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ESD
ESTUDIOS DE SEGURIDAD
Y DEFENSA
Nº 2
Diciembre 2013
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa es una publicación semestral editada por
el Departamento de Investigación de la Academia Nacional de Estudios Políticos
y Estratégicos (ANEPE), cuyo objetivo es publicar artículos originales e inéditos
sobre temas de seguridad, defensa y de ciencias sociales relacionados con la
temática principal.
ESD comunica y transfiere resultados de investigaciones y de trabajos científicos de carácter empírico, epistemológico o teórico elaborados tanto por académicos de la ANEPE como por investigadores pertenecientes a instituciones
de educación superior nacionales e internacionales. El conjunto de los trabajos
editados aportan al debate múltiples enfoques que enriquecen el análisis, la reflexión y la interpretación en torno a los temas disciplinares propios de la revista.
ESD Nº 2. Editora, Dra. Loreto Correa Vera
ISSN 0719-2975
© Departamento de Investigación. Academia Nacional de Estudios
Políticos y Estratégicos. 2013.
Avenida Eliodoro Yáñez 2760, Providencia. Santiago de Chile.
E-mail: [email protected]
Editora del Nº: Loreto Correa
Director Responsable: Guillermo Bravo Acevedo
Impresión: Ediciones e Impresiones Copygraph
Dirección: Carmen 1985
Teléfono: 02 2505 3606
Citando la fuente se permite cualquier reproducción total o parcial.
Las opiniones vertidas en los artículos publicados en este número
de ESD son de responsabilidad exclusiva de su(s) autor(es) y no
comprometen a la Academia Nacional de Estudios Políticos y
Estratégicos ni al Departamento de Investigación, que solo actúan
como editores.
HECHO EN CHILE / PRINTED IN CHILE
PRESIDENTE
General de Brigada Aérea (A)
Eduardo Mann Pelz
Director Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos
DIRECTOR RESPONSABLE
Dr. Guillermo Bravo Acevedo
COMITÉ EDITOR INTERNACIONAL
Dr. Eladio Arroyo Lara. Universidad de La Laguna, España
Dr. Ferenc Fisher. Universidad de PECS, Hungría
Ph. D. Thomaz Guedes da Costa. National Defense University. EE.UU.
Dr. Luis V. Pérez Gil. Universidad de La Laguna. España
Dr. Isidro Sepúlveda Muñoz. Center For Hemispheric Defense Studies (CHDS). EE.UU.
Dr. Iván Witker Barra. Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos
(Coordinador)
COMITÉ EDITOR NACIONAL
Dr. Jorge Pinto Rodríguez. Universidad de La Frontera. Premio Nacional de Historia 2012
Dr. Roberto Arancibia Clavel
Dr. Mauricio Olavarría Gambi. Universidad de Santiago de Chile
Dr. Sergio Soza-Amigo. Universidad de Magallanes
Dr. Esteban Valenzuela van Treek. Universidad Alberto Hurtado
Dr. Francisco Rojas Aravena. Universidad para la Paz (ONU)
Dr. Jaime Abedrapo Rojas. Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos
Dr. Carlos Ojeda Bennett. Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos
Dra. Loreto Correa Vera. Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, Dic. 2013
Índice
Presentación .................................................................................................... 11
ARTÍCULOS:
Nuevos conceptos de seguridad internacional. Su impacto en la
diplomacia y las estrategias de seguridad en América Latina
Mag. Pamela Figueroa Rubio ........................................................................ 17
La seguridad hemisférica y su futuro carácter multidimensional
Mag. Víctor Guzmán Martínez ....................................................................... 39
Operaciones complejas y liderazgo estratégico: una mirada académica
desde Chile
Mag. Ricardo Benavente Crestá ........................................................................67
Mujer y Fuerzas Armadas en el contexto sudamericano: una visión desde
Chile
Mag. Liliana Castrillón y Mag. Pía von Chrismar ............................................91
Importancia de las relaciones bilaterales en las estrategias de desarrollo
regional de Arica y Parinacota
Mag. Florencia Vargas Cánepa .................................................................... 117
Violencia en Centroamérica: las maras en El Salvador, Guatemala y
Honduras
Dra. Carolina Sampó .........................................................................................139
Hambre y retaguardia. Protesta social en el Madrid de la Guerra Civil
Dra. Milagrosa Romero Samper .................................................................. 159
RESEÑAS:
El concepto y las relaciones multilaterales de Seguridad y Defensa en el
contexto de la UNASUR, por Andrés de Castro García ............................ 193
¿A dónde vamos? Análisis de políticas públicas de seguridad ciudadana
en América Latina, por Irene Strodthoff Raddatz ...................................... 197
Comprende le monde Les relations internationales pur tous, por Guillermo
Bravo Acevedo .............................................................................................. 201
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
ESD
Presentación
PRESENTACIÓN
Las perspectivas para analizar la realidad de la seguridad y la defensa en el
mundo contemporáneo son diversas e interdisciplinarias.
Este segundo número de la revista ESD se propone mostrar algunos campos por sobre donde transitan estudios e investigaciones vinculadas con perspectivas poco usuales. Cierto, la realidad es una construcción que tiende a
la simplificación. Pero en el mundo contemporáneo no hay nada simple. Los
conceptos se han resignificado, las categorías se subdividen en varios niveles,
los elementos y profundidad, que son motivo o causales de los fenómenos y
procesos, son cambiantes y, en última instancia, las escuelas y disciplinas del
conocimiento han experimentado una renovación creciente en las últimas dos
décadas.
Asistimos a una realidad heterogénea. Heterogeneidad que exhibe lo que
usualmente se advierte como una agenda de conflictos, y estos a su vez a
partir de temáticas tan diversas como aquellas que van desde la violencia y
la criminalidad, pasando por el terrorismo, hasta problemáticas que se deben
ocupar de componentes mercantiles y medioambientales. Metodológicamente, la necesidad de abstracción del estudio de los procesos y fenómenos debe
observar los comportamientos del mercado, tanto como rol del neoliberalismo y el contexto de las políticas púbicas. La modernidad ha llegado a tal nivel,
que es motivo de interés de la opinión pública, las agrupaciones sociales o los
centros de información. La conflictividad aborda así su fundamentación desde
las exigencias de igualdad hasta sentimientos antioccidentales.
Por todo ello, y tal como lo señala Mariano César Bartolomé, “se borran las
diferencias entre guerra y paz, agresión y defensa, interior y exterior, amigo
y enemigo, dando lugar a un panorama donde la desconfianza es un estado
permanente y los miedos compartidos actúan como acicate para la conformación de nuevas formas de cooperación”1.
En esta nueva realidad, el miedo ha logrado permear la vida cotidiana de
ciudadanos cada vez más empoderados de su poder y ascendiente en las ca-
1
Bartolomé, Mariano César. “Una visión de América Latina, desde la perspectiva de la agenda
de la Seguridad Internacional contemporánea”. En Relaciones Internacionales, Nº 23, junioseptiembre, 2013. Véase en http://www.relacionesinternacionales.info/ojs/article/view/427.html
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
11
Presentación
lles y fuera de ellas, y lo cierto es que frente a esta noción, han arribado otras
lecturas que nos invitan a mirar la seguridad humana, y el rol del Estado en el
mantenimiento del orden. De este modo, ya sea desde la visión de los conflictos, la visión constructivista, o bien desde lo que Bartolomé denomina la
posmodernidad en materia de seguridad, las preocupaciones sobre la misma
se han amplificado de forma exponencial, no por ello pudiendo eludir preocupaciones clásicas como lo son las de carácter geopolítico, de liderazgo militar
o de economía de defensa.
Este número de la revista ESD muestra distintas visiones sobre la seguridad
y la defensa en una perspectiva interdisciplinaria y acogiendo una mirada de
género de manera dominante, poco usual en un espacio académico habitualmente masculino.
Los dos primeros textos que presenta nuestra publicación se ocupan de
aspectos teóricos. Mientras Pamela Figueroa recapitula sobre el concepto de
seguridad internacional y su uso en el mundo diplomático y en las estrategias
de seguridad, Víctor Guzmán acentúa el valor que tiene un ámbito de la seguridad. En efecto, la seguridad hemisférica y su carácter multidimensional son
un foco de atención relevante en el continente, que hay que observar tanto
desde una perspectiva conceptual como en cuanto los efectos en distintos
campos de la defensa.
Ricardo Benavente, Liliana Castrillón y Pía von Chrismar profundizan, tanto como Florencia Vargas, en aspectos concretos. En el primer caso, Ricardo
Benavente se ocupa de las condiciones de un líder militar. Un sujeto que debe
tener condiciones que sean compatibles con las nuevas formas de conflicto en
el mundo. Por su parte, Liliana Castrillón y Pía von Chrismar se ubican desde
una perspectiva de género a observar lo que ha estado ocurriendo con las mujeres en las Fuerzas Armadas en Chile. Florencia Vargas, insiste en el valor del
territorio y el manejo del Estado, toda vez que su interés –también fruto de un
proyecto de investigación auspiciado por la Academia Nacional de Estudios
Políticos y Estratégicos– en Arica y Parinacota vuelve a cuestionar el desarrollo
de Chile y su correlato regional. Los textos dejan expuestos desafíos urgentes
para la administración pública nacional.
Finalmente, dos importantes investigadoras, una argentina y la otra española, dan cuenta de procesos y fenómenos históricos. En el caso de Carolina
Sampó, que se ocupa de las maras centroamericanas, pone en contexto cómo
funciona el crimen organizado en varios países del Istmo, y envía una potente
señal de alerta en relación a los focos de atención que las policías deben tener
en consideración en relación con la criminalidad. En el marco de la seguridad
12
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
pública, las maras son un fenómeno que provoca severos reveses al desarrollo
y sobre todo a la seguridad regional.
Desde España, Milagrosa Romero trae a colación uno de los fenómenos
que los latinoamericanos solemos olvidar, que son los aspectos ligados a las
causas y efectos del hambre. Cierto, América Latina tiene pobreza y menos
hambre que hace algunas décadas, pero las lecciones de lo ocurrido en la
Guerra Civil española, traen detrás dos conceptos que América Latina no debe
olvidar: pasado y memoria, campos del saber ligados a la disciplina histórica,
pero también a la seguridad. La metodología de este trabajo evidencia una
preocupación que subyace a todos los textos de este número, el valor de las
fuentes de información y la necesidad de conservar repositorios que nos permitan, más allá del acontecer cotidiano, preservar de algún modo fondos que
permitan estudiar la realidad en el mundo global, problema contemporáneo
que los investigadores no podemos olvidar ni dejar de remarcar.
La formación en seguridad y defensa tiene un importante desafío tanto en
lo que conceptualmente se discute hoy, así como en la comprensión del mundo en el que vivimos. Las reseñas de libros que acompañan a este número,
son reflejo de la amplitud de los temas, así como de las habilidades científicas
de quienes emprenden su conocimiento en el marco de las ciencias sociales.
Andrés de Castro, Irene Strodthoff y Guillermo Bravo llaman la atención sobre
tres publicaciones que motivan a la reflexión académica en otras latitudes.
A nombre de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos,
extiendo mi gratitud a los investigadores que han participado en este número,
por su interés y dedicación que dan vida a esta publicación.
Dra. Loreto Correa Vera
Editora Responsable
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
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ESD
Artículos
NUEVOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD
INTERNACIONAL.
SU IMPACTO EN LA DIPLOMACIA Y LAS
ESTRATEGIAS DE SEGURIDAD EN
AMÉRICA LATINA
New concepts on international security. It’s impact on
diplomacy and the security strategies in Latin America.
Pamela Figueroa Rubio
RESUMEN:
ABSTRACT:
Un nuevo escenario internacional post-Guerra
Fría no solo ha implicado un nuevo equilibrio
de poderes, sino también un cambio de
paradigma en los estudios internacionales y
de seguridad. Hoy la seguridad se entiende
desde una mirada multidimensional,
incorporando amenazas de naturaleza
militar y no militar, conflictos interestatales
y transnacionales. Una discusión que en
principio fue académica se ha ido instalando
en el proceso de toma de decisiones de los
organismos internacionales y los Estados
nacionales. En el caso de América Latina
la incorporación de este nuevo concepto
de seguridad multidimensional ha dado
paso a nuevos mecanismos e instancias de
cooperación entre los Estados miembros
de la Organización de Estados Americanos
A new international scenario in a postcold war world means not just a new
balance of power but also a new paradigm
on international and security studies.
By now, security is understood from a
multidimensional approach integrating
military and no military threats, interstate
and transnational conflicts. A discussion
that was first an academic issue today is in
the core of international organizations and
national states decision process. In the
case of Latin America, a multidimensional
approach to security opened new arenas
to promote cooperation between OAS
member states in order to ensure security,
peace and democracy. This paper
pretends to analyze the evolution of the
concept of security and how this change
*
Recibido: mayo 2013; aceptado: noviembre 2013
Este estudio forma parte de los avances del Proyecto Extramuros Ext 2-2013 de la ANEPE,
Estatura Estratégica de Chile: Una mirada integradora.
** Profesora de Historia y Geografía, Master of Arts in Latin American Studies, Escuela de Relaciones
Internacionales, Universidad Georgetown, Washington D.C.; Magíster en Ciencia Política,
Instituto de Ciencia Política, PUC; email: [email protected]
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Pamela Figueroa Rubio
(OEA) en pos de la seguridad, la paz y la
democracia. El presente trabajo da cuenta
de la evolución del concepto de seguridad
y cómo ha impactado en las estrategias
regionales para abordar las amenazas a
la seguridad a través de la diplomacia de
cumbres.
has an impact over regional strategies
to address security threats. To better
explain this issue this paper analyzes the
diplomacy of summit of the Americas.
Key words: multidimensional security,
summit of the Americas, regional security.
Palabras clave: seguridad multidimensional, Cumbre de las Américas, seguridad
regional.
INTRODUCCIÓN
En septiembre de 2001 un inesperado ataque terrorista en el centro
financiero de Nueva York –y luego en Washington D.C.– estremeció no solo
a los norteamericanos, sino a millones de ciudadanos de diversos rincones
del planeta que a través de los medios de comunicación siguieron con
asombro un evento que cobró miles de vidas humanas y que remeció con
fuerza la seguridad de un país que se encumbraba como el principal líder a
nivel internacional. El análisis sobre la seguridad –internacional y nacional– ha
cobrado cada vez más importancia tanto para los líderes políticos como para
los ciudadanos. Eventos como el de septiembre de 2001 pusieron de manifiesto
que los conflictos a nivel internacional estaban cambiando. La violencia y las
amenazas a la seguridad ya no solo se expresaban en una guerra tradicional
a cargo de fuerzas armadas profesionales. Las características y fronteras de
los conflictos son diferentes, y lo que antes eran certezas hoy se han vuelto
incertidumbres. La principal tensión de nuestra época será aquella de libertad
versus seguridad, donde los países han tenido que poner en la balanza la
defensa y promoción de las libertades políticas con los desafíos que imponen
las nuevas amenazas a la seguridad. En este nuevo contexto ha cambiado el
concepto de seguridad, de uno más restrictivo a uno más inclusivo. Es cosa
de observar los nuevos desafíos que enfrentan los países, y las respuestas
que se han construido frente a dichos desafíos. Es importante destacar que la
Cumbre de las Américas de la ciudad de Quebec, Canadá, el año 2001, pidió a
la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA la revisión de todos los temas
que se refieren a los enfoques comunes sobre la seguridad internacional en
el hemisferio, con miras a celebrar la Conferencia Especial sobre Seguridad,
que se efectuó el año 2003 y que tuvo como resultado la Declaración sobre
Seguridad en las Américas.
18
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
NUEVOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD INTERNACIONAL. SU IMPACTO EN LA DIPLOMACIA...
Ya en 1983, Richard Ullman hacía un llamado a reflexionar sobre el concepto
de seguridad, uno que fuese más allá de lo propiamente militar y que
considerara aquellas amenazas más difusas. “…Una amenaza a la seguridad
nacional es una acción o secuencia de eventos que (1) amenaza drásticamente
y sobre un relativo breve espacio de tiempo degradar la calidad de vida de los
habitantes de un Estado, o (2) amenaza significativamente acortar el rango de
opciones de políticas disponibles para el gobierno, el Estado, los privados, o
agencias no gubernamentales (personas, grupos, corporaciones) dentro del
Estado”1. La academia ha atribuido este cambio a una importante evolución
en el ámbito de la teoría de las relaciones internacionales, y a partir del término
de la Guerra Fría se ha intensificado la discusión sobre lo que este cambio de
paradigma implica para las distintas realidades a nivel internacional.
Si hay algo que identifica al nuevo sistema internacional es su carácter
multidimensional, donde diversos factores definirán las jerarquías de poder
de los Estados. Ya no solo será su capacidad militar y económica, cada vez
más influirán factores como el desarrollo de las personas y de las sociedades,
el prestigio y la influencia. A las clásicas definiciones de poder internacional
como “poder duro”, se suman las definiciones de “poder blando” y “poder
inteligente”2. En el caso del hemisferio occidental, “las perspectivas de paz
y seguridad en las Américas mejoraron desde el fin de la Guerra Fría en
Europa”3. Este fenómeno ha permitido que resalten las preocupaciones de
seguridad propias de la región, y un avance en nuevos balances regionales y
mecanismos de cooperación en seguridad. Luego de un sistema internacional
dominado por la visión occidental, y con un fuerte predominio de Estados
Unidos de América, este parece ser el tiempo “de los demás”4. Esta nueva
realidad ha generado un cambio fundamental en la forma en que se abordan las
relaciones internacionales, lo cual ha repercutido de manera particularmente
fuerte en el concepto de seguridad. Además de considerar las tradicionales
amenazas interestatales, el concepto de seguridad post-Guerra Fría considera
amenazas y desafíos no tradicionales que afectan a los países en el ámbito
1
ULLMAN, Richard H. Redefining Security. International Security, vol. 8 (Nº 1): 129-153, Summer
1983, p. 133.
2
Autores como Nye y Keohane han desarrollado estos conceptos para ampliar los factores que
definen la jerarquía de los Estados dentro del sistema internacional.
3
DOMÍNGUEZ, Jorge. International Security and Democracy. Latin America and the Caribbean in
the post-cold war era. Pittsburg, PA, USA. University of Pittsburg Press, 1998, p. 3.
4
ZAKARIA, Fareed. The post-american World. New York, USA. W.W. Norton & Company. 2008.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
19
Pamela Figueroa Rubio
político, económico, social, y en ámbitos tan específicos como son la salud y
el medio ambiente5.
Esta inquietud se ha ido transfiriendo gradualmente al proceso de toma
de decisiones de los países que componen el sistema internacional, y
probablemente esto se ha producido desde arriba hacia abajo, desde los
organismos internacionales y subregionales hacia los Estados nacionales. Es la
definición política de una nueva mirada a la seguridad desde los organismos
internacionales lo que impulsará a los Estados a incorporar en sus diseños
políticos e institucionales una mirada multidimensional de este fenómeno.
Para analizar cómo se ha desarrollado este proceso, es que se examina en este
trabajo la evolución del concepto de seguridad en Latinoamérica a través del
impacto que este ha tenido en las estrategias para abordar esta temática. Se
dará especial énfasis al análisis de las instancias y mecanismos de cooperación,
que dan cuenta de un nuevo escenario regional y de cómo la democratización
política ha influido en las políticas regionales y nacionales en el ámbito de
la seguridad y la defensa. La Declaración de Seguridad de las Américas es
resultado de un esfuerzo colectivo que demuestra la voluntad política de los
países, impulsada desde la diplomacia de cumbres. “La presencia de los Jefes
de Estado y de Gobierno en estos grandes eventos, el involucramiento directo
de los mandatarios de muchos países y naciones en los cónclaves especializados
convocados por las Naciones Unidas, no sólo han dado visibilidad a los temas
de sus respectivas agendas. También han facilitado los procesos de toma de
decisiones y aumentado el diálogo político entre los principales responsables
de la conducción de los pueblos de la Tierra”6.
Relaciones internacionales y los conceptos de seguridad
Todo proceso político tiene un fuerte anclaje en la historia, y los fenómenos
que hoy observamos están influenciados por el sistema internacional que se
construyó en el período posterior a las guerras mundiales del siglo XX. “Los
cuarenta y cinco años transcurridos entre la explosión de las bombas atómicas
y el fin de la Unión Soviética no constituyen un período de la historia universal
20
5
GRIFFITHS, John. Seguridad Hemisférica en América Latina. Alcances y Proposiciones.
Globalización, Competitividad y Gobernabilidad, volumen 1 (Número 1): 88-105, 2007.
6
JARQUE, Carlos (editor). América Latina y la Diplomacia de Cumbres. México. Fondo Mexicano
de Cooperación Internacional para el Desarrollo con Iberoamérica. 2009, p. 10.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
NUEVOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD INTERNACIONAL. SU IMPACTO EN LA DIPLOMACIA...
homogéneo y único”7; pero este período conocido como Guerra Fría8 estuvo
marcado por el enfrentamiento de las dos superpotencias surgidas de la
Segunda Guerra Mundial. Se construyó un sistema internacional ideologizado,
que presentaba dos proyectos radicalmente distintos de sociedad, y ambos
aspiraban a predominar en el escenario global.
Como hemos señalado, la seguridad internacional será un tema de especial
relevancia durante esta etapa, lo que se explica por los acontecimientos
posteriores al término de la Segunda Guerra Mundial. Este período histórico
se caracterizó por dos elementos principales: una disputa ideológica y militar
entre los dos superpoderes de la época: Estados Unidos de América y la Unión
de Repúblicas Socialistas Soviéticas; y por los efectos que generó el surgimiento
del arma atómica9. Predominaba una tesis de conflicto latente, que requería
de la definición del estatus de cada potencia en el sistema internacional, y de
factores concretos que demostraran el poder de cada uno de estos Estados.
Luego de una guerra mundial de las características de la vivida, el análisis más
pertinente parecía el enfoque realista, en la que persiste el conflicto entre
aliados. Tomando la tradición hobbesiana, Morgenthau elabora una teoría de
la política internacional basada en los principios del realismo político que tenía
como objetivo fortalecer la política exterior de Estados Unidos de América,
amenazada en ese momento por el desarrollo de armas nucleares por parte
de la URSS10. “Esta rivalidad, y el hecho de que EE.UU y la Unión Soviética
rápidamente se transformaron en los más importantes titulares de armas
nucleares, fue capturada en los conceptos de superpoder y bipolaridad”11.
Desde una perspectiva realista, el Estado-nacional se constituía como único
actor del sistema internacional, y la sobrevivencia del Estado era fundamental
para el logro autónomo de sus objetivos. La definición de poder tradicional
estaba restringida al empleo de la fuerza militar. Esto sustentó la preeminencia
de estudios militares y estratégicos asociados a la seguridad, y a la definición
de las amenazas como aquellas interestatales y de naturaleza militar.
7
HOBSBAWM, E. Historia del Siglo XX. Buenos Aires, Argentina. Grupo Editorial Planeta. p. 230.
8
El término Guerra Fría se atribuye a Walter Lippman, quien en 1947 hace alusión a conflictos
definidos como Hot-War. Se incorporan al debate político por Bernard Baruch, durante un
debate en el Congreso Americano en el mismo año.
9
GRIFFITHS, John. Teoría de la Seguridad y Defensa en el Continente Americano. Análisis de los
casos de EE.UU. de América, Perú y Chile. Santiago, Chile. RIL Editores. 2011. 642 pp, p. 23.
10
BARBÉ, Esther. Relaciones Internacionales. Madrid, España. Tecnos 2007, p. 61.
11
BUZAN, Barry & HASEN, Lene. The evolution of International Security Studies. Cambridge, UK.
Cambridge University Press. 2009. 384 pp, p. 68 (Traducción de la autora de este artículo).
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
21
Pamela Figueroa Rubio
Esta noción de poder no daba cuenta de la profundidad de los desafíos de
los Estados12. Hans Morgenthau definió el poder como “la capacidad de control
de un hombre sobre la mente y acciones de otros hombres”13, y argumentó
que la fuerza militar es uno de los factores fundamentales del poder político de
una nación. La política doméstica y la política internacional serán entendidas
como una relación de poder que busca mantener, incrementar y demostrar sus
propias capacidades, definidas en los siguientes factores de poder:
FIGURA 1:
Factores de Poder según Morgenthau
Geográficos
Recursos Naturales
Capacidad Industrial
Preparación Militar
Población
Carácter Nacional
Moral Nacional
Calidad de la Diplomacia
Calidad del Gobierno
Fuente: Adaptación realizada por John Griffiths14.
En las décadas de 1970 y 1980, la inclusión de temas económicos y
ambientales en las relaciones internacionales abrirán los primeros flancos a
la primacía de una visión netamente realista. Pareciera que la rigidez de esta
aproximación no daba cuenta de los nuevos desafíos que surgieron a partir de
una creciente globalización y transnacionalización de la actividad económica
y social. El sistema internacional se desarrolla en el contexto de una sociedad
internacional que tiene cada vez grados más altos de interdependencia15 y
donde las temáticas a abordar sobrepasan lo netamente político.
22
12
GRIFFITHS, John. 2011. Op. cit., p. 32.
13
MORGENTHAU, Hans. Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace. New York,
EE.UU. Knopf. 1956, segunda edición.
14
GRIFFITHS, John. 2011. Op. cit., p. 35.
15
KEOHANE, Robert. Democracy-Enhancing Multilateralism. International Organization (63),
Winter 2009: 1-31, p. 4
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
NUEVOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD INTERNACIONAL. SU IMPACTO EN LA DIPLOMACIA...
Probablemente lo que subyace a esta discusión es la diferencia que
históricamente existió entre las distintas escuelas de pensamiento en relación a las
ganancias absolutas versus las ganancias relativas16. Aquellos Estados que favorecen
las ganancias absolutas, tienden a la cooperación, y aquellos que privilegian las
ganancias relativas, tenderán a favorecer las posibilidades de conflicto. Tiene
que ver entonces con el valor que los Estados dan a la cooperación y cómo se
establecen frente a las distintas instancias de cooperación. En este sentido, el
paradigma liberal-institucionalista ha significado un aporte para el análisis sobre
el rol de las instituciones y actores estratégicos en los procesos de integración e
interdependencia, y en cómo estos generan mayor estabilidad y seguridad17.
Esto, además, da cuenta de las diferencias que las distintas escuelas tienen
en su conceptualización del poder. Además de los clásicos elementos de poder
de los Estados, expresados por Morgenthau y la escuela realista18, Joseph Nye19
aportará con el concepto de soft power (poder blando) para referirse a otros
aspectos del poder de los Estados nacionales, elementos de carácter intangible,
como son el prestigio y la atracción a las políticas de un determinado Estado.
Esta aproximación examina un mundo que ha cambiado y que busca nuevas
respuestas a los desafíos de estabilidad y seguridad. Tal como señala Joseph
Nye20, el concepto de poder blando ha pasado de ser un concepto netamente
académico, a estar en portadas de periódicos y a ser constantemente utilizado
por líderes políticos en China, Indonesia, Europa y el resto del mundo. Pero
es importante destacar que el concepto de poder blando es un concepto
descriptivo y no normativo, y al constituir una forma concreta de poder, son muy
pocos los que desconocen su existencia. Incluso realistas tradicionales como E.H.
Carr, describían el poder internacional en tres componentes: poder militar, poder
económico y poder sobre la opinión. El asunto es cómo incorporar esta nueva
conceptualización, que es intangible, en las estrategias y políticas a nivel regional.
El desafío que plantea Nye es abordar lo que él llama el poder inteligente, que
es “… la combinación del poder duro de coerción y compensación, con el poder
blando de la persuasión y la atracción”21.
16
BARBE, Esther. Op. cit., p. 79.
17
GRIFFITHS, John. 2011. Op. cit., p. 47.
18
Seguidores de la obra de Morgenthau son Thompson, Osgood, Kennan y Lippman; y en el área
de política pública Henry Kissinger.
19
NYE, Joseph. The Future of Power: The Means to Success in World Politics. New York, EE.UU.
Public Affairs. 2004. 300 pp.
20
NYE, Joseph. Op. cit., p. 20.
21
NYE, Joseph. Op. cit., p. XIII.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
23
Pamela Figueroa Rubio
FIGURA 2:
Espectro de comportamiento de poder
Poder
duro
Comando coerción – amenaza- compensación -sanciónestructura- persuasión- atracción cooptación
Poder
blando
Fuente: Adaptado de Joseph Nye22.
Otro aspecto fundamental del poder blando tiene que ver con los actores
del sistema. El análisis de Nye incluye no solo Estados nacionales, sino también
corporaciones, instituciones, organismos no gubernamentales, incluso
redes de terrorismo internacional que tienen factores de poder blando23. El
problema no es el concepto en sí, la complejidad radica en incorporar el poder
blando dentro de una estrategia de gobierno. Factores como el tiempo y los
resultados que dependen del objetivo más que del gobierno, desincentivan a
las autoridades a implementar este tipo de estrategias. Los logros son menos
tangibles y probablemente varias de las medidas implementadas mostrarán
sus frutos en el mediano y largo plazo. Muchos de los instrumentos asociados
al poder blando están fuera del alcance de los gobiernos. El poder blando
puede aparecer menos riesgoso que el poder militar o económico, pero
es frecuentemente difícil de usar, fácil de perder y con un alto costo para
restablecer. Esto se hace más complejo para gobiernos latinoamericanos que
están en proceso de democratización política, con importantes demandas
ciudadanas por mayor estabilidad política y por garantizar derechos sociales
y económicos.
Como podemos observar, los acontecimientos internacionales dan cuenta
de un importante cambio a nivel del sistema internacional, que ha llevado a
cuestionar la distribución del poder y la forma en que se toman las decisiones.
Hay un cambio de paradigma que puede explicar por qué para muchos
observadores y analistas la caída del muro de Berlín en 1989 implicó el triunfo
de la democracia liberal y la economía de mercado. Una de las más comentadas
alusiones, en este sentido, es la del politólogo Francis Fukuyama en su artículo
“¿El fin de la historia?”24, donde se plantea el triunfo de una de las ideologías
24
22
NYE, Joseph. Op. cit., p. 21
23
Ibid., p. 6.
24
FUKUYAMA, F. El fin de la Historia y el último hombre (en el original, en inglés The End of History
and the Last Man) es un libro de 1992 de Francis Fukuyama, basado en su ensayo de 1989, “¿El
Fin de la Historia?”, publicado en el periódico de asuntos internacionales The National Interest.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
NUEVOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD INTERNACIONAL. SU IMPACTO EN LA DIPLOMACIA...
imperantes en el mundo bipolar, y el augurio de un futuro sin contradicciones.
Sin embargo, casi 25 años después, el modelo de una economía capitalista y
democracia liberal, no deja de enfrentar cuestionamientos y tensiones. Con
todo lo positivo que ha traído la democracia en libertades civiles y políticas, y
la economía abierta en nuevas oportunidades, los ciudadanos aún sienten que
sus gobiernos requieren mayores niveles de participación, y que hay mucho
por hacer para superar la pobreza, eliminar las desigualdades y la inseguridad.
Nuevos problemas se han hecho presentes en la región con altos costos sociales
y políticos: el crimen organizado, el narcotráfico y distintas expresiones de
violencia organizada. Esto ha planteado la necesidad de desarrollar políticas
públicas que ayuden a disminuir las brechas de la desigualdad y a elevar la
estabilidad política, que en el caso de nuestra región es altamente valorada
como un factor de control de la violencia.
Los estudios de seguridad internacional
Los estudios de seguridad internacional han sido definidos como una
subdisciplina de las relaciones internacionales25, disciplina de estudio que se
desarrolla durante el siglo XX, y más sistemáticamente luego de la Segunda
Guerra Mundial26. Pensar la sociedad y el sistema internacional ha sido un
esfuerzo teórico con distintos enfoques y perspectivas. Al respecto, cabe
recordar que existen tres grandes tradiciones de pensamiento en el área
de las relaciones internacionales: el realismo, la dependencia y la sociedad
global. Estas teorías han evolucionado y hoy podemos citar tres corrientes
predominantes: neorrealismo, neoinstitucionalismo y constructivismo27.
Se diferencia fundamentalmente por su visión frente al conflicto y la
cooperación, y al análisis de los actores involucrados en la definición del
poder internacional. Es importante destacar el aporte de un enfoque como es
el neoinstitucionalismo, que considera como actores del sistema internacional
no solo a los Estados, si no también a individuos y actores transnacionales no
estatales, entregando herramientas metodológicas para resolver el problema
del límite entre el Estado nacional y el sistema internacional, en desafíos tan
complejos como son las nuevas amenazas transnacionales.
Otro elemento a destacar, es que los estudios de seguridad internacional
surgen en el debate de cómo proteger al Estado de las amenazas externas
25
BUZAN, Barry & HASEN, Lene. Op. cit., p. 1.
26
BARBÉ, Esther, Op. cit., p. 41.
27 Para mayor profundidad ver BARBÉ, Esther, Op. cit., p. 43.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
25
Pamela Figueroa Rubio
e internas luego de la Segunda Guerra Mundial. Barry Buzan es uno de sus
principales exponentes y define el desarrollo de esta subdisciplina alrededor
de cuatro preguntas fundamentales. La primera de ellas tiene que ver con
lo apropiado de definir al Estado como su objeto de estudio. La segunda
pregunta dice relación con incluir amenazas tanto externas como internas,
y por tanto definir las amenazas más allá de las fronteras territoriales. La
tercera pregunta dice relación con extender las amenzas más allá de lo militar
o el uso de la fuerza. La cuarta pregunta es si ver o no la seguridad como
inextricablemente atada a la dinámica de las amenazas, peligros y urgencias.
Existen de este modo algunos conceptos adyacentes a la seguridad, conceptos
complementarios como: estrategia, contención; conceptos paralelos: poder,
soberanía, identidad; y conceptos en oposición: paz, riesgo28.
seguridad
FIGURA 3:
Seguridad y sus conceptos adyacentes.
Conceptos complementarios:
Estrategia
Contención
Conceptos paralelos:
Poder
Soberanía
Identidad
Conceptos en oposición:
Paz
Riesgo
Fuente: Adaptado de Barry Buzan y Leen Hasen29.
En esta perspectiva, y acotando el desarrollo de estas teorías al estudio
de la seguridad en América Latina, John Griffiths propone una clasificación
de amenazas a la seguridad, la que desarrolla a partir de la identificación de
la naturaleza de los fenómenos. Esta perspectiva permite un mejor diseño
institucional y de actores al momento de ser abordadas.
26
28
BUZAN, Barry & HASEN, Lene. Op. cit., p. 14.
29
Ibid.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
NUEVOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD INTERNACIONAL. SU IMPACTO EN LA DIPLOMACIA...
FIGURA 4:
Clasificación de amenazas a la seguridad
Clasificación de amenazas a la seguridad:
Amenazas de naturaleza militar
Amenazas de naturaleza no militar
Riesgos estructurales
Eventos catastróficos
Fuente: John Griffiths30.
En el año 2003, los países del hemisferio occidental se reunieron en la
Conferencia Especial de Seguridad, realizada en México. Esta iniciativa había
surgido de la Cumbre de las Américas realizada en Canadá el año 2001, y había
originado el desafío de buscar acercamientos entre los Estados miembros para
abordar esta problemática. El resultado de esta conferencia fue la Declaración
sobre Seguridad en las Américas31, la que por primera vez refleja un consenso
sobre una nueva mirada hemisférica, así como los compromisos y acciones de
cooperación. Llegar a este consenso de enfoques y compromisos comunes
fue resultado de un proceso que venía desarrollándose con anterioridad: la
definición del papel de la Organización de Estados Americanos (OEA) en los
aspectos relativos a la seguridad hemisférica.
Cumbres de las Américas: Los desafíos de cooperación en el
nuevo orden internacional
“Las Cumbres de las Américas reúnen a los Jefes de Estado y de Gobierno elegidos democráticamente del Hemisferio Occidental para tratar asuntos comunes,
definir una visión conjunta para el futuro desarrollo de la Región, y buscar soluciones a problemas y retos enfrentados por sus países, sean estos de naturaleza
económica, social o política”32.
30
GRIFFITHS, John. 2007. Op. cit., pp. 96-97.
31
ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS. Conferencia Especial de Seguridad. Declaración
de Seguridad de las Américas. Ciudad de México, México. Octubre 2003. Disponible en <http://
www.oas.org/es/ssm/CE00339S03.pdf>
32
ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS (OEA). [En línea] Cumbres de las Américas.
[Fecha de consulta: 24 mayo 2013]. Disponible en <http://www.summit-americas.org/defaults.
htm>
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
27
Pamela Figueroa Rubio
En el contexto de la discusión teórica y política sobre cómo abordar la
seguridad en un nuevo contexto internacional, surgirá en el hemisferio
occidental lo que conocemos como el “mecanismo de cumbres” o “diplomacia
de cumbres”. Las Cumbres de las Américas constituyen un componente de
la Organización de Estados Americanos para reunir a los Jefes de Estado y
de Gobierno, y así buscar caminos comunes a la región y soluciones a los
conflictos actuales o latentes.
La primera Cumbre de las Américas fue una reunión sin precedentes en el
hemisferio, por muchas razones. Fue la primera reunión de líderes de la región
que se llevó a cabo en los Estados Unidos, la primera en que todos los líderes
que asistieron habían sido electos democráticamente, y la primera en que
participaba Canadá.
Previo a las cumbres, ya se habían realizado dos reuniones de Jefes
de Estado de la región (1956 y 1967). Ambas aportaron a mejorar las
comunicaciones entre los países, pero ninguna había tenido el alcance de la
reunión de Miami en 1994. El año 1956, líderes de 19 países se reunieron en la
Ciudad de Panamá, en una reunión convocada por la OEA. El presidente de
Estados Unidos, Dwight Eisenhower, esperaba que esta reunión fortaleciera
a este organismo como un espacio para promover el desarrollo en la región.
Luego, el año 1967, 19 líderes más un representante de Haití se reunieron en
Punta del Este, Uruguay, convocados por los gobiernos latinoamericanos. El
objetivo esta vez era fortalecer la Alianza por el Progreso33, que se veía en
esos momentos como una herramienta viable para evitar la inestabilidad en la
región. Fue la OEA quien lideró el proceso consultivo y coorganizó el evento
en Uruguay. En esta reunión, 19 de los 20 asistentes asumieron la Declaración
de los Presidentes de América (Ecuador se abstuvo, por sus diferencias con
Estados Unidos en relación a la cooperación internacional). Dicha declaración
incluyó entre sus objetivos la creación de mercados comunes y estrategias
para el desarrollo, los que no lograron completarse como se había esperado.
Luego de más de dos décadas de este proyecto, y en un nuevo contexto
internacional, el presidente Bill Clinton ideó y convocó a la primera Cumbre de
las Américas. Su objetivo era celebrar los avances que en materias políticas y
económicas habían sucedido desde el encuentro de Uruguay. Se vislumbraba
una confluencia de valores, tanto en lo económico como lo político. El proceso
de democratización política se tomó como uno de los ejes de la discusión
33
28
Política implementada por el Presidente John F. Kennedy, para fortalecer las relaciones
hemisféricas y que implicaba un programa de ayuda económica, política y social.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
NUEVOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD INTERNACIONAL. SU IMPACTO EN LA DIPLOMACIA...
y como ejemplo de los nuevos tiempos que corrían en el hemisferio. Este
espacio permitiría expandir las libertades, hacer gobiernos más eficientes,
ampliar la participación y luchar efectivamente contra amenazas como la
corrupción o el narcotráfico.
El crecimiento económico y las políticas de mercado hicieron que también
existiera un incremento de la interdependencia entre los países. Crecieron las
exportaciones intrarregionales y se firmaron diferentes acuerdos comerciales,
como fueron MERCOSUR, CARICOM, o NAFTA. En conjunto con estos procesos, creció la preocupación por hacer compatible el crecimiento económico y
comercial, con las necesidades de las personas y el medio ambiente.
