descentralización, construcción ciudadana y capital social

DESCENTRALIZACIÓN, CONSTRUCCIÓN CIUDADANA Y
CAPITAL SOCIAL: UN ANÁLISIS SOCIAL, POLÍTICO Y
ECONÓMICO RUMBO AL PROCESO AUTONÓMICO
(Documento Resumen Noviembre 2006)
INVESTIGADORES:
MARTÍN MENDOZA BOTELHO (COORD).
ROXANA LIENDO
CARLOS ROCABADO
CAROLINA PERICÓN
CON EL APOYO DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES SOCIOECONÓMICAS DE LA UNIVERSIDAD
CATÓLICA BOLIVIANA (IISEC/UCB) Y EL PROGRAMA DE INVESTIGACIÓN ESTRATÉGICA EN
BOLIVIA (PIEB)
** Documento Resumen del proyecto ganador de la 8va convocatoria nacional del Programa de Investigación
Estratégica en Bolivia (PIEB) "Autonomías Departamentales y Fortalecimiento del Estado Nacional". Dado que es
una investigación en progreso se solicita no citar o distribuir sin la autorización expresa de los autores.
DESCENTRALIZACIÓN, CONSTRUCCIÓN CIUDADANA Y CAPITAL SOCIAL: UN ANÁLISIS SOCIAL, POLÍTICO Y
ECONÓMICO RUMBO AL PROCESO AUTONÓMICO
I. CAMBIO SOCIAL: EL TEJIDO SOCIAL QUE SUSTENTA EL CAMBIO INSTITUCIONAL
Desde su implementación en 1994, el proceso de descentralización en Bolivia se ha convertido en uno de las exportaciones
intelectuales más importantes del país. Sin embargo, en nuestro país el análisis se ha centrado en sus orígenes y en los
impactos económicos y políticos iniciales, dejando de lado otras implicaciones teóricas, tales como la comprensión del cambio
institucional generado y su efecto en las estructuras sociales locales, así como el efecto en la concepción de ciudadanía.
Esbozo del cambio cambio institucional y algunas de las
“nuevas reglas de juego” traídas por la LPP.
Política
Institucional
- La Política es ahora jugada en todos los
niveles.
- Incorporación formal de un nuevo actor, la
sociedad civil.
- Tiempos diferentes para los procesos
locales y nacionales
- Grupos sociales tradicionalmente
marginados o sub-representados en política
nacional están presentes en igualdad de
condiciones a nivel local.
- Innovación política.
- Creación de rutas alternativas a la
dependencia sobre la senda
centralista.
- Alteración de reglas formales e
informales.
- Disminución en los costos de
transacción.
- Cambio en las preferencias de primer
orden.
- Aumento en la capacidad de
implementar normas.
Económica / Social
- Nueva distribución de recursos
económicos.
- Asignación local de recursos de
coparticipación.
- Un Estado que responde mejor.
- Incentivos positivos para acciones
colectivas
- Alteración de las estructuras de capital
social.
- Nueva concepción de ciudadanía.
La LPP: promoviendo el cambio social
Evidentemente la descentralización en Bolivia (como en otros países) fue una reforma promovida por el gobierno central y como
tal sus efectos sobre individuos y/o comunidades en el ámbito local ha sido mayormente indirecto pero progresivo (un círculo
virtuoso de mayor participación-apertura hacia el Estado). En cierta medida, la descentralización abrió una “ventana
institucional” en el ámbito local donde los esfuerzos de individuos a través de acciones colectivas permitió alcanzar ese elusivo
Estado, esta vez en la forma de gobiernos municipales. De alguna manera, la LPP logró promover el activismo local y la
capacidad de organización, principalmente al reducir los costos de participación y al maximizar los beneficios de ser activo. En
este sentido, la descentralización en Bolivia promovió un proceso de cambio de gran magnitud. Otro elemento interesante de
este cambio fue la emergencia de nuevas formas de liderazgo, desde líderes indígenas y campesinos convirtiéndose en alcaldes
a mujeres participando por medio de sus organizaciones comunales y el voto. Aunque la descentralización en Bolivia no creó
capital social de la nada, al menos permitió liberar mucho de ese capital reprimido en el ámbito local.
Descentralización y Capital Social
“Capital social se refiere a aquellas características de organización social tales como
confianza, normas y redes sociales, que pueden mejorar la eficiencia de una sociedad al
facilitar acciones coordinadas” (Putnam et.al., 1993).
Paradójicamente, la descentralización por lo general es una reforma guiada por el gobierno central, una reforma de estado, y
como tal no afecta directamente a los individuos y/o
las comunidades en las bases. Adicionalmente, las
G ráfico 3.1
fuerzas sociales no tienen una influencia automática
Indicadore s de C onfianz a M ue stra
sobre el estado. En lugar de esto, la
100%
descentralización del estado crea las condiciones
19 %
90%
26%
adecuadas para movilizaciones colectivas y
80%
4 5%
4 7%
15 %
56 %
organización, y abre una ventana institucional que
70%
14 %
60%
permite que estos esfuerzos colectivos puedan
50%
96%
alcanzar los espacios políticos de quienes toman las
23%
20%
40%
decisiones. Por otro lado, el capital social facilita esa
66%
2
2
%
60%
30%
cohesión social. La combinación de confianza y
20%
32%
32%
20%
10%
acción colectiva contribuyen también a una efectiva
0%
entrega de servicios públicos, otro cambio
F am ilia
A m igo s
A m igo s en
Gent e que
Vec ino s
En la m ayo ría
importante traído por la descentralización. Sin
c erc ano s /
general
parec e
de la gente
c o m padres
ho nes t a
confianza en el estado, la gente se rehusaría a
pagar impuestos, reconocer autoridades públicas o
S I A V ec es
NO
mantener una disciplina social (lo que Putnam
describe como ‘civismo’). Esta “apropiación” crea nuevos lazos de confianza ciudadanos-gobierno local (vinculación) lo que
puede permitir la movilización de recursos adicionales para suplementar los recursos financieros invertidos en estos proyectos
(tales como capital humano).
