Ensayos clínicos con medicamentos... Dios Vieitez, María Victoria

MARIA VICTORIA DIOS VIEITEZ
Profesora Adjunta de Derecho Administrativo. Universidad de Navarra
ENSAYOS CLINICOS CON
MEDICAMENTOS:
CUESTIONES
JlTRIDICO-ADMINISTRATIVAS
SUMARIO
I. INTRODUCCION
11. DE LOS ENSAYOS CLINICOS CON MEDICAMENTOS, EN GENERAL
1. Consideraciones generales
2. Grupo normativo
3. Competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas
3.l.Legislación sobre ''productos farmacéuticos": un concepto constitucional in­
determinado que ha sido precisado por la Ley del Medicamento
3.2.La organización de los Comités éticos de investigación clínica es competen­
cia autonómica
4. Ambito material de aplicación de la regulación legal
m.EL PROCEDIMIENTO DE AUTORIZACION PARA LA EJECUCION DE EN­
SAVOS CLINICOS
1. Naturaleza: un procedimiento complejo
2. El informe previo del Comité ético de investigación clínica
2.l.De los Comités éticos de investigación clínica, en general
2.2.Organización
A. Constitución y composición
B. Naturaleza
2.3.Funciones
A. Enumeración
B. En especial el «informe» previo del Comité ético de investlgación clínica
que ha de acompañar la solicitud de autorización de los ensayos.
2.4.Procedimiento
A. Iniciación
B. Desarrollo
C. Terminación
2.5. Dos modelos de Comités éticos autonómicos
A. Comunidad Foral de Navarra
B. Comunidad Autónoma de Madrid
3. La autorización administrativa de ejecución de ensayos clínicos
3.l.Idea general
3.2.Naturaleza de la autorización
3.3.0rganización administrativa: la Dirección General de Farmacia y Productos
Sanitarios
ENSAYOS CLlNICOS
11I
MªVICTORIA DIOS VIEITEZ
3.4. Procedimiento de autorización
A. Clases
B. Iniciación
C. Desarrollo
D. Terminación
a. Procedimiento de autorización previa: terminación necesariamente ex­
presa
b. Procedimiento abreviado: terminación contingente por silencio admi­
nistrativo positivo
1. INTRODUCCION
Hace seis años que la Facultad de farmacia de la Universidad de Navarra solicitó la
colaboración del departamento de derecho administrativo de la Facultad de derecho, para
que se hiciera cargo de la enseñan za de la asignatura que , todavía hoy , se designa como
"Legislación farmacéutica" .
Por mi condición de profesora adjunta de este departamento fui comisionada para,
sin perjuicio de las func iones que venía desempeñando en el mismo , hacerme cargo de la
citada asignatura que, con más propied ad, debería designarse -y vengo designando- como
"derecho administrativo fa rmacéutico ". Yes que, sin necesidad de ju stificar más exten sa­
mente esta denominación, con aquella "legislación" ocurre algo semejante a lo que sucede
con el "derecho comunitario europeo": que por ahora, es, en su mayor parte , derecho admi­
nistrativo. Fruto de esas tareas docent es e investigadoras en la Facultad de farmacia, "añadi­
das" a mis tareas en la Facult ad de derecho, es el presente trab ajo'. Es el derecho admini s­
trativo farmacéuti co uno de tanto s sectores de la llamada "parte especial" del derecho
necesitados de elaboración doctrinal. Y en ello estoy.
En concreto, los ensayo s clínicos con medicamentos constitu yen -como casi todo el
sector- un campo poco hollado por los juri stas. Un terreno que, ya en esta primera aproxi­
mación que aquí intento, nos pone en contacto con multitud de cuestiones de suma trascen­
dencia -la relación entr e ética y derecho, por eje mplo- que de suyo exigirían un tratamiento
autónomo que escapa a mi propó sito. Porque aquí me vaya limitar a dar a conoc er una
forma de procedimiento complejo que, hasta donde me consta, no ha sido hasta ahora visto
como tal. Más : es un cauce procesal conocido únicamente por quienes lo manejan y que,
casi siempre, son personas expertas en su cienci a pero legas en derecho. Siquiera ahora la
moderna legislación española parece haber tomado conciencia de la necesidad de dar pre­
sencia a los juristas en la composición de algunos de los órganos intervinientes: el llamado
Comité ético.
l . C reo de inter és a ludir a mi programa de la asignatura "Leg islación Farmacéut ica " que respond e, en sínte­
sis, a los siguientes epígra fes de ca rácter general: I. CONCEPTO. Tem a 1: El Dere cho Farmacéuti co. J.. Con­
ce pto y conten ido. 2. Na turalez a jurfdica. 3.- Panorama internac ional y supranacional de la disciplina. JI. LAS
NORM AS. Tema 2: Legislación fa rma céllli cafundlllllental. 1.- Derecho supraestaral; el Derecho de la Comunidad
Europ ea. 2.- Derecho estatal. 3.- Derec ho regional. lll. ORGANIZACJON ADMI NISTRATIVA. Terna 3: Admi­
nistra ción del Estado. Tem a 4: Adminis trac ión Autonó mica. Tema 5: Admini straci án Corporativa. IV. LA PRES o
T ACIO N DEL SER VICIO FARMA CEUTJCO: Tem a 6: La p resta ci án del serv icio farmacéut ico: nociones Rene ­
roles. l.- Introdu cc ión . 2.- Medica me ntos lega lme nte reconocid os. Tema 7: La espec ialidad f arma céutica. J..
Conce pto. 2. Requ isitos: remi sión. 3.- C lases de espec ialidades farm ac éuticas. Tem a 8: estupefacientes .Y psicotro ­
pOS. Te ma 9: Productos co sméticos . Tem a 10: Plan tas medicinales. Tem a 11: Pr odu cto s parafarma ceu ticos.
Tema 12: Labora torios de especialidades [armacénticas. Tem a 13: Espe cialidades f armacéuticas: regist ro. Tema
14: La den ominación genérica de los medicamentos ( D.C. t. y D.QE ). Tema 15: Inf ormación y pu blicidad de ItH
espe cialidades farma céuti cas. Tema 16: Distrib ución de especialidades fa rmacéuticas. Tema 17: Farmacias. En
general. Te ma 18: Apertu ra y traslado de farmacias. 1.- Concepto. 2.- La autorizació n administrativa. 3.- Grupo
normativo regul ador. Te ma 19: Actividad delfarm aceu tico de ofi cina de fa rmacia. J.Prese ncia del farmacéutico
en la farma cia . 2.- Funcio nes del farm acéutico. 3. Dispensación en la farmaci a. Te rna 20 : Otra s actividades prof e ­
sionale s de l [a rma céutico.
11. DE LOS ENSAYOS CLlNICOS CON MEDICAMENTOS, EN GENERAL
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l. Consideraciones generales
El artíc ulo 95,4 de la Ley 14/1986, General de San idad, de 25 de abril, exi ge la reali­
zación de ensayos clí nicos para comprobar la eficacia y seguridad de los medicam entos, y,
otorgar -en consec uencia- la autorización sanitaria que permite su comercializaci ón". Tam­
bién la Ley 2511990, del Med icamento, de 20 de diciembre, dispone que "la eficacia de los
medicamentos para cada una de sus indicac iones deberá establecerse de un modo adecuado,
med iante la realización de ens ayos clínicos co ntrolados por personas suficientemente cu ali­
ficadas" (artícu lo 13, apartado cuart o)' . Y en parti cular, el título III de la Ley del Med ica­
men to establece el régimen jurídico de los ensayos clíni cos.
En el contexto descrito, el artículo 59 de la Ley del Med icamento define el ensayo clí­
nico del siguiente modo: " se considera ensayo clínico toda evaluación expe rimental de una
sustancia o medicamento, a través de su administración o aplicación a seres humanos, orien­
tada hacia alguno de los siguientes fines: a) Poner de manifie sto sus efectos farmacodinámicos
o recoger datos referentes a su absorción, distribución, metabolismo y excreción en el orga­
nismo hum ano; b) establecer su eficacia para una indicación terapéutica, profil áctica o diagnós­
tica determinada; y c) con ocer el perfil de sus reacciones adversas y establecer su seg uridad'".
En España , hasta la referencia en la Ley General de Sanidad de 1986 y su inclusió n
en la Ley del Medicamento, los ensayos clínicos se regulaban en norm as de rang o regla­
mentario . En efecto , el Decret o 84911970, de 21 de marzo, sobre regis tro, co merc ializació n
y publicidad de especi alid ades farmacéuticas, establecí a la necesidad de realiz ar experie n­
cias clínicas "cuando se trat e de un nuevo princi pio activo , so lo o asoc iado, y tambi én
cuando se trate de princ ipios activos, solos o asoc iados, que pretendan aplicarse con indica­
El artíc ulo 6 del citado Decreto dis­
cion es terap éuti cas distintas de las conocid as" (art .
Sr.
2. E l t ítulo V -art ículos 95 a 103- de la Ley Ge ne ral de San idad se refiere a los produ ctos farmacéut icos y en
e l se co ncreta n las co m petenc ias estata les que, sobre la materia. define e l artíc ulo 40. De es ta manera quedan fij a­
das e n una norma con rango de ley las co mpeten cias del Estado y de las C omunidades Aut ónomas en relaci ón con
la autorización y co me rci alización de medi camen tos y la de los labo ratorios q ue lo s fab rique n. explici tando el con­
teni do de l artic ulo 149, 1, 16 de la Co nst ituc ión, ya que el UIt . 2.5 de l Real Decreto 282411981 , de 27 de noviem­
bre, so bre coordi nac i ón y plan ifica ción sa nitaria, en el que se declaraba e l carácter bás ico de e stas competencias, y,
en co nsec ue ncia, la titularidad del Est ado, fue declara do nulo por el T ribu nal Co nsti tuc ional por insuficiencia de
rango (c fr. S.T.c. 32/1 983. de 28 de abri l Véase tam bién S .T.e. 42/1 98 3, de 20 de may o). MARTIN MATEO ha
puesto de relie ve la di storsi ón que supo ne e l q ue en una no rm a que e n su prác tica totalidad se c al ific a de norma
básica (cfr. art . 2.1 Ley General de San idad), se inclu yan prece ptos -art fcul os 95 a L03- que se refi eren a los pro­
ductos farmacéuticos respecto de los cual es las Comu nid ades Autóno mas tien en únicamente competen cia s de eje­
cuci ón (cfr: MARn N MATEO. R .. Simposio sobre Derecho Farmacéutico de las Comunidades Autó nomas, Madrid,
1986, pp . 79 a 83) .
3. El art ícul o 29 de la Ley del Medi cam ento prevé un pro ced im iento de auto riz ación simplifica do para medi­
ca me ntos sufic iente me nte conocidos por la adm inis trac ión san itaria . En co ncre to, se podrá eximir al solicitan te de
la presentaci ón de los resultados de los estudios farm acológicos , toxicoló gicos y cl ínicos o sus tituirlo s por docu­
rnentaci ón bibliográfi ca.
4 . De be se ñalarse también qu e e l Real Dec reto 561/1 993, de 16 de abr il, que desarrolla la Ley del Me dica­
me nto en lo que atañ e a los ensayos clínicos, determ ina -con una fina lida d om nico mp re ns iva de lo que deb e co nsi­
derars e evaluación experimental de un medicament o y por tanto sujeta al régim en jurí dico de los ensayos c1ínic os­
q ue : "Se considerará sie mpre evalu ación experimental aq uel es tud io en el q ue los sujetos sean as igna dos a uno u
o tro gru po de interve nció n terapéu tica de forma alea toria, o bien se condic ione, d irec ta o ind irectame nte , el pro­
ceso de prescripci ón méd ica hab itual " . Y tam bién te ndrá la co nsideració n de evaluaci ó n e xperimenta l " aquel es tu­
dio e n el q ue se utilice una susta nc ia no autorizada como es pec ia lidad farmacé utica o bien se util ice una cspeci ali­
dad farmacé utica en co nd iciones de uso d istintas de las autor izadas", de terminan do, as imismo . qu e " la prác tica
mé dica y la lib ert ad prof esional del méd ico no ampara rá n, en ni ng ún caso, e nsay os clínicos no autori zad os" (art. 2,
apartados 2, 3 y 4). A su vez, el artícul o 38 de la Ley del M edicamento, de term ina que " una es pec ialidad farm a­
céutica no podrá ser objeto de inves tigaci ón en perso nas exce pto , en el marc o de un ensayo cl ínico cuando se cum­
pla lo previsto en el Tftu lo Te rcero de esta Ley, c uando se trate de de mostrar indicacione s ter apéuti cas distintas de
las autori zadas , nue vas dosific aci ones o, e n gen era l, condicio nes di ferentes para las q ue sea autorizada " . A mi j ui­
cio, se trata co n ello de evi tar en todo caso la realizaci ón de ensayos clín icos enc ubie rto s y al margen del rég imen
de interven ción ad minis trativa prev isto legalm en te.
.
