IncluIr para crecer. LA INVERSIóN NACIONAL ENTRE 2004 y 2014

diciembre
2015
Incluir
para crecer.
La inversión
nacional entre
2004 y 2014
NO T A T É CNICA
maría l aura lombardía - carl a domeniconi
ECONOMÍ A
SECRETARÍA DE POLÍTICA ECONÓMICA
Y PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO
ECONOMÍ A
PRESIDENTA
DRA. CRISTINA FERNÁNDEZ DE KIRCHNER
MINISTRO DE ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS
DR. AXEL KICILLOF
SECRETARIO DE POLÍTICA ECONÓMICA
Y PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO
Lic. Emmanuel Antonio Álvarez Agis
SUBSECRETARIO DE PROGRAMACIÓN
MACROECONÓMICA
Lic. Juan Cuattromo
IN C LU IR PA R A C R EC E R
-2-
Incluir para crecer.
La inversión nacional
entre 2004 y 2014
María Laura Lombardía y Carla Domeniconi
1.
INTRODUCCIÓN
E
l objetivo del presente trabajo es realizar un análisis de la Inversión del Estado Nacional en el período
2004-2014, con un enfoque alternativo al clásico por
“finalidad y función”1. Para ello, se analizan cinco categorías que conforman la Inversión Total Nacional: a)
Subsidios, b) Inversión Pública, c)Inversión Social, d)
Servicios de la Deuda y e) Resto de la Inversión.
Esta clasificación busca presentar la inversión con una lógica que permita
dimensionar el objetivo de la política fiscal, visibilizando las distintas formas en que el Estado interviene en la economía, y haciendo hincapié en su
relevancia en el contexto del modelo de crecimiento con inclusión social.
En el marco de la clasificación propuesta, el presente análisis se enfoca,
particularmente, en la Inversión Social y considera como uno de los hitos
de la última década la ampliación del Sistema de Seguridad Social y las
transformaciones en su lógica de acceso.
El informe se estructura de la siguiente manera. En el primer apartado se
realiza una breve caracterización del modelo de crecimiento con inclusión
social y el rol que juega la inversión en este contexto. En la segunda sección
se describe la evolución de la Inversión Total Nacional, así como de sus
diferentes componentes, y se incluye también la mirada desde el enfoque
de las “funciones del gasto público”. El tercer y último apartado hace referencia al proceso de consolidación de un sistema de seguridad social como
el gran legado de la última década.
IN C LU IR PA R A C R EC E R
La inversión total
del Estado más
que se duplicó
entre 2004 y 2014
(de 11,0% a 25,7%
del PIB).
1. Según el Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el
Sector Público Nacional (1999),
la clasificación del gasto público
por finalidad y función es una de
las maneras en que se organizan
las informaciones que se originan
como consecuencia de las transacciones en materias de gasto
que realizan las instituciones públicas. Otras clasificaciones del gasto
son: por ubicación geográfica, por
objeto, por su carácter económico,
por categoría programática y por
fuente de financiamiento
-3-
2.
La inversión del Estado Nacional en el marco del
modelo de crecimiento con inclusión social
La inversión total del Estado más que se duplicó entre 2004 y 2014 (de 11,0% a
25,7% del PIB), impulsada por las políticas de ampliación de derechos (como la
universalización de las jubilaciones, el aumento de los haberes jubilatorios, la Asignación Universal por Hijo (AUH), entre otras), la inversión en infraestructura y los
subsidios a las tarifas, pero sobre todo impulsada por un Estado que retomó el mando de la política económica del país bajo la premisa de incluir para crecer.
La inversión del Estado Nacional (técnicamente denominado “gasto público”)
es uno de los instrumentos de política fiscal más importantes que tiene el Estado para redistribuir ingresos, generar empleo, brindar protección social, avanzar
en infraestructura y proveer servicios públicos. Pero para generar estos efectos,
el Estado debe adquirir centralidad en el manejo de la política económica del
país. El cambio de modelo de desarrollo económico implementado a partir de 2003,
colocó al Estado en un rol preponderante y activo en dirección a generar un crecimiento económico basado en el mercado interno, la reindustrialización del país, la
generación de trabajo digno y la inclusión social como agentes primordiales.
El cambio de modelo de desarrollo económico
implementado
a partir de 2003,
colocó al Estado en un rol
preponderante y
activo.
El modelo de crecimiento con inclusión social se basa en la preeminencia del
consumo de bienes y servicios por parte de los sectores populares, que se traduce en un mayor bienestar y en una mejora de la calidad de vida de las grandes
mayorías; pero que también funciona como motor de la economía del país al estimular la expansión de un mercado interno que, a su vez, demanda una mayor
cantidad y variedad de bienes y servicios, impulsando la actividad económica
y el empleo. De esta manera, el eslabón final de este proceso es el empleo, que
se traduce en una mayor disponibilidad de ingresos por parte de la población.
Sin embargo, ese eslabón “final” se reconvierte y se traduce en un incremento
de la demanda agregada, que da inicio nuevamente a este círculo virtuoso de
crecimiento e inclusión social.
En este marco, la política fiscal del Estado Nacional se transforma en una herramienta clave para el desarrollo. Así, cuando el gasto público va dirigido a construir
o mejorar la infraestructura social (obra pública), esto se traduce, además de en los
beneficios concretos para la comunidad y la actividad económica, en demanda de
mano de obra, es decir, en nuevos puestos de trabajo. En concordancia, bajo este
esquema se denomina al “gasto público”, “inversión del Estado”, porque cada peso
que gasta el Estado en obra pública genera retornos a nivel económico, pero también, a nivel social: más empleo, mejores ingresos, mayores niveles de consumo y
producción y, entonces, más crecimiento económico.
De igual manera, cuando el Estado expande sus políticas de ingreso (como por
ejemplo, mediante la universalización de las jubilaciones y de las asignaciones
familiares, o indirectamente, mediante los subsidios a la energía y al transporte)
en el contexto de un modelo económico basado en el desarrollo del mercado
interno, donde la base del crecimiento está garantizada por el empleo y el consumo de los sectores populares, dicha política de ingresos cumple una doble
función: por un lado, es política social, destinada de manera directa a mejorar la
calidad de vida de la población; pero al mismo tiempo es política económica. De
esta manera, se persigue fundamentalmente un objetivo social ligado al reconocimiento de derechos sociales, pero en la misma medida se persigue un objetivo
macroeconómico, con foco en la creación de puestos de trabajo, el fomento de
IN C LU IR PA R A C R EC E R
-4-
la demanda agregada y el impulso al consumo.
De esta manera, y al ser el empleo el factor fundamental para el crecimiento económico, ha sido clave en la experiencia argentina la reactivación de las
instituciones ligadas al mundo del trabajo, dejadas sin efecto durante el periodo neoliberal: la recuperación de la política de salario mínimo, vital y móvil
(SMVM), así como de las negociaciones paritarias, dan cuenta de un nuevo
esquema de relaciones laborales donde se ha priorizado el poder adquisitivo de
los trabajadores.
Así, mientras que en 2003 se homologaron 380 acuerdos y convenios colectivos de trabajo, en 2014 llegaron a 1.963. Estas cifras se ubican muy por encima
del promedio de 187 negociaciones anuales registradas en la década de los 90
(Palomino et al., 2006). Además, la sanción de la Ley de Ordenamiento Laboral
(N°25.877) dio marcha atrás con la legislación flexibilizadora y promovió la negociación colectiva por actividad (y no por niveles menores, como por ejemplo,
por empresa) (MTEySS, 2010).
la política fiscal del Estado
Nacional se
transforma en
una herramienta clave para el
desarrollo.
Adicionalmente, en 2004 y tras 11 años de inactividad se restableció el Consejo
del Salario, institución que permitió que el salario mínimo aumente paulatinamente, constituyéndose en el salario más altos de América Latina y generando
una presión “hacia arriba” en la discusión salarial, no sólo de los asalariados
registrados, sino también de los no registrados y de los trabajadores por cuenta
propia (Kessler, 2014).
