boletín 2108-13 - Libertad y Desarrollo

BOLETÍN 2108-13
I
DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO
REFERENCIA
:
Concede asignación de modernización y otros beneficios
que indica
INICIATIVA
:
Mensaje presidencial
MINISTERIO
:
del Trabajo y Previsión Social, de Hacienda, del Interior y
Secretaría General de la Presidencia
ORIGEN
:
Cámara de Diputados
INGRESO
:
21 de octubre de 1997
CALIFICACIÓN
:
Suma urgencia
ARTICULADO
:
ocho artículos permanentes y cinco artículos transitorios
OBJETO, SEGÚN LA INICIATIVA
1.Conceder una asignación de modernización al personal de planta y a contrata de
todas las instituciones del sector público regidas por la Escala Única de Sueldos y del
Servicio de Impuestos Internos, de la Dirección del Trabajo y de la Superintendencia de
Electricidad y Combustibles, compuesta de tres sumandos: un componente general, un
incremento por desempeño institucional y un incremento por desempeño individual.
2.Conceder al personal de la Superintendencia de Seguridad Social, a contar del 1º
de enero de 1998, la asignación de tipo variable que se aplica a los funcionarios de la
Superintendencia de Bancos, en relación al escalafón a que pertenezca el empleado y
que se calcula sobre el sueldo base y la asignación de fiscalización que corresponda, no
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7 de noviembre de 1997
pudiendo exceder del 100%. Este beneficio se compone de una parte de asignación
mensual y una parte por mejor desempeño.
3.Otorgar una bonificación especial de $ 120.000 a los funcionarios públicos de los
servicios antes señalados y que se desempeñen en la XI Región, la XII Región y en las
localidades altiplánicas de la I Región, para los años 1998 y 1999.
4.Conceder una bonificación adicional al bono de escolaridad que otorgue la ley
para los años 1998 y 1999, a los trabajadores públicos de los servicios que señala el
proyecto, de $10.000 para cada hijo que cause este último bono, cuando a la fecha de su
pago los funcionarios tengan una remuneración bruta mensual igual o
inferior a $ 200.000.
5.Otorgar, durante los años 1998 y 1999, un aporte extraordinario a los servicios de
bienestar de las entidades públicas que indica el proyecto, que ascenderá al 10% del
valor que corresponda.
6.Establecer un mecanismo de incentivo para los funcionarios públicos de los
servicios que señala el proyecto, que hayan cumplido 65 años de edad, siendo hombres,
o 60 años de edad, siendo mujeres, y que reúnan los requisitos para jubilarse o
pensionarse, que se retiren voluntariamente del servicio público. El mecanismo consiste
en una indemnización de entre seis y diez meses de remuneraciones.
CONTENIDO ESPECÍFICO
I.-
ASIGNACIÓN MODERNIZACIÓN
1.El proyecto establece una "Asignación de Modernización" para todos los
funcionarios de las instituciones del sector público regidos por la Escala Única de
Sueldos del Sector Público y para los funcionarios del Servicio de Impuestos Internos,
de la Dirección del Trabajo y de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.
Los funcionarios no comprendidos en la enumeración anterior, no percibirán la
asignación que se viene creando. Quedan además expresamente excluidos de ella, los
siguientes funcionarios: a) personal del sector salud; b) profesionales del área de la
salud; c) personal civil de los Servicios de Sanidad de las Fuerzas Armadas, regidos por
la Escala Única de Sueldos; d) del Servicio Nacional de Aduanas; e) del Ministerio de
Obras Públicas, sus servicios dependientes y del Instituto Nacional de Hidráulica; f) del
Consejo de Defensa del estado; y g) de la Comisión Chilena de Energía Nuclear1.
1
De acuerdo con el mensaje, todas las exclusiones anteriores se justifican porque tienen leyes particulares o proyectos
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2.Para tener derecho al beneficio, los funcionarios deberán, necesariamente, estar
calificados en Lista 1, de Distinción, o en Lista 2, Buena. Los funcionarios con derecho a
percibir el beneficio que sean objeto de alguna medida disciplinaria, serán excluidos de
su pago, a contar de la aplicación de la sanción y por el lapso que reste para completar el
período anual respectivo.
3.El monto de la asignación se calculará aplicando los porcentajes que señala el
proyecto, sobre los siguientes estipendios, según corresponda:
a)
Sueldo base;
b) asignación sustitutiva de las asignaciones especiales existentes, que se
estableció en los artículos 17 y 18 de la Ley Nº 19.185;
c)
asignación profesional, establecida en el artículo 19 de la Ley Nº 19.185;
d) asignación sustitutiva de las asignaciones especiales mencionada en la letra
b) precedente, en los términos que la hizo aplicable el artículo 43 de la Ley
Nº 19.269 para el personal de Plantas de Oficiales y Vigilantes Penitenciarios de
Gendarmería de Chile;
e) asignación especial a que tienen derecho los Ministros de Estado,
Subsecretarios y Jefes de Servicio, que no perciban asignación profesional, y que
es de un 35% del sueldo base, contemplada en el artículo 10 del D.L. Nº 924, de
1975;
f) asignación especial del personal de Planta B, moneda nacional, del Servicio
Exterior de la República, que no perciba asignación profesional, y cuyo monto es
diferenciado según el grado que tiene cada funcionario, establecida en el artículo
5º del D.L. Nº 2.964, de 1979;
g) asignación especial al personal de planta o a contrata de la Dirección de
Presupuestos, establecida en el artículo 11 de la Ley Nº 19.041;
h) asignación de fiscalización del personal de la Contraloría General de la
República y demás instituciones fiscalizadoras, establecida por el artículo 6º del
D.L. Nº 3.551, de 1980;
i) asignación sustitutiva de la asignación de colación y de movilización,
contenida en el artículo 4º de la Ley Nº 18.717;
en trámite respecto de materias similares a la asignación de modernización.
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j) asignación de responsabilidad superior aplicable a las autoridades de Grado
4 o superior del 40% del sueldo base, establecida en el artículo 6º del D.L.
Nº 1.770 de 1977, y
k) asignación de dedicación exclusiva a los profesionales universitarios y que
cumplan jornada completa de 44 horas, 45% sobre el sueldo base, establecida en
el D.L. Nº 1.166 de 1975.
