STS 5125/2013 - ECLI

Roj: STS 5125/2013 - ECLI:ES:TS:2013:5125
Id Cendoj: 28079130062013100690
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 6
Nº de Recurso: 692/2011
Nº de Resolución:
Procedimiento: RECURSO CASACIÓN
Ponente: ANTONIO JESUS FONSECA-HERRERO RAIMUNDO
Tipo de Resolución: Sentencia
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Octubre de dos mil trece.
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta, del Tribunal Supremo, constituida por los señores al margen
anotados, el presente recurso de casación con el número 692/2011 interpuesto por LA ADMINISTRACION
GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, contra la sentencia nº
750/2010, de 15 de noviembre, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Cataluña en el recurso contencioso administrativo
seguido ante ella con el número 506/2007, en el que se impugnó por la propiedad la Resolución del Ministerio
de Fomento de 30 de julio de 2088 que desestimaba el recurso de alzada interpuesto frente a la dictada el
día 17 de diciembre de 2006 por la Dirección General de Carreteras, en la que se denegó la expropiación
por ministerio de la ley solicitada en tiempo y forma por la propiedad respecto de parte de una finca sita en
la c/ DIRECCION000 nº NUM000 de la URBANIZACIÓN000 , del municipio de Sentmenat (Barcelona),
afectada por el Proyecto "48-B-4170 Autovía B-40, tramo: Viladecavalls-Terrassa". Ha sido parte recurrida
DON Florencio , representado por el Procurador de los Tribunales don Francisco Abajo Abril y defendida por
el Letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Barcelona nº 33362
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO .- La representación procesal de DON Florencio interpuso recurso contenciosoadministrativo contra la Resolución del Ministerio de Fomento de 30 de julio de 2088 que desestimaba el
recurso de alzada interpuesto frente a la dictada el día 17 de diciembre de 2006 por la Dirección General de
Carreteras, en la que se denegó la expropiación por ministerio de la ley.
Incoado y tramitado el correspondiente proceso, fue dictada sentencia el 15 de noviembre de 2010
por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la
Comunidad Autónoma de Cataluña , cuyo Fallo es del siguiente tenor literal:
<< 1º.- Estimar parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo, declarando no ajustadas
a derecho las resoluciones que acuerdan denegar el inicio de la expropiación por ministerio de la Ley,
debiendo proceder en consecuencia a dicho inicio mediante la presentación de la hoja de aprecio ante dicha
Administración.
2º.- No hacer expresa imposición de costas. .>>.
SEGUNDO .- Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de LA ADMINISTRACION
GENERAL DEL ESTADO presentó escrito ante la Sección Segunda de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia la Comunidad Autónoma de Cataluña preparando el recurso
de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de
casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
Ante esta Sala se personó el Sr. Abogado del Estado, en representación que el es propia de la parte
recurrente, haciéndolo por la parte recurrida el Procurador de los Tribunales don Francisco Abajo Abril, en
representación de DON Florencio .
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TERCERO .- La parte recurrente interpuso el anunciado recurso de casación, expresando el único
motivo en que lo funda y suplicando a la Sala que se case la sentencia recurrida y se dicte otra por la que
se desestime el recurso de la instancia.
CUARTO .- Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a
las partes recurridas personadas para que en el plazo de treinta días formalizaran escrito de oposición, lo que
realizó la representación procesal DON Florencio suplicando la desestimación del recurso de casación.
QUINTO .- Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación
y fallo la audiencia el día 15 de octubre de 2013, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las
formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO .- Es objeto de este recurso de casación la sentencia nº 750/201, de 15 de noviembre, dictada
por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la
Comunidad Autónoma de Cataluña en el recurso contencioso administrativo seguido ante ella con el número
506/2007, en el que se impugnó por la propiedad la Resolución del Ministerio de Fomento de 30 de julio de
2088 que desestimaba el recurso de alzada interpuesto frente a la dictada el día 17 de diciembre de 2006 por
la Dirección General de Carreteras, resolución por la que se denegó la expropiación por ministerio de la ley
solicitada en tiempo y forma por la propiedad respecto de parte de una finca sita en la c/ DIRECCION000 nº
NUM000 de la URBANIZACIÓN000 , del municipio de Sentmenat (Barcelona), afectada por el Proyecto "48B-4170 Autovía B- 40, tramo: Viladecavalls-Terrassa".