Esbozando capital social y confianza
institucional
Estudios de Caso: Ayo Ayo, Ravelo y Toro Toro. 93
líderes comunitarios locales entrevistados y la
totalidad de concejales y alcaldes además de otras
autoridades y funcionarios municipales.
Grafico 3.2
¿Diría que la gente del lugar es Confiable?
(Distribución en % de la muestra)
100%
16.1
80%
15.7
16.9
14.1
Nada
37
38.4
41.7
41.4
Poco
Desde una perspectiva sociológica (CF. Coleman,
60%
1990), los niveles de confianza varían de acuerdo al
Algo
40%
tipo de capital social. Resultados, alto capital social
Mucho
33.9
37.9
32.4
30
en cuanto a
‘unión’, bajo en ‘enlace’ y
20%
relativamente alto en ‘vinculación’. Clara relación de
12
11.6
11.8
9
grupos
“cerrados”
(concepto
de
cierre).
0%
Implicaciones: bajos niveles de confianza dificultan
1998
2000
2002
2004
diversas actividades, tales como las actividades Fuente: Elaboración propia en base a dat os de Seligson (1999, 2001, 2003 y 2005).
productivas. Interacción tanto entre grupos sociales
como con otros grupos, tales como la interacción con personas que representan instituciones (y la noción de ‘vinculación’) es
limitado, ya que a la larga la interacción entre líderes y autoridades es también una relación de confianza entre personas.
Finalmente, este resultado es aún más significativo ya que se trata de las respuestas de una muestra de líderes locales, es decir
aquellos que en teoría tienen mayor influencia en actitudes colectivas. El estudio de LAPOP (Seligson, et.al) valida estos
resultados para Bolivia. Comparativamente, los niveles de confianza en Bolivia (47) son sustantivamente más bajos que otros
países de la región.
Asimismo, existe una limitada ‘oferta social y baja frecuencia de participación en actividades comunitarias (por lo general
mensual), aunque existe una activa participación de los líderes en actividades locales. Llama la atención una elevada asistencia
a reuniones de OTBs en los municipios Quechuas
y a reuniones de Juntas de Vecinos en el caso de
Grafico 3.4
Ayo Ayo, lo que señala una aceptación de esta
figura organizativa impuesta por la LPP. La
Asistencia por tipo de organización de la Muestra
comparación de estos datos con los resultados de
las encuestas de las Auditorias de la Democracia,
71.00%
23.70%
Grupo Comunitario
muestran que hay una notoria diferencia entre los
niveles de participación registrados en la muestra
63.40%
25.80%
6.50%
Asociación de Padres
de líderes de los estudios de casos y los niveles
39.80%
23.70%
Junta de Vecinos
generales de participación de la población.
35.50%
16.10%
17.20%
23.70%
OTB
Comparando estos datos, la participación de los
líderes es notablemente mucho más alta con
25.80%
49.50%
12.90%
7.50%
Asociación Profesional
respecto a la muestra, sobretodo en las
14.00%
52.70%
30.10%
Iglesia
organizaciones de tipo comunitario, resultado en
parte explicado por la obligación de estas
15.10%
28.00%
21.50%
15.10%
Club de madres
personas de asistir a este tipo de reuniones. Por
64.50%
Partido Político 8.60% 12.90% 8.60%
ejemplo, mientras que en la muestra de líderes de
los tres municipios seleccionados las respuestas en
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
cuanto a la asistencia a reuniones de grupos
Seguido Ocasionalmente Casi Nunca Nunca NS/NR
comunitarios es del 71%, en la muestra abierta de
Seligson un 14% de los respondientes en el 2004
respondió que asiste frecuentemente a este tipo de reuniones, el cual es de todas maneras significativa si pensamos en que una
de cada 7 personas asiste frecuentemente a este tipo de reuniones. Al igual que en la muestra municipal, llama la atención una
importante participación de la muestra nacional en las OTBs, considerando que estas estructura es de reciente creación y en
parte impuesta en el diseño de la LPP. Adicionalmente, la participación en organizaciones locales ha ido en aumento desde su
primera medición en 1998, lo que podría indicar una consolidación del diseño institucional impuesto por la LPP y su apropiación
en diversos ámbitos de la sociedad boliviana, así como una creciente credibilidad.