4.-
La asignación de modernización comprende la suma de tres conceptos:
a)
un componente general;
b)
un incremento por desempeño institucional, y
c) un incremento por desempeño individual.
5.El componente general favorecerá a todo el personal de planta y a contrata (ello
es sin perjuicio de aplicar el requisito habilitante previo de estar calificado en Lista 1 y
Lista 2, y que al momento del pago el funcionario no haya sido objeto de una medida
disciplinaria).
El monto porcentual de este componente será de 5,5%, durante el año 1998, y a
contar del 1º de enero de 1999, de un 6%.
6.El incremento por desempeño institucional dependerá de la ejecución eficiente y
eficaz de los programas de gestión de los servicios y se concederá a contar del 1º de
enero de 1999.
El cumplimiento de las metas del año precedente, dará derecho a los
funcionarios del servicio respectivo a un incremento del 3% de las sumas de las
remuneraciones que sirven de base, siempre que la institución en que laboren haya
cumplido el 90% o más de las metas anuales que se le hayan fijado. Si dicho
cumplimiento ha sido de entre un 75% y un 90%, el porcentaje de la bonificación será de
un 1,5%. En caso contrario, no hay derecho a esta parte de la asignación.
Un reglamento, emanado de los Ministerios del Interior, Hacienda y Secretaría
General de la Presidencia, establecerá los mecanismos de control y evaluación de las
metas; la forma de medir y ponderar los distintos elementos o indicadores a considerar;
la manera de determinar los distintos porcentajes de este incremento; los
procedimientos y el calendario de elaboración, fijación y evaluación de las metas a
alcanzar, y toda otra norma necesaria para el adecuado otorgamiento de este beneficio.
En el reglamento se dispondrá la creación, composición y forma de funcionamiento de
un Comité Técnico de las secretarías de estado antes mencionadas, que efectuará los
análisis técnicos y proposiciones necesarios para velar para la adecuada aplicación de
las normas del mismo.
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Para los efectos de esta parte del beneficio, el Jefe Superior de cada servicio
propondrá anualmente al ministro del que dependa o se relacione, un programa de
mejoramiento de gestión de aquél, el cual especificará metas de eficiencia institucional y
de calidad de los servicios proporcionados a los usuarios. Dicho ministro,
conjuntamente con los de Interior, Hacienda y Secretaría General de la Presidencia,
mediante decreto supremo, fijará, usando como antecedente el referido programa de
mejoramiento, las metas a alcanzar en cada año.
El porcentaje de cumplimiento de las metas será determinado anualmente
mediante decreto supremo del Ministro del ramo, suscrito, además, por el Ministro de
Hacienda.
El incremento por desempeño institucional beneficiará a todo el personal de los
servicios que hayan cumplido las metas, conforme al grado de cumplimiento de ellas,
pero sólo alcanzará a los empleados que estén calificados en lista 1 y 2, y que no estén
afectados por una medida disciplinaria.
7.El incremento por desempeño individual beneficiará a los funcionarios de planta
y a contrata de cada servicio, de acuerdo con los resultados del proceso de calificación.
Las normas para conceder esta parte del bono, son las siguientes:
a) El monto será de un 4% de las remuneraciones base para el 33% de los
funcionarios mejor evaluados del servicio y de un 2% para los funcionarios que
le sigan en orden descendente, hasta completar el 66%. En cualquier caso, el
beneficio sólo alcanzará a los empleados que estén calificados en lista 1 y 2, y que
no estén afectados por una medida disciplinaria;
b) Los funcionarios de planta y a contrata serán evaluados y ordenados
separadamente, por la Junta Calificadora Central o por cada una de las Juntas
Calificadoras Regionales o por varias de ellas conjuntamente, para lo cual se
estarán al resultado de las calificaciones que hayan obtenido, de conformidad
con las normas que los rigen;
c) Tendrán derecho a este incremento no sólo los funcionarios calificados en el
respectivo período, sino también los que en virtud de la norma legal estatutaria
que los rija, conserven la calificación del año anterior;
d) Los funcionarios beneficiarios del incremento sólo tendrán derecho a
percibirlo durante el año inmediatamente siguiente a aquel del respectivo
proceso calificatorio.
El incremento se concederá a partir del 1º de enero 1999, sobre la base entonces- de la calificación obtenida en 1998;
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LIBERTAD Y DESARROLLO
e) El beneficiario que, por ascenso o cualquier otro motivo, cambiare de grado
con posterioridad al afinamiento del proceso calificatorio, percibirá el incremento
en relación a las remuneraciones que estaba percibiendo en el cargo en que fue
calificado, sin perjuicio de los reajustes legales de remuneraciones que pudieren
corresponderle. Es decir, se aplica sobre la base de la anterior remuneración,
debidamente reajustada, y
f) En caso de producirse empate en los puntajes de calificación entre varios
funcionarios de una misma planta, y cuando ella impida determinar el porcentaje
del beneficio que corresponda a cada funcionario, la junta calificadora respectiva
dirimirá dichos empates.
El Jefe Superior del Servicio, los miembros de la Junta Calificadora Central, los
delegados del personal ante las juntas calificadoras y los directores de las asociaciones
de funcionarios tendrán derecho, por concepto de este beneficio, a un 4% de la suma de
remuneraciones que le sirven de base. Estos funcionarios no serán computados para
determinar el 66% de los beneficiarios.
Un reglamento, suscrito por los Ministros del Interior, de Hacienda y Secretario
General de la Presidencia, establecerá las normas de desempate en casos de igual
evaluación2, los mecanismos de reclamación de los funcionarios cuando estimen
afectado su derecho a este incremento y las demás disposiciones necesarias para la cabal
aplicación de las normas que regulan el beneficio y, entre otras, la resolución de las
dificultades para la aplicación del mismo que pudieran derivarse de la confección tardía
de los escalafones de los servicios.
8.La asignación de modernización será pagada en cuatro cuotas en los meses de
abril, junio, septiembre y diciembre de cada año, conjuntamente con el sueldo de estos
meses. El monto a pagar en cada cuota, será el equivalente al valor acumulado en el
trimestre respectivo, como resultado de la aplicación mensual de esta asignación.
