dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

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DICTAMEN Nº 44
# Nº. 44/1997, de 24 de junio.
Expediente relativo a la consulta sobre oportunidad de enviar a las Cortes de Castilla-La Mancha
un proyecto de Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo en el que se introduzcan las
modificaciones que fueran obligadas por mandato del nuevo texto del Estatuto de Autonomía.
ANTECEDENTES
En la reunión celebrada el veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y siete, el Consejo de
Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha acordó: "Autorizar al Consejero de
Economía y Administraciones Públicas para solicitar dictamen del Consejo Consultivo acerca de
la oportunidad de enviar, una vez que se publique la correspondiente Ley Orgánica de Reforma
del Estatuto de Autonomía, a las Cortes Regionales un proyecto de Ley del Gobierno y del Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha en el que se introducirían las modificaciones que fueran
obligadas por mandato del nuevo texto del Estatuto de Autonomía".
En el momento de acordarse la solicitud del dictamen la Proposición de Ley de Reforma de la Ley
Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, había sido
aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados, aprobándose por el Senado, sin
modificaciones sobre el texto aprobado por el Congreso el 17 de junio de 1997.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
El acuerdo político expresado en la Exposición Motivos de la Ley del Gobierno y del Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha, es razón bastante para que, cumplida la previsión de que el
Estatuto de Autonomía prevea una mayoría reforzada para la aprobación de la Ley del Gobierno y
del Consejo Consultivo, se tramite ante las Cortes Regionales nuevamente dicha Ley,
cumpliéndose con ello el compromiso asumido por las fuerzas políticas representadas en la
Cámara Regional, compromiso que alcanzaba a la reforma del Estatuto de Autonomía con
inclusión en ella del precepto que estableciera la exigencia de mayoría reforzada para la
aprobación de la ley del Gobierno y del Consejo Consultivo.
Además de la razón de conveniencia derivada del cumplimiento del acuerdo político que se
encuentra en la base de la reforma del Estatuto, ha de señalarse que la exigencia de mayoría
reforzada que el Estatuto impone obliga, desde la perspectiva jurídica, a una nueva tramitación,
por cuanto la vigente Ley, ni por las exigencias estatutarias existentes en el momento de su
aprobación, ni por el contenido exigido a la misma por el nuevo texto del Estatuto de Autonomía,
puede ser identificada como la prevista por éste.
Tramitada la vigente Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo como Proposición de Ley y
establecida en la misma el compromiso de los Grupos Parlamentarios proponentes de volver a
aprobarla una vez producida la modificación del Estatuto de Autonomía, y dado el carácter
necesario del acuerdo entre los distintos Grupos Parlamentarios para alcanzar la mayoría que
exige el nuevo texto del Estatuto de Autonomía, resulta conveniente que el nuevo texto de la Ley
del Gobierno pueda surgir de la iniciativa de los grupos políticos con representación en las Cortes
Regionales y no derive de una iniciativa del Consejo de Gobierno.
La previsión del Estatuto de Autonomía contenida en su artículo 13.2 debe entenderse dirigida al
estricto campo del establecimiento y regulación básica de las instituciones de autogobierno que
suponen el Gobierno Regional y el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, aquel en cuanto
órgano de dirección política regional, y éste en cuanto superior órgano consultivo de la Región,
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en términos equivalentes a las previsiones de los artículos 98.4 y 107 de la Constitución, sin
incluir en dicha norma la regulación de los aspectos administrativos de ambas instituciones de
autogobierno.
La dicción literal del nuevo artículo 13 del Estatuto habla de la limitación de los "mandatos" del
Presidente de la Junta, resultando fácil a priori establecer una norma que establezca dicha
limitación por la mera referencia al número de mandatos, esto es de elecciones como Presidente
por la Cámara. Sin embargo, y dado que la duración de éstos no resulta predeterminada, mucho
menos si se considera que la reforma del Estatuto ha introducido además la posibilidad de que el
Presidente de la Junta acuerde la disolución anticipada de la Cámara, de establecerse un número
máximo de elecciones como Presidente de la Junta de Comunidades, aún cuando sea alto, como
medio de limitar la permanencia de éstos en el cargo, la inelegibilidad podría producirse después
de cortos periodos de ejercicio del cargo, por cuanto los mandatos, dependen en su duración del
mantenimiento de la confianza de la Cámara.
