Banco Mundial

Banco Mundial
Notas PREM
MAYO DE 1999
NÚMERO 23
SECTOR PÚBLICO
Cómo utilizar las encuestas para reformar el sector público
El caso de Uganda demuestra que las encuestas bien diseñadas pueden ofrecer a los encargados
de la formulación de políticas la información que necesitan para reasignar fondos y mejorar la
prestación de servicios.
En los países de ingreso bajo, donde es menos probable que puedan aplicarse las fórmulas
habituales en materia de políticas, suelen escasear los datos que pueden aprovecharse para
fundamentar decisiones normativas. Las intervenciones realizadas a partir de una información
insuficiente y, por lo tanto, basadas en suposiciones erróneas pueden no producir los resultados
previstos, a pesar de que se les dedique un volumen considerable de fondos públicos o de
donantes. Por ejemplo, una operación de ajuste que se centre en asignaciones de gastos puede
cumplir los parámetros establecidos pero no tener ningún efecto en la prestación real del
servicio.
Las encuestas de diagnóstico pueden suministrar información vital a los responsables de
la adopción de decisiones cuando las deficiencias institucionales impiden que las corrientes de
información sean más regulares. Las encuestas diseñadas estratégicamente pueden inducir
cambios políticos en la medida en que, al indicar claramente cuáles son los principales puntos
problemáticos, facilitan que los encargados de la formulación de políticas encuentren soluciones.
En la presente nota se resumen dos ejemplos de Uganda en que las encuestas de diagnóstico
demostraron ser particularmente útiles. El primer ejemplo trata del gasto público en salud y
educación y el segundo estudia la administración tributaria desde la perspectiva de las empresas
contribuyentes.
Encuestas relativas a la prestación de servicios
Al evaluar la prestación de servicios, la mayor parte de las encuestas examinan los efectos de las
políticas o intervenciones en las familias y las exigencias y opiniones de éstas sobre la calidad de
los servicios. Estas encuestas no se ocupan de los insumos y los productos desde el punto de
vista de la oferta —como las corrientes de fondos públicos y las tasas de matrícula escolar— que
se dejan para las estadísticas oficiales o los registros administrativos. Los ejemplos de Uganda
demuestran que las encuestas pueden ser, desde el punto de vista de la oferta, un instrumento útil
de control de la prestación de servicios cuando las instituciones desempeñan sus funciones de
forma poco satisfactoria y no hay estadísticas oficiales o éstas son de calidad insuficiente.
En Uganda se pusieron en marcha encuestas de seguimiento de los gastos cuando se
observó que, a pesar de que el gasto público en servicios básicos había aumentado
considerablemente desde finales del decenio de 1980 (aunque a partir de una base reducida),
diversos indicadores oficiales de resultados permanecían estancados. Los programas de ajuste
estructural del Banco Mundial apoyaban específicamente el aumento de los gastos en servicios
básicos y en ellos figuraban disposiciones para proteger las asignaciones presupuestarias
correspondientes. La disparidad más evidente en los indicadores de resultados se observó en el
nivel de matrícula en la enseñanza primaria. Las asignaciones presupuestarias para la enseñanza
primaria casi se habían triplicado en el período comprendido entre 1991 y 1995 y sin embargo,
según los datos oficiales, el nivel de matrícula apenas había aumentado.
Se supuso que ello se debía a que la prestación real del servicio (el producto) era mucho
peor de lo que indicaban las asignaciones presupuestarias porque los fondos públicos (insumos)
no llegaban a los centros a los que estaban destinados. Las razones por las que los centros no
recibían los fondos asignados podían abarcar desde la existencia de varias prioridades en
conflicto a diversos niveles de la administración hasta la corrupción y el uso indebido de fondos
públicos. Para ensayar esta hipótesis, se compararon las asignaciones presupuestarias y los gastos
reales en dos sectores que no dependían de la administración central: la enseñanza primaria y la
atención de la salud. Puesto que en general las cuentas de los gobiernos locales no estaban
disponibles, se llevó a cabo una encuesta sobre el terreno en 19 de los 39 distritos de Uganda,
para las que se eligió al azar una muestra formada por 250 escuelas públicas y 100 centros
públicos de atención de la salud, a fin de reunir datos sobre gastos para el período comprendido
entre 1991 y 1995. La encuesta se diseñó y se llevó a cabo en colaboración con el gobierno de
Uganda, un centro de investigación del país (el Centro de Estudios de Política Económica) y una
empresa independiente de consultoría de Uganda (MSE Consultants).