5. Fue a raí z de la tragedia de la ta lido mi da -que ocasion ó alrededo r de d iez mi l niños afectado s de ma lform a­
cio ne s- c uando se susci tó la necesid ad de ex igir la realizaci ón de ensayos clínicos co n los me dicame ntos co mo re­
qu isito para su co merci alizaci ón ya que e n las ex perie nc ias que se reali zaron en ani males no se detect ó el efec to te­
rar ógeno del med icam ento, al prese ntarse s6 10 e n el ser hum ano .
ENSAYOS CLlNICOS
11
Mª VICTORIA DIOS VIEITEZ
ponía que la experimentación clínica debería acomodarse a los requisitos previstos en el ar­
tículo 21 de la Orden de 12 de agosto de 1963: solicitud ante la Dirección General de Far­
macia acompañada de una memoria del preparado, conformidad del Directo r del Centro en
el que se fuesen a rea lizar los ens ayos, así como de los facultativ os respon sabl es del
trabajo". Así las cosas, el Decreto 84911970, de 21 de marzo , fue declarado nulo por el Tri­
bunal Supremo en sentencia de 22 de abril de 1974 al haberse omitido en su tramitación el
dictamen del Consejo de Estado.
Por lo tanto, estas eran las únicas referencias normativas hasta que por Real Decreto
944/1978, de 14 de abril, desarrollado por Orden Ministerial de 3 de agosto de 1982, se re­
gulan ya de manera extensa los ensayos clínicos. Según indica la Exposició n de motivos del
Real Decreto de 14 de abril de 1978 la finalidad de éste era la de adecuar y ampliar los re­
quisitos establecidos para los ensayos clínicos en la circular de la Dirección General de Sa­
nidad, Subd irección General de Farmacia, de 1 de agosto de 1975 7•
Pues bien : co mo he señalado al princip io, de acuerdo co n lo dispu esto en la Ley
General de Sanidad y en la Ley del Med icam ent o, la autori zación de comercia lizac ión y
co nsig uie nte registro de una es peciali dad farm acé utic a se otorgará una vez que la efica­
cia y seg uridad del med icamen to se haya co nstatado mediante ensayos cl ínicos. Es a
tale s efectos a los que se requi ere que los ensayos se realicen en condiciones técni cas
adec uadas. Y ante todo porq ue el suje to del ensayo es un ser human o es por lo que la re­
gulac ión legal de los ensa yos clí nicos co n medicamentos deb e extremar las medid as
para protegerlo.
Precisam ente las exigenci as de respeto a postulad os éticos y de idoneidad técn ica
determinan los dos requisitos que, j unto con el "consentimiento informad o del suje to" , que
se somete al ensayo y la conformidad de la Dirección del Centro en el que se realice el en­
sayo. son exigibles de forma insoslayable; a saber: uno, el informe de un Comité ético de
investigación clínica, "que ponderará los aspectos metodológicos, éticos y legales del pro­
tocolo propue sto, así como el balance de riesgos y beneficios anticipados dimanantes del
ensayo" (art. 64.2 Ley del Medicamento). El informe, acto terminal de un procedimiento
administrativo simple, se integra en la docum entación que necesariamente ha de adjunt arse
a la solicitud de autorización.
y el otro requi sito lo co nstituye la autorizació n administrativa para la realización
del ensayo , cuya concesión ex ige la eva luación de la calificación técn ica y profesional
del person al sanitario que intervenga en el ensayo, así como las condiciones del Centro
6. La Ord en de 12 de agosto de 1963 -qu e se cita e n el artíc ulo 6 del Decreto 8491l970. de 21 de mar zo- des a­
rro llaba a su vez de term ina dos aspectos del Decr e to de 10 de agos to de 1963 regul ador de los laboratorios de esp e­
cialidades farm acéuticas y el registro. distribu ción y publi cidad de las mism as. El cit ad o artículo 21 dispon ía que
"s i antes de regi strar una especialidad el interesado creyera necesario o conven iente realizar experie ncias clínicas
en algún cen tro adec uado lo solicitará de la Direcci ón General de Sanidad, aco mpaña ndo a la insta nci a un a mem o­
ria sobre e l preparado. así como el document o que acredite la co nform idad de l Dir ect or del es tablecimiento en el
que se vaya n a efectuar los ensayos y la de los facu ltat ivo s que se responsabilicen de l Irabajo".
7. De la c itada circular. la únic a referen cia que co nozc o es la que preci same nte se co ntiene en la Expo sició n
de motivos del Rea l Decreto de 14 de abr il de 197 8; e n concret o, se afi rma q ue en la circular men cion ada se deter­
minaban una se rie de requisito s, e n consonanc ia co n lo estab lecido e n el apar tado 2 1 de la Orde n M inis terial de 12
de agosto de 1963. Al respecto, creo que no parece ser una ci rcular el instru ment o adec uado para " determinar una
serie de requ isitos" ; ell o por cuanto q ue el con te nido que se le as ig na ex cede al ámb ito propi o de las c ircu lares que
se circunscribe a la organ izac ión inter na de los servic ios . A pe sar de lo e xpues to. no es infrecue nte la utili zación de
la forma j urf di ca de " circular' en este sector. Un ejemplo rec iente lo co nst ituye la C ircu lar 811994 de la Direcc ión
Ge neral de Fa rma cia y Prod ucto s Sa nitarios. re ferente a e nsayos clfn icos. El ámbito de aplicación de la circ ular es
la Ind ustria farm acéut ica, Consejo General de Co legios de Méd ico s. Co mités éticos de invest igación clínic a, pro­
mo tores, Co munida des A utó nomas, y orga nizaciones que invest igan por con trato.
8. Es ta es la e xpresió n qu e se util iza e n los text os legale s . El art ícu lo 12. apa rt ad o 3, del Real De cre to
56 1/1993. de 16 de abril. d ispon e q ue " el consentimiento informado es el procedimi ento q ue ga rantiza que el su­
jeto ha expresado vol untariamen te su intenció n de parti cipar en e l ens ayo clínico. después de haber co mp re nd ido
la informaci ón que se le ha dado acerca de los objet ivos de l estu d io, bene ficios . incom odi da des y riesgos previstos ,
alterna tivas posi bles, der ec hos y respon sabilidad es..."
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en el que se vaya a realizar y e l protocolo del ensayo (cfr. art. 65.3 Ley del
Medicamento )9.
Según tendremos ocasión de comprobar, todo ello conforma un procedimiento admi­
nistrativo de carácter complejo". Así las cosas, el objeto de estas páginas es, precisamente,
examinar los requisitos a que se ha hecho referencia con anterioridad y que conforman ese
procedimiento administrativo de carácter complejo: el informe del Comité ético de investi­
gación clínica y la autorización administrativa!'.
2. Grupo normativo
El título III -artículos 59 a 69- de la Ley del Medi camento regula las condi ciones y
requisitos que han de guiar la realización de ensayos clínicos con medicamentos. Este título
se ha desarrollado en el Real Decreto 561/1993, de 16 de abril, que deroga en su totalid ad la
norm ativa anterior: el Real Decreto 944/1978, de 14 de abril, y la Orden Mini steri al de 3 de
agosto de 1982, que lo desarrollaba 12.
Además, el artículo 60 , 2 de la Ley del Medicamento remite expresamente, en
cuanto a los postulados ético s a los que debe sujetarse el ensayo, al contenido de la Declara­
ción de Helsinki -adoptada en 1964, por la 18" Asamblea Médica Mundial, y suce sivamente
adaptada en 1975 y 1983- en la que se contienen recomendaciones que deben guiar a los
médico s en la investigaci ón biomédica en seres humanos" . Esta remisión explícita al conte­
nido de la Declaración de Helsinki hace, en consecuencia, exigibles jurídicamente para
todos los sujetos que intervengan en un ensayo clínico, sean o no médicos, los principi os
étic os contenidos en la misma.
Pues bien , sobre la base de la legislación anterior que ya preveía, tanto la existencia
de los Comités éticos de ensayos clínicos -ahora de investigación clínica-, como la necesa ­
ria autorización administrativa otorgada por la Direc ción General de Farmacia, la normativa
actual - Ley del Medicamento y Real Decreto 561/1993, de 16 de abril- realiza una serie de
9. El artículo 8 d el Real Decreto 56111993, de 16 de abril , define el protocolo co mo "el do cument o que esta­
blece la raz6n de ser del estud io , sus objetivos, diseño. met odologfa y análisis previstos de sus resultados así como
las condiciones bajo las que se realizará y desarrollar á el ens ayo ". De acuerdo con lo que disp one el apartado e)
del citado artículo 8, el protocolo estará redactado. al men o s, en la lengua española ofici al del Es tado , e incluirá
necesariamente los siguientes apartados: l. Resumen.- 2. Indi ce .- 3. Infonnaci6n general. - 4 . Ju stificación y objeti­
vos .- 5. Tipo de e nsayo y diseño del mismo. 6. Selecci ón de lo s suje tos.- 7. Descripción deltratamiento. - 8. Desa­
rrollo del e nsay o y evaluación de la respuesta.- 9. Acontecimientos diversos.- 10. Aspectos éticos .- 11. Considera­
ciones prácticas .- 12. An ál isis es tadCsti co .- Anexo 1. C uade rn o de recogida de datos .- Anexo 11. M anual del
invc stigador.- Ane xo Ill . Procedimientos normalizado s de trab ajo.- Y anexo IV. Memori a analítica dc las muestras
a utilizar. Por tant o. el protocolo constituye el docum ento b ásico sobre el que deb erá informar el Comit é y 0101'­
garse la autorización. Y has ta tal punto tiene el carácter de documento básico que no aju sta rse en la ejecución del
ensayo al protocol o p ropuesto se tipifi ca en la Ley del Medi camento como falta mu y gr av e (cfr: arto \08,2, c. 6°).
En definitiva, este pr oc edimiento ap arece reflejado do cumentalmente -al ig ual qu e oc urre co n c ualq uie r procedi­
miento administrativo- en un expediente que recibe el es pec ífico nombre de " pro toco lo".
10. El estudio de los procedimientos administrativo s co m plej os ha sido reali zad o po r GONl'.ALEZ NAVARRO, F.,
Derecho Administrati vo espa ñol, T. Il, Pamplona. 19 88, pp . 188 a 200.
11. Como ya he seña lado en la Introducción y ha pue sto tambi én de relieve QUINTA NA LOPEZ, el ámbito gené­
rico -sector farmac éutico- en el que se desarrolla el pre sente trabajo no ha sido apenas objeto de tratamiento por la
doctrina jurfdica española . Como excepción a lo a nte rior, cabe señalar los siguientes estudios: GONZALEZ PEREZ, 1.,
Derecho Farmacéutico, Madrid, 1972 ; GONZALEZ N AVARRO, F. . «El sis te ma farmac éutico e n la Comunidad E uro­
pea » (e n La San idad españo la en la Europa de Maastricht, Madrid , 1993); y QUINTAN A LOPEZ , T ., Derecho
Veterina rio: Ep imo ti as y Sanidad animal, Madrid , 199 3. Por lo qu e se refi ere a repertor ios legislat ivo s : DIOS VIET­
TEZ, M.V .• Código de Derecho Farma c éutico , Madrid, 199 I.
12. Hast a la Ley del Medicamento de 1990 , norma cab ecera de grupo, qu e unifi ca e l tratamient o jurídico del
ciclo del med icamento -e laboració n, distribución . di spensaci ón y farmacovigilancia - las nota s que ca rac te rizaban
este ordenam ien to sec torial era n: por una parte, la disp ersi ón normativa -alrededor de trescientas norma s reg la­
mentarias co nforma ban el sist erna jurídico -: y por otra, las sucesivas modi ficacion es y derogaciones parciales, qu e
dificultaban extre ma damen te su conocimiento . A es te respecto , bas ta cita r, co mo ejempl os, las Ordenanzas par a el
ejercicio de la profesi ón de farmacia, aprobadas por Real Decreto de 18 de abril de 1860 , y sólo derogadas,en su
totalidad, por la Ley del Medicamento. 0, las norm as del reg istro de especi alidades far macéuticas que hast a la ac ­
tual regulaci ón co ntenida en el Real Decreto 76711993. de 2 1 de mayo, han sido sucesi va y parcialmente modifi ca ­
da s.
13. El te xto de la De claración de 1964 co n las suc esiva s adaptaciones e n: Handbook of Declarations -The
World. Med ieal Assoc iatio n-, Farnborcugh . Hampshi re , 1985.
ENSAYOS CLlNICOS
El
MªVICTORIA DIOS VIEITEZ
corre cciones cuya finalidad es conseguir una completa observancia de los requisitos exigi­
dos para llevar a cabo ensayos cl ínicos".
En concreto y por lo que se refiere a los Comités éticos de investigación clínica, la
nueva regulación tiene como finalidad ordenarlos y controlarlos porque, en definitiva, ejer­
citan funciones p úblicas". Yen lo que concierne a la autoriz ación administrativa, la Ley del
Medicamento, junto con la autorización expresa otorgada por la Direcci ón General de Far­
macia, prevé que para determinados ensayos se considere otorgada por silencio administra­
tivo. Más adelante tendremos ocasión de tratar sobre las cuestiones a que se acaba de hacer
referen cia.
3. Competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas
3.1. Legislación "sobre productos farmacéuticos": un concepto constitucional inde­
terminado que ha sido precisado por la Ley del Medicamento.
De acuerdo con lo que dispone el artículo 149, 1, 16" de la Constitución, el Estado
tiene competencia exclusiva sobre: "Sanidad exterior. Base s y coordinación general de la
sanidad. Legislación sobre productos farmac éuticos".
El artículo 2 de la Ley del Med icamento -pr eci sando el contenido del artículo
149.1.16'- determina qué artículos de la misma tienen la condición de legislación sobre pro­
ductos farma céuticos y es, en consecuencia, competencia exclusiva del Estado la totalidad de
la regulación, tanto mediante normas de rango legal, como reglamentario: títulos primero; se­
gundo. excepto el artículo 50; tercero; cuarto, excepto su capítulo 2°; quinto ; los artículos 84.2
y 86 del título sexto; título séptimo; octavo; noveno y décimo; así como las Disposiciones Adi­
cionales primera. segunda y cuarta, junto con todas las Disposiciones Transitorias . Determina
también los artículos que se dictan al amparo de la competencia estatal sobre bases y coordina­
14. En la "Memoria" ju stificativa que acompañaba al proyecto de Ley del Medicamento, que se presentó al
Congreso en marzo de 1989, se afirmaba que en España: se realiza n poco s ensayos clínicos; se ejecutan ensayos
sin la preceptiva autorización; no se pro porciona información sobre sus resultados a la autoridad sanitaria; y que
las garantías para los sujetos son inadecuad as (la citada "Me moria" puede consultarseen la Documentacián elabo­
rada por la Secretaría General del Congreso de los Diputados, número 75, abril. 1989 ). Por otro lado. no está
demás traer aquí a colaci ón la senten cia del Tribuna l Suprem o de 31 de dici embre de 1990 -sala 3'. secc , 5'.- (R.
Aranzadi, número marginal 10426) en la que se anulaba la sanción impu esta a un médico por eL Colegio de Médi­
cos de Madrid -y confirmada por el Consejo General de Colegios Oficiales de M édicos-, a causa de unas declara­
ciones efectuadas por el citad o médi co en las que manifestaba que en España se realizaba experimentació n hu­
mana sin autorización del enfermo. En lo que aquí interesa. en el fundamento tercero de la citada sentencia ·d e la
que fue ponente GONZALEz NAVARRO- se declara lo siguiente:
"Es evidente que los hecho s de que dio notici a el señor S . fueron expuestos en una reunión profesional y no
hay noticia de que esa expos ic ión suya provocara rechazo entr e los asistentes. Y. desde luego. no se refirió ni
dio en público ningún nombr e concreto ni de médicos. ni de laboratorios farmac éuticos, ni de hospitales, ni de
Colegios profesionales. Así lo reconoci ó el Cons ejero de Salud y Economía de la Junta de Andalucía. que
asistió a las Jornadas de Tenerife ... A la vista de las actuac iones habida s, tanto en vfa administrativa com o ju ­
dicial. la impre sión que se obt iene es que aquf se han denun ciado unos hechos , que. de ser cierto s, revisten
suma gravedad , denunc ia quc se ha hecho en el marco de un as Jornadas convocadas por un sector del co lec­
tivo médico, y que luego han sido ratificadas en las decl aracion es que hace cl doctor S. ante el vice presid ente
del Colegio Médi co de Madrid . Lo correct o en derech o, y ta mbién lo lógico , es que esto hubie ra dado lugar a
una investi gaci ón ex haustiva ace rca de la ce rteza de los hecho s denunciados ... Porque si consta que e l e ncau­
sado dijo en s u declaración en la información reservad a, se trata de un problema latente (es to es oculto. esco n­
dido) en la Sanidad española, los poderes públicos, e n vez de mostrar irrita ción o indignación 10 qu c deben
hacer es conseguir que se haga patente lo que haya de cierto sobre ello, para que salga a la luz y pueda ser co­
rreg ido. Si después res ulta que se (rata de una denun cia falsa habrí a que proceder enton ces, pero sólo enton­
ees, co ntra e l mencionado docto r. Aquí parece co mo que se hubie ra querido silenc iar al men saje ro, lo que
constitu ye una fo rma. co mo otra cua lquiera. de no aclarar lo que debe ser aclarado. Nadie tiene por que darse
por aludid o hasta que su nombr e -sea persona ffsica o jurídica sea mencionado expresame nte. Pero los poderes
públi cos estaban en el deber de averig uar la certeza de los hechos. Empapelando al denun ciante como primera
(y única ) provid encia, lejo s de salvar e l honor de nadie, lo que se hace es propici ar la desconfianza. Y los po­
deres públi cos tiene n que actuar siempre de fonna que su actuaci ón provoqu e la co nfianza de los ciud ada­
nos.. .»
15. A finale s de 1987 ,la Direcci ón General de Farmacia de sconocía el número exacto de los Comités de e nsa­
yos clínic os exi stentes en España por cuanto, al ser co nsultada sobre ello. se respondi ó que "un elevado pero inde­
termin ado núme ro de Comités han realizado experi encias en estos cinco años" (recojo estos datos de P ES QtJEI RA
ALONSO, E., Comités Instituci onales de Etica en España -tesis doctoral in édita-, Pampl ona, 1990 , pág. 213).
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ci ón general de la sanidad: artículos 50; 77 a 80; 84.1, 3, 4,5 , Y 6; 85; 88; 89; 90; 93; 96; 97 Y
98; Disposición Adicional Tercera y Quinta; y asimismo los que se dictan al amparo de la
competencia estatal sobre régimen económico de la Seguridad Social: artículos 94 y 95, así
como la Disposición Adiciona! séptima; y además los que, por ser materia de ordenación far­
macéutica (art ículos 87,91 Y92) serán de aplicación en todo el territorio nacional en defecto de
regulación específica por aquellas Comunidades Autónomas con competencia normativa.
Pues bien, el título III de la citada Ley, que regula los ensay os clínicos, tiene la con­
dición de Legislación sobre "productos farm acéutic os". Por consiguiente, toda la legisla­
ción sobre la materia -tamb i én los reglament os de desarrollo- es competencia exclusiva del
Estado. Y corresponderá a las Comunidades Autónomas la ejecuc ión de dicha legislación, y
-por cuanto no quedan incluido s en el término "legislación ", sino en el de "ejecuci ón" que
es competencia autonómica- los reglam entos organizativos que "se separa n del concepto de
legislación y se definen como propios de la esfera de ejecución" 16.
Ahora bien ; el artículo 65 de la Ley de Med ic ament o -y 24 del Real Decreto
561/1993, de 16 de abril- establ ece la competencia para otorgar la autorización administra­
tiva para realizar ensayos clínicos en favor del Ministerio de Sanidad. en concreto de la Di­
rección General de Farm acia y Producto s Sanitarios". Así pues; aún cuando es estricta eje­
cución, el Estado retiene dicha competencia.
Esta retención por e! Estado de la competencia de ejec ución en esta materia encuen­
tra su razón de ser en que el proceso de evaluación de la idoneidad sanitaria de los medica­
mentos y consiguiente autorización y registro -que es comp etenci a de! Estado" - se confi­
g ura co mo " u n proc e so s ing ulariz ad o y de tract o s uces i vo qu e culmina con un
pronunciamiento expreso del órgano estatal" (Exposición de motivos de la Ley del Medica­
mento). Es decir, es un proceso que tiene carácter lineal, de tal modo que el acto ulterior en
este caso la autorizació n administrativa de comercializac ión y consiguiente registro-, se
apoya en las actuaciones precedentes; entre otras: en la realización de ensayos clínicos a
través de los que se verifica la efic acia y seguridad del medicamento.
Yen este sentido , el Real Decreto 767/1993, de 21 de mayo, por el que se regula la
evaluación. autorizaci ón. registro y condi ciones de dispensación de especialidades farma­
céuticas y otros medicamentos de uso humano fabricados industrialmente. dispone en su ar­
tículo 5°.1 que "las pruebas y ensayos que se practiquen con la finalidad de solicitar una au­
torización, habrán de realizarse con arreglo a protocolos bien definido s y sus responsables
deberán adoptar las medidas precisas para poder garantizar la adec uada calidad, fiabilid ad y
reproducibilidad de los resultados. Sobre ellos se fu ndamentará la atribución de las propie­
dades al medicamento en la solicitud de autorizació n ". Ello confirma que se trata de un sis­
tema lineal y que, en consecuencia, la cohe rencia del mismo exige que sea un mismo ór­
gano el que otorgue la autori zaci ón de ensa yos clí nicos y el que autorice tambi én la
comercialización del medicam ento" .
)6. G ARCJA DE ENTERRIA. E ., la ejecución autonómica de la Legislación del Estado , Madrid. 1983 . p. 55 .
También , GAR ClA DE E NTERRIA, E.• Y F'ERNANDEZ RODRIGUEZ, T .R.• Curso de Derecho Adm inistrauvo. Tom o 1
Madrid, 1993 , pp. 304 a 309 .
17. Cfr. artíc ulo 6, apart ado 1} del Real Decreto 14 1511 994 . de 25 de j unio. por el que se modifi ca parcial ­
me nte la est ruc tura o rgá nica básica del Mini st erio de Sa nidad y Consumo .
18. El artíc ulo 40 , a partado 5. de la Ley Ge nera l de Sa nidad de )9 86 atribuye al Es tado la competencia para
autori zar y registrar los med icam entos de uso human o y ve terinario. Y en co nso na ncia co n ello , el artíc u lo 95 .
ap artado 1, de la citada Ley determina q ue "corresponde a la Admi nistració n Sanitaria del Es tado valorar la ido­
neidad sanitaria de los med icam ent os y dem ás prod ucto s y artíc ulos san itar ios , lam o par a auto rizar su circu lación
y uso. co mo para co ntro lar su calidad" . El art ículo 40 recoge la doc tri na del Tri bun al Co nstitucio nal. que en las
Se ntenc ias 32/ 1983 . de 28 de abril, y 42/198 3. de 20 de mayo, atrib uyó al Estado la com peten cia para aut ori zar la
co mercializac ión de los med icam en tos tan to de uso hum an o como veterinario porq ue, aun co rres pondiendo al
campo de la ejec uc i6n "e n el ámb ito de la sanidad determinadas me didas concretas por su con tenid o, pero nece ­
sa n ame nte ge nera les en cuanto a su ámbito ter ritori al de efic aci a ... deben se r inclu idas en el co nce pto de bases de
com peten ci a es tata l" (S .T.e. 32/1983. de 28 de abril). So bre e llo. vide: QU INTANA LoPEZ. T. , Derecho veterinario:
Epizootia s y sanidad animal. M adrid , 1993. pp. 104 a 112.
)9. Par a un com pleto aná lisis de la teoría de siste mas y s u aplicación al ca mpo jurídico admi nistra tivo : G ON­
ZALEZ N AVARRO, F., Derecbo Adminissrativo español, Tom o 1, Pa mplona , 199 3. pgs . 459 a 554 .
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ENSAYOS CLlNICOS
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MªVICTORIA DIOS VI~ITEZ
A ello puede añadirse que la atribución de la competencia para autorizar ensayos clí­
nicos a favor de la Administración del Estado parece coherente por cuanto los expedientes
acerca de las características del medicamento obran en poder de la Dirección General de
Farmacia. Y difícilmente las Comun idades Autónomas podrán autorizar la utilización de di­
chos productos en seres human os.
3.2. La organización de los Comités éticos de investigación clínica es competencia au­
tonómica
Por lo que se refiere a los Comités eticos de investigación clínica, el articulo 40 del
Real Decreto 561/1 993, de 16 de abril, estable ce que "el ámbito geográfico e institucional
de actuación de cada Comité, así como el sistema de elecció n del President e, Secretario y
Miemb ros del Comité. será determinado por la Comunidad Autónoma correspondiente, que
lo comunicará a la Dirección General de Farm acia y Productos Sani tarios".
Por lo tanto, en cuanto que corresponde a las Comun idades Autónomas determinar
el sistema de organ ización interna para la ejecución de la legislación del Estado, tanto la
acreditación de los Comités, como el ámbito de actuación y sistema de elección de miem­
bros es competencia de las mism a" ,
4. Ambito material de aplicación de la regulación legal.
Las disposiciones contenidas en el título III de la Ley del Medicamento y en el Real
Decreto 561/19 93, de 16 de abril , son de aplicación para todos los ensayo s clínicos con me­
dicam entos y productos en fase de investigació n clínica 21.
En relación con los productos sanitarios, la Disposición adicional primera del Real
Decreto dispone que "se regirán por los princ ipios recogidos en el Título 1 sobre considera­
ciones generales y principios básicos y en el T ítulo III de los Comités eticos de investiga­
ción clínica , siempre que les sean aplicables" n En consecuencia , para los productos sanita­
rios no es aplicable con cará cter general el Título II del Real Decreto 561/ 1993, de 16 de
abril, que regula la intervención administrativa sobre ensayos clínicos con medicamentos ; y
en concreto, el régimen de la autorización administrativa.
