Reflexiones ciudadanas sobre la política social

Reflexiones ciudadanas
sobre la política social
Clara Jusidman Rapoport
Coordinadora
Ernesto Cordero Arroyo
Secretario de Desarrollo Social
Luis Mejía Guzmán
Subsecretario de Desarrollo Social y Humano
Sara Topelson de Grinberg
Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio
Gustavo Adolfo Merino Juárez
Subsecretario de Prospectiva, Planeación y Evaluación
Luis Miguel Montaño Reyes
Oficial Mayor
Myriam Arabian Couttolenc
Jefa de la Unidad de Coordinación de Delegaciones
Adriana Campos López
Abogada General y Comisionada para la Transparencia
Alejandro Caso Niebla
Jefe de la Unidad de Comunicación Social
Gerardo Perdomo Sanciprian
Jefe de la Unidad para la Coordinación Sectorial
2008
Reflexiones ciudadanas sobre la política social
Este libro se realizó con el apoyo editorial de la Dirección de Imagen Institucional
de la Unidad de Comunicación Social de la Sedesol.
Secretaría de Desarrollo Social
Paseo de la Reforma 116
Col. Juárez, Del. Cuauhtémoc,
C.P. 06600, México, D.F.
Impreso en México / Printed in Mexico
Se autoriza la reproducción del material contenido en esta obra citando la fuente.
Contenido
Introducción
Política social y reforma del Estado: de la compensación al desarrollo con equidad y democracia
7
21
Rolando Cordera Campos
Por una reforma solidaria de la política social en México
43
Gerardo Ordóñez Barba
Política pública, social, y de Estado
63
Luis F. López Calva
La revolución de los derechos humanos y sociales
83
David Ibarra
Conformar una política social de Estado
97
Mario Luis Fuentes
Sociedad compleja y política social
119
Manuel Canto Chac
Pobreza urbana, programas de inclusión social y participación ciudadana
137
Alicia Ziccardi y Arturo Mier y Terán
Descentralización y política social: del centralismo al desconcierto
159
Agustín Escobar
La pobreza: conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
183
Vania Salles y Ma. de la Luz Paz López
Reforma del Estado: hacia la garantía de básicos
211
Enrique Valencia
El trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
Clemente Ruiz Durán
227
La presente compilación es el producto de un acuerdo alcanzado por los miembros del
Consejo Consultivo de Desarrollo Social en el periodo de 2004-2006. El Consejo fue creado por la Ley General de Desarrollo Social como un órgano de consulta conformado por
mexicanos de los ámbitos académico, profesional, científico y cultural.
La Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) enmarca este documento dentro de un panorama que incorpora la perspectiva ciudadana de la evolución de los programas gubernamentales de combate a la pobreza implementados en México.
En este volumen se presenta la compilación de voces comprometidas con la política social
de nuestro país, que reflejan una visión única y personal para cada artículo.
El contenido de cada capítulo es responsabilidad de cada autor.
Para Vania Salles, como sencillo reconocimiento
a su incansable lucha por los derechos
de las mujeres y por la equidad.
Introducción
Clara Jusidman
La política social consiste en el conjunto de normas, instituciones, programas y recursos
públicos destinados a mejorar los niveles de bienestar de la población y constituye la herramienta mediante la cual cada sociedad procura promover, proteger y realizar los derechos sociales y fundamentar la ciudadanía social de sus miembros. La ciudadanía social
como la define T.H. Marshall1 consiste en “la serie de derechos y obligaciones que permite a todos los miembros de una sociedad participar en forma equitativa en los niveles básicos de vida de su comunidad, es decir, gozar de lleno de la herencia social y vivir la vida
de un ser civilizado de acuerdo con los niveles que prevalecen en su comunidad”.
A través del tiempo, la política social varía en sus objetivos específicos, en sus prioridades y en sus formas de ejecución, al irse modificando las normas relacionadas con los
derechos sociales, al surgir o hacerse visibles nuevas problemáticas relacionadas con las
trasformaciones sociales y al aparecer nuevas tecnologías y conocimientos.
Como afirma Darhendorf (1995)2 la importancia de la ciudadanía social radica precisamente en su constante extensión y redefinición conforme cambian las normas de
la sociedad. La base cultural de las sociedades, incluyendo en ello sus conocimientos,
creencias, costumbres y valores, influye de manera definitiva en la definición de esas
normas.
No existen hasta ahora acuerdos relacionados con el nivel de bienestar que se debe garantizar a todas las personas. Un intento por definir las normas en materia de derechos sociales a nivel mundial lo constituyen la Declaración Universal de los Derechos Humanos3
y más específicamente, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y CulMarshall, T. H., “Citizenship and Social Class” en T. H. Marshall, Class, Citizenship and Social Development, Chicago, The University
of Chicago Press, 1964.
2
Darhendorf, Ralph, Ciudadanía y sociedad civil: desafíos actuales de la democracia, México, Lumpen Ilustrado, 1995.
3
Naciones Unidas, Asamblea General, 1948.
1
turales aprobado en 1966 por la Asamblea General de las Naciones Unidas4 que si bien
postulan ciertas normas básicas, dejan un amplio margen en su realización concreta5, por
tratarse de derechos que se realizan de manera progresiva, sujetos a la disponibilidad de
recursos de los Estados parte6.
Otros esfuerzos para llegar a acuerdos internacionales sobre las bases mínimas deseables en materia de bienestar humano son las convenciones y documentos que resultaron
de las cumbres realizadas por las Naciones Unidas en la década de los noventa7 y las normas que subyacen en el cálculo de los diversos índices de desarrollo humano8 y en los Objetivos del Milenio (ODM)9.
Estos dos últimos esfuerzos, al seleccionar indicadores para comparar los niveles de
bienestar entre naciones o las metas a ser alcanzadas en los próximos años, están proponiendo los satisfactores y condiciones de vida mínimos que serían aceptables para considerar una vida digna en todo el mundo. A través de la cuantificación de los logros alcanzados por cada país en los indicadores seleccionados o en la consecución de las metas
acordadas, ponen en evidencia las grandes distancias en materia de realización de derechos sociales y culturales entre países.
A su vez, los informes nacionales de desarrollo humano10 y los relativos al cumplimiento
de los Objetivos del Milenio11, muestran las profundas diferencias que se observan al interior de los territorios nacionales y entre grupos de población, haciendo evidentes los grandes problemas sociales no sólo de pobreza, sino también de desigualdad y discriminación.
Con respecto a la evolución de la política social en el tiempo, las primeras medidas sociales se dirigieron hacia los grupos pobres considerando a la pobreza como un mal que
resultaba de conductas incorrectas de los individuos como malos hábitos de trabajo, de
ahorro o derivada de vicios. Las medidas que se aplicaron fueron de castigo, sanción o
reeducación forzada en las casas de pobres de la Inglaterra de principios del siglo XIX.
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Adoptado por la Asamblea General de la Organización de las
Naciones Unidas en su resolución 2200 A (XXI) el 16 de diciembre de 1966.
5
El Comité responsable de verificar el cumplimiento del Pacto por parte de los Estados ha llevado a cabo varios esfuerzos por dar
mayor concreción a las normas mediante el desarrollo de directrices y el trabajo de relatores especializados. Por su parte la OIT ha
desarrollado normas específicas, acordadas por los gobiernos y organizaciones de trabajadores y de empleadores que la integran, en
materia de derecho al y del trabajo.
6
Son aquellos Estados que aceptan firmar la Declaración y que una vez que se tienen un número de firmas hacen entrar en vigor las
prescripciones del convenio o pacto internacional. En el caso del Pacto Internacional de Derechos, Económicos, Sociales y Culturales
esto ocurrió hasta que 35 Estados se adhirieron al mismo.
7
Entre ellas la Convención sobre los Derechos de la Infancia y la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer.
8
Los Informes sobre Desarrollo Humano (global) se han venido publicando desde 1990 hasta la fecha.
9
Naciones Unidas, Declaración del Milenio, Resolución aprobada por la Asamblea General, 55/2, 8 de septiembre del 2000.
10
Se han realizado informes a nivel regional y algunos países han elaborado informes nacionales, entre ellos México. PNUD, Informe
sobre Desarrollo Humano México 2004.
11
Naciones Unidas, Objetivos de Desarrollo del Milenio. Una mirada desde América Latina y el Caribe, Chile, 2005; Los Objetivos de Desarrollo
del Milenio en México: Informe de Avance 2005.
4
introducción
Aun para aquellas personas que se clasificaban como “pobres merecedores de ayuda”,
por ser niños, estar enfermos o tener alguna discapacidad, las ayudas sociales los obligaban a trabajar en tareas muy duras y a permanecer encerrados en casas de asistencia.
Posiblemente el primer y más antiguo ámbito de la política social es el de la asistencia
social, dirigido a la atención de poblaciones en situaciones de vulnerabilidad temporal o
permanente debido su edad, condiciones de salud, situación de indigencia o derivada de
catástrofes humanas y naturales. En su prestación se mezclaban intervenciones de organizaciones de las iglesias, del sector privado, comunitarias y de los gobiernos locales y esta
combinación se mantiene hasta la fecha.
Otro ámbito del desarrollo de protecciones sociales durante el resto del siglo XIX y
principios del XX giró en torno al trabajo y las relaciones entre trabajadores y empleadores. Las primeras etapas de la industrialización llevaron a condiciones de explotación
inhumana a hombres, niños y mujeres en los talleres fabriles. Mediante la protesta, las
huelgas, el surgimiento de importantes doctrinas sociales y las revoluciones de principios de siglo XX, se fueron asumiendo en el mundo normas para regular los horarios
de trabajo, las remuneraciones, las edades de ingreso y retiro, las condiciones físicas e
higiénicas de los lugares de trabajo, dándose con ello contenido al derecho del trabajo.
Este fue ampliamente desarrollado y acordado por la comunidad mundial, mediante la
creación y el funcionamiento tripartito de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT) en 1919.
Otra vertiente de las protecciones sociales se centró en algunos grupos de personas
como fueron los veteranos de las guerras y las viudas de éstos, asegurándoles ingresos mediante pensiones o en los trabajadores de las minas y de los barcos, reconociendo las difíciles y especiales condiciones de trabajo que enfrentaban. Estos son los antecedentes de
programas focalizados en ciertos grupos de población como son las madres solas con hijos
dependientes, las personas con discapacidad.
La garantía de protección frente a la inseguridad humana ha sido la mayor preocupación de las personas y de las sociedades y uno de los hilos conductores del desarrollo de la
política social. Por ello, una cuarta vertiente de la política social se desarrolló en torno a la
construcción de normas e instituciones para dar seguridad a las personas frente a los riesgos de enfermedad, accidente, desempleo y vejez. Ello dio pie al surgimiento de distintas
modalidades de seguridad social: las contributivas que giran en torno al trabajo formal y
las de carácter universal que aplican a todos los miembros de una sociedad, así como a los
seguros contra el desempleo.
Otros dos pilares de las políticas sociales han sido la educación como medio de homologación de capacidades y construcción de identidades nacionales, así como el acceso a
introducción
servicios de salud como protección frente a la enfermedad, los accidentes y los riesgos de
vida, mediante servicios públicos y gratuitos para toda la población.
Los mayores desarrollos de los sistemas de seguridad social, educación y salud en las
economías de mercado se dieron a partir de la Primera Guerra Mundial y avanzaron en
mayor medida después de la Segunda Guerra en la etapa conocida como Guerra Fría.
Ello en razón de la competencia que a los países de economías capitalistas les significaba
la provisión de servicios sociales universales en los países de economías socialistas.
Los regímenes sociales que fueron surgiendo durante el último siglo se pueden caracterizar por la diferente carga de responsabilidades que asignan en materia de satisfacción
de necesidades materiales básicas, del desarrollo de capacidades y de oportunidades de
sus poblaciones, al individuo mismo, a las familias (las mujeres generalmente), a la comunidad y sus organizaciones (religiosas, mutualidades, gremios, comunitarias, etc.), a las
empresas, al Estado y al mercado.
Los regímenes sociales estatistas por excelencia serían los representados por los países
socialistas; los estados de bienestar europeo combinan modalidades de servicios del Estado de cobertura universal con algunas responsabilidades de las familias (Noruega) y del
mercado. Los Estados sajones colocan en general, una mayor responsabilidad en los individuos, las familias, las empresas y el mercado (Estados Unidos, Australia), aunque cuentan con seguro social universal y servicios de educación y salud públicos que coexisten con
una oferta de servicios privados.
América Latina por su parte, con un gran déficit de políticas sociales en la mayoría de
los países, siguió los pasos de Europa Occidental en Uruguay, Argentina, Costa Rica y Chile con sistemas de seguridad social que alcanzaron amplias coberturas y servicios públicos
de educación y salud, en tanto que México y Brasil siguieron un modelo contributivo de
seguridad social, educación pública y gratuita y un sistema de salud pública segmentado.
Otros campos de política social han sido los programas dirigidos a superar el hambre y la desnutrición y los relacionados con la construcción de vivienda e infraestructura
social como drenaje, acceso al agua potable y a la energía eléctrica, al transporte y a las
comunicaciones.
Las medidas para proporcionar seguridad alimentaria a la población han incluido el
apoyo a los productores de alimentos mediante distribución de tierras (reformas agrarias),
créditos y servicios para la producción, sistemas de riego y de almacenaje, precios de garantía, mejoría en los sistemas de abasto y distribución y han pasado por diversas modalidades de subsidios para los consumidores, controles de precios, transferencias monetarias
para la compra de alimentos y distribución gratuita de estos. En distintos momentos y
ante distintas situaciones –guerras, sequías, hambrunas, catástrofes naturales–, todos los
10
introducción
países del mundo han tenido que recurrir a políticas y programas en materia alimentaria
y para muchos, sigue siendo un tema no resuelto.
Los saldos en materia de pobreza y desigualdad, resultantes del intento por crear Estados de Bienestar de baja intensidad en América Latina, junto con los programas de
reestructuración y ajuste de las economías de la región de la década de los ochenta, dieron origen al desarrollo de una generación de programas sociales dirigidos a combatir la
marginalidad y la pobreza. Focalizados inicialmente en los pobladores pobres de las áreas
rurales han ido transitando hacia la atención de la pobreza urbana.
Con la Coordinación del Plan para Zonas Marginadas (Coplamar) de finales de la
década de los años setenta, México se adelanta en una vertiente de la política social que
procura compensar e incorporar al desarrollo a la población que venía quedando excluida del modelo central de política social adoptado, en particular las poblaciones indígenas
expulsadas de sus territorios originales. Este programa incluyó intervenciones para las
comunidades más pobres en varios ámbitos sociales: la salud, la educación, el abasto, la
infraestructura social, la comunicación y caminos y apoyos a la producción en pequeño
escala. Estas intervenciones trataban de atacar causas estructurales de la pobreza como la
extracción de ingresos a la población pobre que realizan sistemas comerciales obsoletos,
ineficientes, caros y monopólicos al nivel comunitario.
Las primeras versiones de los programas de combate a la pobreza en América Latina
continuaron promoviendo la provisión de bienes y servicios colectivos, como fueron los
fondos de inversión social en varios países de la región y el Pronasol en México; promovían la participación de las comunidades en la selección de prioridades, en el diseño, ejecución y control de las obras y servicios de los programas, y en su caso, de beneficiarios
de prestaciones específicas como eran las becas escolares. Parte importante de la inversión
realizada por esos programas se destinaba a la provisión de infraestructura social y productiva para las comunidades rurales pobres.
A finales de la década de los noventa, esos programas paulatinamente empezaron a ser
sustituidos por programas de transferencias monetarias directas a familias e individuos,
previamente seleccionados e incluidos en listas y padrones. Se trata de programas diseñados desde arriba hacia abajo y con ninguna o muy poca participación en su diseño y
operación por parte de la población.
Como resultados de las corrientes principales en materia de política social en el mundo y de distintas prioridades en cada gobierno, la política social mexicana, en su concepción amplia, contiene actualmente programas y servicios diseñados y puestos en práctica
en distintas épocas, respondiendo a diferentes paradigmas y problemáticas. Algunos de
esos programas, los de mayor antigüedad, han alcanzado o están por alcanzar un estaintroducción
11
tuto de servicios de protección universal como son los servicios públicos de educación y
salud; otros enfrentan crisis estructurales por su origen limitado a la protección de ciertos grupos sociales que en lugar de ampliarse, tienden a reducirse, como son los distintos
servicios de seguridad social. Otros programas empiezan a reproducir los males sociales
que pretendieron atacar cuando fueron establecidos como son los efectos perversos de
los programas de transferencias monetarias, en donde la población beneficiaria prefiere
mantener su situación y continuar recibiendo esas transferencias, dejando de buscar caminos para superarse.
En razón de lo anterior parecería necesario y urgente repensar lo que sería una política social de Estado para México en el siglo XXI, en el marco de la globalización y la
apertura de la economía nacional. Para el efecto habría que tener en cuenta las transformaciones sociales que arrojan situaciones crecientemente diversificadas y complejas, el
surgimiento de nuevas demandas y problemáticas y la participación de un número mayor
de agentes sociales en la definición y ejecución de políticas y programas sociales.
Los cambios sociales a principios del siglo XXI
A continuación se hace un recuento general de las transformaciones experimentadas en la
vida social y económica del país en los últimos 35 años que mayor impacto tienen en un
urgente y necesario rediseño de la política social y de su impostergable vinculación con la
política económica.
La persistencia de amplios sectores de la población mexicana que viven en la pobreza,
incluso extrema, y los niveles sostenidos de desigualdad, muestran los déficit sociales del
desempeño del país en materia económica y la insuficiencia de las políticas y programas
sociales para realizar los derechos sociales de todos los mexicanos.
La mayor urbanización del país, cuya consecuencia es la creciente interacción de volúmenes grandes de personas en espacios reducidos, genera tensiones y complejidades en
las relaciones humanas, que sumadas a la velocidad del flujo de la información y a la mercantilización de la vida cotidiana, requieren de una revisión profunda del pensamiento,
de los modelos de intervención y de la política social en el país.
Los cambios demográficos determinan que en este momento México cuente con la
proporción más alta de jóvenes en toda su historia, a la vez que se observa un aumento en
la proporción de adultos mayores y una disminución del porcentaje de niños y niñas. Los
cambios en la estructura demográfica obligan a revisar la composición de la oferta actual
de programas, servicios, recursos humanos e infraestructura social para reorientarlos y
adecuarlos a las necesidades emergentes.
12
introducción
Las estructuras familiares están sujetas a transformaciones profundas por los cambios
en la base económica que las sustenta. La necesidad de diversificar las estrategias para la
supervivencia por los bajos salarios y la inseguridad económica determinan inserciones
diversas de sus miembros en las actividades formales, informales, ilegales y en las migraciones. Provocan el aumento del tiempo total destinado por sus integrantes, incluso niños
y niñas, al trabajo por pago en detrimento de la economía del cuidado y la reproducción.
Surgen nuevas formas de arreglos de convivencia para sumar ingresos y compartir gastos
y responsabilidades. Las familias como agentes de desarrollo, formación básica de los seres humanos y proveedoras de protección y seguridad enfrentan problemas crecientes. Así
lo muestran los altos índices de violencia doméstica y el aumento de las adicciones.
La escasa creación de empleos formales frente el crecimiento de la oferta de trabajadores se manifiesta en el aumento de las migraciones internas y externas y del empleo en
actividades informales e ilegales. Ello erosiona las bases de una parte fundamental de la
política social, sustentada en el empleo en relaciones formales de trabajo y en la formación de capital humano para los sectores de la producción industrial.
Los elevados volúmenes de migrantes desde la óptica de la política social, obligan a
revisar los esquemas de aportación a los sistemas de seguridad social basados en la permanencia de los asegurados y sus familias en el país, así como su significado en términos de
transferencia de la inversión nacional en capital humano hacia otras economías. El flujo
de divisas al país mediante las remesas enviadas a las familias se convierte en importante
fuente de gasto privado, pero no aporta ingresos para los sistemas de seguridad social y
gasto público en educación y salud en México. Significa más una sangría de personas jóvenes con preparación, que un beneficio para la comunidad en general.
Los cambios demográficos y los actuales patrones de consumo y de vida determinan
el surgimiento de problemas de salud como las adicciones, las enfermedades crónico-degenerativas, las de transmisión sexual, la depresión y el aumento de muertes por causas
externas como los accidentes y los suicidios, que significan altos costos y tecnologías sofisticadas en su tratamiento. En tanto, se mantienen profundas desigualdades en el acceso
a la salud por regiones y por grupos sociales y étnicos y por lo tanto, persisten muertes y
pérdidas de años de vida por enfermedades prevenibles.
La conformación de ciudades en la frontera norte que doblan la tasa de crecimiento demográfico promedio de la población del país, donde confluyen migrantes de todas
las regiones, con modelos de producción que a veces parecerían reproducir formas de
explotación humana semejantes a las vividas en las etapas de la Revolución Industrial
del siglo XIX, tiene como consecuencia la ausencia de cohesión social y la presencia de
violencia social que afecta diferencialmente a las clases sociales y a los sexos. Muestra
introducción
13
además una ruptura entre las generaciones que afecta la reproducción de los nuevos
mexicanos.
La emergencia de agendas y demandas de grupos específicos de población históricamente discriminados como las mujeres, la infancia, los adultos mayores, los indígenas, los
jóvenes, las personas con discapacidad, los grupos de diversidad sexual, entre otros, han
llevado al desarrollo de una compleja institucionalidad plasmada en leyes, institutos, programas, servicios y modelos de operación que estarían demandando de una revisión de la
arquitectura institucional de la gestión gubernamental, especialmente en el ámbito social.
Los temas de violencia social y doméstica, feminicidios, explotación sexual, secuestro
y trata de personas, son asuntos que ocupan y preocupan crecientemente a la sociedad y
ponen en evidencia la profundidad de la problemática económica, cultural y social que
afecta al país. Hablan de rupturas graves del tejido social y de la ausencia de cohesión social y plantean retos al desarrollo de nuevas intervenciones de política pública.
Finalmente, existen al menos cuatro debates pendientes:
1. Sobre lo que se considera bienes públicos y bienes privados, es decir, cuáles requerimientos para la vida de las personas compete su satisfacción al ámbito privado y cuáles
al ámbito público.
2. Esto lleva a una falta de acuerdo sobre la participación que corresponde en la consecución del bienestar humano, a las personas mismas, a sus familias, a la comunidad, al
Estado, al mercado, a las empresas y a las organizaciones de la sociedad civil desde el
sector de asistencia social, hasta los sindicatos, cooperativas y organizaciones sociales
y de la sociedad civil
3. Cuál debe ser la distribución de competencias y del financiamiento en materia de políticas y programas sociales entre los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal.
4. Cuáles intervenciones sociales deben contar con el financiamiento de presupuesto público y cuáles requieren de una contribución de los derechohabientes, de las empresas
y de otros agentes sociales.
La discusión tendría que partir de una definición amplia de política social e incluir los
programas que procuran la satisfacción de las necesidades materiales, pero también las
psicoafectivas y las de desarrollo y de reconocer que la problemática social incluye no sólo
el combate a la pobreza, sino también la desigualdad económica y territorial, la discriminación y falta de equidad y la exclusión y vulnerabilidad social.
Las inquietudes por promover políticas sociales de Estado surgieron en una etapa de
la vida del país donde el establecimiento de un Estado de Bienestar, siguiendo el modelo
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introducción
europeo, dejó de ser guía para el avance de las políticas sociales en México. Al término de
las últimas tres administraciones del gobierno federal ha surgido la idea entre los responsables del diseño y operación de programas sociales dirigidos a la población marginada y
en situación de pobreza, por lograr que aquellos desarrollados y adoptados por cada una
de esas administraciones pudieran continuarse después del cambio de administración y
convertirse en políticas y programas de largo plazo. Se menciona entonces, la necesidad
de transformarlos en políticas de Estado.
Se procura a partir de ello que mediante cambios en la institucionalidad del gobierno
federal, la expedición de leyes, la asignación de renglones y claves presupuestales o la descentralización, esas políticas y programas se conviertan en compromisos para las siguientes gestiones gubernamentales.
Esta sostenida preocupación por la permanencia de programas sociales para que tengan los impactos esperados y se aprovechen los esfuerzos y recursos aplicados para ponerlos en operación dio origen, por ejemplo, a la inserción institucional del programa de
salud para zonas marginadas en la estructura del Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS) y de las tiendas y almacenes rurales en la estructura de la Conasupo, así como a la
creación de la actual Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y la reciente expedición de
la Ley General de Desarrollo Social.
Los artículos incluidos en este libro derivan de un proyecto apoyado por el Consejo
Consultivo de Desarrollo Social de la Sedesol, para que un grupo de personas con experiencia en administración e investigación en el campo de política social compartieran sus
visiones sobre lo que debería plantearse como política social del Estado para el México
de principios del siglo XXI. Se recibieron textos de 11 autores y autoras que tratan muy
diversos aspectos de la política social en México.
Rolando Cordera Campos en su artículo ofrece una síntesis del desempeño de la política social de México de los últimos 30 años. Explora los lineamientos para una “reforma social del Estado” como un horizonte propicio para el diseño de nuevos o renovados
portafolios de políticas que respondan mejor al desafío central de la época abierta por el
cambio estructural para la globalización. Plantea la necesidad de una reforma social, al
considerar que ya se han llevado a cabo las reformas económica y política en México.
Identifica cuatro grandes desafíos en la actual agenda mexicana de la cuestión social: la
descentralización; el federalismo y política social, una política educativa para la democracia y la equidad, una nueva ruralidad y comparar las simpatías y diferencias entre la
política económica y la política social. Concluye que es el tiempo de establecer una política social versátil que permita compensar y rehabilitar, al mismo tiempo que contribuir
a la creación de nuevas capacidades que concurran a la recuperación del crecimiento y
introducción
15
al aprovechamiento de las oportunidades que el cambio económico promete pero nunca
realiza automáticamente.
El propósito central de Gerardo Ordóñez Barba es presentar el contenido de una
agenda mínima de reformas en favor del bienestar general. Para esto, hace una breve revisión de los esfuerzos que ha hecho el Estado mexicano por conformar un complejo sistema de bienestar social, proceso que ha sido lento. El complejo entramado organizativo
puso en marcha iniciativas tendentes a resolver problemas sociales (Conasupo, el Pider, la
Coplamar, el SAM y el Pronasol), que fueron desechados por gobiernos posteriores, pero
algunos de sus objetivos fueron recogidos por los nuevos programas. Señala que el sistema
de bienestar que logró desarrollarse ha generado una sociedad dividida en cuanto a la satisfacción de sus necesidades básicas; y destaca que desde la década de los ochenta la política social viene enfrentando toda suerte de embates contrarreformistas y dificultades que
impiden generalizar el acceso a los bienes y servicios públicos. El reto principal, considera
este autor, es lograr un nuevo pacto político nacional con el fin de estructurar una agenda
común. Postula una reforma solidaria de la política social como eje de una posible ruta de
renovación de las instituciones públicas, fincada sobre una base financiera sustentable y
equitativa, y en la perspectiva de ofrecer oportunidades de inclusión.
Luis F. López Calva describe la evolución de la política social en México en los últimos
20 años. Reflexiona acerca del concepto de lo “social” estableciendo que cuando se habla
de política social debe ser definido de manera específica como un principio general. Hay
por lo menos dos vías para determinar qué es lo social, una basada en derechos sociales
básicos y otra basada en una noción de equidad distributiva. De esta manera, para que
un gasto sea considerado como social más allá de los derechos definidos como básicos, el
gasto deberá distribuirse al menos proporcionalmente entre los distintos grupos de ingreso. Propone una definición práctica sobre lo que es una política social de Estado y plantea
algunos retos y obstáculos para su implantación. Asimismo, el autor presenta ciertos principios generales sobre los que debe y no debe hacer la política social. Señala la urgencia de
construir una política social de Estado, porque la fractura del sistema de política social es
inminente, y porque las nuevas experiencias de programas sociales no han logrado acreditar el cumplimiento de sus fines.
David Ibarra hace una revisión de la evolución de los derechos humanos sociales que
permite contextualizar su situación actual, principalmente en el caso mexicano. Señala que
los derechos sociales forman parte indisoluble de los derechos fundamentales y sirven para
conferir profundidad a la democracia real, revistiendo un carácter que incluso va más allá
de la jurisdicción geográfica de los derechos del ciudadano. En México, los derechos sociales exigibles, señala Ibarra, constituyen un campo rezagado por resabios del presidencialis16
introducción
mo autoritario, por lo que considera que se necesita amalgamar las estrategias macro y microsociales y comenzar a blindar las erogaciones en derechos sociales, haciéndolas exigibles.
Señala que se pueden distinguir varias etapas en la evolución de los derechos sociales: la etapa revolucionaria o regulatoria, la fase típicamente corporativista y la del predominio de la
focalización del gasto. A pesar de esto, señala que el desarrollo de los derechos sociales sigue
preso de las instituciones agónicas del corporativismo, del presidencialismo hegemónico y
del focalismo microsocial, Concluye que la ausencia de exigibilidad jurídica de los derechos
humanos contribuye a facilitar el descuido de las políticas públicas en atender los desajustes
sociales mayúsculos que plagan al país, configurando un serio déficit democrático.
El texto de Mario Luis Fuentes trata sobre la necesidad de generar una política social
de Estado que establezca un piso básico de derechos para todos los agentes sociales y métodos de cooperación institucional que faciliten la acción de la ciudadanía y permitan a
los gobiernos responder con prontitud y claridad a las problemáticas que enfrenta lo social. Señala que la pobreza, la marginación y las circunstancias de vulnerabilidad social
persisten con diferentes ritmos e intensidades a lo largo del país. Por lo anterior, se presenta la necesidad de revisar el modelo de desarrollo y más aún el modelo de organización
institucional. Sugiere pensar en una nueva política social fundada en nuevos andamiajes
que propicien acuerdos transversales entre las instituciones, en un nuevo pacto en la relación gobierno-sociedad, entre otros. Considera que la política social que sigue debe partir
de reconocer que la capacidad del Estado no sólo se mide por el monto de recursos que se
asignan, sino por su capacidad para promover y generar organización y movilización.
El asunto central que Manuel Canto Chac aborda en su texto es la creciente necesidad
de enfocar a la política social como un asunto de política pública, requiriéndose que en
ella tome parte la sociedad. Propone que la participación de la ciudadanía en las políticas
públicas se puede dar en las diversas etapas de la misma, y en distintos niveles de participación. Hace una descripción de la evolución de la gestión de la política social en las
décadas precedentes, señalando que de la segunda mitad del siglo XX hasta la fecha ha
prevalecido su carácter centralizado en el gobierno federal, cerrado a la participación de
la sociedad. Canto señala algunos ejes deseables y posibles de la política social para el futuro, desde una perspectiva de política pública, como son que la política social debe ser: a)
no sólo asistencial; b) descentralizada; c) diversificada de acuerdo a situaciones socioeconómicas y culturales; entre otros. Asimismo, propone que dentro de la agenda deben estar
los siguientes temas: la convergencia de las agencias encargadas del desarrollo social; los
destinatarios de la política social; la seguridad social y la participación ciudadana.
Alicia Ziccardi y Arturo Mier y Terán analizan la forma como se concibe la participación social o ciudadana en los programas sociales del ámbito federal aplicados en el
introducción
17
medio urbano. Los autores hacen una revisión sintética del marco legal y normativo que
rige las formas de inclusión y participación de la ciudadanía en las políticas públicas de
México y lo ejemplifican con la forma como se conciben los espacios e instrumentos de
participación ciudadana con el Programa Hábitat. Señalan que en México existe una amplia legislación destinada a promover la participación de la ciudadanía en las decisiones
públicas sociales, sin embargo, se presentan algunos obstáculos en su concreción como
son las resistencias en los diferentes niveles de la burocracia a abrir las compuertas de la
participación ciudadana, así como la ausencia o la debilidad de los diseños participativos
adoptados en los programas sociales. Proponen que para fortalecer la participación de la
ciudadanía se incorporen las particularidades de la realidad local, el espacio territorial en
el que se aplicarán los programas, el mapa de los actores públicos, privados y sociales que
actúan en este territorio, el inventario de experiencias de participación que existen; asimismo, como elaborar diseños participativos originales y garantizar su aplicación.
Por su parte Agustín Escobar reconoce en su texto que hoy, los municipios controlan la
mayor parte del gasto de desarrollo social12 en México, pero las capacidades, las responsabilidades y la obligación de integralidad y transparencia están en el gobierno federal, con
algunas excepciones13. Expresa el dilema que enfrenta el gobierno federal entre actuar de
manera aislada con programas autosuficientes o por el contrario, desarrollar acciones de
colaboración con otros niveles de gobierno. Mediante el análisis de dos programas federales de amplio alcance que se articulan de formas opuestas con los ámbitos estatales y
municipales, muestra que es posible desarrollar acciones positivas y significativas en dos
extremos del espectro de colaboración: el Programa Oportunidades ha logrado crecer,
ser eficiente y demostrar impactos con muy poca colaboración de los gobiernos estatales
o municipales en tanto que la Estrategia Microrregiones, por el contrario, sólo existiría en
el papel si no fuera por la colaboración manifiesta de los gobiernos estatales y, en menor
medida, de los municipales.
En el amplio texto aportado por Vania Salles (QEPD) y Ma. de la Paz López se presenta una revisión selectiva de los principales conceptos de pobreza en el siglo XIX y una
parte del siglo XX, incluyendo también conceptos emanados del feminismo. Señalan que
la pobreza es un fenómeno que ha acompañado el devenir de la humanidad, adoptando diferentes rostros y con circunstancias que varían según los periodos, las culturas, los
regímenes políticos, los modelos de desarrollo y las pautas que rigen tanto la formación
Con la notable excepción del gasto en salud y educación.
La Ley General de Desarrollo Social aprobada en el año 2004 marca, en su artículo 17, que: “Los municipios serán los principales
ejecutores de los programas, recursos y acciones federales de desarrollo social, de acuerdo a las reglas de operación que para el efecto
emita el Ejecutivo Federal, excepto en los casos expresamente asignados, legal o administrativamente, a una dependencia, entidad u
organismo federal, estatal o del Distrito Federal.”
12
13
18
introducción
como la distribución de la riqueza. Algunas de las conceptualizaciones remiten a las causas de la pobreza mientras que otras se ocupan de calificarla con base en el concepto de
necesidades. Otras más relacionan varios atributos de la pobreza: la debilidad física, el
aislamiento, la vulnerabilidad, la carencia de poder, sin conectarlos con los factores que
causan la pobreza. Más recientemente varios autores enfocan la pobreza desde la teoría
de las capacidades/realizaciones.
El texto preparado por Enrique Valencia hace un recorrido por los programas dirigidos al combate a la pobreza en México y concluye que al inicio del siglo XXI, el Estado
mexicano tiene la oportunidad de recuperar las experiencias históricas y construir una
nueva etapa en la que se reconozcan explícita y programáticamente los derechos ciudadanos, como una forma más integral de relación con los pobres. Sugiere que los programas de Oportunidades y el Seguro Popular pueden ser la base para generar una ley de
reconocimiento de los mínimos de bienestar que deben ser asegurados para cualquier
ciudadano mexicano.
Clemente Ruiz Durán alude al deterioro del mercado laboral como resultado de la
caída de la inversión pública y privada y señala la existencia de un escenario cada día más
complicado de dicho mercado. En el texto, el autor se centra en la evolución de la definición del término trabajo decente realizado por diversas organizaciones internacionales y por
diversos autores. Asimismo, presenta la definición de algunos indicadores que permiten
valorar la situación, de acuerdo con cuatro ejes básicos: 1. acceso al empleo; 2. seguridad
en el empleo; 3. derechos laborales; y, 4. diálogo social. Entre sus conclusiones sobre el
entorno del trabajo decente en el país destaca la proliferación del trabajo no estructurado,
lo cual reduce la protección básica de los trabajadores; el incremento de la brecha salarial
entre hombres y mujeres; y la falta de un esquema de diálogo ampliado con el sector no
estructurado de la economía.
La formulación de este libro fue promovida y apoyada por el Consejo Consultivo de
Desarrollo Social 2004-2006 y en particular, por la Comisión sobre la Estructura de la Política Social, formada por Bernardo González-Aréchiga, Catalina Denman y Mario Luis
Fuentes. A ellos les agradecemos su constante acompañamiento en el proceso de elaboración de los textos y en la reunión donde los mismos fueron discutidos entre los autores
y autoras, así como su interés por que el libro se publicara, aún cuando esto se haga dos
años después de iniciado el proyecto. A la Sedesol agradecemos su apoyo para la realización del proyecto y para la publicación del texto.
Mayo, 2007.
introducción
19
Política social y reforma del Estado:
de la compensación al desarrollo con equidad y democracia
Rolando Cordera Campos
Centro de Estudios Globales y de Alternativas para el Desarrollo de México
Facultad de Economía, UNAM
Agradezco a Ana Galván Chávez su ayuda en la elaboración de este trabajo.
A partir de los años veinte del siglo XX, los diferentes gobiernos del Estado posrevolucionario buscaron dar respuesta al reclamo social con reformas estructurales y políticas de
apoyo y compensación a los grupos sociales pobres, tanto en la ciudad como en el campo.
Estas acciones con el tiempo darían lugar a un “paquete básico” de compromisos del Estado, lo que posteriormente dio en llamarse los “derechos sociales del pueblo mexicano”.
En retrospectiva, no resulta fácil establecer una diferenciación clara entre las intervenciones del Estado dirigidas a corregir dislocaciones sociales y regionales, propiciadas por
el cambio económico o “arrastradas” desde el pasado colonial, como la cuestión indígena,
y aquellas orientadas a promover la acumulación de capital y el crecimiento económico.
De hecho, puede decirse que la idea del desarrollo económico como objetivo nacional
central abarcaba a ambas, aunque a la vez pueda mostrarse que siempre existió una asimetría entre la “función acumulación” y la “función legitimación” del Estado, como las
llamara James O´Connor, en favor de la primera.
Con todo, en especial a partir de los grandes momentos reformistas de los años treinta,
encabezados y promovidos por el gobierno del presidente Lázaro Cárdenas, la intervención estatal en las relaciones laborales empieza a convertirse en el eje de lo que ahora llamamos política social. A partir de entonces y hasta por lo menos los años ochenta del siglo
XX, el “gozne” entre lo económico y lo social era el empleo formal, de cuya dinámica y
magnitud se hacía depender el resto de los mecanismos de protección y desarrollo social
erigidos por el Estado a lo largo del siglo.
Lo anterior, sin embargo, no debe llevar a olvidar que en este periodo de la evolución de México, ocupó un lugar protagónico, tanto en la retórica como en la política, la
cuestión agraria heredada del porfirismo y recreada y hasta inventada por los gobiernos
posrevolucionarios. Como es sabido, el principal instrumento del Estado para intervenir
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y redefinir las relaciones sociales en el medio rural, donde por mucho tiempo se alojó la
mayor parte de la población, fue el reparto de la tierra, a partir del cual se buscó dar lugar a una reforma agraria integral que pudiese combinar aumentos sostenidos en la producción y en la productividad agropecuarias con un mejoramiento también sostenido del
bienestar de la población rural.
El éxito en estos empeños fue siempre inferior a lo buscado, pero es indudable que el
ingreso medio en el campo pudo incrementarse y con él también el nivel de vida de sus
habitantes. Empero, la pobreza siguió siendo la característica central de la vida colectiva e
individual de la mayor parte de la sociedad rural mexicana, lo que, junto con otros factores de índole ecológica, cultural y de cambios en la estructura productiva, impelió a capas
crecientes de la población a emigrar a las ciudades y a los Estados Unidos de América.
El desarrollo rural que quiso implantarse como una estrategia que progresivamente
sustituyese a la reforma agraria, no pudo reeditar la aspiración original de crecimiento
productivo con equidad social en el campo, aunque es menester admitir que las tendencias al desalojo demográfico y social del campo mexicano se habían convertido ya en las
tendencias dominantes del cambio demográfico y social de México. No obstante, en la
actualidad la población rural abarca a poco más de veinte millones de mexicanos, en su
mayoría pobres extremos, lo que, junto con la intensa migración de los últimos lustros,
plantea un serio reto a una política social que esté dispuesta a hacerse cargo no sólo de
las magnitudes de pobreza y desigualdad que se registran ahí, sino de las recomposiciones
demográficas que la emigración y la larga crisis agropecuaria han propiciado.
Hoy, en el medio rural mexicano se dan cita una gran cantidad de poblaciones habitadas por mujeres, ancianos y niños, dependientes en alto grado de las remesas provenientes
del exterior y en muchos casos sin contar con la mínima infraestructura requerida por los
programas de compensación, y en condiciones de gran dispersión geográfica. La emigración se presenta como la única salida para muchos, pero es claro ya que las ciudades mexicanas no son hoy un receptáculo adecuado, en términos de empleo, ingreso y acceso a los
bienes públicos indispensables. Con todas las fallas y desaciertos que puedan atribuirse a
la estrategia estatal para el desarrollo social en el sector rural, es claro que por su duración
y recursos públicos empeñados, así como por su carácter estratégico para la estabilidad
política y aún social del país, puede reclamar legítimamente el apelativo de “política de
Estado”. Es desde esta perspectiva, que tal vez pueda emprenderse una reconfiguración
de esta política que ahora tenga como objetivo histórico la construcción de un nuevo hábitat rural que pueda sostener formas mejores de vida colectiva, habida cuenta de lo que
ocurre en las ciudades y de lo hostil y azarosa que se ha vuelto la válvula de escape de la
migración transnacional. En una medida todavía significativa, lo que se haga o deje de
22
política social y reforma del estado : de la compensación al desarrollo con equidad y democracia
hacer para el México rural del siglo XXI condicionará el alto grado el futuro de la política
social del Estado democrático mexicano.
Aunque de modo segmentado, determinado por la estrategia adoptada en su origen,
los sistemas de seguridad social implantados a lo largo del siglo XX conformaron mecanismos institucionales cuya permanencia y extensión permiten afirmar que se trataba de
visiones y compromisos de largo plazo que podrían conformar lo que hoy llamaríamos un
complejo de “políticas de Estado”. Sin embargo, se trata de mecanismos cuyas imperfecciones y deficiencias invitan a hacer su crítica y a buscar opciones en ambas dimensiones,
la de su estructura institucional y la de las políticas, pero a la vez obligan a asumirlos como
plataformas para la acción, como “acumulaciones sociales” e institucionales no agotadas.
Esto es importante admitirlo sobre todo en la perspectiva de avanzar en la reforma estatal
como idea fuerza de la consolidación democrática.
El presente trabajo ofrece una síntesis del desempeño de la política social de México.
Después de describir lo hecho en los últimos 30 años hasta lo emprendido por el gobierno del presidente Vicente Fox, se ofrece un catálogo de desafíos a partir del cual se puede
hacer una reflexión prospectiva sobre los caminos que se le abren a México para reformar el mencionado “paquete básico” emanado de la Revolución y darle a la noción no
siempre precisa de política de Estado un perfil más concreto. Al final del texto se explora
una reflexión sumaria sobre los que podrían ser los lineamientos de una “reforma social
del Estado”, del mismo alcance y profundidad que las que se han llevado a cabo en los
últimos lustros en las vertientes política y económica del Estado. Se piensa que esta reforma
social del Estado puede constituir un horizonte propicio para el diseño de nuevos o renovados portafolios de políticas, que respondan mejor al desafío central abierto por el cambio estructural para la globalización: la progresiva desvinculación y subordinación de las
intervenciones del Estado en el campo de lo social respecto de la política económica y de
la estrategia general para el crecimiento económico.
La política social en retrospectiva
El tema social, entendido como cuestión y como conjunto de compromisos políticos del
Estado, es parte constitutiva de los propósitos y principios rectores del proyecto nacional
inspirado en la tradición revolucionaria y plasmado en la Constitución de 1917. Desde
entonces, los esfuerzos del Estado se han multiplicado, aunque han sido y son insuficientes
frente a la pobreza de masas y la desigualdad que han acompañado al desarrollo del país.
Después de las reformas estructurales de los años treinta, la política social se redefine con
la fundación del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). De la redistribución de la
política social y reforma del estado : de la compensación al desarrollo con equidad y democracia
23
riqueza inducida por la reforma agraria, o la del ingreso buscada con el impulso a la organización y la lucha de los trabajadores en el terreno de la producción, se pasa a una visión
institucional de creación de garantías y aseguramientos, cada vez más dosificada y subordinada a los requerimientos de la acumulación de capital y, a partir de fines de los años
cincuenta, a las restricciones de la estabilización financiera y económica. Puede decirse
que desde su origen, estas mudanzas se dan en el marco de un creciente “corporativismo
político”, como lo llamara Arnaldo Córdova, que en el terreno de las intervenciones del
Estado en materia social se vuelve la forma dominante para su diseño y administración.
El desarrollo de la seguridad social en México fue desigual y cada vez más segmentado,
al depender para su despliegue de los sectores mas organizados de la población: los trabajadores asalariados y sindicalizados. Esta vinculación de la seguridad social al empleo formal,
se confirmó luego con la creación del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y con otros organismos sectoriales y funcionales.
La industrialización y urbanización aceleradas permitían pensar que el empleo formal
iba ser el vehículo principal, casi único, para lograr un auténtico Estado de bienestar para
México. En los hechos, como lo muestran sus resultados al fin de la fase del llamado desarrollo estabilizador, esta visión, que podría entenderse ahora como una estrategia estatal, fue
claramente favorable al crecimiento económico, trajo consigo aumentos considerables en
los niveles de vida promedio del conjunto de la población, pero no propició una evolución
social más homogénea y equilibrada.
La hipótesis organizadora de la política social moderna después del episodio reformista del cardenismo empezó a fallar a fines de la década de los años sesenta. El empleo formal empezó a crecer de modo cada vez más errático e insuficiente para cubrir la demnda
de plazas y, por esa vía, las finanzas de las instituciones de la seguridad social empezaron
a flaquear. Si bien es cierto que la pobreza disminuyó y capas enteras de la emergente población urbana se incorporaron al consumo moderno y a la educación básica, la desigualdad se mantuvo elevada y, en lo esencial, determinó la calidad y el ritmo de expansión del
acceso de la población a los frutos del crecimiento (Székely, M. 2005).
El acelerado desarrollo urbano-industrial acorraló la capacidad de los gobiernos de los
estados y del propio gobierno federal –en el caso de la Ciudad de México– para dotar de
servicios a la población rural desplazada hacia los principales centros urbanos. Los años
de crecimiento sostenido, al no contar con una adecuada planeación urbana y con un desarrollo rural que fuera a la par de la urbanización, fueron también de profundización de
los desequilibrios regionales que se condensaron en el campo mexicano.
Hasta fines de los años sesenta, parecía predominar un “consenso desarrollista” en el
sentido de que la función principal y casi única del campo era proveer de divisas al proce24
política social y reforma del estado : de la compensación al desarrollo con equidad y democracia
so de industrialización, así como de mano de obra y alimentos baratos. Sin realizar grandes inversiones, salvo las que se hicieron en irrigación en la primera mitad del siglo XX,
se afirmó un modelo agrícola y rural bimodal, que reproducía los esquemas del dualismo
estructural heredados de la Colonia y del Porfiriato.
El reconocimiento de lo anterior, a mediados de los años sesenta, llevó al Estado a formular sus primeros programas de desarrollo rural de atención a grupos-objetivo, en lo que
constituye el inicio de nuestra experiencia reciente en el combate a la pobreza. A partir de
una serie de planteamientos del Banco Mundial en esos años, se inicia lo que luego sería
el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (Pider). Con éste, se buscaba
desplegar visiones integrales para enfrentar la pobreza rural y propiciar una rehabilitación de la economía agrícola.
Al Pider siguieron esfuerzos como el de la Coordinación General del Plan Nacional de
Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar), y el del Sistema Alimentario Mexicano (SAM), dirigidos a propiciar un desarrollo regional y rural más equilibrado. El diagnóstico oficial de la marginalidad social era, a la vez, la aceptación de que la estrategia de
desarrollo había postergado, sin fecha de término, el cumplimiento de los compromisos
históricos del Estado en materia social.
De acuerdo con el discurso gubernamental, éstos y otros programas permitirían compensar olvidos y, gracias a la adopción de una nueva pauta de desarrollo, el “desarrollo
compartido”, superar desequilibrios provocados o no encarados por el desarrollo anterior.
La ambición de incrustar los objetivos sociales en los económicos, de alcanzar una integralidad efectiva entre ambos, buscaba recuperarse, ahora con el soporte de la nueva riqueza petrolera. Estos programas fueron los últimos aplicados antes del gran ajuste externo y del cambio estructural de la década de los ochenta. A partir de entonces se procedió
a revisar profundamente las políticas sociales.
Las políticas sociales en el marco de la reforma económica del Estado
Cuando en 1982 la fórmula desarrollista de la industrialización dirigida por el Estado entró en un periodo de crisis aguda, el gobierno tomó una serie de medidas de emergencia
articuladas por el objetivo de cumplir con los compromisos provenientes del endeudamiento externo. La política social en su conjunto se vio sometida a los criterios de saneamiento fiscal y de mayor eficacia en la asignación de los recursos públicos, lo cual significó
más selectividad en el otorgamiento de apoyos presupuestales.
La política de ajuste se enfrentó al problema de optimizar el gasto para atender las
demandas sociales, sin alterar los equilibrios macroeconómicos básicos. Esto es factible
política social y reforma del estado : de la compensación al desarrollo con equidad y democracia
25
cuando se tiene claridad en las prioridades públicas, de tal suerte que se puedan ir reduciendo los gastos accesorios o secundarios en beneficio de los programas prioritarios de
gasto. Lo anterior supone una redefinición de las áreas de acción entre los sectores público
y privado y una distribución de funciones entre los mecanismos de mercado y de regulación estatal para lograr un buen funcionamiento de la economía. En suma, una reforma
profunda del Estado.
La reforma tenía que dirigirse a fortalecer al Estado, apuntalar sus áreas de competencia tradicionales y con ello ampliar su capacidad para concentrarse en lo básico: mantener la seguridad nacional y promover la justicia social. No ocurrió así, y con las crisis
económicas las distancias sociales se ampliaron y la pobreza aumentó.
En 1988, se hizo evidente la crisis interna del mecanismo político económico que ordenaba la estabilidad general del sistema y se vivió la primera gran manifestación de una crisis
del Estado. El tema del empobrecimiento se volvió problema político y sirvió de plataforma
para las fracciones que dentro de la coalición revolucionaria reclamaban un cambio de rumbo en la política de desarrollo. Lo que sobrevino fue más bien el cisma dentro del PRI y el
primer gran reclamo democrático-electoral encabezado por Cuauhtémoc Cárdenas.
En este contexto, de crisis aguda de la política y de la economía, se inicia un nuevo
periodo para la política social mexicana, con programas específicos de compensación y
promoción social. El primero de ellos fue el Programa Nacional de Solidaridad, que se
planteó como una forma de respuesta rápida y oportuna al reclamo social detectado en la
campaña electoral y agudizado por el enfrentamiento político.
Solidaridad buscó establecer una nueva forma de relación entre el gobierno y las capas
sociales pobres. Se orientaba por la demanda o el reclamo organizado y al ser articulado
directamente por la presidencia de la República buscaba sortear las pesadas restricciones
presupuestarias de la época y la maraña burocrática acumulada. El eje participación-movilización social-presidencia se presentó como el principal para dar sentido a un programa intensivo donde predominaba en gasto de inversión para la infraestructura social.
Pronasol dirigió gastos y acciones a los pueblos indígenas, los campesinos de escasos
recursos y los grupos populares urbanos; en los temas de la alimentación, regulación de
la tenencia de la tierra y de la vivienda; procuración de justicia; apertura y mejoramiento
de espacios educativos; salud; electrificación; agua potable; infraestructura agropecuaria,
y preservación de los recursos naturales.
Con la creación de la Secretaría de Desarrollo Social se buscó la institucionalización
del programa y se postuló de modo expreso la necesidad de que de programa pasara a ser
una política de Estado propiamente dicha. Sin embargo, el programa no superó su marca
de origen y corrió la suerte de su principal promotor, el presidente Salinas. Sin un Estado
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política social y reforma del estado : de la compensación al desarrollo con equidad y democracia
mínimamente reformado en sus vertientes sociales, y acosado por los reclamos y restricciones de sus otras vertientes, la económica y la política, estas sí reformadas o a punto de
serlo, el programa fue reconformado y de hecho desfigurado en la secuela de la crisis política que siguió al asesinato de Luis Donaldo Colosio.
Pronasol fue un instrumento innovador de política social, al haber buscado recuperar
la movilización social como base para la asignación de recursos y la generación de capital
social. Su énfasis en la movilización y su dependencia del presidente en turno, en una circunstancia tan crítica como la que vivió México en 1994-1995, probablemente explican
su pronta redefinición.
En 1997 inicia el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa). Con él, se
buscaba asegurar una mayor eficiencia en el gasto y transparencia en su aplicación en beneficio de las familias en condiciones de pobreza extrema. Con la focalización como método
principal, si no es que único, se quería responder a las críticas hechas al Pronasol, en particular a aquellas que lo veían como un instrumento de manipulación clientelar y electoral.
Las acciones de Progresa se sustentaron en cinco objetivos: a) mejorar las condiciones de
educación, salud y alimentación de las familias en condición de pobreza extrema; b) integrar las acciones de educación y salud para que el aprovechamiento escolar no fuera afectado por enfermedades o desnutrición; c) procurar que los padres de familia dispusieran de
medios y recursos suficientes para que sus hijos completaran la educación básica; d) inducir
la participación activa de los integrantes de las familias en beneficio de mejorar educación,
salud y alimentación; e) promover el respaldo comunitario para que los servicios educativos
y de salud beneficiaran al conjunto de familias de las localidades donde opera.
Las evaluaciones que se realizaron sobre Progresa resaltaron las tensiones que generó
dentro de las comunidades, sobre todo teniendo en cuenta las dificultades inherentes a la
focalización de recursos en el interior de comunidades con muy bajos niveles generales de
vida. Esto puede traducirse en conflictos intracomunitarios y en la erosión del tejido social
cuando deja fuera de los beneficiarios del programa a familias con un nivel de vida muy
similar al de los beneficiarios del mismo. Al mismo tiempo, sin embargo, esas y otras evaluaciones señalaron la eficacia del método y los avances alcanzados en materia de salud y
permanencia en la escuela, en especial de las niñas, primeras víctimas de la deserción por
razones culturales y económicas.
La política social actual
Con el gobierno del presidente Fox los programas de combate a la pobreza, urbana y rural, y en general de la política social, no perdieron importancia. En lo fundamental fueron
política social y reforma del estado : de la compensación al desarrollo con equidad y democracia
27
una continuación extendida de Progresa, aunque con interesantes incursiones en las ciudades, la construcción de vivienda y la salud pública.
Una característica importante de esta política social fue el avance en la medición y
conceptualización de la pobreza. Con la descentralización creciente de la política social,
los criterios de medición y evaluación de los logros se vuelven cruciales y la discusión en
torno a ellos es fundamental. Es importante recalcar que aún tiene que avanzarse mucho
en la construcción de indicadores satisfactorios para todos los actores involucrados, que
puedan compararse en el tiempo y en el territorio y así ganar en legitimidad política y
ante la ciudadanía y los propios grupos objetivo de la acción pública.
La política social del presidente Fox se orienta a lograr avances en tres direcciones que
se refuerzan mutuamente para apoyar la creación de activos generadores de ingresos:
1. Creación y ampliación de capacidades básicas.
2. Creación o consolidación del patrimonio familiar.
3. Protección contra enfermedades, accidentes y desastres naturales, entre otros.
Para el incremento de capacidades se amplió el programa Progresa y se le transformó
en Oportunidades y se inició Hábitat para incursionar en el ámbito urbano; para generar
opciones productivas se mantiene el programa Crédito a la Palabra; para apoyar la creación y consolidación de patrimonio se han intensificado los programas de vivienda y para
ampliar la cobertura de servicios de salud se reformó la Ley General de Salud para crear
el Seguro Popular de Salud, que deberá garantizar que toda la población, que no cuente
con algún régimen de seguro social, quede cubierta por este seguro para el año 2010.
En 2005 el programa Oportunidades alcanzó una cobertura de cinco millones de familias distribuidas en 68 mil localidades. Así se busca generar activos por la vía de elevar
la educación, los niveles de salud y la nutrición de las familias mediante una transferencia
monetaria y suplementos alimenticios condicionados a la asistencia de los niños a la escuela y a la supervisión de sus niveles de salud.
Con todo, el panorama social de México sigue dominado por la pobreza, cada vez más
urbana y articulada por una alta concentración de insumos y activos. Este es el desafío mayor de nuestra época. En materia de educación, además, el país encara situaciones de enorme gravedad. La cobertura casi universal lograda en la educación primaria, contrasta con
los negativos resultados en la calidad y la capacidad de comprensión y aprendizaje, mientras
que la deserción se mantiene como una variable dominante en la secundaria y el déficit en
materia de acceso a la educación media superior y superior es muy grande. Esto, combinado
con la crisis en materia de empleo formal, que para muchos sólo anuncia una decadencia
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política social y reforma del estado : de la compensación al desarrollo con equidad y democracia
pronta e inevitable de esta forma de ocupación, resume con intensidad uno de los núcleos
decisivos de una cuestión social que no parece tener a la mano vías prontas de superación.
Retos de la política social
Es posible identificar cuatro grandes desafíos en la actual agenda mexicana de la cuestión
social:
i) Descentralización, federalismo y política social
Para atender las demandas de recursos planteadas por los estados y los municipios en materia de bienestar social y cumplir con diversos programas y compromisos del gobierno
federal en materia de descentralización se integraron en el Ramo 33 del Presupuesto de
Egresos de la Federación siete fondos de aportaciones: a) para educación básica y normal;
b) para servicios de salud; c) para infraestructura social; d) para fortalecimiento de los municipios; e) de aportaciones múltiples; f) para educación tecnológica y de adultos y, g) para
la seguridad pública de los estados y el Distrito Federal. Estos recursos en buena medida se
destinan a la atención de las necesidades de educación, salud e infraestructura social básica en las localidades de mayor pobreza y marginación. A nivel nacional 62% del total de
las aportaciones se destina a educación básica, 12% a salud y 10% a infraestructura social
(la suma de estos tres fondos representa 84% del total). A ello hay que añadir el Programa
de Apoyos para el Fortalecimiento a las Entidades Federativas.
Desde 1998 el gasto de los estados y municipios ha crecido más rápido que el de la Federación. Mientras que el gasto neto total de la Federación aumentó, en términos reales,
24.3%, las participaciones lo hicieron en 36.1% y las aportaciones a los fondos en 34.4%.
Con ello, la participación del Ramo 28 dentro del gasto neto total del gobierno federal
pasó de 13.7% a 15% y la del Ramo 33 pasó de 13.8% a 14.9%. Ambos ramos representan actualmente casi 30% del gasto neto total del gobierno federal. Asimismo, el gasto
neto total por habitante creció 15% en términos reales en ese mismo lapso, en tanto que
las participaciones por habitante lo hicieron en 26% y las aportaciones por persona a los
fondos lo hicieron en 24.5%.
Si bien todos los estados se han beneficiado del incremento de la transferencia de recursos ha sido en diferente proporción. Como resultado de ello, la estructura de las transferencias federales (participaciones más aportaciones a los siete fondos y al PAFEF) a los
estados se ha modificado. Algunos estados se han beneficiado más que otros. En parte,
como resultado de ello, las diferencias en el desarrollo económico y social regional han
política social y reforma del estado : de la compensación al desarrollo con equidad y democracia
29
aumentado y la desigualdad (de ingreso, riqueza y servicios sociales) es mayor. En este
sentido, resulta crucial incorporar orgánicamente los temas de la descentralización y del
federalismo en el diseño de las estrategias y políticas sociales. La política democrática y
la política social de México se definirán cada día más a partir de las soluciones que se encuentren para redefinir el federalismo mexicano, que tendrá que ser un federalismo fiscal
pero también social. Federalismo y descentralización, sin embargo, no deberían dar lugar
a una dilución de la responsabilidad del Estado con los derechos fundamentales, en especial con los derechos económicos, sociales y culturales.
ii) Una política educativa para la democracia y la equidad
México ha realizado un vasto esfuerzo en materia de educación; en 1950 el sistema educativo tenía tres millones de alumnos y para el 2000 la cifra se había elevado a 30 millones,
pero las políticas educativas tendieron a enfatizar los aspectos cuantitativos en detrimento
de los cualitativos. Se concebía el sistema como una caja negra: se conocía lo que entraba,
y se conocía lo que salía pero se ignoraba que ocurría en su interior.
Ha habido una significativa expansión de la cobertura en los niveles de primaria y
secundaria, pero el sistema está segmentado socialmente y hay un evidente desequilibrio
entre el campo y las ciudades. Además, hay deficiencias en la calidad (alfabetos funcionalmente analfabetas), obsolescencia curricular, baja calidad de la educación superior y la
movilidad social vía educación se ha detenido. El sistema escolar de México, ciertamente
ha crecido pero presenta problemas estructurales que no han sido removidos. Entre éstos
se encuentran: el centralismo, la burocracia, el poder judicial, modelo educativo instructivista, ausencia de sistemas eficaces de evaluación, rezago en aprendizajes y cultura científica, entre muchos otros.
La educación tiene que verse como palanca de desarrollo y como factor de equidad social, pero esta sincronía no se ha concretado en una nueva concepción del sistema educativo y de formación de recursos humanos. Se trata de un desafío mayor para una política
social de Estado que busque superar la pobreza pero a la vez dotar a todos de capacidades
para construir una sociedad equitativa. Y, sobre todo, promover la consolidación y expansión de una ciudadanía democrática.
iii) Nueva ruralidad
Como se dijo arriba, hoy es preciso hablar de un universo rural todavía muy grande pero
diversificado en extremo, tanto cultural como productivamente. La certificación de dere30
política social y reforma del estado : de la compensación al desarrollo con equidad y democracia
chos agrarios a partir de la reforma al Art. 27 Constitucional, las nuevas formas de asociación agrícola, las asociaciones de productores por fuera de las organizaciones campesinas
tradicionales, la entrada en ciertas regiones y para la producción de determinados cultivos
de empresas agroindustriales, muchas de ellas transnacionales, el impacto de las remesas
de los migrantes, el desmantelamiento de las instituciones públicas de financiamiento rural y la muy baja participación de la banca comercial en la atención de la demanda de
crédito del sector, son elementos que hay que considerar para entender la nueva problemática rural. Esta nueva situación no ha podido alejarse de la pobreza y de la pobreza
extrema, pero sus contingentes demográficos han cambiado sustancialmente, así como las
formas culturales y de comunicación con el resto de la sociedad mexicana. A esta nueva
ruralidad corresponde también una nueva regionalidad y es en ésta donde debe ubicarse
el foco principal de los esfuerzos del Estado en materia de política social.
iv) Simpatías y diferencias entre la política económica y la política social
La historia de crisis, ajustes y programas de estabilización en México ha sido una constante desde la década de los setenta; el saldo que en materia de desarrollo social y niveles de
bienestar arroja la política económica en general durante los últimos 25 años no es compatible con los objetivos de las políticas sociales. La política de estabilización monetaria busca
reducir la demanda excedente y bajar el nivel de precios, pero genera efectos en la oferta
agregada. Así, los productores ven limitado su acceso al crédito para capital de trabajo e
inversión, lo que puede desplazar la oferta más que la demanda agregada haciendo que la
reducción de la inflación por esta vía sea costosa en términos de crecimiento y de empleo.
Por otra parte, la política fiscal de estabilización por lo general reduce la renta agregada debido a que contrae el gasto interno de la economía, además de que ante la presencia
de una inflación galopante se reducen los ingresos reales del gobierno debido a la rigidez
en el corto plazo de modificar los precios de los bienes y servicios públicos. En materia social se suelen recortar los subsidios generalizados y se restringe el acceso a los focalizados,
lo que en términos reales contribuye a disminuir la renta de las personas.
Una de las principales características de los programas de estabilización de la economía mexicana han sido las recurrentes devaluaciones. Durante todas sus crisis, el ajuste ha
venido acompañado de un movimiento abrupto del tipo de cambio que tiene dos efectos
perversos sobre el ingreso; por una parte el componente importado de los productos elaborados en el país incrementa los precios y considerando que el salario nominal es constante en el corto plazo el salario real caerá disminuyendo los ingresos de los asalariados.
Por otro lado se generará una redistribución del ingreso de carácter concentrador ya que
política social y reforma del estado : de la compensación al desarrollo con equidad y democracia
31
los perceptores de beneficios y los grandes ahorradores no se verán afectados por el impuesto inflacionario, al menos no en la misma magnitud.
Sin pretender un juicio definitivo, ésta parece haber sido la trayectoria de la política
económica de la época. En lo fundamental, esta trayectoria ha determinado un divorcio
entre la política económica y la social, dificultando de manera creciente la construcción
de una macroeconomía dinámica con responsabilidad social. Una política social de Estado es prácticamente inconcebible mientras impere esta escisión. Propiciar, desde el Estado, una recuperación exitosa del balance entre la política económica y la social es, en la
actualidad y hacia delante, un imperativo mayor. Lo primero que haya que hacer en esta
dirección tal vez sea asumir explícitamente las mutaciones fundamentales del mercado de
trabajo, tomar en serio la informalidad laboral no sólo en términos de ingresos sino de
la satisfacción de las necesidades básicas y poner en el centro de la política económica el
tema de la redistribución. Entendido como el eslabón perdido para acompasarla con la
política social y como requisito primordial para afianzar la ciudadanía democrática.
La reforma social: reconocer restricciones
México tiene pendiente una reforma social del Estado. Junto con los aumentos en el gasto
público social y el avance institucional en la materia, la pobreza se mantiene en grandes números y elevadas cuotas, la desigualdad se aferró a la vida social y ambos fenómenos se alojan ominosamente en las ciudades, sin dejar del todo su lugar de origen en el mundo rural.
Son estas las condiciones que llevan a proponer otra reforma estatal, dirigida a superar
los estragos sociales que acompañaron la reforma económica y a darle a la reforma política miras más amplias. Esta reforma tiene que articularse con lo político más general, es
decir, con la democracia, así como con lo económico en su más amplio sentido, es decir,
con el desarrollo.
La reforma, entonces, debe entenderse como una plataforma política institucional y
del Estado superior a la que hoy definen las políticas sociales en curso. Más allá de su pertinencia, estas políticas no pueden ofrecer por sí solas la posibilidad de arribar a nuevas y
mejores formas de supervivencia y superación social.
De lo que se trata es de arriesgar una visión política que le dé a la noción de política
social de Estado una calidad distinta de las que en el pasado se tuvo. Esta configuración,
decisivamente ligada al destino de la democracia, no puede ser otra que la de un Estado
de Bienestar que aglutine y propicie nuevos consensos en torno a sus intervenciones en lo
social, que lleven a las políticas respectivas a descansar en la apropiación por parte de la
ciudadanía de sus mecanismos de diseño, instrumentación y evaluación.
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política social y reforma del estado : de la compensación al desarrollo con equidad y democracia
Es en esta perspectiva que adquiere sentido el tema de las restricciones que se inscriben en el marco mayor del proceso de globalización, pero también son fruto de la morfología estatal y sociológica heredada del desarrollo anterior.
La necesidad y la voluntad de actuar se topan una y otra vez con restricciones que
es preciso reconocer, pero no para fomentar la resignación sino para explorar caminos
institucionales y políticos que hagan de ese reconocimiento la fuente de nuevos conocimientos y diseños estratégicos, que abran posibilidades y potencialidades no exploradas
o soslayadas.
De modo inevitable, México tendrá que vivir en el mundo inestable e incierto de una
globalización sin instituciones globales. Éste es, sin duda, el gran faltante de la época, pero
sólo puede subsanarse si hay recuperaciones en la acción colectiva y en la concepción amplia del Estado en el plano nacional. De esta globalidad emanan restricciones poderosas.
Algunas de ellas:
En su vertiente económico-financiera está la competencia ampliada por mercados y
capitales, la consiguiente pérdida de márgenes de libertad del Estado para operar con déficit, las nuevas y difíciles modalidades del endeudamiento internacional , la creciente importancia del riesgo político en el financiamiento internacional de los países, etcétera.
En su vertiente cultural y simbólica, la globalidad obliga a la política social a encarar
la doble emergencia de una ciudadanía democrática y una individualidad económica
exacerbada. Ambas tienden a desembocar en un individualismo que rechaza la acción
pública, pero que a la vez estimula una diversificación explosiva del reclamo social. Así, se
critica y sataniza al Estado, la política y los políticos, pero se exige más gasto público, más
apoyo estatal frente a la competencia, más compensación ante el ajuste, etcétera.
De esta problemática surge una abrumadora dificultad para la política social. No se
trata sólo de las dificultades financieras, sino de los grandes problemas de definir desde el
gobierno o las instituciones públicas las necesidades de la gente, que se pretende sean generalizables y permitan delinear políticas públicas. La lucha contra la pobreza, que busca
superar carencias e insatisfacciones que se consideran elementales o básicas, tiene que lidiar con una acelerada diversificación de expectativas, gustos, opciones y experiencias que
impiden una normalización simplista de la calidad y la intensidad de la necesidad que se
considera no satisfecha.
La globalización es un proceso inconcluso. Pero de ella emanan ya determinaciones
muy poderosas de la sensibilidad social y colectiva de grandes masas, en los espacios desarrollados y afluentes, pero también en los países en desarrollo. La temática a que nos
refiere esta dimensión simbólica y cultural del proceso, rebasa los límites de esta comunicación. Sin embargo, no sobra insistir en que tal vez sea en esta vertiente donde mayores
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complejidades puedan descubrirse para el diseño y la puesta en acto de una reforma y una
política social como la requerida.