El proceso de consulta previo a la Cumbre fue muy importante para
expresar la idea de que las nuevas relaciones hemisféricas implicarían una
empresa conjunta de todos los países. Durante los primeros seis meses de
1994, altos funcionarios del gobierno americano realizaron la consulta sobre
los temas prioritarios a abordar en la Cumbre, y se formó un consenso sobre
los siguientes temas de interés: preservar y fortalecer la Comunidad de las
Democracias de las Américas, promover la prosperidad a través del libre
comercio y de la integración económica, erradicar la pobreza y la discriminación
en el hemisferio, garantizar el desarrollo sustentable y conservar los recursos
naturales de la región para futuras generaciones.
Se efectuaron reuniones en distintos países para realizar el borrador de
la agenda. Hubo encuentros en Argentina, Brasil, Canadá, en el Caribe,
Chile, Colombia, América Central, México, Panamá y Washington D.C. De
las diversas reuniones resultaron documentos que permitieron avanzar en los
acuerdos que luego se asumieron en la Cumbre de Miami.
Otro elemento fundamental a considerar fue el aporte de las Organizaciones
No Gubernamentales durante todo el proceso. La administración Clinton
no solo se preocupó de la diplomacia tradicional, sino que también de la
diplomacia democrática y participativa. De entre los grupos que participaron
en el proceso de consulta, había empresarios, organizaciones de derechos
humanos, ambientalistas, defensores de los pueblos originarios, hispanos en
Estados Unidos, trabajadores, académicos, analistas y grupos de mujeres34.
34
PRESIDENT USA. Building a partnership for prosperity: White House report on the Summit of the
Americas. Miami, Florida. December 9-11. Washington D.C.: The White House. 1995.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
29
Pamela Figueroa Rubio
Como en todas las cosas, los procesos de cumbres han tenido defensores
y detractores. De lo positivo se destaca una nueva relación Norte-Sur que no
solo se trata de las prioridades de seguridad de Estados Unidos. América Latina
también ha puesto sus temas en el ámbito del desarrollo económico y social.
Sobre las críticas, en general se basan en el distanciamiento entre una cumbre
y otra, así como en la dificultad para implementar las medidas adoptadas.
Cabe recordar que el año 1991 se vive una de las primeras crisis políticas
de la región desde el inicio de la tercera ola de democratización política35. El
30 de septiembre de 1991 es derrocado en Haití el presidente Jean-Bertrand
Arístide, por el golpe de Estado perpetrado por el general Raoul Cédras. Este
hecho amenazó su incipiente democracia y de paso puso en cuestionamiento
el proceso global de democratización política que estaba viviendo América
Latina desde fines de los 70. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
adoptó la Resolución Número 867 de 199336, autorizando el uso de cualquier
recurso para restaurar al presidente Arístide en su cargo. En junio de 1991 se
adopta la Declaración de Santiago, con un compromiso por la Democracia y la
Renovación del Sistema Interamericano. Después de 1991, y como consecuencia
de que la Organización de Estados Americanos (OEA) cumple un rol importante
en la resolución de la crisis política que estaba viviendo Haití, el sistema
interamericano vivirá un proceso de necesarios ajustes, que dan cuenta de los
efectos internacionales del período post-Guerra Fría.
El proceso de Cumbres de las Américas viene a institucionalizar las
relaciones entre los países del hemisferio, luego de una historia de encuentros
y desencuentros durante el siglo XX. La primera de las reuniones se realizó en
Miami, Estados Unidos, entre el 9 y el 11 de diciembre de 1994. A partir de ese
primer encuentro se han desarrollado siete cumbres. El año 1996, se desarrolló la
Cumbre de las Américas sobre Desarrollo Sostenible, en Santa Cruz de la Sierra,
Bolivia, del 7 al 8 de diciembre. Luego, se realizó la II Cumbre de las Américas,
el 18 y 19 de abril de 1998 en Santiago de Chile. La III Cumbre se llevó a cabo
en la Ciudad de Quebec, Canadá, del 20 al 22 de abril de 2001. El año 2004, se
realizó la Cumbre extraordinaria de las Américas, en Monterrey, México, los días
12 y 13 de enero. La cuarta Cumbre se realizó en Mar del Plata, Argentina, el 4
y 5 de noviembre de 2005. La V Cumbre, se realizó en Puerto España, Trinidad
30
35
HUNTINGTON, Samuel. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century.
Oklahoma, EE.UU. University of Oklahoma Press.
36
ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS. CONSEJO DE SEGURIDAD. [En línea].Resolución
867 (1993). [Fecha de consulta: 24 mayo 1993]. Disponible en http://daccess-dds-ny.un.org/doc/
UNDOC/GEN/N93/515/33/PDF/N9351533.pdf?OpenElement
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
NUEVOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD INTERNACIONAL. SU IMPACTO EN LA DIPLOMACIA...
y Tobago, del 17 al 19 de abril de 2009. La última realizada fue la VI Cumbre de
las Américas, “Conectando las Américas: Socios para la Prosperidad”, que se
efectuó en la ciudad de Cartagena, Colombia, los días 14 y 15 de abril de 2012.
En el caso de nuestro hemisferio, las Cumbres de las Américas marcaron el
rumbo para incluir estos nuevos temas en la agenda. Los temas de seguridad
tomaron su propio rumbo, y se dio el espacio a través de la Organización
de Estados Americanos, la que organizó en octubre de 2003 la Conferencia
Especial sobre Seguridad, realizada en Ciudad de México. Esta conferencia
tenía como antesala los hechos ocurridos en septiembre de 2001 en Estados
Unidos, que hacía explícita la amenaza terrorista, una de las formas más
concretas de las nuevas amenazas a la seguridad (no estatal, no militar en el
sentido tradicional). En el marco de esta conferencia se adoptó la Declaración
de Seguridad de las Américas, con el fin de promover y fortalecer la paz y
la seguridad en el hemisferio. En dicha reunión estuvo muy presente la
Conferencia Inter-Americana sobre la Guerra y la Paz, que se había desarrollado
en México en 1945, y se propuso un plan para enfrentar las necesidades de
seguridad de las Américas.
Al expresarse los principios que sostienen esta declaración, los valores
compartidos y las aproximaciones comunes, se señala expresamente el
concepto multidimensional de la seguridad como el nuevo concepto de
seguridad compartido a nivel hemisférico. La seguridad multidimensional
incluye amenazas tradicionales y nuevas; incorpora las prioridades de cada
Estado; intenta contribuir a la consolidación de la paz, el desarrollo integral,
y la justicia social; y se basa en los valores democráticos, el respeto por la
promoción y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, cooperación y
respeto por la soberanía nacional37. El sistema político democrático adquiere
una relevancia primordial para sentar las bases de la paz y la seguridad. Los
Estados que participan avanzan en la identificación de las nuevas amenazas y
las ordenan en orden de prioridad por subregiones:
37
ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS. Conferencia Especial de Seguridad. Declaración
de Seguridad de las Américas. Ciudad de México, México. Octubre 2003. Disponible en <http://
www.oas.org/es/ssm/CE00339S03.pdf>
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
31
Pamela Figueroa Rubio
FIGURA 5:
Percepciones de amenazas priorizadas por subregión
MERCOSUR
PAÍSES ANDINOS
CENTROAMÉRICA
CARIBE
Narcotráfico
Narcotráfico
Narcotráfico
Narcotráfico
Terrorismo
Terrorismo
Terrorismo
Terrorismo
Tráfico de armas
Pobreza y
carencias sociales
Medio ambiente y
Desastres naturales
Pobreza y carencias
sociales
Crimen organizado
Guerrillas y grupos Crimen organizado
subversivos
Medio ambiente y
Desastres naturales
Medio ambiente y
Desastres naturales
Tráfico de armas
Pobreza y carencias
sociales
Tráfico de Armas
Pobreza y carencias
sociales
Crimen
organizado
Tráfico de armas
Crimen organizado
Guerrillas y grupos
subversivos
Medio ambiente y
Desastres
naturales
Guerrillas y grupos
subversivos
Fuente: Francisco Rojas Aravena38.
La propuesta de amenazas priorizadas por subregión aquí señalada da
cuenta de la diversidad existente, y de la necesidad de buscar soluciones institucionales acordes a la naturaleza de cada una de estas amenazas. Como el
alcance de los efectos de dichas amenazas es transnacional, y se requieren de
políticas a mediano y largo plazo en su detección y control, la cooperación
regional se constituye en un camino plausible a seguir. En una concepción
multidimensional, la clásica distribución del poder internacional se ve más difusa. Los ámbitos político, económico y militar distribuyen el poder de manera
independiente, ya no hay una concentración en una única potencia. Además,
los organismos multilaterales y actores no estatales asumen un espacio de mayor relevancia en un mundo globalizado. Peter H. Smith señala que una de las
características fundamentales del orden mundial post-Guerra Fría es la nueva
distribución del poder. En términos económicos, se dará la multipolaridad;
existiendo claramente tres polos distintos: Estados Unidos, la Comunidad Europea y Japón (Asia Pacífico). En lo militar, se consolidará la preeminencia de
Estados Unidos. Una tercera característica será el creciente rol e importan-
38
32
ROJAS, Francisco. Ingobernabilidad: Estados colapsados una amenaza en ciernes. Nueva
Sociedad. Santiago (198). Pág. 63. Citado por GRIFFITHS, John. 2007. Op. cit., p. 93.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
NUEVOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD INTERNACIONAL. SU IMPACTO EN LA DIPLOMACIA...
cia de los actores no estatales y las fuerzas transnacionales. Se desarrollan
corporaciones privadas, cadenas de empresas de comunicaciones, ONGs,
movimientos sociales. Al mismo tiempo organizaciones ilegales relacionadas
al narcotráfico y crimen organizado también tomarán ventaja de las nuevas
opciones que da la globalización39. Esta distribución del poder mundial trae
consigo nuevos desafíos para establecer una adecuada institucionalidad que
dé estabilidad internacional.
Como elemento adicional, en un sistema internacional donde ya no existe
una estructura ideológica y geoestratégica como fue en la época de la Guerra
Fría, las naciones de América Latina reciben menos atención de parte de los
poderes mundiales. La política de Estados Unidos hacia la región se enfocaba
a fines de los 90 principalmente en sus relaciones con México y Cuba, y en temas tales como el narcotráfico y la violencia. Durante los últimos años Estados
Unidos ha decidido jugar un rol más específico, como fue en la crisis política
vivida en Honduras en 2009, en un llamado a la defensa de la democracia y de
la soberanía de los pueblos. Esto en el marco de las instituciones multilaterales y del compromiso de otros Estados de las Américas que trabajaron por
restablecer el orden institucional en Honduras. Esto constituye un ejemplo
de que Estados Unidos ha decidido actuar como un Estado más dentro de la
OEA, mostrando las promesas del recientemente reelecto presidente Barack
Obama de relacionarse cooperativamente con los países del hemisferio. De
alguna manera Europa también está enfocada en sus procesos de integración y seguridad, alejando de sus prioridades el acontecer en América Latina.
Más allá de las acciones unilaterales de Estados Unidos y otras potencias, las
organizaciones internacionales han jugado un importante rol en la democratización de América Latina. Las instituciones multilaterales, al representar la
voluntad de la comunidad internacional, ayudan a enfrentar uno de los principales dilemas para la cooperación: la contradicción entre la promoción de la
democracia y la soberanía nacional40.
América Latina se ha proyectado como un mercado emergente, pero no
ha logrado ampliar su proyección para tener mayor relevancia en el sistema
internacional. México ha dado pasos importantes, pero sus conflictos internos
no le han permitido jugar un rol más preponderante. Brasil es el único país
que ha tomado la firme decisión de jugar un rol en la esfera internacional, y es
39
SMITH, Peter. Democracy in Latin America. Political change in comparative perspective. Oxford,
UK. Oxford University Press. 2012, p. 121.
40
SMITH, Peter. Op. cit., p. 125.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
33
Pamela Figueroa Rubio
considerado uno de los poderes emergentes en el nuevo escenario. Mientras
los Estados de América Latina no pongan en alerta o generen una amenaza al
sistema internacional, probablemente su rol será menor. Esto es claro en comparación a lo que fue el sistema internacional durante la Guerra Fría. América
Central fue foco de atención en los 80 porque representaba una certera amenaza a los intereses americanos en su aspiración de hegemonía regional. Si
quisiéramos mirar esta situación con los ojos de la perspectiva realista, la única
manera de que América Latina juegue un rol en el sistema internacional, sería
desarrollando la suficiente capacidad militar, estabilidad política y desarrollo
económico como para tener peso real. Tal vez Brasil o México podrían trabajar
en esa línea. Pero aludiendo a las palabras de Joseph Nye, sobre cómo incorporar factores de poder blando en las estrategias nacionales, el prestigio y la
influencia en las ideas políticas ha sido un camino que la región ha emprendido buscando mecanismos de cooperación en áreas importantes para el desarrollo económico, el fortalecimiento de la democracia y la seguridad regional.
En este nuevo escenario, donde las amenazas no tradicionales superan
fronteras, América Latina puede jugar un rol interesante en términos de
seguridad. Temas globales como el tráfico de drogas, la migración ilegal y
el crimen organizado, requerirán de coordinación y cooperación para ser
enfrentados con éxito en el sistema de seguridad hemisférica. Este es el
propósito declarado en las diversas reuniones de las Cumbres de las Américas,
y en Ciudad de México en octubre de 2003, y es tarea de los gobiernos y los
líderes actuales implementar estas medidas de manera eficiente y oportuna.
La democracia y la apertura económica, que vinieron luego del término de la
Guerra Fría, significaron también que Estados Unidos cambiara sus parámetros
de seguridad, abriéndose la posibilidad de nuevos proyectos de comercio
internacional y de integración, de los cuales fuimos testigos en la década de
los 90. Incluso, luego de los ataques terroristas en septiembre de 2001, el foco
de la política exterior de Estados Unidos y Europa hacia el Medio Oriente,
la ex URSS y los posibles focos terroristas, dejó mayor espacio a América
Latina para desarrollarse en lo político y económico. Este nuevo escenario
requiere de una manera diferente de enfrentar el sistema internacional con
el desarrollo de un pensamiento estratégico acorde a los nuevos desafíos.
La estabilidad política y la innovación en la economía son valorados en esta
nueva etapa. Democracias sustentables con altos índices de gobernabilidad
política, constituirán escenarios favorables para la construcción de sociedades
en paz y con altos niveles de seguridad.
34
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
NUEVOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD INTERNACIONAL. SU IMPACTO EN LA DIPLOMACIA...
Los latinoamericanos creen más en la integración económica que en la
integración política. Valoran las consecuencias de la integración económica,
pero al mismo tiempo no están dispuestos a hacer concesiones por logar niveles
más altos de integración política, lo que implica discutir sobre la soberanía.
Esto podría explicar la tendencia a mantener ciertos conflictos latentes a nivel
interestatal. De acuerdo a los datos de Latinobarómetro, se da una suerte de
desconfianza con las personas que limita la integración política.41
Como señalé anteriormente, el rol de la política exterior de Estados Unidos
tendrá gran repercusión a nivel regional. George Bush, quien fuera presidente
en 1989 cuando acontece la caída del muro de Berlín42, va a declarar que este
hecho genera un nuevo orden mundial, y atribuye a Estados Unidos un rol
preponderante en este nuevo escenario. Los más críticos a la política exterior
de los Estados Unidos, van a señalar que lo que EE.UU. hace es trabajar
rápidamente para fortalecer su hegemonía y las políticas unilaterales hacia la
región. “En septiembre de 2002 la administración Bush proclamó su Estrategia
de Seguridad Nacional, donde afirma el derecho de Estados Unidos a recurrir
a la fuerza para eliminar cualquier desafío que se perciba contra su hegemonía
mundial, la cual ha de ser permanente”43.
Los institucionalistas han salido al debate, y argumentan que la creciente
importancia de las instituciones está cambiando las relaciones interestatales,
su desarrollo y estrategias. Una mayor interdependencia y la expansión de
intereses y principios compartidos hacen que los Estados se comprometan
cada vez más en alcanzar sus intereses a través de organismos internacionales;
así como también los Networks existentes entre actores no estatales44. De
hecho, los actores no estatales, como las ONG internacionales, son uno de
los grandes beneficiarios de la expansión de las libertades políticas en todo
el mundo. A su vez, la mayor participación de la sociedad civil fortalece las
democracias.
41
CORPORACIÓN LATINOBARÓMETRO. Informe 2010. Disponible en <http://www.
latinobarometro.org/documentos/LATBD_INFORME_LATINOBAROMETRO_2010.pdf
42
La caída del muro de Berlín es uno de los simbolismos del fin de la Guerra Fría.
43
CHOMSKY, Noam. Lo que decimos se hace. Sobre el poder de Estados Unidos en un Mundo de
Cambio. Barcelona, España. Ediciones Península. 2007. 233 pp., p. 9.
44
TULCHIN, J. Creando una Comunidad de Seguridad en Las Américas. Nueva Sociedad (198).
2005. Disponible en <http://www.nuso.org/upload/articulos/3274_1.pdf>
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
35
Pamela Figueroa Rubio
CONCLUSIONES
Como hemos revisado en este artículo, el poder no solo se define
en términos militares. También es importante considerar competencias
económicas, desarrollo de capacidades de alta tecnología, y la habilidad
de desarrollar influencia política y cultural más allá de sus fronteras. Para
la mayoría de los países de América Latina, la participación en organismos
internacionales ayuda a tener una mejor posición en el sistema internacional.
Otro aspecto a considerar es la creciente brecha entre los países del norte
y del sur. Al parecer, las desigualdades que se arrastran del pasado van en
aumento. Una forma de abordar esta brecha y de tender puentes es el trabajo
conjunto para abordar los temas más recientes en relaciones internacionales,
como son tráfico de drogas, terrorismo y conservación del medio ambiente.
Podemos decir, entonces, que el nuevo escenario internacional se caracteriza
por su alcance multidimensional y por la distribución del poder internacional
diferenciado y difuso. Esto es una oportunidad para América Latina, que
desarrollando una mirada estratégica y fortaleciendo organismos regionales,
puede generar mejores posiciones a nivel internacional. El fortalecimiento
de las democracias, la estabilidad política y la innovación económica serán
factores decisivos a la hora de avanzar en consolidar la paz y la seguridad.
El alcanzar una definición común sobre la seguridad ha sido un paso
importante para desarrollar estrategias en una visión más amplia y centrada en
la cooperación. Esto ha sido posible gracias al desarrollo de instancias de toma
de decisiones –como el caso de la política de cumbres– que buscan soluciones
conjuntas a problemas y amenazas que afectan directa o indirectamente a los
Estados miembros de la OEA.
El gran desafío hoy es evaluar y analizar en qué medida estas políticas
regionales pueden institucionalizarse a nivel del Estado-nacional. Ya se cumple
una década de la Declaración de Seguridad en las Américas, y son pocos los
países que han desarrollado estrategias de seguridad y defensa basadas en
un concepto multidimensional de la seguridad. Brasil es uno de los países que
lleva la delantera en este tipo de materias. Como señala Joseph Nye, lo más
complejo es incorporar estos conceptos intangibles y difusos que se refieren al
poder blando de los Estados. Es más rentable políticamente diseñar políticas
públicas que aborden aquellas amenazas más concretas, que se pueden
visualizar, y sobre las cuales podemos medir a corto plazo los efectos de las
políticas asumidas. Lamentablemente, la visión tradicional de la seguridad no
da cuenta de las reales amenazas a las que se enfrentan ciudadanos y Estados
36
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
NUEVOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD INTERNACIONAL. SU IMPACTO EN LA DIPLOMACIA...
en la actualidad. Requerimos de autoridades e instituciones que se atrevan a
innovar, a cooperar y diseñar políticas a largo plazo. El sistema internacional,
a través de sus instancias regionales y subregionales, tiene mucho que aportar
aún en este sentido.
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ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA Y SU
FUTURO CARÁCTER MULTIDIMENSIONAL*
Hemispheric Security and its multidimensional future
Víctor Guzmán Martínez**
RESUMEN:
ABSTRACT:
Llegó el momento de asumir que la constante transformación del paradigma de
seguridad en Sudamérica es una amenaza en sí, puesto que dificulta las instancias
de cooperación e integración, donde la
tónica es la falta de consensos en materia institucional y normativa de un potencial sistema de seguridad colectivo, que
hoy dependería de los organismos internacionales, los que podrían jugar un rol
fundamental en la participación proactiva de los países miembros en la toma de
decisiones que permitan desarrollar un
modelo que contemple las cinco dimensiones de la seguridad propuestas tanto
por Barry Buzan como por Nayef Al-Rodhan, junto con las recientes estrategias
de seguridad de los Estados, instrumentos que, sumados a conceptos como justicia, transculturización y gobernabilidad
se hagan cargo del nuevo carácter multidimensional de la seguridad global. En
este contexto, se hará una reseña de la
evolución de la seguridad, que desemboque en la multidimensionalidad y una seguridad ampliada que permita enfrentar
The time has come to assume that the
constant transformation of the security
paradigm in South America is a threat in
itself, because this phenomenon makes
cooperation, coordination and integration
rather difficult due to the lack of consensus
among the states on institutional and
normative matters, to eventually arrive at
the construction of a potential common
security system. At present, this issue
depends on international organizations,
which could play a fundamental role in
the active participation of member states
in decision making to develop a model
that could take into account the five
dimensions of security proposed both by
Barry Buzan and Nayef Al-Rodhan; which,
added to the recent security strategies
of various states, are instruments that
have introduced important concepts
like
justice,
transculturation,
and
governability. This study will also touch
upon the development of security, to
eventually assume the multidimensionality
of a multi-sum security that would make
facing emerging transnational challenges
*
**
Recibido: mayo 2013; aceptado: diciembre 2013
Este artículo forma parte de los avances de investigación del Proyecto Interno (Int/08/2012) de
la ANEPE, La cooperación interagencial en el marco de un modelo de seguridad regional.
Magíster en Planificación y Gestión Estratégica de la Academia de Guerra; email:vguzman@
anepe.cl
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
39
Víctor Guzmán Martínez
los desafíos emergentes de índole transnacional de manera integrada y cooperativa, de modo tal de mejorar la necesaria
coordinación interagencial entre los Estados de la región.
Palabras clave: Cooperación, multidimensional, seguridad.
in an integrated and cooperative
manner possible, in order to improve
the necessary interagency coordination
between states in the region.
Key words: Cooperation, multidimensional,
security.
INTRODUCCIÓN
Cada vez que se analiza una situación nacional, regional o hemisférica,
inevitablemente se desemboca en una visión global del tema porque en
realidad se está en un proceso de definición de lo que es común. Por ejemplo,
en el ámbito de la seguridad, paradigma en constante transformación y que
es una amenaza en sí, puesto que dificulta las instancias de cooperación e
integración entre los Estados, donde la tónica es la falta de consensos en
materia institucional y normativa. El tema es buscar la posibilidad de instalar un
potencial sistema de seguridad colectivo, que hoy dependería de organismos
internacionales (ONU, OEA, TIAR, CAN, MERCOSUR, UNASUR, CDS, etc.). Estas
instituciones podrían jugar un rol fundamental en la participación proactiva de
los países miembros en la toma de decisiones que, eventualmente, permitan
desarrollar un modelo que contemple las cinco dimensiones de la seguridad
propuestas tanto por Barry Buzan (1983) como por Nayef Al-Rodhan (2008),
junto con las recientes estrategias de seguridad de los Estados, instrumentos
que, sumados a conceptos como justicia y transculturización, entre otros, se
hagan cargo del nuevo carácter multidimensional de la seguridad global.
En este contexto, se hará una reseña de la evolución de la seguridad, que
desemboque en la multidimensionalidad y en una seguridad ampliada. Esto,
haría posible enfrentar los desafíos emergentes de índole transnacional
de manera integrada y cooperativa, de modo tal de mejorar la necesaria
coordinación interagencial entre los Estados de la región.
Del mismo modo, las recientes estrategias de seguridad, algunas de las
cuales están ya aprobadas y otras, como la chilena, en trámite legislativo,
son herramientas extremadamente útiles al momento de analizar las razones
que tiene cada Estado para instaurar sus políticas de seguridad y defensa,
cómo se aplican dichas políticas a nivel nacional y cómo se proyectan
internacionalmente.
40
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA Y SU FUTURO CARÁCTER MULTIDIMENSIONAL
El futuro comienza ahora y es este el momento de plantear el carácter
multidimensional de la seguridad, contemplando los aspectos teóricos,
políticos, económicos, sociales, humanos y medioambientales que premuna
a los Estados de las herramientas necesarias para que se anticipen a los
potenciales escenarios y así lograr los consensos necesarios para aunar las
políticas de seguridad de la región.
Teorías y conceptos atingentes
En 1983, Barry Buzan, teórico de la escuela de Copenhague, determinó
que la seguridad tenía cinco dimensiones: la política, la económica, la
social, la medioambiental y la militar, conceptos que han puesto en el tapete
preguntas relativas a si existe una compatibilidad entre la Seguridad Nacional
y la Internacional y si los Estados están preparados y capacitados para pensar
en términos internacionalmente más cooperativos1. Según Buzan, el debate
debe centrarse en mantener la libertad alejada de las amenazas y cuando
dicho debate se desarrolla en el contexto del sistema internacional, la
seguridad se relaciona con la capacidad que los Estados tienen de mantener
su identidad independiente y su integridad funcional2. John Griffiths, por su
parte, contribuye substancialmente a la solidificación de las teorías, conceptos
y metodología en materia de seguridad, de importancia para este estudio
por su enfoque regional y hemisférico, específicamente donde, de acuerdo al
paradigma realista, los Estados, en ausencia de una autoridad internacional
que los regule y los proteja, “deben velar por su propia seguridad a través
de una competencia entre ellos”3, organizando de este modo el poder
internamente para, una vez maximizado, proyectarlo internacionalmente4.
Ahora bien, “los debates relacionados con la seguridad tradicionalmente
se han centrado en el rol del Estado en las relaciones internacionales”5, y son
precisamente los Estados los que “pasan por situaciones complejas que los
ponen a prueba”6, y para garantizar la seguridad podrían volver a las antiguas
1
BAYLIS, John, et al. (2008). The globalization of world politics. An introduction to international
relations. 4ª edición, Oxford University Press, New York, p. 229.
2
Ibid.
3
GRIFFITHS, John. Teoría de la Seguridad y Defensa en el Continente Americano. Análisis de los
casos de EE.UU. de América, Perú y Chile. RIL Editores, 2011, Santiago, Chile.
4
Ibid.
5
Ibid.
6
FUENTES VERA, Juan (2012). Observaciones sobre el concepto de ‘seguridad ampliada’ y
el objeto de seguridad contenidos en la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa que el
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
41
Víctor Guzmán Martínez
teorías del realismo estato-centrista, pero las expresiones ciudadanas actuales
le restan protagonismo, entonces el sector político, sin la premura necesaria,
busca nuevas estrategias que contemplen la “universalización de los valores que
sustentan la dignidad de las personas”7, tratando de identificar las amenazas
ya no tan nuevas y aquellas que emergen de manera constante, mientras
apoyan iniciativas integracionistas que permitan una mejor cooperación y
coordinación con los demás países de la región.
Lo anterior obliga a la búsqueda de una conceptualización actualizada
en materia de seguridad y a revisar los efectos de la globalización que, por
una parte, ha aumentado el número de actores e interacciones en el ámbito
de la seguridad transnacional y, por otra, ha disminuido la comunidad de
intereses, las normas y los valores de los regímenes internacionales, a los que
organizaciones y tratados están acostumbrados. Entonces, “el pragmatismo,
la flexibilidad y la eficacia remplazan al normativismo, al formalismo y la
legitimidad, pasando a ser los primeros aquellos principios fundamentales
de la seguridad internacional. La multipolaridad muta a una multimodalidad
gatillada por la globalización y todas sus implicancias, desafiando las
mentalidades y teorías tradicionales.
En este contexto, John Griffiths es clarísimo al abordar las implicancias
de la globalización. En el escenario internacional, la existencia de Estados
inestables supone afectar la condición de seguridad internacional ya que los
fenómenos existentes al interior de un Estado y la inestabilidad resultante
podrán irradiarse hacia los Estados vecinos generando nuevas condiciones
de inseguridad e inestabilidad ahora en niveles locales, subregionales y
regionales. La globalización como fenómeno favorece directamente esta
propagación de inseguridad e inestabilidad. Este fenómeno podemos
denominarlo “expansión de la inseguridad”8.
La polivalencia, ambigüedad y dimensiones de la globalización son
factores a considerar también; sin embargo, el nuevo ambiente global, la
importancia subyacente de la justicia al momento de crear un mundo más
seguro y el principio de la seguridad múltiple o ampliada, sugiere que es
primordial tomar en cuenta las cinco dimensiones de la seguridad global que
gobierno de Chile presentó al Senado el 28 de Junio de 2012, Columna de Opinión. ANEPE, 20
de agosto de 2012.
42
7
Ibid.
8
GRIFFITHS SPIELMAN, John F. (2007. Seguridad Hemisférica en América Latina. Alcances y
Proposiciones. Revista GCG George Town University – Universia. Vol 1, NUM 1, p.102
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA Y SU FUTURO CARÁCTER MULTIDIMENSIONAL
magistralmente ordena Nayef R.F. Al-Rodhan9, conceptos todos ya abordados
por muchos autores, pero que, en este esquema, introduce metodologías que
mejor definen estos conceptos.
En la actualidad, los realistas debaten acerca del proceso de globalización,
haciendo presente que no han cambiado los fundamentos del sistema
internacional desde el fin de la Guerra Fría. Después de todo, el sistema
internacional aún se conforma de unidades estatales. Es más, su carácter
anárquico se ha mantenido intacto porque aún no existe un gobierno mundial.
En esta línea de pensamiento, el realismo simbiótico de Al-Rodhan implica ir
más allá del realismo estato-centrista, para asimilar las nuevas circunstancias
globales de múltiples actores y plantea que la sinergia debería ser el principio
orientador en la búsqueda de mejores maneras de manejar las sociedades
culturalmente pluralistas y las relaciones entre civilizaciones. A través de la
sinergia transcivilizacional, las entidades pueden lograr más de lo que podrían
individualmente. La globalización, las comunicaciones instantáneas y la
movilidad humana en aumento, conduce directamente a la creación de una
superestructura global-cultural basada en valores comunes, donde distintas
entidades culturales se fusionan y de manera conjunta persiguen sus metas.
Junto con reconsiderar que la globalización ha producido cambios en
las relaciones de poder entre los Estados. El poder económico se ha vuelto
más importante que el tamaño de la población o Fuerzas Armadas de un
país. Algunos analistas estiman que la globalización beneficia a los Estados
desarrollados de manera desproporcionada, al extremo que un país con una
economía capitalista y un gobierno democrático será aún más dominante
en las próximas décadas. En este contexto, los asuntos geopolíticos que
implican una combinación de factores políticos, económicos, demográficos
y geográficos determinantes en las relaciones de poder entre los Estados,
se mantendrán en la agenda de las políticas de seguridad durante el siglo
XXI. Probablemente dicha agenda incluirá los “eslabones débiles” insertos
en el sistema internacional, que son Estados que no pueden cooperar con
otros Estados en temas de seguridad o no tienen la voluntad para hacerlo. Los
Estados débiles o fallidos presentan también una amenaza por la incapacidad
para controlar sus propios territorios con serias implicancias para los países
vecinos en su región y en el mundo como un todo10.
9
AL-RODHAN, Nayel R.F., op. cit., p. 117.
10
Ibid., pp. 78, 79.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
43
Víctor Guzmán Martínez
De hecho, y a raíz de la crisis financiera internacional que afectara
profundamente a Estados Unidos, en el año 2009, Hillary Clinton, Secretaria
de Estado de ese país, planteó la necesidad de un “nuevo” enfoque para
las políticas de relaciones exteriores, trasladándose de un mundo multipolar
a uno de multiasociaciones, con el fin de hacer frente de manera más eficaz
a los “nuevos” desafíos globales. Menos de dos años después, la estrategia
nacional militar de ese país reconoció el giro hacia un mundo “multinodal”
caracterizado por “coaliciones cambiantes y motivadas por intereses propios,
sobre la base de un poder diplomático, militar y económico”11. Esta búsqueda
de una conceptualización actualizada en materia de seguridad también obliga
a revisar los efectos de la globalización que, por una parte, ha aumentado el
número de actores e interacciones en el ámbito de la seguridad transnacional
y, por otra, ha disminuido la comunidad de intereses, las normas y los valores
de los regímenes internacionales, a los que organizaciones y tratados están
acostumbrados. Entonces, “el pragmatismo, la flexibilidad y la eficacia
remplazan al normativismo, al formalismo y la legitimidad, pasando a ser
los primeros los principios fundamentales de la seguridad internacional. La
multipolaridad muta a una multimodalidad, desafiando las mentalidades y
teorías tradicionales12.
Organismos internacionales, declaraciones e instrumentos afines
Los procesos de integración regional, como por ejemplo aquellos
desplegados por Mercosur y la Comunidad Andina, son iniciativas que, en
materia de seguridad, se vuelven algo difusas porque se abocan a temas
específicos, como el terrorismo y la limitación de los gastos de la defensa, el
control de armas, además de la proscripción de armas nucleares y biológicas,
todo ello en el marco de acuerdos firmados, “compromisos que a pesar de
tener una muy buena motivación y respaldo, no han logrado hasta la fecha
consolidarse y ponerse en práctica”13, a pesar de tener una política de
seguridad externa común para todos los Estados que integran la CAN. Quizás
esto se deba a que tanto el Mercosur como la CAN no fueron creados para
44
11
ARTEAGA, Félix (2012). Expert Comment from Senior Analyst for Security & Defense Instituto
Real Elcano, España. Fecha de consulta 11/30/2012
12
BAYLIS et al., op. cit., p. 232
13
CASTILLA BENDAYÁN, Carlos (2007). Hacia un Sistema de Seguridad Subregional Sudamericano,
Conferencia Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa. “Retos Transnacionales:
Aproximaciones para Cooperación en Defensa y Seguridad”, p. 3.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA Y SU FUTURO CARÁCTER MULTIDIMENSIONAL
tratar aspectos de seguridad, pero la globalización ha obligado a dichos
organismos a instalar herramientas para enfrentar sus efectos, y con ello, una
participación más activa en estos temas a nivel regional.
Ahora, al revisar la plataforma entregada por la Declaración de Bridgetown,
se descubre que se ha comenzado a acuñar nuevos términos, como por ejemplo
“enfoque multidimensional” ya que antes del término de la Guerra Fría el
concepto de seguridad se circunscribía más bien a enfrentar amenazas de
tipo militar. Esta iniciativa potencia a la Organización de Estados Americanos
(OEA), la que, en “el artículo 2 de la Carta que creara esa institución, que uno
de sus propósitos esenciales es afianzar la paz y la seguridad del continente”14,
de modo tal de “profundizar la cooperación y coordinación [… entre los
Estados miembros…] a fin de abordar de manera más focalizada las nuevas
amenazas, preocupaciones y otros desafíos multidimensionales [… de carácter
transnacional…] a la seguridad hemisférica”15. Se revisan, entonces, las bases
mismas de la Carta de la ONU y vemos que las instituciones de seguridad
colectiva no han llegado a puerto y donde claramente se evidencia un doble
esfuerzo sin resultados satisfactorios.
Además, el continente se encuentra en medio de una crisis de identidad
donde las hegemonías se debilitan o fortalecen, dependiendo de factores
ideológicos, sociales, políticos, económicos, culturales y medioambientales,
lo que sumado a la crisis económica, aún instalada, presenta una situación que
requiere de instrumentos más ágiles para establecer un modelo de seguridad
aplicable a la región sudamericana.
Y se puede seguir buscando una vía más expedita en el Pacto de Bogotá y
en la Declaración de la conferencia especial de seguridad de México del año
2003, que concluyera con la “declaración sobre seguridad en las Américas”
que aporta una definición y ciertos alcances de la seguridad. En este contexto,
y para los efectos de este trabajo, es importante considerar que la:
[…] nueva concepción de la seguridad en el hemisferio es de alcance
multidimensional, (…e…) incluye las amenazas tradicionales y las nuevas
amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados
del hemisferio, incorpora las prioridades de cada Estado, contribuye a
la consolidación de la paz, al desarrollo integral y a la justicia social, y
se basa en valores democráticos, el respeto, la promoción y defensa de
14
Ibid.
15
Ibid.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
45
Víctor Guzmán Martínez
los derechos humanos, la solidaridad, la cooperación y el respeto a la
soberanía nacional16.
Por último, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, TIAR, a pesar
de su trayectoria en esta materia, en la actualidad es una institución hemisférica
que debe ser reformulada y transformarse en una plataforma útil para las
pretensiones regionales en materia de seguridad que parecieran no alcanzar
metas, muchas veces debido a razones políticas y diplomáticas17. Así y todo, el
TIAR es una de las vías más efectivas para la solución pacífica de controversias.
Entonces, ya en tiempos más recientes, se analiza la relación entre el
modelo de seguridad regional estructurado en UNASUR, por medio del CDS,
y la cooperación interagencial para el control de las amenazas no militares en
América del Sur; rescatando la identificación y clasificación de las principales
amenazas que actualmente afectan la seguridad de la región; y los mecanismos
de respuesta a tales amenazas por parte de CDS; evaluando la efectividad
de los instrumentos de coordinación interagencial existentes en los países
miembros del CDS, de modo tal de establecer medidas que fortalezcan el
modelo de seguridad regional para los países del hemisferio Sur de América
frente a las amenazas de naturaleza no militar. En este sentido, es imperativo
entender que “una de las características principales del enfoque neorrealista
en la seguridad internacional es que, junto con su visión estato-centrista, existe
una noción de las instituciones internacionales como un tanto ineficaces frente
a la prevención de guerras18. Así y todo, la visión de expertos que han tratado
el tema coinciden en que crear un modelo de “cooperación institucionalizada
entre los Estados abre oportunidades sin precedentes para lograr una mayor
seguridad internacional en los años venideros”19.
Lo anterior ha gatillado la instalación de nuevas estrategias de seguridad,
vista la necesidad de un nuevo espacio que concentre las políticas que se
adopten nacional, regional, hemisférica y globalmente. Por tanto, es necesario
que la comunidad global logre consensos en materia de los cambios
estructurales que hoy enfrenta la seguridad, cambios que, estima este autor,
muchas veces se adelantan a la creación de las instituciones y mecanismos
para manejarlos, de manera de establecer un orden interno e internacional,
46
16
GRIFFITH, John (2007), p. 92.
17
CASTILLA BENDAYÁN, Carlos (2007), op. cit. p. 6.
18
BAYLIS (2009), p. 234.
19
Ibid., p. 233.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA Y SU FUTURO CARÁCTER MULTIDIMENSIONAL
estabilidad y paz, mientras se defiende su continuidad. Todas estas dificultades
requieren concentrar la atención en soluciones para los desafíos del momento,
los que probablemente cambiarán en el corto plazo mostrando una cara nueva
difícil de leer. Este escenario requiere de una integración innovadora, de una
diplomacia preventiva, de tecnologías de alerta temprana y de sociedades
transnacionales basadas en la cooperación20.
Asimismo, como complemento de lo anterior, la gobernabilidad es indispensable para la seguridad y defensa de los Estados, y para ello las autoridades deben mostrar y demostrar responsabilidad y transparencia (accountability), estabilidad política con una clara ausencia de la violencia, efectividad gubernamental,
respeto por el Estado de derecho, calidad en materia de regulaciones; y control
de la corrupción. Este último punto se ha hecho mucho más evidente desde que
comenzaran las expresiones ciudadanas que muchas veces terminan en violencia
y destrucción, tanto de la propiedad pública como privada.
Al recapitular y a título personal, este autor estima que el ánimo de
cooperación e integración existe por parte de los Estados y de los organismos
internacionales; sin embargo, las iniciativas por lo general emanan de países
con intereses hegemónicos, que se encuentran con Estados que defienden su
soberanía y confunden la integración con una suerte de apertura de fronteras.
¿Por qué instalar nuevas estrategias de seguridad?
