocresía. Pakistán se define como una república islámica,
aunque las consecuencias sociales de ello son mucho más ligeras que en el
caso de Arabia Saudí. Los talibán son algo más: el resultado del cruce de este
rigorismo absurdo44, con una tradición social rural y montagnarde estructurada
en clanes y tribus en la que la mujer ha estado siempre particularmente
oprimida, y un grupo de dirigentes fanáticos ignorantes, formados en largas
guerras (contra los soviéticos, entre ellos) y educados en una lectura somera
del Islam que, como se ha visto, condujo a la destrucción de los Budas de
Bamiyan, invocando unos preceptos coránicos que simplemente, no existen.
Una de sus últimas infamias, antes de su caída final, fue la obligación impuesta
a los hindúes afganos de llevar un pedazo de tela amarilla bien a la vista, para
poder ser distinguidos por la famosa policía moral.
En este contexto, todo lo sucedido desde la caída del régimen talibán responde
en parte a las mencionadas políticas de respuesta al 11 de septiembre, pero
sobre todo se sitúa en una línea de gran continuidad con la tradición y la
estructura social, política e ideológica de Afganistán. En síntesis, Afganistán
parece haber vuelto a una especie de rutina tradicional: quien gobierne en
Kabul, Hamid Karzai por ejemplo, sabe muy bien (pues es pashtu, de los pocos
que se opuso a los soviéticos pero también a los talibán) que su capacidad de
44
Que el Islam mayoritario no reconoce como propio.
69
gobernanza dependerá exclusivamente de los señores locales, desde Ismael
Khan a Rachid Dostom.
Bibliografía
Olivier Roy, L’échec de l’Islam politique, Esprit, Sueil, Paris 1992
Bruno Etienne, L’islamisme radical, Hachette, Paris,1987
Gilles Kepel, Jihad: expansion et déclin de l’islamisme, Gallimard, Paris, 2000
Gérard Chaliand, Rapport sur la résistance afghane, Berger-Levrault, Paris
1981
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para la paz, nº 18, CIP, Madrid, 1989
Ahmed Rachid, Los talibán. El islam, el petróleo y el nuevo ‘Gran Juego’ en
Asia Central, Península, Barcelona, 2001.
Pere Vilanova, Afganistán ¿quién es quién?, Revista de la Asociación para las
Naciones Unidas, nº 48, Barcelona, 1996.
Capítulo 4:
Los conflictos en Asia Central: el caso de Afganistán45.
45
Este análisis ha recibido una ayuda a la investigación del programa de becas integradas Ruy de Clavijo
2008, concedida anualmente por Casa Asia.
70
Josep Baqués Quesada
1. Contextualización del conflicto.
Cuando Brzezinski, hace algunos años, comentaba cuales serían los
escenarios que iban a convertirse en el epicentro de la conflictividad a escala
planetaria ya decía que la “zona global de infiltración de la violencia” estaría en
Asia Central. En su particular mapa geoestratégico, Afganistán ocupaba una
posición central (Brzezinski, 1998: 61). A su vez, se daba a entender que no
dejaba de ser una pieza de un engranaje bastante más amplio y diversificado.
En realidad, la apuesta del norteamericano por reubicar el mapa mundial ha
sido académicamente exitosa. Sobre todo en lo que concierne a la atención
que este escenario está mereciendo por parte de los Estados Unidos, así como
del conjunto de la sociedad internacional.
En el fondo, Brzezinski alude constantemente a situaciones emergentes
y a la cuestión de las prioridades geoestratégicas de los principales actores
estatales o para-estatales en el contexto de la post-guerra fría. Y eso nos vale,
también, para el caso que ahora nos ocupa. Dicho lo cual, es preciso tener en
cuenta que Afganistán es un Estado (o, al menos, algo que se le parece) que
posee una larga trayectoria de inestabilidad interna y cabría decir, en este
sentido, que también posee una agenda propia nada desdeñable. Es decir que,
con o sin reubicación del tablero geoestratégico internacional, se ha ganado a
pulso un lugar de privilegio en los anuarios. Sin perjuicio de lo cual iremos
viendo como algunos de los temas que a ojos de Brzezinski y otros analistas
estimulan la renovada preponderancia del escenario de Asia Central también
están presentes en Afganistán y, de hecho, complican sobremanera la solución
de esa crónica inestabilidad interna.
Por lo tanto, si bien es de todos conocido que el de Afganistán es un
conflicto especialmente complejo, merece la pena llevar a cabo una tarea
preliminar consistente en codificar las causas de esa complejidad. A tenor de
71
lo indicado, habrá que atender tanto a explicaciones endógenas como a otras
de carácter exógeno. O, más frecuentemente, como iremos viendo a lo largo de
este análisis, a la interdependencia y hasta a la retroalimentación que se
produce entre las unas y las otras.
Por una parte, la primera evidencia estriba en que nos encontramos ante
un
Estado
étnicamente
heterogéneo.
Uno
más,
podríamos
pensar.
Ciertamente, pero estamos ante uno de esos casos en los que esas divisiones
constituyen, por sí mismas, un eje de conflicto. Uno que en cuanto eje es ya
duradero y que en tanto que conflicto deriva en una variante armada y
especialmente sangrienta. Por otra parte, no podemos pasar por alto que
estamos
ante
una
tierra
indómita,
siempre
apetecida
pero
nunca
completamente dominada por ninguna de las grandes potencias. Eso ha
complicado la situación pues sus gentes se han visto tradicionalmente
abocadas a empuñar las armas también contra enemigos extranjeros. De
hecho, Afganistán ya fue punto de confluencia de los intereses ruso-zaristas y
británicos en el siglo XIX. Mientras que en el XX, más vívida en nuestra
memoria, tenemos la imagen de la ocupación soviética.
Pero lo interesante es constatar que las rivalidades internas antes
mencionadas han sido tan fuertes que ni siquiera la exitosa resistencia contra
el ocupador soviético pudo salvarlas (Vilanova, 2006: 86). Esto da idea del
talante de sus habitantes. En este sentido, se ha dicho que la palabra
Afganistán deriva de feghan, que en árabe significa “tumulto”. De esta manera,
“Afganistán significaría literalmente istán o tierra de los beligerantes” (Kern,
2006: 9). Lo que está fuera de toda duda es que con el devenir de las
generaciones algunas tribus afganas han hecho de la guerra (en su variante de
guerra de guerrillas) así como de los factores económicos a ella asociados –
incluyendo la proliferación de diversos tráficos ilícitos- su auténtico modus
vivendi.
Por otra parte, eso que en occidente definimos como cultura política
democrática –en puridad de conceptos, liberal-democrática- brilla por su
ausencia. No es un reproche. Porque la democracia, medida en clave empírica,
72
es una anomalía histórica. Por consiguiente, su consolidación es un fenómeno
muy reciente, incluso en los países occidentales que hoy más alardean de ello.
Y esto sin entrar en otras consideraciones de tipo cualitativo que podrían
ensombrecer el bagaje de dichos países. Ahora bien, tras años de andadura y
no sin sobresaltos más o menos periódicos, lo cierto es que sí se ha ido
segregando una cultura cívica –por emplear la terminología al uso en la ciencia
política- que favorece y hasta exige la práctica de la democracia en ciertas
latitudes. La cuestión es que Afganistán ni participa de esta evolución ni está
integrado en esas latitudes. Su historia se lo ha impedido. Por lo tanto, ni
constituye el único caso ni este relato debe plantearse, como antes apuntaba, a
modo de crítica. Ni siquiera a modo de queja. Simplemente, conviene no perder
este dato de vista, dada su relevancia a la hora de entender muchas de las
cosas que están sucediendo en la actualidad.
Por último, no podemos omitir que la ubicación geográfica del país ha
sido y es importante también por otros motivos. Afganistán es –siempre lo ha
sido- un país de encrucijada. Pero no se trata sólo ni principalmente de un
objeto de preocupación por parte de las grandes potencias mundiales, en los
términos que ya he señalado. De hecho, de un tiempo a esta parte, los
intereses de actores regionales tan relevantes como Pakistán, Irán, e incluso
Arabia Saudita, también se han dejado notar. A veces esos intereses han sido
auspiciados por las propias y lógicas rivalidades entre países vecinos. En otras
ocasiones han sido estimulados por agentes externos, como en el contexto de
la guerra fría. Pero raramente de la manera que mejor podría contribuir a la paz
en Afganistán.
Los últimos años del siglo XX vinieron a complicar más, si cabe, esta
situación de partida. La llegada en masa de los talibanes y su indisimulado
apoyo a los terroristas de Al´Qaida ha convertido Afganistán en blanco de las
iras norteamericanas, sobre todo tras el 11-S. Tendremos ocasión de
pormenorizar más adelante en las vicisitudes de las operaciones que se están
llevando a cabo para contrarrestar esa amenaza. Por el momento, valga
señalar que la necesidad misma de enviar tropas y suministros a esas latitudes
una vez tomada la decisión de intervenir militarmente sobre el terreno, ha
73
contribuido a que muchos países de la zona se vean directa o indirectamente
afectados por, digamos, la onda expansiva del conflicto afgano. No en vano,
trasladar recursos materiales y humanos a Afganistán –que no limita con el
mar- requiere transitar o sobrevolar espacios de Estados con una situación
geopolítica también complicada. Y esos Estados no siempre son proclives a
atender las demandas estadounidenses al respecto.
El caso es que el paso de Khyber es en nuestros días casi tan inseguro
como lo era cuando hace un siglo y medio fue testigo de piedra del exterminio
de más de 15.000 soldados británicos. La solución alternativa más verosímil
(que, de hecho, se ha decidido emplear, desde abril de 2008) consiste en
utilizar como base el territorio de algunas antiguas repúblicas ex soviéticas46.
Es lo que se conoce como la “ruta del norte”. Con lo cual, el conflicto de
Afganistán también ha contribuido a incrementar el interés de Washington por
Estados que de otra manera hubieran permanecido algo más lejos de su punto
de mira (Cornell, 2008: 190). De esta forma, Afganistán es un país ciertamente
“salpicado” por litigios ajenos, pero también está empezando a ser vislumbrado
como un Estado capaz de “salpicar” a terceros. Como veremos, más adelante,
refiriéndonos a temas como el del narcotráfico, esta es una variable cuyo peso
tiende a incrementarse de modo exponencial.
El cóctel que surge de la combinación de todos estos factores no es fácil
de digerir. Bien mezclado, nos ayuda a comprender muchos de los problemas
por los que atraviesa este país, las presiones que recibe, las intrigas a las que
tradicionalmente se ha visto sometido y el hecho, en fin, de que actualmente
sea uno de los puntos más calientes del planeta. Como también nos ayuda a
asimilar algunos sucesos que creo son algo más que meras anécdotas
sangrantes, como que la mayoría de máximos dirigentes afganos han
terminado sus días violentamente, ya sea derrocados por la fuerza o,
directamente, asesinados. Por último, nos invita a pensar que el camino que
queda por recorrer será largo y difícil. Sin garantías de que las gentes del lugar
46
Aunque, por el momento se trata de una solución parcial, que incluye el tránsito de equipos no bélicos,
entre los que se incluye el combustible. La verdad es que el equipo pesado sigue llegando a través de la
ruta Karachi-Jalalabad-Kabul.
74
puedan continuar con el proceso de importación de la democracia en el que se
hallan inmersos, en muchos casos sin saber muy bien por qué.
2. En particular, el caso de Pakistán.
Pakistán es un vecino especialmente implicado, por una parte y
“salpicado”, por otra, en el conflicto afgano. Ya en tiempos de la ocupación
soviética de Afganistán jugó un rol significativo en apoyo de los muyahidines
afganos. Incluso se ha dicho que los servicios de inteligencia pakistaníes
habrían apoyado el por entonces incipiente mercado del narcotráfico afgano en connivencia con la CIA, por cierto- como mecanismo de financiación del
gasto necesario para expulsar a las tropas de la extinta URSS (Priego, 2008:
1). Asimismo, sus escuelas coránicas han tenido mucho que ver con el auge
del fundamentalismo islámico en general pero muy especialmente con la
pujanza de la variante alimentada por los talibanes. Es más, parece evidente
que durante mucho tiempo el influjo talibán en territorio afgano ha sido,
básicamente, uno de los formatos que los pakistaníes han articulado para
poder influir de forma decisiva sobre la política afgana. Pero todo ello ha sido
posible mientras Pakistán mantenía fuertes lazos con el mundo occidental. Y
muy especialmente con los Estados Unidos.
Así las cosas, las ambigüedades patentes en las políticas pakistaníes no
han impedido que en los últimos tiempos venga prestando su ayuda a la lucha
contra el terrorismo internacional, mediante el incremento de la vigilancia de la
frontera con Afganistán y mediante el rastreo de enclaves que miembros de Al
Qaida puedan utilizar como escondrijos. En este sentido, lo que no puede
negarse es que desde la intervención estadounidense en 2001 hasta la
actualidad muchos soldados pakistaníes han caído en el intento de
impermeabilizar una frontera que es demasiado porosa. Sólo en 2006, 1.700
militares murieron en este empeño. Evidentemente, se puede añadir que el
esfuerzo vertido en esa línea podría ser más intenso. En realidad, no faltan
analistas que detectan cierta dejadez, dado que el rendimiento obtenido por los
más de 80.000 soldados encargados de custodiar la frontera se antoja más
75
bien escaso, hasta el punto de sospechar que muchas veces se “hace la vista
gorda con las actividades transfronterizas de los talibán y otros insurgentes”
(Kern, 2006: 4). Es más, en algunas ocasiones el gobierno de Musharraf ha
demostrado muy poca predisposición a ayudar al gobierno de Karzai en la caza
y captura de cuadros talibanes residentes en Karachi, Peshawar o Quetta.
Valga como botón de muestra que cuando Karzai visitó Pakistán, en 2006, a
Musharraf le fue entregada una lista con 150 de esos nombres… pero él espetó
que no se fiaba de la inteligencia afgana (sic). De todas estas vicisitudes
también hay que tomar buena nota.
El inconveniente es que Pakistán está, literalmente, contra la espada y la
pared. Seguramente debería entonar el mea culpa, debido a su dilatado doble
juego a caballo entre los intereses de las potencias occidentales y la
condescendencia para con los sectores islamistas más radicales. La cuestión
es que no sólo podemos registrar el descontento de los Estados Unidos hacia
este doble juego. También se está dejando notar –y de modo especialmente
virulento- el rechazo de esos sectores hacia el papel de connivencia pakistaní
para con las necesidades geopolíticas de Washington. El caso es que en poco
más de un año se calcula que las víctimas de la violencia islamista en el interior
de Pakistán ascienden a 1.200. Aunque estamos acostumbrados a que cada
conflicto de esa región eclipse al resto, y la luz cegadora de los de Irak y
Afganistán contribuyen a distraer la atención del caso pakistaní a ojos del gran
público, la verdad es que la situación que actualmente se vive en Pakistán es
ya muy cercana a la de una guerra civil. Esto todavía reduce más, si cabe, el
margen de maniobra del actual gobierno. Algunos analistas opinan que un
mayor celo pakistaní en la destrucción del santuario de Al´Qaida no tendría el
éxito garantizado mientras que, por el contrario, “tales esfuerzos pondrían en
peligro su estabilidad, e incluso su propia existencia como Estado” (Aláez, 26:
52). La situación es, pues, muy delicada. Los equilibrios que se ve obligado a
mantener son dignos de un prestidigitador. Veamos algunos ejemplos de ello,
así como las consecuencias que se están derivando de estas dinámicas.
Por una parte, es verdad que el gobierno de Pakistán ha llegado a
movilizar algunas tribus fronterizas en su favor, con el objetivo de que
76
participen en la persecución de grupos yihadistas vinculados a Al Qaida. Estas
tribus
están
configurando
pequeños
ejércitos,
denominados
lashkars,
relativamente bien organizados para los estándares de la zona. Pero no es
menos cierto que se hallan en franca minoría, en comparación con las tribus
más propensas o bien a hacer oídos sordos o bien, incluso, a apoyar
directamente a terroristas y narcotraficantes (Reyes, 2008: 3). De esta manera,
esta experiencia, lejos de demostrar la implicación de las tribus fronterizas en
las políticas gubernamentales, segrega una imagen de falta de solidez estatal.
Como consecuencia de ello, sólo se trata de un complemento en precario a una
política de impermeabilización de la frontera afgana que de por sí ya
presentaba demasiadas grietas. De hecho, recientemente el ejército pakistaní
se ha negado a atacar en el territorio de Waziristán, en el que están
enfeudadas las huestes de Hafiz Gul Bahaday y Mullah Nazir, de los que se
sabe que vienen apoyando los esfuerzos de Al Qaida en Afganistán.
Como resultado de ello, y ante las dificultades existentes en suelo
afgano, los Estados Unidos han optado por llevar a cabo varias incursiones
militares de motu propio en territorio pakistaní. Entre 2006 y 2007 ya se
confirmaron 10 de ellos. Pero sólo en 2008 la cifra supera las 25.
Generalmente se emplean UCAVs47, aunque en otras ocasiones se utilizan
helicópteros. Pero, sea cual sea el formato empleado, constituye una
vulneración de la soberanía pakistaní. Tanto es así que, en lo estrictamente
militar, cabe recordar que en alguna ocasión el ejército pakistaní ha abierto
fuego antiaéreo contra esos aparatos, al parecer con fines puramente
disuasorios. Y que, en el ámbito político, el presidente Ali Zardari se ha visto
obligado a pronunciarse en términos muy enérgicos, manifestando que su
gobierno no tolerará esas violaciones de su soberanía por más que se haga en
nombre de la lucha contra el terrorismo en Afganistán (Reyes, 2008: 2). Es
relevante el hecho de que estos ataques estadounidenses se amparen en la
teoría de la “agresión indirecta”, un clásico dentro de la doctrina de la guerra
justa. Este concepto sugiere que la incursión ajena (en este caso de los
Estados Unidos) es legítima si el país que actúa como santuario (en este caso
47
Vehículos aéreos no tripulados dotados de armamento, como los misiles aire-tierra Hellfire.
77
Pakistán) no quiere atajar a quienes hacen posible las actividades violentas
que afectan a otro Estado (en este caso Afganistán). Pero los estadounidenses
aplican una versión algo más generosa de dicho ítem y añaden que tienen
derecho a operar en casa ajena siempre que el Estado que opera como
santuario, quizá a su pesar, no quiera o no pueda atajar esas incursiones48.
Más allá de interpretaciones de tipo ético, lo que parece evidente es que las
dificultades pakistaníes son un fiel reflejo de la situación por la que atraviesan
esa sociedad y sus elites políticas. Así, pues, el prestidigitador está en la
cuerda floja…
3. Antecedentes inmediatos del conflicto afgano.
No pienso ir a buscar las claves históricas del actual conflicto demasiado
lejos. Pero tampoco creo que sea útil hacer un trabajo puramente periodístico,
con noticias frescas, pero limitadas en su profundidad y con una visión a corto
plazo de las cosas. Por eso, voy a dedicar algunos párrafos a desbrozar en la
medida de lo posible el aparente caos afgano. Para ello, sí considero
conveniente hacer referencia a algunos acontecimientos del pasado (reciente)
de dicho país. Sobre todo en la medida que sirven para entender mejor lo que
hoy en día está pasando.
Lo primero que hay que tener en cuenta que Afganistán no conoce
fórmulas pluralistas hasta mediados de los años 60 del siglo XX. En ese
momento, el hasta entonces monarca absoluto, Zahir Khan, decide permitir la
existencia de partidos políticos en un intento de preservar la institución
monárquica mediante dicho reconocimiento público. Esta especie de “huída
hacia delante” durará unos 10 años (desde 1964 hasta su destitución, en
1973). Para los analistas tiene la ventaja de que se trata de un primer rayo de
luz que permite entender algunas claves de esa sociedad.
48
En realidad, esta interpretación es sugerida por Walzer, quien se basa en la idea de una responsabilidad
objetiva o culpa in vigilando que todo Estado debería satisfacer si desea que también lo sean sus atributos
de soberanía (Baqués, 2007: 153-157). Lo cual no es óbice para que pueda ser discutida de acuerdo con la
teoría clásica de la guerra justa, debido sobre todo a los riesgos implícitos en su vis expansiva. Son
especialmente interesantes, en esta línea, los argumentos de Grocio y de Vattel (Baqués, 2007: 82-94).
78
Efectivamente, lo que entonces sale a la superficie es muy significativo:
ya emergen dos líneas políticas principales, una laica (y socialista); otra
islamista (muy tradicionalista y hasta fundamentalista). A su vez, cada una de
estas grandes opciones aparece rota por dentro desde el principio. Por
ejemplo, en el sector laico y laicista, representado por el PDPA (Partido
Democrático del Pueblo Afgano) que es en realidad una formación de corte
socialista a la vieja usanza, surge una línea que defiende el entendimiento
entre la clase obrera-campesina y las clases medias, intelectuales y militares
(facción Parcham, liderada por Babrak Karmal) y otra caracterizada por la
intransigencia en la defensa de una revolución proletaria sin concesiones
(facción Khalk, liderada por Taraki). Lo interesante, sociológicamente hablando,
es comprobar que detrás de cada una de ellas, y de esas pantallas ideológicas,
se distingue la subdivisión étnica entre el colectivo pastún (facción Parcham) y
el formado por las principales etnias no pastunes -sobre todo tadyikos y
hazaras- (facción Khalk). Algo similar acontece en el sector islamista, que
aparece dividido en dos entidades principales, a saber, la asociación islámica
(Jamiat-e Islami) y el partido islámico (Heb-e Islami). La primera, liderada por el
tadyiko
Buranuddin
Rabbani;
la
segunda,
por
el
pastún
Giulbuddin
Hekmatyar…
Esto expresa bien el peso específico de lo étnico en Afganistán, así
como su capacidad para aglutinar lealtades cruzando transversalmente las
otras divisiones de tipo ideológico y/o teológico. Con lo cual se estaría
generando una especie de cuadrícula de la discordia por combinación de esas
variables. Claro que, como digo, el interés de esta primera mirada a la sociedad
afgana radica en mostrar que debemos tener mucho cuidado con las
ecuaciones
demasiado
fáciles.
Porque
ni
todos
los
pastunes
son
fundamentalistas islámicos (o, a fortiori, talibanes), ni son los únicos actores
relevantes en el panorama político afgano, ni resulta extraño un alineamiento
de pastunes y colectivos no pastunes sobre bases distintas de las sostenidas
por quienes desearían ver el advenimiento de un Afganistán radicalizado en
términos teológicos. Se trata, como mínimo, de saludables ejercicios mentales
79
que no deberíamos abandonar puesto que su traslación a la práctica es del
todo factible, que no necesariamente fácil.
En todo caso, los cambios experimentados a lo largo de los años
sesenta y setenta desembocaron en el dominio político de la opción laicosocialista, gracias primero al apoyo indirecto de la URSS, y después de 1979, a
su intervención militar sobre el terreno49. Al final de este proceso, convulso y
con varios cambios violentos de gobierno de por medio, Babrak Karmal se hace
con el poder. A tenor de lo dicho hasta ahora, puede colegirse que, con él, las
tribus pastún también certifican la relevancia que siempre han creído merecer
por el hecho de ser la etnia mayoritaria (entre un 35% y un 40% de toda la
población afgana, según estimaciones). Situación que, por otra parte, ya
habían detentado en las décadas anteriores, por oposición a esa miríada de
etnias minoritarias que componen Afganistán50. Con todo, la particular
cuadrícula afgana nos ha mostrado que los pastunes están divididos entre
sectores laicos y sectores islamistas. Esto contribuye a explicar que los
sucesivos gobiernos pro-soviéticos tuvieran que ver como algunos líderes de
su propia etnia los hostigaban armas en mano. Pero, sobre todo, también
vieron como otras etnias se iban estructurando políticamente y asumían gran
protagonismo en esa lucha por la independencia51.
49
Siguiendo los comentarios de Pere Vilanova al respecto, creo que la explicación más verosímil sobre
las auténticas causas de la invasión soviética es la que en su día ofreció el propio Gorbachev (vid.
Vilanova, 2006). Por lo visto, a la URSS no dejaba de preocuparle la debilidad del gobierno laico-prosoviético existente desde 1973 hasta el momento de la invasión del ejército rojo. Sobre todo, frente a las
acometidas, cada vez más violentas, del colectivo islamista de la sociedad afgana. Pero, más allá de esta
preocupación digamos, en abstracto, hubo dos factores que contribuyeron sobremanera a la toma de esa
decisión. A saber, por una parte, el temor a la reproducción en Afganistán de algo similar a la recientísima
revolución islámica en Irán (pero en versión sunnita, lógicamente) así como el efecto simpatía que esto
podría tener en las vecinas repúblicas soviéticas de confesión musulmana. Por otra parte, el hecho de que
por aquel entonces los países que apoyaban a las facciones anti-comunistas afganas eran Arabia Saudita y
Pakistán. Esto es, aliados de los Estados Unidos. Ni que decir tiene que la mera posibilidad de que
Afganistán cayera en la órbita occidental, en plena guerra fría, no era de recibo para Moscú.
50
Afganistán se constituye como Estado moderno en el siglo XVIII y en esa época era básicamente
pastún. Sin embargo, a lo largo del siglo XIX las presiones británicas y la propia ambición provocaron su
expansión hacia el norte, tomando como referente el río Oxus. Fue a partir de ese momento que tierras
pobladas por hazaras, tadjikos, uzbecos llegaron a formar parte de Afganistán.
51
Es probable que el mero hecho de verse sometido a un poder central con demasiadas ínfulas ya sea un
factor controvertido para muchas tribus afganas, acostumbradas como están a no depender de autoridades
extrañas, ni a verse excesivamente encasilladas por ellas.
80
Paradójicamente, pues, un proceso que estaba pensado para enterrar
las ansias islamistas en Afganistán, les sirvió de acicate. Y un proceso que
prometía certificar el dominio pastún, terminó por cercenarlo. Todo lo cual
provocó que a la caída del régimen prosoviético (suceso acaecido sólo en
1992, tres años después de la marcha de las tropas de la URSS) no le
sucediera una etapa de consenso político, paz y estabilidad institucional, sino
todo lo contrario. Más bien se trataba de una prolongación de la guerra civil
afgana. Efectivamente, la participación de ciertos grupos no pastunes en la
derrota de Moscú fue decisiva. Cabía esperar, por ende, algún tipo de
reconocimiento post-conflicto. Pero la mesura del mismo, en una sociedad tan
quebrada como la afgana, prometía traer complicaciones. Como así fue. De
esta manera, algunos análisis asumen que cabe situar el origen del
descontento vigente en la decepción que tuvieron los pastunes al comprobar
que en el Tratado de Génova de 1989, que virtualmente ponía fin a la guerra y
a la presencia soviética en suelo afgano, sus posiciones estaban mal
representadas, mientras que las de otros grupos muyahidines habrían sido
desproporcionadamente atendidas (Aláez, 2006: 45). Es necesario que nos
detengamos un momento para comprobar la complejidad de la situación vivida
a lo largo de estos últimos quince años, y que alcanza hasta el día de hoy.
Ocurre que a principios de los años noventa, y antes de la llegada de los
talibanes, el escenario socio-político afgano incluía la presencia de diversos
actores con otras tantas sensibilidades, que mantienen una delicada situación
de cooperación-conflicto entre todos ellos. Sin ánimo de ser exhaustivo, lo
primero que cabe destacar es el peso específico logrado por Jamiat-e Islami,
ese viejo partido liderado por Rabbani y ahora también por el líder guerrillero
Massud. Ubicado principalmente en el valle del Panshir, suele ser considerado
como el máximo exponente de la pujanza tadjika en la alta política afgana. Sin
perjuicio de lo cual, otros grupos étnicos, como los nuristanos, también
nutrieron de efectivos a lo que en ocasiones se conoce como la Alianza del
Norte y compartieron intereses con los tadjikos. Por otra parte, a su
beligerancia anti-soviética se le unirá, algunos años después, una hostilidad no
menos clara contra los talibanes, mayoritariamente pastunes. En realidad, se
trata de una disputa entre “creyentes” y, para más inri, entre creyentes
81
sunnitas. Un ejemplo más, por ende, de las dinámicas transversales
antedichas52.
Pero Heb-e Islami no se quedó atrás. Aunque mayoritariamente pastún,
el grupo todavía liderado por Hekmatyar combatió eficazmente contra el
gobierno laico de Kabul. Durante muchos años recibió todo tipo de apoyos
desde Pakistán –y también desde los Estados Unidos- hasta que en la
coyuntura de la guerra del golfo de 1991 decidió alinearse con las posturas de
Saddam Hussein. Nada volvió a ser lo mismo para él y sus acólitos, dada la
línea oficial sostenida al respecto por el gobierno de Islamabad (Vilanova,
2006: 90). Lo que sucede es que en el ínterin habían aparecido otros grupos,
como las milicias uzbecas de Rashid Dostom, o como los hazaras del centro
del país, que comenzaban a articularse políticamente. Los hazaras son una
minoría chiíta muy concienciada y tradicionalmente maltratada por la aplastante
mayoría sunnita afgana. Por último, entre los más relevantes, el grupo Intihad-e
Islami liderado por Abdul Sayyaf, entró en escena con un discurso también
sunnita, en su variante wahabista. Se puede decir que mientras Hekmatyar era
el hombre fuerte de Islamabad, Sayyaf era el mejor delegado posible del
gobierno de Ryad en Afganistán. De hecho, se sabe que Arabia Saudita
financiaba sus operaciones.