Las resoluciones administrativas denegaron la procedencia de la expropiación por no haber sido
aprobado aún el proyecto que conllevase la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación.
Además, se afirmaba que aún con el proyecto aprobado sería la Administración la que tendría que decidir
sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos estrictamente indispensables para
el fin de la expropiación, añadiendo, por último, que los proyectos de obra que la parte cita en su recurso no
afectan a la finca de su propiedad ni al municipio donde está ubicada a la fecha de la presentación del recurso.
La sentencia impugnada, estima el recurso con la siguiente argumentación:
<< SEGUNDO .- ... Admitida la competencia sobre la obra que motiva la afección de los terrenos del
recurrente y que la incorporación de dicha afección en el plan de ordenación municipal obedece al estudio
informativo del trazado de la carretera que incluye la determinación de los bienes que pueden quedar afectados
por la misma, no podemos sino estimar las alegaciones realizadas por la recurrente en orden a la estimación
de su pretensión, pues de lo contrario se estaría eludiendo la facultad legal que asiste a la misma de solicitar
la expropiación de terrenos afectados por sistemas urbanísticos.
La expropiación solicitada se refiere a una finca que, según el certificado emitido por el Ayuntamiento
en fecha 21 de febrero de 2007, se encuentra situada en suelo urbano, estando en parte calificada como zona
residencial de ordenación abierta, clave 3.4 y en parte como sistema general viario, clave D, señalándose
respecto de la primera que, conforme a los parámetros de edificación del plan general, la finca no es edificable
y respecto de la segunda que, corresponde a la reserva para el trazado del Cuarto Cinturón e incluye el trazado
de la red viaria y los terrenos de protección de la misma, estando previsto en dicho plan general que este
sistema viario, atraviese la URBANIZACIÓN000 , en la cual se sitúa la finca de la DIRECCION000 nº
NUM000 mediante un túnel.
La solicitud de expropiación por ministerio de la Ley de la presente finca se produce al amparo de
la previsión establecida en el artículo 108 de la Llei 2/2002, d'Urbanisme, en el que se establece que "1.
Transcurridos cinco años desde la entrada en vigor del plan de ordenación urbanística municipal, en caso de
que no disponga de programa de actuación urbanística municipal, o una vez agotado el plazo establecido en
el programa, si no se ha iniciado el procedimiento de expropiación de los terrenos reservados para sistemas
urbanísticos de titularidad pública no incluidos, a efectos de su gestión, en un polígono de actuación urbanística
o en un sector de planeamiento urbanístico, los titulares de los bienes pueden advertir a la administración
competente de su propósito de iniciar el expediente de valoración. Si transcurre un año desde la formulación del
advertencia y la administración no ha dado respuesta alguna, el inicio del expediente de valoración se produce
por ministerio de la ley; a tal efecto, los propietarios pueden presentar la correspondiente hoja de valoración
y, si transcurren tres meses y la administración no la acepta, pueden dirigirse al Jurado de Expropiación de
Cataluña, cuya resolución para fijar la valoración agota la vía administrativa. (...)".
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Se trata que como consecuencia al principio de congruencia del destino del suelo a la calificación dada
por el Plan y el de proporcionalidad del sacrificio de los bienes privados al interés común, pueda promover
el propietario gravado con una carga singular, cual es la inedificabilidad según la calificación urbanística y de
imposible equidistribución, que por ministerio de la Ley quede iniciado el procedimiento expropiatorio que ha de
permitir dar fin a una situación tan antieconómica, cediendo la propiedad afectada mediante la correspondiente
indemnización.