Sin embargo con ese mismo número de "mandatos" es posible que la norma limitativa resulte
aplicable sólo después de un muy prolongado ejercicio de dicha función, en el caso que mayorías
estables permitan al Presidente mantenerse en el cargo durante el tiempo máximo de la
legislatura.
Resulta posible, y concorde con la finalidad perseguida, establecer un número máximo de años de
ejercicio del cargo de Presidente de la Junta de Comunidades, y cumplido dicho plazo imponer la
inelegibilidad para tal cargo.
Dicha opción supone que el límite máximo de años de permanencia no se convierte en causa de
cese automático, por lo que, si se mantiene la confianza de la Cámara cuando el elegido alcance
el plazo máximo establecido, dicho plazo podría ser rebasado, de cumplirse éste durante la
legislatura. Ello ciertamente dota al sistema de mayor estabilidad, al no imponer la sustitución del
Presidente mientras éste mantenga la confianza de la que deriva su investidura, sin perjuicio de
su inelegibilidad futura.
Otra opción sería la de establecer un plazo máximo de años en el ejercicio del cargo, transcurrido
el cual se produciría el cese. Se evita con ello tanto que la permanencia efectiva en el cargo
variase en función del momento de las sucesivas reelecciones, como que el uso de los mecanismos
de disolución, de exigencia de responsabilidad política o de la mera dimisión, se realizara con el
objetivo de alargar las posibilidades de permanencia en dicho cargo. De optarse por esta fórmula,
además de la regulación de su funcionamiento, debería recogerse como causa de cese en el
precepto de la futura Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo que recogiera estas.
La vigencia del precepto examinado nunca podrá afectar a las posibilidades de ejercicio de la
Presidencia de la Junta de quienes accedieron a dicho cargo sin que la limitación de mandatos
existiera, pues de otra forma se produciría un efecto retroactivo de una norma restrictiva del
derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos, previsto en el artículo 23.2 de
la Constitución, mucho más cuando tal precepto tendría carácter de "lex singularis", sólo
aplicable al actual Presidente de la Junta de Comunidades.
CONSIDERACIONES
I
Establece el artículo 55 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha que "Podrá recabarse el dictamen del Consejo Consultivo, en
aquellos asuntos, no incluidos en el artículo anterior, que por su especial trascendencia o
repercusión lo requieran".
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Por su parte el artículo 39 de la misma Ley establece que los dictámenes del Consejo Consultivo
"... se fundamentarán en derecho, salvo que la autoridad consultante requiera la valoración de
aspectos de oportunidad o conveniencia".
La solicitud del presente dictamen invoca expresamente el citado artículo 55, versando la
consulta, no sobre un anteproyecto de Ley, en cuyo caso ésta sería preceptiva a tenor de lo
dispuesto en el artículo 54.1 de la citada Ley 8/1995, de 21 de diciembre, sino sobre la oportunidad
de enviar a las Cortes Regionales un proyecto acomodado al nuevo texto del Estatuto de
Autonomía, por lo que de conformidad con lo solicitado se emite el presente dictamen con
carácter de facultativo.
II
Señalaba la exposición de motivos de la vigente Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo de
Castilla-La Mancha que la misma surgía de una propuesta conjunta de las tres fuerzas políticas
representadas en las Cortes de Castilla-La Mancha, comprometiéndose además a volver a tramitar
dicha norma "una vez que el Estatuto de Autonomía haya sido reformado y, en consecuencia, sea
preciso aprobar una Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo por mayoría de tres quintos".
El acuerdo político expresado en dicha Exposición de Motivos es razón bastante para que,
cumplida la previsión de que el Estatuto de Autonomía prevea una mayoría reforzada para la
aprobación de la Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo, se tramite ante las Cortes Regionales
nuevamente dicha Ley, cumpliéndose con ello el compromiso asumido por las fuerzas políticas
representadas en la Cámara Regional, compromiso que alcanzaba a la reforma del Estatuto de
Autonomía con inclusión en ella del precepto que estableciera la exigencia de mayoría reforzada
para la aprobación de la ley del Gobierno y del Consejo Consultivo, como se desprende del propio
texto de la exposición de motivos de la Ley y de la presentación, al tiempo de la Proposición de Ley
del Gobierno y del Consejo Consultivo, de una Proposición de Ley de Reforma del Estatuto de
Autonomía firmada por los portavoces de los tres grupos políticos representados en las Cortes de
Castilla-La Mancha en la que se incluía dicha previsión sobre la Ley del Gobierno y del Consejo
Consultivo, publicadas ambas en el Boletín Oficial de las Cortes de Castilla-La Mancha, IV
Legislatura, número 21, de 12 de diciembre de 1995.