Por si faltaba algún ingrediente, los primeros años noventa también
vieron el resurgimiento de grupos monárquicos conservadores, pero esta vez
pro-occidentales. Grupos que, no por casualidad, tuvieron una corta vida. Con
todo, el más significativo de ellos, el Jabba, liderado por Modjadedi, aportó el
primer jefe de Estado al primer gobierno afgano independiente post-soviético.
Nada menos. Con eso se le daba un toque laico a dicho gobierno. Pero con el
fin de respetar el resto de sensibilidades se optó por ubicar en los demás
puestos relevantes a dos líderes islamistas cuya trayectoria ya conocemos: el
pastún Sayyaf como primer ministro y el tadyiko Massud como ministro de
52
No fueron las únicas dinámicas transversales a tener en cuenta. También podríamos añadir el hecho de
que muchos de estos grupos estaban interesados, sobre todo, en de-construir los esfuerzos soviéticos por
crear en Afganistán una élite técnica, urbana y, digamos, “moderna”. De hecho, con ello esperaban
romper la estructura tribal tradicional, que es el substrato que viene generando muchos de los actuales
problemas.
82
defensa. La cuestión es que un gobierno que no puede gobernarse a sí mismo
no puede gobernar un Estado. Y la guerra civil continuó.
Este es el enredo existente en el momento de la llegada de los talibanes,
hecho acaecido a partir de 1994 (con la toma de Kandahar en noviembre)53.
Precisamente, su empuje inicial se explica a partir de la promesa de poner
punto y final a esa situación de crisis permanente en la que se hallaba –y en
gran medida todavía se halla- sumido el país. Ellos traían el orden. O eso
decían. Es más, esa loable intención hizo que en un principio los talibanes
fuesen bien recibidos por muchos afganos que no necesariamente compartían
su forma de pensar, deseosos como estaban de terminar con la pesadilla de
años de violencia. La evolución posterior de la conducta de los talibanes en el
poder es, lógicamente, harina de otro costal…
Es consabido el hecho de que los talibanes fueron formados, sobre todo,
en las madrasas pakistaníes, con el beneplácito de un Estado que les servía de
santuario y de lanzadera hacia Afganistán. Y que incluso les proporcionó
armamento pesado. De hecho, se baraja la hipótesis de que el gobierno de
Islamabad canalizara de este modo su desconfianza hacia esos otros
colectivos pastunes que priorizaban el nacionalismo de base étnica sobre el
hecho religioso. ¿La explicación? Muy sencilla: Pakistán temía –y teme- que los
pastunes de los dos lados de la frontera con Afganistán se unan para crear una
entidad política propia, algo así como un “Pastunistán”.
En realidad, los pastunes de Pakistán han estado muy integrados en sus
instituciones políticas, e incluso en sus Fuerzas Armadas, aunque esto fue
especialmente cierto en la etapa del dominio británico. Los años cincuenta, tras
la independencia, vieron cierto declive de esta situación. A fortiori, los pastunes
que viven en la frontera suelen tener un sentimiento de inferioridad frente a la
elite punjabi –mayoritaria en su país- que siempre ha dominado Islamabad54.
Es evidente que una maniobra de este tipo debilitaría a Afganistán, pero
53
Kabul no fue ocupado por los talibanes hasta casi dos años después, en septiembre de 1996.
Si bien no se trata de un asunto meramente psicológico, claro. Ocurre que las pastunes pakistaníes de la
frontera se quejan de la falta de inversiones de Islamabad, atribuyéndole a ese hecho sus dificultades para
mejorar la agricultura y desarrollar la industria.
54
83
también al propio Pakistán, ya que perdería una parte sustancial de su actual
territorio. Así que es poco conveniente forzar las cosas hasta ese punto. Por el
contrario, los talibanes son pastunes con una concepción panislámica y, por
ende, integracionista antes que separatista (Harrison, 2008: 3). Al menos, ésta
era la esperanza sobre la que se cimentaban las intrigas pakistaníes en los
primeros años noventa. Pero en la práctica no es descartable que la idea de la
integración manejada por los talibanes tenga como primera parada esa unidad
política del pueblo pastún más allá de la actual distribución de fronteras
estatales55.
Lo que parece evidente es que la identidad pastún en cuanto tal he
penetrado en la agenda política de una forma que hasta hace bien poco era
impensable y que en el futuro próximo habrá que articular políticas para evitar
que una mala gestión (o, simplemente, una no-gestión) de este fenómeno
termine afectando negativamente a los intentos por estabilizar la zona (en este
caso, ni siquiera es ya suficiente aludir a Afganistán por separado, por razones
obvias). No faltan voces que ya recogen la conveniencia de establecer
paquetes de medidas legislativas que permitan a los pastones una suerte de
“encaje
cómodo”
en
suelo
tanto
pakistaní
como
afgano,
pero
fundamentalmente en el primero, dado que es allí donde acumulan más
agravios. Estas medidas podrían incorporar desde mejoras económicas hasta
reconocimiento de derechos lingüísticos a nivel administrativo.
Por otra parte, enseguida se pudo comprobar que los métodos
empleados por los talibanes eran cualquier cosa menos pacíficos. De hecho,
los libros que les dan nombre llegaron acompañados de un fuerte despliegue
de blindados y de artillería. En este contexto, y a título de significativo ejemplo,
los hazaras contemplaron atónitos que una de las medidas iniciales de los
talibanes fue incendiar la mezquita chiíta de Kabul, para luego dedicarse a una
persecución sistemática de los chiítas afganos. La situación se complica más,
55
En la práctica, como indica Harrison, los talibanes se negaron a reconocer la actual frontera entre
Afganistán y Pakistán, contrariando así las expectativas del gobierno de Islamabad que tanto los había
apoyado y dejando la puerta abierta a futuras intrigas transfronterizas. De ahí, también, que la actual
postura pakistaní en relación con los talibanes sea sinceramente menos condescendiente que en épocas
pretéritas.
84
si cabe, ante esta nueva variable. Como consecuencia de ello, no mucho
después de que Pakistán y Arabia Saudita reconocieran la legitimidad del
nuevo gobierno talibán –gesto en el cual se quedaron prácticamente sólos en el
mundo, por cierto- Irán amenazó con intervenir militarmente para frenar lo que
parecía un genocidio en ciernes. Por su parte, los uzbecos también tuvieron
serios problemas y se opusieron a la nueva elite taliban de forma homogénea.
Sin embargo, los talibanes se impusieron. Y lo hicieron con bastante
autoridad, como lo prueba el hecho de que en el momento de la entrada de las
tropas de la coalición occidental, liderada por los EEUU (en el otoño de 2001)
sólo los allegados de Massud56 estaban en condiciones de afirmar que aún
dominaban una parte del territorio afgano, atrincherados como estaban en sus
feudos del norte del país. Realmente sólo ellos podían considerarse sucesores,
a duras penas, de algo semejante a un Estado afgano que pudiera reclamar
para sí la herencia de quienes expulsaron a los soviéticos en 1989.
4. Situación actual
La operación Libertad Duradera llevada a cabo por los Estados Unidos
previa invocación del a-51 CNU consiguió desalojar a los talibanes del poder
mediante el empleo de la fuerza. Lo primero que llama la atención es la relativa
facilidad con que los norteamericanos cubrieron este primer objetivo, porque ni
siquiera fue necesario empeñar grandes cantidades de tropas. Así que en
noviembre de 2001 el régimen taliban en cuanto tal había dejado de existir. La
verdad es que al enos una parte de la explicación hay que buscarla en el hecho
de que muchos líderes locales pertenecientes a las diversas etnias nopastunes apoyaron la intervención internacional habida cuenta de que, con el
pasar de los años, “se sintieron amenazados por una nueva hegemonía
pastún” (Vilanova, 2006: 91). Lo relevante del caso es que entre los pastunes
hubo grupos que tampoco veían con buenos ojos la presión ejercida en sus
asuntos por los talibanes, tanto en el aspecto religioso –dado su radicalismo-,
56
El propio Massud fue asesinado dos días antes de los sucesos del 11-S, todo parece indicar que por
cuenta de Al´Qaida.
85
como por las pegas que al principio ponían a sus cultivos de opio (Calvo
Albero, 2007: 2-3). Todo ello contribuyó sobremanera al éxito fulgurante de
dicha operación.
Lo cual no significa, por supuesto, que los talibanes hayan sido
desalojados de Afganistán. Lejos de ello, siguen siendo un actor relevante. En
realidad, los principales líderes de la organización, acompañados de activistas
de Al´Qaida pudieron refugiarse en la frontera pakistaní, precisamente en la
zona controlada por los pastunes, caracterizada por un escaso control de las
fuerzas armadas de Pakistán. Control que se ha ido incrementando
paulatinamente desde entonces, pero con los modestos resultados que hemos
comentado con anterioridad. Es más, en los últimos dos años puede apreciarse
una decidida recuperación de los colectivos talibanes. Incluso en lo que se
refiere a una recuperación territorial. De hecho, según fuentes de ISAF,
aproximadamente la mitad de lo que abarca Afganistán debe ser considerado
como zona con “presencia talibán alta”. Ese espacio se prolonga virtualmente
hasta los arrabales de Kabul57. En este punto, no podemos olvidar que el
objetivo principal de la operación Libertad Duradera no era, en sí mismo
considerado, un cambio de gobierno. Este dato puede parecer un dato
espectacular, e incluso puede ser visto como la condición de posibilidad de los
verdaderos logros a alcanzar. Pero el objetivo principal era la desarticulación
del santuario de Al´Qaida, sostenido al amparo del auge político e ideológico
taliban. Y esta todavía es una historia sin un final definido. Al menos por ahora.
Eso significa que el primer y principal reto sigue estando sobre la mesa.
Hay que tener presente que en esa tesitura se mezclan varias
cuestiones: la lucha contra los grupos terroristas y la necesaria reconstrucción
del Estado en Afganistán. Claro que, en realidad, se trata de hechos
complementarios. Lo primero sin lo segundo puede ser el equivalente a una
miríada de éxitos tácticos sin mayor trascendencia estratégica. Sólo un Estado
57
Como comenta Calvo Albero, en realidad lo que ha venido ocurriendo es que los talibanes son fuertes
allí donde a las tribus pastún les conviene tenerlos como aliados. Así las cosas, entre 2001 y 2004 su
presencia fue mínima, debido a que esas tribus les negaron su apoyo. La situación ha variado, como
iremos viendo, con posterioridad. Pero debería tenerse en cuenta que, en última instancia, podría aludirse
a zonas dominadas por tribus pastún opuestas al gobierno.
86
fuerte, capaz de ejercer eficazmente el monopolio de la violencia legítima
weberiano, puede llegar a constituirse en una suerte de dique capaz de
dificultar y de limitar la actividad terrorista a medio y largo plazo. Con ello,
Afganistán dejaría de ser un santuario.
Con el fin de cumplir ambos objetivos, las fuerzas de intervención se
subdividieron entre las asignadas a la operación Libertad Duradera y las
asignadas
a
la
coalición
ISAF.
Estas
últimas
están
especialmente
vocacionadas a actuar como fuerza de estabilización. La autorización inicial de
Naciones Unidas (resolución 1386/2001 de 20 de diciembre) sólo suponía un
despliegue capaz de garantizar el mantenimiento de la seguridad en Kabul y
sus alrededores. Nuevas resoluciones (v.gr. 1510/2003 de 13 de octubre)
supusieron una extensión geográfica de dicha autorización, mediante la puesta
en marcha de una primera gran oleada de 9 PRTs (Mazar-e Charif, Maimana,
Faizabad, Baghlan –año 2004-; Herat y Ferah –mayo 2005-; Chagheharan y
Qal´eh-Now –septiembre 2005-). En la medida que en las primeras fases de la
campaña de Afganistán (lato sensu considerada) las tropas de la ISAF
pudieron diferenciarse claramente de las fuerzas asignadas a la operación
Libertad Duradera, también fue posible que la población local las percibiera
como una suerte de “supergendarmería” en vez de tomarlas como un ejército
hostil (Roy, 2004: 64). Aunque esta situación ha ido cambiando ante la propia
fuerza de los acontecimientos, como por otra parte cabía esperar.
El líder local escogido para llevar las riendas de la transición hacia una
auténtica democracia liberal fue Hamid Karzai. Un pastún. Pero un pastún que,
por un lado, es capaz de apoyarse en otras etnias, y notoriamente en los
tadjikos. Y, por otro lado, es capaz de buscar un equilibrio entre las legítimas
posiciones del Islam y una opción política secular. Su postura es, en este
sentido, abiertamente anti-taliban. Si esta propuesta saliera bien, la cuadrícula
de la discordia afgana
a la que antes hacíamos mención saltaría en mil
pedazos y, por fin, se podría consolidar un Estado multiétnico basado en la
tolerancia religiosa (que no necesariamente en el laicismo). Pero, ¿por qué
tiene que salir bien? Karzai tiene la historia en su contra. Tiene las de perder.
Ciertamente, ya podemos observar que las cosas no están sucediendo según
87
lo previsto en la hoja de ruta. Del (precipitado) optimismo inicial se ha ido
pasando paulatinamente a un (razonable) escepticismo. Los últimos tiempos
han visto un recrudecimiento del rechazo local a este proyecto político tutelado,
no lo olvidemos, por extranjeros. Más o menos bienintencionados, pero
extranjeros en definitiva. Algo que no casa nada bien con ese particular talante
afgano que traía a colación en las primeras páginas de este análisis.
En este sentido, la primera toma de contacto afgana con la práctica
democrática tiene un sabor agridulce. Dulce, porque se han podido llevar a
cabo diversos procesos electorales que, por cierto, han ratificado y legitimado a
Hamid Karzai, según lo esperado. Una buena noticia para la coalición
occidental, sin duda. Cabe añadir que también para Afganistán. Pero nuestro
análisis no puede atascarse en esa complacencia. Efectivamente, el sabor
agrio es perceptible por varias razones. Por la constatación (previsible) de que
en Afganistán no existe cultura política democrática alguna -esa credencial no
se obtiene por el mero hecho de depositar una papeleta en una urna de vez en
cuando- lo cual ha redundado en graves problemas tanto para las elites
políticas como para los electores, como para la comunicación entre ambos,
pese a los cursillos acelerados organizados por Naciones Unidas; por la
constatación (también previsible, dadas las circunstancias) de que en algunas
provincias los talibanes boicotean el proceso poniendo en riesgo la
imparcialidad de los resultados y, en ocasiones, el proceso mismo, siendo esto
especialmente evidente en la zona de Kandahar y en la provincia de Helmand,
que son sus feudos por antonomasia; y por la constatación, matizadamente
distinta (y no tan previsible) de que la confianza de la población en las
primerizas instituciones democráticas y en sus instrumentos más emblemáticos
está bajo mínimos: los partidos políticos, en general, son mal vistos y muchos
de sus candidatos son tildados automáticamente de “candidatos occidentales”,
de forma despectiva (vid. Tortosa, 2006: 74-76).
Tampoco es un hecho ajeno al debate acerca de los niveles de éxito
alcanzados en esta primera prueba de fuego de la democracia representativa
afgana la constatación de que si, al fin y al cabo, esas elecciones pudieron
llevarse a buen término con escasos incidentes ello es debido, al menos en
88
parte, a la connivencia de algunos “señores de la guerra”. Por supuesto. Y,
aunque no se trate de los líderes vinculados a Al Qaida, eso no deja de ofrecer
una imagen por lo menos pintoresca del poder legislativo afgano. Según
algunas fuentes, dignas de todo crédito, se calcula que entre un 60% y un 80%
de los cargos electos en septiembre de 2005 mantienen algún tipo de relación
con grupos armados irregulares (Kern, 2006: 9). En realidad, esto es consabido
en Afganistán. Es decir que la sorpresa es sólo relativa. Es más, todo parece
indicar que forma parte del programa, ya que Karzai tiene las esperanzas
puestas, precisamente, en que estos mecanismos favorezcan una progresiva
integración de estos colectivos en una lógica, digamos, más “sistémica”, a
través de la previa involucración de sus cabecillas en las estructuras formales
del Estado.
Algunos dirían que todas estas disfunciones las resuelve el tiempo. Al
menos en parte. Pero no es precisamente escaso el tiempo necesario para
acompañar la lenta evolución de este tipo de procesos (nation building, de
hecho) hasta su consolidación. Ni en Afganistán, ni en ninguna otra parte. Lo
que sucede es que las peculiaridades afganas acrecientan el problema. Así las
cosas, tal y como afirma una autoridad en estas lides, “stabilizing and
transforming a state is extremely complex, nearly always taking many years or
even decades” (Metz, 2007: 16). Entonces, la siguiente pregunta es,
¿realmente se dispone de ese tiempo?
La verdad es que, por diversas circunstancias, el escenario afgano no ha
gozado de la prioridad requerida en la agenda de la coalición internacional
encargada de llevar a cabo estas acciones. En muchos casos, y muy
señaladamente en el de los Estados Unidos o Gran Bretaña, ha ocupado –
todavía viene haciéndolo- un dignísimo pero quizá insuficiente segundo lugar,
después de Irak. En efecto, el conflicto de Irak ha tenido como efecto inmediato
el de atraer una miríada de recursos de todo tipo, dada su importancia objetiva.
Y está claro que los seres humanos no gozamos del don de la ubicuidad. El
análisis de la situación de Irak, que compromete tantas tropas y otros medios
por parte norteamericana (y británica), extrapola nuestros objetivos. Pero lo
cierto es que siete años después del éxito militar inicial, el clima en Afganistán
89
está más enrarecido que al comienzo de esas operaciones. Es más, algunos
empiezan a hablar de que existe “un elevado riesgo de marcha atrás” (Yánez,
2008: 24). Estaríamos inmersos en una inflexión contraria a los intereses que
defendían Libertad Duradera, ISAF y hasta Naciones Unidas.
Todas estas sensaciones son fácilmente demostrables mediante
números. Un ejemplo: los atentados suicidas con bombas no existieron en el
período 2001-2003. En 2004 se documentan sólo 3 y en 2005, 17. A partir de
ahí tenemos un punto de inflexión. En 2006 ya se contabilizan 123 y en 2007,
llegan a 137. Dadas las noticias que vamos recibiendo sobre la marcha, todo
parece indicar que los guarismos de este 2008 serán descorazonadoras. Todo
esto ha hecho posible que se venga aludiendo a un fenómeno de progresiva
“iraquización” del conflicto afgano, a partir de 2006 (v.gr. Kern, 2006: 4 y
Hsu&Cole, 2006). Como corolario de este proceso, en Afganistán ya se ha
detectado la presencia de terroristas extranjeros, y no sólo de origen pakistaní,
sino también de varios países árabes, aunque indefectiblemente entren en el
país por Pakistán.
Hay que tener en cuenta que estos guarismos coinciden con la
expansión de la misión internacional. La inflexión comentada tiene una
explicación fácil. En enero de 2006, la Conferencia de Londres aprueba el
“Pacto por Afganistán” cuyo objetivo es ampliar el control de la coalición
internacional a prácticamente todo el territorio afgano58. Eso incluye, por vez
primera, los territorios más conflictivos. Están ubicados en el sur y el sudeste
del país. Para llevar a cabo esta penetración se implementan diversas
operaciones que implican de lleno a la ISAF, como es el caso de la operación
Medusa (zona de Kandahar, desde septiembre de 2006) y la operación Aquiles
(zona Helmand, desde marzo de 2007). Eso ha llevado a estas fuerzas más
allá de lo que hasta entonces había sido su misión de estabilización y
reconstrucción. Lo cual ha sido objeto de críticas debido a la confusión
58
Ni que decir tiene que esta Conferencia internacional, así como su precursora en 2001 (la Conferencia
de Bonn) plantea asimismo otros objetivos más amplios. De hecho, en Londres se reunieron cerca de 70
Estados y se aprobaron medidas de todo tipo, incluyendo una inyección económica de más de 10.000
dólares y otras iniciativas tendentes a coadyuvar a la reconstruicción del país. Otra cosa es que los
estándares alcanzados a día de hoy sean suficientes. Sobre ello volveré más adelante.
90
generada y a las dificultades de gestión/coordinación inherentes (Aláez, 2006:
52) pero también de críticas de tipo más conceptual, apelando a que la
población afgana ya estaría identificando a las fuerzas ISAF como parte de una
“operación bélica” de carácter ofensivo (Regueiro, 2007: 72). Algo que podría
generar desconfianza incluso en las zonas pacificadas. Con todo, lo cierto es
que la escasez de tropas sobre el terreno hizo inevitable la implicación de ISAF
en esos operativos.
En todo caso, el problema ha sido, una vez más, que estas operaciones
han sido iniciadas con menos efectivos de los convenientes. Se trata de una
constante en muchos conflictos de perfil contrainsurgencia habidos a lo largo
de la historia. Afganistán, simplemente, no ha sido una excepción. Por eso los
militares con experiencia sobre el terreno advierten una y otra vez que, más
allá de los lógicos y necesarios considerandos organizativos, en las conflictos
que
tienen
por
objeto
el
control
de
territorios
asediados
por
una
contrainsurgencia fuerte no puede descuidarse la cuestión del despliegue
adecuado de fuerzas (v. gr. Gentile, 2007), por más que el tipo de guerra de
guerrillas genere una apariencia engañosa, en el sentido de estar acometiendo
a núcleos armados dispersos y mal dotados. Y por más que se asuma, como
es el caso, que la solución que finalmente sea adoptada deberá ser una
solución eminentemente política.
4. El impacto del narcotráfico en el conflicto de Afganistán.
De todas formas, ya se pueden establecer a ciencia cierta algunos
comentarios que nos deberían llamar a la reflexión. Principalmente, la
constatación de que las mayores cotas de violencia se alcanzaron con la
presencia de tropas británicas en la provincia de Helmand, que es la principal
productora de opio del país59. En efecto, aquí la variable decisiva tiene que ver
con el hecho de que los talibanes han flexibilizado su postura en torno al
espinoso tema del cultivo de la amapola, al mismo tiempo que la coalición
59
En realidad se calcula de que sólo en Helmand se produce el 50 % del opio… ¡del mundo!
91
occidental incrementaba su presión sobre quienes la cultivan. A los talibanes
les conviene seguir esta nueva estrategia dado que además de mantener y
hasta reforzar la aquiescencia de las tribus locales, pueden conseguir una
fuente adicional de financiación.
Es curioso, porque a fin de terminar aceptando algo que en principio
rechazaban por ser contrario a la ley islámica, los talibanes han hecho un
auténtico ejercicio de ingeniería ideológica –aunque también podría ser
calificado de cinismo- indicando que de ahora en adelante ese cultivo y venta
del opio es lo más congruente con su causa porque gracias a ello se puede
luchar más eficazmente contra los enemigos ubicados en Occidente y Rusia, al
ser ellos los consumidores actuales o potenciales de esta droga. Esa es, por
ejemplo, la tesis del Mullah Omar (Priego, 2008: 2)60. En todo caso, hay varios
indicadores que revelan el nivel de importancia que está alcanzando este tema
como uno de los principales catalizadores del conflicto de Afganistán. Algunos
se refieren a la corrupción política existente, y que ya sobrepasa con mucho el
círculo de los grupos talibanes. El otro alude, pura y simplemente, a las
cantidades producidas, ya que se están disparando de forma exponencial en
los últimos tiempos, pese a algunos esfuerzos de las tropas de la coalición en
sentido contrario.
En lo que respecta al primer tema, valga como botón de muestra que el
exgobernador de Helmand, Sher Mohammed Akhundzade, fue sorprendido
manteniendo en depósito hasta 9 toneladas de pasta de opio. No es una
cuestión menor el que para ello empleara recintos públicos. La cuestión es que
una vez Karzai fue consciente de esta embarazosa situación se limitó a
destituirlo, pero sin abrir investigación alguna al respecto. Por el contrario,
Akhundzade fue nombrado Presidente del Consejo de Ancianos (sic). Al
parecer la corrupción motivada por el narcotráfico se está expandiendo como
un reguero de pólvora en los círculos más altos del poder político hasta el
punto de que se cree que incluso se podría “estar desviando ayuda extranjera
60
Si bien China también está consolidándose como receptor de los estupefacientes de origen afgano, así
como las ex repúblicas soviéticas de Asia Central. En todos estos casos, el número de adictos se está
incrementando. Cifra que ya alcanza los 2 millones en Rusia y supera el millón y medio en la UE.
92
hacia dicho tráfico” (Kern, 2006: 9), con lo cual esto añade un plus de dificultad
a la de por sí complicada situación institucional del país.
En lo que concierne al segundo tema, los datos disponibles son
realmente espectaculares. Hacia 1990, antes de la llegada de los talibanes, el
cultivo de opio en Afganistán alcanzaba las 1570 toneladas. Cuando se
produce su ascenso al poder, el cultivo de opio ya llega a las 3400 toneladas.
Y, si bien es verdad que al principio de su mandato se produce un descenso
significativo (2200-2300 toneladas en 1995 y 1996) rápidamente se produce un
repunte que supera por vez primera las 4000 toneladas en 1999. Sin embargo,
los datos disponibles dan a entender que la auténtica época dorada de la
producción de droga es la actual, habida cuenta de que en estos últimos años
se han alcanzado cotas sin precedentes: 6100 toneladas en 2006 y 8200 en
2007 (UNODC, 2008).
Cultivo de opio en Afganistán (toneladas métricas)
9000
8200
8000
7000
6100
6000
5000
4565
4000
3416
3000
2330
1980 1970
4200 4100
3400
3276
2335 2248
3600
2804 2693
2000 1570
1000
85
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: UNODC/MCM (2008); Priego (2008) y elaboración propia.
De esta manera ya podemos establecer los parámetros de un círculo
vicioso que ha sido diáfanamente explicado por Alberto Priego, a saber, “en lo
que a los talibán se refiere, han establecido una relación de conveniencia con
93
los traficantes, a los que dan protección a cambio de financiación para comprar
armas. A su vez, Al Qaida colabora con los talibán facilitando su red de
contactos para comprar dichas armas y, a cambio, éstos ayudan a los líderes
de Al Qaida a mantenerse ocultos” (Priego, 2008: 8). Por su parte, muchos
campesinos afganos están literalmente atrapados por un sistema de créditostrampa que resultan ser imposibles o muy difíciles de devolver. Se trata de una
financiación que les proporcionan esas mismas redes delictivas. De esta forma
se aseguran su lealtad por vía coercitiva.
En los últimos tiempos la presión ejercida sobre estos campesinos es tan
grande y descarnada que los talibanes “han distribuido folletos donde se
ordena a los agricultores locales cultivar adormidera” (Kern, 2006: 3). Sea
como fuere, la verdad es que llueve sobre mojado. Me explico. Como era de
esperar, el cultivo de opio es, de por sí, un cultivo capaz de reportarles a estos
campesinos más rentas que el cultivo de otros productos alternativos. Por
ejemplo, el salario diario medio del personal dedicado al cultivo ilegal asciende
a 7 dólares al día, mientras que cuando esa mima gente cultiva trigo obtiene
sólo 3 dólares. El caso es que la suma de los refuerzos negativos y positivos
que he ido exponiendo ha provocado que actualmente la población afgana
implicada en el tráfico de drogas, en cualquiera de sus fases, se sitúe en torno
al 30% del total (Kern, 2006: 6). Algo, pues, cada vez más difícil de desactivar.
5. Hacia un balance provisional del conflicto.
El resultado es que, a pesar de los pesares, muchos pastunes están
decididos a seguir apoyando a los talibanes. No parece que los factores
ideológicos o teológicos sean decisivos en este caso. En realidad, existen
insurgentes cuya motivación es única o básicamente económica. Por eso se ha
dicho que “no está muy claro cuando las milicias tribales luchan por apoyar a
los talibán o cuando lo hacen por su propio interés” (Calvo Albero, 2007: 4).
Algunos van más lejos y señalan, pura y simplemente, que “en Afganistán la
historia demuestra que las coaliciones políticas no se crean por razones
ideológicas o programáticas. Lo que une y separa es el dinero” (Batalla, 2008:
94
10). La verdad es que de esto podrían ponerse ejemplos con nombres y
apellidos, prácticamente desde los primeros tiempos de la intervención
occidental, empezando por el papel jugado por el líder de la minoría uzbeca
Dostom (Debay, 2004: 40).
Sea como fuere, la mejor opción que tiene esta amalgama de
insurgentes de variopintas motivaciones para poder seguir adelante con sus
“negocios” es, precisamente, que el gobierno central baje la guardia (Yánez,
2008: 30). Esa es una zona de intersección para los intereses de los pastunes
más pragmáticos y de los talibanes más fanáticos. Justo lo contrario de lo que
están haciendo las fuerzas de la coalición occidental y las nuevas fuerzas de
seguridad afganas. Aquí el problema potencial reside en un hipotético
realineamiento pastún que pueda tener como “federador externo” (e
involuntario, pero no por ello menos eficaz) las políticas de occidente. Sería
una pésima noticia para las fuerzas de la coalición. Según parece, algo así ya
estaría sucediendo en el interior de Pakistán y, si no se hace nada al respecto,
podría
extenderse
a
Afganistán
o
incluso
adquirir
una
dimensión
transfronteriza, en la línea que ya he comentado en el apartado anterior.