Constituyendo el motivo alegado la procedencia o no del inicio del expediente de expropiación por
ministerio de la Ley, lo que se niega por el Ministerio de Fomento por referir que no ha sido aprobado proyecto
alguno de carreteras que pueda servir de base a la actuación expropiatoria, resulta que, de conformidad
con lo anteriormente manifestado, la previsión de la reserva de los terrenos y la prohibición de edificación
fue incorporada, en el planeamiento urbanístico municipal y ello atendiendo al citado estudio informativo
aprobado que se refiere a la previsión de la autovía derivada del Plan General de Carreteras, lo cual conlleva la
inclusión de la nueva vía en los correspondientes instrumentos de planeamiento, suponiendo dicha previsión,
aun cuando no exista aprobado un proyecto de carreteras, la posibilidad de ejercitar la facultad prevista
de iniciación de la expropiación por ministerio de la ley, al cumplirse los plazos establecidos legalmente,
de los terrenos reservados para sistemas urbanísticos de titularidad pública no incluidos, a efectos de su
gestión, en un polígono de actuación urbanística o en un sector de planeamiento urbanístico, que se establece
como premisa o paradigma de la posibilidad de efectuar la advertencia a que se refiere el art. 108 de la Llei
d'Urbanisme, haciendo en otro caso ilusorio el ejercicio de tal derecho, con el perjuicio añadido de mantener
indefinidamente afectados dichos terrenos sin aprovechamiento alguno a la espera de que se materialicen las
propias determinaciones contenidas en el planeamiento, lo que implica conforme a la anterior argumentación,
la estimación del motivo alegado. >>.
SEGUNDO .- Frente a esta sentencia se alza la Administración General del Estado empleando un
único motivo de casación, que se articula por la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 y
en el que se denuncia infracción del artículo 8 de la Ley 25/1988 de Carreteras y de los artículos 22 , 33
y 75 del Reglamento de Carreteras , todo ello por haberse declarado la procedencia de una expropiación
por ministerio de la ley respecto de unos terrenos -clasificados como suelo urbano- que en el planeamiento
municipal fueron calificados como clave "D" Sistema Viario, como consecuencia de la aprobación definitiva
de un estudio informativo elaborado por la Administración General del Estado para la ejecución de una obra
pública de titularidad propia -carretera- y sin estar aprobado el proyecto de trazado, que es la parte del proyecto
de construcción que contiene la definición concreta de los bienes y derechos afectados.
TERCERO .- El planteamiento del recurso exige concretar cuál sea el momento en que se tiene derecho
a la iniciación del expediente de expropiación por ministerio de la ley, habiendo declarado la sentencia que
basta la mera constitución de la reserva de suelo en el planeamiento urbanístico municipal con base al estudio
informativo de la nueva autovía derivada del Plan General de Carreteras, aun cuando no exista aprobado un
proyecto de carreteras, pues ello conlleva la prohibición de edificación, mientras que en el recurso se viene a
mantener que es precisa la aprobación del proyecto de trazado, que es la parte del proyecto de construcción
que contiene la definición concreta de los bienes y derechos afectados.
Consideramos que asiste razón a la parte recurrente puesto que la previsión en el planeamiento de
una reserva viaria se configura como una mera previsión que tiene por objeto permitir la futura ejecución del
proyecto que se apruebe y seleccionar con mayor seguridad el trazado de la carretera, siendo consecuencia
de un determinado instrumento sectorial que, en este caso, es el estudio informativo a que aluden los artículos
7 y 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , y los artículos 22 y 25 del Real Decreto 1812/1994,
de 2 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, instrumento que (1) tiene
por finalidad, según el artículo 7 de la Ley, << la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera,
a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso. >>,
y (2) debe tener el contenido que precisa el artículo 25 del Reglamento << constará de memoria con sus
anexos, y planos, que comprenderán: a) El objeto del estudio y exposición de las circunstancias que justifiquen
la declaración de interés general de las carreteras y la concepción global de su trazado; b) La definición en
líneas generales, tanto geográficas como funcionales, de todas las opciones de trazado estudiadas; c) El
estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, en los casos en que sea preceptivo el procedimiento
de evaluación de impacto ambiental. En los restantes casos, un análisis ambiental de las alternativas y las
correspondientes medidas correctoras y protectoras necesarias; d) El análisis de las ventajas, inconvenientes
y costes de cada una de las opciones y su repercusión en los diversos aspectos del transporte y en la
ordenación territorial y urbanística, teniendo en cuenta en los costes el de los terrenos, servicios y derechos
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afectados en cada caso, así como los costes ambientales y de siniestralidad; e) La selección de la opción
más recomendable. >>.