La razón de que ello sea así estriba en que los productos sanitarios no tienen la con­
dición de medicamentos. Y por eso, la Disposición adicional tercera de la Ley del Medica­
mento (que tiene la condición de norma básica -cfr. arto2.2 de la Ley-) habilita al Gobierno
a establecer "los criterios y sistemas de coordinació n de la investigación clínica de los pro­
ductos sanitarios, tecnologías relevantes para la salud o cualesquiera otros artículos sanita-
20. En orden a los requi sitos mínim os para la acreditació n véase el articul o 4 ¡ del Real Decreto 56 1/1993 .
21. El artículo 8 apartado 1 de la Ley del Med icamento dispone que se ente nderá por medicamento "toda sus­
tancia medicinal y sus asociaciones o co mbinacio nes de stinadas a su utilización en las personas o en los animales
que se presente dotada de propieda des para preve nir. diagnosticar. tratar, aliviar o curar enferm edade s o dolencias
o para afec tar a funciones corporales o al estado mental. Tambié n se conside ran medicamentos las sustancias me­
dici nales o sus combinacio nes que pueden ser admi nistradas a personas o animales con cualquiera de estos fines,
aunque se ofrezcan sin explícita referen cia a ellos". Las enti dades quím icas o bio lógicas que no sean principio ac­
tivo de especialidades farmacé uticas registradas en España deberá n obtener la ca lificación de " productos en fase
de investigac ión clínica". otorgada por la Direcci ón General de Farmacia, y se destinará n únicamente a ser utiliza­
das por expertos cualificados por su formación científica y e xperie ncia para la investigación en personas o e n ani­
males sobre su seguridad y eficacia (cfr. artículo 8 apartad u lI de la Ley del Med icamento y artículo 9 del Real
Decreto 56 1/1993 , de 16 de abril).
22 . El apartado l2 del artículo 8 de la Ley del Medicamento define "producto sanitario" co mo "cualquier ins­
trume nto, dispo sitivo. eq uipo, materi al u otro articulo, inclu idos los accesorios y program as lógicos que interven ­
gan en su buen funcionamiento, destin ados por el fabricante a ser utilizado s en seres humanos, sólo o en combina­
ción con otros, con fines de: -Diagn óstico, preve nción, control , tratamiento o alivio de una enfermedad o lesi ón.
-Investigaci ón, sustitución o modificación de la anatomía o de un proceso fisiológ ico. -Regulaci ón de una concep­
ción. Cuya acc ión principal no se alcance por medi os farmacológicos, químicos o inmunológico s. ni por el meta­
bolismo, pero a c uya función puedan concurrir tales medios".
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ríos", facultándole para determinar los productos sanitarios, cosméticos, productos de hi­
giene corporal, diagnósticos "in vitre " o tecnologías cuya investigación clínica y uso, en su
caso , hayan de ser autorizados, homologados o certificados por el Estado, en razón de su
especial riesgo o trascendencia para la salud.
A consecuencia de lo anterior -y además de por el carácter heterogéneo de tale s pro­
ductos-, resulta lo siguiente : para los productos sanitarios no existe un régimen jurídico uni­
forme en orden a la intervención administrativa, debiendo estarse en todo caso a la regula­
ción específica de cada producto".
11I. EL PROCEDIMIENTO DE AUTORIZACION PARA LA EJECUCION DE EN­
SAVOS CLlNICOS
1. Naturaleza: un procedimiento complejo
Como he señalado, junto con el informe del Comité ético de investigación clínica, es
también requisito insoslayable para realizar ensayos clínicos con medicamentos haber obte­
nido la correspondiente autorización adrninistrativa. El artículo 21 del Real Decreto
561/1993 , insistiendo en la necesidad de ambos requisitos, establece que " ... los ensayos
clínicos con sustan cias o medicamentos contarán, para ser realizados en territorio nacional,
con la autorización de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios, además del
inform e previo del corre spondi ente Comité ético de investigación clínica acreditado" .
La tramitación de la solicitud de ambo s requi sito s es autónoma, de tal modo que el
procedimiento de solicitud de la autorización administrativa que se tramita ante la Direc­
ción General de Farmacia es independiente del procedimiento de solicitud del inform e al
Comité ético. No obstante , el acto terminal de este último -el informe favorable- se integra
entre los documentos que necesariamente han de acompañar a la solic itud de autorización .
Por ello , ambos constituyen un procedimiento complejo conformado por dos procedimien­
tos que son sucesivos entre sí, de tal modo que el primero -ante el Comit é- es presupuesto
del siguiente, ante la Dirección General de Farmacia. "En el procedimiento complejo -es­
cribe el profesor GONZALEZ NAVARRO- funcionan como eslabones de la caden a procesal di­
ferentes procedimientos administrativos que , considerados aisladamente, carecen de efica­
cia bastante para conseguir un determinado fin público, el cual úni camente puede
alcanzarse mediante la concatenación o integración de esos mismos procedimi entos" 24 .
Que son dos procedimientos independientes aunque conexos o integrados supone
que ambos tienen sus respectivas fases de iniciaci ón, desarrollo y terminaci ón. Así , en pri­
mer lugar, el acto de otorgamiento -o denegación en su caso- del informe por parte del Co­
23. Conforme al artículo 40 , apartado 5°, de la Ley Gen eral de Sanidad corr esp on de a la Admini stración del
Estado, sin men oscab o ele las competencias de la s Co munidade s Autón omas, " la reglamen tación, auto rización y
registro u hom olo gaci ón. según proceda, de los medicamentos de uso humano y veterinario y de lo s demás pro­
ductos y artículos sanitarios y de aquellos que, al afecta r al se r humano, pued en supo ner un rie sgo para la salud de
las personas". Y el artículo 110 establece que "corres ponde a la Administración San itari a del Es tado valorar la se­
guridad. eficacia y efic iencia de las tecnologías rele vantes para la salud y la asistenci a sa nitar ia" . Al amparo de los
citados artícul os, por Real Decreto 634/1993 , de 3 de mayo, se establecen las cond icione s de los productos sanita­
rios implantables ac tivos . En re lac ión co n la investigación cl ínica de estos productos. el arti culo 7 del Re al De­
cret o 6 34/ 1993, de 3 de mayo , establece: "Los produ ctos de stinados a investi gación clínica só lo podr án se r puestos
a di sposici ón de los facultativos si es ta investigación cue nta co n e l di ctam en favor able del Co mité ético co ntem ­
plad o e n el arnculo 64 de la Ley 25/1990. de 20 de diciembre, del Med icamento y sus disposicio nes de des arroll o.
Esta pre visión se exte nde rá a las mod ificaciones de investigac io nes clínicas en cur so que puedan supo ner un au­
mento de ries go para los sujetos parti cipan tes en e l ensayo" . En lo re fer ente a la autorizac ión determina lo si­
guiente: Al menos sesenta días antes del comienzo de las mismas el promotor lo comunicará a la Dirección Gene­
ral de Farma cia y Productos SaniUlrios. Esta comunicación se realizará sin perju icio de la que, en su caso, sea
exigida por la autoridad sanitaria de la Comuni dad Autónoma correspon diente. Y di spone qu e se podrá iniciar la
investiga ción clínica tras un plazo de sesenta días a partir de la fec ha de entrada de la comunicación en la Direc­
ción General de Farmacia y Productos Sanitari os. salvo c uando ésta hay a comuni cado en es te plaz o una deci sión
en se ntido co ntrario basada en consideraciones de salud públ ica o de orden público.
24. Cfr. Derecho Administrativo español, T. Il, Pa mplona, 1988. p. 191.
ENSAYOS CLlNICOS
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MªVICTORIA DIOS VIEITEZ
mité ético de investigación clínica es un acto terminal de un procedimiento simple, que se
inicia mediante instancia del promotor del ensayo dirigida al Comité correspondiente, a la
que se adjuntará el protocolo del ensayo. A la vista del protocolo el Comité adoptará el in­
forme correspondiente. Acerca del plazo para resolver deberá ser determinado por cada Co­
mité ya que el artículo 43, apartado 9 del Real Decreto 561/1993 dispone que los Comités
"deberán elaborar y seguir para su funcionamiento unos procedimientos de trabajo específi­
cos, marcar una periodicidad de reunión y un tiempo máximo de respuesta". "Estos proce­
dimientos -continúa el citado precepto- deberán hacerse públicos". Pero en todo caso, en lo
que aquí interesa, el plazo de este procedimiento es independiente del de autorización .
En lo que atañe al procedimiento de autorización se inicia a partir del día de entrada
de la solicitud en el Ministerio. A dicha solicitud deberá acompañarse el acto terminal del
procedimiento anterior, esto es: el informe del Comité. En lo que se refiere a los plazos para
resolver se regulan con carácter independiente en los artículos 26 y 27 del Decreto 2.1.
Por lo tanto; no se trata de un procedimiento bifásico porque en éste las distintas ac­
tuaciones de un mismo procedimiento se distribuyen entre dos entes públicos diferentes 26.
No es tampoco un acto de trámite de un procedimiento que, por impedir continuarlo puede
ser impugnado directamente, porque aquí, en todo caso, el segundo procedimiento se inicia
mediante la presentación de la solicitud ante el Ministerio. Y si fuese un acto de trámite -el
informe- de un único procedimiento simple el plazo para la autorización se computaría
desde la entrada en el Comité.
En conclusión: se trata de un procedimiento complejo pues viene determinado por la
conexión entre procedimientos distintos y porque la sucesiva concatenación entre ello s
"sirve de presupuesto a la acción administrativa, que, en definitiva, justifica, explica, y da
sentido a todos ellos" 27.
2. El informe previo del Comité ético de investigación clínica
2.1. De los Comités éticos de investigación clínica, en general
Como se ha señalado, el tratamiento jurídico de los ensayos clínicos con medica­
mentos debe conjugar la necesidad de experimentar en seres humanos -imprescindible para
determinar la eficacia y seguridad de los medicamentos- con la protección de los derechos
fundamentales de las personas sometidas a un ensayo clínico . Y ello de tal modo que, como
se afirma en la Declaración de Helsinki, "la preocupación por los intereses de la persona in­
vestigada prevalezcan siempre sobre los intereses de la ciencia y de la sociedad" .
Pues bien; es con la perspectiva expuesta como se pone de manifiesto la importancia
de los Comités éticos de investigación clínica. Ello en cuanto que, precisamente, los citados
Comités son los órganos encargados de supervisar, sustancialmente, los aspectos éticos de
los ensayos clínicos.
25. Del texto de la Ley y del Real Decreto se desprende que el Comité debería actuar como órgano intermedio
de presentación de las solicitudes de determinados ensayos cl ínicos . Así, el artículo 63 .1 de la Ley, al definir la fi­
gura del promotor, dispone que es aquel que ... firma la solicitud de autorización dirigida al Comité Etico o al Mi­
nisterio de Sanidad y Consumo. A su vez, el artículo 24.2 del Real Decreto dispone que "en caso de ensayo s con
medicamentos registrados en España com o especialidades farmacéuticas para condiciones distintas de las que fue­
ron autorizadas, la solicitud se dirigirá al Comité Etico de Investigación Clinica. el cual trasladará la documenta­
ción al Ministerio de Sanidad y Consumo ". Ahora bien. esta posibilidad ha perdido su virtualidad tras la regula­
ción de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y Procedimiento Administrativo Común por
cuanto el artfculo 48,4 dispone que "los plazos para iniciar un procedimiento -se contarán- a partir del día de la
fecha en que la solicitud haya tenido entrada en cualquiera de los Registros del órgano admini strativo compe­
tente".
26 . La distinción entre procedimientos complejos y procedimientos bifásicos ha sido puesta de relieve por
GONZALEZ N AVARRO, Derecho Administrativo español, T. Il, cit., p. 199.
27 . GONZALEZ NAVARRO. F., Derecho Administrativo español. T. Il, cit ., p. 199.
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La necesidad de crear Comités éticos que revisasen los protocolos antes de la reali­
zación de ensayos clínicos en seres humanos queda reflej ada formalmente en la Asamblea
de la Asociación Médica Mundial que se celebra en Tokio en 1975. En ella se revisa la De­
claración de Helsinki de 1964 y se incluye la recomendación de que los protocolos de in­
vestig ación sean previamente aprobados por un comité independiente.
En España, los Comités éticos para la ejecución de ensayos clínico s se configuraron
legalmente en 1978: El Real Decreto de 14 de abril, desarrollado por Orden Ministerial de 3
de agosto de 1982, estable cía que para la supervisión de los ensayos cI ínicos los centros
hospitalarios o centros clínicos debían constituir un Comité de Ensayos clínicos, de cuya
existencia. f uncionamiento e idoneidad se daría conocimiento a las Direcciones Generales
de Ordenación Farmacéutica y Asistencia Sanitaria (cfr. arto4).
La constitución y composición de los Comités, estrechamente dependientes de la Di­
rección del centro hospitalario, y la insuficiente precisión normativa en relación con la exi­
gencia del informe previo del Comité sobre el ensayo clínico, son los rasgos fundamentales
de la normativa 1978-1982 que ahora, a mi juicio, la Ley del Medicamento y el Real De­
creto 561/1993, de 16 de abril, pretenden corregir 28.