En la práctica, por lo tanto, el poder de los talibanes no se basa sólo ni
principalmente en sus premisas religiosas. En realidad, los talibanes pueden
llegar a ofrecer sueldos muy suculentos (de hasta tres o cuatro veces lo que
ganaría un policía afgano) para reclutar insurgentes. En una situación de
pobreza generalizada, se trata sin duda de una buena oferta. Quienes se
adhieren a esta aventura proceden tanto del interior de Afganistán como de
Pakistán. Aprovechando la inercia favorable lograda desde 2006, su tendencia
lo es hacia una expansión del conflicto allende sus feudos de la zona sur y
sudeste del país, con la mirada puesta en ir reduciendo la presión a la que han
estado sometidos por las fuerzas de la OTAN a lo largo de los dos últimos
años. Eso puede contribuir a generar un peligroso efecto-rebote, en la medida
que aumente la inseguridad en provincias consideradas hasta ahora
pacificadas (Pascual, 2007: 50). A su vez, obligará a una dispersión del
esfuerzo militar llevado a cabo por las fuerzas occidentales.
95
Este cúmulo de constataciones contribuye a incrementar la complejidad
del conflicto. Pero a decir verdad no constituye ninguna novedad, medida
desde el punto de vista académico. Por el contrario, está muy en la línea de lo
indicado por Kaldor unos años atrás bajo la etiqueta de “nuevas guerras”, esto
es, las consistentes en un “desdibujamiento de las distinciones entre
guerra[clásica], crimen organizado y violaciones a gran escala de los derechos
humanos”, lo cual implica una creciente confusión entre actores de naturaleza
diversa cuyos objetivos a veces tienen más que ver con la obtención de
beneficios privados que con motivaciones de índole más tradicional, como las
patrióticas (Kaldor, 2001: 16). Simplemente, Afganistán constituye un caso
paradigmático de lo que éstas representan.
Como consecuencia de este proceso, las víctimas causadas por la
guerra a lo largo del año 2006 fueron 4.400. En el año 2007 se elevaron hasta
unas 6.000 en total, de las cuales 210 eran soldados de los diversos países de
la coalición y 700 miembros de las fuerzas de seguridad afganas que fueron
profusamente empleadas, precisamente, en las operaciones Medusa y Aquiles.
Asimismo, se viene registrando un preocupante incremento de las víctimas
civiles, producto de los daños colaterales originados, entre otros, por los
bombardeos de las fuerzas de la coalición (VVAA, 2008: 30-31). Esto ya ha
arrancado algún toque de atención desde el gobierno de Karzai. En junio de
2007, el presidente afgano se quejó amargamente de que en sólo 10 días
murieran 90 civiles a modo de víctimas colaterales de operaciones militares de
la coalición aludiendo un tanto enigmáticamente a que “las vidas de los afganos
no son baratas”. En agosto de 2008, el gobierno de Kabul ha decidido
investigar la muerte de hasta 76 civiles producidas en similares circunstancias.
Pero, al margen de estas puntas, el goteo es incesante. Ni que decir tiene que
este hecho puede dañar la legitimidad de las fuerzas occidentales a ojos de los
afganos. Tanto de los ciudadanos como de las elites hasta ahora
comprometidas con la reconstrucción tutelada del Estado. Además, siempre es
posible que una interpretación retorcida de estos sucesos anime a gente
perteneciente a los círculos de familiares y amigos de los damnificados a unirse
a la causa de la insurgencia. Al fin y al cabo, esto ya ha sucedido en conflictos
96
similares (Metz, 2007: 28). Con lo cual es algo que debería evitarse a toda
costa. Sin que eso signifique que sea tarea fácil. Al revés.
Efectivamente, el problema es que los milicianos suelen operar
confundidos entre la población civil. Saben que, de facto, la están empleando
como escudo humano. Los mandos de la OTAN han reiterado que sus tropas
tienen derecho a defenderse frente a grupos armados parapetados de esa
forma. Todo eso es cierto y convierte la responsabilidad por estas muertes en
una responsabilidad compartida. Sin embargo, estas dinámicas de tipo acciónreacción son exactamente las pergeñadas por los grupos insurgentes, o por los
terroristas, como parte esencial de su estrategia de enfrentamiento (v.gr.
Kilcullen, 2006: 71). Conviene tenerlo muy en cuenta para extremar las
precauciones. Ni que decir tiene que algunas de las bajas civiles causadas en
la persecución de elementos hostiles sólo podrían evitarse al precio de poner
en peligro más vidas de soldados propios. El dilema (moral) está servido,
aunque no es novedoso. Al revés, es un clásico. En este sentido, la sustitución
de algunos bombardeos de artillería y/o aéreos por operaciones en las que se
comprometan directamente tropas de infantería es la solución que mejor
responde a los criterios morales del ius in bello. Pero debe admitirse que se
trata de una decisión difícil.
Mientras tanto, el conflicto va a mayores. Algunas fuentes calculaban
hacia finales de 2007 que las milicias talibán prestas para el combate alineaban
entre 8.000 y 10.000 efectivos (Calvo Albero, 2007: 3). El mullah Daddulá
manifestó, antes de morir a manos de fuerzas de la coalición en mayo de 2007,
que contaba con unos 12.000 (Aláez, 2006: 49). La cuestión es que se
sospecha que estas cifras puedan estar aumentando. No en vano, un informe
del secretario general de las Naciones Unidas ha reconocido, entre otras
cosas, que la insurgencia “está envalentonada tras sus éxitos estratégicos”
(Ban Ki Moon, 2007). Estas malas vibraciones no son aleatorias, sino que
constituyen el resultado de otros muchos reveses incluidos en dicho informe.
Contrarrestar esta tendencia está resultando complicado. Aunque los efectivos
occidentales en Afganistán han ido aumentando progresivamente hasta
superar los 50.000, las tropas que intervienen en las zonas más conflictivas
97
son, básicamente estadounidenses, británicas, canadienses61 y holandesas,
con alguna presencia rumana.
Dicho con otras palabras, son pocos los Estados que desean
comprometerse en operaciones de ese perfil. Esta circunstancia, además de
restringir la eficacia del operativo, ha acarreado un efecto político que juega a
favor de los insurgentes, esto es, las acusaciones de falta de solidaridad entre
aliados occidentales. No es de extrañar, pues, que algunos piensen que “el
principal reto de la OTAN en Afganistán no son los talibanes, sino conseguir
que sus Estados miembros adopten una postura común a la hora de afrontar la
difícil labor encomendada a las fuerzas de la ISAF” (Pascual, 2007: 50) habida
cuenta de que “un fracaso occidental no sólo sería un desastre para los
afganos, sino también para la OTAN” (Batalla, 2008: 10). O sea que parte del
problema está en casa. En la nuestra, me refiero.
La cuestión es que el estancamiento es generalizado. Aumenta el riesgo
de atentados y proliferan los secuestros por doquier. El narcotráfico no puede
ser controlado. La corrupción entre las fuerzas de seguridad afganas y hasta en
el seno del poder judicial es evidente. También se han producido ataques
contra profesores y atentados contra centros educativos. Esto último llama la
atención, en principio. Pero al final tiene mucha lógica. La insurgencia sabe
donde golpea. Si hay algo consensuado entre los expertos en esta materia es
que las guerras de insurgencia y contrainsurgencia son guerras por la
conquista de los “corazones” de la gente. O, si se desea, por la conquista de
las “mentes” de la gente (v.gr. Kitson, 1971: 78; Rosenau, 2007: 17). Ante esa
evidencia, la ocupación de un pedazo de terreno puede ser inútil y, si para ello
se causa una gran destrucción de vidas e infraestructuras, puede ser
totalmente contraproducente. En cambio, lo decisivo es hacerse con la opinión
pública local, en vez de tener que enfrentarse a ella. La importancia de estos
factores es tal que la diputada Maladai Joya comentaba en junio de 2007 las
diferencias existentes entre un hipotético liderazgo estadounidense y una
61
Pero el constante goteo de bajas afecta mucho a la opinión pública de los países occidentales. Por eso,
el primer ministro canadiense, Stephen Harper ha evitado tener que convocar elecciones anticipadas
prometiendo la retirada de las tropas de su país del Sur de Afganistán (unos 2.500 militares) para julio de
2011.
98
alternativa europea a la hora de afrontar la cuestión educativa mostrándose,
dicho sea de paso, más favorable a la lógica del viejo continente. El caso es
que una intensificación de esas políticas debería ser vista como conditio sine
qua non para lograr algo relevante a medio plazo.
Por todo ello, algunos observadores son muy escépticos con los escasos
réditos de la ofensiva occidental desplegada a partir de 2006 y ya piden un
cambio de orientación a través del cual se prioricen las medidas de tipo político
sobre las soluciones militares (Suhrke, Strand y Harpviken, 2008: 30). Es una
reacción comprensible, porque los resultados no han sido los esperados. Pero
no creo que debamos plantear una suerte de juego de suma cero entre
medidas militares y medidas políticas. Ambas se refuerzan mutuamente, si son
acertadas. Es más, en un escenario como el afgano, las medidas políticas no
tienen absolutamente ningún sentido sin un adecuado soporte militar. Al menos
por el momento, y seguirá siendo así en un futuro razonable. Precisamente,
una de las posibles críticas a la gestión llevada a cabo hasta la actualidad se
refiere a la escasa presencia militar sobre el terreno. No a lo contrario. Por lo
tanto, habrá que agudizar el ingenio –e incrementar las medidas- en ambas
direcciones. Otra cosa es que haya que tener muy claro lo que comenta al
respecto Steven Metz, a saber, que “stabilization and transformation […] is a
task where the military should be a supporting rather than a supported
organization” (Metz, 2007: 80). En ese sentido los comentarios de los expertos
noruegos antedichos sí pueden ser aprovechables.
Lo cierto es que en los últimos tiempos, el propio Karzai parece que está
tendiendo la mano a ciertos sectores talibanes. En la nueva lógica, un tanto
alimentada por las circunstancias, se intenta dividir a los grupos talibanes entre
los “radicales” y los “moderados”. Es evidente que esta postrer categoría
conceptual puede sonar a contradictio in terminis. Pero algunos analistas se
han hecho eco de la opinión de expertos británicos, como Michael Semple,
según cuyas estimaciones hasta 2/3 de las facciones talibanes estarían
dispuestas a colaborar con las fuerzas de la coalición en la búsqueda de una
paz duradera. Entiéndase bien: sin que el precio a pagar sea hacerles
concesiones del tipo de una vuelta a la situación previa a septiembre de 2001
99
(Harrison, 2008: 7). En realidad, el hasta hace poco ministro de defensa
británico, Des Browne, ya manifestó que aceptaría de buen grado una
negociación con esos sectores. Asimismo, desde el entorno de David Petraeus,
jefe del USCENTCOM, también se ha sugerido la opción de dialogar con los
talibanes “moderados” -a cambio de que renuncien a apoyar las actividades de
Al Qaida- como una de las vías que podrían allanar el camino hacia la paz en
Afganistán (Reyes, 2008: 4)62.
6. Conclusiones.
En los párrafos siguientes voy a sumarizar algunos objetivos de policymaking que entiendo constituyen algo así como un recetario de mínimos sobre
cuya base podrían dibujarse políticas específicas para mejorar la situación en
Afganistán. Para ello me inspiro en la literatura clásica de la contrainsurgencia,
aunque la adapto a las circunstancias concretas que se viven en el país que
nos ocupa. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que estas propuestas son
complementarias y acumulativas. Es decir, el hecho de emplear alguna o
algunas de ellas por separado, obviando la imagen de conjunto, puede
contribuir a un fracaso rotundo. En todo caso, esa no sería la opción que aquí
se defiende.
a) State-building. Ya se ha apuntado que la piedra filosofal de
campañas como la de Afganistán es la lucha por los corazones y las mentes de
la gente. Ahora bien, esa lucha no opera en abstracto. Sólo podrá lograrse
algún rédito si se logra incrementar la confianza popular en las incipientes
instituciones del nuevo Estado. Eso pasa por reducir los actuales niveles de
corrupción. Y esto, a su vez, por incrementar los sueldos de los funcionarios de
policía y judiciales nativos. Ni que decir tiene que no deben descuidarse otras
terapias más pedagógicas, pero no podemos obviar que éstas operan a largo
plazo. Hay que potenciarlas, pero no bastan. Asimismo, es básico que la gente
aprecie resultados tangibles a corto plazo en lo que concierne a la mejora de la
62
Lo que seguramente está en mente de Karzai y de quienes como él defienden esta opción es la
negociación con algunos líderes tribales pastún que, ciertamente, están apoyando a los talibanes.
100
calidad de vida –muy deteriorada tras décadas regidas por el conflicto armado
casi permanente- a lo largo y ancho del país. Históricamente se ha demostrado
que los conflictos que han logrado ser reconducidos a pesar de la presión de la
insurgencia han partido de esta premisa (v.gr. Galula, 1964: 20-22). Digamos
que se trata de una condición necesaria –aunque no suficiente- del éxito. Por lo
tanto, la inversión en esta tarea debe ser más contundente. Queda mucho por
hacer en términos de desarrollo económico y social. Un buen trabajo en ese
aspecto puede resultar barato a la larga. De hecho, lo caro es tener que
mantener sine die el despliegue de personas y medios ya existente. Y no sólo
en términos estrictamente crematísticos, sino también en lo concerniente al
desgaste político que en bastantes casos puede llevar asociado63.
Ni que decir tiene que el caso afgano es doblemente complejo, puesto
que la opción pergeñada por la coalición occidental ya no pasa, simplemente,
por reconstruir el Estado de cualquier manera. En este sentido, es razonable
pensar que no sería de mucha utilidad la creación de un Estado sólido pero
autocrático, o teocrático. Por el contrario, en este momento los esfuerzos se
orientan a la creación de un Estado cualitativamente diferente de cualquier otra
cosa que antes haya existido en Afganistán. Es decir, de crear algo que se
parezca a un estado de derecho, pluralista y con algunos componentes
auténticamente democráticos. Pero llevar a cabo esta tarea no es nada fácil.
De hecho, si se pretende perseverar en estos términos, deberá tenerse la
máxima sensibilidad por las costumbres nativas, sus reglas y su idiosincrasia.
El
reto
consistente
en
integrar
ambos
armazones
conceptuales
es
impresionante. Este hecho, por cierto, permitiría distinguir el caso de Afganistán
de otros casos más elementales de lucha contrainsurgencia (con o sin base
religiosa; con o sin contacto con grupos terroristas) que se han dado hasta el
presente (Gorka, 2007: 9-10).
63
Lógicamente, en estos años de intervención en Afganistán se han producido algunos avances
significativos. Pensemos en la construcción de nuevos hospitales, carreteras y escuelas. Más de 5 millones
de niños han sido vacunados contra el sarampión y la polio. Se ha formado a más de 6.000 maestros y se
mantienen escolarizados más de 5 millones de niños y, muy importante, también niñas. Pero frente a esas
buenas noticias se tiene que reconocer que muchas familias afganas todavía viven en casas sin
electricidad ni agua corriente, que el paro en las zonas urbanas es galopante -70% en Kabul- y que la
desigualdad de renta tiende a crecer, generando malestar entre los sectores más desfavorecidos (Kern,
2006: 2 y 7).
101
b) Guerrilla financiera. A su vez, hay que tener en cuenta que las
“nuevas guerras” de la globalización no se ganan o pierden sólo ni
principalmente sobre el terreno. Según las fuentes que se empleen, se calcula
que Afganistán produce entre el 80% y el 87% del opio del mundo. Entonces,
es decisivo, por ejemplo, que mejoren los resultados de la persecución del
tráfico de estupefacientes en los países que compran a los productores (ya sea
como países de tránsito o de consumo). Curiosamente, uno de los Estados que
más empeño está poniendo en esta línea es Irán. De hecho, se calcula que en
el año 2007 en ese país se llevaron a cabo cerca del 80% de las incautaciones
de alijos a nivel mundial (Priego, 2008: 7). También la UE ha creado agencias
para perseguir el tráfico de estupefacientes. Agencias que incluyen oficinas en
países de tránsito obligado, como algunas de les repúblicas exsoviéticas de
Asia Central.
Pero este esfuerzo es insuficiente. Es preciso impedir o, al menos
desincentivar, la producción misma. De la misma manera, debe incrementarse
la presión sobre las finanzas transnacionales que coadyuvan a que grupos
guerrilleros ofrezcan el pago de esos sueldos tan elevados. Ya se ha producido
alguna cooperación interestatal en la buena dirección. Pero la colaboración de
Estados como Arabia Saudita es meramente simbólica, en este apartado. En
realidad, además de acrecentar esa presión a través, por ejemplo, de la
congelación de cuentas corrientes, se deben tomar otras medidas, porque el
problema es mucho más extenso, alcanzando hasta el blanqueo de dinero en
el mercado inmobiliario de muchos países occidentales (Napoleoni, 2004). El
cerco a quienes fomentan la conexión entre redes de delincuencia organizada y
grupos insurgentes y/o terroristas tiene que contar con esta variable64.
c) Presión militar. Las operaciones del perfil de la que acontece en
Afganistán en la actualidad requieren de la combinación de fuertes medidas
coercitivas y de profundas medidas de ayuda al desarrollo. Lo importante es
recordar que la conjunción empleada es copulativa, nunca disyuntiva. Dicho
64
Blair llegó a plantear, en 2006, la posibilidad de comprar toda la producción de opio afgana, valorada
en una cuantía que puede oscilar entre los 3000 y los 4000 millones de dólares. Pero la propuesta no
prosperó.
102
con otras palabras, no valen los juegos de suma cero entre ambas opciones.
Hay que huir de las posturas maniqueas que tratan de oponer ambas
dinámicas con base en un planteamiento tan superficial como demagógico. En
realidad, no es de ningún modo contradictorio que ambas acciones se lleven a
cabo al mismo tiempo. Al revés, la progresiva implementación de medidas
sociales relativas a la mejora del bienestar (sanidad, educación, mejora de las
infraestructuras de comunicación y transporte) implica siempre un incremento
proporcional de los objetivos a batir por parte de los insurgentes. De hecho,
pueden llegar a convertirse en un auténtico cebo que atraiga más atentados y
sabotajes. Especialmente en el momento en que esas infraestructuras están
construyéndose. Por eso, si se fracasa en la protección de esos logros, reales
o potenciales, y el gobierno afgano da muestras de incompetencia al respecto,
todo el esfuerzo previo se puede venir abajo como un castillo de naipes.
Entonces, no es verosímil una postura que tienda a rebajar la presión militar
sobre el terreno para re-orientar la actuación en términos puramente políticos,
diplomáticos y/o económicos. De esta manera, lo expuesto en el punto a) no
constituye una alternativa a las operaciones militares. Por el contrario, implicará
colateralmente nuevos despliegues.
d) Consenso interno. Precisamente, el gran problema del conflicto de
Afganistán es la parsimonia de muchos Estados occidentales y las notorias
diferencias de implicación de que hacen gala casi todos ellos. El riesgo de
entrar en una espiral de comportamientos propios de un free-rider es obvio.
Evidentemente, puede aducirse que las cuestiones de política interior son un
factor de máxima importancia para explicar esto. No sólo no lo discuto, sino
que yo iría más lejos: existen cuestiones de tipo sociológico, más estructurales,
que subyacen a su vez a esas decisiones de política interior que inhabilitan o al
menos limitan la posible contundencia de muchos gobernantes occidentales,
deseosos como están de no perder el favor de su electorado. Con ello me
refiero a la preeminencia de esos valores a menudo conocidos como
posmodernos, que hoy dominan las sociedades occidentales (no sólo ni
principalmente a su clase política) y que, por cierto, tan extraños son a la
afgana. Pero también, en particular, a la preeminencia del principio de las “cero
bajas” propias. Huelga decir que toda esta sensibilidad es muy razonable,
103
medida en términos de ciencia política. Es más, cualquier manual diría que es
el comportamiento esperable, o al menos estandarizable, por parte de las elites
políticas.
Dicho lo cual, no se puede vivir en la ambigüedad permanente. Ni se
debe engañar a nadie. Las cosas claras. Si de verdad se desea afrontar con
alguna esperanza de éxito este conflicto, en el que tanto nos jugamos todos, es
preciso redoblar el esfuerzo económico y militar; es necesario asumir que en un
futuro cercano habrá más bajas propias (y ajenas); y es necesario que los
gobiernos implicados cierren filas al respecto. Cualquier otra opción está
abocada al fracaso. Es sólo cuestión de tiempo. Esta opción (la del fracaso)
también es plausible. A corto plazo es hasta más cómoda. Y más económica.
Ahora bien, se le debería explicar a la ciudadanía de nuestras sociedades cual
sería el resultado previsible. Porque abandonar a su suerte a Karzai puede
conllevar un desenlace no muy diferente al que en su día tuvo la retirada
soviética. Pero en el caso que ahora nos ocupa el gobierno instalado en Kabul
sería de otro perfil, bastante menos previsible en su comportamiento (por
decirlo sin aspavientos) que el soviético de antaño.
e) Relato común/Cemento social. Es preciso tener en cuenta que la
lucha por los corazones de la gente no está completamente perdida. Aún no.
Pero puede perderse. Porque no se gana sólo con declaraciones de
intenciones, ni con buena voluntad. Este aspecto tan delicado debe trabajarse
mucho y con tino. Además, he enfatizado suficientemente desde el comienzo
de este análisis que la situación étnica afgana es tan variopinta y tan proclive a
las escaramuzas intestinas que a uno hasta le resulta difícil pensar que eso
que todos llamamos Afganistán exista realmente. La reflexión no es baladí.
Porque el reto planteado es reconstruir un Estado (o quizá, simplemente,
construirlo). Pero para eso se necesita “cemento social”. No sólo ingeniería
constitucional. Pretender que la segunda funcione sin lo primero es tan ridículo
como pretender que se tenga en pie un cuerpo sin esqueleto. Si no lo
sujetamos, se caerá.
104
Esto me recuerda una reflexión de Kilcullen que viene muy a cuento,
aunque él la planteaba a un nivel, digamos, más micro (a un nivel táctico, en
términos militares). En efecto, alude a que para afrontar estas operaciones es
necesario disponer de un “relato –una historia o explicación simple, unificadora
y fácilmente expresada” (Kilcullen, 2006: 74) que pueda entender el ciudadano
de a pie. Incluso podría tratarse de un mito, a condición de que sea capaz de
aglutinar adhesiones en derredor suyo. Lo que no es necesariamente cierto es
que eso tenga que ser un invento de nadie. La artificialidad acaba siendo
superficial e hipócrita. Más bien habría que aprovechar los relatos ya existentes
en el lugar y buscar un denominador común. O potenciar los ingredientes que
puedan ser más útiles para ganar legitimidad y/o para disminuir la de quienes
se oponen al proceso de construcción del Estado. De hecho, podemos plantear
esta intuición en formato algo más académico. Dicho en los términos en que lo
propone Tönnies, si la Gemeinschaft resulta utópica, al menos debería ser
posible avanzar hacia una Gessellschaft. O hacia algo que se le parezca
suficientemente. Es decir, si nadie es capaz de crear una auténtica comunidad
afgana que sea digna de tal nombre (desde luego, esas cosas no se
improvisan), al menos debería insistirse en identificar, consensuar y divulgar
unos intereses afganos transversales que pasen por el respeto compartido a
las instituciones democráticas, a ciertos valores liberales básicos -como el
pluralismo- y a una economía funcional capaz de ir resolviendo los crónicos
problemas de pobreza y subdesarrollo que aquejan al país. Esta es, en
definitiva, la mejor arma para ganar la guerra.
f) Diplomacia intraestatal. Por lo demás, existen resortes en los que
apoyarse para lograr una mejora de la situación incluso a corto plazo. Para ello
deben manejarse con inteligencia, con generosidad y con auténtico ánimo de
mediación -no exento de liderazgo- las variables en juego. Todo ello
atendiendo a la distribución étnica cuya complejidad he mostrado desde los
primeros párrafos de este análisis. Después de mucho tiempo, los hazaras
todavía temen a los talibanes y por ello se ocultan en lugares desérticos, sin
agua ni víveres (Tortosa, 2006: 80). Aunque se repita hasta la saciedad que los
pastunes son la etnia mayoritaria, lo cierto es que estamos ante una mayoría
relativa (el resto de etnias suman más del 60% del total afgano, y sólo los
105
tadjikos se acercan al 25%). Mayoría precaria que, además, mantiene
importantes grietas internas. Un ejemplo tan sencillo como significativo: el
propio Karzai es un pastún de la tribu Durrani. El mullah Omar, por ejemplo, es
un pastún de la rama Ghilzai. En esta línea, algunos apuntan que la solución no
tiene porqué ser la que pasa por incentivar el enfrentamiento entre ambos
grupos. Por el contrario, podría ser más inteligente cooptar personajes
destacados de entre los pastunes ghilzai con el fin de que colaboren
activamente en el gobierno de Kabul. Todo ello sin descabalgar a los tadjikos,
sino simplemente reequilibrando la situación y procurando generar mayores
sinergias entre todos esos colectivos (Harrison, 2008: 7-8). En cambio, sería
adecuado ir aislando progresivamente a los actores demasiado imbricados en
la delincuencia organizada.
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Capítulo 5
ENTRE
EL
PRAGMATISMO
INTERNACIONAL
Y
EL
IMPERATIVO
HUMANITARIO: ESPAÑA EN AFGANISTÁN 2001-2008
Nuria del Viso
Introducción
Cuando se han cumplido siete años del inicio de la intervención de Estados
Unidos en Afganistán, el deterioro paulatino de la situación de seguridad está
generando crecientes dificultades para la misión internacional frente una
insurgencia65 refortalecida. A ello se unen
unos alarmantes niveles de
narcotráfico, la ineficacia del Estado y el fracaso en la reconstrucción del país,
que continúa entre los cinco países más pobres del mundo. En este contexto,
aumenta el descontento de la población afgana y se reduce el apoyo a la
65
Por insurgencia entendemos los grupos con objetivos políticos que se oponen al gobierno por medios
militares. En Afganistán es una amalgama compuesta por los grupos taliban que gobernaron entre 1996 y
2001, los neotaliban surgidos en las zonas tribales de Pakistán, elementos de Al Qaeda, algunos
muyahidín que lucharon contra la invasión soviética –en concreto, las milicias de Jalahudin Haqqani y de
Gulbudin Hekmatyar-, junto a algunos elementos del narcotráfico y otras redes criminales.
108
presencia internacional. Mientras el pesimismo cunde en las capitales de los
países participantes y crecen las dudas en torno al éxito de la misión tal como
se concibió en sus orígenes: derrotar al terrorismo internacional y consolidar
Afganistán como estado democrático y de derecho, reduciendo sus niveles de
pobreza. Por su parte, la opinión pública en distintos países cuestiona
crecientemente la presencia en una misión que cada vez se parece menos a
una operación de paz.
Afganistán constituyó la primera operación internacional de envergadura
enmarcada en la doctrina de la “guerra contra el terrorismo”, iniciada con tal
denominación por la administración de George Bush después de los ataques
del 11-S. La intervención en Afganistán se produjo en un primer momento por
una coalición de países liderada por Estados Unidos, la Operación Libertad
Duradera (OLD), que tenía el objetivo prioritario de derrotar militarmente a los
grupos terroristas y taliban. Muy pronto, en diciembre de 2001, se formó una
segunda operación militar internacional, fruto de la Conferencia Internacional
de Bonn de noviembre-diciembre de 2001, denominada Fuerza Internacional
de Asistencia para la Seguridad en Afganistán (ISAF), que desde 2003 ha sido
dirigida por la OTAN.
Después del 11-S, Afganistán se convirtió en un asunto de primera magnitud
en la agenda internacional. Con la invasión de Irak, la atención concedida a
Afganistán se redujo sensiblemente en un momento crucial, complicando el
logro de los objetivos. Con la llegada a la Casa Blanca la nueva administración
Obama es previsiblemente que la atención volverá a centrarse en Afganistán
en un intento por enderezar la operación.
La misión internacional en Afganistán es relevante más allá de sus propios
contornos porque es paradigma de cuestiones clave de la seguridad a
comienzos del siglo XXI: qué instrumentos y respuestas utilizar ante el
terrorismo internacional, cómo se configuran las operaciones de paz en países
frágiles, cómo encauzar la evolución de organizaciones de seguridad
supranacionales surgidas hace más de medio siglo en un contexto de Guerra
Fría. Las opciones que se adopten en la misión de Afganistán a estas y otras
109
preguntas pueden determinar las opciones con las que se responderá en las
operaciones de estabilización en los próximos años.
En un momento en que los equilibrios hegemónicos internacionales se están
redefiniendo, los países participantes en la operación de Afganistán y la propia
OTAN se juegan parte de su prestigio en esta misión: ganarán peso político si
son capaces de estabilizar el país y promover su desarrollo, pacificando una
zona inestable; se resentirá si no lo logran.