Entender lo contrario supondría tanto como admitir que por la simple previsión del planeamiento
urbanístico de una reserva para una infraestructura viaria de carreteras ya no sería necesaria la redacción,
tramitación y aprobación del proyecto sectorial definitivo para su trazado ni la concreción final de los bienes
y derechos realmente afectados por la ejecución de dicho trazado.
Esa previsión en el planeamiento urbanístico municipal de la obra pública que se pretende desarrollar,
que viene impuesta por el artículo 10 de la Ley de Carreteras 25/1988 , no persigue integrar la infraestructura
estatal dentro del urbanismo sino solo asegurarse de que su existencia es tenida en cuenta por el planificador
urbanístico y queda adecuadamente reflejada en el planeamiento, de modo que todos los agentes y sujetos la
conozcan pues, salvo excepciones derivadas del principio de colaboración entre Administraciones Públicas,
que normalmente se concretan en forma de convenios, los terrenos destinados a infraestructuras se excluyen
del modelo de gestión y ejecución de los planes y, muy especialmente, de los mecanismos que permiten su
obtención a través de las técnicas de distribución de beneficios y cargas, lo que tiene su razón de ser en
que su ámbito, salvo excepciones, es supramunicipal e incluso supraautonómico. Esa vinculación entre el
Plan y la obra pública determina que, incluso, el planeamiento no puede introducir previsiones contrarias al
destino de la obra pública, tal y como se contempla en las sentencias del Tribunal Constitucional 204/2002 y
40/1998 , y que las Administraciones urbanísticas carezcan de competencias para expropiar los terrenos de
titularidad privada incluidos en la zona de la carretera prevista, como expresamente reconocen en este caso la
Comunidad Autónoma de Cataluña y el Ayuntamiento de Sentmenat al rechazar su competencia para decidir
sobre la procedencia de la expropiación por ministerio de la ley que les fue presentada.
En definitiva, consideramos que el estudio informativo de una autovía no conlleva grado efectivo de
vinculación alguna sobre los concretos bienes y derechos a expropiar y sobre los que, por tanto, no cabe
hablar de una verdadera y definitiva afección, que se produce realmente con la aprobación del proyecto de
trazado a tenor de lo establecido por el artículo 7 de la Ley 25/1988 . Solo con la aprobación del proyecto
se podrá valorar si la reserva viaria afecta o no a los terrenos del particular interesado, en este caso, a los
terrenos del recurrente que, por ello y pese a lo que pudiera derivar del estudio informativo, pueden quedar
definitivamente excluidos del ámbito de la nueva carretera. Claramente el artículo 8 de la Ley 25/1988 impone
esta conclusión cuando dispone que << 1. La aprobación de los proyectos de carreteras estatales implicará la
declaración de utilidad pública y la necesidad de urgente ocupación de los bienes y adquisición de derechos
correspondientes, a los fines de expropiación, de ocupación temporal o de imposición o modificación de
servidumbres >>, de manera que la expropiación solo es posible una vez que queda fijado definitivamente
el trazado de la carretera.