En cuanto a confianza institucional, la tendencia es a confiar en las instituciones con presencia local. Interesantemente, la
institución más confiada en la muestra es el municipio, resultado que muestra el impacto de la LPP. Luego le siguen los
sindicatos locales, lo que no sorprende ya que la mayoría de los líderes locales están ligados a ellos. Es interesante observar que
tanto el CV como las OTBs son vistas como instituciones confiables, lo que refuerza la penetración (o para algunos
internalización) del diseño institucional impuesto por la LPP. También cuentan con niveles de confianza relativamente altos el
gobierno central y la iglesia. Menores niveles de confianza se encuentran en las ONGs y la prensa.
Comparando esta muestra con la amplia muestra nacional
de las Auditorias de la democracia (Gráfico 3.9) si bien en
términos absolutos hay una clara variación (debido a las
80
diferencias metodológicas), las tendencias de ambas
70
muestras son en cierto sentido similares. Por ejemplo, en
60
ambos casos el gobierno municipal es la institución del
50
71
64
Estado que aparentemente no solo es la que tiene una
63
63
40
58
57
57
56
53
47
ligera mayor aceptación sino que la misma ha ido en
30
aumento (ver gráfico 3.10). Otro resultado similar es la
20
10
relativa aceptación de instituciones locales, no solo
0
aquellas tradicionales como las autoridades originarias
sino también aquellas sub-productos de la LPP, tales
como el CV y las OTBs. El análisis de las tendencias en los
niveles de confianza (Gráfico 3.10) muestra una clara
Fuent e: Selig son, et .al, 2 0 0 6 p p . 6 6 .
correlación en una evolución creciente de la confianza de
todas las instituciones locales, lo que sugiere un alto nivel de correlación entre ellas; lo que sugiere que a los ojos del
ciudadano, éstas tienden a representar lo mismo. Asimismo, esto podría estar indicando la presencia de un posible (y deseable)
círculo virtuoso en el cual el buen desempeño de una de ellas aumenta la confianza en las demás, lo que es consecuente con la
idea de que el cambio institucional resultado de la descentralización haya genera un cambio social expresado en mayores
niveles de confianza hacia las instituciones locales y una apropiación del proceso.
Grafico 3.3 Promedio de Confianza en la Comunidad
(Paises Seleccionados de la Region, 2004)
B
ol
iv
ia
a
r
al
r
a
do
a
ua
ag
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na
ic
Pa
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do
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a
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du
on
ta
bi
om
os
ol
H
C
C
Flujos de información y liderazgo
Gráfico 3.9
Confianza en las Instituciones Politicas en Bolivia (2006)
100
90
80
70
60
50
40
30
67.3
56.4
53.9
53
51.5
51.3
51.2
50.2
48.1
46
20
45.4
42
35.6
31.1
10
0
m
te
a
s
do
r ti
Pa
ia
lic
Po
s
Si
s
co
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ut
ic
A
un
om
C
a
ic
ol
at
C
e
i
es
.d
M
l
Ig
En cuanto al flujo de información, éste
se da principalmente por canales
informales, en parte explicado por el
limitado acceso a medios formales de
prensa, el bajo nivel educativo y el
elevado analfabetismo. Por ejemplo, el
91% de los líderes confía absoluta o
relativamente
en
otros
líderes
comunitarios
como
fuente
de
información. Esto también explica el
importante papel que juegan los líderes
locales para movilizar los grupos
sociales y en la cadena de información,
además que denota un flujo de
información horizontal antes que
vertical.
En lo social, posiblemente el cambio *Datos de la encuesta del 2002
más fuerte esté dado en el tipo de
liderazgo. Ese liderazgo es el resultado de la apertura del poder local y se convierte en cierta medida en el motor del cambio
social. Es decir permite la construcción de un puente entre estado y sociedad. Asimismo, en cierta medida el liderazgo local
trata de armonizar intereses sociales diversos y la falta de confianza entre algunos grupos (sobretodo enlace), haciendo visibles
los objetivos comunes de la demanda social frente al municipio (‘vinculación’). Es en este sentido, que en los estudios de caso
observados, los líderes van construyendo su liderazgo y esa nueva ciudadanía en el ejercicio y aprendizaje adquiridos en su
servicio a la comunidad (E.j. en el caso aymara el ‘thaki’). Por lo tanto, ese liderazgo se manifiesta en diversas formas y tiene
algunas de las siguientes características:
Fuente: Elaboracion propia en base a datos de la encuesta de Seligson, et.al. (2006)
ƒ
Es circunstancial activo, o el resultado de la responsabilidad asignada por las comunidades;
ƒ
Legitimizado, en el cual las comunidades reconocen a los líderes por sus diversas virtudes y compromiso social;
ƒ
Contra-hegemónico, el cual parte desde abajo y se contrapone a la hegemonía de los núcleos de poder local;
ƒ
Progresivo, el cual acumula experiencias y conocimientos que son usados como forma de empoderamiento de
capacidades locales;
ƒ
Recurrente, que se nutre de gente que retorna a sus comunidades con distintas motivaciones; y
ƒ
Ascendente, que parte de la comunidad y va ganando espacios de poder aprovechando una estructura corporatista
vertical de los sindicatos y organizaciones originarias.