Cualquier estrategia o modelo de Seguridad de un Estado-Nación debe
marcar una clara diferencia entre Seguridad y Defensa, puesto que tendrá una
connotación internacional, no solamente en términos estratégicos y políticos,
sino también económicos. El alcance y orientación que se otorgue a estos
dos conceptos determinan entonces las relaciones internacionales con los
demás Estados en los temas relacionados con la Seguridad y la Defensa. En
este contexto, el Libro de la Defensa Nacional de Chile define el concepto de
Defensa como:
… el conjunto de medios materiales, humanos y morales que una nación
puede oponer a las amenazas de un adversario, en contra de sus objetivos
nacionales, principalmente para asegurar su soberanía e integridad
territorial. Su propósito es alcanzar una condición de seguridad externa
20
BATES, Gill (2012). Introduction to International security: Armament and Disarmament. Stockholm
International Research Institute. http://www.sipri.org/2012/00 Fecha de consulta 11/30/2012
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
47
Víctor Guzmán Martínez
tal que el país pueda lograr sus objetivos nacionales libre de interferencias
exteriores21.
En cambio, el concepto de Seguridad se define como todas aquellas
actividades necesarias para proteger los intereses del país cuando este se ve
enfrentado a riesgos y amenazas o interferencias que afecten su desarrollo
social y económico. Es así como la “defensa contribuye a la seguridad del
país tanto por medio de su preparación para el empleo legítimo de la fuerza,
su contribución a la disuasión y la participación de sus medios en misiones
de cooperación internacional”22. De hecho, el Libro de la Defensa Nacional
III (2010) transita desde un concepto de política de seguridad nacional a una
“Estrategia de Seguridad” concebida a partir de la articulación o coordinación
entre distintas políticas públicas; sin embargo, la estrategia de seguridad no
debería entenderse como una política que enmarque a todo el conjunto de
políticas públicas bajo la perspectiva de la seguridad nacional.
Por ejemplo, en el 2010, España comenzó a elaborar su nueva estrategia de
seguridad que fuera aprobada en el 2011, vista “la necesidad de dar respuesta
a los nuevos riesgos y facilitar la participación social y política en las decisiones
que afectan a la seguridad, defensa y protección de las sociedades […] tarea
que es responsabilidad del gobierno”23.
Por su parte, y como un aporte del mundo académico, el Real Instituto
Elcano ofrece una propuesta a modo de asesoría con el fin de contribuir a
la puesta en marcha de la estrategia antes indicada. Lo innovador de este
modelo para la nueva estrategia de seguridad nacional dice relación con las
razones para implantarla:
• Lo novedoso de los riesgos (escaso conocimiento, complejidad, transnacionalidad, mutabilidad…).
• Continuidad entre lo externo y lo interno, lo local y lo global. Lo público y lo
privado.
• Incapacidad en la gestión de los medios y actores tradicionales.
• Multiplicación de las dimensiones de seguridad (tradicional y no tradicional) y
de los niveles donde se decide (privado, público, subestatal, estatal, regional
e internacional).
48
21
Libro de la Defensa Nacional (2010).
22
Ibid.
23
Arteaga, op. cit., p. 2.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA Y SU FUTURO CARÁCTER MULTIDIMENSIONAL
• Necesidad de integrar la gestión frente a la coordinación tradicional (enfoque
integral, interagencias…).
• Necesidad de acercar el sistema de seguridad a los Jefes de Gobierno como
responsables de las decisiones (presidencialismo, aceleración, anticipación).
• Necesidad de racionalizar y maximizar los recursos disponibles en un contexto de creciente limitación de estos24.
• Para los efectos de determinar las funciones y las competencias respectivas,
se han creado nuevos espacios para integrar inteligencia, información, metodologías de análisis de riesgos y así implantar procedimientos de alerta
temprana. También, considera los intereses nacionales que contemplan la
gobernanza, libertades, bienestar, soberanía, prosperidad y modo de vida.
En otras palabras, protege los servicios básicos, los activos económicos y tecnológicos, responde a las emergencias y desastres naturales o intencionales y
contribuye a la solución de conflictos y lucha contra actividades criminales de
carácter transnacional25.
Dichas funciones se resumen de la siguiente manera:
• Valorar los riesgos y oportunidades para la seguridad nacional.
• Establecer los objetivos y prioridades de la seguridad nacional.
• Integrar las políticas y actores implicados (gestión integral).
• Planificar las políticas y gestionar las crisis.
• Potenciar las capacidades nacionales de prevención, reacción y recuperación
ante riesgos.
• Asesorar a los máximos responsables de las decisiones y relacionarse con
todos los que intervienen en ellas.
• Fomentar una comunidad y una cultura de seguridad nacional26.
En suma, esta propuesta tentativa señala que mientras más se asemejen las
estrategias de seguridad de un Estado con las de los demás de la región que
se pretende integrar, mejores serán las posibilidades de éxito al momento de
hacer efectiva la imbricación necesaria que permita, sin caer en lo utópico, en
un sistema omnicomprensivo, coordinado por el Consejero de Seguridad Nacional con una plataforma regional que, en el caso de la región sudamericana,
podría ser UNASUR/CDS, u otro organismo que la comunidad apruebe para
ejercer el rol. Obviamente, el organigrama desplegado a continuación es solo
un modelo que propone el Real Instituto Elcano, cuya aplicación estaría sujeta a las modificaciones que deba efectuar cada Estado, pues es prerrogativa
de este definir su estrategia conforme a sus propios intereses.
24
Ibid., p. 12.
25
Ibid.
26
Ibid., p. 13.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
49
Víctor Guzmán Martínez
Por su parte, Brasil no solo contempla muchos de los puntos de las
demás estrategias reales o tentativas, sino que va más allá, considerando una
profunda reorganización de sus Fuerzas Armadas para enfrentar las recientes
amenazas que modifican el paradigma de seguridad y defensa (muchas de
las cuales aún no son identificadas)27. Incorpora la Amazonia a su estrategia
nacional de defensa de Brasil, adquiere un impacto regional, hemisférico y
global de carácter geoestratégico, por lo que significa contar en su territorio
con la mayor reserva de biodiversidad y agua dulce del mundo.
A continuación, véase la Figura 1 que contiene el esquema de dicha propuesta:
FIGURA 1.
Modelo de un sistema de seguridad propuesto por el Real Instituto Elcano
Presidente de Gobierno
Consejo de Seguridad Nacional
Director Consejero de Seguridad Nacional
Unidad de Contingencias
para la gestión de crisis
nacionales e internacionales
Seguimiento y Evaluación
Secretaría
Seguridad
Nacional
Comisiones
internacionales
Comisiones
interterritoriales
Centro Situación
Información y Comunicación
Asesoría Jurídica
Unidades
de
riesgos
27
50
Comisiones
Parlamentaria
Foro Industrial
y Tecnológico
Foro Social
BAYLIS et al., op. cit. p. 236.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA Y SU FUTURO CARÁCTER MULTIDIMENSIONAL
Brasil ha hecho las cosas bien, pues junto con sus iniciativas integradoras
para la región, ha ido modificando sus políticas de seguridad, defensa y
relaciones internacionales, acercando los estamentos a la presidencia de modo
tal de tener respuestas oportunas a las emergencias multidimensionales.
En el caso de Chile, su presidente, don Sebastián Piñera Echenique, ha
presentado la estrategia nacional de seguridad que se había mantenido “en
un plano teórico y especulativo, mientras que ahora se plantea en términos
algo más concretos, como parte de una respuesta institucional a los nuevos
desafíos que presentan los aspectos de seguridad”28.
El documento, que aún se encuentra en trámite legislativo, mantiene el
concepto de “seguridad ampliada” y conserva la enumeración de nuevas
amenazas, riesgos y vulnerabilidades del país, de que daba cuenta el texto
“borrador” impulsado por el ex ministro de Defensa, don Andrés Allamand,
como el narcotráfico, el terrorismo, el crimen organizado y la escasez
energética, entre otros29. La última versión del texto precisa que la “seguridad
ampliada” involucra a distintos actores, no solamente instituciones castrenses,
cuyas tareas “están claramente definidas por la Constitución”30.
Dentro de las políticas públicas, como un asunto de Estado y como se
mencionara más arriba, es necesario definir una estrategia de seguridad
nacional compatible con la de los demás Estados de la región, más bien
un modelo común y colectivo inserto en el sistema internacional. Se reitera
entonces que llegó el momento de asumir que la constante transformación
del paradigma de seguridad en Sudamérica es una amenaza en sí, puesto
que dificulta las instancias de cooperación, coordinación e integración que
actualmente se persigue. En esta materia, la tónica es la falta de consensos
en materia institucional y normativa de un nuevo sistema de seguridad
colectivo que hoy depende en cierta medida de los organismos regionales
e internacionales, donde la pauta en esta materia la marca la supremacía
geoestratégica de los Estados cuya autopercepción define su liderazgo.
Por lo tanto, la participación proactiva de los países que conforman dichos
organismos en la toma de decisiones permitirá desarrollar dicho modelo a la
28
NAVARRO MEZA, Miguel (2012) El Consejo Nacional de Seguridad. ¿Uno de los aportes más
relevantes de la estrategia de Seguridad y Defensa? Columnas de Opinión ANEPE.
29
WILSON, José Miguel (2012). Piñera entrega nueva versión de estrategia de seguridad y defensa.
Mandatario junto a ministro Andrés Allamand habían presentado públicamente texto a fines de
junio. Diario La Tercera. Sábado 11 de agosto de 2012.
30
Ibid.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
51
Víctor Guzmán Martínez
brevedad, teniendo en consideración que “al haber errores en la percepción
[…de amenazas comunes…] se diseñan políticas públicas poco eficaces”31.
Para evitar confusiones, las “nuevas amenazas” ya no son tan nuevas, han
existido siempre, solo que ahora han adquirido un carácter transnacional.
Hoy, los riesgos que enfrentan los Estados del planeta y la sociedad en su
conjunto son verdaderos desafíos para todas las estrategias de seguridad
recién instaladas. Conforme con lo expresado por Arteaga, para los gobiernos
internos, es decir, la seguridad nacional, hoy deben considerarse como riesgos
los mismos que la nueva estrategia española ha catalogado como prioritarios
en los ámbitos terrestre, marítimo, aéreo, espacial, ciberespacial e informativo
y que a continuación se indican:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Los conflictos armados
El terrorismo
La vulnerabilidad energética
La proliferación
Las ciberamenazas
Los flujos migratorios no controlados
El crimen organizado
La inseguridad financiera y económica
Las emergencias y catástrofes
La protección de las infraestructuras
Suministros y servicios críticos
Efectos de la globalización
Desequilibrio demográfico
Pobreza y desigualdad
Cambios climáticos
Peligros tecnológicos
Y las Ideologías radicales alejadas del orden democrático que potencian los
riesgos, amenazas y problemas (potenciadores o drivers)32.
El común denominador de todas estas innovadoras estrategias de
seguridad es que, en su organigrama, sea este aprobado o propuesto, acercan
la seguridad nacional a la presidencia de la república, siendo el presidente
el que deberá tomar una decisión algo más rápida por la complejidad,
31
WITKER BARRA, Iván (2012) Vino viejo en barrica nueva: ¿Qué tan nuevas son las nuevas
amenazas? Columna de Opinión, Academia de Estudios Políticos y Estratégicos, Santiago, Chile.
32
52
Ibid., p. 23.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA Y SU FUTURO CARÁCTER MULTIDIMENSIONAL
importancia y urgencia de los temas que no pueden esperar semanas de
deliberación legislativa. “La novedad que aporta esta instancia es que el
presidente contaría con un sistema propio de asesoramiento especializado
para tomar sus decisiones y las de los órganos colectivos, agilizando el proceso
de decisiones y dotándole de mayor coherencia33.
¿Qué implica la Seguridad Multidimensional frente a desafíos
transnacionales?
Vistas las estrategias para la seguridad nacional, el presente trabajo se ha propuesto analizar la seguridad multidimensional para enfrentar los desafíos emergentes de índole transnacional. Al respecto, es necesario buscar una definición flexible
que contemple el mencionado enfoque multidimensional de la Seguridad Hemisférica, que vaya más allá de la Declaración de Bridgetown, tomando en consideración
los valiosos aportes de la Escuela de Copenhague y la complementación con la que
contribuye Bartolomé, Nayef R.F. Al-Rodhan, entre otros.
Las amenazas no convencionales a la seguridad reconocen apenas tres
regularidades: sus protagonistas son actores no estatales; no siempre emplean
la violencia como herramienta racional de política; y en caso de usarla, lo
hacen fuera de los formatos tradicionales asociados a la lógica clausewitziana,
incursionando en lo que usualmente se conoce como asimetría. Más allá
de esos elementos, esta esfera se caracteriza por su heterogeneidad, que
se incrementa por diferentes procesos de securitización, dando lugar a una
situación que fue simbólicamente definida como “incertidumbre estratégica”
o “mundialización del miedo”. Es decir, una permanente percepción de
inseguridad que alcanza a todos los individuos, sin que puedan evitarlo, en
la cual los peligros y amenazas no reconocen una fuente clara ni limitaciones
territoriales o políticas a su accionar34.
A lo anterior se suman las amenazas transnacionales mal llamadas “nuevas
amenazas” que trascienden los límites del Estado35. Bartolomé continúa su
análisis cualitativo de Sudamérica, llegando a tres importantes conclusiones
en la interpretación de la insurgencia, por ejemplo:
33
Ibid., p. 24.
34
BARTOLOMÉ, Mariano César (2012). “Más allá del crimen organizado: la reformulación del concepto
de insurgencia y su impacto en el entorno estratégico sudamericano”. Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO), III Jornadas de Relaciones Internacionales, Buenos Aires, 25-26 de
octubre de 2012. Instituto Universitario de Investigación de Seguridad Interior. www.iuisi.es
35
Ibid., p. 5.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
53
Víctor Guzmán Martínez
1. Que es un fenómeno en crecimiento;
2. Que ya no se circunscribe exclusivamente a la zona andina, con las 3
particularidades geográficas y culturales que ello supone, sino que se hace
extensiva a otros puntos de la región; y
3. En términos espaciales, se deja de concebir como un fenómeno casi
exclusivamente rural, para incorporar al análisis los entornos urbanos.
De esto se deduce que los riesgos actuales para la seguridad nacional también han traspasado fronteras, transformándose en problemas transnacionales. Resumiendo, hoy enfrentamos una situación híbrida en donde los Estados
asumen responsabilidades, tanto con organizaciones intergubernamentales
como con una serie de actores no gubernamentales (ONGs) y actores transnacionales, que han transformado la función del orden internacional a una más
compleja y difusa. De la identificación de los riesgos, amenazas y desafíos, claramente se deduce que es necesario un rediseño del sistema que sea capaz de
manejar las redes globales y las complejidades multidimensionales que emergen en un constante sinfín. En este sentido se han dado pasos importantes
con la creación en el 2006 del Departamento de Seguridad Pública en la OEA
(DSP) con el objeto de promover, fortalecer y profesionalizar políticas públicas
de seguridad ciudadana de largo plazo, integrales y con respeto pleno de los
derechos humanos, promoviendo la coordinación más activa entre los Estados
donde la legislación, el intercambio de información, la capacitación policial
de los sistemas penitenciarios y carcelarios, la identificación de pandillas; y
bajo su dependencia de una sección especial dedicada al control del crimen
organizado transnacional con centro de gravedad en el tráfico ilícito de armas
de fuego y la trata de personas, entre otras funciones, asumiendo, además, la
secretaría ejecutiva de las reuniones de ministros de Seguridad Pública de las
Américas (MISPA), donde la primera se celebró en octubre de 2008 en México.
El DSP ha determinado que la seguridad multidimensional se desglosa como sigue:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
54
Seguridad pública
Drogas
Terrorismo
Trata de personas
Minas antipersonales
Armas convencionales
No proliferación
Tráfico de armas
Pandillas delictivas
Delincuencia organizada transnacional
Confianza y seguridad.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA Y SU FUTURO CARÁCTER MULTIDIMENSIONAL
Redefinición de la seguridad multidimensional nacional y
transnacional.
El siglo XXI exige un cambio radical en la definición de la seguridad
nacional de los Estados que cada día son más interdependientes y que hoy
enfrentan múltiples amenazas provenientes de diversas fuentes que no son
precisamente otros Estados. El tema es que hoy los consejos de seguridad y
las demás entidades encargadas de la toma de decisiones ya no se pueden
dar el lujo de esperar largos días de deliberación para declarar un estado de
emergencia.36
La inseguridad emergente requiere que “el Estado, como cualquier otro,
debe hacerse parte de una estructura de seguridad hemisférica que bajo
principios de cooperación y multidimensionalidad, avance hacia el control y
la neutralización de amenazas y riesgos compartidos”37, y así allanar el camino
para que a partir de la cooperación se busquen soluciones y se trate el tema
de mejor manera, puesto que al unir esfuerzos y coordinar las estrategias para
la solución pacífica de las controversias, promoviendo relaciones de confianza,
cooperación e integración política, económica y cultural, se disminuirá la
incertidumbre en estos nuevos desafíos.
El concepto de seguridad es altamente complejo, las personas y los Estados
pueden definirla de distintas maneras en diferentes momentos. No obstante,
lo que los conceptos de Seguridad tienen en común es que se basan en el
temor de un ataque real o potencial a las autoridades públicas, a las personas
y a la propiedad38.
Para llegar a una definición, primero será necesario partir por el concepto
teórico del realismo político, que busca describir y prescribir las relaciones
entre los Estados; pero, en un mundo anárquico, donde no existe una autoridad
regional, hemisférica o global que regule el comportamiento de los Estados,
el Estado no tiene otra opción que depender de sus propias capacidades para
asegurar su existencia y, por ende, opta por la autopreservación39.
36
AL-RODHAN, Nayef R.F. (2008). The three Pillars of Sustainable National Security in a Transnational
World. Transaction Publishers, New Brumswick (U.S.A.,) and London (U.K.) 2008, 184 pp.
37
OROZCO CARMONA, Santiago (2010). Seguridad hemisférica en América.
Concepto, historia y actualidad* Nuevas amenazas, armamentismo Suramericano,
Narcotráfico y crimen organizado en México. Revista Ratio Juris, Vol. 5 Nº 11, pp. 120-121.
38
AL-RODHAN, Nayef R.F. Op. cit., p. 10.
39
Ibid., p. 19.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
55
Víctor Guzmán Martínez
Independiente de lo anterior, el realismo político ha tenido que asumir
que en un mundo globalizado, los Estados no pueden mantenerse aislados
si quieren garantizar su prosperidad económica y seguridad nacional en el
largo plazo, ya que la fortaleza nacional, al menos parcialmente, depende de
la capacidad que un país tiene de mantener sólidas relaciones comerciales
con otras potencias y donde muchas amenazas a la seguridad nacional no se
pueden resolver sin una cooperación con otras naciones40.
En este sentido, cabe considerar las cinco dimensiones de la seguridad
global y el principio de seguridad múltiple que Nayef R.F. Al-Rodhan ha
planteado; es decir, la seguridad humana, la transcultural, la medioambiental,
la nacional y la transnacional. Estas dimensiones funcionarían en el marco del
principio de seguridad múltiple o ampliada que recalca la relevancia de la
gobernabilidad en un marco de justicia para los Estados, las culturas y las
personas. A continuación. Véase Figura 2 con el esquema correspondiente:
FIGURA 2:
Las cinco dimensiones de la seguridad global y el principio de seguridad múltiple41
(Traducción no oficial: V. Guzmán)
56
40
Ibid., pp. 30, 31.
41
AL-RODHAN, Nayef R.F., The Tree Pillars of Sustainable National Security in a Transnational
World. Transaction Publisher. New Brunswick (U.S.A.) and London (U.K.)
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA Y SU FUTURO CARÁCTER MULTIDIMENSIONAL
La aplicación del concepto de justicia a las cinco dimensiones de Seguridad
tiene una serie de manifestaciones:
1. En el área de la seguridad humana, los gobiernos nacionales y las instituciones
internacionales deberían hacer todo lo que esté a su alcance para satisfacer
las necesidades básicas de las personas y eliminar la pobreza extrema.
Es necesario que los gobiernos promuevan la justicia social entregando
igualdad de oportunidades en educación, empleo y acceso a los recursos,
promoviendo la reconciliación después de los conflictos.
2. En el área de la seguridad medioambiental se aplica la justicia al resguardar
los recursos naturales no renovables en beneficio de todos.
3. En el área de la seguridad nacional, el concepto de justicia tiene un rol
importantísimo en las esferas de la política y de la economía. Solo los
gobiernos justos gozarán de la legitimidad popular y, por ende, estables,
pudiendo garantizar la ley y el orden mientras protegen de manera eficiente
y eficaz a su patria y sus ciudadanos. Los gobiernos que actúan de acuerdo a
los principios de justicia no serán derrocados y podrán contar con la adhesión
de los ciudadanos al momento de desplegar a sus Fuerzas Armadas para
proteger las fronteras de su país.
4. En el área de la seguridad transnacional, una mayor justicia internacional
eliminará muchas de las causas de actividades violentas e ilegales como
así también los incentivos para operar al interior de los Estados y más allá
de sus fronteras. El sentido de injusticia hace que terroristas usen métodos
convincentes para reclutar adeptos. Es decir, la justicia social es clave para
garantizar una seguridad transnacional que perdure en el largo plazo.
5. La seguridad transcultural implica la ausencia de choques hostiles entre
miembros de distintas culturas. La discriminación por nacionalidad, religión,
o raíces étnicas debe ser erradicada. Para esto, se requiere una amplia red de
información mientras se promueve el respeto y el entendimiento42.
Recordemos que para asimilar las nuevas circunstancias globales de múltiples
actores, el realismo simbiótico implica ir más allá del realismo estato-centrista
y plantea que la sinergia debería ser el principio orientador en la búsqueda
de mejores maneras de manejar las sociedades culturalmente pluralistas y
las relaciones entre civilizaciones. A través de la sinergia transcivilizacional,
las entidades pueden lograr más de lo que podrían individualmente. Se
reitera entonces que la globalización, las comunicaciones instantáneas y la
42
Ibid., pp. 118-119.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
57
Víctor Guzmán Martínez
movilidad humana en aumento, conducen directamente a la creación de una
superestructura global-cultural basada en valores comunes, donde distintas
entidades culturales se fusionan y de manera conjunta persiguen sus metas.
Estos conceptos, y otros mencionados en la Figura 3, motivan la creación
de un nuevo marco de seguridad nacional, uno que toma la multiplicidad
de los actores y de las dimensiones de seguridad en consideración y que a
la vez reconoce la necesidad de la cooperación multilateral y de la sinergia
transcivilizacional43.
En términos prácticos, el ambiente de seguridad del siglo XXI requiere que
los Estados tomen en consideración una serie de temas e interrelaciones al
momento de tomar decisiones. Esto requiere de expertos provenientes de
distintas disciplinas que trabajen juntos en el análisis de las consecuencias
de una amenaza en particular o de una acción propuesta por el Estado en las
distintas dimensiones de la seguridad. Sería entonces de gran utilidad para
el Estado tener acceso a un equipo asesor en la forma de una consejo de
seguridad nacional, cuya función es la de informar al líder del país con respecto
a las políticas de seguridad disponibles y ya elaboradas por el equipo asesor
multidisciplinario, sin espacios para individualismos que pudieran afectar los
resultados44.
En este contexto y, a modo de ejemplo, una de las instancias más útiles
en material de información es el Informe Anual sobre drogas de las Naciones
Unidas, que en su versión 2013 advierte, entre otras muchas recomendaciones,
acerca de la necesidad de establecer un sistema global de alerta temprana
que informe a los países miembros con respecto a las substancias psicoactivas
emergentes (NPS, su sigla en inglés) y así prestar el apoyo para dar respuesta
a este complejo fenómeno. Lo importante es entender y compartir métodos
y lecciones aprendidas en materia de respuestas regionales a esta situación
antes de explorar una respuesta global al problema. Estas nuevas substancias
psicoactivas se presentan en forma pura o preparadas y no están controladas
por la única Convención de Narcóticos de 1961 o por la Convención de
Substancias Psicotrópicas de 1971, pero que podrían ser una amenaza a la
salud de las personas. Lo anterior sugiere que las convenciones citadas
padecen de total obsolescencia si se considera su data de 40 y 50 años,
respectivamente. En otras palabras, en este y en muchos otros ámbitos de la
58
43
Ibid., p. 138.
44
Ibid., p.129.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA Y SU FUTURO CARÁCTER MULTIDIMENSIONAL
seguridad es necesario actualizar las medidas de manera que se ajusten a las
realidades del presente.
Los informes de los organismos internacionales deben poner a los Estados
en alerta y aquellos encargados de formular las políticas correspondientes
podrían considerar la fórmula de Al-Rodhan para una seguridad nacional
sostenible en un mundo transnacional. Véase el esquema a continuación en
la figura 3:
FIGURA 3:
Seguridad nacional sostenible en un mundo transnacional
y por 3) una
sinergía
transcivilizacional
al tratar con
grandes entidades
(sean estas sub o
supranacionales)
Como también
por 2) un
realismo
simbiótico en la
conducción de
sus relaciones
internacionales,
Por ende, para
que los Estados
sobrevivan deben
optar por 1) una
seguridad múltiple
basada en justicia,
multidimensionalidad
y multilateralismo
global.
No existe una
autoridad con
jurisdicción
global e
imparcial
Por lo tanto, los
Estados protegen
sus propios
intereses en
materia de
seguridad nacional
de manera
agresiva
Seguridad
nacional
sostenible en
un mundo
transnacional
En consecuencia,
los temas de
seguridad
nacional se han
transformado en
transnacionales.
y hacen
cualquier cosa
por mantenerse
seguros (sin
considerar
temas éticos).
Aun así, a través
de la
globalización, el
mundo se ha vuelto
instantáneo e
interdependiente.
Fuente: Nayef R.M. Al-Rodhan, op. cit., p. 127.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
59
Víctor Guzmán Martínez
¿Cuán necesaria es una doctrina de seguridad nacional
sostenible?
El esquema para un consejo de seguridad nacional propuesto, despliega
distintos aspectos y facetas de las políticas de seguridad del siglo XXI que
deben tomarse en cuenta al momento de diseñar una estrategia de seguridad
sostenible en el tiempo. Dependiendo del tamaño y recursos de un país, el
número de personas asignadas podría variar substancialmente45.
Es así como el CSN tentativo toma en consideración las nuevas
circunstancias globales de un mundo instantáneo e interdependiente. Este se
basa en los tres pilares delineados en el esquema que aparece en la próxima
página: 1) seguridad múltiple o ampliada, que asevera que la seguridad se
basa en la justicia, el multilateralismo y la multidimensionalidad; 2) el realismo
simbiótico, que es la idea de un mundo interdependiente, donde los Estados
pueden formar relaciones de seguridad mutuamente beneficiosas; y 3) la
sinergia transcivilizacional, que es la necesidad de crear relaciones sinérgicas
entre culturas y civilizaciones en el mundo como un bloque constructivo
vital para la paz y la seguridad internacional. Es imperativo que la seguridad
nacional sustentable de un mundo transnacional descanse en los tres pilares
arriba descritos, visión de Nayef R.F. Al-Rodhan, instando a crear las relaciones
entre Estados ya indicados para que una estrategia nacional de seguridad sea
sostenible en el siglo XXI46.
Fuera de los componentes tradicionales de la defensa y de la seguridad
soberana, el consejo de seguridad nacional debe incluir grupos formuladores
de políticas adecuadas que traten los aspectos de este mundo instantáneo e
interdependiente. La inclusión de principios y divisiones de trayectorias futuras
en dicho CSN, para la formulación de políticas de seguridad, deben seguir los
principios universales de derechos humanos y dignidad, promoviendo así una
buena gobernabilidad y justicia nacional e internacional. También, debe destinar
recursos para la prevención de conflictos y planificación de estrategias futuras
de largo plazo. Deberán, además, considerar la multiplicidad de los actores
y las diferentes dimensiones de la seguridad, la cooperación multilateral y la
sinergia transcivilizacional, para lograr una estrategia de seguridad nacional
sostenible en el siglo XXI.
60
45
Ibid., p.156.
46
Ibid.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA Y SU FUTURO CARÁCTER MULTIDIMENSIONAL
Aquí entonces, desembocamos en los tres pilares que Al-Rodhan contempla
para lograr una seguridad nacional sostenible en un mundo transnacional,
cuyo esquema esta explicado en la Figura 4 a continuación47:
FIGURA 4
Los tres pilares de la seguridad nacional sostenible en un mundo
transnacional48
Seguridad múltiple
Multidimensionalidad
Multilateralismo
Seguridad múltiple
En el mundo transnacional
de hoy, una política de
seguridad nacional sostenible
no se puede lograr con capacidades
nacionales de seguridad solamente:
1. un principio de seguridad múltiple
basado en justicia, multilateralismo y
multidimensionalidad (seguridad humana,
medioambiental, nacional, transnacional y
transcultural/transcivilizacional).
2. realismo simbiótico en las relaciones
internacionales donde la cooperación entre los
Estados evita conflictos; y
3. sinergía transcivilizacional resultante del
respeto mutuo.
Symbiotic
Realism
(Realismo
Simbiótico)
Transcivilizational
Synergy
(Sinergía
Transcivilizacional)
Fuente: The three Pillars of Sustainable National Security in a Transnational World
Nayef R.F. Al-Rodhan, Transaction Publishers, New Brumswick (U.S.A.) and London (U.K.) 2008, p.
127. (Traducción: V. Guzmán)
47
Ibid., p. 127.
48
Traducción del Editor.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
61
Víctor Guzmán Martínez
CONCLUSIÓN
Al finalizar este estudio queda la sensación de que falta mucho por
asimilar en esta materia, sobre todo en lo que se relaciona con la voluntad y
entendimiento de la clase política. Sin embargo, desde una perspectiva técnica
y académica, todo paso que se dé en la dirección deseada y que culmine en
la concreción de las iniciativas aquí sugeridas son avances, aunque lentos,
tomando en consideración las permanentes transformaciones que mutan
transnacionalmente en el ámbito de la seguridad y de la defensa regional, de
las cuales da cuenta este artículo.
Dicho todo lo anterior, se concluye que, para los fines de la región
sudamericana, la plataforma ideal para coordinar estos temas con todos los
Estados sería, sin lugar a dudas, una organización internacional de la estatura
de la OEA, que ayudaría a promover y mantener la cooperación Interagencial
Norte/Sur. A nivel regional, la UNASUR y su apéndice, el Consejo de Defensa
Sudamericano (CDS), que sin embargo pareciera no avanzar en estos temas,
quizás porque la constitución del Consejo de Defensa Sudamericano por
parte de las doce naciones de América del Sur, a fines del año 2008, desde lo
referido a la propia naturaleza del organismo regional se autoconsidera (“una
instancia de consulta, cooperación y coordinación en materia de Defensa”);
sin embargo, cada uno de sus principios generales refleja los postulados y
la concepción estratégica, a partir de los cuales la región puede practicar la
sinergia descrita en este estudio. No obstante, habrá que determinar si este
último organismo regional o la OEA tienen la infraestructura y la voluntad
necesarias para convocar una cooperación interagencial para una mejor y más
eficiente gestión en el ámbito de la seguridad.
En este sentido, es importante recordar que en la cumbre presidencial de
la UNASUR, de agosto de 2009, reunida en Bariloche a raíz de la situación
generada por el acuerdo de cooperación militar entre Colombia y Estados
Unidos, los mandatarios instruyeron al CDS con respecto a un conjunto de
medidas de confianza y transparencia, vinculantes para todos los países
de la región. Los mecanismos de implementación de tales medidas fueron
aprobados por los ministros de Defensa en su II Reunión Ordinaria (Ecuador
2010) y significaron un salto cualitativo, puesto que, por primera vez en su
historia, la región en su totalidad quedó comprometida con la transparencia y
confianza necesarias para generar soluciones sudamericanas a los problemas
sudamericanos. Otro hito de importancia ha sido el establecimiento del Centro
de Estudios Estratégicos de Defensa del CDS, iniciativa argentina apoyada
por todos los miembros de la UNASUR, cuyo objetivo es constituir una entidad
62
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA Y SU FUTURO CARÁCTER MULTIDIMENSIONAL
asesora y analítica para la toma de decisiones en materia de defensa y generar
así un consenso estratégico sudamericano. El Centro está conformado por
especialistas designados por los ministros de Defensa de los doce países
miembros y tiene su sede permanente en la ciudad de Buenos Aires. En mayo
de 2011 se ha llevado a cabo su conferencia internacional inaugural, sobre el
tema del posicionamiento estratégico de Sudamérica en el siglo XXI.
Los estados que componen el CDS son: Argentina, Brasil, Bolivia, Chile,
Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela.
Los datos reunidos para su análisis reflejan que en realidad es un consejo de
defensa y no uno de seguridad colectiva. Se articula más bien como mecanismo
de seguridad cooperativa que “busca aunar los intereses de la región frente
a una perspectiva de diálogo pluralista con las diversas regiones y potencias
del mundo”49. En otras palabras, el CDS no aspira precisamente a resolver
los temas de seguridad pendientes, sino a crear y garantizar las condiciones
diplomáticas y la estabilidad necesaria para lograr entendimientos, puesto que
sus dos objetivos principales son: “Consolidar a Sudamérica como una zona
de paz” y “Construir una identidad sudamericana en materia de defensa”50.
Sin subestimar la importancia de estos objetivos, se trata de cuestiones de
participación voluntaria, sometidas a consenso, y que en ninguna circunstancia
implican el uso de la fuerza o la imposición, ni alteran la naturaleza autónoma
de los instrumentos nacionales de defensa. Hasta la creación del CDS, la
unidad supranacional dentro de la cual Sudamérica se encontraba inscripta
en materia de defensa era el hemisferio. La seguridad en dicho espacio
se encuadra en un sistema flexible y complejo, compuesto por diferentes
organismos (TIAR, OEA, etc.). Pero el Consejo Sudamericano de Defensa se
presenta como una novedad en este sentido debido a su alcance espacial,
que está definido por los Estados miembros de la UNASUR, pensado para la
región sudamericana. Esta unidad representa su originalidad e innovación con
respecto a otras estructuras de seguridad y defensa51.
La cooperación entre los Estados en materia de seguridad para hacer
frente a los riesgos, desafíos y amenazas arriba identificados, tanto a nivel
nacional como transnacional, debe necesariamente adoptar las políticas
49
CARLINO, María Adela et al. (2011). El Consejo de Defensa Suramericano como Mecanismo de
Seguridad Cooperativa. Programa de Estudiantes Universitarios del Instituto Universitario Naval
http://www.ara.mil.ar/archivos/Docs/11-MARiA%20ADELA%20CARLINO.pdfn
50
Ibid., p. 111.
51
Ibid.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
63
Víctor Guzmán Martínez
arriba indicadas, a través de organismos con trayectoria y experiencia como la
OEA, por ejemplo; y, asimismo, a nivel regional, utilizar instancias más nuevas
y novedosas como UNASUR/CDS, para canalizar toda iniciativa Esto, sin lugar
a dudas, parece más razonable que utópico.
Aunque pareciera que lo anterior se refiere a mecanismos ya instalados, lo
que aquí se enfatiza es la efectividad y la rapidez de las respuestas de manera
coordinada e integrada, en un clima de respeto por las personas y sus distintas
culturas. El futuro comienza ahora y, aquilatados los aspectos teóricos,
políticos, económicos, sociales, humanos y medioambientales que mutan en
una dinámica imparable, objetivamente, se puede inferir que será necesario
que la seguridad multidimensional y ampliada se proyecte, anticipándose los
Estados a los potenciales escenarios, de modo tal de lograr los consensos
necesarios para aunar las políticas de seguridad de la región.
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ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
65
Víctor Guzmán Martínez
Figuras
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Elcano, de fecha 16/12/2011. Propuesta para la implantación de una Estrategia de
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Figura 2: From The Three Pillars of Sustainable Security in a Transnational World. AlRodhan, Nayef R.F., Transaction Publishers, New Brunswick, (USA), London (U.K.)
2008, pp. 117-127. Las cinco dimensiones de la seguridad global y el principio de
seguridad múltiple. Traducción no oficial de Víctor Guzmán.
66
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
OPERACIONES COMPLEJAS Y LIDERAZGO
ESTRATÉGICO: UNA MIRADA ACADÉMICA
DESDE CHILE
Complex operations and strategic leadership: a chilean
perspective
Ricardo Benavente Crestá
RESUMEN:
ABSTRACT:
En el presente trabajo se realiza una
revisión conceptual sobre el liderazgo y
sus transformaciones de acuerdo a los
cambios en el entorno organizacional,
de esta manera, surge la preocupación
por el ”liderazgo estratégico”, un
liderazgo dirigido a sobrellevar entornos
cada vez más complejos, impredecibles
y demandantes como las actuales
operaciones de paz multidimensionales
y las catástrofes naturales que ponen
en evidencia las necesidades de una
mayor formación, tanto en las Fuerzas
Armadas como en el mundo civil sobre
esta materia en Chile, pero también
en América Latina y el Caribe, para
poder enfrentar desafíos comunes. La
finalidad de este trabajo es determinar
la necesidad de otorgar, tanto a civiles
como militares, que enfrentan nuevos
desafíos en operaciones complejas y que
en ellas se encuentran en posición de
In the present paper a conceptual revision
is made upon the leadership and its
transformations in regards to the changes
in the organizational environment, in
this line, the main concern is about the
“strategic leadership”, a leadership
aimed towards coping with increasingly
complex environments, unpredictable
and
dynamics
like
the
actual
multidimensional peace operations and
natural catastrophes, that put in evidence
the weaknesses in their training to handle
in the right way unexpected events,
both in the Armed Forces as well as in
the civil world, not only in Chile, but
also in Latin America and the Caribbean,
countries who face regional common
challenges.. The goal of this paper is to
discuss the need to provide civilians and
military, that are in position of leadership
and facing new challenges in complex
operations, with the necessary theoretical
*
**
Recibido: abril del 2013; aceptado: noviembre 2013
Este artículo forma parte de los avances del Proyecto Interno de Investigación (Int/02/2012) de
la ANEPE, Liderazgo estratégico y su formación en Defensa: militares y civiles en contexto de
operaciones complejas.
Magíster en Ciencias Navales y Marítimas, y Operaciones de Paz. Actualmente docente e
investigador de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, ANEPE. E-mail:
[email protected]
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
67
Ricardo Benavente Crestá
liderazgo, las herramientas tanto teóricas
como prácticas para poder concretar los
objetivos de la misión, en este sentido,
este artículo aboga por una capacitación
en liderazgo estratégico que incorpore
no solo la especialización de seguridad,
sino que además el conocimiento integral
de otras disciplinas que permitan al líder
comprender el entorno en el cual se
desenvuelve y desplegar las respuestas
adecuadas.
and practical tools, to enable them to
achieve the objectives of the mission.
In this sense, this paper advocates for
the training in strategic leadership
that incorporates not only the military
specialization, but the knowledge of
other disciplines that enable the leader
to understand the environment in which
he acts and give positive answers.
Key words: complex operations, strategic
leadership, defense training.
Palabras clave: operaciones complejas,
liderazgo estratégico, formación en defensa.
INTRODUCCIÓN
El propósito principal del presente artículo es abordar académicamente el
tema del liderazgo estratégico en situaciones complejas, que dicen relación
con el despliegue de las operaciones de paz multidimensionales y las tareas
emprendidas en contexto de catástrofes naturales. Esta aproximación, cuyos
antecedentes forman parte de una investigación realizada por la Cátedra de
Cooperación Internacional y Operaciones de Paz de la Academia Nacional
de Estudios Políticos y Estratégicos, ANEPE, se ha considerado necesario
abordarla tanto para Chile como en América Latina y el Caribe, debido a que
en estos países las operaciones de ayuda internacional están adquiriendo
un rol cada vez más importante en el área de la Cooperación para la Paz y
Seguridad, como es el caso de Haití, donde existe una fuerte participación
latinoamericana. Así también, varios países de la región se han visto enfrentados
últimamente a situaciones donde los efectos de catástrofes naturales han
demandado de la comunidad internacional el despliegue de acciones rápidas
y de gran complejidad para poder ir en su ayuda.