Además, individualmente, la contribución asumida por los aliados de la OTAN
contribuirá en parte a definir su “lugar en el mundo” en años venideros en
función del peso que tuvieron en la operación, el papel desempeñado y su
capacidad para satisfacer sus responsabilidades internacionales. No se trata
tanto de que el no estar signifique una pérdida automática de peso político,
pero si se desea ser un miembro aceptado y respetado en la arena
internacional, es imperativo contribuir a la operación. Por su parte, la OTAN
dirime en esta operación –la primera realizada fuera del marco europeo y a la
que sus dirigentes han calificado como la más importante-- si se convierte en
una organización central de la seguridad global en este siglo, o queda como un
exponente marginal de la Guerra Fría, condenado a la extinción.
En este contexto, existe un creciente interés por analizar cómo los distintos
países enfrentan el reto de Afganistán. Así, se ha producido abundante análisis
en torno a la operación, su evolución y el papel de los países presentes en ella,
especialmente en relación a EE UU
66
. Sin embargo, el caso de España se ha
tratado de forma muy limitada: no se ha contemplado en los análisis
internacionales que revisan la participación por países67 y no existen estudios
integrales sobre la implicación y el impacto de la presencia española en
Afganistán. La evaluación y análisis de aspectos parciales están dispersos en
66
En este sentido, ver los trabajos del Center on Foreign Relations, del Center for Strategic and
International Studies y sus estudios sobre Afganistán dentro del Post Conflict Reconstruction Project,
Congressional Research Service de la Biblioteca del Congreso de Estados Unidos, New Century
Foundation y su boletín, Rand Corporation y los especialistas Barnett Rubin y Ahmed Rashid. Para una
perspectiva europea, ver los análisis del European Council on Foreign Relations y los informes de
International Crisis Group sobre el país y la región.
67
Por ejemplo, GALLIS, Paul, NATO in Afghanistan: A Test of the Transatlantic Alliance, Congressional
Research Service, The Library of Congress, CRS Report for [US] Congress, 22 de agosto de 2006.
110
informes elaborados por centros de investigación, declaraciones de líderes de
opinión y artículos en medios de comunicación.
La presencia de España en Afganistán se remonta a 2001 y se ha mantenido a
través tres gobiernos sucesivos de distinto signo –uno del PP y dos del PSOE.
España desempeña un papel discreto en la operación. Sus contingentes se
ubican al oeste de Afganistán, en una zona tranquila, aunque recientemente
está experimentando el deterioro general de la seguridad en el país. El
aumento de la violencia insurgente genera más riesgos para las tropas
españolas, lo que a su vez suscita más debate público, que se reabre cada vez
que se producen nuevas muertes de soldados españoles. La opinión pública
española, por diferentes motivos, se muestra
cada vez más crítica con la
misión, como reflejan los sucesivos análisis del Barómetro del Real Instituto
Elcano (BRIE)68. En el último BRIE disponible (junio de 2008) a la hora de
cerrar este informe se aprecia la caída de casi diez puntos en la aceptación de
la misión en Afganistán desde la anterior oleada; en paralelo, los ciudadanos
muestran su desorientación respecto a los objetivos de la misión.
En un momento en que la OTAN trata de redefinir su estrategia hacia
Afganistán, existen diversas cuestiones que conviene examinar con el fin de
disponer de una imagen más nítida del papel de España en Afganistán. ¿Qué
significa para España su presencia en Afganistán? ¿Qué ha supuesto para la
operación el cambio de gobierno en 2004? ¿Qué impacto tiene la misión en la
política interna? ¿Cómo la percibe la opinión pública? ¿Cuáles son las
cuestiones que generan debate? ¿Y las perspectivas? Y sobre todo, ¿Por qué
y para qué estamos en Afganistán?
Este texto no pretende responder a todas las preguntas mencionadas, pero sí
realizar una primera aproximación a estas cuestiones que sirva de punto de
partida a futuros análisis. En la primera parte se examina la evolución de la
participación española en Afganistán desde diciembre de 2001 hasta diciembre
68
Ver los boletines periódicos del Barómetro del Real Instituto Elcano, BRIE, en:
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/BarometroDelRIElcano
111
de 2008, durante los gobiernos de José María Aznar (desde 2001 hasta las
elecciones de 2004) y los dos gobiernos de José Luis Rodríguez Zapatero
(2004- 2008 y gabinete surgido de las elecciones de marzo de 2008),
estableciendo sus similitudes y diferencias. En la segunda parte se analizan las
posiciones de los principales grupos políticos parlamentarios, centros de
investigación y sociedad civil, y se examinan las principales cuestiones de
debate, para acabar, a modo de conclusión, con unos comentarios finales.
EVOLUCIÓN DE LA IMPLICACIÓN DE ESPAÑA EN AFGANISTÁN
La presencia de España en Afganistán ha mantenido una línea de implicación
ascendente desde 2001 a 2008. España ha aumentado paulatinamente el peso
de su presencia en Afganistán, que se plasma en el compromiso político, la
presencia militar –tanto en número de tropas como en responsabilidades
asumidas— y la cooperación para la reconstrucción del país.
El componente militar es quizá la faceta más conocida y más polémica de la
presencia española en Afganistán. Desde 2002, con el gobierno de José María
Aznar, las tropas han aumentado de 190 soldados a los 778 que estaban
desplegados en diciembre de 2008. A partir de 2005 se registró un salto
cualitativo en las responsabilidades asumidas por España cuando el ejecutivo,
ya bajo la presidencia de José Luis Rodríguez Zapatero, aceptó hacerse cargo
de la Base Avanzada de Apoyo de Herat –donde se ubica la mayor parte del
contingente español- y poner en marcha un equipo de reconstrucción provincial
(PRT) en la provincia de Badghis, basado en la capital, Qala i Naw. Desde ahí
desarrolla sus proyectos la Agencia Española de Cooperación Internacional y
Desarrollo (AECID).
La evolución de la misión indica que si bien la de Afganistán fue una operación
heredada del gobierno Aznar, se ha convertido en una cuestión importante para
actual gobierno. Como se analiza más adelante, las razones de la presencia
de España se relacionan con los compromisos internacionales adquiridos y con
112
cuestiones de seguridad global. Pero además, como han sugerido grupos
políticos y analistas, en el aumento de los compromiso podría haber pesado un
“síndrome compensatorio” por la retirada española de Irak, lo que hizo
imperativo demostrar que España es un socio fiable.
El agravamiento de la seguridad en Afganistán ha corrido paralelo al aumento
de las presiones de la OTAN para que los aliados incrementen cuantitativa y
cualitativamente su implicación en la misión. Si bien con reticencias y gran
cautela, España ha aumentado poco a poco su compromiso. Se ha tratado de
un esfuerzo medido en tanto se ha intensificado hasta alcanzar un nivel
“aceptable” de la presencia española de acuerdo con su peso económico e
internacional, pero su implicación no ha ido más allá. Esto tiene que ver con la
distancia ideológica que separaba a los gabinetes de Rodríguez Zapatero de la
administración Bush, que tanto peso tuvo en la configuración de la misión en
Afganistán. Si bien el actual gobierno da muestras de avalar el mandato de
ISAF, dista mucho de identificarse con los objetivos, forma y métodos de OLD,
con la que ideológicamente no concuerda. Los debates en torno al nivel de
compromiso han surgido en el seno de la OTAN a medida que el espíritu de
OLD se ha ido imponiendo al de ISAF e impregnando sus acciones.
Sin embargo, no es la única dificultad para España vinculada a Afganistán. De
forma paulatina se ha hecho patente la tensión que existe entre las demandas
de los socios internacionales, las de la opinión pública española y el propio
proyecto político del gobierno español. Mientras los socios de la OTAN exigen
cada vez mayor compromiso, la opinión pública española aumenta sus dudas
en torno a la presencia militar. Por su parte, el proyecto político del gobierno
respecto a Afganistán se vincula más a la estabilización y rehabilitación del
país, objetivo al que sirve la presencia de las tropas españolas. Esta postura se
puede sintetizar en la frase del ex ministro de Defensa, José Antonio Alonso,
en la reunión de la OTAN en Sevilla en 2007: “la operación militar existe para
hacer posible la reconstrucción”69. Así, existen tres posiciones contrapuestas
entre las que se generan tensiones, a las que el gobierno necesita responder
con una política muy bien calibrada para salir airoso.
69
El País, 9 de febrero de 2007.
113
La misión en Afganistán ha sido especialmente costosa en vidas humanas: a
finales de 2008 se registraban 87 bajas. De ellas, seis se produjeron como
resultado de acciones hostiles y el resto como resultado de accidentes
diversos.
Gobierno de José Mª Aznar - Partido Popular (PP) (2000-2004)
España se integró en la misión en Afganistán por acuerdo del Consejo de
Ministros el 14 de diciembre de 2001, que aprobó la integración en la
Operación Libertad Duradera de un máximo de 190 soldados por un periodo de
tres meses. La decisión se argumentó basándose en el derecho a la legítima
defensa de EE UU después del 11-S, y subrayó la legalidad de las acciones
sobre la base de distintas resoluciones de la ONU.
España fue uno de los primeros países en expresar su total apoyo y
colaboración a las acciones emprendidas por EE UU. El gobierno de Aznar
decidió poner a disposición de la operación medios terrestres, navales, aéreos.
El envío de fuerzas navales al Golfo Pérsico y al Océano Atlántico, fuera del
teatro de operaciones, aumentó significativamente el número de tropas
movilizadas para la operación, un total de 959 efectivos70. Además, las bases
aéreas de Morón y Rota sirvieron como punto de avituallamiento para los
aviones de la misión y desde España se colaboró también en proporcionar
información y análisis de cuestiones de inteligencia sobre diversos temas, en
especial sobre los grupos terroristas extremistas y colaboró en el traslado ilegal
de detenidos.
Cualitativamente, sin embargo, el contingente se limitó a labores logísticas y de
apoyo, y en ningún caso se implicó en tareas de combate ni en operaciones de
tierra. Tampoco existió una petición expresa de EE UU a España para entrar en
misiones de combate. Ello se debió a dos razones: por una parte, el gobierno
70
Los 959 militares asignados a OLD se repartieron según el siguiente desglose: una unidad de asistencia
sanitaria del Ejército del Aire, 42 militares; un destacamento de transporte aéreo, 75 militares; una fragata
destinada al Golfo Pérsico, 700 militares; un avión de patrulla marítima P3 Orion, 60 militares; cuatro
helicópteros del Ejército de Tierra, 82 militares.
114
español era consciente de que no disponía de las capacidades militares más
críticas para operaciones de combate --por carecer de una experiencia de
combate reciente--, pero, sobre todo, por expreso deseo de EE UU, que no
quería que muchos países estuvieran presentes en las fases iniciales de la
operación71. Por ello, no solicitó tropas de combate a sus aliados, bien porque
existía una sobrecapacidad, bien por su deseo de conservar el protagonismo y
resarcir así su orgullo nacional, que había recibido un grave varapalo con los
atentados del 11-S.
El envío de tropas a Afganistán se debatió en el Congreso, pero no se solicitó
ni el respaldo ni mucho menos la aprobación72. Por su parte, el PSOE apoyó la
integración en OLD porque entendió que la gravedad de los atentados del 11S, la existencia de un Estado terrorista y la situación de las mujeres justificaba
una intervención militar en Afganistán; a ello se añadía la ausencia de un
condicionante legal como hoy existe -- la Ley de Defensa Nacional— y la
decisión de aprobación parlamentaria expresa para este tipo de operaciones. El
grupo Izquierda Unida/Iniciativa per Catalunya se opuso a la integración de
España en la misión.
La incorporación a la misión auspiciada por las Naciones Unidas, ISAF, se
produjo pocos días después por acuerdo del Consejo de Ministros, el 27 de
diciembre de 2001, que autorizó la participación de un máximo de 485 efectivos
del Ejército de Tierra y del Ejército del Aire. Las primeras unidades españolas
llegaron a Afganistán a finales de enero de 2002. El contingente, con una
media
de
350
efectivos,
estaba
formado
por
unidades de
mando,
comunicaciones y apoyo logístico, ingenieros, un equipo de desactivación de
explosivos y otro de apoyo al despliegue aéreo. El contingente se mantuvo
hasta enero de 2003, cuando se redujo significativamente hasta 130 efectivos –
compuestos por una unidad de ingenieros y otra de apoyo al despliegue aéreo-, poco antes de que el Gobierno español decidiera su apoyo a la invasión de
Irak.
71
Entrevista telefónica a Ignacio Cosidó, senador del PP, junio de 2007.
Citado en ORTEGA SANTIAGO, Carlos, La dimensión constitucional de la guerra: Conflictos
armados e intervenciones militares en el extranjero, Real Instituto Elcano, DT nº 43/2004. Diario de
Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno y Diputación Permanente, VII Legislatura, nº 112, 2001,
p. 5424 y ss.).
72
115
En ambos casos se trató de funciones de apoyo y como lo han definido fuentes
del PP, “fue una presencia secundaria”. En consecuencia, el gobierno dio un
peso político puntual y limitado a esta misión: durante el primer semestre
(enero-junio 2002), y coincidiendo con la presidencia española de la UE, el
gobierno nombró a un representante especial en Afganistán, el diplomático
José Manuel López Nadal. Pasado ese periodo, la misión mantuvo un perfil
bajo, en consonancia con la visión triunfalista de la Administración Bush, que
en 2003 declaró finalizada la operación militar, mientras ya preparaba la
invasión de Irak.
La entusiasta respuesta del gobierno del PP a las operaciones en Afganistán
debe encuadrarse en el clima de sintonía existente entre el gobierno de José
María Aznar y el de George Bush en EE UU, que quedó simbolizado en la foto
de las Azores –junto a Tony Blair—poco antes de la invasión de Irak en 2003.
La misión española en Afganistán, como en Irak, se vio dominada durante este
periodo por una política subordinada a la estrategia de Washington. Un
incidente que ilustra esta situación fue el apresamiento por parte de España en
diciembre de 2002 –ya iniciada la “guerra contra el terrorismo”- de un carguero
norcoreacono que transportaba 15 misiles Scud en el Océano Indico. España lo
entregó a EE UU y éste a su vez lo devolvió a Yemen, sin ni siquiera informar a
España. El ministro de Defensa, Federico Trillo, tuvo que acudir al Parlamento
a dar explicaciones, a solicitud de Izquierda Unida y el Bloque Nacionalista
Galego. Como recogió la prensa73:
“El incidente con el So-San ha puesto de manifiesto el papel subalterno
que España juega en la Operación Libertad Duradera de lucha contra el
terrorismo. No se trata sólo de que EE UU ejerza el liderazgo, como
hace también en la OTAN, sino de que, al contrario de lo que sucede en
dicha organización, ni siquiera existe un foro de consultas políticas en el
que participen los aliados que aportan tropas. Los únicos comités
permanentes tienen carácter militar y las decisiones políticas las adopta
la Casa Blanca o el Pentágono de forma unilateral”.
73
El País, 13 de diciembre de 2002.
116
La subordinación del PP se mostró de nuevo cuando el único detenido como
sospechoso del atentado que costó la vida a siete agentes del CNI en Irak en
noviembre de 2003 no fue entregado al juez español, sino a EE UU, que lo
encarceló en Abu Ghraib y finalmente lo excarceló por falta de pruebas.
El gobierno del PP también pudo apoyar de forma activa las políticas más
turbias de la Administración Bush en Afganistán a través del trasporte de
detenidos, según indican los manifiestos de carga de algunos vuelos realizados
desde Afganistán en 2001-02, que revelan sólo la identidad de algunos
pasajeros, lo que apunta a que se trataba de sospechosos transportados para
su interrogatorio bajo tortura en lugares secretos. Como se ha desvelado
recientemente74, el gobierno de José María Aznar autorizó en enero de 2002 el
uso de la base de Morón “por ser el lugar más discreto”, como escala en el
traslado de detenidos en Afganistán en su camino a Guantánamo. De acuerdo
con Amnistía Internacional y el Parlamento europeo, la CIA utilizó aeropuertos
civiles en España en 68 ocasiones entre 2002 y 2005, cuestión que está siendo
investigada por la justicia española.
En el campo de la ayuda internacional, durante este periodo las prioridades de
la cooperación española estuvieron en consonancia con la agenda política de
la Administración estadounidense: el grueso de la cooperación se destinó a Irak
y Afganistán. En la conferencia de donantes de Tokio, en 2002, España
comprometió 100 millones de euros.
Durante el último trimestre de 2002 y primer trimestre de 2003 la operación en
Afganistán quedó eclipsada por el clamor nacional e internacional que suscitó
la invasión de Irak. Sólo reapareció como tema de actualidad y debate en mayo
de 2003, cuando se produjo el accidente aéreo del Yak-42, que causó la
muerte a 62 militares españoles de vuelta desde Afganistán. Este accidente
tuvo un hondo impacto en las Fuerzas Armadas y en la sociedad española,
además de un intenso debate político. Las irregularidades en el contrato del
vuelo, las contradicciones en las explicaciones del Ministro de Defensa, la
negativa del PP a crear una comisión de investigación en el Congreso y graves
74
El País, 30 de noviembre de 2008.
117
errores en el reconocimiento de los restos, desataron fuertes críticas del
Parlamento y de los familiares de las víctimas. Después, la presencia de
España en Afganistán volvió a quedar en un segundo plano.
Gobiernos de José Luis Rodríguez Zapatero (2004-2008 y 2008-actualidad)
El atentado del 11-M, quedó asociado en la opinión pública a la presencia de
España en Irak75. El fracaso del PP en las elecciones generales del 14 de
marzo de 2004 y la victoria del PSOE fueron interpretados como un voto de
castigo al PP por la decisión unilateral de ir a Irak, en contra de la opinión
mayoritaria de la población y del Parlamento. A ello se sumó la deficiente
gestión informativa de la crisis que realizó el ejecutivo saliente76. La cuestión de
Irak marcó durante años los debates en torno a las misiones españolas en el
exterior y, en especial, la de Afganistán. Sólo en la segunda legislatura de
Rodríguez Zapatero se ha suavizado la sombra de Irak. El agravamiento de la
situación en Afganistán y la mejora del clima en Irak han contribuido a este
cambio.
El primer gabinete de Rodríguez Zapatero imprimió un cambio de enfoque
significativo respecto a las misiones internacionales post-11-S --Afganistán e
Irak-, recuperando en parte la voz propia perdida durante el gobierno de Aznar
por su subordinación voluntaria a las políticas de EE UU. Si el gobierno de
Aznar se identificó con el modelo neocon representado por la administración
Bush, el nuevo presidente apostó por impulsar el protagonismo de España en
la cooperación, el diálogo y la paz, reactivó su alineación con los socios
tradicionales europeos –Alemania y Francia, principalmente—de los que el
gobierno Aznar se había distanciado, y apostó decididamente por el
multilateralismo.
75
La mayoría (el 64%) de los españoles piensa que no se habría producido el ataque terrorista del 11-M si
España no hubiese apoyado a EE UU en Irak, frente al 23% que no lo cree. En el mismo sentido, el 60%
sintió que el 11-M era consecuencia de la política internacional seguida por España. Barómetro del Real
Instituto Elcano, junio 2004.
76
GONZALEZ BUSTELO, Mabel, Terrorismo y democracia: España y los atentados del 11-M, informe
del Centro de Investigación para la Paz, 2005.
118
Cambio de políticas
Al nivel nacional, este cambio de enfoque supuso la adopción de tres
decisiones de amplia repercusión en las operaciones españolas en el exterior,
y que recogía unos mínimos de actuación en los que coincidían todos los
grupos parlamentarios –a excepción del PP--, mínimos que el gobierno de
Aznar se había negado a negociar. Estas decisiones son:
- La retirada de las tropas españolas de Irak, en cumplimiento de una promesa
electoral. La decisión se anunció mayo de 2004 y se llevó a cabo un mes
después. Tal celeridad creó un profundo malestar en Washington, que se
tradujo en una serie de desaires diplomáticos a los que el ejecutivo español
resta importancia; ciertamente, tuvieron poco impacto en otros órdenes de las
relaciones bilaterales.
Las relaciones con EE UU empezaron a mejorar a partir de 2006. El entonces
secretario de Estado de Defensa estadounidense,
Donald Rumsfeld, se
entrevistó en Washington con el ministro de Defensa español, José Antonio
Alonso. El ministro de Asuntos Exteriores, Miguel Ángel Moratinos, celebró
varios encuentros con su homóloga estadounidense, Condolezza Rice, que
finalmente visitó España en la primavera de 2007.
- El acuerdo para que toda participación militar española en el exterior sea
aprobada por el Parlamento, que recibió luz verde del Consejo de Ministros en
junio de 2004 y se presentó en el Congreso unos días después, obteniendo el
beneplácito de todas las fuerzas parlamentarias, a excepción del PP. Esta
decisión quedó sancionada en la Directiva de Defensa Nacional 1/2004, de 30
de diciembre de 2004, que establece los objetivos de la defensa nacional y
recoge las líneas generales de actuación. Entre sus pautas principales figura
que las operaciones militares en el exterior se enmarcarán “dentro del
multilateralismo eficaz” como medio para la resolución de conflictos que
requerirá el cumplimiento de las siguientes condiciones: 1) que exista una
decisión previa de Naciones Unidas o, en su caso, otra organización
multinacional de la que España forme parte, 2) que el Parlamento tenga una
participación activa en el debate las grandes cuestiones de política de defensa
119
y que se busque el respaldo parlamentario a las decisiones relativas a la
participación militar en operaciones en el exterior; y 3) se asumen de forma
solidaria con los socios y aliados de España los compromisos en el ámbito de
la seguridad compartida y de la defensa colectiva77.
Estas líneas de actuación quedaron recogidas por la Ley de la Defensa
Nacional, de 17 de noviembre de 2005, por la que se regula la participación de
unidades militares en operaciones en el exterior. La Ley añade nuevas
responsabilidades al Congreso respecto a las operaciones en el Exterior, ya
que otorga a este órgano la capacidad de autorizar con carácter previo la
participación de las Fuerzas Armadas en dichas misiones, y asigna al gobierno
“el acordar la participación de las FF AA en misiones fuera del territorio
nacional”.
Recogen tres matizaciones respecto a la Directiva de Defensa
Nacional: 1) las misiones en el exterior se realizarán a petición expresa del
Gobierno del Estado en cuyo territorio se desarrollen, sean autorizadas en
resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU o acordadas por organismos
internacionales de las que España forme parte; 2) cumplirán fines defensivos,
humanitarios, de estabilización o de mantenimiento y preservación de la paz; y
3) serán conformes con la Carta de las Naciones Unidas y que no contradigan
o vulneren los principios del Derecho Internacional.
Hasta ese momento no existía una regulación por ley de estas actividades, que
eran decididas en base a comparecencias parlamentarias, consejo de ministros
y las sucesivas Directivas de Defensa Nacional emitidas por el jefe del
ejecutivo78.
A diferencia de otros países donde sus Parlamentos autorizan las misiones por
tiempo determinado y es necesario su concurso para la renovación de la
misión, en España esta decisión corresponde al Consejo de Ministros, que
aprueba a finales de año el volumen y destino de las tropas en misiones en el
77
Web del Ministerio de Defensa. Disponible en
http://www.mde.es/multiContenido.jsp?id_nodo=4045&navegacion=T&&keyword=&auditoria=F
[Acceso 5 de julio de 2007].
78
CUENCA ORDIÑANA, “Las FF AA, elemento relevante de la acción exterior del Estado. Misiones
internacionales”, en Panorama Estratégico 2005/2006, Dirección General de Relaciones Institucionales
de la Defensa, Ministerio de de Defensa, grupo de trabajo nº 1/05, sin fecha.
120
exterior para el ejercicio siguiente. Se solicita el concurso del Parlamento en
caso de ampliación de tropas.
Por otra parte, el gobierno acordó el límite de 3.000 efectivos para participar en
misiones en el exterior por Acuerdo del Consejo de Ministros del 30 de
diciembre de 2005. Ante las crecientes necesidades de implicación del ejército
español en misiones internacionales, la ministra de Defensa defiende el
aumento del límite auto impuesto por el Gobierno de 3.000 efectivos en
misiones en el exterior, iniciativa que apoyan todos los grupos parlamentarios a
excepción de IU. “A partir de 2009, el número de soldados españoles que
participará en misiones internacionales está limitado solamente por la legalidad
de la misión, la voluntad del pueblo español y la capacidad de nuestras
Fuerzas Armadas”, lo que podría suponer hasta 7.700 soldados, según ha
señalado Chacón79. A la hora de cerrar este informe se esperaba la inminente
aprobación de esta medida por parte del Consejo de Ministros.
- La retirada de OLD y el aumento de la participación española en ISAF. El
aumento del tope máximo destinados en ISAF fue la primera propuesta relativa
a misiones en el exterior que se sometió a votación en el Congreso. En la
sesión del 4 de julio de 2004 quedó aprobada el alza del contingente español
en Afganistán hasta 540 efectivos.
Compromiso en alza
Las responsabilidades ampliadas de España se han plasmado en los ámbitos
político, militar y de cooperación. A continuación se repasan las principales
decisiones.
En el ámbito político, a través de varias decisiones y actuaciones el gobierno
ha mostrado el nuevo énfasis concedido a la misión afgana. En diciembre de
2005 se presentó el Plan Asia-Pacífico 2005-2008, que concedió gran
relevancia a Afganistán, un país con el que tradicionalmente España no ha
79
El País, 11 de diciembre de 2008.
121
tenido apenas relación, pero que se ha convertido en el segundo receptor de
fondos de España en aquel continente, después de Filipinas80. Como parte del
Plan, España inauguró una embajada en Kabul, dirigida desde mayo de 2006
por embajador José Turpin.
El fortalecimiento de la presencia española tiene su correlato en la actividad
diplomática desplegada desde el gobierno en sucesivas visitas a Afganistán,
incluida la del presidente del ejecutivo. Resulta significativo que, después de la
sustitución de José Bono por José Antonio Alonso al frente del Ministerio de
Defensa en abril de 2006, el primer viaje al exterior del nuevo ministro fuera a
Afganistán. Después de las elecciones de marzo de 2008, la nueva titular de
Defensa, Carme Chacón, también ha mostrado una atención especial a
Afganistán, donde ha viajado en tres ocasiones desde su nombramiento hasta
fines de 2008.
Por lo que respecta a la presencia militar, España ha intensificado
cualitativamente su presencia. Un salto significativo se produjo en 2005 cuando
asumió la coordinación de la Base Avanzada de Apoyo de Herat, que da
cobertura a los cuatro equipos de reconstrucción provincial (PRT) que operan
en el oeste de Afganistán, y la puesta en marcha un PRT en la vecina provincia
de Badghis, una de las más pobres y –en esa fecha- tranquilas. Al sur de esta
región se encuentra la provincia de Farah, la más inestable de la zona oeste.
En términos cuantitativos, el volumen del contingente español ha registrado un
lento pero continuado aumento desde la llegada del PSOE al gobierno. Durante
la primera legislatura, en julio de 2004, el ejecutivo obtuvo autorización del
Congreso para aumentar el contingente máximo en Afganistán de 485 a 540.
Esta fue la primera ocasión en que se utilizó el procedimiento de autorización
previa, que se ha convertido en norma en los sucesivos envíos de tropas en
todas las misiones en el exterior.
80
Entrevista personal con Carlos César Morales, director general de la región de Asia, Ministerio de
Asuntos Exteriores, enero de 2006.
122
El Congreso volvió a autorizar un nuevo aumento de 150 efectivos –hasta
690— para Afganistán en mayo de 2006, justificado por el ministro por el
deterioro de la seguridad en el país. A partir de esta fecha, el gabinete de
Rodríguez Zapatero mantuvo congelado el volumen de tropas durante más de
un año, frente a las crecientes presiones de EE UU y la OTAN para el aumento
de los contingentes, el envío de efectivos a zonas de combate y la eliminación
de las salvaguardas operativas –los llamados caveats-, que limitan el
movimiento de las tropas sin consentimiento del país al que pertenecen.
España declinó estas peticiones con el argumento de que el Congreso español
dio su autorización para el aumento de tropas en 2006 con unas condiciones
políticas determinadas, en una zona concreta, y no se puede alterar para
enviarla a otras zonas, salvo en casos de emergencia.
No obstante, España ha realizado otras concesiones en respuesta a las
presiones. En la reunión de Riga (noviembre de 2006) los representantes
españoles admitieron la posibilidad de salir de su zona de operaciones para
auxiliar a tropas aliadas que necesitaran atención sanitaria81.
En 2007 la OTAN puso en marcha un plan para acelerar el entrenamiento del
ejército afgano, a fin de traspasarle cuanto antes la responsabilidad de la
defensa de su país82. Este plan contempla el envío de pequeños equipos
operativos de entre 16 y 45 militares que actúan “incrustados” en el ejército
afgano, los llamados OMLTs. Desde la reunión de ministros de Defensa de la
OTAN en Sevilla (primavera de 2007), Alonso defendió en varias ocasiones el
propósito de que España reforzara cualitativamente –no cuantitativamente- la
contribución a ISAF. La presencia en los OMLT va en esa línea. En este marco,
en septiembre de 2007 el gobierno obtuvo autorización del Congreso para
enviar 52 militares más para integrar los OMLTs que formarían a dos unidades
del ejército afgano. El gobierno autorizó, además, en julio de 2008 la firma del
acuerdo entre España y Afganistán para el patrocinio y equipamiento de una
81
El único caveat del contingente de España en ISAF es la utilización de las unidades españolas fuera del
área oeste, situación que requiere la autorización expresa de las autoridades españolas. Comparecencia de
la ministra de Defensa ante la Comisión de Defensa del Congreso, 17 de noviembre de 2008.