Además de la razón de conveniencia derivada del cumplimiento del acuerdo político que se
encuentra en la base de la reforma del Estatuto, ha de señalarse que la exigencia de mayoría
reforzada que el Estatuto impone obliga, desde la perspectiva jurídica, a una nueva tramitación,
por cuanto la vigente Ley, ni por las exigencias estatutarias existentes en el momento de su
aprobación, ni por el contenido exigido a la misma por el nuevo texto del Estatuto de Autonomía,
puede ser identificada como la prevista por éste.
Aún cuando la vigente Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo se aprobó por asentimiento de
la Cámara (Diario de Sesiones de las Cortes de Castilla-La Mancha. IV Legislatura, número 10),
en el momento de su aprobación el Estatuto de Autonomía, que preveía expresamente dicha
norma, (artículo 13.3.), no exigía una mayoría cualificada para su aprobación. No puede por ello
entenderse cumplida la exigencia contenida en el nuevo texto del Estatuto de Autonomía por la
vigente Ley, ni aún cuando la mayoría alcanzada por ésta supere la exigida por la nueva
redacción del Estatuto.
La exigencia de una mayoría de tres quintos de los miembros del Pleno de las Cortes de CastillaLa Mancha para la aprobación de una Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo tiene desde la
perspectiva del legislador estatutario una razón evidente, que ya se expresaba igualmente en la
Exposición de Motivos de la vigente Ley, "la vocación de estabilidad normativa" de piezas
fundamentales del entramado institucional de la Comunidad Autónoma, que salve a estas de
vaivenes en su regulación producto de mayorías coyunturales o inestables. Pero por otra parte la
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exigencia de mayoría reforzada impone a los actores políticos el acuerdo, tanto mas necesario
cuando se trata de diseñar normativamente las instituciones de autogobierno, acuerdo cuyo
contenido puede derivar de las condiciones que en cada momento sean precisas para la
aprobación de la norma, por lo que habiéndose alterado éstas, no puede afirmarse la validez del
anteriormente alcanzado.
Por otra parte y, como ha de analizarse en posteriores consideraciones, el Estatuto de Autonomía,
en su nueva redacción, impone a la Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo determinados
contenidos no cumplidos en su totalidad por la actualmente vigente, singularmente la limitación
de los mandatos del presidente de la Junta de Comunidades, por lo que resulta necesario la
elaboración de una nueva Ley adaptada a la integridad de las previsiones estatutarias.
A estas razones políticas y jurídicas a de añadirse además la exigencia de adaptar el texto de la
Ley del Gobierno actualmente vigente a las nuevas previsiones del Estatuto de Autonomía,
salvando la contradicciones entre la ley y aquel, producto de las modificaciones operadas en el
texto del Estatuto.
La autorización del Consejo de Gobierno versa sobre la solicitud de dictamen a este Consejo
Consultivo sobre la oportunidad de enviar a las Cortes de Castilla-La Mancha un "proyecto" de
Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo adaptado al nuevo texto del Estatuto de Autonomía.
Resta en consecuencia por pronunciarse sobre la conveniencia de que sea el Consejo de Gobierno
quien adopte la iniciativa legislativa o bien ésta se remita a los grupos con representación en las
Cortes de Castilla-La Mancha.
En este sentido es opinión del Consejo Consultivo que tramitada la vigente Ley del Gobierno y del
Consejo Consultivo como Proposición de Ley y establecida en la misma el compromiso de los
Grupos Parlamentarios proponentes de volver a aprobarla una vez producida la modificación del
Estatuto de Autonomía, y dado el carácter necesario del acuerdo entre los distintos Grupos
Parlamentarios para alcanzar la mayoría que exige el nuevo texto del Estatuto de Autonomía,
resulta conveniente que el nuevo texto de la Ley del Gobierno pueda surgir de la iniciativa de los
grupos políticos con representación en las Cortes Regionales y no derive de una iniciativa del
Consejo de Gobierno.