Conclusiones relativas a la enseñanza primaria
La encuesta sobre el terreno confirmó la hipótesis de que las corrientes de insumos sufrían
graves problemas derivados principalmente de una gestión pública deficiente y de la escasa
obligación de rendir cuentas. En promedio, durante el período comprendido entre 1991 y 1995
llegó a las escuelas menos del 30% de los fondos públicos previstos para gastos no salariales
(Gráfico 1) porque las autoridades de los distritos retenían y utilizaban la mayor parte de los
subsidios por alumno que estaban destinados a las escuelas. Asimismo, sólo se permitía que las
escuelas retuvieran, en el mejor de los casos, una tercera parte de los derechos de matrícula
obligatorios que debían pagar los padres. Los fondos restantes se remitían a las oficinas de
educación de los distritos. La variación también era considerable: el valor de la mediana
correspondiente a los fondos retenidos por las escuelas tanto por concepto de subsidios por
alumno como por concepto de derechos de matrícula era cero.
El seguimiento de los gastos correspondientes a los salarios de los maestros, en
comparación con el de los gastos no salariales, resultó complicado debido a que el gobierno
central no disponía de datos desglosados sobre los salarios públicos. No obstante, parece que los
fondos para salarios llegaban a las escuelas mucho mejor que las asignaciones no salariales,
aunque con un retraso considerable. La única forma sistemática de apropiación indebida de
fondos salariales era la inscripción de maestros "fantasmas" en la nómina. Los esfuerzos
realizados previamente por el gobierno para limpiar la nómina de maestros pueden dar una idea
de la magnitud de la fuga de fondos salariales: en 1993 se eliminó casi el 20% de los profesores
fantasmas de la plantilla.
La encuesta también reveló otros muchos aspectos inesperados del sistema de prestación
de servicios que eran de importancia fundamental para el funcionamiento de los servicios de
educación y atención de la salud y, por lo tanto, para todas las intervenciones en esos sectores.
2
En primer lugar, la encuesta sobre las escuelas reveló que, en el período comprendido entre 1991
y 1995, el nivel de matrícula en la enseñanza primaria, en lugar de haberse estancado como
indicaban los datos oficiales, había aumentado realmente en un 60%. Una discrepancia tan
extraordinaria indica que las estadísticas oficiales no son siempre dignas de confianza.
En segundo lugar, aunque la parte de los gastos de la enseñanza pública que correspondía
al gobierno había ido aumentando, seguían siendo los padres quienes corrían con la mayor parte
de esos gastos, y sus aportaciones de fondos a los gastos de las escuelas podrían haber alcanzado
el 70% en 1991 y el 60% en 1995 (lo que equivale a proporciones del 40% y 20%,
respectivamente, de los valores correspondientes a la mediana de las escuelas). A pesar del
incremento del gasto público, durante el período de la encuesta las contribuciones de los padres
siguieron aumentando en valores reales.
En tercer lugar, la encuesta demostró que los resultados de los centros públicos en
distintos sectores pueden variar considerablemente incluso dentro de un mismo país,
dependiendo del contexto institucional de esos centros y de su régimen de incentivos. En Uganda
las escuelas mantenían registros sistemáticos de las corrientes financieras y de las matrículas. En
cambio, los centros de salud y las administraciones locales (de los distritos) no mantenían buenos
registros.