Vayamos ahora a algunas restricciones domésticas:
En primer término, la que se refiere a la insuficiencia de los recursos públicos. Los
impuestos, su estructura y administración, así como la eficacia recaudadora en general,
son insuficientes para sostener una política de compensación social, que además busque
afectar algunos de los núcleos duros en que se basa la reproducción de la desigualdad y la
pobreza. El “pacto fiscal” podría tener en este terreno de la compensación y la reivindicación social su soporte más vigoroso, pero antes es necesario convencer(nos) de la conexión
virtuosa que hay entre la superación de la carencia social y el fisco que es necesario para
llevarla a cabo.
En segundo lugar está la manera como se concibe la asignación del gasto público y
la acentuada inflexibilidad que lo acompaña para fines de compensación y desarrollo sociales. El gasto no sólo está constreñido por las directrices macroeconómicas, sino por la
forma en que está organizada la administración pública.
Una buena parte del gasto social se diluye en sueldos y salarios y en la prestación de
unos servicios que no van, por necesidad, a los más pobres. La organización del trabajo
público, el papel de los sindicatos, la relación entre expertos y organizaciones sociales, son
temas relevantes: lo que está en cuestión es la eficiencia del gasto, pero también su eficacia
para lograr los objetivos prioritarios de combate a la pobreza extrema y de equidad.
Con la descentralización y federalización del gasto público estas y otras disonancias se
acentúan, porque también en el nivel local la “voz” de los pobres no es necesariamente la
más escuchada, aunque esté más cerca de quienes deciden cotidianamente.
Esta puede ser una de las grandes paradojas de la descentralización, si no se le ve al
mismo tiempo como una descentralización social, de los servicios y las erogaciones del Estado hacia las comunidades específicas. Esto dificulta la organización política “normal” de
la democracia representativa, en la que se basa la propia descentralización política y fiscal.
Al mismo tiempo, plantea la necesidad de una descentralización de nuevos mecanismos de
rendición de cuentas, que permitan que los distintos niveles de gobierno asuman la responsabilidad que les corresponde en el manejo y la asignación de los recursos y que facilite las
tareas de fiscalización del gasto y de evaluación de las políticas y los programas públicos.
La reforma política del Estado no puede declararse concluida sin un pacto fiscal de
envergadura que incluye los impuestos y el gasto. Sobre los primeros, nunca se avanzó lo
indispensable en las contribuciones directas y a la propiedad. Tal vez sea por eso que no
logre legitimidad suficiente el tratar de centrar los esfuerzos en el Impuesto al Valor Agregado y otras contribuciones indirectas.
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Si la equidad y la superación de la pobreza van a ser prioritarias para una “reforma social del Estado”, su jerarquía debe probarse con la distribución presupuestaria, buscando
combinaciones eficientes entre el gasto de emergencia, vinculado a la compensación y el
alivio de la pobreza extrema, y el gasto destinado a formar capacidades y libertades.
Aparte de evitar en lo posible la agudización de los conflictos entre los pobres, y entre
estos y los servidores públicos directamente relacionados con la producción de bienes y
servicios pertinentes, el gasto social debe “blindarse” respecto de la coyuntura, mediante
presupuestos plurianuales y de una redefinición conceptual, haciendo “no programables”
(es decir, no reducibles con cargo a la contingencia), gastos en renglones que se consideren fundamentales para defender a los pobres y para garantizar una continuidad real en
la formación de sus capacidades esenciales. La demografía señala todavía con énfasis a
las mujeres y los niños como el objeto mayor de esta reasignación; sin embargo, la reproducción intergeneracional de la pobreza sólo podrá diluirse en la medida en que se incorpore a las cohortes crecientemente mayoritarias de adultos jóvenes a este esquema de
prioridades.
La política para la reforma social debe tener en el presupuesto público un espacio privilegiado para definir opciones y forjar acuerdos de amplio espectro. El presupuesto debería ser un vehículo para la concertación política y la asignación de recursos con horizontes
de mediano y largo plazo, donde queden consignados los compromisos de la sociedad con
la construcción y redefinición de su futuro.
En el presupuesto solía condensarse el acuerdo político al que las sociedades llegan en
un momento dado. No ocurre así y la que más resiente esto es la política social. Por esto
es vital recuperar su “dignidad clásica”, en especial desde el mirador del desarrollo social.
Este estatuto histórico del presupuesto se ha extraviado en México como consecuencia de
una mala combinación entre estabilización financiera y pluralismo político.
Tanto desde el punto de vista de la política social, como desde el de la política económica para el desarrollo, se otorga una insistente centralidad a la educación, que busca
concretarse en el presupuesto. Transformación productiva, equidad, ciudadanía y democracia implican enormes dosis de educación a todo lo largo de la escala vital y grandes
modificaciones en la forma como la educación se entiende, produce y transmite.
Sin embargo, es preciso que se asuma con claridad el punto de partida para este esfuerzo por la educación al que se convoca en todas partes. La educación aparece hoy segmentada dentro de la esfera pública y entre ésta y la privada, a la vez que determinada
por una segmentación social que acorrala los proyectos educativos y los lleva a reproducir la segmentación original. Más que panacea, la educación forma parte del reto de la
equidad y la pobreza de masas que enfrenta México. Por eso es que, hasta ahora, el gasto
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educativo no tiene contraparte efectiva en la distribución del ingreso ni en los niveles de
vida mayoritarios.
El panorama de la reforma
La reforma social tiene que incrustarse orgánicamente en la organización económica y
el discurso político. Sólo mediante esta incrustación en la economía política será posible
emprender la construcción de un Estado de protección y bienestar de nuevo tipo, que le
dé al desenvolvimiento económico bases y redes sociales más eficaces.
La retórica democrática tiene que acomodar el reclamo social en su discurso; verlo y
proponerlo como una parte consustancial de la democracia moderna que se busca construir. Sólo así, las inevitables tensiones entre equidad, democracia y crecimiento adquirirán una cierta “normalidad” política y social para superar la radical distancia que hoy
las caracteriza.
En este sentido, la reforma social del Estado tiene que ser parte de una ambiciosa operación de economía política y no sólo de ingeniería institucional o financiera. Lo social, en
este enfoque, no puede mantenerse como el residuo de la estrategia económica y dejar de
ser una referencia ocasional del discurso político. En esta operación conceptual y política,
es donde se juega la suerte del equilibrio dinámico, que México no ha alcanzado, entre
democracia y capitalismo abierto y global. También se juegan el destino y el carácter, el
perfil y la calidad de vida, de una sociedad que no ha podido actualizar e implantar los
mecanismos de corrección y defensa de su existencia colectiva. Lo que Karl Polanyi llamara el “doble movimiento” de la sociedad moderna (2003, esp. Pp. 156-280).
México puede plantearse de manera realista la superación productiva y racional, no
voluntarista, de las restricciones actuales. Puede asumir ya el objetivo de aumentar más
y pronto las transferencias hacia los grupos más pobres, por la vía fiscal clásica y de otros
mecanismos de solidaridad. El gasto público compensatorio, tan vituperado, no sólo es
imprescindible ante la contingencia económica, sino fundamental para recuperar la cohesión social tan vulnerada.
Asimismo, es posible reivindicar el propósito histórico de modificar la distribución de
los frutos del crecimiento, mediante la acción de un Estado fiscalmente sólido, sostenido
en una economía cada vez más robusta que no tenga que crecer gracias a una productividad basada en salarios miserables y empleo escaso y precario. Es en un contexto como
éste donde podría recuperarse el papel de la movilización y la participación sociales.
La acción colectiva se ha visto aletargada por los pronunciados recesos económicos, o
de plano sofocada con el pretexto de la competitividad externa. Así, lo que hoy se tiene
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es una concentración de ingreso y riqueza que no se ha visto compensada por mejores
niveles de vida en la base de la sociedad. A su vez, la capacidad institucional de intermediación del conflicto social quedó en el limbo en estos años de cambio: suspendida entre
la esperanza de un crecimiento mayor y los complejos y veleidosos mecanismos de representación de intereses de la democracia.
Más que como una restricción más, hoy aparece como un bloqueo mayor a los panoramas reformistas la conducta agresiva de afirmación y exclusión social de que hacen gala
los grupos dirigentes y dominantes. Por desgracia, esta conducta y estos reflejos se han
transmitido a buena parte de las franjas intermedias de la sociedad, debido a una sensibilidad colectiva acosada por el estancamiento económico y angustiada por la repetición de
traumas cambiarios y tragedias del desarrollo.
Es en esta conducta donde radica la principal contaminación del ambiente estatal y
nacional mexicano. Las elites mexicanas parecen haberse desprendido de la conciencia de
interdependencia social interna, y, a la vez, han acentuado la imagen, que ellas mismas cultivan, de que dependen cada vez más de sus relaciones de grupo y clase con el exterior.
La “culpa” por la pobreza o la desigualdad se ha diluido en la nueva sociedad de
ciudadanos “individualizados”, sin que las elites hayan dejado de insistir en su “leyenda
negra” del Estado desarrollista, que las hizo posibles. No hay en ellas un sentido de la
responsabilidad de grupo que pudiera propiciar reacciones solidarias elementales, o llevarlas a admitir la necesidad de coaliciones democráticas que reconozcan la centralidad
del tema social.
Además, en la medida en que el proyecto globalista implica Estados instrumentales o
administrativos, despojados de capacidades sustanciales de intervención redistributiva, la
responsabilidad pública se difumina y se deja en las manos de una sociedad civil abstracta.
La democracia representativa, por su parte, puede reforzar estos resultados. De entrada, el Congreso de la Unión y cada día más los congresos locales, presionados por los
intereses dominantes o sujetos a la exigencia de disciplina fiscal inmediata, dan lugar a
esquemas presupuestales que obligan a racionar primero lo destinado a la cuestión social.
Al aceptar como dados los múltiples requisitos de asignación que trae consigo la estabilización macroeconómica permanente, o la inminencia de un relanzamiento del desarrollo,
con sus naturales demandas de infraestructura y otros gastos no directamente vinculados
con la carencia colectiva, los congresos consagran y hasta “legitiman” una distribución
de los recursos públicos que suele desembocar en posposiciones sin fecha de término de
proyectos trascendentes de desarrollo social. Se configura así, desde la democracia, una
situación que potencialmente la niega, al coadyuvar a la reproducción de los desiguales
que la política pretende igualar.
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Para mirar hacia adelante
En primer término, es preciso asumir en toda su complejidad el carácter de Estado que
debe darse a la política social. De aquí la insistencia en una reforma del mismo que recoja
esta necesidad. Pretender cristalizar las instituciones y los compromisos que implica esta
reforma sólo a través de preceptos legales o agencias estatales, no parece ser la mejor ruta
para fomentar una reflexión renovadora en la materia. Aunque pueda sonar paradójico,
es crucial contar con mecanismos de experimentación en todos los niveles del Estado, así
como con observatorios eficaces que sigan los procesos sociales y puedan alertar sobre insuficiencias e ineficiencias no previstas, y disrupciones colectivas que, no obstante su aparente carácter local, puedan tener implicaciones de gran alcance sobre el cuerpo político
nacional (Cf. González Tiburcio, 1991).
El peso de la compensación y la emergencia sigue siendo muy grande y en realidad
ha crecido. Sin embargo, convertir la emergencia en algo intemporal puede desviar la
atención de lo que es importante en términos de formación de capacidades y definición
de una nueva constelación de derechos y arreglos políticos y sociales para hacer viable su
cumplimiento y la satisfacción progresiva de necesidades fundamentales. Se puede, por
ello, pensar desde ahora en nuevas prioridades que formen parte explícita del paquete
compensador. Entre otras, podrían sugerirse:
a) Deslizar lo asistencial a lo productivo: salud, educación y capacitación entendidas como
inversión y mejoramiento del entorno comunitario, como medio para un aprendizaje
efectivo de los usuarios y de los prestadores de los servicios. Implantar las condiciones institucionales necesarias para que la creación de capital humano madure y rinda frutos a lo
largo del tiempo: poner atención en los niños y sus madres, pero también en los jóvenes
y, ahora, en los nuevos contingentes de la tercera edad. La inversión en capital humano
debe verse como un proceso continuo que sin negar las especificidades a que obliga la
pobreza extrema, debe abarcar desde el principio a los niños y jóvenes cuyas familias la
sufren. Por ello, para jóvenes y niños debe haber ofertas completas de salud-educacióncapacitación-información-cultura-empleo que crucen los niveles de pobreza e ingreso.
b) Recuperar y ampliar la participación comunitaria: esto incluye una participación sostenida en el diseño, gestión y vigilancia de los proyectos sociales, sin olvidar que las capacidades para ello no surgen de modo espontáneo ni se distribuyen equitativamente.
Quienes menos tienen y más requieren, carecen también de capacidades para deliberar en materia de proyectos y asignación de recursos. En este sentido, la capacitación
para volver productiva e imaginativa la autonomía comunitaria es esencial.
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c) Una nueva dimensión universalizante. La focalización es inevitable, como lo es que el
paquete formal de previsión y desarrollo sociales siga centrado en la provisión de mínimos de bienestar. Sin embargo, una visión de ciudadanía “por lo básico” es indispensable si se quiere pasar de la emergencia a la creación de capacidades que hagan viable
la equidad en el acceso a las oportunidades del desarrollo. Habría aquí que buscar más
precisión. A manera sólo de apunte: más que una aspiración a soluciones definitivas,
la perspectiva de cobertura universal en materia de salud, educación y seguridad social debe verse como un constante ejercicio de experimentación y comunicación, que
permita detectar nuevos problemas y actitudes de las comunidades y abra la puerta
para la producción de nuevas mentalidades públicas, tanto de funcionarios, técnicos y
operadores, como de usuarios y actores políticos y sociales. En este contexto, es preciso arribar a nuevos entendimientos políticos y cooperaciones sociales, que asuman la
centralidad de lo público pero que no impliquen caer en un nuevo reduccionismo en
esta decisiva materia.
La magnitud del reto de abatir sustancialmente la pobreza extrema, aunado al otro
mayor de construir una sociedad con una buena calidad de vida para todos, puede apreciarse ahora con mayor rigor, aunque se vivan momentos de incertidumbre. Hay, a pesar
de la enorme desigualdad, un aprendizaje y una experiencia que no deberían desestimarse. Quizá con modalidades inéditas, muchas comunidades rurales y urbanas, así como
técnicos y funcionarios del Estado vinculados a la política social, han adquirido destrezas
y convicciones. Esto conforma, tal vez, el piso más sólido de una política social que asuma
el peso de la insatisfacción elemental que afecta a millones, pero que a la vez se conciba
como un vector para la reforma del Estado, así como un componente permanente del desarrollo y la estrategia económica (Cf. Tandita Mkandwire, ed., 2004).
Nada de lo anterior es suficiente para acometer las tareas que resume la noción de reforma social del Estado aquí esbozada. Correctivo y compensación, a la vez que vehículo
para generar nuevas capacidades y destrezas, esta política está siempre sujeta a las inclemencias de la coyuntura económica y a las intemperancias y reduccionismos de la ideología dominante del momento. Pero su necesidad, para hacer creíble un curso de desarrollo
renovado y protector, crece con el tiempo. Para decirlo tajantemente: o se compromete de
modo explícito y concreto al mayor número posible de organismos políticos y sociales del
país en las tareas y decisiones de la política social, o el continente ominoso y oprobioso de
la pobreza extrema seguirá con nosotros, siempre listo para crecer y desbordarse.
Para ser de Estado, la política social tiene que involucrar activamente a partidos y
sindicatos, organizaciones privadas de todo tipo y grupos de acción ciudadana de la más
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variada inspiración. Tiene también que inscribirse centralmente en los trabajos del Congreso de la Unión y desplegarse en la geografía política de México, a través de los otros
órganos colegiados representativos que dan sentido a la República: los congresos locales
y los ayuntamientos.
A manera de conclusión
La crisis del Estado y los retos actuales para el desarrollo social adquieren sentido en el
cuadro de una modernización compleja, que no sólo tiene que ver con los deslizamientos económicos o tecnológicos, sino con múltiples factores institucionales y desafiantes
reacciones sociales y políticas. A la modernización se le demanda que sea un proceso
integrador e incluyente y que, a la vez, reconozca en la pluralidad un activo social. Esta
exigencia, que de hecho es una tensión, puede ser también, desde el punto de vista político y estatal, una oportunidad, un reto y un compromiso a cumplir con aquellos sectores
que tradicionalmente han quedado al margen de los procesos globales de cambio de la
economía y la política.
La reforma social del Estado aquí planteada exige un gran despliegue de imaginación
política que deje atrás voluntarismos, maniqueísmos y retóricas desgastadas; que evite las
tentaciones regresivas y autoritarias y busque renovadas fórmulas político-culturales basadas en propuestas creativas y plurales. Como se dijo, ello depende en mucho de que la
noción de solidaridad pueda volverse un valor moderno, la categoría clave de este difícil,
complejo y urgente proceso de reforma.
Combinar una recuperación valorativa de esta naturaleza, que implica poner en el
centro objetivos de equidad social con democracia, con las restricciones y acosos que son
propios del proceso de globalización e integración mundial, es el reto de fondo. La cuestión es que, a la vez, pretender minimizar o circunscribir a espacios específicos estos procesos de cambio y dislocación social puede implicar rezagos políticos y mentales así como
desgarramientos sociales y regionales muy profundos.
Todavía hay tiempo y espacio para imaginar un proyecto que responda a la diversidad,
el pluralismo y la heterogeneidad que forman la difícil combinatoria de la modernización
mexicana en curso. Incorporar los temas de la reforma social es, en esta perspectiva, más
que una opción un imperativo para que las promesas del cambio se vuelvan oportunidades efectivas, que en verdad puedan volverse realidades extensas de integración social y
cohesión nacional, con democracia.
Tlayacapan, Morelos, 29/07/06
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Bibliografía
Galbraith, John K., The Culture of Contentment, Houghton Mifflin, Boston, 1992.
González Tiburcio, Enrique, Reforma del Estado y política social, INAP. México, 1991.
Polanyi, Karl, La gran transformación, Fondo de Cultura Económica, México, 2003.
Székely, Miguel, “Pobreza y desigualdad en México entre 1950 y 2004”, Secretaría de
Desarrollo Social, serie: documentos de investigación, México, 2005.
Thandika, Mkandwire, Social Policy in a Development Context, Palgrave, Macmillan y UNRISD,
Great Britain, 2004.
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Por una reforma solidaria de la política social en México
Gerardo Ordóñez Barba1
Introducción
Desde la promulgación de la Constitución en 1917 hasta nuestros días, el Estado mexicano ha hecho importantes esfuerzos por conformar un complejo sistema de bienestar
social. Aunque ha sido lento el proceso, a través de los años se han ido incorporando
enmiendas constitucionales, nuevas instituciones y mayores recursos. Desde el punto de
vista formal, la Constitución reconoce hoy día los derechos sociales a la educación, a la
seguridad social, a la salud, a la vivienda y al trabajo, que son comúnmente reconocidos
en las sociedades modernas como elementos intrínsecos a la calidad de ciudadano o, en
otras palabras, como ingredientes del mínimo indispensable para disponer de una vida
digna, próspera y segura. En términos del presupuesto, con excepción de las últimas dos
décadas del siglo pasado, cuando se vivieron periodos de alta inestabilidad, la inversión de
recursos públicos en los servicios de protección social ha sido creciente. Aun con los vaivenes de los años ochenta y noventa del siglo pasado, en 2003 el gasto federal en desarrollo social obtuvo una cuota superior al 60% respecto del presupuesto programable total,
logrando en términos del PIB la proporción más alta (10.4%) en la historia del México
posrevolucionario.
Aparejado a estos cambios, principalmente partiendo de una base presupuestal cada vez
más amplia, la Federación fue construyendo un complejo entramado organizativo orientado a atender sus crecientes responsabilidades sociales. Entre las instituciones que se fueron formando y que integran la base de nuestro actual sistema de bienestar se encuentran:
la Secretaría de Educación Pública, creada en 1921; la Secretaría de Asistencia Pública,
Profesor Huésped en la Universidad de Guadalajara, en periodo sabático por El Colegio de la Frontera Norte. Miembro del SIN,
nivel II. Se le puede enviar correspondencia a los correos electrónicos [email protected] y [email protected]
1
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actual Secretaría de Salud, formada en 1937; el Instituto Mexicano del Seguro Social, el
IMSS, instituido en 1943; el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, el ISSSTE, en 1959; los Fondos de Vivienda del IMSS e ISSSTE, en 1972; y, el
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), en 1977.2
Además de estas dependencias, sobre todo después de 1970, cuando entró en crisis el
modelo económico basado en la sustitución de importaciones y fueron muy evidentes los
rezagos acumulados y las crecientes desigualdades sociales y regionales, diversas administraciones federales pusieron en marcha iniciativas tendentes a resolver problemas sociales
derivados de la pobreza, el atraso o la marginación. Tal es el caso de la Compañía Nacional
de Subsistencias Populares (Conasupo), el Pider (1973-1982), la Coplamar (1973-1982), el
SAM (1978-1981) y el Pronasol (1989-1994). Si bien al final estos organismos fueron desechados total o parcialmente por gobiernos posteriores,3 en su momento tuvieron una importante contribución, al menos como medidas emergentes de apoyo a amplios segmentos
de población en aspectos tan variados como el alimentario, la provisión de servicios urbanos, educativos y de salud, el impulso a proyectos productivos y de desarrollo regional,
entre otros (Ordóñez, 1997). Recientemente han cobrado impulso nuevos programas que
recogen algunos objetivos de sus antecesores, como es el caso de Progresa-Oportunidades
(cuyos antecedentes se remontan a un subprograma de Coplamar), o se han instrumentado alternativas novedosas entre las que sobresalen el Seguro Popular y un gran número de
programas marginales integrados a la llamada Estrategia Contigo (Ordóñez, 2006).
No obstante los avances formales, financieros e institucionales que brevemente hemos
reseñado, los diagnósticos sobre la situación social revelan que la estructura de protección
con la que contamos aún se encuentra en una posición alejada de las metas de universalidad consagradas en nuestra Constitución o, dicho en otras palabras, su contribución es
todavía insuficiente para que importantes sectores de la sociedad puedan acceder a los
mínimos de subsistencia (en ingresos y servicios) que les permitan integrarse y disfrutar
de los beneficios del desarrollo. Además de las deficiencias que ha mostrado la intervención pública para apoyar la generación de empleos formales y corregir los términos de
la desigualdad en la distribución del ingreso, la cobertura de los servicios sociales básicos
enfrenta rezagos de amplias proporciones.
Si consideramos el conjunto de beneficios que puede brindar el Estado en nuestro país,
encontramos que menos del 55% de la población puede disfrutar, con cierta garantía, de
todos los bienes y servicios básicos que aluden al bienestar: educación, seguridad social
Una revisión histórica detallada del proceso de construcción del sistema de bienestar en México puede consultarse en: Ordóñez, 2002.
Hoy día lo único que se conserva de aquellas viejas iniciativas son Diconsa y Liconsa en el terreno alimentario y el programa IMSSCoplamar-Solidaridad en materia de salud a población abierta en el medio rural.
2
3
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por una reforma solidaria de la política social en méxico
(protección contra riesgos y pensiones), salud, vivienda y alimentación. La característica
común de este grupo radica en su pertenencia a alguna institución de la seguridad social,
lo que le agrega una particularidad eminentemente urbana. Adicionalmente a las ventajas
que otorgan estas instituciones, los derechohabientes, en su mayoría obreros y empleados
públicos y de servicios, cuentan con empleos estables y relativamente mejor remunerados,
así como oportunidades de acceso a las instituciones y recursos públicos radicados en las
ciudades, donde se encuentran en mayores cantidades y con los niveles más elevados de
especialización. Los sectores medios y altos de este subconjunto pueden optar, además, por
mercados privados de seguros y servicios que suponen una provisión de mayor calidad.
$IMENSIONESBÉSICASDELASPOLÓTICASDEBIENESTAREN-ÏXICO
Dimensiones
Cobertura social
Gasto federal respecto del:3
• PIB
• Gasto federal programable
• Gasto social
2
1
2
3
Educación
Salud
Seguridad social
(vivienda, pensiones
y servicios de salud)
65.1
80.6
55.0
18.6
<55.0
4.1
24.5
39.8
2.4
14.4
23.4
2.4
14.3
23.2
1.4
8.4
13.7
10.4
61.6
100.0
Vivienda y
desarrollo
comunitario1
Total
Los datos de gasto en este caso incluyen a dos subsectores que hasta 2002 se reportaban en forma separada: Abasto y asistencia social y Desarrollo regional y urbano.
Por lo tanto, este sector integra el gasto que se aplica para la superación de la pobreza.
Por cobertura social nos referimos, con excepción de la educación, a la proporción de la población nacional atendida por las instituciones o programas que integran cada
sector: en el caso de la educación el dato se refiere a la matrícula inscrita en todos los niveles educativos respecto de la población de 3 a 24 años; en el de la salud incluye
a usuarios de la SSA, IMSS-Oportunidades, IMSS, ISSSTE, Pemex, SDN y SM; en el de seguridad social a derechohabientes de IMSS e ISSSTE; y en el de Vivienda y
desarrollo comunitario a familias beneficiarias de Oportunidades.
Presupuesto autorizado. Fuente: Fox, Vicente, Anexo estadístico del tercer informe de gobierno, 2003.
En la escala de beneficios el siguiente grupo lo integra un sector de la población no asegurada que recibe del Estado algún tipo de ayuda o servicio de manera regular, como podría ser educación básica para sus hijos, atención médica, materiales para la construcción
o mejoramiento de sus viviendas y subsidios alimentarios. En términos cuantitativos este
subconjunto no supera al 25% de la población. A su interior, las posibilidades de acceso de
cada persona a las instituciones públicas están mediadas por el ingreso y por la cercanía
geográfica a los centros urbanos. Finalmente, el restante 20% se compone de individuos,
familias y, en algunos casos, comunidades enteras, que se encuentran plenamente desprotegidos de la política social o que disponen sólo circunstancialmente de alguno de sus
recursos. Los programas de combate a la pobreza se han constituido en el principal canal
redistributivo de este heterogéneo grupo que vive en regiones apartadas del campo o en
las zonas marginadas de las ciudades. Entre esta población la problemática de desprotección absoluta se agrava entre los sectores sociales más vulnerables, como son las mujeres,
los niños y los adultos mayores. En las comunidades rurales, principalmente indígenas, es
donde se presenta el mayor deterioro de una situación aparentemente irresoluble.
Como puede apreciarse, el sistema de bienestar que logró desarrollarse ha generado
una sociedad dividida en cuanto a la satisfacción de sus necesidades básicas. Por sus nexos
por una reforma solidaria de la política social en méxico
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estructurales con las actividades productivas predominantes, este sistema ha contribuido a acentuar las desigualdades que se generan en el ámbito económico, lo que lo hace
claramente regresivo respecto de la norma redistributiva que se supone debe orientar su
función. Todo ello ha configurado una política social que favorece a los individuos con
mejor ubicación en la estructura económica, con ingresos más altos y con capacidad de
organización e influencia en las decisiones gubernamentales.
Además de las deficiencias y sesgos históricos mostrados por el Estado en la conformación del sistema de bienestar, desde la década de los ochenta la política social viene enfrentando toda suerte de embates contrarreformistas y una serie de dificultades que impiden
profundizar en cualquier proceso de cambio tendente a generalizar el acceso a los bienes y
servicios públicos. Entre los principales obstáculos están las debilidades estructurales de la
economía para crecer de manera sostenida y generar empleos formales, estables y bien remunerados; la estrechez de la política fiscal y consecuentemente del financiamiento público disponible para el desarrollo; la erosión de la participación estatal en aspectos claves del
bienestar, especialmente en alimentación y vivienda de bajo costo; la consolidación de las
reformas neoliberales al sistema de pensiones; la inamovilidad de las características restrictivas de la seguridad social; y, la descentralización de los servicios de salud asistencial sobre
una estructura institucional de atención médica restringida y desarticulada.
No obstante y en contraposición, también hay elementos en nuestro país que apuntan
a favorecer reformas progresistas y a valorar los beneficios de esquemas universales de
protección social. En este lado tenemos: las disposiciones constitucionales que reconocen
los derechos sociales; los avances hacia la provisión universal de algunos servicios, principalmente en educación elemental y salud preventiva; los valores asociados a la justicia y
solidaridad predominantes en la sociedad; y, como hecho más reciente, la normalización
democrática del sistema político mexicano. Considerando los elementos a favor y en contra y tomando en cuenta la magnitud de los rezagos sociales acumulados, debemos suponer que la transformación del Estado tendrá que pensarse como un proyecto de largo
plazo y requerirá de la participación y esfuerzos de todo el conjunto nacional. En este escenario, el reto principal que enfrenta el país en estos momentos es lograr un nuevo pacto
político nacional con el fin de estructurar una agenda común coherente con el modelo de
sociedad al que aspiramos.
En este contexto, el propósito central de este trabajo es presentar el contenido de una
agenda mínima de reformas en favor del bienestar general. En el fondo, nuestra propuesta
se acoge al espíritu de las recomendaciones que la CEPAL hace a Latinoamérica, a través
de las cuales sugiere emprender en cada país una revisión profunda de las estructuras de
política social, con el fin central de orientarlas a cumplir con los principios de universali46
por una reforma solidaria de la política social en méxico
dad, solidaridad y eficiencia. Independientemente de las medidas de política específicas
que recomienda adoptar este organismo, en esencia lo que plantea es que cada una de las
naciones propicie, en el marco de sus posibilidades financieras y grado de desarrollo, un
proceso de reforma que tienda a crear sistemas de bienestar no excluyentes, de calidad y
con capacidad para contribuir en la reducción de la desigualdad y la pobreza (CEPAL,
2000: 32-40, 77-101). En este sentido, cuando postulamos una reforma solidaria de la política social como eje de una posible ruta de renovación de las instituciones públicas, lo
que queremos subrayar es que, a nuestro juicio, ninguna estrategia de cambio con objetivos universalistas será viable si no se adoptan normas, prácticas institucionales y fórmulas
de distribución del gasto sensibles a las desigualdades regionales, económicas, étnicas, intergeneracionales y de género que propician el atraso, la pobreza y la exclusión.
Por último, atendiendo al objetivo central de la convocatoria para participar en el presente volumen, cabe agregar que nuestra única intención es contribuir a la confrontación
de ideas, visiones y propuestas acerca del futuro, particularmente con quienes están comprometidos con la consolidación de una política social de Estado en México.
1. Hacia la protección universal de los mínimos de bienestar: directrices centrales
Para nuestro país aceptar el reto de proteger el bienestar de la sociedad requiere del impulso de un conjunto de transformaciones de diversa índole, adaptadas a las particularidades por las que atraviesa cada componente de la política social, pero con el propósito
común de ajustar, como lo propone la CEPAL (2000:32-33), el diseño, financiamiento,
provisión y regulación de las políticas a los principios de universalidad, solidaridad (distribución progresiva de los costos y acceso a los servicios sin importar las posibilidades
contributivas) y eficiencia (capacidad para maximizar los objetivos sociales con recursos
escasos). Como lo afirma este organismo, una reforma de esta naturaleza no contradice la
aplicación de criterios de selectividad en la distribución de recursos públicos entre los pobres, pero éstos deben ser entendidos no como una política social en sí misma, sino como
“una condición para hacer más eficaz la universalización” (Idem:33); tampoco se opone a
la participación de agentes privados o la introducción de mecanismos de competencia y
mercado, pero en cualquier caso éstos deben estar sometidos a una regulación pública que
garantice la eficiencia en el uso de los recursos y favorezca la equidad (Idem:89).
Si tomamos en cuenta las limitaciones de nuestro actual sistema de protección social, evidentemente la universalización de un nivel mínimo de bienestar, en los términos
reconocidos en el mandato constitucional, resulta un asunto que por su envergadura y
complejidad requiere plantearse en un horizonte de largo plazo y en concordancia con
por una reforma solidaria de la política social en méxico
47
los avances en materia de empleo y política fiscal. En nuestra opinión, el mayor desafío
de la política social radica en la formulación de una estrategia que sea capaz de impulsar
cambios institucionales fincados sobre una base financiera sustentable y equitativa, y en la
perspectiva de ofrecer oportunidades de inclusión o de eliminar las restricciones que obstaculizan a millones de ciudadanos el acceso a los beneficios del desarrollo (solidaridad).
Dadas las dimensiones de este proyecto, debemos esperar que la transformación de las
instituciones y de la propia sociedad en el tránsito hacia un Estado de bienestar avanzado
se presente de manera gradual y con apego a una adecuada selección de prioridades. No
obstante, la gradualidad como una característica insoslayable del proceso no debe traducirse en la pérdida de la orientación en torno al objetivo último (universalidad) ni exime
de la responsabilidad de diseñar y poner en marcha medidas que impriman velocidad a
los cambios y mejoren la rentabilidad, eficacia, productividad y distribución de las inversiones, organizaciones y programas públicos (eficiencia).
Considerando estas directrices, a continuación plantearemos brevemente las reformas
de política social que, desde nuestro punto de vista, resultan prioritarias para cubrir vacíos, mejorar su funcionamiento y acercar sus fines al principio de universalidad. Cabe
aclarar que el orden de exposición no corresponde con una posición de jerarquía dentro
de una agenda de prioridades, aunque sí refleja una cierta disposición respecto al grado de
dificultad (de mayor a menor) que conlleva concretar las propuestas en cuanto a esfuerzos
de negociación, recursos, tiempo y soporte institucional.
2. Seguridad social: las pensiones y el seguro de desempleo
Con la reforma a la seguridad social impulsada en la década de los noventa la Federación se propuso romper con el régimen solidario intergeneracional (también llamado “de
reparto” o “de bolsa común”) que permitía pagar las pensiones en curso y, con sus excedentes, cubrir parte de la expansión física requerida por el seguro de enfermedades y maternidad (SEM), es decir, la salud. De acuerdo con la postura oficial, la aplicación de esta
medida era urgente debido a que este sistema entraría, en un futuro no muy lejano, en
una etapa crítica al confluir dos factores: los crecientes déficit del SEM y la reducción del
superávit del seguro de pensiones debido al envejecimiento de la población. Anticipándose a estas tendencias, la reforma tuvo como objetivo central sustituir el viejo esquema de
reparto por el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), estableciendo que las aportaciones
a los fondos de pensiones fueran depositadas en cuentas individuales únicas, las cuales se
supone generarán, a lo largo de la vida productiva del trabajador y con la administración
de entidades privadas, los recursos necesarios para el sostenimiento de cada pensionado.
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por una reforma solidaria de la política social en méxico
A la nueva legislación se le atribuyeron cualidades de muy diverso tipo. Entre otras
cosas se decía que permitiría: aumentar gradualmente el volumen del ahorro interno y
su disponibilidad para las necesidades de la producción; mejorar las condiciones de protección social previstas en la Ley anterior; hacer frente a los desequilibrios inherentes al
sistema de reparto; y eliminar las desviaciones provocadas por el movimiento de recursos
hacia necesidades sociales distintas a las de la jubilación. No obstante, para la mayoría de
los estudiosos del tema el panorama que se proyecta no es nada prometedor. Por un lado,
los fondos radicados en las entidades privadas han regresado a las arcas gubernamentales
convertidos en deuda pública interna, lo cual representa un serio obstáculo para cumplir
con el propósito de apoyar a las actividades productivas. Por otra parte, en lo que se refiere
a sus efectos sobre los montos de las pensiones y de las prestaciones económicas derivadas
de otros riesgos, la situación aún es incierta pero no se alcanza a vislumbrar una mejoría
importante y está claro que la nueva Ley ha endurecido las condiciones para tener derecho a estos ingresos.
Poniendo en la balanza ambas legislaciones, la nueva y la anterior, encontramos que:
en primer lugar, la pensión mínima garantizada de invalidez, vejez o cesantía en edad
avanzada aumentó de 80 a 100% de un salario mínimo del DF, lo que representa un
incremento marginal tomando en cuenta el gradual deterioro del poder adquisitivo de
dicho salario; y, en segundo término, se extiende en 2.5 veces el número de semanas cotizadas (de 500 a 1250, es decir, de casi 10 a un poco más de 24 años) que deberá cubrir
un trabajador para acceder a una pensión por cesantía, a partir de los 60 años de edad,
y por vejez, de los 65 años en adelante; de no alcanzarse esa cifra por algún accidente o
enfermedad profesional que deje al trabajador incapacitado permanentemente, se deberá
contratar un seguro de sobrevivencia cuyo monto será determinado por los ahorros de la
cuenta individual y por una aportación adicional del IMSS; en caso de muerte se mantiene la misma composición de recursos y la aseguradora pagará a los beneficiarios una
renta vitalicia.
De entrada, estos elementos permiten apreciar la persistencia de un nivel de protección social precario para aquellos individuos (y sus dependientes) que pudieran encontrarse en situación de pobreza al momento de la jubilación o de sufrir una enfermedad o un
accidente que los deje incapacitados de manera permanente o les cause la muerte. También, debido al endurecimiento de las restricciones para tener derecho a una pensión, a la
incapacidad que ha mostrado la seguridad social para incorporar a la mayoría de los trabajadores y a la aceleración de la tasa de envejecimiento de la sociedad, podemos esperar
que un número cada vez mayor de personas entre a la vejez en una situación de absoluta
desprotección. Para dar una idea de la magnitud de este problema cabe mencionar que,
por una reforma solidaria de la política social en méxico
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en los inicios del siglo XXI, sólo 22% de los mayores de 60 años cuenta con algún tipo
de pensión, y en la mayoría de estos casos los montos que reciben “son insuficientes para
cubrir las necesidades más básicas” (Ham, 2003: 238).
En síntesis, el escenario proyectado por la nueva Ley no garantiza una mejoría sustancial respecto de las condiciones previas tomando en cuenta la actual distribución salarial
y la evolución negativa del empleo y los salarios, así como las restricciones de la competencia en el mercado privado de pensiones y los costos adicionales que implica la reforma,
tanto para los individuos (pagos de comisiones y primas de riesgo a las administradoras
privadas) como para el Estado (pago de pensiones actuales e incremento de los subsidios
al IMSS debido a su descapitalización). En este panorama resulta prioritario rectificar la
actual legislación y mejorar el funcionamiento del sistema pensionario. Entre las medidas que requieren un tratamiento urgente están: el aumento de la cuantía de las pensiones mínimas a niveles que garanticen una existencia digna; la promoción de una mayor
capitalización de los ahorros mediante la reducción de los costos de administración y su
aplicación en inversiones productivas; el establecimiento de disposiciones ante un mal
desempeño de los mercados financieros (por ejemplo, fijando una tasa mínima de rendimiento real); la instauración de pensiones universales para las personas pobres que no tuvieron oportunidad de contribuir a la seguridad social y estén incapacitados para trabajar
o ya hayan ingresado a la vejez (Ham, 2003:273-275); y, en general, la instauración de
garantías para la protección económica de cualquier individuo que haya perdido “sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad” (Naciones Unidas,
1948:artículo 25). En este último punto destacaríamos como una iniciativa a considerar
en el mediano plazo la creación del seguro de desempleo, el cual nunca ha sido objeto de
tratamiento en la legislación laboral mexicana y representa uno de los principales retos
de la previsión social.
Un asunto crucial que posibilitaría avanzar en la generalización y mejoramiento de
las pensiones está en la renegociación de los regímenes especiales (como en los casos del
IMSS, Pemex o CFE) (Ham, 2003:241 y 274), cuyos beneficios presentes y futuros rebasan la capacidad financiera de sus propios fondos y ponen en riesgo la sustentabilidad de
todo el sistema pensionario. Con las reformas de 2005 a la Ley del Seguro Social y los
cambios aceptados por el Sindicato al Contrato Colectivo del IMSS se han dado los primeros pasos en este sentido, pero como lo demostró este incipiente proceso es indispensable mantener la voluntad política y convencer a los trabajadores de que su contribución
solidaria redundará en bienestar para el resto de la clase trabajadora y apuntalará el futuro de la seguridad social.
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3. La unificación de los sistemas de salud
En lo referente al impacto de la reforma de la seguridad social sobre los servicios de salud
observamos que, efectivamente, la salida de los fondos para el retiro dentro de la estructura financiera del IMSS causó un desequilibrio de tal magnitud que obligó al Estado a
incrementar su participación de aproximadamente un 5% en 1995 a más del 42% de los
ingresos que se esperaba captaría directamente este instituto en 1998, con lo cual se cubriría el total de las pensiones en curso y parte de los seguros de enfermedades y maternidad,
invalidez, vida, guarderías, entre otras prestaciones sociales (SHCP, 1997). Sin duda, estas aportaciones federales ayudaron a evitar la crisis financiera del IMSS y, por lo menos,
a sostener los compromisos adquiridos con sus derechohabientes en aspectos claves del
bienestar, como son el cuidado médico y las pensiones actuales. No obstante, esta recomposición financiera apenas ha servido para restituir los fondos perdidos por la reforma, lo
que, aunado a las tendencias decrecientes de la masa salarial y del empleo formal, difícilmente podrá contribuir a mejorar los servicios de salud y a expandir la oferta.
Para la atención de la salud, sin embargo, los impactos negativos de mayor incidencia
social, causados indirectamente por la reforma, se dejarán sentir entre la población no derechohabiente. Esto por dos razones principales: en primer lugar, dadas las restricciones
de la nueva Ley y a la luz del proceso de descentralización completado en 1997,4 la SS
dejará de otorgar los servicios a población abierta que venía ofreciendo en el medio urbano, transfiriéndolos al ámbito de los gobiernos estatales. Dentro del nuevo esquema, las 32
instituciones locales encargadas de esta responsabilidad tendrán que multiplicar algunos
gastos que antes eran absorbidos por la SS de manera centralizada, como los derivados
por concepto de administración. En segundo lugar, tomando en cuenta que el costo fiscal
de la reforma, incluyendo la aportación al nuevo seguro de retiro (26.1%), representa una
erogación 12 veces superior a la que hubiera correspondido aportar al Estado con la legislación anterior (es decir, un gasto anual equivalente al 1.1% del PIB) (SHCP, 1997:6-7),
es muy probable que se congele, o incluso disminuya, el ya de por sí limitado presupuesto
de la salud asistencial, el cual tuvo una asignación en 2004 de apenas el 26% del gasto
federal programable en el sector.
Como una forma de aminorar la carga social de la asistencia pública, se estableció en
1995 la posibilidad de ampliar el acceso al IMSS a través de un nuevo seguro médico de
En el Proyecto de Egresos de la Federación de 1998 (SHCP, 1997:6) se afirma que en 1997 se completó el proceso de descentralización de la salud asistencial, al firmarse los acuerdos de transferencia con todas las entidades federativas que existen en el país, incluido
el DF.
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por una reforma solidaria de la política social en méxico
51
tipo familiar, que se supone beneficiaría a otros grupos de trabajadores que no podían
inscribirse de manera individual con el sistema anterior. Para un estudioso del tema, resulta muy poco probable para muchas familias de escasos recursos la adquisición de este
seguro en la medida que su costo (alrededor de 22% de un salario mínimo mensual) representaría un gasto adicional importante para sus mermados ingresos: “como punto de
comparación se puede señalar que con la ley vigente, los trabajadores asalariados pagan
el 5.25% sobre su salario para tener derecho a servicios médicos, pensiones, SAR, guarderías y prestaciones sociales” (Guzmán, 1996:9).
De manera complementaria, y quizá ante el fracaso del aseguramiento voluntario al
IMSS, en 2002 la Federación instauró el llamado Seguro Popular de Salud, cuyo “objetivo
principal es brindar protección financiera a la población sin seguridad social a través de un
esquema de aseguramiento justo con el fin de reducir el pago de bolsillo y fomentar la atención oportuna de la salud” (http://www.ssa-sin.gob.mx/SEGUROPOPULAR/Index.htm).
Este seguro también es de carácter voluntario y se supone atenderá de manera integral las
necesidades de salud, adscritas en el Catálogo de Servicios Esenciales de Salud, a través
de las dependencias del ramo pertenecientes a los gobiernos estatales. De acuerdo con
datos oficiales, en 2005 las familias inscritas a este seguro superaban los 2 millones, que
representan al 30% de hogares no derechohabientes. Gracias a una reforma de 2004, que
exime del pago a hogares que se encuentran en los dos primeros deciles de ingreso y que
representan el 93.7% de los asegurados, la cuota ponderada promedio que paga cada familia al Seguro Popular es de 39 pesos anuales (Fox, 2005). Entre las principales críticas
que se han hecho a este seguro están la baja calidad de los servicios que se ofrecen, sobre
todo en las entidades más pobres, y una escasa cobertura en el medio rural.
Aun considerando las posibles bondades del Seguro Popular y a la luz de la insignificante contribución social a su financiamiento, nos parece que urge emprender una revisión de las bases de funcionamiento de lo que se ha dado en llamar el “sistema nacional
de salud”, con la intención de identificar y eliminar las restricciones e ineficiencias que
han impedido universalizar el derecho social a una atención médica oportuna y de calidad. En nuestra perspectiva, además de la obvia escasez de recursos, las instituciones que
integran este sistema (IMSS, ISSSTE, ISSFAM, SS, DIF e institutos estatales) incurren en
ineficiencias administrativas y de planeación al operar dentro de esquemas de coordinación limitados, los cuales están orientados básicamente a establecer acciones conjuntas en
materia de prevención (en campañas de vacunación o de planificación familiar, por ejemplo). Entre las principales consecuencias de la desarticulación que prevalece en el sector
encontramos el aumento de los costos burocráticos por la multiplicación de unidades administrativas, la definición de planes de expansión en función de intereses institucionales
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por una reforma solidaria de la política social en méxico
particulares, una asignación no óptima de los recursos en el territorio y altos niveles de
desatención entre los no derechohabientes (que suman alrededor del 50% de la población
nacional). Sobre esta base, la descentralización de los servicios asistenciales a los estados
tiende a incrementar la dispersión de los esfuerzos gubernamentales y, previsiblemente,
generará una mayor desigualdad regional en el acceso a la salud.
Una alternativa de solución integral a esta problemática sería la conformación de un
sistema único de salud que elimine los compartimentos determinados por la capacidad
contributiva de los individuos y actúe en función de las necesidades sociales generales.
Estamos conscientes que un proyecto de esta magnitud no sería posible sin el consenso y
colaboración de todas las agencias involucradas en los ámbitos federal y local, así como
de la anuencia y participación de los trabajadores y empresarios que contribuyen con una
parte del sostenimiento de la seguridad social; tampoco tendría viabilidad si no se garantiza a los derechohabientes una provisión de mayor calidad y la permanencia del otro conjunto de prestaciones a las que tienen derecho (guarderías, centros recreativos, actividades
culturales, etc.). Con la reforma del régimen de pensiones por lo menos se anula uno de
los principales obstáculos para la unificación del sector, en la medida que ahora todas las
instituciones tienen como misión central el cuidado de la salud; también debido a ella el
Estado ha tenido que aumentar sustancialmente su aportación a la seguridad social con
fondos provenientes de la tributación general, lo cual fortalece las posiciones en favor de
la solidaridad.
En ningún otro espacio de la intervención social del Estado se requiere de los niveles
de concurrencia, negociación, financiamientos y compromisos sociales y públicos para
concretar cambios como el que se propone para la política de salud. Debido a ello, la
construcción de un sistema de sanidad único debe plantearse en el marco de un gran
acuerdo nacional y de un programa de reformas de largo plazo que considere, como lo
sugirió en su momento López Acuña (1993:240-241), cubrir pasos intermedios con el
propósito de obtener “una creciente socialización de la atención para la salud”, y entre
los cuales destacaríamos: la formulación de un modelo nacional de atención que incluya la prestación de servicios integrales y vaya ampliando gradualmente su cobertura (en
esto se pueden aprovechar los avances en la cobertura y definición de “servicios esenciales de salud” del Seguro Popular); la regionalización de los servicios; la promoción de
la coordinación interinstitucional para evitar duplicaciones de esfuerzos, instalaciones y
gastos; la creciente unificación de las instituciones de salud; la eliminación de las barreras de acceso a los servicios; y, el impulso a una reforma fiscal que garantice una mayor
canalización de fondos a estos renglones para alcanzar la satisfacción de las necesidades
de toda la población.
por una reforma solidaria de la política social en méxico
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4. Vivienda digna para todos
Al igual que sucede en la política de salud, la acción habitacional del Estado se ha orientado a cubrir casi exclusivamente las necesidades de segmentos de población protegida por
la seguridad social o con capacidad de pago. Los estratos de bajo ingreso han recibido sólo
en forma marginal, y con una tendencia decreciente, algún tipo de ayuda para la construcción o el mejoramiento de sus viviendas. Además, a partir de 1989, con las medidas
de liberalización, la intervención pública adopta una posición complementaria respecto
del financiamiento bancario y de las posibilidades económicas de cada familia, reforzando
las características de un mercado inmobiliario altamente segmentado e inaccesible para
la mayoría de los mexicanos. La quiebra técnica del sistema bancario nacional, producida por la crisis de 1994-1995, que llevó a muchos acreditados a devolver las viviendas
o a declararse insolventes y a los bancos a prácticamente suprimir los créditos hipotecarios (que pasaron de casi 130 mil otorgados en 1992 a sólo 764 en 1999), pone en duda
la eficacia de esta opción como ordenadora de la política dentro de un marco regulador
prácticamente abierto.
En los últimos años las instituciones públicas han tenido que recuperar presencia en
este sector, a fin de cubrir parte del vacío generado por el colapso del sistema bancario.
Sin embargo, el balance general muestra que la intervención del gobierno no evitó la
concentración de los recursos en los sectores de población tradicionalmente privilegiados. Analizando la estructura de las inversiones según lo ejercido por los principales organismos públicos comprobamos que la participación de aquellos que tienen la misión de
atender a la población de menores ingresos (Fonhapo, Sedesol e institutos estatales) fue
del 4.2% del financiamiento disponible en 2004, en tanto que los institutos vinculados a
la seguridad social (Infonavit, Fovissste, ISSFAM, Pemex y CFE) gastaron el 71% del total, y el restante 25% se distribuyó entre los sectores medios de ingreso a través del FOVI
(18.6%) y entre diversos grupos (sobresale el magisterio) mediante otros fondos especiales
(6%) (Fox, 2005:153).
La experiencia reciente de nuestro país en este sector pone en entredicho la eficacia de
las medidas de liberalización y cuestiona la confianza irrestricta en “la mano invisible” del
mercado como la mejor alternativa para asignar recursos en la sociedad. Como se pudo
comprobar, la desregulación del sistema financiero privado contribuyó a su propia quiebra
y, al final, el rescate nuevamente corrió a cuenta de la hacienda pública.5 Ante estos resulCabe mencionar que no todo el quebranto de la banca es atribuible a los créditos hipotecarios. En el 2000 la deuda acumulada por el
rescate de los bancos ascendió a más de 60 mil millones de dólares, los cuales representan un costo anual para el Estado de alrededor
de 400 millones de dólares.
5
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por una reforma solidaria de la política social en méxico
tados y a la luz de la persistencia de grandes rezagos y desigualdades en el acceso a una
vivienda digna,6 es indispensable que el Estado reasuma la responsabilidad de regular el
mercado inmobiliario; por un lado, ajustando la disponibilidad crediticia a las expectativas
de crecimiento económico e imponiendo a los bancos normas que reduzcan los riesgos en
los créditos hipotecarios otorgados a sectores de ingreso medio y alto y los obliguen a conceder una parte de los fondos para la construcción de viviendas de interés social; y, por otra
parte, fortaleciendo con equidad la capacidad financiera de los organismos públicos.
En este último aspecto resultará de particular importancia dar continuidad y reforzar
los programas dirigidos a las familias de menores ingresos que no tienen ninguna posibilidad de acceder a los circuitos financieros privados, del FOVI o de la seguridad social.
Entre éstos podemos destacar: créditos baratos para el mejoramiento o edificación de viviendas, lotes con servicios, vivienda progresiva, regularización de la tenencia de la tierra,
construcción de infraestructura y provisión de servicios urbanos básicos (agua, drenaje y
electricidad), impulso a la autoconstrucción, desarrollo de tecnologías de materiales y de
construcción, producción y dotación de insumos, proyectos de regeneración urbana y ambiental, etc. En todos estos casos las acciones deben estar adaptadas a las necesidades en el
medio urbano y rural y a las particularidades regionales, e incorporar la participación de
las comunidades y de los gobiernos locales en las decisiones, administración y operación
de los programas.
5. Más educación y de mayor calidad
Indiscutiblemente la educación pública ha sido uno de los pilares de la política social en
México. Aunque de manera lenta, a lo largo del siglo XX el Estado impulsó cambios trascendentales en la concepción y organización de los servicios educativos con la intención
de mejorar la calidad y ampliar las oportunidades de acceso a un número cada vez mayor
de mexicanos. En la actualidad, el sistema educativo escolarizado público y privado del
país cuenta con una planta de profesores superior a 1.6 millones distribuidos en cerca de
240 mil planteles, en los cuales se atiende a 32.4 millones de alumnos divididos en cuatro
niveles de enseñanza con las siguientes proporciones: 77% en educación básica, 4% en
De acuerdo con la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (Conafovi), en 2000 el rezago habitacional en el país era de 4.29 millones de viviendas, de las cuales el 42% (1.81 millones) correspondía a necesidades de vivienda nueva y 58% (2.48 millones) por malas
condiciones de habitabilidad. De acuerdo con la misma fuente, entre 2001 y 2004 las necesidades de vivienda se habrían incrementando en un poco más de 1 millón cada año (4.2 millones en total: 34% por mejoramiento y 66% por vivienda nueva) y, en ese mismo
periodo, las instituciones públicas y privadas apenas otorgaron 2.7 millones de créditos o subsidios para compra (1.7 millones) o mejoramiento (1 millón). Calculamos con estas cifras que hacia finales de 2004 el rezago habitacional habría crecido en 1.5 millones de
viviendas respecto al que había en 2000, alcanzando un total de 5.8 millones.
(http://www.conafovi.gob.mx/que%20hacemos/financiamiento/index.htm).
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por una reforma solidaria de la política social en méxico
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capacitación para el trabajo, 11.4% en media superior y 7.5% en superior. A estas cifras
habría que agregar a 1.3 millones de personas acogidas en los programas abiertos, semiescolarizados y extraescolares. La influencia de la iniciativa privada en la configuración del
sistema escolarizado ha ido creciendo con el tiempo, principalmente en los niveles de educación posbásica. Hoy día, la participación de los planteles particulares en el control de
la matrícula ronda el 14% en la enseñanza preescolar, el 8% en primaria y secundaria, el
35% en los cursos de capacitación para el trabajo, el 20% en la educación media superior,
el 35% en las licenciaturas normalistas, el 31.5% en la formación universitaria y tecnológica y el 43% en los posgrados. En términos del gasto nacional en educación, que según
el último informe de gobierno del presidente Fox alcanzó el 7.3% del PIB en el 2005, las
escuelas privadas ejercieron el 23% del total (Fox, 2005:37-69).
De acuerdo con los datos oficiales de cobertura, la universalización de los servicios
educativos ya es una realidad en la enseñanza elemental, donde la atención a la demanda
alcanza al 98% de la población objetivo. Para los demás niveles, los índices de absorción
muestran que poco más del 95% de los que concluyeron la primaria y secundaria pudieron acceder a la secundaria y la educación media superior, respectivamente, y de los que
terminaron el bachillerato el 79% tuvo la oportunidad de inscribirse en alguna opción de
enseñanza superior. No obstante la importancia de estas últimas cifras, debemos puntualizar que en gran medida los valores que toma el índice de absorción están sobreestimados por las ineficiencias que aún muestra el sistema educativo en la formación académica,
continuidad y permanencia de los estudiantes hasta la conclusión de cada nivel, generando con ello un proceso acumulativo y creciente de rezagos y abandonos. Los indicadores
de deserción, reprobación y eficiencia terminal así lo indican: mientras que en la primaria tienen proporciones del 2, 5 y 91%, respectivamente, en la secundaria son de 7, 18 y
79%, en la profesional técnica alcanzan al 23, 24 y 49% y en el bachillerato se ubican en
el 16, 38 y 61% (Idem). Al final quienes logran llegar a la licenciatura apenas representan
al 23.9% de la población de entre 20 y 24 años, un porcentaje que es muy inferior al de
países menos desarrollados, como Perú que tiene una cobertura del 33.1% o Bolivia, del
38.6% (UNESCO, 2006). En lo que respecta a las alternativas de educación para adultos,
sorprende que a pesar de los esfuerzos que se han puesto en marcha para ofrecer servicios
especializados de alfabetización, primaria y secundaria, el analfabetismo continúa siendo
uno de los principales problemas del país, al grado que todavía en el 2005 el número de
analfabetas mayores de 15 años permanece en alrededor de 6 millones de personas, un
volumen similar al que había en 1960.
En general, las deficiencias del sistema educativo implican una pérdida importante de
recursos y dificultan avanzar con mayor velocidad en la universalización del mínimo cons56
por una reforma solidaria de la política social en méxico
titucional de 9 años de educación (6 de primaria y 3 de secundaria) y en el acceso a otros
niveles de preparación técnica o profesional acordes con el desarrollo y posición de nuestro
país en el contexto internacional. De mantenerse los ritmos de crecimiento de los últimos
años en el grado de escolaridad será hasta el año 2012 cuando la sociedad alcance los 9 años
de estudio en promedio, considerando que este indicador creció una décima de punto cada
año entre 1996 y el 2004, es decir, pasó de 7.1 a 8 años en este periodo (Fox, 2005:37). La
tarea de mejorar el desempeño, cobertura y calidad del sistema educativo nacional compete
a las instituciones y a la sociedad en su conjunto, pero especialmente compromete al sector
público a elevar la preparación y las remuneraciones de los maestros; a adecuar los planes de
estudio a las metodologías pedagógicas de vanguardia, a los avances en el conocimiento y a
las necesidades del desarrollo nacional y regional; a rehabilitar la infraestructura educativa;
a dotar con oportunidad y suficiencia los materiales, muebles e instrumentos indispensables
para la enseñanza en las aulas y la administración en las escuelas; a diseñar planes de expansión congruentes con la demanda actual y futura; a evitar las deserciones por razones económicas; a ofrecer oportunidades de formación a los alumnos hasta los niveles de educación
técnica o profesional; a perfeccionar los mecanismos de evaluación de profesores y educandos; a promover la participación organizada de padres, alumnos y maestros en el cuidado
y mejora de los planteles; y, a introducir fórmulas de distribución de recursos sensibles a las
desigualdades regionales y a la capacidad financiera de los gobiernos locales.
En el caso de la educación básica habría que añadir las tareas pendientes de la alfabetización y las que resultan del proceso de descentralización iniciado en 1992 con la
firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB).
En este último aspecto, de acuerdo con diversos estudios, la federalización no ha podido
consolidarse debido a que fue concebida sin considerar las diferencias estatales en cuanto
a la presencia o no de subsistemas de educación federal y locales, así como por los vacíos,
ambigüedades y rigideces del marco jurídico en lo relativo a la definición de políticas educativas, el respeto a los espacios para generar normativas estatales y en lo concerniente a
la dependencia financiera. En la práctica estos problemas han dificultado la fusión de los
subsistemas federal y locales, tienden a reproducir las desigualdades regionales, inhiben
la innovación e impiden que los gobiernos de los estados tomen efectivamente el control
sobre el manejo de la política. No obstante, en la opinión de los especialistas, en la medida
que la descentralización avance, se superen las resistencias a la integración, se amplíen los
programas compensatorios, se refuercen las medidas de superación y evaluación académicas y los cambios aterricen en las aulas, habrá más oportunidad para desarrollar servicios
de educación básica universales y de calidad (Ver: Arnaut, 1999:91-95; Pardo, 1999:549562; Ornelas, 1998:194-197; y, Trejo, 1996:169-180).
por una reforma solidaria de la política social en méxico
57
En el caso de los niveles educativos posbásicos es claro que la Federación y los gobiernos subnacionales necesitan introducir mejoras al desempeño en las escuelas y universidades y generar vínculos más estrechos entre las ofertas de formación técnica o profesional
y la demanda de egresados en todos los ámbitos del desarrollo económico y social; pero
además se requiere que el sector público amplíe la capacidad instalada actual de tal forma
que nadie con disposición y méritos académicos suficientes quede excluido. La participación de los particulares en la enseñanza media y superior no representa una alternativa
para muchos jóvenes, pero aun contando con ella como una opción para un sector de la
población con capacidad de pago, la magnitud de los retos exige una mayor presencia de
las instituciones de gobierno. Un ejemplo sobresaliente: de acuerdo con la SEP, para alcanzar los promedios latinoamericanos en educación superior (2,800 estudiantes por cada
100 mil habitantes) se requiere ampliar la matrícula actual en un millón de alumnos, lo
cual implica construir una infraestructura dos veces mayor a la que se edificó en los últimos 10 años (La Jornada, 28 de enero de 2001).
6. La lucha contra el hambre y la pobreza
No hay duda para ningún observador cualificado que la pobreza, especialmente en sus
manifestaciones extremas, representa uno de los mayores problemas de la sociedad mexicana contemporánea y uno de los principales desafíos para las instituciones públicas actuales y venideras. Según las estimaciones elaboradas por el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, convocado por la Sedesol, el número de pobres en 2004 alcanzó
una proporción cercana a la mitad (47%) de la población nacional, de los cuales el 37%
(o 17.3% del total) era indigente o, en sus términos, padecía de pobreza alimentaria (Cortés, 2005).
Tomando en cuenta la complejidad y amplitud con la que se manifiesta este fenómeno, cualquier alternativa de solución necesariamente tendría que apoyarse en todos los
instrumentos y recursos al alcance del Estado, sobre todo en aquellos que pueden contribuir a modificar las estructuras que engendran o reproducen desigualdades y/o situaciones de marginación. Desde esta perspectiva, la efectividad del combate a las causas que
originan el empobrecimiento dependerá de los avances en la protección universal de los
mínimos de seguridad económica y bienestar social. Sin estas garantías básicas la lucha
contra la pobreza continuará siendo un instrumento de corto plazo confinado sólo a moderar situaciones de extrema necesidad. No obstante, debemos reconocer que aun en el
caso de lograr un acuerdo político nacional con miras a robustecer el sistema de bienestar,
las dimensiones de la problemática social obligan al Estado a mantener compromisos de
58
por una reforma solidaria de la política social en méxico
corto, mediano y largo plazos para la atención de la población cuyos niveles de vida estén
por debajo de lo mínimo aceptable.
La revisión de las experiencias de nuestro país en esta arena de la intervención pública nos indica que, a pesar de los esfuerzos de los años recientes por racionalizar y mejorar la equidad y eficacia de los programas, en la práctica ha habido una reducción de las
prestaciones sociales y no se ha cumplido cabalmente con los criterios de focalización ni
con una distribución equitativa de los recursos en el territorio; tampoco hay evidencia de
que se hayan producido cambios duraderos y sostenidos en la existencia de la gente que
les permitan enfrentar situaciones de crisis económicas sin tener efectos graves, o de retroceso, en sus condiciones de pobreza. La discontinuidad de los programas ha sido un
factor clave en la pérdida de procesos de mejoramiento en el bienestar social. Por último,
existe una tendencia a desvincular la problemática de la pobreza, sobre todo en su versión extrema, de una estrategia general de desarrollo. Este es, desde mi punto de vista, el
problema central de la lucha contra la pobreza hoy día y el que deberá resolver el Estado
en los próximos años.
Este diagnóstico obliga a replantear el papel de la lucha contra la pobreza de tal forma
que, como sucede en las naciones avanzadas, funcione como un canal alternativo de acceso a los bienes y servicios de bienestar formalmente universales, así como a oportunidades de empleo e ingresos que permitan una integración social plena y permanente. Una
orientación de esta naturaleza implica recuperar una concepción integral en el diseño de
la intervención pública que trascienda los límites de la visión asistencialista, y a través de la
cual sean planteados los mecanismos concretos de articulación con las políticas generales
de desarrollo económico y social.
Por otra parte, la revisión de las experiencias en el combate a la pobreza nos da la posibilidad de valorar algunas de sus características, que forman parte del aprendizaje institucional y han demostrado tener una influencia decisiva en su viabilidad, eficacia y legitimidad. Entre éstas podemos destacar: las fórmulas de participación coordinada de todas
las agencias federales relacionadas con la política social y la atención a sectores desprotegidos de la sociedad; la idea de involucrar a los gobiernos locales en distintas etapas del
proceso de gestión, financiación, ejecución y fiscalización de los programas; la concepción
de “la comunidad” como la unidad básica de trabajo; el aprovechamiento de la autogestión y de la disposición de los colectivos a colaborar en proyectos de beneficio común; y,
la ampliación de la cobertura a los ámbitos urbano y rural. Finalmente, el escrutinio de
la historia muestra que no será posible avanzar en el combate a la pobreza con la rapidez
que se requiere si además no se crea un marco normativo, financiero e institucional que
dé estabilidad y continuidad a las acciones emprendidas. En este sentido, debe valorarse
por una reforma solidaria de la política social en méxico
59
el seguimiento a las acciones en curso y, sobre todo, aprovechar la información y el conocimiento que ya se tiene de la pobreza y de los padrones de beneficiarios de programas
como Oportunidades y el Seguro Popular de Salud.
Como lo sugerimos en la introducción, apostar por una reforma solidaria de la política social implica modificar los patrones de desigualdad regionales, económicos, étnicos,
inter-generacionales y de género. Aceptar esta orientación supone obligar al Estado a encontrar vías de inclusión a las grandes instituciones proveedoras de protección y bienestar
social, particularmente para hacer posible el acceso a los sectores sociales tradicionalmente marginados en el medio rural y urbano, así como a los grupos más vulnerables de la sociedad (mujeres, niños, discapacitados y adultos mayores). En otras palabras, recuperando un precepto de la CEPAL, las medidas compensatorias o la aplicación de criterios de
selectividad en la distribución de recursos públicos entre los pobres no deben entenderse
como una política social en sí misma, sino como “una condición para hacer más eficaz la
universalización”.
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por una reforma solidaria de la política social en méxico
61
Política pública, social, y de Estado
Luis F. López Calva
Tecnológico de Monterrey, campus Ciudad de México,
y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, México
I. Introducción: la transición interrumpida
La política social en México ha evolucionado de manera importante en los últimos 20
años. A raíz de los cambios estructurales implementados a partir de la segunda mitad de
los años ochenta, la política social también ha experimentado transformaciones fundamentales. Las reformas iniciadas en los ochentas intentaron, con distintos niveles de éxito,
fortalecer los incentivos de mercado en amplios espacios de la actividad económica. La
reforma implicaba la reingeniería del Estado, con la idea de crear un Estado bajo su concepción liberal, con funciones de redistribución, creación de entornos de competencia,
protección del Estado de derecho y garante de la seguridad patrimonial y personal de los
ciudadanos. Asimismo, dicho contexto implicaba como precondición una mayor competitividad en los mercados locales e internacionales.
Esta percepción distinta del papel del Estado, que asume su fortalecimiento para el
logro de los objetivos establecidos, implica que los mecanismos de redistribución utilizados durante las cuatro décadas anteriores en el México posrevolucionario tenían que
transformarse.1 Durante varias décadas, el Estado funcionó con mecanismos clientelares
y actuando como un empleador y productor importante en la economía. La redistribución se llevaba a cabo de manera activa mediante la intervención en precios clave de la
economía: salarios (mediante fijación institucional de salarios mínimos y contractuales, así
como mediante la presión en el mercado laboral como empleador), tasas de interés, tipo
de cambio, precios de bienes y servicios públicos, controles de precios de bienes básicos
e intervenciones directas, así como mediante fijación de precios y controles al comercio
Para un análisis sistemático de la estabilidad del sistema económico posrevolucionario y de las estrategias de los actores principales,
ver Castañeda (1993).
1
63
exterior para incidir sobre la producción de bienes agrícolas. Así se estableció una dinámica que se mantuvo por más de 40 años hasta que su viabilidad se vio mermada por
condiciones financieras, políticas y sociales. Financieras, ante la imposibilidad de seguir
sosteniendo fiscalmente un modelo económico cerrado, distorsionado e ineficiente; políticas, porque la sociedad empezó a demandar una mayoría de edad ciudadana y la desaparición de controles clientelares, en busca de una democracia efectiva; y sociales, cuando
el avance de los indicadores básicos en el campo y la ciudad empezaron a hacer evidente
la incapacidad del sistema para seguir reduciendo rezagos si no se aplicaban criterios redistributivos objetivos, que trascendieran el sesgo urbano y regresivo de las políticas de
subsidios anteriores.2
El proceso podría calificarse como una transición interrumpida. El Estado mexicano
abandonó mecanismos de redistribución y control característicos del periodo autoritario
y clientelar sin lograr de manera efectiva fortalecer los instrumentos del Estado liberal
clásico. Débil fiscalmente y con instituciones regulatorias, de protección de la competencia y de seguridad pública con rasgos de captura y con debilidades evidentes, el Estado
mexicano sigue luchando por su fortalecimiento para poder ejercer sus responsabilidades en el nuevo entorno, acechado por presiones clientelares del pasado, intereses oligopólicos y sindicales del presente, presiones sociales de siempre, sistema de partidos en
necesidad urgente de renovación y un poder legislativo incompetente y sin consensos
mínimos.
La política social se desarrolla en este entorno de manera, sin embargo, alentadora en
algunos aspectos concretos, como se discutirá más adelante. A la pregunta de qué significa
tener una política social de Estado se propone aquí, primero, una definición práctica. Además, se plantean algunos retos y obstáculos que la implantación de dicha política plantea.