9.Los montos constitutivos de la asignación no serán imponibles, esto es, no
quedan sujetos a cotización de seguridad social y de salud, pero serán tributables de
acuerdo con las normas del impuesto único al trabajo. Para estos efectos, se entenderá
que la cantidad pagada en cada cuota se ha devengado por partes iguales en cada mes
comprendido en el trimestre respectivo. En consecuencia, el impuesto que se pague
resultará de recalcular el impuesto de cada mes, suponiendo que la renta pertenece al
mes en que se devengó el beneficio.
2
Esta norma parece ser contradictoria con la que entregaba esa facultad al juicio de las Juntas de Calificación.
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II.- ASIGNACIÓN A FUNCIONARIOS DE LA SUPERINTENDENCIA DE
SEGURIDAD SOCIAL
10.Se concede a los funcionarios de la Superintendencia de Seguridad Social, a
contar del 1º de enero de 1998, la asignación mensual de tipo variable que se aplica a los
funcionarios de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, en relación al
escalafón a que pertenezca el empleado y que se calcula sobre el sueldo base y la
asignación de fiscalización que corresponda, no pudiendo exceder del 100%, y que se
determinará de igual forma que para el caso de tales funcionarios. Para estos efectos, el
Superintendente deberá informar anualmente al Ministerio de Hacienda sobre esta
materia.
11.Con cargo a la asignación referida en el número precedente, el personal de
planta y a contrata de la Superintendencia podrá percibir una bonificación de estímulo
por desempeño funcionario, no imponible, la que se regulará por las normas que se
pasan a expresar:
a) La bonificación se pagará anualmente al 25% de los funcionarios
pertenecientes o asimilados a las plantas y grados de Directivos, Profesionales y
Fiscalizadores de mejor desempeño en el año anterior, para lo cual se considerará
el resultado de las calificaciones;
b) Los montos que se paguen por este concepto no podrán exceder de una
cuarta parte de los porcentajes fijados anualmente por decreto supremo del
Ministerio de Hacienda para la bonificación de la Superintendencia de Bancos e
Instituciones Financieras y que son decrecientes en relación a la jerarquía del
escalafón a que pertenezca el funcionario, y que se fijarán para la
Superintendencia de Seguridad Social en dicho acto administrativo. En el mismo
decreto supremo se fijará el porcentaje a percibir por los funcionarios que no
hayan sido objeto de calificación por su participación en el proceso calificatorio,
los que no se considerarán dentro del límite del 25% de los mejor evaluados.
La suma del monto de la asignación mensual y de la parte que se otorga por
mejor desempeño, no podrá exceder del 100% del sueldo base y de la asignación
de fiscalización, en su caso;
c) Los funcionarios beneficiarios de la bonificación sólo tendrán derecho a
percibirla durante los doce meses siguientes al término del respectivo proceso
calificatorio;
d) La bonificación será pagada en cuatro cuotas trimestrales. El monto a pagar
en cada una será equivalente al valor acumulado en el trimestre respectivo y para
efectos tributarios, se entenderá que la cantidad pagada en cada cuota se ha
devengado en partes iguales en cada mes comprendido en el trimestre, y
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LIBERTAD Y DESARROLLO
e) El gasto que represente esta bonificación se hará con cargo a los recursos con
que la Superintendencia financia anualmente sus remuneraciones.
III.-
INDEMNIZACIÓN EN CASOS DE RENUNCIA VOLUNTARIA
12.Los funcionarios de carrera -esto es, los de planta que no son de exclusiva
confianza- de los servicios a que se refiere el proyecto, con excepción del personal civil
de los Servicios de Sanidad de las Fuerzas Armadas, regidos por la Escala Única de
Sueldos, del Servicio Nacional de Aduanas y de la Comisión Chilena de Energía
Nuclear, que hayan cumplido 65 años, en el caso de los hombres, o 60 años, en el caso
de las mujeres, y que reúnan los requisitos para obtener jubilación, pensión o renta
vitalicia en un régimen previsional, que durante el curso del primer cuatrimestre de
1998 presentaren su renuncia voluntaria a sus cargos para hacerla efectiva durante el
segundo semestre de dicho año, tendrán derecho a la indemnización de un mes por año
de servicio, por el equivalente al total de remuneraciones percibidas el último mes, con
un máximo de seis.
El monto de esta indemnización podrá ser incrementado hasta en cuatro meses,
atendiendo a los criterios de edad, género3 y nivel de remuneraciones, para aquellos
funcionarios cuya jubilación o pensión no se calcule sobre la base de su última
remuneración imponible asignada al empleo en que jubilaren.
Este beneficio, durante 1998, sólo podrá concederse a 1.000 personas. Durante el
año 1999 no habrá limitación.
Además, para el año 1999 la autoridad llamada a hacer el nombramiento podrá
declarar vacante el cargo servido por funcionarios de carrera que cumplan con los
requisitos de edad antes anotados y con los requisitos para acogerse a jubilación,
pensión o renta vitalicia. Sin embargo, esta facultad sólo podrá ejercerse respecto de
aquellos funcionarios que tengan legalmente derecho a que el monto de sus pensiones
sea calculado sobre la base de la última remuneración imponible del empleo en el cual
jubilan. El ejercicio de esta facultad, dará derecho a la indemnización antes referida.
13.Mediante un decreto con fuerza de ley emanado conjuntamente de los
Ministerios del Interior y de Hacienda, se regularán los criterios de diferenciación de las
indemnizaciones y la forma en que se establecerá la precedencia para llenar los 1.000
cupos de renuncia para el año 1998.
3
Quiere decir "sexo". Por ley las mujeres jubilan antes que los hombres y tienen una mayor expectativa de vida, lo que
justificaría que reciban una mayor cantidad de dinero, debido a que perderán por más años el ingreso que tenían
estando activas. Al decir "género" -expresión a que se le ha dado un determinado contenido ideológico- se da a entender
que tendrían ese derecho "por ser mujeres" lo que no es aceptable desde el punto de vista del igual trato que la ley debe
dar a todas las personas. De hecho, podría suprimirse la referencia al sexo, porque la diferencia estaría implícita en la
edad.