82
Esta estrategia, conocida como la “afganización” del proceso, fue sancionada en la reunión de la OTAN
en Bucarest (abril, 2008) e integrada en su plan para los próximos 3 - 5 años.
123
unidad del ejército afgano acuartelada en la provincia de Badghis, con un
presupuesto de 14,5 millones de euros.
El último aumento de tropas dentro del periodo analizado se produjo en marzo
de 2008 con ocasión de la adquisición de cuatro aviones no tripulados (UAV),
que requirió el envío de 36 militares más para su operación, situando el
contingente próximo a los 800 efectivos. España es el décimo contribuyente de
ISAF, aunque aporta poco más del 1% de las tropas internacionales en
Afganistán83.
La futura evolución del contingente militar español podría estar marcada por la
victoria de Barack Obama como presidente de EE UU. Obama ha defendido la
revisión de las políticas de lucha antiterrorista para reorientarlas de Irak a
Afganistán, y en este sentido se baraja un aumento muy significativo de las
tropas estadounidenses en Afganistán --de las 30.000 actuales hasta 60.000.
Esta decisión podría ir aparejado de una petición a los aliados de la OTAN para
que realicen un esfuerzo paralelo. Para los países europeos, incluido España,
será muy difícil rechazar la petición del nuevo presidente norteamericano que
llega a la Casa Blanca cargado de legitimidad y de promesas de renovación.
En este sentido, los medios de comunicación especulan ya con el posible
aumento del contingente español en 200 soldados84.
Además de los efectivos militares, España ha destacado a Afganistán 12 de los
195 integrantes de la misión de la Unión Europea Eupol para el entrenamiento
de la policía afgana en marcha desde 2007. Por no tratarse de personal del
Ejército, no requirió la aprobación del Parlamento. El contingente español,
compuesto por policías y guardias civiles, sitúa a España como tercer
contribuyente.
La cooperación internacional constituye la tercera pata de la presencia
española en Afganistán. La reconstrucción de Afganistán ha recibido 236
83
Intervención de la ministra de Defensa en la Comisión de Defensa del Congreso, 17 de noviembre de
2008.
84
El País, 13 de noviembre de 2008.
124
millones de euros entre 2001 y 2010. Desde la llegada de Rodríguez Zapatero
a La Moncloa este capítulo ha recibido más atención. En la Conferencia de
Londres de 2006 España comprometió fondos por 150 millones de euros para
cinco años, de los que 50 millones son gestionados por AECID85.
Acorde con este compromiso, en enero de 2007 España solicitó y obtuvo el
ingreso en la mesa conjunta de coordinación de donantes y el gobierno afgano,
el Joint Co-ordination and Mentoring Board, donde se adoptan importantes
decisiones sobre la reconstrucción de Afganistán.
En la reciente conferencia de donantes de París (junio, 2008), el Ministro de
Asuntos no realizó nuevos compromisos por entender suficiente el esfuerzo
realizado en la conferencia
de Londres, y apostó por incidir en la efectividad de la ayuda a través de
mejorar los mecanismos institucionales de Afganistán y de los organismos
internacionales implicados en ese país. España realizó su aportación a la
conferencia al liderar una estrategia tripartita (España, Polonia y Emiratos
Árabes) para la reforma de la agricultura en Afganistán, centrada en identificar
cultivos alternativos al opio, con la intención de crear escuelas técnicas de
formación en agricultura por todo el país86.
AECID ha puesto en marcha un Programa de Infraestructuras de Emergencia
que ha cristalizado en la construcción de un puente y una carretera entre Qalai-Naw y Herat, el suministro de agua potable y el tendido eléctrico, la
rehabilitación del hospital provincial, módulos escolares en seis centros de la
provincia de Badghis, apoyo a instituciones locales y género, entre otros
proyectos, que cuentan con un presupuesto de 12,5 millones de euros.
Actualmente se realizan proyectos de desarrollo rural, infraestructuras, salud y
educación. Por su parte, el ejército había realizado a finales de 2008 un total de
123 proyectos de impacto rápido y repartido varias decenas de toneladas de
ayuda humanitaria. Badghis ha pasado del penúltimo al segundo puesto en la
85
Según informaciones oficiales, la mitad de dichos fondos se ha destinado al Fondo Fiduciario
Multilateral para la reconstrucción de Afganistán.
86
Respuesta del Secretario de Estado de Asuntos Constitucionales y Parlamentarios a la pregunta escrita
(184) al gobierno presentada por Jordi Xuclà i Costa (GC-CiU), BOCG 6 de noviembre de 2008.
125
lista nacional de calidad de servicios de sanidad, según una auditoría de la
Universidad John Hopkins y el ministerio de Salud afgano87. Por el momento,
España no se plantea asumir nuevos PRT.
En contraste con la versión oficial, centros de investigación y ONG ofrecen
datos más críticos respecto a la aportación española. La plataforma de ONGD
internacionales en Afganistán, ACBAR, señala en un informe el bajo nivel de
cumplimiento general de los compromisos de los donantes. En concreto, indica
que España figura entre los países que han realizado aportaciones bilaterales
más bajas desde 2001, de tan sólo 26 millones de euros88. Según las cifras del
gobierno de Afganistán, España sólo ha desembolsado el 10% de la ayuda
prometida en el periodo 2002-2011 89.
Costes de la presencia española
La presencia española en la OLD supuso un coste de 197,8 millones de euros
(enero 2002 a julio 2004)90. Por su parte, la presencia en ISAF generó hasta
2006 un coste de 774 millones de euros, resultado de la suma de los datos que
figuran en el Cuadro 1
91
, que comprende los gastos entre 2003 y 2005, y el
Cuadro 292, que detalla el coste para 2006 que, como se aprecia, ascendió a
237 millones de euros, como se recoge en los cuadros siguientes:
Cuadro 1: Presupuesto asignado a la presencia militar en España en
Afganistán 2002-2005
87
Intervención de la ministra de Defensa, en su comparecencia ante el Senado, 30 de septiembre de 2008.
WALDMAN, Matt, Falling Short. Aid Effectiveness in Afghanistan, ACBAR, marzo de 2008, p. 4.
89
ELIZONDO, Luis, Espacio para respirar. El humanitarismo en Afganistán (2001-2008), Instituto
Complutense de Estudios Internacionales (ICEI), noviembre de 2008.
90
Datos recogidos por el investigador Alejandro Pozo para la plataforma Aturem la Guerra .
91
Respuesta del gobierno a la pregunta escrita 684/036242 del senador Ignacio Cosidó, del Grupo
Parlamentario Popular. BOE del Senado nº 537, de 8 de septiembre de 2006, pp. 113.
92
Respuesta del gobierno a la pregunta escrita de la diputada Asunción Oltra Torres (GP). BOE de las
Cortes nº 458, 2 de noviembre de 2006, pp. 320 321.
88
126
Cuadro 2: Presupuesto asignado a las misiones militares españolas en el
exterior en 2006
Estos presupuestos se incrementan en 2007 y 2008 con los costes de
equipamiento para aumentar la seguridad de los contingentes en Afganistán,
cifrado en 109 millones de euros. Parte del nuevo equipamiento para
Afganistán se inscribe en el Plan de Renovación de Vehículos Blindados BMR
destinados a operaciones en el exterior, que supone 321 millones para la
adquisición de 575 unidades en tres fases. La primera fase contempla la
adquisición de 40 vehículos Lince por 14 millones de euros destinados a las
misiones en Afganistán y Líbano –28 están ya en Afganistán-; 80 vehículos
más con un coste de 25 millones de euros, y 100 vehículos de mayor tamaño
por 75 millones de euros. La segunda fase contempla la adquisición de 355
vehículos más93 y la tercera fase el desarrollo de un nuevo vehículo de
transporte.
En marzo de 2008, antes de formarse el nuevo gobierno, se aprobó por el
procedimiento de urgencia el envío de cuatro aviones no tripulados (UAV) para
Afganistán, con un coste de 14 millones de euros, encargados de funciones de
93
Intervención de la Subsecretaria de Defensa, Mª Victoria San José, en el Senado, 19 de noviembre de
2008.
127
información e inteligencia. A ellos se suman 27 aviones más pequeños –los
mini UAV-, por 3 millones de euros, que explorarán el terreno antes del paso de
los convoyes. Nueve de ellos ya se han enviado.
Además, se han mejorado los sistemas de seguridad de la base española en
Afganistán y se ha construido nuevas instalaciones para el PRT en Qala-i-Naw.
El envío de los OMLT y el patrocinio de la unidad del ejército afgano en
Badghis tienen un presupuesto de 200.000 euros mensuales más 200.000
euros de la construcción del acuartelamiento.
Argumentos gubernamentales en torno a la misión
Gobierno de Aznar
El gobierno del PP alegó la legítima defensa como justificación del ataque de
EE UU a Afganistán. Argumentó que OLD estaba amparada por la legalidad
internacional, bajo el artículo 51 de la Carta, y las resoluciones de la ONU.
Ambos sirvieron como base para justificar la integración de España94.
Aunque la mención de la legítima defensa entraña la existencia de acciones
hostiles, el gobierno explicó la operación ante la opinión pública y el
Parlamento como una misión humanitaria, de paz, argumento repetido cuando
envió tropas españolas a Irak. El actual líder del Partido Popular, Mariano
Rajoy, presentó las acciones hostiles dentro de una lógica de “choque de
civilizaciones”, diciendo que “se trata de una guerra para defender la libertad,
los derechos humanos, el modelo de vida occidental y la democracia”.
94
En la decisión del Consejo de ministros del 14 de diciembre de 2001, se lee: “la Comunidad
Internacional, sobre la base de distintas Resoluciones del Consejo de las NNUU, está acometiendo a
través de una coalición contra el terrorismo liderada por EE UU, diversas acciones en legítima defensa
después de los atentados del 11 de septiembre en EE UU”.
128
Por su parte, Gustavo de Arístegui, diputado del Grupo Popular y portavoz en
la Comisión de Asuntos Exteriores del Congreso en la anterior legislatura, se
desmarcó de las posibles reminiscencias bélicas que pudiera sugerir la
operación –mal acogidas en Europa—y se aferró a lógica de la “guerra contra
el terrorismo”. Para Arístegui, Afganistán “no se trata de una guerra, es una
lucha contra el terrorismo internacional”. Argumentó que España, por la
amenaza de ETA, estaba “más obligada que nadie a estar en vanguardia de la
lucha contra terror” 95. Con esta afirmación equiparó ambos tipos de terrorismo,
una tesis defendida por el partido dentro y fuera de España con fines de política
interna. No sorprende, pues, que sostuviera que el nuevo clima de sensibilidad
hacia el fenómeno terrorista pudiera servir para liquidar a ETA.
Gobiernos de Rodríguez Zapatero
Si bien existía una gran distancia en política exterior y en su trasfondo
ideológico entre el gobierno del PP y el del PSOE, por lo que se refiere a
la misión en Afganistán, las razones fueron muy similares. Se ha insistido
en la legalidad de la operación y su carácter humanitario, aunque aplicado
a dos operaciones muy distintas: la OLD carecía completamente de estos
atributos, mientras que sí estaban presentes, al menos en sus orígenes,
en la misión de ISAF.
El primer gobierno de Rodríguez Zapatero esgrimió un amplio abanico de
razones para justificar la presencia de las tropas españolas en Afganistán. Las
justificaciones empleadas tanto el presidente de gobierno como los ministros de
Defensa y Exteriores y otros altos cargos se relacionan con:
- La seguridad global, por la presencia en Afganistán del foco del terrorismo
yihadista y “foco del radicalismo y fundamentalismo que hay que contener”. La
operación contribuye, por tanto, a garantizar la seguridad de los afganos, de la
región, internacional y de los españoles. También se resaltó la importancia
geoestratégica de Afganistán en el mundo.
95
El Mundo, 17 de octubre de 2001.
129
- El imperativo humanitario y moral96, debido a la extrema pobreza, el bajo nivel
de desarrollo –tiene “el peor sistema educativo del mundo”97--, y el elevado
nivel de destrucción debido a décadas de conflicto armado. Tanto el presidente
del gobierno como los sucesivos ministros de Defensa han insistido en que se
trata de una misión de la ONU, de reconstrucción, con un objetivo noble y
solidario para ayudar a reconstruir un país necesitado, consolidar la
democratización y los derechos de la mujer.
Ya en 2008, en un contexto de seguridad muy diferente, la ministra de Defensa
aludió a la legitimidad de ISAF en el empleo de la fuerza por a tenor de su
carácter de misión de imposición de la paz bajo el Capítulo VII de la Carta de la
ONU.
- El apoyo a misiones de la ONU, cumpliendo la política de multilateralismo
eficaz en el orden internacional y respondiendo a la llamada del gobierno
afgano.
- La conveniencia política y de responsabilidad con el sistema internacional al
que España pertenece. Se ha argumentado que “necesitamos a nuestros
aliados y nuestros aliados nos necesitan”, y que la Defensa es un instrumento
esencial de la política exterior del Estado. Además se ha indicado que “hay que
estar donde está la agenda internacional, y hoy el tema número 1 es
Afganistán”98. En esta línea, un editorial de El País99 argumentaba la presencia
de España en Afganistán como “un tributo que hay que pagar por ser una
potencia europea, la octava economía mundial, que está allí donde la defensa
de la paz se lo requiere”.
96
“Afganistán: año II de un desafío”, artículo conjunto de Miguel Angel Moratinos y José Antonio
Alonso, ABC, 18 de mayo de 2006.
97
Comparecencia del Ministro de Defensa, José Bono ante la Comisión de Defensa del Congreso, El
País, 24 de agosto de 2005.
98
Intervención de Pablo Benavides (entonces embajador de España ante la OTAN, en el Seminario
España en Afganistán, organizado por el Ministerio de Defensa, Ministerio de Asuntos Exteriores, Real
Instituto Elcano y Casa Asia, Madrid, 18 de mayo de 2006.
99
El País, 25 de junio de 2007.
130
- Su condición de país islámico donde se puede poner en la práctica las tesis
de la Alianza de Civilizaciones, una de las prioridades en política exterior de
Rodríguez Zapatero.
- Por ser uno de los principales productores de opio, base de la heroína, y foco
del narcotráfico internacional.
Esta gama de argumentos plantea dimensiones tan distintas que bien pudiera
estar en la base de la confusión existente en la opinión pública, como más
adelante se indica en el apartado correspondiente.
Cabe recordar que varias de las razones que se han defendido no figuran
expresamente en el mandato de ISAF100, como la reconstrucción física del
país, la ayuda humanitaria, la democratización, el fortalecimiento de los
derechos de los ciudadanos ni la lucha contra el narcotráfico. A este respecto,
sin embargo, la OTAN decidió en el otoño de 2008 incluir la lucha directa contra
el narcotráfico en las funciones de ISAF.
En general, se ha insistido en que se trata de una misión “noble”, pero los
compromisos internacionales fueron y son una poderosa razón para
permanecer en Afganistán. Este motivo corre paralelo a la aspiración de
España y de los españoles en cuestiones de geopolítica mundial101. La
obligación percibida de cumplir con su cuota de responsabilidad internacional
ha pesado considerablemente en las decisiones de los gobiernos de Rodríguez
Zapatero, que aporta sus recursos a la misión de acuerdo con su peso
internacional102.
Además, ISAF reunía todas las condiciones objetivas que el gobierno
consideraba necesarias para implicarse en ella: el Consejo de Seguridad avaló
100
La Fuerza Internacional de Asistencia a la Seguridad en Afganistán (ISAF) se crea por la Resolución
1386 (20 diciembre 2001) y su mandato consiste en: 1) garantizar un entorno seguro en Afganistán y
apoyar al Gobierno afgano para extender su autoridad en todo el país para permitir la reconstrucción; 2)
controlar el aeropuerto de Kabul y las comunicaciones aéreas; y 3) mejorar las capacidades de la Policía y
el Ejército afganos. ISAF se nutrió de la aportación voluntaria de tropas.
101
Entrevista al presidente del Gobierno, El País, 2 de septiembre de 2007.
102
Comparecencia del Ministro de Defensa, José Antonio Alonso, en la Comisión de Defensa del
Congreso, 28 de marzo de 2007.
131
la misión y los afganos la aceptaban, existían unas condiciones objetivas
dramáticas en el país, los principales socios de España estaban presentes y ya
existía una presencia española. Sin entusiasmo, pero empujada por una
combinación de factores, el ejecutivo de Rodríguez Zapatero continuó y amplió
su compromiso en Afganistán.
Si comparamos los motivos que justificaron las decisiones de uno y otro
gobierno, se puede inferir que el gobierno de Aznar fue más idealista, en el
sentido de que ideológicamente se adhería plenamente al proyecto y las ideas
de la administración Bush, la guerra contra el terrorismo, la guerra preventiva y
el empleo de la fuerza para asegurar un modelo de sociedad, aunque introdujo
el ingrediente pragmático sobre la identificación de todos los tipos de terrorismo
para obtener réditos internos. Por su parte, si bien los ideales humanitarios
forman parte de los valores y el discurso del gobierno de Rodríguez Zapatero,
éste ha sido mucho más pragmático al expresar la conveniencia política y la
responsabilidad internacional como móviles de sus decisiones. Como
resultado, ha terminado apoyando, aunque sea de forma tangencial, un
proyecto promovido por EE UU dentro de la lógica de la guerra preventiva y la
remodelación del “Gran Oriente Medio”, a gran distancia ideológica de las tesis
del actual mandatario español.
LOS DEBATES EN ESPAÑA EN TORNO A AFGANISTÁN
La presencia española en Afganistán ha generado y genera intensos debates
en círculos políticos y en la sociedad en torno a distintas cuestiones. Se trata
de una situación inusual, que no se ha producido en torno a otras misiones en
el exterior, como las de Balcanes, Haití, Congo, Líbano o Chad. El debate sólo
es superado por la polémica y profunda división que suscitó el despliegue en
Irak.
La pregunta sobre las razones para estar en Afganistán y la conveniencia de
continuar flota en el ambiente de forma más o menos patente, como pone de
132
manifiesto la publicación de editoriales y artículos de prensa tratando
periódicamente la cuestión103.
Este apartado examina los debates suscitados en torno a la misión. La primera
parte examina las posiciones de los principales grupos parlamentarios. A
continuación se analizan las cuestiones de debate, incluyendo tanto las
posiciones de los grupos parlamentarios como de la sociedad civil. Por último,
se examinan las percepciones de la opinión pública sobre esta cuestión.
El Parlamente ante la misión
La presencia española en Afganistán ha recibido el respaldo parlamentario
mayoritario desde 2001, con la excepción del Bloque Nacionalista Galego y el
bloque IU-IPC, que se ha mantenido desde 2001. Sin embargo, ha generado
numerosos en intensos debates. Como indicó el anterior ministro de Defensa,
José Antonio Alonso, “la misión en Afganistán ha sido seguramente la que ha
tenido mayor presencia y mayor visibilidad parlamentaria”104.
Después de la perdida del poder del PP en las elecciones del 2004 la cuestión
de Afganistán se utilizó como campo de batalla ideológica entre los dos
principales partidos. Esto ha conducido a una politización de la misión, muy
lejos del pacto de Estado en torno a misiones en el exterior que debería haber
guiado la legislatura. Con un gobierno carente de mayoría absoluta y sometido
a una oposición desleal por parte del principal partido de la oposición, ganar la
adhesión de los grupos parlamentarios constituyó un punto crucial para el
primer gobierno de Rodríguez Zapatero.
103
Entre ellos, RASHID, Ahmed, “España y Afganistán”, El País, 12 de mayo de 2006; BASSETS, Lluis,
“¿Qué hacemos en Afganistán?, El País, 26 de abril de 2007; NUÑEZ, Jesús, “España en la oscura
primavera afgana”, El País, 30 de abril de 2007 y “Afganistán, un problema de todos”, El País, 11 de
noviembre de 2008; y SARTORIUS, Nicolás, “¿Hay que enviar más tropas a Afganistán?, El País, 8 de
enero de 2009.
104
Intervención del Ministro de Defensa ante la Comisión de Defensa del Congreso, 25 de septiembre de
2007.
133
En la presente legislatura se detecta cierta relajación de la actitud de acoso y
paralelamente la misión en Afganistán ha rebajado su carga política. Llama la
atención, sin embargo, que continúan apareciendo cuestiones debatidas en
repetidas ocasiones en la anterior legislatura, como la naturaleza de la misión.
Grupo Parlamentario Socialista
El PSOE apoyó al gobierno de Aznar cuando se integró en OLD, y después en
ISAF. Actualmente justifica la pertenencia a ISAF en base a una necesidad en
pro de la seguridad internacional, además de la razón moral-humanitaria. La
legalidad y la legitimidad, junto con la naturaleza humanitaria de la misión
avalada por la ONU constituyen el eje de su argumentación. Estiman que la
presencia en ISAF responde a las condiciones mínimas que exige la opinión
pública.
Niega que el fortalecimiento de la misión española se deba a un efecto
compensatorio por Irak –de lo que se le ha acusado- y argumentan que el
apoyo del gobierno de José María Aznar a OLD comprometía un número de
fuerzas muy superior al que hoy están participando en ISAF en Afganistán,
aunque la mayor parte de tales fuerzas eran oficiales de la Armada y se
encontraban lejos del teatro de operaciones.
Grupo Parlamentario Popular
El PP, que respalda la misión de Afganistán, entiende que el agravamiento de
la seguridad debería llevar aparejado una aumento de tropas, incluso unirse al
grupo de países que desarrollan misiones de combate, y la eliminación de los
caveats. Admite, no obstante, que si la población española rechaza el objetivo
de la misión, es difícil alcanzar el éxito, por muchos soldados que haya en el
terreno. Sin embargo, su acción desde la oposición no se ha basado tanto en
este u otro argumento legítimo, sino que se ha orientado más hacia un ataque
sistemático a las acciones del gobierno y el planteamiento de cualquier
decisión como problema. La política sistemática de entorpecimiento y
crispación realizada por el PP durante el primer gobierno de Rodríguez
134
Zapatero es interpretada por algunos analistas como una decisión consciente
del partido de “iraquizar” Afganistán, esto es, de crear las condiciones para que
la misión afgana acabara empantanando políticamente al gobierno del PSOE
como la de Irak dañó al gobierno del PP. Al intentar convertir la misión en
Afganistán en “el Irak del PSOE” se equiparan las dos operaciones,
descargando así los errores de la misión de Irak.
El Grupo Popular entiende que la política del Gobierno en misiones de paz
entraña una paradoja entre un discurso muy pacifista, que renuncia de forma
expresa al uso de la fuerza en cualquier circunstancia, y la práctica, que lleva a
desplegar tropas en lugares muy peligrosos, como Congo, Afganistán o Líbano.
Grupo Parlamentario de Izquierda Unida/Iniciativa per Catalunya
El Grupo IU/IPC se opuso desde el inicio a esta misión, tanto a la presencia
española en OLD, como a la presencia en ISAF por entender que se trató de
un ataque unilateral de EE UU, dentro de la guerra preventiva iniciada después
del 11-S, y que posteriormente la ONU cubrió la intervención, a la que se
asoció la misión de ISAF de la OTAN. Por tanto, “España no pinta nada en esa
guerra de invasión promovida por Bush con el único objeto, hasta ahora fallido,
de encontrar a Bin Laden”105.
Aunque minoritaria, la posición de IU/IPC y BNG introduce en el debate una
visión crítica de la presencia militar española en Afganistán y pone sobre la
mesa la propuesta de la retirada de tropas, que ha sido apoyada puntualmente
por los grupos nacionalistas106. Además, promueve un programa no militar de
105
Declaraciones de Isaura Navarro. El País, 4 de mayo de 2006.
En el debate celebrado en la Comisión de Defensa del Congreso el 14 de marzo de 2007, en que IU
reclamó al Gobierno la presentación de un calendario de retirada de Afganistán que debía culminar antes
fin año, junto a IU votó Eusko Alkartasuna, del Grupo Vasco, y Ezquerra Republicana de Catalunya
(ERC) se abstuvo. En mayo de 2008 el grupo parlamentario ERC/IU/IPC presentó en el Congreso una
proposición no de ley para su debate en la Comisión de Defensa en la que se alega la contradicción de la
presencia española en Afganistán con la estrategia de la Alianza de Civilizaciones y, por tanto, proponen
reorientar los esfuerzos hacia el ámbito civil, diseñar una estrategia propia de la participación española en
operaciones de paz y establecer un calendario definitivo de retirada de las tropas españolas.
106
135
cooperación solidaria de servicios básicos desde un firme compromiso en la
defensa de los derechos humanos y la legalidad internacional107.
IU interpreta que la situación en Afganistán está en deterioro vertiginoso al que
la OTAN responde manteniendo una estrategia que cada vez tiene peores
resultados, tanto en la seguridad como en la consolidación de la democracia y
en derechos humanos. La operación se halla en un círculo vicioso de
ocupación militar sin estrategia política de solución autónoma al conflicto. Su
diagnóstico de la situación es, como poco, de estancamiento, lo que obliga a
una presencia indefinida de las tropas.
En contraste a la de Afganistán, IU/IPC apoya la misión en Líbano por entender
que se trata de una misión de imposición de la paz después de la guerra, bajo
la única bandera de la ONU.
Junto a las críticas, en la presente legislatura el grupo parlamentario ha
presentado un plan propositivo para Afganistán que incluye el desarrollo de una
estrategia política en contraste a la actual estrategia militar, que contemplaría:
a) promover el diálogo político en el interior del país; b) buscar la seguridad
regional, no la seguridad internacional; c)retirada de las fuerzas de ocupación;
d)apoyar la reconstrucción civil y una estrategia europea propia108.
Otros grupos parlamentarios
El Bloque Nacionalista Galego, del Grupo Mixto, también se ha opuesto a la
presencia de las tropas españolas en Afganistán. El BNG sostiene que el actual
aumento de la inseguridad tiene su origen en la ofensiva militar de EE UU, y,
por tanto se opone al aumento de tropas a fin de no contribuir a aumentar el
caos y la violencia en Afganistán. Argumenta la necesidad de devolver la
soberanía al país109.
107
A la Mesa del Congreso de los Diputados, escrito de Gaspar Llamazares y Joan Herrera, 1 de junio de
2006.
108
Intervención de Julio Llamazares en la Comisión de Defensa del Congreso, 17 de noviembre de 2008.
109
Pregunta al Gobierno del diputado Francisco Rodríguez, del 18 de abril de 2006.
136
Por su parte, el Grupo Parlamentario Catalán (Convergencia i Unió) se ha
pronunciado a favor de la presencia en Afganistán, pero en contra de aumentar
las tropas.
Los integrantes del Grupo Vasco (PNV y EA) en las votaciones más recientes
han dado su apoyo al gobierno, pero ha expresando sus reservas.
Cuestiones de debate
Naturaleza y legalidad de la misión
Uno de los principales ejes de debate ha girando en torno a la naturaleza de la
misión. La importancia de esta cuestión se relaciona por un lado, con su
legalidad y legitimidad y, por otro, con su propia esencia, si se trata de una
misión de paz, o de guerra.
El primer punto de debate se desencadenó pocos días después del 11-S
respecto a la cuestión de si era o no aplicable la legítima defensa que
argumentaba EE UU como razón de la puesta en marcha de la Operación
Libertad Duradera (OLD). Como señala Alejandro Pozo,
“de acuerdo con el Artículo 51, que regula el derecho a la legítima
defensa, para que las hostilidades estén legitimadas tienen que estar
permitidas por el Consejo de Seguridad, y respetar los principios de
necesidad (debe tratarse de defensa, no de venganza o represalia)
provisionalidad (cuando el Consejo tome medidas, cesará el derecho a
la defensa unilateral) y proporcionalidad (los ataques de la defensa los
recibirán los autores de los ataques originales) […] los tres principios
mencionados no fueron cumplidos”.110
110
POZO, Alejandro, “¿Es legal lo que hace España en Afganistán?”, Materials de Treball nº 28, Centre
d'Estudis per a la Pau J.M.Delàs - Justícia i Pau, abril, 2006.