Concretamente, una política social de estado se define aquí de la siguiente manera:
1. Para ser una política debe hacer énfasis en la definición de instrumentos específicos de
intervención pública. Es decir, la política social, para serlo, no puede detenerse en la
definición de objetivos. Fundamentado en un objetivo general simple, como por ejemplo reducir la pobreza y la desigualdad, si no existe una definición de instrumentos específicos la política social no será tal.
2. Para ser social, como se detallará más adelante, debe definir en sus dos tipos de instrumentos, fiscales y normativos, la consistencia con el objetivo general: la reducción de
la pobreza y la desigualdad. Así, se sugieren criterios específicos para que un rubro de
2
Para profundizar sobre las condiciones previas a los procesos de reforma económica, ver Lustig (1996), y Aspe (1994).
64
política pública , social , y de estado
gasto se pueda definir como social, teniendo como requisito mínimo, por ejemplo, que
su incidencia no sea más regresiva que la distribución del ingreso original.3
3. Para ser de Estado, requiere que se establezcan de manera clara los criterios que todo
instrumento programático debe satisfacer y fijar dicho consenso en documentos de valor
político y normativo. Así, el énfasis no será sobre algún instrumento o programa específico, sino sobre principios generales que cualquier programa debe satisfacer, otorgándole
un sentido objetivo al debate sobre la continuidad o no de programas concretos.
La definición de estos conceptos de manera más específica se discute a lo largo de este
documento, presentando primero una visión breve de la evolución reciente de la política
social en México.
II. El cambio conceptual en la política social
Los subsidios al revés: algunos ejemplos
Si bien desde la primera mitad de los años setenta la crisis del modelo de desarrollo mexicano, cerrado y clientelar, era evidente, las reformas económicas fueron pospuestas de manera
sistemática. Esto se logró financiando el déficit fundamentalmente mediante contratación de
deuda y con ingresos petroleros (gráficas 1a y 1b). Entre 1970 y 1982, la deuda externa mexicana creció más de 20 veces su valor inicial, a pesar de que se habían vivido años de “bonanza” por los ingresos por exportaciones petroleras en la segunda mitad de los años setenta.
'RÉFICAA
$EUDAEXTERNAPORCENTAJEDEL0)"
Fuente: Hurtado, 2005.
Este criterio tan claro dejaría fuera del concepto de política social, por ejemplo, el gasto en pensiones de burócratas y otros sindicatos
públicos, el gasto generalizado en educación superior pública y algunos otros. El argumento no va en contra de dicho tipo de gasto
necesariamente, simplemente alude a la necesidad de considerar casos como estos dentro de la política social y su normatividad.
3
política pública , social , y de estado
65
'RÉFICAB
$ÏFICITPÞBLICOPORCENTAJEDEL0)"
Fuente: Lechuga, 1998.
Así, se inició la reforma económica estructural pospuesta. Los principales elementos eran la apertura económica al exterior, cuyo paso inicial fue la entrada de México
al GATT en 1986, y el retiro del Estado como productor de bienes y servicios en áreas
importantes de la economía. Posteriormente, la apertura se consolidaría con la firma del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte y otros tratados comerciales importantes, a la vez que se profundizaba en los procesos de privatización de empresas públicas
(gráfica 2).4
'RÉFICA
0RIVATIZACIØN-ÏXICO
Actividad Económica de Paraestatales (% PIB)
Empleo de Paraestatales (% total)
Fuente: World Development Indicators.
Sobre el proceso de apertura comercial y privatización, así como sus efectos sobre la economía, ver, por ejemplo, Lederman, et al.
(2005), Mookherjee and McKenzie (2003), Lopez-Calva y Sheshinski (2003), Rogozinski (1998), Esquivel, et al. (2003), Chong y López-De-Silanes (2004).
4
66
política pública , social , y de estado
Pero, ¿qué pasaba con los programas de redistribución del sector público? Se mencionan aquí solamente algunos ejemplos. En el sector agrícola, el principal instrumento de
política pública era la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo), que
hacía valer los precios de garantía de productos básicos, asumiendo un papel de garante
de ingreso mínimo para productores. También en el sector rural se contaba con Diconsa,
empresa de abasto rural. En el sector urbano, existían programas de subsidios como el del
consumo de tortilla. Un elemento central lo ha constituido desde hace muchos años los
subsidios al consumo eléctrico mediante la CFE y Compañía de Luz y Fuerza del Centro.
Sin embargo, análisis rigurosos mostraban la regresividad de estos esquemas. Conasupo,
por ejemplo, además de distorsionar mediante los precios las decisiones de producción y
consumo, afectaba a productores pequeños, los más pobres, que eran en realidad consumidores netos de maíz (Levy y Van Wijnbergen, 1992). Diconsa mostraba costo-efectividad muy bajo, manteniendo 60 centavos de cada peso destinado a esta empresa para financiar sus pesadas estructuras administrativas (Secofi, 1992). Además, como lo hace hasta hoy, inhibe el desarrollo de comercio local en comunidades en donde éste sería viable,
al competir como monopolista con precios subsidiados. El subsidio eléctrico, hasta el día
de hoy, mantiene el nivel más alto de subvención pública en la tarifa eléctrica del sector
agrícola, de manera que el usuario pague únicamente el 40% del costo. Esto beneficia a
productores de riego, quienes no son los más pobres, sesgando también la intensidad factorial relativa en la producción.
Asimismo, los subsidios eléctricos urbanos se determinan mediante temperatura promedio, sin criterios de equidad específicos. Si construimos una cuasi-curva de Lorenz
para el consumo eléctrico observaríamos que el 50% más pobre de la población recibía
en 1989 menos del 20% del subsidio eléctrico total, el 80% restante concentrándose en la
parte más alta de distribución (ver gráfica 3). La inequidad regional también era evidente en el subsidio eléctrico, una correlación simple entre incidencia estatal del subsidio y
producto por persona muestra ser baja y, en algún caso, negativa. Los estados más pobres
reciben proporcionalmente menos subsidios por consumo eléctrico (ver cuadros 1a y 1b).
Esto último sin considerar que el gasto en pensiones de las compañías públicas, que incluyen a las compañías eléctricas, es de los más regresivos en el país, como se mostrará más
adelante. El sesgo urbano y regresivo en los subsidios públicos se hizo evidente a partir de
análisis llevados a cabo en las dos últimas décadas del siglo XX, llevando a la necesidad
de su replanteamiento.5
Como se discute más adelante, algunas de estas distorsiones persisten debido a la compleja economía política de las reformas en
algunos sectores, como el eléctrico, en donde las empresas han sido capturadas por los sindicatos y alejadas de cualquier criterio económico o de equidad.
5
política pública , social , y de estado
67
'RÉFICA
#UASI,ORENZINCIDENCIADELSUBSIDIOELÏCTRICO
Fuente: elaboración propia basada en datos de la ENIGH.
#UADROA
#ORRELACIØNSUBSIDIOELÏCTRICOY0)"ESTATAL
Tarifa
Doméstica
1
1-A
1-B
1-C
1-D
1-E
Razón 1997
0.36
0.39
0.38
0.43
0.40
0.38
0.36
Precio-costo 2000
0.37
0.41
0.38
0.44
0.40
0.40
0.37
Fuente: elaboración propia basada en datos de la CFE.
68
política pública , social , y de estado
Cuadro 1b
Correlación subsidio eléctrico y PIB estatal
Tarifa
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Total nacional
Coeficiente2
Ponderado
$/KWh
0.482670
0.549544
0.569824
0.488390
0.494917
0.467960
0.432814
0.511383
0.505670
0.463625
0.485570
0.465998
0.454019
0.493040
0.477354
0.454523
0.472908
0.449972
0.596452
0.441592
0.457385
0.492889
0.587012
0.467526
0.431410
0.458361
0.488230
0.521893
0.434910
0.471133
0.457860
0.461320
0.67
Tarifa 1
$/KWh
0.482670
0.616980
0.559200
0.527600
0.465330
0.447120
0.496370
0.505670
0.463430
0.463430
0.488400
0.457680
0.492420
0.477260
0.453500
0.556440
0.480500
0.472940
0.460390
0.457777
0.494640
0.476370
Precio medio1
Tarifa 1-A Tarifa 1-B
$/KWh
$/KWh
0.536000
0.696460
0.413230
0.440850
0.401060
0.494510
0.488600
0.493370
0.443470
0.529180
0.461320
0.46
Tarifa 1-D
$/KWh
0.511890
0.488390
0.462870
0.459500
0.435300
Tarifa 1-E
$/KWh
0.499820
0.528810
0.454170
0.463880
0.297050
0.584000
0.424840
0.494000
0.410200
0.438570
0.432540
0.686430
0.429790
0.361000
0.424000
0.366000
0.454550
0.488040
0.407150
0.535810
0.363130
0.465920
0.718000
0.461670
0.465890
0.607010
0.434270
0.445630
0.405180
0.444200
0.589250
0.430750
0.354000
0.506880
0.470290
0.552580
0.426380
0.431540
0.490000
0.438040
0.380000
0.470880
0.44
0.71
0.16
0.607940
0.456000
0.434910
0.462350
Tarifa 1-C
$/KWh
0.442810
0.427090
0.496410
0.535650
0.411000
0.334500
0.458660
0.561740
0.385900
0.436700
0.481480
-0.28
-0.15535
Tarifas determinadas según la temperatura de la región.
2
Coeficiente de correlación entre PIB per capita y precio medio.
Fuente: estimación propia usando datos de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI).
1
El camino andado, incompleto y complejo
En los últimos tres lustros la política de gasto redistributivo ha mejorado en términos de
su magnitud, eficiencia e incidencia (Scott, 2002). El gasto social en México muestra una
tendencia creciente para cualquier valor que se considere, ya sea en términos per capita,
como proporción del PIB o como proporción del gasto programable (ver gráficas 4 y 5).
Su incidencia también se volvió notablemente más progresiva (gráfica 6). Estos cambios,
sin embargo, no son ni lejanamente suficientes para contrarrestar las condiciones iniciales de desigualdad de oportunidades y pobreza que siguen caracterizando al país. Estas
condiciones iniciales de desigualdad y pobreza están determinadas por distintos factores,
entre ellos la naturaleza compleja del proceso de desarrollo dual en el país y la política
pública inercial y clientelar que se aplicó durante décadas.
política pública , social , y de estado
69
'RÉFICA
'ASTOSOCIALPORCENTAJEDEL0)"
Fuente: SHCP, 2000. Presidencia de la República, 2003 y 2005.
'RÉFICA
'ASTOSOCIAL«iÀÊV>«ˆÌ>
Fuente: SHCP, 2000. Presidencia de la República, 2003 y 2005.
70
política pública , social , y de estado
'RÉFICA
)NCIDENCIADELGASTOPÞBLICO
0ENSIONADOS
)3334%
').)
0ENSIONADOS)-33
4RABAJADORESACTIVOS
)3334%
3ALUD)3334%
5NIVERSIDAD
3UBSIDIOSDEELECTRICIDAD
3ALUD)-33
4RABAJADORESACTIVOS)-33
3UBSIDIOSALALECHE,ICONSA
0REPARATORIA
4ODOSLOSPROGRAMASEXCEPTOPENSIONES
4ORTILLA&IDELIST
0ROCAMPO
$ESAYUNOSESCOLARES$)&
3ECUNDARIA
0RIMARIA
.OASEGURADOS33!
!LIMENTOS0ROGRESA
"ECAS0ROGRESA
Fuente: Scott, 2002.
Causas fundamentales de la persistente inequidad, así, son la incapacidad o falta de
voluntad de los distintos gobiernos para llevar a cabo reformas de fortalecimiento fiscal
del Estado, la ineficiencia administrativa y las inercias de gasto determinadas por la asignación política de privilegios en el pasado posrevolucionario, así como la falta de consenso
entre actores determinantes de la política pública respecto a la necesidad de un compromiso redistributivo sostenido como precondición para el desarrollo. La política pública en
la materia es, así, sólo parcialmente social y dudosamente de Estado.
La continuidad de algunos programas sociales específicos a pesar del cambio de partido en el poder en el año 2000, de manera específica en el caso del programa Progresa-Oportunidades, estableció un caso interesante para el análisis. Esto fue especialmente
el caso a la luz de la resistencia inicial de la burocracia entrante y el papel determinante
que jugaron elementos externos a la dinámica política interna del equipo en el gobierno,
como la existencia de una evaluación rigurosa de impacto y la creación de una coalición
de académicos, diseñadores de política y organismos internacionales a favor de dicha
continuidad. Los resultados de impacto en la población pobre, beneficios atribuidos por
algunos a la permanencia de una política consistente en el tiempo, revivió en el debate
público la necesidad del establecimiento de una política social de Estado, implícitamente
política pública , social , y de estado
71
entendiendo ésta como una política menos sensible a los ciclos políticos y que garantice
la continuidad de políticas efectivas. La reducción de la pobreza en los últimos años ha
sido motivo de controversia pública. De acuerdo con las mediciones del Comité Técnico
para la Medición de la Pobreza (CTMP), la pobreza en México se ha reducido entre 2000
y 2004, continuando una tendencia decreciente que inicia en 1998 (gráfica 7).6 Esta reducción, sin embargo, se debe a la dinámica rural, según los datos de la ENIGH, lo cual
abre preguntas de la mayor importancia para comprender las causas de la dinámica de la
pobreza en México y las lecciones que arrojan para el diseño de políticas.
'RÉFICA
%VOLUCIØNDELAPOBREZA
Pobreza extrema
Pobreza moderada
Fuente: López-Calva; Rodríguez-Chamussy, 2005.
Históricamente, los gobiernos han planteado la necesidad de políticas de Estado durante sus últimos años de gobierno, bajo una lógica de la continuidad. Las preguntas clave, sin embargo son: i) ¿Qué significa una “política social de Estado” más allá de la continuidad?, y ii) ¿Qué condiciones mínimas hacen posible una política social de Estado?
III. La política social y el Estado
Las reglas básicas de convivencia entre individuos y grupos se definen en el contrato social
existente. El contrato social determina una serie de instituciones, formales e informales,
que norman la interacción social. Las instituciones son, en efecto, reglas de interacción
Una discusión detallada sobre las distintas formas de medición de la pobreza en México y la creación del CTMP se encuentra en
Cortés (2005) y CTMP (2002).
6
72
política pública , social , y de estado
social estructurada. Este conjunto de instituciones, entre las cuales la Constitución y las
leyes son una parte central, debe contar con tres características indispensables (Binmore,
2005): estabilidad, eficiencia y equidad. Las reglas establecidas deben ser equilibrios en
la interacción social, es decir, deben llevar a comportamientos estables. Asimismo, deben
ser tales que la sociedad en cuestión pueda sobrevivir y competir de manera efectiva en
un contexto de interacción con otros grupos; esto implica que deben ser eficientes. Finalmente, las reglas, mecanismos de asignación y redistribución deben ser percibidas como
justas. Si estas condiciones se cumplen, la interacción social se facilita. El establecimiento
de estas reglas y su aplicación requieren, de manera indispensable, de un Estado fuerte.
Esa es la esencia del Estado liberal clásico. Un Estado debe ser capaz de crear condiciones de competencia económica reales y equitativas, dado que la competencia efectiva es
un prerrequisito para la equidad; debe proteger la seguridad personal y del patrimonio,
debe hacer valer contratos y debe ser capaz de recaudar y redistribuir de manera eficaz
y eficiente. Así, para que exista una política social de Estado, no sorprendentemente, se
requiere de la existencia de un Estado fuerte.
Asumiendo la existencia de estas formas de consenso mínimas y sostenibles y la capacidad de las instituciones de ejercer las funciones establecidas, podemos entonces caracterizar lo que debería contener una política social consistente con esta interacción social.
IV. Principios de política social
Una política social de Estado, entendida como el consenso respecto al uso de instrumentos fiscales y normativos con objetivos de equidad, no debería establecer invariabilidad en
términos de políticas específicas, sino establecer principios que toda política debe respetar. El acuerdo respecto a dichos principios puede conducir a políticas más efectivas y con
mejor incidencia. Las políticas propuestas deberían pasar un “filtro” en términos de los
principios establecidos, mismo que puede aplicarse mediante técnicas específicas, como
microsimulación y evaluación ex post. Sin ser exhaustivo, se propone aquí como ejemplos
un primer conjunto de principios generales de política que deberían ser esenciales en el
diseño de cualquier instrumento de intervención.
La definición de “social”
El concepto de “social” cuando se habla de política social debe ser definido de manera
específica como un principio general. Hay por lo menos dos vías para determinar qué es
lo social, una basada en derechos sociales básicos y otra basada en una noción de equidad
política pública , social , y de estado
73
distributiva. En el primer caso, podemos establecer que lo social debería estar relacionado, por ejemplo, con la educación y la salud. Si bien la lista de derechos sociales básicos
es más amplia, tomemos como ejemplo esas dos dimensiones.
Partiendo de esa base, la segunda etapa es entonces determinar si toda política relacionada con la educación y la salud debe ser considerada política social. Bajo criterios mínimos de equidad y progresividad, la respuesta sería que probablemente no toda política en
esos ámbitos debe ser considerada como social, si definimos como política social el uso de
instrumentos fiscales y normativos con objetivos de equidad.
Al derecho social básico establecido en la Constitución, por ejemplo, de que la educación primaria y secundaria son obligatorias y gratuitas, sigue entonces que la educación
básica, primaria y secundaria, debe ser considerada como gasto social en su provisión pública y debe ser de acceso universal. A partir de esa base, el segundo criterio permitiría
analizar si los siguientes niveles educativos, que no son obligatorios pero generan externalidades sociales importantes, incluyendo la educación superior, deben o no ser considerados gasto social. Aquí es donde aparece la relevancia del segundo criterio.
El segundo filtro consiste en verificar la incidencia del gasto propuesto. No debería ser
definido como social ningún gasto que incremente la desigualdad nacional en el ingreso.
Esto es, para ser considerado como gasto social más allá de los derechos definidos como
básicos, el gasto deberá distribuirse al menos proporcionalmente entre los distintos grupos
de ingreso.7 Este criterio es objetivo, es claramente redistributivo y consistente por lo tanto
con el objetivo general, y además es dinámico. En la medida que intervenciones anteriores incidan sobre la distribución del ingreso, este segundo criterio permitirá incluir como
gasto social rubros que en las condiciones de desigualdad previas no habrían cumplido
con el criterio establecido.
En todo caso, independientemente del criterio a utilizar a partir del mínimo básico, que
consiste en que el gasto social no incremente la desigualdad, estos criterios deben ser parte
del consenso social y establecerse por escrito, pero deben ser resueltos de manera previa. Llama la atención, por ejemplo, que la Ley General de Desarrollo Social en México nunca define qué es gasto social, si bien se imponen restricciones a su comportamiento en el tiempo.
La política social incluye también mecanismos institucionales, normativos, que son de
aplicación general. Un ejemplo de estos serían las leyes antidiscriminación, que impidan
la exclusión de personas o grupos de ciertos mercados o beneficios sociales por motivos
étnicos, religiosos, de preferencias o de sexo. Así, la política social, para ser social, se conforma de tres pilares básicos:
Este criterio propuesto es poco estricto en términos distributivos. En un ejemplo más propenso a la redistribución podrían establecerse
criterios de mayor progresividad.
7
74
política pública , social , y de estado
1. Políticas normativas de aplicación general que establecen, por ejemplo, la no exclusión de actividades económicas, salarios competitivos o programas públicos de grupos
o personas por sus características étnicas, sexuales, religiosas, físicas o de preferencias.
2. Políticas de gasto en provisión de servicios con acceso generalizado. Como ejemplo, todos los individuos deberán poder elegir una educación pública en primaria y secundaria, así como servicios de salud materna infantil, y servicios de salud primaria básicos.
Esto no obliga, por cierto, a que la oferta del servicio sea pública. La elección respecto
a la aplicación del subsidio al proveedor del servicio (sea este público o privado) o al
usuario deberá basarse en criterios de eficiencia.
3. Programas de gasto redistributivo cuya incidencia reduzca la desigualdad observada
en el ingreso. Esto implica que decisiones de gasto más allá de lo definido como acceso
universal solamente serían consideradas gasto social una vez evaluada su incidencia
media y marginal. La determinación de esta regla permitiría acotar debates subjetivos
sobre lo que se considera gasto social.
¿Qué debe hacer la política social? Algunos principios generales
Una vez definido el contenido de política “social”, entonces pueden establecerse los principios que dichas políticas deberán respetar. Como ejemplos, tenemos los siguientes.
La política social debe:
1. Resolver de manera costo-eficiente el problema de selección que emerge de la existencia de información asimétrica.
El diseño de una política distributiva, y más específicamente una intervención cuyo
objetivo es el combate a la pobreza, enfrenta como un reto esencial la selección de los
beneficiarios. Si hacemos a un lado políticas que por su naturaleza deben ser de acceso
generalizado, como ejemplo la educación básica o los servicios de salud materno-infantiles, las intervenciones focalizadas requieren mecanismos que de manera objetiva
indiquen qué personas son elegibles para determinado apoyo. De no llevar a cabo esta
selección correctamente, se cometerán errores, que se clasifican tradicionalmente en
error tipo I (dejar fuera del programa a individuos cuyas características los hacen elegibles) y error tipo II (incluir a individuos que no son elegibles). Como en todo problema de información asimétrica, tenemos casos de información no observable (selección
adversa) y de acciones no observables (riesgo moral). En el primer caso, los individuos
poseen información respecto a sus características que no son fáciles de observar por
parte del diseñador de política o cuya verificación es costosa. En el caso del llamado “riesgo moral” (moral hazard), la intervención puede inducir acciones no deseables
política pública , social , y de estado
75
en los beneficiarios, como cambios en su oferta laboral. El diseño de la intervención
debe ser tal que resuelva estos problemas al menor costo posible. Los esquemas para
resolver el problema de información asimétrica pueden ser mediante focalización administrada (el caso de Progresa-Oportunidades) o mediante autoselección (el caso del
Programa de Empleo Temporal).8 En todo caso, cualquier intervención de gasto social
debería discutir de manera explícita cómo resuelve el problema de selección y cuál es
el costo-efectividad de dicho mecanismo.
2. Minimizar los errores tipo I y tipo II.
Como se mencionó anteriormente, la información asimétrica implica que se pueden cometer errores de selección cuando se diseña un programa de subsidios. Puede
dejarse fuera de un programa a individuos elegibles (Tipo I) o incluir a individuos no
elegibles (Tipo II). Un camino equivocado para eliminar el error tipo I sería establecer un subsidio generalizado. Si bien conceptualmente esto elimina la posibilidad de
dejar fuera a individuos elegibles, bajo ciertas condiciones el subsidio generalizado
puede cometer de hecho ambos tipos de error, como lo muestran los casos del subsidio a la energía eléctrica en tarifa residencial o la educación superior gratuita. Dada
la correlación entre ingreso y consumo eléctrico, así como la falta de acceso al servicio
en comunidades pobres, la aplicación del subsidio generalizado al consumo eléctrico
es ampliamente regresiva. Asimismo, dada la probabilidad de que las familias de los
primeros siete deciles de la distribución del ingreso logren enviar a sus hijas a la universidad y la probabilidad de que estudiantes de preparatorias privadas urbanas sean
admitidos en niveles universitarios públicos, la universidad urbana gratuita implica un
gasto claramente regresivo. Así, el argumento anterior no es uno en contra de la existencia de subsidios a la educación superior, sino de hacerlo de manera generalizada sin
criterios mínimos de selección.
El uso de mecanismos de focalización permite resolver entre alternativas de uso de
fondos públicos de manera progresiva, bajo las restricciones de minimizar los errores
tipo I y tipo II. La microsimulación ex ante y la evaluación de impacto ex post permiten
afinar los mecanismos en el tiempo para el logro de estos objetivos.
3. Incentivar inversión en activos.
Las transferencias públicas pueden ser otorgadas mediante mecanismos que no
desincentiven y, de ser posible, induzcan inversión en activos por parte de los beneficiarios. De acuerdo con el enfoque de los activos, la capacidad de generación de ingresos
de los hogares está determinada por:
Una discusión detallada sobre estos mecanismos en los programas mencionados se encuentra en Levy y Rodríguez (2005) y Dávila,
et al. (1995).
8
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política pública , social , y de estado
Donde:
CGIh es la capacidad de generación de ingresos del hogar h;
Aij es la posesión del activo j por parte del miembro i en el hogar;
γij es la intensidad en el uso del activo j por el miembro i (ejemplo: participación laboral);
ωij es el precio que se paga en el mercado por el activo j ofrecido por el individuo i;
i=1,…n es el número de miembros del hogar que contribuyen al ingreso familiar;
j=1,…m es el número de activos, que pueden ser físicos, capital humano o activos financieros.
Así, en ausencia de activos, o bien cuando estos se utilizan de manera poco intensiva
o los precios que se pagan por ellos son bajos, las transferencias juegan un papel compensatorio. Sin embargo, si las transferencias se vinculan a la inversión en activos, se induce
capacidad de generación de ingresos en el futuro.9
4. Vincular en la medida de lo posible las transferencias para subsanar brechas en ingreso corriente con la capacidad de generar ingresos futuros.
Este punto se vincula estrechamente con el anterior. Es deseable una política de intervención que involucra una salida del programa mediante un incremento de la capacidad
de generación de ingresos de los hogares en el futuro.
¿Qué no debe hacer la política social? Algunos ejemplos
Los principios de política establecidos, a los que se debería someter toda intervención para
determinar si dicha intervención es consistente con estos principios, deben también establecer qué es lo que la política en cuestión no debe hacer. La política social no debe:
1. Generar cargas fiscales sin contraparte clara de financiamiento.
Toda propuesta de intervención o de reestructuración institucional debe contemplar el costo fiscal que representa y cómo será financiada. Para ello, debe justificarse si
el programa específico o la creación de alguna nueva instancia normativa o institucional es consistente con la capacidad fiscal del Estado y, en su caso, si implicará contratación de deuda, esfuerzo recaudatorio adicional –con su contraparte de efectos sobre
otras variables– o la reducción de partidas presupuestales existentes para obtener fiProgresa-Oportunidades condiciona la transferencia de ingreso a decisiones que involucran inversión en educación y salud. Las transferencias pueden vincularse también a otro tipo de inversión: en mejoramiento de activos físicos o en activos financieros.
9
política pública , social , y de estado
77
nanciamiento. En todo caso, como se ha dicho antes, el uso de evaluación de impacto
en experiencias similares, la microsimulación ex ante, o alguna técnica contable básica
debe conducir a criterios objetivos en la asignación del gasto. En todo caso, el principio
general debería ser que no se discuta ninguna propuesta programática que no incluya
un estudio serio sobre su sostenibilidad fiscal.
2. Frenar el crecimiento económico (distorsionar mercados mediante cambios en precios
relativos, por ejemplo).
Al principio se ha mencionado que el hecho de considerarse una política social
implica aspectos programáticos, con un diseño claro de instrumentos. Un error sistemático de las intervenciones de política que se agotaron hacia los años setenta y
se mantuvieron a un costo fiscal y de eficiencia muy grande para el país consistió en
utilizar variables endógenas como instrumentos de política. Es decir, la utilización de
precios o salarios como instrumentos de política, cuando estos son precios que deben
ser determinados por mecanismos de mercado, distorsiona la asignación de recursos,
lleva a incurrir en errores de exclusión e inclusión en la mayoría de los casos y genera
rentismo. El apoyo a los ingresos mínimos de población con capacidad de generación
de ingresos débil debe llevarse a cabo, en su caso, mediante intervenciones focalizadas
directas, con mecanismos de selección eficientes y con criterios distributivos claros y
transparentes. La utilización de precios clave de la economía como instrumentos ha
probado ser una herramienta incorrecta e ineficaz de política social.
3. Distorsionar los incentivos al esfuerzo individual.
Toda intervención pública modifica comportamientos individuales. La política pública debe prever las respuestas de los agentes y establecer incentivos para que, en la
medida de lo posible, los cambios de comportamiento vayan en el sentido deseable desde una perspectiva de bienestar individual y social. Por ejemplo, la elegibilidad para un
programa social con base en un estándar de ingreso fijo (el caso de “todos aquellos que
reciban menos de x monto de ingreso por mes”) puede implicar que el impuesto marginal de los individuos que se encuentran cerca del umbral establecido sea suficientemente alta para desincentivar el esfuerzo individual en el margen. Es decir, si aumentar
el ingreso familiar en cierta cantidad implica que se rebasa el umbral de elegibilidad,
entonces se perderán los beneficios de determinados programas y el resultado podría
ser un menor ingreso neto. Esas discontinuidades generan desincentivos al esfuerzo individual y deben ser atendidas por los mecanismos de selección de manera cuidadosa.
4. Erosionar la cohesión social.
Ante la inexistencia de mercados formales –o como complemento a estos– los hogares cuentan con redes de solidaridad que les permiten afrontar choques económicos
78
política pública , social , y de estado
adversos. Además de las redes de carácter económico, existen vínculos de convivencia
social y comunitaria que generan beneficios individuales y que permiten establecer
bases sociales de identidad, compromiso comunitario y gobernabilidad. Los programas sociales no deben atentar o mermar este tipo de interacciones que fomentan la
cohesión social, o bien deben fomentar y aprovechar nuevas formas de cohesión. En
el mejor de los casos, las políticas pueden ser apropiadas por las comunidades si sus
objetivos son consistentes con las aspiraciones y valores locales.
Los principios generales que aquí se han propuesto trascienden la definición de programas específicos. Si se logra un consenso respecto a estos, algunos otros, o un conjunto
distinto de principios, la propuesta de instrumentos concretos deberá ser consistente con
estos y satisfacer su especificidad como instrumentos claramente definidos (el ser una “política”), el responder a un derecho universal aceptado y tener una incidencia en la reducción de la desigualdad observada (un programa de combate a pobreza extrema correctamente focalizado satisface de manera trivial este último criterio), siendo así política “social”. El argumento esencial, en todo caso, consiste en que no se puede hablar de política
social de Estado si no se define de manera específica qué significa que sea política, que sea
social y que sea de Estado. La Ley General de Desarrollo Social, por ejemplo, intenta ser
un marco o punto de partida para una política social de Estado. No define, sin embargo,
qué es gasto social, como una cuestión básica, entre otras. Impone requerimientos de información costosos y complejos. En suma, es un punto de partida confuso, incompleto y
poco realista.
V. El diseño de la política social de Estado
El gráfico 8 muestra en un esquema muy simple cuál sería el proceso de diseño bajo la
lógica planteada. Si el objetivo general es la reducción de la pobreza y la desigualdad, entonces debemos proponer instrumentos normativos y financieros que se dirijan en ese sentido. La determinación de instrumentos específicos es lo que hace del proceso una política. Dichos instrumentos deberán ser consistentes con los principios establecidos y, en caso
de sustituir a políticas existentes, mostrar de qué manera cumplen con dichos principios y
apuntan hacia el objetivo de una manera que justifique el cambio de instrumento.
Por construcción, la determinación del conjunto de instrumentos que se definan de
esta manera será fiscalmente sostenible, reducirán la desigualdad, serán consistentes con
el crecimiento económico y podrán ajustarse dinámicamente, sin necesidad de cambiar
los criterios que los sustentan. La evolución misma de la distribución del ingreso y el éxito
política pública , social , y de estado
79
de intervenciones bien diseñadas abrirán nuevos espacios de acción pública, con absoluta
consistencia intertemporal en los principios generales.
Entonces, se habrán sentado las bases para una política, social, y de Estado.
'RÉFICA
0ROCESOESTABLECIDOENUNAPOLÓTICASOCIALDE%STADO
Instrumento específico
Fiscal
Ejemplo: Subsidio condicionado
a cierto comportamiento
Institucional
Ejemplo: Ley antidiscriminación
¿Cumple con los principios establecidos?
Principio 1
Ejemplo:
Intervenciones
focalizadas
Principio 2
Ejemplo:
Errores de
selección
Principio 3
Ejemplo:
Principio 4
Ejemplo:
Principio 5
Ejemplo:
¿Su incidencia es progresiva?
Análisis de incidencia
Microsimulación
Evaluación de impacto
Referencias
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los activos”, El Trimestre Económico, vol. LXVI (3) núm. 263.
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política pública , social , y de estado
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La revolución de los derechos humanos y sociales
David Ibarra
Introducción
Aunque los derechos humanos tienen antecedentes antiguos, han cobrado renovado vigor
como reacción y complemento a la supresión de fronteras y la integración económica del
mundo. La historia de los derechos humanos lleva primero a la constitución de derechos
liberales civiles y políticos, dejando a este siglo el desarrollo de los derechos sociales, económicos y culturales. Los derechos humanos evolucionan de ser derechos ciudadanos a ser
derechos de las personas y a desarrollar garantías –todavía muy rezagadas– que convaliden
su justicialidad. En el caso de México, los derechos humanos y sociales enfrentan de manera acentuada su falta de exigibilidad jurídica; su desarrollo sigue preso de las instituciones
agónicas del presidencialismo hegemónico, del corporativismo y del focalismo microsocial.
La evolución reciente de los derechos humanos
La lucha por los derechos humanos es tan antigua como la historia de las sociedades. Es
la lucha interminable por la libertad, la igualdad de grupos, de individuos, de alguna manera marginados en su vida y derechos frente a los poderosos de cada época. En tiempos
modernos, los primeros ensayos emancipadores se enderezan en contra de la tiranía y arbitrariedad de los monarcas, en favor del ensanchamiento de las libertades individuales y
colectivas. Con el advenimiento del capitalismo y las monarquías constitucionales se limitan muchas de las arbitrariedades de los gobernantes, dándose paso a relaciones sociales
mejor reguladas, más igualitarias en la vida política y económica de los países.
Al efecto, poco a poco se enderezan esfuerzos por ampliar jurídicamente el derecho
del voto, mejorar las condiciones de trabajo, admitir la tolerancia religiosa, avances liber83
tarios todos que emigran de país a país. De ahí en adelante, se atacan otros objetivos, sin
abandonar los ya consolidados: la abolición de la discriminación, la igualdad de género,
los derechos sociales (seguridad, alimentación, salud, ingreso mínimo garantizado, etc.), el
combate al genocidio. A lo anterior pronto se incorporan nuevas aspiraciones normativas:
la asistencia a las familias, los derechos de los niños, la protección a la vejez, el derecho a
un medio ambiente sano.
La expresión consensual de los derechos humanos en el campo internacional tiene
también larga historia, incluso, anterior a la organización económica capitalista. Ya en la
época moderna destaca la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de
Francia (1789), o el Bill of Rights de los Estados Unidos (1787), así como la innovación jurídica fundamental que trajo consigo la Carta Constitutiva de las Naciones Unidas (1945)
que luego se desdobló en innumerables instrumentos, entre los que destacan la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), así como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (1976) y la Convención sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979)1, todos ratificados por el senado mexicano. Esos variados
instrumentos desembocan en la reunión de Viena (1993) que prepara la Declaración del
Milenio y luego en la creación (2006) del Consejo de Derechos Humanos de las propias
Naciones Unidas.
Asimismo, habría que mencionar algunos convenios de los cuales México también es
signatario: la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Protocolo de Kyoto
sobre Medio Ambiente, la Corte Penal Internacional y las convenciones de la OIT sobre
libertad y derechos de asociación sindical, trabajo infantil o migraciones.
El cambio revolucionario que inducen las declaraciones de 1948 y la del Milenio de
las Naciones Unidas, difícilmente podría exagerarse. Antes, se solía postular la separación
entre moral y derecho. La juridicidad de una norma no dependía de su apego a criterios
de justicia, sino al hecho de ser emitida por autoridad competente siguiendo reglas procesales correctas.2 Ahora, la validez normativa se quiere hacer depender de la moralidad
de los derechos fundamentales, no tanto de la satisfacción de requisitos formales.3 De otro
lado, se hace sujetos de derechos y deberes internacionales a los individuos, cuando antes
se reservaban exclusivamente a los Estados. Poco a poco, y no sin resistencias, las protecA los convenios anteriores se añaden otros sobre la protección de minorías étnicas, los derechos del niño o de los de trabajadores
migratorios, la prohibición de la tortura, etc. Véanse, Carbonell, M. et alia (2003), Derecho internacional de los derechos humanos, Editorial
Porrúa, México; Naciones Unidas (2004), Diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos en México, México; United Nations (2002),
Human Rights: a Compilation of International Instruments, N. York.
2
Véase Kelsen, H. (1979), Teoría pura del derecho, UNAM, México.
3
Véase Ferrajoli, L. (2005), Los fundamentos de los derechos fundamentales, Trotta, Madrid.
1
84
la revolución de los derechos humanos y sociales
ciones sociales transitan de ser derechos ciudadanos a ser derechos de las personas, esto
es, a la universalización de los derechos fundamentales como antecedente y correlato al
proceso de desnacionalización de las economías.
El proyecto de los derechos humanos pretende desde este punto de vista la sujeción de
las relaciones internacionales al derecho, esto es, a erradicar el estado latente de guerra
entre Estados soberanos4. Sin embargo, el pacifismo de los derechos humanos encuentra
oposición entre países y personas que ven con recelo el sujetar normativamente el poder
del Estado nacional al derecho internacional, sobre todo cuando ello puede disfrazar intereses hegemónicos de las potencias dominantes o, a la inversa, imponer limitaciones a esos
mismos poderes. Ahí están las contradicciones y tensiones manifiestas en las guerras del
Golfo Pérsico, en la intervención en Kosovo o las resistencias a suscribir el Protocolo de
Kyoto, aceptar la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia o regular las migraciones. Aun así, directa o indirectamente, se impulsa gradualmente el desarrollo de garantías
que hagan posible demandar el cumplimiento de los derechos en escala nacional e internacional5, como lo demostró el caso de la extradición de Cavallo de México a España,
acusado de cometer delitos contra la humanidad en Argentina.
Cabría señalar, al propio tiempo, que los derechos sociales pasan de ser concebidos
como derechos defensivos de los débiles, a derechos activos, derechos colectivos, de los
cuales depende nada menos que la legitimación democrática de gobiernos y partidos políticos. Se trata de una reacción a poderosas tendencias de signo contrario. En efecto, desde
la década de los ochenta –y aún antes en algunos países–, la lógica reformista latinoamericana del derecho se orientó a satisfacer tres objetivos centrales, removiendo concepciones torales de muchas cartas constitucionales: ampliar y fortalecer las libertades negativas,
esto es, el ámbito de los derechos inmunes a la coerción o interferencia gubernamentales.
Al efecto, se impulsó la ampliación de los derechos económicos individuales de ciudadanos o extranjeros, sea directamente o a través de la desregulación, la privatización y la extranjerización de negocios nacionales. Segundo, se procedió a adaptar la legislación a un
mundo sin fronteras. Se suprimieron aranceles, permisos de importación, financiamientos, subsidios, etc. Tercero, se llevó a efecto la modernización política formal, avanzando
en lograr comicios electorales limpios, fortalecimiento de partidos y alternancia política.
Sin embargo, con escasas excepciones, la renovación legislativa ha dejado prácticamente de lado el fortalecimiento y desarrollo de los derechos o libertades positivos, en
tanto mecanismos de participación ciudadana en las decisiones públicas y de resguardo
Véase Habernas, J. (2004), Tiempo de transiciones, Trotta, Madrid.
En el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los Estados signatarios se comprometen por separado o
mediante la cooperación internacional hasta el máximo de los recursos de que dispongan a lograr progresivamente, inclusive, con la
adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de esos derechos.
4
5
la revolución de los derechos humanos y sociales
85
frente a los avatares económicos, la pobreza o la ruptura de los vínculos de integración
comunitaria. Esa laguna que se amplifica enormemente en sus efectos a escala internacional explica el ascenso del debate en torno a los derechos humanos, en tanto derechos
inamovibles que deben disfrutar y proteger a todos los hombres.6
Se acepta y reconoce la noción de que los derechos humanos son interdependientes,
en tanto se fortalecen y validan entre sí. De poco serviría negar la esclavitud, si parte importante de la población vive la indigencia o no puede satisfacer exigencias nutricionales
mínimas. De ahí surge otra tesis que toma cuerpo en los cánones interpretativos de las
constituciones de nuestros días. La idea –como señalan Cossío en México y Breyer en
Estados Unidos– es abandonar en algún grado los criterios textualistas, originalistas y
construccionistas, a fin de ligar deliberadamente la interpretación constitucional al perfeccionamiento de la democracia, siguiendo el espíritu emancipador –más que la letra– de
muchas asambleas constituyentes. En ese sentido, se verían las constituciones como documentos vivos, sin el significado fijo que se les imprimió cuando nacieron.7
El avance progresivo de los derechos fundamentales, entre los cuales destacan los derechos sociales, enfrenta también la oposición abierta o velada de paradigmas y fuerzas
económicas que aspiran no sólo a trascender las fronteras nacionales, sino a convertirse en
árbitros indisputados de la vida económica y social de los países. El paradigma neoliberal
postula a la eficiencia y la competitividad como los valores medulares, sólo asequibles a
través de la libertad de mercados, la retirada del Estado de la producción, la desregulación socioeconómica y la revalorización de los derechos de propiedad. Los trastornos y
desigualdades creados por los ganadores de la competencia, se consideran males menores frente a las ganancias en costos y productividad. En términos ideológicos se subrayan,
además, las fallas reales o imaginarias del Estado y se exaltan las virtudes del mercado en
producir estabilidad y eficacia.
En teoría, esa postura se ha traducido en tesis antagónicas sobre los principios rectores
del derecho. Los criterios y la metodología económica llevan a Posner a postular que la
noción de eficiencia debe presidir las reglas, procedimientos e instituciones jurídicas. El
concepto de eficiencia equivale a la maximización de la riqueza (incluidos todos los bienes
Las ideas libertarias suelen bifurcarse en dos grandes vertientes: las libertades individuales frente al Estado –también llamadas libertades negativas– y las libertades activas o positivas, entendidas como la capacidad de los miembros de una sociedad de participar en el
gobierno y darse normas colectivas, incluso limitativas de los derechos individuales. Constant califica como libertades de los modernos
a los derechos individuales, y como las de los antiguos a los derechos participativos; Berlín las califica como pasivas y activas; Breyer
las denomina libertad moderna y libertad activa. Por supuesto, hay matices diferenciales en las definiciones de los autores señalados,
dentro de concepciones bastante convergentes. (Véanse, Constant, B. (1819), The Liberty of the Anciens Compared with that of the Moderns,
in Political Writings, Blancamaria Fontana, Roma; Berlín, I. (1969), Four Essays on Liberty, Oxford University Press, Oxford; Breyer, S.
(2005), Active Liberty, Alfred Al Knopf, N. York).
7
Véanse: Cossío, J. R. (2001), Cambio social y cambio jurídico, M. A. Porrúa, México; Breyer, S. (2005), op. cit.; Amar, A. (2005), America’s
Constitution: A Biography, Random House, N. York.
6
86
la revolución de los derechos humanos y sociales
tangibles e intangibles). La evidente colonización economicista del dominio jurídico ha
encontrado respuesta. De un lado, se ha insistido (Mackaay) en que la justicia y la equidad
distributiva son necesidades insoslayables del sistema jurídico, a lo que cabría añadir el
fortalecimiento de la democracia respaldada por el movimiento de los derechos humanos.
De otra parte, se subraya (Calabresi) que el acrecentamiento de la riqueza no puede equipararse a progreso social, a menos que se satisfaga alguna meta colectiva.8
Así el paradigma jurídico-democrático de los derechos humanos fundamentales camina por senderos distintos a los económicos9. En efecto, al plantear como ley inatacable,
la protección del más débil,10 aboga por la vigencia de normas igualitarias, aplicables a
todos, inamovibles, sustraídas de las decisiones políticas (parlamentarias) y del mercado,
en tanto representan los pilares protectores indispensables de la vida, la libertad y la subsistencia de las poblaciones, siendo los Estados garantes incuestionados de esos derechos
y de su desarrollo. Aquí los valores perseguidos colectivamente se relacionan con la igualdad, la dignidad humana y la democracia sustantiva, esto es, con el ejercicio necesariamente interdependiente de los derechos libertarios, políticos o sociales.
En los hechos, sin embargo, el rezago de los derechos sociales fundamentales frente al
rapidísimo avance de los mercados globalizados es causa de serios desequilibrios institucionales, de la obsolescencia de la vieja noción de soberanía y de una especie de crisis del
constitucionalismo que pierde sus antiguos asideros nacionales, sin contar con el sustituto
de un sistema de obligaciones internacionales que los tutelen eficazmente o sean bien asimilados en los regímenes nacionales de derecho.
Las inestabilidades geopolíticas inherentes a la globalización hacen que los procesos
sociales de los cuales depende la vida de las poblaciones trasciendan las fronteras terriPosner, R. (1981) The Economics of Justice, Harvard University Press, Harvard, Mass.; Mackaay, E. (2000) History of Law and Economics,
Enciclopedia of Law and Economics, Edward Elgar, Inglaterra.
9
Incluso los cambios en las circunstancias históricas imponen significados distintos a las palabras, cuando éstas se utilizan como armas
de impulso a la modernización social de cada época. Para Kelsen, la democracia fundamentalmente representa la lucha por la libertad política, esto es, la lucha por dar participación al pueblo en las funciones ejecutivas y legislativas de los gobiernos. En la discusión
del contenido de la democracia, el propio Kelsen rechaza equiparar en jerarquía a la libertad con la igualdad, por cuanto esta última
ocupa un lugar subordinado y puede conseguirse aún en regímenes no democráticos (Kelsen, H. (1992), Esencia y valor de la democracia,
Colofón, México.) Haciendo a un lado consideraciones ideológicas, esa noción de la democracia descansa en la realidad de los problemas de las sociedades del siglo XIX y comienzos del XX, cuando la tarea central de la modernización consistía en desterrar el autoritarismo de gobiernos despóticos o la arbitrariedad caprichosa de los gobernantes, abriendo la participación política y validando a
las libertades negativas. Hoy, la situación es distinta. La prevalencia de regímenes autoritarios no sólo es menor, sino que las libertades
primarias manifiestas en el sufragio universal, elecciones transparentes y alternancia en el poder han tomado asiento en buena parte
de los países. En consecuencia, el problema ha cambiado de naturaleza. Ahora la lucha democrática se endereza a lograr estándares
mínimos de igualdad económica y de atención social que validen el ejercicio de las libertades políticas. De poco sirve la libertad de elegir trabajo, si no hay ofertas ocupacionales disponibles. Se trata, frente a la globalización económica, de enriquecer los derechos civiles
y políticos con derechos económicos y sociales hasta configurar una constelación de salvaguardas de las personas, más allá, incluso, de
los derechos ciudadanos nacionales.
10
Véanse, Ferrajoli, L. (2005), op. cit.; Rawls, J. (1971) A Theory of Justice, Harvard University Press, Cambridge, Mass.; Rawls, J. (2001),
Justice as Fairness, Harvard University Press, Cambridge, Mass.; Moore, B. (1978), Injustice the Social Basis of Obedience and Revolt, M. E.
Sharpe, N. York; Ignatieff, M. (2001), Human Rights as Politics and Idolatry, Princeton University Press, N. Jersey.
8
la revolución de los derechos humanos y sociales
87
toriales y el alcance de las fuerzas del Estado-nación. Sin embargo, el desarrollo internacional de los derechos humanos plantea varias cuestiones espinosas. Una se refiere al
deslinde de fronteras entre el derecho internacional y la soberanía nacional –aunque esta
última vaya periclitando–, o entre las prelaciones nacionales y las foráneas. Otra, a la brecha entre las metas convenidas nacional e internacionalmente y los medios económicos
nacionales para ponerlas en práctica. En general, el principal reparo al reconocimiento de
los derechos sociales, en tanto derechos plenos, gira en torno a su imperfecta justicialidad,
es decir, a la posibilidad limitada de demandar judicialmente –casi siempre al Estado– su
cumplimiento. Por lo demás, los derechos sociales aunque en cierto modo debieran estar
por encima del tráfago político por resguardar valores esenciales a la vida y dignidad humanas, en los hechos están sumergidos en el mundo de la política cuando se trata de elegir
dónde empezar, cómo precisar prelaciones, mediar conflictos entre libertades o reconciliar principios con soluciones concretas.
La soberanía de los Estados declina y seguirá declinando con el avance de la globalización. Reformas, mercados abiertos y democracia formal hacen que el despotismo, el
autoritarismo, el gobierno excesivo, dejen de ser los escollos principales al desarrollo de
los derechos humanos. Los impedimentos ahora provienen de otras fuentes: la pobreza,
la exclusión, la desigualdad que acompañan al Estado minimalista y al insuficiente crecimiento económico que separan a los países en zonas opulentas y regiones pobres. Ahí se
cimentan las fuentes primarias de desorden y descomposición social que ponen en jaque
la vigencia real de los derechos humanos, y de ahí surge el imperativo de emprender dos
tareas fundamentales: impedir, con más democracia, que continúe la erosión de los Estados nacionales, en tanto constituyen, hoy por hoy, la mejor garantía de sostén del nuevo
andamiaje jurídico frente a regímenes imperfectos de alcance universal; y, segundo, ensanchar la jurisdicción, la exigibilidad, de los derechos humanos convenidos nacional o
internacionalmente.
Hay progresos importantes: en el campo teórico se afinan los conceptos, los procedimientos y los instrumentos jurídicos y de política; en la práctica se multiplican las instituciones gubernamentales y no gubernamentales que someten a escrutinio y apoyan de
distinta manera el fortalecimiento de esos derechos.11 Aun así, los rezagos son notorios si
se compara el impetuoso avance de la universalización de los mercados y de los derechos
económicos en relación al paso más lento de la erección de salvaguardas jurídicas, institucionales, que impriman rostro humano a la globalización.
11
Véase por ejemplo, Naciones Unidas (2004), Diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos en México, Mundi-Prensa, México.
88
la revolución de los derechos humanos y sociales
El concepto de los derechos sociales
Las oportunidades e inestabilidades inherentes a la globalización hacen que los procesos sociales de los cuales depende la vida de las poblaciones rebasen las fronteras territoriales y excedan el alcance de las fuerzas de los Estados vistos individualmente. Por
eso, la concepción nueva, de avanzada, de los derechos fundamentales tiene en cuenta
el fenómeno de la globalización y la pérdida de anclaje de las normas en las solas instituciones del Estado-nación. Así, de acuerdo con Ferrajoli, los derechos fundamentales
“son aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres
humanos en cuanto dotados del status de personas, de ciudadanos, con capacidad de
obrar”.12
Se trata de derechos de los cuales dependen la vida, la subsistencia, la igualdad y la
dignidad de los seres humanos. Por eso, son universales en el sentido de aplicarse a todos
como prerrogativas inalterables, indisponibles, sustraídas al mercado o a decisiones políticas que pudieran negarlas. Eso mismo les da un carácter casi necesariamente constitucional, esto es, obligatorio a los poderes públicos, que los distingue de los derechos patrimoniales, en tanto estos últimos no son derechos de todos, ni son indisponibles al ser objeto
de regulación y de enajenación.13 Mientras no hay derecho que valide la esclavitud o la
venta del voto, la propiedad de un inmueble puede transferirse y los derechos patrimoniales suelen modularse por razones de interés público.14 Por eso, los derechos fundamentales
forman la esfera pública del Estado Constitucional de Derecho, la dimensión sustantiva
de la democracia, mientras los derechos patrimoniales quedan situados en la esfera privada de las relaciones jurídicas.15
Se entiende por derecho subjetivo cualquier expectativa positiva (de recibir prestaciones) o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita
a un sujeto por una norma jurídica. Véanse, Ferrajoli, L. (2005), op. cit.; Carbonell, M. et alia, compiladores (2004), op. cit.; Carbonell,
M. (2004), op. cit.
13
El debate sobre los derechos de libertad (incluidos los patrimoniales) respecto a los económicos y sociales está en un punto álgido,
reanimado por la globalización sin fronteras que demanda de derechos de propiedad estandarizados y protegidos en todo el planeta.
Para Rawls, el derecho a la libertad debe tener primacía respecto a los económicos y sociales. Aunque luego atempera su posición estableciendo, primero, la prelación de la justicia sobre la eficiencia y apelando a una serie de instituciones que protejan preferentemente a
los menos favorecidos; y segundo, sólo justificando las desigualdades si redundan en beneficio general. Nozick sitúa en posición dominante a los derechos de propiedad sobre cualquier otro derecho fundamental. Buchanan sostiene que cualquier realidad social a escala
agregada debe entenderse como resultado de decisiones individuales independientes que persiguen sus propias metas. Sen equipara en
jerarquía a los derechos de la libertad y de la propiedad en tanto son derechos dirigidos a satisfacer necesidades económicas básicas.
(Véanse Nozick, W. (1974), Anarchy, State and Utopia, Basic Books, N. York; Rawls, J. (1971), A Theory of Justice, Harvard University Press,
Harvard; Rawls, J. (2001), Justice as Fairness, Harvard University Press, Harvard; Sen, A. (1999), Development as Freedom, A. Knopt, N.
York; Buchanan, J. (1975), The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviatan, University of Chicago Press, Ann Arbor, Ill. Buchanan, J. y
Tullock, C. (1962), The Calculus of Consent, University of Chicago Press, Ann Arbor, Ill., Hart H. (1963), Law Liberty and Morality, Oxford
University Press, Londres; Hayek, F. (1960), The Constitution of Liberty, Routledge and Kegan, Londres.)
14
Valga repetir aquí las estipulaciones del artículo 27 de la Constitución Mexicana que señala a la nación como la propietaria originaria de tierras y aguas, la que tiene la potestad de trasmitir su dominio a particulares, constituyendo la propiedad privada. Por eso, la
nación se reserva el derecho de imponerle las modalidades que dicte el interés público.
15
Véase Ferrajoli, op. cit. P. 35.
12
la revolución de los derechos humanos y sociales
89
Lo anterior no impide que se generen oscilaciones en las políticas y en los equilibrios
entre derechos. La especialización productiva moderna alienta el desarrollo de sistemas
económicos complejos e interdependientes que descansan en los derechos de la propiedad privada. Pero, los riesgos resultantes de fallas, ya no individuales, sino sistémicas o de
mercado, hacen necesaria la regulación y en casos extremos la implantación de políticas
redistributivas que tornen socialmente tolerable el funcionamiento de las economías de
mercado. Así se crea una tensión inevitable entre las fuerzas que buscan la ampliación de
los derechos de la libertad individual y patrimonial y las que las limitan por razones de
conveniencia social o de legitimación.16
La política social no tiene como único objetivo aliviar la pobreza o la marginación.
También ha de responder a reducir los riesgos que enfrenta la población, tanto como
igualar las oportunidades abiertas a todos los individuos y alentar la formación de capital
humano, preferentemente entre los grupos sociales menos favorecidos. De ahí los subsidios complementarios del ingreso, los sistemas de pensiones, los seguros al desempleo y
la enfermedad, los gastos y subvenciones educativas, o los apoyos familiares, entre otras
prácticas extendidas entre los países.
La política social –siempre entraña transferencias de ingresos de los ricos a los pobres
o de los trabajadores jóvenes a los jubilados– supone la creación de libertades positivas, de
acciones colectivas enderezadas a procurar metas igualitarias que usualmente desempeñan papeles redistributivos y legitimadores. Históricamente no obedecen al simple propósito de corregir fallas del mercado, sino que surgen de los acuerdos políticos que dan lugar
a la solución de tensiones de las distintas sociedades. Aun los Estados más autoritarios ceden ante las presiones ciudadanas al conciliar las exigencias de las economías de mercado
con las no menos apremiantes de la cohesión social.
Los derechos sociales, al igual que los derechos negativos de la libertad, forman parte
indisoluble de los derechos fundamentales y sirven, además, para conferir profundidad a
la democracia real, revistiendo un carácter que incluso va más allá, como se dijo, de la jurisdicción geográfica de los derechos del ciudadano. Desde luego, el carácter supranacional de los derechos humanos es objeto de críticas análogas a las aplicadas a los derechos
sociales en el ámbito nacional. Ambos son derechos calificados de imperfectos porque
carecen con frecuencia de garantías que hagan punible su violación. La razón aducida es
Véase Demsetz, H. (1967), Toward a Theory of Property Rights, American Economic Review 57 (2), p. 347; Demsetz, H. (2005), Toward
a Theory of Property Rights II: The Competition between Private and Collective Ownership, in The Origins of Law and Economics, compiladores Parisi,
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Lawlessness and Economics, Princeton University Press, Princeton, N. J.
16
90
la revolución de los derechos humanos y sociales
frecuentemente de orden presupuestario, por cuanto, los derechos sociales suelen llevar
una carga mayor de prestaciones a cargo del Estado en comparación a los derechos civiles
o políticos, complicando por tanto su justicialidad.
En realidad, todos o casi todos los derechos y sus garantías imponen cargas presupuestarias (garantías positivas, prestaciones). Piénsese, por ejemplo, en el costo de sostenimiento de la estructura administrativa del Instituto Federal Electoral y del soporte a los
partidos políticos (10-12 mil millones de pesos anuales) que son indispensables al propósito de validar los derechos políticos. Y lo mismo podría decirse en general del costo de las
estructuras de la administración de justicia. En la vertiente opuesta, hay derechos sociales
caracterizados por garantías negativas –de no hacer– que entrañan poco o nulo gasto gubernamental, como son los que tutelan al derecho de huelga.
En consecuencia, la distinción entre las garantías de los derechos civiles o de libertad y
las garantías propias de los derechos sociales es política, más de grado que de fondo. Tratadistas como Ferrajoli, Abramovich, Carbonell, Cruz Parcero y otros sostienen que los
derechos sociales fundamentales tienen validez jurídica aun cuando no estén nítidamente
definidos (¿qué atributos debe llenar la vivienda cómoda e higiénica a que se refiere el artículo 27 constitucional?) o carezcan de garantías prestacionales a cargo del Estado o de
particulares. En los hechos, se dan rezagos enormes en su justicialidad que reflejan el peso
asimétrico de los intereses creados, la brecha entre la acumulación de necesidades insatisfechas frente a la disponibilidad de recursos, la presencia de prelaciones legislativas orientadas a otros propósitos, así como posibles inhibiciones del poder Judicial al no demandar
al Legislativo se llenen los huecos en los ordenamientos secundarios.
En varias regiones desarrolladas del mundo hay reconocimiento presupuestario de la
interdependencia insoslayable entre los fenómenos económicos, sociales y políticos que es
otra manera de subrayar la interdependencia de los derechos humanos. En los Estados
Unidos, los derechos sociales exigibles judicialmente absorben más del 40% del presupuesto federal17 y un porcentaje mayor en buena parte de los países europeos. Si los gobiernos de esos países deciden o se ven forzados a efectuar gastos extraordinarios, se incurre en déficit sin restar exigibilidad de los derechos aludidos.
En el país, los derechos sociales exigibles constituyen un campo rezagado por resabios
del presidencialismo autoritario en la distribución de las partidas presupuestales o por la
práctica neoliberal de confinar las decisiones esenciales de la política económica y social
a cenáculos poco democráticos. Más aún, la política fiscal establecida recorta automáticaVéase, Sawhill, I. (1995) “The Economist vs. Madmen in Authority”, Distinguished Lecture on Economics in Government, The Journal of
Economic Perspectives, Vol. 9, No. 3, pp. 3-13. Según Martín Feldstein, las pensiones del Seguro Social, el seguro de invalidez, el de los
sobrevivientes, el de desempleo y el de los subsidios médicos (medicare), representaban más del 37% del gasto del gobierno federal o 7%
del producto en 2003. (Véase, Feldstein, F. (2005) “Relthinking Social Insurence”, American Economic Review, Vol. 95, No. 1).
17
la revolución de los derechos humanos y sociales
91
mente las erogaciones cuando decaen los ingresos públicos. Ello suele reflejarse en disminución del gasto dedicado al cuidado y formación del capital humano y del físico, renglones esenciales a la competitividad y al del bienestar de largo plazo de la población.
México necesita amalgamar sus estrategias macro y microsociales, esto es, evitar despilfarros y al propio tiempo instituir derechos sociales exigibles (servicios universales de
salud, accesos y subsidios a la educación, seguros de desempleo, ayudas familiares, etc.)
por los ciudadanos, como hacen los países democráticamente modernos para atender
riesgos naturales y los derivados de la apertura de mercados, la especialización moderna
y las fluctuaciones económicas internacionales.
Justificación análoga deriva de criterios estrictamente económicos. Los ciclos económicos no han desaparecido, ni las responsabilidades estatales de mitigar sus efectos nocivos. Importa, por tanto, adoptar políticas presupuestales contracíclicas compensando
años buenos con años de infortunio, reduciendo los gastos corrientes en los primeros y
ensanchando el gasto de capital en los segundos. De otro lado, es necesario comenzar a
blindar las erogaciones en derechos sociales, haciéndolas exigibles –por ser esenciales a la
vida y dignidad humanas–. Ello induciría mayor estabilidad en el crecimiento nacional
a la par de orientar las exigencias del ajuste fiscal en dirección más sana, sea en inducir
el recorte de erogaciones poco prioritarias, en favorecer cambios impositivos justificados,
convenidos democráticamente, o en reconocer tensiones entre los objetivos macroeconómicos que es necesario conciliar, sin lesionar como se ha hecho casi costumbre el gasto en
el cuidado humano.
Los derechos sociales en México
Desde la promulgación de la Constitución de 1917, los derechos sociales en México recibieron reconocimiento que se adelanta en algunos aspectos, o se pone al día con los regímenes legislativos de otros países. Los artículos tercero sobre la educación, el cuarto sobre
la igualdad de género, el quinto sobre la libertad de trabajo, el 25 sobre la rectoría del
Estado en el fomento al crecimiento y al empleo, el 27 sobre el régimen de propiedad (incluida la comunal y ejidal), el 28 que prohíbe los monopolios y regula los subsidios, el 123
consagra el derecho al trabajo, norma los salarios y regula la vivienda laboral. A lo anterior se añade un numeroso conjunto de tratados, convenios o pactos internacionales que
los reforman, perfeccionan o enriquecen. Ahí están los derechos a la salud, de los adultos
mayores, de los niños, del medio ambiente, etc.
Frente a ese abigarrado conjunto de derechos, la vía tradicional de instrumentarlos
más que descansar en mecanismos procesales ante los tribunales, ha residido en el expe92
la revolución de los derechos humanos y sociales
diente de privilegiar la discrecionalidad del Ejecutivo, atemperada un tanto y recientemente por el poder Legislativo. El procedimiento resta eficacia al ejercicio de los derechos
ciudadanos fundamentales y somete al tráfago anual de las negociaciones presupuestales
a las partidas alimentadoras de la política social, produciendo avances y retrocesos inevitables. A título ilustrativo obsérvese cómo en la década de los ochenta, la discrecionalidad
aportó flexibilidad fiscal al hacer posible atender el acrecentamiento espectacular de la
deuda externa, y de su servicio, cuando el flujo de capital externo se tornó negativo y la
crisis económica contrajo los ingresos estatales. Con todo, la austeridad en el gasto social
se implantó autoritariamente, sin mayor consulta democrática y con enormes sacrificios
mal distribuidos entre la población.18 Y esa misma discrecionalidad sirvió en la década de
los noventa para cambiar los enfoques de la política social y hacerlos compatibles con las
estrategias de control del gasto público.
No obstante lo anterior es posible distinguir varias etapas en la evolución de los derechos sociales en México: la etapa revolucionaria o regulatoria, la fase típicamente corporativista y la del predominio de la focalización del gasto. Como se dijo, a comienzos del
siglo pasado la política social, expresada en las reivindicaciones revolucionarias, estuvo
fincada en la redistribución de la riqueza y en el establecimiento de regulaciones protectoras del trabajo a cargo esencialmente de las empresas privadas. El Estado sólo por
excepción (educación primaria, hospitales) quedaba obligado a comprometer partidas
presupuestarias para validar derechos sociales. En los hechos, la idea del desarrollo y las
responsabilidades gubernamentales en procurar equidad social, pleno empleo, renovar la
composición de las elites, suprimir la violencia y favorecer la evolución democrática, toma
cuerpo con posterioridad, al filo de los años treinta y de la Segunda Guerra Mundial.
Al poco andar, la visión regulatoria de la política social revolucionaria cede terreno.
Las organizaciones obreras y burocráticas comienzan a presionar por prestaciones estatales privilegiadas que beneficien a los grupos organizados de trabajadores, consolidando relaciones simbióticas entre corporativismo y legitimidad popular de los gobiernos.
Además, los gobiernos asumen la obligación de procurar desarrollo y empleo macroeconómicamente. En ese proceso, el país crece con rapidez y se crean instituciones como el
Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado o el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores que tipifican la fase corporativista-desarrollista de la política social.
Véase Jusidman, C. (2004), Derechos económicos, sociales y culturales, en diagnóstico sobre los derechos humanos en México, Naciones Unidas,
México; Ibarra, D. (2005), Ensayos sobre Economía Mexicana, Fondo de Cultura Económica, México; Cordera, R. (2006), “La Desigualdad Marca nuestra Historia”, Nexos, Vol. XXVIII, No. 338 (febrero) pp. 29-36; Hernández-Laos, E. y Velázquez Roa, J. (2003), Globalización, Desigualdad y Pobreza, Plaza y Valdés, México; Cortés, F. (2001), La distribución del ingreso en México en épocas de estabilización y reforma
económica, Porrúa, México.
18
la revolución de los derechos humanos y sociales
93
Como anota Cossío19, valga repetir, a partir de finales de la década de los sesentas, más
y más derechos sociales se incorporaron al texto constitucional (derechos de los indígenas,
de la familia, de los menores, de la salud, del consumidor, del empleo, etc.) que implican
en teoría la necesidad de efectuar gastos estatales y desarrollar garantías exigibles judicialmente. En éstos últimos aspectos, la política social sigue los derroteros de siempre: el
Ejecutivo mantiene el poder indisputado –aunque compartido ahora en cierto grado con
el Legislativo– de incorporar dichas erogaciones o dejarlas fuera del presupuesto; las leyes
secundarias que les imprimirían exigibilidad ante los tribunales, quedan como asignatura
pendiente. En consecuencia, la función de la incorporación de más y más derechos sociales a la Constitución tiene las funciones formales de dar una apariencia de modernidad a
la legislación nacional, de sostener de modo precario la vieja ideología revolucionaria y de
abrir un campo de desarrollo prioritario cuando se atenuasen los apremios fiscales.
Ya en la década de los noventa, el abandono de las metas de crecimiento-empleo conduce al cambio hacia la focalización de la política social en los grupos más necesitados,
incorpora nuevos derechos imperfectos, como los implícitos en Progresa-Oportunidades
que de modo indirecto avanzan en llenar necesidades microsociales y de legitimidad estatal, pero sin avanzar mayormente en hacerlos derechos plenos de los ciudadanos20. El
abandono de las políticas macrosociales es facilitado por la erradicación del proteccionismo y la intensificación consecuente de la competencia con la destrucción inmediata de
puestos de trabajo y, luego, la creación lenta de nuevas ocupaciones. Se abate el poder de
los grupos mejor organizados en la defensa del empleo y se deshace en los hechos el pacto
corporativista. Los sindicatos, sobre todo los más poderosos y tradicionales, comienzan a
ser percibidos como una especie de aristocracia laboral, corrupta, que erosiona la competitividad empresarial. De ese modo, se corrigen algunos males del viejo corporativismo
aunque, en contrapartida se rompen los equilibrios políticos a favor de una visión demasiado conservadora y limitada de las estrategias socioeconómicas.
En suma, el desarrollo de los derechos sociales sigue preso de las instituciones agónicas
del corporativismo, del presidencialismo hegemónico y del focalismo microsocial, como
lo atestigua la falta de exigibilidad y universalidad jurídicas de los mismos, la pobreza y
el éxodo migratorio, las tensiones por el reparto de los magros recursos nacionales o presupuestarios y la ausencia de cambios de fondo en las políticas puestas en práctica. Veamos los resultados. La ausencia de exigibilidad jurídica de los derechos humanos, sin ser
el único factor, contribuye poderosamente a facilitar el descuido de las políticas públicas,
Véase Cossío (2001), op. cit.
Junto a Oportunidades están otros programas (Procampo, dirigido a apoyar a los campesinos; el Seguro Popular que cubre riesgos
de salud; Tu Casa y Habitat; etc.) que también adolecen de exigibilidad jurídica.
19
20
94
la revolución de los derechos humanos y sociales
en atender los desajustes sociales mayúsculos que plagan al país, configurando un serio
déficit democrático. El 40% de las familias viven en la pobreza y el 13% en la indigencia;
más del 60% de los trabajadores no tienen el amparo de ninguna institución de seguridad social; la concentración del ingreso alcanza cifras desmesuradas: el primer decil de
los más pobres recibe el 1.3% del producto, mientras el decil de los más ricos se lleva el
37%. En suma, la voz y los reclamos de la población excluida imperfectamente por nuestra democracia.
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96
la revolución de los derechos humanos y sociales
Conformar una política social de Estado
Mario Luis Fuentes
Sumario
Este artículo trata sobre la necesidad de generar en el denominado “campo de lo social”
una política social de Estado que por una parte, establezca un piso básico de derechos
para todos los agentes sociales, y por otra, métodos de cooperación institucional que faciliten la acción de la ciudadanía y permitan a los gobiernos responder con prontitud y
claridad a las problemáticas que enfrenta lo social.
Una política social de Estado parte de las responsabilidades públicas intransferibles
que el Estado ostenta; empero, esta visión también involucra un reto mayor para las instituciones, esencialmente en su capacidad de construir otras maneras de pensar la política
social y de atender la complejidad social de la pobreza, la marginación, la exclusión, la
vulnerabilidad y el desarrollo social.
La política social de un Estado se ha convertido en una compleja problemática donde
se encuentran todas las agendas del desarrollo nacional y global. Democracia, derechos
humanos, capital y trabajo, servicios públicos, educación, investigación, salud, vivienda,
alimentación, grupos vulnerables y seguridad social son los grandes referentes que obligan a construir una visión ampliada sobre lo social, en la cual, cada tema mantiene nexos
orgánicos con el resto.