La creación de puestos de trabajo es otro dato sobresaliente del periodo: no
sólo se crearon alrededor de 5 millones de puestos de trabajo, sino que se logró
romper con dos décadas de incremento de la informalidad laboral (MTEySS,
2010), lo que implica un mayor dinamismo relativo del sector formal del mercado de trabajo. De manera conjunta, se llevó a la tasa de desocupación a su
mínimo histórico en casi 30 años, reduciéndose a 5,9% al tercer trimestre de
2015. De igual manera, la subocupación descendió al 8,6% (EPH-INDEC).
De esta forma, en este periodo se verifica una mejora exponencial de los indicadores del mercado de trabajo, pero no sólo en cuanto a la cantidad de personas
que se incorporaron, sino a la calidad de los puestos de trabajo que proliferaron
y que se tradujeron en un mayor número de trabajadores que accedieron a los
derechos de la seguridad social.
El crecimiento de la inversión pública en inclusión social se refleja claramente
en la ampliación del piso de protección social (OIT, 2012) a través de los planes
de inclusión previsional, la movilidad jubilatoria, la AUH, la Asignación por Embarazo,el Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (PROG.R.ES.AR), el
Programa de Crédito Argentino para la Vivienda Única Familiar (PRO.CRE.AR),
entre otras acciones del Estado Nacional.
Gracias a estas acciones, prácticamente se universalizó la cobertura previsional
de los adultos mayores y la gran mayoría de los niños, niñas y adolescentes
tiene algún tipo de cobertura, ya sea a través de asignaciones familiares, AUH o
deducciones en el impuesto a las ganancias.
Sin lugar a dudas, la expansión del Sistema de Seguridad Social es el dato sobresaliente de estos años: no sólo se amplió cuantitativamente, más que triplicando su alcance desde 2002, sino que también se expandió cualitativamente,
al incorporar nuevos colectivos sujetos de derechos, como por ejemplo los es-
IN C LU IR PA R A C R EC E R
-5-
tudiantes, los hijos de trabajadores informales, los cooperativistas, los adultos
mayores que no contaban con los aportes necesarios para poder jubilarse, las
trabajadoras de casas particulares, etc. Hoy las transferencias monetarias del
Sistema de Seguridad Social alcanzan de manera directa a más 16 millones de
argentinos, y de manera indirecta a muchas personas que viven en hogares que
no contaban con ingresos provenientes de la seguridad social.
En la lógica del modelo de crecimiento con inclusión social, la preposición “con”
no es aleatoria: son dos caras de una misma moneda. No existe uno sin la otra,
y de igual manera podría denominarse “modelo de inclusión social con crecimiento”. El énfasis está puesto en la sincronía de ambos procesos: no existe inclusión social sin expansión del mercado interno y generación de empleo, como
no existe crecimiento sin trabajadores con ingresos dignos que puedan hacer
crecer la industria a través del consumo. En este marco, la seguridad social es
condición del crecimiento económico, no es un fenómeno posterior, deseable
pero que llega en una “segunda instancia”, como consecuencia de un supuesto
derrame, sino que contribuye directamente al crecimiento económico del país.
3.
La evolución de la Inversión del Estado Nacional 2004-2014: un enfoque distinto
Gracias a estas
acciones, prácticamente se
universalizó la
cobertura previsional de los
adultos mayores y la gran
mayoría de los
niños, niñas y
adolescentes
tiene algún tipo
de cobertura.
El objetivo en este apartado es realizar un análisis de la Inversión del Estado Nacional en el período 2004-2014, con un enfoque alternativo al clásico por “finalidad y
función”2. La clasificación propuesta en este trabajo presenta la inversión con una
lógica que permite dimensionar el objetivo de la política fiscal, visibilizando las distintas formas en que el Estado interviene en la economía, y haciendo hincapié en su
relevancia en el marco del modelo de crecimiento con inclusión social.
La clasificación de la Inversión Total del Estado Nacional propuesta se divide
en cinco categorías de análisis: a) Subsidios, b) Inversión Pública, c)Inversión
Social, d) Servicios de la Deuda y e) Resto de la Inversión.
La categoría Subsidios procura dar cuenta de la importancia de esta política
desde 2007 y su relevancia en tanto transferencia de ingresos indirecta que
mejora el salario de bolsillo de toda la población, a la vez que cumple un objetivo
de política antiinflacionaria.
La categoría Inversión Pública refiere a los gastos de capital netos de los gastos
de capital realizados en Servicios Sociales. Se incluyen, básicamente, los gastos
de capital asociados a la finalidad Servicios Económicos (esto es, aquellos destinados a mejorar el transporte, la realización de obras energéticas, entre otros).
Este tipo de inversión implica la generación de empleo genuino, pilar fundamental para impulsar el crecimiento con inclusión social.
La categoría Inversión Social, incluye los programas de transferencia monetaria
directa (PTMD) (como por ejemplo la AUH, las jubilaciones y pensiones, las
asignaciones familiares, entre otros) y la Inversión Pública Social (inversión en
infraestructura en Salud, Educación, Vivienda, Agua potable y alcantarillado y
otras áreas sociales). Esta categoría está directamente asociada a la ampliación
de derechos sociales y permite dar cuenta de las modificaciones en el Sistema
de Seguridad Social como eje de las políticas llevadas a cabo desde 2003.
Los Servicios de la deuda comprenden los gastos destinados a atender los intereses y gastos de la deuda pública y se presenta con el fin de abarcar la totalidad
IN C LU IR PA R A C R EC E R
2. Según el Manual de Clasificaciones Presupuestarias
para el Sector Público Nacional (1999), la clasificación del
gasto público por finalidad y
función es una de las maneras
en que se organizan las informaciones que se originan como
consecuencia de las transacciones en materias de gasto
que realizan las instituciones
públicas. Otras clasificaciones
del gasto son: por ubicación
geográfica, por objeto, por su
carácter económico, por categoría programática y por fuente de financiamiento.
-6-
del universo de la Inversión del Estado Nacional. Este gasto no genera impactos
reales en la economía y, por esta razón, entraría estrictamente en la definición
de gasto y no inversión.
Por último, la categoría Resto de la inversión involucra el pago de salarios, otras transferencias corrientes y la compra de insumos para el funcionamiento del Estado.
Al observar el ritmo de crecimiento de la Inversión Total Nacional (Gráfico 1), se
distingue una primera etapa (2004-2006) en la que se verifican fuertes variaciones, con un moderado aumento del ratio Inversión/PIB (de 11,0% a 12,2%).
Entre 2004 y 2006, la inversión se orientó a políticas públicas de reconstrucción económica y social a la salida de la crisis. De hecho, 2004 y 2006 son los
únicos años de la serie en los que el crecimiento de la inversión es inferior al del
PIB nominal. A partir de 2007, comienza una segunda etapa, caracterizada por un
aumento de la Inversión Total que supera en todo el resto de la serie el crecimiento
del PIB. Esto se manifiesta en el aumento de 12 p.p. de la Inversión Total Nacional en
términos del PIB. En esta etapa, predominan los incentivos a la demanda agregada
vía ampliación del sistema de protección social que involucra un fuerte aumento
de los titulares de derecho y de las prestaciones, y mediante subsidios a empresas
proveedoras de servicios públicos para mantener fijas las tarifas.
Hoy las transferencias monetarias del Sistema
de Seguridad Social alcanzan de
manera directa
a más 16 millones
de argentinos.
GRÁFICO 1
Evolución de la Inversión Total Nacional y del
Producto Interno Bruto, 2004-2014
En porcentaje del PIB y variación interanual
Fuente: Dirección de Análisis de Política Fiscal y de Ingresos.
60%
30%
50%
26%
51% 25%
22%
45%
40%
36%
35%
30%
14%
12%
20%
21%
12%
27%
25%
22%
15%
18%
18%
19%
20%
34%
37%
30%
20%
32%
28%
25%
30%
28%
25%
23%
10%
20%
10%
15%
5%
10%
0%
0%
2005
2006
2007
2008
Inversión Total (var i.a.) - eje izq.
2009
2010
PIB (var i.a.) - eje izq.
2011
2012
2013
2014
Inversión Total (en % PIB) - eje dcho.
Al analizar la Inversión Total Nacional por categoría (Gráfico 2), se evidencia
que las que tuvieron un aumento importante en términos del PIB son Inversión
Social (+ 6,7 p.p.), Subsidios (+ 3,7 p.p.) e Inversión Pública (+ 2,4 p.p.); mientras que los Servicios de la Deuda y el Resto de la Inversión sólo aumentaron
0,9 p.p. cada una. A su vez, Inversión Social es la categoría que más contribuye
al aumento de la inversión a lo largo de toda la serie y, cada vez que la inversión
IN C LU IR PA R A C R EC E R
-7-
tuvo un crecimiento moderado, se debió principalmente a la caída o al no aumento del gasto en Servicios de la Deuda.