En las páginas que siguen, expongo las cuestiones jurídico-administrativas mas rele­
vantes en lo que concierne a la configuración actual de los Comité s éticos de investigación
clínica.
2.2. Organización.
A. Constitución y composición
a) El artículo 40 del Real Decreto 561/ 1993, de 16 de abril dispone que corresponde
a las Comunidades Autónomas determinar el ámbito geográfi co e institucional de actuación
de sus respectivos Comités éticos de investigación clínica, así como el sistema de elección
de sus miembros, debiend o también acreditarl os una vez comprobado que se cumplen los
requisitos legales exigidos 29 . Por tanto, como señalaba antes: competenci a autonómica por­
que corresponde a su ámbito de organizac ión interna.
Ahora bien, ello no obsta a que se establezca la obligación de las Comunidades Au­
tónomas de comuni car al Ministerio de Sanidad y Consumo la acreditación de los Comités
éticos correspondientes (cfr. arts. 64 de la Ley del Medicamento , 39 y 40 del Real Decreto).
Este deber de comunicación es, en definitiva , correlativo al poder de supervisión que os­
tenta la Administración del Estado como consecuencia de la atribución de la competencia
de ejecución de la legislación estatal a las Comunidades Autónomas lO.
b) La composicián de los Comités éticos de investigación clínica viene determinad a
con carácter general en el artículo 64, 3 de la Ley del Medicamento , y en el artículo 41 del
Real Decreto.
28. El artícul o 4 de la Orden de 3 de agosto de 1982 que determin aba la compo sición y estructuración de los
Comités de ensayos clínicos señalaba que estarían constituidos por los siguientes miembros: De carácter perma­
nente para todos los ensayo s clínicos: un especialista en fann acología clínica, si lo hubiere ; un farmacéutico del
servicio farmacéutico del Centro. si lo hubiere; un bioestadista o persona que posea amplios conocimie ntos en bio­
estadística; uno o varios méd icos, según las caracte rísticas del hospital, con acreditada experien cia en investiga­
ción clínica. Como miemb ros especifica s de acuerdo con las características de cada ensayo, podría designarse un
especialista en la discip lina correspondiente al tipo concreto de ensayo, pud iendo incorporarse. asimismo . cuando
conviniese, ingenieros. informá ticos. juristas u otros especialistas. En cuanto a la estructura. el citado artículo se­
ñalaba que el presidente sería el Director del Hos pital; el vicepresidente debía ser designado por el Director del
Hospital. siendo elegido entre los médicos del Hospital con mayor experiencia en investigació n clínica: los vocales
debían asimismo ser nom brados por el Director del Centro a propuesta del cuerpo facultativo.
29. De acuerdo con lo que dispone el artíc ulo 39 apartado 3 del Rea l Decreto la acreditación deberá renovarse
periódicamente, según el procedi miento y plazos que determinen las respectivas Comunidades Autónomas. El art í­
culo 4 1 determina los requisitos mínimos para la acreditación de los Comités.
30.Vide por todos: G ARCI A DE ENTERRIA , E., La ejecución autonómica de la Legislación del Estado. Madrid,
1983, y Curso... cit., T.I, pp. 309 a 3 18.
ENSAYOS CLlNICOS
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MªVICTORIA DIOS VIEITEZ
El artícul o 64 señala que los Comités ético s estarán for mados, como mínimo, por un
equipo interdisciplinario integrado por médicos, farma céuti cos de hospital, farmac ólogos
clínicos, personal de enfermería y personas ajenas a las profesiones sanitarias, de las que
al menos uno será jurista.
El artículo 41 del Real Decreto, que explícita el conten ido del artículo 64 de la Ley,
determina el número mín imo de miembros, así como aquellos cuya inclusi ón es necesaria.
Sobre la primera cuestión, el citado precepto establ ece que los Comit és estarán formados
como mínimo por siete miembros. Y por lo que conc ierne a los miemb ros cuya inclusión es
necesaria, el artículo 41 dispone que deberán figurar méd icos, uno de ello s será necesaria­
mente fa rmac ólogo clínico; además, también deberán form ar parte del Comité , un farma ­
céutico de hospital , y algún miemb ro del personal de enfermería. Junto con lo anterior, de
los miembros que compongan el Comité necesariamente dos al menos serán ajeno s a las
profesiones sanitaria s, debiendo ser uno de ello s licenc iado en Derecho JI.
Esta precisamente es una de las novedades que establece la nueva regulac ión en rela­
ción con la normativa anter ior: la inclusi ón necesaria de personas -al menos dos- ajen as a
las profesiones sanitarias, una de las cuales deberá proceder del cam po j urídico n . La opera­
tivid ad de la inclus ión en los Co mités de estas última s personas viene determinada por
cuanto en el artículo 43, apartado 2, se exige que, para que las decisiones sean válidas , "se
requerir á la particip ación de como mínimo la mitad más uno de sus miembros, de los que al
menos uno será ajeno a la profesión sanitaria". En definitiva, se da así cabid a al princi­
pio constitucional de part icipación de los ciudadano s 31.
Como conclusión al respecto cabe señalar que se conforma ahora un Comi té mixto
form ado por expertos, por profesionales de la sanidad y por ciudad anos no profesional iza­
dos. No obstante, el carácte r técnico de las decisione s del Comit é queda salvaguardado por
cuanto sus miembros mayoritarios pertenecerán al ámb ito profe sional. Y a su vez, al exi­
girse que para la adopción válida de los acuerdos esté present e al meno s un miembro ajeno
a la profesión sanitaria, se garantiza la participación de éstos.
Por otra parte, especial mención debe hacerse a un aspecto que sub raya la Ley del
Medicamento. Me refiero a la conformación de los Comités como órganos colegiados in­
dependientes de promotores e investigadores. Por esa razón, el artíc ulo 43 del actual Real
Decreto regulador de los ensayos clínicos, establece que el investigador principal o los co­
labor adores de un ensayo clínico, no podrán participar ni en la evaluación ni en el dicta­
men de su p rop io protocolo , aún cuando sean miembros del comité. Por tanto, serán de
aplicaci ón, en su caso, las normas sobre abstención y recusa ción previstas con carácter ge­
neral en la legislación administrativa 34.
B. Naturaleza
Los Comités éticos de invest igación clínica son órganos administrativos colegiados.
Ello por cuanto que a la formación de la voluntad del Comité y al ejercicio de las funciones
que se le atribuye n co ncurren varias personas en situaci ón de iguald ad y de forma simult á­
nea" .
31. Se prevé asimis mo la posibili dad de que . cuan do el Comi té lo esti me necesario. rec abe e l asesoramiento
de persona s ex pe rtas (cfr. arto 43. 5 de l Real Decret o).
32. La Orden de 3 de agosto de 1982 sólo preveía la posibilidad de incluir juristas cuando conviniere (cfr. art . 4).
33. Otro eje m plo especifico del sector del med icamento lo constituye el artícu lo 99 la Ley del Medicamento
que esta blece la partic ipaci ón de represent ant es de los consumidore s y usuarios en comisiones consulti vas de
apoyo a la Adm inistración sanitaria.
34. Ade más. e l artíc ulo 4 de la Ley del Medicamento que establece e l rég imen general de inco mpati bilidad es
profesion ales esta blece qu e la pertenen ci a a los Com ités éticos de inve stigación clí nica será inco mpatible con cual ­
quier clase de intereses deri vados de la fabricación y venta de medicamentos y produc tos sanitarios .
35. Sobre los órga nos admini strativo s cole giad os , por todos: SAI'ITAM ARJA PASTOR, Fundamentos de Derecho
administrativo, 1, Madr id, 1988, pp. 860 Yss. Y PARADA. R., Derecho administrativo, lI, Madrid , 1993, pp. 24 Y ss.
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Siendo ello así junto con las normas generales de funcionamiento prevista s en el ar­
tículo 43 del Real Decreto 561/1993, de 16 de abril, y las normas específi cas que pudieran
preverse para cada uno de ellos. los Comités éticos de investigación clfnica deberán suje­
tarse a las normas de funcionami ento que con carácter general se contienen en el capítulo
Ir, del título rr de la Ley de Régimen jurídico de las Admini stracione s públicas y del Proce­
dimiento administrativo común,
2.3. Funciones.
A. Enumeracion
De acuerdo con lo que dispone el artículo 64 de la Ley del Medicamento, los Comi­
tés éticos de investigación clínica tienen como finalidad analizar y ponderar los aspectos
metodológicos, éticos y legale s del protoc olo propuesto para la realización del ensayo. así
como el balance de riesgos y beneficios previsibles , Para ello, el artículo 42 del Real De­
creto 561/1993, de 16 de abril , les otorga las funciones que transcribo a continuación:
"1' . Evaluar la idoneidad del protocolo en relación con los objetivos del estudio, su
eficacia científica (la posibilidad de alcanzar conclusiones válidas, con la menor exposición
posible de sujetos) y la justificación de los riesgo s y molestias previsibles. ponderadas en
función de los beneficios espe rados para los sujetos y la sociedad 36,
2', Evaluar la idoneidad del equipo investigador para el ensayo propuesto.
38 , Evaluar la información escrita sobre las características del ensayo que se dará a
los posibles sujetos de la investigación, o en su defecto , a su representante legal, la forma en
que dicha información será proporcionada y el tipo de consentimiento que va a obtenerse 37.
4". Comprobar la previsión de la compen sación y tratamiento que se ofrecerá a los
sujetos participantes en caso de lesión o muerte atribuibles al ensayo clínico, y del seguro o
indemnización para cubrir las responsabilidades -especificadas en el artículo 13,2-,
Y . Conocer y evaluar el alcance de las comp ensaciones que se ofrecerán a los inves­
tigadores y a los sujetos de la investigación por su participación 38,
6", Realizar el seguimiento del ensayo clínic o desde su inicio hasta la recepción del
informe final",
36. El artfculo ID del Real Decreto exige para que se puedan realizar ensayos clín icos que: los datos prccl íni­
cos garanticen razonablemente que los riesgos para el sujeto sean admisibles; el estudio se base en los con ocimi en­
tos disponibl es, la informaci ón que se busca conlleve un avan ce científico para el ser humano que ju stifiqu e el
riesgo , que deberá minimi zarse en el diseño de ensa yo.
37. Como he se ñalado. es requisito impresc indible antes de inici ar el ensay o so licitar y obtener e l consent i­
miento informado del sujeto que va a so meterse al ensayo clínic o. A él se refiere el art ículo 12 del Real Decreto .
El consentimiento se deberá expresar preferiblemente por escrito. o bien, excepc innalmente, de forma oral ante
testigos independientes del equipo investigador. que lo declararán por escri to. Nece sariamente deben! prestars e el
consentimiento por esc rito. cuando el ensayo no teng a un interés terapéutico específi co para el sujeto. o bien en el
caso de menor es de edad o incapaces. que lo otorgará su repr esentant e legal. En este caso, no obstante. cuando el
menor tenga doce años o más, o cuando las cond iciones del suje to lo permitan, deber á asimismo prestar su consen­
timi ento .
38. Entre las noved ades de la Ley del Medicamento en relación con los ensayos clínicos desta can , por un lado.
la de haber regulado la contra prestación económica que se dará al sujeto del e nsayo. Y por otro. la de establecer la
necesidad de concertar un seguro que cubra los posibles daños que pueda sufrir el suje to. En efect o. por lo que se
refiere a la contraprestación, se establ ece para los sujetos que participan en un ensayo clíni co que no tiene interés
terapéutico esp ecífico para los mismos . El artículo 11 apartado 5 del Real Decret o determina que la cuan tía estará
en relación con las caracter ísticas del ensayo y no deberá ser tan elevad a que induzca al suje to a participar exc lusi­
vamente por ese motivo . Asimismo la Ley determina la obligac ión de que el promotor concierte un seguro de res­
ponsabilidad civil para e nsayos clínicos co n product os en fase de investigac ión clínica o para nueva s indicaciones
de medicamentos ya autori zados, o cuando no exist a inter és terapéut ico para el suje to del ensayo (cfr. art . 62.1 de
la Ley).
ENSAYOS CLlNICOS
El
Mª VICTOR IA DIOS VIEITEZ
De entre las funciones reseñadas, las cinco prim eras quedan reflejadas en el informe
que el Comité debe otorgar ante s de la ejecución del ensayo. Más adelante volveré sobre
ello .
Por otro lado, en cuanto que corre sponde a los Comités éticos de investigación clí­
nica llevar a cabo el seguimiento del ensayo clínico desde su inicio hasta su finali zación,
deben ser informados por el promotor y por el investigador de la marcha del ensayo, de las
incidencias que surjan a lo largo del mismo, así como de su finalización (cfr. 31tS . 14, 2, h,
16,4, g Y 32 del Real Decreto). Por ello, el artículo 43, 8 del Real Decreto dispone que los
Comités deberán establecer entre sus normas de funcionamiento un sistema de comunica­
ción con los investigadores.
Como consecuen cia de la función anterior, les corresponde elevar a la Comun idad
Autónoma respectiva propuesta de suspensión cautelar del ensayo, si se produce alguno de
los motivos previstos en el artículo 65.5 de la Ley del Medicamento; a saber: si se viola la
Ley ; si se alteran las condiciones de la autorización; no se cumplen los principios éticos;
para proteger a los sujetos del ensayo, o en defensa de la salud pública (cfr. art o 31.2 del
Real Decreto 561/1993) J~.