En la actualidad, presenciamos que la opinión pública reconoce y percibe
con mayor fuerza la labor que deberían realizar los diversos organismos
orientados al establecimiento de la paz y el resguardo de la seguridad
internacional en el mundo, lo cual se ve materializado en casos como el de
Siria, y las actuales tensiones entre Irán e Israel, y ambas Coreas. Por otro
lado, sabemos que la ciudadanía desea contar con equipos especializados en
contextos de desastres naturales, donde lo principal es contar con equipos
que den respuestas a sus demandas bajo un liderazgo eficaz; en ambos casos,
68
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
OPERACIONES COMPLEJAS Y LIDERAZGO ESTRATÉGICO: UNA MIRADA ACADÉMICA...
el error, omisión y la falta de coherencia en las estrategias, constituyen el peor
enemigo para que los objetivos de la misión puedan concretarse.
Respecto a las operaciones de paz y de ayuda humanitaria, tanto en
la Política Exterior de Chile como en su Política de Defensa se señala que
estas aplican plenamente al principio de Cooperación Internacional, lo cual
se ha concretado en la participación activa del país en la Organización de
Naciones Unidas (ONU) y otros foros globales relacionados con la paz y
seguridad, tales como organismos correspondientes a la Organización de los
Estados Americanos, (OEA) y, más recientemente, de la Unión de Naciones
Suramericanas (UNASUR), entre otros. De esta manera, Chile se inserta
en el sistema internacional de constante transformación y de creciente
interdependencia e incertidumbre, donde el conflicto es inherente.
El rol de cooperación de Chile a través de las operaciones de paz, como es el
caso de Haití a partir del año 2004, y las tareas de ayuda interna realizadas ante
los efectos del terremoto del 27 de febrero de 2010, nos dejan el aprendizaje
de que el liderazgo estratégico ejercido por militares en ambas situaciones, si
bien se encontraría intrínsecamente en la cultura de las Fuerzas Armadas, no
se ha desarrollado lo suficiente a nivel nacional como materia de estudio en sus
diferentes centros educativos superiores, ya que el énfasis ha estado, más bien,
en el liderazgo organizacional, personal, militar, puramente. Lo negativo de
ello, es que la mayor parte del liderazgo estratégico en situaciones complejas,
tales como en las operaciones postconflicto o catástrofes de envergadura,
resulta de forma espontánea e informal, sin ser recogida la experiencia en
un documento académico específico, no ha sido evaluada y certificada, y no
depende únicamente a una institucionalidad, sino que se puede correr el
riesgo de improvisar e incorporar elementos externos a ella.
La tendencia de tener implícito el liderazgo como cultura, según lo expuesto
por Saturnino Suanzes1, ha derivado en que no ha sido desarrollada para
situaciones complejas, ni evaluada para una mayor eficiencia en la toma de
decisiones, en que la cultura simplemente sucede y se encuentra fuera de control.
A partir de lo expuesto anteriormente, en este trabajo se sustenta
como hipótesis, que dadas las exigentes condiciones impuestas al actual
escenario de la cooperación a la paz y seguridad, relacionado con un sistema
1
SUANZES, S. Liderazgo militar: una asignatura pendiente. Documentos de Seguridad y Defensa,
N° 38, Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional, Ministerio de Defensa, España,
2010. Disponible en http://www.ceseden.es/centro_documentacion/documentos/38.pdf
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
69
Ricardo Benavente Crestá
internacional impredecible, complejo y dinámico, los instrumentos diseñados,
tales como las actuales operaciones de paz multidimensionales, demandarían
una transformación en el concepto de liderazgo, tanto en la esfera civil
como militar, pues el trabajo en terreno ha demostrado que muchas veces
las herramientas utilizadas no resultan ser las correctas, y que el líder no ha
sido preparado para enfrentarse a un entorno cultural y socialmente diverso,
y donde las líneas de acción no se encuentran bien definidas, lo cual pone
en evidencia una carencia en este tipo de formación. Ante aquello, existe
la necesidad de proporcionar nuevas herramientas y conocimientos a los
actores en posición de liderazgo, evolucionando a lo que reconocemos como
“liderazgo estratégico”, y que en este trabajo se espera presentar a través de
una aproximación conceptual.
El concepto de liderazgo en las organizaciones
El estudio y comprensión acerca del liderazgo es una preocupación que
ya cuenta con bastante tradición en el ámbito organizacional y empresarial,
debido en gran parte a que se considera que la calidad del liderazgo impacta
de una manera u otra en el éxito o fracaso organizacional. A partir de la lectura
especializada es posible extraer aspectos que nos permiten establecer una
definición de liderazgo para la comprensión del presente tema de estudio.
Según lo expuesto por Ronald Heifetz2, una de las primeras características del
liderazgo es la influencia, es decir, un líder es quien logra que la gente acepte
su visión, y que las comunidades aborden sus problemas volviéndose hacia él,
capacidad que es otorgada socialmente; por otro lado, el liderazgo implica el
progreso en la solución de los problemas, para tal efecto, el liderazgo conlleva
el ejercicio de la autoridad y la adopción de decisiones con la finalidad de
provocar cambios efectivos en el desempeño de un grupo humano, en este
sentido, para Villoria y del Pino3, un líder es quien puede actuar como un
agente de cambio.
En una misma línea se debe considerar que el liderazgo debe ser
comprendido como el producto de relaciones entre el individuo y su grupo
social de referencia, esto debido a que no es posible hablar de ninguna
relación de poder donde no se haga mención al medio social que le asigna,
70
2
HEIFETZ, R. Liderazgo sin respuestas fáciles. Editorial Paidós, España, 1997.
3
VILLORIA, M., y DEL PINO, E. Dirección y gestión de recursos humanos en las administraciones
públicas. Editorial Tecnos, España, 2009.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
OPERACIONES COMPLEJAS Y LIDERAZGO ESTRATÉGICO: UNA MIRADA ACADÉMICA...
valida y reproduce facultades jerárquicas4. Asimismo, cuando se habla del
concepto de liderazgo, Richard Hughes, Robert Ginett y Gordon Curphy5
plantean que es necesario tener presente que corresponde al resultado de
la acción del líder, en una situación determinada y ante un grupo concreto de
personas que están dispuestas a seguir las condiciones establecidas por él,
por ello, el liderazgo no corresponde a una acción aislada. En este sentido,
se debe tener presente que ante ciertas situaciones y personas un liderazgo
puede fracasar, por ello, se reconoce que líder no es solo quien nace con las
características personales idóneas para asumir ese rol, sino quien posee las
aptitudes necesarias para adaptarse a las diferentes situaciones y personas.
Otro aspecto a destacar acerca del liderazgo, corresponde a la diferencia
que se establece entre líder y gerente, ya que son conceptos que pueden
confundirse. Según John Kotter6, el liderazgo y la gestión son dos métodos de
actuar diferentes y complementarios, y ambos son necesarios para el éxito de
una organización. En contextos donde las organizaciones se han hecho cada
vez más grandes, la gestión se ocupa de hacer frente a la complejidad y su
administración; por el contrario, el liderazgo se encarga del cambio, adquiriendo
vital importancia en un entorno volátil y competitivo. En otras palabras, un
líder es quien toma riesgos, quien imprime dinamismo, creatividad y visión en
su labor, mientras que el gerente se encuentra vinculado a la eficiencia, a la
planificación, los procedimientos, regulaciones, control y consistencia.
En la medida en que se avanza en la lectura acerca del liderazgo, se concluye
que existen tantas definiciones de liderazgo como el número de personas que
se han aproximado a su estudio, por ello, es posible establecer distintos estilos
de liderazgo que van en función del tipo de organización que se trate y los
objetivos organizacionales, todo lo cual se encuentra en directa sintonía con
el entorno que moldea a las organizaciones. Por ejemplo, para el caso de un
modelo de organización clásica o de estilo weberiano, donde existe una alta
centralización y control del trabajo, y que además actúa en entornos estables
y sencillos, el tipo de liderazgo que se necesita es de carácter autocrático;
contrario es lo que sucede actualmente con las organizaciones virtuales,
4
HUAYLUPO, J. El liderazgo: un poder relativo. Revista Ciencias Sociales, Vol. 1, N° 115, 2007.
Disponible en http://redalyc.uaemex.mx/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=15311508
5
Citados por GARCÍA, J., en Liderazgo Estratégico en Defensa. Security and Defense Studies
Review, Vol. 12, N° 1&2, 2011.
6
KOTTER, J. Lo que de verdad hacen los líderes, en “lo que hacen los grandes líderes”. Series
Liderazgo, Harvard Business Review, 2004. Disponible en http://cid.bcrp.gob.pe/biblio/Papers/
Documentos/clasicos2006.pdf
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
71
Ricardo Benavente Crestá
donde existe una estructura descentralizada que actúa en entornos volátiles
y competitivos, lo cual exige un liderazgo de tipo demócrata permisivo
que pueda enfrentar los desafíos y controlar la incertidumbre del cambio
constante, ello ligado a una mayor participación de los subordinados en la
toma de decisiones y su posterior implementación.
Una adecuada comprensión acerca del liderazgo organizacional encuentra
su fundamento en que el liderazgo al interior de una organización se establece
como una pieza clave para su funcionamiento y proyección en el tiempo,
además el liderazgo hace referencia a una de las piezas que componen
las relaciones sociales de poder en dicho espacio. La labor del líder al
interior de una organización en palabras de Selznick, “sería la permanente
institucionalización de la organización, convirtiéndola en un instrumento de
servicio para la satisfacción de las necesidades humanas, a través de la elevación
de los motivos de las personas que forman parte de la organización”7, en este
sentido, el líder debe poner atención a los requisitos de supervivencia de la
organización y la necesidad de adaptarse continuamente a los cambios.
Al interior de una organización, una de las labores más valoradas del líder
es el desarrollo de la máxima adhesión a la misión y valores de la organización
en el grupo humano que la compone, asimismo, su papel es clave en la toma
de decisiones estratégicas, procurando velar por la coherencia organizativa,
objetivo que también el líder debe proyectar mediante la tarea de encauzar y
resolver el conflicto en el seno de la organización, que de cierta manera ofrece
la oportunidad de maduración organizacional. Dicha tarea no corresponde
únicamente a una sola persona, pues en una organización pueden surgir tantos
líderes como ámbitos de su actuación social, esto debido a que “el tiempo en
el liderazgo tiene una determinación que depende de su funcionalidad con su
grupo de referencia (…). Asimismo, el líder no lo es para todos los quehaceres
de la organización ni lo es permanente, sino en razón de la especificidad de
su representación. De este modo, la organización podrá tener tantos líderes
como ámbitos particulares tiene su actuación social”8.
En cuanto a la teorización y fundamentos del liderazgo existen diversos
escritos. Los primeros estudios sobre liderazgo, como los de Maquiavelo,
72
7
CABARCOS, R. El líder y el liderazgo. Una reflexión sobre la importancia de la organización en
la construcción del liderazgo. Documentos de Seguridad y Defensa, N° 38, Centro Superior
de Estudios de la Defensa Nacional, Ministerio de Defensa, España, 2010. p. 48. Disponible en
http://www.ceseden.es/centro_documentacion/documentos/38.pdf
8
HUAYLUPO, op. cit., p. 108.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
OPERACIONES COMPLEJAS Y LIDERAZGO ESTRATÉGICO: UNA MIRADA ACADÉMICA...
Platón, Aristóteles, se centraron en investigar los rasgos intelectuales,
emocionales y físicos de los líderes que habían tenido éxito, aludiendo a las
cualidades innatas o heredadas del individuo como una propiedad única en
ciertas personas, cuyas decisiones eran capaces de cambiar radicalmente el
curso de la historia. Este enfoque se reconoce como el de “la característica
especial” o “teoría del gran hombre”.
Un segundo enfoque, como reacción a la teoría del gran hombre, fue el
Situacionalista, que otorgaba mayor importancia a la historia que conduce el
efecto de los hombres. Este enfoque desarrollado por Kenneth Blanchard en
1979, dio cuenta que no habían estudios empíricos dando rasgos asociados
con el liderazgo efectivo, por lo que el líder se debería adaptar, puesto que la
situación le aumenta, disminuye o anula sus rasgos.
Una tercera teoría fue de la Contingencia de Fiedler (1965), que sintetiza
el enfoque situacional y del gran hombre. Dicha teoría postula que el estilo
adecuado de liderazgo depende de una situación particular. Algunas situaciones
exigen una conducta controladora o autocrática y otras una conducta participativa
o democrática, todo ello en función de las relaciones entre líder y subordinado,
grado de poder del líder y grado de estructuración de la tarea.
Posteriormente, el campo de investigación acerca del liderazgo se expandió,
llegando a incluir las interacciones específicas entre líderes y seguidores, lo
que Ronald A. Heifetz9 indica como las transacciones, que da cuenta de la
influencia que adquiere el líder y cómo la mantiene en el tiempo, proceso que
se basa en la reciprocidad. Los líderes no solo influyen sobre sus seguidores,
sino que son también influidos por ellos. Un líder logra influencia adaptándose
a las expectativas, además de ser capaz de evaluar correctamente el contexto
de la organización en el que le toca actuar. Considerar el liderazgo como
una acción solitaria es un error, pues la sobredeterminación del individuo
es una concepción que niega la colectividad como actor protagónico en los
acontecimientos sociales10.
Por ejemplo, en los nuevos escenarios, en que se necesita responder a
las complejidades de las actuales operaciones de paz multidimensionales,
las discusiones clásicas sobre liderazgo se encontrarían obsoletas, ya que
están demandando un nuevo tipo de liderazgo. El concepto de liderazgo
ha transcurrido por una importante transición; “durante la década de 1950
9
HEIFETZ., op. cit., p.3.
10
HUAYLUPO., op. cit., p. 4.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
73
Ricardo Benavente Crestá
la característica predominante del liderazgo fue la autocracia, con frecuencia
militarista, estableciendo un entorno de cumplimiento, exactitud y obediencia.
Fue una época de liderazgo por el comando de unos pocos, con énfasis en
los resultados de hoy y poco interés en el mañana11”, por el contrario, este
nuevo estilo de liderazgo se encuentra ligado a los conceptos de participación
y adaptación.
Es en esta línea de evolución teórica del liderazgo donde encontramos el
concepto de liderazgo transformacional, que se sitúa como uno de los nuevos
enfoques que abandonan la visión del superhombre, y orientan la atención
a la participación y flexibilidad en la organización. El concepto de liderazgo
transformacional fue introducido en el trabajo de James McGregor Burns
(1978), esfuerzo que fue continuado posteriormente por Bernard M. Bass
(1985). Los autores, para elaborar sus estudios, tuvieron en consideración dos
variables: el cambio organizacional y el liderazgo transformacional como una
manera exitosa de promover las transformaciones12.
El aprendizaje organizacional, entonces, se ve potenciado gracias a la
existencia de líderes transformacionales, quienes desempeñan un papel
estratégico en la creación de un clima que promueve la elaboración de una
disciplina acorde al cambio. Bajo este propósito, el líder transformacional
se orienta a potenciar a los miembros de la organización, y a transformar las
creencias, actitudes y sentimientos de los seguidores, ya que no solamente
gestiona las estructuras, sino que influye en la cultura de la organización en
orden a cambiarla. Según Bass, el liderazgo transformacional incluye cuatro
componentes: carisma para desarrollar una visión; inspiración para motivar
altas expectativas; consideración individualizada dirigida a prestar atención,
respeto y responsabilidad a los seguidores; y la estimulación intelectual para
promocionar nuevas ideas y enfoques13.
74
11
REYNOLDS, J. Liderazgo Estratégico: cómo descubrir, desarrollar y aplicar su potencial de
liderazgo. Editorial Panorama, 1995. P. 22.
12
GARCÍA, M. Liderazgo transformacional y la facilitación de la aceptación al cambio organizacional.
Pensamiento Psicológico, Vol. 9, Nº 16, 2011. Disponible en http://dialnet.unirioja.es/servlet/
articulo?codigo=3668767
13
SALAZAR, M. El liderazgo transformacional ¿modelo para organizaciones educativas que
aprenden? UNIrevista, Vol. 1, N° 3, 2006. Disponible en http://alaic.net/ponencias/UNIrev_
Salazar.pdf
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
OPERACIONES COMPLEJAS Y LIDERAZGO ESTRATÉGICO: UNA MIRADA ACADÉMICA...
Una aproximación al concepto de operaciones complejas
Post-Guerra Fría el sistema internacional ha sido escenario de múltiples
transformaciones desatando una era de conflictos persistentes, basados en
fenómenos que desde el siglo XXI han incrementado su fuerza e impacto,
lo cual se ha convertido en la base de la definición de las operaciones
complejas y demandantes. Existen una variedad de fenómenos con dimensión
internacional, pero con efectos locales que constituyen las fuentes de la
complejidad, los cuales corresponden a los cambios demográficos y sociales,
las nuevas formas de globalización, los cambios en la estructura económica,
las transformaciones tecnológicas y las demandas energéticas emergentes,
la escasez de alimentos y agua, los efectos del cambio climático, así como
también los desastres naturales, las pandemias, la competencia y el conflicto
en los ámbitos de la cibernética y el espacio, también la emergencia de
los enemigos híbridos (estatales y no estatales), y por supuesto las tácticas
terroristas regulares e irregulares14.
Para el propósito de este artículo, es necesario comprender que las
operaciones complejas se definen en primer término por la complejidad
inherente que desatan estos nuevos fenómenos, en la medida en que
demandan nuevas capacidades para su comprensión tanto a nivel teórico como
los mecanismos para su resolución, y que convierten al sistema internacional
en un espacio cada vez más volátil; en segundo lugar, las soluciones que la
comunidad internacional ha ideado para canalizar estos desafíos son parte
también de esta complejidad, pues se generan esfuerzos que agrupan una
multiplicidad de actores y visiones que ponen a prueba la capacidad de
liderazgo.
Estos nuevos fenómenos han provocado a su vez, que el concepto de
seguridad se amplíe, abandonando la visión estatocéntrica y militarista
de antaño, dando paso a nuevas categorías como objeto referente de la
seguridad, tales como la seguridad ambiental, social, política, económica, y
también la seguridad militar, poniéndose en el centro ya no solo al Estado,
sino que también la seguridad de los individuos15. Las transformaciones en
el campo de la seguridad poseen en el fin de la Guerra Fría su precedente
14
HAYES, R.; MCEVER, J.; LEEDOM, D. Future Operations in Complex Environments, Mission
Command, and Agility. The Mission Command CP Workshop, 2010.
15
BUZAN, B. New patterns of global security in the twenty-first Century. International Affair, Royal
Institute of International Affairs, 1991.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
75
Ricardo Benavente Crestá
más inmediato, donde comienzan a hacerse latentes dichos fenómenos, por
ejemplo, las guerras entre Estados disminuyen y se comienzan a registrar un
aumento considerable de conflictos intraestatales, donde en muchos casos,
civiles y militares se unen en esfuerzos multinacionales con el objeto de
canalizar el conflicto, para luego dar paso a una segunda instancia tendiente
a generar las condiciones para el desarrollo de competencias locales para la
reconstrucción del Estado debilitado.
Las operaciones de paz multidimensionales, y las operaciones ante catástrofes naturales corresponden a esta batería de soluciones que la comunidad
internacional, bajo el amparo de Naciones Unidas, ha ideado para hacer frente a los efectos de estos fenómenos. Estos esfuerzos se conforman cuando
existen actores que comparten un propósito, que en este caso se relaciona
con el resguardo de la paz y seguridad internacional, y se caracterizan por ser
altamente complejos, pues pueden incluir a organizaciones militares, organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales, autoridades
locales, a la industria privada, y hasta organizaciones y voluntarios privados,
generándose una densa red de actores e intereses interdependientes donde
no es posible identificar un solo líder o mando, así como también, diferentes
valores, tradiciones, cultura, prioridades y procesos16. De acuerdo a estas características, es que en las operaciones complejas un solo actor no es capaz
de materializar las metas de la misión de manera independiente, por lo tanto,
diferentes conocimientos y recursos, además de una coordinación interagencial, son fundamentales.
El liderazgo estratégico en operaciones complejas
En términos de cómo han sido definidas las operaciones complejas, el
liderazgo estratégico se percibe como el modelo de liderazgo destinado a
dirigir los desafíos que se desprenden de esfuerzos tendientes a canalizar
los fenómenos del siglo XXI, las operaciones complejas dan vida a este tipo
de liderazgo, por lo que un concepto no se puede entender sin el otro, en
este sentido, el liderazgo estratégico corresponde a un liderazgo donde el
conflicto actúa como agente transformador, y donde el líder debe lidiar con
demandas en aumento en referencia a la capacidad técnica e intelectual.
16
76
HAYES, R.; MCEVER, J.; Leedom, D. Future Operations in Complex Environments, Mission
Command, and Agility. The Mission Command CP Workshop, 2010, p. 9.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
OPERACIONES COMPLEJAS Y LIDERAZGO ESTRATÉGICO: UNA MIRADA ACADÉMICA...
Define en primera instancia al liderazgo estratégico en operaciones
complejas, un enfoque contextual basado en la teoría de sistemas, donde se
analiza al individuo como un organismo abierto en constante interacción con
el medio ambiente, de acuerdo a esto, el líder se comunica constantemente
con su entorno, a la vez que se ve afectado por él. El enfoque contextual
sobre el liderazgo sostiene que los individuos continuamente se esfuerzan
por mantener un equilibrio con el entorno, con el objetivo de poder realizar
las tareas con éxito. Los contextos complejos, impredecibles, y dinámicos,
como el de las operaciones de paz o catástrofes naturales, generan una gran
presión sobre el liderazgo, ya que la incapacidad de manejar estas situaciones
extremas y demandantes puede resultar en la perturbación del equilibrio
del sistema17, por lo cual, el líder deberá esforzarse para volver a establecer
el equilibrio a través de los procesos de asimilación y acomodación. Estos
procesos mencionados, hacen referencia a la capacidad del líder de digerir
las impresiones sensoriales del entorno y adaptarse a estos, mientras que
el proceso de acomodación corresponde al resultado de la acción del líder
después de pasar de una condición a otra, una vez internalizado los cambios.
Otra manera de comprender el liderazgo estratégico, es a partir del
enfoque “de la demanda con restricción de opciones”, que pone énfasis en el
entorno externo en el cual se ve implicado una organización, de esta manera,
se plantea que los líderes se ven enfrentados a retos específicos por ocupar
un determinado cargo en una organización en particular18. Para el caso de
las operaciones de paz, los líderes tanto civiles como militares se encuentran
orientados por una actitud reactiva, y un trabajo más variable que repetitivo
y bajo un entorno más incierto que predecible. Lo central de este enfoque
es que las decisiones del líder se deben tomar bajo una presión constante,
debido a elementos que interfieren en la toma de decisiones como el tiempo
e información limitada.
A diferencia de los tradicionales enfoques acerca del liderazgo, el
liderazgo estratégico se encuentra orientado a los resultados con visión a
largo plazo, siendo este el punto de partida para la posterior elaboración de
los conceptos, en otras palabras, alcanzar las metas a través del cambio es la
principal preocupación para un líder estratégico. Se debe considerar que las
situaciones complejas generan de por sí un ambiente de tensión permanente,
17
NILSSON, S. Civil and Military Leadership Processes in Situations of Extreme Environmental
Demands. Karlstad University Studies, Suecia, 2011. Disponible en http://www.avhandlingar.se/
avhandling/a53c6f15c2/
18
Ibid.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
77
Ricardo Benavente Crestá
que favorece el cambio organizacional, institucional o social, y justamente
el liderazgo estratégico, conceptualmente, busca transitar hacia metas bien
definidas desde una condición de partida.
Sobre esto, Ronald A. Heifetz señala que es el proceso de dirección llevado
a efecto para conseguir que algo suceda, en concreto para instalar una
estrategia, es un liderazgo en relación con un problema social, con cómo diseñar
e implantar soluciones eficaces en un entorno de continuas transformaciones.
Por lo que conviene incorporar dos nuevas variables en el modelo de liderazgo
estratégico: los conocimientos técnicos y los conocimientos del entorno. Estas
variables se conectan a la sociedad del conocimiento.
Si bien existe una aproximación organizacional y empresarial acerca del
liderazgo estratégico que lo definen, las Fuerzas Armadas que contemplan
nuevos desafíos en operaciones complejas, y el contingente civil que forma parte
de estas, deberían asumir la necesidad de formar a estos líderes y otorgarles
las herramientas idóneas. Aunque la mayoría de los trabajos apuntan al nivel
empresarial o de la administración pública, es posible extraer lecciones para
la esfera militar, aunque es necesario destacar que entre el mundo empresarial
y militar existen claras diferencias que demandan distintos tipos de liderazgo,
“el hecho de que las decisiones se midan en vidas humanas hace que el
líder militar deba tener un grado mayor de empatía que el líder empresarial.
Asimismo, las motivaciones de unos y otros son también diferentes. Mientras
el líder empresarial puede actuar movido por fines egoístas o hedonistas, el
líder militar debe ser impulsado por fines altruistas”19.
En el ámbito de la Defensa, García Covarrubias ha contribuido con una
definición bastante novedosa respecto al liderazgo estratégico, ya que él lo
expone como un sistema “que involucra al Jefe de Estado, Ministro de Defensa
y Mandos Militares, y que se orienta a la conducción y administración del sector
Defensa. Comprende el entorno y horizonte estratégico, debiendo tener en
consideración que le afectará la volatilidad, incertidumbre, complejidad y
ambigüedad de los escenarios actuales. La comunicación estratégica será la
herramienta que le servirá para comunicar e influir”20. Entendiendo de esta
manera el liderazgo estratégico, se asume que aunque liderar corresponde a
una acción individual, la toma de decisiones se verá envuelta en una estructura
78
19
DURÁN, CAHE y otros. El liderazgo estratégico. La Revista de la Escuela Superior de Guerra “Tte.
Gral. Luis María Campos”, N° 550, 2003, p. 11.
20
GARCÍA, J. Liderazgo Estratégico en Defensa. Security and Defense Studies Review, Vol. 12, N° 1
& 2, 2011, p. 123.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
OPERACIONES COMPLEJAS Y LIDERAZGO ESTRATÉGICO: UNA MIRADA ACADÉMICA...
que en el área de la Defensa va desde el punto más alto, que sería el político,
hasta el comandante militar.
Por otro lado, los problemas que debe afrontar el líder estratégico, rara
vez son unidimensionales, sino que, por el contrario, son multidimensionales,
abarcando, por ejemplo, aspectos políticos, militares, económicos, sociales,
culturales y religiosos que dificultan dilucidar las acciones concretas y eficaces
para cada uno de estos. A consecuencia de ello, debería ser capaz de
recurrir a los instrumentos apropiados, integrando y coordinando más de un
departamento o agencia especializada en el tema.
A la propuesta anterior, se puede sumar lo expuesto por investigadores
del “Strategic Studies Institute” (SSI) de Estados Unidos, que analizando
las habilidades que el líder estratégico requiere en un escenario post-11-S,
plantean el tema de las metacompetencias21, que se asocian a habilidades
como la “comprensión intercultural”, es decir, desarrollar competencias
que permitan entender las diferentes culturas más allá de los propios lazos
culturales, organizacionales, religiosos, económicos y políticos. Los líderes
estratégicos deben poseer una madurez interpersonal que va más allá del
liderazgo cara a cara. Los investigadores de dicho centro de estudio, también
han propuesto que el líder estratégico debe abarcar no solo la competencia
táctica y operacional en el uso objetivo de la fuerza, sino que debe existir un
entendimiento acabado del teatro de operaciones, la estrategia de campaña,
las operaciones multinacionales, etc. En otras palabras debe ser un “guerrero
de clase mundial”.
En un escenario de alta complejidad e incertidumbre, una forma de
emprender este tipo de liderazgo, según lo plantean García y Dolan22, es
mediante la Dirección por Valores, que va más allá de la tradicional Dirección
por Objetivos. Esta manera de liderar, supone que todas las organizaciones se
guían por valores; en el caso de las operaciones de paz, los valores intrínsecos
son la paz y seguridad internacionales. En este sentido, el líder estratégico
deberá colmar a todos los integrantes de la organización de estos valores,
para de esta manera legitimar el proyecto de la misión, o el marco ideológico
que sustenta las acciones.
21
WONG, L., et al. Strategic Leadership Competencies. Strategic Studies Institute (SSI), 2003.
Disponible en http://www.au.af.mil/au/awc/awcgate/ssi/wong.pdf
22
GARCÍA, S. y DOLAN, S. La dirección por valores. McGraw-Hill / Interamericana de España, 2003.
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79
Ricardo Benavente Crestá
Para el liderazgo estratégico, el análisis de los resultados de la guerra
de Vietnam es fundamental, ya que a partir de esta experiencia, la historia
posterior al conflicto se ha establecido como un ejemplo del compromiso de
los líderes estratégicos para enfrentar los cambios en el entorno, y adaptar
la institución militar a las nuevas demandas sin dejar de operar. En términos
prácticos, el Ejército estadounidense tuvo que revisar su doctrina y promover
una mejor formación en todos los niveles, al mismo tiempo, nuevos equipos,
armas, vehículos y uniformes fueron introducidos a la luz de los nuevos desafíos.
El resultado de todo ello fue el ejército de la “Tormenta del Desierto” que
difería en gran medida de la fuerza desplegada 15 años antes23.
En términos de lecciones aprendidas, la guerra de Vietnam se considera un
caso exitoso, en la medida en que inserta en la agenda nacional e internacional
la necesidad de formación en liderazgo estratégico, y la necesidad de
transformación al interior de la fuerza, sin embargo, los atentados del 11 de
septiembre de 2001 ponen en evidencia la debilidad de importantes cuestiones
como la coordinación interagencial para la seguridad y el intercambio de
información entre agencias, fundamental para conformar un sistema capaz
de dar respuestas eficaces a este tipo de fenómenos. En este sentido, es el
11-S el catalizador inmediato de las transformaciones que en la actualidad se
han planteado en términos de liderazgo estratégico, en otras palabras, se ha
convertido una tragedia en una oportunidad.
A partir de las condiciones que definen una operación compleja, los análisis
prospectivos acerca del tema son concluyentes al señalar que para operar
efectivamente bajo condiciones de incertidumbre y complejidad en el actual
escenario internacional, las fuerzas futuras y los líderes deberán esforzarse por
reducir la incertidumbre a través de una comprensión profunda de la situación en
particular que define los objetivos de la misión, así como también luchar por la
información y evaluar constantemente los desafíos para aprender a sobrellevar la
dinámica de los conflictos actuales. Por otro lado, los líderes y sus organizaciones
en esta compleja red de actores y propósitos, deberán ser capaces de pensar
en términos de sus socios o aliados, pero también de sus enemigos, y ser
capaz simultáneamente de resguardar a la población y contener los ataques de
organizaciones enemigas24 o mientras sostiene labores postdesastres naturales.
80
23
Department of the Army, United States. “Army Leadership Competent, Confident, and Agile”.
Field Manual Nº 6-22. 2006. Disponible en http://usacac.army.mil/cac2/Repository/Materials/
fm6-22.pdf
24
The Army Capstone Concept, Operational Adaptability: Operating Under Conditions of
Uncertainty and Complexity in a Era of Persistent Conflict, TRADOC Pam 525 3 0, 2009, p. 8.
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OPERACIONES COMPLEJAS Y LIDERAZGO ESTRATÉGICO: UNA MIRADA ACADÉMICA...
La necesidad de formación en liderazgo estratégico
Para Chile es relevante asumir la tarea de formación en liderazgo estratégico,
debido a que hoy nuestro país ha adquirido mayores cuotas de importancia en
la política internacional, específicamente en el marco de la Cooperación para
la Paz y Seguridad internacionales, viéndose enfrentado a nuevos escenarios
y desafíos cada vez más complejos, pero no solo eso, el pasado terremoto del
27-F dejó claras enseñanzas de que Chile debe estar preparado para asumir
operaciones complejas, por ello, tanto civiles como militares deberían ser
instruidos en esta materia.
En la escena nacional, el General de Ejército Ricardo Toro Tassara25 se
presenta como ejemplo de liderazgo estratégico en situaciones complejas
y demandantes, ya que en su desempeño como Jefe de la Misión de
Estabilización de Haití, tuvo que sobrellevar los efectos devastadores del
terremoto del 12 de enero de 2010, sumado a la situación de resolución de
conflicto interno del país, en un momento personalmente difícil ya que su
esposa se encontraba desaparecida a causa de la destrucción del hotel en el
cual se hospedaba.
Tras su experiencia en Haití y la reconocida noticia del fallecimiento de su
esposa, mientras él asumía el importante rol de dirigir las obras postdesastre,
el General Toro ha dictado varias conferencias sobre liderazgo, donde ha
relatado básicamente los desafíos que debió afrontar en su cargo, que a
pesar de las malas noticias los asumió de manera integral y en pocas horas
adoptando decisiones de toda índole, ya que tras el desastre los objetivos
de la misión chilena cambiaron por completo. Además, ha destacado que en
situaciones complejas y demandantes, como lo es el caso de Haití, es difícil
poder adelantarse a los hechos, por ello, siempre se debe estar preparado
para enfrentarlos con liderazgo y predicar con el ejemplo26.
25
Comandante de Operaciones Terrestres del Ejército, que bajo la misión de estabilización de
Haití del año 2004 se desempeñó como Jefe de Operaciones de la MINUSTAH, para luego ser
nombrado el año 2009 como 2º Comandante de la Misión de Naciones Unidas para la Estabilización
de Haití. Tras la muerte del Jefe civil de la misión de Naciones Unidas en Haití, el tunecino Hedi
Annabi, en el marco del desastre del terremoto que devastó al país centroamericano el 12 de
enero de 2010, y la imposibilidad del Jefe militar de la misión, el brasileño Floriano Peixoto Vieira
Neto, de retornar a Haití, el General Toro asume el liderazgo de la misión.
26
“General Ricardo Toro en la USS (Universidad San Sebastián) de Concepción relató su estadía en
Haití”, 9 de septiembre de 2011, disponible en http://www.uss.cl/2011/09/general-ricardo-toroen-la-uss-concepcion-relato-su-estadia-en-haiti/ consulta realizada el 16 de octubre de 2012.
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81
Ricardo Benavente Crestá
La experiencia del General Ricardo Toro en Haití, nos proporciona la base
para argumentar que la formación en liderazgo estratégico tanto para civiles
como militares es una tarea esencial que debe emprender nuestro país, ya
que él mismo ha aseverado que su formación en liderazgo a través de su
carrera militar fue fundamental para enfrentar de mejor manera los desafíos
que establecía el escenario complejo del país caribeño, aspecto que ha
comenzado a discutirse en el círculo inserto en la cooperación internacional
para la paz y seguridad, haciéndose énfasis en que la formación en liderazgo
para operaciones complejas se ha dirigido básicamente por las directrices del
liderazgo organizacional y militar, planteándose la necesidad de avanzar en el
desarrollo de una enseñanza del liderazgo que recoja las transformaciones y
complejidades de los nuevos escenarios con una visión estratégica enfocada
no solo en los altos mandos, sino que también en civiles y militares insertos en
el trabajo de campo.
Juan Gabriel Valdés, ex Representante Especial del Secretario General de
Naciones Unidas en Haití, ha destacado, bajo el marco del Seminario titulado
“Rol de Chile en MINUSTAH: experiencias y perspectivas de las operaciones
de paz”27, la necesidad de una formación especial y adecuada para quienes se
enfrentan a escenarios complejos y demandantes como lo son las operaciones
de paz, señalando además que existe un vacío en esta materia que se deja
sentir tanto en la esfera civil como militar, visión que se desprende de su
propia experiencia. En aquella ocasión, Valdés señaló que tras asumir el
cargo, la capacitación que recibió en la sede de Naciones Unidas respecto de
la situación de inestabilidad que se presentaba en Haití, fue realmente escasa,
específicamente comentó que en ninguna de las reuniones que sostuvo en
Nueva York antes de viajar a Haití, se trató el tema de la identidad haitiana y
las especificidades del país, y tampoco hubo mención a los aspectos que él
iba a afrontar desde un punto de vista político.
Otro caso interesante de abordar es la experiencia de la ONEMI28, que para
los acontecimientos del terremoto y tsunami del 27 de febrero de 2010 en
Chile, se encontraba bajo la dirección de Carmen Fernández. Este es un caso
bastante delicado para Chile, debido a las consecuencias que tuvo para el país
82
27
Seminario realizado el 31 de octubre de 2012 en Chile, bajo colaboración del Ministerio de
Relaciones Exteriores de Chile, Academia Diplomática “Andrés Bello” y la Academia Nacional
de Estudios Políticos y Estratégicos.
28
Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Es el organismo
técnico del Estado de Chile encargado de la coordinación del Sistema Nacional de Protección
Civil.
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OPERACIONES COMPLEJAS Y LIDERAZGO ESTRATÉGICO: UNA MIRADA ACADÉMICA...
la falta de coherencia y definición de las acciones de dicho organismo, por ello,
al establecerlo como ejemplo de liderazgo no se quiere caer en evaluaciones
que sobrepasan el objeto real de este artículo. Lo que se pretende rescatar de
la actuación de la ONEMI y su dirección, es la complejidad de los escenarios
a los cuales se puede ver enfrentado un líder estratégico, y la necesidad de
aprender de experiencias poco exitosas.
Carmen Fernández y su equipo se vieron envueltos en la difícil situación
en donde tenían que adoptar decisiones con tiempo e información limitada,
sobre todo en relación a desplegar o no una alerta de tsunami, velando que
sus decisiones fueran las correctas ya que un error valdría arrasar con la vida
de cientos de compatriotas. Este caso da cuenta de que las organizaciones
enfocadas al trabajo en situaciones complejas, y que respaldan a líderes
estratégicos, deben adaptarse continuamente a los cambios, incorporando
herramientas acorde a las demandas del entorno, ya que a pesar de que el
liderazgo es una acción que se vive en soledad, siempre se verá inmerso en un
sistema que lo respalda.
La complejidad de los escenarios en el siglo XXI, ha afectado tanto la
definición de liderazgo como la selección y formación de los líderes y su
desarrollo profesional. Para emprender la tarea de implementar programas de
enseñanza en liderazgo estratégico, es necesario considerar, entonces, que la
base de todo conocimiento en esta materia dice relación con mantener una
actitud abierta y adaptable a las circunstancias, desarrollando actividades en
diferentes dominios con énfasis en el uso de las nuevas tecnologías29.
En escenarios complejos, de gran tensión, autores han establecido que
para el caso militar, la formación en liderazgo estratégico debe avanzar hacia
la definición de sistemas, modelos y conceptos, así como también, potenciar
la cultura del liderazgo en las Fuerzas Armadas, ampliar los procedimientos de
formación, instrucción y adiestramiento de unidades frente a la complejidad,
incertidumbre y cambio en el entorno. Por otro lado, los desafíos que
demandan los nuevos escenarios, hace que sea necesario desarrollar
iniciativas novedosas y generar planteamientos de resolución a los problemas
basados en visiones multidisciplinarias e integrales. El proceso formativo del
líder estratégico debería contener como premisa la necesidad de evitar una
mentalidad del “error cero”, que limita la iniciativa, sino que por el contrario, se
debe fomentar una controlada libertad para equivocarse, lo cual es necesario
29
GARCÍA-GUIU, C. El liderazgo militar ante la complejidad. Instituto Español de Estudios Estratégicos
(IEEE.ES), N° 58, 2012. Disponible en www.ieee.es/.../DIEEEO58-2012_LiderazgoMilita
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Ricardo Benavente Crestá
para que los futuros líderes tiendan a la flexibilidad y adaptación, habilidades
que se requieren en las operaciones complejas.
Los centros de estudio que se planteen como objetivo asumir este desafío,
deberán elaborar un programa planificado que se oriente fundamentalmente
a instruir a los futuros líderes civiles y militares sobre tareas más prácticas
que teóricas, dado que en los actuales escenarios de alta complejidad e
incertidumbre puede que la teoría no sea del todo aplicable, es por ello
que en su formación el líder debe estar acostumbrado a resolver problemas
como forma de entrenamiento, en este proceso de aprendizaje será de gran
importancia la incorporación de estudio de casos, exitosos y fallidos, dando la
posibilidad de extraer lecciones.