Esto evidencia cómo la política fiscal se dirigió a las áreas que generan impactos en la economía real, convalidando un crecimiento económico genuino caracterizado por la creación de empleo y la ampliación del sistema de
protección social, realizado, en parte, con los recursos liberados por la política de desendeudamiento.
GRÁFICO 2
Inversión Total Nacional por categoría, 2004-2014
En % del PIB
Fuente: Dirección de Análisis de Política Fiscal y de Ingresos.
La clasificación
propuesta en este
trabajo presenta
la inversión con
una lógica que
permite dimensionar el objetivo
de la política
fiscal.
30%
25,7%
25%
2,8%
22,0%
19,5%
20%
17,7%
15,0%
15%
13,8%
12,4%
11,0%
10%
1,9%
1,1%
2,4%
1,9%
0,2%
12,2%
1,7%
1,8%
1,7%
1,5%
0,4%
1,0%
2,3%
1,7%
1,8%
1,7%
1,8%
0%
7,2%
7,2%
7,3%
0,7%
0,8%
1,2%
2004
2005
2006
Inversión Pública
2,5%
2,3%
1,8%
1,3%
2,1%
2,8%
2,4%
1,7%
2,0%
2,7%
1,3%
8,3%
8,6%
1,1%
1,2%
2007
2008
Inversión Social
3,8%
3,1%
2,7%
1,8%
13,9%
13,2%
10,5%
11,0%
12,0%
1,4%
1,7%
1,6%
1,5%
1,7%
2009
2010
2011
2012
2013
10,4%
5%
18,1%
20,3%
Subsidios
Servicios de la Deuda
3,1%
2014
Resto
3.1 Subsidios: política de ingresos indirecta
La política de subsidios a sectores económicos tiene el objetivo de fijar un ancla
antiinflacionaria a la vez que abarata el costo de los servicios públicos, lo que la
constituye como una política de transferencia indirecta.
Es importante destacar que, dada su función antiinflacionaria, la política de subsidios tiene un impacto que no se circunscribe a los sectores vulnerables, sino
que repercute en los ingresos de toda la sociedad. Esto significa que, en términos generales, no es una política progresiva dado que la transferencia no aumenta conforme disminuyen los ingresos. Sin embargo, se han realizado esfuerzos desde el Estado Nacional para otorgar progresividad, por ejemplo a través
de la quita de los subsidios en zonas de alto poder adquisitivo. Otra iniciativa en
dirección a reestructurar el sistema de subsidios para otorgarle mayor progresividad fue la posibilidad de renunciar de manera voluntaria a los subsidios3. A su
vez, a través del sistema SUBE (Sistema Único de Boleto Electrónico) se realizan
IN C LU IR PA R A C R EC E R
3. Sin embargo, estas políticas,
que requieren de un fuerte consenso social para garantizar su
éxito, no fueron acompañadas
por actores sociales clave, y
por ello no tuvieron el impacto
esperado.
-8-
descuentos automáticos en las tarifas de jubilados y pensionados, personal del
trabajo doméstico, titulares de derecho de la asignación universal por hijo, por
embarazo y del PROG.R.ES.AR.
En términos de incidencia, la política de subsidios es el segundo factor explicativo del incremento de la Inversión Total Nacional, fundamentalmente a partir
de 2007 cuando más que duplica su participación en términos del PIB respecto
de 2006 (de 0,4% a 1,0%). Previo a dicho año, los subsidios representaron, en
promedio, 0,3% del PIB y se concentraron en Energía y Transporte. A partir de
2007, cobran impulso y se mantiene la importancia relativa de estos sectores,a
la vez que se agregan otros como Agua potable, Agricultura y ganadería y Comercio y otros servicios.
la política de
subsidios es el
segundo factor
explicativo del
incremento de la
Inversión Total
Nacional.
GRÁFICO 3
Subsidios por sector económico, 2004-2014
En porcentaje del PIB
Fuente: Dirección de Análisis de Política Fiscal y de Ingresos.
3,8%
4,0%
3,5%
3,1%
3,0%
2,8%
0,1%
0,04%
1,2%
1,1%
2,7%
2,5%
2,1%
2,0%
1,8%
1,8%
0,3%
0,2%
0,6%
0,7%
1,5%
1,0%
1,0%
0,1%
0,2%
0,1%
0,1%
2004
2005
0,2%
Agua Potable
0,4%
0,3%
0,2%
0,2%
0,5%
2006
2007
Energía
0,9%
0,8%
0,02%
0,03%
2008
Transporte
2009
0,9%
0,9%
2,8%
2,1%
0,1%
0,5%
0,0%
0,2%
0,9%
1,5%
1,5%
0,04%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
2010
2011
2012
2013
2014
1,1%
Agricultura y Ganadería
Comercio y Otros Servicios
En el caso de los subsidios a la energía, los mismos representan el 73,8% del total
de subsidios en 2014 y se incrementaron, entre puntas, 2,7 p.p. en términos del PIB.
Fundamentalmente involucran las transferencias a la Compañía Administradora del
Mercado Mayorista Eléctrico S.A. (CAMMESA), destinadas a la provisión de energía eléctrica, y las transferencias a Energía Argentina S.A. (ENARSA) destinadas al
abastecimiento de energía gasífera. Estas empresas totalizan un 2,5% del PIB en
2014 y representan el 65,9% del total de subsidios. Además, a partir de 2013 comienza a implementarse el programa Plan Gas, que facilita y promueve la explotación y exploración de hidrocarburos con el fin de reducir la brecha entre el consumo
y la producción de gas.
Respecto al sector Transporte, en 2014 representan 24,5% de los subsidios y en
términos del PIB, se incrementan 0,9 p.p. entre puntas, con un pico en 2011 cuando
alcanzan el 1,2% del PIB. Al interior de este sector, los subsidios al transporte automotor (60,3% del total de subsidios al Transporte), y en particular los destinados
IN C LU IR PA R A C R EC E R
-9-
a empresas de colectivos del área metropolitana de Buenos Aires, son los más importantes (46% del total de subsidios al transporte). Le siguen en importancia los
subsidios al transporte ferroviario (29,7% del total de subsidios a este sector) y,
finalmente, el transporte aerocomercial (10,0% del total de subsidios al sector). En
el caso de los subsidios al transporte ferroviario, las empresas que recibieron más
transferencias son el Ferrocarril General Belgrano S.A. y Operadora Ferroviaria S.E.
Esta última se creó en 2008 para garantizar un servicio de calidad para todo el país
y se encarga de la gestión de líneas urbanas de pasajeros y de servicios de larga distancia. En el caso del transporte aerocomercial, los subsidios se dirigen a Aerolíneas
Argentinas, aerolínea de bandera estatizada en 2009, momento a partir del cual
comenzó a otorgar un servicio federal.
Entre 2007 y 2011
se destacan los
subsidios al sector Agricultura
y ganadería.
Entre 2007 y 2011 se destacan los subsidios al sector Agricultura y ganadería,que
consisten en subsidios al consumo interno a través de los industriales y operadores
que vendan en el mercado interno productos derivados del trigo, maíz, girasol y
soja. Estos subsidios fueron implementados ante el fuerte incremento de los valores
internacionales de granos y oleaginosas.
Finalmente, el sector Agua Potable está compuesto por los fondos destinados a
Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA), destinados a cubrir su déficit operativo. Estas partidas resultan marginales en el universo de subsidios.
3.2 Inversión Pública: generaciónde empleo y
mejora de la calidad de vida de la población
A partir de 2003, la inversión en infraestructura se constituyó como un importante impulsor
de la Inversión Total Nacional y fue un pilar fundamental en la generación de empleo, al mismo tiempo que contribuyó a mejorar la calidad de vida de la población y la conectividad de
todo el país a partir de la fuerte inversión en energía, transporte y comunicaciones4.
En términos del PIB, la Inversión Pública aumentó 1,5 p.p. al pasar de 0,7% en 2004 a
2,2% en 20145. Como se evidencia en el Gráfico 4, es la inversión en la finalidad Servicios Económicos la principal impulsora de este crecimiento. Allí se concentra la inversión en Transporte, Energía y Comunicaciones, que representan en 2014, 1,7% del PIB.
GRÁFICO 4
Inversión Pública por finalidad, 2004-2014
En porcentaje del PIB
Fuente: Dirección de Análisis de Política Fiscal y de Ingresos.