I. El compromiso del Estado
El Estado tiene responsabilidades públicas intransferibles con cada persona, por tanto, es
preciso que las instituciones, las leyes y los sistemas de cooperación social respondan a una
serie de definiciones que deben construirse con la participación de todos.
97
Nuestro país necesita una política social de Estado que establezca un piso básico de
derechos para todos, que establezca métodos de cooperación institucional, que facilite la
acción de la ciudadanía y que brinde a cada segmento de la administración pública las
capacidades para responder con prontitud y claridad a los problemas de las personas y sus
familias desde lo local y lo nacional.
En principio habría de señalarse que de acuerdo con diferentes visiones el Estado goza
de mayor confianza como instancia mediadora y mediatizadora de desigualdades y conflictos, proveedora y paternalista, y los agentes privados acumulan un descrédito tradicional en
muchos sectores de las sociedades. Se les impugna porque se interesan más bien en su propio
beneficio sin que pretendan desempeñar un papel más general en la sociedad.1 Asimismo,
existe una controversia sobre la participación de las ONG para impulsar la política social; en
este caso, el debate se centra en el sentido y motivos de esa participación y sus alcances2.
En todo caso, el debate sobre la legitimidad del Estado como mediador de las desigualdades y como eje de la compensación social debe ser visto a la luz de la necesidad de recuperar al Estado y fortalecerlo a través del trabajo con la sociedad.
En este sentido se hace necesaria una nueva inteligencia institucional que tenga la flexibilidad, la visión de conjunto y las capacidades para hacer frente a la complejidad social.
En evidencia, las condiciones sociales de pobreza y vulnerabilidad en que vive la mitad de
la población de nuestro país obliga a reconstruir las instituciones abocadas al desarrollo
social, y esta tarea trasciende con mucho los procedimientos de calidad, los cambios en los
procesos o los asuntos de cobertura.
“Los Estados deben pasar por un proceso de selección de sus funciones, autolimitarse y tender a la simplificación. Sería necesario que se concentraran en varias funciones;
favorecer el desarrollo de nuevas ventajas comparativas, corregir los sesgos concentradores del proceso de desarrollo, compensar la falta de competitividad de empresas que enfrentan mercados cartelizados transnacionalmente, y fomentar la aplicación del progreso
técnico al proceso productivo.”3 Esta sóla mención inscrita en una tradición liberal y al
mismo tiempo de compensación social, muestra un factor común en la discusión teórica
contemporánea que se refiere a la eficacia del Estado para asumir una serie de responsabilidades y, al mismo tiempo, para disponer de las capacidades necesarias para enfrentar
las desigualdades que genera un modelo de creación de riqueza fundado en la lógica del
interés y del beneficio.
Al respecto Vid. Franco López, Jorge. Producir para nosotros, p.113; Borón, Atilio. Democracia y reforma social en América Latina: Reflexiones a
propósito de la experiencia europea, p.286-287 y, Molina, Sergio S. La pobreza. Descripción de políticas para superarla, pp.102-115.
2
Respecto a esta controversia en el ámbito latinoamericano Vid. Sojo, Anna. Las políticas sociales en Costa Rica, p.113, 118; Proyecto de
Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe desarrollo humano, p.73 y, Franco López, Jorge. Op. Cit., p.113
3
Esquel Group Foundation, Sociedad Civil, Estado y mercado; una asociación incipiente en procura de un desarrollo equitativo, p.9.
1
98
conformar una política social de estado
Lo cierto es que no poseemos ese Estado, que el fracaso del Estado desarrollador es
real, y que las nuevas propuestas sobre la reconstrucción del Estado en América Latina
transportan viejas visiones que no tienen las preguntas y las respuestas que surgen de los
nuevos desafíos internacionales.
Este es el mayor reto de las instituciones en el siglo XXI, el cual pasa por lo social
y eso significa construir otras maneras de pensar la pobreza y la marginación; significa
esencialmente generar nuevas capacidades ciudadanas que les permitan a las personas
fracturar el círculo perverso de la pobreza, la vulnerabilidad y la indefensión social que se
reproduce generación tras generación y que se combina con otras circunstancias de riesgo
y fragilidad que llevan a las personas a situaciones límite de existencia. No hay sociedad
más pobre que la que depende de su gobierno; por tanto, la construcción de capacidades
ciudadanas es también un asunto de la libertad y la democracia.
Sin embargo, la cuestión radica en si las instituciones del Estado disponen en el siglo
XXI de las capacidades para generar capacidades ciudadanas, lo que transporta un dilema sobre la publicidad del Estado, esto es, qué tan público es un Estado que no dispone
de los medios para garantizar los mínimos de subsistencia de su población, que no puede
construir capital social, y que enfrenta severas dificultades para sostenerse a sí mismo.
Por ello, se insiste en que las instituciones públicas deben disponer de medios, instrumentos y procedimientos para procesar el conflicto social, más aún ante la creciente inconformidad social que se registra en nuestro país; empero, la capacidad para procesar el
conflicto social sólo tiene sentido si ésta logra transformar las condiciones reales de existencia en que viven millones de personas, familias, comunidades, barrios, pueblos y colonias en nuestro país.
El fortalecimiento de los gobiernos locales es una tarea urgente, más aún, si se considera que los procesos de descentralización están a medio camino y que la simple transferencia de recursos, infraestructura y responsabilidades no equivale a sistemas nacionales
de evaluación, al fortalecimiento del gobierno local ni a mejores instrumentos para la planeación del desarrollo.
“El deterioro social y el empobrecimiento que se produce (...) como consecuencia de la crisis, cambio
de estrategia económica y los ajustes, despertaron interés por las políticas para combatir la pobreza,
disminuir la desigualdad y poner en práctica una política social más eficaz. La interrogante general
que surge a lo largo del continente, es qué políticas deben instrumentar los gobiernos para contrarrestar los efectos sociales (...) y garantizar resultados sociales positivos...”4
Lusting, Nora. Measuring Powerty in Latin America, ponencia presentada en la Conferencia sobre Desarrollo Social y Pobreza, Panel A.,
México, septiembre de 1993.
4
conformar una política social de estado
99
Las respuestas aún no se han escrito, quizá algunas de las aportaciones de Costa Rica,
Chile y Brasil en ámbitos como la política militar, la educación y las reformas a la seguridad social, respectivamente, muestren algunas de las respuestas que se buscan; empero,
la cuestión es si México y el resto de los países de la región podrán construir una política
social integral que sume y articule la educación, la salud, la seguridad social, el trabajo, la
asistencia social, el desarrollo local y regional y la provisión de infraestructura básica en
un marco de tensiones financieras crecientes, de pérdida de capacidad de intervención en
múltiples asuntos públicos y de una mayor dependencia de actores que utilizan el campo
de la democracia como espacio de subordinación y de manejo de intereses que están más
allá de los propiamente públicos.
II. El desafío de la democracia
La democracia en México y en el mundo está sujeta a un nuevo debate que interesa diferentes aspectos de la vida pública como son la representación de las minorías, el plebiscito,
la rendición de cuentas, el referéndum, la composición de los poderes públicos, el juicio
político y la estructura de la distribución del poder a través de los partidos políticos.
En este contexto, a la política social se le ha concebido como un detonante de un proceso de reactivación económica y se dice que le ha diseñado para convertirse en pilar del
desarrollo local; en un medio para construir una democracia directa en que los pobres comenzarían combatiendo la pobreza para después erigirse en dueños y portavoces de proyectos sociales y económicos más vastos. En fin, se crearon expectativas de que con base
en tales programas se iría construyendo una democracia de base, una democracia emergente, distinta a los tipos de democracia que son más comunes en nuestras sociedades que
surgen para restablecer equilibrios políticos5.
La discusión sobre el orden político en democracia es creciente y supone en sí la posibilidad de mejorar y perfeccionar los derechos y las instituciones que las sociedades se han
dado para vivir en civilidad, para organizar los asuntos públicos y para establecer sistemas
políticos fundados en la legitimidad, la apertura y la participación.
Esta discusión muestra, al mismo tiempo, que las sociedades son plurales a la hora de
elegir entre diferentes ofertas políticas, que son heterogéneas en sus dimensiones económicas, culturales y políticas, que están fragmentadas en tanto que cada estrato y grupo
social vive diferentes escenarios de la complejidad en que deriva la convivencia humana
en nuestros días y que condensan las demandas, expectativas y necesidades de múltiples
Apud. Siri, Gabriel. The Social Investments Fund in Latin America. A critical Appraisal, Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.
pp.1-8
5
100
conformar una política social de estado
minorías que tienen el derecho de estar en el espacio público, de ser representadas y de
participar desde el reconocimiento a su diferencia en los asuntos que son de todos.
“La democratización ha sido determinante para reconstruir la naturaleza pública del gobierno,
para liberarlo de los grupos de interés que lo han tenido en cautiverio y para disuadirlo de aventuras, fantasías e improvisaciones, ante la expectativa de sanciones de desalojo y alternancia. La
democratización ha sido también tirar lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los
muchos males, necesidades y problemas públicos.”6
Sin embargo, la democracia tiene varias agendas pendientes que procesar y resolver
para convertirse en una forma de gobierno que represente las aspiraciones y necesidades
de ciudadanías que pasan por procesos crecientes de diferenciación. Entendiéndose que
el reconocimiento de esta diferenciación nutre y faculta de nuevas capacidades a las instituciones y a los sistemas políticos para resolver los conflictos propios de la convivencia
humana, más aún, tratándose de sociedades donde son necesarios diferentes tipos de políticas para enfrentar problemas que mostrándose iguales, son en esencia distintos.
La anatomía de la pobreza en el mundo y al interior de la mayoría de los países muestra que en sus poblaciones comienza a registrarse un desencanto ante la democracia, debido a los patrones de concentración del ingreso, el avance de las circunstancias de vulnerabilidad social y los agresivos procesos de exclusión y marginación.
Con todo ello, las instituciones de gobierno y la democracia como forma de organización política han recibido severas críticas porque pareciera que el consenso, la participación social, el desarrollo público y la expansión del mercado político son insuficientes
para transformar un modelo económico que a la luz de la evidencia genera tantas oportunidades como desigualdades.
“... a partir de los programas de focalización más que una democracia se crean nuevas clientelas
políticas en torno a grupos gobernantes, clientelas que apoyan a los gobiernos en retribución a los
beneficios sociales. Es decir, tales programas se llegan a convertir en un medio de convencimiento y
de cooptación política, sin que sean un germen de una nueva democracia.”7
Reconstruir, o si se quiere, potenciar las capacidades creadoras y perfeccionadoras de
la política es una necesidad que trasciende lo local y que conduce hacia los espacios de
conflicto donde se ha hecho difícil encontrar salidas que satisfagan a los interesados. Po6
7
Aguilar Villanueva, Luis F. El estudio de las políticas públicas. Primera antología. Ed. Porrúa, México, 2000. p.23.
Aguilar, Luis, Las semillas de solidaridad. Enfoque y abordaje de la cuestión social, p.1a.
conformar una política social de estado
101
líticas sociales para avanzar en una agenda amplia de desarrollo o programas de transferencia monetaria con algunos aditamentos en salud y educación son dos campos de trabajo en los que la concepción de la política social se ha estacionado en los últimos 15 años
y a la fecha el debate se mantiene sin mayores mediaciones.
Ante este debate es necesario asumir que una democracia ciudadana supone, en principio, que el deber del Estado radica en generar bienes públicos; si una democracia apela
a su neutralidad para no comprometerse con la igualdad, la equidad, la justicia y la ética
en el orden mismo de las instituciones, entonces la democracia podría devenir en un simple sistema de reparto del poder.
Las interrogantes a la democracia avanzan en un contexto que se caracteriza por el
incremento en el número de pobres y por la radicalización de las condiciones de pobreza
y de vulnerabilidad social a escala planetaria, cuestión que se agrava al atender a la prospectiva de que no existen elementos de causalidad para suponer que estas condiciones de
existencia puedan mejorar en el mediano plazo.
“Actualmente las teorías del desarrollo del pasado están siendo cuestionadas. La visión
puramente economicista del desarrollo es rechazada. El desarrollo debe ser visto como
un proceso multidimensional basado en equidad y autosustentación.”8 Esta es una visión
compartida por diferentes estudiosos y actores de las políticas sociales en América Latina,
empero prevalecen las políticas orientadas a simplificar la complejidad a través del otorgamiento de paliativos que más que políticas sociales suponen una nueva generación de
políticas asistenciales que hacen a las personas más dependientes de los gobiernos.
La pregunta es simple: cómo la democracia puede contribuir a generar desarrollo social en un contexto donde el orden político democrático muestra una falta de capacidades para incluir a más personas, familias y comunidades al bienestar. Asumir que sólo el
liberalismo económico es responsable de las legiones de pobres que se muestran en las tres
cuartas partes de la población total del planeta, sería tanto como asumir que la democracia es incapaz de compensar las diferencias económicas, políticas y sociales presentes.
Es posible aseverar que la democracia requiere de mayores capacidades que le permitan incidir en el desempeño de agentes y organizaciones con capacidades globales para
afectar el bienestar de millones, que le permitan regular los esquemas de circulación de
la riqueza, y que le dote de principios éticos para construir otras formas de cooperación
nacional e internacional.
La democracia muestra una veta técnica y tecnológica en la cual adquieren mayor peso
específico una serie de instrumentos que, en principio, pretenden garantizar la legitimidad y
Butros Gali. Address to the Global meeting of Resident Representatives of UNDP, New York, Marzo 1994, citado en Kliksberg, Bernardo. La
crítica situación social en América Latina y su impacto sobre la familia, p.18.
8
102
conformar una política social de estado
la gobernabilidad. Pareciera entonces que esta ruta de modernización fundada en la racionalidad administrativa y en la racionalidad política se ha convertido en un reto prácticamente
universal para la mayoría de los países que buscan mejorar las condiciones reales de existencia de sus ciudadanías en un contexto internacional que impone altos costos de exclusión.
Por otra parte, en el mundo de lo político han avanzado diferentes supuestos, tendencias y dinámicas que han transfigurado la realidad de la acción política. Así, la democracia además de ser una forma de gobierno fundada en el principio de la mayoría o bien en
la suma de las minorías, también dispone de los instrumentos, medios y procedimientos
para regular el conflicto.
Repensar la democracia es un ejercicio fundamental ante el orden presente de la desigualdad nacional; es decir, analizar la política en democracia supone potenciar y vitalizar
los acervos éticos, jurídicos e institucionales que le dan a la democracia la capacidad para
acercar las diferencias económicas y para reconocer el derecho a las diferencias étnica,
cultural y religiosa al seno de la multiplicidad social. Son tiempos para desatar acciones
dirigidas a fortalecer las capacidades públicas que permitan en civilidad reducir la desigualdad en que vive la nación.
Un mundo democrático no es pensable cuando las diferencias sociales se convierten
en abismos; cuando sólo dos de cada diez pueden vivir con dignidad; cuando la economía
vigente excluye otras formas de producir; cuando la riqueza intangible que viaja por las
redes electrónicas mundiales puede sumir a un país en una crisis de años en cuestión de
minutos; y cuando los gobiernos no disponen de la capacidad para decidir sobre métodos
institucionales para distribuir riqueza.
El gobierno democrático muestra su capacidad para resolver problemas cuando trabaja con la ciudadanía, cuando suma las energías sociales a propósitos construidos por consenso y cuando hace de la participación un activo para definir cómo se quiere vivir.
La democracia debe disponer de las capacidades para atender los problemas ciudadanos
como la desigualdad y la exclusión; en esa lógica, la neutralidad imputable a la democracia
como modo de organización y distribución del poder político debería ser repensada en su
compromiso con lo social. Precisamente porque la democracia opera al nivel del mundo de
lo político y de su efectividad, que es la política, debe disponer de capacidades para enfrentar los problemas ciudadanos: ese el es fundamento de una política social del Estado.
III. El fortalecimiento de las instituciones
Desde los años cincuenta del siglo pasado, en diferentes países la palabra modernización
apareció como el concepto fundamental para generar el desarrollo económico, político y
conformar una política social de estado
103
social. La modernización en la administración pública, en los sistemas políticos y en los
modos de interacción social se convirtió en el vértice de una serie de decisiones caracterizadas por su racionalidad, su eficacia y su capacidad de cambio.
“Entre instituciones mundiales, regionales y pensadores latinoamericanos existe un cierto consenso de que las políticas sociales que se aplicaron durante la estrategia de sustitución de importaciones no llegaron a beneficiar a los grupos pobres, más bien beneficiaron a los sectores medios
de la sociedad, a ciertos grupos ocupacionales vinculados a la industrialización, agrupados en
corporaciones o sindicatos (...) En la coyuntura actual surge que las políticas deben orientarse
a los más pobres para atender a los olvidados, contrarrestar el empobrecimiento y garantizar la
gobernabilidad...”9
A través de los años, diferentes teorías propias de las instituciones han subrayado que
el éxito de las sociedades avanzadas obedece a la forma en que sus instituciones contribuyen al desarrollo, reduciendo los costos de transacción en la economía y en la política; al
mismo tiempo, diferentes autores sostuvieron que sólo con políticas públicas fundadas en
el cálculo, la racionalidad y la tecnología podrían tomarse decisiones acertadas para generar bienes públicos. En la década de los noventa aparecieron teorías sobre las instituciones
que subrayaban cómo el Estado debía convertirse en un facilitador de la acción social;
aseverando que el desarrollo público sólo era factible al sumar las capacidades y recursos
de la ciudadanía y de la administración estatal.
“La importancia de establecer una estructura institucional apropiada para las economías de mercado (en transición y en desarrollo) no debe perderse de vista. Pero al mismo tiempo hay que hacerse
cargo de la necesidad de un gobierno fuerte para establecer la infraestructura institucional que facilitará la transición a una economía de mercado fuerte.”10
En esa lógica, las instituciones fueron vistas como estructuras que cumplen con determinadas funciones; por tanto, se hace necesario perfeccionar su desempeño en sociedad
a través de la innovación, la flexibilidad, los sistemas inteligentes, la capacidad de adaptación y la competitividad. En este sentido, la racionalidad, la calidad, el cálculo, la previsión, la disciplina y el rigor técnico se convierten en los vértices que articulan las decisiones y acciones de gobierno.
Lerner, Bartha. América Latina: los debates en política social, desigualdad y pobreza. p. 92.
Ayala, José. “Globalización y nuevas instituciones”, México, 1997, p.15, citado Cordera, Rolando y Alicia Ziccardi (coor.). Las políticas sociales de México al fin del milenio. Descentralización, Diseño y Gestión. p.30.
9
10
104
conformar una política social de estado
Sin embargo, debiera asumirse que una mayor eficacia en la toma de decisiones sólo
adquiere un sentido social cuando está fundada en una visión ética. La seguridad social
es más que tener un trabajo, servicios médicos o una pensión; significa reconocer el sentido que imprimen las personas a su vida cotidiana. La seguridad social vista como una de
las expresiones más amplias de una política social permite contrastar las nuevas políticas
focalizadas que están orientadas casi exclusivamente a transferir dinero y a otorgar a algunos servicios socials condicionados.
“Precisamente los programas de focalización (...) surgen como modelos de estas nuevas políticas sociales que se tornan necesarias en el marco de la estrategia neoliberal. Estos programas que también
se conocen como fondos de inversión social cumplen con los requisitos de las nuevas políticas que se
requieren en la coyuntura actual y marcan un contraste con las viejas políticas.“11
Ante esta evidencia, el cuestionamiento se aglutina en una agenda que, de manera
elemental, puede plantearse en dos niveles. Por una parte, se interroga la desigual distribución del ingreso global así como el poder de decisión sobre el futuro de millones de
personas que se concentra en pocos países y en un número no mayor a quinientas empresas. Bajo esta condición de desigualdad en el poder económico, se enfrenta un dilema:
el poder social-ciudadano se ha fortalecido ante los gobernantes y se ha debilitado en sus
capacidades para definir las coordenadas del desarrollo público.
Si durante los años recientes las experiencias de esta modernización instrumental aceptan que la congruencia entre unos valores y determinadas prácticas son los vértices que
conducen a una dinámica sostenida de desarrollo económico y político, entonces por qué
no pensar en una agenda de cooperación que trascienda las prácticas del nuevo liberalismo, más aun ante escenarios de devastación social que se repiten a lo largo del planeta.
Pareciera ignorarse que las respuestas institucionales no son homogéneas y que no
existen modelos únicos a seguir; esto es particularmente notable en sociedades periféricas
que aglutinan todas las agendas pendientes del desarrollo, a las cuales no puede responderse sólo con los diseños institucionales de sociedades que han alcanzado niveles extraordinarios de bienestar y de calidad de vida. Por ello, la imitación lineal de programas de
compensación social en detrimento de diseños amplios de política social representa un
riesgo mayor para nuestras sociedades, en tanto que las instituciones están perdiendo la
11
Lerner, Bartha. América Latina: los debates en política social, desigualdad y pobreza. p. 94. Se busca corresponsabilizar al agente beneficiado,
comprometerlo a que éstos pongan a disposición su trabajo para permitir el funcionamiento de los programas sociales; así, los programas sociales se alejan del paternalismo de las políticas anteriores, se establecen por acuerdos directos sin mediaciones entre gobernantes y los pobres, sin la presencia de corporaciones y sindicatos. También tales programas se caracterizan por un nuevo contenido
populista o popular, porque procuran negociar para garantizar la gobernabilidad de las sociedades.
conformar una política social de estado
105
capacidad de procesar el conflicto social. El abandono de la educación, de la seguridad
social, de la salud, de la cultura y de la ciencia y la tecnología es la muestra emblemática
sobre cómo se pretende transferir al mercado y al mundo de lo privado lo que debiera ser
una responsabilidad de todos, liderada desde las instituciones del Estado.
“Pueden destacarse varios puntos donde las políticas públicas y los arreglos institucionales se ven
cada vez más como un factor decisivo para el éxito en el desarrollo: la educación como inversión y
como vehículo para la creación de una ciudadanía democrática como insumo histórico insustituible
del desarrollo en las condiciones impuestas por la globalidad; la promoción selectiva del desarrollo
tecnológico; el establecimiento de mecanismos de financiamientos acordes con la imperfección intensa
y extensa de modernización del sistema de información y comunicación; la protección ecológica y el
mantenimiento y ampliación de una red básica de seguridad y bienestar sociales, etcétera.”12
No se niega la pertinencia científica, técnica, racional y estratégica de las nuevas teorías sobre las instituciones, pero se considera como algo a realizar que el desempeño institucional de los países menos desarrollados se fragüe sobre el conocimiento de sus problemas, necesidades y dilemas. Existe la necesidad de modelar el diseño de las políticas
públicas desde lo social, sin que esto signifique caer en el exceso del ciudadano total, ni del
Estado total; de esto último no hay ninguna experiencia que merezca ser celebrada.
IV. La necesidad y el reto de conformar una política social de Estado
El hecho es que el siglo XXI inició justo como terminó el XX: la equidad, la igualdad, el derecho a la diferencia, la oportunidad, la elección y la libertad son, una vez más, las palabras
y promesas que llenarán los capítulos de la historia por escribir y realizar. Al mismo tiempo,
la mayoría de los gobiernos del mundo están a la mitad de una crisis que no pueden resolver
porque no tienen las capacidades para hacerlo, mientras el ámbito de lo privado se ha apoderado de grandes espacios públicos comenzado por la disponibilidad del Estado.”13
El bienestar de la población fue quizá el lema más socorrido del siglo pasado y sin embargo la pobreza, la marginación y las circunstancias de vulnerabilidad social persisten con
diferentes ritmos e intensidades a lo largo de país, lastimando sobre todo a los más débiles
e indefensos, comenzando por los 2 millones de niños y niñas que no van a la escuela y los
más de 4 millones de niñas y niños trabajadores en el sector rural y agrícola más pobre14.
Ayala, José. “Globalización y nuevas instituciones”, México, 1997, pp.16-17, citado en Cordera, Rolando y Alicia Ziccardi (coor.).
Las políticas sociales de México al fin del milenio. Descentralización, Diseño y Gestión. p. 29.
13
Aguilar Villanueva, Luis F. Op. Cit., p.15
14
Al respecto se recomienda revisar el informe sobre niños trabajadores que presentó el INEGI en 2004.
12
106
conformar una política social de estado
Durante varias décadas se pensó que los recursos destinados por el Estado en educación, salud, vivienda, trabajo, abasto y nutrición resolverían por sí mismos las desigualdades y abrían expectativas para los sectores desprotegidos de la población. Con este modelo
avanzó una concepción en política pública donde se equiparaba mayor inversión pública
en lo social con menor pobreza, y esto a la larga no fue así. Las personas dispusieron de
más clínicas, de mayor abasto y de mejores servicios pero no dejaron de ser pobres. Tal
evidencia muestra que uno de los principales problemas de este sistema de políticas públicas consiste en el concepto de pobreza en que se funda, y en la agenda de los problemas
con que la pobreza se relaciona directa o indirectamente. La pobreza es un asunto orgánico y estructural que sí precisa de escuelas, clínicas y trabajo, empero, precisa sobre todo
de trabajar con la sociedad, de fracturar las barreras que impone el atraso y la cultura de
la propia pobreza y de asumir nuevos hábitos de vida.
La pobreza mantiene relaciones directas con el nivel de ingreso y con la cantidad y calidad de servicios que cada familia dispone para resolver sus necesidades. Al mismo tiempo en nuestro país, por razones históricas y regionales, la pobreza mantiene nexos con
cuestiones de orden cultural. Así se habla de una cultura de la pobreza que precisa, para
desterrarse, de la generación de trabajo decente, coordinado y especializado por parte de
las instituciones de gobierno y de la sociedad civil.
Al mismo tiempo, debe señalarse que si este conjunto de políticas fueron insuficientes
para combatir la pobreza aun con la enorme masa de recursos que involucraron, entonces las nuevas políticas se muestran todavía más incapaces de enfrentar los desafíos de la
pobreza y la pobreza extrema.
Al respecto, muchas corrientes y escuelas han hecho énfasis en la necesidad de revisar
el modelo de desarrollo y más aún el modelo de organización institucional que impide la
superación de la desigualdad y de la pobreza: “...políticos latinoamericanos, pensadores
regionales, instituciones del continente cuestionan si la estrategia neoliberal que se aplicó, a partir de 1982, en el continente latinoamericano es un modelo de crecimiento que
permitirá generar empleo, obtener ingresos y garantizar a la población la satisfacción de
sus necesidades básicas (nutrición, salud, educación, vivienda, seguridad social). Esta interrogante general deriva en otra específica; si la estrategia neoliberal va a permitir que los
Estados nacionales dediquen un monto adecuado de recursos a la política social.”15
Las políticas sociales que se aplican en los diferentes países del mundo han enfrentado
y enfrentan desafíos que nacen tanto de la racionalidad y eficacia con que éstas pueden ser
operadas como de la necesidad de generar entre la población certeza y veracidad sobre la
15
Lerner, Bartha. Op. cit., p. 27.
conformar una política social de estado
107
pertinencia de los bienes que se procuran a las personas. Al mismo tiempo, se ha buscado que la ciudadanía perciba la responsabilidad y la sensibilidad política con que actúan
quienes diseñan, aplican y evalúan las políticas de desarrollo social.
“Cualquier discusión sobre la política social tiene que partir de reconocer de entrada las características y la magnitud de la desigualdad y la pobreza prevalecientes en un país. A partir de estos datos
empíricos, se requiere de un diagnóstico de las probables causas de la incapacidad de muchos individuos o familias para alcanzar niveles de ingreso que les permitan acceder a ciertos satisfactores
básicos así como explicaciones de los procesos que llevan a una cierta distribución del ingreso. En
tercer término surge la pregunta de cómo diseñar políticas públicas que pretendan aliviar las condiciones de vida de los marginados. Los procesos políticos que hacen necesaria y posible dicha acción
pública para mitigar las desigualdades y la pobreza son elementos de discusión, pues las políticas
sociales específicas emanan de contextos y condiciones políticas concretas.”16
La política social de un Estado se ha convertido en una problemática para todos los
involucrados al concentrar todas las agendas del desarrollo nacional y global. Esta problemática muestra que, lejos de agotarse, se ha vuelto prolífica la discusión sobre cómo
edificar sociedades más justas que incluyan a más colectivos, respetando su pluralidad y su
derecho al ejercicio de la diferencia. El derecho humano a la cooperación entre los pueblos muestra en sí mismo la magnitud de lo que está pendiente.
Los nuevos campos de lo social deben ser objeto de atención por parte de los gobiernos; de esta forma, para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) se requiere “... de una política social más amplia para garantizar la transformación
productiva del continente, y un mayor bienestar. La CEPAL no se circunscribe a apoyar
el control demográfico, la salud preventiva, la educación básica (...) –en su óptica– se requiere impulsar diversas políticas sociales para contrarrestar los costos sociales del ajuste,
las pérdidas de ingreso de diversos sectores sociales...”17
La política social del país requiere el esfuerzo de todos para generar un proceso en
que los indicadores reales del desarrollo social y humano avancen sistemáticamente y, al
mismo tiempo, se generen cambios cualitativos en el cómo trabajan las instituciones con
la sociedad. “Los objetivos finales del desarrollo tiene que ver con la ampliación de las
oportunidades reales de los seres humanos de desenvolver sus potencialidades. Una sociedad progresa efectivamente cuando avanzan los indicadores clave, como cantidad de
Díaz Cayeros. “Viabilidad política de la focalización de las políticas sociales: una perspectiva comparada” en Cordera, Rolando y
Alicia Ziccardi (coor.). Op. Cit., p.37.
17
Comisión Económica Para América Latina y el Caribe. Informe sobre el desarrollo Mundial 1992, Desarrollo y medio ambiente. p. 92.
16
108
conformar una política social de estado
años que vive la gente, calidad de su vida y desarrollo de su potencial. Las metas técnicas
son absolutamente respetables y relevantes, pero son medios al servicio de esos objetivos
finalistas.”18
Ante estas propuestas sobre el desarrollo social y humano, no puede dejar de señalarse
que en un mundo crecientemente democrático, al mismo tiempo las ciudadanías se encuentran en un estado de indefensión creciente frente a agentes que tienen un poder supranacional. Las empresas, los consorcios, los núcleos financieros internacionales y otras
esferas con alta capacidad de generar riqueza operan día a día, sin que hasta ahora existan mecanismos para evitar que la desventaja de los menos organizados, se convierta en
la ventaja permanente de los mejor posicionados en sociedad.
Por otra parte, al revisar los proyectos, planes y programas de los diferentes organismos
internacionales que se abocan a la generación de políticas públicas para el desarrollo puede apreciarse que las obligaciones de Estados y gobiernos se han incrementado; empero,
pareciera olvidarse que el Estado ya no dispone de las leyes y capacidades interventoras
del pasado. Pareciera olvidarse. como se ha visto, que el proceso de Reforma del Estado
que se ha vivido desde fines de los años setenta estuvo acompañado por el surgimiento de
nuevos agentes de poder internacional, a la par de la pérdida de capacidades de regulación del mismo Estado en la economía.
“Privatización, desincorporación, desregulación, liberalización, apertura no son procesos para desmantelar y extinguir el Estado. Son para devolverlo a sus funciones originales, a su razón de ser. (...) El redimensionamiento del Estado ha sido, en el fondo, tirar
el lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades
y problemas públicos. Pero el simple hecho institucional de un Estado reducido no significa la solución de males y problemas públicos.”19 Esta aseveración muestra en sí misma
el dilema que enfrentan los reformadores en América Latina, el proceso de reforma del
Estado al parecer se extravió en algún punto, porque los propósitos de la reforma no se referían a cómo poner el Estado al servicio de los poderosos hasta el punto en que el propio
Estado se mostraría incapaz e indefenso, se trataba de construir un Estado con mayores
capacidades para hacer frente a los retos del desarrollo social, se trataba en todo caso de
fortalecer el Estado, y no de desmantelarlo.
En este punto, es preciso asumir que la pobreza se reproduce desde el interior de las
sociedades ante la falta de políticas efectivas en materia de equidad y de justicia y también se reproduce desde un sistema global de riqueza que durante los últimos 25 años ha
mostrado la capacidad para concentrar el ingreso, el consumo y los capitales. Estos son
18
19
Kliksberg, Bernardo y, Tomassini, Luciano (comp.) Capital social y cultura: claves estratégicas para el desarrollo. p. 24.
Aguilar Villanueva, Luis F. Op. Cit. p. 21.
conformar una política social de estado
109
algunos de los argumentos que se esgrimen frente a los modelos democráticos y liberales,
en los que si bien existe la capacidad de elegir a los gobernantes, la ciudadanía no tiene
dispositivos para controlar a otros agentes de la propia sociedad que utilizan su ventaja,
poder y recursos para apropiarse de mayores riquezas.
Si bien con el proceso de reformas por una parte se logró que el Estado fuera más pequeño en su estructura, que tuviese un menor costo fiscal y que condujera sus políticas
bajo criterios mínimos de racionalidad y eficacia, ese mismo Estado mantiene los problemas de endeudamiento, de falta de maniobra fiscal y de amplios compromisos sociales,
mientras su capacidad para regular a múltiples agentes productivos nacionales e internacionales se muestra acotada. En estas coordenadas, se le pide al Estado que realice más,
pero con menos poder y recursos.
Así, los críticos del modelo de creación de riqueza sostienen que el proceso de reforma del Estado también significó un debilitamiento en sus capacidades de arbitrar el
conflicto social; conflicto que se recrudece ante dinámicas que los gobiernos no pueden
controlar o ante las cuales poco pueden hacer. Finalmente, habría de agregar que las medidas de intervención del Estado no son valoradas positivamente por los actores del poder internacional; pareciera existir una valoración necesariamente negativa sobre todo
acto de intervención del Estado en los procesos económicos de producción, circulación
o consumo.
Han cambiado los enfoques, las políticas e incluso el lenguaje con que antes se designaban los problemas de la pobreza extrema y de la marginación social. Por varias décadas, políticos, académicos y administradores públicos consideraron que la solución de los
asuntos relacionados con la pobreza extrema, la marginación y la exclusión social podían
resolverse a través de la distribución de la riqueza, del empleo, de los servicios públicos y
de un creciente gasto por parte del Estado, a la par de avanzar en un modelo industrial
que conduciría al desarrollo.
“El rediseño de una política social acorde con las nuevas realidades es el reto más formidable para
los gobiernos de países en desarrollo para el siglo próximo. Los que tengan un punto de partida más
favorable en cuento a la distribución y la pobreza, o que lleven a cabo políticas sociales exitosas,
son los únicos que podrían asegurar los niveles de vida de sus ciudadanos.”20
En el caso de nuestro país, el gobierno navega con una política social que no logra generar acciones que materialicen su propósito de unir el esfuerzo social del país para conDíaz Cayeros. “Viabilidad política de la focalización de las políticas sociales: una perspectiva comparada” en Cordera, Rolando y
Alicia Ziccardi (coor.). Op. Cit. p.39.
20
110
conformar una política social de estado
vocar mayores capacidades en beneficio de las personas, las familias y las comunidades
pobres.21
México necesita fortalecer su política social; sin duda es un asunto de mayores recursos, pero nunca serán éstos suficientes si no se establecen acuerdos mínimos entre las fuerzas políticas, económicas y sociales en cada entidad, municipio y región acerca de este
piso básico de derechos para todos, acuerdos que posibiliten movilizar a la sociedad para
lograr que los programas y los recursos respondan a las necesidades y expectativas de las
personas. La urgencia de esta política social de Estado no necesita ser demostrada, basta
una mirada a los indicadores sobre distribución del ingreso, pobreza y vulnerabilidad.
“...hay que revisar las políticas sociales del pasado y los errores que se han cometido. La política
social en prácticamente todos los países comete dos tipos de errores. El primero consiste en atender
a personas, familias o grupos que no necesitan el apoyo del Estado, con lo que se desperdician los
escasos recursos fiscales. El segundo es dejar de atender a los más necesitados. Error que tiene un
costo humano, más que fiscal, sobre todo en cuanto que se falla en atender a los más pobres.”22
Una política social de Estado demanda capacidad política de construcción con todos,
por ello se equivocan quienes piensan que una vez que se tiene el diseño, bastará con una
campaña de difusión para capturar el esfuerzo de la sociedad.
En la época que nos ha tocado vivir se ha hecho necesario para las ciudadanías disponer de Estados inteligentes con la capacidad para actuar en entornos caracterizados por
el riesgo y la incertidumbre, y por problemas que transportan una gran diferenciación.
La responsabilidad de todos con todos es creciente. En la globalidad de la oportunidad
y la exclusión no es posible, ni en las ideas ni en los hechos, aislar los fenómenos del empleo, migración e incluso los desastres naturales de un país con respecto a otro. Por ello,
se requiere de un Estado inteligente que pueda leer las señales que le envía un mundo en
movimiento y constante transformación e interacción.
Las nuevas desigualdades sociales “...tienen un carácter más dinámico, expresan identidades colectivas poco estables y en ellas las trayectorias individuales sufren variaciones en
Por ejemplo, el Programa de las Microrregiones, siendo el eje de la estrategia de la política social del Ejecutivo federal, muestra
grandes retrasos, en primer término porque es una estrategia para apoyar a los municipios rurales que deja pendiente, hasta ahora, el
desarrollo de una estrategia para las zonas donde se instala la pobreza urbana. En segundo, porque lejos está todavía de traducirse en
obras, servicios y estrategias que surjan de la integralidad del trabajo de las dependencias federales y de los recursos de las entidades
federativas y de los municipios. Este Programa, que es la nueva versión de intentos de administraciones anteriores que se remontan
a los años setenta por lograr que microrregiones del país elevaran sus indicadores sociales, enfrenta el enorme reto de materializar la
coordinación interinstitucional entre los niveles de gobierno, cuando la experiencia ha demostrado la enorme fragilidad de los convenios y acuerdos administrativos.
22
Ibidem, p. 45.
20
conformar una política social de estado
111
el tiempo. Se han desarrollado como consecuencia de evoluciones técnicas, jurídicas o económicas, o incluso de un cambio en la percepción de la relación entre los individuos.”23
En el caso de las relaciones entre los gobiernos y el desarrollo social, un nuevo reto
consiste en disponer de áreas de inteligencia al interior de los gabinetes sociales que permitan hacer este trabajo de lectura sobre los múltiples datos que arroja la realidad. Debe
reconocerse que el estatuto de los problemas sociales es distinto, que la globalidad plantea
retos inéditos, que las comunicaciones entrañan riesgos diferentes y que los asuntos no se
confinan en fronteras naciona­les. Lo social sólo puede pensarse desde las evidencias del
riesgo, de la incertidumbre y desde las combinaciones de dilemas.
Habría de aseverarse que la razón del por qué la pobreza no ha sido resuelta se debe a
que no ha logrado o no se ha querido articular una política social de Estado; esto es, ampliar gradualmente el piso básico de derechos, satisfactores y servicios que deben llegar a
cada persona; para ello se requiere de una nueva institucionalidad de lo social, hecho jurídico y administrativo que supone incorporar la concepción sobre lo que las personas, familias, barrios, comunidades, pueblos, colonias pueden hacer para convenirse en actores
de su desarrollo en una estrategia común que las “relance” al espacio público y que sumen
las energías, recursos y estructuras social administrativas en este esfuerzo.
En el mundo se presentan dinámicas ecológicas, demográficas y productivas que plantean el reto de construir una política social con la capacidad para reaccionar anticipadamente ante las evidencias de la incertidumbre, la volatilidad y el riesgo. Estas dinámicas
le plantean a los gobiernos el reto de construir áreas de inteligencia social que lean las señales y los entornos existentes, pues sólo de ese modo podrán tomar acciones preventivas
con prontitud que aminoren los costos sociales.
La política social que sigue tiene que ser una política social de Estado; esta afirmación
supone una recomposición mayor en los objetivos, estrategias, tácticas, pro­gramas y acciones que desarrollan las instituciones y exige un nuevo concepto de desarrollo público que
sume los esfuerzos de gobierno y sociedad y que facilite la acción ciudadana en el apoyo a
los grupos más débiles; esta posible política de Estado requiere aceptar la existencia de una
nueva agenda social que invo­lucra los problemas de una diversidad de grupos sociales entre
los que se encuentran las mujeres, las niñas y los niños, los adultos mayoresy las personas
con algún tipo de discapacidad o necesidades especiales y la gama de problemas específicos
que existen al interior de distintos grupos de personas que laboran en la informalidad.
La agenda tradicional del desarrollo social, definida por la idea de pobres urbanos y
pobres rurales, hoy se hace compleja pues debe incorporar a los grupos de ciudadanos
23
Gordon R., Sara. “Nuevas desigualdades y política social” en Cordera, Rolando y Alicia Ziccardi (coor.). Op. Cit., p. 59.
112
conformar una política social de estado
que enfrentan situaciones límite de existencia. La violencia intrafamiliar, el maltrato infantil, la disfuncionalidad de jóvenes y adolescentes, la indigencia, la desprotección jurídica, las discapacidades, las enfermedades incurables, la orfandad, el abandono y la soledad
sólo son algunas de las circunstancias de vulnerabilidad que enfrentan millones de familias y personas a lo largo de la República Mexicana.
Estos hechos obligan a pensar en una nueva política social fundada en nuevos andamiajes que propicien acuerdos transversales entre las instituciones, en un nuevo pacto
en la relación gobierno-sociedad, en asumir que en el horizonte de lo público la ciudadanía tiene cada vez mayor relevancia, en aceptar que la pobreza habita en México en
clave de complejidad social orgánica y en comprender que la familia y la comunidad son
espacios privilegiados para concentrar el esfuerzo público en el combate a la pobreza y
en el auxilio, apoyo y asistencia activa hacia los grupos que viven en circunstancias de
vulnerabilidad.
La política social que sigue debe partir de reconocer que la capacidad del Estado no
sólo se mide por el monto de recursos que se asignan, sino por su capacidad para promover y generar organización y movilización. Esta tesis puede conducirnos a aprovechar los
mejores elementos de la descentralización y el orden federalista para que, bajo criterios de
subsidiariedad, cooperación y trabajo con la ciudadanía, logremos edificar nuevas capacidades ciudadanas y mayores densidades de responsabilidad y trabajo a nivel municipal
y comunitario.
Una política social de Estado no es un hecho de Estado, es en cambio, un hacer público, democrático y abierto a los espacios de la organización social. El Estado no puede
renunciar a su compromiso ético con la justicia social, pero tampoco puede pretender resolver por sí mismo la heterogeneidad de problemas sociales.
“El concepto de ‘política social’ es utilizado en la investigación social y en el discurso oficial normalmente en asociación con las necesidades básicas de la población, la satisfacción de esas necesidades y el papel que el Estado cumple en ello. En los últimos años el tema al que hace referencia
el concepto de política social ha adquirido cada vez mayor relevancia porque, en la mayor parte de
los países, hay un cambio importante en los tipos de acciones y responsabilidades que por mucho
tiempo caracterizaron a los organismos que han representado al Estado en la política social, y la
consecuencia más directa de ello parece ser un deterioro importante en las condiciones de vida de la
población más pobre de esos países.”24
Villavicencio Blanco, Judith. “La política habitacional en México ¿Una política con contenido social?” en Cordera, Rolando y Alicia
Ziccardi (coor.). Op. Cit. p. 263.
24
conformar una política social de estado
113
Por ello, el facilitar la acción social, compartir la procuración de determinados servicios, establecer nuevos sistemas de cooperación y particularmente enlazar el esfuerzo institucional y social en los tres órdenes de gobierno son cuestiones relevantes a la hora de
pensar el desarrollo y el bienestar social.
Es necesario asumir postura ante nuestro modo de convivencia, el cual necesita mirarse críticamente cuando ante la abundancia más de la mitad de la población vive en
condiciones de pobreza. Una política social de Estado es una respuesta local a un mundo
global en sus expectativas y en sus exclusiones. Por todo ello, lo social que debiera ser el
título de la agenda de México en este milenio que inicia no puede ser de otro modo y de
cómo la concibamos dependerá la política social que sigue.
“... se hace necesario pensar en una propuesta de política de desarrollo social alternativa, diferente
a las ya establecidas por muchos años y que no han mostrado resultados alentadores. Por esto, se
hace necesario pensar las políticas públicas sociales incorporando a los mismos actores a los que van
dirigidas y no sólo elaborarlas desde la comodidad de un escritorio.”25
Asimismo, las instituciones que demandan las sociedades del siglo XXI forman parte
de un proceso estructural en donde hacen falta nuevas capacidades públicas que les permitan a las sociedades orientar su desarrollo, procesar las diferencias extremas, administrar el conflicto, vivir en paz y establecer políticas que distribuyan de manera justa las tareas y los beneficios sociales, y lo justo puede ser pensado como un piso básico de derecho
para todos garantizado por el Estado con independencia de la ubicación de las personas
o de los colectivos en un estrato social.
Esto es, el desarrollo del liberalismo y de la democracia plantea la necesidad estructural de construir nuevas instituciones que preserven las libertades públicas, los derechos
humanos y la posibilidad de elegir cómo vivir.
En México el debate sobre la justicia social ha tenido en su centro dos grandes palabras: la igualdad y la libertad. La igualdad se sintetiza en las garantías sociales que establece nuestra Constitución y la libertad en la serie de derechos individuales y políticos
que como bienes públicos disfrutan las ciudadanas y los ciudadanos. Si el supuesto de la
economía política que domina en el mundo es que la libertad económica genera riqueza,
habría de señalarse que esa misma libertad se ve acotada cuando el libre concurso de los
agentes económicos no está acompañado de una política social que genere condiciones
de igualdad para todos.
Castillo Berthier, Héctor. “Modelo de desarrollo social en la ciudad de México (el caso de un programa piloto para la delegación
Álvaro Obregón)” en Cordera, Rolando y Alicia Ziccardi (coor.). Op. Cit., p. 367.
25
114
conformar una política social de estado
Ante la pobreza no hay más alternativa que igualar las capacidades individuales y colectivas de acceso al bienestar, al desarrollo y a la prosperidad, a menos que aceptemos
que la libertad económica debiera convertirse por axioma en una restricción a la libertad
de los menos favorecidos; bajo esta perspectiva el Estado no tendría razón de ser.
Generar nuevas capacidades ciudadanas donde el capital social de las familias y el
desarrollo comunitario puedan exponenciarse para hacer frente a los retos que plantean
la mundialización, el mercado y la competencia sobre la distribución del tiempo familiar.
Apoyar a las familias desde un concepto de lo público que sume los recursos y capacidades del gobierno y de la ciudadanía para hacer frente a los problemas que enfrentan sus
miembros vulnerables como los adultos mayores, las niñas y los niños, las mujeres, las madres adolescentes y quienes padecen el uso de diferentes drogas.
“... se debe entender el desarrollo social como el mejoramiento integral de las condiciones de vida
de la población, mediante la participación del Estado como ejecutor de las políticas sociales, desde
una perspectiva que considere a la sociedad y especialmente a cada uno de sus integrantes como un
sujeto activo que debe ser integrado en la elaboración del diagnóstico de su problemática social, en
la programación, evaluación y control práctico de las políticas públicas (en los rubros de empleo,
alimentación, vivienda, educación, salud, equipamiento urbano, recreación, deporte, cultura) tendientes a lograr una mejor distribución del ingreso, que permita superar la desigualdad social como
condición necesaria para lograr el desarrollo.”26
El Estado no puede ni debe abdicar, bajo ninguna circunstancia, a su compromiso con
los vulnerables porque estaría señalando que el orden institucional es incapaz de distribuir
de manera justa las tareas y los beneficios sociales. Si el Estado no ve por quienes viven
todas las contradicciones de la debilidad social, entonces la razón de ser del Estado mismo
carece de sentido ético, de consistencia política y de razón social.
La necesidad de construir una política social de Estado en México es impostergable y es
tiempo de asumir este desafío que encierra la mayor gravedad, porque la fractura del sistema
de política social se nos muestra inminente, y porque las nuevas experiencias de programas
sociales no han logrado acreditar el cumplimiento de sus fines. Se trata de avanzar en una
experiencia distinta del desarrollo social y humano que incorpore una serie de agendas que
han estado fuera de los objetivos públicos. Las familias, las comunidades, los pueblos y los
municipios experimentan una serie inédita de tensiones, dilemas y problemas para los cuales
no hay respuestas institucionales. Será el desafío de la administración 2006-2012 enfrentar el
diseño y la puesta en práctica de una nueva política social. A la espera estamos todos.
26
Ibidem, p. 376.
conformar una política social de estado
115
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conformar una política social de estado
117
Sociedad compleja y política social
Manuel Canto Chac
Introducción
En este aporte sobre el futuro de la política social abordo un asunto que considero central:
la creciente necesidad de enfocar la política social como un asunto de política pública, es
decir, de decisiones en las que interviene activamente la ciudadanía, el público, que es lo
que hace que se vuelvan públicas las políticas. No basta con que sean acciones del gobierno (lo que a lo más nos podría llevar a hablar de políticas gubernamentales), sino que se
requiere que en ellas tome parte la sociedad, y es que al proponerlo de esta manera habrá
que estar claros de que no se trata de una cuestión de carácter normativo, sino que es la
forma que necesariamente reviste la acción gubernativa en sociedades complejas y democráticas. Podríamos entonces estar de acuerdo en que políticas públicas son:
“cursos de acción tendentes a la solución de problemas públicos acotados, definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación de complejidad social y de relaciones
de poder, que pretenden utilizar de manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a
través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad.”(Canto 2002: 70).
Entonces la pregunta relevante de este texto es ¿qué tanto interviene la sociedad mexicana y qué tanto podrá hacerlo en el futuro en la definición de las políticas de desarrollo
social? Para responder a estas preguntas es necesario tener en cuenta un asunto metodológico: hasta ahora ha sido frecuente analizar a la política social con las variables de los
modelos económicos, pero poco en su interacción con la estructura social.
119
“Ha sido más usual durante muchos años que política social y estructura social se hayan analizado por separado, o que si se han puesto en relación haya sido de forma globalista, sin descender a
especificar los mecanismos concretos de influencia recíproca.” (Adelantado et al. 24).
Un análisis que vincule política y estructura sociales debe también tener en cuenta la
complejización de las sociedades contemporáneas, no sólo en cuanto a su estructuración
clasista, sino también en las modificaciones en las prácticas políticas, en las formas de
agregación para conformarse como actores de la vida pública, que lleva a considerar la
elaboración de la política social no sólo en la relación cuasi abstracta gobierno-sociedad,
sino en las múltiples dimensiones que ésta puede tener (mercados, familias, organizaciones
privadas con fines públicos), así como las diversas dimensiones de los distintos órdenes de
gobierno, todo los cuales se constituyen en crecientes desafíos para la acción gubernativa.
Hay un elemento adicional que se convierte en exigencia dado el título del presente volumen: enfocar a la política social como una política de Estado. Esto es: que trascienda periodos de gobierno, que cuente con la intervención de distintos poderes (esto es, que se plasme
en legislación para ser jurídicamente exigible) y que por tanto sus orientaciones se aseguren
en el largo plazo a fin de que haya tiempo suficiente para que sus acciones puedan madurar
y generar los resultados esperados. No obstante mis reticencias a la expresión “políticas de
Estado”1 retengo para fines de este trabajo la preocupación por la vigencia en el largo plazo
de la política social, lo que a mi juicio se relaciona directamente con el consenso en torno
de la misma y lo que la reconduce de nuevo al tema de fondo de las políticas públicas.
Habrá que tener en cuenta que la participación de la sociedad en las políticas públicas
se ha vuelto un tema recurrente en los últimos años. Sin embargo, esta recurrencia en la
expresión no ha corrido al parejo del esclarecimiento de sus implicaciones. En este trabajo
se propone que la participación de la ciudadanía en las políticas públicas se puede dar en
las diversas etapas de la misma (gestación, implantación y evaluación), así como también
en cada una de las fases se pueden dar distintos niveles de participación (información,
consulta, etc.). Se puede representar con el gráfico siguiente.
Son varias las razones: la primera, por el contexto conservador en el que surgió el término hacia el final de la era Thatcher en Inglaterra; segundo, por la imprecisión jurídica que implica el término; y tercero, por la mayor relevancia que para los procesos de democratización le asigno a la expresión “políticas públicas”.
1
120
sociedad compleja y política social
Un último asunto metodológico. A diferencia de los países desarrollados, en los que
el modelo precedente de política social estaba constituido –o está aún– por el Estado de
Bienestar, en América Latina no se puede afirmar que haya existido en algún país. En el
caso particular de México la razón es que la promoción del desarrollo social se veía más
como una consecuencia necesaria del desarrollo económico y, en ocasiones, incluso como
consecuencia del simple crecimiento. La expansión industrial experimentada por el país
en las décadas de la segunda posguerra hacía radicar la expectativa de mejoramiento de
las condiciones de vida de la población en la expansión del empleo urbano y en los cambios en la estructura productiva2.
1. La gestión de la política social en las décadas precedentes
La política social, como todas las políticas en el país, tuvo el carácter de políticas de gobierno; su proceso era típicamente de “arriba-abajo” (Mèny y Thoening), su discusión se
ceñía al ámbito gubernamental, sólo esporádicamente se daba la intervención de las organizaciones corporativas en algún aspecto de esta política, sobre todo en la asignación
de recursos; la posibilidad de ubicarla como política pública surge con el proceso democratizador. Desde luego que los cambios experimentados en la política social hay que
verlos como parte de los cambios que se han dado no solamente en las estrategias de los
gobiernos, sino en la misma redefinición de las responsabilidades públicas de los Estados
y, por supuesto, por el cambio de paradigmas con los que se discuten las relaciones entre
Estado y sociedad.
La centralización de la política social en el gobierno federal hacía que quedara muy
poco espacio para la participación de los órdenes de gobierno locales y estatales; a su vez,
esta centralización generaba un proceso de burocratización que daba lugar a una política
social sin objetivos claros ni de largo alcance (Pardo), delineando un panorama de escasa
institucionalidad (Rojas). Si bien el paradigma dominante en la época es el que ubicaba el
acceso a los bienes públicos que contribuían al bienestar a través del trabajo3; este modelo
“ … los resultados en la productividad de la experiencia mexicana son estimulantes ya que muestran cómo puede obtenerse un considerable crecimiento en la producción per capita sin que ocurra ningún milagro en la productividad en los sectores individuales de la
producción, sino simplemente aplicando el capital y el trabajo a los sectores de alta productividad y cambiando con ello la estructura
de la producción” (Reynolds 1977: 96).
3
En cuanto a modelos sigue estando sin superarse la obra de Esping-Andersen; convendría recordar que propone tres modelos: el
socialdemócrata (o de ciudadanía social), en el cual el acceso a los bienes públicos se obtiene por el derecho que confiere ser ciudadano de un Estado (universalización) y en el cual la tendencia de la política social es sacar la provisión de bienes básicos de la lógica del
mercado (desmercantilización); el corporatista (o conservador), en el cual las diferencias de estatus se mantienen: “Los derechos están
vinculados, por consecuencia, a la clase y al estatus”, se accede a los bienes públicos por la vía del empleo y la política social mantiene
un carácter subsidiario en la satisfacción de las necesidades de la familia; finalmente, el liberal-residual, en el que el Estado estimula
pasivamente al mercado y la asistencia pública es proporcionada en función de la evaluación de las necesidades. (G. Esping-Andersen.
Les trois mondes de l’Etat – providence. PUF, París, 1999.).
2
sociedad compleja y política social
121
funcionaba más como orientación que como realidad, puesto que el acceso de la población se veía como resultado de la incorporación al mercado laboral urbano, que tal vez
calificarlo hoy de excluyente pudiera ser un exceso, puesto que si bien beneficiaba a la
coalición “industrializadora”, no habría que olvidar que esta coalición se encontraba en
expansión continua. Justamente el freno de su expansión es el que cambió los resultados
del modelo en ciernes4.
Tampoco hay que olvidar que justamente el crecimiento acelerado de la industria hizo
parecer como innecesario al partido gobernante canalizar grandes recursos a la política
social. Recordemos que México era uno de los países de América Latina que menos proporción de su gasto público destinaba al bienestar social, situación agravada si tenemos en
cuenta que en 1968 ocupaba el último lugar de la región en cuanto a la proporción ingresos públicos/PNB (Hansen). Todo ello me parece que nos ayuda a comprender el escaso
interés de las organizaciones sociales corporativizadas, del gobierno y del partido político
dominante por la política social. Tal vez por ello no causó mayor conflicto la eliminación
de la agenda del desarrollo del tema de la seguridad social en la década de los ochenta; en
la medida que la política social se orientó hacia el combate a la pobreza y hacia paradigmas focalizados, se reforzó la visión de que los sectores sociales organizados no tendrían
mayor injerencia en la misma. Esta falta de interés de las organizaciones sindicales permitió el lento desgaste al que se vieron sometidas las instituciones de seguridad social por los
diferentes gobiernos de los ochenta a la fecha, pues más que cambios legislativos lo que
hubo fue un paulatino y sostenido deterioro financiero que en la actualidad se expresa en
la crisis del IMSS, pasando por el cambio de concepción en cuanto al retiro laboral: de la
solidaridad intergeneracional a la individualización de los costes expresada en el Sistema
de Ahorro para el Retiro, con lo cual se avanzó significativamente en el “ajuste” de la política social de México al modelo liberal-residual.
En la primera mitad de la década de los setenta se dio el último intento de seguir el
modelo social-corporativo, con los intentos del gobierno de expandir el seguro social inNo obstante, no deja de ser muy sugerente el balance que ofrece Carlos Barba: “…la institución fundamental del paradigma latinoamericano era el seguro social también ligado al empleo formal; que aunque su cobertura tendió a crecer gradualmente, el paradigma
se distinguió por su carácter excluyente y regresivo, ya que sólo incorporó a los miembros de la coalición social que impulsó el proyecto
industrializador, particularmente las organizaciones obreras y las clases medias, forjadas por los sectores modernos de la economía y
el Estado, pero dejó a un lado al resto de la sociedad; que en América Latina los sistemas de seguro social corporativos, excluyentes
y no democráticos no permitieron un proceso expansivo de derechos y ciudadanía social, sino de relaciones clientelistas; que el paradigma puede caracterizarse como conservador y no democrático, porque siguió una lógica de incorporación controlada de grupos
emergentes a los beneficios de la economía política regional; que generó un gasto social deficitario y políticas sociales regresivas, segmentadas y fragmentadoras, que ubicaban en la cima de los sistemas de bienestar a los miembros del sector público y los empleados
del sector industrial de alta tecnología, y en los sótanos a los trabajadores del sector informal y a quienes laboraban en el sector rural;
y favorecían altos niveles de desigualdad en la distribución del ingreso, la cobertura de la protección social y la calidad de los servicios
sociales.” (Barba Solano, Carlos (2004) “Régimen de bienestar y reforma social en México” Serie de Políticas Sociales No.92, Naciones
Unidas, CEPAL, Chile, Pág. 15).
4
122
sociedad compleja y política social
cluyendo a trabajadores del campo. A partir de ahí inició una lenta transición que primero trató de incorporar a los sectores marginados (Coplamar), posteriormente se sustituyó
el enfoque laboral por el territorial como referente de la política social (Pronasol), hasta
llegar al modelo de transferencias individualizadas del modelo Progresa-Oportunidades.
En términos del objetivo específico de este trabajo conviene resaltar los cambios que pudieran ser observables en la sociedad mexicana y en los interlocutores de la política social.
Si bien se han señalado, y con razón, las tendencias económicas que llevaron al viraje
en la política social tales como los límites financieros para sostener una política expansiva
del gasto público en los setenta (Trejo y Jones), el impacto de estas restricciones en la disminución del gasto social en los ochenta (Rojas), el deterioro del desarrollo social como
consecuencia de desempeños económicos ineficientes en los noventa (Franco), me parece
que no se han puesto de relieve de manera suficiente los cambios experimentados en la estructura social del país. Las tendencias económicas y las sociales son fundamentales para
comprender la política social.
Coplamar5 fue un primer intento sistémico de incorporar a los sectores marginados del
desarrollo social, y fue también un primer intento de abrirse a la interlocución con actores sociales más allá de las burocracias del gobierno. Varios grupos de izquierda (en muchos casos de orientación maoísta) y/o vinculados a grupos eclesiales que desarrollaban
trabajos de base en comunidades campesinas encontraron en los programas de abasto de
Conasupo-Coplamar la posibilidad de incrementar los rendimientos de sus trabajos, no
sin los costos políticos que representaba en la “izquierda social” entrar en relación con
programas gubernamentales. Lo cierto es que esta participación fue más una consecuencia no prevista que un propósito implícito en el diseño del programa; la participación se
dio sólo en la fase de implementación, no se estableció, hasta donde conozco, una interlocución sobre el sentido u objetivos de la política social del gobierno. Sin embargo, tal
vez haya propiciado a sectores de la administración pública el descubrir el potencial político de actores no integrados a los beneficios del sistema, lo cual sería posteriormente
aprovechado por el Pronasol. Afirmaba el entonces presidente López Portillo en relación
a Coplamar:
“Sólo la iniciativa del Estado y la respuesta responsable de los afectados por la injusticia ofrece alternativas integradoras y satisfactorias para todos” (Excelsior, 11/01/80, p. 1).
En 1976, habiendo tomado posesión el nuevo gobierno, se creó la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y
Grupos Marginados (Coplamar); pretendía combatir la marginación “…mediante la acción conjunta de todas las instituciones federales… puso en marcha una serie de programas sectoriales…” (Barba), algunos lo ven como un esquema financiero que subcontrató
programas de asistencia con otras agencias de gobierno (De la Peña); establecía una canasta normativa de satisfactores esenciales, misma que posteriormente se fue reduciendo (Torres).
5
sociedad compleja y política social
123
Cuando a fines de los ochenta se echó a andar el Pronasol, el entorno social y político
del país se había modificado significativamente. En lo político, las elecciones presidenciales
de 1988 habían sido las más cuestionadas de la historia, la estructura corporativa sobre la
que descansaba la hegemonía del PRI estaba bastante deteriorada, en parte por las políticas económicas restrictivas puestas en práctica en los ochenta, en parte por la demanda de
democratización sindical surgida desde los setenta en varios sindicatos y que nunca tuvo
eco efectivo en los distintos gobiernos que se fueron sucediendo, pero sobre todo por la diversificación social de los sectores urbanos, lo que llevaba a Aguilar Camín a afirmar:
“Una sociedad con ánimos independientes, posestatales, ha emergido de la zaga de modernización
dirigida por el Estado. Al término de esa carrera loca, que ha dejado en el camino tantas ruinas
deformes, delatoras de su prisa, toca la hora de una nueva modernización. Pero en la nueva pieza
teatral los papeles han cambiado y el Estado no tiene o no puede tener el papel hegemónico. De
todos los miembros de su gran familia llegan desánimos y desafíos contra su profusa paternidad.
Manotea, expropia deshereda, promete e intenta cambios, pero está obligado a reconocer que la casa
es demasiado grande para quedar bajo su manto y que la familia está diciendo adiós a su mandato
patriarcal.” (Aguilar C., 1988: 37).
El Pronasol6 se ubica en un entorno político de deterioro de la imagen gubernamental y de crecimiento de la complejidad de la sociedad mexicana; habrá que reconocerle
dos éxitos fundamentales: i) el incremento en los rendimientos de los recursos públicos al
canalizarlos directamente a las comunidades, disminuyendo así la intermediación burocrática, ii) el aprovechamiento del tejido social y de las capacidades organizativas de la
población, tematizado hoy en la discusión sobre capital social; y junto con ello habría que
tener en cuenta dos de sus limitantes fundamentales: a) la discrecionalidad con la que se
asignaban los recursos a las comunidades; b) el enfoque predominantemente político de
la asignación, mismo que pretendía construir una base de apoyo social al gobierno y, para
Como ya se había señalado, Pronasol implica un viraje en la política social hacia lo territorial: “…la mayor innovación del Pronasol es
su método de trabajo. Para poder participar en algún programa, el Pronasol exige una condición inapelable: la organización previa de la
comunidad. Los fondos del programa empiezan a operar una vez que las demandas de la comunidad se presentan a través de un Comité
de Solidaridad, constituido para tal fin. De esta exigencia del Pronasol se desprenden un sinnúmero de implicaciones que afectan al programa mismo, pero también a la sociedad en su conjunto. [...] existen 80 000 comités, que si bien son un bloque muy heterogéneo, pues
varían en función de la naturaleza de su organización, de manera intuitiva se pueden agrupar en cuatro tipos: 1) los comités vírgenes; es
decir los que se organizan espontáneamente al margen de cualquier organización preexistente; 2) los comités que surgen a partir de la convocatoria del presidente municipal, pero que atraviesan por su primer experiencia organizativa; 3) los que nacen montados en las estructuras y en las organizaciones del PRI; y, 4) los que encuentran sus orígenes en organizaciones previamente existentes, ya sea de partidos de
oposición o políticamente independientes. Los primeros dos tipos de comités son los existentes oficialmente, mientras que los comités tipo
3 y 4 verifican su existencia en los hechos. La naturaleza de los Comités de Solidaridad no es un asunto irrelevante. De ella se desprende
el proceso político de la oferta social correspondiente. En esa medida, está en juego no sólo la efectividad del programa, sino el futuro del
sistema político en su conjunto.” (Trejo y Jones. Por una estrategia de política social. CIDAC – Cal y Arena, México 1993. pp 189 – 190) .
6
124
sociedad compleja y política social
ello, construir nuevos liderazgos en las zonas rurales y suburbanas que sustituyeran a los
agotados e ineficientes liderazgos de la estructura corporativa.
El Pronasol introdujo otras innovaciones en la política social del gobierno mexicano: i)
en primer lugar es la confirmación del abandono del modelo formalmente universalista y
su sustitución por modelos dirigidos a grupos de población específicos; ii) el propio modelo
introdujo la participación de la población beneficiaria en los costos de las acciones de política social y, por lo menos formalmente, en las decisiones sobre los proyectos; iii) la prestación de los servicios de los programas sociales por agentes no gubernamentales7 (Pronasol,
Rojas). Con ello empezaron a delinearse nuevos interlocutores de la política social, por un
lado las organizaciones sociales (fundamentalmente campesinas) ya fuera que promovieran la organización comunitaria, dirigieran los proyectos que formulaban, o bien que usufructuaran su representación y recursos obtenidos. Por otro lado, las organizaciones civiles
(OC en adelante)8, presas mayoritariamente de la desconfianza hacia el guiño tendido del
gobierno federal, sólo se acercaron con mucha cautela a las oportunidades de acceso a recursos públicos que ofrecía de manera indirecta el nuevo programa, ya que no se trataba
de asignaciones específicas para las OC, sino de la participación de estas como asesorascapacitadoras de las organizaciones comunitarias, no siendo infrecuente que varias de ellas
se constituyeran ad hoc por personajes cercanos al grupo en el gobierno.
La aparición de los nuevos actores y la mayor atención de la crítica académica –que
para entonces ya empezaba a ocuparse de la política social– generó una discusión pública
sobre el Pronasol. Se puede decir que el tema del desarrollo social entró a la agenda pública, ya no sólo como epifenómeno de la economía, sin que la discusión en el ámbito público permeara aún a las decisiones gubernamentales; habría que añadir que buena parte
de la discusión se centraba en las implicaciones políticas del Pronasol.
Los ejes fundamentales de acción fueron tres:
• Bienestar social “Mejoramiento inmediato de los niveles de vida con énfasis en los aspectos de salud, alimentación, educación, vivienda, servicios básicos y regularización de la tenencia de la tierra”.
• Producción “Oportunidades de empleo y desarrollo de las capacidades y recursos productivos de las comunidades, con apoyo a las
actividades agropecuarias, agroindustriales, microindustriales y piscícolas”.
• Desarrollo regional “Construcción de obras de infraestructura de impacto regional y ejecución de programas especiales en regiones
específicas”. (Pronasol: 5).
Los criterios de actuación que sustenta el propio programa son:
• apoyo a las iniciativas individuales y comunitarias
• participación de la comunidad en “... el diseño, ejecución, toma de decisiones, seguimiento, control y evaluación de los proyectos
concertados. La participación también se expresa como trabajo directo, aportación de recursos y materiales de la región; asimismo,
como vigilancia en el manejo de los apoyos para asegurar que beneficien realmente a quienes más lo necesitan”
• aportación de las partes (gobierno y beneficiarios) en cada uno de los proyectos
• administración ágil de los proyectos. (Pronasol: La solidaridad en el Desarrollo Nacional. s/e, s/f. pp 5)
7
Prefiero el término más preciso de organizaciones civiles que el más conocido pero impreciso de organizaciones no gubernamentales
(ONG). Intento aclarar las ventajas de esta denominación en mi trabajo “La disputa teórica en torno de las organizaciones civiles. Un
asunto político-ideológico. En J. Cadena (Coordinador). Las Organizaciones Civiles Mexicanas Hoy. UNAM, México, 2004.
8
sociedad compleja y política social
125
Fue sin duda en el ámbito político donde estuvieron las causas que llevaron a la sustitución de Pronasol, sin que muchos se opusieran, pero también sin que se hubiera realizado
alguna evaluación pública9 sobre su estrategia. El distanciamiento político de Ernesto Zedillo con su predecesor, la mayor dependencia financiera del gobierno mexicano –como
consecuencia de la crisis del 94 (Franco)– de la banca multilateral en la cual estaba en
auge el modelo liberal-residual y por ello mismo se veía con recelo la versión “neopopulista” del Pronasol (Dresser), fueron sin duda dos elementos claves para la transformación
de la política social hacia Progresa.