B. En especial. el "inf orme " previo del Comité ético de investigación clínica que ha
de acompañar la solicitud de autori zación de los ensayos.
Como señalaba antes, la Ley del Medicamento recalca la necesidad del informe pre­
vio del Comité ético de investigación clínica antes de la ejecución de cualquier tipo de en­
sayo clínico. As í, el artículo 64 determina que no se podrá realizar ningún ensayo clínico
sin el informe previo de un Comité ético de investigación clínica. A su vez, el artículo 24
del Real Decreto 561/1993, que regula la autorización administrativa de ensayos clínicos,
que deb e ser otorgada por la Dirección General de Farmacia, dispone que ésta se otorgar á
pre vio informe del correspondiente Comité ético de investigación clínica. El Comité eva­
luará los aspectos metodológicos, éticos y legales del protocolo, el balance de ries gos y be­
neficios, y otorgará o denegará el informe.
El informe se materializa en un documento que debe pre sentarse necesariamente
junto con la solicitud de autorización admini strativa del ensayo clínico. En este sentido, el
artículo 24, apart ado 3, establece que a la solicitud se acompañará necesariamente el in­
39. El articulo 4ó del Real Decreto 56111993. explicitando e l co ntenido del artículo 65.6 de la Ley del Medi­
camento dispon e lo siguiente " 1.- Las autoridades sanitarias de las Comunidade s Autónomas tendrán facultad es
inspectoras en materia de en sayos clíni cos , pudiendo investigar incluso las historia s clínicas individuale s de los su­
jetos del ensayo, guardando siempre su cará cter co nfidencial. 2.- Con objet o de verificar la observanc ia de las nor­
mas de buena prácti ca clínica, las Comunidades Autónomas realizarán inspecciones a los Comité s éticos de inves­
tigación clín ica, al Centro de investiga ción o al promotor " . Como consecuencia de la investigación se podr á
proceder a la interrupción cautelar del ensayo, que deberá comunicarse de inmedi ato al Ministerio de Sanidad y
. Consumo. que es quien ostent a la competencia para determinar la suspensión definitiva del ensayo (cfr. arts. 65.6
de la Ley y 31 y 47 del Real Decreto). Por tanto : co mpetencia de las Comunidades Autónomas para ejercer facul­
tades inspectoras e n materia de ensayos clínicos. No obstante, el apartado 3 del artículo 46 del Real Decret o -cn
consonancia con lo dispu esto en el artículo 105 dc la Ley del Medicamento- determina la competencia de la Adm i­
nistración del Estado para realizar inspecciones e n los siguientes casos : "Cuando se trate de las actuaciones nece­
sanas para las oportunas autorizaciones o registro s que, de acuerdo con esta Ley. co rres ponden a la Admini stra­
c ión del Estado" (art. 105. 2. a); y en segundo lugar: "cu ando se trate de medic amentos. productos o artícul os
destinados al comerci o exterior o cuya utilización o consumo pudiera afectar a la seg uridad pública (art. 105,2. e).
Por tanto, a ten or de lo que se acaba de exponer, si se tiene en cuenta que todo en sayo clínico deberá incidir de una
manera inmediata o mediata en la a utorización de co mercialización del medic ament o que es competencia de l Es­
lado , cabe señalar la concurrenc ia tanto del Estado como de las Comunidades Autónoma s en cuanto a facultades
inspectoras (pién sese por eje mplo en la ficha técnica del medicam ento en la que debe constar lo info rmaci án cien­
tífica esencial sobre el mismo y que, según dispone el artícul o 19 de la Ley . forma parte del expediente de autori­
zac ión de la especi alid ad, considerándose cualqui er modifi caci ón de la informac ión conten ida e n la ficha como
modificación en el e xpediente de autori zación , estando suje ta por tanto a nueva autoriz ación -cfr, arts , 44 a 46 del
Real Decreto 767/1993, de 2J de mayo, por el que se regula la evaluación. autori zaci ón. registro y condiciones de
dispensación de especialidades farmacéuticas y otro s medic amentos de uso human o fabricados industrialmente-l.
Por ello, creo que resultaría de sumo interés dar virtualid ad al contenido del artículo 46.4 del Real Decreto en
cuanto a la posib ilidad de esta blecer Convenios entre el Estado y las Comun idade s Autónoma s.
_.
forme de la realización y seguimiento del ensayo por parte del Comité ético de investiga­
ción clínica debidamente acreditad o. Ello supone que la falta de este requisito impedirá tra­
mitar la petición de autorizaci ón.
Por tanto y a tenor de lo expuesto, en orden al informe cabe afirmar que tiene carác­
ter obstativo; si no se obtiene, el promotor del ensayo no podrá solicitar la autorización ad­
ministrativa ante la Dirección General de Farmacia.
Junto con lo anterior, cabe señalar que aún cuando el Comité hubiese informado fa­
vorablem ente en relación con el ensayo que se pretend a realizar, la Admini stración sanitaria
que debe otorgar la autorización no qued a vinculada jurídicamente. Esta, en concreto la Di­
rección General de Farmacia, podrá denegar moti vadamente la autorización, aún cuando
hubiese recaído informe favorable por parte del Co mité correspondi ente 4ú .
2.4. Procedimiento
A. Iniciación
En orden a la petición del informe, el artículo 14, apartado e, del Real Decreto deter­
mina que corresponde al promotor del ensayo solicitarlo del Comité. El procedimiento se
inicia mediante la presentac ión del protocolo del ensayo clínico ante el Comité ético. El
protocolo , que constituye el documento básico sobre el que deberá informar el Comité y
otorgarse la autorización, debe ser firmado tanto por el promotor como por el investigador
principal del ensayo 4 1
B. Desarrollo
En relación con el plazo para emitir el informe , corresponde a cada Comité -seg ún
dispone el artículo 43, 9- establecer entre sus normas de funcionamiento un tiempo máximo
de respuesta.
C. Terminaci án
Como señalaba al comienzo de este trabaj o, la resolución del Comité otorgando o
denegando, en su caso , el informe es un acto terminal de un proced imiento simple . En caso
de ser favorable, se integrará en el procedimi ento ulterior: el de autoriz ación; y, en caso de
ser denegatorio del informe, al impedirle iniciar el procedimiento de autorización, deberá
ser, en consecuencia, susceptible de impugnación,
40. Por ello no se alcanza a comprend er la " ins istencia" del Ministerio en no añadir e n el Real Decr eto en
vigor el adje tivo "favor able" al sus ta ntivo "informe". tal y com o aparec ía en un proyecto de Real Dec reto de en sa­
yo s clínicos. fechado en 28 de oc tub re de 1992. También en e l pro yceto dc Ley del Medicamento q ue se remitió al
Congreso en marzo de 1989 y que no prosperó por haberse di sue lto las Cortes Generales, ap arecí a en el artíc ulo
63.2, y en relación con determinad os ensa yos, la necesidad del "informe favorable" del Com ité ético. Remi tido de
nuevo el proyecto a la Cort es en enero de 1990 tamb ién de sapareció el ci tado adjetivo · "fav o rable" -. El info rme ,
en todo cas o, ha de se r favorable ya q ue e n el mi smo qued a reflej ado que e l Comité ha e valuad n y acep tado el pro­
tocolo del ensayo , así como el seg ui mien to de dicho ensayo. Los proyectos ci tados pueden con sultarse en : Bole tín
Oficia l de las Cortes Generales . Congreso de los Diputados. rn Leg islatura . Se rie A. 17 de marzo de 1989 , rui­
mero 111-1, Y IV Leg islatura. Se rie A. 3 J de e nero de 1990, número 4- 1.
41. Ambas figur as aparece n definidas en e l art iculo 63 de la Ley del Medica mento y 14 Y 16 del Real Dec reto
56 1/1993, que concretan sus o bligac iones . Asf, el promotor es "la person a física o jurídica Que tiene interés en su
real izació n, firma la sol icitud de autori zació n dirigida al Co mi té Etico o al Ministerio de San idad y Co nsumo y se
responsabiliza de él" . El invest igado r pri nci pal es "q uien di rige la reali zación práctica del en sayo y fir ma en un ión
de l promotor la so licit ud, corresp onsab ilizándo se co n é l" (art . 63, apartados I y 3). El artí cu lo 63 de fine tam bién la
figu ra del " mo nitor" de un ensayo clínico , determinando en su aparta do 2 que es "el profesional capaci tado co n la
necesaria compe te ncia clínica ele gido por el prom otor que se en carga del seg uimiento directo de la real izaci ón del
ens ayo" . Es qui en actúa de vincul o entre pro mo tor e investigador principal.
ENSAYOS CLlNICOS
MªVICTORIA DIOS VIEITEZ
Por lo de más, aún cuando ni la Ley del Med icamento ni el Real Decreto de desarro­
llo 10 seña lan -el anexo 4 del Real Decreto únicamente establece el modelo de info rme fa­
vorable- cua ndo el Co mité consi dere que no debe otorgar el informe, deberá den egarlo por
escrito y mo tivada mc nte ,
Por lo qu e se acaba de e xpone r se pone de relieve, a mi juici o, la función qu e tienen
los Comités éticos de investigación clínica como auténticos órganos decisorios. Ello por
cuanto que , en todo caso, deb e retenerse que la denegación del informe determi na la imp o­
sibilidad de solic itar !¡¡ autorización correspondiente.
2.5. Dos modelos de Comités éticos autonómicos
Hasta el mo me nto han sido dos Co munidades Autóno mas las que han desarroll ado
en sus resp ecti vos terr itor ios las previ sion es del Real Decreto 56 1/1993 en orden a la crea­
ción de sus Comités éticos de inves tigació n clínica. Me refiero a la Co munidad Foral de
Navarr a y a la Comunid ad Autóno ma de Ma drid. Expon go a con tinu ación , breve me nte, el
mod o en que han d iseñado sus Co mités.
A. Comunidad Foral de Navarra
Por Decreto Foral 30811 993, de 4 de octubre, se crea el Comité ético de investiga­
ción clínica en la Comu nida d Fo ral de Navarra, E xplicitando el contenido del artíc ulo 39
del Real Decreto 561/ L993 , la citada norma determin a en relación co n el ámbito geográfico
que " tendrá como ámbito de ac tuac ión todos los ensa yos clínicos co n medi cament os y pro ­
d uc tos e n fase d e invest igac ión clín ica que se reali cen en el ám bito de la Comunidad
Foral" . Y en rel aci ón con e l ámbito institucional, el referido De creto Fora l determina que
deberá info rmar lo s ensayos clíni cos que se rea lice n tant o en centros púb licos como priva ­
dos. Po r lo tant o, un úni co Comité para tod a la Comunidad Foral ya sean instit uciones sa ni­
tari as públicas o privad as (cfr. art. 2°) .
En orden a la composición del Co mité Etico , se establece la siguiente: 1°. Presidente:
El Direc tor General de la Salud. 2° . Vicepresidente: El Director Gerent e del Servicio Nava­
rro de Salud-Osasunbidea 3°. Vocal-Sec retario: El Dir ector de Investigación Biomédica del
Servi cio Navarro de Salud. 4°. Vocales: Un Let rado de lo s serv icios jurídicos del Depa rta­
ment o de Salud desi gnado a propue sta co njunta del Director General de Salud y del Director
Gere nte del Se rvicio Navar ro de Salud-Osasu nbidea 5°. Un representante de las asoc iacio nes
de co ns umidores y usuari os con implantació n en Navarra. 6°. Un Farmac ólogo clíni co desig­
nado a propuesta del Director Gerente del Ser vicio Navarro de Salud-Osasunbidea 7°, Un
Farmacé utico de Hospital design ado a propuesta de l Director Gerente del Servici o Navarr o
de Salud-O sasunbidea 8°. Un Médico con- "c urríc ulum" investig ador designado a propu esta
del Direc tor Gerente del Servi cio Navarro de Sa lud-Osas unbidea 9°, Tres Facultati vos Clíni­
cos designad os a propuesta del Director Gerente elel Serv icio Nav arro de Salud-Osasunbidea
10°. Un ATS-DUE con "currículum" investigador designado a propuesta del Director Ge­
rente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbide a (cfr. art o 4°.1). Asimi smo se establece que
el Com ité ético de investi gaci ón clínica podrá solici tar co n carác te r es po rá dico aseso ra­
miento técnico de otras personas y para materias co ncre tas (cfr. art. 4°.3).
Tam bién, el Decret o citado es tablece reglas es pecíficas para la sustitució n, tanto del
Presi de nte, como del Vicepresid en te del Co mi té ético. Así , el Presidente será susti luido por
el Direc tor de Servicio de Plan ifica ción y Ordenac ión Sanitaria del Dep artam ento de Salud,
y el Vicep resident e por el Di rector de As is.tencia Es pec ia lizada del Serv icio Navar ro de
Sa lud-Osas unbidea (cfr. arto4°.2) .