Grafico 3.10
Confianza en Instituciones Politicas Seleccionadas
(1998-2006)
70
60
Iglesia Catolica
Autoridad Originaria
Gobierno Municipal
50
Comite de Vigilancia
Sindicatos
40
Partidos Politicos
30
20
1998
2000
2002
2004
2006
Fuente: Elabo racio n pro pia en base a dato s de las encuestas de las A udito rias de la Demo cracia Seligso n, et.al. (1999, 2001, 2003, 2005, 2006)
La muestra del congreso nacional revela que si bien la
experiencia previa formal en municipios es limitad, la
experiencia previa en organizaciones de base es
sumamente alta, con un 84% de los entrevistados con
experiencia en organizaciones rurales/campesinas, 44%
con un pasado sindical y 18% con trayectoria en
movimientos sociales. Paradójicamente, cuando se les
preguntó cual era la máxima posición política a la que
aspiran en su carrera, el 25% respondió que les gustaría
ser alcaldes, seguido del 17% que le gustaría convertirse
en Presidente de la República y un 12% que quisiera ser
prefecto. Finalmente, otro dato que apunta a un liderazgo
ascendente (y una todavía limitada movilidad geográfica
del mismo) es el hecho de que el 76% nació en la
circunscripción a la que representa. Esto valida
parcialmente la hipótesis de un liderazgo ascendente, que
en cierta medida es un sub-producto de la LPP (al haber
promovido un liderazgo local más activo).
“…nosotros estamos a manos de la sociedad civil,
porque ellos nos han puesto como líderes para
candidatos, y ellos nos han sacado como concejales”(
Doña Honorata Flores, Concejala de Ravelo, 2006)
II. EL EMPODERAMIENTO
CHEQUERA
COMO
MANEJO
DE
Grafico 3.12
Experiencia Previa de los Congresistas/Senadores
de Bolivia (muestra 2006)
110
90
LA
70
50
30
Un factor importante es establecer que lo que hace un
10
“ciudadano” es la cultura. En el caso de Bolivia, desde su
-10
Téc
Mov
nacimiento en 1825, la Constitución reconoce como a ciudadanos
Diputado Senador Prefecto
Alcalde Concejal
CV
Sindicato Org rural
Municipal
social
a los que saben leer, escribir, a los que cuentan con recursos
7
1
3
2
4
2
6
48
91
19
económicos y no tienen relaciones de servidumbre. De esta
manera, el Estado se caracteriza desde el inicio por ser
monoétnico o monocultural; con una visión homogeneizadora donde el castellano hablante urbano es dominante para el
ejercicio de los derechos ciudadanos.
Fuente: Elaboracion propia en base a una muestra de 108 congresistas (senadores y diputados)
Esta situación de marginación, reforzada por el intento continuado de la elite que gobernó el país de apoderarse de la tierra, ha
sido contestada por la población indígena con luchas violentas, la mayor parte de las veces, y de participación democrática
cuando hubo oportunidades.
Prácticamente todos los levantamientos campesinos desde mediados del siglo XVII hasta la Guerra del Chaco, (1933 a 1935),
vienen marcados por la defensa desesperada que las comunidades hicieron de su tierra y sistemáticamente sus levantamientos
acabaron en masacres por parte de los ejércitos al servicio de la oligarquía terrateniente. Otro objetivo implícito era el de
obtener el reconocimiento de su ciudadanía por parte del Estado. Sus definiciones de ciudadanía y justicia divergían de aquellas
de los políticos y gobernantes criollos, pero “ciudadanos” eran, y sus conceptos de bienestar provenían de una visión del Estado
protector, recuerdos de los estados inca y preinca.
Con el fin de recuperar sus derechos y ser reconocidos como ciudadanos participaron en la Guerra del Chaco los indios aymaras,
quechuas, guaranís, chiriguanos y otros. Lo que acercó a soldados urbanos con influencia de izquierda a soldados indígenas y
que hubiera un intercambio de visiones, opiniones y experiencias.
De este encuentro surge el impulso que llevaría adelante la Revolución del 9 de abril de 1952. Éste es uno de los momentos de
triunfo de la resistencia indígena, consagrando la reforma agraria y el voto universal como las medidas de ciudadanización
efectiva, a lo cual añadía el denominativo social de “campesino”. Sin embargo, según Silvia Rivera, lo que el programa del MNR
propugnaba, era que: “El país de indios gobernado por señores desaparecía con la revolución...”, lo que no se hizo efectivo.
Esto implicó que las sublevaciones no acabaron con la Revolución Nacional, pero el acceso a la educación dio herramientas
para la posibilidad de pensar desde sus propias raíces al sector campesino/indígena que en los años posteriores seguiría
luchando por sus reivindicaciones. Este acceso a la educación ayudó al surgimiento del katarismo que es una corriente
ideológica con raíces tanto en el sindicalismo tradicional que recuperará a sus figuras simbólicas, como en la nueva dirigencia,
fruto de la reforma educativa, la reforma agraria y la apertura política de participación.
En 1974 ocurre la masacre del Valle en Tolata, Cochabamba, mostrando que el “pacto” entre Estado militar y campesinos se
quiebra unilateralmente. A partir de ese momento el movimiento campesino se independiza del poder gubernamental. Es así
que el 26 de junio de 1979, se realizó un congreso de unidad campesina convocado por la COB, del que surgió la Confederación
Sindical Única de Trabajadores Campesinos CSUTCB, aglutinando autónomamente a la mayor parte de indígenas y campesinos.
A partir de 1985 ésta se vio fortalecida por el movimiento de los cocaleros del Chapare.