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14.Las personas que presenten su renuncia voluntaria para obtener la
indemnización, no podrán ser nombradas o contratadas, ya sea a contrata o a base de
honorarios, en la misma entidad o servicio, dentro de los 5 años de término de su
relación laboral, salvo en cuanto reintegren el monto de la indemnización, reajustado
por la variación de la unidad de fomento, más el interés corriente para operaciones
reajustables.
IV. -
ASIGNACIÓN PARA REGIONES Y LOCALIDADES AISLADAS
15.Se concede para los años 1998 y 1999 los mismos trabajadores que se recibirán la
asignación de modernización y que se desempeñen en la XI y XII Regiones y en las
localidades altiplánicas de la I Región, una asignación no imponible de $ 120.000
anuales4, que se pagará en cuatro cuotas iguales, las que vencerán el día 1º de los meses
de marzo, junio, septiembre y diciembre5 de los años referidos.
El monto concedido se reajustará en el mismo porcentaje del reajuste general que
se acuerde para el sector público en el año 19976.
Mediante un decreto con fuerza de ley, emanado del Ministerio de Hacienda, se
determinarán las localidades altiplánicas de la I Región a las que se les otorgará el
beneficio, previa consulta con los organismos técnicos competentes7.
V.-
BONO ADICIONAL DE ESCOLARIDAD
16Se concede una bonificación adicional al bono de escolaridad que otorgue la ley
para los años 1998 y 19998, a los mismos trabajadores que recibirán la asignación de
modernización, por un monto de $ 10.000 por cada hijo que reciba dicho bono de
escolaridad, cuando, a la fecha de su pago, el funcionario tenga una remuneración
bruta mensual igual o inferior a $ 200.000. Este bono adicional se pagará conjuntamente
con la primera cuota del bono de escolaridad y se regirá por sus normas.
4
Este beneficio es una verdadera "asignación de zona", sin que el proyecto le dé expresamente esta denominación. Si
se entiende que lo es -de hecho cumple con los requisitos para serlo- sería un "ingreso no constitutivo de renta" conforme
con la Ley de Impuesto a la Renta y no quedaría afecta a ningún tributo. El proyecto debería aclarar si queda sometida a
impuestos.
5 Debería decir que se pagarán junto con las remuneraciones de esos meses. La redacción que trae el proyecto ("que
vencerán el día 1º ...") es propia de un contrato de mutuo o pagaré.
6 Aparentemente hay un error tipográfico, porque debiera ser "1999". En efecto, el año 1997 está terminando -no
habiendo nada que reajustar dentro de él- y es de suponer que el monto en pesos se está fijando para 1998, de manera
que es lógico pensar que debe reajustarse en 1999.
7 No indica cuáles serían los organismos técnicos competentes. Esta frase debe ser suprimida, porque debe entenderse
que el Presidente al dictar leyes en virtud de una delegación del Congreso, lo hace debidamente asesorado.
8 Simultáneamente con el proyecto que se comenta en esta reseña, el ejecutivo presentó otro proyecto que otorga un
bono de escolaridad para esos años.
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LIBERTAD Y DESARROLLO
VI.-
APORTE AL SERVICIO DE BIENESTAR
17.Se otorga a los servicios públicos comprendidos en la Escala Única de Sueldos y
que reciban la asignación de modernización, un aporte extraordinario a los servicios de
bienestar de un 10% sobre el valor que corresponda, al 1º de enero de 19989 y al 1º de
enero de 1999, siempre que no gocen de beneficios especiales de salud establecidos en la
Ley de Plantas del Personal de Salud (Nº 19.086).
VII.-
IMPUTACIÓN
18.El mayor gasto fiscal que represente la aplicación del proyecto en análisis, se
financiará con los recursos que se contemplen en los presupuestos de las diversas
entidades a que el proyecto se refiere, y en lo que no alcanzare, con cargo a aquellos que
se consulten en la Partida Tesoro Público del año correspondiente10.
FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA
El propósito del Gobierno de perfeccionar progresivamente las bases de
modernización del Estado y de la gestión institucional, y fortalecer y dignificar la
función pública.
9
Simultáneamente con el proyecto que se comenta en esta reseña, el ejecutivo presentó otro proyecto que fija el aporte
para 1998 en $ 47.500.
10 En un sentido estricto debiera decir que para 1998 se financiará con cargo al ítem "Provisiones para Financiamientos
Comprometidos" de la Partida Tesoro Público - pues el proyecto de ley para ese año ya fue presentado al Congreso y este
proyecto no ha sido aprobado como ley- y en los años próximos en el ítem "Gastos de Personal" del presupuesto de cada
servicio, porque en ellos debiera venir ya incluido el monto del gasto consecuencia de la aprobación como ley de este
proyecto.
LIBERTAD Y DESARROLLO
31
II
COMENTARIOS
IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES
1.Materia de ley. La parte más
sustantiva y extensa del proyecto de ley
consiste en otorgar diversas clases de
beneficios a los funcionarios del sector
público. Ello supone crear o modificar
sus remuneraciones y demás beneficios,
tanto para el sector activo como pasivo,
lo que constituye materia de ley, de
iniciativa
exclusiva
presidencial,
conforme al artículo 62, inciso cuarto,
Nº4, de la Constitución Política.
La declaración legal de que
algunas
de
las
asignaciones
o
bonificaciones que se vienen otorgando
no son imponibles, es una norma que
afecta las bases de los respectivos
regímenes
previsionales
de
los
funcionarios que reciben el beneficio,
pues si la ley nada dijera, tales
beneficios generarían la correspondiente
cotización previsional. Eximir del pago
de la cotización previsional supone
afectar la base de cálculo de la posterior
pensión de jubilación, lo que sólo es
posible hacer mediante normas legales.
2.Delegación
a
la
potestad
reglamentaria. El proyecto viene
entregando
al
reglamento
la
determinación de los mecanismos de
32
control y evaluación metas para efectos
del
incremento
por
desempeño
institucional,
como
asimismo
la
regulación de otros aspecto relacionados
con este estipendio.