Si bien Progresa no dejó de ser un programa, marca de manera importante el giro que
se daba en la concepción gubernamental sobre la política social10, sobre todo si se tiene en
cuenta el peso que paulatinamente fue teniendo este programa en el conjunto del gasto
social y la población a la que de manera creciente ha venido dando cobertura11. Su sobrevivencia no sólo al cambio de sexenio sino a la misma alternancia12 podría ser un síntoma
del peso decisorio de la banca multilateral sobre la política social13. Con esta reorientación
en la política social, las posibilidades de intervención de los agentes externos al gobierno
quedaron aún más reducidas, sobre todo por el carácter individualizante del programa,
sobre cuyas consecuencias hay un conjunto de señalamientos críticos14.
Si bien hubo diversas evaluaciones –y hasta una metaevaluación– por encargo del gobierno, éstas nunca rebasaron el ámbito gubernamental, de ahí una diferencia con el proceso de evaluación en el marco de una política pública: no fue abierta su discusión al
ámbito público.
10
Sabidas son las características fundamentales de este cambio: de la concepción de condiciones sociales a las de oportunidades y capacidades para competir en el mercado, el desplazamiento de los agregados sociales por los individuos y las familias, de los servicios
por las transferencias en metálico, “[...] la focalización de la política social implica una reconceptualización operativa de lo social. En
efecto, hasta inicios de los años ochenta, se consideraba la política social como el mecanismo público para la satisfacción y promoción de derechos tales como el empleo, la salud, la educación, la vivienda y la alimentación”. Sin embargo, la escasez de recursos y
las transformaciones del Estado han generado cambios en las conceptualizaciones de la política social como “aquella dirigida hacia
quienes no están incorporados de manera productiva a la sociedad. Es decir, hacia quienes no tienen capacidad de inserción en los
mercados.”(Roman, L. “Acumulación de la pobreza y política social”, en Valencia et al. (coordinadores) Los dilemas de la política social.
Iteso, UDG, Guadalajara, 2000. pp 87).
11
En 2005 había más que duplicado su cobertura respecto a 1999).
12
Como se sabe, se creó en 1997 con el nombre de Programa de Educación, Salud y Alimentación; tiempo después del cambio de
gobierno modificó su nombre al de Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, cambio de denominación que en nada se correspondió a un cambio de contenidos, sino a la sola necesidad de recibir la impronta del nuevo gobierno.
13
Me parece que está haciendo falta un estudio detallado de la génesis de este programa y de su permanencia en el sexenio 2000-2006.
Se sabe que buena parte de sus recursos provienen de la banca multilateral, pero se sabe también de la dificultad técnica de establecer
este vínculo, toda vez que los créditos de esta banca al gobierno pasan a formar parte de los ingresos globales, aunque son conferidos
por la solicitud expresa de aplicación a un propósito específico.
14
i) abre la posibilidad de que el poder adquisitivo de las transferencias a las familias se vea reducido por los intermediarios comerciales
locales que incrementan los precios de los productos cuando las familias reciben las becas; ii) constituye un incremento de las cargas
de la mujer en la reproducción familiar, sin que el hecho de convertirla en la receptora de los recursos implique una revalorización de
su papel en la familia; iii) contribuye al deterioro del capital social, toda vez que genera la percepción en la comunidad de un trato injustamente desigual hacia aquellos que reciben las becas, por lo que tratan de compensarlo asignándoles mayores responsabilidades en
las obras públicas; iv) como ha sido comprobado en estudios comparativos, a los que me referiré más adelante, genera mayor exclusión
social de aquellos que pretende incluir al percibírseles como detentadores de un privilegio; v) no provee las condiciones para que el
acceso a la alimentación, la salud y la educación que se supone incrementa en la población sea de mayor calidad.
9
126
sociedad compleja y política social
No habría que dejar de señalar que Oportunidades no es hoy la única orientación
presente en la política social contemporánea, aunque sí la más importante. Coexisten
con ella programas orientados al fortalecimiento de las capacidades productivas de las
organizaciones comunitarias, la participación de agentes externos al gobierno y la atención a problemas emergentes, en los que la participación de diversos agentes sociales
se lleva a la implementación, e incluso la asociación, pero cuyo diseño y decisión queda reservado a la esfera gubernamental; podemos decir que está en proceso una nueva
etapa de diversificación ecléctica de la política social, en la que el modelo dominante es
el liberal-residual junto al que se desarrollan embriones de otras orientaciones –los que
comparativamente tienen un carácter francamente residual frente a los programas focalizados–, lo que da lugar a que también el procesamiento de la política social con un enfoque de políticas públicas tenga también hasta ahora un carácter residual, que si bien en
la legislación aprobada hay señalamientos que la podrían favorecer, éstos quedan hasta
ahora carentes de mediaciones que los puedan concretizar. El problema del eclecticismo,
lo sabemos bien, no es la combinación de opciones, sino la escasez de rendimientos ante
la falta de orientaciones; la discusión pública ha venido formulando observaciones muy
específicas a la política social en curso que resultará ineludible debatir y enfrentar en el
futuro próximo, pero antes de pasar a ello en la próxima sección, hagamos un balance
de lo hasta ahora expuesto.
En la política social, de la segunda mitad del siglo XX hasta la fecha, ha prevalecido su
carácter centralizado en el gobierno federal, cerrado a la participación de la sociedad, lo
cual sólo era posible por la existencia de un sistema político altamente concentrado y de
partido dominante. La caducidad de este sistema pone a su vez en crisis a la política social, la que al modificarse para adecuarse a las orientaciones de las agencias multilaterales
ha continuado su proceso de hibridización que, no obstante a su diversidad, no alcanza a
dar respuesta a los nuevos problemas de la sociedad mexicana. Las exclusiones actuales de
acceso a satisfactores básicos se explican menos por la naturaleza del modelo dominante
anterior –como lo intenta presentar el discurso liberal-residual– y más por la acumulación
de rezagos por la ya larga fase de estancamiento económico.
La posibilidad de permanencia de determinadas políticas está en función de que detrás de ellas haya actores sociales que las promuevan y defiendan. Este ha sido el costo que
hoy pagan las políticas surgidas de decisiones centrales: una decisión de la cúpula burocrática, tanto nacional como internacional, puede ser rápidamente neutralizada por otra
decisión cupular. Entonces la pregunta central habrá que remitirla a las orientaciones de
política social que tengan arraigo en la sociedad y, por ello mismo, posibilidad de permanecer en tiempos más prolongados hasta alcanzar su madurez.
sociedad compleja y política social
127
2. Los principales desafíos de cara al 2006 y después…
Para pensar la política social para el futuro próximo, desde una perspectiva de política pública, tendríamos que partir de los criterios de orientación que serían deseables y posibles.
De partida habría que reconocer que no existen consensos al respecto, o que en todo caso
estos son de carácter negativo, más bien sobre lo que no se debería hacer.
2.1. Los criterios de orientación
Son múltiples los temas por abordar al hablar de los criterios de orientación de la política
social, la que pensada en cuanto a su estabilidad en el largo plazo lleva necesariamente a la
interrogante: ¿qué es lo que debe de permanecer y qué es lo que se debe de modificar? El
panorama teórico de la política social en América Latina, si bien bastante prolífico en cuanto a propuestas, todavía no construye los consensos suficientes como para tomarlos como
punto de partida. Los decisores de las políticas sociales seguramente tendrían que tomar una
posición cartesiana de “moral provisional”, aceptando algunas de las acciones y programas
existentes hasta que se puedan diseñar los programas que den respuesta a las múltiples carencias de los actuales. Algunos de los atributos que seguramente podrían postularse como
ejes deseables de las políticas sociales futuras serán: a) no sólo asistenciales15; b) descentralizadas; c) diversificadas de acuerdo con situaciones socioeconómicas y culturales; d) con participación de la sociedad; e) fundamentada en derechos, particularmente los consagrados en
el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; f) diversificada, de
tal suerte que dé respuestas a los nuevos requerimientos de las sociedades complejas; g) que
combine diversas modalidades: seguridad, protección, promoción de capacidades organizativas, de inclusión, etc., todo lo cual aparece como deseable. ¿Qué de ello sería posible?
Uno de los pocos acuerdos es que habría que mantener las políticas de transferencias, no
tanto por su valor intrínseco ni por la eficacia de sus resultados, estos aún no se han puesto a
prueba de manera sólida16. El asunto es ¿bajo qué modalidades se incrementarían los efectos
positivos de las transferencias y se disminuirían sus efectos negativos? Parece que hoy las transferencias focalizadas e individualizadas como un recurso frente a la exclusión ya no entusiasman
ni a los que originalmente fueron sus impulsores. Una publicación reciente del BID señala:
Lo cual no quiere decir que no deba de haber políticas asistenciales, por lo contrario, una adecuada política social requiere de incorporar acciones que satisfagan las necesidades de quienes no pueden hacerlo por sí mismos; el problema es cuando la política social
tiende a reducirse a este tipo de acciones.
16
Las evaluaciones existentes hasta ahora de transferencias directas tienen un vacío metodológico fundamental: no permiten la comparación de resultados frente a otras alternativas de política social, por lo tanto resaltan algunas obviedades como el mejoramiento en la
alimentación de los niños cuyas familias reciben becas. El asunto de fondo no es si a mayores ingresos familiares mejora la alimentación
de los hijos, lo que resulta una obviedad, sino si con las transferencias se alcanzan los mejores rendimientos para los recursos.
15
128
sociedad compleja y política social
“La experiencia en proyectos indica que la focalización en los pobres (siempre imperfecta) por lo
general no es suficiente y que las operaciones requieren realizar esfuerzos especiales para alcanzar
a los sectores excluidos. Una revisión de proyectos del BID mostró que los que estaban focalizados
en la pobreza, pero no incluían objetivos específicos para llegar a los sectores excluidos en muchos
casos reforzaban su exclusión.”. (BID 2004: 19)
Frente a ello, una de las alternativas que se han planteado en diversos ámbitos es la focalización ya no de individuos y familias, sino de carácter territorial; otra de las lecciones
que el BID señala haber aprendido es que:
“La focalización territorial funciona. Facilita la coordinación multisectorial e incrementa la probabilidad de llegar a los sectores excluidos con la provisión universal de servicios que es posible dentro
de territorios delimitados y evita los errores de selección y los costos políticos de los mecanismos de
focalización individual.” (BID 2004: 25).
Desde luego que este mecanismo sería particularmente útil en el ámbito rural, pero
sus alcances serían mucho más limitados en el urbano, para lo cual habría que elaborar
alternativas que tal vez podrían estar en relación a grupos específicos. Algo que refuerza
la idea de que una de las continuidades de la actual política social será la de las transferencias es que las prácticas de los partidos actualmente con mayores posibilidades de obtener
la presidencia de la República en ningún caso se han apartado de las transferencias. Las
variantes podrían estar en la forma de asignación.
Además de las construcciones teóricas, otro componente fundamental de los criterios
de orientación necesariamente tiene que ser el marco jurídico. Podríamos preguntarnos
¿qué tanto la actual legislación en materia de desarrollo social sienta las bases para la formulación de políticas de largo plazo? Si bien la Ley general de Desarrollo Social (LGDS)
marca un avance realmente significativo, reconocerlo no niega dejar de reconocer sus limitaciones; para hablar de alguna de ellas sólo a manera de ejemplo podría ubicarse en
el terreno de la misma concepción de política social. En la LGDS ésta queda reducida a acciones compensatorias y asistenciales, por un lado, y a acciones para la promoción, oportunidades productivas y de ingreso de los sectores vulnerables por otro17, las múltiples dimensiones de la problemática social que hoy demandan intervención pública: migración,
equidad de género, infancia, desestructuración del tejido social (Herrera y Castón), para
Señala el artículo 9: “Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Poder Ejecutivo Federal, en sus respectivos ámbitos, formularán y aplicarán políticas compensatorias y asistenciales, así como oportunidades de desarrollo productivo e ingreso en
beneficio de las personas, familias y grupos sociales en situación de vulnerabilidad, destinando los recursos presupuestales necesarios
y estableciendo metas cuantificables.”
17
sociedad compleja y política social
129
no señalar más que algunas pocas, no parecen encontrar espacio en la LGDS; la propia
seguridad social queda sólo enunciada (art 14), pero sin mayores lineamientos. Esto hace
pensar que la LGDS, a pesar de sus indiscutibles ventajas, parece repetir un error añejo al
legislar: se hacen las leyes en función de las secretarías y no de los problemas. Estas observaciones, puestas a manera de ejemplo, permiten afirmar que para que la actual LGDS
pueda ser el sustento de políticas de largo plazo requerirá añadidos no irrelevantes en el
futuro próximo. Lo anterior nos lleva entonces a plantear un conjunto de temas controversiales que deberán de ser abordados como fundamento de políticas de largo plazo.
2.2. La agenda
La convergencia de las agencias encargadas del desarrollo social
Si bien no cabe duda que el asunto de las transferencias será el tema prioritario en la
agenda, sobre eso parece haber consenso, pero también lo hay sobre la insuficiencia de
las mismas, por tanto la siguiente interrogante sería: ¿cómo incorporar complementos de
desarrollo comunitario? La convergencia de recursos y programas parece ser una de las
posibilidades de alcanzar buenos rendimientos, pero ¿quién sería el actor responsable de
ello? Es sabido que la característica fundamental de la acción gubernamental moderna
es su especialización, lo que lleva necesariamente a una manera fragmentaria de abordar
los distintos asuntos involucrados en la política social, pero los procesos comunitarios requieren obra pública a la vez que salud, educación, iniciativas productivas entre muchos
otros. La coordinación de las agencias de desarrollo social no es solamente un problema
de México, ni la alternativa del superministerio como en el Mideplan en Chile ni la superinfluencia como Ruth Cardozo en Brasil lo han resuelto. Parece que frente a lo anterior habría que ensayar estrategias de micronivel en las que actores no gubernamentales
pudieran ser los intermediarios pedagógicos para la coordinación de los recursos a nivel
comunitario-municipal. Esto resolvería parte del asunto, aunque ciertamente no su totalidad. Haría falta el correlato gubernamental, lo que nos lleva a otro asunto y es el de las
relaciones intergubernamentales (RIG), que si bien la LGDS plantea, no alcanza a resolver eficazmente.
Las relaciones intergubernamentales (RIG)
El asunto no es nada sencillo. Por un lado tenemos que si bien la LGDS establece que
“Los municipios serán los principales ejecutores de los programas, recursos y acciones fe130
sociedad compleja y política social
derales de desarrollo social” (Art. 17), lo cierto es que esta posibilidad se enfrenta a la debilidad organizacional de los gobiernos locales, los que en muchos casos no tienen siquiera
la posibilidad de tener a una sola persona encargada exclusivamente de la promoción del
desarrollo social en el municipio, por lo general tienen que compartir otras muchas actividades (UAMX). Por supuesto que pensar en la adecuada participación de los gobiernos
locales en el desarrollo social implicará políticas tendentes al fortalecimiento de capacidades; a manera de ejemplo, la participación actual del municipio en programas de vivienda
puede ser el origen –dada la provisión del territorio y los servicios correspondientes– de
la planificación local.
También sabemos que los requerimientos de racionalización que demandan las dinámicas regionales reclaman la intervención de los gobiernos estatales; hasta ahora la relación entre Estados y Federación ha sido más de competencia que de complementariedad
(CAM)18. Algunos ejemplos de control por el gobierno estatal de los recursos de la Federación dejan ver la posibilidad que, exorcizado esto de su carga política negativa, pudiera
ser un inicio de división de funciones entre ambos órdenes de gobierno19, de tal suerte que
el federal fuera normativo y al estatal le correspondiera la planificación de la distribución
de recursos de acuerdo con los requerimientos regionales, jugando un papel supletorio
(mientras desarrolla sus capacidades) del gobierno local. Lo cual implica asumir como
uno de los principios rectores de las RIG la subsidiariedad.20
Los destinatarios de la política social
Un asunto de adicional complejidad es el de los destinatarios. Sabemos que los recursos
de la política social siempre serán menores que los requeridos por las necesidades más
apremiantes, lo cual plantea la interrogante siempre difícil de responder –y por lo mismo
suele no plantearse– de a qué segmento o grupo social dirigirlos prioritariamente, sabienEn un estudio realizado en 2002 por el Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio de Montesinos, AC, bajo mi coordinación,
se partió del análisis en casos específicos del diseño de programas estatales y federales encontrándose que podían ser complementarios
(la categoría utilizada fue mantener relaciones de subsidiaridad, esto es que lo que puedan hacer los órdenes de gobierno más cercanos
al ciudadano no lo hicieran los de mayor nivel de agregación), sin embargo, las diferencias de origen partidario tienden a que el manejo
de uno y otro sean más en una perspectiva de competencia por clientelas electorales. Habrá que añadir también que en investigaciones
realizadas por el MCD-CAM-UAM se han logrado establecer casos de un interesante nivel de complementariedad entre el gobierno
estatal y el federal como en Michoacán, sin embargo, desafortunadamente, estos casos son más excepción que regularidad.
19
En otras investigaciones desarrolladas de manera coordinada entre CAM-MCD-UAM se dio cuenta del control que el gobierno de
Oaxaca ejercía sobre los recursos de los programas federales. Más allá de que este caso se explique por cuestiones de correlaciones de
fuerza, lo que sí deja ver es que el gobierno estatal puede ser el agente racionalizador que supla las deficiencias organizacionales de
los municipios.
20
Me refiero a este concepto tal y como lo establece el estatuto de la Unión Europea, no en la vertiente conservadora que ha sido asimilada por un partido político en México que señala que el gobierno haga sólo aquello que la sociedad no pueda hacer por sí misma,
sino como lo establece el Estatuto de la UE, que lo que un nivel inferior de gobierno pueda realizar no lo realice un nivel superior, con
el fin de acercar las decisiones al nivel de gobierno más cercano al ciudadano.
18
sociedad compleja y política social
131
do que tampoco se puede dejar en la desatención absoluta a los demás. Sabemos también
que cualquier decisión que se tome en este ámbito siempre será “subóptima”; veamos un
solo ejemplo de las dificultades por resolver y de las contradicciones que plantea cualquier
respuesta. La prioridad de los actuales programas parecen ser los pobres extremos. Frente
al argumento de que esto genera dependencia del gobierno en el largo plazo se responde
defensivamente que no, puesto que a través de proyectos productivos y de la educación se
romperá la inercia generacional hacia la pobreza que padecen. Frente a ello habría que
formularse dos interrogantes: i) ¿qué tan viable económicamente (en cuanto a su autonomía) es este sector de la sociedad? Algunos estudios demuestran que para que los pobres
puedan ser viables económicamente requieren de capital social, de capacidades organizativas que por sus propias características y consecuencias la pobreza extrema niega (CEPAL). Por el lado de la educación, pensar que ésta por sí sola tenga la virtud de romper la
inercia de la pobreza puede ser un tanto arriesgado.
“Ello sugiere [los efectos de disminución de la brecha de escolaridad] que la educación no es la panacea para eliminar la exclusión social... La educación debe de complementarse con intervenciones
en el mercado laboral y otras dedicadas a incrementar los activos y las oportunidades de los grupos
excluidos socialmente” (BID).
Por supuesto que no estoy proponiendo el abandono de este sector, pero planteo que
mientras la atención a la pobreza extrema sea el pretexto para mantener en la desatención a otros sectores de pobreza, se estarán dejando pasar oportunidades de incorporar
la productividad de muchos segmentos de pobres, conduciéndolos al tobogán que lleva a
la pobreza extrema.
La seguridad social
La seguridad parece ser el tema incómodo de la política social. Casi siempre las consideraciones se agotan en la falta de viabilidad financiera de las actuales instituciones o de
las repercusiones que la recuperación de los niveles anteriores pudiera tener en la disminución de la ventaja comparativa del costo de la mano de obra. Sin negar que esos sean
problemas cruciales que urge resolver, parece que una decisión fundamental tendrá que
ver con la estrategia de crecimiento económico para las próximas décadas. Hasta ahora,
pareciera que la estrategia competitiva del país ha implicado el abaratamiento de la fuerza de trabajo, sin embargo, pareciera también que los países con peores o similares situaciones que el nuestro que han salido adelante en esta era de globalización lo han logrado
132
sociedad compleja y política social
no tanto reduciendo el costo del trabajo sino aumentando su calificación, esto es: debido
al fortalecimiento de la competitividad de la fuerza de trabajo vía su mayor calificación;
esto demandaría una estrategia que involucraría el mejoramiento de la calidad de la enseñanza del país y no solamente el incremento de la escolaridad –de dudosa calidad y utilidad– como hasta ahora. Esto implicaría un compromiso entre varios actores en torno de
la calidad de los diversos servicios que integran la seguridad social, compensando los incrementos de costos con incrementos de productividad, servicios en los cuales se podrían
combinar diversas alternativas público-privadas.
Relacionado a esto está el asunto de las redes de protección social21 que en el caso de
España fueron acompañantes insustituibles de las reconversiones industriales (Moreno,
Maravall), lo que por supuesto en nuestro país habrá que plantearlo de manera distinta
toda vez que la dimensión de los afectados es mucho mayor que en el mundo desarrollado.
El sistema de protección recién anunciado parece bastante distante, dado que no genera
la reincorporación al mercado laboral, sino sólo la contención de los estructuralmente excluidos. El asunto de una posible red de protección social es ¿cómo evitar que se convierta
en una dependencia sin horizonte, cómo reconducir a la población afectada hacia estrategias que paulatinamente le devuelvan su autonomía existencial?
La participación ciudadana
Dado que de este tema me he ocupado en muchos otros textos por ahora sólo plantearé
un asunto que considero crucial: cambiar el eje de la discusión. Hasta ahora, la participación ciudadana se ve –en el mejor de los casos– como un asunto sólo de coherencia democrática. Sin duda que también lo es, pero también es un asunto de eficiencia de la acción
gubernamental. En las condiciones actuales los recursos públicos, aún con incrementos
razonablemente previsibles en caso de reformas, éstas serían totalmente insuficientes para
hacer frente a las dimensiones que han adquirido los rezagos sociales acumulados. Para
que una política social sea viable, se requerirá que sea capaz de asumir como un activo
la fuerza creativa de la sociedad, tanto de las iniciativas de los sectores sociales solidarios,
como de los mismos destinatarios. Se trata de desarrollar la capacidad gubernamental
para converger con las capacidades organizativas que derivan de la cultura de la sociedad,
como diría Kliksberg de aprovechar el capital social a favor del desarrollo. La necesidad
de desarrollar esta capacidad en lo gubernamental me lleva al planteamiento de un último punto de agenda.
Habrá que distinguir entre seguridad social y protección social: la primera es la que está basada en derechos sociales de la población,
la segunda es la que pretende prevenir o remediar los efectos de situaciones de vulnerabilidad.
21
sociedad compleja y política social
133
Repensar lo gubernamental
Había señalado al principio –y lo reitero– que lo público no se puede reducir a lo gubernamental, pero por la misma razón habría que decir: tampoco puede prescindir de él.
Por tanto, pensar el futuro de la relación gobierno-sociedad, ahora de cara más hacia el
gobierno, parece ser también un punto central. En la literatura sobre el futuro de las acciones gubernamentales para el desarrollo social parece que existen ya algunos consensos
que podemos agrupar en los siguientes temas:
i) el gobierno seguirá siendo el agente racionalizador de la política social, a condición
de no concebirse como el único agente ni como el único decisor; en la política social
tendrán que concurrir no sólo diversos agentes, sino también diversos paradigmas con
los cuales habrá que desarrollar intercambios y acuerdos;
ii) tomar como punto de partida los derechos universales y de ellos derivar leyes será algo
de fundamental importancia, pero reconociendo a la vez que las leyes marcan los criterios de orientación, no las políticas específicas, que deberán de estar abiertas al debate
y a la concertación pública con los diversos agentes participantes;
iii)la política social no se podrá ya pensar como un paquete básico de servicios ni como un
catálogo cerrado, sino sobre la base de derechos explícitos deberá incorporar un conjunto de posibilidades acordes a las respuestas que demanda la diversidad social;
iv) el gobierno ya no podrá ser el agente único en la prestación de servicios, sino que deberá de desarrollar diversas fórmulas de combinación público-social-privado que hagan más viable la consecución de metas razonables y medibles en el tiempo;
v) el gobierno entonces ya no podrá percibirse como la cúspide de la pirámide, si acaso
como el centro de una tupida red en la que concurren multiplicidad de esfuerzos; la
habilidad gubernamental tendrá que esforzarse por mantener su impulso solidario o
innovador y para construir los consensos, esto es lo que las recientes teorías de la administración pública le demandan.
Vistas entonces así las cosas parece que para avanzar sobre estos asuntos se requerirían
de fórmulas mixtas que mantengan las prácticas “inelásticas”, ya sea por la demanda social o por presiones de agentes externos, pero que se abra a la vez a experimentar formas
nuevas de acción por medio de experimentos pactados y controlados que por la vía incremental vayan instaurando lentamente criterios de orientación que impliquen el largo plazo. Habrá que pensar en mecanismos eficaces que brinden seguridad y cumplimiento de
derechos más que protección al conjunto de la sociedad. La pregunta entonces que queda
134
sociedad compleja y política social
planteada es si la política social actual está dando respuestas a los problemas derivados de
la creciente complejidad de la sociedad mexicana: migración, descomposición social… de
tal suerte que pudieran ser ya consagrados como el horizonte de largo plazo. Me parece
que no, que sin duda hay muchas cosas que habrá que mantener en el futuro próximo y
otras que habrá no sólo que modificar, sino también experimentar alternativas, esto es:
pensar a la política social con enfoque de política pública.
Habrá que añadir por último que pensar lo social con enfoque de política pública implica no sólo pensarlo en la dimensión de lo gubernamental (policy), sino también en la
dimensión de la política (politics), esto es: demandas de mayor participación ciudadana, de
mayores atribuciones a los gobiernos locales, de mayor transparencia en la administración
pública, pero sobre todo de consensos en torno de la redistribución del ingreso y de los
bienes públicos. Nuestro desafío no es, como en los países desarrollados, el paso del Estado
de Bienestar (que nunca hemos tenido) a la Sociedad de Bienestar (la que nunca podremos tener, si es que en algún lado existe); nuestro dilema es más bien si nos conformamos
con una democracia de procedimientos que por la escasez de resultados se mantenga en la
precariedad, o bien una democracia que sea sustentable en el largo plazo porque reconozca no sólo derechos civiles y políticos sino también económicos y sociales, lo que implica
el dilema entre una política social asistencial y compensatoria o una política social como
base del desarrollo sostenido.
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136
sociedad compleja y política social
Pobreza urbana, programas de inclusión
social y participación ciudadana
Alicia Ziccardi* • Arturo Mier y Terán**
Introducción
Es sabido que en nuestro país, al igual que en otros países de América Latina, se registra
en las últimas décadas un proceso de urbanización de la pobreza, es decir, que los pobres
que viven en el medio urbano son cada vez más respecto del total. Esto ha obligado a que
se diseñen nuevos programas sociales destinados a contrarrestar la generalizada situación
de pobreza urbana y exclusión social en la que viven los sectores populares que habitan
en las ciudades.
Por otra parte, en un contexto de profundización y consolidación de la democracia,
la problemática de la inclusión de la ciudadanía en las decisiones públicas ha adquirido
nuevas connotaciones en el interior de diferentes perspectivas teóricas que señalan la necesidad de transformar las relaciones gobierno-ciudadanía. Así, el énfasis se ha colocado
actualmente en: i) avanzar en la construcción de una democracia participativa que complemente la democracia representativa para lo cual la participación social o ciudadana
es un componente central en el camino de otorgar calidad a esta forma de gobierno; ii)
democratizar el aparato gubernamental estableciendo las bases de una gobernanza democrática en la que las políticas públicas no queden confinadas al ámbito exclusivo de
actuación gubernamental, sino que incorporen corresponsablemente al conjunto de actores y asociaciones involucrados en determinados asuntos públicos; iii) promover el fortalecimiento del tejido social y/o la construcción de capital social en tanto componentes
esenciales de las sociedades complejas.
* Investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México y del Sistema Nacional de
Investigadores.
** Consultor de Habitec.
137
El propósito de este trabajo es precisamente analizar la forma como se concibe la participación social o ciudadana en los programas sociales del ámbito federal aplicados en el
medio urbano. Para ello se presentan inicialmente algunos datos que corroboran la magnitud de la pobreza urbana en México, se hace referencia al debate conceptual sobre las
diferencias entre pobreza absoluta y pobreza relativa y se incorpora también la noción de
exclusión social. Posteriormente, se presenta una breve síntesis del marco legal y normativo que rige las formas de inclusión y participación de la ciudadanía en las políticas públicas de México y se ejemplifica la forma como se conciben los espacios e instrumentos de
participación ciudadana con el programa Hábitat. Finalmente, se presenta un conjunto
de propuestas con la intención de contribuir a fortalecer la acción de la ciudadanía y las
organizaciones sociales, civiles y comunitarias en el interior de las políticas sociales aplicadas en el ámbito urbano local.
I. Pobreza urbana y exclusión social
a) La magnitud de la pobreza urbana
Sin duda, la magnitud de la pobreza urbana en el México actual constituye uno de los desafíos que deben enfrentar las políticas sociales. En el siglo XX el país pasó de ser predominantemente rural a predominante urbano. La población urbana que representaba el 27%
del total en 1950 alcanzó el 66% al fin del siglo XX (Cfr. Programa Nacional de Desarrollo
Urbano 2001-2006). La población urbana vive en 364 ciudades de más de 15 mil habitantes, que forman parte del sistema urbano nacional. Pero este proceso de urbanización es en
realidad un proceso de metropolización porque el principal crecimiento poblacional se concentra en las áreas metropolitanas1. Es precisamente en las periferias cada vez más lejanas a
la ciudad central donde habitan de manera precaria y deteriorada los sectores populares de
muy bajo ingreso, es decir, donde se registran los más altos niveles de pobreza urbana.
En América Latina se advierte en las dos últimas décadas un marcado crecimiento de
la pobreza urbana y según CEPAL (2004), de un total de 221 millones de pobres el 66%
habita en ciudades. Esta situación ha llevado a señalar que se asiste a un proceso de urbanización de la pobreza (gráfica 1). En México, el Comité Técnico de Medición de la
Pobreza ha realizado un esfuerzo por estimar la magnitud de la pobreza urbana la cual,
según datos del año 2004, alcanzaba a 26,4 millones en situación de pobreza patrimonial,
La mayor concentración poblacional es la región centro, integrada por una megalópolis que es la Ciudad de México y 7 zonas metropolitanas de tamaño diverso: Puebla, Toluca, Cuernavaca, Cuautla, Tlaxcala, Querétaro y Pachuca, donde residen más de 23 millones
de personas, poco menos de una cuarta parte de la población nacional. A ello se suman 6 metrópolis de más de un millón de habitantes
con más de 11 millones de personas (Cfr. Conapo, 2001).
1
138
pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
mientras que más de 11 y 7 millones se hallaban en situación de pobreza de capacidades
y alimentaria, respectivamente2 (cuadro 1). En consecuencia, estos datos indican que el
componente de mayor importancia en la pobreza urbana es el componente patrimonial.
'RÉFICA
0OBLACIØNPOBREEN!MÏRICA,ATINAPORCENTAJEDEPERSONAS
Urbana
Rural
Fuente: CEPAL, 2004.
#UADRO
-ÏXICO0ERSONASENPOBREZAMILLONES
Tipos
Alimentaria
Capacidades
Patrimonio
Población
en pobreza
rural
Población
en pobreza
urbana
10.9
14.1
22.5
7.0
11.4
26.4
Fuente: Medición de la Pobreza, 2002-2004. Comité Técnico para la
Pobreza en México, junio 14, 2005.
En este sentido, puede afirmarse que la ciudad es una aglomeración de población, actividades, bienes y servicios colectivos. En su territorio los individuos tienen más posibilidades de desarrollar, aunque sea de manera informal y precaria, alguna actividad remunerada que cubra sus necesidades de alimentación y las de su familia y, al mismo tiempo,
pueden acceder a un conjunto de bienes colectivos tales como la salud, la educación, la
cultura o la recreación. Pero para disponer de una vivienda precaria y acceder a servicios
Esta misma fuente indica que en el medio rural se encuentran más de 10 millones de mexicanos en pobreza alimentaria, más de 14
millones en pobreza de capacidades y más de 22 millones en pobreza patrimonial.
2
pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
139
habitacionales básicos (agua, drenaje) la mayoría de los sectores populares deben aceptar
vivir en la periferia paupérrima, en condiciones de inseguridad legal respecto a la tenencia
de la tierra, de hacinamiento habitacional, de déficit o baja calidad de los servicios públicos. En este sentido, la ciudad expresa espacialmente las marcadas desigualdades sociales
que existen en la sociedad mexicana al ofrecer condiciones de vida excelentes para los sectores de mayores ingresos, niveles adecuados para las capas medias y precariedad para los
sectores populares que habitan masivamente en colonias populares y, en menor medida,
en las vecindades de los deteriorados centros urbanos.
Esta es la razón por la que los programas de atención a la pobreza urbana deben dedicar un alto porcentaje de los recursos a la creación de infraestructura básica (agua y drenaje) y de equipamientos comunitarios (centros de salud, centros de atención a la infancia,
clubes deportivos o espacios culturales), así como a la producción o mejoramiento de vivienda popular. Es decir, este tipo de acción pública que se corresponde con la consideración de que el principal componente de la pobreza en el medio urbano es el patrimonial
y que las políticas y programas dedicados a su superación exigen un diseño e implementación originales y diferentes aplicados en el medio rural3.
Ahora bien, más allá de las estimaciones cuantitativas y de los componentes a incluir en
los programas sociales aplicados a las ciudades es necesario detenerse en cuáles son las principales características que asume la pobreza urbana, así como en explorar el significado que
se le atribuye a los procesos de exclusión social que se advierten en el medio urbano.
b) El debate conceptual
La pobreza es un proceso complejo de escasez de recursos económicos, sociales, culturales, institucionales y políticos que afecta a los sectores populares y que está asociado principalmente a las condiciones de inserción laboral que prevalecen en el mercado de trabajo: inestabilidad, informalidad, bajos salarios, precariedad laboral. Pero cuando se hace
referencia a la pobreza en el medio urbano puede ser útil introducir la noción de pobreza
relativa y marcar su distinción respecto de la pobreza absoluta
La noción de pobreza absoluta es atribuida a Rowntree quien en sus estudios sobre
las condiciones de vida a inicios del siglo XX y desde una visión pragmática definía a los
pobres como todos aquellos que eran incapaces de lograr una sobrevivencia física. Este
autor ofreció una medida absoluta de pobreza al determinar el nivel de ingreso que proveía un mínimo estándar de vida, basado en la satisfacción de necesidades biológicas de
Por ejemplo, cuando se aplica en las ciudades el Programa Oportunidades, diseñado originalmente para atender la pobreza en el
medio rural, ha surgido un conjunto de problemas difíciles de superar.
3
140
pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
comida, agua, vestido y vivienda, es decir, un mínimo que garantizase la eficiencia física.
Pero la operacionalización de esta definición presenta un conjunto de problemas porque
al tratar de determinar el mínimo de la sobrevivencia y cuantificarlo no se contempla que
el estándar de vida cambia en el tiempo y es diferente entre individuos, culturas y sociedades. Es decir, el mínimo se establece en función de los recursos necesarios para satisfacer
las necesidades físicas, pero sin considerar las necesidades culturales y sociales que poseen
los individuos que viven en determinada sociedad (cfr. Barnes, M., 2002).
Mucho tiempo después Townsend, P (1970) introdujo la noción de pobreza relativa
como un estándar de vida generalmente aceptado en una sociedad y un tiempo dado. Su
definición se basó en la distribución de los recursos, no en los ingresos, poniendo particular
énfasis en el hecho de que los individuos necesitan participar con patrones o trayectorias
de vida, costumbres y actividades particulares y propias de la sociedad en que habitan. Así,
definió una línea pobreza debajo de la cual se sitúan individuos que son incapaces de participar plenamente en la sociedad a la que pertenecen.
Pero más allá de las críticas que hiciera a esta noción Amartya Sen (1983), en el sentido de que hay un núcleo irreductible en la idea de pobreza y que está dado por el hambre
y la inanición, la noción de pobreza relativa parece ser particularmente apropiada para
ser aplicada a situaciones de privación en el medio urbano por diversas razones entre las
cuales pueden mencionarse: i) en las ciudades es más difícil que prevalezcan situaciones
generalizadas de pobreza absoluta si por tal se entiende carencia de alimentación, agua,
vestido o una vivienda precaria, es decir un mínimo estándar de vida; ii) como ya se dijo,
la ciudad es una aglomeración de población y actividades que ofrece un conjunto de bienes y servicios colectivos al conjunto de la ciudadanía independientemente de su capacidad de apropiación en el mercado (educación, salud, recreación)4; iii) la intensidad de la
pobreza urbana es menor y sus manifestaciones y componentes son distintos a la pobreza
rural por lo que en su evaluación, en el diseño y la aplicación de políticas sociales debe
reconocerse que las carencias de bienes y servicios en las que viven los sectores populares
deben ser confrontadas con el patrón de vida medio, las costumbres y los hábitos sociales y
culturales que prevalecen en ese espacio urbano; iv) en la actualidad, el fuerte crecimiento
de la pobreza urbana y la desigualdad social y espacial en las ciudades indica que se ha
producido una fuerte ruptura en las condiciones de vida del conjunto de la ciudadanía
porque se han amplificado las distancias sociales entre las mayorías que deben aceptar niveles de vida mínimos y pequeños grupos de la clase alta que viven en la opulencia. Esto
En los años setenta, alrededor de la temática de los bienes de consumo colectivo, de su definición y del papel del Estado en la provisión
de los mismos se desató una interesante polémica, principalmente entre Manuel Castells y Jean Lojkine, quienes desde el interior de las
concepciones marxistas de la ciudad debatieron las particularidades de estos bienes y sus formas de consumo particular.
4
pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
141
ha llevado a caracterizar a las ciudades actuales como divididas, fragmentadas o segmentadas (Ziccardi, 1998). Es decir, tanto en la búsqueda de diferenciaciones entre el mundo
rural y urbano como en las diferenciaciones intraurbanas la noción de pobreza relativa
puede ser de utilidad para la investigación social.
Ante esta situación y con la intención de ampliar el concepto de pobreza urbana, incorporando dimensiones no económicas de este fenómeno, la sociología urbana francesa
ha recuperado la noción de exclusión social, la cual ha sido recientemente incluida en los
contenidos de las políticas sociales que promueve la Unión Europea para lograr mayor
cohesión social. La misma alude a una situación generalizada de desempleo de larga duración, a la inestabilidad, a la flexibilidad y degradación de las condiciones prevalecientes
del mercado del trabajo urbano, a un incremento en el déficit vivienda, a la aparición de
nuevas formas de pobreza entre inmigrantes, mujeres y jóvenes, procesos que se enmarcan en la crisis del Estado benefactor y de los sistemas de la seguridad social (Cfr. Rosanvallon, P. 1995). Las dimensiones o los campos que exige operacionalizar el concepto de
exclusión social son entre otros: las dificultades de acceso al trabajo, al crédito, a los servicios sociales, a la justicia, a la instrucción; el aislamiento, la segregación territorial, las
carencias y mala calidad de las viviendas y los servicios públicos de los barrios de las clases
populares; la discriminación por género a que están expuestas las mujeres en el trabajo y
en la vida social; la discriminación política, institucional o étnico-lingüística en que se encuentran algunos grupos sociales. Todos estos procesos y prácticas de las sociedades complejas son “factores de riesgo social” que comparten determinados grupos de las clases
populares (inmigrantes, colonos, indígenas, discapacitados).
Ante esto, cualquier política social para ser efectiva debe proponer una acción social
integral que enfrente no sólo la pobreza urbana sino la exclusión social, lo cual señala
un amplio campo de actuación de las políticas sociales urbanas. En este sentido, los programas de atención a la pobreza en el medio urbano deben ser también programas que
contribuyan a generar condiciones para lograr inclusión social. Por ejemplo, cuando se
capacita a mujeres y jóvenes desempleados para que adquieran habilidades que les permitan participar en el mercado de trabajo urbano, cuando se realizan obras en colonias
populares para disminuir las marcadas diferencias que existen en la ciudad en el acceso
a bienes y servicios básicos o cuando se otorgan apoyos económicos a adultos mayores
para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas lo cual contribuye a mejorar su
autoestima y reforzar su pertenencia al medio familiar. No obstante que puedan generar
estos efectos positivos en el sentido de contrarrestar las prácticas discriminatorias de que
son objeto las clases populares, los programas sociales tanto del ámbito federal como local
no se plantean explícitamente lograr estos objetivos.
142
pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
II. La inclusión de la ciudadanía y sus organizaciones en las decisiones públicas
a) Fundamentos legales de la participación ciudadana en la acción social
En México la inclusión de la ciudadanía y sus organizaciones en las decisiones públicas
tiene amplios fundamentos legales. En diferentes leyes federales y estatales vigentes se hace
referencia explícita al derecho de las comunidades y pueblos a organizarse de manera autónoma para participar en la vida social y política del país. En varios artículos de la Constitución de la República se establece la importancia que posee la organización social de los
mexicanos. En el artículo 2 se reconoce y se garantiza a los pueblos y comunidades indígenas el derecho a su libre determinación y a su autonomía para decidir sobre sus formas de
convivencia y organización social, económica, política y cultural. En el artículo 3 se concibe a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino
como “un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo”. En el artículo 25 se establece la necesidad de facilitar la organización del
sector social –ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades expresas
de trabajadores y todas las formas de organización social– para la producción, distribución
y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios. El artículo 26 hace referencia al
sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, reconociendo la consulta y la
participación de los diversos sectores sociales para recoger las aspiraciones y demandas de
la sociedad e incorporarlas al Plan Nacional de Desarrollo y los programas que surgen del
mismo. También en el artículo 115, referido a la vida municipal, se alude a la necesidad de
organizar la administración local asegurando la participación vecinal y ciudadana.
En cuanto a la legislación, la primera ley que incorpora la cuestión de la participación
en la planeación es la Ley de Planeación Federal, aprobada en enero de 1983, cuyo capítulo III está dedicado a la participación social en la planeación. Otras leyes que se aprobaron
en la misma década como la Federal de Vivienda y la General de Asentamientos Humanos
consideran la presencia de las organizaciones sociales y de la participación social en la solución de los problemas de vivienda y de los asentamientos humanos. Debe recordarse que
en la siguiente década las organizaciones sociales y civiles crecieron, se multiplicaron y se
vincularon a los partidos políticos. La profundización de la democracia obligó a adecuar
el marco legal a fin de garantizar el espacio de actuación de las organizaciones sociales
para que éstas actúen de manera corresponsable con las instituciones gubernamentales.
Entre las leyes más recientes que promueven la participación ciudadana destaca la Ley
General de Desarrollo Social, del 20 de enero del 2004, que en su artículo 3 establece que
la política de desarrollo social se sujetará a diferentes principios entre los cuales menciopobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
143
na: “la participación social, como el derecho de las personas y organizaciones a intervenir
e integrarse individual y colectivamente en la formulación, ejecución y evaluación de las
políticas, programas y acciones de desarrollo social” (inciso V). En los artículos 11, 38, 43
y 44 establece la necesidad de garantizar las formas de participación social y fomentar la
participación de las personas, familias, organizaciones y en general del sector social y privado en el desarrollo social. También señala que corresponde a los gobiernos de las entidades federativas y a los ayuntamientos en el ámbito de su competencia fomentar la organización y la participación ciudadana en los programas de desarrollo social (artículos 44 y
45). Al mismo tiempo se crea el Consejo de Desarrollo Social, órgano consultivo, de participación ciudadana y de conformación plural que tiene por objeto analizar y proponer
programas y acciones que inciden en el cumplimiento de la política nacional de desarrollo
social. Le corresponde a este órgano impulsar la participación de la ciudadanía en el seguimiento, operación y evaluación de la política nacional de desarrollo docial (artículo 55,
inciso II). El capítulo VI de la mencionada Ley está dedicado particularmente a la participación social y en su artículo 61 establece que el gobierno federal, los estados y los municipios deben garantizar el derecho de los beneficiarios y de la sociedad a participar de
manera activa en la planeación, ejecución, evaluación y supervisión de la política social.
En los artículos 62 a 66 se define la manera como debe actuar el gobierno para promover
la participación, realizando convocatorias públicas para invitar a las organizaciones e inclusive. otorgándoles fondos públicos para operar programas sociales propios. El capítulo
VIII está dedicado a la Contraloría Social reconociendo en el artículo 69 que se trata de
un mecanismo de los beneficiarios para verificar de manera organizada el cumplimiento
de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas
de desarrollo social para lo cual el gobierno federal le facilitará el acceso a la información
necesaria para el cumplimiento de sus funciones (artículo 71).
Finalmente, debe mencionarse que en la época se aprobó la Ley Federal de Fomento a
las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil, que tiene por objeto fomentar las actividades que realizan las organizaciones de la sociedad civil, establecer sus derechos y obligaciones, favorecer su coordinación con las dependencias gubernamentales (artículo 1) y un conjunto de leyes destinadas a garantizar el ejercicio de los derechos sociales de los ciudadanos que también promueven la participación ciudadana5.
Entre éstas la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, del 11 de junio de 2002; la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, del 21 de mayo de 2003; la Ley de los Derechos de las Personas Adultas
Mayores, del 25 de junio del 2000; la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, del Sistema Nacional de Asistencia Social; la Ley de
Protección de los Derechos de las Niñas y Niños Adolescentes, por mencionar las más importantes. Además, en el DF y algunos estados (Jalisco, por ejemplo,) existen leyes de participación ciudadana, las cuales ofrecen lineamientos particulares para regir las formas
de incorporación de la ciudadanía en las decisiones públicas.
5
144
pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
Es decir, existe ya en México una amplia legislación destinada a promover la participación de la ciudadanía en las decisiones públicas, particularmente las directamente vinculadas con políticas y programas sociales.
b) Fundamentos normativos de la participación ciudadana en la acción social
Los principales lineamientos normativos relacionados con la participación de la ciudadanía en las políticas y los programas sociales están contenidos en el Programa Nacional de
Desarrollo Social (2001-2006). Superación de la Pobreza: una tarea Contigo, de acuerdo
con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo (2001-2006).
En este programa se propone fortalecer el tejido social a través de fomentar la participación y el desarrollo comunitario y se afirma que es una manera de hacer política social,
donde la participación de la sociedad, particularmente de la población en condiciones de
pobreza, es lo que más cuenta; se trata de una acción compartida y fundamentada en la
corresponsabilidad, tanto de los beneficiarios como de sus organizaciones comunitarias,
sociales, productivas, culturales y ciudadanas. Para ello, se propone recuperar las relaciones de cooperación existentes en las comunidades y familias en términos de sus experiencias de desarrollo y lazos generadores de confianzas, para que muchos hogares salgan de
la pobreza y se constituyan en actores sociales participantes de la sociedad democrática.
Se afirma que la participación activa de los propios habitantes de las regiones en los
procesos de planeación participativa generará la responsabilidad conjunta en las decisiones, el sentimiento de pertenencia al territorio y el fortalecimiento del tejido social. También se pone énfasis en ampliar la participación de las mujeres en todos los niveles de decisión, desde las comunidades hasta los consejos de la política social, así como también de
las comunidades indígenas, los adultos y las organizaciones de la sociedad civil. Prevé la
creación de mecanismos de evaluación y rendición de cuentas y señala que para garantizar la participación de la ciudadanía en las acciones de planeación, gestión, evaluación y
seguimiento del desarrollo urbano y regional se promoverán reformas al marco jurídico
vigente. De este modo se fortalecerá la planeación consultiva y se garantizará su transición a modalidades ejecutivas; también se promoverá la operación y creación de instancias permanentes de participación social autónomas, con el fin de asegurar la operación
de los modelos de planeación y administración urbana participativa.
Así, en los documentos de las políticas y programas sociales del gobierno federal que
se inscriben en este Programa se alude con bastante frecuencia a: la construcción de una
ciudadanía participativa, la capacidad de la ciudadanía para combatir la corrupción a
través del control social (auditoría social), el esfuerzo comunitario para mejorar la calidad
pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
145
de vida del conjunto de la ciudadanía, el fortalecimiento del tejido social, la creación de
capital social y el logro de mayor cohesión social. Sin embargo, en los hechos existe un
conjunto de obstáculos que impiden concretar esta intención de incluir a la ciudadanía en
diferentes procesos decisorios directamente vinculados con su calidad de vida como es el
caso de los programas sociales.
c) Obstáculos a la inclusión de la ciudadanía en los programas sociales
Actualmente existe un amplio consenso sobre las limitaciones de la democracia representativa para garantizar un adecuado nivel de vida para el conjunto de la ciudadanía. Por
ello la participación ciudadana comenzó a ser visualizada como un componente fundamental para avanzar en la democratización de la sociedad y de las instituciones gubernamentales, otorgar mayor eficacia a las políticas públicas y sentar nuevas bases en la
construcción de una cultura democrática. Una participación ciudadana concebida principalmente como forma de inclusión en las decisiones públicas de la ciudadanía y sus organizaciones representando intereses particulares (no individuales); participación que no es
igual, ni reemplaza a la participación política, sino que más bien puede complementarla
y/o activarla (Cfr. Ziccardi, 1998).
Ahora bien, en México se registra un considerable número de experiencias de participación de la ciudadanía en programas sociales, sin embargo, dada la magnitud del universo que abarca la acción social del Estado, las mismas sólo pueden considerarse experiencias puntuales, muchas de las cuales no logran consolidarse, sobrevivir en el tiempo
o ser replicadas ampliamente. Por ello algunos autores consideran que la construcción
de ciudadanía es una tarea pendiente y que se advierte en un marcado déficit de cultura
cívica. Otros, en cambio, han enfatizado el hecho de que se trata de una ciudadanía fragmentada, puesto que los derechos civiles, sociales y políticos son plenamente ejercidos sólo
por algunos segmentos sociales, mientras que un amplio conjunto social debe reclamarlos desde su participación en organizaciones sociales y/o civiles o aceptar vivir en la más
absoluta precariedad material y social. Estas organizaciones de la sociedad sin duda han
contribuido a lograr un ejercicio más pleno de la ciudadanía, al hacer efectivo el acceso a
la educación, la salud, la vivienda, los equipamientos, la infraestructura básica, defender
la calidad del medio ambiente, luchar para combatir el consumo de drogas entre los jóvenes, erradicar la violencia intrafamiliar, trabajar por una sociedad igualitaria. Sin duda,
detrás de estos procesos protagonizados principalmente por las clases populares suele haber un gran esfuerzo colectivo de la ciudadanía y gobiernos locales con baja capacidad de
respuesta para atender sus demandas.
146
pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
A pesar de todo, en el país hay condiciones sociales para impulsar una mayor inclusión
de la ciudadanía en las decisiones públicas. Los resultados de la Encuesta Nacional sobre
Corresponsabilidad y Participación Ciudadana (Berumen, 2003) indican que las dos terceras partes de los encuestados opinan que el gobierno debe buscar soluciones junto con
la gente para resolver los problemas de la pobreza; que la mitad ha participado principalmente aportando trabajo para mejorar el lugar donde vive, en la escuela o en sus fiestas
religiosas y que algo más de la mitad ha participado en juntas de vecinos o asociaciones
de colonos. Es decir, pareciera que existe un amplio consenso social que pone de relieve la
importancia de incorporar a la ciudadanía en los procesos, a fin de lograr mayor cohesión
social y más eficacia en las políticas públicas.
Cabe preguntarse entonces ¿cuáles son los obstáculos que impiden concretar esta
participación ciudadana en los programas públicos? Por un lado, en el aparato gubernamental, y con cierta independencia del partido que controla el Ejecutivo federal, estatal o municipal, existen resistencias en los diferentes niveles de la burocracia a abrir
las compuertas de la participación ciudadana. Muchos funcionarios, tanto del gobierno
federal como local, continúan pensando que las políticas y los programas sociales son
una tarea gubernamental, una función exclusiva del Estado. Esto indica que la primera
tarea es actualizar y capacitar de manera permanente a los funcionarios públicos –cuyo
perfil no siempre responde al cargo que ocupan– sobre el papel de la burocracia en las
sociedades complejas y en un contexto en el que se intenta consolidar una gobernanza
democrática. Sin duda, el Estado es el principal responsable de la cuestión social, pero
las nuevas teorías de la administración pública afirman que la gobernanza democrática
implica involucrar al conjunto de actores públicos, sociales y privados involucrados en
determinada política pública para asumir las tareas de manera corresponsable. De igual
forma, desde la ciencia política se enfatiza la necesidad de que la democracia representativa cree espacios públicos donde funcione la democracia participativa a fin de otorgar
calidad a esta forma de gobierno. Esa falta de convencimiento sobre la importancia de
movilizar a la ciudadanía a través de la acción pública la comparten también los partidos
políticos que ven en la misma una competencia a la participación política más que una
forma de acción complementaria.
Pero a estos obstáculos sociales, burocráticos y políticos se agregan los problemas que
surgen de la ausencia o la debilidad de los diseños participativos adoptados en los programas sociales, cuestión que se analizará más adelante en este trabajo. Por ahora interesa
sólo señalar que la situación que prevalece en nuestro país en relación con el poco avance
en el diseño y aplicación de políticas y programas sociales más participativos contrasta
con el amplio inventario de instrumentos de participación ciudadana que se han aplicado
pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
147
en otros países de Europa y de América Latina, en la última década, como una consecuencia directa del avance y la consolidación de la democracia (Cfr. Font, 2004).
Las relaciones gobierno-ciudadanía, que se construyeron durante muchas décadas y
que suelen estar caracterizadas por la confrontación o por la subordinación de los sectores populares a prácticas clientelares, politizan el ejercicio de los derechos sociales. Los
procesos de alternancia y pluralismo que se han dado en primer término en los gobiernos
locales –estatales y municipales– y luego en el ámbito federal poco han logrado modificar sustancialmente esta forma de gobernar y avanzar en la construcción de una cultura
democrática en sentido amplio, no sólo político. Sin embargo, el espacio público que se
abre con la aplicación de las políticas y programas sociales es potencialmente poderoso
para inaugurar nuevas prácticas y comportamientos en la relación gobierno-ciudadanía.
Las políticas sociales del Estado mexicano son cada vez más complejas e incorporan reiteradamente en sus documentos la necesidad de incluir a la ciudadanía en las decisiones
públicas. Pero es sabido que las políticas son una cosa y los programas son otra y entre los
preceptos contenidos en unas y las acciones efectivamente desarrolladas en los otros, en
relación con la participación de la ciudadanía, suele haber una gran distancia. Una revisión de los programas sociales que existen actualmente, presentada en el Manual Ciudadano
(2005), indica que los ciudadanos son concebidos e incorporados a los mismos principalmente como “beneficiarios” en comisiones o comités y/o como “contralores sociales”.
#UADRO
%SPACIOSDEPARTICIPACIØNCIUDADANAENPROGRAMASSOCIALESPARALASCIUDADESMEXICANAS
Comités de beneficiarios
Contraloría Social
148
•
•
•
•
Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa
Programa Opciones Productivas
Programa de Empleo Temporal
Programa de Atención a los Adultos Mayores
• Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa
• Programa Jóvenes por México
• Programa del Fondo Nacional para el Fomento de las
Artesanías
• Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda
Progresiva “Tu Casa”
• Comisión para la Regularización de la Tenencia de la
Tierra
• Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
• Programa Incentivos Estatales por Demanda
• Programa de Adquisición de Suelo apto para la Vivienda
• Programa de Coinversión Social
• Programa 3x1 para Migrantes
• Programa de Empleo Temporal
• Programa de Atención a los Adultos Mayores
• Programa Hábitat
pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
Es decir, los diseños participativos son bastante similares en todos los programas independientemente de los objetivos específicos que cada programa o modalidad persigue,
aunque en algunos casos se observa la intención de innovar. En este sentido, la creación de
nuevos espacios de participación ciudadana debiera garantizar el que los mismos fuesen
incluyentes, en el sentido de considerar la diversidad y las particularidades de la sociedad
local. Por otra parte, sería necesario establecer claramente cuál es el papel que se le asigna
a las organizaciones sociales, civiles, comunitarias que ya existen en el espacio local.
A pesar de ello, es frecuente que los funcionarios y los intermediarios locales acepten
los lineamientos y exigencias contenidos en la normatividad de los programas, sobre todo
cuando es un requisito para recibir los recursos. Pero lo hacen con cierto pragmatismo rebautizando los espacios de participación existentes y convocando a la misma ciudadanía.
De igual forma, los instrumentos suelen ser poco innovadores para transformar los procesos decisorios haciéndolos más eficaces y democráticos.
III. La participación ciudadana en el Programa Hábitat
Dado el intenso crecimiento de la pobreza urbana, el gobierno federal en el año 2002 decidió incluir en la política social una estrategia de intervención en los barrios en situación
de pobreza de las principales ciudades del país, actuación que colocó dos ejes centrales
para lograr sus propósitos: la capacidad de gestión de los gobiernos municipales y la corresponsabilidad de la ciudadanía en las acciones urbanas. Esta estrategia se denominó
Programa Hábitat y su meta es actuar en las 364 ciudades que constituyen el sistema urbano nacional. Las ciudades se han agrupado en “vertientes” que se distinguen por su
ubicación en el territorio nacional y su dinámica urbana. En 2004 estas vertientes fueron
a) las ciudades de las fronteras norte y sur (41), b) las ciudades y zonas metropolitanas del
resto del país (121), entre éstas tienen prioridad las de más de 100 mil habitantes, y c) los
centros históricos reconocidos como patrimonio mundial por la UNESCO (11). Por otra
parte, debe señalarse que Hábitat es un macroprograma constituido por varios programas dirigidos a atender diferentes grupos sociales en condiciones de vulnerabilidad social,
tales como Superación de la Pobreza, Oportunidades para las Mujeres, Mejoramiento
de Barrios, Ordenamiento de Territorio y Mejoramiento Ambiental, Planeación Urbana
y Agencias de Desarrollo Hábitat, Suelo para la Vivienda Social y Desarrollo Urbano, y
Equipamiento Urbano e Imagen de la Ciudad.
La participación social o ciudadana en el Programa Hábitat se concibe en las tres fases
que comprende la operación de este programa:
pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
149
• La difusión constituida por acciones encaminadas a dar a conocer el desarrollo y los
resultados del programa entre las autoridades y la población beneficiaria.
• La promoción, que son el conjunto de actividades necesarias para que las comunidades y organizaciones sociales participen y se sumen a las distintas modalidades del
Programa.
• La ejecución, que supone diferentes momentos y acciones locales que incluyen: la asignación de subsidios al estado y a los municipios, la selección de zonas de atención, la
programación de acciones, la ejecución de obras, la consulta con las comunidades, la
transferencia de subsidios federales a la instancia ejecutora, las actividades finales de
cierre del proyecto y el informe de terminación, la contraloría social y la evaluación.
Es decir, si bien en cada una de estas tres fases se enuncia la participación de la comunidad, donde se hace una clara alusión a la importancia de la misma es en el momento de
la ejecución porque es donde se hace referencia explícita a la consulta con las comunidades, la contraloría social y la evaluación. Como hemos señalado en otro trabajo, conviene
distinguir analíticamente entre los espacios de participación ciudadana y los instrumentos
de participación ciudadana que se crean en los programas sociales (Cfr. Ziccardi, 2004).
En este sentido, los actores sociales e institucionales que participan en estos espacios del
Programa Hábitat en principio son:
• Las organizaciones sociales, civiles, comunitarias constituidas por diferentes colectivos
de ciudadanos. Las mismas cumplen funciones relativas a: promoción del programa,
movilización de recursos y esfuerzos sociales, encuentros con dirigentes civiles y empresariales, instrumentación y ejecución de proyectos y contraloría social.
• Las Agencias Hábitat constituidas por profesionistas y miembros de los gobiernos y
la comunidad local para realizar en cada ciudad tareas relacionadas con: fortalecer
instrumentos de planeación, formulación y aprobación de proyectos, formación de
instancias civiles, enlace con universidades y centros de investigación y asociación público-privada.
• También puede incluirse el Subcomité Hábitat, pero en realidad es una instancia de
coordinación intergubernamental entre los distintos ámbitos de gobierno participantes (federal, estatal, municipal) encargada de vincular al programa con otras acciones
de la política social y la gestión de acciones intersectoriales, tales como apoyo en emergencias urbanas y tareas de asesoría y capacitación en coordinación con el Instituto
Nacional de Desarrollo Social (Indesol).
150
pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
En cuanto a los instrumentos de la participación ciudadana que son las metodologías
participativas, las herramientas y las técnicas usadas para hacer efectiva la participación
social, el Programa Hábitat en sus documentos normativos contempla los siguientes instrumentos de participación social en distintas escalas o intensidades:
• La consulta ciudadana para elaborar las propuestas y atender las demandas y prioridades, así como la elaboración de la cédula socioeconómica de empadronamiento de
beneficiarios.
• La elaboración del autodiagnóstico y/o del plan de desarrollo comunitario.
• La contraloría social prevista en la Ley General de Desarrollo Social como un espacio
para la activa participación de la ciudadanía en las tareas de seguimiento, supervisión
y finiquito de obras.
Como se puede observar, en el Programa Hábitat como en los demás programas sociales se apela a la ciudadanía principalmente como: i) beneficiarios, para la elaboración
de la cédula socioeconómica, el autodiagnóstico y el Plan de Desarrollo comunitario y ii)
contraloría social.
Este diseño participativo no innova en la forma de movilizar a la ciudadanía de
acuerdo con las capacidades y experiencia de los actores locales, las cuales obviamente
son diferentes en cada ciudad. Por ello, en los municipios se decide con pragmatismo
cómo cumplir con el requisito de incluir a la ciudadanía. En aquellos casos donde no
existe una fuerte tradición de organización subordinada el programa puede ser una
oportunidad para construir capital social. Pero donde existen líderes que son tradicionales intermediarios sociales de los sectores beneficiarios éstos se encargan de movilizar
a la ciudadanía y cumplen, aunque sea nominalmente, con lo establecido en las reglas
de operación del programa. La cuestión es que las relaciones clientelares que han prevalecido no se modificarán automáticamente porque se creen nuevos espacios de participación (comités de beneficiarios, contralorías sociales); para que ello ocurra es necesario recurrir a instrumentos innovadores que ofrezcan reglas y procedimientos capaces
de contribuir al ejercicio de una cultura democrática. En este sentido, la capacitación
de funcionarios y de la ciudadanía debe ofrecer no sólo conocimientos generales sobre
qué es la gobernanza democrática, sino el inventario de instrumentos de participación
ciudadana que se han puesto en práctica ya en diferentes ciudades del mundo y que han
permitido que en los programas sociales se garantice el ejercicio pleno y democrático
de la ciudadanía.
pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
151
IV. Algunas propuestas para el fortalecimiento
de la participación ciudadana en los programas sociales
Las propuestas elaboradas para fortalecer la participación de la ciudadanía en las decisiones públicas requieren en primer lugar incorporar las particularidades de la realidad
local, el espacio territorial en el que se aplicarán los programas gubernamentales, el mapa
de los actores públicos, privados y sociales que actúan en este territorio, el inventario de
experiencias de participación que existen en este espacio. Pero además es necesario:
• Informar y capacitar en la temática de los diseños participativos, de manera permanente y con personal calificado a todos los funcionarios públicos de diferentes ámbitos
de gobierno (incluidos las más altas jerarquías y los responsables de las obras públicas,
los asesores, los jefes administrativos, las/os trabajadores sociales) en el diseño participativo de los programas sociales, a fin de que no sólo lo acepten sino que faciliten y
promuevan la creación de nuevas formas de relación gobierno-ciudadanía que permitan otorgar mayor eficacia a la acción social gubernamental y avanzar en los procesos
de democratización de la gestión pública. Se trata de transmitir el valor social que poseen estos diseños participativos rescatando el componente pedagógico que contiene
la acción pública participativa. Los programas sociales no son sólo las obras o distribución de bienes y servicios básicos, son una oportunidad para que la ciudadanía y los
gobiernos locales aprendan a trabajar juntos y se puedan obtener mejores resultados.
Por otra parte, los problemas del hábitat en nuestras ciudades son tan complejos que
no basta el conocimiento técnico especializado, ni la disponibilidad de recursos públicos, es necesario aprender a trabajar en forma corresponsable y transparente entre los
distintos actores sociales. Por ello, en el marco de una gobernanza democrática las acciones, proyectos y programas públicos pueden ser prácticas en las que los ciudadanos
ejerzan sus derechos y obligaciones y los funcionarios, de diferentes ámbitos de gobierno, desarrollen una función de servicio público eficaz y democrática.
• Informar a la ciudadanía y a las organizaciones sociales, civiles, comunitarias y políticas sobre todos los aspectos relacionados con el diseño y ejecución de los programas
sociales, los fundamentos que existen para la creación y/o fortalecimiento de espacios
de una amplia y diversa representación social, el uso de instrumentos de participación
ciudadana que ofrecen nuevas reglas para asignar recursos, definir prioridades, dar seguimiento a la acción pública (contralorías sociales), los procesos de planificación participativa del espacio urbano (las colonias populares, los barrios, municipios, delegaciones) que contemplen proyectos específicos de desarrollo local en el corto, mediano
152
pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
y largo plazo, a fin de hacer efectiva la democracia como forma de gobierno capaz de
garantizar una mejor calidad de vida para el conjunto de la ciudadanía.
• Crear compromisos políticos públicos con las autoridades democráticamente electas
por la ciudadanía – principalmente del ámbito local– para que apoyen la participación de la ciudadanía y de sus organizaciones en los procesos decisorios, suministren
información, publiciten los programas sociales, alienten a todos los actores sociales involucrados y promuevan el diseño y aplicación de instrumentos innovadores de participación ciudadana, etc.
Como se dijo, actualmente en los programas sociales se reconoce la participación de
la ciudadanía principalmente como beneficiaria o cumpliendo funciones de contraloría
social. Las organizaciones sociales, aunque suelen estar contempladas en la normatividad,
participan puntal y limitadamente en estos programas masivos. Por ello, si se quiere fortalecer la participación ciudadana es necesario ampliar la representación ciudadana en las
diferentes etapas de los programas: diseño, operación, seguimiento y evaluación, como lo
establece la Ley General de Desarrollo Social vigente.
Todo ello implica que es necesario elaborar diseños participativos originales desde el
ámbito local en donde se contemplen cuáles son los espacios existentes que puede hacer
funcionar determinado programa o que deben ser creados para que la ciudadanía efectivamente participe y cuáles los instrumentos que garantizarán que esta inclusión de la
ciudadanía permitirá obtener mejores resultados en el diseño y aplicación de las políticas
sociales.
En relación con los espacios de participación ciudadana, algunas propuestas para
crearlos o fortalecerlos son:
• Elaborar un mapa del conjunto de actores y organizaciones sociales, comunitarias,
políticas, civiles, económicas, empresariales, profesionales locales identificando áreas
de interés en las que pueden participar y buscando sus vínculos para crear redes que
potencien la acción pública social.
• Crear o identificar uno o varios espacios de participación ciudadana con una amplia
representación de la ciudadanía, es decir, que la composición refleje la diversidad social local, para diseñar u operar determinado programa social.
• Promover formas de participación ciudadana, individuales y colectivas (adultos mayores, organizaciones de mujeres o de colonos, asociaciones de barrios o zonas de la
ciudad) según las características de cada programa o modalidad de actuación gubernamental.
pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
153
• Garantizar que en la normatividad de los programas y en el espacio local se cumpla
con un conjunto de prerrequisitos indispensables para que la participación ciudadana funcione asignando a los mismos recursos financieros: i) información a través de
material gráfico, página de internet, jóvenes promotores, servicio social de las universidades, ii) difusión a través de reuniones, distribución de carteles, radio local, ferias.
iii) material (videos, bancos de datos de experiencias exitosas, cursos de capacitación),
iv)adecuación o construcción de equipamientos para el desarrollo comunitario, para
reuniones, vi) coordinación intergubernamental para el procesamiento de las demandas ciudadanas, la promoción de la participación ciudadana, las tareas de capacitación
del personal gubernamental y la ciudadanía a fin de construir una memoria colectiva.
En relación con los instrumentos de participación ciudadana previstos en los programas sociales, se requiere no sólo innovar en su diseño sino garantizar que la aplicación de
los ya previstos se realice de acuerdo con reglas que garanticen el ejercicio de la democracia y la eficacia de la decisión. Es decir, existe un conjunto de instrumentos que operan ya
en los espacios locales, sin embargo, lo que no está garantizado es la eficacia de los mismos. Por ello parece necesario:
• Revisar y mejorar los actuales instrumentos de consulta a la ciudadanía, ya sea informales o formalizados (aplicación de encuestas o listados de necesidades, aplicación de
cédulas de información).
• Revisar y mejorar los actuales instrumentos de diagnóstico o autodiagnósticos locales,
planes participativos de desarrollo municipal.
• Revisar y mejorar los actuales instrumentos de seguimiento y control que utilizan las
contralorías sociales.
• Crear bancos de información y sistematización de prácticas significativas de gestión
comunitaria de los programas sociales concebidos como parte de un proceso en continua mejora en la ejecución de los programas sociales, a través de un proceso de transferencia horizontal de las experiencias que contribuya a replicar los aciertos y a erradicar los errores. En esta tareas pueden cumplir un papel importante las universidades
y centros de investigación, no sólo por el rigor metodológico que pueden aportar para
realizar la sistematización sino porque pueden garantizar el cuidado, la conservación
y disponibilidad de la información.