III
Aun cuando la solicitud de dictamen se refiere tan solo a la oportunidad de remitir a las Cortes
Regionales un nuevo proyecto de Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo adaptado a las
previsiones contenidas en la última reforma del Estatuto de Autonomía, entiende el Consejo
Consultivo que resulta conveniente, una vez afirmada la oportunidad y aún exigencia estatutaria
de dicho proyecto, el análisis de su contenido, fundamentalmente del que puede reputarse como
contenido posible de dicha norma, vista la regulación del nuevo artículo 13.3 del Estatuto de
Autonomía, por cuanto, como ha de verse, no resulta posible cualquier contenido normativo de la
Ley sobre la que se solicita dictamen.
A la vista de lo establecido en el nuevo texto del Estatuto de Autonomía, parece evidente que la
previsión del artículo 13.3 de dicho Estatuto supone un ejercicio cualificado de la competencia de
autoorganización prevista en el artículo 31.1.1ª. del mismo Estatuto.
Como ha señalado la doctrina, la potestad de autoorganización constituye una de las potestades
básicas de cualquier ente autónomo, una verdadera potestad institucional sin la que no puede
explicarse la autonomía, y en éste sentido resulta lógico que la primera de las competencias que se
recogen en el listado del artículo 148 de la Constitución sea precisamente la de "Organización de
sus instituciones de autogobierno".
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Puede en este ámbito distinguirse la potestad de autoorganización, en cuanto capacidad de las
Comunidades Autónomas para dotarse de sus instituciones de autogobierno, para determinar
cuales sean éstas y su regulación básica, y las consecuencias que derivan de la misma en orden a
determinar el régimen jurídico administrativo de los actos emanados de aquellas, o como establece
el artículo 39.3 del nuevo texto del Estatuto de Autonomía "Asimismo, en el ejercicio de la
competencia de organización régimen y funcionamiento prevista en el artículo 31.1.1ª. del
presente Estatuto y, de acuerdo con la legislación del Estado, corresponde a la Comunidad
Autónoma, entre otras materias, el establecimiento del régimen estatutario de sus funcionarios, la
elaboración del procedimiento administrativo derivado de las especialidades de su organización
propia, la regulación de los bienes de dominio público y patrimoniales cuya titularidad
corresponda a la Comunidad Autónoma, y de los contratos y de las concesiones administrativas en
el ámbito de la Comunidad".
Por ello la previsión del Estatuto de Autonomía debe entenderse dirigida al estricto campo del
establecimiento y regulación básica de las instituciones de autogobierno que suponen el Gobierno
Regional y el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, aquel en cuanto órgano de dirección
política regional, y éste en cuanto superior órgano consultivo de la Región, en términos
equivalentes a las previsiones de los artículos 98.4 y 107 de la Constitución, sin incluir en dicha
norma la regulación de los aspectos administrativos de ambas instituciones de autogobierno.
Una estricta interpretación del contenido de la Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo deriva
también del propio carácter democrático, fundamento del Estado, y del ordenamiento jurídico de
la Comunidad Autónoma. Como ha señalado el Tribunal Constitucional a propósito de las Leyes
Orgánicas "Llevadas a su extremo, la concepción formal de la ley orgánica podría producir en el
ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado
gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del
Estado, ya que nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las
mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo
basado en mayorías cualificadas o reforzadas" (Sentencia del Tribunal Constitucional 5/1981, de
13 de febrero, fundamento jurídico 21.a).
Por ello aún cuando los Estatutos de Autonomía, en cuanto norma institucional básica de cada
Comunidad Autónoma, pueden prever supuestos de leyes para los que impongan mayorías
reforzadas, no puede el legislador autonómico ordinario dotarlas de cualquier contenido, y aún
debe ser interpretado restrictivamente el contenido posible de dichas normas por cuanto, como ha
dicho el Tribunal Constitucional ha propósito de las Leyes Orgánicas, "Nuestro constituyente, al
configurar la denominada Ley Orgánica (artículo 81 de la Constitución), lo ha hecho, y así lo ha
interpretado este Tribunal Constitucional de modo restrictivo y excepcional en cuanto excepcional
es también la exigencia de mayoría absoluta y no la simple para su votación y decisión
parlamentaria. Ello supone que sólo habrán de revestir la forma de Ley Orgánica aquellas
materias previstas de manera expresa por el constituyente, sin que el alcance de la interpretación
pueda ser extensivo, al tiempo, que por lo mismo dichas materias deberán recibir una
interpretación restrictiva" (Sentencia del Tribunal Constitucional 160/1987, de 27 de octubre.