A
su
turno,
se
entrega
competencia a dicha potestad -con
ocasión del incremento por desempeño
profesional- para la regulación de las
normas de desempate, reclamo de los
funcionarios
y
otros
aspectos
relacionados con el beneficio.
En relación con estos puntos,
cabe recordar que conforme con el
artículo 60 Nº 18 de la Constitución
Política de la República, es materia de
ley "las bases de los procedimientos que
rijan los actos de la administración
pública". En otras palabras, las bases de
los procedimientos administrativos son
materia de ley y los aspectos dejados al
reglamento son amplios y algunos muy
relevantes (mecanismos de evaluación y
control de metas, reclamos de los
funcionarios, etc.) por lo que la
delegación -en cuanto no consignaría
plenamente dichas bases- puede ser
considerada inconstitucional.
LIBERTAD Y DESARROLLO
COMENTARIOS DE MÉRITO
3.Asignaciones no imponibles. El
proyecto establece asignaciones no
imponibles. Ello es inconveniente desde
el momento que va creando un
distanciamiento entre los sueldos de las
personas en servicio activo y sus futuras
pensiones.
El proyecto se viene otorgando
un incentivo para las personas que,
habiendo cumplido los requisitos para
jubilar no lo hacen, por la diferencia que
hay entre el sueldo que perciben y la
pensión que les corresponderá, con el fin
de que tomen la decisión de jubilar. En
este
sentido
el
proyecto
es
contradictorio, pues por un lado crea
beneficios no imponible y luego se hace
cargo del efecto acumulativo que en el
tiempo ha tenido otorgar beneficios de
esta clase.
Además, se produce el efecto de
destinar menos dinero a prestaciones de
salud.
toda vez que ellas se financian, en el
nuevo sistema, con la cuenta de
capitalización individual de cada
funcionario o trabajador.
El efecto que sí se produce,
ahora, es que el Estado puede por la vía
de establecer beneficios no imponibles,
aumentar con el mismo costo fiscal los
beneficios de los trabajadores. Así, si se
establece un beneficio no imponible de
100, beneficia en esa cantidad al
funcionario;
si fuera imponible, lo
beneficiaría en una cantidad menos,
pues
se
deberían
deducir
las
cotizaciones.
Debe tenerse presente que esta
modalidad de los beneficios no
imponibles jamás el Estado o la ley ha
sido permitida para el sector privado.
El origen histórico de esta forma
de otorgar beneficios no imponibles, fue
beneficiar al funcionario (acogiendo las
respectivas aspiraciones o presiones),
pero sin comprometer a futuro los
recursos fiscales, en una época (la del
antiguo sistema de pensiones) en que las
cotizaciones mal administradas no eran
suficientes para pagar las pensiones y el
Estado debía anualmente destinar
ingentes sumas a este efecto.
4.Modernización del Estado. La
modernización del Estado ha pasado a
ser una fórmula recurrente que permite
al
Ejecutivo,
reiteradamente,
fundamentar diversas iniciativas legales.
Son muchos los aspectos comprendidos
en dicha modernización, uno de los
cuales, ciertamente, está constituido por
el sistema remuneratorio. Un sistema
flexible es, por así decirlo, más moderno
que uno absolutamente rígido.
El
proyecto avanza tan tímidamente en este
punto,
que
puede
parecer
desproporcionado
hablar
de
modernización.
Actualmente, el Estado no resulta
afectado por el aumento de pensiones,
A continuación, se presenta un
análisis que aborda conceptualmente,
LIBERTAD Y DESARROLLO
33
qué
se
debe
modernización.
entender
por
5.Características
de
la
modernización del Estado a la fecha.
La modernización del Estado es uno de
los temas pendientes en la agenda del
Gobierno. Hasta ahora se había
avanzado
marginalmente
en
las
siguientes áreas:
5.1.- En materia de gestión. Se han
incorporado algunos indicadores de
gestión para algunos servicios públicos,
los cuales no constituyen más que un
antecedente anexo para cada servicio,
sin
mayor
consecuencia
como
mecanismo evaluador.
Sin embargo, se debería tratar de
incorporar indicadores que cuantifiquen
la gestión de las instituciones públicas,
basados siempre en una definición
previa de los roles y objetivos que debe
satisfacer cada una, y de un diagnóstico
de carencias relativas.
Hasta ahora los indicadores han
carecido de continuidad, son parciales,
en el sentido de que abarcan ciertos
aspectos de la gestión y no son siempre
los mismos para organismos similares.
No parecen formar un todo
coherente, de tal forma que garanticen
una medición de un indicador
cuantitativo que tenga la debida
correspondencia
con
el
aspecto
cualitativo. Es decir, no se garantiza que
el aumento de la producción por unidad
de tiempo, no vaya en desmedro de la
calidad y eficiencia del servicio. Esto es
una característica deseable para estos
sistemas de apoyo de gestión.
34
Se
produce
además
una
duplicidad en la incorporación de estos
indicadores, puesto que ellos, por un
parte, son propiciados desde el Comité
de
Modernización
del
Estado,
dependiente de la Secretaría General de
la Presidencia, y, por otra, existen
indicadores relacionados con la gestión
presupuestaria que son parte integrante
de la ley de presupuesto anual.
En resumen, se trata de avances
parciales, que requieren de un ente
contralor permanente que los vaya
ajustando o adecuando a la evolución de
la gestión en cada institución; ello
requiere que existan objetivos de
mediano y de largo plazo previamente
definidos para cada organismo. No
obstante, tal definición no está exenta de
una importante cuota de subjetividad, lo
que dificulta la comparación interinstitucional del grado de cumplimiento anual
de los objetivos.
Pero debe reconocerse que
constituyen un avance importante, en la
medida que el análisis de los resultados
institucionales se basará no sólo en los
montos globales de gasto, sino que se
incorpora el cumplimiento de los
objetivos propios del organismo.
5.2.- En materia de personal. En
materia de personal se ha dado mucho
énfasis
a
la
diferencial
de
remuneraciones entre el sector público y
privado, lo cual sería la causa de :
*
un incentivo inadecuado para
mejorar la gestión pública, y
*
de una amenaza de alta
emigración laboral en algunas
LIBERTAD Y DESARROLLO
áreas de
pública.
la
administración
En principio se dio más énfasis al
primer aspecto, en virtud de lo cual se
iniciaron
programas
pilotos
de
modernización que consignaban mejoras
salariales
e
incluso
recursos
institucionales adicionales, en función
de los ya explicados indicadores de
gestión, y a la incorporación de
instrumentos de administración más
avanzados.