Paralelamente, en el Oriente del país, los pueblos indígenas van organizándose y realizan en 1990 una marcha histórica
denominada “Marcha por el Territorio y la Dignidad”. A ésta se incorporaron los pueblos andinos, sobre todos desde el momento
en que la marcha llegó al territorio de La Paz. Entre los logros conseguidos, además del reconocimiento de los territorios
indígenas, está la constitución de éstos como actores sociales reconocidos por el resto de la sociedad y el Estado y el haber
puesto en la agenda pública la necesidad de una Asamblea Constituyente con la presencia de los pueblos indígenas.
La organización
La fuerza y la persistencia de las organizaciones campesinas, son derivadas de las estructuras tradicionales de la organización
comunal, la que ha ido cambiando de nombre en diversos periodos aunque su núcleo sigue siendo la típica organización de la
comunidad con algunos retoques. El número de autoridades sindicales o tradicionales, es variable, dependiendo del tamaño de
la comunidad y del número de habitantes. Su duración es anual, todo adulto varón, casado, será eventualmente mallku una vez
en su vida. Los cargos normalmente son nombrados siguiendo una lista, ya que el ejercicio de autoridad es parte de un camino
de servicio a la comunidad, “thakhi”. Es un proceso de aprendizaje respecto a responsabilidades, pero también es un camino de
reconocimiento y prestigio. Los cargos son asumidos de forma rotativa por las distintas comunidades que conforman el
territorio, lo que tiene indudable paralelismo con la asignación rotativa de terrenos dentro de lo que se consideran tierras
comunales.
Las características descritas se han mantenido en la mayor parte de las organizaciones populares. Por lo que su importancia
histórica radica en su capacidad para reconstruir el tejido social y su autonomía frente al Estado, además de redefinir
radicalmente lo que va a entender por acción política y democracia. Consideramos que la Ley de Participación Popular ha sido el
detonante para el proceso que se vive actualmente. De acuerdo a la percepción de instituciones que trabajan en los municipios
rurales, se percibe primero, como cambio principal el fortalecimiento de las organizaciones campesinas/indígenas y la creciente
presencia de mujeres en las organizaciones sociales, así como en otros espacios públicos. Segundo, una creciente capacidad
propositiva de las organizaciones campesinas/indígenas hacia sus municipios. Tercero, la capacidad de negociación e
interlocución de estas organizaciones con los gobiernos municipales y otros actores locales. Y cuarto, la fuerte presencia de
representantes de pueblos originarios en el Poder Legislativo a partir de las últimas elecciones como indicador inequívoco que la
construcción de una democracia más participativa no se termina en el nivel municipal.
En el transcurso de estos diez años de Participación Popular, las organizaciones tradicionales no sólo aprendieron a hacerse
escuchar por el gobierno municipal, también supieron aprovechar este proceso de cambios para fortalecer a las propias
estructuras tradicionales con innovaciones importantes, como por ejemplo una mayor presencia de las mujeres, pero también
con una proyección de líderes construidos como jaq’i.
El proceso desencadenado por la Participación Popular ha servido para lograr fortalecer y empoderar a las organizaciones
campesino/indígenas hasta proyectarlas como instancias
R electura de cargos sindicales y adm inistrativos
nacionales. Una primera constatación con la que están de
en el T hakhi tradicional en los años 1980-1990
acuerdo todos los entrevistados, ya sean expertos,
Subcentral,
PA SÄ R U
C entral...
autoridades municipales o dirigentes de las organizaciones,
R egistro
C ivil,
TH A KH I
C orregidor
JA CH ’A
es que, los municipios que han logrado avanzar tienen
M ayura
A wki p’iqi
Secretario awki
TAYPI
organizaciones campesinas que pueden concertar, negociar
TH AKH I
G eneral
y controlar. Este empoderamiento que se da en el espacio
Secretario
R elaciones M allku
local ha sido fortalecido por la apertura del sistema político
Justicia
JISK ’A TH A KH I
Presid.
M achaq
a través de la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos
Junta
A . m allku
Escolar
A lkalti
Indígenas, aprobada el 6 de julio de 2004 que reconoce en
Strio.
A ctas, otr
su artículo 5 que los pueblos indígenas son organizaciones
Secretario
W ayna
C argos sindicales
A gricultura
p’iqi
C argos
reconocidas por el Estado y cuya organización y
Junta Escolar
Yapu
equivalentes en el
funcionamiento obedece a los usos y costumbres
alkalti
thakhi
ancestrales.
Jaqichasiña/pareja
V ocal
D eportes
Jisk’a p’iqi
K ampu
Q am ani
yuqalla
Fuente: TICO N A/A LBO, Jesús de M achaqa: La m arka rebelde, Vol. 3. La lucha por el poder com unal
De esta forma es que se puede considerar como uno de los
principales avances de la Participación Popular: la
construcción de ciudadanía y participación. El crecimiento
del poder indio y campesino en las estructuras de gobierno,
y mucho más allá de sus instancias locales es indudable
desde aquellos años en que se empezó a aplicar la LPP.
Pero no es claro todavía hasta qué punto esta patente
emergencia es fruto de la LPP.
Después de la emisión de la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas, se tiene que el 23% de los y las concejalas
electas representan a agrupaciones ciudadanas o pueblos indígenas. Los pueblos indígenas lograron la elección de 105
concejales en 60 municipios del país; alcanzando la elección directa de cinco alcaldes indígenas en el departamento de La Paz,
tres en Oruro, dos en Potosí y uno en Santa Cruz, sin tomar en cuenta a los postulantes de pueblos indígenas que se hayan
presentado por medio de agrupaciones ciudadanas o partidos.