Fundamento jurídico 2º.).
Las razones expuestos por el Tribunal Constitucional para justificar una interpretación restrictiva
del contenido de las Leyes Orgánicas resultan plenamente aplicables a las normas autonómicas
para las que los respectivos Estatutos de Autonomía requieran mayorías cualificadas.
En el presente supuesto la identificación del contenido posible de dicha Ley del Gobierno resulta
más simple, por cuanto la voluntad del legislador que adopta la iniciativa de modificación
estatutaria para introducir dicha mayoría cualificada, lo identifica fundamentalmente con la
regulación de la vigente Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo, tal y como expresa la
exposición de motivos de la propia Ley, no siendo por ello casual que en la misma fecha los
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grupos parlamentarios con representación en las Cortes de Castilla-La Mancha formulen la
inicial proposición de Ley de reforma del Estatuto de Autonomía en que ya se contiene la
previsión de una mayoría reforzada para la aprobación de una Ley del Gobierno y del Consejo
Consultivo y la propia Ley reguladora de estos órganos actualmente vigente.
La opción elegida por el legislador regional a la vista del vigente texto de la Ley del Gobierno ha
sido, como expresa su exposición de motivos, que ésta regule "los órganos de autogobierno
regional sin incidir en la regulación del ejercicio de funciones administrativas" que también
competen a los mismos órganos, de forma que la especial rigidez de que se pretendía dotar a la
regulación de dichos órganos, justificada en cuanto normación de las instituciones propias de la
región, no alcance a la actuación administrativa de las mismas, ya que ninguna de las razones
expuestas en la anterior consideración para la exigencia de mayorías reforzadas puede predicarse
de este último sector normativo.
Como igualmente señala la exposición de motivos de la vigente Ley, la regulación debe pues
centrarse en la consideración del Presidente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha
y del Consejo de Gobierno en cuanto órganos que dirigen la acción política y en la mínima
regulación, que se considere necesaria de los órganos directivos de la Administración regional y
de sus órganos de apoyo y asistencia, tendiendo siempre a la separación de sus funciones políticas
de las administrativas que le puedan ser propias.
Es por otra parte el esquema seguido por el Estado en su paralela regulación de el Gobierno y la
Administración del Estado, mediante la aprobación de la Ley de Organización u Funcionamiento
de la Administración General del Estado, (Ley 6/1997, de 14 de abril, publicada en el Boletín
Oficial del Estado de 15 de abril), como norma distinta de la Ley del Gobierno actualmente en
trámite parlamentario (proyecto de Ley del Gobierno publicado en el Boletín Oficial de las Cortes
Generales-Congreso de los Diputados, VI Legislatura número 27-1, de 23 de enero de 1997).
Por lo demás, los únicos contenidos expresamente impuestos por el Estatuto de Autonomía son la
conjunta regulación del Gobierno y del superior órgano consultivo de la Región, como de modo
inequívoco determina el apartado 4 del artículo 13 del nuevo texto del Estatuto de Autonomía, y
que la Ley deberá establecer la limitación de los mandatos del Presidente. Sobre este último
contenido, que expresamente requiere el Estatuto en su nueva redacción, versará la consideración
siguiente.
IV
La previsión del nuevo artículo 13 del Estatuto de Autonomía supone una novedad absoluta en
nuestro derecho en el que ni la Constitución ni ninguno de los Estatutos de Autonomía ha
establecido norma similar limitativa de la posibilidad de elección de Presidente del ejecutivo.
En el modelo de parlamentarismo racionalizado de la Constitución, con el Presidente del poder
ejecutivo dependiente de la confianza parlamentaria, que ha sido reproducido de forma
generalizada en los Estatutos de Autonomía, no parece encajable una limitación de los mandatos
del Presidente del Gobierno, pues la duración del mismo depende en exclusiva de la pervivencia
de la confianza del legislativo. El objetivo de tal limitación, en su forma clásica, no era otro que
eliminar los riesgos derivados de la reiteración de mandatos por el titular del ejecutivo, cuando
éste no se halla sometido a la responsabilidad política ante el legislativo, o ésta solo es posible de
forma muy limitada, ya sea que su nombramiento derive de la elección directa de los ciudadanos,
en los sistemas de absoluta separación de poderes, bien por que elegido por la Cámara ésta no
pueda exigir tal responsabilidad.