Surgen así los procesos de
modernización iniciales como el del
servicio de Impuestos Internos, en los
cuales se entregaron bonificaciones en
función del aumento de la recaudación
tributaria. Es decir, un premio salarial
institucional en función de un parámetro
que cuantifique lo que, en concepto del
Gobierno, constituye el objetivo del
servicio.
Sin embargo, ya se empieza a
observar que las diferenciales remuneratorias respecto al sector privado no son
homogéneas en una planta, sino que
están circunscritas a determinadas
actividades y ocupaciones dentro de
algunas plantas. Pero faltaba que se
reconociera, sin embargo, que estas
diferenciales son dinámicas en el
tiempo, dependiendo de la escasez
relativa de cada especialidad. Así nace
la idea de plantas paralelas, como en el
Ministerio de Obras Públicas, o de
ajustes variables por cargos, como en el
Poder Judicial.
Se incluyen de la misma forma,
en algunos proyectos de modernización,
bonos por rendimiento, pero que
constituyen premios poco significativos,
que demuestran una cierta timidez en la
materia, comprensible en estos intentos
iniciales por regular adecuadamente una
flexibilización remuneratoria.
No obstante, su importancia
consiste en que se envía al sector público
un mensaje de fondo: no todos los
empleados públicos son iguales, pues
hay algunos más eficientes o más
esforzados que otros, lo que permite -en
justicia- diferenciar su remuneración.
Ello puede explicar que, al incorporar
este criterio, el avance que se produce
es tímido y de magnitud sólo marginal.
No obstante, la explicación oficial para
avanzar con precaución exagerada en
este terreno, se centra en las deficiencias
del proceso de calificaciones en el sector
público (deficiencias que, por lo demás,
son bastante reales).
5.3.- En materia institucional. Un
tercer elemento del proceso de
modernización del Estado, tal cual ha
sido llevado a cabo por la autoridad, se
orienta a la necesidad de efectuar
cambios institucionales de mayor
envergadura, los cuales dan origen, por
ejemplo, a la reforma judicial.
6.Asignación de modernización.
El
Gobierno
ha
tratado
de
institucionalizar una combinación de los
elementos de gestión institucional y
personal con el cumplimiento de los
indicadores de gestión. En lo relativo a
la gestión personal se considera la
calificación individual del personal de la
administración pública. La presentación
del proyecto de asignación al personal
por modernización del Estado, el cual
entraría a operar a partir del 1ª de enero
de 1999, materializa esta finalidad.
LIBERTAD Y DESARROLLO
35
Su análisis requiere analizar al
menos dos aspectos en forma separada:
a) los efectos que producirá en la gestión
propiamente tal, y por lo tanto,
corresponde
su
análisis
como
instrumento en la gestión de personal, y
b) su impacto tanto microeconómico
como macroeconómico.
público este año recibirá un
reajuste de 11,5% como mínimo.
*
3% para las instituciones que
cumplan al menos en un 90% sus
metas de gestión;
6.1.- El nuevo instrumento de gestión
de personal. Lo que se viene
proponiendo es que el personal del
sector público se hará acreedor a una
asignación de modernización que se
configura por la suma de tres elementos,
para lo cual es requisito previo estar
calificado en lista 1 ó 2.
Vale la pena mencionar que en
nuestro sector público casi todo el
personal sujeto a calificación queda en
lista 1 ó 2, y existe una fuerte presión
para que ello no se revierta. De hecho, la
escala de calificaciones comprende
además las listas tres y cuatro. Quien sea
calificado en lista cuatro queda
despedido del sector público, y a una
persona calificada dos veces en lista tres
le sucede lo mismo (por eso la lista 3 se
llama condicional). No existe la
obligación de calificar a un porcentaje
mínimo de los funcionarios en lista 3 ó 4.
Es decir, este requisito
no es un
requisito relevante en contexto general
de la administración pública.
Los elementos que considera la
asignación son:
*
Un reajuste parejo igual a 6%
(sólo en 1998 ése será igual a
5,5%).
De aquí que el Ministro Arrate
señalara a la prensa que el sector
36
Un componente por cumplimiento institucional (a partir de
1999) que será:
1,5% para las instituciones que
cumplan entre un 75% y un 90%
con sus índices de gestión
comprometidos:
0% para el
instituciones.
*
resto
de
las
Un incentivo personal de acuerdo
a las calificaciones individuales
(desde 1999) del personal, que
será:
4% para el 33% mejor calificado
de cada institución;
2% para el 33% siguiente, y
0% para el tercio restante.
Es decir, esta asignación puede
fluctuar desde 1999 en adelante entre un
12% y un 6%, para todo el personal de la
administración pública calificado en lista
1 y 2, en ambos casos como suplemento
al reajuste anual correspondiente al
sector público. Los porcentajes quedan
establecidos en la ley en forma
permanente, independientemente del
nivel de inflación o de la situación
económica del país en cada año (a
menos que se modifique la ley). Se trata
en todo caso de asignaciones anuales y
LIBERTAD Y DESARROLLO
por lo tanto no son acumulativas en el
tiempo.
Como instrumento de gestión de
personal constituye un avance en la
dirección correcta, en la medida que
premia de acuerdo a resultados, e
incorpora los instrumentos que miden
gestión y calificación, los cuales deberían
ser perfeccionados en el corto plazo. Lo
que es en definitiva discutible es la
existencia del porcentaje que se asigna
en forma pareja e independiente de
resultados. Este porcentaje debería
eliminarse y su monto ser distribuido
entre los otros dos componentes.
Se puede discutir si las
ponderaciones asignadas a la asignación
institucional e individual están bien
distribuidas, pero ello cae dentro de lo
opinable y perfectible. En la medida que
se acepta que hay trabajadores buenos,
medianos y normales, y que por lo tanto
no son todos iguales, se genera un
incentivo para cumplir sus funciones
mejor que otros o que otras
instituciones.