Pero al mismo tiempo, sería útil revisar los innovadores instrumentos de participación
ciudadana utilizados en la gestión social local en las ciudades de otros países, en particular
154
pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
los llamados presupuestos participativos aplicados en otras ciudades del mundo, que son
instrumentos ideados para el ejercicio de la democracia directa, que combinan la participación de la ciudadanía con la delegación de responsabilidades en el personal gubernamental. El principal objetivo de los presupuestos participativos es establecer las prioridades
de la actuación pública local, a través de la participación directa de la comunidad (reuniones, asambleas populares) las cuales se desarrollan con una metodología particular que permite ordenar y procesar las demandas democráticamente6. La metodología de los presupuestos participativos implica un proceso de participación no sólo consultiva sino de documentación y difusión de las decisiones tomadas. En este sentido podría garantizar también
el cumplimiento de otras funciones asignadas a la ciudadanía en las reglas de operación
de los programas sociales: la supervisión, el control y el finiquito de obras. El proceso del
presupuesto participativo suele aplicarse a un porcentaje establecido del presupuesto por
operar e implica operar con reglas claras, elaborando un reglamento de participación avalado y firmado por la comunidad y el gobierno. Aunque no existe una única metodología
para el presupuesto participativo, en las distintas experiencias analizadas las cuestiones que
se someten colectivamente a la ciudadanía a través de este instrumento son:
• Las prioridades temáticas (pavimentación, drenaje, agua, salud, deporte, iluminación
pública, apoyo a actividades productivas, espacios públicos, etc.). A cada prioridad se
le asigna un puntaje y se establece un rango.
• El formulario de demandas de obras y servicios de cada tema (descripción, dirección,
jerarquía de la obra o servicio).
• El orden jerárquico de obras y servicios de cada tema con un calendario anual.
• La documentación de las decisiones para que sean incluidas en los programas de inversión anual.
• Una vez establecidas las prioridades por el conjunto de la ciudadanía en asamblea, se
delega la representación en alguna figura local como puede ser el Comité de Consejeros de los diferentes programas sociales.
Con el presupuesto participativo también se contempla la fase de seguimiento y control
social de las obras realizadas y se crean instrumentos de seguimiento, supervisión y finiquiSobre el presupuesto participativo existe ya una abundante bibliografía. El mismo se ha creado y ha sido aplicado en más de 100
ciudades brasileñas, gobernadas por el Partido de los Trabajadores (Porto Alegre, Río de Janeiro, Curitiba, entre otras), luego fue adoptado en diferentes ciudades de América Latina (Montevideo, Buenos Aires, Rosario, Bogotá), en ciudades españolas como Córdoba y
Sevilla y en varios municipios de Cataluña (Sabadell, Rubí) y también en varias ciudades de Alemania. En México, en cambio, existen
pocas experiencias de presupuesto participativo en dos delegaciones del Distrito Federal, Tlalpan y Cuauhtémoc, las cuales no han tenido continuidad. Cfr. Entre otros: Fedozzi, L (2001); Blanco, I y Gomá, R (2002); Ganuza, E y Álvarez de Sotomayor, C. (2003).
6
pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
155
to, que pueden ser apropiados por la ciudadanía. El propósito no es sólo involucrar a la ciudadanía en cada una de las etapas de un programa, sino también que la acción de la misma
constituya la principal garantía de que las obras y las acciones realizadas tengan calidad y
modifiquen sustancialmente las condiciones de vida de la ciudadanía participante.
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pobreza urbana , programas de inclusión social y participación ciudadana
157
Descentralización y política social:
del centralismo al desconcierto
Agustín Escobar Latapí
CIESAS Occidente
El presente texto se basa en trabajos empíricos relacionados con la evaluación de programas sociales federales para plantear que, si bien la política social federal está encontrando, con mayor o menor éxito, modelos de acción que están brindando resultados y que
empiezan a tener impacto en la reducción de la incidencia y la profundidad de la pobreza; el aislamiento territorial y la dispersión y la puesta en valor y utilización de los activos
de los pobres urbanos (trabajo y vivienda, fundamentalmente), estos logros se han visto
seriamente limitados por una difícil coordinación entre las acciones federales, estatales y
municipales. La coordinación es crecientemente necesaria, pero extremadamente casuística y rehén de incentivos perversos, relaciones políticas y otros problemas, por lo que las
acciones coordinadas pueden ser deficientes y sus impactos reducidos. La política social
no podrá ser integral ni coherente si esta coordinación no mejora.
En México han existido dos asimetrías fundamentales entre el gobierno federal, por
una parte, y los estatales y municipales, por otra. Hasta principios de los años noventa, el
gobierno federal mantuvo el control directo de la gran mayoría de los recursos públicos
y de la casi totalidad de las acciones de gobierno, y ejerció este control a favor de las zonas metropolitanas, de las poblaciones urbanas y de grupos y regiones prioritarias para el
partido oficial o algún grupo afín. Según Rodríguez, se trataba de un sistema autoritario
y centralista que usaba este control financiero y ejecutivo para mantener su hegemonía
política (1999).
Esta situación cambió gradualmente. Durante los gobiernos de De la Madrid (en
1983), inicialmente, Salinas (en 1992) y Zedillo (fines de 1997) se producen reformas que
otorgan a los estados la responsabilidad de la educación y la salud, y a los municipios la
responsabilidad del DIF, con recursos federales. Estas reformas fueron apoyadas por instancias internacionales. En diciembre de 1997, el primer poder Legislativo sin mayoría
159
priísta fuerza, en contra de los deseos del Ejecutivo, una nueva reforma que otorga más
recursos federales a los municipios. Del año 1978 al año 2000 los ingresos propios de los
municipios de México se duplican, pero sus ingresos por participaciones federales crecen
15 veces (Cabrero, 2005)1. El ingreso per capita de recursos públicos a nivel municipal pasa,
en el mismo lapso, de 70 a 300 pesos constantes de 1994.
Según Cabrero (Ibid.), hay cinco periodos de la hacienda municipal entre 1978 y el año
2000: de 1978 a 1983 hay cierta autosuficiencia precaria, definida por escasos recursos
y responsabilidades. No existe la coordinación fiscal. De 1984 a 1988 hay un despegue
propiciado por la descentralización de la potestad sobre los tributos de los bienes raíces.
De 1989 a 1994 se consolida la anterior tendencia y se generaliza un aumento sustancial
en la capacidad recaudatoria autónoma. Entre 1995 y 1997 hay una caída sustancial en
ingresos propios propiciada por la crisis de 1995 y por cierta pasividad de estos gobiernos.
Por fin, a partir de 1998 hay un nuevo y rápido incremento, producido por la transferencia de los recursos federales del Ramo 33 a los municipios (Cabrero, Ibid.; IDH, 2004).
Esta transferencia es extremadamente importante porque es progresiva y de naturaleza
social. Transfiere mayores recursos per capita a los municipios más pobres y marginados,
con lo cual la capacidad financiera de estos municipios para diseñar y realizar obras y programas sociales se incrementa sustancialmente. Sin embargo, “el diseño institucional y la
estructura de incentivos propician que los gobiernos locales no busquen necesariamente
incrementar sus niveles de provisión de servicios básicos para no ser castigados mediante
la reducción de fondos federales” (IDH, 2004). La totalidad de los fondos del Ramo 33 no
siempre llega a los municipios. Hay un conjunto de filtros, ya sea estatales o burocráticos,
por lo que muchos gobiernos locales no lograban acceder a ellos, por lo menos hasta 2001
(Bey, 2003). Nuestros reportes de campo indican, sin embargo, que los municipios están
accediendo a ellos de manera más regular en los últimos años2.
La siguiente gráfica muestra los ingresos brutos de los municipios a precios constantes
(a julio de 2002) en un periodo más reciente (1996-2003). La tendencia alcista real en los
recursos municipales se mantiene después del año 2000, pero esta vez impulsada por el
rubro transferencias/aportaciones, así como por un fortalecimiento simultáneo de recursos propios. En otras palabras, la escasa dinámica recaudatoria de los ingresos federales
ha ocurrido junto con transferencias crecientes de la Federación a los municipios (y los estados) y un fortalecimiento de la capacidad recaudatoria propia de los municipios. Nótese
que hasta principios de 2003, los precios internacionales del petróleo se habían mantenido sin grandes cambios, por lo que este rubro beneficia a los ingresos federales y por ende
1
2
A pesos constantes de 1994.
En este sentido, no queda claro si la información del INEGI se basa en asignaciones presupuestales o en gasto ejercido.
160
descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
a las aportaciones federales a los estados y municipios más fuertemente en 2004 y 2005.
Aun así, en el periodo 1996-2003 la dependencia financiera de los municipios respecto de
las participaciones y aportaciones federales crece del 59 al 68%.
Como señala Cabrero, estas tendencias agregadas difieren marcadamente en los municipios, según su tamaño, grado de urbanización y otras variables. Los municipios grandes y urbanos gozan de mayor autonomía recaudatoria. Los más pequeños, pobres y rurales dependen abrumadoramente de participaciones y aportaciones federales.
)NGRESOSBRUTOSDELOSMUNICIPIOSMILES
Total
Transferencia / Aportaciones
Participaciones federales
Propios y otros
Fuente: elaboración propia a partir del INEGI, 2001 y 2005.
Con este conjunto complejo de cambios y transferencias de responsabilidades, se llega a una segunda asimetría entre los niveles de gobierno, que es sustancialmente distinta
a la anterior: hoy, los municipios controlan la mayor parte del gasto de desarrollo social3
en México, pero las capacidades, las responsabilidades y la obligación de integralidad y
transparencia están en el gobierno federal, con algunas excepciones4. El gobierno federal
tiene un dilema: actuar de manera aislada, con programas autosuficientes de presupuesto modesto o por el contrario, desarrollar acciones de colaboración que carecen de un
marco general efectivo y de puntos claros de articulación entre las responsabilidades y las
Con la notable excepción del gasto en salud y educación.
La Ley General de Desarrollo Social aprobada en el año 2004 marca, en su artículo 17, que: “Los municipios serán los principales
ejecutores de los programas, recursos y acciones federales de desarrollo social, de acuerdo a las reglas de operación que para el efecto
emita el Ejecutivo Federal, excepto en los casos expresamente asignados, legal o administrativamente, a una dependencia, entidad u
organismo federal, estatal o del Distrito Federal.”
3
4
descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
161
capacidades de los distintos niveles de gobierno. Y sin embargo, estas condiciones deben
satisfacerse para cumplir con las leyes que, afortunadamente, hoy exigen eficiencia, equidad y transparencia a la política social. La Secretaría de Desarrollo Social ha desarrollado
su capacidad técnica para ubicar áreas y hogares pobres, para diagnosticar las barreras al
desarrollo social y regional, y para administrar sus propias acciones. Pero no puede aspirar a una acción bien financiada e integral, cuyas partes generen beneficios y economías
mutuos, sin los municipios. Y a éstos no les conviene perder los fondos federales a los que
tienen acceso precisamente por su marginación, su pobreza y su carencia de servicios e
infraestructura.
El texto revisa dos programas federales de amplio alcance, que se articulan de formas
opuestas con los ámbitos estatales y municipales, con el fin de precisar las posibilidades
y dificultades para la acción conjunta. Se trata del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades y de la Estrategia de Microrregiones. Posteriormente se revisan algunas
acciones sociales municipales que hemos detectado en campo. Finalmente se discuten las
dificultades para la coordinación efectiva.
1. Progresa-Oportunidades: un programa federal
casi independiente de los estados y municipios
El Programa de Educación, Salud y Alimentación empezó a operar formalmente en 1997.
Es considerado como paradigmático de la nueva política social en México y muchos otros
países. Para fines de este trabajo, es problemático porque por una parte es el programa
más intensa y sistemáticamente evaluado en México. Por otra parte, sin embargo, ha generado una enorme diversidad de opiniones públicas y expertas.
Tiene dos antecedentes inmediatos: el PASE (Programa de Alimentación, Salud y
Educación), puesto a prueba en Campeche, y un programa de nutrición diseñado por el
INSP. Ambos programas eran “focalizados”, aunque la manera en que llegaban a su población objetivo era distinta. El PASE tomó los padrones de otros dos programas federales
(Fidelist y Liconsa5), entrevistaba a las familias de los padrones para verificar su elegibilidad (y evaluar los padrones mencionados) y daba un subsidio monetario a las familias.
El programa de nutrición buscó poblaciones pobres conocidas y en ellas realizó una serie
de análisis que definieron las deficiencias nutritivas de la población pobre, para posteriormente diseñar y distribuir suplementos alimenticios adecuados a esas deficiencias. No hay
evaluaciones detalladas públicas de los dos programas –que tuvieron cobertura y duración limitadas– pero se dice que la focalización de población pobre en el PASE era rudi5
Comunicación personal, Rosa María Rubalcava.
162
descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
mentaria, por lo que se generaban grandes errores de inclusión y exclusión, y parece ser
que los suplementos alimenticios desarrollados en el programa de nutrición empezaron a
dar buenos resultados, aunque los seguimientos no se hicieron de manera ni experimental
ni cuasi-experimental. Ambos programas se probaron a fines del sexenio del presidente
Salinas y principios del siguiente.
Durante la campaña del candidato Zedillo y los primeros meses de su mandato, el
presidente y su equipo buscaron diseñar un programa que: 1) fuera altamente eficiente;
2) focalizara correctamente; 3) tuviera impacto demostrable en las áreas buscadas (salud,
educación y alimentación) y 4) no estuviera sujeto a los sesgos electorales-populistas que
habían sido detectados por varios analistas en el caso del Programa Nacional de Solidaridad. En opinión de este autor, un imperativo del nuevo programa era su eficacia: no se
buscaba tener buena prensa política a través de la derrama de recursos públicos en programas múltiples y vistosos que se anunciaran como de combate a la pobreza. Se trataba
de reducir efectivamente los niveles de pobreza e incidir, hasta donde fuera posible, en su
dinámica a futuro. Opino también que puede haber pesado, como factor en la prioridad
real otorgada a la disminución de la pobreza, el hecho de que la incorporación de segmentos amplios de la población pobre a un programa de estas características les daría una
opción conforme al Estado para mejorar su situación. Ante mejoras fehacientes, los pobres estarían menos tentados de poner su suerte en manos de caciques o líderes, ya fuera
clientelares o revolucionarios. Recuérdese que el sexenio del presidente Salinas se enfrentó a una rebelión muy fuerte en Chiapas en el último año de su gobierno, y que terminó
con una crisis de gobernabilidad.
La eficacia y la eficiencia de un programa de reducción de la pobreza, en mi opinión,
se convirtió en una prioridad de Estado, en parte porque el fin era absolutamente legítimo
y urgente y los pocos impactos conocidos de Solidaridad eran modestos y sesgados, y en
parte porque la seguridad nacional se percibió como estrechamente ligada con la eficacia
de las políticas públicas. La eficacia y la eficiencia eran por sí mismas razones suficientes
para no involucrar a los gobiernos estatales o municipales. Pero también se dio prioridad
a evitar los aprovechamientos y las desviaciones propiciadas por la política local.6
El Progresa no fue el primer intento reciente del gobierno federal por desligar su actuación de la de los líderes y caciques locales7. Una de las primeras interpretaciones del proEsas mismas prioridades también explican por qué la evaluación de impacto se convirtió en una necesidad de principio, que por una
parte daría legitimidad a la acción del Estado y por otra, le permitiría monitorear resultados.
7
Creo acertado sugerir que, por el contrario, el gobierno federal mexicano ha pasado por periodos “largos” de creación de nuevas
relaciones con lo local que subvierten lealtades previas (jefes políticos vs. gobernadores en el Porfiriato, asesinato, remoción, rotación y
promoción de líderes armados durante los regímenes de Obregón y Calles), que lo fuerzan a repetir el ciclo de renovación de lealtades
cuando las previas se vuelven caras, pesadas o amenazantes.
6
descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
163
grama Solidaridad destacó que, a través de su énfasis en organizaciones sociales como postulantes, cogestoras y beneficiarias del programa, el presidente Salinas buscaba debilitar a
los gobiernos y caciques locales que representaban el ala “conservadora” y clientelista del
Estado priísta, mismos que no lo habían apoyado en la elección de 1994. Análisis posteriores (Dresser, 1991, Harvey, 1994 y Leyva, 1995) cuestionaron la intención o la eficacia de
este diseño del Programa Solidaridad, por lo cual Dresser lo llama “neopopulista”. Ciertamente, los líderes y caciques (y una buena cantidad de presidentes municipales interesados en el mejoramiento de su pueblo) aprendieron el nuevo camino de acceso a beneficios
federales. Mientras que en Michoacán (un estado aparentemente perdido para el gobierno federal) se fomentó cuidadosamente a organizaciones sociales no clientelares con el fin
de demostrar el interés del gobierno federal en los pobres, Harvey y Leyva opinan que en
Chiapas la gran mayoría de los recursos del programa fue cedida de facto a los caciques y
líderes priístas, puesto que ese estado se consideraba no crítico para las elecciones.
Así, si bien el método de selección e incorporación de hogares pobres al Programa
Progresa efectivamente muestra un rompimiento con el de su antecedente inmediato, en
la historia mexicana reciente se han producido una serie de rompimientos y reacomodos
sucesivos de los programas federales y los gobiernos y líderes locales, por lo que no conviene ni simplificar la historia política diciendo que el periodo político que va de 1929 a
1994 operó de un solo modo, ni que los rompimientos ocurrieron de la misma manera en
todo el país.
Eficiencia de la selección y redundancia de la intermediación local
La eficacia, en un contexto de estrechez presupuestal surgida de la crisis de 1994-95, estaba condicionada por la capacidad de tal programa para seleccionar con precisión inédita
a los pobres, distribuir sus beneficios entre ellos y lograr cambios manifiestos en su conducta y nivel de vida. Se discutieron múltiples métodos de localización de los pobres en
el país, y de manera prioritaria de los pobres rurales. La pobreza rural, según múltiples
análisis pero muy notoriamente los de uno de los creadores del programa (Levy, 1994 y
Levy y Rodríguez, 2004), era más extensa y profunda. Además se reproducía intergeneracionalmente a través de un patrón de abandono temprano de la escuela, trabajo precoz,
matrimonio temprano y alta fecundidad. La mayor parte de los métodos propuestos podía
definir áreas (regiones, municipios o AGEBS) donde había mayores índices de pobreza,
pero no daba una respuesta económica a la tarea de ubicar a los hogares individuales pobres dentro de esas áreas. La solución fue dada por el Consejo Nacional de Población, y
específicamente por su secretario general de la época (José Gómez de León), quien mostró
164
descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
que una focalización en dos pasos podía resolver el problema. A partir de la clasificación
de localidades rurales (no municipios ni AGEBS) según su índice de marginación –una
tarea ya concluida por el Conapo– se podía proceder a censar las comunidades con más
altos índices y así seleccionar a los hogares pobres8, 9.
La anterior reseña –transmitida por algunos participantes– ilustra dos puntos: 1) el
Programa Progresa tuvo una génesis explicable en términos del propio desarrollo del
país y de la acción del Estado en México, que si bien fue claramente influida por discusiones del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, fue definida por un
proceso interno al gobierno federal, basado en experiencias previas y en conocimientos
generados por instituciones mexicanas. Las condiciones y reglas no fueron dictadas por
instituciones externas, salvo si esto ocurrió en secreto y fuera de las discusiones. 2) La solución para la ubicación y selección de los hogares pobres resultó tecnocrático-centralista10 y desligada de fuentes de conocimiento, influencia u orientación por parte de actores
locales. Conviene señalar que, por una parte, esto resultaba financieramente más viable
que cualquier otra opción, pero que, por otra parte, desligaba a la administración federal
del uso del programa para fines distintos del verdaderamente prioritario: la reducción de
la pobreza de los hogares pobres.
El método de selección de hogares e individuos objetivo desligó un nivel de gobierno
de otros, en un contexto en que dos administraciones federales (De la Madrid y Salinas:
Rodríguez, 1999) habían avanzado en otorgar mayores facultades a los estados y municipios. Por tal motivo se ha dicho que el programa en su conjunto fue “vacunado” o “blindado” contra la injerencia de líderes locales. Esto es sólo parcialmente cierto. Ha habido,
a lo largo de la existencia del programa y de sus modificaciones sucesivas, momentos e
instancias en que la participación de líderes locales ha sido fundamental, como se verá
posteriormente.
Esto es cierto no sólo al comparar programas o épocas históricas, sino al comparar momentos de cada programa. El método de selección de hogares por parte del Progresa tuvo
una modificación en 2001, y otra, ya como Programa Oportunidades, en 2002. Ambas
modificaciones propiciaron, intencional y no intencionalmente, interacciones con líderes
y gobiernos locales. En 2001 el programa se expandió a localidades semiurbanas, de enEl equipo de demógrafos y especialistas en salud dirigido por Gómez de León también fue crucial para definir los umbrales de edad
y escolaridad a partir de los cuales se podía incentivar la escolaridad sin incentivar la fecundidad, para que los montos de las becas
incentivaran más la asistencia de las niñas a la escuela, y para que los componentes en especie destinados a mejorar la alimentación
tuvieran el contenido correcto.
9
La tarea no fue fácil, sin embargo. El trabajo detallado de ubicación y delimitación de las localidades a partir del censo y de cartografía, primero, y posteriormente el armado de una base de datos nacional que relacionara a los individuos de hogares seleccionados con
las escuelas y clínicas que podían asignárseles, en ausencia de una nomenclatura estándar, fue extremadamente exigente.
10
Es decir, totalmente distinta de la lógica centralista que se basaba en el control político como criterio para la acción del Estado.
8
descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
165
tre 2 mil 500 y 50 mil habitantes. En estas localidades, a diferencia de las rurales de alto
y muy alto índices de marginación, los hogares pobres son proporcionalmente menos y se
encuentran entreverados con hogares no pobres. Aunque la segregación urbana es real,
un conglomerado de diez o 30 hogares pobres resultaba invisible. Un censo de cada localidad hubiera reducido notablemente la eficiencia del programa, al forzarlo a gastar
una mucho mayor proporción de sus recursos en el proceso de selección. En las primeras
localidades rurales incorporadas, el censo arrojaba entre 70 y 80% de hogares elegibles.
La previsión en estas localidades semiurbanas era de entre 20 y 30%. Pero el INEGI sólo
puso a disposición del programa información censal del año 2000 desagregada al nivel de
la AGEB, con lo cual los hogares pobres seguían siendo invisibles. El programa solicitó a
los municipios que el director de Desarrollo Social (con frecuencia, responsable también
de Deporte, Cultura, o incluso Obras Públicas) se encargara de señalar, en un plano de la
pequeña ciudad, las áreas, ya fuera dentro o fuera de la AGEB ubicada como de mayor
pobreza, donde se concentraban los hogares pobres. Se esperaba que se señalaran, por
ejemplo, los callejones, vecindades o aglomeraciones conocidas de familias pobres. En general la respuesta no fue satisfactoria. La mayor parte de estos funcionarios no señaló estas
áreas en el mapa. Algunos dieron como explicación que “el gobierno federal nunca nos
hace caso, no sirve de nada que le señalemos eso11”. Algunos señalaron unas, pero omitieron las más significativas. Unos pocos señalaron zonas que querían favorecer. Pero en
general las deficiencias de estos señalamientos no ocurrieron de mala fe, sino que se debieron a que los funcionarios no se especializaban en política social –desconocían una buena
parte de los barrios y hogares pobres– y a que, en los periodos de gobierno municipal de
tres años, no llegaban a adquirir este tipo de conocimiento aunque lo buscaran (piénsese
que una tercera parte de estos funcionarios tenía un año o menos en el puesto). Las brigadas de entrevistadores, enfrentados a esta carencia de información y a áreas urbanas de
tamaño relativamente grande, en ocasiones seleccionaron hogares por entrevistar por la
apariencia de las casas, pero pocas veces lograron descubrir los callejones, vecindades o
traspatios donde se concentraban más hogares pobres.
En general, entonces, se produjo desconcierto y una respuesta poco satisfactoria, motivada por falta de conocimiento suficiente del mapa social de la ciudad y de confianza en el
gobierno federal. Pero excepcionalmente estos funcionarios fueron notablemente sagaces.
En Tatahuicapan12, municipio indígena de reciente creación en Veracruz, el director de
Desarrollo Social del municipio fue informado con anticipación del operativo de selección
No textual.
Juan Manuel Anaya analiza en profundidad el surgimiento de liderazgos políticos en este municipio a raíz del programa ProgresaOportunidades (tesis en preparación en CIESAS Occidente).
11
12
166
descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
e incorporación de hogares. Hizo por su propia cuenta un censo con sus propios criterios,
para ubicarlos. Según su censo, de los mil 700 hogares de la localidad aproximadamente
mil 300 eran pobres. Cuando llegaron las brigadas de entrevistadores del programa, su
“cuota” prevista (según el análisis por AGEB) era de 300 hogares como máximo. Pero el
funcionario consiguió apoyo monetario del DIF estatal para que los brigadistas entrevistaran a todos los hogares que él había detectado, y “no los dejó” salir de la localidad hasta que así lo habían hecho13. Efectivamente, se incorporó la cantidad de hogares que él
había detectado, es decir cuatro veces la prevista por el programa14. Tatahuicapan resultó
excepcional. Pero el método de selección se descontinuó. En primer lugar, la focalización
que se logró de esta manera fue inferior a la del método rural, sobre todo en términos
de la gran cantidad de hogares pobres no detectados. En segundo lugar, intervenciones
como la sucedida en Tatahuicapan alertaron al programa de la posibilidad de un fuerte
uso clientelar del mismo.
Así, para 2002 el programa –que ya se había convertido en Oportunidades– contó con
un nuevo método de ubicación de hogares pobres, en esta ocasión en áreas semiurbanas
(se prosiguió su incorporación, pero de otra manera) y urbanas (de entre 50 mil y un millón de habitantes). Para entonces ya disponía de información censal al nivel de manzana.
Para respetar la confidencialidad del censo, INEGI no marcó los hogares individuales,
pero sí entregó al programa la cantidad de hogares pobres por manzana. Se procedió a
ubicar los puntos centrales de concentración de hogares pobres en zonas urbanas, y en los
edificios públicos más cercanos a dichos centros se instalaron módulos temporales15 donde las beneficiarias potenciales acudían para ser entrevistadas. Los módulos tenían una
jurisdicción geográfica definida, que rebasaba el tamaño de la localidad urbana por incorporar, con lo cual se buscaba incluir a hogares rurales pobres que pudieran acceder a las
instituciones de salud y educación de esas localidades. Esto se llamó “autofocalización”,
aunque podría llamarse autopostulación, con un filtro constituido por un cuestionario
y un proceso de verificación de la información en los propios hogares seleccionados. El
operativo iniciaba con difusión en estaciones de radio locales y por volanteo físico en las
manzanas señaladas por el censo del INEGI. El proceso resultó mucho más eficiente y eficaz que el anterior, y menos sujeto a intervenciones clientelistas locales. Tuvo problemas
para informar e incorporar hogares con ciertas características (hogares encabezados por
La entonces coordinadora estatal del Programa Progresa comentó que “le habían secuestrado” a los entrevistadores. Aunque desconozco si hubo o no amenazas, el pueblo es conocido como muy militante y defensor de sus intereses.
14
Es muy posible que este funcionario haya aconsejado a los beneficiarios potenciales qué era lo que debían responder (o esconder)
para ser seleccionados. La tasa de deserción a 12 meses de la incorporación fue muy alta, lo que sugiere que una parte importante de
estos hogares no necesitaba el programa.
15
Por tres meses.
13
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167
mujeres sin pareja, que trabajan, tienen niños pequeños o tienen que cuidar de personas
incapaces en el hogar, así como algunos hogares de ancianos más o menos incapacitados).
Estas personas no podían acudir al módulo o destinarle tiempo suficiente a la espera y a la
entrevista, y menos aún cuando resultaba necesario llevar documentos oficiales de identificación que algunos no tenían o no llevaban.
A pesar de que el tercer método resultó muy superior al anterior en términos de su
capacidad de incorporar a los hogares elegibles o pobres de una demarcación urbana, y
por lo mismo continuó en uso, algunos líderes locales encontraron la manera de influir en
la incorporación. Esto fue posible porque a los municipios se les solicitó ayuda con la difusión y el volanteo. En la gran mayoría de los casos, cumplieron con esta labor eficiente
e imparcialmente. En unos cuantos, sin embargo, los funcionarios municipales hicieron
uso de redes de líderes barriales para hacer la difusión sin costo alguno (y aprovechar una
oportunidad política). En esos barrios, algunos hogares ajenos u opuestos a esos líderes
nunca recibieron la información necesaria para acudir al módulo, mientras que otros
fueron congregados por esos líderes y llevados por ellos en autobuses rentados hasta los
módulos de selección. Algunos pocos aprovecharon esa reunión previa al transporte para
instruirlos sobre qué decir o no decir16.
Resulta simplista decir que la difusión y el volanteo tendrían que ser realizados con
fondos y personal federales. En mi opinión es cierto que el programa buscaba eficiencia
financiera. Pero también creo que una nueva generación de funcionarios estaba buscando
formas de colaborar con instancias municipales, a las que les convenía, en principio, que
sus pobladores pobres recibieran beneficios federales. Esto fue acertado en la mayor parte
de los casos. En la mayoría de los municipios estudiados por nuestra evaluación, los funcionarios responsables de desarrollo social señalaban que el ingreso del Programa Oportunidades les permitía reducir sustancialmente la cantidad de despensas del DIF que era
necesario distribuir, aunque advertían que quedaban algunos hogares pobres no incorporados que tenían que seguir recibiendo esos beneficios.
Lo anterior se refiere únicamente al método de selección de hogares para el Programa Progresa. Para entender la interacción, tenue pero real, entre el mismo y los actores
locales, es necesario profundizar en la asamblea de incorporación de las familias, y en el
fortalecimiento de los enlaces municipales dentro del programa. En su historia, además,
hay etapas y cambios en las reglas y prácticas operativas que favorecen o entorpecen la
interacción con instancias locales.
La función discriminante que determina el puntaje de un hogar es compleja, y por lo tanto no hay una sola respuesta que defina la
inclusión o exclusión del hogar. Sin embargo, con algunos días de experiencia, las personas (y los líderes) aprendían que tener refrigerador, remesas, varios trabajadores en el hogar, etc., hacían probable la exclusión del hogar. Era más difícil mentir sobre la calidad de
la vivienda, porque había una visita de verificación posterior.
16
168
descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
Asamblea de incorporación
Una vez que Progresa seleccionaba hogares “elegibles” (o pobres) para el programa en una
comunidad, se convocaba a una asamblea de incorporación, donde se marcaba el ingreso
de los hogares al programa, se capacitaba a las nuevas titulares en las reglas básicas del programa y se elegía a una “promotora” que las representaba. Esta asamblea se diseñó cuidadosamente para evitar influencias de líderes locales. En primer lugar, sólo debían asistir las
mujeres jefas de los hogares seleccionados. No se permitía ni la asistencia de otras mujeres,
ni de hombres líderes de la comunidad. En segundo lugar, los manuales para las brigadas
del programa marcaban que en esa asamblea se les hacía conocer el método de selección
de los hogares, y que se debía solicitar a las17 presentes que indicaran si la selección de
hogares necesitados era o no correcta. En teoría, entonces, podían señalar tanto hogares
necesitados que no habían sido seleccionados, como hogares no necesitados que debían
excluirse del programa. Los funcionarios responsables de las asambleas, sin embargo, encontraron esta estrategia muy difícil de manejar. En primer lugar, explicar que se había
seleccionado a hogares pobres o necesitados siempre provocaba malestar y una inquietud
generalizada en el sentido de que faltaba una cantidad considerable de otros hogares. En
segundo lugar, casi no había señalamientos de hogares incluidos que debían ser excluidos,
pero cuando se producían, esto provocaba fuertes conflictos y el rompimiento de la asamblea. En campo encontramos que las brigadas de incorporación sistemáticamente afirmaban que se trataba de algo así como “una rifa”, la primera, para participar en un programa
con ciertas características y beneficios, y que habría otras “rifas” que beneficiarían a cada
vez más hogares. Con esta estrategia hasta cierto punto se evitaba que las titulares señalaran cuánto se apartaba o acercaba el programa a una selección “justa” de hogares necesitados. Las asambleas se hicieron más manejables, pero esto no obstó para que, al salir de la
asamblea, ellas se organizaran, las excluidas se enteraran y juntas o separadas recurrieran a
un intermediario político reconocido que en muchas instancias prometía lograr que todas
las demás familias meritorias ingresaran al programa. Ese había sido siempre el modo de
proceder ante otros programas, tenía que funcionar con este.
El programa, entonces, de todas maneras recibió una gran cantidad de solicitudes de
líderes locales (ayudantes municipales, regidores, presidentes del comisariado ejidal, etc.),
con listas de familias que necesitaban el programa. El programa tuvo que aprender a manejar las solicitudes, pero decidió no repetir los usos clientelares de programas anteriores.
El programa definió desde un principio que las transferencias monetarias se entregarían a la mujer de más autoridad en el hogar.
Sin embargo, desde el principio también se seleccionó a una pequeña minoría de hogares compuestos por un solo hombre o por un
hombre y una mujer muy enferma. En ellos el hombre es el titular.
17
descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
169
Definió reglas para la repetición del censo comunitario (y la incorporación de familias no
censadas). Había que demostrar que una fracción definida de los hogares de la localidad
no había sido entrevistada. Pero defendió el método de selección, es decir, el método discriminante que otorgaba a cada hogar un puntaje según su similitud con hogares pobres
extremos o no pobres. Se atendieron las solicitudes muy gradualmente, sobre todo a medida que el presupuesto del programa se amplió, pero no se cedió capacidad de decisión
a instancias locales18.
Los enlaces municipales
Como se dijo, en sus inicios el programa Progresa tenía muy poco contacto con el municipio. Saltó cualquier instancia municipal para llegar hasta los pobres y empezó a operar una vez que las brigadas itinerantes del programa incorporaban a los beneficiarios
e instruían a clínicas y escuelas en sus labores básicas. En la asamblea de incorporación
se elegía democráticamente a una “promotora”, una beneficiaria que sin pago adicional
sería la intermediaria entre el programa y los beneficiarios. Pero desde ese momento se
generaron labores adicionales. Había que llevar suplementos alimenticios (normalmente cientos de kilogramos) hasta las localidades más dispersas. En múltiples ocasiones, las
camionetas que llevaban los pagos en efectivo a las familias o a los puestos provisionales
instalados en plazas fueron asaltadas. A algunos municipios llegaban, y de otros salían,
contingentes importantes de jornaleros y sus familias que había que rastrear para que pudieran cumplir con sus corresponsabilidades y mantener sus beneficios. Si unos jóvenes se
casaban, una familia o parte se mudaba dentro del municipio, o si un muchacho no había
sido registrado como becario en la escuela o quería volver a estudiar, las promotoras tenían problemas para indicarles a las beneficiarias lo que había que hacer para acceder a
los beneficios o mantenerlos. Las promotoras empezaron a ser vehículos de información y
solicitudes de dos vías en asuntos que en muchas ocasiones rebasaban su comprensión del
programa y su nivel de escolaridad. Sin duda fueron aprendiendo, pero responsabilizar a
las promotoras de todo le estaba costando al programa que muchas cosas no se hicieran
bien o a tiempo, que ellas renunciaran o hicieran lo mínimo posible, que algunos beneficiarios fueran eliminados del programa sin razón aparente y, desde luego, que se generara
un intermediario clave que podía funcionar de manera clientelar. En general, y de ma18
Se han mencionado dos excepciones importantes. 1) A raíz del huracán Paulina, el presidente Zedillo indicó al responsable del programa que el estado de Oaxaca tenía que incorporarse de inmediato, para dar un respiro a las familias damnificadas. No se habían
hecho los censos locales ni se había seleccionado a las familias, y esto se volvió impracticable ante la movilización forzada de una parte
importante de la población. 2) El gobernador de Sonora afirmó que había logrado “adelantar” el ingreso de su estado al programa en
una negociación personal con el presidente. Es imposible corroborarlo.
170
descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
nera extraoficial pero conocida y aceptada porque era necesaria, se estableció un sistema
de pequeñas cuotas que permitían a la promotora pagar una camioneta para transportar
a las beneficiarias al punto de pago o para transportar los suplementos a la comunidad,
acudir a juntas, hacer trámites a nombre de las titulares, etc. El sistema de promotoras fue
eliminado gradualmente a partir de 2002 y fueron sustituidas por Comités de Promoción
Comunitaria, donde las labores se reparten entre tres personas. Hoy, las ex promotoras
son intermediarias valiosas entre las comunidades, los gobiernos municipales y múltiples
agencias de desarrollo social: Indesol, Sedesol, ONG, CDI, etc., y son capaces de tramitar
y conducir proyectos productivos y obras de beneficio comunitario.
El exceso de responsabilidades de las promotoras convenció al programa de desarrollar una relación más oficial y estrecha con los gobiernos municipales, con el fin de descargar a las promotoras, reducir el costo de la permanencia en el programa a las familias
incorporadas y tener un interlocutor más informado y preparado que podía diseminar
mucho más eficientemente la información en todo un municipio. Se pidió a los municipios que nombraran como “enlaces municipales” del programa a los funcionarios municipales responsables de desarrollo social. Los enlaces municipales pusieron a disposición
del programa un conjunto importante de recursos municipales: camionetas para repartir
transferencias y suplementos, policías para resguardarlos, bodegas, un contacto crucial
para organizar censos y encuestas entre beneficiarios y en general un amplio conjunto de
apoyos que podían ser ocasionales pero que le producían ahorros sustanciales al programa. Durante los operativos de recopilación de información sobre beneficiarios existentes
y de selección de nuevos beneficiarios, los enlaces pueden señalar áreas donde no se han
hecho entrevistas o donde hay barriadas de reciente creación.
El fortalecimiento del papel de los enlaces municipales en el programa tuvo varias
consecuencias importantes. Redujo costos para el programa y mejoró la calidad y oportunidad de muchos trámites necesarios. Con cierta frecuencia, ayudó a coordinar los programas federales y municipales, puesto que una sola persona tenía toda la información sobre Progresa (después Oportunidades) y sobre los programas municipales. Efectivamente,
asumieron algunas de las responsabilidades de las promotoras, y redujeron la carga sobre
ellas y algunos costos que habían tenido que pagar las familias beneficiarias.
Pero al mismo tiempo otorgó a estos funcionarios un capital político excepcional,
como lo señala Anaya (en preparación). En numerosas instancias, el desempeño correcto
y visible del enlace municipal en todas las tareas relacionadas con el programa, pero sobre
todo su presencia en los días de pago, en las entregas de suplementos alimenticios y en las
asambleas motivadas por asuntos del programa lo convirtió en el funcionario público más
popular y visible del municipio y motivó que se le percibiera como el que más favorecía
descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
171
a los pobres, y por esta razón muchos de ellos se convirtieron en candidatos a presidentes
municipales y ganaron las elecciones.
Esta participación es lícita y legítima. Puede decirse que los que hicieron efectivamente su trabajo y lo capitalizaron tenían todo el derecho de ganar un puesto de elección.
Pero se generó una “zona gris” de legitimidad. Se trata de un programa federal cuya
operación está reglamentada. La intervención del enlace simplemente allana obstáculos
y provee apoyos que, al final de cuentas, sirven a su población. El enlace que cumple con
todo, tramita y apoya casos difíciles, y nunca afirma que el programa depende de él o de
su partido puede ganar en popularidad y puede ganar una elección. Pero algunos, sutil o
abiertamente, promueven una identificación del programa con su persona y su partido.
En algunos municipios el presidente municipal ubica en el puesto a su delfín, con el propósito de que haga precisamente eso.
El balance es mixto. Sin duda, el programa ganó en operatividad y eficiencia a través
de los enlaces municipales, aunque hay algunos poco competentes, muy dispersos o poco
interesados. Al mismo tiempo, sin embargo, abrió una puerta al clientelismo y la influencia sobre el voto. Los responsables del programa de 2002 a 2006 provienen de organizaciones que han luchado por los derechos ciudadanos y elecciones limpias y responsables.
Si bien desde sus inicios el programa buscó mantener un perfil no clientelista, con esta
nueva administración ese interés se reforzó notablemente. Por esta razón y en vista de lo
sucedido con algunos enlaces municipales, a finales de 2005 el programa promovió una
nueva estrategia de contacto directo con los beneficiarios. A través de un sistema rotativo
de módulos llamados MAS o Módulos de Atención y Servicios, se brinda a los beneficiarios todos los servicios y trámites que normalmente se hacen a través de los Comités de
Promoción Comunitaria o del enlace municipal. En dichos módulos se aclara además a
todos los que acuden que el programa no está ligado con ningún partido político. Los módulos no desplazan a los enlaces municipales, ni a los Comités de Promoción Comunitaria, pero sí incorporan algunas de sus funciones.
A mi juicio, la conclusión que el Programa Oportunidades ha extraído de estas experiencias es que la información oportuna y la confianza en las instituciones por parte de
los beneficiarios tiene que ser fomentada a través del desarrollo de acciones repetidas,
directas y claras que permitan a éstos entender las reglas y los procedimientos, y que les
demuestren que funcionan, con el fin de que ellos, como ciudadanos, adquieran el poder
real de enfrentar al gobierno federal y recibir los servicios y beneficios que correspondan.
La ciudadanización es el antídoto del clientelismo. Pero la fórmula que permita al programa colaborar con las instancias municipales de manera institucional y no clientelar no ha
sido perfeccionada.
172
descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
2. La Estrategia de Microrregiones: una acción federal
dependiente de otras instancias de gobierno
Microrregiones es menos conocido que Oportunidades, por lo que conviene describir su
estructura y objetivos. Es llamado “estrategia” porque no es un programa con un contenido definido y recursos propios. Sólo controla directamente el Programa para el Desarrollo Local, que cuenta con recursos para obras limitadas de infraestructura prioritaria en
regiones y localidades altamente marginadas. La estrategia se propone fomentar el desarrollo y, en último término, abatir la pobreza en las llamadas microrregiones. Para esto su
estrategia fundamental es la creación de “capital territorial”. Para lograrlo, hace análisis
geográficos y sociales territorializados para definir microrregiones (por definición de alta
marginación, aunque puede haber localidades menos marginadas dentro de las mismas).
En sus oficinas centrales, pero con ayuda de levantamientos de información en campo,
de diagnósticos rurales rápidos y del ordenamiento y análisis de información estadística
y geográfica, los responsables ubican obras y acciones prioritarias que pueden abatir sustancialmente el aislamiento, las enfermedades, el bajo nivel educativo y la marginación, e
incorporar a las poblaciones a los mercados y el desarrollo.
El objetivo central de estos análisis es ubicar localidades marginadas que puedan convertirse en Centros Estratégicos Comunitarios. En estos centros, más que en el conjunto
de las localidades de la microrregión, se definen las obras y los servicios que permitirían a
toda la población de la microrregión acceder a ellos en mejores condiciones. Se da prioridad a caminos, obras de agua, drenaje y oxidación de desechos, electricidad, escuelas y
clínicas, pero también es posible realizar otras obras que sean demandadas por la población. Pero la diversidad de las acciones es mayúscula. Se pueden instalar tiendas, centros
de internet vía satélite o talleres productivos, y se pueden dar cursos de capacitación en
múltiples actividades. Para algunas de estas obras y servicios, la Estrategia ha contado con
apoyo privado: el ITESM brinda los servicios de internet por satélite y a través de ellos
ofrece cursos a distancia.
A partir del diagnóstico inicia un proceso complicado de convencimiento, concertación
y acciones conjuntas de las secretarías federales y de los gobiernos estatales y municipales.
Microrregiones puede coordinar más de 60 programas federales e incontables programas
estatales y municipales. Pero no tiene autoridad absoluta sobre ellos. Por esta razón, puede
pensarse que Microrregiones debió ser una estrategia presidencial que, desde Los Pinos,
contara con la autoridad necesaria para coordinar de hecho todos estos programas.
El peso de los gobiernos estatales y municipales es tal que la Estrategia no opera sin su
concurso. Tendría muy pocos recursos y los resultados serían puntuales y posiblemente
descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
173
efímeros. Los programas federales que puede coordinar además también buscan coinversiones estatales y municipales. Es fundamental que las autoridades estatales y municipales estén de acuerdo en que concentrar obras en una localidad con potencial puede ser
un mejor detonador de desarrollo que aplicar las mismas inversiones en un territorio de
cientos de kilómetros cuadrados: un buen camino de esta localidad a una ciudad, una secundaria grande, una clínica con mayor capacidad, etc., y no sus equivalentes pequeños,
precarios y dispersos. Pero cada instancia participante puede proponer cambios a la propuesta de Microrregiones y se consulta también a la población misma.
Dado el peso de los gobiernos municipales y locales, todas las obras son finalmente
acordadas con ellos y con los titulares estatales de los programas federales. En ciertos casos, se ejecutan a nivel municipal, pero normalmente hay poca responsabilidad municipal directa en la ejecución porque estos son precisamente los municipios que carecen de
los cuadros profesionales que podrían coordinarlas. Además, con frecuencia los centros
potenciales han sido precisamente localidades que rivalizan con la cabecera municipal,
y donde por lo tanto el municipio invierte poco. En tanto no existe sin la convergencia
de instancias de gobierno alrededor de una estrategia, Microrregiones es el reverso de la
moneda del programa Oportunidades. Al mismo tiempo, como esfuerzo conjunto, con
frecuencia es invisible. Cada obra es realizada por un gobierno o programa definido. Microrregiones prácticamente no aparece.
En este esfuerzo, se ha aprendido mucho. Los funcionarios rechazan que se colabore
con mayor facilidad con gobiernos de un partido. Señalan por el contrario que hay dos aspectos cruciales de éxito: la institucionalidad del gobierno del estado, lo que implica cuadros técnicos, oficinas que interactúan eficientemente, comunicación vertical y horizontal
eficiente y la decisión de colaborar. Esto último significa que, efectivamente, todos los funcionarios y las agencias pongan sus activos y sus recursos en un esfuerzo conjunto. Un sí
tibio del gobernador que no sea apoyado por todo su gabinete y que no se perciba desde
los gobiernos municipales como un compromiso es peor que una negativa clara. Se corre
el peligro de obras a medias, inversiones desarticuladas o la asignación de presupuesto a
obras que nunca se pueden realizar porque faltó un paso previo a cargo de otra instancia. La institucionalidad del estado y los municipios tampoco se jerarquiza claramente de
norte a sur o según los ingresos del gobierno del estado. Hay un condicionamiento real
del nivel de desarrollo del estado, pero la coordinación intragobierno estatal y la vertical
entre estados y municipios puede funcionar mejor en algunos estados menos desarrollados. Los distintos signos partidarios pueden estorbar la relación, pero sobran instancias
en las cuales las relaciones personales favorables cruzan partido y las rivalidades se dan al
interior de alguno.
174
descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
Microrregiones ha dado prioridad a realizar y entregar las obras prioritarias por encima
de eliminar el clientelismo. Si un líder funciona y tiene capacidad de apoyar la iniciativa, se
le invita y recluta, aunque Microrregiones sí aclara en toda oportunidad que funciona con
reglas de transparencia y que no es partidario. Para las poblaciones beneficiadas, una vez
que hay obras, los funcionarios de Microrregiones pueden parecer omnipotentes puesto que logran que distintas secretarías de Estado y otras instancias produzcan beneficios
concretos en localidades muy olvidadas. Por lo mismo, hay una tendencia observable al
“peticionismo” cuando llegan los funcionarios, mismo que es reforzado por los resultados.
Los pobladores hacen lo posible por organizar asambleas y entregar peticiones diversas.
Cuando los planes ya se han concretado, los funcionarios buscan deslindarse y no hacer
promesas. Pero los líderes presionan. Se acuerda reunirse con los funcionarios responsables, para explorar nuevas posibilidades. En estos municipios y localidades de alta marginación se observa poco que, a raíz de las obras de la Estrategia, el municipio decida proseguir con la Estrategia por sí mismo. La tendencia es a pedir más.
Un problema aún sin solución es que, una vez que se terminan y entregan, las obras sigan funcionando. Para que las obras se realicen los municipios tienen que haber aceptado
colaborar y recibir y responsabilizarse del cuidado, operación y manutención de las obras.
Pero no hay seguridad de que así ocurra. Se han reportado obras inutilizadas o centros de
servicio donde el personal capacitado dejó de recibir su salario y abandonó el empleo, con
la pérdida de la inversión. El personal de Microrregiones es escaso y se recluta a “residentes”, que durante las obras y con posterioridad deben asegurarse de que los municipios
hagan su labor. Pero, aunque son enlaces valiosos con lo que sucede en terreno, no tienen
autoridad real. Es necesario que los apoyen funcionarios de más alto nivel para que se corrijan los problemas. Y estos funcionarios son escasos y recorren el país. Resulta paradójico pero comprensible. Estos municipios tienen acceso privilegiado a fondos del Ramo 33
y deberían haber logrado ahorros que les permitan mantener las obras en operación. Pero
su estructura de gobierno es extremadamente precaria, cada administración renueva todo
el personal y algunas obras se deterioran o pierden.
3. Algunas acciones de los municipios
Las dificultades de la coordinación Federación-municipio para la política social serían
menos serias si los municipios que reciben mayores participaciones y aportaciones federales las destinaran claramente a esas acciones. Ahí se concentran los pobres, y esa es la
naturaleza de los distintos fondos del Ramo 33. A continuación, se discuten muy brevemente las acciones de asistencia y apoyo social que son percibidas como tales por los podescentralización y política social : del centralismo al desconcierto
175
bres de las comunidades donde hemos hecho trabajo de campo para evaluar el programa
Oportunidades y para estudiar los patrones migratorios de los pobres mexicanos. Naturalmente, los y las jefes de hogares de escasos recursos no perciben claramente todas las
acciones, que pueden incluir obras públicas, la ampliación de escuelas, etc. El objeto de
este recuento es narrar cuáles son las acciones que los hogares han percibido como directamente benéficas para ellos y en las cuales participa o invierte el municipio.
En la mayor parte de las comunidades hay acciones significativas del DIF, sobre todo
municipal. Las principales tienen que ver con desayunos escolares y con materiales de
construcción. Los desayunos escolares son organizados y funcionan de muy diferentes
maneras y con diferentes resultados. En algunas comunidades de jornaleros de Sonora
proveen de desayunos gratuitos a todos los alumnos de preescolar y escuela primaria; en
otras, a todos los que lo solicitan y pagan una cuota “reducida” que va de los 50 centavos
a los 3 pesos. En otras más hay un proceso de selección por pobreza, a juicio de la sociedad de padres, de las madres organizadoras o de los maestros. En algunas más se reconoce
que los fondos no alcanzan y los alumnos pobres son rotados: un año les toca y otro no.
En unas pocas no se tiene ninguna experiencia con desayunos escolares. En una jalisciense, finalmente, se afirma que la presidencia municipal dispone de esos fondos de manera
desconocida. En algunas escuelas el desayuno se compra preparado y consta de productos
netamente comerciales (galletas y refresco o leche). En otras, las madres o alguna maestra
encargada lo cocinan. Esta posibilidad se ve limitada por la falta de cocinas en las escuelas, aunque hay comunidades donde se improvisan con braseros.
El mismo DIF reparte despensas a familias necesitadas en la tercera parte de las comunidades estudiadas. En algunas, se busca complementar las transferencias de Oportunidades y con cuidado se da este beneficio a quienes no fueron incluidos en éste y son pobres
a juicio de los funcionarios municipales. Con frecuencia se fortalece el programa de despensas después de una catástrofe natural. El beneficio también está limitado en cuanto al
número de familias beneficiarias (no alcanza a la mayoría de los pobres) y en algunas instancias los recipientes se han quejado de que los alimentos estaban caducos o eran de mala
calidad19.
Los materiales de construcción han permitido a una minoría significativa de los habitantes de estas comunidades avanzar en el mejoramiento de sus viviendas, o reparar daños
causados por huracanes y vendavales. Aunque hay variaciones, todo da a entender que estos apoyos también son operados por los municipios. En general, esta ayuda es muy apreciada y se dirige a quienes tienen, inicialmente, una vivienda precaria. Normalmente, cada
En una proporción aún menor de comunidades, los servicios de salud del DIF llegan exitosamente a los más pobres, y en un caso
son de buena calidad a juicio de los usuarios.
19
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descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
donativo alcanza para una o dos paredes o para techar un cuarto, pero es muy apreciado.
Una minoría de beneficiados reporta que se le pidió que firmara una hoja que manifestaba
más material que el que recibió. Hay personas pobres que han solicitado esta ayuda y que
no la han recibido, aunque esperan recibirla en algún momento. En algunas comunidades
indígenas, donde la aportación en trabajo a las obras comunitarias es obligatoria, el acceso
de las mujeres sin marido a estos apoyos es reducido porque no pueden mandar hombres
al tequio a cambio de recibir ayuda. Sus viviendas son notablemente más precarias.
El Instituto Nacional Indigenista (o Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas) y el Indesol son los principales promotores de proyectos productivos en
comunidades indígenas y en otras comunidades altamente marginadas. Aunque los proyectos se promueven en contacto directo con grupos ya organizados o que se organizan
para este fin, con frecuencia hay un papel importante de intermediación de los municipios, que promueven los proyectos y capacitan a líderes locales para tramitarlos. Cuando
no hay capacitación o seguimiento, se trata de transferencias de una sola vez a familias de
la comunidad porque el proyecto desaparece pronto. En algunos se logra incrementar el
valor de la inversión y la cooperativa produce bienestar por un tiempo. Crecientemente,
hay un periodo de seguimiento y evaluación que favorece la reproducción de la inversión,
aunque suele suceder que posteriormente la organización se dispersa y los activos descienden o desaparecen. Recientemente hemos observado proyectos más diversificados y
ambiciosos, a cargo de personas con más experiencia. Pueden tener éxito. No persiguen,
sin embargo, incorporar a los más pobres de cada comunidad.
Los proyectos productivos de esta índole son positivos. Aunque han tenido en general
corta vida, sus legados son importantes en términos de creación o mejora de algunas actividades económicas. En múltiples ocasiones nuestro equipo ha encontrado mejoras en
ganadería, apicultura, floricultura, frutales, conservas y otras actividades que pueden rastrearse a algún proyecto productivo ya desmantelado. Aún así, y aunque han mejorado la
capacitación, el seguimiento y la transparencia en el ejercicio de los mismos, todos estos
aspectos deben mejorar más.
En una comunidad, el agente municipal dispone de una partida entregada por el municipio (no del DIF) de la cual dispone a su juicio para ayudar a los necesitados, a solicitud
expresa. Otorga dinero para medicamentos, emergencias, alimentos e incluso para alguna
fiesta o reunión familiar. No hay manera de saber si la totalidad del fondo se usa de esta manera. Hay personas y familias que son más expertas en pedir y se desarrolla una interacción
en la cual puede haber desconfianza, por ejemplo, cuando la esposa de un alcohólico pide
dinero “para comida”, el comisario sospecha que se destina a las bebidas del marido, pero
finalmente se lo otorga porque sabe que la precariedad de la mujer es absolutamente real.
descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
177
La relación anterior sólo habla de comunidades en municipios marcados por su ruralidad y alta incidencia de pobreza. Sin embargo, es ahí donde deberían observarse más
acciones propias a favor de estos pobres.
Discusión
Este texto no aspira a ser exhaustivo. Por el contrario, profundiza en un factor que nos
ha parecido clave en el curso de evaluaciones de la política social federal. La situación actual de la coordinación Federación-municipio no es producto de un error político. Debe
entenderse a través de su génesis histórica. Se luchó porque los gobiernos estatales y municipales tuvieran más recursos en un periodo de transición política, cuando se buscaba
romper el monopolio centralista de un régimen autoritario. En algunos casos, la descentralización se hizo a pesar de los gobiernos estatales (en salud y educación), pero en otros
casos fue vista por todos los actores políticos ajenos al partido dominante como una manera de dar más poder a instancias más cercanas a los ciudadanos.
Sin embargo, esta transferencia de recursos fue extremadamente poco oportuna y
afortunada. Ocurrió a lo largo de un periodo en el cual el gobierno federal, a través de
sus programas sociales, estaba demostrando ya no actuar con una lógica clientelista y partidaria, sino que por el contrario estaba logrando basar su acción social en diagnósticos
precisos de las familias y las regiones más necesitadas. Este cambio no ha culminado ni ha
superado todos los problemas previos, y podría revertirse, pero ha sido real. La pluralidad
manifiesta primero en el legislativo y después en múltiples instancias de gobierno también logró que la acción federal estuviera mucho más sujeta a escrutinio público y que se
aprobaran leyes que la deberán hacer más eficiente y transparente. Paradójicamente fue
entonces cuando se redujo su capacidad presupuestal a favor de instancias con menores
capacidades técnicas y menos sujetas a supervisión pública. La transferencia de recursos
más significativa (en términos de financiamiento social per capita) se dio hacia los municipios con menor capacidad y transparencia para su manejo. Como lo muestran los análisis
de Cabrero y del Informe de Desarrollo Humano 2004, esos municipios son los menos
profesionalizados y con estructura más precaria.
Los dos programas federales analizados muestran que es posible desarrollar acciones positivas y significativas en dos extremos del espectro de colaboración. El Programa
Oportunidades ha logrado crecer, ser eficiente y demostrar impactos con muy poca colaboración de los gobiernos estatales20 o municipales, aunque como espero haber mostrado,
la colaboración municipal existe y ha resultado positiva. La Estrategia de Microrregiones,
20
Dada la descentralización de los servicios educativos y de salud, sin embargo, ellos también participan en Oportunidades.
178
descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
por el contrario, sólo existiría en el papel si no fuera por la colaboración manifiesta de los
gobiernos estatales y, en menor medida, de los municipales.
Sin embargo, estos dos extremos de colaboración también muestran que la misma se
desarrolla con muchos problemas. Es necesario hacer varios cambios importantes:
En primer lugar, es necesario reformar la estructura de incentivos que enfrentan los
municipios pobres. Si se lleva la estructura actual a su extremo lógico, a esos municipios
les conviene destruir las obras y servicios que reducen su marginación porque eso les garantiza mayores fondos federales. Afortunadamente, hay muchas presiones en sentido
contrario y un interés real de los gobiernos de hacer mejoras, pero sí se nos ha mencionado repetidamente que no quieren perder fondos, y hemos conocido presidentes municipales que se quejan de haber sido castigados precisamente por trabajar bien. Los gobiernos
que muestran resultados deben acceder a un segundo nivel de incentivos especialmente
diseñado para ellos, seguramente condicionado a cierta profesionalización de sus funcionarios y al desarrollo de transparencia en el conjunto de su administración.
Pero hay que establecer un mecanismo viable y operativo para que los municipios caracterizados por su alta marginación y su pobreza transiten de su nivel actual a uno superior.
Para ello conviene revisar las experiencias del pasado: Coplamar y las comisiones regionales
federales creadas en los años sesenta y setenta para fomentar el desarrollo de una región.
Posiblemente convenga que, en esos municipios, todos los fondos de origen federal sean administrados por una entida d federal que tenga bajo su responsabilidad la formulación de
planes de desarrollo regionales y su cumplimiento en plazos definidos. Estos organismos
deberían estar bajo supervisión del Congreso federal y deben interactuar con los gobiernos
estatales. Su tarea debería ser doble: realizar las acciones de desarrollo social y económico
que sean diagnosticadas por organismos técnicos federales con el acuerdo de las estatales, y
lograr el desarrollo de las estructuras de gobierno en los municipios de alta marginación.
La dificultad básica de estos municipios consiste en lograr una administración profesional que planee, programe, ejecute y mantenga las mejoras que son necesarias a lo largo de administraciones sucesivas. Esto es lo que está sucediendo en el conjunto del país,
pero estos municipios tienen dificultades serias para lograrlo. Por otra parte, hay una contradicción entre la oferta de jóvenes profesionales que no encuentra empleo en las zonas
urbanas y su marcada escasez en estos municipios. Las administraciones federales que se
sugieren, o un mecanismo de incentivos, podrían lograr que algunos de estos jóvenes profesionales realicen estas labores en esas administraciones municipales. El incentivo puede
consistir en su ingreso al servicio profesional de carrera o a la administración federal. El
municipio también debe tener incentivos para contratarlos, y para mantener por lo menos
una parte del equipo creado en trienios municipales sucesivos.
descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
179
Por otra parte, el manejo de los distintos fondos del Ramo 33, la realización de las acciones sociales directas municipales y la coordinación con el gobierno federal para otros
programas como Oportunidades son excesivas para un solo funcionario municipal, que
con frecuencia está a cargo también de otras labores. Estas administraciones municipales
por lo tanto deben tener incentivos para dividir estas funciones en un pequeño cuerpo de
profesionales asistidos por los sistemas de información y diagnóstico de los gobiernos estatal y federal.
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descentralización y política social : del centralismo al desconcierto
181
La pobreza: conceptos cambiantes,
realidades transformadas pero persistentes1
Vania Salles • Ma. de la Paz López
1. Una advertencia
Aunque a lo largo de este texto se ilustran y se examinan brevemente algunas políticas sociales, como por ejemplo la Ley de los Pobres, nos parece indispensable iniciarlo con una
referencia puntual al vínculo inextricable que existe entre las políticas sociales o programas de alivio a la pobreza misma, vista como realidad vivida o como concepto.
Esta referencia pretende apenas ilustrar con un par de ejemplos el mencionado vínculo. Como lo veremos más adelante, el texto hace referencia a la Ley de los Pobres que se
implementó en Inglaterra aproximadamente entre los siglos XVI y XVII y que estuvo
vigente con variaciones en los siglos subsecuentes. Subyace a estas leyes un concepto de
pobreza que recalcaba que esta condición aludía a la criminalidad, siendo asunto de vagabundos, limosneros y prostitutas, en fin, a lo que más tarde se llamó las underclasses o el
lumpen proletariado.
Así, al mismo tiempo que las leyes en sus diferentes versiones históricas acudían a
los efectos de la pobreza, como hemos mencionado, implicaban una valorización moral
que hacía indignos a los pobres e irrecuperables; por lo tanto, deberían de ser recluidos
y reprimidos2.
El segundo ejemplo se refiere al Welfare State, como un modelo ideal en el que el Estado
acepta en términos generales la responsabilidad de una provisión de bienestar, comprensiva y universal para sus ciudadanos. Así se puede pensar en la protección y bienestar que
La idea inicial de preparar este texto emanó de las necesidades de El observatorio de género y pobreza (OGP), pero posteriormente
se redactó como una colaboración con el proyecto Sociología, modernidad, tradiciones teóricas y cambio conceptual (Programa de
Posgrado en Ciencias Políticas y Sociales-UNAM), por invitación de Gina Zabludowski. Se publica en estos momentos en una compilación, bajo la siguiente referencia: Gina Zabludowski (coordinadora), Sociología y cambio conceptual, (en prensa, 2006) Agradecemos a
Gina Zabludowski las facilidades brindadas para su reedición –que encierra algunos pequeños añadidos– en el presente libro.
2
Véase más adelante en el apartado correspondiente de este texto una referencia más amplia.
1
183
son proveídos por el Estado, a pesar de que puedan existir residuos de la versión que imperaba en épocas anteriores (los pobres vistos desde una perspectiva de desvalorización
moral). Este modelo ideal parte de una conceptuación distinta a la subyacente a las Leyes
de los Pobres: la pobreza es un fenómeno socialmente instituido, no hay una culpabilidad
explícita de los pobres por su situación y que siendo ayudados (por las políticas sociales
del Estado) pueden mejorar su condición, experimentando por veces, algo de movilidad
social ascendente, lo cual resultaba en un cambio importante en la realidad vivida.
Una diferencia entre la teoría implicada en la Ley de los Pobres (en sus diferentes versiones) y la política social del Welfare State, es que la primera estaba dirigida apenas a los
pobres y la del Welfare State a la población en general. Otra distinción es que la Ley de los
Pobres en algunos momentos estuvo dirigida a los individuos casi en exclusiva, mientras
que en el segundo modelo se enfatizó sobre todo la unidad familiar. Son conocidas las
consignas aparecidas en pósteres divulgados en Estados Unidos en 1935 que decían “More
security for the american family”.
Marshall en sus reflexiones de 1890, pero sobre todo en las subsecuentes, ya identificaba los rasgos centrales de un Welfare State incipiente como una combinación de democracia, bienestar y capitalismo. Este modelo ideal se afianza y se expande después de la Gran
Depresión de 1930 y de la Segunda Guerra Mundial en la década de los cuarentas.
En los últimos años, Habermas (1988), entre otros, acusa el fin del Estado de bienestar nombrando este declive como el fin de las energías utópicas. Desde otras perspectivas
encontramos en Atkinson (1995) que al aludir a diferentes concepciones sobre la pobreza,
plantea elementos críticos sobre la política del Welfare State, registrando que su implementación no fue apta para acabar con la pobreza en ciertos contextos, como el inglés. Con
referencia a esto es preciso, para acabar con la pobreza, implementar políticas sociales
volcadas a la educación, el empleo, a la fijación de salarios y las que inciden en la distribución muy desigual del ingreso (característica básica de los países con grandes contingentes
de pobres).
2. Presentación del texto
La pobreza es un fenómeno que ha acompañado el devenir de la humanidad, adoptando
diferentes rostros y combinándose con distintas circunstancias que varían según los periodos, las culturas, los regímenes políticos, los modelos de desarrollo y las pautas que rigen
tanto la formación como la distribución de la riqueza.
Con la advertencia de que se trata de una categorización problemática, nos parece
pertinente catalogar a la pobreza como una condición transepocal: ha estado presente en
184
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
diferentes épocas, pero por ser cambiante y por combinarse con distintas y variables circunstancias, tanto la pobreza (vista como realidad vivida) como su concepto no pueden
ser entendidos al margen de la historia.
Si la observamos desde un corte sincrónico, la pobreza se nos presenta como un fenómeno sumamente heterogéneo, cuya heterogeneidad está dada por las variaciones en el
tiempo –acorde con los argumentos anteriores– a las que se suman los determinantes de
los contextos (países, regiones) en que se inserta: no es lo mismo enfrentarse a la pobreza
viviendo en un país europeo que vivirla en África.
Habermas (1988), en su artículo sobre el agotamiento de las energías utópicas, nos
habla de las diferentes utopías que plantearon vías para mejorar la calidad de vida de las
clases populares en general y de la clase trabajadora en particular, lo cual implicaba abatir
la pobreza. Habla del enfoque redistributivista, según el cual, sería inherente al desarrollo
de la sociedad industrial un progreso económico generalizado, marcado por una apropiación más igualitaria de los beneficios generados, lo cual se reflejaría en una estructura de
distribución del ingreso no tan concentrada en los estratos más elevados (es decir, predominaría la lógica redistributiva). Tal realidad no se generalizó, imperando en un sinnúmero de países la ausencia de progreso económico para la mayoría de la población y la
persistencia de la pobreza. Para ilustrar esta afirmación pensemos que en América Latina
existen 213 millones de personas pobres, es decir, el 40,6 % de la población de la región
–en 2005 vive en la pobreza (CEPAL, 2005).
Con base en este planteamiento introductorio, la exposición empieza con algunas ilustraciones sobre la pobreza en el pasado (sobre todo en el siglo XIX), buscándose integrar
–a modo de ejemplo– maneras de definirla. Posteriormente, la exposición se dedica a examinar una parte de la producción conceptual sobre la pobreza en el siglo XX (con una
incursión breve a inicios de siglo brindando no obstante un mayor énfasis a las últimas
décadas). Se incluyen también conceptuaciones emanadas del feminismo, ancladas en la
perspectiva de género. La exposición en su parte final propone algunos elementos para
hilar y a la vez diferenciar bloques de conceptos.
3. La pobreza en el pasado: algunas ilustraciones
Adam Smith reconoció que, en su época, la mayoría de la población “en toda sociedad
política de importancia” estaba constituida por pobres y desde una postura sumamente
crítica argumentó que “ninguna sociedad puede ser floreciente y feliz si la mayor parte
de sus miembros son pobres y miserables” (véase Smith 1958:77). A su vez Marx, en El
Capital, al analizar la transición del feudalismo al capitalismo y al referirse a las distintas
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
185
legislaciones que regían la condición social de la pobreza –incluyendo la Ley de Pobres,
igualmente referida con amplitud por Smith– alude al siguiente hecho: “la reina Elizabeth
después de haber realizado un recorrido por toda Inglaterra” exclamaba horrorizada:
“pauper ubicue jacet (hay pobres por todos lados)”, lo cual la lleva a expedir un conjunto relevante de leyes para reglamentar la condición de pobreza, al tiempo que “se ve forzada
a reconocer la pauperización como un fenómeno importante de Inglaterra” (véase Marx,
1950, L. I Tomo III:167) .
Para Adam Smith y Karl Marx, que ejercieron gran influencia en el pensamiento económico contemporáneo, el concepto de pobreza tiene diverso contenido. Para Smith, el
concepto está relacionado con un efecto desfavorable de la productividad del trabajo (o
como un resultado de una productividad muy baja), vinculándose a la vez con una redistribución desigual de los beneficios emanados de la productividad del trabajo. Mientras
que para Marx (1950) el concepto de pobreza se relaciona con una distribución desigual
del capital (unos solamente poseen su fuerza de trabajo mientras que otros, los medios de
producción). En este marco juega un papel importante el concepto de explotación de la
fuerza de trabajo y de desgaste moral de la misma. Por lo tanto, desde esta perspectiva, la
pobreza se enmarca en un concepto más amplio que es el de explotación.