Conclusiones relativas a la atención primaria de la salud
En la encuesta sobre la atención de la salud se observó que, cuando en las clínicas había registros
de las corrientes de recursos, éstos eran registros en especie, y que normalmente no había
registros relativos a los pacientes hospitalizados o ambulatorios de los centros. Las entrevistas
realizadas en las clínicas demostraron que en la mayor parte de los casos los suministros médicos
llegaban efectivamente a los centros de salud. Esto se debía a que los suministros no se
canalizaban a través de las administraciones locales sino que se distribuían a las unidades de
salud directamente desde el centro. No obstante, en la mayor parte de los casos, el método de
encuesta que había dado buenos resultados en las escuelas no permitió reunir demasiada
información cuantitativa en los centros de salud.
Mediante observaciones, conversaciones con grupos de representantes de los interesados
y otros métodos de investigación cualitativa, los investigadores averiguaron que muchos de los
problemas se originaban en las propias clínicas, donde el personal se quedaba con una buena
parte de los medicamentos y suministros médicos para venderlos. Se estimó que las pérdidas por
este motivo representaban un promedio de casi el 70%. A consecuencia de ello, las personas
pobres, que no podían permitirse adquirir esos productos indebidamente apropiados, con
frecuencia ni siquiera recibían servicios básicos de atención de la salud. Estos resultados indican
que el sistema todavía no ha superado el legado del régimen opresor que gobernó desde el
decenio de 1970 hasta principios del de 1980 y que el personal de atención de la salud (cuyos
salarios eran extraordinariamente bajos) sigue aplicando los mecanismos de supervivencia
utilizados en esa época.
Cambios en las políticas
Aunque muchas conclusiones de la encuesta eran preocupantes, la cuestión tiene un aspecto
positivo. El gobierno, después de que los resultados de la encuesta se publicaran en 1996,
respondió activamente. Un ejemplo es que ahora, para aumentar la transparencia y la obligación
de rendir cuentas, los periódicos más importantes y la radio informan sobre las transferencias
mensuales de fondos públicos a los distritos. Además, la normativa gubernamental requiere que
3
en los tablones de información pública de las escuelas y los centros de los distritos figuren las
transferencias de fondos dedicados a enseñanza primaria, y el Ministerio de Educación vigila que
se cumpla esa norma.
Un sistema de adquisición basado en las escuelas ha sustituido al sistema anterior, en el
que la administración central se encargaba de suministrar los materiales de construcción y de
otro tipo. Actualmente la administración central dispone de datos detallados sobre los gastos por
concepto de salarios de los maestros. El Ministerio de Educación repitió la encuesta sobre las
escuelas en 1998 y observó mejoras considerables en las corrientes de fondos. Por último, se está
procurando —con el apoyo de la Asociación Internacional de Fomento— establecer sistemas
básicos de contabilidad pública que incluyan los distritos. Esta experiencia demuestra que la
información puede ser un poderoso instrumento para el cambio. En el sector de la atención de la
salud, con respecto al cual la encuesta no produjo conclusiones claras en las que los encargados
de la formulación de políticas pudieran basar su actuación, las mejoras en cuanto a la obligación
de rendir cuentas han sido menos evidentes.
Conclusiones relativas a la administración tributaria
Buena parte de los análisis del régimen tributario de los países de ingreso bajo se centra en los
ingresos públicos y en la estructura tributaria formal, y no se ocupan de las realidades
administrativas. Si la gestión del sistema de administración tributaria es injusta e ineficaz puede
crear distorsiones importantes, aunque el propio régimen tributario esté muy bien diseñado.
Suele aducirse que debido a la confidencialidad de la información no es posible evaluar las
prácticas administrativas ni cuantificar la evasión fiscal. La experiencia de Uganda indica lo
contrario.
En 1998 se encuestaron 243 empresas elegidas al azar entre las que operan en Uganda. El
objetivo era obtener información sobre las distintas actividades comerciales de esas empresas.
Esta iniciativa incluía una encuesta de diagnóstico sobre la administración tributaria. Gracias a la
inclusión de preguntas adecuadas en el formulario de la encuesta y las técnicas de entrevista, los
encuestados —a quienes se garantizó plena confidencialidad— se mostraron dispuestos a
suministrar tanto información cualitativa como datos cuantitativos sobre temas delicados, como
los impuestos.