El primer modelo, elección directa por los ciudadanos sin responsabilidad política ante el
legislativo, tiene su plasmación más conocida en la Constitución de los Estados Unidos que en
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virtud de la enmienda XXII convirtió la costumbre constitucional de la no reelección para un
tercer mandato en prohibición de elegibilidad. Como ejemplo de constitución en la que la
imposibilidad de exigir la responsabilidad política por el legislativo fundamenta la limitación de
los mandatos del Presidente de la República, baste citar los artículos 54.2 de la Constitución de
Alemania o 30.5 de la Constitución griega.
En ambos casos es la limitada responsabilidad política ante la representación de la soberanía la
que ha justificado el establecimiento de la limitación de mandatos, de forma que se impida que
mediante la apelación directa a un cuerpo electoral favorable se generen modos de ejercicio del
poder ejecutivo que ponga en cuestión, de facto, los propios fundamentos del régimen
democrático.
La novedad de la previsión estatutaria es precisamente el sometimiento a limitación de los
mandatos del titular del ejecutivo, cuando éste se encuentra sometido a la exigencia de
responsabilidad política ante la Cámara de cuya confianza depende su permanencia en el cargo.
Se trata por ello de una medida tendente a imponer una periódica renovación de los dirigentes
políticos, quizás congruente con un sistema de parlamentarismo fuertemente condicionado, en el
que la combinación del sistema político diseñado por el Estatuto de Autonomía y la vigente Ley
Electoral ha producido una acusada preponderancia de la figura del Presidente de la Junta de
Comunidades, como consecuencia de las restricciones a la exigencia de responsabilidad política
(censura constructiva) y las limitaciones a la proporcionalidad del sistema electoral,
preponderancia que podría acentuarse al atribuir al presidente la facultad de disolución
anticipada de las Cortes Regionales, ya que este mecanismo puede actuar tanto como prevención
del cambio de grupo político de los parlamentarios de la mayoría o de indisciplina de ésta, como
de mecanismo para elegir el momento del proceso electoral más propicio para el Presidente.
En todo caso se plantean algunos difíciles problemas de articulación técnica de la previsión
estatutaria, dada la imposibilidad de trasladar los modelos conocidos, pensados para otro tipo de
situaciones, al sistema político establecido en el Estatuto de Autonomía.
La dicción literal del Estatuto habla de la limitación de los "mandatos" del Presidente de la
Junta, resultando fácil a priori establecer una norma que establezca dicha limitación por la mera
referencia al numero de mandatos, esto es de elecciones como Presidente por la Cámara. Sin
embargo, y dado que la duración de éstos no resulta predeterminada, mucho menos si se
considera que la reforma del Estatuto ha introducido además la posibilidad de que el Presidente
de la Junta acuerde la disolución anticipada de la Cámara, de establecerse un número máximo de
elecciones como Presidente de la Junta de Comunidades, aún cuando sea alto, como medio de
limitar la permanencia de éstos en el cargo, la inelegibilidad podría producirse después de cortos
periodos de ejercicio del cargo, por cuanto los mandatos, dependen en su duración del
mantenimiento de la confianza de la Cámara.
Sin embargo con ese mismo número de "mandatos" es posible que la norma limitativa resulte
aplicable sólo después de un muy prolongado ejercicio de dicha función, en el caso que mayorías
estables permitan al Presidente mantenerse en el cargo durante el tiempo máximo de la
legislatura.
Por ello resulta fácil construir hipótesis en las que la aparente finalidad perseguida por el
legislador estatutario quedaría desvirtuada, por lo que resulta conveniente el análisis de otras
opciones de regulación.
Resulta posible, y concorde con la finalidad perseguida, establecer un número máximo de años de
ejercicio del cargo de Presidente de la Junta de Comunidades, y cumplido dicho plazo imponer la
inelegibilidad para tal cargo.