En este momento, tenemos un Presidente aymara, al que acompañan como ministros alrededor de 8 representantes de
movimientos sociales con fuerte contenido identitario, y muchos otros en puestos subalternos. En las prefecturas en el
momento no hay ninguno, pero sí a nivel municipal que se ha convertido en un espacio cada vez más inclusivo.
Conclusiones
La propuesta de descentralización y participación popular que se viene ejecutando desde hace doce años ha rescatado y
visibilizado formas de ciudadanía que permanecían clandestinas. Los procesos deliberativos existentes, está construyendo
ciudadanos dentro del concepto de ciudadanía, como concepto que engloba la libertad y la igualdad, occidentales, incluso se
podría decir que dentro del concepto griego, en el que el ser hombre (persona) en plenitud exigía el participar activamente en
los asuntos de la polis, cosa que sólo podían hacer los libres e iguales, pero dentro de una cultura específica como es la cultura
andina.
Se ha avanzado como país desde lo local a lo nacional, en la construcción de ciudadanía como concepto que sintetiza el
conjunto de principios, valores, actitudes y modos de conducta a través de los cuales las personas se reconocen como
pertenecientes a un grupo humano con derechos políticos y civiles. Y como son los principios de ciudadanía propugnados por
Marshall, se ha crecido en ciudadanía social con un mejor acceso a los beneficios y en la redistribución de los recursos del
Estado.
III. ENTENDIENDO EL CONCEPTO DE CIUDADANÍA EN UN PROCESO DE MAYOR AUTONOMÍA
Para los bolivianos, el concepto de ciudadanía parte de la pluralidad y diversidad de sujetos, así como del modo en que éstos
establecen entre sí relaciones de asociación, inclusión y cooperación, así como el establecimiento de una división (o no) entre
gobernantes y gobernados. Por lo tanto, la ciudadanía depende de la forma de pertenencia de una diversidad de individuos en
una misma unidad política de asociación y de relaciones de poder y dominación. Es en este sentido que la ciudadanía es una
síntesis de la historia de acción, de organización social y de luchas por el reconocimiento de esos derechos.
El proceso autonómico que vive Bolivia tiene el desafío fundamental de articular las visiones regionales de una realidad
diversa a una visión conjunta de país basada en la complementariedad, reciprocidad y unidad de la nación. En
consecuencia el proceso autonómico boliviano tiene dos desafíos fundamentales, por una parte convencer sobre la
necesidad política de contar con un modelo autonómico en función a las necesidades y demandas de los actores en
conflicto y por otra convencer sobre las ventajas productivas, económicas y competitivas de un modelo autonómico. Es
necesario en un país étnicamente diverso y heterogéneo como Bolivia, el imaginar nuevas formas de convivencia igualitaria y
cogobierno democrático entre culturas, pueblos y sujetos colectivos e individuales. Esta búsqueda pasa por la construcción de
nuevas instituciones y espacios políticos, sociales y económicos que permitan configurar estructuras de organización, formas y
procesos de deliberación y dirección compuestos por la presencia igualitaria de todos los pueblos y sus formas sociales y
políticas.
La demanda de autonomía en Bolivia también es en parte el resultado de un proceso amplio de democratización de la
ciudadanía, el cual trajo consigo la incorporación de regiones y grupos sociales históricamente excluidos en la agenda política y
económica nacional. En este sentido, la descentralización, vía
Gráfico 2.1.
la Ley de Participación Popular, se ha convertido en una
Resultados del Referéndum Autonómico por Departamento
especie de semilla de inclusión y la reflexión sobre el futuro
100.0%
de una nación que busca mayores espacios locales de poder,
90.0%
armónicos con las demandas autonómicas. Se puede
80.0%
70.0%
puntualizar que la democratización profunda de las
60.0%
autonomías es la condición para que éstas no queden
50.0%
capturadas por coaliciones o grupos de poder que sean
40.0%
incapaces de generar desarrollo para las amplias mayorías.
30.0%
La fórmula institucional que finalmente adopten las
20.0%
10.0%
autonomías no necesariamente debería ser uniforme en un
0.0%
país tan diverso como el nuestro, este proceso deberá
favorecer el desarrollo de la diversidad dentro de la unidad
nacional, es así que es importante que la estructura del
SI NO
Estado autonómico establezca un marco institucional que
garantice la unidad y sea capaz de disminuir la carga
burocrática, así como que permita que se ejerza una ciudadanía efectiva.