En orde n a las func iones y régim en de funcio na mie nto, el art ículo SO, l del Decreto
Fo ral remite a lo previsto en los artícul os 42 y 43 del Real Decreto 56 1/1993. Pues bien , por
Orden Foral de 17 de febrero de 1994 se aprueba e l Reg lame nto intern o de funcionamiento
_.
del Comité Etico de Investigación clínica de Navarra. Del contenido de sus once artículos
cabe entresacar las siguientes peculiaridades: En orden a la renovación de los miembros del
Comité, el apartado 3 del artículo 10 determina que transcurridos tres años desde la consti­
tución del mismo deberán renovarse la mitad de sus miembros; con posterioridad a esta pri­
mera, la renovación se producirá en la mitad correspondiente con carácter bianual. Y en lo
que atañe a las funciones, el artículo 2°.1.a) dispone que el Comité actuará como órgano in­
termedio de presentación de las solicitudes de ensayos clínicos, por cuanto las recibirá y
trasladará al Ministerio de Sanidad y Consumo.
B. Comunidad Autónoma de Madrid
Por Decreto 39/1994, de 28 de abril , de la Comunidad de Madrid, se establecen las
normas sobre composición y criterios de acreditación de los Comités éticos en dicha Comu­
nidad.
El ámbito material de este Decreto es más amplio -a diferencia del concordante de la
Comunidad Foral de Navarra que se limita al establecimiento de los criterios de constitu­
ción y composición del Comité ético- por cuanto en el se explicítan -segün indica el propio
preámbulo- todas las competencias de la Comunidad de Madrid en lo que se refiere a ensa­
yos clínicos. De acuerdo con lo que dispone el preámbulo del Decreto, éste se dicta al am­
paro de las competencias de la Comunidad Autónoma, de desarrollo legislativo, incluida la
potestad reglamentaria y ejecución de la legislación básica del Estado en materia de investi­
gación científica y técnica, sanidad e higiene, coordinación hospitalaria, incluida la de la
Seguridad Social y ejecución en materia de productos farmacéuticos.
A diferencia de la Comunidad Foral de Navarra, se establece que sean los centros
hospitalarios -básicamente los centros de referencia de las areas de salud, también centros o
instituciones privadas y excepcionalmente otros centros o instituciones no consideradas
centros de referencia- quienes soliciten la acreditación. Por tanto, se establece un sistema de
comités intrahospitalarios (cfr. arts. 7 y 8).
De acuerdo con lo que dispone el artículo 7 del Decreto, la solicitud de acreditación
deberá presentarse en el Servicio Regional de Salud de la Consejería de Salud, acompañada
de la documentación siguiente: Declaración firmada por el titular del Centro en la que se es­
pecificarán los medios materiales y los recursos humanos de los que dispone el Co mit é, así
como el compromiso del Centro de que el Comité estará continuamente dotado de los me­
dios necesarios"; fotocopia de la titulación específica de los miembros para los que ésta se
requiera; "curricula vitarum" de los miembros, con especial mención de los conocimientos
y experiencia e investigación clínica; y procedimientos normalizados de trabajo.
Se determina un período de acreditación provisional de seis meses a un año . Trans­
currido este plazo se otorgará, entonces, la acreditación definitiva que tiene un plazo de vi­
gencia de tres años. Al cabo de este tiempo, el Comité deberá solicitar la renovación de la
acreditación.
42. El artículo Il del Decreto dispone lo siguiente: "Para acreditar y garanti zar el cumplimiento de sus funcio­
nes. cada Comité ético de investigación clínica de la Comunidad de Madrid contará , al menos . con los siguientes
medios: l. Espacio reservado para Secretaría del Comité ético de investigación clínica en el que exista suficiente
mobiliario en función de su actividad. así como para garantizar la confidencialidad de los documentos. 2. Soporte
informático con suficiente capacidad para manejar toda la información generada por el Comité ético de investiga­
ción clínica. 3. Los recursos humanos deberán garantizar el mantenimiento y gestión de la base de datos del Co­
mité. la elaboración de las actas de las reuniones , la comunicación entre éste y las Autoridades Sanitarias y el resto
de funciones administrativas correspondientes al Comité ético de investigación clínica . Para ello contará. como
mínimo, con una persona cuya dedicación , total o parcial, estará en función de la actividad que el Comité desarro­
lIe. 4. Para garantizar el cumplimiento de los apartados anteriore s, existirá. dentro del presupuesto del Centro . una
partida presupue staria especifica destinada al Comité ético de investigación clínica . que se encontrará a disposi­
ción del mismo , con la justificación correspondiente. Dicha partida se destinará a atender los gastos extraordina­
rios de funcionamiento del Comité incluyendo los servicios externos que pudiera necesitar (actividades formativas
u otras de cualquiera de sus miembros o las prestadas por consultores externos) ... ".
ENSAVOS CLlNICOS
11
MªVICTORIA DIOS VIEITEZ
La composición mínima que se establece para los Comités de la Comunidad Autó­
noma es de nueve miembros, que serán designados por los respectivos centros hospitalarios
entre su propio personal. Necesariamente, deberán con stitu ir el Comité los sig uie ntes
miembros: un profesional de Aten ción Primaria, un farm acéutico de hospital , un farma có­
logo clínico, un médico con (aba r asistencial, un diplomado universitario de enfermería, un
miembro del Comité de Etica Asistencial, y otro de la Comisión de Investigaci ón si las hu­
biera en el centro que solicita la acreditación, de otro modo deberán designarse dos miem ­
bros con la debida calificación (cfr. art o9.1). Asimi smo, de acue rdo con lo que dispon e el
Real Decreto 56111993, deb erán formar parte del Comité do s persona s no pert enecientes a
las profesiones sanitarias, un a de ellas licenciada en der echo . De estas do s person as, deter­
mina el Decret o de la Comunidad Autónoma que, al men os una , no deberá estar vincul ada
laboralmente al Centro que solicita la acreditación (cfr. art o9. 1)' ).
En cuanto a la elección de Presiden te, Vicepr esidente y Sec retario -cuyo nomb ra­
miento se realiza rá por la Direc ción del Centro- se determina en el Decreto que se llev ará a
cabo por mayoría simple de los miembros del Comité, requiriénd ose un "q uorum" de asis­
tencia de -al meno s- dos tercio s de sus miembros. También se establece que en cad a perí­
odo de acreditació n deberán renov arse Jos miembros del Comi té " no en meno s de la cuarta
parte ni en más de la mitad, para garan tizar su continuidad" (cfr. arto 10).
Por tanto, como co ncl usión cabe señalar que el modelo diseñ ado por el Decreto
39/1994, de la Comunidad de Madrid, es el de una plu ralidad de comités intrahospitala­
rios. No obs tante, el Decreto constituye un Comi té ético de investigación clínica de carác­
ter regional, cuy os miembros serán designados por la Con sej ería de Salud . La final idad de
es te Comité regional es la de evaluar los protocolos de ensayos mul tic éntrico s, revisar y tu­
telar ensayos clínicos que de form a extraordinari a requiera su con sideración, siendo tam­
bién el encargado del seguimiento de aq uellos ensayos tutel ados por un Comité al que se le
hay a reti rado la acreditación (cfr. art o 14)44.
En cuanto al funcionamiento de los Comités, y especificamente en lo concernie nte a
la emisión del inform e, se determina en el Decreto que el plazo será de un mes de sde la pre­
sentación en la Secretaría del Comité de la solicitud correspondiente, debi endo notifi carse
la respuesta al promotor e investigador en el plazo de quince días desde que fue adoptado el
acuerdo denegatorio o aprobatorio (cfr. Anexo Ill, 9).
3. La autorización administrativa de ejecución de ensayos clínicos.
3.1. Idea general
El seg undo requi sito obj eto de este trabajo y que se exige de modo necesario par a
realizar ensayos clínicos con medicamentos es la co rrespondiente autorización administra­
tiva otorgada por la Direc ción General de Farmacia y Produ cto s San itari os. Aunque ya era
exigida en la legislación anterior -De cret o de 14 de abril de 1978 y Orden Mini sterial de 3
43. Ade más. el apartado 2 de l artic ulo 9 dispone que "podrán ser miemb ros co nsulto res no permanente s, aque­
llos otro s que , por su calificación person al , pued an aseso rar al Comité, c uando lo solicite", especificando que "ten­
drán voz, pero no voto" .
44 . En orde n a la compo sició n. elecció n de miembros c ualificados y dotación de med ios, el artículo 14, apar­
lado 7. del Decreto determ ina que es tará consti tuido por unos miem bros perm anentes y otros consultores . Todo s
e llos co n voz y voto. Serán miembros permanentes de l Comité ético de investigación clínica los señalados con ca­
rácter necesario para todos los Comités, pudiendo o no pertenecer a alguno de los Comités acreditados en la Co­
munidad de Madrid. Los miemb ros consulto res , dispone asimis mo el artíc ulo 14.7, pertenece rán a los Comités éti­
cos de investigaci ón c línica de los centr os implicados en la real ización del e nsayo clí nico prop ues to. Serán
e legidos por sus Comi tés y sus dec isiones serán vincu lantes para el Comité al que representan . La elección del
Presidente, Vicepre sidente y Secretario del Com ité ético de inves tigació n clínica Regional prec isará un "qu orum "
de, al menos, dos tercios de los miem bros permanen tes del Comité. La elección se efectuará por mayo ría simple de
los asis tentes . La dotació n de medios y e l mant enimi ento del Co mité Regional -conclu ye el precepto- se ajustará a
lo dispuesto en el artículo II del Decreto y correrá a cargo de l Servic io Regional de Salud de la Co munidad de
Madrid.
._ - - - - _._ - - _ ._-- -
.
_.
de agosto de 1982-, la Ley del Med icamento prevé -y esta es una de las novedades mas re­
levantes- que la citada autorización pueda obtenerse, para determinados ensayos, por silen­
cio positivo (artíc ulo 65.2)45.
El régimen jurídico de la autorización admin istrativ a para realizar ensayos clínicos
con medicamentos se regula en el Título III del Real Decreto 561/1993, de 16 de abril.
3.2. Naturaleza de la autorización
La autori zación para la eje cución de ensayos clínicos se perfila como algo más com­
plejo que una simple remoción por parte de la Administración de los obstáculos que impi­
den al particular el ejercicio de un derecho preexistente . Y es gue el concepto clá sico de au­
toriza ción -por otro lado ya insuficiente en otros ámbitos- no permite explicar el haz de
potestades de que dispone la Administración sanitaria a lo largo de la ejecución del ensayo.
y es que una vez otorgada la autorización, la Administración sanitaria sigue contro­
lando la actividad que se realiza al amparo de tal autorización. Así, la Administración puede
inspeccionar la ejecución del ensayo, exigir la introducción de modificaciones en el protocolo,
interrumpirlo cautelarmente o incluso revocar la autorización (cfr. arto65. 5 y 6 de la Ley).
Junto con lo anterior, otro aspecto que debe ponerse de relieve y que se exige du­
rante la vigencia de la autorizació n es el de la comunicación entre los distintos sujetos im­
plicados en la realización del ensayo clínico. Me refiero a la obligación legal por parte del
promoto r e inves tigador de informar a los Com ités que hubieran aceptado el seguimiento
del ensayo, a las Comunid ades Autónoma s y al Ministerio de Sanidad, acerca de la marcha
del ensayo, incidencias que surjan a lo largo del mismo, de su suspensió n, o finalización
(cfr. arts. 65, 6 y 8 de la Ley, 14, 16, 19 Y 32 del Real Decreto)" .
Por todo lo que acabo de expone r, cabe señalar que "la autorización de ensayos clí­
nicos se la puede subsumir entre las denominadas autorizaciones de fun cionamiento , en las
que "la autorización hace surgir una relación permanente entre la Administración y el sujeto
autorizado , con el fin de proteger en todo caso el interés público frente a las vicisitudes y
circunstancias que a lo largo del tiempo puedan surgir mas allá del horizonte limitado que
es posible avizor ar en el momento de otorgar el permi so"?
3.3. Organización administrativa: la Dirección General de Farmacia y Produc­
tos Sanitarios
El artíc ulo 6.1 del Real Decreto 1415/1994, de 25 de junio, por el que se modifica
parcialmente la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad y Consumo, establece
45 . Esta previsión de la Ley fue sin emb argo objeto de diversas enmienda s por parte de distint os grup os parla ­
ment arios durante la trami tación del proyect o de ley. AsC, el grupo parlamentario IU.-I C. prese ntó enmie nda de
mod ificaci ón de l articulo 65.2 de la Le y, en el sentido de ente nder autorizados los ensay os únicamente cuando el
Ministerio los autorizase por escrito. Una propuesta alternativa fue la presentada por el grupo parlamentari o cata­
lán (Cllf.) en el sentido de reducir a treinta dtas el plazo para resolver (cfr. Bole tin Oficial de las Cort es Genera ­
les. IV Legislatur a. Ser ie A -5 de marz o de 1990-. nO43).