137
El Consejo de Seguridad en sus Resoluciones 1368, del 12 de septiembre de
2001, y 1373, del 28 de septiembre, reconoce de forma tangencial el derecho a
la legítima defensa, de acuerdo a la Carta de la Naciones Unidas, y aunque se
manifestó de forma ambigua respecto al uso de la fuerza, las resoluciones
traslucen que la lucha contra el terrorismo internacional debe encauzarse a
través de la colaboración en materia de información, la justicia internacional y la
intervención de los activos de las redes terroristas. No se da, pues, cobertura
legal expresa al operativo militar que estaba preparando Estados Unidos. En
cuando a ISAF, no hay duda de que la resolución 1386 y posteriores da
cobertura legal a su existencia. Aun siendo legal, sin embargo, su cercanía a
OLD cuestiona su legitimidad. Pozo sostiene que la ilegalidad de OLD salpica a
ISAF, poniendo en entredicho su legitimidad. “No se puede concebir ISAF sin
Libertad Duradera. De hecho, la creación de la primera es una consecuencia
del interés por legitimar la segunda”, señala Pozo, y añade “el intento de
legalizar una operación a través de la otra convierte la nueva fusión en otro
proyecto contrario al Derecho Internacional”111. Éste es el mismo argumento
mantenido por Carlos Taibo112, quien duda de la legalidad de la operación por
la relación existente entre OLD e ISAF. Estima que a través de los PRT –como
ya se ha indicado, la asistencia humanitaria no se recoge en el mandato de
ISAF— se esta legitimado a OLD y se violenta la condición de ISAF por
usurpación del papel humanitario por parte de los ejércitos. Por tanto, al no
limitarse a las tareas expresas de su mandato, resulta cuestionable113.
IU/IPC se suma al debate indicando la misión de ISAF se ve cuestionada cada
día por OLD: resulta cada vez más difícil mantener una operación de guerra y
otra de reconstrucción de forma paralela. La creciente convergencia entre las
dos operaciones, los bombardeos indiscriminados sobre civiles y las violentas
manifestaciones de los afganos contra las tropas extranjeras –sin distinción-son elementos que ponen en tela de juicio la legitimidad –aunque no la
legalidad-- de la misión de la OTAN. Estos argumentos son implícitamente
111
Comunicado ante una eventual ampliación de las tropas en Afganistán, Centre d’Estudis per a la Pau
J.M. Delàs, 5 de mayo de 2006.
112
TAIBO, Carlos, “¿Afganistán? No, gracias”, El País, 13 de mayo de 2006.
113
POZO, Alejandro, Tropes espanyoles a l’Afganistan?. Materials per debatre el desplegament militar,
Plataforma Aturem la Guerra, mayo de 2007.
138
aceptados desde el actual gobierno cuando admite que está
dispuesto a
mantener la presencia española en Afganistán mientras pueda cumplir su
misión original (de apoyo a la reconstrucción). En el momento en que ésta se
haga imposible, bien por deterioro de la seguridad, por el aumento de victimas
civiles o por ser percibidos como ocupantes, y, en definitiva, si la presencia
española se convierte más en parte del problema que de la solución, restaría
razones para justificar la misión.
Respecto a la naturaleza de la misión, el gobierno de Rodríguez Zapatero se
ha insistido en que se trata de una misión de paz, legal, y realizada al amparo
de las Naciones Unidas. En este sentido, la ministra de Defensa ha enfatizado
que continúa siendo una misión “de imposición de la paz” que no ha variado su
naturaleza, sino que lo que ha cambiado han sido las circunstancias de la
seguridad en Afganistán. Sin embargo, esta cuestión ha alimentado múltiples
debates que, en ocasiones, han tenido clara intencionalidad política.
Si bien es cierto que se encuadra bajo el Capítulo VII de la Carta de la ONU
como misión de imposición de la paz, participa también de otras características
que recibió la generación de misiones internacionales surgidas después del 11S. La de Afganistán forma parte de las operaciones de estabilización más
enérgicas114, bajo liderazgo de EE UU, que combinan la lucha antiterrorista por
medios militares junto a elementos de reconstrucción; se encuentra, pues, a
cierta distancia tanto ideológica como operativa de las misiones de paz clásicas
de Naciones Unidas, con liderazgo multilateral.
Aprovechando la complejidad y las contradicciones que tiene la misión en el
ámbito internacional, el PP ha seguido la estrategia de utilizar las bajas que se
producen para rebatir el argumento esencial del gobierno de que se trata de
una misión humanitaria y una operación de paz, y contraataca con la idea de
que se trata básicamente de una guerra. Después de la muerte por acción
hostil de la soldado Idoia Rodríguez en 2007 surgió una polémica en torno al
distintivo de las medallas concedidas, si debía ser banda roja o amarilla. La
banda roja que pedía el PP sólo se concede en casos de muertes en acciones
114
Para un análisis detallado, ver BARANYI, Stephen, ¿Estabilización o paz sostenible? ¿Qué clase de
paz es posible después del 11-S?, Centro de Investigación para la Paz, 2006.
139
bélicas, y el debate se centró en si las muertes resultado de atentados
terroristas en acciones en el exterior deberían considerarse una forma de
ataque bélico en determinados contextos. En realidad, el debate escondía la
cuestión crucial sobre la naturaleza de la misión: si se concedía el distintivo rojo
equivalía a admitir que Afganistán es, en realidad, una guerra. Se trasluce aquí
el intento desde la oposición de manejar a conveniencia el sentimiento
antibelicista del conjunto de los españoles para crear problemas al gobierno.
Para el ejecutivo, por tanto, toda participación española en el exterior que el
partido de la oposición pueda interpretar como guerra se considera “muy
delicada”115.
En la controversia entre gobierno y oposición existe una confusión de base, y
es que el gobierno alude a la naturaleza de la misión –humanitaria y de paz--,
mientras que el PP se refiere al empeoramiento de ese escenario116. La
complejidad del caso contribuye a crear este tipo de malentendidos que
enfangan el debate y aportan muy poca luz.
Como explica el analista Mariano Aguirre, además de la complejidad de los
mandatos de las misiones internacionales,
“algunos gobiernos colaboran con la confusión entre guerra e
intervención humanitaria, unas veces por ignorancia y otras con el fin de
evitar que se les acuse de enviar a sus soldados a guerras por causas
no directamente relacionadas con la seguridad nacional.[…] El problema
empieza cuando esas misiones humanitarias se vuelven peligrosas y
hay víctimas entre las tropas. Entonces puede ocurrir que parte de la
sociedad pregunte: ‘¿por qué ponemos en riesgo a nuestros soldados en
una misión que no tiene relación con nuestra seguridad nacional?’. Para
sortear estos obstáculos de la diversidad de opiniones o lo que puede
denominarse ‘el dilema de la legitimación del uso de la fuerza’, los
gobiernos aplican de manera flexible diversas definiciones de una misma
misión, desde la intervención humanitaria a la guerra, pasando por la
115
Soledad Gallego-Díaz, El País, 4 marzo 07.
Para un análisis más detallado de las posiciones de gobierno y oposición, ver DEL VISO, Nuria, “Una
misión de paz en medio de un conflicto”, El Correo, 28 de septiembre de 2007.
116
140
lucha contra las tiranías, la promoción de la democracia y hasta la lucha
global contra el terrorismo. El resultado final es que se produce un
abismo entre los gobernantes, los mandos militares y la sociedad”117.
Por su parte, el columnista Andrés Ortega argumenta118 que se trata de
operaciones de paz, pero no pacíficas, motivo por el que se envían fuerzas
armadas, y
explica la complejidad de las modernas operaciones de la
comunidad internacional dirigidas a “generar estabilidad, seguridad, desarrollo,
propiedad y establecimiento de instituciones, con una integración de esfuerzo”.
Aunque resulta difícil definir en un escenario de rapidísima evolución, de estos
argumento puede extraerse la idea de que se trata de una misión de imposición
de la paz de mandato amplio, más enérgica y que se ha visto envuelta en un
panorama creciente de conflicto –el número de muertes fruto de los
enfrentamientos –unas 4.500 al año-- supera con creces el umbral establecido
para que se considere un conflicto (1.000). Nos encontramos pues, con la
paradoja de unas tropas equipadas para una misión de paz sumidas en
combates y tácticas asimétricas para las que originalmente no estaban
preparadas. La percepción de “guerra” viene reforzada por el enfoque
militarista que EE UU ha imprimido al combate de la insurgencia.
Riesgos y volumen de tropas
Los riesgos que entraña la misión han concentrado buena parte de los debates
y constituye la clave del apoyo o el rechazo a la presencia española en
Afganistán. Se trata de una cuestión de medida, tanto para la opinión pública
como para la clase política: si los riesgos se mantienen dentro de parámetros
“asumibles”, habrá apoyo; pero si éstos exceden lo que se entiende como las
obligaciones de España, la balanza se inclinará a favor de la retirada.
Como argumenta Herfried Münkler119, las democracias modernas, por estar
más inclinadas al diálogo que al sacrificio, están poco dispuestas a asumir la
117
AGUIRRE, Mariano, “Guerras y operaciones de paz, ¿juegos de palabras?”, Política Exterior, nº 118,
julio/agosto 2007.
118
ORTEGA, Andrés, “De paz; no pacíficas”, El País, 2 de julio de 2007.
119
MÜNKLER, Herfried, “Las guerras del siglo XXI”, Revista Internacional de la Cruz Roja, nº 849, 31
de marzo de 2003.
141
muerte de sus soldados. En los enfrentamientos asimétricos, esas “sociedades
posheróicas” harán todo lo posible por minimizar las bajas propias,
compensándolo a través de una tecnología superior. Esta es precisamente la
estrategia adoptada por el gobierno de Rodríguez Zapatero, como muestra la
renovación de los vehículos blindados BMR por los Lince –actualizados con
inhibidor de frecuencia y sistemas de comunicaciones-, los sistemas de visión
nocturna, la mejora de la seguridad de las instalaciones con videocámaras y el
envío de aviones no tripulados de reconocimiento e información.
La preocupación sobre los riesgos atiende a tres aspectos:
a) Seguridad de la zona
b) Medidas para minimizar los riesgos para las tropas
c) Amenaza yihadista en España
a) Seguridad de la zona
En la selección de la zona oeste para el asentamiento de las tropas españolas
pesó, entre otros, el criterio de seguridad, aunque nunca se ha escondido el
riesgo existente. Los servicios de inteligencia militar y el CNI realizaron en 2005
una evaluación de los riesgos en la zona Oeste, que concluyeron que “no se
percibe hostilidad por parte de la población civil o no existe”. El riesgo se
calificó de “moderado”. Sin embargo, a partir de 2006 se ha complicado la
situación de seguridad en todo el país. Como indicó el ex ministro de Defensa,
Alonso, “se ha revuelto el avispero en Afganistán”120. No obstante se mostró
convencido que no tendría repercusiones en la provincia de Badghis. Esta
situación ha cambiado en los últimos años. En noviembre de 2006 los servicios
de inteligencia alertaron del aumento del riesgo para las tropas, y se confirmó
la presencia de taliban y señores de la droga en el norte de la provincia de
Badghis. En 2008 se detectó presencia insurgente en el norte de la provincia y
se han producido algunos incidentes violentos con las tropas españolas.
El contingente español ya había sufrido acciones hostiles desde finales de
2005, pero a partir de junio de 2006 se produce una escalada y en los cinco
120
El País, 20 de octubre de 2006.
142
meses siguientes sufren cinco incidentes, incluyendo la primera baja por
ataques de la insurgencia: un artefacto explosivo produjo la muerte de un
soldado en julio de 2006. En febrero de 2007 se produjo la segunda muerte, la
de la soldado Idoia Rodríguez por ataque insurgente cuando el blindado en que
viajaba pisó una mina en la provincia de Farah. Esta muerte causó especial
conmoción en la opinión pública y generó tres comparecencias del ministro de
Defensa, dos en el Congreso y una en el Senado. Desde el PP se ha
interpretado que el Ejecutivo no había advertido sobre los riesgos de la misión,
aunque en las sucesivas comparecencias no ha dejado de mencionarse la
complejidad del escenario.
Un atentado a las tropas españolas en la misión de cascos azules en Líbano a
fines de junio de 2007 desató una nueva polémica sobre la dotación de
inhibidores de frecuencia de explosivos en los vehículos que utilizan las tropas
españolas en el exterior. Sin embargo, minas como la que mató a Idoia
Rodríguez o el artefacto explosivo de Líbano no son detectadas por los
inhibidores. Con ocasión de esta polémica, se ha recordado que las tropas
enviadas por el anterior gobierno a Irak y a Afganistán carecían no sólo de
inhibidores, sino incluso de blindaje en muchos vehículos.
En julio de 2007 las tropas españolas sufrieron, aunque sin daños, la primera
emboscada e intercambio de fuego con un grupo taliban. Este hecho se calificó
como de “salto cualitativo en la escalada de violencia en la provincia de
Badghis”121. Ya no se trató de minas o artefactos explosivos improvisados (IED)
como en anteriores ocasiones, sino de un ataque directo. Hasta ese momento,
el argumento de Defensa para rechazar la petición de aumento de tropas se
basaba en parte en que no se producía este tipo de ataques. En agosto se
produce un nuevo ataque a una patrulla española cerca de Qala i Naw.
En septiembre de 2007 murieron dos soldados más y se produjeron tres
heridos graves cuando un artefacto, posiblemente una mina, explotó al paso
del primer vehículo de una columna en la provincia de Farah. El blindado
121
GONZALEZ, Miguel, “Primera emboscada contra una patrulla española en Afganistán”, El País, 24
de julio, 2007.
143
estaba equipado con inhibidor de frecuencia. En noviembre de 2008 un nuevo
atentado en Farah contra una columna causa la muerte a dos soldados del
contingente español.
Además de los indicados, desde el inicio de la misión han fallecido dos
soldados más, uno por infarto de miocardio y otro al volcar el vehículo blindado
en que viajaba. En total, hasta finales de 2008, las muertes de militares
españoles en Afganistán se elevaban a 87, una de las cifras más altas de los
países participantes en la misión.
b) Medidas para minimizar los riesgos
Si hay una cuestión en la que líderes políticos, analistas y ciudadanos están de
acuerdo es que los soldados españoles deben disponer de las máximas
medidas de seguridad, y no existen objeciones respecto al coste.
Las primeras víctimas por ataques de la insurgencia y el nuevo fenómeno de
los enfrentamientos abiertos suscitaron el debate en torno a si los soldados
estaban suficientemente equipados para minimizar los riesgos. Frente a las
recriminaciones del principal partido de la oposición, Alonso defendió que “el
riesgo cero es inalcanzable”, y sostuvo que una vez suministrado el mejor
material, la amenaza depende de la naturaleza del riesgo, que es de carácter
terrorista. Por su parte, la ministra de Defensa ha afirmado que la seguridad de
las tropas figura entre las prioridades de Defensa en sus misiones
internacionales, junto con la legalidad122.
El debate sobre la seguridad de las tropas ha llevado a otro, el del posible
aumento del contingente –tal fue el argumento en el aumento de soldados
realizado en mayo de 2006-, en un intento por blindarse ante eventuales
ataques. En un contexto de agravamiento de los enfrentamientos con la
insurgencia, esta estrategia podría desembocar en una ampliación de tropas
sin fin para proteger a las anteriores. Sin embargo, el gobierno ha bloqueado
122
Comparecencia en la Comisión de Defensa del Congreso para explicar las líneas generales de su
departamento, 30 de junio de 2008.
144
esta vía123: Alonso argumentó en 2006 que el tamaño actual del contingente
está dimensionado para la actividad civil y el volumen actual del contingente es
el adecuado. Desde el gobierno insisten que siempre que los mandos del
Ejército han pedido tropas con un fundamento, se les ha dado.
La congelación del contingente ha levantado críticas tanto por la izquierda
como por la derecha del espectro político. IU argumentó que no se justificaba
un incremento de tropas, precisamente porque el aumento de la inseguridad
debería llevar al gobierno al repliegue, no a empantanarse más con nuevos
efectivos. Para el PP constituye un error porque no obedece a una razón
estratégica ni a un criterio lógico, sino a condiciones políticas de no querer
asumir más riesgos, lo que paradójicamente conduce a enfrentar más riesgos.
En la presente legislatura, aunque se respeta el espíritu de no aumentar el
contingente, se observa un nuevo talante, personalizado por la ministra de
Defensa, de acceder a ligeros aumentos del contingente, bien del personal
para operar los aviones no tripulado, bien para nutrir los equipos españoles de
entrenamiento del ejército afgano.
c) Amenaza yihadista en España
Después del atentado del 11-M, que muchos españoles vincularon con la
presencia de tropas españolas en Irak, España volvió a convertirse en objetivo
de las amenazas de Al Qaeda por el envío de tropas a Afganistán124. El canal
de Internet La Voz del Califato lanzó una advertencia expresa al gobierno
español, que “ha engañado a su pueblo al retirar las tropas de Irak y enviar
otros 600 soldados a Afganistán”.
En su excelente análisis sobre las amenazas del terrorismo yihadista, el
especialista Fernando Reinares confirma que existe un alto riesgo de acciones
terroristas en España, tanto por las constantes referencias a recuperar AlAldalus como por la proximidad al Magreb, donde se han reorganizado grupos
123
Comparecencia del Ministro de Defensa en la Comisión de Defensa del Congreso, 28 de marzo de
2007.
124
El País, 13 de marzo de 2007; El Mundo, 13 de marzo de 2007.
145
y células que actualmente forman parte de Al Qaeda. Reinares estima que
existe una “amenaza permanente” para España125. La detención en mayo de
2007 de 16 personas de una red asentada en Cataluña dedicada a reclutar y
enviar a combatientes yihadistas a Irak y Afganistán avalaban este análisis.
Las amenazas de los grupos yihadistas reaparecieron en noviembre de 2008
con la difusión de un vídeo del líder talibán Shaykh Abd al-Basit a través del
Yihad Center que amenazaba directamente a intereses españoles, tanto dentro
como fuera de Afganistán, si España no retiraba las tropas de aquel país. El
vídeo fue difundido el 14 de noviembre, sólo cinco días después del atentado
suicida que costó la vida a dos soldados españoles126.
El riesgo de sufrir nuevos atentados terroristas en suelo español como el del
11-M alimenta tanto las tesis a favor de rechazar la presencia de tropas en
Afganistán en una parte de la sociedad española como los argumentos de los
que interpretan la amenaza precisamente para justificar la necesidad de
combatir al terrorismo allá donde se encuentre. En cualquier caso, el temor a
nuevos atentados en suelo europeo es utilizado por los grupos extremistas
para –a través de sus opiniones públicas- presiona a los gobiernos de la misión
en Afganistán para que retiren sus tropas.
Evolución: Dos misiones, un sólo mando
La revisión del plan de operaciones de la OTAN en diciembre de 2005 encontró
la oposición del gobierno español, que pidió expresamente a los ministros de
Exteriores en la Asamblea Atlántica que las dos misiones se mantuvieran
diferenciadas. El ejecutivo vinculó la petición al deseo de la opinión pública
española, que se había opuesto a la guerra de Irak.
Pese a las reservas expresadas en la Asamblea Atlántica y al hecho de que la
OTAN asumiera en 2006 la responsabilidad de la seguridad en el sur y este de
Afganistán, los representantes del gobierno y miembros del PSOE insisten en
125
REINARES, Fernando, ¿Cuál es la amenaza que el terrorismo yihadista supone actualmente para
España?, Real Instituto Elcano, ARI 33/2007, 8 de marzo de 2007.
126
El País, 27 de noviembre de 2008.
146
sus comparecencias parlamentarias en que se trata de dos operaciones
distintas –y que la opinión pública las diferencia--, aunque admiten que se
produce cierta contaminación de ISAF por OLD127.
En contraste, algunos analistas coinciden con IU/IPC128 en que se ha producido
una
fusión
de las dos misiones:
aunque
técnicamente
permanecen
separadas129, los objetivos y las acciones se parecen cada vez más. Sobre el
terreno, el progresivo solapamiento entre las dos misiones ha creado
ambigüedad. En febrero de 2007 culminó la integración del mando bajo las
órdenes de un general estadounidense, lo que proporciona a OLD el paraguas
legal de ISAF.
Aunque por diferentes razones, tanto IU/IPC como el PP han solicitado al
gobierno que reevalúe su posición en Afganistán por los sustantivos cambios
que se han operado en el terreno. El portavoz del PP en la Comisión de
Defensa, López-Amor130, llegó a pedir que se vote de nuevo el respaldo a la
misión “porque la situación excede claramente la autorización que se dio al
Gobierno en mayo 2006”.
Por su parte, IU/IPC estima que el aumento de los enfrentamientos y la fusión
de las dos operaciones dificultan –si no impiden-- la misión de reconstrucción
de ISAF, lo que refuerza aún más el argumento de la retirada. Este grupo
estima que las tropas españolas han dado un salto cualitativo en cuanto a sus
funciones, ya que no se limitan a reconstrucción, sino que participan en
misiones de combate antiterrorista131, lo que desborda el mandato del
Parlamento.
La articulación y organización de las misiones no dejaría de ser una cuestión
interna si no fuera porque en este punto está en juego el asunto de la
127
Sin embargo, como recuerda Alejandro Pozo, este extremo fue admitido por el anterior ministro de
Defensa, José Bono, en su comparecencia en febrero de 2006.
128
Sesión del Congreso del 25 de abril de 2006.
129
Unos 12.000 soldados de OLD se integraron en ISAF en octubre de 2006.
130
Sesión de la Comisión de Defensa del Congreso, 28 de marzo de 2007.
131
En alusión a la Operación Año Nuevo realizada en 2007 por soldados italianos y españoles en Farah
para sellar la zona ante la posible infiltración de taliban desde el sur, donde la OTAN había llevado a cabo
la Operación Aquiles a finales de 2006.
147
legitimidad y la legalidad. La integración de las dos misiones puede
interpretarse como un golpe de mano de EE UU para revestir sus acciones de
la legalidad internacional y la legitimidad de que carecían. Además, la
convergencia de las dos misiones no ha resultado en una mayor coordinación,
como cabría esperar, sino que OLD sigue actuando con gran autonomía.
Métodos empleados y víctimas civiles
El uso indiscriminado y desproporcionado de la fuerza principalmente por parte
de EE UU, pero también de la OTAN, ha provocado numerosas víctimas civiles
y el distanciamiento de la población afgana. Los métodos empleados por EE
UU han incluido la tortura, bombardeos indiscriminados, detenciones
arbitrarias, ejecuciones extrajudiciales,
creación
del limbo
jurídico
en
Guantánamo (Cuba) y de Bagram (Afganistán) y registros casa por casa que
ofenden las costumbres afganas. Estas prácticas exceden claramente los
límites del Derecho Internacional Humanitario y los Derechos Humanos. La
convergencia de las dos misiones y las dudosas prácticas de Washington han
erosionado la credibilidad de ISAF.
Varios países europeos se han desmarcado de tales actuaciones y han
expresado oficialmente su protesta. El gobierno español envió en mayo de
2007 una queja formal a EE UU después de una serie de bombardeos que
causaron un elevado número de víctimas civiles. Suscitó especial malestar en
el ejecutivo que uno de estos incidentes se produjera en la zona de
responsabilidad española sin que los mandos estadounidenses avisaran
previamente a sus homólogos españoles. España exigió tres condiciones para
evitar estas actuaciones en el futuro: 1) evaluación cuidadosa de la necesidad
de la operación; 2) uso proporcionado de la fuerza; y 3) estrecha coordinación
ISAF-OLD. Estas peticiones fueron respaldadas por Alemania, Francia e Italia.
Aunque EE UU se mostró comprensivo con los argumentos, se han repitiendo
los bombardeos. En un incidente especialmente grave en agosto de 2008
murieron 90 personas. Aunque EE UU alegó que se trataba de insurgentes,
una investigación de la ONU mostró que se trataba de civiles, entre ellos 60
148
niños.
Para el actual gobierno, es fundamental mantener una política de
muertes cero, aunque ello implique la evasión de algunos insurgentes.
En España, mientras unos condonan los bombardeos como mal necesario de
la “guerra contra el terrorismo”, otros lo consideran intolerable mientras arrecian
las críticas a la actuación estadounidense y, en general, a la misión.
Soluciones y vías de salida: retirada, congelación o combate
Existe unanimidad de políticos y analistas sobre la gravedad de la situación en
Afganistán y la necesidad de replantear la misión. Las diferencias surgen a la
hora de prescribir la receta, que presenta una amplia gama de opciones, desde
la retirada a la implicación total en los combates, pasando por mantener un
perfil discreto.
En este apartado, se examinan las posibles soluciones barajadas para revertir
la situación y encontrar vías de salida. En este sentido, la posibilidad de
negociar con la insurgencia se perfila creciente como una opción probable.
El PP ha expresado en sus intervenciones su concordancia con la estrategia de
“mantener el rumbo” que defendió la administración Bush. Recomienda: 1)
reducir las restricciones operativas sobre las tropas de las misiones
europeas132; 2) replantear la estrategia de lucha contra el narcotráfico, que está
financiando a la insurgencia, estableciendo como prioridad la erradicación de
cultivos e implicando a las organizaciones internacionales (OTAN) en su
combate; 3) en la zona de responsabilidad de España, responder con más
contundencia porque que consideran que ya no es suficiente utilizar medidas
de autodefensa; y 4) unificar totalmente ISAF y OLD para dar mayor coherencia
a la misión.
Estas medidas, sin embargo, insisten en una estrategia y unos métodos que
son los que han conducido precisamente a la situación actual, y es poco
132
Aunque el PP abogue por eliminar las restricciones operativas o caveats, cabe recordar que la
autorización específica de las autoridades españolas es algo que ya se contemplaba durante la
participación en OLD.
149
probable que en un escenario más polarizado y complejo pudieran ofrecer unos
resultados más positivos que hasta ahora.
Por su parte, el Grupo Parlamentario Socialista aboga por exigir mayor
responsabilidad a Karzai en buen gobierno y a Pakistán en cuanto a control de
la frontera común. Sin duda, ambas medidas ayudarían y deben formar parte
de una estrategia más exitosa, pero deben ir acompañadas de otros
ingredientes: cesar las acciones contraproducentes; un mayor énfasis en la
reconstrucción y la mejora de las condiciones de vida de los afganos; un
enfoque regional, no sólo incluyendo a Pakistán sino a otros vecinos.
España junto a otros países promovió en la reunión de la OTAN de Bucarest
(abril de 2008) una nueva estrategia que recoge algunos de estos puntos. La
ministra de Defensa explicó dicha estrategia en su comparecencia ante la
Comisión de Defensa del Congreso el 17 de noviembre de 2008 y que se
compone de los siguientes puntos: 1) acelerar la afganización, es decir, la
transferencia progresiva de responsabilidades en materia de seguridad al
ejército y la policía afgana. 2) mejora de la coordinación de los actores
internacionales bajo liderazgo de la ONU. 3) evitar a toda costa bajas civiles,
como imperativo moral y meta operativa. 4) mayor implicación de los países
vecinos. 5) mayores exigencias del cumplimiento de sus deberes a las
autoridades afganas, y su compromiso en la lucha contra la corrupción y el
narcotráfico. 6) mayor coordinación entre ISAF y Libertad Duradera, a favor de
un mismo objetivo estratégico. Se valoró igualmente que “resulta imprescindible
que el Consejo Atlántico mantenga en todo momento el control político de
ISAF”.
Por su parte IU/IPC y el BNG, como ya se ha indicado, abogan por la retirada
de las tropas internacionales como primera medida para solucionar la situación.
Otro de los ejes del debate se articula en torno a una cuestión clave: estar o no
estar. El problema es que los aliados acudieron a la misión sin una estrategia
de salida, opción que se complica con unos objetivos excesivamente
ambiciosos y el deterioro de la seguridad. El repliegue de las tropas antes de
completar
la
misión
ha
generado
una
intensa
actividad
diplomática
internacional y está alimentando vivos debates tanto en la Alianza Atlántica
150
como en el interior de varios países (Canadá ha aprobado su salida en 2011;
Países Bajos proyecta su compromiso hasta 2010; Alemania, Francia, Italia y
Japón). Los gobiernos han insistido en que la misión llevará varias décadas,
pero es posible que las opiniones públicas no estén dispuestas a esperar tanto.
Pocos se atreven a hablar de retirada y es posible que con la nueva
Administración Obama sea aún más difícil. El gobierno español no ha
escondido su preocupación al respecto y, aunque actualmente no existen
calendarios y las posibilidades de repliegue son nulas, en sus cálculos ha
aludido a que permanecerá mientras pueda realizar la misión por la que fue a
Afganistán, pero que si las condiciones imposibilitan realizarla, retiraría el
contingente.
En este sentido, Enrique de Ayala, general de brigada del Ejército de Tierra,
explica que:
“la decisión de retirar las tropas podría ser una opción válida. Sin
embargo, una retirada unilateral por parte española es impensable, pues
supondría eludir la responsabilidad que España tiene como miembro de
la OTAN y la UE, y causaría un gran rechazo de la comunidad
internacional. Tampoco parece viable la retirada sin más de las fuerzas
internacionales, ya que equivaldría a dejar a Afganistán volver al caos de
los 90 y supondría una victoria de los taliban. Permanecer y extremar al
máximo las medidas de protección parece por el momento la única
opción posible. Pero permanecer en las condiciones actuales sin un
horizonte realista de solución sólo supone retrasar el problema hasta
que su agravamiento exija una decisión, probablemente en condiciones
peores que las actuales” 133.
El columnista Lluís Bassets redunda en este punto, y sostiene que España no
puede ni debe irse de Afganistán porque están en juego muchas cosas: “la
creación de un nuevo Estado terrorista, la credibilidad y el fututo de la OTAN, la
propia credibilidad de nuestro gobierno”.
133
De AYALA, Enrique, Afganistán, ¿Qué hacer?, OPEX, documento de trabajo nº 25/2006, Fundación
Alternativas, 2006.