75.5%
73 .4 %
4 2 .3 %
2 8 .9 %
Pa
nd
o
2 6 .2 %
B
en
i
Ta
rij
a
2 6 .9 %
Po
to
si
2 4 .5%
O
ru
ro
Pa
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C
oc
ha
ba
m
ba
La
57.7%
3 9 .2 %
3 7.0 %
2 6 .6 %
73 .8 %
71.1%
6 0 .8 %
C
ru
z
3 7.8 %
C
hu
qu
is
ac
a
73 .1%
6 3 .0 %
Sa
nt
a
6 2 .2 %
Fuente: Elaboracion propia con datos de la CNE
El escenario que se proyecta para dar solución a estas demandas en el caso boliviano es la Asamblea Constituyente, donde
existe una representación de la población muy diversa y con fuerte presencia indígena/campesina, aunque con un fuerte sesgo
político. Esta Asamblea tiene el mandato de diseñar un nuevo orden institucional más equitativo que el que está en vigencia,
para esto se requiere de capacidad para llegar a acuerdos y consensos respetando las diferencias. Se busca articular múltiples
visiones de mundo en una sola constitución que sea aceptada por la mayoría. Por un lado, las demandas de autonomía reflejan
un cuestionamiento a las actuales unidades territoriales y a la actual estructura estatal y por tanto proponen nuevas
configuraciones institucionales tanto en sus estructuras internas como en su relación con el gobierno central. Otras propuestas
también proponen la configuración de unidades organizativas comunitarias basadas en usos y costumbres y formas tradicionales
de administración política. Finalmente, otro tema común considerando las propuestas autonomistas es el referido a las
atribuciones y competencias para las instancias descentralizadas y aquellas que se conservan como privativas del gobierno
central, como ser la explotación de recursos naturales. Hay planteamientos que exigen procesos de consulta obligatoria a las
organizaciones sociales del lugar, para participar efectivamente en la toma de decisiones sobre el destino de los beneficios.
El lograr una visión autonómica pasa por reconocer el tema sobre la unidad del país, donde se debe partir del
reconocimiento del carácter pluriétnico y multicultural, ya que es la diversidad del país la que da lugar al modelo
autonómico departamental. Las autonomías de esta forma ideal, bien pudiesen ser la expresión comunal, indígena, local o
provincial que potencien las autonomías municipales y que construyan hacia arriba una ciudadanía nacional con identidad
regional, proponiendo también la necesidad de crear mecanismos de compensación inter e intraterritorial, lo que forzosamente
implica la cesión de recursos a un gobierno central fortalecido, para que éstos sean redistribuídos entre las regiones o
departamentos de menor ingreso.
Gráfico 2.2.
Resultados del Referéndum Autonómico 'Media
Luna'y Resto del Pais
Gráfico 2.3.
Resultados Nacionales del Referéndum Autonómico
1,400,000
1,200,000
SI, 1,237,312,
42.4%
1,000,000
800,000
1,402,388
600,000
NO, 1,680,117,
57.6%
400,000
635,258
602,054
200,000
277,729
0
Resto del Pais
Fuente: Elaboracion propia con datos de la CNE
(2006)
SI
NO
"Media Luna"
Fuente: Elaboracion propia con datos de la CNE (2006)
En conclusión, la fórmula institucional que finalmente adopten las autonomías no será necesariamente uniforme en un país
heterogéneo como Bolivia. Para que sea exitoso este proceso, posiblemente deberá favorecer el desarrollo de la diversidad
dentro de la unidad nacional, y de manera importante fortalecer la estructura de un Estado autonómico que establezca un
marco institucional que garantice la unidad.
Para hacer de las autonomías parte de un proceso descentralizador que coadyuve al desarrollo del país es necesario cambiar las
condiciones legales e institucionales de poder existentes y en democracia lo pueden hacer los ciudadanos electos y
representativos tanto parlamentarios como constituyentes. En ese sentido se lograrían nuevos liderazgos forjados en la gestión
local con identidad.
IV. CIUDADANÍA ECONÓMICA A TRAVÉS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
"una ciudadanía económica, una ciudadanía adulta donde cada individuo cumple sus deberes, a través de sus relaciones con el
fisco, pero donde también posee plenamente el derecho a recibir estos recursos redistribuidos, siendo ambos, deberes y
derechos, sometidos a criterios de justicia".
Difícil es asumir una ciudadanía plena en un contexto con tantas desigualdades como lo es el boliviano. La pregunta que debe
surgir entonces del proceso autonómico que podría estar iniciándose es: ¿Una mayor autonomía puede ayudar a luchar contra
estas desigualdades, a generar una ciudadanía (económica) plena? ¿Más poder a las regiones implica una mejor ciudadanía?
El bajo porcentaje de personas que creen que "los niveles de trabajo de la gente son causa de las desigualdades regionales"
(Verdesoto y Suazo,2006), contrastado con el alto porcentaje de respuestas que envuelven al estado de una u otra manera nos
hacen pensar en una posible cultura rentista, dependiente sobre todo de la extracción de recursos naturales. Para Laserna
(2006), en nuestra sociedad existiría una "alta expectativa sobre lo que debe hacer el estado, y baja disposición a aportar". Una
explicación complementaria propone que lo que existe en realidad es una resistencia al tributo, puesto que éste estaría asociado
con la mita y el pongueaje coloniales. Además, la consolidación de la parcelización de la tierra en 1955 no ha logrado hasta
ahora vencer la resistencia al tributo predial, ajeno a las costumbres locales rurales.
Sin embargo, el mayor obstáculo para la recolección de impuestos, y para poder generar políticas públicas eficientes basadas en
los ingresos derivados, es el problema de la desigualdad y la pobreza, tal vez el más trascendental para la realidad boliviana. La
recaudación tributaria basada en la riqueza de las personas, puede ser nula debida a situaciones de gran desigualdad. En
Bolivia, sólo un 31% de la PEA tributaría.