2,5%
2,2%
2,0%
1,7%
1,7%
1,6%
1,5%
1,4%
1,2%
1,0%
1,1%
1,2%
1,2%
1,0%
0,7%
1,1%
0,6%
1,8%
1,2%
0,8%
0,5%
1,1%
1,5%
1,4%
1,1%
1,1%
0,8%
0,3%
0,5%
0,4%
0,3%
0,3%
0,4%
2012
2013
2014
4. En este apartado no se tiene
en cuenta la Inversión Pública
Social dado que será abordada
en la sección correspondiente a
Inversión Social.
5. No se tiene en cuenta el
pago a REPSOL en 2014 de
$40.002,5 para no distorsionar la serie.
0,0%
2004
2005
2006
2007
Administración Gubernamental
IN C LU IR PA R A C R EC E R
2008
2009
2010
2011
Servicios de Defensa y Seguridad
Servicios Económicos
- 10 -
La Inversión Pública en Servicios Económicos aumentó de 0,6% del PIB a 1,8%
entre 2004 y 2014. Las principales inversiones en infraestructura se realizaron
en Energía, Combustibles y Minería, Transporte y Comunicaciones.
Según se observa en el Gráfico 5, en el caso de Energía, Combustibles y Minería,
la Inversión Pública pasó de representar 0,2% del PIB a 1,0%, impulsada principalmente por obras energéticas; acciones para ampliar las redes eléctricas de
alta tensión; acciones en la Cuenca Matanza-Riachuelo que procuran mejorar la
calidad de vida de la población, recomponer el ambiente y prevenir futuros daños; y transferencias a empresas que realizan acciones para mejorar la provisión
de energía en todo el país.
En términos del
PIB, la Inversión
Pública aumentó 1,5 p.p. al pasar
de 0,7% en 2004 a
2,2% en 2014
En el caso de la inversión en Transporte, la misma pasó de 0,3% del PIB a 0,6%
e involucró importantes obras de infraestructura. En materia vial, la extensión de
autovías y autopistas en más de 1.780 kilómetros y la pavimentación de 5.500 kilómetros. En el caso del transporte ferroviario, el objetivo primordial fue la recuperación de los ferrocarriles, que habían sido desmantelados en la década del ’90,
dejando muchos pueblos del interior del país aislados. Durante los últimos 12 años
se reconstruyó el tendido ferroviario para transporte de pasajeros y de carga, a nivel
urbano y nacional, con inversión en obras de renovación y electrificación de vías,
señalamiento y optimización de centros de trasbordo, entre otras.
Por último, la inversión en Comunicaciones cobra dinamismo a partir de 2010 cuando se triplica en términos del PIB, fundamentalmente por las transferencias a ARSAT, que brinda servicios de telecomunicaciones a través de una combinación de
infraestructuras terrestres, aéreas y espaciales. En dicho año comenzó a implementarse la Red Federal de Fibra Óptica, el Centro Nacional de Datos y la plataforma
tecnológica del Sistema Argentino de Televisión Digital, que transmite señales de
televisión digital abierta y gratuita a todo el país. En 2014, se lanzó el AR-SAT 1,
satélite que fue realizado con gran cantidad de componentes nacionales y que consolida la soberanía espacial y el desarrollo industrial argentino.
GRÁFICO 5
Inversión Pública en Servicios Económicos,2004-2014
En porcentaje del PIB
Fuente: Dirección de Análisis de Política Fiscal y de Ingresos.
2,0%
1,8%
1,8%
1,6%
1,4%
1,4%
1,1%
1,2%
1,2%
1,1%
1,1%
1,2%
1,1%
1,0%
1,0%
0,6%
0,6%
0,4%
0,7%
0,8%
0,8%
0,6%
0,4%
0,6%
0,7%
0,7%
0,1%
0,3%
0,4%
0,3%
2005
2006
2007
0,4%
0,7%
0,1%
0,6%
0,7%
0,3%
0,2%
0,6%
0,3%
0,1%
0,4%
0,3%
2010
2011
0,1%
0,2%
0,4%
0,4%
2012
2013
1,0%
0,0%
2004
Energía, Combustibles y Minería
Ecología y Medio Ambiente
Comercio, Turismo y Otros Servicios
IN C LU IR PA R A C R EC E R
2008
2009
Comunicaciones
Agricultura
Seguros y Finanzas
2014
Transporte
Industria
- 11 -
3.3 Inversión Social: más ingresos y mejor
infraestructura social
La Inversión Social refiere, por un lado, a la Inversión Pública Social (gasto de
capital destinado a funciones sociales, como por ejemplo la construcción de
escuelas y hospitales) y, por otro lado, a la inversión asociada a las políticas de
transferencias monetarias (como por ejemplo, las jubilaciones y pensiones, la
AUH, el PROG.R.ES.AR, etc.).
La Inversión Social muestra desde 2004 un fuerte aumento atribuible a la ampliación del Sistema de Seguridad Social, junto con las mejoras en las prestaciones y a la inversión en educación, salud, vivienda, ciencia y técnica, entre otras.
Esta categoría se constituyó, sin lugar a dudas, en un eje fundamental de las
políticas económicas impulsadas desde el Estado.
La Inversión
Social muestra
desde 2004 un
fuerte aumento
atribuible a la
ampliación del
Sistema de Seguridad Social.
Desde 2006, la Inversión Social muestra variaciones por encima de la oscilación del PIB nominal. De hecho, durante esta etapa se verifica que en los momentos de merma de la actividad económica, la Inversión Social aumenta, lo
que la configura como una herramienta contracíclica fundamental. El año en el
que más fuerte se verifica esta tendencia es en 2009, cuando en el contexto de
la fuerte crisis internacional se llevaron a cabo políticas públicas de protección
social y mantenimiento del empleo.
GRÁFICO 6
Inversión Social y Producto Interno Bruto
Variación porcentual interanual
Fuente: Dirección de Análisis de Política Fiscal y de Ingresos.
50%
44,8%
45%
40%
35,9%
35%
33,2%
24,9%
27,4%
25%
20%
27,1%
20,8%
30,2%
29,9%
28,9%
30%
36,7%
33,3%
28,3%
29,5%
27,7%
25,0%
23,2%
20,5%
19,6%
15%
10%
9,9%
5%
0%
2005
2006
2007
2008
2009
Inversión Social
2010
2011
2012
2013
2014
PIB
Otra forma de analizar la Inversión Social es por función, o sea, según la naturaleza
de los servicios que las instituciones públicas brindan a la comunidad y sus objetivos
de política pública. La función con mayor participación y crecimiento desde 2004
es Seguridad Social, que duplica su peso en términos del PIB, y es la que concentra
IN C LU IR PA R A C R EC E R
- 12 -
la mayor proporción de PTMD. Le sigue en orden de importancia Educación y Cultura, la cual aumenta principalmente por el impulso dado a la educación superior,
a la implementación del Conectar-Igualdad y por la fuerte inversión en refacción y
construcción de escuelas y universidades. En función de esto, la inversión en Educación y Cultura duplicó su peso entre puntas, con un pico máximo en 2014 de 1,6%.
Por otra parte, las funciones Vivienda y urbanismo y Agua potable y alcantarillado
muestran variaciones superiores al 400% en términos del PIB, impulsadas por la
inversión en infraestructura y construcción de viviendas. En el caso de la primera, el
mayor aumento se observa en 2013 producto de la implementación del PRO.CRE.
AR., iniciativa que otorga créditos hipotecarios para la construcción, adquisición,
ampliación, terminación y refacción de viviendas.
En el caso de Salud, pese a que su gestión se encuentra en cabeza de los niveles
de gobierno subnacionales, fueron muchas las iniciativas que contribuyeron a su
aumento (de 0,5% en 2004 a 0,9% del PIB en 2014): el Programa SUMAR6, la
ampliación del calendario de vacunación y la inversión en equipamiento y refacción
hospitales, entre otras.
La función con
mayor participación y crecimiento desde 2004 es
Seguridad Social,
que duplica su
peso en términos
del PIB.
La inversión en Ciencia y Técnica tampoco pasó desapercibida durante la década
bajo análisis. A partir de la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva en 2007, la inversión en términos del PIB aumentó más del 80%.