La formación del líder estratégico debería ir más allá de la especialización
en alguna de las ramas de las Fuerzas Armadas, teniendo en cuenta todo lo
que significa la carrera militar, esta debe contemplar también el despliegue de
habilidades y conocimientos diferentes como en historia, economía, política,
derecho o estudios sociales-culturales, asimismo, la formación del líder debe
estar orientada a desarrollar capacidades que permitan a los individuos
desplegar acciones en diferentes planos, en el caso del mundo militar sabemos
que existen nuevos roles, pasando del “clásico guerrero” al actual “soldado
de la paz”30, que es parte responsable de la reconstrucción o mantenimiento
de la paz en un país. En una misma línea, se debe considerar que la enseñanza
del líder estratégico debe estar condicionada tanto al acontecer nacional
como internacional. En definitiva, el futuro líder orientado a operaciones
complejas debe recibir un tipo de enseñanza aplicada, conjugado obviamente
con la teoría, ya que la formación en liderazgo estratégico encuentra su punto
máximo de desarrollo en actividades planeadas en situaciones reales.
En este proceso formativo, se estima de conveniencia que tanto a civiles
como militares debería otorgárseles la capacitación y sus correspondientes
herramientas, previéndose que la situación, circunstancias y el entorno
producirán el surgimiento de reales líderes estratégicos. Solo unos pocos
tendrán la oportunidad de dirigir operaciones complejas, pero todos deben
tener las herramientas para hacerlo, si a esto se suma el talento personal,
habilidades blandas, y la autoridad informal, un individuo puede llegar a
constituirse en un gran líder.
30
84
Ibid.
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OPERACIONES COMPLEJAS Y LIDERAZGO ESTRATÉGICO: UNA MIRADA ACADÉMICA...
CONCLUSIONES
En este trabajo se ha afirmado que las exigentes condiciones que
caracterizan el actual escenario para la cooperación internacional y sus
principales instrumentos como las Operaciones de Paz Multidimensionales,
demandan una transformación en el concepto de liderazgo, y por lo tanto,
la introducción de nuevas herramientas, habilidades y conocimientos en la
formación en esta materia, tanto para civiles como militares. Esta necesidad
emana de la experiencia en terreno, que ha puesto en evidencia cómo el
liderazgo fluye de manera espontánea, siendo parte de la cultura militar,
sin ser recogida y analizada. En este sentido, la experiencia del General (R)
Ricardo Toro en la Misión de Estabilización de Haití, nos ha proporcionado la
visión de que a mayor capacitación de los actores en posición de liderazgo,
mayores serán los aciertos en la resolución de los problemas, mientras que
por otro lado, las lecciones que se recogen del desempeño de la ONEMI en
Chile en contexto del terremoto y tsunami del año 2010, ponen en evidencia la
necesidad de contar con un sistema coherente y cohesionado de liderazgo, y
una modernización de este, por ello, es urgente implementar una nueva forma
de capacitar a líderes, tanto civiles como militares potencialmente expuestos
a liderar operaciones complejas.
A partir de esta consideración, se ha puesto en evidencia que las
discusiones clásicas sobre liderazgo se encuentran obsoletas para responder
a las complejidades de las actuales Operaciones de Paz Multidimensionales,
demandándose, por ello, una transformación de este concepto. De ahí surge
la preocupación por posicionar en el ámbito académico el tema del “liderazgo
estratégico”, que se percibe como un proceso destinado a encauzar las
exigentes demandas de los complejos escenarios del siglo XXI, caracterizados
por los esfuerzos de la comunidad internacional por manejar las amenazas
emergentes tales como el terrorismo, el crimen organizado, la degradación del
medio ambiente, entre otras, todo lo cual exige un aumento de la capacitación
y manejo de los actores en posición de liderazgo, que en terreno deben lidiar
con demandas en aumento en referencia a la capacidad técnica e intelectual.
Frente a esta necesidad, en este trabajo se ha propuesto que la
implementación de nuevas herramientas para la capacitación en liderazgo
estratégico, debe seguir un camino en donde estén transversalmente unidos los
conocimientos técnicos juntos a los del entorno en donde se actúa, asimismo,
que a los nuevos líderes se les proporcione una formación multidisciplinaria,
integrando nuevas disciplinas como la sociología, antropología, psicología,
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
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Ricardo Benavente Crestá
que van más allá de lo estrictamente relacionado con los temas de seguridad,
pues los problemas que deben solucionar son hoy multidimensionales. Es
por ello, también, que se ha planteado que el líder estratégico debe tener
la capacidad de integrar y recurrir, en operaciones complejas, a diferentes
actores, de agencias o departamentos del sistema nacional e internacional
que los sustenta.
Todo este análisis sobre la necesidad de formación en liderazgo estratégico,
apunta a que los actores en posición de liderazgo, tanto de la esfera civil
como militar, adquieran nuevas habilidades que les permitan comprender el
entorno en el cual interactúan, así como las diferencias culturales más allá
de sus propios rasgos personales, de identidad, organizacionales, religiosos,
económicos y políticos. Esta formación se debe traducir en el aprendizaje de
competencias tendientes a la comprensión de la densa red de actores que
son parte de una operación compleja, la manera en cómo funcionan y sus
propósitos, de esta manera permitir su comprensión mutua y la coordinación
entre la esfera civil y militar por ejemplo, además, este tipo de formación
debe poseer las herramientas para generar un espacio donde las diferentes
perspectivas y visiones de un problema puedan ser debatidas, recordando
que el liderazgo estratégico exige un proceso de toma de decisiones
descentralizada y participativa, en la medida en que se es consciente de que
los actuales fenómenos son multidimensionales.
Se requiere también en este tipo de formación, el desarrollo de capacidad
de toma de decisiones en los escalones más bajos de la organización,
incentivando las habilidades de pensamiento crítico, y generar un programa
de anticipación y de respuestas rápidas a las situaciones aprovechando los
recursos tecnológicos. Por otro lado, es imprescindible generar en todo este
proceso formativo estructuras que permitan reforzar la confianza entre actores
de una misma organización.
Las características implícitas en el liderazgo estratégico, así como las
múltiples tareas emprendidas por este tipo de líderes insertos en operaciones
complejas, los someten a una gran presión, a veces poniéndolos al límite de
la capacidad humana. Todo ello, se ve traducido en la creación de un clima de
estrés que puede llegar incluso a producir enfermedades psicológicas, lo cual
puede ser devastador para el rendimiento del líder, aspectos que deben ser
integrados en la preparación de quienes van a liderar las organizaciones de
ayuda humanitaria y del área de la seguridad.
Por todo lo anteriormente mencionado y cercanía en cuanto a los desafíos
de seguridad comunes que enfrentan, es que en el presente estudio se ha
86
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OPERACIONES COMPLEJAS Y LIDERAZGO ESTRATÉGICO: UNA MIRADA ACADÉMICA...
hecho énfasis en la necesidad de que Chile y los países de la región de
América Latina y el Caribe emprendan tareas con el propósito de desarrollar la
formación en liderazgo estratégico tanto para civiles como militares que serán
potencialmente parte de organizaciones de ayuda humanitaria en la región,
así como también para todos aquellos interesados en la temática, teniendo
en cuenta que las herramientas y conocimientos para convertirse en un líder
estratégico deben contar con un acceso abierto, pues solo el trabajo de
campo y las habilidades personales reflejarán finalmente quién era la persona
idónea para asumir un cargo de liderazgo, como lo demostró el desempeño
del General (R) Toro en Haití.
Ante todo, se debe tener presente que el proceso de incorporar a un
líder en situaciones complejas, implica múltiples visiones estratégicas a nivel
de gobierno, político, económico y social. Es por ello que la formulación
estratégica y su implementación deben ser coherentes con la decisión de un
gobierno para armonizar las visiones e intereses en competencia, capaces de
responder a la incierta dinámica nacional e internacional de los conflictos y
catástrofes, lo que hablaría claramente de un sistema de liderazgo.
Para finalizar, se debe tener presente que en escenarios complejos, los
especialistas coinciden en que el peor enemigo del liderazgo estratégico
serán las circunstancias que rodean el mundo actual y que se resumen en la
gran volatilidad, incertidumbre, complejidad y ambigüedad. Todas ellas, según
García Covarrubias, perjudican notablemente las definiciones en defensa.
Será, entonces, un adecuado sistema de liderazgo estratégico, integrado,
coherente y muy coordinado el que tendrá que dar cuenta de todas estas
dificultades que complejizan el escenario donde se desarrollan las tareas de
cooperación a la paz y seguridad.
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octubre de 2012.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
89
Ricardo Benavente Crestá
“Ex Directora de la Onemi reconoció que tenían 14 teléfonos satelitales el 27
de febrero 2010”, Radio Bío-Bío noticias online, Chile, 22 de febrero de
2011. Disponible en http://www.biobiochile.cl/2011/02/22/ex-directorade-la-onemi-reconocio-que-tenian-14-telefonos-satelitales-el-27-defebrero-2010.shtml consulta realizada el 17 de octubre de 2012.
90
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
MUJER Y FUERZAS ARMADAS EN EL
CONTEXTO SUDAMERICANO: UNA VISIÓN
DESDE CHILE*
Women and the Armed Forces in South American Context:
A vision from Chile
Liliana Castrillón y Pía von Chrismar**
RESUMEN:
ABSTRACT:
Este artículo ofrece una mirada a los
principales logros que ha tenido el
proceso de incorporación en igualdad
de la mujer en las Fuerzas Armadas
sudamericanas. Se hace una aproximación
a lo que ha sido este fenómeno a nivel
regional, intentando determinar si han
existido progresos y si el desempeño
de mujeres en el cargo de presidenta y
ministra de Defensa ha impulsado un
mayor desarrollo de políticas bajo una
perspectiva de género en las Instituciones
Castrenses. En el entendido que este ha
sido un proceso más bien heterogéneo,
se argumenta que en el seno del Consejo
de Defensa Suramericano se pueden
lograr significativos avances impulsados
a través de la cooperación regional y
que en un futuro permitirán contar con
un diagnóstico acabado acerca del real
estado de la participación femenina en el
ámbito de la defensa. En este contexto,
a seis años de haber completado el
This article offers a view of the main
achievements in the process of the
women incorporation at the Armed
Forces in South America in an equality
condition. It is an approach to what has
been a regional phenomenon, trying
to determine the progress and if the
performance of women in office, in the
case of President and Minister of Defense,
have driven further development of
policies under a gender perspective
inside the Armed Forces. With the
understanding that this has been a rather
heterogeneous process, it is argue that
inside of the South American Defense
Council, significant advance can be
achieved through regional cooperation.
This will also allow in a future to have a
complete diagnosis about the real state
of women participation in the defense
sector. In this context, six years after
the women’s incorporation process at
the military schools in Chile, the review
*
**
Recibido: mayo 2013; aceptado: noviembre 2013
Liliana Castrillón es cientista político y Magíster en Ciencia Política mención en Estudios de
Defensa, PUC. Pía von Chrismar es periodista, Licenciada en Humanidades y Magíster en
Seguridad y Defensa de ANEPE ; email:[email protected]; [email protected]
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
91
Liliana Castrillón y Pía von Chrismar
proceso de incorporación de la mujer a las
escuelas matrices, la revisión de algunos
aspectos de la experiencia chilena, se
transforma en un buen punto de partida
para cualquier estudio en la materia.
of some aspects of our experience, it
becomes in a good starting point for any
study in this subject.
Key words: Women, participation, Armed
Forces, South America, Defense, Chile
Palabras clave: Mujer, participación, Fuerzas
Armadas, Sudamérica, Defensa, Chile.
INTRODUCCIÓN
Uno de los temas que marcó la agenda modernizadora de las carteras
del sector Defensa en el ámbito sudamericano desde fines del siglo XX y
comienzos del XXI, es el diseño e implementación de políticas relacionadas con
la regularización de la participación de la mujer en las instituciones castrenses.
Esto, considerando que en la década de los noventa las prioridades en
términos de reformas en el sector Defensa en gran parte de Sudamérica
estuvieron influenciadas, en gran medida, por los procesos de democratización
y el control civil-militar.
Este artículo intentará responder la interrogante acerca de si los países
sudamericanos han progresado en favor de la igualdad de género al interior
de las FF.AA., profundizando el análisis en el caso chileno. Lo anterior, en el
entendido que factores como las restricciones que aún persistirían para el
desempeño de la mujer militar en ciertas armas o escalafones; las dinámicas
particulares con que se han implementado las políticas para contribuir al logro
de dicha igualdad y la existencia de liderazgos femeninos en lugares clave
de la toma de decisiones en esta materia, han influido en la incorporación en
igualdad de la mujer en las FF.AA.
Para ello se tendrá en cuenta el destacado rol que ha tenido nuestro país a
nivel regional en lo que se refiere a la elaboración y posterior implementación
de políticas destinadas a regular la participación de la mujer en las FF.AA. y
Operaciones de Paz.
El siguiente ensayo es de tipo descriptivo y tiene como objetivo examinar el
estado actual de la participación de la mujer militar en el ámbito sudamericano,
con particular énfasis en la realidad nacional, a través del levantamiento
y análisis de datos cuantificables y no cuantificables. Lo anterior, no es una
limitante para esbozar algunas inferencias en relación al objeto de estudio.
92
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
MUJER Y FUERZAS ARMADAS EN EL CONTEXTO SUDAMERICANO: UNA VISIÓN...
Lo precedentemente expuesto, se traduce en un aporte para futuros trabajos
académicos en temas de seguridad y defensa, considerando que pese a que
existen investigaciones de expertos y centros académicos independientes
acerca de las distintas realidades nacionales en la materia, aún persisten
significativos vacíos de información en lo referido a publicaciones oficiales.
El orden de las consideraciones en este artículo va a ser el siguiente:
inicialmente se efectuará un diagnóstico acerca del estado actual de la
incorporación de la mujer militar en el contexto sudamericano, a la vez que se
indagan algunos factores que han incidido en el desarrollo de este proceso
bajo una perspectiva de género. Seguidamente, se repasarán las iniciativas
que se están dando en el marco del Consejo de Defensa Suramericano (CDS)
en esta materia, para luego efectuar una revisión y análisis de las principales
aristas del caso chileno.
A continuación, como una forma de contextualizar adecuadamente este
artículo, en el siguiente apartado se efectuará una revisión de los principales
conceptos en los que se enmarcará el mismo.
I. Algunas conceptualizaciones
Para efectos del siguiente trabajo resulta atingente esclarecer bajo cuáles
acepciones se manejarán los conceptos de igualdad y equidad.
“Si bien es cierto que hay mucha confusión en cuanto a lo que significa la
igualdad, el significado que plantea la Convención de las Naciones Unidas
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres
(CEDAW) y todos los otros instrumentos legales internacionales de Derechos
Humanos, es que el derecho humano a la igualdad siempre va aparejado al de
no discriminación”1.
En este contexto, el derecho a la igualdad entre hombres y mujeres requiere
que el Estado implemente acciones específicas y concretas para eliminar la
discriminación, estando obligado a promover las políticas y acciones necesarias
para suprimir todas las formas de discriminación basadas en el sexo.
1
FACIO, Alda. Políticas que transforman: ¿Igualdad y/o Equidad? Agencia Catalana de
Cooperación al Desarrollo y PNUD. Disponible en: http://www.americalatinagenera.org/es/
documentos/centro_gobierno/FACT-SHEET-1-DQEH2707.pdf
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
93
Liliana Castrillón y Pía von Chrismar
Para otorgar un trato no discriminatorio, el principio de igualdad requiere
que a veces se les dé un trato idéntico a hombres y mujeres, y a veces uno
distinto2.
En este sentido, aunque no cabe duda de la estrecha relación que existiría
entre el principio de igualdad y el de no discriminación, resulta relevante
destacar la importancia que reviste el principio de equidad en este debate.
Esto, dado que coincidiendo con lo planteado por Evangelina García, la
equidad sería parte sustantiva para el logro de la igualdad de género, en el
sentido de que tendría como propósito el contribuir al logro de la misma por
encima de las diferencias que pudiesen existir.
Es así como “la equidad se hace posible cuando el trato que se les da a las
personas está basado en la consideración justa de las necesidades e intereses
impuestos por la diferencia, de manera que ese trato justo permita lograr que
la igualdad de derecho (…) se haga real, se exprese en los hechos, aun cuando
las personas presenten diferencias”3.
En esta misma línea, y para efectos de este artículo, se utilizarán los
términos de equidad e igualdad de forma complementaria y no excluyente,
es decir, bajo el entendido de que el primero es un medio para lograr que el
segundo pueda ser alcanzado en la más amplia de sus acepciones.
II. De la participación a la incorporación en igualdad: la mujer en
las Fuerzas Armadas sudamericanas
Al revisar lo que ha sido la experiencia internacional en lo relativo a
la participación de la mujer en labores militares, se constata que debido
esencialmente a la identificación de “lo militar” con la fuerza bruta o lo
masculino, el papel de la mujer en los conflictos armados fue concebido
históricamente más bien como el de víctima que como combatiente.
En este sentido, su papel –hace solo algunas décadas– fue más bien
secundario y de apoyo a la labor militar que era efectuada casi exclusivamente
por hombres. No obstante, existen algunos antecedentes históricos acerca
94
2
Ibid.
3
GARCÍA, Evangelina. Políticas de Igualdad, Equidad y Gender Mainstreaming. ¿De qué estamos
hablando?: Marco Conceptual. Proyecto Regional del PNUD “América Latina Genera Gestión del
Conocimiento para la Equidad de Género en Latinoamérica y El Caribe”. Edición Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). San Salvador, 2008.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
MUJER Y FUERZAS ARMADAS EN EL CONTEXTO SUDAMERICANO: UNA VISIÓN...
de la destacada participación que tuvieron ciertas mujeres en las guerras
independentistas.
“Como viene demostrando una nueva corriente de historiadoras
latinoamericanas durante las últimas décadas, en la época de la colonia ya
existía una participación femenina informal en el ámbito militar mayor que
aquella que la historia oficial mostraba”4.
En lo que respecta a la historia reciente, se constata de la revisión de la
experiencia internacional que, en una primera etapa, “(…) la participación de
la mujer estuvo asociada a la colaboración y apoyo logístico que ella prestaba
en situaciones de conflicto armado, para luego, a partir de dichas experiencias,
integrarse de manera más activa, estratégica y coordinada en las acciones de
defensa del país, a través de su incorporación en la oficialidad”5.
Del mismo modo, factores tales como el desarrollo tecnológico dieron paso
a la sustitución de la fuerza física por otro tipo de competencias al interior de
las FF.AA., hecho que se vio reflejado, por una parte, en la modificación de
la estructura de la fuerza y, por otra, en la transformación de las políticas de
admisión.
En este contexto, la participación de la mujer en las instituciones armadas,
en forma igualitaria, es una de las transformaciones más importantes que han
afectado a las fuerzas militares contemporáneas6.
En el caso sudamericano, se observa que en la mayoría de los países la
participación femenina en las FF.AA. se tradujo en una primera etapa en asimilar,
comisionar o reclutar directamente a las mujeres sin que estas asistiesen a las
academias de formación militar en igualdad con sus pares masculinos7.
4
LUCERO, Mariel. El espacio de las mujeres en las Fuerzas Armadas sudamericanas, su inserción
profesional en el contexto regional y la cuestión de género. Security and Defense Studies Review.
Fall-Winter Issue/ Volume 11. 2010
5
CASTRILLÓN, Liliana y VIDAL, Carla. La Participación de la Mujer Oficial en las FF.AA. Chilenas.
Tesis (Magíster en Ciencia Política mención Estudios de Defensa). Santiago, Pontificia Universidad
Católica de Chile, Facultad de Historia, Geografía y Ciencia Política, 2010, p. 37.
6
HOMBRADOS, Angustias; OLMEDA, José y DEL VAL, Consuelo. La incorporación de las mujeres
a las Fuerzas Armadas. El caso español y su percepción pública en la política comparada. DT
N° 7/2007. Real Instituto Elcano. Febrero 2007. Disponible en: http://www.realinstitutoelcano.
org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/
demografia+y+poblacion/dt7-2007
7
CASTRILLÓN, Liliana y VIDAL, Carla, op. cit., p. 38.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
95
Liliana Castrillón y Pía von Chrismar
Es así como la participación de la mujer oficial en las instituciones castrenses
se manifestó en el contexto sudamericano, en la década de los 80 y 90, en su
asimilación en el escalafón profesional o de los servicios, así como también en
su incorporación a través de colegios militares femeninos.
Tal como lo señala Loreta Tellería8, en Sudamérica las reformas al sector
defensa y FF.AA. se caracterizaron mayormente por el resultado de las
transiciones políticas a la democracia. Es así como en una primera etapa
de modernización o reforma del sector defensa en América del Sur, se dio
prioridad a los ámbitos políticos institucionales dirigidos a ejercer el control y
liderazgo civil sobre las FF.AA.
“Con posterioridad, la estabilidad democrática en los países del continente,
abrió paso a un nuevo periodo de reformas institucionales en el sector defensa
y en las FF.AA., en ámbitos tales como la economía, la justicia militar, el servicio
militar, el presupuesto, los Derechos Humanos y la participación de la mujer
en las FF.AA.”9.
Lo anterior, contribuyó a que el proceso latinoamericano de incorporación
femenina estuviese asociado a los contextos políticos domésticos particulares
y a la idiosincrasia de cada país. En este sentido, la heterogeneidad del proceso
de incorporación de la mujer se debió, por una parte, a los distintos grados de
consolidación institucional y política-democrática alcanzados por los países
de la región, así como también por distintas fuentes de construcción de la
agenda que existieron en cada uno de los países sudamericanos respecto al
desarrollo de políticas públicas relacionadas con la igualdad de género, tanto
a nivel nacional como sectorial.
Respecto a este último punto, en lo referido a las políticas que establecieron
un marco normativo para la participación de la mujer en el sector defensa como
efectivo militar, es posible observar la influencia que ejerció el desempeño de
mujeres como jefas de Estado y/o titulares de Defensa en la formulación y/o
ejecución de las mismas en el ámbito sudamericano. Esto, puede ser constatado
en la siguiente tabla sobre mujeres presidentas y ministras de Defensa y el
estado de la participación de la mujer militar en las FF.AA. sudamericanas10.
96
8
TELLERÍA, Loreta. La ruta crítica de los planes de acción. Documento de Trabajo. Perspectivas de
la Resolución 1325 en América Latina. RESDAL, 2009, pp. 3-4. Disponible en http://www.resdal.
org/genero-y-paz/documento-trabajo-loreta-telleria-escobar.pdf
9
CASTRILLÓN, Liliana y VIDAL, Carla, op. cit., p. 38.
10
Se excluyó de la lista a Surinam y Guyana para efectos de esta investigación.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
MUJER Y FUERZAS ARMADAS EN EL CONTEXTO SUDAMERICANO: UNA VISIÓN...
TABLA Nº 1
Mujeres en el cargo de presidenta y ministra de
Defensa en Sudamérica
Mujeres ministras de Defensa
Mujeres presidentas de la
República
Argentina
Nilda Garré (2005-2010)
María Estela Martínez de Perón
(1974-1976),
Cristina Fernández de Kirchner (2007 - )
Bolivia
Cecilia Chacón (2011)
Lidia Gueiler Tejada (1979-1980,
interina)
Brasil
No registra
Dilma Rousseff (2011-)
Chile
Michelle Bachelet (2002-2004);
Vivianne Blanlot (2006-2007)
Michelle Bachelet (2006-2010)
Colombia
Martha Lucía Ramírez de Rincón
(2002-2003)
No registra
Ecuador
Guadalupe Larriva (2007), Lorena
Escudero (2007), Ma. Fernanda
Espinosa (2012- )
Rosalía Arteaga (6-11 de febrero
de 1997, presidenta interina por
derrocamiento de Abdalá Bucaram)
Paraguay
María de la Luz García de Arnold
(2012 -)
No registra
Perú
No registra
No registra
Uruguay
Azucena Berrutti (2005-2008)
No registra
Venezuela No registra
No registra
Elaboración propia.
Tal como se observa en la tabla precedente, de los diez países sudamericanos
contemplados para efectos de este artículo, en tan solo tres de ellos (Brasil,
Perú y Venezuela) una mujer no ha ocupado el cargo de ministra de Defensa.
Es decir, podemos ver que con la designación de Michelle Bachelet y Martha
Ramírez como las primeras mujeres en ocupar la titularidad de la cartera en la
región en el año 2002, se dan los primeros pasos para un cambio de paradigma
respecto la histórica identificación de la jefatura de Defensa como un área de
predominio netamente masculino.
Consecuentemente, aunque el ascenso de la mujer a la presidencia de la
Nación solo se ha concretado efectivamente en 3 de los 7 países sudamericanos
estudiados –se excluyen del análisis a Rosalía Arteaga y Lidia Gueiler que
ostentaron el cargo en forma interina– el empoderamiento de la mujer en
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
97
Liliana Castrillón y Pía von Chrismar
puestos claves para la toma de decisiones, contribuyó al desarrollo de políticas
bajo una perspectiva de género11 al interior de las instituciones castrenses.
A su vez, la gestión de mujeres a la cabeza de las carteras de Defensa
desde comienzos del siglo XXI, tendió a favorecer la incorporación de la
perspectiva de género en las políticas públicas en el ámbito de la defensa.
Lo anterior, independientemente de que el ingreso de la mujer a las escuelas
de formación de oficiales en gran parte de los países se haya concretado bajo
gestiones masculinas. Cabe destacar que en casos como el anterior presidente
venezolano, Hugo Chávez, las transformaciones efectuadas por su gobierno
en el ámbito de la defensa y en la participación igualitaria de la mujer en este
sector, estuvieron asociadas, en gran medida, a las reformas al aparato estatal
efectuadas durante su gobierno.
Asimismo, durante la gestión de la ministra Nilda Garré como titular de
Defensa en Argentina, se otorgó particular relevancia a la consolidación
de una perspectiva de género como medida de eliminación de normativas
discriminatorias al interior de las FF.AA. Esto se tradujo, entre otras cosas, en
la compatibilización de las responsabilidades de la actividad profesional y las
obligaciones del personal femenino, en condiciones de igualdad en el ingreso
y progreso de la carrera militar12.
También durante su gestión se creó el Consejo de Políticas de Género para
la Defensa (2007), dedicado, entre otras cosas, a erradicar los obstáculos y
promover acciones tendientes a garantizar la igualdad real de oportunidades
para hombres y mujeres.
Del mismo modo, durante el mandato de la presidenta Cristina Fernández y
la ministra Nilda Garré como autoridades nacionales en la materia, se publicó
el primer informe sobre la integración de la mujer en las FF.AA. argentinas,
donde se efectuó una completa radiografía del estado de este proceso.
Al igual que Garré, durante la gestión de Lorena Escudero en Ecuador –quien
fuera la segunda mujer en ostentar el cargo de ministra de Defensa en ese
98
11
Supone considerar sistemáticamente las diferencias entre las condiciones, situaciones y
necesidades de mujeres y hombres, en las fases de planificación, ejecución y evaluación de
toda política. Emplear la perspectiva de género significa ir más allá del reconocimiento de las
diferencias, e implica trabajar por construir relaciones más equitativas, acabando así con las
desigualdades entre hombres y mujeres.
12
Argentina. Presidencia de la Nación. Ministerio de Seguridad. Biografía de Ministra se Seguridad
Nilda Garré. Disponible en: http://www.minseg.gob.ar/biograf%C3%ADa-de-nilda-garr%C3%A9
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
MUJER Y FUERZAS ARMADAS EN EL CONTEXTO SUDAMERICANO: UNA VISIÓN...
país tras la muerte de su antecesora Guadalupe Larriva, poco después de
haber asumido el cargo– se efectuaron reformas a la educación impartida en
las instituciones militares en temas tales como la incorporación de asuntos de
género13.
Asimismo, a cuatro meses de haber asumido la titularidad de la cartera, la
ministra de Defensa Fernanda Espinosa lanzó la “Política de Género de las Fuerzas
Armadas del Ecuador”, en marzo de 2013. La misma busca eliminar cualquier
tipo de discriminación al interior de las instituciones castrenses y fortalecer la
igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en la carrera militar14.
En esta misma línea, bajo la conducción de Martha Ramírez, en Colombia,
“se observa la implementación de políticas de género, asociadas al acceso
de las mujeres a algunos escalafones y disciplinas antes impedidos”15. De
acuerdo a lo señalado por Mariel Lucero, dicha dinámica se constata también
en el caso de Uruguay y Argentina, asociado a la implementación de políticas
de género dentro de las FF.AA.
Otro caso a destacar es el de Brasil, puesto que pese a ejercer una posición
de liderazgo en el contexto sudamericano en lo que a desarrollo de capacidades
militares se refiere, recién en agosto de 2012 se aprobaron leyes impulsadas
desde el Ejecutivo que permiten el ingreso de mujeres como oficiales de línea
en el Ejército y la Armada. Con anterioridad a esta legislación, las mujeres solo
tenían acceso al cuerpo de comandos16 de la Fuerza Aérea.
El caso brasilero deja en evidencia el sello que ha implantado la actual y
primera mujer presidenta del país, Dilma Rousseff, en favor de impulsar una
mayor presencia femenina en puestos de liderazgo en las FF.AA. Esto, además
de promover cambios significativos en el proceso de reclutamiento de las
instituciones castrenses17.
13
LUCERO, Mariel, op. cit., pp. 13-14.
14
ECUADOR. Ministerio de Defensa Nacional. Política de Género de las Fuerzas Armadas del
Ecuador. Marzo de 2013. Disponible en: www.fuerzaaereaecuatoriana.mil.ec/site/pdf/contratos/
politicasequidad.pdf.
15
LUCERO, Mariel, op. cit., p.13.
16
Se refiere a la línea de carrera que contempla el ingreso de los futuros militares a las escuelas
matrices o de especialidades para su formación militar. Es decir, esta categoría no incluiría la
asimilación de personal militar del área de los servicios (Justicia, Sanidad, entre otros).
17
Diálogo. Brasil estimula a oficiales mujeres a obtener cargos de liderazgo dentro de las Fuerzas
Armadas. 8 de abril de 2013. Disponible en: http://dialogo-americas.com/es/articles/rmisa/
features/regional_news/2013/04/08/brazil-military-women
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
99
Liliana Castrillón y Pía von Chrismar
En esta misma línea, el ministro de Defensa brasilero, Celso Amorim,
adelantó que el tema de la participación de la mujer forma parte del Libro
Blanco brasilero, que a la fecha de elaboración de este artículo continuaba en
trámite en el Senado.
En el caso chileno, que será abordado en detalle más adelante, se observa que
aunque el ingreso de la mujer en igualdad y sin restricciones a la Fuerza Aérea de
Chile (2000) se produjo con anterioridad a la ascensión como ministra de Defensa
de Michelle Bachelet, el ingreso de la mujer a la “Escuela Militar del Libertador
Bernardo O’Higgins Riquelme” en el Ejército y a la “Escuela Naval Arturo Prat”
en la Armada, se concretó en el primer caso, durante su gestión como jefa de la
cartera de Defensa y en el segundo bajo su presidencia. Del mismo modo, como
titular de Defensa creó el cargo de asesor en tema de género en dicha repartición
ministerial, con el objetivo de elaborar la política de participación de la mujer en
las FF.AA., asegurando la igualdad de oportunidades sin discriminación de género.
Por otra parte, se constata que el ingreso de la mujer a las escuelas matrices
comienza en una primera etapa a fines de la década de los noventa, se fortalece
en la primera década del siglo XXI –que es el período en que se afianza su
incorporación en gran parte de los países sudamericanos– encontrándonos
hoy en una tercera fase en que países como Brasil –que no permitía su ingreso
como oficiales de línea en dos de las tres ramas de las FF.AA.– ha aprobado
leyes destinadas a incorporar a mujeres en puestos que antes les estaban
vedados.
En esta misma línea se enmarcaría la reciente publicación de la política de
género de las FF.AA. del Ecuador, que contempla la progresiva incorporación
de la mujer en todas las armas, servicios y especialidades, como también la
reciente decisión del gobierno boliviano de permitir el ingreso de la mujer a
la Escuela Naval.
Llama la atención, que salvo casos como el venezolano y paraguayo en
que la incorporación en igualdad de la mujer en las escuelas de formación
de oficiales de las tres ramas se produjo casi en paralelo el mismo (2001
y 2003)18, en la gran mayoría de los países sudamericanos este ha sido un
proceso más bien heterogéneo que se generó acorde a las dinámicas propias
de las realidades nacionales en lo general, y de cada institución armada en lo
particular.
18
100
En el caso de Paraguay las mujeres ingresan en el año 2003 a todas las ramas, aunque esta
situación se explica mayormente, puesto que la “Academia Militar Mariscal Francisco Solano
López” forma los oficiales para las tres ramas de las Fuerzas Armadas.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
MUJER Y FUERZAS ARMADAS EN EL CONTEXTO SUDAMERICANO: UNA VISIÓN...
En este contexto se observa que las restricciones que siguen persistiendo en
lo referido a las líneas de carrera que pueden cursar las mujeres en las FF.AA.,
están relacionadas esencialmente con los escalafones, armas o especialidades
asociadas al combate directo. Es así como en los países donde aún perduran
estas prohibiciones, las mismas suelen presentarse para el desempeño de la
mujer en las armas de combate: Infantería y Caballería Blindada en el caso del
Ejército; el escalafón de Infantería de Marina y las especialidades de Fuerzas
Especiales en la Armada; y en menor medida, la de Piloto de Combate o
Infantería Aeronáutica en la Fuerza Aérea.
Asimismo, en la gran mayoría de los países en los que aún hay restricciones
para el desempeño de las mujeres, estas se encuentran imposibilitadas de
formar parte de la fuerza de submarinos.
No obstante, la mayor parte de estas restricciones no son exclusivas de
Sudamérica, puesto que países como Gran Bretaña y Estados Unidos solo
hace algunos años han levantado las prohibiciones para que la mujer forme
parte de la especialidad de submarinos.
Como antecedente, en enero de 2013 Estados Unidos informó a través de
su cartera de Defensa, el levantamiento de la restricción para la participación
de la mujer en combate en los frentes de batalla. De esta forma, se anunció
su progresiva incorporación a las labores relacionadas con el combate directo
con un horizonte de tiempo hasta el 2016.
En lo que respecta a Sudamérica, si bien las experiencias de Estados Unidos
y Gran Bretaña han sido un referente para analizar los límites de la participación
de la mujer en funciones relacionadas con el combate directo, en ambos casos
la larga data de esas restricciones estaría asociada a su recurrente intervención
en conflictos bélicos19.
Sin embargo, Sudamérica se encontraría en un escenario completamente
distinto, puesto que no solo se ha caracterizado por ser una zona de paz y ausencia
de conflictos interestatales, sino que las características de las misiones en el exterior
de sus países se han dado mayoritariamente en el marco de las Operaciones de Paz.
En consideración, (…) “las Fuerzas Armadas que operan en escenarios de
paz tienen la oportunidad única de proponer un modelo de integración, de
hombres y mujeres militares acorde a sus necesidades”20. En función a lo anterior
19
CASTRILLÓN, Liliana y VIDAL, Carla, op. cit., p. 180.
20
DOÑA, Karina. Conflicto Armado y Mujer. Position Paper presentado en Seminario Nº 13, INAP.
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101
Liliana Castrillón y Pía von Chrismar
y considerando que uno de los motores de la integración sudamericana en el
marco de UNASUR ha sido el Consejo de Defensa Suramericano (CDS), dicho
organismo se trasforma en una instancia propicia para que los países puedan
compartir sus experiencias y avanzar en el desarrollo de políticas públicas de
género en las FF.AA.
Esto, en el entendido que más allá de la mera participación se debe avanzar
hacia una incorporación en igualdad de la mujer militar respecto a sus pares
de sexo masculino.
i. Políticas de género en la defensa como eje integrador
Independiente de la heterogeneidad que ha caracterizado al proceso de
incorporación de la mujer en las FF.AA. sudamericanas y de lo disímil que ha
sido la formulación de políticas de igualdad bajo la perspectiva de género en
este ámbito, en los 10 países estudiados se observa la existencia de voluntad
política para incluir este tema en la agenda de las carteras de defensa.
En este sentido, se constata que en mayor o menor medida en todos los
estados latinoamericanos existe el consenso de que la mujer debe ir ganando
nuevos espacios y ocupar puestos de liderazgo al interior de las FF.AA.
Lo anterior, queda plasmado incluso en el Estatuto del CDS, que en su
letra k) establece como un objetivo específico del organismo promover la
incorporación de la perspectiva de género en el ámbito de la defensa.
En esta línea, el Plan de Acción 2012 incluyó como parte del Eje N°1 “Políticas
de Defensa”, la realización de un seminario para evaluar la participación de la
mujer en la defensa en todos los niveles. La responsabilidad del desarrollo de
dicha actividad recayó sobre Venezuela, siendo Chile corresponsable de dicha
tarea junto a Argentina y Surinam.
El objetivo general del seminario fue “evaluar la incorporación de la
mujer en actividades de Defensa, tomando en consideración su participación
y empleo en organizaciones e instituciones gubernamentales dedicadas
al sector defensa, así como dentro de las Fuerzas Armadas de los países
suramericanos”21.
21
102
República Bolivariana de Venezuela. Ministerio del Poder Popular para la Defensa. I Seminario
Suramericano “Evaluación de la incorporación de la mujer en la Defensa. Isla Margarita. 8-9 de
noviembre de 2012.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
MUJER Y FUERZAS ARMADAS EN EL CONTEXTO SUDAMERICANO: UNA VISIÓN...
En respuesta a las recomendaciones alcanzadas en el seno de este taller
y en función al interés permanente del CDS por promover una política de
género en el ámbito de la defensa, este tema se ha convertido en un eje de
investigación del Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa (CEED), para
el año 2013.
Lo anterior, tendría como antecedente el “Acta de la VII Reunión de la
Instancia Ejecutiva” y la “III Declaración de Lima”22, firmada por los ministros
de Defensa en el marco de la Reunión Ordinaria del CDS. En la primera se
propone a los titulares de Defensa sudamericanos introducir el tema de la
incorporación de la mujer en la defensa en todos los niveles como eje de
investigación del CEED, mientras que en la segunda los Ministros recogen
esta sugerencia y acuerdan incluir esta línea de investigación en la agenda del
citado centro de estudios.
En cumplimiento de este mandato, el CEED se encuentra desarrollando un
estudio destinado a levantar datos cualitativos y cuantitativos en lo referido
a la participación de la mujer en el ámbito de la defensa, lo que representa
un esfuerzo inédito a nivel regional en lo referido a realizar un diagnóstico
regional de este proceso, a través del trabajo conjunto y cooperación de las
carteras de defensa sudamericanas.
Esto, considerando que salvo casos como el argentino, en el cual se puede
acceder a un completo informe acerca del estado de la participación de la
mujer en las FF.AA. hasta el año 2010, en la gran mayoría de los países de la
subregión es muy difícil acceder a esta información, salvo a través de artículos
académicos de expertos nacionales en la materia.
Cabe destacar la importante contribución académica que ha efectuado la
Red de Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL), organismo que a
través de la elaboración del Atlas Comparativo de la Defensa y de publicaciones
como “La Mujer en las Instituciones Armadas y Policiales: Resolución 1325 y
Operaciones de Paz” han contribuido a través del estudio y levantamiento de
información sobre este tema.
22
El Acta VII Reunión Ejecutiva fue firmada por los viceministros de Defensa del CDS el 27 de
noviembre de 2012, mientras que la III Declaración de Lima plasma los consensos alcanzados por
los ministros de Defensa de los países miembros en el marco de la III Reunión Ordinaria del CDS,
desarrollada en Lima el 28 de noviembre de 2012.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
103
Liliana Castrillón y Pía von Chrismar
No obstante, y considerando las disimilitudes que han existido a nivel
regional en lo referente al proceso de incorporación de la mujer a las
instituciones castrenses, el que el CDS haya decidido incluir a la política
de género como un eje integrador, no solo se transforma en un importante
esfuerzo en favor de la transparencia en temas de defensa, sino que permitirá
avanzar en la aplicación de políticas comunes en la materia.