151
Por su parte, el analista Jesús Núñez estima que “para España, la situación es
especialmente delicada”, y explica que:
“Conscientes de que la victoria militar es inalcanzable y la reconstrucción
imposible, el argumento original para seguir allí [Afganistán] hace aguas
por todas partes. Sin embargo, tras la acertada decisión de retirarse de
Irak, España no puede ahora acompañar a Canadá (decidido a retirarse
de Afganistán en 20011), aunque sólo sea porque el coste político a
pagar sería excesivo en la OTAN y en sus relaciones con
Washington”134.
Por su parte, Nicolás Sartorius, de la Fundación Alternativas, argumenta la
ausencia de estrategia como principal impedimento para la implicación de
España, y señala que “nuestro país no debe enviar más soldados a Afganistán
hasta que exista una estrategia clara, compartida con los aliados en su diseño
y ejecución”. Ante la posibilidad de que la mayor implicación militar de Estados
Unidos con el nuevo presidente implique la exigencia a los socios europeos de
aumentar su implicación, Sartorious previene de lo erróneo de ceder a esa
presión, y recalca que “sería inaceptable enviar más tropas porque alguien nos
lo pide”.135
Sin mejores alternativas a la vista, los socios de la OTAN optan por traspasar la
responsabilidad al gobierno afgano, aun cuando el ejecutivo de Karzai es
extremadamente débil y ha demostrado su ineficacia, y barajan la posibilidad
de crear milicias locales para combatir a la insurgencia, lo que echaría por
tierra los esfuerzos del programa de Desmovilización, Desarme y Reinserción
financiado por Japón.
La opción de negociar con la insurgencia se va afianzando paulatinamente.
Reino Unido y Países Bajos ya ha realizado algunas experiencias en sus
134
135
NUÑEZ, Jesús, “Afganistán, un problema de todos”, El País, 11 de noviembre de 2008.
SARTORIUS, Nicolás, “¿Hay que enviar más tropas a Afganistán?, El País, 8 de enero de 2009.
152
respectivas áreas de responsabilidad, ante las críticas de EE UU. Sin embargo,
Washington está cambiando su posición ante el agravamiento de la situación
de seguridad. Por su parte, el ejecutivo afgano clama por negociar con la
insurgencia; Karzai ha indicado que si el mulá Omar se decide a dialogar,
garantizará su seguridad hasta Kabul. Además, aunque sea de manera
informal, ya se ha producido un primer contacto136.
Si bien la opción de la negociación aliviaría la situación actual, entraña muchos
riesgos y es compleja de articular. En primer lugar, los talibán integrados en la
insurgencia aún figuran en la lista de organizaciones terrorista de la ONU; en
segundo lugar, porque la multitud de grupos que componen la insurgencia
dificulta identificar los actores de la negociación; y en tercer lugar porque, de
hecho, esa insurgencia es el enemigo al que la OTAN sigue combatiendo
militarmente.
La posible negociación con la insurgencia suscita en España variadas
opiniones. Para el Grupo Parlamentario Popular, la solución de hablar con un
grupo calificado de terrorista genera gran rechazo y representa una opción “no
asumible”, considerada como un error. Para IU hablar con los taliban forma
parte de una solución autónoma del conflicto, y además debe incluir a los
países del entorno. Desde el gobierno español se admite que no habrá paz
hasta que no se involucre a los taliban.
La periodista Ángeles Espinosa sintetiza con estas palabras una posición
ampliamente compartida entre los políticos y analistas de los países de la
OTAN: “Hay que diferenciar entre Al Qaeda y los talibán. Mientras que la
primera es una organización ajena al país, los segundos no dejan de ser parte
del panorama socio-político. Si aceptan dejar las armas y participar en el
proceso político, no queda más remedio que integrarlos. Más aún cuando se ha
admitido en el Parlamento y en otras instituciones a antiguos ‘señores de la
guerra’ que en nada se diferencian de los talibán. Afganistán no es Dinamarca
136
La cena de festejo del fin del Ramadán celebrada por el rey Abdalá de Arabia Saudí en septiembre de
2008 reunió en la misma mesa a un hermano de Karzai y a varios representantes del antiguo gobierno
talibán, además de altos cargos de Pakistán.
153
ni va a serlo nunca. No queda más remedio que ser posibilistas y aceptar un
compromiso entre nuestros ideales y la realidad (la local y la de nuestra ayuda,
que tampoco está a la altura de esos ideales). Si hay una forma de acabar con
la violencia, las posibilidades de que el país evolucione de forma pacífica serán
mayores,
pero
nadie
puede
garantizar
el
futuro”137.
La batalla por la opinión pública
Ganar a la opinión pública resulta un asunto clave para los gobiernos en las
democracias occidentales, especialmente en cuestiones polémicas; la misión
en Afganistán es uno de estos casos. Jesús Cuadrado, integrante del Grupo
Parlamentario Socialista, ha señalado que España está en Afganistán
“haciendo lo que quieren los españoles”. Esta pauta guía y condiciona la acción
del gobierno. Pero se trata de una relación dinámica: si la opinión pública
influye en la actuación del gobierno, también el gobierno y otros grupos
políticos han tratado y tratan de ganar la batalla de la opinión pública.
En repetidas ocasiones se ha mencionado en los debates parlamentarios y
representantes de los medios de comunicación la necesidad de explicar a la
opinión pública la importancia de la misión afgana. Así lo entendieron los
representantes
de
los
principales
grupos
políticos
parlamentarios,
administración y sociedad civil que participaron en la sesión España y
Afganistán138, auspiciada por los ministerios de Exteriores y Defensa. El
entonces portavoz socialista en la Comisión de Exteriores, Rafael Estrella,
indicó que es necesario atravesar el muro para hacer entender a los
ciudadanos la complejidad de la misión en Afganistán, y argumentó que el
apoyo a la misión puede caer si no se explica bien la misión civil-militar en el
Parlamento y en los medios de comunicación. Estrella reclamó resultados
concretos que ayudaran a transmitir y a justificar la misión. Sin embargo, este
137
Entrevista por e-mail, junio de 2007.
Sesión organizada por los ministerios de Defensa y Asuntos Exteriores, y celebrada en Madrid el 18 de
mayo de 2006.
138
154
objetivo se complica a medida que se agrava la situación de seguridad y se
suman las víctimas civiles.
La opinión pública española aceptó en su inicio la misión en Afganistán. En ello
pesó el contexto en que las tropas estadounidenses intervinieron en Afganistán
–11-S—; la existencia de una misión de estabilización para permitir la
reconstrucción avalada por la ONU; y las escasas simpatías que despertaba el
régimen taliban en la opinión pública internacional.
Aunque los temas de defensa en términos globales suscitan poco interés entre
los españoles139,
la valoración general de las misiones en el exterior es
positiva, con valores en torno al 50%. En comparación con otras misiones, la
de Afganistán genera ligeramente más aceptación, tal como muestra el Cuadro
3.
Cuadro 3: Aceptación pública de las misiones españolas en el exterior
Fuente: BRIE, 18 oleada, Real Instituto Elcano, junio de 2008
La población española, como otros europeos, presenta un arraigado
sentimiento antibélico –que no pacifista—y una fuerte aprobación de la acción
humanitaria. En consecuencia, la sociedad española expresa un amplio apoyo
a acciones relacionadas con la paz y la reconstrucción después de la guerra.
139
CAMPO, Salustiano del y Juan Manuel CAMACHO, La opinión pública española y la política
exterior, Informe INCIPE, 2003.
155
Algunas de estas posiciones se evidencian en los resultados del sondeo
realizado por la German Marshall Fund sobre percepciones a ambos lados del
Atlántico140. Los españoles son los más entusiastas de Europa a la hora de
comprometer tropas para la reconstrucción en Afganistán, con un apoyo del
81%, frente a una media europea del 64%. Los datos concuerdan con los
ofrecidos por la encuesta del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS)141,
que en mayo de 2007 mostraban que el 84% de los españoles estaban a favor
de la participación de España en misiones internacionales de paz. Este nivel se
ha mantenido más o menos constante a lo largo de diez años.
En contraste, el apoyo de los europeos al envío de tropas de combate en
Afganistán es de sólo un 30%, como muestra el siguiente cuadro:
Cuadro 4. Comparativa de Europa frente a EE UU de la aprobación de
tropas en Afganistán, por cometidos
Fuente: German Marshall Fund, Transatlantic Trends 2007
Teniendo en cuenta que el porcentaje de ciudadanos que se opone a cualquier
tipo de ataque es dos veces mayor en España que en la media de los países
europeos142, se puede inferir que el porcentaje del 30%, referido al conjunto de
140
Transatlantic Trends 2007, German Marshall Fund, 6 de septiembre de 2007.
La defensa nacional y las FF AA, CIS, mayo de 2007.
142
Barómetro del Real Instituto Elcano (BRIE), Real Instituto Elcano, noviembre de 2002.
141
156
Europa, sea bastante inferior en el caso de España.
Además, es el país
europeo más crítico con las líneas estratégicas de EE UU en política exterior.
Sin embargo, los españoles se muestran a favor de un papel activo en política
internacional143 a través del multilateralismo.
Desde 2006, cuando empieza el deterioro de la situación en Afganistán, se
observa el declive de la valoración positiva de la misión y el alza de la opinión
negativa, situándose en junio de 2008, fecha del último barómetro de Elcano
disponible, en un 50% de aceptación, frente a un 38% de rechazo. Además, se
observa que el pesimismo se acentúa, cayendo la valoración positiva en 10
puntos, tal como muestra el siguiente cuadro.
Cuadro 5:
Fuente: BRIE, 18 oleada, Real Instituto Elcano, junio de 2008
De forma paralela, se ha registrado un aumento del porcentaje de ciudadanos
que se inclinan por retirar las tropas, un 49% (junio 2007), cuatro puntos más
que en marzo de 2007, mientras que un 43% defiende mantener su presencia,
bien al mismo nivel o con cierta disminución. Solo 3% es partidario de
aumentar las tropas. La petición de retirada es más frecuente entre los votantes
de IU y los partidos nacionalistas –incluso por encima que los votantes de IU--,
mientras que los votantes del PP son partidarios de mantener o aumentar el
143
Barómetro del Real Instituto Elcano (BRIE), Real Instituto Elcano, junio de 2004.
157
contingente. Los del PSOE se decantan por mantenerlo o disminuirlo144.
Resulta significativo que estos porcentajes no se corresponden con el tamaño
de los grupos parlamentarios que piden la retirada; ese 49% revela que en la
calle las percepciones y los cálculos de intereses son bien diferentes a los que
se hacen en el Parlamento. Esto supone un condicionante para la política del
gobierno, cuyos votantes –o al menos una parte—bien pudieran estar
contenidos en ese porcentaje. Si crece la percepción de que Afganistán se
hunde en un conflicto o aumentan las víctimas civiles, el gobierno se podría ver
más presionado desde el ala más anti-bélica de sus votantes.
Cuadro 6: ¿Qué se debe hacer con las tropas españolas? Evolución de la
opinión en 2007
Fuente: Barómetro del Real Instituto Elcano, oleada junio de 2007
Una cuestión que también llama la atención es el bajo nivel de conocimiento
sobre la misión entre los españoles, cuya percepción de la misión no refleja la
mayor parte de las razones argüidas por los gobiernos del PP y del PSOE.
Básicamente se define como una misión humanitaria, sin apenas asociarla a la
lucha contra el terrorismo internacional o la estabilización y reconstrucción del
país, como se aprecia en el cuadro a continuación:
144
Barómetro del Real Insitito Elcano (BRIE), decimocuarta oleada, Real Instituto Elcano, marzo de
2007.
158
Cuadro 7: Aspectos de la misión en Afganistán, según la opinión pública
española
Fuente: Elcano
Otro indicador de este desconocimiento es el alto porcentaje de los que ofrecen
respuesta: tan sólo un 25% en el sondeo del Barómetro del Real Instituto
Elcano de diciembre de 2006. Esta característica puede atribuirse a la forma de
presentar la misión y la falta de claridad de los motivos desde el gobierno: no
acaba de quedar claro si estamos allí para ayudar a los afganos y reconstruir el
país, para derrotar al terrorismo internacional, para responder a nuestras
obligaciones como miembros de la comunidad internacional, para ayudar a
impulsar la democracia y los derechos de las mujeres, para combatir el
narcotráfico, para aplicar la Alianza de Civilizaciones, o todas las razones a la
vez. Tampoco se comprende bien la naturaleza de la misión de ISAF, que se
inició como una misión de paz y humanitaria, pero que está sumida en
combates y atentados cada vez más extendidos, con decenas de víctimas cada
mes. Tal como ha admitido la ministra de Defensa, las circunstancias han
cambiado ostensiblemente.
159
Además, la opinión pública tiene dificultades para ver la conexión entre los
intereses de España y la presencia en un país distante, con el que apenas
existe una relación anterior. Sin una fotografía clara de qué está ocurriendo y la
justificación del riesgo es difícil que se genere apoyo. A medida que la situación
se complica, es previsible una mayor oposición.
COMENTARIOS FINALES
La participación española en Afganistán ha corrido paralela a las principales
apuestas en política exterior de los gobiernos que han estado al frente de la
misión. Con el gobierno de José María Aznar se optó por la cercanía a las
propuestas de la administración Bush y, en consecuencia, el respaldo sin
fisuras a sus aventuras en Afganistán e Irak. La política exterior española, junto
a su papel en misiones en el exterior, estuvo condicionada por las prioridades
de la agenda de EE UU.
La llegada al gobierno de Rodríguez Zapatero imprimió un profundo giro a la
política exterior española, con un nuevo acercamiento a sus socios europeos
tradicionales, el multilateralismo y las opciones de paz y de diálogo. Esto tuvo
un reflejo inmediato en tres decisiones de gran calado para la presencia de
España en misiones en el exterior, que supuso renovar e intensificar el papel
de España en ISAF.
Como en otros países, la misión en Afganistán tiene en España un hondo
contenido político y sintetiza en buena medida las diferentes sensibilidades
nacionales en torno a los valores que deben imperar en la política exterior y en
las misiones de estabilización. Por las circunstancias, naturaleza, estrategia,
métodos y resultados que rodean a la operación, se trata de un asunto de
política internacional que está impactando con fuerza en la política interna de
varios de los socios. Paralelamente, crea tensiones en el seno de las
organizaciones internacionales más implicadas –la OTAN— y enturbia las
relaciones trasatlánticas.
160
La discreta presencia española en Afganistán, ha limitado en parte la magnitud
de los debates internos, aunque no ha podido evitar que el principal partido de
la oposición viera en la anterior legislatura la oportunidad de utilizar la misión
como medio de crear problemas a un gobierno que, en su percepción, le
arrebató la victoria electoral en 2004. Como resultado, y a diferencia de otros
casos –como Congo o Chad- se ha politizado la operación en un grado sólo
superado por el envío de tropas españolas a Irak. La sombra del error de Irak
ha impregnado los debates sobre Afganistán. Por su complejidad y calado, la
que se ha definido como “la más dolorosa de nuestras misiones” debería haber
conducido a un pacto que permitiera una política de Estado en materia de
operaciones en el exterior. Por el contrario, ésta misión en concreto se convirtió
en la primera legislatura de Rodríguez Zapatero en uno de los campos de
batalla entre el partido del gobierno y el principal partido de la oposición, en el
marco del clima de crispación post 14-M. La dialéctica de los enfrentamientos
no ayudó a aclarar las principales cuestiones; estuvo ausente un debate
público abierto, menos mediatizado por cálculos políticos.
El hecho de que, desde el inicio, el gobierno del PSOE no acertara a transmitir
claramente por qué y para qué España estaba en Afganistán --la profusión de
razones enturbió más el mensaje— ha conducido a un generalizado
desconocimiento y confusión en la opinión pública. Precisamente, es en esa
opinión pública donde el gobierno bebe para dar legitimidad a sus decisiones.
La negativa evolución de la situación en Afganistán y la insatisfacción por sus
resultados suscita dudas en sectores políticos y sociales que hasta ahora han
posibilitado la acción del gobierno. Si se agrava la misión, el gobierno podría
perder el respaldo de estos grupos, que aportan unos votos esenciales para
sacar adelante sus decisiones.
En la calle, el respaldo a la misión se va
erosionando. Si crece la percepción de que Afganistán se hunde en un conflicto
o aumentan las víctimas civiles, por ejemplo, el gobierno se podría ver más
presionado desde el ala más anti-bélica de sus votantes. Al mismo tiempo, al
gobierno cada vez le resulta más complicado explicar una misión a la deriva
que se entremezcla con tesis y estrategias contrarias a la línea ideológica del
partido y del gobierno.
161
En este contexto, el ejecutivo de Rodríguez Zapatero debe hacer equilibrios
para salir airoso de un triángulo de
presiones que le imponen diferentes
grupos: por un lado, sus socios de la OTAN, cumpliendo sus responsabilidades
como miembro de la comunidad internacional y manteniendo la presencia en
Afganistán, aunque sin rebasar sus propios intereses; por otro, manteniendo un
nivel de riesgo bajo para evitar víctimas y eludir también las críticas de la
oposición; y por otro, evitando que la opinión pública perciba la misión como de
combate o guerra, contrario al arraigado sentimiento antibélico de los
ciudadanos. Además, debe conciliar sus actuaciones con su propio proyecto
político. La presencia española en Afganistán es resultado del compromiso
entre estas fuerzas.
162
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Entrevistas145
-
Alejandro Pozo, analista del Centre d'Estudis per a la Pau J.M.Delàs Justícia i Pau
-
Ángeles Espinosa, corresponsal de El País en Irán
-
Carlos César Morales, subdirector general de Asia Continental,
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación
-
Diego de Ojeda, vocal asesor, Departamento de Política Internacional y
de Seguridad. Gabinete de Presidencia del Gobierno.
-
Gaspar Llamazares, portavoz del Grupo Izquierda Unida/Iniciativa per
Catalunya en el Congreso
-
Ignacio Cosidó, senador del Grupo Parlamentario Popular
-
Ignacio Gutiérrez-Segú, subdirector general de Asuntos Internacionales
de Seguridad, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación
-
Jesús Cuadrado, portavoz del Grupo Socialista en el Congreso
145
Entrevistas realizadas en junio y julio de 2007, a excepción de Carlos C. Morales, realizada en enero
de 2006.
166
Capítulo 6
Afganistán, perspectivas de futuro y dimensión regional: un diagnóstico.
Pere Vilanova
Situación general: la histórica falta de vertebración del país ha de ser una línea
constante de referencia para la comunidad internacional, y va estrechamente
ligada a la cuestión de la gestión del tiempo. A la coalición el tiempo le está
contado, o mejor dicho, no trabaja a su favor si no lo integra a su estrategia,
para las OMF (fuerzas opositoras insurgentes)146 la incertidumbre de esta
variable es una ventaja estratégica considerable. Sobre el terreno, se ha podido
comprobar147 que la población afgana, interrogada sobre la inestabilidad
crónica, apunta de modo constante lo siguiente: balance globalmente positivo
(e idealizado) de la monarquía de Zaher Sha; aspectos malos, pero algunos
buenos (orden, cierta seguridad en medio urbano, etc) y otros malos con los
soviéticos; aspectos malos, pero algunos buenos (los mismos) con los talibán;
aspectos buenos, pero deterioro rampante, en la actualidad; pero la
unanimidad era total, ningún aspecto bueno, todos negativos, del 92 al 96,
cuando la guerra de los warlords, episodio que concita unanimidad total. En
este sentido, mucha población en medio rural, sobre todo en áreas donde hay
bolsas pashtun pero no son mayoría, está a la expectativa de ver quién ganará,
o sobre todo, quién se quedará más tiempo. Problema: algunos de los
ineludibles interlocutores actuales son estos mismos warlords, o sus familiares
más directos. Pero este es un tema que en Afganistán ha sido y será
recurrente.
No se puede estabilizar a nivel local y provincial sin una progresiva aceptación
por parte de las estructuras sociales presentes (tribus/ clanes). O al menos, no
se puede si se las tiene en contra. El incentivo económico o en infraestructuras
146
Desde el año pasado, Isaf ha adaptado su lenguaje oficial a una realidad cada vez más fragmentada. En
lugar del término reductivo “Talibán” (palabra que es el plural de “Talib”, estudiante religioso), y ante la
diversidad de grupos y de insurgencias, se habla de “Fuerzas opositoras insurgentes”.
147
Ver por ejemplo: “Afghanistan Watch:a Project of the Century Foundation”, de 23 de octubre de 2007,
Url: www.afghanistanwatch.org
167
es necesario, pero no suficiente: la dimensión cultural y sociológica es
determinante. Es preciso seguir de cerca este tipo de interlocución, pero el
gobierno Karzai, a escala nacional y sobre todo provincial, no podrá eludirla.
Ello se aplica a una parte esencial de la Estrategia de la Comunidad
Internacional (“end state” o “final status”), es decir, la “Seguridad y desarrollo”
como estrategias complementarias.
Está claro en relación al concepto de
“ownership”, pero esta línea implica que el Gobierno de Kabul pueda
implementarla no sólo en la capital o en las pocas grandes ciudades, también a
escala local y provincial, y aquí el rendimiento será desigual, en el territorio, en
el tiempo, y en intensidad. La batalla de la comunicación y la pedagogía deberá
centrarse en los lugares y en los aspectos de rendimiento más positivo.
La sinergia de las organizaciones internacionales es crucial, y es el núcleo
central de la cuestión.
a) el liderazgo y la coordinación por parte de Naciones Unidas,
aprovechando además la fuerza de la figura de K. Eide, requiere seguro un
amplio consenso entre aliados, y éste se ha de consolidar primero entre
europeos, o al menos los que tienen posiciones próximas o comunes. Y
simultáneamente con la nueva Administración de Estados Unidos.
b) casi todos los observadores subrayan sin embargo que Estados
Unidos no renunciará a seguir marcando su propia línea estratégica, que
sobredetermina la de Isaf. La cuestión clave aquí es no sólo la complicada
relación ISAF/Libertad Duradera, sino qué escenarios se abren con la nueva
presidencia US .
c) en este aspecto, el “transfer” de tropas US de Irak a Afganistán
presentará varios problemas. Uno es que si serán transferidas a Isaf o a LD.
Otra es si este “transfer” viene a señalar una voluntad de reforzar (sin entrar a
modificar o corregir) la actual estrategia US en la “guerra global contra el
terrorismo”, o justamente a acompañar una serie de rectificaciones en la
conducción de las operaciones. Las señales emitidas por la Casa Blanca en
168
enero y febrero 2009 parecen apuntar a esto último. En otras palabras, este
incremento, debería evitar comportar una modificación unilateral (o un
aumento) de la ya complicada relación operativa y de mando entre Isaf y LD.
d) en el tema de la sinergia entre Organizaciones Internacionales, hay
una vertiente política, en la que los europeos (desde OTAN y a nivel bilateral)
deberían jugar con determinación a favor del liderazgo NNUU.
La dimensión regional.
Pensar en estabilizar Afganistán sin integrar esta
dimensión, es un sinsentido. Con todo, hay que introducir algunos matices.
Iran y Pakistan son dos actores esenciales, pero completamente distintos.
Algunas de las diferencias:
Iran tiene un sistema político sustancialmente estable y funcional. Aunque sus
fronteras son muy amplias, en la gestión del flujo de refugiados afganos (y la
regulación del grifo de su retorno a Afganistán) han demostrado a lo largo de
los años un control muy considerable. Para no extendernos en este tema:
conviene seguir de cerca la agenda de los intereses de Iran en Afganistán, que
a dia de hoy coinciden con tres necesidades: estabilizar el gobierno Karzai (Iran
no tiene un escenario “B”, al menos por ahora); proteger a minorías que
considera responsabilidad suya (hazaras); influir en general en la política
afgana, pero mantener amplia influencia social y cultural en el área que va de
Herat a Mazar hi Sharif. Cabe añadir uan cuarta opción en la agenda iraní:
hacer un “trade off” entre su capacidad de influir (en un sentido u en otro) en
Afganistán, sus complejas negociaciones con la Unión Europea y la comunidad
internacional, y su tensa confrontación con EEUU. Y está interrelación no es a
la carta, es ineludible integrarla en la estrategia de los aliados.
Pakistán. El balance Musharraf es más complejo de lo que suele decirse.
Desde 2005/2006 su beligerancia contra talibán e insurgentes tribales –policial
y militar—en las áreas tribales y la NWFP fue muy considerable. En 2007 el
169
ejército pakistaní tuvo cerca de 900 bajas (un incremento espectacular), y la
nueva cúpula militar, con el general Kayani, parece seguir la misma línea.
Prudencia también la las asignaciones de lealtades hacia occidente en general
y EEUU en particular. Cierto que Musharraf pagó un cierto precio ante la
opinión por las acusaciones de pro-occidentalismo, pero tanto el partido de
Butho como el de Nawaz Sharif, sobre todo el primero, son tenidos por mucho
más prooccidentales.
Las últimas elecciones legislativas, fueron un avance sustancial en términos de
retorno a las instituciones y a una potencial estabilidad constitucional. Fueron
considerablemente abiertas y competitivas, es cierto que el asesinato de
Benazir tuvo un efecto de catarsis sobre el conjunto de la población (no sólo su
partido), y en la NWFP (como en el resto del país), el retroceso de los partidos
islamistas fue espectacular, en beneficio del retorno de los partidos políticos
pashtun más tradicionales pero también más vinculados a las instituciones
constitucionales
(parlamento
nacional,
asamblea
provincial,
etc).
El
seguimiento de las principales incidencias de la vida política pakistaní, es una
tarea compleja, pero es indispensable para hacer prospectiva sobre Afganistán
y sobre la dimensión regional del conflicto.
En este apartado, no deberíamos perder de vista la evolución de otros actores
vecinos o cercanos, cuya “agenda afgana” es igualmente significativa: las
exrepublicas soviéticas de Asia central, Rusia y China. Por una lado, varias de
ellas se consideran “protectoras” de minorías afines en Afganistán (sobre todo,
Uzbekistán). Por otro lado, en la reciente crisis de Georgia, más allá de las
gesticulaciones crecientes entre unos y otros, hay un aspecto que ha sido
preservado en el terreno de la cooperación: es el de Rusia con la coalición
internacional en Afganistán. La concertación con Rusia es necesaria y a la vez
ha de ser una ventana de oportunidad para mantener (o incrementar) puertas
de concertación por parte de la Otan.
Es necesario mejorar la relación con la sociedad afgana, y aquí las exigencias
no se pueden resolver sólo con medios convencionales, con los medios de
comunicación, o sólo la opinión /sociedad de medio urbano. El “outreach” a
medio rural, es determinante, y únicamente puede hacerse a través del tejido
170
social “natural”. Este es un punto muy vulnerable a ataques de OMFs, por
supuesto. En cuanto a la comunicación hacia las opiniones públicas, de los
países implicados en Isaf, es un tema muy complejo. Recordar el principio de
legalidad, en este caso de Afganistán, es relativamente sencillo. Vincularlo al
principio de legitimidad, de momento se puede seguir haciendo, pero la mala
gestión del factor tiempo, la posibilidad de incidentes y bajas, la percepción de
que lo que más aumenta en víctimas civiles viene de la mano de la coalición
internacional (¿quién entiende, no sólo allá sino aquí, la diferencia entre Isaf y
Libertad Duradera?), todo ello puede a la larga erosionar este principio de
legitimidad a largo plazo. La coalición internacional, de la manos de las
autoridades afganas, tendrá que mantener y renovar el argumentario de las
razones para nuestra permanencia en Afganistán, en la perspectiva
2009/
2010, pues estas fechas electorales afganas justifican por si solas la
continuación de esta presencia hasta entonces por lo menos.
Las OMFs también tienen una elaborada estrategia de “diplomacia pública” o
de comunicación, su acción pretende sobre todo demostrar la vulnerabilidad
de los extranjeros si entran en determinada zona, más que ganar y “fijar”
conquista
territorial en general. Su estrategia busca igualmente provocar y
publicitar bombardeos que causen víctimas civiles, y algunas de las tácticas
actuales de LD se dejan arrastrar a esta lógica. Es una mala política de
comunicación que el número de bajas sea siempre “cifra redonda” y que nunca
distinga muertos y heridos (cosa obvia en todo conflicto armado). Unama ha
fortalecido y posición en esta materia, pero debería señalar un giro estratégico
sostenido. Puede generar tensiones entre aliados, pero es la única manera de
restablecer una cierta credibilidad ante los afganos, empezando por sus élites
políticas e intelectuales.
Por último, las OMFs creen que les basta durar en el tiempo con dos derivadas,
además de lo anterior: sus acciones pueden “fijar” a las tropas extranjeras
sobre el terreno, sin necesidad de combatirlas frontalmente para expulsarlas
militarmente. Les basta con erosionarlas a base de acciones puntuales pero de
gran impacto mediático; sus acciones han de demostrar que pese a su gran
superioridad tecnológica, las tropas extranjeras no pueden garantizar
totalmente la seguridad de la población civil, y sobre todo, no van a quedarse
171
eternamente, por lo que la población debe “invertir en seguridad” en dirección a
las OMFs.