Esta área volvió a ser considerada como un pilar fundamental para lograr el desarrollo económico y su importancia se plasma en el financiamiento para proyectos
productivos y científicos, la mayor cantidad de investigadores, la repatriación de
científicos residentes en el exterior a través del Programa Raíces, el desarrollo de un
plan estratégico de ciencia, la realización de Tecnópolis, junto a destacados descubrimientos y desarrollos nacionales.
Por último, la inversión en Trabajo es la única que pierde importancia en términos del PIB
(de 0,7% en 2004 a 0,1% en 2014). Esto se explica por el hecho de que las políticas de
empleo fueron fundamentales a la salida de la crisis de 2001, que llevó a la tasa de desempleo al máximo histórico de 21,5%7. Sin embargo, en 2006 su peso en términos del
PIB ya era la mitad, producto de la recuperación de la actividad económica y del empleo.
GRÁFICO 7
Inversión Social por función, 2003-2014
En porcentaje del PIB
Fuente: Dirección de Análisis de Política Fiscal y de Ingresos.
16%
14%
13,2%
12,0%
12%
10,4%
10,5%
8,3%
6%
7,2%
7,2%
7,3%
0,73%
0,6%
0,39%
1,0%
0,8%
0,8%
4%
4,6%
4,4%
4,5%
0,3%
1,1%
8,6%
1,2%
0,3%
0,34%
1,5%
0,3%
0,6%
0,37%
1,6%
1,4%
10%
8%
11,0%
13,9%
1,2%
1,4%
1,0%
8,6%
9,2%
9,6%
7,0%
7,3%
7,6%
0,4%
0,5%
0,5%
0,7%
0,5%
0,6%
0,4%
0,7%
0,4%
0,7%
0,4%
0,8%
0,4%
0,9%
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
5,5%
5,8%
2%
0%
0,3%
0,5%
0,3%
0,4%
0,3%
0,4%
0,3%
0,5%
2004
2005
2006
2007
Salud
Promoción y Asistencia Social
Seguridad Social
Educación y Cultura
Ciencia y Técnica
Trabajo
Vivienda y Urbanismo
Agua Potable y Alcantarillado
IN C LU IR PA R A C R EC E R
6. El Plan SUMAR surgen en 2012
como una ampliación del Plan
NACER. Esta iniciativa brinda
cobertura a la población materno-infantil, niños/as y adolescentes de 6 a 19 años y a las mujeres y
hombres hasta los 64 años que no
tienen obra social.
7. EPH Puntual – Total aglomerados urbanos, Mayo 2002.
- 13 -
Es al analizar por tipo de Inversión Social (Gráfico 8) que se verifica que las políticas de
transferencia monetaria directa (PTMD) tuvieron un rol fundamental a partir de 2004 y,
en particular, a partir de 2009. La Inversión Social aumentó 6,7 p.p. del PIB entre 2004
y 2014 (de 7,2% del PIB a 13,9%), impulsada principalmente por las PTMD, cuya importancia prácticamente se duplicó al pasar de 4,8% del PIB a 9,0% (+4,2 p.p.). De hecho,
en 2009 explican más de la mitad del mayor aumento de la serie (+1,8 p.p).
Por otro lado, la Inversión Pública Social también muestra dinamismo en esta etapa al
pasar de 0,3% del PIB a 1,2%. Esta inversión involucra la construcción de escuelas, hospitales, viviendas y cloacas, entre otras. El mayor aumento se registra en 2013 producto
de la puesta en marcha del PRO.CRE.AR. para la construcción y adquisición de viviendas.
Por último, la categoría “Resto” incluye todo la inversión en personal, bienes de consumo, servicios no personales y transferencias corrientes que se realizan en Educación, Cultura, Ciencia y técnica, Salud, Promoción y asistencia social, Seguridad social, Trabajo, Vivienda y Agua potable. La mitad de las transferencias se concentran
en Educación y Cultura y se destacan las realizadas a las Universidades Nacionales
(38,9% de las transferencias totales), que totalizan 53 de las cuales 16 fueron creadas durante los últimos 12 años, convirtiendo a la educación universitaria en motor
de movilidad social ascendente.
El mayor aumento se registra en
2013 producto
de la puesta en
marcha del PRO.
CRE.AR. para la
construcción y
adquisición de
viviendas.
GRÁFICO 8
Inversión Social total por tipo de inversión,2003-2014
En porcentaje del PIB
Fuente: Dirección de Análisis de Política Fiscal y de Ingresos.
16%
13,9%
14%
13,2%
12,0%
12%
10,4%
10,5%
6%
7,2%
7,2%
7,3%
2,1%
2,1%
2,1%
0,3%
0,6%
0,7%
8,3%
8,6%
2,2%
2,3%
0,6%
0,6%
2,9%
3,1%
0,8%
0,7%
6,7%
6,8%
2009
2010
4%
2%
3,5%
3,7%
3,3%
10%
8%
11,0%
4,8%
4,4%
4,5%
2004
2005
2006
5,4%
5,7%
2007
2008
PTMD
Inversión Pública Social
3,1%
1,1%
1,2%
0,7%
0,8%
7,1%
8,0%
8,7%
9,0%
2013
2014
0%
2011
2012
Resto
3.4 Inversión Pública Social8
La Inversión Pública Social abarca toda la inversión que mejore la calidad de vida de
la población, tanto en lo que refiere a la provisión de servicios públicos como a los
programas que involucran construcción y refacción de escuelas y hospitales, construcción de viviendas, bienes de capital para investigación y educación, entre otras.
IN C LU IR PA R A C R EC E R
8. Los datos de logros físicos
pertenecen a la Secretaría de
Obras Públicas (Ministerio de
Planificación Federal e Inversión
Pública) y ANSES.
- 14 -
Desde 2004, este tipo de inversión se cuadruplicó en términos del PIB, al pasar de
0,3% en 2004 a 1,2% en 2014. Las funciones que muestran mayor crecimiento son
Vivienda y Urbanismo, Educación y Cultura, Agua Potable y Alcantarillado y Ciencia
y Técnica, lo que demuestra una dirección de la política económica hacia áreas prioritarias para el desarrollo económico y social.
GRÁFICO 9
Inversión Pública Social por función, 2004-2014
En porcentaje del PIB
Fuente: Dirección de Análisis de Política de Ingresos.
1,4%
1,2%
1,2%
1,1%
1,0%
0,8%
0,7%
0,6%
0,6%
0,4%
0,3%
0,0%
0,4%
0,05%
0,1%
0,0%
0,03%
0,0%
0,1%
2004
2005
0,6%
0,1%
0,1%
0,4%
0,2%
0,1%
0,6%
0,2%
0,1%
0,3%
0,0%
0,1%
0,0%
0,0%
0,1%
0,0%
0,0%
0,1%
0,0%
2006
2007
2008
Salud
Educación y Cultura
Vivienda y Urbanismo
0,7%
0,2%
0,7%
0,1%
0,4%
0,3%
0,2%
0,8%
0,8%
0,3%
0,3%
0,2%
0,24%
0,0%
0,0%
0,0%
2012
2013
2014
0,2%
0,1%
0,1%
2009
2010
2011
Promoción y Asistencia Social
Ciencia y Técnica
Agua Potable y Alcantarillado
0,1%
0,1%
0,1%
0,6%
0,4%
0,1%
0,2%
0,0%
0,1%
0,2%
0,1%
0,0%
0,1%
0,25%
Las funciones
que muestran
mayor crecimiento son Vivienda y
Urbanismo, Educación y Cultura, Agua Potable
y Alcantarillado y Ciencia y
Técnica.
0,1%
Seguridad Social
Trabajo
En el caso de Vivienda y Urbanismo, el aumento entre puntas es de 0,5 p.p. en términos del PIB. La política de vivienda tiene como ejes de acción la construcción y
mejoramiento de viviendas, urbanización de villas y mejoramientos barriales, autoconstrucción de viviendas e infraestructura comunitaria. Los mayores aumentos se
registran en 2005 (+0,3 p.p.) con la puesta en marcha de los Programas Federales de
Vivienda; y en 2013, año en que comienza a implementarse el PRO.CRE.AR. Producto
de estas políticas, se otorgó, por un lado, la oportunidad de acceder a una vivienda
digna a 5 millones de argentinos con las más de 893 mil soluciones habitacionales y
las 257 mil que se encuentran en proceso. Por su parte, el PRO.CRE.AR., que otorga
créditos para construcción, ampliación, terminación y refacción de viviendas, puso
en marcha 200.468 viviendas en todo el país.