Lo anterior, facultará además, a que los países que hayan avanzado más
en la implantación de políticas públicas destinadas a incorporar a la mujer en
igualdad en el ámbito de la defensa, puedan apoyar a los demás miembros
del Consejo en esta materia, a la vez que comparten sus lecciones aprendidas
durante este proceso.
III. Una mirada al caso chileno
i. Chile como promotor de políticas bajo una perspectiva de género
en la defensa
En Chile, al igual que en otros países de la región, la incorporación de la
mujer en condiciones de igualdad en las FF.AA., fue un tema que se incluyó
en la agenda del sector Defensa, una vez concluidas las reformas propias del
proceso de democratización.
Ahora bien, aunque esto vino de la mano con una nueva etapa de reformas
institucionales asociadas al proceso modernizador en que se vieron inmersas
tanto la cartera de Defensa como las instituciones armadas, su génesis se
enmarca en una política estatal que busca reconocer a la mujer como un actor
igualitario en la sociedad chilena y que tiene su base en el reconocimiento
constitucional que consagra el principio de igualdad entre hombres y mujeres23.
Asimismo, esta situación se ha visto favorecida con la ratificación de tratados
y convenios contraídos por el Estado de Chile24, así como su participación
en diversas conferencias internacionales sobre derechos humanos y la no
discriminación de la mujer; obligaciones que se han traducido en políticas
públicas con acciones concretas orientadas a lograr una igualdad real y sin
104
23
CASTRILLÓN, Liliana y VIDAL, Carla, op. cit., p. 58.
24
Chile ha ratificado tratados específicos de derechos humanos de las mujeres, como la Convención
para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra de la Mujer, CEDAW.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
MUJER Y FUERZAS ARMADAS EN EL CONTEXTO SUDAMERICANO: UNA VISIÓN...
discriminación. El origen y las fuentes de políticas públicas en general y, por
tanto, de las políticas de igualdad, nos conducen directamente al tema de la
agenda25.
En lo referido a la participación de la mujer en las FF.AA., se observa que en
el caso de Chile dicha política pública ha estado asociada esencialmente con
compromisos internacionales adquiridos por nuestro país en lo relacionado
con la igualdad de género, así como también a la denominada “razón de
Estado”26.
Lo anterior, se ha traducido en planes gubernamentales nacionales
destinados a dar cumplimiento con lo establecido en la legislación nacional
e internacional en la materia y que han sido desarrollados por las distintas
administraciones.
Esto, ha derivado en la implementación de planes sectoriales, que para
el caso del Ministerio de Defensa se plasmaron en la elaboración y posterior
publicación de la política de “Participación de las Mujeres en las Fuerzas
Armadas”, de marzo de 2005, por medio de una separata del Libro de la
Defensa Nacional, pionera en América Latina.
La política pública comenzó a gestarse en 2004 cuando se inició, en
coordinación con las instituciones castrenses, el diseño de una política
determinada que aplicara los principios constitucionales de igualdad
de derechos entre hombres y mujeres. Lo expuesto, en el marco de una
participación igualitaria en la vida nacional, con el objetivo de potenciar la
contribución de las mujeres en las FF.AA. como parte de la política de defensa27.
Las bases de esta política son las siguientes: igualdad de oportunidades
entre hombres y mujeres; integración de la participación femenina y masculina
en su formación y posterior desempeño profesional; criterios exigidos para
puestos basados en la competencia profesional; trato equitativo –no idéntico,
sino justo– liderazgo y planificación.
25
GARCÍA, Evangelina, op. cit., p. 20.
26
Según la definición de Evangelina García (op. cit., p. 21), este concepto: “Corresponde al juicio
y decisión unilateral de las o los altos o más altos oficiales del Estado, probablemente la o el
Presidente, incluso de espaldas a lo que podría ser un curso de acción ampliamente compartido
por la sociedad respecto a un evento determinado”.
27
Chile. Ministerio de Defensa. Mujeres en la Defensa Protagonistas del Bicentenario. Marzo de
2010.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
105
Liliana Castrillón y Pía von Chrismar
“Con ello se buscó entregar reglas claras, estables y comunes para todas las
instituciones, y de carácter público, permitiendo su seguimiento y la necesaria
rendición de cuentas respecto de los compromisos adquiridos”28.
Acorde a estos parámetros se completó el ingreso de la mujer a las escuelas
formadoras de oficiales y cuadro permanente de las tres ramas, duplicándose
además la cantidad de mujeres desplegadas en operaciones de paz29.
En este marco, una política que ha impulsado la incorporación de la
perspectiva de género en el sector Defensa, fue la puesta en marcha del Plan de
Acción Nacional, en agosto de 2009, para la implementación de la Resolución
1325, la cual fue consecuencia de un trabajo coordinado por los ministerios de
Defensa, Relaciones Exteriores y Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM).
El documento fue el primero de su tipo en el continente y el número doce a
nivel mundial30. El objetivo principal es considerar a las mujeres como sujetos
de derecho capaces de decidir acerca de su destino en las áreas políticas,
sociales y económicas, especialmente en procesos de reconstrucción
postconflicto de los Estados.
Dentro de los objetivos y acciones comprometidas en el Plan de Acción
Nacional para el sector Defensa, se encuentran31:
-
-
-
-
106
Promover la incorporación de la perspectiva de género en la comprensión y el
abordaje de los procesos de prevención de conflictos, situaciones de conflicto
y postconflicto en los distintos niveles educacionales de las instituciones.
Respetar, garantizar y proteger los derechos de las mujeres y niñas en
situaciones de conflicto y postconflicto, continuando con la política de
“Tolerancia Cero” de la ONU.
Generar condiciones para la participación equitativa de mujeres en los
procesos de paz y en la toma de decisiones en materia de paz y seguridad
internacional.
Potenciar la coordinación de esfuerzos desarrollados a nivel internacional,
intersectorial y con la sociedad civil.
28
Ibid.
29
Ibid.
30
VILLALOBOS, Pamela. Plan de acción nacional para la implementación de la Resolución ONU
1325 “Mujeres, Seguridad y Paz”: La experiencia chilena. Santiago, RESDAL, 2011. p. 6.
31
Chile. Ministerio de Defensa. Subsecretaría para las Fuerzas Armadas. Plan de Acción Nacional
para el sector Defensa para la Implementación de la Resolución 1325.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
MUJER Y FUERZAS ARMADAS EN EL CONTEXTO SUDAMERICANO: UNA VISIÓN...
A su vez, desde el 2005 el Ministerio de Defensa cuenta con un comité
de integración de la mujer en las FF.AA., conformado por delegados de las
instituciones armadas. El objetivo de este comité es la formulación y aplicación
de criterios comunes que posibiliten la incorporación de la mujer de manera
armónica en las distintas instituciones de la Defensa, junto con el desarrollo
profesional de acuerdo a su misión y características.
ii. La incorporación de la mujer como oficial de línea con un enfoque
de igualdad
En el caso chileno, existen antecedentes acerca de la presencia femenina en
el Ejército desempeñando algunos roles en las guerras contra la Confederación
Perú-boliviana y del Pacífico, en la Armada como Gente de Mar de los servicios
en la década del 30 y en el mismo período en que fueron incorporadas para
efectuar tareas administrativas en la Fuerza Aérea.
En este contexto, existen antecedentes acerca de la participación de
escuadras de las primeras oficiales del Cuerpo de Enfermeras de Aviación
desfilando en el año 1953 por primera vez en la elipse del parque O’Higgins32.
Para efectos de este trabajo, resulta conveniente repasar someramente
cómo se desarrolló el proceso de incorporación de la mujer a las escuelas
formadoras de oficiales, en el entendido que es a través de su participación en
cursos mixtos en dichos establecimientos que se concreta en su incorporación
un enfoque integral de igualdad. Lo anterior, considerando que en las tres
ramas de las FF.AA., su asimilación como profesionales en la categoría de
oficiales en los servicios, antecedió a su incorporación como alumnas regulares
de las Escuelas Matrices.
En el caso del Ejército, tal como plantea la Separata de Actualización del
Libro de la Defensa Nacional, de marzo de 2005, la integración de la mujer se
inició formalmente en 1974 en las actividades propias del Servicio Femenino
Militar. En una segunda etapa (1999), se amplían sus funciones al incorporarse
mujeres en las áreas de apoyo logístico de Material de Guerra e Intendencia.
No obstante, en función del objetivo de este artículo, se destaca la
incorporación de la mujer a las armas de Apoyo al Combate, ampliando así
32
ESCOBAR, Pedro. La inclusión de la mujer en la carrera militar como oficial de línea de la Fuerza
Aérea de Chile. Tesis (Magíster en Análisis Sistémico aplicado a la Sociedad). Santiago, Chile,
Universidad de Chile, Facultad de Ciencias Sociales, 2010.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
107
Liliana Castrillón y Pía von Chrismar
los ámbitos de desarrollo profesional de las mujeres oficiales mediante su
incorporación como alumnas regulares de la Escuela Militar.
“Con la integración de la mujer a los Escalafones de Armas (Artillería,
Ingenieros y Telecomunicaciones) y a los Escalafones de los Servicios (Material
de Guerra e Intendencia), podrán alcanzar el grado de General y formar parte
del Alto Mando Institucional, previo cumplimiento de los requisitos establecidos
en el DFL (G) Nº 1 de 1997, no existiendo distinciones en función de sexo,
permitiendo con ello un desarrollo de carrera igual que el personal masculino”33.
En el caso de la Armada, aunque a partir del año 2000 se iniciaron formalmente
los estudios para integrar a las mujeres como oficiales de línea, esto se concretó
recién en el año 2007, siendo la última de las ramas en permitir el ingreso de la mujer
a través de sus academias de formación. En este contexto, la primera generación
de oficiales egresó a fines de 2010, iniciando el Buque Escuela Esmeralda su primer
crucero de instrucción con dotación mixta en marzo de 2011.
En lo que respecta a la Fuerza Aérea, la mujer ingresó a la Escuela de
Aviación en el año 2000, pudiendo proyectar su carrera dentro de la institución,
accediendo a todos los escalafones y especialidades en las mismas condiciones
que sus pares masculinos, pudiendo incluso desempeñarse como Piloto de
Combate, especialidad que aún se encuentra restringida para el acceso de la
mujer en algunos países sudamericanos.
De esta manera, las mujeres están en todas las áreas de la fuerza, existiendo
exclusivamente una subespecialidad donde no participan en función a las
características que reviste la misma, que es la de Comando o Fuerzas Especiales34.
A diferencia de la Fuerza Aérea, la mujer aún no puede acceder a todas las
líneas de carrera en el Ejército y la Armada. No obstante, dichas restricciones
aún persisten en gran parte de los países de la subregión y están relacionadas
con el desempeño de especializaciones vinculadas al combate directo.
Al respecto, las mujeres oficiales no tienen acceso a las armas de combate
(Infantería y Caballería Blindada) en el caso del Ejército; ni tampoco especializaciones
secundarias como las de Buzo Táctico y Comando. Del mismo modo, la Armada
no contempla el ingreso de mujeres al Escalafón de Infantería de Marina y sus
especialidades de material, como tampoco a la fuerza de Submarinos.
108
33
Chile. Ministerio de Defensa Nacional. La Participación de las Mujeres en las Fuerzas Armadas.
Separata de Actualización Libro de la Defensa Nacional. Marzo de 2005, p. 13.
34
CASTRILLÓN, Liliana y VIDAL, Carla, op. cit., p. 128.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
MUJER Y FUERZAS ARMADAS EN EL CONTEXTO SUDAMERICANO: UNA VISIÓN...
Con todo, mediante el ingreso de las cadetes a la Fuerza Aérea en igualdad
en el año 2000, Chile se convirtió en uno de los primeros países sudamericanos
en incorporar a la mujer en dicha rama, sin restricciones de ninguna clase.
En este sentido, considerando que cada institución implementó este
proceso de acuerdo a sus propios tiempos y realidades, hecho que llevó a
que el mismo se completase en el año 2007 con la incorporación de la mujer
a la Escuela Naval, resulta atingente revisar algunas cifras relacionadas con su
ingreso a las escuelas de formación de oficiales.
iii. La integración de la mujer a las Escuelas Matrices en términos
cuantitativos: algunos alcances
En lo que se refiere a la incorporación de la mujer a las Escuelas Matrices,
en promedio su ingreso en el período 2008-2012 se sitúa en un 15% en el
Ejército, un 18% en la Fuerza Aérea y un 14% en el caso de la Armada.
“(…) Se debe hacer hincapié en que parte de las restricciones a las que se ven
enfrentadas actualmente las oficiales, tales como el menor número de cupos de
ingreso a las Escuelas Matrices o su veto de ciertas especialidades como las de
Fuerzas Especiales (en todas las ramas) o la Infantería en el Ejército, se explicarían
por razones de funcionalidad y no debido a discriminaciones arbitrarias”35.
GRÁFICO Nº 1
Fuente: Elaboración propia en base a información de departamentos de admisión institucionales y
oficina de género del Ministerio de Defensa de Chile.
35
CASTRILLÓN, Liliana y VIDAL, Carla, op. cit., p. 133.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
109
Liliana Castrillón y Pía von Chrismar
En lo que respecta al ingreso de cadetes a las Escuelas Matrices, en el
caso del Ejército en el período analizado, el promedio de cupos ocupados por
alumnas de sexo femenino fue de 32, en el caso de la Fuerza Aérea de 21 y en
la Armada de 25. En el caso de los hombres el promedio de vacantes se situó:
en el Ejército en 193, en la Fuerza Aérea en 100 y en la Armada en 139.
Tal como se observa en el gráfico expuesto a continuación, existiría una
tendencia similar a las tres ramas de las FF.AA. en lo referido a las postulaciones
de mujeres a las escuelas de formación de oficiales. Al respecto, al observar
la tendencia en el período 2008-2012, se constata una tendencia a que las
postulaciones femeninas se hayan encaminado hacia un equilibrio entre las
instituciones de la defensa.
GRÁFICO N° 2
Fuente: Elaboración propia en base a información de departamentos de admisión institucionales y
oficina de género del Ministerio de Defensa de Chile
En este contexto, las postulaciones de mujeres para el año 2012 fueron
de 237 en la Escuela Militar, 224 en la Escuela de Aviación y 233 en la Escuela
Naval; similitud que de mantenerse en el tiempo, podría reflejar la tendencia
a que las postulaciones femeninas en las tres instituciones hayan tendido a
equipararse a seis años de completado el proceso de incorporación de la
mujer a las escuelas de formación de oficiales.
110
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
MUJER Y FUERZAS ARMADAS EN EL CONTEXTO SUDAMERICANO: UNA VISIÓN...
iv. ¿Persistencia de un “ethos militar” asociado a lo masculino?
Una de las características del proceso formativo de las FF.AA., dice relación
con que sus integrantes se ven inmersos en un proceso de sociabilización
distinto al resto de la sociedad civil, con el fin de adoptar pautas o modelos
propios de la institución militar36.
En este contexto, la incorporación de la mujer trajo consigo nuevos desafíos
relacionados con sus pilares fundamentales –asociados con la jerarquía y
disciplina– que debieron renovarse y ajustarse a las exigencias de esta nueva
realidad.
En este marco, el “ethos militar” o forma de ser de la profesión militar,
aún estaría dominado por lo masculino, tanto en términos de asignación de
roles que se desarrollan al interior de las mismas, como de su composición
numérica37.
Al respecto, aunque los datos de tipo cuantitativos analizados en el
apartado precedente otorgan un primer acercamiento sobre el estado de la
participación femenina en las instituciones castrenses, se limitan más bien a
un análisis formal, debiendo ser considerados otros aspectos tales como la
cultura organizacional de las Fuerzas Armadas y sus percepciones sobre la
integración de género.
Cabe destacar la investigación de Castrillón y Vidal38, que contempló la
aplicación de un cuestionario a una muestra representativa de alumnos de las
tres Escuelas Matrices en el año 2008. Los resultados permitieron conocer las
percepciones de los cadetes acerca del proceso de incorporación de la mujer
a las escuelas formadoras de oficiales, a dos años de haberse completado.
36
CASTRILLÓN, Liliana y VIDAL, Carla, op. cit., p. 5.
37
CASTRILLÓN, Liliana y VIDAL Carla, op. cit., p. 181.
38
Ibid.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
111
Liliana Castrillón y Pía von Chrismar
GRÁFICOS Nº 3
Ejército
Fuerza Aérea
Armada
Ejército
Fuerza Aérea
Armada
Fuente: Elaboración propia.
Tal como se constata en el Gráfico N°3, ante la pregunta acerca de si en
un puesto de combate preferiría estar acompañado por un compañero o
compañera de armas, pese a que para mujeres la opción “indistintamente”
obtiene la gran mayoría de las preferencias en las tres instituciones, las
encuestadas que dicen preferir un compañero por sobre una compañera en
este tipo de puestos, sigue siendo mayor, denotando que para un 20% de las
mujeres encuestadas “el combate” seguiría asociado a lo masculino.
Con respecto a los cadetes de sexo masculino, solo en el caso de la Fuerza
Aérea la opción “indistintamente” supera a la de compañero. Esta situación
no ocurre en el Ejército y la Armada, donde la gran mayoría de los cadetes
encuestados se inclinaría por la opción “compañero”.
Esto podría explicarse dado que la Fuerza Aérea no solo fue la primera
rama en incorporar a la mujer en igualdad y sin restricciones a su institución
–pudiendo la mujer acceder incluso a la especialidad de piloto de combate–
sino que también debido a que su desempeño en puestos de esta naturaleza
es más bien individual.
IV. CONSIDERACIONES FINALES
Al revisar el estado actual de la participación de la mujer militar en el
contexto sudamericano, se constata que su incorporación en igualdad no ha
112
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
MUJER Y FUERZAS ARMADAS EN EL CONTEXTO SUDAMERICANO: UNA VISIÓN...
sido homogénea a nivel subregional. No obstante lo anterior, con la futura
incorporación de la mujer como oficial de línea en la Armada y Ejército
brasilero, se completará un proceso que data sus inicios de fines de la década
de los 90.
Ante la pregunta de si se ha progresado a favor de la igualdad de género
en las FF.AA. sudamericanas, la respuesta es positiva, lo que no obsta a que
aún sea un proceso en desarrollo. En este sentido, el trabajo que se está
realizando en el marco del CDS en lo relativo a la cooperación regional y al
levantamiento de datos oficiales sobre el tema de la mujer en defensa, se
perfila como un gran aporte en la materia.
En el caso de Chile, a seis años de haber completado el proceso de
incorporación de la mujer a las escuelas de formadoras de oficiales y habiendo
desempeñado un rol destacado en el contexto regional, en lo que a la
implementación de políticas y planes de acción según un enfoque de género
se refiere, aún queda camino por recorrer.
Con todo, uno de los principales desafíos a los que se ven enfrentadas
las FF.AA. chilenas, dice relación a lograr una adecuada adaptabilidad
en lo relativo a la cultura organizacional imperante por años asociada a la
masculinidad. Más aún considerando que aunque no arbitrarias y por razones
de funcionalidad, siguen persistiendo restricciones para su desempeño en
ciertas armas o escalafones.
Lo anterior, en el entendido que deben estar dadas todas las condiciones
y garantías que permitan que en el futuro, y según sus competencias
profesionales, una mujer pueda acceder a comandar la institución que le
permite servir a su país.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
113
Liliana Castrillón y Pía von Chrismar
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ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
IMPORTANCIA DE LAS RELACIONES BILATERALES EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO
REGIONAL DE ARICA Y PARINACOTA*
Importance of neighborhood relationships in the strategies
development regional of Arica and Parinacota
Florencia Vargas Cánepa**
RESUMEN:
ABSTRACT:
Desde el punto de vista de la teoría realista
de las relaciones internacionales, la Región
de Arica y Parinacota tiene un rol protagónico en las relaciones bilaterales con Perú
y Bolivia. Desde que se definieron los límites geográficos chilenos que esta zona
es objeto de reivindicaciones marítimas y
territoriales, pese a ello, padece de un aislamiento crítico, problemática que afecta
la seguridad nacional. En consecuencia, es
importante analizar y contrastar las estrategias políticas de Estado que se han impulsado desde el gobierno militar hasta la
actualidad
From the point of view of a realistic theory
of the International relationships, the Chilean
region of Arica and Parinacota shows a
relevant role on the bilateral relationships
with Peru and Bolivia. Since the geographic
borders were established, this Chilean region
has faced some disputes on its territory
and sea. This region also shows a kind of
isolation compared to other regions of the
country, thing that can take a risk on national
security. Therefore, we consider that a real
and prior analysis of this situation would be
undertaken to face and contrast the strategic
politics which governments have carried out
since Military government through present.
Palabras clave: Arica y Parinacota, desarrollo,
teoría realista, relaciones bilaterales.
Key words: Arica y Parinacota, development,
realist theory, bilateral relationships
*
Recibido: mayo de 2013; aceptado: noviembre de 2013
Este artículo forma parte de los avances de investigación del Proyecto Extramuros Ext 03-2013
de la ANEPE, Chile y Perú: En un contexto postfallo de la Corte Internacional de Justicia. Una
perspectiva de política exterior y sus repercusiones en la seguridad y defensa nacional.
**
Magíster en Ciencia Política Mención Relaciones Internacionales, de la Pontificia Universidad
Católica de Chile.
E mail: [email protected].
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
117
Florencia Vargas Cánepa
I. ANTECEDENTES
Arica y Parinacota es la última región que se creó en nuestro país, promulgada
por la Ley Nº 20.175 el 23 de marzo de 2007, se ubica el extremo norte; limita
al norte con la República del Perú y al este con el Estado Plurinacional de
Bolivia, al oeste por el océano Pacífico y al sur por la quebrada de Camarones.
Desde que se definieron los límites fronterizos, esta zona ha sufrido fuertes
reivindicaciones marítimas y territoriales. Desde una perspectiva realista de
las relaciones internaciones, la ubicación geográfica influye directamente
en las políticas de Estado, este último, actor central en el ejecicio del poder
promovido por sus intereses internacionales y nacionales.
Desde este enfoque, es relevante analizar la importancia que se le ha
asignado desde la década de los setenta hasta la actualidad, partiendo de la
concepción que uno de los fines del Estado chileno es “el territorio, junto con
la población, es una condición básica para la existencia del Estado nacional.
Constituye el espacio donde se aplica el ordenamiento jurídico estatal e
individualiza geográficamente a la población chilena”1.
La Región Arica y Parinacota goza de un territorio marítimo y terrereste
privilegiado, por lo que podría desarrollarse intra y extracontinentalmente,
esto dado a los proyectos de Corredores Bioceánicos2 que buscan unir el
oceáno Pacífico y oceáno Atlántico, debido a que la apuesta es “que los
productos de los países ribereños del Atlántico, salgan al comercio Pacífico
con destino a los países de Asía, y viceversa”3.
Al ser bifronteriza, es interesante comprender el impacto que poseen las
relaciones bilaterales, entendidas como los diálogos entablados, en relación a
la importancia política y económica que se le asigna a la región, esto porque “las
relaciones que mantenemos con nuestros vecinos, las formas que adquieren
las amenazas y las características geoestratégicas de nuestro territorio, son
todos los elementos que también dan forma a nuestra defensa”4.
118
1
Ministerio de Defensa Nacional. Libro de la Defensa Nacional. Santiago: Ministerio de Defensa
Nacional. 2010, p. 32.
2
Se define como “redes de transporte multimodal, terrestre, fluvial, lacustre, que permite la
conexión fluida entre dos mares”. Fuente: Huidobro, R. “Potencial geopolítico de Arica”. En:
Diplomacia. (102): Santiago, 2005, p. 4.
3
HUIDOBRO, R., op. cit., p. 85.
4
MDN. Libro de la Defensa Nacional. Santiago: Ministerio de Defensa Nacional. 2002, p. 41.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
IMPORTANCIA DE LAS RELACIONES BILATERALES EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO...
En la actualidad, esta región se encuentra clasificada como aislada por el
Comité Interministerial para el Desarrollo de las Zonas Extremas y Especiales
(CIDEZE) de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, caracterizada por su
aislamiento crítico, población escasa y altamente dispersa, presencia deficitaria
del aparato político y bajo nivel de desarrollo socioeconómico5.
El Libro de la Defensa 2010 alude a las zonas aisladas y extremas como un
desafío a enfrentar desde la mirada de la seguridad y defensa: “la baja densidad
poblacional en ciertas regiones de Chile, y un desarrollo relativamente más
lento en ellas en comparación con otras áreas del país, ha sido una de las
características de las zonas aisladas y las zonas extremas de nuestro territorio
continental, situación que constituye un desafío al que no es ajena la defensa
nacional... el Estado chileno se ha preocupado de implementar planes,
programas y proyectos especiales cuyo objetivo es la reinserción de las zonas
extremas y aisladas en el desarrollo económico nacional”6.
Debemos considerar que esta región recibe una fuerte presión migratoria
de los países limítrofes. El paso fronterizo de Chacalluta es el que registra el
movimiento migratorio más intenso del país, se estima que en el año 2013 cerca
de cinco millones y medio de personas han pasado por este control fronterizo.
Contradictoriamente, la XV Región posee problemas de conectividad –nacional
e internacional– falencias en servicios e instalaciones portuarias, sumado al
bajo poder político que posee, baja natalidad y el alto desempleo. Pese a
estas características, esta zona ha sido objeto de reivindicaciones territoriales
y marítimas por parte de Perú y Bolivia
II. Discusión teórica
Desde la perspectiva realista, es el Estado, fundado en el poder, el que
ejerce presencia en las relaciones internacionales en base a dos principios
básicos según Hans Morgenthau7: el equilibrio de poder y el interés nacional.
El primero se basa en la necesidad de mantener o cambiar el statu quo como
resultado de la acción al exterior de los Estados, y el interés nacional como
pilar fundamental para la existencia y supervivencia de una nación.
5
Ministerio del Interior - SUBDERE. Política pública para territorios especiales aislados. Santiago:
Comité interministerial para el desarrollo de zonas extremas y especiales. Subsecretaría de
Desarrollo Regional. Santiago, s.f.
6
Ministerio de Defensa Nacional, op. cit., 2010, p. 59.
7
Hans Morgenthau. “La lucha por el poder”. En Barbé, E. “El Papel del Realismo en las Relaciones
Internacionales”. En: Revista de Estudios Políticos – Nueva Época (57): Julio-Diciembre, 1987.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
119
Florencia Vargas Cánepa
En este sentido, la política exterior está guiada por el interés nacional,
el cual racionalmente nos permitiría tomar decisiones de acuerdo a los
elementos de poder para la obtención de ventajas sobre otro. Desde esta
perspectiva, el realismo político supone que una política racional es la que
minimiza riesgos y maximiza beneficios, aunque según Morgenthau, “el tipo
de interés determinante de las acciones políticas en un periodo particular de
la historia depende del contexto político y cultural dentro del cual se formula
la política exterior”8.
Desde la mirada de Kenneth Waltz, el realismo más estructural nos plantea
que los Estados están situados de manera diferente según su capacidad de
desempeñar diferentes funciones, donde dada su ubicación dependerá el
modo en que se sitúe: la población, los recursos, la economía, la fuerza militar,
la estabilidad y las competencias políticas. Esto se debe a que “los sistemas
políticos internacionales, al igual que los mercados económicos, se forman
por la coacción de unidades auto interesadas”9, generalmente la seguridad
subordina a los beneficios económicos y los intereses políticos.
También podemos tomar en cuenta un enfoque más economicista en
conjunto con la teoría de juegos, que explica el comportamiento humano
a través de poner en una balanza las acciones, preferencias y restricciones,
que por medio de la racionalidad se busca maximizar el beneficio al menor
costo posible. Si aplicamos esto al análisis de la seguridad de un Estado, la
seguridad es un bien público, entendiendo que política exterior que adopte
una nación no es generada por beneplácito, sino por un interés propio.
Es importante hacer una diferencia ya que “cuando la política exterior es
implementada bajo condiciones de control democrático, es especialmente
necesario manejar las emociones populares a los efectos de lograr apoyo para
la propia política”10.
Por lo cual las características de los regímenes políticos, que están
compuestos por “valores y principios acaban imponiendo límites a la praxis
política, es decir, determinan el abanico de los fines o de las políticas de un
régimen… las que condicionan notablemente o constituyen a conformar
120
8
MORGENTHAU, H. Política entre las Naciones. Buenos Aires: Grupo Editorial Latinoamericano.
1986, p. 20.
9
WALTZ, K. Teoría de la Política Internacional. GEL.1979, p. 136.
10
MORGENTHAU, H., op. cit., p. 15.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
IMPORTANCIA DE LAS RELACIONES BILATERALES EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO...
las reglas del juego, los procedimientos y las estructuras de la autoridad”11,
expresan diferencias entre la política exterior que se plantea en democrácia y
en un Regímen Bucrocrático Autoritario (RBA), ya que este último “por haber
impuesto la ruptura de la situación precedente… quedan a cargo de imponer
el orden y de ser garantía disuasiva contra posibles alteraciones futuras”12,
sean internas como externas, que a su vez impone una “Doctrina de Seguridad
Nacional” donde se postula que las Fuerzas Armadas son las responsables del
destino nacional, como una encarnación institucionalizada de esos intereses
donde se ven a los adversarios como enemigos13.
Además, en los RBA “las políticas económicas adoptadas favorecen a las
capas más concentradas y transnacionalizadas de la burguesía, al tiempo
que arrinconan, o arrojan fuera del mercado, a numerosas empresas y
empobreciendo a diversos sectores medios”14, muy distinto a lo que plantea
una democracia donde la “medida de desarrollo de una democracia está
dada, por su capacidad de dar vigencia a los derechos de los ciudadanos y
constituir a éstos en sujetos de las decisiones que les afectan”15, es por ello
que Linz16 nos plantea que los regímenes democráticos enfrentan problemas
más difíciles, porque como existe libertad de información y crítica, lo que haga
el gobierno se hace mucho más visible a sus ciudadanos.
Los gobiernos democráticos se caracterizan porque “usan mucho
menos violencia contra sus ciudadanos que los no democráticos… también
proporcionan canales de expresión aceptados para la expresión y discrepancia
y de la oposición”17, si nos acercamos al caso específico de Chile, con el retorno
a la democracia, el gobierno planteó una rápida inserción, promocionando
diversos intereses económicos, políticos y de seguridad18, además de
11
MORLINO, L. Cómo cambian los regímenes políticos. Centro de Estudios Constitucionales.1985, p. 82.
12
O´DONNEL, G. Contrapuntos; ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización.
Paidós.1997. p. 81.
13
Ibid.
14
Ibid. p. 110.
15
O´DONNELL, G. La exploración sobre el desarrollo de la Democracia. (En línea). La Democracia
en América Latina del PNUD. s.f. (Fecha de consulta: 20 marzo 2013). Disponible en http://www.
undp.org/spanish/proddal/idal_1b.pdf.
16
LINZ, J. J. La quiebra de las democracias. Madrid: Alianza Universidad.1996. s.p.
17
HUNTINGTON, S. P. La tercera ola; la democratización a fines del siglo XX. Barcelona: Paidós.1994,
p. 39.
18
FUENTES J., C., y FUENTES S., C. (2006). “Chile. Política y modernización democrática”. En M.
Alcántara y R. Leticia, Las relaciones exteriores de Chile democrático. Barcelona: Bellaterra. 2006.
s.p.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
121
Florencia Vargas Cánepa
promover la paz y el multilateralismo, pero a la integración de Chile en el
sistema internacional se le ha denominado como regionalismo abierto19.
Es importante distinguir las temáticas que han liderado las relaciones
exteriores de los países latinoamericanos: en los setenta marcadas por los
autoritarismos; según Perotti20, la fuerza que transformó los años ochenta fue
el retorno a la democracia; los noventa marcados por grandes tendencias
económicas y cambios provocados por la caída del Muro de Berlín, y desde el
2000 en adelante cuestiones políticas y de seguridad, luego del atentado de
las Torres Gemelas.
Si analizamos las relaciones de Latinoamérica, antes y durante los ochenta,
“las relaciones entre los diversos Estados fueron dominadas por una larga y
profunda cultura de rivalidad”21, ya que las relaciones fluctúan en relación a
las turbulencias políticas y económicas, impactando las relaciones biltareales
entre países limítrofes.
Los gobiernos democráticos han tenido un contexto internacional diferente
bajo el paraguas de la globalización. Se ha dejado atrás la tradición donde
los Estados actuaban en espacios cerrados, la globalización es más bien la
pérdida de fronteras en todas sus dimensiones y “muerte del apartamiento”22,
aunque los Estados siguen reconociendo que sus fronteras, donde dentro de
ese territorio hay una soberanía, que responde a los intereses internacionales
en el cual “buscan maximizar las ventajas de sus países con respecto a otros
Estados ya sea en cooperación con ellos o a costa de ellos”23.
En consecuencia, las relaciones bilaterales o multilaterales inciden en el
tipo de política pública que desarrollarán en los distintos gobiernos, debido a
que “la arquitectura de la defensa se orienta la acción del Estado en pos de la
seguridad exterior del país. A partir de ellos es posible apreciar la importancia
122
19
“No es un proceso centrado y guiado por los Estados –como se pretendió en el pasado–, sino que
involucra a un sinnúmero de actores estatales que han establecido relaciones transnacionales”,
ibid., p. 256.
20
PEROTTI, J. “La globalización y la regionalización de la seguridad internacional”. [En Línea].
Centro Argentino de Estudios Internacionales. Programa de Defensa y Seguridad. s.f. [Fecha de
consulta: 25 marzo 2013]. Disponible en http://www.caei.com.ar/sites/default/files/globalizacion.
pdf
21
Ibid.
22
BECK, U. ¿Qué es globalización? Falacias del globalismo, respuesta a la globalización. Barcelona:
Paidós. 2002., p. 42.
23
PEARSON, F. y ROCHESTER, J. M. Relaciones Internacionales; Situación global en el siglo XXI.
Bogotá: McGraw-Hill. 2000, p. 159.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
IMPORTANCIA DE LAS RELACIONES BILATERALES EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO...
de los desafíos de seguridad que el país enfrenta en el entorno internacional
y del proceso de conducción del Estado para superarlos exitosamente”24. En
consecuencia, las relaciones internacionales impactan en las políticas que
adoptan los gobiernos, lo que va determinado a través de la diplomacia,
Relaciones Exteriores y Defensa.
III. Relación local entre Arica y Tacna
Arica y Tacna eran ciudades gemelas y complementarias. La primera cumplía
la función de ser centro aduanero, en palabras de Juan Miguel Bákula25, “no
sólo era una plaza fuerte, sede del poder militar y naval de Chile, sino era un
polo de actividad internacional, al que la construcción del ferrocarril a La Paz
y el tráfico comercial, impusieron una función determinante”26, y Tacna, por su
parte, cumplía el rol de ciudad capitanía política y cultural.
Las controversias en esa zona geográfica son consecuencia de los temas
inconclusos que dejó el Tratado de Ancón (1883), se suponía que en 1894 se
realizaría un plebiscito, el que no se pudo realizar por la crisis económica que
vivía Perú, debido a que ambos países dejarían un depósito en Inglaterra como
indemnización. Además, no existía claridad en la realización del plebiscito,
debido a que el Tratado de 1883 no lo reglamentaba.
Bajo la lógica del Tratado de Ancón, los límites territoriales supuestos
serían dos opciones de límites naturales; en Perú en el río Sama y en Chile en
quebrada Camarones. Finalmente, se opta por un límite intermedio, dejando
fuera las aspiraciones marítimas bolivianas.
Debido a que en 1895 se firmó el Protocolo adicional, “en el cual se
condicionaba la cesión del litoral a la entrega por Chile de una salida al mar,
unida al altiplano por ferrocarril y en el que ese país se comprometía, además,
en caso de perder Tacna y Arica, a comprarlas para cederlas a Bolivia”27, este
antecedente llevó a reaccionar tan rápidamente en 1926 ante la propuesta
del Secretario de Estado estadounidense que proponía ceder Tacna y Arica a
Bolivia.
24
Ministerio de Defensa Nacional. Libro de la Defensa Nacional, op. cit., 2010, p. 26.
25
Diplomático e historiador peruano.
26
FERNÁNDEZ SAAVEDRA, G. “Una mirada a las relaciones Bolivia-Chile-Perú”. En Artaza M.
Rouxel y MILET GARCÍA P., Nuestros Vecinos. Santiago: Ril Editores. 2007, p. 169.
27
Ibid., p. 168.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
123
Florencia Vargas Cánepa
El Estado chileno no descartó por completo la aspiración de corredor por
el norte de Arica, puesto que de cederla pondría fin a la alianza Perú-boliviana,
dejando de ser país limítrofe con Perú y evitando la fuerte presión altiplánica
que existe por Iquique y Antofagasta. Para muchos autores Arica no es más
que un símbolo de victoria militar, en donde Perú se ha sesgado a evitar de
cualquier manera que esta zona sea entregada a Bolivia.
IV. Aproximaciones a las estrategias de desarrollo de la región
En los años setenta “la naturaleza autoritaria del regímen lo ha conducido
a no perder de vista el cuidado del dominio del territorio y de las perspectivas
geoestratégicas… mantener con el territorio relaciones de control y orden”28,
de hecho en el decreto Ley de la Divisón Territorial de 1974, no sólo consiera
elementos geográficos, sino también factores humanos, se seguridad,
socioeconómicos, entre otros29.
En 1976 –aludiendo a razones de seguridad– se puso fin al “Régimen
Tributario Aduanero y Cambiario de Arica” conocido como “Puerto Libre”,
iniciativa de Carlos Ibáñez del Campo, trasladándose los incentivos económicos
a la ciudad de Iquique. Lo anterior fue una estratégica del gobierno militar,
que tenía como objetivo fomentar una política de contención en un contexto
de tensiones limítrofes; bajo una hipótesis de conflicto las provincias de Arica
y Parinacota quedaban como territorios de freno ante una confrontación
armada, desplegándose la defensa del territorio nacional a un límite natural
denominado “quebrada Camarones”, ubicada a 80 kilómetros al sur de Arica.
Desde esta perspectiva se fortalecieron la seguridad y defensa de la región.
Lo anterior fue una consecuencia de las tensiones militares y mediáticas
entre Augusto Pinochet y Juan Velasco, en un contexto mundial de Guerra Fría
e hipótesis de un escalamiento del conflicto. Este período estuvo marcado por
las controversias del cobre, el programa peruano de compras militares (1973
-1975), la iniciativa de Charaña y el retiro de Chile del Pacto Andino.
124
28
SZARY, A.-L. “Regiones ganadoras y regiones perdedoras en el retorno de la democracia en
Chile: poderes locales y desequilibrios territoriales”. En: EURE. Santiago. [En Línea]. 1997 23(70).
[Fecha de consulta: 1 abril 2013]. Disponible en: http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_
arttextypid=S0250-71611997007000004ylng=esynrm=iso
29
BULNES DE GRANIER, L. “La regionalización y sus antecedentes jurídicos”. En: L. Bulnes de
Granier, La Regionalización. Santiago: Editorial Jurídica de Chile.1988, pp. 2-225.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
IMPORTANCIA DE LAS RELACIONES BILATERALES EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO...
Con posterioridad, los gobiernos de Eduardo Frei, Ricardo Lagos y
Michelle Bachelet se hicieron cargo del deterioro de esta zona de nuestro
país e intentaron impulsar su desarrollo. Los gobiernos democráticos, bajo
la estrategia de reposicionar al país en la escena internacional, establecieron
relaciones comerciales abiertas al mercado y orientaron sus esfuerzos en
reestablecer las relaciones bilaterales.
Desde esta perspectiva, los gobiernos democráticos tienen una visión
diferente de la territorialidad, debido a que las ciudades constituyen “lugares
estratégicos para la instalación del complejo de servicios a las empresas que
actividades de punta requieren… vinculada sectores económicos”30.
En concecuencia, desde la década de los 90 se han promulgado variados
proyectos de impulso al desarrollo:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
Ley Arica I (Ley 19.420) en el año 1995.
Ley Arica II (Ley 16.669) en el año 2000.
Ley 20.175 Creación de la Región de Arica y Parinacota en el año 2007.