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Dicha opción supone que el límite máximo de años de permanencia no se convierte en causa de
cese automático, por lo que, si se mantiene la confianza de la Cámara cuando el elegido alcance
el plazo máximo establecido, dicho plazo podría ser rebasado, de cumplirse éste durante la
legislatura. Ello ciertamente dota al sistema de mayor estabilidad, al no imponer la sustitución del
Presidente mientras éste mantenga la confianza de la que deriva su investidura, sin perjuicio de
su inelegibilidad futura.
Otra opción sería la de establecer un plazo máximo de años en el ejercicio del cargo, transcurrido
el cual se produciría el cese. Se evita con ello tanto que la permanencia efectiva en el cargo
variase en función del momento de las sucesivas reelecciones, como que el uso de los mecanismos
de disolución, de exigencia de responsabilidad política o de la mera dimisión, se realizara con el
objetivo de alargar las posibilidades de permanencia en dicho cargo. De optarse por esta fórmula,
además de la regulación de su funcionamiento, debería recogerse como causa de cese en el
precepto de la futura Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo que recogiera estas.
En todo caso la regulación que se establezca para dar cumplimiento a la determinación
estatutaria de limitación de los mandatos del Presidente puede buscar fórmulas que combinen
referencias al número de mandatos y su duración, a fin de evitar los efectos no deseables de las
anteriores alternativas y determinar si la imposibilidad del ejercicio del cargo de Presidente de la
Junta se establece de modo irrevocable o ésta decae transcurrido el tiempo, o el número de
mandatos, que se estime prudencial a la vista de la finalidad de la norma.
Debe señalarse, por último, que la vigencia del precepto nunca podrá afectar a las posibilidades
de ejercicio de la Presidencia de la Junta de quienes accedieron a dicho cargo sin que la
limitación de mandatos existiera, pues de otra forma se produciría un efecto retroactivo de una
norma restrictiva del derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos, previsto
en el artículo 23.2 de la Constitución, mucho más cuando tal precepto tendría carácter de "lex
singularis", sólo aplicable al actual Presidente de la Junta de Comunidades.
V
Por cuanto la futura Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo tiene un ámbito normativo
fácilmente identificable con el del vigente texto resulta conveniente un análisis de las
modificaciones que a éste le impone la nueva redacción del Estatuto de Autonomía, al que parece
referirse los términos de la consulta.
Atribuida por el nuevo artículo 22 del Estatuto de Autonomía la facultad al Presidente de la Junta
de disolver anticipadamente las Cortes de Castilla-La Mancha, debería incluirse dicha facultad
entre las atribuidas al Presidente, por el artículo 6 de la Ley del Gobierno, sin que se aprecie la
necesidad de una regulación mas precisa, por cuanto la contenida en el Estatuto de Autonomía
resulta suficiente.
Sería igualmente conveniente establecer como facultad del Presidente la de determinar el número
de los Consejeros y la denominación de su cargo, así como la adscripción a los mismos de las
áreas administrativas en que se divida la Administración Regional, por cuanto desaparece del
nuevo texto del Estatuto las limitaciones que en cuanto a número de miembros del Consejo de
Gobierno establecía el anterior texto estatutario.
El apartado 2 del artículo 12 de la vigente Ley exige que los Vicepresidentes tengan la condición
de diputados, exigencia derivada de idéntica previsión del artículo 15 del Estatuto de Autonomía.
Dicha exigencia ha sido suprimida en la nueva redacción del Estatuto por lo que en consonancia
con ella debería suprimirse la contenida en la Ley del Gobierno.
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Por otra parte la definición del Consejo Consultivo contenida en el artículo 13.4 del nuevo texto
del Estatuto de Autonomía se aparta mínimamente de la establecida en el artículo 38.1 de la
vigente ley del Gobierno y del Consejo Consultivo, eliminando la expresión "en su caso"
contenida en la Ley, que nada añade a la delimitación del alcance de la competencia del Consejo
Consultivo en relación a las Corporaciones Locales, por lo que de conformidad con el nuevo texto
del Estatuto de Autonomía se propone su supresión.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
"Que, en consecuencia de la proyectada modificación del Estatuto de Autonomía resulta
procedente la aprobación por las Cortes de Castilla-La Mancha de la Ley del Gobierno y del
Consejo Consultivo que aquél prevé en su artículo 13.2".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.