La educación también es un pilar fundamental para lograr el crecimiento con inclusión social. El Estado Nacional mantiene diferentes líneas de acción tendientes a
reforzar la inversión en infraestructura escolar y universitaria en todo el país, a pesar
de que los edificios escolares son jurisdicción de los gobiernos provinciales y del
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Bs. As. En este sentido, la Inversión Pública en
Educación y Cultura aumentó más del 600% en términos del PIB. Esta inversión se
dirige fundamentalmente a la construcción y refacción de escuelas y a la adquisición
de netbooks del programa Conectar-Igualdad. Desde 2003, se construyeron más de
2.066 escuelas en todo el país y aún hay 615 en proceso. Además, a través del Programa de Apoyo para el Desarrollo de la Infraestructura Universitaria, se realizaron
más de 230 obras y 46 se encuentran en ejecución en 38 Universidades Nacionales,
IN C LU IR PA R A C R EC E R
- 15 -
incluida la creación de 16 universidades nacionales con la consecuente inversión que
conlleva acondicionar los edificios para lograr que toda la población acceda a estudios superiores de calidad. Por su parte, desde 2010, a través del Conectar-Igualdad
se entregaron más de 5,3 millones de netbooks a estudiantes de escuelas públicas
secundarias, contribuyendo al achicamiento de la brecha digital. Por otro lado, la
inversión en Cultura se plasma en la construcción, restauración y puesta en valor de
edificios históricos nacionales.
En el caso de la Salud, sucede algo similar a la educación, dado que su gestión es
responsabilidad de los gobiernos sub-nacionales. A pesar de ello, el Estado Nacional
aumentó sustancialmente la inversión en hospitales, con más de 125 obras en hospitales y centros de salud y la adquisición de equipamiento.
En lo que refiere a la inversión en Agua Potable y Alcantarillado, la misma aumentó casi 4
veces lo que implicó que 9 millones de argentinos accedieran al servicio de agua potable
y cloacas gracias a las más de 2.500 obras estructurales y de expansión.
Por último, la Ciencia y Técnica se convierte en los últimos años en un eje estratégico
para la política de desarrollo, hecho 0que se evidencia en la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva en 2007. A partir de dicho año,
comienza el Plan de Obras para la Ciencia y la Tecnología, más de 45.000 metros
cuadrados construidos y otras 19 obras en proceso. Se destaca, además, el actual
Polo Científico Tecnológico.
De esta forma, a través de la inversión en infraestructura social se cumple con el objetivo de lograr una sociedad más igualitaria y con una mejor calidad de vida, a través
de la intervención directa y planificada del Estado Nacional en sectores estratégicos
para un desarrollo económico inclusivo y de largo plazo.
3.5 Programas de transferencia monetaria directa9
Los PTMD representan un segmento muy importante en el universo de la inversión social, manteniendo una participación cercana a los dos tercios a lo largo de
la década bajo análisis. En 2004 los PTMD representan 4,8% del PIB, y en 2014
duplican su participación (9,1%).
Tanto la Inversión Social Nacional como la inversión en políticas de transferencia monetaria muestran una dinámica de crecimiento más acelerada a partir de
2007, cuando se registra el pleno impacto del Plan de Inclusión Previsional10
(2005). A su vez, en 2009 se presenta otro gran avance debido al impacto de
la Movilidad Jubilatoria11 (2008), la implementación de la AUH, del programa
Ingreso Social con Trabajo (Argentina Trabaja) y el impulso al Programa de Recuperación Productiva (REPRO). Estas políticas se aplicaron como estrategia de
política económica contracíclica en el contexto de la crisis económica mundial,
reconfirmando las bases de un modelo basado en el crecimiento de la demanda
agregada y el mercado interno y, además, rompiendo con las clásicas “recetas”
de ajuste fiscal en momentos de desaceleración del crecimiento.
IN C LU IR PA R A C R EC E R
desde 2010, a
través del Conectar-Igualdad
se entregaron
más de 5,3 millones de netbooks
a estudiantes de
escuelas públicas secundarias,
contribuyendo
al achicamiento de la brecha
digital.
9. Para una descripción de las
características de los principales programas de transferencias
monetarias, sus modificaciones
y su evolución, se recomienda la
lectura del siguiente documento
de trabajo: Lombardía, M. L. y
Rodriguez, K. (2015).
10. El Plan de Inclusión Previsional, comúnmente conocido
como “moratoria previsional”,
se sanciona a través de la ley N°
25.995 y es complementada con
la Ley N° 24.476 (Decreto PEN N°
1454/05). En 2014, se abre una
nueva moratoria previsional, especialmente destinada a incluir en
el sistema jubilatorio a los sectores
de menores ingresos. La novedad
de esta moratoria con respecto a
la moratoria anterior es que el valor de la cuota se actualiza por la
movilidad jubilatoria.
11. La Ley N° 26.417 de Movilidad Jubilatoria establece dos
incrementos anuales en los meses de marzo y Septiembre. Su
cálculo se basa en la evolución
de los ingresos tributarios previsionales y de los salarios.
- 16 -
GRÁFICO 10
Inversión social nacional e inversión en programas
de transferencias monetarias, 2004-2014
En porcentaje del PIB
Fuente: Dirección de Análisis de Política de Ingresos.
16%
13,9%
14%
13,2%
12,0%
12%
10,4%
10,5%
11,0%
10%
8,3%
8%
6%
7,2%
4,8%
7,2%
8,6%
7,3%
4,4%
4,4%
2005
2006
5,4%
5,6%
2007
2008
8,8%
9,1%
2013
2014
8,0%
6,6%
6,7%
2009
2010
Otro factor
que explica el
incremento en
la inversión en
jubilaciones y
pensiones es la
Ley de Movilidad
Jubilatoria.
7,1%
4%
2%
0%
2004
Inversión Social
2011
2012
Inversión en programas de transferencias monetarias
La inversión en programas de transferencia monetaria tiene componentes de tipo contributivo, semi-contributivo y no contributivo. La primera categoría refiere a la inversión en
jubilaciones, pensiones y asignaciones familiares formales (AA.FF), la segunda se refiere
específicamente a la inversión en jubilaciones por moratoria y la tercera a la inversión en
iniciativas que no se financian con aportes a la seguridad social.
Como se observa en el Gráfico 11, las jubilaciones y pensiones representan, en promedio para la serie bajo análisis, dos terceras partes de la inversión en PTMD y duplican su participación entre 2004 y 2014, al pasar de 3,4% a 6,7% del PIB. Este
crecimiento de la importancia de las jubilaciones y pensiones se debe principalmente a la política de inclusión desplegada desde el Estado a través de las moratorias
previsionales (que lograron incorporar a más de 3 millones de jubilados) y la vuelta
al régimen de reparto, público y solidario12, con absoluto control estatal de los fondos
de la ANSES. Otro factor que explica el incremento en la inversión en jubilaciones
y pensiones es la Ley de Movilidad Jubilatoria, que les garantiza a los jubilados y
pensionados dos incrementos por año en sus haberes y que redundó en una mejora
sustancial de los ingresos de este grupo.
Además del incremento de la inversión en jubilaciones y pensiones (+3,3 p.p.), se
destaca el correspondiente a las Pensiones no Contributivas (PNC) que pasan del
0,2% del PIB al 1,1%, quintuplicando su importancia e incorporando a más de 1 millón
de nuevos sujetos de derechos. Esta incorporación fue posible debido al cambio en
el mecanismo de acceso al derecho que se establece en 2003: acorde con la idea de
“derecho”, se eliminan los “cupos” (que hacían que la cantidad de PNC se mantuvieran estáticas por años, paralizando esta política social) y se otorgan PNC a todas las
personas que cumplan con los requisitos. Además, los titulares de derecho de estas
pensiones acceden a la cobertura de salud a través del programa “Incluir Salud” y los
montos de las prestaciones se actualizan vía movilidad jubilatoria.
IN C LU IR PA R A C R EC E R
12. Ley N° 26.425 de creación
del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA).
- 17 -
En el contexto de la crisis internacional, el Gobierno Nacional avanzó con un conjunto de iniciativas que protegieron el ingreso disponible de los sectores populares y, a
través de su efecto multiplicador sobre el resto de la economía, neutralizaron en gran
medida las consecuencias negativas de las restricciones externas. La implementación de la AUH, que data de fines de 2009, registra su impacto a partir de 2010,
con la incorporación de 3,5 millones de niños, niñas y adolescentes13 a la seguridad
social, y con una inversión asociada equivalente a 0,5% del PIB, valor similar al que
registran las asignaciones familiares contributivas, destinadas a los hijos e hijas de
los trabajadores formales14. Por el contrario, el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJJHD) y el Plan Familias por la Inclusión Social son iniciativas que perdieron
relevancia debido al cambio en el contexto económico y en la perspectiva que adopta la política social.