Opiniones de las empresas
La encuesta permitió examinar los cambios en las opiniones de las empresas a lo largo del
tiempo, mediante la utilización de clasificaciones y puntuaciones. Las empresas siguen
considerando que la evasión fiscal es el principal obstáculo para la competencia, como ya se
había observado en una encuesta del mismo tipo realizada en 1994, en la que la evasión fiscal se
consideraba la causa principal de la competencia desleal. No obstante, se han reducido las
puntuaciones que se asignan a las empresas competidoras que practican la evasión fiscal. A pesar
de que las opiniones han mejorado, el nivel de cumplimiento sigue siendo escaso. Las empresas
del sector manufacturero estiman que la mitad de sus competidores obtienen ventajas de la
evasión fiscal. En el sector de la agricultura comercial, al que corresponde la menor proporción
de empresas contribuyentes, se consideraba que sólo el 5% de las empresas competidoras
practicaban la evasión fiscal.
Datos cuantitativos
4
La encuesta también permitió obtener una gran cantidad de información cuantitativa que puede
utilizarse para examinar la medida en que las empresas pueden acceder a exenciones fiscales,
estar en desacuerdo con la autoridad tributaria sobre sus declaraciones fiscales y ser objeto de
inspecciones fiscales. Además, estos datos permiten determinar correlaciones entre las
características de las empresas y las auditorías fiscales, las exenciones y otras cuestiones de ese
tipo. La información cuantitativa también abarca la corrupción en la administración tributaria.
Por ejemplo, entre las empresas que habían sido objeto de inspección, una de cada cuatro
informó que había incurrido en gastos adicionales, como los que representaban los sobornos. Es
interesante observar que las empresas cuyas declaraciones fiscales discrepaban por valores del
100% o superiores de la cantidad que debía corresponderles según la administración tributaria
eran las que declararon que siempre tenían que pagar sobornos a los funcionarios de la
administración tributaria, mientras que las que correspondían a la media de las empresas
encuestadas comunicaron que sólo se les solicitaban sobornos ocasionalmente.
La encuesta también puso de relieve problemas de aplicación relacionados con la
introducción en 1996 del impuesto al valor agregado. En particular, la encuesta ha demostrado
ser de utilidad para evaluar el cumplimiento del pago de ese impuesto y para garantizar que las
prácticas administrativas incorrectas no han encarecido los costos de las actividades comerciales.
Por ejemplo, el 42% de las empresas encuestadas que habían solicitado una devolución del
impuesto a los insumos recibieron la cantidad prevista. Un porcentaje significativo (el 18%) de
las empresas que habían solicitado una desgravación por concepto de impuesto a los insumos no
recibieron ninguna devolución, mientras que las empresas restantes (el 40%) recibieron una
devolución parcial. Además, el período de espera para obtener una devolución parcial o total
puede ser prolongado. Entre las empresas que recibieron por lo menos una devolución parcial,
una proporción superior al 50% debió esperar más de seis semanas para recibirla, mientras que el
10% tuvo que esperar más de seis meses.
La información obtenida gracias a la encuesta sobre empresas puede utilizarse para
ayudar al gobierno de Uganda a resolver problemas de la administración tributaria —incluida la
corrupción— de forma más eficaz. Esta encuesta se terminó hace poco tiempo, y todavía está por
ver cuáles serán sus efectos en la esfera normativa. No obstante, ya resulta evidente que las
cuestiones relacionadas con el régimen tributario han adquirido más importancia en el diálogo
normativo entre el gobierno y el sector privado de Uganda.
Bibliografía adicional
Ablo, Emmanuel y Ritva Reinikka. 1998. "Do Budgets Really Matter? Evidence from Public
Spending on Education and Health in Uganda". Docuemnto de trabajo sobre
investigaciones relativas a políticas de desarrollo No. 1926. Banco Mundial, Washington,
D.C.