46 . La circular 8/94 de la Dir ecci ón General de Farmac ia determina lo s plazo s de notificac ión de aco nteci­
mient os adversos por parte del prom otor al Co mité res pecti vo y a la Dir ecc ión General. Así, cua ndo co mo con ­
sec uencia de l ensayo se haya oca siona do la mu erte del sujeto o puesto en peligro su vida, de berá ser notificada
la Direcc ión General de Farmacia, por teléfo no o por esc rito. en el pla zo de cinco días hábiles desde que e l pro­
motor tenga conocimie nto de los mismo s. Es te dato pone de relie ve las pecul iaridades de un régimen j urídico en
el qu e los proced imient os formali zados ríg idos podr ían no adaptar se a las exigencias der ivadas de la natur ale za
de l ám bito en que se de senvuelve. Otr o ejemplo lo co nsti tuye el impreso de solicitud de un produ ct o e n fase de
investigación clínica, que ap arece en el anexo l de la cita da circ ular. y en el que se deben cu mplimentar. entre
otros . los sig uie ntes dat os : dir ecci ón a la qu e debe ir dirigida la doc ume ntació n ofi c ial. pe rsona de con tacto . te·
l éf ono y fax.
47. GARCIA DE ENTERRIA. E., Y FERN ANDEZ R ODRlGUEZ. TR. , Curso de Derecho Adm inistrativo. T. Il , Madrid .
1993, p. 142.
ENSAVOS CLlNICOS
Mª VICTORIA DIOS VIEITEZ
que corresponde a la Dirección General de Farmaci a y Productos Sanitarios. entre otras. la
siguiente función:
"L) La eva luación y autoriz aci ón.. de los ensayos clínicos
Por tanto. el órgano competente para otorgar la autoriza ción administrativa de ensa­
yos clínicos es la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios 48.
3.4. Procedimiento de autorización
A. Clases
Si n perju ici o de ulteriores preci siones, los ar tículos 26 y 27 del Real De creto
561/1993. de 16 de abril, establec en dos procedimientos de autorización, dependiendo del
tipo de ensayo clínico que se trata de realizar.
Así, el artículo 26 exige que, para los ensayos determinados en el mismo, la autori­
zación ha de otorga rse necesariamente de forma expresa, de tal modo que si no ha recaído
resoluci ón expresa deberá entenderse desestimada la solicitud.
A su vez, el art ículo 27 regula el procedimi ento abreviado de autorización de ensa­
yos clínicos. En este caso, para las solicitudes de los ensayos precisados en el artículo, si no
ha recaído resolución expresa -salvo que la admin istración hubie se formulado objeci ones­
podrá entende rse estimada la solicitud.
B. Iniciación
El procedimiento de autorizac ión se inicia con la presenta ción de la solicitud por
parte del promotor en el Ministerio de Sanidad y Consumo 49 . Conforme al artículo 24.3, a
dicha solicitud deberá acompañar la siguiente documentación.
a) Protocolo del ensayo. b) Compromi so del inves tigador 50 .
48. De acuerdo co n lo que dispo ne el artíc ulo 6.2 apartado a del Real Decreto 1415/1 994, de 25 de junio, co ­
rrespon de es pecí ficamente a la Subd irección General de Evalu ación de Me dica mentos el desarr ollo de dicha fun­
ció n.
4 9. El artícu lo 24, apartad o 2 del Rea l Decreto, en co nsona nc ia con lo dispue sto en el artícul o 65. 2 de la Ley
del Med icame nto, dispon e qu e en caso de ensayo s co n medicament os registrados e n Españ a como es pecialidades
farma céuticas para condiciones distintas de las fueron autorizado s, la solicitud se dirigirá al Comité ético de in­
vesti gación c línica, el cual trasladará la documentacion al Ministerio de Sanida d y Consumo (el artíc ulo 65. 2
dice qu e dich os ensayos "requerirán inform e del Co mité érico de investigació n clí nica qu ien trasl adará la docu­
mentación al Min isterio de Sanidad y Co nsumo") . Y de acue rdo co n lo que dispone el artícu lo 65 .2. in fi ne. po­
drán entenderse autorizados s i en el plazo de sesenta d ías el M inisterio no den iega la autorizaci ón. A la vista de
los precept os a que se ha hecho referen cia cabe señalar lo sigu iente : Al amparo del artíc ulo 65. 2 de la Ley del Me ­
dicamento de 1990 -p or tant o vigente el régimen de la Ley de Proced imie nto Administrativo de 17 de juli o de
195 8-. se estaría . no ante un procedi mient o compl ejo . sino ante un único procedimient o, de tal mod o que siendo el
Co mité órgano válido para rec ibir la solicitud, el pla zo para computar e l silencio positi vo, en es te caso, se co ntaría
desde la entrada de la so licitud e n el Co mité. No obs tan te, de acuerdo con el régimen previ sto en la LRJPAC. de
26 de noviembre de 1992, por c uanto no coincide n acto de iniciac ión de l procedimiento y moment o de iniciaci ón,
para el c6 mputo del pla zo deberá es tarse a la entrada dc la solicu ud en el Mi nisterio. Por esta raz ón, el co ntenido
del artícul o 24. 2 que c itaba al princi pio, pierde su eficacia práctica. Así se cons tata. en realidad , por cuanto la Di­
rección Ge neral de Farmacia medi ante la Circular 8/94 señala textualm ente en relac ió n con el artíc ulo 24 . 2 que
"e l traslado de la documen taci ón de un ensay o clínico por un Co mité ético de investigación clínica al Ministeri o de
Sanidad y Co nsumo podrá realizarse a trav és del promotor del en.w yo ". A lo que entiendo, creo que en el ánimo
de l legislado r de 1990, subyacía la idea de "facilitar", dcscc ntra lizan do lo a travé s de los Comi tés, el proc edimi ent o
de autorización, sin embargo el régimen de la vigente LRJPAC. ha im ped ido dich a pos ibilidad. Ahora . ni la Admi­
nistración se hace cargo de l transporte material -recu érdese que la ci rcular dice que el promotor podrá llevar la do­
cumentac ión a l Mini steri o- ni el cóm puto del plazo del procedimie nto se inicia co n la prese ntac ión en el Co mité.
que so n las dos fina lidades básic as de la prese ntació n indirect a. Sob re e llo. v ide : GONZALEZ PER EZ y GONZA LEZ
NAVARRO, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimien to administrativo común, seg unda
edic ión, Madr id, 1994, p. 524 .
50. De ac uerdo co n lo que disp one el artículo 63.3 de la Ley y 46 del Rea l Dec reto , el inves tigado r es "qu ien
dirige la real ización prácti ca del ensayo y firma junto co n el promo tor la solicitud, corre spo nsab iliz ñndose co n él".
--
c) Informe de la realización y seguimiento del ensayo por parte del Comité ético de
investigación clínica SI .
d) Conformidad de la Dirección del centro en que se realiza el ensayo
52
C. Desarrollo
El artículo 26, apartado 2, y 27, 2 Y 3, del Real Decreto determina que la Dirección
General de Fannacia dispondrá de un plazo de sesenta días naturales, desde la entrada de la
solicitud en el Ministerio para resolver.
En el caso de que se solicite información complementaria a la presentada en la soli­
citud, la Administración dispone de treinta días, a partir desde el día de entrada de la última
información solicitada, para pronunciarse.
D. Terminación
a. Procedimiento de autorización previa : terminación necesariamente expresa
Como anticipamos, la novedad más relevante del actual régimen regulador de los en­
sayos clínicos en orden a la terminación del procedimiento de autorización es la posibili­
dad, contemplada en el artículo 65 de la Ley y explicitada en el artículo 27 del Real De­
creto, de que para determinados ensayos la autorización pueda entenderse otorgada por
silencio positivo. Por tanto; dos modalidades de autorización.
En efecto, el artículo 26 del Real Decreto determina que estarán sujetos a un régi­
men de autorización previa por la Dirección General de Farmacia los siguientes ensayos
clínicos:
"a) El primer ensayo clínico con una sustancia calificada como producto en fase de
investigación clínica . Cuando la solicitud de autorización de dicho ensayo se realice con­
juntamente con la solicitud de calificación de la sustancia en estudio como producto en fase
de investigación clínica, la autorización del ensayo se producirá en unidad de acto con la
calificación del producto.
b) El primer ensayo clínico de un promotor con un principio activo contenido en una
especialidad farmacéutica registrada en España , que se refiera a una nueva indicación tera­
péutica .
c) Ensayos clínicos sin interés terapéutico para el sujeto que no estén incluidos en el
plan de investigación de un producto en fase de investigación clínica autorizado, excepto
los ensayos de bioequivalencia con genéricos".
Pues bien, cuando el Real Decreto determina que estos ensayos estarán sujetos a un
régimen de autorización previa quiere indicar que, en estos casos, la autorización ha de ser
expresa, entendiéndose que si no ha recaído resolución en el plazo señalado deberá tenerse
por desestimada la petición de autorización (cfr. arto26.2, in till e).
51. Este artículo corro bora que el informe del Comité deb e ser siempre favorable, porqu e si no se obtiene in­
forme " favorable" , e l Comit é no aceptar á el seguimie nto del ensayo. Ade más, en el proyecto de Decreto, al que
me refería en la nota mimero 40, se utilizaba en este apa rtado c) el término "aprobaci án".
52 . El artículo 24 apartado 4 del Rea l Decreto dispone que la Dirección Gen eral de Farma cia deberá comuni­
car al promotor y a las Comunidades Autónomas correspondi entes la recepci ón del ensayo y su posterior autoriza­
ción ex presa, cu ando proced a. A l margen del deber de comuni caci ón a las Comunidades Autónomas. el contenido
de este apartado en lo referente a la comunicación al promotor tiene su ju stifica ción en el supu esto en que los co­
mités actu asen como órga nos intermedios dc presentaci ón .
ENSAVOS CLlNICOS
MªVICTORIA DIOS VIEITEZ
b. Procedimiento abreviado: terminaci án contingente por silencio administrativo
positivo
Por otro lado, el artículo 27 del Real Decreto determina que estarán sujetos a un pro­
cedimiento abreviado de autorización los siguientes ensayos clínicos:
"a) Los ensayos clínicos con una sustancia calificada como producto en fase de in­
vestigación clínica en las indicaciones previstas en la autorización como producto en fase
de investigación clínica, una vez que se hubiere autorizado el primero de acuerdo con lo es­
tablecido en el artículo 26 del presente Real Decreto.
b) Ensayos clínicos con un principio activo contenido en una especialidad farmacéu­
tica registrada en España que se refieran a una nueva indicación, cuando ya se haya autori­
zado para el mismo promotor algún ensayo clínico con esas condiciones.
c) Los ensayos clínicos con principios activos de especialidades farmacéuticas regis­
tradas en España que contemplen nuevas dosificaciones, nuevas combinaciones o en gene­
ral, condiciones de uso distintas de las autorizadas.
d) Los ensayos clínicos con especialidades farmacéuticas registradas en España que
se refieran a las condiciones de uso que figuran en su autorización sanitaria.
e) Estudios de bioequivalencia con genéricos".
Pues bien, para estos ensayos si la Dirección General de Farmacia no resuelve ex­
presamente en el plazo de sesenta días naturales desde la fecha de entrada de la solicitud en
el Ministerio de Sanidad y Consumo, el solicitante podrá entender estimada su petición
(cfr. arto 27.2)53.
En relación con la admisión de la técnica del silencio positivo para los ensayos seña­
lados en el artículo 27 cabe señalar lo siguiente: en todos ellos , ya la Administración Sani­
taria en un procedimiento anterior ha evaluado las condiciones del medicamento; y además,
con carácter previo a la solicitud de autorización, el Comité ético correspondiente ha emi­
tido informe acerca del ensayo, por 10 que una vez que las condiciones en las que se reali­
zará el ensayo han sido suficientemente acreditadas, parece razonable que, ante la inactivi­
dad de la Administración, el solicitante pueda entender estimada su petición, No obstante,
no puede olvidarse que el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de­
termina que, para que el acto presunto sea eficaz el interesado deberá acreditarlo mediante
certificación emitida por el órgano que debió resolver expresamente. 54
53 . Sin embargo, el apart ado 3 del artículo 27 dispone que , si la Dirección General formulase objeciones,
transcurrido el plazo para resolver -treinta días desde la entrada de la última información requerida- el solicitante
deberá tener por desestimada su petici ón.
54. Sobre ello véa se el análisi s del profesor GONZALEZ NAVARRO, F., en: Régimen Jurídico de las Administra­
ciones Públicas v Procedimi ento administrativo común escrito en colaboraci6n con el profesor GONZALEZPEREZ,
J., -, segunda edición, Madrid , 1994 , pp. 626 a 630. "E sta petici6n de certificación -señala GONZALEZ NAVARRO- es
una verdadera y propia denuncia de mora , un recordatorio a la Administración de que está incumpliendo con su
deber de resolver y un requerimiento para que 10cumpla, y sólo subsidiariamente. y para el caso de que persista en
su situación de incumplimiento se pide la certificación acreditativa de esa negativa a resolver" (op. cit., p. 626). Y
ello es así por cuanto la petici6n del certificado abre un término de veinte día s en los cuales la Administración
puede, bien optar por resolver en cuanto al fondo , o bien optar por declarar que no resuelve y expedir el certifi­
cado .