En la medida en que Isaf ( y por tanto la OTAN) abra un debate sobre
modificaciones operativas sobre el terreno, dentro del actual mandato de Isaf
definido por Naciones Unidas, en el momento y el lugar oportunos los aliados
debatiran (Isaf y OTAN) para fijar la posición común consensuada entre todos.
Este debate puede producirse en su momento en torno a los compromisos de
Bucarest (2008), en torno al rendimiento del “Afganistán Compact” (Londres
2006), o en las instancias legitimadas para ello (Alianza Atlántica, ONU), y a
día de hoy estos compromisos –susceptibles de adaptación y revisión—están
vigentes y son el marco dentro del cual hemos definido nuestra posición. En
esta óptica, y dentro del calendario de compromisos antes citados, cabe
esperar que Isaf (Otan+ Naciones Unidas) abran un debate sobre los recursos
de seguridad necesarios para avanzar en cuestiones cruciales para la
reconstrucción institucional del país, por ejemplo las elecciones de 2009 y de
2010.
Sobre si la presencia de Isaf en Afganistán es una misión de paz, una misión
humanitaria o de guerra (aunque este aspecto del debate parece ir perdiendo
intensidad, puede volver), se trata de un falso dilema, y la pregunta está mal
formulada, por dos razones. La primera es que no son los actores políticos o
militares quienes definen como se llaman estas misiones: la definición de la
misma viene explícitamente en las resoluciones del Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas, y cualquiera que tenga dudas al respecto debería acudir a
dichas resoluciones (RCSNU 1386, 1510, 1776, 1806 –la última, por ahora, de
octubre 2008). En ellas se recuerda que “la situación en Afganistán sigue
constituyendo una amenaza para la paz y la seguridad internacional”, y subraya
que “actúa por estas razones bajo el Capítulo VII de la Carta”.
La segunda es que las misiones o acciones que autoriza el Consejo de
Seguridad, ya sean de Peace Keeping (mantenimiento de la paz, interposición,
etc), de peace enforcement (imposición de la paz) o de uso de la fuerza, ya
sean bajo el Capítulo VI, ya del Capítulo VII de la carta, comportan riesgos y se
trata de evaluarlos cuidadosamente y tomar todas las medidas posibles para
172
limitarlos al máximo. Pero las del Capítulo VII preven expresamente el uso de
la fuerza.
En este contexto, resulta importante definir bien el estado final –“end state”- que la
Comunidad Internacional persigue en Afganistán, así como las acciones
necesarias para alcanzarlo. El objetivo último debería ser que Afganistán se
convierta en un país estable, con un sistema político capaz de concitar un
consenso interno suficiente, económicamente autosostenible y capaz de resistir
por sí mismo la presión armada de los talibanes, de manera que no constituya
una amenaza para sus vecinos ni para la Comunidad Internacional en su
conjunto. Para ello, la Comunidad Internacional debe aplicar una estrategia que
permita la progresiva transferencia de las responsabilidades en estos ámbitos (y,
muy especialmente, en lo que a defensa se refiere, en el ámbito de la seguridad)
a las autoridades afganas.
Cabe recordar que el marco general de esta estrategia es el siguiente: en enero
del 2006 tuvo lugar en Londres la reunión del “Afghan Compact”, en la que se
aprobó un plan para el periodo 2006-2010, con una serie de “benchmarks” o hitos
que permiten el seguimiento puntual de los avances en materia de reconstrucción
y desarrollo.
Propiedad (ownership) afgana o “afganización”. Una asunción progresiva por
parte del Gobierno de Kabul de sus deberes y responsabilidades, al objeto de que
los afganos tengan el control final de todo y, por tanto, permitiendo una reducción
de la dependencia internacional. Ello entrañará, entre otras cosas, un incremento
desde los 80.000 efectivos inicialmente previstos hasta 122.000 efectivos del
ANA, solicitados recientemente por las autoridades de Kabul. La herramienta
principal para el logro de este objetivo son los Equipos de Entrenamiento
(OMLTs).
Seguridad y desarrollo/reconstrucción. Son complementarios y mutuamente
dependientes. Sin seguridad no se puede construir nada, pero sin reconstrucción
no habrá seguridad a medio y largo plazo. El instrumento fundamental para ello
son los Equipos de Reconstrucción Provincial (PRTs). Es preciso hacer hincapié
173
en que los PRTs no son unidades de combate ni herramientas de desarrollo, sino
instrumentos para la estabilización.
Coordinación y Sinergia de las organizaciones internacionales. La OTAN (con
Isaf) es una organización de seguridad, que actúa a petición del Gobierno afgano
y al amparo de las resoluciones del Consejo de Seguridad. Para ello, es preciso
que la infraestructura de UNAMA (Misión de NN. UU. para Afganistán), llegue a
todas las esquinas del país y un liderazgo internacional político en la figura del
Enviado especial del Secretario General de Naciones Unidas. Es preciso que se
visualice a Naciones Unidas como la coordinadora de todo el entramado de la
comunidad internacional en Afganistán.
Hacen falta unas relaciones inclusivas con todos los países vecinos. En el caso
de Pakistán, se abrió una ventana de oportunidad con la elección del nuevo
Presidente, Asif Zardari, aunque serían necesarios incentivos en dos ámbitos: en
materia económica, mediante un paquete de medidas que permitiesen al Estado
pakistaní llevar servicios sociales básicos a la región fronteriza del noroeste.
“Provincial outreach”. Un enfoque desde abajo, más consistente con la
idiosincrasia afgana, respetando las diferencias culturales, étnicas, tribales y
religiosas. Un Estado articulado debe apoyar sus pilares en estos cimientos.
El objetivo final de la misión es estabilizar el país con el apoyo imprescindible de
la población afgana. Para ello son necesarios, entre otras cosas, un uso
proporcionado de la fuerza y un planeamiento de las operaciones que minimice el
número de bajas, en general, y evite las bajas civiles en particular, así como una
mayor coordinación entre Libertad Duradera e ISAF. También se precisa una
estrategia de diplomacia pública que permita explicar mejor el carácter global de
la misión. El objetivo realista es conseguir un gobierno afgano capaz de ejercer
sus responsabilidades de seguridad en todo el país, constituir unas fuerzas
nacionales de seguridad afganas autosuficientes y capaces de llevar la iniciativa
en las operaciones de seguridad y lograr que las fuerzas insurgentes no
supongan ninguna amenaza para la estabilidad. A tal efecto, prevé una
transferencia progresiva de las responsabilidades de seguridad de ISAF a las
autoridades afganas.
A modo de síntesis:
174

El objetivo final en Afganistán es que se convierta en un país estable, con
un Gobierno que concite un consenso interno suficiente, capaz de ejercer
sus responsabilidades de seguridad en todo el país, y con unas fuerzas de
seguridad autosuficientes que puedan llevar la iniciativa en las operaciones
y resistir la presión armada de los talibanes, para que éstos no supongan
ninguna amenaza para la estabilidad.

Existe una estrategia político-militar aprobada por la OTAN en Bucarest y
una estrategia de desarrollo, el Afghan Compact, acordado en la reunión
de Londres de enero de 2006. Ambos planes establecen unas líneas de
actuación claras, así como unas fases y unos plazos para desarrollarlas.
Realizamos un seguimiento atento y puntual de la aplicación de ambos
planes. Debemos insistir en el cumplimiento de sus fases y plazos, e incidir
en aquellos aspectos de la estrategia que menos se están cumpliendo:
afganización, coordinación entre ISAF y Libertad Duradera, eliminación de
las bajas civiles, mayor dirección del proceso político por parte de NN.UU.
y mayor esfuerzo por parte de las autoridades de Kabul en la erradicación
de la corrupción y la lucha contra el crimen organizado.

Cualquier decisión sobre el futuro de ISAF pasa por un debate a fondo
entre todos los aliados y países contribuyentes a la operación, sobre el
modo de reorientar nuestra estrategia en ese país, dentro del actual
mandato de ISAF definido por NN UU. Al igual que nuestros aliados más
próximos, los aspectos que más preocupan a España son los enumerados
anteriormente:
a) Aceleración de la afganización.
b) Mejor coordinación entre ISAF y Libertad Duradera.
c) Control político de la operación.
d) Eliminación de las bajas civiles.
e) Mayor liderazgo de Naciones Unidas en todo el proceso político.
f) Mayor responsabilidad del Gobierno afgano en la lucha contra la
corrupción y el crimen organizado, incluido el tráfico de drogas.
175
Algunas preguntas adicionales:
¿Cómo medir el rendimiento de una intervención sobre el terreno? Conviene
evitar el error clásico de medir avances y retrocesos de un proceso complejo en
base a momentos muy coyunturales muy favorables o muy desfavorables
El rendimiento no se puede hacer exclusivamente en relación al escenario
óptimo/ideal de la conferencia de Bonn de 2002. En situaciones de
reconstrucción post-bélica este escenario rara vez se puede cumplir. A la
inversa, la situación contraria tampoco es evidente: no es verdad que los
talibán están a las puertas de tomar Kabul, no es verdad que la progresión de
su capacidad de acción se haya convertido en una consolidación de ganancia
territorial estable y permanente. Ha aumentado su capacidad operativa, en
términos cuantitativos, y la cuestión clave es ahora la de ciertas variables: ¿por
qué aumenta su capacidad de reclutamiento? ¿De libertad de acción en varias
provincias (no en otras)? ¿Percepciones de la población local?
Lo crucial es entender es que para los Talibán el control del factor tiempo, y la
apuesta por el largo plazo, juegan a favor de su agenda. A la inversa, para la
coalición internacional, el problema de los deadline, la perspectiva de instalarse
en plazos muy largos, sobre todo si va acompañado de una política de erosión
sostenida de sus posiciones (bajas puntuales, ataques talibán en centros
urbanos, vulnerabilidad de las vías de comunicación terrestre, etc), todo esto
juega negativamente. La evaluación de este aspecto es muy compleja: los
Talibán se instalan en una confrontación de usura, sobre plazos de 10 o 20
años. A la vez, tiene sus propias divisiones internas, facciones con “geometría
variable” (talibán de noche, warlords locales de día, volatilidad de sus alianzas,
etc). La percepción de la población civil: en relación al punto anterior, es un
factor de deterioro creciente, y la discusión de este problema no puede eludirse
indefinidamente entre aliados y con las autoridades afganas.
A modo de conclusión, diversos analistas y expertos coinciden en una serie de
indicadores relevantes por lo que hace referencia a la evolución del contexto
político de Afganistán, y que conviene tener presente para una perspectiva de
futuro.
176
Recientemente, diversas declaraciones de altos responsables militares,como el
General Petraeus (EEUU) y el General Mark Carleton-Smith (Reino Unido),
son significativas por varios motivos.
Por un lado, las declaraciones de Petraeus al New York Times (1 octubre de
2008) y a Der Spiegel (entrevista reproducida por El País el 5 de octubre de
2008), en las que advierte de que los progresos en Irak son reversibles, y sobre
todo, de que el modo aplicado en Irak no puede ser trasladado mecánicamente
a Afganistán. Aunque afirma que en algunos aspectos, sí cabe tener presente
la referencia iraquí:
- La solución puramente militar, y de victoria (en sentido clásico) a corto plazo,
es poco realista.
- Los progresos se harán si la estrategia viene acompañada por una
clarificación política, con la reactivación de la negociación con determinadas
contrapartes de los diversos grupos insurgentes; nuevos impulsos a la
reconstrucción; etc
- La inestabilidad creciente dentro de Pakistán, tiene que ver no sólo con el
conocido problema de las zonas tribales de la NWFP (North West Frontier
Province), sino con el hecho preocupante de que a corto bien pudiera ser que
el actual gobierno de Islamabad sea más inestable que el del General
Musharraf, por razones que tienen que ver con la escasa capacidad de los dos
partidos mayoritarios de mantener la dinámica de reconstrucción institucional
que se puso de manifiesto en la últimas elecciones, así como el auge del
terrorismo de corte islamista que ha hecho de las instituciones pakistaníes un
objetivo prioritario.
Además, en la Conferencia de Seguridad de Munich (Werkhunde) de febrero
de 2009, el mismo General Petraues ha establecido en su intervención una
serie de planteamientos que los medios ya han definido como ·el decálogo
Petraeus para Afganistán”:
177
Estos son los principios que Petraeus expuso en Múnich
(El País, 12 de
febrero de 2009):
- 1. Ganar el apoyo de la población. "En primer lugar, nuestras fuerzas tienen
que esforzarse para proteger y servir a la población. Tenemos que reconocer
que el pueblo afgano es el terreno de batalla decisivo. Tenemos que
protegerles, respetarles, ayudar a la reconstrucción, promover la economía y el
establecimiento de una forma de gobierno que incluya relaciones con los
líderes tradicionales de la sociedad".
- 2. Ubicaciones más inteligentes. "Hay que ser buenos vecinos. Es esencial
elegir con cuidado donde ubicamos nuestras fuerzas, consultando con los
líderes locales. Debemos desplegarnos con inteligencia para afectar lo menos
posible la vida de la gente, no molestar a quienes van a trabajar, y a la vez de
manera oportuna para entender a la población, comprender su cultura,
tradiciones, y distinguir los buenos de los malos. Eso requiere escuchar.
Requiere tomar muchas tazas de té".
- 3. Promover la reconciliación. "Habrá que hacerlo en el respeto de los valores
de la Constitución afgana. Junto con los socios afganos, tenemos que
identificar a los elementos reconciliables y separarlos de los irreconciliables.
Tenemos que crear las condiciones para que los reconciliables se conviertan
en parte de la solución, en lugar de perpetuar el problema. Hay que fracturar a
la insurgencia e inducir a grupos a abandonar las armas".
- 4. Batalla de la información. "Debemos derrotar a la insurgencia en la batalla
de los titulares. Sólo podremos conseguirlo recopilando información rigurosa,
comunicándola a los mandos, a los socios afganos y a la prensa en cuanto sea
posible. La integridad es esencial en esta batalla. Por tanto, cuando tengamos
malas noticias habrá que admitirlas y evitar la tentación de manipularlas. Al
contrario, es oportuno describirlas y aprender de nuestros errores".
- 5. Policía eficaz. "Necesitamos una reformada y eficaz policía afgana. Es un
imperativo".
178
- 6. Perseguir al enemigo con tenacidad. "Habrá que seguir capturando,
matando y persiguiendo a los enemigos. No podremos retraernos de eso.
Tendremos que limpiar áreas, pero también asegurarnos de poderlas
mantener. Necesitamos que la población sepa que lo haremos, que no la
abandonaremos. Y tenemos que asegurarnos que la población participe de los
éxitos".
- 7. Legitimación de las autoridades locales. "Tenemos que asegurarnos que la
población reconozca la legitimidad de las autoridades gubernamentales. Por
eso, tenemos que respaldarlas para que den respuestas afganas a problemas
afganos. Tenemos que dar a la población razones para apoyar al Gobierno".
- 8. Unidad de esfuerzos. "Necesitamos coordinarnos mejor, entre nosotros,
con las fuerzas afganas, pero también con las paquistaníes, las embajadas, los
líderes locales, las ONG".
- 9. Fidelidad a los valores. "Tenemos que ser fieles a nuestros valores, que
son lo que nos distingue de nuestros enemigos. No tendremos que dudar en
enfrentarnos al enemigo pero reducir al máximo posible las víctimas civiles".
- 10. Adaptación constante. "Finalmente, tenemos que esforzarnos siempre de
aprender y adaptarnos. Lo que funciona hoy en un área, puede no funcionar
mañana, y lo que funciona en un área puede no funcionar en otra".
Por otro lado, el General Carleton-Smith abundaba en sentido parecido en
otoño de 2008. Además de recordar la urgencia de fortalecer la afganización
tanto en lo militar, como en lo policial e institucional, afirma: “Es poco realista
esperar que las fuerzas multinacionales pueden eliminar totalmente a las
fuerzas insurgentes en el país”, y añade: “Si los talibán estuviesen preparados
para hablar de una solución política… éste es exactamente el tipo de
progreso que puede al final neutralizar las insurgencias”. Y más
precisamente insiste en que: “No vamos a ganar (militarmente) esta guerra. De
lo que se trata es de reducir la insurgencia a niveles manejables para que
no pueda constituir una amenaza estratégica para nosotros, y pueda ser
manejada por las fuerzas de seguridad afgana”.
179
En las mismas fechas se ha ido confirmando que el gobierno afgano ha
mantenido (a alto nivel) conversaciones con grupos talibán (de nivel
suficientemente representativo como para involucrar al Mollah Omar, no
presente en la negociación), a través de Arabia Saudí (y en suelo Saudí). Las
conversaciones habrían durado cuatro días, del 24 al 27 de septiembre, en
Mecca, con presencia de dos representantes del gobierno de Karzai, 11 líderes
talibán (fuente: Unama). Al parecer, está prevista una nueva ronda de
conversaciones dentro de dos meses. Entre otras cuestiones, los analistas
entienden que esta mediación se debe a la preocupación creciente de Arabia
saudí por el peso creciente de Irán en algunas zonas de Afganistán.
Es significativa igualmente la reunión de una decena de países influyentes
a
final de septiembre en Nueva York, con el fin de promover un “Plan Marshal” de
inversiones en las zonas tribales de Pakistán. El llamado Grupo de Países
Amigos de Pakistán” podría incluir a algunos del G8, además de China, Arabia
saudí y los Emiratos Arabes Unidos. EEUU y Gran Bretaña habrían mostrado
su acuerdo. En la reciente reunión entre Gordon Brown y el Presidente Zardari
(Pakistán), se habría abordado la posibilidad de crear un mecanismo
intergubernamental de coordinación antiterrorista (llamado “United Against
terrorism”) que incluiría además a China, Rusia, Irán e India, pero de esta
iniciativa se sabe poco más, excepto que el presidente Zardari insiste en la
necesidad de abordar el problema desde una perspectiva regional. Tema a
seguir, pues es cada vez más innegable que la perspectiva regional (teniendo
por ello en cuenta las sensibilidades y necesidades de todos los países
implicados) es uno de los ejes centrales de cualquier vía de estabilización.
El gobierno afgano inició en octubre de 2008 el proceso de registro de
votantes, no a fin de hacer un censo nuevo, sino de actualizar y completar el
que sirvió hace cuatro años (13 millones de registros) para aquellas elecciones.
Se cree que podrían registrarse 8 millones de nuevos votantes, en base a los
cambios lógicos de censo (los que llegan a la mayoría de edad), y a los
afganos que hayan regresado de los campos de refugiados en el exterior. Por
supuesto, esta operación, que debe durar cuatro meses (oficialmente) será un
180
test esencial para evaluar la situación de seguridad sobre el terreno y en
particular sobre la vulnerabilidad de los agentes del censo y otros
representantes de la Administración sobre el terreno. Probablemente, esta
operación permitirá levantar “un mapa de situación” sobre el conjunto del país,
que ofrecerá resultados muy desiguales, pero en todo caso significativos. Las
elecciones finalmente están fijadas para el 20 de agosto, y se está a la
búsqueda de una solución institucional de transición entre el fin del mandato
presidencial de Karzai y la fecha de las elecciones.
Pero hasta el momento
(febrero 2009), el número de incidentes vinculados al proceso de registro
electoral no se considera significativo.
Es interesante seguir –como uno de los indicadores significativos-- la posición
canadiense, que desde este verano ha actualizado su estrategia en relación a
sus seis prioridades estratégicas (de hecho en línea con el Afganistan Compact
de Londres) y sus 21 “benchmarks”, que han sido especificados de acuerdo
con el Gobierno Afgano, algunos de los cuales son cuantitativos (escuelas,
infraestructuras, puestos de trabajo), y otros más cualitativos. En su web oficial,
Canadá especifica que analizará el progreso trimestralmente (aun admitiendo
la dificultad de hacerlo en algunos temas, pues el rendimiento será a más largo
plazo), presentando los resultados regularmente ante el Parlamento “de cara a
la terminación de nuestra misión para 2011”.
El proceso de registro de votantes, y en general la perspectiva de las
elecciones de 1009 y 2010 (presidenciales y legislativas) son una referencia
objetiva, clara y neta, que nos pueden servir como referencia indicativa de
modo constante. Por ejemplo, para indicar, regularmente, que no vamos a
modificar nuestros compromisos (unilateralmente) sin tener en cuenta esta
referencia de 2010, pero recordando que en su momento pueden ser
reevaluados y revisados. Se trata una vez más de ser proactivos y no reactivos.
Nota final: Escenarios de futuro
Sin pretender pasar de la prospectiva a la profecía, los diversos escenarios que
se presentan ante nosotros a medio plazo, pueden resumirse en tres (aunque
181
pueda haber en su día versiones intermedias), con los datos actualmente en
nuestras manos, y partiendo del escenario 2010/2011 como fecha de referencia
de la actual estrategia de la comunidad internacional en Afganistán.
Los escenarios 1 y 2 son los que podemos situar en los extremos del arco, el
tercero constituye la zona intermedia y es el más verosímil. El balance de los
progresos de la estrategia de la coalición internacional al término del calendario
del Afghan Compact y del programa aprobado en Bucarest se hará
posiblemente en relación a estos escenarios.
1 er escenario: Escenario ideal pero irreal, al término de 2010 se habrían
cumplido íntegramente los objetivos del AfghanCompact de 2006 y de Bucarest
2008, con un Afganistán plenamente estabilizado, con instituciones públicas
sólidamente democráticas, un tejido social armónico, y un desarrollo económico
y social consistentes. Es evidente que no es realista contar con este escenario,
ni en Afganistán, ni en tantos otros lugares del mundo actual sometidos a
fuertes conflictos (Darfur, la región de los Lagos en Africa, etc). Los progresos
se deben medir con otros indicadores más realistas.
2º escenario: catastrófico pero improbable. Se basaría en un total colapso
militar de la coalición internacional, unos avances militares organizados de los
grupos insurgentes, con conquista territorial hasta Kabul, que además tendrían
el apoyo incondicional de una abrumadora mayoría de la sociedad afgana. Este
escenario es improbable por varias razones aquí resumidas:
a) a pesar del deterioro de la seguridad en el último año y medio, la
presencia militar de la coalición sigue siendo determinante, las
provincias de situación de confrontación militar abierta, aunque ha
crecido en número, afecta a unas doce sobre un total de treinta y
cuatro. En otras la inseguridad creciente tiene razones de tipo
delincuencia común, bandidaje, y, no es secundario, enfrentamiento y
rencillas entre líderes locales, señores de la guerra y “comandantes”
no vinculados a la denominación talibán. Esta es la razón principal
por la cual la coalición internacional adoptó en su día la
182
denominación OMF’s, pues agrupar todo bajo la etiqueta “talibán” no
es cierto.
b) A pesar del aumento del número de incidentes, la estructura de las
omf (fuerzas militantes opositoras) sigue siendo muy fragmentada, no
piramidal, muy heterogénea, y esta fragmentación (que es cierto
debe ser analizada con mucha atención por la inteligencia de Isaf)
marca a día de hoy un límite para este escenario en concreto y sobre
todo para sus protagonistas.
c) El crecimiento de la insurgencia sigue afectando sobre todo a zonas
de población pashtun, pero no gana influencia en paralelo en los
otros grupos étnicos de la población afgana. Ello es una constante en
las diversas etapas del conflicto afgano desde 1973 hasta hoy, y
debe ser tenido en cuenta a la hora de mantener alianzas, entablar
negociaciones con determinados grupos o líderes, etc.
3º Escenario: hipótesis según la cual, como ha dicho la Canciller Merkel, “si nos
vamos de Afganistán en las condiciones actuales, estamos abriendo la puerta
al escenario de Afganistán como estado fallido”, hipótesis mucho más verosímil
que la del “retorno del régimen talibán” tal como lo conocimos en su día. El
símil con otros casos actuales es aleccionador y evidente, como lo muestra el
caso de Somalia, porque las derivadas de esta hipótesis van en varias
direcciones:
a) un estado fallido deja a sus habitantes en unas condiciones terribles,
de catástrofe humanitaria y en todos los casos deja abierta la
necesidad de que la comunidad internacional “tenga que volver” más
adelante, quizá en peores condiciones. En todo caso, un estado
fallido en Afganistán deja a este país en la agenda de graves
problemas de la comunidad internacional en su conjunto.
b) Un estado fallido ofrece condiciones de cobijo, complicidades e
impunidad a diversas formas de delincuencia política, económica, etc
(terrorismo, piratería, narcotráfico, etc), para que éstas puedan actuar
no sólo dentro del territorio de este estado fallido, sino hacia fuera, ya
183
sea a nivel regional, ya a nivel global. Es un factor de
desestabilización permanente.
c) Un estado fallido en Afganistán constituye la peor de las sinergias
con un Pakistán muy necesitado de estabilidad, de autoridad y de
integración regional, tanto hacia India, como hacia Afganistán y Asia
Central.
d) Un estado fallido en Afganistán tiene otras derivadas potenciales,
como ejemplo muy peligroso para otras situaciones (ya sea en
algunos puntos de Oriente Medio o del Mediterraneo), en las que
algunos grupos radicales puedan verse estimulados a la estrategia
de que generar inseguridad permanente, colapsar gobiernos y
estados, y aunque no lleguen a alcanzar el poder en términos
convencionales (como hicieron los Talibán en el 96), pueden
considerar que es una estrategia rentable para ellos.
Este conflicto no tiene solución militar únicamente, como bien han subrayado
altos responsables militares y políticos de estados Unidos, Reino Unido y otros
países. El uso de la fuerza es sólo el instrumento de una estrategia política,
económica y social, de alcance nacional, regional e internacional.
184
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4, oct 1999
Mª Christine Delpal, Politique exterieure et diplomatie morale: le droit
humanitaire en question, Fondation pour les etudes de defense nationale, Paris
1993
Pascal
Boniface
(comp),
Morale
et
relations internationales,
Presses
Universitaires de France & Institut de relations internationales et strategiques,
Paris 2000
Para la reflexión sobre la evolución de los conflictos, es de gran utilidad la
revista Journal of Peace Research, del PRIO (Peace Research Institute of
Oslo):
a) el volumen 37, nº 4, julio 2000, es monográfico sobre “Ethics of war
and Peace”
b) el volumen 38, nº 4, julio 2001,
tiene varios artículos sobre
“Humanitarian intervention: some lessons”
188
Internacional Political Science review, nº1, vol 18, enero de 1997, dedicado
monográficamente a “Dilemas of humanitarian intervention.
El Anuario Cidob 1992 (que publica anualmente la Fundación Cidob de
Barcelona, www.cidob.org ) incluye un artículo de Pere Vilanova: “La Acción
Humanitaria: nuevos impulsos y contradicciones”.
Instituciones y organismos de referencia
Emb España: Jose Turpin
Aeci:Pablo Yuste Echarren,
Head of the Cooperation Office
Spanish Agency for International Cooperation
Ministry of Foreign Affairs and Cooperation
PRT Qala-e-Now/Badghis
Office of the Special Representative of the European Union for Afghanistan
Special Representative
Jane Anttila: Human Rights Adviser
Tel +93 (0)700 283 970
International Organization for Migration (IOM)
Ansari Wat, House 1093 behind UNICA
Guest House Shari-Naw, Kabul
Afghanistan
Fernando Arozamena, Chief of Mission.
"VIDAL Nuria Fernandez": Programme Officer,
[email protected]
www.iom.int
189
AREU : Afghanistan Research and Evaluation Unit
Shrana Nolan
Flower Street (corner of Street 2)
Shahr-i-Naw
Kabul, Afghanistan
Tel (mobile): +93 (0)799 608 548
E-mail: [email protected]
Web: www.areu.org.af
UNAMA (United Nations Assitance Misión in Afganistán)
Peace Street Kabul, Afganistan
Tel No.: (+39-0831) 24 6000
Fax No.: (+39-0831) 24 6069
(+1-212) 963 2669
Email: [email protected]
Rafael Bueno, Director del Programa East-West Dialogue, Casa Asia,
Barcelona,
[email protected]
José María Ferré de la Peña, Embajador en Misión Especial para las relaciones
con las organizaciones y comunidades islámicas en el exterior.
[email protected]
http://www.frontlineclub.com/
http://www.afghanlinks.org/ [email protected]
http://www.gandamacklodge.co.uk/
[email protected]
Sherpur Square, next to the UNHCR HQ, just up the road from DHL, across the
road from the queues for visas at the Embassy of Iran
TELEPHONE
+93 (0) 700 27 6937
190
http://www.kabulguide.net/
http://www.afghanistan-fpa.net/ +93 798 013 409
[email protected]
http://www.afghanlogisticstours.com/
No 106 Ansari Square,
Phone:
Street No 1, Shar -e- Now, Fax:
+65-6100 7683
+65-6385 8584
Kabul, Afghanistan
Phone: +93 -(0)70 277 408
USA / New York City
, +93 -(0)70 288 668 , +93 -(0)799 391462
Phone: (646) 382 5755
United Kingdom Phone: (44) 1962 738492
University of Kabul, Chancellor (Rector) Dr. A. Rahman Ashraf
Ministry of Education: Minister, Dr M. Azam Dadfar,
Dr. Sayed Askar Mousavi, Chief Advisor to the Minister.
Centre for Strategic & peace studies, Kabul
Tel: 0093 (0) 752003901
Email: [email protected]
[email protected]
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