Con respecto a Smith, se advierten, en la cita a continuación, algunos rasgos adicionales de su concepción de la pobreza:
… actualmente un pobre trabajador no se contenta con el mismo alimento, vestido e habitación con
que se contentaba en otra época” (…) este hecho “puede llevarnos al convencimiento de que no sólo
ha aumentado el precio del trabajo expresado en dinero, sino la recompensa real. Esta mejora en
las condiciones de las clases inferiores del pueblo ¿debe considerarse ventajosa o perjudicial para la
sociedad? (Smith, 1958:79)
Estas últimas afirmaciones, añadidas de otra previamente citada (“ninguna sociedad
puede ser floreciente y feliz si la mayor parte de sus miembros son pobres y miserables”
(Smith, 1958: 76 y 77) pueden ser conectadas con la filosofía moral de Smith y con su idea
de que los salarios de los trabajadores debían ser más elevados (teoría de los altos salarios)3
que a su vez se remite a la idea de que los pobres no son solamente los marginados, los
vagabundos y los desempleados, sino los propios trabajadores. Este argumento, como lo
veremos mas adelante, está presente en otros autores como por ejemplo Emile Zola en su
obra Germinal.
Las referencias tangenciales a Smith, se hacen al margen de un sinnúmero de críticas que se le hicieron. Además de las ya muy conocidas hechas por Marx, podemos mencionar otras más recientes hechas por Shumpter.
3
186
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
Aunque en la conceptuación anterior el énfasis de Smith recaiga sobre todo en la dimensión económica (sin dejar, evidentemente de aludir a otos aspectos), es preciso tener
en cuenta que en su libro Teoría de los Sentimientos Morales se recalcan otros tipos de cuestiones que van más allá de la naturaleza económica de la pobreza.
Con respecto a argumentos esgrimidos en párrafos anteriores sobre el marco legal,
cabe ampliarlos con lo siguiente: rodeadas de conceptos que resaltaban la peligrosidad
que los pobres representaban para el buen funcionamiento de la sociedad, las leyes que
normativizaban la condición de pobreza en Inglaterra propiciaron el surgimiento una
serie de medidas implicadas con la represión. A este propósito, Marx (1950), refiere los
siguientes aspectos, para Inglaterra en el periodo de la reina Elizabeth :
por ejemplo, los mendigos sin permiso y con edad mayor de 14 años deberían ser forzosamente latigados y marcados con un hierro caliente en la oreja izquierda en el caso de que nadie quisiera
tomarlos en servicio durante dos años; también se preveían ejecuciones, se respaldaba legalmente la
muerte de los vagabundos” (Véase, Marx, 1950: L. I Tomo III, cap. 28, pag. 167).
Desde otra óptica, se implementaban también intervenciones educadoras, disciplinadoras y otras con incidencia tanto en la conducta de los pobres –acorde con los principios
que conformaron una suerte de ideología sancionadora y estereotipada de la pobreza–
como en sus condiciones materiales de vida. Dicha ideología –que veía a los pobres como
elementos nefastos y casi irrecuperables para la sociedad– impacta las visiones y conceptuaciones de la pobreza con una incidencia de larga duración que deja marcas indelebles
en varios ámbitos de la producción de conocimiento, incluyendo el del sentido común.
Las visiones que recalcan la existencia de vínculos inherentes entre pobreza y criminalidad, por ejemplo, entre pobreza y violencia, entre pobreza y desgaste ambiental (según
el Banco Mundial), vigentes hoy día en diversos ámbitos, ilustran la idea de la perdurabilidad de la ideología sancionadora y estereotipada de la pobreza, generada hace varios
siglos, con impacto en la conceptuación del fenómeno: pobres no son solamente aquellas
personas carentes de bienes materiales, sino las que esta condición les imprime características moralmente indignas: son vagos, ladrones, asesinos, prostitutas, etc. (véase a este
respecto, un punto de vista crítico en Les miserables de Víctor Hugo, 1957).
El problema del crecimiento demográfico y su vínculo con la pobreza ha sido una
preocupación para los economistas y filósofos del pasado. En Smith (1952) por ejemplo,
dicha preocupación se evidencia en diferentes partes de su obra y a título de ejemplo mencionamos las siguientes ideas: “la pobreza, aunque, sin duda desanima los matrimonios,
no los impide totalmente, y aun parece, en cierto modo, dar pábulo a la procreación”. A
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
187
seguir, Smith compara la capacidad reproductiva de una mujer pobre y de otra rica, y a
este propósito afirma: “una montañesa, aunque medio muerta de hambre, tiene, por lo
común, más de veinte hijos, mientras que una dama criada en la abundancia es, a menudo, incapaz de tener más de uno, y se agota cuando da a luz dos o tres. La esterilidad, tan
frecuente entre las mujeres de alto rango, es muy rara en las clases inferiores. El lujo, en
el bello sexo, si por un lado inflama la pasión por el goce, parece que debilita siempre y, a
veces, destruye totalmente las facultades reproductivas” (véase Smith, 1952: 77).
Son famosas las reflexiones hechas en el siglo XIX por Malthus (1982) sobre la cuestión demográfica planteada en términos de los vínculos entre los problemas del crecimiento poblacional (y en este marco el aumento de las personas pobres) y la producción
agrícola. Pero, lejos de estar circunscrita a la argumentación de un autor –en el caso Malthus– la cuestión demográfica forma parte de un conjunto de reflexiones hechas también
por filósofos en el siglo XVIII. Condorcet (1966), por ejemplo, argumentaba que el control del crecimiento poblacional (es decir, la baja de las tasas de fecundidad) debía ocurrir
más bien a partir del “progreso de la razón” que por una compulsión económica –tesis de
Malthus (1982)– quien, a este respeto, afirmaba:
no hay razón alguna para suponer que nada, salvo la dificultad de satisfacer como es debido las necesidades vitales, vaya a llevar a este mayor número de personas a no estar dispuesto a casarse pronto o a impedirle criar saludablemente familias lo más grandes posibles. (Malthus, 1982: 247).
Es la “dificultad de satisfacer (…) las necesidades vitales” ( Malthus, 1982: 247), anclada en una coacción económica, que llevaría a la gente a controlar la prole, mientras que
para el representante del racionalismo francés –el matemático y filósofo Condorcet– el
control estaría basado en argumentos emanados de la razón y de manera voluntaria. Intervendría en el progreso de la razón el incremento de la educación, su mayor generalización en el sector de la población que a ella no había accedido, lo cual abarcaba gran parte
del sector popular incluyendo como parte constitutiva de este sector, la población pobre.
Más allá de un objeto de estudio y de formar parte de la preocupación de la ciencia
económica y de la filosofía, la situación histórica de los pobres es resentida, aprendida y
escudriñada por el arte, faceta que ilustraremos con un par de ejemplos tomados de la literatura. En su novela Les miserables, publicada en 1862 y que transcurre en Francia, sobre
todo en París a inicios del siglo XIX, Víctor Hugo alude ampliamente a la pobreza imperante, enmarcándola en el problema más amplio de la justicia. Más que conceptos precisos, la pobreza es descrita en Les miserables con tonos dramáticos que rescatan el carácter
multifactorial de sus causas, indicándose a la vez –en un tono en cierta medida fatalista
188
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
y acorde con la visión del romanticismo4– los obstáculos estructurales que enfrentan los
pobres para superar su condición, entre los que sobresalen las cuestiones referidas a los
derechos (más bien su ausencia) y al modus operandi de la justicia. Los pobres son los miserables, con lo cual se teje el vínculo entre la pobreza y la miseria5.
En 1885 se publica la novela Germinal, en la que Emile Zola narra la vida de los trabajadores de las minas, poniendo de relieve la importante idea de que los pobres no son
solamente los desempleados, los vagabundos y las prostitutas, sino también los obreros, los
trabajadores explotados de las minas. Más claramente que en la novela de Hugo, aquí la
pobreza se vincula con la explotación, en el caso con la sobreexplotación de un tipo particular de fuerza de trabajo: aquella que cumple con las exigencias y los requisitos indispensables para bajar a las minas. La pobreza es vista no como un atributo del individuo,
sino del núcleo familiar y por lo tanto es vivida grupalmente en lo cotidiano. La narrativa
pone de relieve la ausencia de condiciones para el ejercicio de las capacidades: éstas existen en cuanto a disposiciones y predisposiciones de sobrepasar las barreras que determinan la pobreza sin, no obstante lograr reunir actividades (“realizaciones”) conducentes al
logro de las mismas6.
4. En el periodo más reciente
A inicios del siglo XX
Antes de examinar de modo selectivo aportes producidos en las últimas décadas, nos parece relevante integrar dos visiones ubicadas a inicios del siglo XX, a titulo de ejemplo,
como en los casos anteriores.
Cabe antes que nada recalcar que el término estándar de vida fue acuñado por Marshall
a finales del siglo XIX en su famosa obra Principles of Economics (1890), la cual sienta una
de las bases de la vertiente de lo que se llamó la economía del bienestar, que integra un
conjunto de estudios sobre la pobreza.
En este marco encontramos el aporte de Vilfredo Pareto que, como todos sabemos,
en su etapa madura llegó a la conclusión de que había insuficiencias en el análisis económico y por ello adopta el análisis sociológico en su famoso Trattato di sociología generale
(1916).
Se considera a Víctor Hugo uno de los símbolos del romanticismo francés, aunque a veces, como en partes de Les miserables, su narrativa adquiera un tono cercano al del realismo.
5
Algo parecido hace Bourdieu (1998) recientemente en La misére du monde.
6
Estas últimas cuestiones serán retomadas de modo breve más adelante, cuando tratemos el aporte de Amartya Sen y Martha
Nussbaum.
4
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
189
Pero, es en su etapa de economista que aporta ideas importantes para la economía del
bienestar, sobre todo relativas a la distribución del ingreso y de la riqueza7 –lo cual es indispensable para el entendimiento de la pobreza– , teoría que tanto tiene de famosa como
de criticada. Es muy conocida la ley de Pareto y la formula N=A/(x+1)a, en la cual N representa el número de individuos que tienen un ingreso más elevado que x o A; a es una
constante con un valor fluctuante entre uno y dos. La ley solamente puede aplicarse para
los ingresos que son un poco mas elevados que el mínimo8.
Para Pareto, el comportamiento de las personas (o de los grupos) o por lo menos ciertas normas que los rigen, guardan una relación y deben satisfacer los requerimientos de
racionalidad de la actividad económica en el plan social. Así, para este autor la maximización del ingreso generado socialmente rige la racionalidad económica (es decir, funge
como criterio). Tal situación funciona de forma conjunta con el criterio de maximización
de la utilidad, utilidad pensada en términos del conjunto de la sociedad. Así –según el
criterio de optimización de Pareto– no se puede elevar más la utilidad del ingreso de una
persona (o de un grupo) sin rebajar la utilidad del ingreso de otra persona o de otro grupo
(Pareto, 1897; 1916).
En su obra de 1916 (Trattato di sociología generale) trabaja con la idea de las elites, al referirse a las personas con habilidad superior que desplegaban esfuerzos para elevar su posición social. Con esto se refería tanto a los estratos superiores (de las clases altas) como a
las personas privilegiadas de las clases bajas (las que tenían la capacidad de promover la
movilidad social)9. Así, trata igualmente de entender la condición de pobreza mediante
una diferenciación entre distintos tipos de pobres, es decir, sugiere una suerte de estratificación de las clases más bajas de la población que encierran en su seno a diversos tipos
de pobres.
Nos interesa comentar también una reflexión que se hace a partir de Max Weber,
enmarcando la pobreza en tres dimensiones interligadas que se potencian. Según Labbens (1978: 103) “para ser pobre, es preciso estar carente al mismo tiempo de fortuna
y de ocupación remunerada (clase), de fuerza social (poder), de audiencia y de respetabilidad (estatus). Como no existen personas que estén privadas totalmente de todos los
recursos, podemos considerar al pobre como aquel que se sitúa al nivel más bajo de las
tres dimensiones.”
Sin estar vinculados con la economía del bienestar y producidos en el periodo reciente, encontramos trabajos precisos sobre la estructura y distribución del ingreso. Véase por ejemplo, con énfasis en la distribución del ingreso en los hogares, el texto de Cortés y
Rubalcava (1995).
8
Para un acercamiento a las críticas y contribuciones (véase Enciclopedia Universales, 1980).
9
La teoría de las elites, más bien de su superioridad, hace que la propuesta de Pareto sea relacionado con argumentos fascistas.
7
190
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
La definición anterior, integrada al marco conceptual weberiano10, va más allá de la
concepción económica ya que subraya cuestiones relativas al poder, a la respetabilidad y
al hecho de conseguir ser oído por los otros, por la sociedad y lograr ejercer influencia.
Igualmente a inicios del siglo XX, Georg Simmel (1998:27), subrayó aspectos relevantes de la definición de pobre vista como un concepto ideológico. Al destacar, por ejemplo,
el carácter ambiguo del concepto (una vez que puede ser utilizado en el sentido de “pobre
comerciante”, “pobre artista” o “pobre empleado”), Simmel propone que los pobres sean
estudiados desde el ángulo de una relación de asistencia, en el caso de la asistencia social,
lo cual alude a la dimensión de lo interactivo. Veamos las siguientes ideas:
Es a partir del momento en que ellos se encuentran integrados a la asistencia – tal vez mismo desde
que su situación podría normalmente dar derecho a la asistencia y aún mismo si tal derecho no fue
aún otorgado – que ellos (los pobres) devienen parte de un grupo caracterizado por la pobreza. Este
grupo no queda unificado por la interacción de sus miembros, sino por la actitud colectiva que la
sociedad, como totalidad, adopta a su respecto.
Aunque esta perspectiva esté muy vinculada a la situación europea (Estado de Bienestar Social) tiene una gran utilidad teórica ya que vincula la pobreza con un ámbito institucional (la asistencia social), remite su formación a un proceso social interactivo (el grupo)
cargado de sentido que es otorgado por “la actitud colectiva” de la sociedad con respecto
a los pobres. Ahí, en este último aspecto, entrarían cuestiones de índole cultural, como
aquellas relativas a las percepciones y a las vivencias de la pobreza.
La pobreza y sus conceptos en la reflexión producida en las últimas décadas
Con los ejemplos puestos en apartados anteriores, lejos de establecer comparaciones con
situaciones más recientes –pues el contenido vivencial y los estilos de vida culturalmente
sancionados que moldean las necesidades en épocas y contextos tan diferentes impiden
comparar– se busca ilustrar la existencia de pobres como un fenómeno añejo, que ha
persistido a lo largo de los tiempos, cuya condición ha pasado por líneas de transformación que abarcan un sinnúmero de facetas, como por ejemplo las relativas al derecho y
al modus operandi de la justicia, al campo de las necesidades absolutas y relativas (cultural e
históricamente tejidas) y al modo de enfrentar y combatir la pobreza (cuestiones encuaWeber, en sus famosos textos agrarios, integra al análisis la situación del campesinado alemán que transitaba de la condición de siervos, semisiervos a la de trabajadores asalariados. Refiere y estudia también la población migrante de Polonia que –por falta de trabajo
en su país– llegaba a Alemania para trabajar en la agricultura. Se trata de un contexto de pobreza, pero Weber, por lo menos en estos
aportes, no produce conceptos o teorías de la pobreza. Para un estudio de los textos agrarios de Weber véase Salles, (1988).
10
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
191
dradas en los paradigmas de desarrollo, en las ideologías y luchas sociales, en las políticas
del Estado, etc.).
Cabe no obstante enfatizar que en determinados contextos y países hay más pobreza
que en otros. El caso de América Latina es patético. Según estimaciones de la CEPAL
(2005) la pobreza afecta a 213 millones de personas (40,6 %) de la población de la región,
de la cual 88 millones (16,8 %) viven en la indigencia.
Para el caso de México, según estimaciones del Comité Técnico para la Medición de
la Pobreza (2002),
el cálculo de la incidencia de la pobreza muestra que, al expirar el siglo XX, uno de cada cuatro
mexicanos (…) no dispone del ingreso suficiente para comprar los ingredientes crudos con los cuales
preparar los alimentos que suministren mínimos calóricos y proteicos. Más de la mitad (casi 2 de
cada 3 en los contextos urbanos y poco más de 4 por cada 6 en los rurales) no satisfacen simultáneamente un conjunto de necesidades elementales (alimentarse, vestirse, calzar, tener acceso a la
educación o a la salud, y transporte público para sus traslados cotidianos) aun dedicando todo su
ingreso a éstas. Casi dos de cada tres mexicanos (…) no tienen el dinero suficiente para acceder a
los bienes y servicios incluidos en la línea de pobreza de nivel III (véase Cortés, 2003)11 .
Paralelamente a esta situación de persistencia del fenómeno, que marca de forma inquietante nuestra contemporaneidad, la investigación sobre la pobreza ha arrojado un
gran número de aportes conceptuales, integrados en teorías que vinculan la pobreza con
problemas de crecimiento económico, guardando una relación inextricable con los paradigmas de desarrollo hegemonizados por intereses ajenos a los requerimientos de los países subdesarrollados (Sen, 1981; PNUD, 1995).
Sistematizaremos a continuación algunos aportes volcados a la conceptuación de la
pobreza, enfatizando a la vez algunas posturas críticas y ampliaciones en las definiciones.
Una conceptuación de la pobreza que tiene un nivel de generalización elevado y que
encuentra sus raíces en el pensamiento filosófico se refiere a la formulación de la pobreza
absoluta y pobreza relativa. Con orígenes en planteamientos vertidos en siglos pasados,
porque tiene como trasfondo la teoría de las necesidades presente en los economistas
clásicos que en parte heredaron sus preocupaciones de la filosofía, como por ejemplo en
Smith (1958) y Marx (1950)12 , la vertiente conceptual de la pobreza absoluta y relativa
es retomada en el período más reciente, en las décadas de 1970 y 1980 (véanse Sen 1984;
Boltvinik, 1990; UNESCO, 1991).
11
12
Consúltese Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (2002) para la especificación de los niveles.
Para un examen cuidadoso de la teoría de las necesidades en Marx, véase Agnes Heller (1967).
192
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
Desde esta conceptuación se recalca que la pobreza relativa es definida en relación con
otras situaciones y contextos sociales con los cuales es confrontada y diferenciada, y que
tiene como sustrato teórico la cuestión de las necesidades.
Bajo tal perspectiva, puede decirse que la pobreza es relativa, como también lo son
sus grados y heterogeneidad (que remiten a privaciones mayores o menores), pues se establecen por comparación. El concepto de necesidad es clave para esta perspectiva–en términos generales– es definido y estructurado a partir del elenco de valores propios de una
cultura, es decir la definición de una necesidad está social e históricamente ubicada. Hay,
en este sentido, una suerte de énfasis en el carácter relativo de los contenidos de la necesidad, ya que ellos variarán en función de las pautas que los conforman.
Este enfoque debe ser complementado con el acercamiento a la pobreza vista en términos absolutos, que imprime otros matices a la relación pobreza/necesidades. Hay una suerte de núcleo de necesidades absolutas que son irreductibles a determinadas comparaciones,
tanto en términos contextuales –un país, una comunidad– como en términos de niveles,
sean éstos de bienestar o de estilos de vida, ya que remiten a “la dignidad e igualdad esenciales del individuo considerado como ser humano” (UNESCO, 1991:822), lo que lleva a
vincular la cuestión de la necesidad con la de justicia, enmarcando el logro de su satisfacción en el ámbito de un campo de disputa. La pobreza absoluta alude, por lo tanto, a estados de carencia en los que se soslayan necesidades que todos, por compartir la calidad de seres humanos, tienen el derecho de satisfacer, razón por la cual no pueden ser relativizadas.
En este sentido, lo que se subraya es la idea de la dignidad humana vinculada a necesidades universales y a la universalidad de los derechos que la garantizan. Esta visión
encierra temas ontológicos; de ahí su irreductibilidad a los contextos y a las medidas, pues
en este caso la medida es el propio ser humano. A pesar de todo ello, la pobreza absoluta
existe, y el derecho a satisfacer necesidades como las anteriormente mencionadas es una
meta a lograr. Todas estas ideas, referidas a cuestiones de naturaleza absoluta, implican
evidentemente valores y, más que esto, valores históricamente ubicados.
Levy (1994:8) operacionaliza tales conceptos al afirmar: “la pobreza extrema es una
condición absoluta, mientras que la pobreza moderada es una condición relativa”. A su
vez, Flores, Campos y Vélez (1994:295) asumen que la pobreza absoluta “se refiere a la
incapacidad o imposibilidad de satisfacer lo que en general se conoce como necesidades
básicas”. Utilizan el término pobreza relativa “para relacionar un bajo nivel de riqueza
o ingreso de un agente respecto a su entorno [...] y se modifica a medida que avanza el
desarrollo económico”.
Con base en los últimos argumentos se puede apreciar la utilidad que los conceptos
de pobreza absoluta y relativa –cuya característica central es tener un elevado grado de
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
193
generalización– sirven como umbral teórico para organizar conceptos de alcance menos
amplios.
Una vertiente de estudios, anclada en preocupaciones precisas sobre cómo acercarse
a lo que necesita la gente para vivir, que cobra arraigo en la década de los setenta, ha coincidido en definir a la pobreza como carencia de posibilidades para satisfacer las necesidades básicas. En este sentido, la población en situación de pobreza se considera como
aquella que está desprovista de medios y recursos para satisfacer dichas necesidades. Se
enfatiza la privación de necesidades básicas, acotándolas a la sobrevivencia física y a aspectos “tangibles” de la pobreza. Tanto los méritos como las insuficiencias de dichos estudios fueron apuntados, proceso que corrió paralelamente al planteamiento de nuevos
elementos definitorios13.
En la década de los ochenta, Sen (1981 y 1984) avanza algunas propuestas de definición y enfoques para la investigación sobre la pobreza, introduciendo elementos que van
más allá de las propuestas ancladas centralmente en las condiciones materiales de vida y
en las necesidades básicas sin, evidentemente, descartarlas. En esta misma década, en un
documento de la CEPAL (1985), se encuentran referencias a ciertas carencias incidentes
en la pobreza tales como las que disminuyen la autorrealización personal, la participación
en la sociedad, la calidad del medio ambiente y el ejercicio de los derechos humanos. En
1983, Chambers abre el campo de la ecuación de la pobreza más allá de las dimensiones
“tangibles” referidas a la privación de las necesidades básicas (alimentación nutrición,
vestido, vivienda, agua, educación básica por ejemplo), incorporando algunas dimensiones “intangibles” de la pobreza como, por ejemplo, la vulnerabilidad, el aislamiento y la
falta de poder .
En 1983 Chambers describe la llamada ‘trampa de la privación’ que trasciende a la
pobreza en si misma vista en términos económicos y descontextuados14. Así sugiere que
en la mencionada trampa se interrelacionan –como en una telaraña– cinco conjuntos de
factores: la pobreza misma, la debilidad física, el aislamiento, la vulnerabilidad y la carencia de poder (powerlessness). El aislamiento, por ejemplo, considera la lejanía física, la
carencia de educación, la ignorancia y la falta de acceso a servicios de información. La
vulnerabilidad, vista desde sus componentes intangibles, se relaciona con tensión interna
y externa, con el miedo y el peligro de volverse más pobre y privado de todo. La debiliPara una revisión de dichos estudios, así como referencias sobre algunas de las críticas que les fueron hechas, véase Salles y Tuirán
(1999). Cabe no obstante destacar los intentos tempranos y reiterados en la investigación sobre la pobreza –enmarcados en el campo
de las ciencias sociales y sobre todo en el campo del análisis sociológico y económico– basados en los niveles de vida (sus dimensiones)
y en la satisfacción de las necesidades básicas. A título de ejemplo, podemos mencionar los esfuerzos desarrollados por Adelman y
Morris, (1973), Adelman, (1975).
14
Estos párrafos fueron tomados, con algunas modificaciones, de Jusidman y Salles (1993b).
13
194
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
dad física, como consecuencia de la mala nutrición y de problemas de salud no atendidos,
se relaciona con aspectos existenciales que se ubican en la dimensión de los “intangibles”
(Chambers 1983.)
Desde un punto de vista más filosófico, Sen y Nussbaum trabajan la perspectiva de la
libertad (y su ausencia) vinculada con la pobreza, indicando que estos dos conceptos mantienen nexos firmes con la óptica de las capacidades. Uno de los múltiples ejemplos del
ejercicio de la libertad es poder emprender actos y actividades (realizaciones) tendientes a
maximizar la capacidad de sobrevivir y no sucumbir a una muerte prematura. Establecen
también relaciones con la ‘calidad de vida’ centrada en las trayectorias personales (o en
términos más amplios en la forma en que transcurre la vida humana y las opciones que
tenemos) y no sólo en los recursos económicos e ingresos de una persona. (véase Nussbaum y Sen,1993)15.
A partir de la noción de capacidades16 se argumenta que una persona es pobre si carece de los recursos para ser capaz de realizar un cierto mínimo de actividades: i) la capacidad de permanecer vivo y de gozar de una vida larga (como lo mencionamos en el
párrafo anterior); ii) la capacidad de asegurar la reproducción de carácter intergeneracional en su sentido biológico y cultural; iii) la capacidad de gozar de una vida saludable; iv)
la capacidad de interacción social o sea la de establecer un abanico variado de relaciones, redes e interacciones; v) la capacidad de tener conocimiento y libertad de expresión
y pensamiento17.
Las tres primeras capacidades se relacionan con la salud y permiten asegurar que la
persona esté viva y sana para trabajar, pero también hace referencia al derecho a reproducirse18. Este derecho exige garantizar cierto nivel de salud y de nutrición y la libertad y
Nussbaum ha destacado que la insistencia de Aristóteles en la ‘prosperidad’ y en la ‘capacidad’ está vinculada con la calidad de vida
y con las libertades fundamentales (véase Nussbaum y Sen, 1993).
16
Este concepto es parte de un marco más amplio. Al discutir cuestiones relativas al nivel de vida, Sen delimita varias definiciones
relacionadas, entre las que nos parece importante destacar las de capacidades, realizaciones, bienes y servicios. El concepto “realizaciones” se refiere a las diversas condiciones de vida (las diferentes dimensiones del ser y el hacer) que pueden o no ser alcanzadas. A
su vez, la definición de “capacidades” se remite a nuestra habilidad para alcanzar ciertas condiciones de vida. La “realización” puede
ser vista como un logro, pero una capacidad alude justamente a la habilidad requerida para lograr. Mientras que las “realizaciones”
están vinculadas con las condiciones de vida (más bien indican diferentes aspectos de ellas), las capacidades son nociones que remiten
a la libertad en el sentido positivo del término (se trata de las oportunidades reales respecto a la vida que se puede llevar). Además en
su obra se revisa la bibliografía sobre desigualdad socioeconómica y se propone una conceptualización de la pobreza como campo de
estudio, diferenciándola del análisis de la desigualdad. Al respecto, véase de Amartya Sen los siguientes trabajos: a) Poverty and Famines.
An Essay on Entitlement and Deprivation, Clarendon Press, Oxford, 1981; b) The Standard of Living, Cambridge University Press, Cambridge,
Gran Bretaña, 1987; c) “Poor, Relatively Speaking” {en} Resources, Values and Development, Basil Blackwell, Oxford, 1984, p.325. Desai
(1994:13) busca operacionalizar el enfoque de las capacidades/realizaciones de Sen (1981; 1984; 1987) según la interpretación de que
“las tres raíces (layers) de la teoría de Sen son las capacidades (capabilities), el acto de realizar cosas o las realizaciones (functioning) y los
bienes (commodities)”. Mientras que las realizaciones están vinculadas a las situaciones concretas de la vida e indican diferentes aspectos
de ellas, las capacidades son nociones que remiten a libertad en el sentido amplio del término (véase también Nussbaum, 1988).
17
Este párrafo y los dos siguientes fueron tomados de Jusidman y Salles (1993b).
18
Algunos datos sobre la pobreza se basan en requerimientos de subsistencia, particularmente en materia de alimentos, vivienda, etc.
Esta medición atendería a una sola de las capacidades enunciadas: la de permanecer vivo.
15
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
195
autonomía frente a presiones externas que buscan interferir en tal derecho. Para asegurar
esta capacidad se requeriría un mínimo de servicios de salud, conocimiento de la función
reproductiva, tanto de los hombres como de las mujeres, y una posición de autonomía
frente al control institucional de la reproducción. Las dos últimas capacidades se refieren
a la vida social y política19. La capacidad de interacción social es negada por las prácticas
discriminatorias, entre las que se encuentran las de confinamiento femenino en el ámbito
privado, enmarcadas en las asimetrías de género. Una negación al derecho de participar
en la vida política o de tener un flujo libre de información también significa privación
(Desai, 1994).
Las capacidades mencionadas cubren lo esencial para permitir a una persona ser
miembro de una comunidad social, económica y política y pueden ser tomadas como
comunes e indispensables en cualquier sociedad. Para lograr que toda persona en una comunidad sea capaz de realizar esas actividades se requieren recursos de ingreso privado,
bienes y servicios públicos, activos físicos y capital20.
Cerca de una década más tarde (desde 1990 aproximadamente), el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), implementa la elaboración –con el inicial
aporte pionero y coordinación del economista paquistaní Mahbub ul Haq– de los Informes de Desarrollo Humano. En el Informe de Desarrollo Humano21 publicado en 1995
y en los subsecuentes están presentes en la conceptuación y en las medidas de la pobreza
componentes “intangibles” que añaden amplitud a los previamente sugeridos como, por
ejemplo, la creatividad, la libertad, la dignidad, la autoestima y el respeto hacia los otros.
En estos mismos informes –y como un resultado del inusitado auge del feminismo y de su
influencia en distintos ámbitos constitutivos de la sociedad– se presentan argumentos que
tienen como trasfondo la constatación de que “en ninguna sociedad, las mujeres disfrutan
de las mismas oportunidades que los hombres” (PNUD, 1995:7). En función de ello se
elaboran índices y análisis para estudiar y comparar un abanico diversificado de situaciones22, labor que fue acompañada por otros esfuerzos tendientes a elaborar un nuevo conjunto de indicadores. Los esfuerzos de dichos Reportes (PNUD), que pueden asimilarse
a los lineamientos de un nuevo paradigma de desarrollo, buscan cambiar la tónica hasta
ahora presente en los indicadores usuales para medir el estado de la economía, centrados
en el Producto Interno Bruto (PIB).
Debe reconocerse que el énfasis en la educación también tiene implicaciones económicas.
En el marco teórico de Sen, Meghnad Desai introduce varias ideas y críticas interesantes. Por ejemplo, plantea la siguiente pregunta
“¿hay suficiencia de recursos y un ambiente apropiado para garantizar adecuadamente las capacidades?” (véase Desai, 1994:17, organigrama 3). La respuesta es dicotómica (puede haber/no haber recursos suficientes y ambientes adecuados).
21
UNDP (1995) Human Development Report, Oxford University Press, New York.
22
Las referencias presentadas a continuación están basadas en PNUD, 1995.
19
20
196
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
Desde este nuevo paradigma, la superación de la pobreza requiere una conceptuación
del desarrollo centrada en el valor del ser humano, que no puede abordarse solamente a
través de una lógica de mercado. Exige, a la vez, la puesta en práctica de nuevos programas y políticas sociales que conceptualicen el crecimiento económico como un medio y
no como un fin. Plantea no sólo que se enfatice el desarrollo centrado en el valor del ser
humano sino también que se otorgue una mayor prioridad a la distribución equitativa de
las oportunidades, abriendo espacios para la participación plena e igualitaria de hombres
y mujeres, con el fin de que hagan el mejor uso de sus habilidades y capacidades potenciales. El nuevo paradigma recomienda que se definan estrategias viables para el desarrollo
sustentable (véase PNUD, 1995).Todo ello se inscribe en advertencias generadas en diversos foros que enfatizan que la condición étnica y la condición de clase –factores incidentes
en la pobreza– generan circunstancias desfavorables para las mujeres, y la niñez, funcionando como elementos agudizadores de las inequidades de género.
Apoyada en una concepción alternativa del desarrollo, que lo distingue del simple crecimiento económico, la propuesta toma en cuenta una serie de supuestos que permiten
un acercamiento a las inequidades sociales y en este marco a las referidas a la pobreza y al
género. Dicha propuesta se concretiza en un conjunto de instrumentos de análisis formado básicamente por el tres índices: de Desarrollo Humano (IDH)23, de Desarrollo Relativo
al Género (IDG)24 y de Potenciación de Género (IPG)25.
Aunque presente problemas y límites justamente por buscar reflejar realidades complejas de forma sinóptica, el IDH, que mide el grado medio de adelanto de un país específico en lo tocante a las capacidades humanas básicas, capta facetas del desarrollo humano
que otros índices convencionales impiden evaluar.
Desde una visión latinoamericana, a finales de la década de 1990, Feijoo (1998: 21)
retoma el tema de la pobreza, introduciendo inquietudes relativas a cuestiones de índole
subjetiva que se entrelazan con otras de naturaleza objetiva, involucradas en las vivencias
de la población pobre. A este respecto afirma:“cualquiera que haya realizado trabajo de
campo con poblaciones populares pobres” (…) “se enfrenta reiteradamente con el hecho
de que la pobreza subsiste tanto en términos de privación objetiva y material como en
términos de sus dimensiones subjetivas. Y que si bien las condiciones subjetivas no son la
El IDH, mide el grado medio de adelanto de un país específico en lo tocante a las capacidades humanas básicas y encierra atributos
comparativos.
24
El Índice de Desarrollo Relativo al Género (IDG) mide el adelanto en los mismos aspectos básicos comprendidos en el IDH, introduciendo un ajuste por la igualdad de género. El IPG expresa las asimetrías entre los sexos e identifica las posibilidades diferenciadas
de hombres y mujeres en el desarrollo de sus capacidades y potencialidades.
25
El índice IPG (empoderamiento o potenciación de la mujer), que entre otros integra aspectos relativos al nivel de ingreso, acceso al
trabajo, participación en decisiones económicas y políticas, proporciona evidencias sobre los procesos participativos tanto de hombres
como de mujeres y permite apreciar si las personas están involucradas en esferas clave de la sociedad, tales como la económica y la
política.
23
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
197
causa de pobreza, con frecuencia éstas actúan como factores que profundizan y empeoran
las condiciones objetivas de vida. Pese a su relevancia, es poco lo que sabemos”.
Esta autora (Feijoo, 1998) menciona antecedentes relevantes en el estudio de las subjetividades de personas que viven bajo condiciones de pobreza y entre ellos destaca el
aporte de César Rodríguez Rabanal, cuyo libro Las cicatrices de la pobreza (1988) marca un
cambio decisivo en el análisis. Refiere igualmente la perspectiva teórico-analítica nombrada el “retorno del sujeto” que representó, en las ciencias sociales, un acercamiento a
la realidad distinto de las tendencias más estructuralistas, perspectiva que pone de relieve la diversidad, la óptica de la diferencia y el acento analítico en el sentido de la acción
para los actores y en el entorno subjetivo en que se producen las acciones, irremediablemente marcadas por la idiosincrasia (y las subjetividades) de las personas que las ejecutan
(Alexander, 1989; Ibáñez, 1991).
Feijoo (1998) recalca también que este abordaje no debe convertir al universo de la
pobreza en un mero dato subjetivo, renunciando al reconocimiento de que una vida digna requiere de un estándar mínimo de bienestar que deba ser garantizado por el Estado,
en primer término, y completado con la acción de la sociedad civil. Se debe no obstante
entender que las personas tienen una tensión dinámica entre este nivel más objetivo y su
subjetividad.26
Otra manera de preservar vínculos entre lo objetivo y lo subjetivo se deriva del planteamiento de la “vida real”, que guarda evidentemente un nexo con las percepciones y
vivencias27 (Nussbaum, 1988), nexo que deviene crucial para contextuar algunos avances
teórico-metodológicos en la investigación de la pobreza28.
Nussbaum (1988) recupera de Aristóteles la conceptuación del bien humano, relacionado con la función y con la idea de la vida en el sentido de actividad. A su vez, la conceptuación de la vida real integra las condiciones materiales de vida (y sus desdoblamientos
en la calidad de vida), las realizaciones y las capacidades.
En un texto reciente –que representa una ampliación de argumentos e investigaciones
previas, (Nussbaum, 1988) o en coautoría con Sen (véase por ejemplo Nussbaum y Sen,
1993)– Nussbaum (2005) introduce la relación violencia y capacidades, y destaca que aquella interviene en la ampliación de capacidades de las personas, bloqueando sus libertades,
restándoles la fuerza que tienen como instancia de creatividad y de decisión. Recalca también la necesidad de una postura universalista que matice los efectos del relativismo cultuAdemás, no debemos perder de vista las enseñanzas del psicoanálisis relativas al hecho de que el bienestar subjetivo nunca es una
función directa del nivel material de vida alcanzado, sino más bien está sujeto a estructuras mediadoras.
27
Para una explicación más amplia de esta formulación véase López y Salles (2004)
28
La conceptuación de las percepciones y vivencias de la pobreza fue desarrollada en el marco de El Observatorio de Género y Pobreza (OGP). Véase López y Salles (2004).
26
198
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
ral y que colabore con la búsqueda de bases para el logro de los derechos fundamentales
pertenecientes a todos los ciudadanos independientemente de su sexo. En este bloque reflexivo –que implica preservar capacidades para llevar una vida digna, exenta de violencia– interviene de manera importante la cuestión del empoderamiento, tomado como una
dimensión que camina y se ubica paralelamente al desarrollo de las capacidades.
Desde el feminismo: ¿nuevos conceptos para el estudio de la pobreza?
Hemos destacado en la sección anterior breves referencias a los esfuerzos dedicados a
integrar, en términos de una perspectiva conceptual y analítica, una nueva visión del desarrollo que alude tanto a algunos de los requisitos incidentes en la pobreza, como en la
relación hombres/mujeres. También incidentes en el desarrollo económico, conceptuado
como desarrollo humano que plantean la igualdad de género como una reivindicación
clave, las propuestas del PNUD, producidas desde inicios de la década de los noventas
cobran importancia en la formulación de nuevos conceptos de interés para la perspectiva
de género.
Sin embargo, es de crucial importancia delinear de modo escueto un panorama más
amplio –que incluso funcionó como marco inspirador de la perspectiva analítica mencionada– para ubicar el enfoque de género. A diferencia de los demás apartados –centrados
en el examen de aportes y conceptos producidos por autores– éste se organiza en torno
al panorama involucrado en el aporte feminista, destacándose de manera principal temas
relativos a la pobreza29.
Algunas investigaciones hechas desde la óptica feminista han subrayado las limitaciones conceptuales para caracterizar y cuantificar específicamente a la pobreza tomando
en cuenta los aspectos de género, mientras que otros más han cuestionado de forma más
general los métodos y técnicas tradicionales utilizados para caracterizar y medir la participación de hombres y mujeres en la sociedad, no sólo con el fin de estudiar las relaciones
desiguales e inequitativas entre ambos, sino también con el propósito de identificar los
mecanismos sociales y económicos que obstaculizan el acceso –en igualdad de condiciones– a los recursos sociales, materiales y simbólicos, entre unos y otras.
No obstante estas limitaciones, los conocimientos producidos inicialmente sobre las
vidas de las mujeres, su trabajo, su salud y, en general, su condición social, han arrojado
luz sobre aspectos de la realidad y conexiones que previamente habían sido ignorados o
permanecían invisibles, en buena medida, por la ausencia tanto de elaboraciones teóricas
Para una visión de cuestiones más amplias y a la vez más generales emanadas del enfoque de género, véase el capítulo de Rosales
en este libro.
29
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
199
y conceptuales de índole relacional como por la carencia de series estadísticas e información apropiada con desgloses por sexo.
En los años recientes, se produjeron muchos aportes30, algunos de los cuales han introducido importantes hallazgos que pronto se convertirían en sustento de nuevas visiones
del feminismo, abriendo vetas novedosas para la reelaboración de las teorías vigentes en
distintos campos del saber, y que permitirían plantear abordajes teórico-metodológicos de
naturaleza relacional (Naila Kabeer, 2003 entre otros). Con ello se otorga un nuevo sentido a los trabajos centrados en exclusiva en la condición femenina31.
En este marco, el interés por el tema género y pobreza ha ido en aumento, inicialmente con las discusiones desatadas a partir de los compromisos asumidos por los países en la
Cumbre Mundial de Desarrollo Social para erradicar la pobreza absoluta y abatir algunas de sus causas y manifestaciones32. La IV Conferencia sobre la Mujer en Beijing hizo
avanzar más aún el tema (Eternod, 1996).
Cabe indicar que en el periodo reciente se han impulsado, en el marco de los estudios
de género dedicados al entendimiento y combate a la pobreza, dos campos reflexivos
interligados:
1. producir nuevos esfuerzos conceptuales sobre la pobreza en general y sobre la pobreza
femenina en particular;
2. acercarse a la pobreza femenina bajo la vertiente denominada feminización de la pobreza, buscando no solamente establecer medidas para la pobreza de las mujeres sino
también evaluar las cuantificaciones existentes.
Con respecto al primer campo, la conceptuación de la pobreza –con énfasis en la
condición femenina– implica los siguientes elementos, que se proponen sin escatimar la
relevancia de los rasgos básicos de los conceptos generales expuestos en partes previas de
este texto.
GIMTRAP (Comp.) Las Mujeres en la pobreza, GIMTRAP/COLMEX, México 1994; Espinosa, Guadalpe, Salles, Vania; Tuirán,
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Family, gender & poverty, Diálogo. The family, social development objective and key, Edición Especial, UNESCO, Caracas, 1994: 14-16. Oliveira,
Orlandina (coord.), Indicadores Sociales y Género: Informe Final, mimeo, Conapo, México, 1996; Salles y Tuirán (1999); López y Salles 2
000); Arraigada, Irma y Carmen Torres (eds.) (1998), Género y Pobreza. Nuevas dimensiones, Santiago de Chile, Ediciones de las Mujeres No.
26, Isis, Internacional; Feijoo, Carmen en Género y Pobreza. Nuevas dimensiones; García, Brígida Ed. (2000), Women, Poverty and Demographic
Change, IUSPP; Kabeer, Naila (2003) Gender mainstreaming in poverty eradication and the Millennium Development Goals. A handbook for policymakers and other Stakeaholders, United Kingdom, Commonwealth Secretariat.; López y Salles, El Observatorio de Género y Pobreza (2004).
31
Los desarrollos conceptuales y metodológicos han ido consolidando una nueva visión sobre las inequidades de género, destacándose
sus causas y consecuencias. Uno de los elementos más importantes de las consideraciones de género en la investigación es el reconocimiento de que a las diferencias e inequidades entre hombres y mujeres se suman otras originadas en otros principios de organización
y diferenciación social (generación, etnia, grupos social de pertenencia, etc.)
32
Referencia a la Cumbre de Johannesburgo, 2002.
30
200
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
• Las desigualdades de género dan lugar a un complejo sistema de interacciones que
provocan una acumulación de desventajas para las mujeres que las hacen más vulnerables a condiciones de privación y pobreza. Así, las situaciones desventajosas para las
mujeres, originadas en el entorno doméstico o en el mercado, interactúan con las que
determinan la clase social, lo que provoca que la mujer pobre permanezca en círculos de precariedad difícilmente superables, inserta en redes que se retroalimentan de
forma sostenida. La existencia de formas de asimetrías interconectadas, al presentarse
bajo la modalidad de intersecciones, produce efectos potenciados.
• El papel que juegan las mujeres en la división sexual del trabajo que, por general, las
confina al ámbito hogareño o las segrega a ocupaciones que trasladan el modelo doméstico al espacio laboral, conforman procesos que implican menos valoración social,
menores retribuciones, lo cual incide en la pobreza.
• Las desigualdades entre hombres y mujeres en el ejercicio del poder y la adopción de decisiones a todos los niveles, incluyendo las decisiones en torno al cuerpo y a la sexualidad,
en el acceso a las estructuras políticas, conforman situaciones que, juntamente con las
mencionadas en los elementos definitorios previos, potencian los efectos de la pobreza.
• La pobreza femenina abarca un amplio abanico de situaciones distintas. Cada tipo es
el resultado de procesos diferenciadores, con causas específicas, lo que a su vez influye
en las vivencias –objetivas y subjetivas– asociadas a la pobreza y en las estrategias individuales y familiares para intentar salir de esa situación. No hay un patrón homogéneo
sino diferentes maneras de ser pobres y otras tantas de vivir la pobreza.
• En la reproducción generacional de la pobreza, la condición de las mujeres, desde el
punto de vista de la salud y nutrición, juega un papel crucial33
• En el marco de las desigualdades intra-domésticas hay situaciones que hacen que la
pobreza constituya una carga diferente para las mujeres y sea vivida por ellas de manera distinta. Tiene un gran peso la carga reproductiva centrada en la mujer (embarazos, partos, lactancia y crianza de la prole). El entendimiento de los condicionantes
de género que están detrás de las situaciones de pobreza, desde esta perspectiva, hace
necesario identificar también aspectos del funcionamiento de los hogares (distribución
y carga de las tareas domésticas y extradomésticas).
Uno de los principales mecanismos a través de los cuales incide la pobreza sobre las condiciones de vida de las mujeres es a través de
la nutrición deficiente y se sospecha que la subalimentación y la carencia de ciertos nutrientes durante los años de vida fértil provocan
consecuencias de largo plazo para su salud y la de sus hijos, lo que a su vez se refleja en una posición desventajosa, limitando el potencial productivo y laboral. La subalimentación, como expresión de la privación, impera en las mujeres pobres. Entre las carencias de
micronutrientes, la más común es la de hierro. De esta manera, su condición de pobres las expone a tasas más elevadas de morbilidad
y mortalidad. La carencia de yodo, que es más común en las mujeres en edad fértil, provoca a su vez retrasos en el desarrollo mental
y motor, transtornos neuromusculares, bocio, hipotiroidismo e infertilidad. Además, el estado nutricional deficiente suele pasar de una
generación a la siguiente.
33
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
201
• La conceptuación feminista de la pobreza, al indicar otros ejes de subordinación que
actúan combinadamente con la de género (como la raza, por ejemplo), abre espacios
para reflexiones sobre la pobreza indígena en general (Estrada, 2005) y de las mujeres
indígenas en particular, que a pesar de insertarse en el amplio y diversificado abanico
de la pobreza en general, guarda especificidades, dadas por la pertenencia étnica34.
Con respecto al segundo campo, la Plataforma de Acción, producto de la Conferencia
de Beijing, también hace un llamado a la academia para que profundice en lo que denomina feminización de la pobreza.
El reconocimiento de la situación tradicional de pobreza que ha vivido una proporción considerable de las mujeres, unida a la llamada “nueva pobreza”, ha llevado a que se
hable cada vez con mayor frecuencia de la “feminización de la pobreza”. Este concepto
pretende reflejar la envergadura y los contenidos inherentes a los estados de vulnerabilidad y privación que son específicos de las mujeres.
Las diferentes interpretaciones y medidas de la feminización de la pobreza tienen en
común suponer que las mujeres son más numerosas que los hombres en el volumen total
de los pobres, y que es un fenómeno ascendente en su magnitud y en el tiempo (Fernández, 1990).
Sobre los temas relativos a la feminización de la pobreza se tenía escasa evidencia empírica hasta finales de los años ochenta. Los resultados de investigaciones puntuales en algunos países permitieron acumular conocimientos y, al mismo tiempo, generar una nueva
demanda de información. Hoy día, hay un mayor conocimiento de las necesidades de
datos. Los avances en este sentido también motivaron fuertes controversias en el ámbito
de la investigación, que han sido trasladadas al terreno del diseño y puestas en marcha de
políticas públicas (programas de apoyo a jefas de hogar, por ejemplo).
En 1995, el Informe de Desarrollo Humano35 de Naciones Unidas estimó que “de los
1.3 billones de personas pobres en el mundo, 70% eran mujeres”. En el mismo año, UNIFEM afirmó que “las mujeres constituyen por lo menos 60% de los pobres del mundo”
(1995,7). Estos elevados datos han sido catalogados por algunos autores como inverosímiles o fuertemente sesgados, lo cual ha derivado en una suerte de descrédito a las mediciones poco convencionales y fuertes debates entre expertos en el tema36.
En años más recientes, y bajo el impacto de las críticas, con los instrumentos de recolección de información de que dispone una gran cantidad de países, ha sido posible medir
En Brasil –y en otros contextos– se puede asociar la pertenencia a la raza negra y la pobreza.
Human Development Report, Oxford University Press, 1995 p. 4
36
King E. and A. Mason Engendering development trough gender equality in rights, resources and voices. Oxford University Press, Oxford, 2001.
34
35
202
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
la incidencia y severidad de la pobreza de ingresos tomando como base una línea de pobreza, como primera medida, y ajustando la incidencia con el promedio de ingresos de la
población que se encuentra por debajo de dicha línea.37
En el caso de México, éstas y otras medidas de pobreza se estiman para la población
en general, a partir de las estadísticas regulares derivadas de la Encuesta de Ingresos y
Gastos de los Hogares (ENIGH). Con esta fuente de datos, algunos autores han hecho
estimaciones sobre la proporción de mujeres que vive en hogares pobres en el conjunto
del país y en ellas no se aprecian diferencias importantes entre hombres y mujeres, como
tampoco las hay cuando las estimaciones se hacen para hogares con jefatura femenina y
masculina. Las fuentes de datos disponibles, con las que suelen hacerse estas mediciones,
como la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), no permiten calcular
indicadores sobre la incidencia y severidad de la pobreza tomando en cuenta otras variables de género.
Aunque las mencionadas encuestas hayan servido de base para una gran cantidad de
estudios valiosos que miden la pobreza sin la especificación del género (véase, a título de
ejemplo, Boltvinik 1990 y más recientemente las investigaciones llevadas a cabo por el
Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, 2002), se advierten todavía limitaciones
en datos y en métodos en los estudios de la feminización de la pobreza.
5. Consideraciones finales
Sin tener un carácter conclusivo –pues la naturaleza del texto más bien induce a unas
consideraciones finales abiertas y provistas de plasticidad– la argumentación que sigue
retoma de forma sinóptica los principales conceptos de pobreza selectivamente revisados,
y los organiza en ocho bloques:
1. Se ha podido observar la existencia de algunos conceptos que remiten a las causas de la
pobreza (como los que ilustramos con aspectos tomados de Adam Smith y Karl Marx38:
el primero referido a la productividad del trabajo y el segundo a la distribución desigual
del capital) mientras que otros se ocupan de calificarla (sea en términos absolutos, sea en
términos relativos) con base en el concepto de necesidades. Con referencia a lo último,
cabe advertir que se trata de un parámetro objetivo –lo absoluto, lo relativo– construido
Véase Marcoux, 1998 citado en: UNIFEM, op cit.
Importa recalcar que la argumentación acaecida en el pasado es de suma actualidad y puede ser retomada en el análisis de la realidad presente, cuya interpretación requiere igualmente que se retome –de modo renovado y ajustado a los problemas contemporáneos– el vínculo entre pobreza y explotación (Marx, 1952) vía la reconstrucción del concepto de desgaste moral de la fuerza de trabajo,
por ejemplo.
37
38
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
203
sobre la base de componentes subjetivos (es decir las necesidades humanas, determinadas a partir de los requerimientos vitales). La utilización que hace Labbens (1978) de
elementos del esquema analítico weberiano, interligando la dimensión de la clase social,
con los del poder y el prestigio-respeto social también apunta la existencia de un elenco
de causas de índole estructural en la generación y reproducción de la pobreza. En este
primer bloque es pertinente integrar la propuesta conceptual de los Reportes de Desarrollo Humano (PNUD, 1995 y años siguientes) que establecen un vínculo entre las
condiciones de vida de la población (que tiene como trasfondo el valor del ser humano)
y el desarrollo económico, indicando que determinados paradigmas generan desigualdad social –y por consiguiente, pobreza. Se enfatiza la imperiosa necesidad de otorgar
una mayor prioridad a la distribución equitativa de las oportunidades, del ingreso y de
los bienes intangibles (habilidades y capacidades potenciales). Finalmente, integramos
también el aporte de Pareto, sobre todo las argumentaciones referidas a las causas macroestructurales incidentes en la estructura y distribución del ingreso.
2. Otro bloque de conceptos es el propuesto por Chambers (1983), referido a la “trampa
de la privación”. Se trata de un concepto que relaciona varios atributos de la pobreza:
la debilidad física, el aislamiento, la vulnerabilidad, la carencia de poder (powerlessness)
sin conectarlos –por lo menos en las partes revisadas– con los factores que causan la
pobreza (el aislamiento, por ejemplo, la lejanía física, no constituyen causas de la pobreza, conformando más bien una consecuencia). Otros elementos recogidos como,
por ejemplo, la carencia de educación tienen doble inserción: tanto pueden ser causa
como consecuencia de la pobreza. Pero, dada la naturaleza de la propuesta conceptual
de Chambers (1983) creemos que, al conectarse ineludiblemente con una telaraña conceptual que apunta más bien consecuencias y no tanto causas, la carencia de educación
deberá catalogarse como consecuencia de la pobreza. Este bloque conceptual presenta un entretejido entre las dimensiones tangibles e intangibles de la pobreza. Hay que
recalcar que si bien el enfoque de Chambers (1983) no propone una teorización que
subraye cómo incidir y cambiar los estados de “restricción” de poder, nos parece obvio
que éste constituye un antecedente teórico para la conceptuación del empowerment, cuya
propuesta sugiere elementos para superar la posición desventajosa de las mujeres en los
procesos de toma de decisión y otros. La puesta en evidencia –por parte del feminismo– de la existencia de relaciones de poder sumamente desfavorables para las mujeres,
hace posible plantear la hipótesis de que un gran número de mujeres está retenida en
la “trampa de la privación” (concepto acuñado por Chambers), sobre todo en lo que se
refiere a la ausencia de poder como instancia reproductora de dicha trampa. Desde el
punto de vista de Nussbaum, la existencia de violencia que incide en el despliegue de
204
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
las capacidades –entorpeciéndolas– se contrarresta mediante la consolidación de instancias de poder (de empoderamiento), tanto individuales como grupales.
3. La pobreza, conceptuada desde la teoría de las capacidades/realizaciones (Sen 1981;
1984; 1987) abarca las capacidades (capabilities), las realizaciones (functioning) y los bienes (commodities). El campo de observación es el individuo. Son aquellos que tienen
capacidades, que actúan para lograr metas (realizaciones). No se evidencia muy claramente el peso de las estructuras sobre las capacidades y las realizaciones. En este sentido cabe retomar el planteamiento de Desai (1994:17) “¿hay suficiencia de recursos
y un ambiente apropiado para garantizar adecuadamente las capacidades?” En otro
orden de cosas, cabe enfatizar que en Nussbaum y Sen (1993) se utiliza el concepto de
capacidades básicas que se remite a la habilidad de las personas y grupos para satisfacer –de modo urgente e impostergable– los niveles mínimos de las necesidades. Este
tipo de satisfacción tiene un peso moral y político, y puede ser encarado desde la conceptuación de las necesidades absolutas.
4. La formulación de los conceptos de pobreza absoluta y relativa es relevante para una
perspectiva de género. Bajo el enfoque de la pobreza absoluta se puede argumentar
que, como hay un núcleo de necesidades que son irreductibles a determinadas comparaciones, hombres y mujeres tienen necesidades comunes que no pueden ser relativizadas por el hecho de compartir las calidades propias de los humanos. Lo que prevalece
desde esta óptica es la idea de la dignidad vinculada a necesidades universales de todo
ser humano. Desde el punto de vista de la pobreza relativa, la investigación puede interesarse en la pobreza de las mujeres a partir de las necesidades que le son específicas,
y que no son compartidas por los hombres.
5. A la perspectiva del “retorno del sujeto” (Alexander, 1994; Ibáñez, 1991) –inserta en
un amplio conjunto de reflexiones marcadas por un estilo sui géneris de reconstrucción
de la realidad y por el acento analítico en el sentido de la acción para las personas y
para los entornos en que viven (tanto subjetivos como objetivos)– se suman enfoques y
conceptuaciones previas de inmensa importancia para la investigación sobre la pobreza. El concepto de la “vida real”, con nexos indelebles con las percepciones y las vivencias (Nussbaum, 1988), constituye un ejemplo. Otro ejemplo, también proveniente de
las reflexiones de Nussbaum (1988) de interés para la investigación sobre la pobreza,
es la conceptuación del bien humano, noción recuperada de Aristóteles y relacionada
con la idea de la vida en el sentido de actividad/acción.
6. La relación violencia/capacidades y los efectos negativos de la violencia sobre la libertad, en el sentido de restar fuerza a la creatividad y a la decisión, afectan la lucha que
las personas entablan contra la pobreza, lo cual sugiere una nueva línea conceptual
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
205
que integre la violencia social (tanto simbólica –término usado por Bourdieu– como
sexual y de género) en el ámbito reflexivo de la pobreza, sin excluirla de otros ámbitos
constitutivos de lo social.
7. Los enfoques que critican no solamente las fuentes de datos, sino también las medidas
de la pobreza que opacan o invisibilizan la pobreza femenina (y sus especificidades)
están teniendo –y lo tendrán con más énfasis en el futuro– un impacto en la conceptuación de la pobreza.
8. Finalmente, las perspectivas conceptuales y las sensibilidades sobre la pobreza involucradas en el arte –en este texto muy brevemente aludidas con los ejemplos de la literatura de Hugo y Zola– nos inducen a retomar la postura de Bourdieu sobre la importancia
de la literatura para las ciencias sociales.
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210
la pobreza : conceptos cambiantes, realidades transformadas pero persistentes
Reforma del Estado: hacia la garantía de básicos
Enrique Valencia Lomelí1
1. Un siglo tras los pobres
Desde los periodos de agitación social previa a la Revolución hasta el inicio de la alternancia democrática, los dirigentes del Estado mexicano se han planteado permanentemente,
no siempre con el mismo énfasis, la cuestión de cuál es la mejor manera de resolver el
crónico problema de la pobreza (la miseria, la marginación) en la que ha vivido la mayoría de la población. El sector público mexicano es un recipiente, en el que se han ido acumulando en archivos y en memorias vivientes o se han ido ocultando en las crisis y en los
fracasos, recuperando de tanto en tanto o desaprovechando en los cambios de gobierno,
olvidando en otras prioridades o rescatando experiencias sociales de gobiernos y legisladores, junto con organizaciones sociales y civiles, y empresas. Todo el siglo XX fue un periodo de encuentros y desencuentros entre el Estado y los pobres rurales y urbanos. A lo
largo de ese siglo e inicio del actual, se han ido generando importantes controversias sobre
el quehacer ante la pobreza y creando diversas alternativas desde el Estado o la sociedad.
Por ello, los discursos y las acciones sociales frente a la pobreza en México no pueden partir de cero. La reforma de Estado requiere incorporar esta historia secular.2
Para los pobres, libertad económica, piedad y desprecio3
El triunfo de los liberales en la segunda mitad del siglo XIX había permitido generar la
confianza en que la libertad individual, en el marco del mercado, sería la solución al proInvestigador de la Universidad de Guadalajara.
No intentamos en este texto hacer esta historia secular, sino narrarla en grandes trazos a partir de los trabajos de varios especialistas
en la materia.
3
Para este apartado, retomamos en especial a González Navarro, 1985.
1
2
211
blema de la pobreza. Los individuos capaces superarían las limitaciones y aprovecharían
las oportunidades que ofrecía el mercado. Para ello, era fundamental romper con las barreras que impedían la libertad de los mercados, en especial el poder de la Iglesia Católica,
que acumulaba importantes riquezas, y las propiedades comunales, que impedían la apropiación individual y el comercio legal de las tierras. Sin estas trabas, el mercado funcionaría
y permitiría la creación de una importante clase media, y se solucionaría el problema de la
indigencia. La solución al problema de la pobreza no debería pasar por la beneficencia pública, sino por el impulso a la prosperidad económica, al trabajo, con el complemento de la
educación; para los liberales gobernantes, el Estado tenía otras funciones primordiales, no
la beneficencia pública, labor meramente supletoria ante las insuficiencias de la beneficencia privada. No habría que poner más barreras a los mercados, sino dejarlos en libertad.
Los liberales compartían con los conservadores un cierto desprecio por los indígenas
y postulaban la superioridad de la raza blanca (con mayor claridad en la Guerra de Castas). Hubo notables despojos de tierras de comunidades y campesinos libres.4 Los conservadores cercanos a la Iglesia Católica mezclaban el desprecio por el populacho, por los
indígenas, con el aprecio por la caridad cristiana. La caridad no debía ser, por supuesto,
legalmente obligatoria sino voluntaria, para distribuir lo superfluo; la pobreza no era necesariamente una injusticia sino resultado de una situación natural, producto del triunfo
de la inteligencia, el trabajo y la capacidad sobre el atraso y la pereza. Se requería el alivio
de la caridad y no de manera imprescindible el fin de la pobreza. Los conservadores eran
promotores de la beneficencia privada, asociada al carácter tutelar de la Iglesia Católica.
Eran proclives a un paternalismo caritativo.
El problema es que ni la supuesta libertad de mercado ni la pregonada caridad cristiana lograron disminuir sustancialmente la miseria de las mayorías y, ante la desigualdad
creciente debida a la concentración de la tierra, se fue gestando una revuelta social de
enormes magnitudes.
Para los pobres, nuevas leyes
La desigualdad se había incrementado, muy probablemente, por el despojo de tierras; además, Porfirio Díaz no consideraba madura para la democracia a la sociedad. La Revolución
Mexicana catalizó entonces un gran descontento frente a la concentración de la riqueza y
del poder político en la dictadura porfirista. La codificación legal de acuerdos sociales para
superar el conflicto armado admitió demandas centrales de los pobres rurales y urbanos. A
los campesinos y comunidades se les reconoció el derecho a la tierra y al agua para generar
4
Brachet-Márquez, 2004: 244-245.
212
reforma del estado : hacia la garantía de básicos
una distribución equitativa de la riqueza (artículo 27 constitucional), y a los trabajadores
(en el artículo 123 constitucional) la mayor parte de los derechos logrados para los contratos
de trabajo europeos e incluso, la posibilidad de creación de cooperativas para la construcción de viviendas para los trabajadores.5 En términos legales, los pobres rurales y urbanos
contaron con normas constitucionales avanzadas en términos de derechos sociales; la novedad para la época fue que estos pobres fueron considerados sujetos con derechos.6
No obstante, en los años veinte e inicio de los treinta, la mayoría permaneció en condiciones de pobreza en el marco de un severo estancamiento de la economía; al menos, la
cantidad de habitantes crecía y el Estado era más activo en propuestas educativas y de salud, como la Secretaría de Educación Pública en 1921 y el Código Sanitario, en 1926.7
Los programas específicos de reforma agraria y de modificaciones laborales y de seguridad social tardaron en ponerse en práctica. Sin embargo, al menos el texto constitucional se convertía en “legitimador” de demandas sociales; los debates sobre seguridad social
llegarían a la escena durante el callismo y el maximato, con la oposición de los empresarios; entre 1925 y 1928, el gobierno se limitaría a generar programas de seguridad social
para funcionarios, militares y maestros.8 Apenas hasta 1929 se reglamentó el artículo 123,
de tal manera que en 1933 se fijó el salario mínimo y en 1942 se creó el seguro social. Por
otra parte, a mediados de los años treinta, sólo uno de cada cinco ocupados rurales tuvo
acceso a la tierra.9
Así, no bastó la importante afirmación de derechos. La garantía constitucional se hizo
realidad lentamente o se reglamentó tardíamente, de manera que en las primeras décadas
posrevolucionarias cambió apenas levemente la situación de los pobres rurales y urbanos.
La prioridad de los gobiernos revolucionarios de estos años no fue el bienestar social sino
el control militar y la estructuración del sistema político.10
Para los pobres, tierras y asistencia pública
La atención directa a las necesidades sociales después de la Revolución seguía el camino de
la beneficencia privada y algunas débiles acciones de beneficencia pública y de incipientes
Román y Aguirre, 2001: 117. De acuerdo con Ordóñez (2002: 57-59), “A diferencia de las amplias potestades que se le atribuyen al
Estado en materia de intervención económica, los compromisos de las políticas sociales ocuparon un lugar secundario en el modelo
constitucional”; para ampliar las responsabilidades públicas en esta materia, posteriormente se incorporaron a la Constitución los
derechos a la educación primaria (1934), a la seguridad social (1974), al trabajo (1978), a la salud y a la vivienda digna (1983) y a la
instrucción secundaria (1993).
6
Brachet-Márquez, 2004: 246.
7
De Gortari y Ziccardi, 1998: 208; Ordóñez, 2002: 66.
8
Brachet-Márquez, 2004: 247-248.
9
Román y Aguirre, 2001: 117.
10
Ordóñez, 2002: 66-67.
5
reforma del estado : hacia la garantía de básicos
213
programas o instituciones sociales. El gobierno de Lázaro Cárdenas avanzó en la institucionalización de los derechos sociales con el reconocimiento del derecho a la educación primaria y con la creación de la Secretaría de Asistencia Pública, que intentaba transformar la
idea de beneficencia pública en obligación de Estado para asistir a los socialmente débiles.11
No solamente debían ser protegidos los trabajadores con contrato (Ley Federal del Trabajo)
o los beneficiados por el reparto agrario (reforma agraria), sino la sociedad en general.
El gobierno cardenista incrementó el gasto social12, acentuó el reparto agrario de tal
manera que los beneficiarios alcanzaron a representar más de 4 de cada 10 ocupados rurales y promovió una política de incrementos al salario mínimo. Se generaron instituciones de seguridad sólo para ferrocarrileros, petroleros y electricistas; se construyó una red
de centros de salud para los campesinos, tipo cooperativas con la participación de estos
mismos en la administración.13 No obstante estos cambios, la dimensión de la problemática social superaba notoriamente la capacidad de respuesta pública, de acuerdo con Ordóñez (2002). Además, la sociedad difícilmente iba saliendo de una grave inestabilidad
política, con el inicio de la consolidación del Estado y de la constitución de organizaciones
corporativas a través de las cuales los individuos fueron aprendiendo a negociar la garantía efectiva de sus derechos.
Para los pobres, crecimiento, subsidios e instituciones sociales
El largo periodo que va de 1941 a 1970, en términos de política social inició con la creación del IMSS. En la exposición de motivos de la Ley del Seguro Social, Manuel Ávila
Camacho sostiene claramente la vinculación entre esta nueva institución y el combate a
la pobreza14. El proceso de industrialización sustitutiva permite un crecimiento económico sin precedentes; se crean así las condiciones para reducir la pobreza con crecimiento,
nuevas instituciones sociales y subsidios alimenticios. Se crean también las primeras instituciones financieras para el impulso a la construcción de viviendas populares.15 El gasto
social se incrementa especialmente en el periodo 1953-1970, desde 1.1% del PIB hasta
4.6%, de acuerdo con la serie de Gerardo Ordóñez (2002: 82).
En el sexenio de López Mateos se da un segundo impulso a las instituciones sociales,
de acuerdo con Brachet-Márquez (2004: 251): se incluyó a los jornaleros agrícolas cortadores de caña en el Seguro Social, se creó el ISSSTE (1960) y se mejoraron los institutos
Guadarrama, 2001; Ordóñez, 2002.
De Gortari y Ziccardi, 1998: 209; Ordóñez, 2002: 70.
13
Brachet-Márquez, 2004: 249; Ordóñez, 2002: 72.
14
Con el seguro social “se tiende a evitar que la miseria y la angustia azoten a grandes sectores de la población” (Ávila Camacho, 1942).
15
De Gortari y Ziccardi (1998: 217 y 218).
11
12
214
reforma del estado : hacia la garantía de básicos
de seguridad social de los trabajadores petroleros, electricistas y ferrocarrileros. Se creó el
FOVI, para la construcción de vivienda16, y la Conasupo para una mayor regulación en
la producción y distribución (subsidios) de alimentos.17
Con el dinamismo económico, la creación de empleos formales y los aumentos salariales
(al menos entre 1952 y 1970 por lo que se refiere a los salarios mínimos) se da una importante reducción de la pobreza que va, con la serie construida por Miguel Székely (2005)18,
desde 88.4% en 1950 de la población a 69.4% en 1968. Sin embargo, el crecimiento industrializador (asociado a la seguridad social creciente) se dio en el marco de una aguda desigualdad (índices de Gini superiores a 0.50).19 Fue la época del debate en “capitalizadores”
y “reformistas sociales” acerca de la mejor manera de avanzar en el desarrollo nacional20.
Probablemente la aguda desigualdad impidió que la reducción de la pobreza fuera
mayor; además, el acceso a la seguridad social en 1970 era aún de un pequeño porcentaje
de la población (23.1%), fundamentalmente urbana. El principal corte entre las “clientelas” de las instituciones sociales fue entre asalariados y no asalariados.21 Los sectores rurales quedaban fuera de los mecanismos de seguridad social, al amparo de una asistencia
pública disminuida. Incluso los apoyos en subsidios alimenticios y para construcción de
viviendas favorecían especialmente a los sectores urbanos.22
Para los pobres, crecimiento y nuevos programas sociales,
en el marco de la inestabilidad económica
El agotamiento del modelo industrializador sustitutivo, los debates acerca de la aguda desigualdad de la sociedad mexicana como obstáculo del desarrollo23 y el análisis de las debilidades en el combate a la pobreza, llevaron a la generación de nuevos programas sociales
Ibíd. Ordóñez, 2002: 89.
Ordóñez, 2002: 87. Conasupo tiene una historia institucional originada en el periodo de Lázaro Cárdenas (1938), con el Comité
Regulador de Mercados de Subsistencia.