En 2014, se registran los máximos valores de la serie, tanto en términos de inversión
social como de sujetos de derecho: 9,1% del PIB y 16,5 millones de personas15. En este
año también se implementa el Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina
(PROG.R.ES.AR.) que en su primer año incorporó a más de 600 mil jóvenes16.
Este esquema es consecuencia, por un lado, del incremento exponencial de la cantidad de sujetos de derecho que se incorporan a las iniciativas a lo largo de la década
y, por el otro, al dinamismo creciente que mostraron los valores de las prestaciones,
dadas su permanente actualización. Las personas cubiertas por los principales programas de transferencias de ingresos se duplicaron: mientras que en 2004 alcanzaban a 8,3 millones, en 2014 ascienden a 16,6 millones (+100%). Este crecimiento
está asociado fundamentalmente a la inclusión social vía moratoria previsional y a
la implementación de la AUH. El dinamismo de las PNC también aportó nuevos titulares de derecho, y los programas del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social (MTEySS) (como el Seguro de Capacitación y Empleo –SCyE–, el Plan Jóvenes
con Más y Mejor Trabajo –PJMMT– y el Programa de Recuperación Productiva –REPRO–), junto con las iniciativas del Ministerio de Desarrollo Social como el Argentina
Trabaja y el Ellas Hacen, sumaron nuevos destinatarios, aunque en menor medida.
En 2014, se registran los máximos valores de
la serie, tanto
en términos de
inversión social como de
sujetos de derecho: 9,1% del PIB
y 16,5 millones
de personas.
GRÁFICO 11
Inversión en PTMD, por programa, 2004-2014
13. En su gran mayoría se trata
de niños, niñas y adolescentes
cuyos padres trabajan en empleos no registrados.
En porcentaje del PIB
Fuente: Dirección de Análisis de Política de Ingresos.
10%
8,8%
9%
8%
6,6%
7%
6%
5%
4%
5,4%
4,8%
0,6%
0,2%
0,4%
3%
2%
3,4%
4,4%
4,4%
0,5%
0,2%
0,5%
0,3%
0,2%
0,5%
0,2%
0,3%
0,5%
0,5%
0,1%
0,4%
0,6%
0,7%
0,4%
0,6%
0,6%
7,1%
0,4%
0,6%
4,4%
5,1%
5,0%
0,5%
8,0%
0,5%
0,4%
1,0%
1,1%
0,8%
0,5%
0,6%
6,6%
6,7%
0,5%
0,6%
6,1%
4,3%
3,1%
5,6%
6,7%
9,1%
5,3%
3,3%
1%
0%
2004
2005
2006
2007
Jubilaciones y Pensiones - ANSES
Argentina Trabaja + Ellas Hacen
Seguro de Desempleo + SCyE
IN C LU IR PA R A C R EC E R
2008
2009
2010
Asignaciones Familiares Contributivas
Plan Familias por la Inclusión Social
PJyJHD
2011
2012
2013
2014
14. En julio de 2015 se aprobó la
norma mediante la cual las asignaciones familiares formales, la
AUH y la Asignación por Embarazo(contempladas en la Ley
N° 24.714) serán actualizables
de acuerdo a la Ley de Movilidad
Jubilatoria (Ley N° 26.417).
15. Se trata estrictamente de “prestaciones” dado que, en algunos
pocos casos, el titular de derecho
podría duplicar un beneficio.
16. A fines de 2015, esta iniciativa se acerca al millón de jóvenes
sujetos de derecho.
Pensiones no Contributivas
AUH + AUE
Progresar
- 18 -
GRÁFICO 12
Prestaciones de los PTMD, por programa, 2004-2014
En millones de prestaciones
Fuente: Dirección de Análisis de Política Fiscal y de Ingresos.
18,0
15,8
16,0
14,5
14,6
14,3
14,0
12,0
11,0
10,0
10,0
8,3
8,0
6,0
4,0
2,0
1,8
9,9
1,6
1,5
0,4
0,5
1,1
4,5
3,5
3,6
3,5
3,7
1,3
1,5
4,4
4,1
3,4
0,7
0,9
1,0
1,2
1,3
4,1
4,0
3,7
3,4
3,3
4,9
5,2
5,4
5,5
5,6
5,9
6,09
4,5
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
0,6
4,2
0,4
11,3
11,8
16,5
0,7
4,2
2,5
3,1
3,1
3,3
2004
2005
2006
la recuperación
del empleo, y particularmente del
empleo de calidad, garantizó
el acceso a los
beneficios de la
seguridad social
a un número
cada vez mayor
de familias.
0,0
Jubilaciones y Pensiones
Pensiones no Contributivas
Plan Familias por la Inclusión Social
Progresar
4.
AAFF por hijo (contributiva)
Argentina Trabaja + Ellas Hacen
AUH + AUE
Seguro de Desempleo + SCyE + JMyMT + Repro
Los programas de transferencias monetarias y el
camino hacia la consolidación de un sistema de seguridad social: el gran legado de la última década
La inclusión social no debe entenderse meramente en términos de consumo. Si
bien en un sistema capitalista el poder acceder a los bienes y servicios ofrecidos
por el mercado forma parte ineludible del ejercicio de los derechos sociales, el
proceso de inclusión social iniciado a partir de 2003 se cristalizó, especialmente, en la ampliación del sistema de seguridad social y en la modificación de su
lógica de funcionamiento, a favor de uno más inclusivo y acorde a la realidad
actual del mercado de trabajo.
En este sentido, la recuperación del empleo, y particularmente del empleo de
calidad, garantizó el acceso a los beneficios de la seguridad social a un número cada vez mayor de familias, reanudando el vínculo de los trabajadores con
el sistema de prestaciones sociales “bienestaristas” que caracterizó históricamente a la protección social en Argentina17. Sin embargo, y pese a que los niveles de informalidad laboral decayeron fuertemente a lo largo de estos años,
la persistencia de un mercado de trabajo segmentado, en el que dos terceras
partes de los asalariados acceden a negociaciones paritarias, estabilidad laboral, oportunidades de avance, sindicalización y seguridad social, y donde el resto de los asalariados queda relegado a puestos de trabajo que se caracterizan
generalmente por tener salarios bajos, inestabilidad, sin posibilidades de sindicalización ni seguridad social, dando lugar a una clase trabajadora de “segunda
calidad” (Neffa, 2008), pone en evidencia las limitaciones del sistema de seguridad social para garantizar los derechos de todos los trabajadores (Lombardía
y Rodríguez, 2015).
IN C LU IR PA R A C R EC E R
17. Para más información acerca de la conformación del estado de bienestar en la Argentina, ver Golbert L. (2010).
- 19 -
Ante esta realidad, a lo largo de la última década los programas de transferencias de ingresos fueron adoptando diferentes características, mucho más acordes a la idea de derechos sociales que a la lógica asistencialista del “plan social”,
cubriendo a poblaciones heterogéneas y logrando traspasar la clásica distinción
entre políticas contributivas y no contributivas. Vale remarcar que la meta siempre ha sido lograr el pleno empleo a través del trabajo registrado. Sin embargo,
dado que dicho objetivo se verificó como improbable en el corto plazo, se tomó
la decisión de garantizar los derechos sociales de todos los trabajadores a través de la modificación de la condición básica de acceso a la seguridad social:
ya no sería únicamente el trabajo formal la puerta de acceso a los beneficios
sociales. En este sentido, lo que se observa es el pasaje de un esquema restrictivo de protección social (seguridad social para trabajadores formales, por un
lado, y planes sociales para desocupados y familias vulnerables, por el otro), a
un Sistemade Seguridad Social Integral que amplía y garantiza los derechos de
los trabajadores, más allá del tipo de inserción laboral. La premisa fundamental
que subyace a este nuevo sistema es que la falta de aportes a la seguridad social
se debe, en general, a la falta de compromiso por parte de los empleadores, que
tienden a considerar dichos aportes como un “costo” que hay que reducir. En
este sentido, se entiende que los trabajadores que no cuentan con aportes al
Sistema de Seguridad Social no decidieron por sí mismos “no aportar” sino que
fueron sometidos a una decisión en la que no participaron. La responsabilidad
recae, entonces, en los empleadores que no registran a los trabajadores y, a su
vez, en el Estado que, en algunas ocasiones, muestra dificultades para controlar,
hacer cumplir (y, en todo caso, sancionar por no cumplir) la normativa vigente.
se entiende que
los trabajadores que no cuentan con aportes
al Sistema de Seguridad Social
no decidieron
por sí mismos
“no aportar”
sino que fueron
sometidos a
una decisión en
la que no
participaron.