Este criterio está en clara sintonía con la reiterada doctrina de esta Sala Tercera y sección sexta sobre
cuál sea el momento en que se tenga derecho al inicio de la expropiación por ministerio de la ley en los
supuestos de expropiaciones urbanísticas, de la que es claro ejemplo la sentencia dictada el día 9 de octubre
de 2013 (recurso de casación nº 6794/2010 ), cuando decimos que << hemos de mostrar nuestro rechazo a la
motivación de la Sala de instancia cuando en el fundamento de derecho séptimo, con respecto a la parte de la
finca prevista o calificada en el planeamiento como sistema viario, clave 5, para justificar la solución favorable
a la expropiación por ministerio de la ley expresa que la "... expropiabilidad por ministerio de la ley resulta,
por la misma lógica, de la obligatoriedad de su titularidad pública, mientras la adscripción a viales públicos
se mantenga, y la imposibilidad por ende de todo aprovechamiento lucrativo privado del mismo", y es que la
sola adscripción en el planeamiento de suelo clasificado como urbanizable no programado a sistema viario,
hasta que no se alcanza mediante el planeamiento la concreción de la adscripción que permita determinar
la exclusión del terreno de un ámbito de actuación y consiguiente distribución de beneficios y cargas, no es
posible acudir a la vía de la expropiación por ministerio de la ley, contemplada en el artículo 69 del texto
Refundido de la Ley Sobre el Régimen del Suelo y Ordenación urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976,
de 9 de abril, como una garantía para los propietarios de terrenos que, como literalmente dice el precepto,
"... con arreglo a su calificación urbanística, no sean edificables por sus propietarios, ni hayan de ser objeto
de cesión obligatoria por no resultar posible la justa distribución de los beneficios y cargas en el polígono o
unidad de actuación". En efecto, mientras no se produzca la concreción a la que hemos hecho mención, y es
de advertir que en el supuesto de autos no se ha producido, resulta imposible conocer si se cumple o no el
requisito legal referenciado de no resultar posible la justa distribución de beneficios y cargas. >>.
En resumen, mientras que la reserva para viario no se concrete con la aprobación del proyecto de
trazado, que incluirá la relación de bienes y derecho afectados definitivamente, y que será el momento
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que permita determinar definitivamente la exclusión del terreno de un ámbito de actuación urbanística y
consiguiente distribución de beneficios y cargas, no sería posible acudir a la vía de la expropiación por
ministerio de la ley, calificativo que en modo alguno corresponde a la expropiación para la obra pública que
nos ocupa, que es ajena a servicios o dotaciones cuya ejecución dependa del planificador, circunstancia que
por sí sola y pese a lo admitido por la sala territorial, determinaría la imposibilidad legal de aplicar esa institución
fuera del ámbito estrictamente urbanístico y, más concretamente al que nos ocupa.
CUARTO .- Por todo ello procede la estimación del motivo casacional y del recurso, razón por la que,
de conformidad con el artículo 95.2,d) de la Ley Jurisdiccional , debemos pronunciarnos sobre el pleito de
la instancia en la forma que queda planteado y, siguiendo los argumentos anteriores, procede llegar a su
desestimación por no estar justificada y no ser procedente la expropiación por ministerio de la ley.
QUINTO .- En atención a todo lo expuesto, procede declarar que ha lugar al recurso de casación, que
la sentencia de la Sala Territorial será casada y anulada y que se desestimará el recurso interpuesto en la
instancia, determinando todo ello, en aplicación de los artículos 139.2 y 95.3 de la ley Jurisdiccional , que no
se haga especial imposición en las costas de este recurso y en las de la instancia.
Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español,
nos concede la Constitución.
FALLAMOS
PRIMERO .- HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por la representación procesal LA
ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia nº 750/2010, de 15 de noviembre, dictada
por la sección segunda Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la
Comunidad Autónoma de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo seguido ante ella con el número
506/2007, SENTENCIA QUE CASAMOS Y ANULAMOS.
SEGUNDO .- DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación
procesal de DON Florencio contra la Resolución del Ministerio de Fomento de 30 de julio de 2088 que
desestimaba el recurso de alzada interpuesto frente a la dictada el día 17 de diciembre de 2006 por la Dirección
General de Carreteras, en la que se denegó la expropiación por ministerio de la ley, declarando la conformidad
a derecho de dicha resolución.
TERCERO .- No se hace imposición de las costas del recurso de casación ni del recurso de la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, contra la que no cabe recurso alguno, y que se insertará en la Colección
Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo
día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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