Asiimwe, Delius, Francis Mwesigye, Barbara McPake y Pieter Streefland. 1996. "Informal
Health Markets and Formal Health Financing Policy in Uganda." Makerere Institute of
Social Research, Ministerio de Salud (Uganda), London School of Hygiene and Tropical
Medicine y Royal Tropical Institute (Amsterdam).
Chen Duanjie y Ritva Reinikka. De próxima publicación. "Can Taxation Be a Constraint in a
Low Revenue Economy? Evidence from Uganda". Serie de documentos de trabajo de la
Oficina Regional de África. Banco Mundial, Washington, D.C.
República de Uganda. 1998. "Monitoring and Evaluation Accountability and Transparency of
Schools and Districts for UPE Funds". Ministerio de Educación y Deportes, Kampala.
5
Nota redactada por Ritva Reinikka (Economista Principal, Uganda, Macroeconomía 2, Oficina
Regional de África).
Si tiene interés en temas similares le invitamos a participar en el Grupo Temático sobre
gestión del gasto público (póngase en contacto con Vinaya Swaroop, teléfono interno 37688, o
Malcom Holmes, teléfono interno 37189) o en el Grupo Temático sobre política y administración
tributarias (póngase en contacto con Luca Barbone, teléfono interno 32556, o Ronnie Das-Gupta,
teléfono interno 87764), o haga clic en Thematic Groups, en PREMnet.
6
[BOTTOM, PAGE 4]
El propósito de esta serie es presentar un resumen de prácticas recomendadas y conclusiones
importantes en materia de políticas sobre temas relacionados con la Red sobre Reducción de la
Pobreza y Gestión Económica (PREM). Notas PREM se distribuye ampliamente al personal del
Banco y también se publica en el sitio electrónico de la Red (http://prem). Los interesados en
redactar una nota para la serie Notas PREM pueden enviar un mensaje por correo electrónico a
Sarah Nedolast indicando el tema. Para obtener más ejemplares de esta nota los interesados pueden
llamar al Servicio de Asesoría de la Red, al teléfono interno 87736.
Preparado para el personal del Banco Mundial
[LOGO IN ENGLISH, OR:]
PREM Network
Reducción de la Pobreza y Gestión Económica
7
[RIGHT COLUMN, PAGE 1]
Las encuestas de diagnóstico pueden suministrar información vital cuando las deficiencias
institucionales impiden que las corrientes de información sean más regulares
[LEFT COLUMN, PAGE 2]
Las estadísticas oficiales no son siempre dignas de confianza
[RIGHT COLUMN, PAGE 3]
La información puede ser un poderoso instrumento para el cambio
[LEFT COLUMN, PAGE 4]
Los datos de la encuesta permiten determinar correlaciones entre las características de las
empresas y las auditorías fiscales, las exenciones y otras cuestiones de ese tipo
[FOOTER, PAGE 1]
VICEPRESIDENCIA DE ECONOMÍA DEL DESARROLLO Y LA RED SOBRE REDUCCIÓN
DE LA POBREZA Y GESTIÓN ECONÓMICA
8
GRÁFICO 1 SUBSIDIO MEDIO POR ALUMNO EN UGANDA, A PRECIOS DE 1991
Dólares de los Estados Unidos por estudiante
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0
Monto previsto del subsidio
Monto recibido por la escuela (media)
1991
Valor mínimo: 0
Mediana: 0
Valor máximo: 0,8
1992
Valor mínimo: 0
Mediana: 0
Valor máximo: 0,9
1993
Valor mínimo: 0
Mediana: 0
Valor máximo: 1,3
1994
Valor mínimo: 0
Mediana: 0
Valor máximo: 1,3
1995
Valor mínimo: 0
Mediana: 0
Valor máximo: 1,0
Nota: Se utilizó el tipo de cambio de 1991-92 para todos los años. Los valores mínimos, las
medianas y los valores máximos se refieren a los fondos recibidos por las escuelas.
Fuente: Ablo y Reinikka, 1998
9