18
Proponemos en forma ilustrativa los datos de esta serie. La comparabilidad en la serie larga de Székely debe tomarse con cautela,
como lo señala este mismo autor. Puede verse la explicación técnica en Székely, 2005: 11. De acuerdo con el autor, las cifras de los
años 1984 a 2002 son más confiables, debido a la comparabilidad de las encuestas utilizadas y procesadas con la metodología del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza. Existe otra serie larga 1963-2000 de Hernández Laos y Velásquez (2003), también con
metodología de líneas de pobreza, que muestra una tendencia parecida a la construida por Székely. Damián (2004: 51) presenta otras
series para 1968-2000, de Cepal, BM y Hernández Laos/Boltvinik. La coincidencia de la tendencia de todas estas curvas es que hay
una reducción de la pobreza desde el punto de partida de la serie (1950/1963/1968) hasta 1977 (Hernández y Roa)/1981(CEPAL,
BM y Hernández Laos/Boltvinik)/1989 (Székely), luego un incremento hasta 1996 y por último una reducción hasta 2000. El dato de
1981 fue estimado por Boltvinik (no hubo ENIGH en ese año). De acuerdo con Székely, la diferencia en el periodo 1977-1989 entre él
y Hernández Laos y Roa es que estos autores ajustan los datos de las encuestas de hogares a los agregados de Cuentas Nacionales.
19
De acuerdo con Hernández Laos y Roa (2003: 79), el índice de Gini en el ingreso de los hogares fue de 0.606 en 1963 y 0.586 en 1968.
20
Valencia y Aguirre, 2001.
21
De Gortari y Ziccardi, 1998: 219.
22
Ordóñez, 2002.
23
Valencia y Aguirre, 2001.
16
17
reforma del estado : hacia la garantía de básicos
215
fundamentalmente dirigidos al sector rural entre 1970 y 1982 (Pider de Luis Echeverría,
Coplamar, IMSS-Coplamar y SAM de José López Portillo). Cada presidente inaugura prácticamente su(s) programa(s). Desde el inicio del sexenio de Luis Echeverría se empieza ya a
discutir la importancia de dirigir las acciones frente a la pobreza a los sectores prioritarios.
Con algunos sobresaltos importantes, se mantienen altas tasas de crecimiento en este
periodo, la incorporación a la seguridad social mantuvo el ritmo de crecimiento más importante hasta llegar a poco menos de la mitad de la población (46.5% en 1982). La reforma a la Ley del Seguro Social de 1973 hablaba de incorporar a esta institución a todos los
mexicanos económicamente activos (lo que se quedó en simple aspiración), se generaron
nuevos programas sociales dirigidos a los pobres rurales. En el ámbito de la vivienda fueron creados Infonavit y Fovissste en 1972.24 Los gastos sociales mantuvieron su progreso
hasta superar 9% del PIB en 1982.25 La desigualdad disminuyó desde un índice de Gini
cercano al 0.6 en 1068 hasta uno de 0.518 en 1977.26
En este marco, la pobreza diminuyó también de manera importante.27 Sin embargo,
la crisis estalla en 1982 y se inicia un largo periodo de inestabilidad y estancamiento; no
se pudieron sostener las altas tasas de crecimiento ni el ritmo de generación de empleos
formales con aseguramiento incluido.
Para los pobres, reformas económicas y focalización
En especial desde 1985 se inicia el proceso de reformas económicas, con políticas de ajuste severas. Las reformas económicas de mercado no han logrado reconstruir un régimen
de crecimiento, más bien la regularidad paradójicamente ha estado en la inestabilidad
(volatilidad). Se ha frenado el aumento de la cobertura de seguridad social, debido al poco
dinamismo en la creación de empleos (en 2002, en los registros administrativos de las instituciones de seguridad estaba ya 60% de la población; de acuerdo con la Secretaría de
Salud, en realidad sólo la mitad de la población está asegurada).28
En este periodo de reformas, el gasto social en relación al PIB ha experimentado una
tendencia en U, con reducción en el periodo de ajuste hasta llegar a 6.1% en 198829 y reDe Gortari y Ziccardi, 1998: 218.
Ordóñez, 2002: 92 y 100.
26
Hernández Laos y Velásquez, 2003: 79. Para 1984, la desigualdad habría continuado su descenso hasta prácticamente 0.5.
27
Como no hubo encuesta cercana a 1982, puede tomarse de forma ilustrativa el dato de 1984: 53% en 1984 (Székely, 2005: 47). En
los cálculos de Hernández Laos/Boltvinik para 1981, la pobreza habría descendido a 48.5% (Damián, 2004: 151). Recuérdese que la
divergencia principal en las series de Székely y Hernández Laos y Velásquez se da en este periodo.
28
Secretaría de Salud, s/f.
29
Boltvinik y Damián sostienen que la reducción del gasto público en el gobierno 1982-1988 no fue tan severa si se utiliza como deflactor un índice adecuado (índice de precios y servicios pagados por el gobierno) y no el Índice Nacional de Precios al Consumidor
(Damián, 2000).
24
25
216
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cuperación paulatina para superar ligeramente los porcentajes previos a la crisis de 1982.
De acuerdo con la CEPAL (2006: 63) en 2002-2003, alcanzó ya 10.5% del PIB.30 No obstante la recuperación e incremento, el gasto social en México sigue siendo notablemente
bajo en comparación con los países desarrollados e incluso por abajo del promedio de
América Latina (13.1%).
Según los cálculos más recientes de la Secretaría de la Salud, la población incorporada a la seguridad social apenas representa la mitad de la población; en varias entidades
del país, la incorporación o apenas supera 20% o alcanza con dificultad a un tercio de
los pobladores.31 Los empleos generados no incorporan necesariamente a la seguridad social (Román, 2003).32 Así, la tendencia más probable, en las actuales condiciones y con la
política económica vigente, es el mantenimiento de un porcentaje muy importante de los
ciudadanos sin la garantía de la vigencia de su derecho a la salud.
En este sentido, el cambio más perceptible en cuanto incorporación a los sistemas de seguridad podría ser el proyecto del Seguro Popular33, mecanismo de aseguramiento que no
pasa por el empleo y que busca incluir a la atención en salud pública a cerca de la mitad de la
población excluida del sistema de seguridad social; la meta propuesta por el gobierno actual
es llegar en 2010 a un aseguramiento universal. Hasta fines de 2005 se habían incorporado
a este seguro 3 millones de familias, con aproximadamente 10 millones de beneficiarios.
En las políticas públicas, la primacía la tuvo la reforma económica y posteriormente
se ha llevado a cabo un proceso de reforma social: cambio en el régimen de pensiones
(cuentas individuales), eliminación de los subsidios alimenticios (subsidios a la oferta) y
sustitución por los subsidios a la demanda, y modificaciones en las acciones de combate a la pobreza (focalizadas), inicialmente con Pronasol y posteriormente con ProgresaOportunidades. De nuevo se da la sucesión de programas frente a la pobreza de corte
presidencial (con excepción de Progresa-Oportunidades). Podemos hablar incluso de una
focalización asistida con medios computarizados, cada vez más sofisticada en el caso de
Progresa-Oportunidades que llega ya a poco menos de una cuarta parte de la población
total, y de preferencia por las transferencias directas (subsidios a la demanda).
Ver la serie de Ordóñez, 2002 y www.sedesol.gob.mx.
Secretaría de Salud (s/f). El cálculo de la Secretaría de Salud, para 2002 fue de 49.8% de derechohabientes a la seguridad social en
el país. Los estados con menor cobertura en seguridad social en 2002 fueron Chiapas con 21.9%, Guerrero con 28.4%, Oaxaca con
28.6%, Puebla con 32.9% y Michoacán con 33.3%. Los estados con cerca de tres cuartas partes de su población asegurada fueron
Coahuila con 78.8% y Nuevo León con 74.5%.
32
De acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Empleo, en 2004 sólo 33.2% de los ocupados tenía seguridad social, frente a
34.8% en el inicio del gobierno actual (2001) (Ver www.stps.com.mx).
33
El Seguro Popular es un seguro público y voluntario, dirigido a las familias sin seguridad social en materia de salud. Fue creado en el
año 2001. Los hogares de los dos deciles con ingresos más bajos no pagan por su afiliación a este seguro; para el resto de deciles, sí hay
cuota de ingreso, creciente de acuerdo con el ingreso familiar. Los incorporados tienen derecho a recibir la atención en 154 servicios
de salud, que incluyen algunos servicios de hospitalización (www.salud.gob.mx).
30
31
reforma del estado : hacia la garantía de básicos
217
En este periodo de 20 años, se interrumpió el proceso de reducción de la pobreza e
incluso en la crisis de 1994-1995 la pobreza regresó a los porcentajes de 1968, es decir, en
cierto sentido un retroceso de 30 años en 1996 (69.6% de pobreza). En números absolutos
el incremento de personas en condición de pobreza se incrementó notablemente de 39.8
millones de personas en 1984 (en pleno ajuste económico) hasta 66.2 millones de personas
en 1996 (apenas saliendo de la crisis de 94-95) (Székely, 2005). La crisis de 1994-1995 fue
especialmente severa en sus consecuencias sociales; se vivió un empobrecimiento repentino que reveló la vulnerabilidad en la que se encontraban muchos hogares que habían
dejado temporalmente la pobreza: de acuerdo con la serie larga de Székely (2005), el número de pobres entre 1994 y 1996 se incrementó en 15 millones de personas.
De acuerdo con los datos oficiales, hasta en 2002-2004 se retoma la tendencia histórica
de reducción de la pobreza (en 1984 pobreza de 53% en 2002 de 50.6%). La desigualdad
repunta en términos generales y aún no regresa a los indicadores de 1984: de acuerdo con
Hernández Laos y Velásquez, el índice de Gini del ingreso de los hogares aumenta fuertemente en la segunda mitad de los ochenta (etapa del ajuste económico severo), disminuye
en la primera mitad de los noventa y vuelve a aumentar en la segunda, hasta llegar a 0.564
en 2000.34 El repunte de la desigualdad (como tendencia general) muy probablemente ha
impedido una mayor reducción de la pobreza.
En los años sesenta y setenta se conjugaron el crecimiento y la disminución de la desigualdad, para reducir la pobreza en México; en los años ochenta, la pobreza aumentó en buena parte debido al incremento en la desigualdad, en el marco de un periodo
de estancamiento económico (periodo del ajuste delamadridista); en los años noventa,
los cambios en la pobreza (aumento en la primera parte de la década, disminución en
la segunda) se debieron sobre todo al ciclo económico35 y no al comportamiento de la
desigualdad que aumentó en la segunda mitad de la década, especialmente en las zonas
urbanas.36
La experiencia contemporánea ha mostrado que se requiere prudencia antes de festinar resultados como si fueran definitivos. La comunicación social del actual gobierno
difunde con gran optimismo los resultados frente a la pobreza: del año 2000 al 2004, con
datos oficiales, la pobreza se ha reducido de 53.7% de la población al 47% en 2004.37 Sin
embargo, el proceso mismo de esta reducción así como lo sucedido en otros periodos invita a la moderación.
Ver Székely, 2005: 47.
Cortés, 2002: 18.
36
Hernández Laos y Velásquez, 2003: 89 y 93.
37
Se trata del indicador pobreza de patrimonio, de acuerdo con la Sedesol, con la metodología del Comité de Medición de la Pobreza
en México (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México, 2004).
34
35
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reforma del estado : hacia la garantía de básicos
En primer lugar, la reducción de la pobreza entre 2000 y 2004 se refiere fundamentalmente a la pobreza rural y en buena medida causada por las transferencias públicas
(Oportunidades y Procampo) y privadas (remesas); la reducción de la pobreza urbana en
porcentaje de la población total no ha sido significativa e incluso en números absolutos
aumentó de 26 a 26.4 millones. En 2004, 54.6% de los pobres totales del país se encontrarían en las zonas urbanas.38 En segundo lugar, como ya lo señalamos, los avances logrados
en varias décadas se perdieron simplemente con la crisis de 1994-95. Incluso, de acuerdo
con la serie de Székely (2005: 55) y los datos oficiales recientes39, en los años de reforma
económica el número absoluto de pobres habría aumentado en 9 millones de personas
(48.9 millones de personas en 2004 frente a 39.8 en 1984).
Con todo y los recientes indicadores oficiales de la pobreza, en síntesis podemos subrayar de nuevo el enorme desafío frente al que está la sociedad mexicana: al menos cerca de la mitad de la población está en situación de pobreza y otros sectores importantes
se encuentran en condiciones de vulnerabilidad que podrían conducirlos fácilmente al
empobrecimiento; cerca de la mitad de la población cuenta con instrumentos (no necesariamente de calidad) para enfrentar los riesgos sociales y asegurar su bienestar, pero otra
mitad está excluida de ellos.
Para los pobres, recuperar el aprendizaje histórico
Con este recorrido histórico podemos recuperar algunas enseñanzas de largo periodo. Las
reformas de mercado por sí mismas no han sido suficientes para impulsar una reducción
de la pobreza e incluso en dos periodos diversos han posibilitado el repunte de la polarización social (etapa liberal en el siglo XIX) y en otro el incremento de la pobreza (etapa
de las reformas contemporáneas). El simple reconocimiento de derechos, si no va acompañado de programas específicos, tampoco ha sido suficiente por sí mismo para la disminución de la pobreza. En este mismo sentido, el crecimiento es necesario, pero no basta:
se requiere que sea sostenido y que vaya asociado a la creación de instituciones sociales y a
la disminución de la desigualdad. Los choques abruptos macroeconómicos han generado
empobrecimiento repentino. El aseguramiento bismarkiano tiene el límite de la creación
de empleo formal; en México, eso ha significado el freno de la cobertura de la seguridad
social (sólo la mitad de la población asegurada). Si el régimen de crecimiento no va asociado a la prevención de las crisis (estructura macroeconómica endeble), puede reventar
y generar crisis de grandes proporciones que afectan especialmente a los más vulnerables
38
39
Ver Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México (2004), Cortés (2004) y Banco Mundial (2005).
Ver Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México (2004).
reforma del estado : hacia la garantía de básicos
219
y generar retrocesos sociales importantes. La proliferación de programas sociales frente a
los pobres puede favorecer la discrecionalidad de los gobernantes en turno e impedir la
institucionalización del combate a la pobreza.
La permanencia de un amplio círculo duro de la pobreza, en el contexto de una aguda
desigualdad, constituye uno de los principales problemas sociales de México: en el último
medio siglo la sociedad mexicana no ha logrado disminuir la incidencia de la pobreza
de la mitad de la población. A principios del siglo XXI, México, con poco más de 100
millones de habitantes, cuenta con cerca de 50 millones de personas afiliadas al seguro
social, 25 millones de beneficiarios del esquema de Oportunidades, protección parcial y
temporal (poco menos de 3 millones de ellos incorporados al Seguro Popular), y cerca de
4 millones afiliados al Seguro Popular (no incluidos en Oportunidades); otros 20 millones
de personas en el país son atendidos en sus riesgos de salud por los sistemas abiertos de
asistencia social, por la medicina o aseguradoras privadas. Uno de los problemas centrales de Oportunidades es que se trata, por principio, de un programa temporal; no de la
garantía de un derecho. En principio, los beneficios de Oportunidades para los incluidos
pueden desaparecer por decisión gubernamental. Con el mismo modelo de política social (seguridad social sólo para los empleados formales más la incorporación paulatina al
Seguro Popular), la segmentación podría continuar bajo nuevas formas si no se transita
a un reconocimiento de los derechos sociales, si las prácticas de subsidios a la demanda
(Oportunidades) continúan simplemente como una decisión temporal de las autoridades
en turno y si se mantiene la separación de las instituciones de salud (con atención a varias
“velocidades”).
2. Para los pobres, redistribución y garantía de básicos de bienestar40
Necesidad de cuatro grandes reformas sociales
Las acciones de superación de la pobreza requieren de reformas en cuatro grandes líneas:
En primer lugar, reformas que consoliden la posibilidad de un crecimiento sostenido
durante un largo periodo: a mayor volatilidad y presencia recurrente de políticas de ajuste
tipo choque, menor posibilidad de reducir la pobreza durablemente y menor posibilidad
de consolidar la red de instituciones sociales. Los eventos críticos de los años ochenta y
noventa han sido particularmente severos para la población en situación de pobreza y vulnerabilidad; la pobreza se incrementó notablemente en estos periodos y la recuperación
a los niveles previos de la crisis, por ejemplo la de 94-95, se extendió al menos durante
40
Una versión de estas propuestas fue presentada en Cátedra Konrad Adenuer (2005).
220
reforma del estado : hacia la garantía de básicos
10 años.41 Se requiere superar el déficit de las reformas económicas que no han logrado
construir un régimen de crecimiento sostenido.
Se requieren medidas contracíclicas que permitan hacer frente a las caídas del ciclo
económico y que protejan a las instituciones sociales de los choques económicos. El Banco
Mundial (1994: 133) ha señalado que el gasto social tuvo un comportamiento procíclico
en la severa crisis de 1994-1995. Las políticas de déficit cero a toda costa se convierten
fácilmente en políticas procíclicas que agudizan el freno económico. Sería central que el
Banco de México no sólo tuviera como misión luchar contra la inflación sino también
sostener el crecimiento; sería también central debatir con responsabilidad las políticas (y
sus arreglos legislativos) de déficit cero a toda costa. De esta manera se buscaría una mejor
coordinación entre política económica y política social.
En segundo lugar, reformas que consoliden o más bien reconstruyan la potencia distributiva del Estado: a mayor desigualdad, menor posibilidad de reducir la pobreza y de
desarrollar las regiones históricamente atrasadas o excluidas. La desigualdad regional es
también un severo problema estructural, que dificulta la reducción de la pobreza y la
distribución más equitativa de los recursos institucionales: con datos del año 2000, la distancia entre las regiones con máximo y con mínimo PIB per capita promedio era de 1 a 6
en México (frente a la distancia en Corea del Sur: 1 a 2.75).42 Estas desigualdades se expresan en agudas polarizaciones en términos de indicadores sociales, como por ejemplo
las coberturas de seguridad social y de protección temporal, en las que encontramos tres
extremos en el país43.
En el caso de regiones de sociedad asegurada, nos encontramos con estados del norte
del país con porcentajes de población cubierta por las instituciones tradicionales de seguridad social entre 67 y 79% pero con mínima incorporación a la protección temporal
de Oportunidades (entre 3 y 8%). En cuanto al otro extremo, las sociedades asistidas o
protegidas temporalmente, la incorporación a la seguridad social oscila entre 20 y 27%
únicamente mientras que la incluida en Oportunidades va desde 44 en Guerrero hasta
58% en el caso de Chiapas.44 En el modelo intermedio, que llamamos de autoprotección,
la población asegurada varía entre 33 y 55%, con muy baja inclusión en la protección
temporal (entre 6 y 30%) pero con poco más de un tercio de la población excluida tanto
de la seguridad social tradicional como de la protección temporal; la caracterización de
Cortés, 2002 y Comité Técnico de Medición de la Pobreza en México, 2004.
Estos promedios pueden ocultar diferencias aún mayores y requiere completarse el análisis. Ver datos de OECD, 2001, para Corea
del Sur, y PNUD, 2002, para México.
43
Tomamos estas caracterizaciones de Valencia (2006). Con datos para junio 2002 de la Secretaría de Salud (s/f) y con datos de la cobertura del mismo Programa Oportunidades y estimaciones de la población 2002 a partir de una muestra censal del año 2000.
44
Con datos proporcionados por funcionarios de Oportunidades, ya en 2005 cerca de 70% de los hogares chiapanecos estaba incluido
en este Programa.
41
42
reforma del estado : hacia la garantía de básicos
221
autoprotección surge de este alto porcentaje de población excluida que tiene que procurarse su propia seguridad, generalmente de forma mercantil.
La experiencia internacional señala que a mayor desigualdad (medida en general por
los índices de Gini), mayor lentitud en la reducción de la pobreza.45 Se requiere entonces
el impulso de políticas sociales redistributivas de gran alcance y no esperar ingenuamente
que el mercado genere una mejor distribución de la riqueza.
En tercer lugar, reformas que consoliden o reconstruyan las instituciones de seguridad
social, de tal manera que incluyan efectivamente a los sectores más vulnerables, hasta
acercarnos paulatinamente a la universalidad en salud y en pensiones, porque a mayor
exclusión de la seguridad social, menor posibilidad de reducción durable de la pobreza. El
reto en este sentido es también extraordinario: se requiere a la vez consolidar la viabilidad
financiera de las instituciones e tender efectivamente a la universalidad en la seguridad social. No es posible seguir dependiendo solamente de la generación de empleo formal para
la incorporación a la seguridad social; es necesario cambiar el modelo de incorporación,
que hasta la fecha ha permitido una gran desigualdad no sólo entre incluidos (mitad de la
población) y no incluidos (mitad de la población), sino también en términos regionales: la
diferencia en el gasto per capita en las instituciones de seguridad social entre Oaxaca y el
Distrito Federal fue de 1 a 4; por otra parte, la desigualdad en recursos humanos de salud
en las instituciones públicas en general entre Chiapas y el Distrito Federal en 2003 fue de
1 a 3.8.46 Se requieren entonces reformas financieras y del modelo de seguridad social que
permitan avanzar hacia la universalidad.
En cuarto lugar, reformas que posibiliten una mayor participación de la sociedad tanto en las instituciones de seguridad social como en las acciones de combate a la pobreza:
a mayor exclusión de la participación ciudadana, menor posibilidad de reducción durable de la pobreza. La participación ciudadana no debe restringirse al llamado o “buena
voluntad” de las autoridades en turno, sino que debe estar basada en una concepción de
ciudadanía social, es decir de la formalización de la exigibilidad y justiciabilidad de los
derechos sociales, además de los civiles, políticos y culturales. Sin embargo, la ciudadanía
social también implica la contraparte de responsabilidades sociales, entre las que puede
destacarse la participación en la construcción de instituciones sociales viables financieramente. En este sentido, la reforma financiera de las instituciones sociales debe ser elemento central también de la participación ciudadana.
Lustig, 2004.
Datos de la Secretaría de Salud (2004: 335 y 341). Mientras en 2003 se gastaron 7,046 pesos por asegurado en el DF, en Oaxaca
únicamente 1,772. Por otra parte, mientras en ese mismo año había 3.03 médicos en instituciones públicas por cada mil habitantes,
en Chiapas sólo 0.79.
45
46
222
reforma del estado : hacia la garantía de básicos
Necesidad de un pacto social para garantizar básicos de bienestar
Se requiere impulsar un verdadero pacto social para la superación de la pobreza, que
permita la generación de una política social de Estado. Históricamente hemos aprendido que no basta la promulgación de derechos sociales en el marco constitucional si no se
acuerdan acciones específicas que permitan hacerlos efectivamente vigentes. Un pacto
social que identifique los problemas centrales (por ejemplo, círculo duro de la pobreza,
desigualdades en el ingreso de los hogares, en el desarrollo regional) puede acordar acciones para el largo plazo, en acuerdo entre sociedad y Estado. Un pacto social de este tipo
es base indispensable para generar una política social de Estado, en la que las acciones de
combate a la pobreza serían sólo una parte.
Una política social de Estado requiere (con apoyo en la actual Ley General de Desarrollo Social) de condiciones legales y programáticas que la posibiliten, por ejemplo:
• La consolidación de programas multigubernamentales, en el sentido de transexenales y
de plurigubernamentales (municipios, estados y Federación). Sería un error dejar Oportunidades a merced de los vaivenes gubernamentales. Se debe tender a reformar este
programa y no a abandonarlo como simple programa de periodo gubernamental o a
dejarlo sobrevivir en la inercia actual. Será central una reforma de Oportunidades.
• La consolidación de presupuestos multianuales para la superación de la pobreza. Esto
daría certidumbre a los programas sociales y en especial a los de combate a la pobreza.
• La consolidación de medidas anticíclicas para la superación de la pobreza, en el contexto de la experiencia de los últimos decenios: la volatilidad económica afecta especialmente a los pobres. En los presupuestos multianuales se pueden especificar medidas emergentes ante las crisis (semejantes a las acciones del Fonden).
• Una parte de los ingresos extraordinarios del sector público (ingresos petroleros o ingresos tributarios por encima de lo calculado) y una parte de los ingresos normales del
sector público podrían canalizarse por Ley a la constitución de un Fondo de Desarrollo
(Fondes), Fondo que se utilizaría para enfrentar las situaciones emergentes nacionales y
para apoyar a las regiones más rezagadas del país. Para la canalización de estos fondos
podría utilizarse la infraestructura de Oportunidades, en lo que se refiere a transferencias extraordinarias a los hogares pobres, y los programas de desarrollo acordados con
los estados y municipios.
• La creación de una Ley de Básicos de Bienestar, que eleve a rango de derecho social
los mínimos de bienestar acordados. Oportunidades y el Seguro Popular podrían ser
la base de arranque para el ejercicio de esta Ley. La ventaja de una Ley de esta natureforma del estado : hacia la garantía de básicos
223
raleza es que permite la continuidad de las acciones y la acción ciudadana (defensa
de derechos, de la transparencia y de la rendición de cuentas). Por otra parte, no sería
imposible la vigencia de esta Ley dados los actuales presupuestos de Oportunidades47;
se requeriría seguramente consolidar la inversión en el sector salud, para hacer posible
la atención universal a la salud acordada en el Seguro Popular para el año 2010.
• Esta Ley de Básicos de Bienestar, a partir de Oportunidades, puede tomar el modelo
de los ingresos mínimos garantizados, que están prácticamente generalizados en la
Unión Europea.48 También podría tomar el modelo, más flexible y aplicado a situaciones familiares heterogéneas, de las prestaciones familiares europeas. Las transferencias familiares ya aplicadas en Oportunidades podrían ser el inicio de una estructura
de prestaciones familiares, inicialmente para los hogares en pobreza extrema, después
ampliable a los pobres en general y al fin, si las condiciones financieras lo permiten,
universalizable. Para tener una idea de lo que estas prestaciones (asociadas a otros programas) implican en la Unión Europea basta decir que, en 1996, prácticamente tres
cuartas partes de las familias recibían transferencias directas por concepto de pensiones, apoyo para los niños y otros beneficios más.49 Una Ley de Básicos de Bienestar
puede así constituirse en un medio social para la redistribución del ingreso. También
en el apoyo al mercado interno a través de la distribución de transferencias monetarias, que pueden convertirse en un apoyo a los mercados locales.
• Una política social de Estado requiere de la vigencia de una pensión mínima universal para los adultos mayores; si no se atiende a los ancianos, en el futuro próximo los
pobres extremos mayores de 65 años irán aumentando en forma considerable.50 Es
una de las transferencias básicas que requiere ser generalizada paulatinamente. Oportunidades puede así consolidarse como un programa combinado de inversión en la
educación, salud y alimentación de los niños y jóvenes, y de garantía de atención a los
adultos mayores de los hogares pobres extremos. De esta manera, Oportunidades se
consolidaría como la base programática para garantizar una Ley de Básicos de Bienestar, que debería estar asociada a la consolidación de las instituciones de seguridad
social.
El gasto de Oportunidades en 2005 (2,985 millones de dólares) representa 2.6% del gasto público programable y 0.41% del PIB.
Por familia beneficiaria se gastan 597 dólares al año; 119 dólares por beneficiario promedio (información proporcionada por el Programa Oportunidades).
48
Dumont, 1998: 199-200.
49
Gordon, 2004: 48. Puede verse en Dumont (1998) la variedad de prestaciones que van desde la prestación familiar general , los apoyos en el nacimiento de los hijos, a los padres solos, a la educación, a los huérfanos, hasta apoyos para vivienda, guarderías y cuidados
a domicilio de personas vulnerables.
50
De acuerdo con el Banco Mundial (2005: 89), la tasa de pobreza entre los mayores de 65 años es mayor a la de la población en general, casi el doble.
47
224
reforma del estado : hacia la garantía de básicos
Una política social de Estado requiere de la consolidación de las instituciones sociales,
de tal manera que se garantice la atención universal a la salud (instituciones de seguridad
social tradicional más seguro popular). Incluso podría discutirse la eventual constitución
futura de un sistema único de atención a la salud.51 Es indisociable la acción frente a la
pobreza de la consolidación de las instituciones sociales (incluyendo por supuesto su consolidación financiera y superación de riesgos de quiebra). El reto es articular e impulsar
crecimiento, redistribución del ingreso, reducción de la pobreza y participación ciudadana a partir del instrumento de una Ley de Básicos de Bienestar.
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226
reforma del estado : hacia la garantía de básicos
El trabajo decente como elemento
esencial del desarrollo nacional
Clemente Ruiz Durán
1. Introducción: el deterioro del mercado laboral
como resultado de la caída de la inversión
En los últimos años el mercado laboral mexicano ha mostrado una creciente debilidad estructural, de los 4 millones 365 mil 259 personas que se incorporaron a la Población Económicamente Activa (PEA, población mayor a 14 años) entre 2000 y 2005, unos 443 mil 623
no lograron obtener empleo y de los 3 millones 921 mil 636 que se ocuparon, el 50% de
ellos lo hizo en el trabajo informal. Esto generó un proceso de creciente segmentación en el
mercado laboral, transfiriendo el eje de creación de empleo del sector formal al informal.
'RÉFICA
)NCREMENTOSDELOSDIFERENTESSEGMENTOSDELMERCADOLABORALPERSONAS
4’365,259
Desocupados
443,623
3’921,636
Mercado formal de trabajo
1’955,041
1’966,595
0%!
/CUPADOS
)NFORMALES
227
Esta situación deriva en gran medida del deterioro de los niveles de inversión tanto
pública como privada, que han reducido el potencial de crecimiento de la economía en
una perspectiva de largo plazo, afectando con ello la creación de empleos de la economía.
La formación bruta de capital fijo se colocó en el periodo 1960 a 1982 en un promedio de
20.2 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB), bajando a 17.8 por ciento en el periodo
1983 a 2005. Esta caída resultó del ajuste en el tamaño del Estado, proveniente de una
decisión de retraer el nivel de gasto en vez de elevar los ingresos para lograr el equilibrio
fiscal requerido bajo el nuevo paradigma global.
'RÉFICA
,OSEFECTOSDELAJUSTEDEL%STADOLACAÓDADELAINVERSIØNTOTALPORCENTAJEDEL0)"
FBKF
FBK1 / Pública
FBK1 / Privada
Los elementos anteriores muestran un marco de referencia cada día más complicado para el mercado laboral mexicano, ya que ha provocado dos efectos concatenados.
El primero es que el bajo nivel de inversión ha impedido que el país sea capaz de generar empleo adecuadamente remunerado, con estándares adecuados de seguridad social
y con generación de alto valor agregado, lo que ha dado por resultado el surgimiento del
empleo informal como eje central de la creación de empleo. Esta situación ha provocado
que el empleo que se genera en el país sea de bajo valor agregado, por lo mismo de baja
remuneración y sin contar con los elementos básicos de seguridad social. Todo esto lleva
a la necesidad de discutir los requerimientos básicos del tipo de empleo que requiere generar el país, lo cual en la perspectiva social queda englobado en lo que la Organización
Internacional del Trabajo ha denominado como trabajo decente. En los siguientes acápites
228
el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
se discute el término mismo y los requerimientos que tendría que cubrir la nueva generación de empleo para poder acercarse al concepto de trabajo decente.
2. El debate sobre trabajo decente
Desde que se planteara el debate sobre trabajo decente a finales de los años noventa1 se
ha dado una intensa discusión, habiéndose acumulado una importante literatura sobre el
tema. El debate inicial se centró en la definición del término mismo del trabajo decente, posteriormente conforme el concepto ha sido aceptado de manera más amplia, se ha
avanzado en la definición de algunos indicadores que permitan valorar la situación del
trabajo decente en un momento dado (t) y a partir de ahí se ha buscado avanzar hacia una
perspectiva dinámica que permita evaluar la forma como ha avanzado a través del tiempo
(t+1–t0) la situación del trabajo decente.
América Latina ha debatido intensamente esta propuesta; la oficina regional de Lima,
en 2001, en su Panorama Laboral de América Latina y el Caribe, presentó una estimación de
un Índice de desarrollo del trabajo decente, el cual se estructura en torno a tres objetivos
básicos: mejoramiento de las condiciones de empleo e ingresos, ya que con ello se pueden
alcanzar los objetivos de un nivel de vida digno y el pleno desarrollo personal; ampliación
de la protección social que permite un nivel mínimo de protección y de garantía de los
ingresos; y el fortalecimiento del diálogo social, que desarrolla mecanismos mediante los
cuales los interlocutores sociales puedan crear instituciones del mercado de trabajo vigorosas y flexibles que contribuyan a una paz y una estabilidad social duradera. Se argumenta que el trabajo decente es el punto de convergencia de estos objetivos básicos.
Acompañando esta discusión, la oficina regional de la OIT en Lima hizo una estimación del Índice de desarrollo del trabajo decente en donde incluyó datos que dan cuenta
de la situación del empleo y la protección social de los trabajadores de América Latina
durante el periodo 1990-2000. El índice está conformado por siete indicadores referidos a
los componentes de empleo (tasa de desempleo, informalidad), los ingresos (salario industrial, salario mínimo y brecha de ingresos entre mujeres y hombres) y la protección social
de los trabajadores (cobertura de la seguridad social y número de horas trabajadas). El
índice referido registra mejoras en las condiciones de trabajo decente de un país cuando
disminuyen las tasas de desempleo y de informalidad, mejora el poder adquisitivo tanto
de los salarios industriales como de los salarios mínimos, y se reduce la brecha de ingresos
mujer/hombre. Además, cuando también aumenta la cobertura de la protección social y
el número de horas efectivamente trabajadas en cada país, se ajusta a la legislación nacio1
OIT, Memoria del Director General Trabajo Decente. Conferencia Internacional del Trabajo, 87ava reunión, Ginebra, junio de 1999.
el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
229
nal y a la evolución de la realidad laboral de la región. El desarrollo del trabajo decente
en América Latina es analizado desde dos perspectivas que son complementarias. La primera se refiere a la evolución del nivel absoluto de desarrollo del trabajo decente en cada
país, que se mide en términos de variaciones que indiquen avance, retroceso o estancamiento en la medida en que el índice de desarrollo de trabajo decente en el año final del
periodo analizado sea superior, inferior o igual al registrado en el año inicial del mismo.
La segunda perspectiva se asocia a los cambios que experimenta la posición de cada país
respecto al resto de países de la región; cambios que permitirían analizar el desarrollo relativo de cada país en materia de trabajo decente en el transcurso de la década pasada.
Los resultados obtenidos muestran que en el periodo 1990-2000 siete países de la región
registraron avances en materia de trabajo decente (Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Panamá y Paraguay) y en dos países las condiciones permanecieron
constantes (Bolivia y Perú). Finalmente, en seis países –cuya PEA representa cerca del 75
por ciento del total de la región– los indicadores muestran un retroceso en los años noventa (Argentina, Brasil, Ecuador, México, Uruguay y Venezuela).
Posteriormente, en 2002, el Director General de la OIT en la XV Reunión Regional
Americana2, planteó que “el trabajo decente es la aspiración más sentida por hombres y
mujeres. Se trata del trabajo que permite satisfacer las necesidades personales y familiares
de alimentación, salud y seguridad, así como educar a los hijos. Este tipo de trabajo debe
asegurar ingresos al llegar la jubilación y en el cual los derechos laborales fundamentales
sean respetados. La mejor expresión de lo que significa trabajo decente es la visión que
tiene la gente de él. El trabajo decente contempla el puesto de trabajo y sus perspectivas
futuras, sus condiciones laborales, el equilibrio entre el trabajo y la vida familiar, la posibilidad de enviar a sus hijos a la escuela o de retirarlos del trabajo infantil. Asimismo
este concepto hace reflexión acerca de la igualdad de género, de la igualdad de reconocimiento y de la capacitación de las mujeres para que puedan tomar decisiones y asumir
el control de su vida. De igual forma, aborda las capacidades personales para competir
en el mercado y mantenerse al día con las nuevas calificaciones tecnológicas, y de preservar la salud. El trabajo decente busca desarrollar las calificaciones empresariales y recibir
una parte equitativa de la riqueza que se ha ayudado a crear, así como el no ser objeto de
discriminación; se trata de tener una voz en el lugar de trabajo y en la comunidad. En las
situaciones más extremas, procura pasar de la subsistencia a la existencia. Para algunos, es
la vía fundamental para salir de la pobreza, para otros, se trata de realizar las aspiraciones
personales en la vida diaria y de manifestar solidaridad para con los demás; sin embargo,
en todas partes, y para todos, el trabajo decente es un medio para garantizar la dignidad
2
OIT, Globalización y Trabajo Decente en las Américas, XV Reunión Regional Americana: Lima, diciembre 2002.
230
el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
humana, lo que para muchos sectores de la población no está ocurriendo. Estas esperanzas de la gente no están siendo cumplidas en su totalidad. A pesar del crecimiento económico durante gran parte de la década pasada, los déficit de trabajo decente no sólo no se
han reducido sino que, en gran parte de los países de la región, se han acrecentado.
Simultáneamente, en el resto del mundo se ha realizado una serie de discusiones que
han contribuido a este debate, dentro de las que destaca la realizada por Dharam Gay
(2002) que elaboró un documento en donde discute conceptos, modelos e indicadores del
trabajo decente, para posteriormente (2005) debatir sobre su universalidad y diversidad.
En el primer artículo, el autor describe los elementos que se deben considerar dentro del
trabajo decente, agrupándolos en torno a: posibilidades de obtener un empleo remunerado, las condiciones del trabajo, la población cubierta por seguridad social, la observancia
de los derechos fundamentales (los cuales desfavorecen al trabajo forzoso, el trabajo infantil, la discriminación del trabajo y fomenta la libertad de la sindicación) y el diálogo social
(negociación colectiva, democracia económica y participación en el ámbito nacional).
Con estos indicadores realiza un ejercicio de calificación de la situación que prevalece
en materia del trabajo decente en 22 países industrializados. En dicho estudio, los países
escandinavos son los que obtienen los primeros lugares y al combinar los indicadores de
trabajo decente con los de desempeño económico, se observa que los escandinavos mantienen los primeros lugares.
Richard Anker, Igor Chernyshev, Philippe Egger, Farhad Mehran y Joseph Ritter en
un trabajo titulado Measuring Decent Work with Statistical Indicators (2002) entran al debate del
trabajo decente proponiendo otro grupo de indicadores, partiendo de la siguiente definición de trabajo decente: “las oportunidades de mujeres y hombres para obtener trabajo
decoroso y productivo, en condiciones de libertad, equidad, seguridad, y dignidad humana” proponiendo seis dimensiones para su análisis:
1. Oportunidades para obtener trabajo, necesidad de que todas las personas (hombres y mujeres)
que quieren obtener trabajo lo obtengan, ya que el trabajo decente no es posible sin que
se tenga un trabajo en sí mismo. El concepto de trabajo puede ser muy amplio, uno que
comprenda todas las formas de actividad económica, incluyendo autoempleo, empleo
de familiar sin pago y empleo asalariado tanto en el sector informal como en el formal.
2. Trabajo en condiciones de libertad. Debe considerar el hecho de que el trabajo debe ser
libremente seleccionado y no forzado, y que ciertas formas del trabajo no son aceptables para los estándares del siglo XXI. El trabajo acasillado y el esclavo son inaceptables, al igual que el trabajo infantil, y por tanto deben ser eliminados, tal como ha
sido acordado por los gobiernos en las declaraciones internacionales sobre estándares
el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
231
laborales. Esto significa que la observancia de estos estándares debe aceptar que los trabajadores son libres de agruparse en organizaciones que favorezcan estos estándares.
3. Trabajo Productivo. Es esencial para que los trabajadores tengan formas de vida aceptables para ellos mismos y sus familias, así como para asegurar un desarrollo sustentable
y competitivo de las empresas y de los países.
4. Equidad en el trabajo, representa que los trabajadores necesitan tener un trato justo y
equitativo en las oportunidades de trabajo. Esto comprende la ausencia de discriminación en el trabajo y en el acceso al trabajo, al igual que en la habilidad para balancear
el trabajo con la vida familiar.
5. Seguridad en el trabajo, en donde es necesario que exista la salvaguarda de la salud, pensiones y formas de vida, y proveer un financiamiento adecuado y otras formas de protección ante la eventualidad de salud y otras formas de contingencias. Esto reconoce
también la necesidad de los trabajadores para limitar la inseguridad asociada con la
pérdida posible de trabajo y su forma de vida.
6. Dignidad en el trabajo requiere que los trabajadores sean tratados con dignidad en el trabajo, y que sean capaces de externar sus preocupaciones y participar en la toma de
decisiones acerca de sus condiciones de trabajo. Un elemento esencial es que los trabajadores puedan representar sus intereses colectivamente.
El documento es importante por su discusión conceptual, sin embargo, sólo realiza
aplicaciones a países específicos en cada indicador, sin que se presente una evaluación por
grupo de países. Los autores acaban con cuatro recomendaciones: 1. Establecer y recopilar indicadores básicos de la OIT sobre el trabajo decente. 2. Alentar a las regiones y los
países a que tengan lugar mediciones de trabajo decente. 3. Integrar los indicadores en la
política nacional y en la labor regular de la OIT. 4. Elaborar una estrategia acerca de las
facetas del trabajo decente que todavía no se puede medir con exactitud.
A la discusión sobre indicadores globales se suma el estudio realizado por Anne Chataignier y Fehad Mehran (2003), que proponen la utilización de siete indicadores para
medir el trabajo decente como base para una comparación internacional. Dentro de éstos
incorporan: tasa de niños sin escolarizar; remuneración baja; jornada de trabajo excesiva;
desempleo y desempleo juvenil; desnivel entre las tasas de actividad masculina y femenina; y personas mayores que no reciben pensión. A partir de estos indicadores estiman una
media recortada y sobre esto hace una clasificación para 40 países, en donde nuevamente
los países con mejor desempeño son los escandinavos.
El debate se intensificó con la puesta en marcha del Programa Piloto de Trabajo Decente (mejor conocido por sus siglas en inglés, DWPP), que se estableció en octubre de
232
el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
2000, que coordina el Grupo de Políticas Nacionales de la OIT desde 2002. Este programa incluye ocho países: Bahrein, Bangladesh, Dinamarca, Filipinas, Ghana, Kazajstán,
Marruecos y Panamá. La selección de los países se realizó partiendo de que cada uno de
ellos manifestó su voluntad de establecer el trabajo decente como parte de sus agendas de
política económica. Los indicadores de cada uno de ellos muestra una gran diversidad:
Dinamarca con un ingreso 108 veces mayor que el de Ghana, Bangladesh con un fuerza
laboral 213 veces mayor que la de Bahrein, y Kazajstán con un crecimiento económico
6.5 veces mayor que el de Dinamarca.
#UADRO
#ARACTERÓSTICASDELOSPAÓSESENEL0ROGRAMA0ILOTODE4RABAJO$ECENTE$700
Ghana
Bangladesh
Filipinas
Marruecos
Kazajstán
Panamá
Bahrein
Dinamarca
Total DWWP
PIB por habitante
en dólares de 2000
285
396
1,079
1,302
1,822
4,373
13,168
30,930
Fuerza de trabajo
10’594,939
72’391,022
35’513,420
12’960,183
7’598,689
1’280,625
339,854
2’916,026
143’594,758
Crecimiento promedio
del PIB 2000 a 2004
5.2
5.2
4.6
3.1
10.4
3.4
5.5
1.6
Fuente: World Bank. World Development Indicators on line November 2005.
En este momento ya se han entregado reportes para algunos de los participantes del
grupo piloto. El reporte de Dinamarca muestra el éxito de un fuerte desarrollo institucional que ha permitido que el país se encuentre dinámicamente integrado a la economía
global, manteniendo altos estándares laborales y de protección social. Este país escandinavo muestra cómo la coordinación de la política económica y social permite flexibilidad,
crecimiento económico, igualdad, seguridad y una amplia base de participación social.
Todos estos factores permiten que la economía se mantenga abierta al mundo, con capacidad de ajustarse rápidamente a la cambiante situación global y reducir los efectos negativos de los choques externos. Altos estándares sociales y laborales son el resultado de un
buen desempeño económico y son la base para el crecimiento y la competitividad.
El estudio de Dinamarca también muestra que existe una amplia flexibilidad laboral
gracias al efectivo sistema de seguridad social. Las grandes transferencias de ingreso que
existen en el sistema, sobre todo del seguro de desempleo, no son obstáculos para promover el empleo productivo sino que son precisamente un elemento esencial para su flexibilidad. Se muestra de igual forma que el diálogo social ha sido clave para mantener los altos
estándares laborales y el marco del trabajo decente.
El reporte de Ghana (2003) señala la necesidad de que parte de los esfuerzos para
desarrollar indicadores de trabajo decente debe ser el dejar claro cuáles son los factores
que impiden que un individuo dé respuesta a situaciones adversas. Otro elemento que se
el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
233
menciona es la necesidad de desarrollar indicadores del avance acumulado del mercado
formal, de forma que se mida el cambio institucional para mejorar las condiciones de
trabajo; señala la necesidad de desarrollar mapas de trabajo decente, ya que esto permite
delimitar qué zonas geográficas tienen capacidad de generar trabajo decente y cuáles no;
recomienda establecer indicadores del déficit de trabajo decente a nivel local y, finalmente, señala la necesidad de establecer foros que induzcan la construcción y armonización
de los indicadores de trabajo decente.
El reporte de Filipinas fue elaborado por el Departamento del Trabajo y Empleo del
Gobierno de Filipinas, conjuntamente con el Instituto de Estudios del Trabajo (ILS) de
la OIT con apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. El estudio se
realizó en dos fases: la primera hizo una entrega de los propósitos del estudio en 2002 y
la segunda entregó el reporte final en 2003. El reporte señala en sus conclusiones que es
importante realizar análisis factorial y de componentes principales para seleccionar a los
indicadores. Asimismo, destaca que la mejor forma de medir los indicadores es a través de
un índice de brechas entre el valor medio y el prevaleciente en un momento determinado,
ya que de esta forma se puede medir si realmente existe un avance o un retroceso respecto
a los estándares de trabajo decente.
El reporte de Panamá fue realizado por el Departamento de Integración de Políticas de
la OIT (2002). En este caso, el reporte hace un análisis más amplio ya que considera cómo
el desempeño macroeconómico afecta la creación de empleo decente y la reducción de la
pobreza. Las conclusiones del estudio se pueden resumir en los siguientes cinco puntos: a)
se le da poca importancia a la política y a la industria, ya que un crecimiento mayor en las
manufacturas ayudaría a generar un mayor empleo y esto reduciría el número de pobres
con empleo de baja calidad del sector informal; b) En el área educativa y de capacitación
existe la necesidad de asegurar la educación secundaria universal y dar entrenamientos
cortos (seis meses) a los jóvenes para mejorar su situación laboral; c) en materia de política
laboral, es necesario considerar que los aumentos salariales deben darse considerando que
hoy la economía panameña está totalmente abierta a la competencia externa, por lo que
se debe considerar los aumentos salariales de los principales socios comerciales y basar los
aumentos a la productividad. Asimismo se requiere un sistema de información sobre puestos vacantes para facilitar el empleo formal; d) se debe considerar la introducción de un
sistema de seguridad social universal; y e) es necesario reforzar el diálogo social.
Mustafa K. Mujeri (2004), al analizar el caso de Bangladesh, concluye que se requiere sensibilizar a la sociedad del beneficio de desarrollar indicadores de trabajo decente
y promover la agenda de una política amplia al desarrollo del mercado de trabajo en la
perspectiva de reducir la pobreza; crear conciencia entre los responsables de desarrollar
234
el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
indicadores rigurosos y apropiados al mercado laboral del país; fortalecer los módulos responsables de desarrollar el trabajo decente; desarrollar el software adecuado para el procesamiento de la información; desarrollar la capacidad institucional para retroalimentar
a las autoridades de realizar cambios derivados de modificaciones en los indicadores del
trabajo decente. En el reporte del programa piloto se menciona que una estrategia de reducción de la pobreza es sostenible sólo si es consistente con una estrategia bien articulada de empleo y complementada con una estrategia de protección social que incluya a
la población viviendo en la pobreza. Señala asimismo que un incremento de la demanda
de trabajo decente depende en un sostenido crecimiento del producto y de la composición del producto. Para lograr este objetivo, los instrumentos macroeconómicos como la
estrategia fiscal deben estar ligados a una apropiada estrategia de financiamiento del desarrollo. Esto dependerá no únicamente de los mercados sino también de intervenciones
públicas prudentes. Hace énfasis en la necesidad de introducir un enfoque de género para
promover la igualdad, la necesidad de la intervención estatal para proveer la infraestructura económica, política y social. Finalmente, recomienda una revisión del código laboral,
para introducir una estrategia de promoción del empleo que reconozca el papel vital del
diálogo social y dé una mayor protección social englobada en un sistema más efectivo.
Adicionalmente a los reportes del programa piloto, algunos países han empezado a
incursionar en el tema. En el caso de Brasil, Marcelo Cortés Neri elaboró un reporte titulado Decent Work and the Informal Sector in Brazil (2002) en el cual muestra que el 60% de
la población ocupada no cuenta con registro laboral y el 62% no tiene seguridad social,
adicionalmente el 58% de la población está por debajo de la línea de indigencia. Muestra
también que existen diferencias de la cobertura de la seguridad social, la cual tiene la forma de U invertida, ya que la cobertura es baja entre 15-20 años, sube en el grupo de 25-30
años y vuelve a bajar en la población 65-70 años. La informalidad se aumenta en ciertos
sectores como la agricultura y la construcción, y es mucho mayor en el área rural y en la
región Noreste. El interés del estudio es mostrar estas desigualdades con el fin de definir
algunas áreas específicas de intervención para mejorar las condiciones de trabajo. Chile,
a través del Ministerio del Trabajo, está analizando el diseño de indicadores que permitan el establecimiento de una estrategia de seguimiento del trabajo decente. El gobierno
chileno ha establecido una política de promoción del trabajo decente en donde destaca
que más y mejores derechos se obtienen con menor jornada laboral, seguro de desempleo,
protección para crear sindicatos y negociar, y con una justicia laboral y provisional. Otro
caso es el de México, en donde se elaboró un reporte (Ardavín, Torres González, García
Cruz y Alduncin Abitia 2003) que presenta una serie de indicadores ordenados en seis
núcleos: cumplimiento de la ley, empleo, remuneración, competencias de los trabajadoel trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
235
res, condiciones de seguridad y calidad en el trabajo, y diálogo y concertación, a partir del
cual se presenta una serie de indicadores a nivel nacional, simplemente como un proceso
de evolución sin que se llegue a elaborar un índice de avance del trabajo decente.
3. México en el contexto latinoamericano
La PEA de México se coloca como la segunda más grande de América Latina con alrededor de 44 millones de personas, sólo después de Brasil, que cuenta con 82 millones. Sin
embargo, su tasa de crecimiento anual es superior a la de Brasil, lo que implica una mayor
entrada de trabajadores anualmente. Entre 1990 y 2004 el crecimiento promedio fue de
un millón 4 mil 41 personas, equivalente a una tasa media de 2.7 por ciento anual.
#UADRO
&UERZALABORALDE!MÏRICA,ATINANÞMERODEPERSONAS
Tarifa
Brasil
México
Colombia
Argentina
Venezuela
Perú
Chile
Cuba
Ecuador
Guatemala
Haití
Bolivia
El Salvador
Honduras
Paraguay
Costa Rica
Uruguay
Jamaica
Panamá
Belice
América Latina
1990
65’530,160
30’668,780
13’890,080
12’111,980
7’364,775
7’318,362
4’992,029
4’790,813
3’612,928
2’993,908
2’723,191
2’652,928
1’948,443
1’672,645
1’505,620
1’159,230
1’357,633
1’132,860
929,465
59,119
168’414,949
1995
72’500,060
35’674,150
15’983,370
13’259,030
8’587,953
8’495,507
5’623,056
5’267,106
4’229,744
3’501,578
3’034,215
3’000,282
2’303,882
2’011,488
1’721,817
1’343,188
1’426,861
1’197,096
1’067,134
71,207
190’298,722
2000
79’096,500
40’352,200
18’308,060
14’519,250
9’938,337
9’817,912
6’210,774
5’547,011
4’859,946
4’141,972
3’433,513
3’385,851
2’672,975
2’420,084
1’989,952
1’543,050
1’495,627
1’285,614
1’204,673
87,655
212’310,956
2004
83’339,950
44’725,360
20’220,110
n.d.
11’111,290
10’944,300
6’756,728
5’721,955
5’402,301
4’755,884
3’768,343
3’744,631
2’894,629
2’672,050
2’243,249
1’671,053
1’549,039
1’362,495
1’280,825
101,222
n.d.
Tasa de crecimiento
promedio 1990 a 2004*
1.73
2.73
2.72
1.90
2.98
2.92
2.19
1.28
2.92
3.36
2.35
2.49
2.87
3.40
2.89
2.65
0.95
1.33
2.32
3.92
2.30
* No se contaba con información para 2004 para Argentina y, por lo tanto, para el total de América Latina, por lo que en este caso el promedio
es para el periodo 1990 a 2003.
Fuente: World Bank Development Indicators Online January 31, 2006.
Al igual que el resto de América Latina, México mantiene un mercado laboral segmentado, la informalidad alcanzó en 2003 el 42% de la población ocupada, lo que significa 3.4 puntos porcentuales más que en 1990. En el mismo lapso, en Argentina y Chile
hubo una reducción de la informalidad, Brasil siguió un patrón similar al de México; en
Colombia se deterioró el sector formal hasta el grado que en 2003 el sector informal representó el 61.4% del mercado laboral colombiano.
236
el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
#UADRO
!MÏRICA,ATINAMERCADOSLABORALESDESESTRUCTURADOSA
Sector informal
Trabajador independiente
Servicio doméstico
Microempresas
Sector formal
Sector público
Empresas pequeñas,
medianas y grandes privadas
Sector informal
Trabajador independiente
Servicio doméstico
Microempresas
Sector formal
Sector público
Empresas pequeñas,
medianas y grandes privadas
Sector informal
Trabajador independiente
Servicio doméstico
Microempresas
Sector formal
Sector público
Empresas pequeñas,
medianas y grandes privadas
2003
Argentina Brasil
46.5
44.6
19.5
21.0
7.3
9.3
19.7
14.3
53.5
55.4
20.9
13.8
Chile
35.8
21.5
6.2
11.1
61.2
10.7
Colombia
61.4
38.7
6.3
16.5
38.6
7.7
México
41.8
19.5
4.4
17.9
58.2
14.2
41.7
50.6
30.9
44.0
1990
Argentina** Brasil
52.0
40.6
27.5
20.3
5.7
6.9
18.8
13.5
48.0
59.4
19.3
11.0
Chile
37.9
20.9
5.4
11.7
62.1
7.0
Colombia
45.7
24.1
2.0
19.5
54.3
9.6
México
38.4
19.0
4.6
14.8
61.6
19.4
55.1
44.7
42.3
Chile
-2.1
0.6
0.8
-0.6
-0.9
3.7
Colombia
15.7
14.6
4.3
-3.0
-15.7
-1.9
México
3.4
0.5
-0.2
3-1
-3.4
-5.2
-4.5
-13.8
1.7
32.6
28.7
48.4
Variación 1990 a 2003
Argentina Brasil
-5.5
4.0
-8.0
0.7
1.6
2.4
0.9
0.8
5.5
-4.0
1.6
2.8
3.9
-6.7
Notas: *1998, **1991, ***1996
Fuente: estimaciones de la OIT con base en información de encuestas de hogares de los países y otras fuentes
oficiales: Argentina (2003 y 2004, 28 aglomerados urbanos, IV trimestre), Brasil (nacional urbano, PNAD), Chile (total
nacional).
En materia de la cobertura de la seguridad social, México fue uno de los pioneros en el
establecimiento del sistema, en los años cuarenta. Sin embargo, ha disminuido la protección a lo largo de los últimos años en el sector informal, lo que contrasta con países como
Brasil, Chile y Colombia, que cuentan con una mayor cobertura tanto a nivel informal
como formal. Esta situación es un foco rojo para el mercado laboral mexicano, ya que se
está debilitando uno de los pilares claves del trabajo decente en el país.
el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
237
#UADRO
!MÏRICA,ATINAMERCADOSLABORALESCOBERTURADELAPROTECCIØNSOCIAL
DELTOTAL
Sector informal
Servicio doméstico
Microempresas
Sector formal
Total
Argentina
17.4
4.0
23.0
64.0
48.2
2003
Brasil
34.2
29.7
37.9
83.8
69.2
Chile
48.9
46.6
50.5
83.3
76.4
Colombia
25.0
24.0
25.6
82.3
62.5
México
11.3
9.2
11.9
81.2
63.4
Sector informal
Servicio doméstico
Microempresas
Sector formal
Total
Argentina
24.9
7.8
38.1
86.2
61.9
1990
Brasil
38.7
24.9
45.8
86.1
74.0
Chile
59.0
51.7
63.6
86.3
79.9
Colombia
25.7
12.5
27.1
77.2
62.6
México
12.7
4.2
15.3
72.9
58.5
Sector informal
Servicio doméstico
Microempresas
Sector formal
Total
Variación 1990 a 2003
Argentina Brasil Chile
-7.5
-4.5
-10.1
-3.8
4.8
-5.1
-15.1
-7.9
-13.1
-22.2
-2.3
-3.0
13.7
-4.8
-3.5
Colombia
-0.7
11.5
-1.5
5.1
-0.1
México
-1.4
5.0
-3.4
8.3
4.9
Notas: *1996
Fuente: estimaciones de la OIT con base en información de encuestas de hogares de los países y otras
fuentes oficiales: Argentina (2003 y 2004, 28 aglomerados urbanos, IV trimestre), Brasil (nacional urbano,
PNAD), Chile (total nacional).
Al deterioro en los indicadores anteriores se ha venido a sumar el rezago en la evolución de las remuneraciones mínimas de ley en términos reales respecto al resto de América Latina en el período 2000 a 2004, lo que no sólo debilita a los indicadores de trabajo
decente, sino que también reduce la vitalidad del mercado interno. En el gráfico 3, se
observa como el índice de remuneraciones reales México es el único que se mantiene por
debajo de la percepción real prevaleciente en 1990, en tanto Colombia, Brasil, Chile, y
Argentina logran mejorar las percepciones anuales. Esto es otro foco rojo para el trabajo
decente en México, ya que esta situación resta vitalidad al mercado interno y con ello se
debilita aún más la generación de empleos.
238
el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
'RÉFICA
%VOLUCIØNDELSALARIOMÓNIMOREAL
Argentina
Chile
Brasil
Colombia
México
Esta comparación con América Latina muestra que el mercado laboral se ha deteriorado en términos de indicadores de trabajo decente, en tanto algunos de los países de la
región han logrado instrumentar reformas que han permitido mejorar estos indicadores.
4. El empleo decente en México
Con el fin de avanzar en el análisis del trabajo decente en México, se diseñó una serie de
indicadores de trabajo decente, de acuerdo con cuatro ejes básicos:
• Eje 1. Acceso al empleo. Este eje agrupa aquellas variables que permiten valorar la
composición del mercado laboral entre formal e informal, por nivel de ingresos de la
población ocupada, por tiempo trabajado y aquéllos que abiertamente buscan empleo. Las variables seleccionadas fueron las siguientes:
– Tasa de participación laboral. Es la relación porcentual entre PEA y población de
12 años y más. La tasa de participación desde 1991 ha sido mayor a 53, lo que nos
indica que de cada dos personas mayores de doce años, uno es parte de la población que busca o tiene empleo. Esta relación es clave en el desarrollo del mercado
laboral ya que permite dimensionar el comportamiento entre activos e inactivos
el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
239
–
–
–
–
–
–
–
240
por lo que un comportamiento razonable es que esta relación debe tender a crecer
conforme participen más activamente las mujeres en el mercado laboral.
Tasa de desocupación. Porcentaje que representa la población desocupada respecto a la PEA. Entre 2000 y 2005, la tasa de desocupación aumentó prácticamente
1% (de 2.58 a 3.57), lo que muestra la dificultad para conseguir una nueva plaza de
trabajo en un mercado sumamente competido.
Tasa de presión general (TPRG). Esta variable es complementaria a la tasa de desocupación, ya que representa la población desocupada más la ocupada que busca trabajo, respecto a la PEA. En los últimos 15 años, el comportamiento de esta
variable no ha sido muy estable; tomando como referencia el año 2000, la tasa se
incrementó casi al doble para 2005 alcanzando 7.83 por ciento
Tasa de condiciones críticas de ocupación (TCCO). Este indicador muestra la situación del empleo por horas trabajadas. Se define como el porcentaje de la población ocupada no agropecuaria que se encuentra trabajando menos de 35 horas a
la semana por razones de mercado, más la que trabaja más de 35 horas semanales
con ingresos mensuales inferiores al salario mínimo, y la que labora más de 48 horas semanales ganando hasta dos salarios mínimos. La TCCO entre 2000 y 2005 se
redujo 4.51 puntos porcentuales alcanzando en este último año 14.28 por ciento.
Tasa de ocupación en el sector no estructurado (TOSNE). Se define como el porcentaje de la población ocupada que labora en micronegocios no agropecuarios,
sin nombre o registro, más los ocupados que laboran en micronegocios registrados
que carecen de contrato de trabajo y de cobertura de seguridad social. Esta tasa
sigue las recomendaciones que al respecto se obtuvieron en la XV Conferencia
Internacional de Estadísticos del Trabajo (XV CIET), así como los más recientes
acuerdos del Grupo experto en la medición del sector no estructurado de la economía, denominado Grupo de Delhi.
Tasa de ocupación en el sector informal. Porcentaje de la población ocupada que
trabaja para una unidad económica que opera a partir de los recursos del hogar,
pero sin constituirse como empresa, con una situación identificable e independiente de ese hogar.
Tasa de trabajo asalariado. Porcentaje de la población ocupada que percibe de la
unidad económica para la que trabaja un sueldo, salario o jornal por las actividades
realizadas. Esta tasa oscila en 60%, sin embargo, hay que destacar que de 2000 a
2005 disminuyó cinco puntos porcentuales al pasar de 63 a 58%.
Indicador de insuficiencia de ingresos. Porcentaje de la población ocupada que
tiene una remuneración de 14 dólares o menos entre población ocupada, consi-
el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
derando los criterios propuestos por Dharam Ghai en su trabajo Decent work concept
models and indicators. Este indicador es relevante, debido a que muestra que hay trabajadores que subsisten y no cubren las necesidades básicas. Durante el periodo
2000-2005 se redujo éste en cuatro puntos porcentuales, por tanto, se puede decir
que a pesar de la creciente informalidad han mejorado los ingresos de la población
ocupada remunerada.
Al aplicar estas variables a nivel nacional para el período 2000-2005 se observó que
crecientemente los buscadores de empleo lo obtienen en el sector no estructurado, y que
existe un grupo creciente que se sitúa en el desempleo abierto lo que ha llevado a un incremento también en la tasa de presión general. Sin embargo, existen indicios favorables
en el mercado laboral, ya que se han reducido las condiciones críticas de ocupación, es
decir, los ocupados trabajan cada vez horarios más estándares y logran mejores ingresos.
Lo anterior se puede observar en el siguiente gráfico 4.
'RÉFICA
%JE!CCESOALEMPLEO
Tasa de participación laboral
Tasa de trabajo
asalariado
Tasa de desocupación
Tasa de ocupación en el
sector no estructurado
Tasa de presión general
(TPRG)
México
2000
Tasa de condiciones críticas de ocupación (TCCO)
2005
• Eje 2. Seguridad en el empleo. En este eje se agruparon aquellas variables que muestran las condiciones en los centros de trabajo, recurriendo a variables como son accidentes y enfermedades de trabajo, así como defunciones provocadas por los mismos.
el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
241
El comportamiento lógico en estas variables sería a la baja, derivado de mejores regulaciones. En el periodo 2000 a 2005 se observó una reducción en las muertes y accidentes
de trabajo, pero no así en la recurrencia de enfermedades en los centros de trabajo, lo
cual muestra un foco rojo para el trabajo decente, ya que esta situación puede derivar
de problemas en el tipo de trabajo que se desarrolla o por falta de condiciones de higiene en el centro de trabajo. Este aumento en las enfermedades puede estar asociado
de igual forma a la falta de prestaciones de seguridad social, ya que al no contar con
esquemas de monitoreo de salud se pueden estar incrementado las enfermedades.
#UADRO
%JE3EGURIDADENELEMPLEOA
Defunciones por cada 10,000
Accidentes de trabajo por Enfermedades de trabajo
Asegurados
Año debido a accidentes y enfermedades cada 10,000 trabajadores por cada 10,000 trabajadores permanentes / PO
2000
0.26
71.75
1.12
28.41
2005
0.23
57.50
1.50
26.45
Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, y STPS, Estadísticas laborales.
• Eje 3. Derechos laborales. Este eje agrupa aquellas variables que muestran el cumplimiento de la Ley Federal del Trabajo en términos de equidad de género, eliminación del trabajo infantil y formalización del trabajo. Este eje interactúa con los ejes 1 y 2, ya que al existir
una tasa de participación laboral mayor, la expectativa es que se refleje positivamente en la
tasa de participación femenina. De igual forma, a mayor población en el sector no estructurado menor número de población con contrato y menor gente cubierta con seguridad
social. El comportamiento de estas variables muestra una situación heterogénea:
– Tasa de participación femenina. El porcentaje de la población femenina mayor a
11 años que trabaja sobre el total de la población femenina aumentó en el periodo
2000-2005 de 36.42 a 39.51%, lo cual es todavía muy lejano a la prevaleciente en
los países desarrollados, que es de 59.68%.
– Porcentaje de la población entre 12-14 años que trabaja (trabajo infantil). Porcentaje de la población que se encuentra entre los 12 y los 14 años y que forma parte de
la población ocupada. En México el porcentaje de niños trabajando era en el 2000
de 15.32% y para el 2004 disminuyó a 11.62%.
– Relación de desempleo por género. La relación entre el desempleo femenino y el
masculino ha tendido a igualarse en el periodo 2000 a 2005, al pasar de 1.19 a
1.06%; la expectativa es que pueda reducirse hasta alcanzar la paridad.
– Porcentaje de la población con contrato. Porcentaje de la población ocupada que
trabaja para su empleador con un contrato. A nivel nacional, la población que trabaja con contrato ha disminuido y mientras que en el 2000 el porcentaje era de
35.55%, para 2005 había caído a 31.08%.
242
el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
– Brecha salarial mujeres/hombres. Este indicador es la razón entre el porcentaje de
mujeres y el de hombres que perciben tres o más salarios. Si el indicador es igual a
uno, no existe discriminación de género. La brecha salarial mujeres/hombres disminuyó ligeramente de 2000 a 2004.
#UADRO
%JE$ERECHOSLABORALES
Tasa de
% población de
Relación de desempleo por Población con Brecha salarial
Año participación femenina 12 a 14 años que trabaja género masculino/femenino contrato / PO mujeres/hombres
2000
36.42
15.32
1.19
35.55
0.71
2005
39.51
11.62
1.06
31.08
0.67
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, y STPS, Estadísticas laborales.
• Eje 4. Diálogo Social. Este eje integra el concepto de diálogo social, para lo cual se
seleccionaron algunos indicadores que muestran el proceso de negociación obrero-patronal, que se inicia con el proceso de emplazamiento a huelga, ante lo cual se pasa a
un proceso de conciliación y en caso de que no se llegue a ningún acuerdo se llega al
estallamiento de huelga. En términos generales, el clima de diálogo en este proceso
ha avanzado, se han reducido los emplazamientos y se han incrementado las conciliaciones y los convenios colectivos. Sin embargo, el número de huelgas estallado, que es
sumamente bajo para los estándares internacionales, se elevó pasando de 8 a 23.
#UADRO
%JE$IÉLOGOSOCIAL
Año
2000
2005
Emplazamientos
a huelgas
1,545
950
Huelgas
8
23
Conciliaciones
2,313
2,245
Convenios
colectivos
1,202
1,277
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, y STPS,
Estadísticas laborales.
5. Algunas conclusiones preliminares
Los resultados de esta discusión sobre el trabajo decente permitieron sacar algunas conclusiones básicas sobre el entorno del trabajo decente en el país:
a) El principal problema que existe en México es la proliferación del trabajo no estructurado, lo cual reduce la protección básica de los trabajadores.
b) El personal ocupado en el sector formal ha mejorado sus condiciones de trabajo y su
nivel de remuneraciones, reduciéndose el número de accidentes de trabajo y las horas
trabajadas en exceso.
c) México ha avanzado en lograr una mayor equidad de género en cuanto a la relación de
desempleo, sin embargo, ha incrementado la brecha salarial entre hombres y mujeres.
el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
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d) Finalmente el país ha mantenido una política de diálogo social entre los trabajadores
y los empleadores del sector formal de la economía, sin que se haya explorado hasta la
fecha un esquema de diálogo ampliado con el sector no estructurado de la economía.
La pregunta que surge como corolario de esta discusión es: ¿la sociedad seguirá permitiendo el desarrollo de un mercado laboral desestructurado, que lesione la perspectiva
de desarrollo de largo plazo, o tendremos el vigor para impulsar el desarrollo del trabajo
decente como eje central de la ocupación en el país? Este dilema es parte de un debate
que engloba tal vez todos los grandes objetivos nacionales. Si pugnamos por que las condiciones del trabajo decente se implanten en el país, habremos reafirmado el desarrollo
nacional con una visión de largo plazo.
Bibliografía
oit, Memoria del Director General Trabajo Decente, Conferencia Internacional del Trabajo Reunión 87,
Ginebra, junio de 1999.
oit, Globalización y Trabajo Decente en las Americas, XV, Reunión Regional Americana, Lima, diciembre 2002.
oit, Panorama Laboral de América Latina y el Caribe, Lima, 2001.
Anker, Chernyshev, Egger, Mehran y Ritter, Measuring Decent Work with Statistical Indicators,
2002.
Dharam Ghai, Decent work concept models and indicators.
Marcelo Cortés Neri, Decent Work and the Informal Sector in Brazil, Brasil, 2002.
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el trabajo decente como elemento esencial del desarrollo nacional
Reflexiones ciudadanas sobre la política social
se terminó de imprimir en noviembre de 2008,
con un tiraje de 2,000 ejemplares.