En los datos estudiados, es el occidente del país donde hay más pobreza y más pobres. Y no es casualidad que sea también la
región con mayor autopertenencia a un grupo étnico. La pobreza (incidencia) dentro del grupo étnico quechua alcanzaría al
58%; siendo de un 55% para los hogares que se autoidentificaron como aymaras. Estas cifras son bastante superiores a
aquellas que muestra el grupo no identificado étnicamente, un 35%. Los otros grupos originarios, los del oriente boliviano,
tendrían mejores indicadores que aquellos de occidente (41% de incidencia de pobreza). La pobreza del grupo aymara es en
este sentido menos intensa y menos desigual que la pobreza del grupo quechua.
El problema, visto desde el ángulo estatal y ya no individual, no es el que una región tenga más o menos recursos, sino el de
saber como se han estado repartiendo los ingresos económicos, generados por estos recursos. El PIB per cápita de Tarija, el
más alto del país, se sitúa para ese año en 1.684 $US, muy por encima de la media nacional que es de 949 $US. En cuatro años
ha crecido en un 52%. En contraste, el PIB per cápita del departamento de Potosí para el año 2004 sólo alcanza los 546 $US y
se sitúa muy por debajo de la media nacional.
Agregando la inversión pública a la IED, Tarija recibe
TRANSFERENCIAS PER CÁPITA. Bs.
más de 470 $US por habitante mientras que Oruro
1462
1089
recibe alrededor de 69 $US per cápita.
500
400
300
200
100
0
CHU
LPZ
CBA
ORU
Copart.
POT
TAR
Regalías
SCZ
BEN
PAN
FCD
Los recursos HIPC-II y por coparticipación (nacidos
con la Participación Popular) están repartidos bajo
criterios coherentes y equitativos –población o
población ponderada–, hecho que contrasta con el
reparto de los ingresos percibidos por la explotación
de los recursos naturales. Como ejemplo, el IDH. A la
hora de su creación y de su estructuración, en 2005,
existieron grandes presiones por parte de los
gobiernos municipales y departamentales, pero
también presiones corporativistas: universidades
públicas, Fuerzas Armadas, Policía Nacional, pueblos
originarios... que ocasionaron un reparto basado en
relaciones de fuerza y no en necesidades de la población.
El reparto de los tres tipos de transferencias a nivel intermedio (regalías, FCD y coparticipación de tributos) es extremadamente
desigual entre departamentos. Mientras que un habitante de Tarija percibe 1.385 Bs. por regalías, un habitante de La Paz
percibe únicamente 3 Bs. El diseño defectuoso del FCD hace que los recursos que éste genera incidan de manera marginal en la
distribución per cápita nacional. La coparticipación del IEHD, y desde 2005 también del IDH, da un saldo per cápita favorable
sobre todo al departamento de Pando con 423 Bs. por habitante. En el otro lado de la balanza, cada habitante de La Paz
recibiría sólo 31 Bs. por este concepto. Podríamos pensar en una perpetuación de las desigualdades debido a un mal reparto de
los ingresos del estado. Hay diferencias, importantes, entre regiones, lo que en definitiva se traduce en ventajas para los
ciudadanos que tienen la buena fortuna de haber nacido en una región y no en otra.
Parecen ser éste un punto principal en el debate sobre las autonomías, donde el control de los recursos económicos derivados
en gran parte de los recursos naturales son la base para financiar las distintas competencias que se descentralizarían dentro de
una mayor autonomía. Lo que estamos viendo actualmente es que los departamentos con mayores riquezas naturales son los
que están exigiendo mayor autonomía.
En este sentido, la Participación Popular, descentralizando las
responsabilidades y el gasto público, es un gran intento para
acercar el Estado hacia la sociedad, cuya madurez pide resultados
para poder contribuir por su lado mediante impuestos. En principio,
el ciudadano valoraría esta política de descentralización, y ésta
contribuiría a la creación de una verdadera ciudadanía económica.
Pero, como hemos apreciado, el Estado puede también ayudar a
perpetuar las desigualdades, mediante una mala redistribución,
impidiendo el desarrollo de esta ciudadanía. El círculo virtuoso
puede en realidad convertirse en un círculo vicioso.
La Participación Popular en cierta medida ha reducido la sensación
de que lo que se tributa no está siendo debidamente devuelto,
acercando el gasto del Estado al ciudadano, especialmente en
aquellas zonas rurales donde en el pasado el Estado “brillaba por
su ausencia”. Esto también se nutre por una mayor confianza en
las instituciones gubernamentales más cercanas, las locales,
mientras que la confianza en el gobierno central es, por lo menos momentáneamente, inclusive menor a la dada a los gobiernos
departamentales. Nuevamente, el cambio social y el lazo ciudadano-Estado está presente. Es por esto, que una mayor confianza
en las instituciones y en el manejo del gasto público puede ayudar a reforzar esta nueva ciudadanía que incluya derechos (justa
redistribución) y deberes (conciencia tributaria) y que además excluya malos hábitos generados por ambos lados (rentismo).
Una mejor redistribución, más transparente –los mecanismos de participación popular apuntan hacia ambos sentidos con
relativo éxito–, ayudará sin duda a la sensación de una verdadera ciudadanía económica. La autonomía no podría consolidarse
mediante criterios de repartición injustos, que podrían perpetuar las grandes diferencias a nivel individual.