Este incentivo en la dirección
correcta descansa en una calificación de
personal que siempre tendrá elementos
subjetivos, pero que para el buen
desempeño institucional deben ser
perfeccionados en el tiempo. Es posible
que el mecanismo de calificación deba
perfeccionarse automáticamente en el
tiempo, por la sola motivación generada
en que constituye un componente de la
asignación. En la medida que el
componente
por
desempeño
institucional sea atractivo, sucederá lo
mismo con la definición de metas de
gestión.
Por eso un aspecto delicado y
sobre el cual se apoya el buen éxito de la
iniciativa radica en el diseño de los
objetivos
institucionales.
Resulta
indispensable que los objetivos se
constituyan en desafíos equivalentes
para todas las instituciones, de modo tal
que no perciban algunos que se les
exigen
arbitrariamente
esfuerzos
mayores que al resto; que sean además
justos, y suficientemente exigentes para
que el cumplimiento de 90% de las
metas lo alcance un número selecto, así
como 75% y que no obtenga bonificación
un porcentaje significativo. Esto es
indispensable tanto para que este
incentivo satisfaga su propio objetivo de
incentivar avances institucionales, como
para que el proceso de calificaciones
deba ser bien dirigido al interior de los
organismos. Precisamente es aquí donde
radica el mayor desafío, y dado el grado
de avance de este tipo de instrumentos
(que a la fecha es muy limitado), se trata
de un compromiso delicado.
6.2.- Costos políticos. La aplicación
del sistema constituye también en un
desafío político para la autoridad, pues
los trabajadores del sector público (casi
todos agrupados en asociaciones11)
tienen motivos para oponerse al nuevo
sistema. Ellos van desde el temor al
cambio, hasta el hecho de requerir
cambios de mentalidad importantes:
reconocer que no todos los trabajadores
son iguales ni merecen iguales
remuneraciones.
El hecho de mantener la
inamovilidad laboral en el sector público
es un elemento que tiende a reducir el
11 Estas asociaciones no son técnicamente sindicatos,
pero en la práctica llegan a operar como tales.
LIBERTAD Y DESARROLLO
37
rechazo de una iniciativa de esta
naturaleza. No obstante, ello es a su vez
un obstáculo perturbador en la
búsqueda de la mejor gestión pública. Es
más, es posible que una aplicación
exitosa del sistema de competencia
interinstitucional, lleve en el tiempo -por
parte de los propios funcionarios- a
presionar por reducir las actuales
inflexibilidades del sistema.
Sin embargo el hecho de hacerlo
aplicable en aquellas instituciones sin
leyes de modernización previa, con dos
excepciones (el servicio de Impuestos
Internos y de Aduanas), genera dos
problemas,
produce
algunas
consecuencias en las cuales conviene
fijarse:
*
*
Da origen a una diferenciación
que puede calificarse de injusta
en la puesta en marcha del
sistema,
pues
configura
escenarios distintos que tal vez
no se podrán comparar, y
Deja rezagados a los sectores con
leyes previas a quienes se les
aplicó sistemas diferentes, sobre
todo si los beneficios fueron
menores. Un caso especialmente
desafortunado es el del Poder
Judicial, quien además quedó
excluido de los futuros reajustes
generales de remuneraciones en
el sector público.
Tendrá mucha importancia para
la futura aplicación del proyecto la
credibilidad que pueda tener el
Gobierno respecto a no dejarse influir
por presiones laborales para lograr
beneficios especiales. Si ello se produce,
desaparecerá
el
incentivo
para
38
incorporarse al sistema a través del
esfuerzo personal e institucional, ya que
será más rentable hacerlo a través de la
capacidad de generar presión para
lograr arreglos sectoriales específicos.
6.3.- Costos económicos.
Por la
incorporación de la componente de
asignación homogénea para todo el
sector público, existe un costo
macroeconómico que debe asumirse en
dos años consecutivos.
Para 1998 se debe considerar un
reajuste sobre el anual (que es de 6%)
igual a un 5,5%. Es decir, se está
entregando un reajuste para el año 1998
igual a 6,5% real, que no es asimilable a
ninguna forma de incremento en
productividad.
Por su parte, en 1999 la economía
debe asumir un reajuste por sobre el
reajuste anual igual a un 0,5% adicional
para todo el sector público, más uno que
fluctuará entre 0% y 3% que se
ponderará
de
acuerdo
a
los
cumplimientos
de
gestión
institucionales, más un 4% para un
tercio del sector, más un 2% para otro
tercio del personal.
Desde ese año en adelante los
costos serán menores, y dependerán del
nivel de inflación, pues las tasas de la
asignación de modernización son fijas e
independientes de la tasa de inflación y
de la evolución de la economía.
7.Otras propuestas.
El sistema
propuesto está estructurado desde abajo
hacia arriba, en el sentido de que busca
perfeccionar el sistema de incentivos de
los trabajadores del sector público,
asumiendo que a nivel de sus puestos de
LIBERTAD Y DESARROLLO
jefatura ello no sería necesario. Es más,
el proyecto asigna a quienes califican el
personal el total de la asignación por
calificaciones (4%), como si todos los
jefes fueran igualmente "buenos".
Desde este punto de vista, uno de
los aspectos no resueltos consiste en
establecer una clara diferencia entre los
cargos de exclusiva confianza del
Presidente, los cuales deben ser
asimilables a un rol más bien político
dentro de la función pública, y
separarlos de la que podríamos
denominar planta técnica. En esta
segunda planta, denominada técnica,
debe
existir
una
función
de
"management" profesional, responsable
de la buena gestión y del éxito
institucional, y por lo tanto su reajuste
de remuneraciones, como su nivel
remuneratorio, debiera estar asociado al
éxito de su gestión, expresado a través
de logros institucionales y objetivos
esperados.
Por su parte, el buen desempeño
de este funcionario público requiere
crecientemente espacios de asignación
de responsabilidades, pero también de
flexibilidad administrativa. Se requiere
lograr una especie de alianza estratégica
entre el jefe de la unidad, quien está
motivado por la vía propuesta al éxito
de su institución, y el personal, para
quien la bonificación de cumplimiento
institucional debe ser atractiva.