Ley 20.268 de Renovación de Ley Arica (II) en el año 2008.
Proyecto de creación de circunscripciones senatoriales en el año 2008.
Las “Leyes Arica” fueron iniciativas estatales para hacer frente a la escasa
inversión privada en la zona y un intento por promover la descentralización
administrativa.
Según el Informe de Caracterización Socieconómico de la Corporación de
Desarrollo de Arica y Parinacota31, cifras estimadas del censo 2012, muestran
la provincia de Arica con un crecimiento del 13,79% sobre la cifra nacional,
pero comparativamente con las provincia de Tacna.
30
GASPAR, R. C. “Los desafíos al desarrollo urbano-regional en la economía global contemporánea”.
En: Red de Revistas Científicas de América Latina, España y Portugal. Universidad del Bío-Bío,
Chile 11(17): 50-57. 2008, p. 52.
31
CORPORACIÓN DE DESARROLLO DE ARICA Y PARINACOTA. Informe de Caracterización
Socioeconómica de la Región de Arica y Parinacota: Corporación de Desarrollo de Arica y
Parinacota. Arica – Chile, 2013, s.p.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
125
Florencia Vargas Cánepa
ILUSTRACIÓN 1:
Cuadro Comparativo Crecimiento Poblacional Intercensal
PARINACOTA
IQUIQUE
TOTAL
NACIONAL
Nº
Población
2002
Nº
Población
2012
147.744
169.362
185.913
211.554
12,73
13,79%
4.443
3.307
2.550
2.041
-22,89
-19,98%
122.957
165.470
217.833
278.251
31,31
27,74%
11.329.736
13.265.563
15.051.134
16.572.475
13,55
10,11%
Nº
población
1981
Nº
población
2005
Nº
población
2007
Nº
población
2012
%
crecimiento
promedio
intercensal
Tasa de
crecimiento
intercensal
2001-2012
114.133
250.509
288.781
328.915
49,55
13,10%
17.762.231
27.219.264
27.219.264
30.135.875
21,31
10,72%
Provincias
TACNA
TOTAL PERÚ
% tasa de
crecimiento
intercensal
2001-2012
Nº
Población
1992
Provincias
ARICA
%
crecimiento
promedio
intercensal
Nº
Población
1982
Fuente: Corporación de Desarrollo de Arica y Parinacota, 2013.
Elaboración propia.
Las cifras dejan en evidencia el crecimiento exponencial que tuvo Tacna
entre 1981 y 2005, aumentó su población en un 119,5%, que tiene directa
relación con que en el periodo presidencial de Alberto Fujimori se estableciera
como Zona de Tratamiento Especial de Tacna (ZOTAC) lo que conocemos
como Zona Franca.
Según el senador Jaime Orpis32, la falta de oportunidades laborales e incentivos
en la actividad económica33 provoca que cerca del 30% de la población migre a
126
32
Senador por la 1ª Circunscripción, Región de Tarapacá y Región de Arica y Parinacota, por dos
periodos consecutivos desde 2002 a la fecha.
33
CORPORACIÓN DE DESARROLLO DE ARICA Y PARINACOTA [En Línea]. Aumento de migración
en zonas extremas se debe a la falta de empleo e incentivos en actitud económica. [Fecha de
consulta: 1 abril 2013] Disponible en http://www.aricaparinacota.cl/index.php/noticias/67aumento-de-migracion-en-zonas-extremas-se-debe-a-la-falta-de-empleo-e-incentivos-enactividad-economica
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
IMPORTANCIA DE LAS RELACIONES BILATERALES EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO...
zonas centrales. Existen problemas de conectividad en materia de infraestructura
de transporte, comunicaciones que limitan el comercio. Es imperativo mejorar
los accesos y el puerto para hacer frente a las necesidades de carga comercial,
electrificación, saneamiento rural, telefonía, entre otros.
Las cifras muestran que el paso fronterizo de Chacalluta (límite con Perú)
es el que posee mayor movimiento migratorio en Chile. Si comparamos los
ingresos y salidas efectuados entre el año 2004 y 2011, ha aumentado en
un 44%. Cada vez resulta más atractivo cruzar la frontera. Es un verdadero
incentivo viajar 50 kilómetros y comprar bienes y servicios en zona franca.
ILUSTRACIÓN 2:
Flujo de personas avanzada Chacalluta
Fuente: Datos recopilados por la Corporación de Arica y Parinacota (sobre la base de información
de Aduana).
Algunas de las medidas adoptadas en la XV Región tienen una explicación
causal, donde las relaciones bilaterales con Perú ocupan un rol protagónico,
sin intención de desconocer las tensiones con Bolivia que se analizarán más
adelante. Lo que puede ser comprendido desde una perspectiva de acciónreacción que explicaremos a continuación:
•
Ley Arica I (1994): durante el periodo de 1989-1993 se decretó zona
franca a la provincia de Tacna, conocida como Zona de Tratamiento Especial, y
se dictan normas complementarias para las actividades económicas, que tuvo
como resultado un exponencial crecimiento económico de la zona. En cambio,
en Chile, no existió ninguna medida que hiciera frente a las desventajas que
enfrentaba Arica con posterioridad a la eliminación del Puerto Libre. Recién
en 1994 se creó un Comité Especial para abordar las problemáticas de Arica y
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
127
Florencia Vargas Cánepa
Parinacota, así como de la Región de Aysén, catalogadas como zonas aisladas
y extremas.
En 1995, ingresa a Trámite Constitucional la Ley Arica I, es aprobada y entra
en vigencia en octubre de ese mismo año. Semanas después un nuevo trámite
constitucional modifica la Ley Arica I, con el objetivo de generar mayores
incentivos tributarios y comerciales, siendo aceptados en 1996.
Dos años más tarde, durante una sesión especial en el Congreso Nacional,
se analizan los avances de la Ley Arica, lo que tuvo como respuesta un nuevo
mensaje presidencial de tramitación de la denominada Ley Arica II, que tiene
como objetivo mejorar las falencias detectadas.
En este sentido, las tensiones comerciales generadas por la ZOTAC,
provocaron una reacción del gobierno central, así como también las críticas
que surgen por parte de la Concertación hacia el gobierno militar, por
desplazar los incentivos comerciales a Iquique.
•
Ley Arica II (2000): La tramitación de este proyecto nace en 1998, pero
finalmente es aprobado y promulgado en mayo del año 2000. En esta coyuntura
no existe causalidad de índole internacional, responde principalmente
al interés del Estado en beneficiar a las zonas extremas y en el interés de
asignación de recursos públicos a la descentralización del país.
•
Creación de la Región de Arica y Parinacota (2007): en agosto de 2005
el Congreso Nacional promulgó la primera reforma constitucional, que permitió
la eliminación del número de regiones. Posterior a ello, se inicia la tramitación
del proyecto de creación de la XV Región, el 21 octubre de ese mismo año,
promulgada dos años más tarde en marzo de 2007. Coincidentemente,
el 17 de octumbre de 2005, Perú había promulgado la ley que modificaba
unilateralmente el límite marítimo, el cual afectaba la soberanía marítima del
extremo norte chileno.
Lo anterior evidencia cómo la acción de Perú íncide temporalmente en
dar comienzo a la tramitación de creación de la región, así también, coincide
con el interés del Estado en reestructurar la división político-administrativa
del país.
•
Renovación de la Ley Arica II y II (2008): veinte días antes de que
vencieran los incentivos tributarios, la Presidenta de la República solicita
la renovación de la Ley Arica I y II (11 de diciembre de 2007). Mientras se
tramitaba lo anterior, el 16 de enero de 2008, Perú presentó ante el Corte
Internacional de Justicia la demanda por el límite marítimo contra Chile. Hito
128
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
IMPORTANCIA DE LAS RELACIONES BILATERALES EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO...
que incidió en la rápida tramitación de la renovación de incentivos, siendo
promulgada en junio de 2008.
•
Proyecto de ley de creación de una inscripción senatorial (2008): Es
importante indicar que luego de la creación de la región, en el año 2007, se
discutió un proyecto de ley para la institución de circunscripciones senatoriales
a la Región, lo que no tuvo éxito debido a que los parlamentarios se negaron
a legislar en la materia, sin antes legislar sobre el sistema binominal.
Políticamente, es una situación que presenta desigualdades con el resto del
país, es una única región que comparte representación senatorial con otra
región (XV y I Región). Es un hecho político que demuestra la imcomprensión
desde la centralidad con la zona extrema norte.
Es importante indicar que desde la perspectiva del Estado chileno no
existen definiciones pendientes respecto a los límites territoriales ni marítimos,
Perú cambió el statu quo de la relación al presentar en la Corte Internacional
de Justicia de La Haya una demanda sobre el límite marítimo, superponiendo
sus límites a territorio soberano chileno. Lo anterior generó un congelamiento
en reuniones políticas, sin perjucio del avance de las inversiones comerciales.
Aunque las señales políticas de los últimos meses han mostrado un
acercamiento entre Chile y Perú con la realización de la Reunión 2+2 (Ministros
de Relaciones Exteriores y Ministros de Defensa de ambos países) y el Comité
de Integración Social.
Con Bolivia, las relaciones diplomáticas son aún más complejas, porque
el diálogo bilateral está sujeto a su demanda de mediterraneidad, lo que ha
tenido como consecuencia que no se tiene embajada chilena en ese país.
Se ha hablado de una “gasificación de las relaciones”, esto porque Bolivia
posee la segunda reserva de gas en América Latina –después de Venezuela- y
necesita salida al mar para su comercialización.
V. Alcances de las relaciones entre Chile y Perú
Desde el Tratado de Ancón de 1883 que surgen las diferencias territoriales
con Perú, debido a que se dejó pendiente la definición territorial de las
provincias de Tacna y Arica, resolviéndose en 1929. Desde la visión peruana,
estas provincias pasan a ser “cautivas” y en el imaginario colectivo la
confrontación de la Guerra del Pacífico no términa sino hasta el Tratado de
Lima de 1929 (46 años después).
En este último tratado se resuelve la controversía por la soberanía de las
provincias de Tacna y Arica, incorporando un límite ficticio entre Tacna y Arica,
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
129
Florencia Vargas Cánepa
denominado “Línea de la Concordía”. Perú reincorpora Tacna a su territorio y
paga una indemnización a Chile, y Arica continúa en soberanía chilena.
Las cláusulas pendientes de ejecución del Tratado de 1929 fueron
atendidas en el Acta de Ejecución suscritos por los cancilleres de Chile y Perú
en noviembre de 1999, instancias donde se declaró de manera conjunta el
término de temas inconclusos entre ambos países.
Pese a lo anterior, en el 2005 con la “Ley de las coordenadas de los puntos
contribuyentes del sistema de líneas de base del litoral Perú” desconoce los
tratados de limitación marítima existentes, ignorando la Declaración de Zona
Marítima de 1952, el Convenio sobre Zona Especial Fronteriza Marítima de
1954 y las Actas bilaterales 1968 y 1969, que definen el límite marítimo en
línea paralela y no equidistante. A lo que Perú declara “que la Convención de
1954 tienen carácter subsidiario y sectorial, sobre la actividad pesquera en la
zona, con espacios para ambos, pero sólo una actividad pesquera, no de otro
orden”34.
Perú ha intentado mantener a Chile como país limítrofe, así lo demostró
en Charaña, cuando se intentó buscar una solución a la demanda de
mediterraneidad de Bolivia, cediendo 15 kilómetros de un corredor desde la
Línea de la Concordía por territorios pertenecientes a la XV Región, Perú se
opuso, negándose a esa solución. Se dice que desde 1929, ellos prefirieron
entregar Arica a Chile antes de aceptar cualquier arreglo favorable a Bolivia35;
de hecho, la solución territorial de Tacta y Arica siempre marginó a Bolivia.
En los períodos presidenciales de Michelle Bachelet y Alan García, como
consecuencia de la demanda marítima, la agenda de temas se limitó a
temas comerciales, y pese a la realización de los Comités Fronteras –ahora
denominados Comités de Integración y Desarrollo Fronterizo– se congelaron
los temas políticos, sin sobresaltos estructurales en la relación pese a la
demanda.
La relación entre Sebastián Piñera y Ollanta Humala ha sido de continuidad,
manteniendo la estrategía de una “relación inteligente”, lo que significa que los
temas políticos se tratan separado de los temas comerciales. Siendo prioridad
mantener buenas relaciones en pro del crecimiento de las inversiones chilenas
130
34
FERNÁNDEZ SAAVEDRA, G. “Una mirada a las relaciones Bolivia-Chile-Perú”. En ARTAZA M.
Rouxel y MILET GARCÍA P., En: Nuestros Vecinos. Santiago: Ril Editores, 2007, p. 163.
35
Ibid.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
IMPORTANCIA DE LAS RELACIONES BILATERALES EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO...
en Perú y viceversa. Es importante destacar que con posterioridad a la fase
oral del juicio en La Haya, se ha evidenciado un acercamiento entre ambas
naciones, indicando que sea cual sea el fallo, ambos lo respetaran. De esa
manera se mantendrá el statu quo en lo relativo a inversiones.
Paralelamente, el gobierno chileno está impulsando un “Plan Frontera
Norte” cuyo objetivo es fortalecer los pasos fronterizos e instalaciones
portuarias, ello para tratar de evitar el ingreso y/o salida de vehículos y personas
hacia o desde el territorio nacional, por pasos y sectores no habilitados del
límite político internacional con Perú, Bolivia y Argentina36.
VI. Alcances de las relaciones entre Chile y Bolivia
El hecho que determinó que Bolivia no sería país ribereño del océano
Pacífico, data del Tratado de Paz y Amistad de 1904, donde quedó estipulado
que Chile construiría el ferrocarril desde Arica a La Paz y le daría una
indemnización de 300.000 libras esterlinas.
Lo fundamental, transversal y prioritario de la política exterior boliviana es
el tema marítimo o portuario; en cambio, para Chile recae en mantener buenas
relaciones políticas y el respeto del derecho internacional, en otras palabras,
el anhelo chileno es ser “plataforma de entrada del Asia Pacífico a nuestro
continente”37, por lo cual lo que plantea Bolivia no se toma en consideración
por ser un tema jurídicamente cerrado.
Para Bolivia, la mediterraneidad implica proyectar su propia presencia,
económica, cultural y política en toda el área del Pacífico central y aseguran
que su subdesarrollo se debe al hecho de no tener salida al mar. En general,
plantean que no se puede avanzar hacia el futuro sin resolver problemas del
pasado.
El gobierno militar, al mando de Augusto Pinochet, se preocupó de mantener
relaciones diplomáticas con Bolivia, para lo cual se nombró al canciller Patricio
Carvajal, quien se hizo cargo de las sucesivas demandas de mediterraneidad
36
MINISTERIO DEL INTERIOR Y SEGURIDAD PÚBLICA. [En Línea]. Gobierno lanzó plan Frontera
Norte para combatir el crimen organizado en el extremo norte del país. Ministerio del Interior y
Seguridad Pública. [Fecha de consulta 29 Octubre 2012]. Disponible en http://www.interior.gob.
cl/n6178_04-10-2011.html.
37
BUSTOS, C. “Dos siglos de relaciones Chileno-Bolivianas”. En ARTAZA M. Rouxel, y MILET
GARCÍA P., En: Nuestros Vecinos. Santiago: Ril Editores. 2007, p. 231.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
131
Florencia Vargas Cánepa
boliviana, llegando incluso a la Declaración de Ayacucho, la que materializa el
diálogo de buscar una solución “al reafirmar que el compromiso histórico de
fortalecer cada vez más la unidad y solidaridad entre los pueblos, prestamos
la amplia comprensión a la situación de mediterraneidad que afecta a
Bolivia, situación que debe demandar la consideración más atendida hacia
entendimientos constitutivos”38.
En agosto de 1975 se recurrió a “soluciones mutuamente convenientes”,
las que para cumplir con el Protocolo Complementario de 1929, era necesario
consultar a Perú si estaba de acuerdo con lo establecido entre Chile y Bolivia,
debido a que la cesión de cualquier territorio que antes hubiera sido peruano,
debe pasar por la aprobación de este, a lo que Perú respondió negativamente.
Con ello se culpó a este del fracaso de la negociación y de no permitir que
Bolivia tuviera salida al Pacífico Sur, lo que llevó a suspender las relaciones
chileno-bolivianas. Este último país acusa de ser engañado y víctima de
maniobras negativas para buscar una solución a la mediterraneidad.
Los años noventa se enmarcaron en el retorno a la democracia chilena, la
que da un nuevo aire y escenario a las relaciones bilaterales. El presidente
Patricio Aylwin mantuvo una postura abierta hacia Bolivia. En su periodo se
incrementaron las relaciones políticas y comerciales, llegando a conformarse
una Comisión Mixta de Límites. El mayor logro de este acercamiento político
es que se adoptó un acuerdo bilateral sobre control, fiscalización y represión
de tráfico de drogas y estupefacientes, además se le dieron facilidades a
algunas actividades bolivianas realizadas en territorios chilenos, como el
adquirir propiedades en aéreas fronterizas39.
Estas instancias de diálogos emprendidas entre los gobiernos de Lagos y
Sánchez de Lozada, se anularon cuando en 1997 llega al poder en Bolivia Hugo
Banzer –esta vez de manera democrática– dando paso a una estrategia de
volver a criticar a Chile en los foros multilaterales, desarrollando una campaña
antichilena, en donde además de reivindicar la demanda marítima de su país,
critica fuertemente los campos minados sembrados por Chile durante los años
de Pinochet.
En el 2000, se reanudó el diálogo político y se acordó una agenda sin
exclusiones que estuvo a cargo de Juan Gabriel Valdés por Chile y Javier
Murillo de la Rocha por Bolivia, los que tenían como propósito buscar y
132
38
Ibid., p. 216.
39
Ibid., s.p.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
IMPORTANCIA DE LAS RELACIONES BILATERALES EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO...
alcanzar soluciones a las cuestiones que afectaban sus relaciones políticas y
económicas. En efecto, el gobierno de Ricardo Lagos comenzó a negociar
la posibilidad de que el gasoducto de gas natural boliviano saliera a
comercialización por costas chilenas, asimismo, se comenzó a hablar de hacer
un TLC. Lamentablemente no se pudo concretar debido a las constantes
manifestaciones y desórdenes internos de Bolivia, que para ese entonces
derribaron al presidente Sánchez de Losada en el 2003. Sucedido por Carlos
Mesa, el Ejecutivo en vista que el sentimiento antichileno había derrocado a su
antecesor por el hecho de querer comercializar gas natural con Chile, optó por
alejarse de las relaciones bilaterales emprendidas con Chile y de esa manera
evitar el descontento ciudadano.
Las relaciones entre el presidente Carlos Mesa y Ricardo Lagos pasaron
por momentos de mucha dificultad, lo que se vio reflejado en la Cumbre de
Monterrey. Chile se encontraba enfrascado en el problema energético con
Argentina, lo que terminó por endurecer la posición de Bolivia; de hecho,
comercializaban gas con los argentinos, pero dentro de las cláusulas de venta
estaba la de no vender gas a un tercero, pensando claramente en Chile,
tensionándose las relaciones al punto que Mesa insistía en no vender ni una
molécula de gas a Chile, el lema era “gas por mar”.
En el 2005 Carlos Mesa abandona la presidencia y una vez que asume
provisoriamente Eduardo Rodríguez, se reabrió el diálogo de manera más
positiva con Chile, y con la elección de Evo Morales, quien, si bien tuvo
un acercamiento político con el gobierno de Michelle Bachelet, este año
presentó una demanda en la Corte Internacional de Justicia en La Haya en
contra de Chile. No existe confianza entre ambos países, aunque la salida al
mar depende de la aceptación de Perú, así es establecido en el Protocolo del
Tratado de 1929.
VII. CONCLUSIONES
La Región de Arica y Parinacota tiene un rol protagónico en la política
bilateral con Perú, más que con Bolivia. Las medidas adoptadas por Perú
tienen una repercusión en las políticas de desarrollo regional impulsadas por
el Estado de Chile.
La designación de zona franca a la provincia de Tacna, provocó un cambio
de statu quo en la relación fronteriza de Tacna y Arica. Para el gobierno central
fue un llamado de atención en su trato con las zonas aisladas. Pese a las
políticas impulsadas durante el retorno a la democracia, estas no han logrado
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
133
Florencia Vargas Cánepa
minimizar su aislamiento crítico, provocando la excesiva migración hacia zonas
más centrales y un crecimiento de empleos informales a extranjeros.
Una propuesta para mitigar lo anterior sería retornar los beneficios de
zona franca a Arica, con lo cual ya no sería un incentivo partir a Tacna para
la compra de bienes y servicios. Ello permitirá aumentar la demanda local e
incrementando las posibilidades de trabajo.
Es urgente y necesario fortalecer conectividad, pese a ser una zona desértica
y de mucha altura, dada su posición privilegiada en el océano Pacífico, debiese
ser el eje de comunicación que Brasil necesita con Asia Pacífico. Siendo un
tremendo desafió en materia de transportes, infraestructura y puertos, el
querer ser la puerta de salida a las exportaciones de granos, arroz, maíz, mijo,
entre otros que van a Asia Pacífico, lo que contempla modernizar los puertos
de Arica, Iquique y Antofagasta.
La emergencia de China y los países asiáticos, en general, ha provocado
cambios en el comercio mundial y a su vez grandes desafíos a los países
latinoamericanos, debido a las demandas de recursos naturales como:
alimentos, materias primas y manifacturas livianas.
En la actualidad, las ciudades de Arica y Tacna se encuentran integradas, en
este sentido no se puede desconocer el hábito con que los locales traspasan la
frontera, así como, la eliminación de hipótesis de conflicto armado que existía
durante los años 70, pese a tensiones provocadas por la demanda marítima y
el desconocimiento de los tratados vigentes por parte de Perú.
A priori, podemos concluir que las relaciones bilaterales con Bolivia –ligadas
a la mediterraneidad– no generan un incentivo en las políticas públicas que
se han impulsado en la XV Región, pese a que Bolivia acaba de presentar
una demanda en La Haya, además de una agenda de trece puntos que se
encuentra paralizada.
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VIOLENCIA EN CENTROAMÉRICA: LAS
MARAS EN EL SALVADOR, GUATEMALA Y
HONDURAS*
Violence in Central America: Maras in El Salvador,
Guatemala and Honduras
Carolina Sampó**
RESUMEN:
ABSTRACT:
En los últimos años, Centroamérica se
convirtió en el espacio sin guerras más
violento del mundo. La violencia, aunque
presente desde siempre de distintas
formas en esta región, se revitalizó hasta
volverse omnipresente en gran parte
gracias a la expansión del fenómeno de
las maras. Esta violencia, intrínseca al
fenómeno, parece estar vinculada a la
necesidad de obtener protección en un
escenario de hostilidad y marginalidad,
como el planteado por las sociedades
que surgieron luego de las guerras civiles
centroamericanas. Pero los vínculos
recientemente establecidos entre las
maras y las organizaciones criminales
como carteles de drogas, sin duda han
incrementado la utilización de la violencia
a la hora de extorsionar a los ciudadanos,
cobrar “peajes” y vengar a los mareros
caídos en manos de la policía o de la mara
In the last years Central America has
become the most violent region of the
world, especially given the fact that
there are no wars in it. Violence, which
has always exists in different ways in the
region, has been revitalized and become
omnipresence thanks to the expansion if
the maras among others. This violence,
which belongs to the phenomena itself,
appears to be related to the need of
protection in a hostile and marginal
scenario such as the one that rise in postcivil war Central American societies. But
recently the relations establish between
the maras and criminal organizations such
as drug cartels has increase the use of
the violence when it comes to deal with
citizens blackmail, ask for the payment
of tolls and have revenge in the name of
those dead in the hands of the police or
the rival mara. Our paper analyzes the
*
**
Recibido: mayo; aceptado: noviembre
El presente trabajo se enmarca en la investigación posdoctoral “Criminalidad y Violencia: Las
Maras Centroamericanas y su incidencia en la Seguridad Regional”, financiada por el Consejo
Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) de Argentina.
Dra. en Ciencias Sociales. Universidad de Buenos Aires. Becaria de investigación posdoctoral,
CONICET- Universidad de Lanús (UNLA). Docente de la Universidad de Buenos Aires (UBA).
Buenos Aires, Argentina; email: [email protected]
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
139
Carolina Sampó
antagónica. El presente trabajo busca
analizar la violencia como fenómeno en
sí mismo y su manifestación en los países
del denominado Triángulo Norte, a partir
del accionar de las Maras.
Palabras clave: Mara, violencia, América
Central
violence as a phenomenon itself and also
tries to explain its materialization in the
countries of the so called North Triangle
linked with Maras activities.
Key words: Maras, violence, Central
America
“La violencia engendra violencia, como se sabe; pero también engendra
ganancias para la industria de la violencia, que la vende como espectáculo y
la convierte en objeto de consumo”1.
INTRODUCCIÓN
En los últimos años, América Latina se ha convertido en el continente sin
guerras más violento del mundo2. Esta situación obedece en buena medida
tanto al avance del crimen organizado como a la violencia desatada por su
accionar. Pero, más allá de las particularidades con las que el fenómeno se
presenta en cada sociedad, la violencia vinculada a la criminalidad es un
fenómeno que se ha extendido por toda la región. Tal como afirma Rojas
Aravena3, el crimen organizado desafía al desarrollo y a la gobernabilidad
democrática pero afecta principalmente la vida de las personas, ya que la
violencia que genera los convierte en víctimas y/o les niega la posibilidad de
construir sociedades libres de temor.
En Centroamérica, y particularmente en los países del Triángulo Norte
(Guatemala, Honduras y El Salvador), la violencia ha penetrado completamente
a las sociedades, en gran medida como correlato del accionar de las maras.
Las maras son pandillas juveniles urbanas que, además de tener alcance
transnacional, revisten un fuerte anclaje local vinculado a su relación con el
barrio. Además, se presentan como organizaciones capaces de proveer una
140
1
Frase de Eduardo Galeano. Diario La Nación, 27 de enero de 2013, p. 2.
2
LAGOS, Marta y DAMMERT, Lucía. La Seguridad Ciudadana. El problema principal de América
Latina. Corporación Latinobarómetro. Lima. 2012. [Fecha de Consulta: 15 de junio de 2012]
Disponible en: www.latinobarometro.org
3
ROJAS ARAVENA, Francisco. Introducción En: SOLÍS, Luis Guillermo y ROJAS ARAVENA,
Francisco (eds.) Crimen Organizado en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile. Flacso.
2008.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
VIOLENCIA EN CENTROAMÉRICA: LAS MARAS EN EL SALVADOR, GUATEMALA Y HONDURAS
forma de socialización alternativa a la tradicional, configurando identidades
extremas que dotan de un sentido de pertenencia y reconocimiento a
aquellos jóvenes que se incorporar a sus filas. De esta manera, se convierten
en la familia sustituta de sus miembros, a quienes otorgan la posibilidad de
acceder a un futuro mejor. Este futuro, muchas veces se vincula no solo con
el aspecto económico, sino también en lo que hace a “volverse visibles” para
una sociedad que los excluye y margina constantemente. Como consecuencia,
en un contexto signado por la exclusión, las maras se han fortalecido y han
engrosado sus filas en poco tiempo.
En el escenario descripto, el presente trabajo se propone, por un lado,
definir acabadamente el concepto de violencia, deteniéndose especialmente
en los aspectos que consideramos centrales para entender el desarrollo, la
reproducción y el accionar de las maras. En segundo término, se analizará a las
maras como fenómeno propio de América Central. Tercero, se relacionará en
forma directa la violencia existente en esa región con el accionar de las maras.
Finalmente, en las conclusiones, se vinculará el escenario de inseguridad vigente
en el Triángulo Norte, con las características de los Estados que las albergan.
Sobre la violencia
De acuerdo a lo planteado por algunos autores como Cornblit4, los hombres
son violentos por naturaleza, pero son situaciones determinadas las que
favorecen el desarrollo de esa condición humana que siempre está latente.
Para analizar los alcances de la violencia, es necesario definir qué entendemos
por ella. Como destaca Concha Eastman: “La Violencia es la expresión de
una relación en la que el conflicto que la precede no se resolvió y el o los
actores optan por la agresión” 5. Esta visión puede ser complementada con
la idea de Crettiez, de que lo primero que caracteriza a “la violencia es el
ataque intencional, generando dolor, contra la voluntad del otro” 6. Desde ya,
existen perspectivas de lo más diversas de la definición de violencia pero, vale
destacar, un número importante de autores coinciden en que la violencia es una
expresión de insatisfacción que se termina estableciendo como un mecanismo
4
CORNBLIT, Óscar. Violencia social, genocidio y terrorismo. Buenos Aires, Fondo de Cultura
Económica, 2001
5
CONCHA EASTMAN, Alberto. Salud, Violencia e inseguridad. En: CARRIÓN, Fernando (ed),
Seguridad Ciudadana, ¿Espejismo o realidad? Quito, FLACSO Ecuador, OPS/OMS. 2002,
p. 504.
6
CRETTIEZ, Xavier. Las formas de la violencia. Buenos Aires, Waldhunter Editores, 2009, p. 14.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
141
Carolina Sampó
de resolución de conflictos, especialmente allí donde las instituciones son
débiles7. Sodré termina de cerrar esta primera aproximación afirmando que la
violencia visible o anómica, como ella la denomina, es aquella entendida como
“la ruptura, por la fuerza desordenada y explosiva, del orden jurídico-social, y
que puede, eventualmente, dar lugar a la delincuencia, a la marginalidad o a
otras muchas ilegalidades cohibibles por el poder del Estado”8.
En este sentido, resulta útil definir la idea de violencia social ya que, de
acuerdo con Concha Eastman9, es la que rompe con la convivencia, con
la tolerancia por la diferencia, con el derecho a disfrutar de los espacios
públicos. En vistas del trabajo que proponemos, nos parece indispensable
mencionar la distinción que realizan Morrison, Buvinic y Shifter entre violencia
instrumental y violencia emocional, ya que la violencia social puede adoptar
ambas formas. “La violencia instrumental es aquella que se usa como medio
para obtener un propósito”10, en contraposición, la violencia emocional se
caracteriza porque la respuesta agresiva es un fin en sí mismo. Esta última,
hace referencia a aquellas actitudes que no pueden ser explicadas a partir de
un cálculo racional. “Los individuos que practican la violencia emocional no
se detienen a calcular los posibles costos y beneficios del comportamiento
violento antes de incurrir en él”11. En este mismo sentido, Crettiez destaca
que la violencia puede ser una pulsión que tiene como fin último destruir o
ensuciar al otro, sea para satisfacer la ira, el odio o cualquier otro sentimiento
negativo. En este último caso, podríamos hablar de violencia pasional ya que
“sirve para expresar un furor colectivo o individual, una frustración y una cólera
pasajeras”12.
Asimismo, es necesario destacar que la violencia puede ser directa o
indirecta, de acuerdo a lo planteado por Sodré13. La primera hace referencia
al uso inmediato de la fuerza física, en cambio, la violencia indirecta o latente,
incorpora diversos modos de presión que pueden ser económicos, políticos o
psicológicos como fuentes de la amenaza del uso de la fuerza.
Pero más allá del nombre que cada uno le otorgue, es necesario destacar
142
7
Ver, entre otros, Dammert, Lucía (2011).
8
SODRÉ, Muniz. Sociedad, cultura y violencia. Buenos Aires, Grupo Editorial Norma. 2001, p. 18.
9
CONCHA EASTMAN, op. cit.
10
MORRISON, Mayra y BUVINIC, Andrew y SHIFTER, Michael, op. cit., p. 126.
11
Ibid., p. 126.
12
CRETTIEZ, op. cit., p. 17.
13
SODRË, op. cit.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
VIOLENCIA EN CENTROAMÉRICA: LAS MARAS EN EL SALVADOR, GUATEMALA Y HONDURAS
que la violencia más irracional, repentina y extrema, es la más temida y, a la
vez, la más visible. Esa visibilidad hace referencia a dos cuestiones. Por un
lado, a cómo la sociedad se enfrenta con un escenario en el que el miedo
aparece como el sentimiento más recurrente –la omnipresencia de la violencia
juega un rol central en la construcción de la idea de inseguridad– y, por otra
parte, a cómo los sujetos que llevan adelante los actos violentos –muchas
veces ignorados y marginados– se convierten en individuos visibles para la
sociedad, a punto tal que ocupan horas dentro de la programación televisiva
y páginas completas en los periódicos.
En este sentido, queda claro que en la violencia que nos interesa
analizar, llámese emotiva o pasional, los individuos no son racionales en su
comportamiento. Por el contrario, son las variables culturales y psicosociales
las que priman en sus decisiones, muchas veces poniendo en jaque hasta su
propia subsistencia. En razón a esto, la socialización a la que se encuentran
expuestos los actores en cuestión, es sin duda una pieza clave.
Las normas y los valores que permiten dirimir lo bueno de lo malo, lo
correcto de lo incorrecto, predeterminan el tipo de comportamiento e incluso
la forma de vida que desarrollará un individuo. Crettiez14 lo confirma cuando
dice que la violencia pasional no solo responde a una frustración objetiva,
sino que también puede contar con mecanismos de justificación cultural.
Adicionalmente, el mismo autor afirma que es posible entender la violencia
en su dimensión identitaria, ya no como una expresión de ira, sino como
un medio para afirmar una identidad colectiva de aquellos que la practican.
Como destaca Sodré15, la violencia parece funcionar como delineadora de
identidades colectivas y reivindicatorias, aunque de modo implícito, de una
visibilidad pública. El uso de la violencia, en este contexto, tiene como objetivo
incrementar la cohesión y homogeneización grupal, así como reforzar los lazos
de solidaridad entre los miembros, muchas veces basados en la complicidad y
el miedo. Para ello, el rol de los medios de comunicación es central, no solo a
la hora de difundir la actividad de un grupo, sino también como elemento de
coerción para quienes componen la organización. En la actualidad, los medios
de comunicación se destacan por la transmisión de actitudes violentas, según
afirma Cornblit16. Este concepto nos resulta sumamente útil para analizar el
14
CRETTIEZ, op. cit.
15
SODRË, op. cit.
16
CORNBLIT, Óscar. Violencia social, genocidio y terrorismo. Buenos Aires, Fondo de Cultura
Económica, 2001.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
143
Carolina Sampó
fenómeno de las maras si consideramos que son definidas como pandillas
sumamente violentas donde los miembros desarrollan una identidad extrema
altamente vinculada a la posición que ocupan en la organización.
Ahora, los individuos no nacen violentos, se hacen. De hecho, el ingreso
a la violencia se debe básicamente a dos factores: por un lado, al déficit
de reconocimiento o de acceso al poder que lleva a algunos grupos a
utilizar la violencia con a) el fin de llegar a un Estado que se presenta como
inaccesible, o b) como forma de exigir un reconocimiento que aparece como
extremadamente limitado. Por otra parte, la violencia puede ser considerada
una respuesta a la situación de alienación económica que termina por generar
frustración y cólera.
“La rudeza de sus condiciones de vida y la violencia de sus costumbres se
introducen en los cuerpos y en el lenguaje de estos actores hasta producir efectos
perversos en términos de inserción”17. La marginalidad, resultante de políticas
públicas con sesgos demagógicos, impide con gran frecuencia la inserción en
un mundo activo, provocando desesperación, lo que, en general, conlleva un
alto riesgo de consolidación de la violencia. La posición de Sodré18 refuerza esta
noción al destacar que la violencia individual no puede ser explicada solo como
una reacción defensiva frente a un Estado indiferente o a circunstancias hostiles,
por el contrario, estas conductas responden a circunstancias particulares en que
surge la energía pulsional de un individuo o grupo.
Aun cuando existan determinantes de la violencia, el ingreso de un
individuo a ella no deja de ser una decisión individual. Como menciona
Crettiez, esas decisiones responden a expectativas personales que pueden ser
de tres órdenes: “la búsqueda de lucro, que pretende que la violencia paga:
la búsqueda del placer que el acto brutal y a menudo ilícito puede procurar;
la reafirmación de la autoestima inducida por el acto de violencia, que en
ocasiones puede parecer un acto de orgullo”19. Desde mi perspectiva, estas
expectativas se presentan en forma conjunta, aun cuando siempre existe una
que prima sobre el resto. La motivación central de cada individuo depende
de la trayectoria socioeconómica y cultural que tenga en su haber. De manera
tal que, quien decide utilizar la violencia, puede justificarla en la búsqueda de
prestigio o reconocimiento, pero eso no significa que su decisión no le reporte
144
17
Ibid., p. 53.
18
SODRË, op. cit.
19
CRETTIEZ, op. cit., p. 55.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
VIOLENCIA EN CENTROAMÉRICA: LAS MARAS EN EL SALVADOR, GUATEMALA Y HONDURAS
también beneficios económicos o que su actividad le resulte placentera.
En resumen, la decisión contempla los tres elementos descriptos como
expectativas personales aunque uno de ellos se convierta en la motivación
central.
Es necesario destacar que la violencia que vemos en la actualidad surge
en su mayoría de fenómenos de marginación política o de discriminaciones
públicas contra un grupo o una comunidad. En este sentido, Crettiez afirma
que la violencia callejera funciona como un mecanismo eficiente de ascenso
social para jóvenes que carecen de otras perspectivas, que se convierten en
interlocutores de poderes y se sienten valorizados a partir de su desempeño,
que se convierte en una nueva fuente de reconocimiento social. Este
mecanismo actúa sobre poblaciones que se sienten relegadas y despreciadas
por el resto de la sociedad. “La fuerza del fenómeno de las bandas proviene
de esta capacidad casi mágica de transformar una inferioridad social en
superioridad de comportamiento”20.
La materialización de la violencia: historias de las Maras en el
Triángulo Norte
Desde principios de este siglo XXI, las maras se han convertido en un tema
central dentro de la agenda de seguridad centroamericana. En este contexto,
mucho se ha debatido sobre sus orígenes y sobre cómo se reprodujeron, en
una dialéctica delimitada por las migraciones forzadas de los países del istmo
a Estados Unidos y por las deportaciones del país del norte a los países de
Centroamérica.
Para poner blanco sobre negro, podemos decir que existen dos
posiciones sobre el surgimiento de las maras, aunque no necesariamente son
antagónicas. La primera de ellas hace principal hincapié en la deportación
de pandilleros desde Estados Unidos a Centroamérica y en la reproducción
de las redes y prácticas sociales que traían consigo del país del norte21.
20
Ibid, p. 66.
21
Ver entre otros: ARANA, Ana. Cómo las pandillas invadieron América Central. Foreign Affairs en
español, Washington D.C., Estados Unidos, julio-septiembre 2005; SAMPÓ, Carolina. “Elementos
para el análisis de los conflictos armados no convencionales: Las Maras en Centroamérica y la
seguridad en la región”. En: CONTRERAS POLGATI, Arturo; DEMAREST, Geoffrey y GAETE
PAREDES, José (editores). Globalización, Fenómenos transnacionales y seguridad hemisférica.
Santiago de Chile. Instituto Histórico de Chile (INHICH) y Foreign Military Studies Office of the
US. Army (FMSO), 2007, pp. 285-312.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
145
Carolina Sampó
Mientras que la segunda perspectiva destaca el pasado antropológico de las
bandas de extranjeros en un territorio que los expulsa a la marginalidad –el
estadounidense– de manera tal que rastrea las raíces de las dos Maras más
importantes y numerosas –la Salvatrucha y la 18– a principios del siglo XX en
territorio norteamericano, haciendo referencia a Pachucos y Cholos como sus
antecesores directos22.
Pero ¿qué son las maras? En primer lugar, podemos afirmar que son
identificaciones juveniles al límite. Que se reconocen como organizaciones
centradas en fuertes códigos de lealtad y solidaridad, de violencia y
autodestrucción, y es en esa contradicción permanente donde, dice Valenzuela
Arce23, se definen los significados que dan sentido a la pertenencia de los
barrios y a la confirmación de pandillas transnacionales. El barrio, que alude a
una forma de socialización alternativa a la tradicional, es un espacio que provee
de herramientas para la vida en la calle a los jóvenes que se involucran en
ellas. Esta socialización se estructura en torno a fuertes códigos de lealtad, de
solidaridad, de vida callejera, de representación de drogas y de familiarización
de la idea de la vida y la muerte. Esta socialización alternativa, afirma Vigil24,
adquiere relevancia frente a los vacíos generados por la familia, el Estado y la
escuela, ya que los niños crecen fuera de sus casas y terminan por incorporarse
a estos grupos, que les resultan tan afines como heterogéneos. A partir de ahí
se sientan las bases para el surgimiento de nuevos valores y normas.