El cambio de paradigma en la política social se verifica no sólo en términos de
inversión social sino también en el uso de nuevas nociones: conceptos como
“plan social”, “beneficiarios”, “asistencialismo” y “focalización” perdieron terreno. Por el contrario, desde el Estado se potencia una nueva concepción de la política social, donde predominan acciones que promueven la idea de “derechos”,
“sujetos de derecho”, “inclusión social”, “políticas universales”. Pero además se
modificó el destinatario de la política social: el neoliberalismo identificó como
destinatario exclusivo a la población más vulnerable y limitó al Estado a un rol
subsidiario, de mínima intervención en lo social y en lo económico; esta visión
se contrapone con lo sucedido en los últimos doce años, en los que el Estado asumió un rol protagónico en la ampliación de las fronteras del Sistema de Seguridad
Social en favor de los sectores populares y con un objetivo mucho más amplio que
el de “asistir” a la población más pobre. En este sentido, la AUH no es un plan social,
es un derecho establecido por ley que se incorpora al sistema de seguridad social,
y lo extiende hacia los hijos/as de los trabajadores/as que no contaban con protección social por estar desocupados o trabajando en la informalidad.
El pasaje de la idea de “plan social”, o de “asistencia/ayuda social”, al “derecho
social” se verifica en la inexistencia de “cupos” o “vacantes” en el acceso a las
prestaciones sociales. Todo aquel que cumple con los requisitos de acceso, que,
en términos generales, consisten meramente en no estar incluido en el sistema
contributivo, se transforma en sujeto de derecho. En este sentido, son políticas
con una clara perspectiva universalista. Adicionalmente, en estos años la figura
del “intermediario” que intercede entre el sujeto de derecho y el Estado dejó de
tener un peso relevante. Los nuevos derechos (AUH, PROG.R.ES.AR, jubilaciones, etc.) se tramitan exclusivamente en la ANSES y de manera personal, y el
acceso a la prestación monetaria está bancarizado. Se debe reconocer que, justamente, gran parte de la legitimidad social con la que cuenta la AUH se debe
a que echó por tierra prácticas clientelares enquistadas por décadas e instituyó
un derecho sin intermediarios.
IN C LU IR PA R A C R EC E R
- 20 -
Otra de las nuevas características de la política social es que los derechos sociales no tienen una “duración” tras la cual se dan de baja, tal y como sucedía
con la mayoría de las prestaciones sociales que caracterizaban el viejo esquema
integrado por planes sociales. Ahora la prestación se interrumpe únicamente
cuando el individuo o la familia logra una inserción formal en el mercado de
trabajo, pasando de esta manera a percibir la transferencia monetaria desde el
subsistema contributivo. En ciertos casos, como la AUH, el no cumplimiento de
las condicionalidades en salud y/o educación es motivo de interrupción, pero
esto es porque quien recibe la transferencia es la madre (o el padre, o el adulto
responsable) y la certificación es la forma que el Estado encuentra para garantizar la satisfacción de esos derechos básicos de niños, niñas y adolescentes.
Sin lugar a dudas, una de las características destacadas de las políticas sociales
en la última década está relacionada con el estatus legal que éstas han adquirido. La mayoría de los programas de transferencia monetaria directa no se reducen meramente a programas sociales discrecionales, intercambiables por otros
con facilidad, sino que se trata de derechos institucionalizados por ley18, lo que
acota el margen de discrecionalidad fiscal a la hora de evaluar la continuidad (o
no) de estas políticas. A su vez, se pasó de un esquema discrecional en cuanto
al monto de las prestaciones, a uno que garantiza la vigencia del impacto de las
prestaciones y brinda previsibilidad a las familias. La actualización de los montos de las jubilaciones y pensiones a través de la ley de movilidad jubilatoriafue
el exitoso antecedente al que le sucedieron las asignaciones familiares y la AUH
(hasta ese entonces se actualizaban discrecionalmente) y, en caso de aprobarse la denominada “Ley de juventudes”19, el PROG.R.ES.AR. De esta manera, la
institucionalización por ley, tanto de las políticas, como de la actualización del
monto de las prestaciones, acota el margen de discrecionalidad a la hora de
priorizar decisiones de inversión social, otorgando una “sana” rigidez al gasto
público, que prioriza objetivos de inclusión social.
5.
la institucionalización por ley,
tanto de las políticas, como de
la actualización
del monto de
las prestaciones,
acota el margen
de discrecionalidad a la hora de
priorizar decisiones de inversión
social.
REFLEXIONES FINALES
El importante aumento de la Inversión del Estado Nacional entre 2004 y 2014
da cuenta del rol relevante que toma la política fiscal en un modelo de crecimiento con inclusión social, en tanto cumple una doble función: la de la inclusión social y la de dinamizar la economía.
Fundamentalmente, en esta etapa toman protagonismo la inversión pública
como herramienta para mejorar la calidad de vida de la población; la política de
subsidios, que es concebida como una transferencia de ingresos indirecta que
mejora el ingreso disponible de toda la población; y, principalmente, la inversión
social en infraestructura y en programas de transferencia monetaria directa.
En este sentido, el reconocimiento de derechos a los sectores que fueron
postergados durante la etapa neoliberal fue consolidando paulatinamente
un Sistema de Seguridad Social más amplio y acorde a la realidad del mercado de trabajo actual, si bien el acento siempre estuvo puesto en la generación de trabajo digno (y formal).
A su vez, se avanzó en la sanción de leyes que le otorgaron una mayor institucionalidad y legitimidad a las prestaciones de la seguridad social y le otorgaron
una mayor rigidez a la inversión social en políticas que favorecen de manera
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18. La AUH modifica el sistema de Asignaciones Familiares formales al incorporarle
un subsistema no contributivo
a través del Decreto 1602/09
que modifica la Ley N° 24.174
de Asignaciones Familiares.
19. El proyecto de ley que instaura el Régimen de Promoción de las Juventudes establece que el PROG.R.ES.AR se
actualizará con el mismo índice de movilidad y frecuencia
que las jubilaciones y la AUH.
- 21 -
directa a los sectores populares.
Como desafío, se plantea la necesidad de continuar en el camino de la ampliación de derechos para los sectores que no cuentan con las prestaciones sociales
asociadas a la seguridad social al no tener una inserción laboral formal.
Otro desafío se plantea en cuanto a la política de subsidios, a la que es
necesario otorgarle un mayor grado de progresividad, especialmente en
el área energética
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el reconocimiento de derechos a
los sectores que
fueron postergados durante
la etapa neoliberal fue consolidando paulatinamente un
Sistema de Seguridad Social más
amplio y acorde
a la realidad del
mercado de trabajo actual.
- 22 -
BIBLIOGRAFÍA
Golbert, L. (2010) De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales, MTEySS, Buenos Aires.
Kessler, G. (2014) Controversias sobre la desigualdad. Argentina 2003-2013. Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires.
Lombardía, M. L. y Rodríguez, K (2015) ““La experiencia argentina en políticas de transferencias monetarias durante la última década”, Documento de Trabajo N°7, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos (1999) Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el
Sector Público Nacional, Argentina.
MTEySS (2010) Trabajo y Empleo en el Bicentenario. Cambio en la dinámica del empleo y la protección social
para la inclusión. Período 2003 – 2010, Argentina.
Neffa, J. (2008) “Las teorías de la segmentación de los mercados de trabajo”, en Eymard-Duvernay, F. y
Neffa, J. C. Teorías económicas sobre el mercado de trabajo. III. Análisis institucionalistas. Fondo de Cultura
Económica, Argentina.
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Internacional del Trabajo, 101.ª reunión, Ginebra.
Palomino, H., Trajtemberg, D. (2006) “Una nueva dinámica de las relaciones laborales y la negociación
colectiva en la Argentina”. MTEySS. Revista de Trabajo, Año 2, número 3.
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