Como consecuencia de los
elementos de juicio antes señalados
conviene plantear que el sistema de
estímulos a los incentivos correctos
pueden ser inicialmente centrados en
reajustes diferenciados por nivel de
excelencia, pero que en el tiempo se
requiere avanzar también en estructuras
de plantas más flexibles de tal forma que
las remuneraciones en sí se vinculen a
resultados.
De la misma manera, una buena
administración
requiere
mayor
flexibilidad, sin lo cual los incrementos
en las metas de gestión no serán las
esperadas. Dentro de este proceso se
deberá llegar a incorporar no sólo el
premio a los empleados públicos de
mejor desempeño, sino de la misma
manera se deberá asumir que hay algún
porcentaje de ellos que ameritan ser
reemplazados si su desempeño no
alcanza un mínimo. Sin duda esta
amenaza a la estabilidad laboral genera
rechazo, especialmente
si antes el
Estado no establece la debida separación
de funciones y una administración
técnica
profesional
y
técnica
independiente del gobierno de turno,
liderada
por
administradores
independientes, elegidos por méritos, y
cuya remuneración y permanencia en el
cargo esté enteramente ligada a
resultados institucionales.
8.Evolución de las remuneraciones. La evolución del índice de
remuneraciones del sector público que
sólo incluye los reajustes generales de
remuneraciones presenta, tal como se
muestra en el siguiente cuadro, una
evolución bastante moderada durante el
primer Gobierno de la Concertación,
pero que se torna más agresiva en bajo la
actual administración. De hecho puede
apreciarse que con respecto a 1990, el
nivel promedio de las remuneraciones
del Gobierno se han incrementado en
casi un 20% por sobre la inflación,
habiéndose producido gran parte del
LIBERTAD Y DESARROLLO
39
incremento durante el Gobierno del
Presidente Frei.
Sin embargo, este indicador no es
totalmente
representativo
de
la
evolución real de las remuneraciones
fiscales debido a que se ha producido
una expansión importante del gasto en
remuneraciones a través de reajustes
selectivos. El efecto de estos reajustes
selectivos se puede apreciar en el
siguiente cuadro, donde se muestra la
evolución del gasto en personal entre los
años 1990 y 1997. Estas cifras,
expresadas en moneda de igual poder
adquisitivo, muestran que entre el año
1990 y 1997 el gasto en personal se ha
expandido en un 34,6% real. Esta cifra
recoge el efecto de la mayor expansión
de personal estatal, así como los
mejoramientos sectoriales que se han
asignado por ley especial.
Cuadro Nº 1
Índice Real de remuneraciones del sector público
Base 1990=100
Años
Índice
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
100,00
101,89
103,71
104,96
107,99
111,85
115,51
119,29
Variación
Anual
1,9%
1,8%
1,2%
2,9%
3,6%
3,3%
3,3%
Memorándum:
1.- Considera los siguientes reajustes generales: 1º de diciembre 1990 de 25%, 1º de
diciembre 1991 de 18%, 1º de diciembre 1992 de 14%, 1º de diciembre 1993 de 15%, 1º de
diciembre 1994 de 12,2%, 1º de diciembre 1995 de 11%, 1º de diciembre 1996 de 9,9% y 1º
de diciembre 1997 de 6%.
2.- Supone una variación del Índice de Precios al Consumidor entre diciembre de 1996 e
igual mes de 1997 de 5,9%.
Como puede observarse en el
cuadro anterior, la evolución del gasto
en personal refleja el efecto de los
mejoramiento selectivos, ya que entre
1990 y 1997 el gasto real en personal ha
40
subido en un 76%, mientras que las
remuneraciones reales según el cuadro
Nº 1 han subido en un 19,9% en igual
período; mientras que la cantidad de
funcionarios
públicos
se
ha
LIBERTAD Y DESARROLLO
incrementado en un 17%, lo que nos
permite concluir que existe un 26,4% de
incremento del gasto en personal que no
corresponde a los reajustes generales ni
al incremento de funcionarios públicos,
sino a mejoramientos selectivos.
Efectivamente, entre marzo de
1990 y octubre de 1997 se han
presentado al Congreso cerca de 50
proyectos de ley que tienen directa
incidencia sobre el gasto en personal a
través de asignaciones especiales y
reajustes diferenciados.
Cuadro Nº 2
Gasto en personal
Millones de pesos de 1996
Años
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997 (1)
Variación
Anual
689.996
756.877
832.870
923.679
992.619
1.073.879
1.159.289
1.214.251
Memorándum:
1.- Corresponde al
actualizado para 1997.
9,7%
10,0%
10,9%
7,5%
8,2%
8,0%
4,7%
presupuesto
Ahora bien, muchos de estos
reajustes especiales se han logrado luego
de un especial proceso de "negociación"
entre asociaciones de funcionarios y el
ministro respectivo, sin embargo, es
necesario recordar que los empleados
públicos no pueden formar sindicatos,
no
tienen
derecho
a
negociar
colectivamente, ni menos tienen derecho
a huelga. Por otro lado, disfrutan de
inamovilidad y de una carrera
funcionaria
regulada
por
ley.
Lamentablemente, por la vía de los
hechos y validado por la autoridad, se
ha generado una dinámica en la cual
existe un sindicato único de facto que
negocia con los ministros y que declara
la huelga ilegal si la oferta no le
satisface. No debe sorprendernos por
tanto que nuevamente se anuncien
amenazas de huelga debido a que los
funcionarios públicos no les agradó el
reajuste anunciado por el Ministro de
Hacienda para diciembre próximo de un
6%. La forma cómo el Gobierno enfrente
este tema en el futuro es clave, pues
hasta ahora la señal que se ha entregado
es que se logra mayor remuneración por
la vía de la presión ilegal que por la vía
de un buen desempeño. En estas
condiciones cualquier intento en la
dirección propuesta puede fracasar si no
se controla este factor.
En la medida que el proceso de
modernización siga su curso, y pueda
avanzarse en mayor flexibilización y en
eliminar la inamovilidad laboral, sólo
entonces cabe pensar en incorporar en el
sector público -previas las reformas del
caso- el derecho a huelga y a
negociación colectiva.
LIBERTAD Y DESARROLLO
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