En resumen, las maras se han convertido en una subcultura urbana,
proveniente de una socialización callejera sin la influencia social convencional,
sea del hogar, de la escuela o de las normas, envuelta en una pseudoinstitución,
146
22
Ver entre otros: VALENZUELA ARCE, José Manuel. “Introducción. Cien años de Choledad”. En:
VALENZUELA ARCE, José; NATERAS DOMÍNGUEZ, Alfredo y REGUILLO CRUZ, Rossana (coord.).
Las Maras. Identidades Juveniles al límite. México DF, Universidad Autónoma Metropolitana, El
Colegio de la Frontera Norte, 2009. LARA KLAHR, Marco. Hoy te toca la muerte. El imperio
de las Maras visto desde adentro. México DF, Planeta. 2006; IÑIGUEZ RAMOS. Las maras, un
problema sobredimensionado. En: VALENZUELA ARCE, José; NATERAS DOMÍNGUEZ, Alfredo
y REGUILLO CRUZ, Rossana (coord.) Las Maras. Identidades Juveniles al límite. México DF,
Universidad Autónoma Metropolitana, El Colegio de la Frontera Norte, 2009.
23
VALENZUELA ARCE, op. cit.
24
VIGIL, James D. “Marginalidad múltiple: un marco comparativo para comprender a las
pandillas”. En: VALENZUELA ARCE, José; NATERAS DOMÍNGUEZ, Alfredo y REGUILLO CRUZ,
Rossana (coord.) Las Maras. Identidades Juveniles al límite. México DF, Universidad Autónoma
Metropolitana, El Colegio de la Frontera Norte, 2009.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
VIOLENCIA EN CENTROAMÉRICA: LAS MARAS EN EL SALVADOR, GUATEMALA Y HONDURAS
en palabras de Vigil25. En su interior, los hombres mayores funcionan de guías
y el barrio es “un regazo urbano en medio de tanta hostilidad exterior”26.
En este sentido, el último autor mencionado destaca que las maras asumieron una identidad proveniente de ciertos referentes (Pachucos y Cholos) e inscripta en la recreación de códigos simbólicos y organizativos provenientes de
otro contexto. A partir de allí se produjo la transnacionalización de los barrios
o una producción masiva de barrios transnacionales. Como consecuencia, los
barrios centroamericanos, mexicanos y estadounidenses “generaron formas
de adscripción cotidiana e imaginaria al barrio ampliado transnacional y a un
territorio simbólico transnacionalizado”27. Los miembros de la mara que se
encuentran del “otro lado de la línea” identifican al barrio ampliado con lo
que sucede en Estado Unidos, y aunque nunca hayan estado ahí e incluso no
conozcan a los miembros de la organización, pertenecen a ella, se identifican
a partir de ella y deben defenderla a muerte si es necesario.
El barrio es una relación social y funciona como una forma de identificación
colectiva. La mara es la familia de quien forma parte de ella, de allí los lazos
de solidaridad extrema que llevan a los jóvenes a jugarse la vida. Como
afirma Valenzuela Arce: “el barrio funciona como un grupo construido en
la mediación del espacio íntimo familiar y los ámbitos públicos. Además,
participa como elemento que cubre diversas necesidades de los jóvenes,
como son las afectivas, pues el barrio posee un sentido real y simbolizado de
la familia ampliada”28.
El barrio, que otorga protección frente a las amenazas provenientes sea
de barrios rivales o de las fuerzas de seguridad, representa al mismo tiempo
una amenaza para la mara antagónica y para la sociedad civil en general. Se
trata de una estructura donde existen favores y valores compartidos, donde
los lazos además de la pertenencia y el reconocimiento incorporan cuestiones
económicas, pero por sobre todas las cosas, donde la violencia ocupa un lugar
central.
25
Ibid.
26
LARA KLAHR, Marco. Hoy te toca la muerte. El imperio de las Maras visto desde adentro. México
DF, Planeta. 2006, p. 70.
27
VALENZUELA ARCE, op. cit., p. 48.
28
VALENZUELA ARCE, José Manuel. “La mara es mi familia”. En: VALENZUELA ARCE, José;
NATERAS DOMÍNGUEZ, Alfredo y REGUILLO CRUZ, Rossana (coord.) Las Maras. Identidades
Juveniles al límite. México DF, Universidad Autónoma Metropolitana, El Colegio de la Frontera
Norte, 2009, p. 59.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
147
Carolina Sampó
El fenómeno de las pandillas no es nuevo para los centroamericanos. Sin
embargo, las maras no son bandas juveniles en el sentido tradicional, como se
las entendía en los años setenta o antes. En ese momento, su actividad principal
era la escritura de graffitis y la realización de asaltos ocasionales a personas
o pequeños comercios que rondaban sus áreas de influencia, actividad que
desarrollaban como forma de subsistencia. Sin embargo, en parte gracias a la
influencia ejercida por los mareros deportados desde los Estados Unidos y, en
parte, gracias a la propia dinámica que adquirieron, las pandillas comenzaron
a transitar una transformación identitaria y de comportamiento a fines del
siglo XX29.
En términos de Sullivan30, las pandillas de primera generación se convirtieron
en pandillas de tercera generación debido a sus interacciones con otras
bandas y organizaciones criminales. Estas pandillas de tercera generación han
evolucionado en cuanto a los objetivos políticos, ya que operan a nivel global,
y se han convertido en complejas organizaciones que emplean su sofisticación
para ganar poder, incrementar sus ganancias económicas e involucrarse en
actividades de tipo mercenario. Es decir, que han dejado de ser “grupos que
pelean por identidad, cultura o territorio. Ya no se limitan a las esquinas del
barrio; ahora, sus operaciones tienen otras dimensiones: son dictadas con
base en sus fuertes vínculos con organizaciones del narcotráfico”31.
Al analizar el caso de El Salvador, la investigadora Sonja Wolf destaca que
las maras Salvatrucha y 18 muestran grandes diferencias con las pandillas
tradicionales. Por empezar, los niveles de organización son más importantes,
las reglas internas más estrictas y también más violentas, pero por sobre
todas las cosas el armamento del que disponen es más sofisticado (cambiaron
las armas caseras y blancas por armas de fuego de alto calibre), consumen
drogas más costosas como crack, heroína y cocaína de buena calidad, venden
sustancias ilícitas y llevan adelante robos a gran escala. Como consecuencia,
incrementaron su participación en homicidios, venta de drogas, extorsiones y
robos de mayor envergadura. Es decir, rompieron con el patrón del robo solo
148
29
BREVÉ, Federico. Las Maras: “Desafío Regional. Crecimiento económico versus amenazas a la
seguridad”. En: Military Review, Ed. Hispana, Kansas, Estados Unidos, marzo-abril 2007.
30
SULLIVAN, John. “Pandillas Transnacionales. El impacto de las Pandillas de Tercera Generación
en América Central”. En: Air & Space Power Journal, Ed. en español, Montgomery, Estados
Unidos, Segundo trimestre 2008.
31
ÁGORA. Pandillas y Carteles: Alianza Criminal. Agorarevista.com. Peterson Air force base,
CO, Estados Unidos. Vol 2 (4). [ Fecha de consulta: 1 de octubre de 2009] Disponible en http://
agorarevista.com/es/articles/rmim/features/first-glance/2009/10/01/feature-12
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
VIOLENCIA EN CENTROAMÉRICA: LAS MARAS EN EL SALVADOR, GUATEMALA Y HONDURAS
para la subsistencia, la reunión y las pintadas como actividad principal, que
caracterizaba a las pandillas tradicionales32.
Algo similar sostiene Ranum33, al tratar el caso de Guatemala. En primer
lugar destaca que, en un escenario signado por políticas represivas, las
maras se redefinieron incrementando la cohesión interna, fortaleciendo su
organización y posicionando a líderes más poderosos y hábiles políticamente.
En este sentido, el encarcelamiento de una gran cantidad de mareros forzó la
revisión del funcionamiento de la mara, de manera tal que los nuevos líderes
planean los crímenes desde las prisiones, pero son los mareros que están en
libertad, los que reciben órdenes y las ejecutan. Sin embargo, cabe destacar
que el nivel de cohesión y organización varía de clica en clica; algunas son más
organizadas y tienen mayor acceso a recursos provenientes de actividades
ilegales, mientras que otras son mucho más laxas.
Desde mi perspectiva, las maras mantienen de las pandillas tradicionales
el sentido de la pertenencia, los códigos de lealtad y silencio y la afección al
barrio. Sin embargo, incorporan serie de elementos centrados en la concepción
de éxito que acuñan, en su mayoría jóvenes que son excluidos socialmente. En
este sentido, es necesario destacar que una amplia porción de la población
centroamericana carece de oportunidades en términos de educación y
empleo, lo que alimenta una sensación de resentimiento hacia quienes sí
se encuentran incluidos socialmente. Paralelamente, la tentación de vivir la
mejor vida posible, aunque sea por poco tiempo, es muy grande. De allí que
la mayor parte de quienes ingresan a las maras no tienen miedo a exponerse a
la muerte. La “vida loca”, como ellos mismos la denominan, garantiza drogas,
dinero y sexo, y va de la mano de la noción de pertenencia al grupo, al tiempo
que implica un cierto reconocimiento de sus pares, en especial si el individuo
logra ascender jerárquicamente dentro de la organización. Su contracara es la
omnipresencia de la muerte, con la que están obligados a convivir.
Los incentivos para el ingreso a la mara, que antes estaban vinculados
estrictamente a la idea de pertenencia, ahora se relacionan también con
objetivos económicos y de reconocimiento social. Las afiliaciones son, en
32
WOLF, Sonja, “Street Gangs of El Salvador”. En: BRUNEAU, Thomas; DAMMERT, Lucía y
SKINNER, Elizabeth. Maras. Gang Violence and Security in Central America. Austin, United States
of America, University of Texas Press, 2011.
33
RANUM, Elin. “Street Gangs of Guatemala”. En: BRUNEAU, Thomas; DAMMERT, Lucía y
SKINNER, Elizabeth. Maras. Gang Violence and Security in Central America. Austin, United States
of America, University of Texas Press, 2011.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
149
Carolina Sampó
gran parte, resultado de la falta de contención familiar debido a la cantidad
de hogares desmembrados o monoparentales, donde es difícil mantener el
control sobre las acciones de los niños y adolescentes. La mara les ofrece
el amor y la contención de los que carecen. Pero además los hermana,
evitando el abandono al que están acostumbrados, y les da la voz que no
tienen individualmente. En ese sentido funcionan como una comunidad que
comparte aquello a lo que tienen acceso, en especial en el aspecto económico.
En este contexto, es importante tener en claro que Guatemala, Honduras
y El Salvador fueron y continúan siendo los países más afectados por el
fenómeno de las maras. Primero, como consecuencia de las deportaciones
norteamericanas, que los obligaron a lidiar con los mismos problemas que
sufrían los Estados más afectados en Estados Unidos. Pero, además, porque
el fenómeno adquirió una dinámica propia, propiciada por los espacios
generados desde los vacíos físicos, sociales e incluso psicológicos basados en
la falta de lazos de solidaridad social, que los mantuvieron como marginales a
pesar del paso del tiempo. Como consecuencia, los vínculos dentro de la mara
se hicieron más fuertes y el antagonismo entre las dos maras más importantes,
la mara o barrio 18 (B-18) y la mara Salvatrucha (MS-13), se profundizó. Lo
mismo que el enfrentamiento permanente con las fuerzas de seguridad y el
Estado34. La violencia recrudeció y se instaló en forma permanente.
Las maras se han convertido en organizaciones transnacionales que
conducen sus negocios a nivel internacional y están involucrados en secuestros,
robos, sobornos, asesinatos, tráfico de personas y contrabando a través de las
fronteras de los países centro y norteamericanos35. La mayor parte de las veces
funcionan como instrumentos de redes criminales preexistentes, a las que
les “terciarizan” sus servicios. En este sentido, cabe destacar que aunque a
primera vista parezcan organizaciones desestructuradas, que se conformaron
de manera casi espontánea, las maras se hayan organizadas jerárquicamente.
La violencia en las sociedades centroamericanas es parte intrínseca de la
cultura. Las maras son, a decir verdad, hijas de la violencia ya que de una u
otra manera son resultado indirecto de las guerras civiles que tuvieron lugar
150
34
SAMPÓ, op. cit.
35
HERNANDEZ MILIAN, Jairo y SÁENZ BRECKENRIDGE, Stella. “El Crimen Organizado en América
Latina y el Caribe: Mapeo de Centroamérica”. En: MATHIEU, Hans y RODRÍGUEZ ARREDONDO,
Paula. Anuario 2009 de Seguridad Regional en América Latina y el Caribe, Bogotá. Fundación
Ebert Stiftung, 2009.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
VIOLENCIA EN CENTROAMÉRICA: LAS MARAS EN EL SALVADOR, GUATEMALA Y HONDURAS
en el istmo durante los años ochenta. Como sostiene Mateo36 para el caso de
Honduras, la incorporación de jóvenes a las maras, en un principio, se debió
a la necesidad de autoprotegerse. Sin embargo, las maras han redoblado
la apuesta. En parte como método para mantener su control territorial a
través del miedo, pero también porque está en su esencia, la violencia se
ha intensificado y expandido. Ya no es usada exclusivamente contra la mara
rival y sus miembros, sino que cada vez más recurrentemente se ven ajustes
de cuentas internos, ataques a los guardias de las prisiones e incluso a la
población civil (a veces sospechada de informar a la policía).
El hecho de que se incorpore a la sociedad civil en una disputa que parecía
limitarse solo al enfrentamiento entre las dos maras más importantes y las
fuerzas de seguridad plantea un cambio sustancial respecto al fenómeno.
Esencialmente se democratizaron la inseguridad y el miedo, ya que los lugares
seguros dejaron de existir.
Un ejemplo extremo de cómo la inseguridad se ha extendido a todas las
esferas de la vida cotidiana es el atentado contra el bus lleno de pasajeros que
tuvo lugar en Guatemala a principios de enero de 2011. En esa oportunidad
un miembro de la mara 18 colocó una bomba incendiaria dentro del colectivo
provocando 7 muertos y 16 heridos. El hecho aconteció porque las compañías
de transportes se negaban a pagar las extorsiones que la mara exigía37.
Algo similar ocurrió hace unos días cuando incendiaron un bus en una de las
terminales en Honduras, esta vez sin víctimas38, pero suscitando reclamos y
paros de los choferes cansados de la inseguridad con la que deben trabajar.
En los primeros cuatro meses del año, 86 personas murieron en el transporte
público en Honduras, mientras que solo en San Pedro Sula se registran 30
asaltos por día, en Tegucigalpa y en Comayaguela se contabilizan más de
medio millón de asaltos anualmente39.
36
MATEO, Joanna. Street Gangs of Honduras. En: BRUNEAU, Thomas; DAMMERT, Lucía y
SKINNER, Elizabeth. Maras. Gang Violence and Security in Central America. Austin, United States
of America, University of Texas Press, 2011.
37
UTILIDAD. Bomba incendiaria a bus en Guatemala: 7 muertos. El Nuevo Diario. 4 de enero de 2011
[Fecha de consulta: 02/05/13] Disponible en http://www.elnuevodiario.com.ni/nacionales/91647
38
UTILIDAD. Mareros incendian un bus urbano. Diario La Prensa. 4 de mayo de 2013 [Fecha de
consulta: 08/05/13] Disponible en http://www.laprensa.hn/Secciones-Principales/Sucesos/
Policiales/Mareros-incendian-un-bus-urbano#.UYpjn8p0ehQ
39
UTILIDAD. Ya hasta la cuenta perdimos de cuántos motoristas han matado. Diario La Prensa.
7 de mayo de 2013 [Fecha de consulta: 08/05/13] Disponible en http://www.laprensa.hn/
Secciones-Principales/Sucesos/Policiales/Ya-hasta-la-cuenta-perdimos-de-cuantos-motoristashan-matado#.UYpkf8p0ehQ
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
151
Carolina Sampó
La vida loca en el día a día
Las maras atentan constantemente contra la seguridad ciudadana,
entendida como “la protección de ciertas opciones u oportunidades de todas
las personas –su forma de vida, su integridad, su patrimonio– contra un tipo
específico de riesgo (el delito) que altera en forma “súbita y dolorosa” la
vida cotidiana de las víctimas”40. El rol del Estado es central en la protección
contra el crimen, incluso en este informe se sugiere que no solo es su deber
inmediato, sino su razón de ser. Las maras han penetrado las sociedades
hondureña, salvadoreña y guatemalteca a partir de la acción de las clicas, del
desarrollo que han alcanzado dentro de las prisiones y de las operaciones
transnacionales de contrabando. Sin duda, su existencia corroe la capacidad
de los Estados para gobernar y controlar sus territorios, convirtiéndolas en una
fuente de inseguridad regional.
Tan grave es la situación en los países del Triángulo Norte y tan poco efectivas han sido las políticas implementadas –casi exclusivamente represivas–,
que el gobierno de El Salvador pactó una tregua con las maras a principios
del año 2012. Los resultados fueron muy positivos en términos de la caída de
los homicidios que pasaron de 14 a 5 diarios. Sin embargo, las extorsiones en
los barrios continúan y los líderes de las maras (consideradas responsables del
90% de esos asesinatos) siguen manejando la operatoria de estas pandillas
desde el interior de las cárceles41. De hecho, se dice que la tregua se mantiene gracias al acuerdo en el relajamiento de las políticas de mano dura y a las
mejoras que han percibido los líderes encarcelados.
Más allá de las críticas en torno a las formas adoptadas e incluso al
cuestionamiento sobre la necesidad de negociar con un actor criminal (que
implica el reconocimiento de la derrota del Estado), desde la óptica de la
sociedad civil es innegable que la situación ha mejorado. La vida se ha vuelto
más tranquila y la muerte menos omnipresente. En cambio, en Honduras,
donde se mantienen las políticas casi estrictamente punitivas, los asesinatos
no paran de crecer. Durante el 2012 se registraron más de 169 homicidios cada
152
40
Subrayado en el texto original. PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano para América Central
2009-2010. Abrir espacios a la Seguridad Ciudadana y el Desarrollo Humano. p. 31. Disponible
en http://hdr.undp.org/es/informes/regional/americalatinacaribe/Central_America_RHDR_200910_ES.pdf entrado 2/10/2012
41
SAIZ, Eva. Un año de frágil tregua entre las maras de El Salvador. El País Internacional. 30 de
marzo de 2013 [Fecha de consulta: 02/05/13] Disponible en http://internacional.elpais.com/
internacional/2013/03/30/actualidad/1364603022_621509.html
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
VIOLENCIA EN CENTROAMÉRICA: LAS MARAS EN EL SALVADOR, GUATEMALA Y HONDURAS
100 mil habitantes en San Pedro Sula, considerada la ciudad más violenta del
mundo, y 101,9 asesinatos cada 100 mil en el distrito central42. En el caso de
Guatemala, los asesinatos continúan en ascenso aunque son sustancialmente
menores que los perpetuados en Honduras. De acuerdo al último informe
citado, la ciudad de Guatemala alcanza un índice de 67 homicidios violentos
cada 100 mil habitantes, posicionándose en el puesto número 12 a nivel
mundial43.
Las maras centroamericanas han ganado muchísima relevancia cuando
se trata de describir el cuadro de seguridad regional, especialmente como
resultado de su vinculación con organizaciones criminales transnacionales
dedicadas al narcotráfico, al tráfico de armas y de personas. En el Triángulo
Norte, la criminalidad ha penetrado a estas sociedades. Como destaca
Bastenier: “El centro de América es la parte más peligrosa de la tierra; en esa
estrecha faja de 2.800 kilómetros de longitud, 520.000 kilómetros cuadrados
–algo mayor que España– y 45 millones de habitantes –igual población– se
encuentran los tres países que sufren la mayor violencia civil del planeta”44.
Si bien no está claro hasta qué punto es cierto, algunos autores sostienen
que además de dedicarse al narcomenudeo, las maras se encargan de
proteger cargamentos de droga que van por vía terrestre desde la frontera
sur de México hacia el norte e incluso gestionan el ingreso de inmigrantes
ilegales por la misma vía, al tiempo que venden documentos falsificados45.
Desde nuestra perspectiva, su falta de disciplina hace difícil pensar que las
clicas hayan montado un engranaje tal que les permita transportar droga y
personas ilegalmente, venderles documentos falsificados y hacer el camino
inverso con armas nuevas y estupefacientes como para distribuir de forma
local. Sí, en cambio, creemos que en lugar de drogas y armas, las maras se
ponen a disposición de otras organizaciones criminales para las que cumplen
tareas como el sicariato y la movilización de indocumentados, aunque no de
manera sistemática.
42
CONSEJO CIUDADANO PARA LA SEGURIDAD PÚBLICA Y LA JUSTICIA PENAL. San Pedro
Sula otra vez primer lugar mundial; Acapulco, el segundo. Seguridad, Justicia y Paz. México DF.
[Fecha de consulta: 13/02/13] Disponible en http://www.seguridadjusticiaypaz.org.mx/biblioteca/
prensa/viewdownload/5/163
43
Ibid.
44
BASTENIER, Miguel Ángel. “El centro de América. La renta centroamericana sería un 25% mayor
si la criminalidad igualara la media mundial”. En El País Internacional. 20 de marzo de 2012. [Fecha
de consulta: 02/05/13] Disponible en http://internacional.elpais.com/internacional/2012/03/20/
actualidad/1332274854_463417.html?rel=rosEP
45
FERNÁNDEZ MENÉNDEZ, Jorge y RONQUILLO, Víctor. De los maras a los Zetas, Los secretos
del narcotráfico, de Colombia a Chicago. México DF, Grijalbo, Actualidad, 2006.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
153
Carolina Sampó
Como sostiene Mateo46, es innegable la relación que los mareros han
establecido con el crimen organizado al ser contratados para cometer crímenes
como robos de autos, secuestros y tráfico de drogas. Sin embargo, se hace muy
difícil determinar hasta qué punto las maras están involucradas en el incremento
de las tasas de homicidios cuando se mueven de un escenario signado por el
tráfico de drogas, donde intervienen diversos actores violentos que sin duda
colaboran en el espiral de violencia desatado. En este sentido, de acuerdo
con fuentes policiales, la llegada de los Zetas a Centroamérica, empezando
por Guatemala, permitiría explicar parte del incremento de la violencia de
los últimos tiempos. Esta alianza ad hoc, se basa en el entrenamiento que
los Zetas pueden impartirles a las maras así como en las armas que pueden
proveerles a cambio de información de inteligencia y crímenes que sirvan para
desviar la atención de las autoridades mientras el cartel mexicano despliega su
negocio, que se centraría en zonas rurales como corredores de droga47. Este
vínculo, según fuentes de inteligencia policial se refleja en la brutalidad con la
que se ha atacado a la mara rival en los últimos tiempos, pero también es los
métodos desarrollados para conseguir el pago de peajes de las empresas de
buses, cortando dedos de choferes o secuestrándolos. Asimismo, la policía ha
incautado armamento de uso militar, algo inédito hasta el momento48.
En cualquier caso, estos negocios, sus réditos y sus vínculos con el crimen
organizado han generado una disputa territorial entre la mara Salvatrucha y
la 18 que ha incrementado la violencia. Esto se debe a que controlar ciertos
espacios es clave para manejar el negocio de la droga a nivel local y poder
proveerse de armas, para alcanzar y sostener la tan deseada “vida loca”.
CONCLUSIONES
La violencia puede adoptar diversas formas. Sin embargo, la que más se
destaca es la que rompe con las reglas de convivencia, con el orden socialmente
establecido, la denominada violencia social. En el caso de las maras ubicadas
154
46
MATEO, op. cit., p. 96.
47
RUIZ-GOIRIENA, Romina. “Los Zetas y las Maras, una temible alianza”. Diario La Nación. 9 de
abril de 2012. [Fecha de consulta: 08/05/13] Disponible en http://www.lanacion.com.ar/1463380los-zetas-y-las-maras-una-temible-alianza
48
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ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
VIOLENCIA EN CENTROAMÉRICA: LAS MARAS EN EL SALVADOR, GUATEMALA Y HONDURAS
en el Triángulo Norte, esa violencia se presenta como emocional o pasional si
se analiza a los mareros individualmente, pero también como instrumental si
se tiene en cuenta que la mara utiliza la violencia con los objetivos de:
1. Dominar completamente un territorio;
2. Recaudar dinero para sostener la “vida loca”; y
3. Generar temor en la sociedad.
Como consecuencia, la violencia está latente y genera presiones económicas,
psicológicas y hasta políticas para el resto. Esas presiones se materializan
en: las extorsiones a pequeños comercios que forman parte del barrio, los
peajes cobrados no solo a los dueños de las compañías de transportes, sino
también a los choferes para evitar los asaltos y hasta atentados durante su día
de trabajo, y en la recaudación de dinero durante los funerales de un marero
caído, donde se pide colaboración a toda la comunidad.
La violencia más temida es la que se considera irracional, extrema y
repentina. Aunque en lo cotidiano resulte habitual la extorsión y las amenazas
utilizadas para poder cobrar los peajes que se exigen, en el mundo que
rodea a las maras, el miedo inmanejable surge cuando se ven ataques a los
transportes públicos o en los mismos, involucrando al común de la sociedad
civil que habitualmente son solo observadores del conflicto. Es decir, cuando
la sensación de que el conflicto está encapsulado y solo afecta a algunos
sectores marginales, desaparece. En su lugar, puede verse la ineficiencia
estatal y el intento de los distintos gobiernos de combatir a un fenómeno que
parecen no comprender en toda su complejidad, políticas represivas de por
medio. Paralelamente, los medios de comunicación adquieren un rol central a
la hora de difundir las actividades de la mara, así como también los métodos
que utilizan, de manera tal que colaboran en la instalación del miedo en la
sociedad y en la construcción de la visión que esta tiene de las maras, sus
valores y sus contiendas.
La socialización alternativa a la que se exponen los mareros justifica
la violencia desde normas y valores distintos a los tradicionales e incluso
la convierten en elemento que permite afirmar la identidad colectiva de
quienes la practican. Como consecuencia, se incrementa la cohesión y la
homogeneización grupal ya que la complicidad, los lazos de solidaridad y el
miedo a las represalias funcionan como elementos aglutinadores dentro de la
mara. La mara es una forma de identificación colectiva donde priman lazos de
solidaridad extremos. De allí que una vez dentro, los mareros quedan “atados”
a la historia vivida y a las vivencias compartidas, de allí que su deserción es
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
155
Carolina Sampó
considerada una traición, excepto que venga de la mano de la religión, en
cuyo caso se respeta, en especial porque se sabe que el que se va no va a
revelar ninguna información importante.
Las maras son, sin duda, uno de los actores más violentos de América
Central, pero no el único. En este sentido, el avance de organizaciones
vinculadas al crimen organizado, como los Zetas u otros carteles de drogas
mexicanos, parecen corresponderse con un incremento de la violencia en
zonas donde las maras no tienen un alcance tan importante. En este escenario,
es necesario destacar que el crimen organizado desafía a la gobernabilidad
democrática y afecta principal y directamente la vida de las personas, ya que
las convierte en víctimas que viven en un clima de miedo, sin que exista un
Estado capaz de protegerlas.
Sin duda, las debilidades de los Estados del Triángulo Norte son centrales
para entender no solo el surgimiento y la reproducción de las maras, sino
también el avance del crimen organizado frente a una sociedad indefensa
que vive una sensación de desamparo y desprotección que solo puede ir
acompañada de miedo. Los altos niveles de corrupción, así como la falta de
políticas de largo plazo, son centrales a la hora de entender las falencias en el
combate a las maras. Si los jóvenes ingresan en ellas, es porque les otorgan
la posibilidad de acceder a una vida mejor, pero, por sobre todas las cosas,
porque pueden obtener reconocimiento y sentirse parte de una forma de
organización social. En ese sentido es indispensable que el Estado se encargue
de generar las condiciones necesarias para que esos individuos no se sientan
tentados de ingresar a la “vida loca” que puede y va a llevarlos a la muerte.
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ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
HAMBRE Y RETAGUARDIA. PROTESTA
SOCIAL EN EL MADRID
DE LA GUERRA CIVIL*
Hunger and rearguard. Social protest in Madrid during
the Spanish Civil War
Milagrosa Romero Samper**
RESUMEN:
ABSTRACT:
El estudio que se presenta a continuación
da cuenta de las formas de administración
de un conflicto, en este caso de la Guerra
Civil española, y muestra una metodología
de estudio de caso. La investigación tiene
como punto de partida unos hechos cuya
única referencia debemos a los informes
conservados en el Archivo del Komintern:
las manifestaciones de mujeres pidiendo
pan y paz en diversos puntos de Madrid el
día 25 de diciembre de 1938. A esta fuente,
que ofrece además la visión del Komintern
sobre el problema del abastecimiento,
hay que sumar la documentación
recogida en el Centro Documental de la
Memoria Histórica del Archivo Histórico
Nacional de Madrid, que demuestra que
las autoridades republicanas emplearon
ingentes cantidades de tiempo y
energías en perseguir a los descontentos
The study presented below realizes
forms of conflict management, in this
case the Spanish Civil War and shows a
methodology study case.The Komintern
Archives offer the only reference to a
fact unknown until now: the women’s
demonstrations asking for bread and
peace in several streets of Madrid, on
December 25th. 1938. The files reveal
also the Komintern views on the food
shortage, while the Historical Memory
Documental Centre in the Historical
National Archive in Madrid offers the
proofs that the Spanish Republican
Government used large amounts of time
and energy prosecuting discontented
and punishing dissent. While creating
the myth of a Numantine resistance, the
Komintern and the Communist Party were
in fact punishing the people of Madrid,
*
**
Recibido: septiembre de 2013; aceptado: diciembre de 2013
Esta publicación se inserta dentro del proyecto ENOBREP (El Encuadramiento Obrero en la
España de posguerra), VI Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación
Tecnológica 2008- 2011, Subprograma Historia, Ministerio de Ciencia e Innovación, HRA201017955. España..
Dra. en Historia de la Universidad Complutense de Madrid. Profesora titular. Facultad de
Humanidades y CC. de la Comunicación. Universidad CEU San Pablo, Madrid. E mail:mrsamper@
ceu.es
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
159
Milagrosa Romero Samper
y castigar la protesta. Mientras cultivan
el mito de la resistencia numantina, el
PCE y el Komintern en realidad castigan
al pueblo de Madrid, que no soporta el
sacrificio con paciencia y mucho menos
con sumisión.
not so patient and submissive to sacrifice
as the propaganda boasted.
Key words: Spanish Civil War, Madrid,
women, Komintern, Communist Party,
hunger, repression.
Palabras clave: Guerra Civil española,
Madrid, mujeres, Komintern, Partido
Comunista, hambre, represión
INTRODUCCIÓN
En todo conflicto armado, la retaguardia puede presentar tantos o
más problemas que el frente. De la retaguardia dependen los suministros
materiales y humanos, y en ella se halla la gran masa de la población civil,
cuya colaboración y adhesión conviene asegurar. En el caso de una guerra
civil, esa adhesión resulta problemática de por sí. La propaganda camina de
la mano del control y la represión, y la sombra de la sospecha se cierne sobre
una población a la que el más leve síntoma de descontento hace considerar
como enemiga. Ese enfoque se ha trasladado, en España, a la época de la
posguerra, argumentando precisamente que el hambre, junto con la represión
y la creación de un imaginario colectivo, fueron factores determinantes en
la construcción del Estado franquista1. Ahora bien, no se puede explicar el
hambre de la posguerra sin el hambre de la guerra. Y cómo el problema, como
**
160
Para un completo repaso bibliográfico de estos temas, véase SEIDMAN, Michael, “The Longest
Dictatorship”, Contemporary European History, 20, 1, 2011, pp. 99-107. Quizá la interpretación
más radical sea la de RICHARDS, Michael: Un tiempo de silencio. La guerra civil y la cultura
de la represión en la España de Franco, 1936-1945, Barcelona, Crítica, 1999. La tesis de que
los vencidos serían sepultados bajo una losa de silencio y hambre es continuada por COBO
ROMERO, Francisco; DEL ARCO BLANCO, Miguel Ángel y ORTEGA LÓPEZ Teresa (“The
Stability and Consolidation of the Francoist Regime. The Case of Eastern Andalusia, 1936–1950”,
Contemporary European History, 20, 1, 2011, pp. 37–59), RODRÍGUEZ BARREIRA, Óscar J. (Migas
con miedo: Prácticas de resistencia al primer franquismo. Almería, 1939-1953, Almería, Universidad
de Almería, 2008), o CAZORLA, Antonio (Fear and Progress: Ordinary Lives in Franco’s Spain,
Chichester, Wiley-Blackwell, 2010), entre otros. El mismo Cazorla matiza esa tesis en el sentido de
que el deseo de paz explica el apoyo al franquismo (“Sobre el primer franquismo y la extensión
de su apoyo popular”, Historia y Política: Ideas, procesos y movimientos sociales, 8, 2002, pp.
303-320), y MOLINERO, Carmen e YSÀS, Pere, autores de una extensa bibliografía sobre el
mismo tema, reconocen cómo las autoridades franquistas, lejos de provocar intencionalmente el
hambre, se preocuparon seriamente por el problema, y descartaron la represión del descontento
como solución (“Productores disciplinados: control y represión laboral durante el franquismo
(1939-1958)”, Cuadernos de Relaciones Laborales, 3, 1993, pp. 32-49).
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
HAMBRE Y RETAGUARDIA. PROTESTA SOCIAL EN EL MADRID DE LA GUERRA CIVIL
es bien sabido, afectó en mayor medida a la zona leal, republicana o roja que a
la sublevada, rebelde, franquista o nacional, habrá que ver cómo gestionaron
el hambre y, sobre todo, el descontento de la población las autoridades
del Frente Popular, especialmente en una ciudad que la propaganda había
convertido en símbolo de la resistencia numantina bajo las consignas de “No
pasarán” y “Madrid será la tumba del fascismo”. Porque, lejos de limitarse
pasiva (o numantinamente) a pasar hambre, o dedicarse activamente a cazar
gatos y perros para paliarla, como transmiten desde hace ya varias generaciones
los testimonios orales, las fuentes primarias revelan que la resignación tuvo
sus límites, y que la famosa “Quinta Columna” no era la única grieta en las
murallas de aquella “Numancia” mitificada por la propaganda.
El estudio tiene como punto de partida unos hechos cuya única referencia
debemos a los informes conservados en el archivo del Komintern, inéditos
e inexplorados hasta la fecha para estas cuestiones: las manifestaciones
de mujeres pidiendo pan y paz en diversos puntos de Madrid el día 25 de
diciembre de 1938. A esta fuente, que ofrece además otros datos sobre el
problema del abastecimiento, hay que sumar la documentación recogida en
el Centro Documental de la Memoria Histórica del Archivo Histórico Nacional
de Madrid. Se trata, concretamente, de los sumarios de los procesos incoados
por los Tribunales Populares y Juzgados de Urgencia de Madrid por delitos en
materia de abastecimiento, desafección al régimen republicano y derrotismo,
que junto con los iniciados por otras causas (rebelión militar, traición, espionaje,
etc.) alcanzan el número de 14.862 durante todo el periodo bélico.
En esa ingente masa documental se han espigado procesos abiertos contra
mujeres por delitos de subsistencias, desafección al régimen y derrotismo.
De forma auxiliar, se usa también la prensa de la época. Tanto las noticias
publicadas como las censuradas ofrecen datos que confirman, matizan o
ayudan a comprender los hechos a que se hace referencia en la documentación
de archivo. Por último y como siempre, las memorias y testimonios orales (a
los que se acude de forma tangencial dada su abundancia) añaden nuevos
perfiles al retrato del hambre y el descontento en Madrid.
1.- El Komintern ante la carestía
Uno de los tópicos acerca de la Guerra Civil es que el bando franquista
venció por contar con superioridad de recursos y por controlar las principales
zonas de producción agraria (concretamente la cerealera, en la meseta norte).
Al contrario, el hambre sería la nota predominante en la zona republicana, sin
medios para sostener la guerra y mucho menos la población. Pero la verdad
es que con un mapa histórico en la mano no se puede desdeñar la capacidad
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
161
Milagrosa Romero Samper
de producción agrícola de buena parte de La Mancha, Andalucía, y sobre
todo Aragón y Levante, que permanecieron en manos del gobierno del Frente
Popular durante buena parte del conflicto (las zonas de la huerta valenciana
y de La Mancha, hasta casi el final). Al contrario, las principales ciudades y
zonas industriales, inicialmente en poder del gobierno, se consideraban
imprescindibles para obtener la victoria y así lo supo ver el bando franquista,
que consiguió invertir la situación al concentrar su ofensiva en el cinturón
siderúrgico y minero de la cornisa cantábrica entre marzo y octubre de 1937.
La mayoría de los historiadores admiten hoy que la gestión de los recursos
en la zona republicana dejó bastante que desear, y que, al contrario, en la zona
nacional una administración más eficiente supo sacar partido de unos suministros
que, con los éxitos bélicos, no hicieron sino aumentar. En palabras de Juan
Velarde, lo que caracterizó a la economía de guerra en la zona republicana fue que
los distintos partidos que constituían el Frente Popular (socialistas, comunistas,
anarcosindicalistas, trotskistas y demás) se subieron al carro del heno del utopismo,
defendiendo cada cual su particular modelo económico2... o no tanto. Si a partir de
1937 a un George Orwell o a cualquier militante anarquista o trotskista le parecía
que los comunistas eran de “derechas”, ello se debía a que el pragmatismo o las
necesidades de la guerra (o más bien, como veremos, sus propias ideas sobre la
economía) hacían percibir al Partido Comunista la necesidad de frenar el proceso de
colectivizaciones e incautaciones y posponer la ansiada revolución3. Ahora bien, visto
que a partir del gobierno de Negrín se puede decir que los comunistas controlan
abiertamente la situación política (por no decir la organización militar), y que
dominaban el Ministerio de Agricultura, el de Instrucción Pública e indirectamente
el de Industria4 ¿por qué no adoptaron un modelo de gestión más eficaz? Claro que
esta pregunta conlleva otra: ¿qué entendían los comunistas por “eficacia”?
162
2
VELARDE FUERTES, Juan. “La Economía de guerra”, Juan Velarde Fuertes, en ANDRÉSGALLEGO, José; DE LLERA, Luis; VELARDE FUERTES, Juan; GONZÁLEZ, Nazario. La guerra civil
(1936-1939), Historia de España, vol. 13.1, Madrid, Gredos, 1989, pp. 437-439.
3
Velarde cita al respecto la carta de Stalin a Negrín, instándole a jugar la baza de los pequeños
propietarios rurales. Ibid., “La desesperada política económica de burgueses y comunistas en la
zona republicana”, pp. 440-442.
4
Comunistas eran Vicente Uribe, ministro de Agricultura, y Jesús Hernández, ministro de
Instrucción Pública y Sanidad (y por tanto responsable máximo también de la propaganda).
Hacienda y Economía, en manos de Negrín desde el gobierno de Largo Caballero y al convertirse
en presidente de gobierno el 17 de mayo de 1937, pasó el 5 de abril de 1938 a Francisco Méndez
Aspe, de Izquierda Republicana pero en realidad hombre de Negrín e involucrado previamente
en el affaire del oro de Moscú. En ese mismo cambio de gobierno, Uribe siguió en Agricultura,
mientras que Hernández fue sustituido por el anarquista Segundo Blanco. La cartera de Trabajo
correspondió a Anastasio de Gracia (PSOE) y a partir del 17 de mayo de 1937 a Jaume Aiguader
(Esquerra Republicana), quien dimitiría en agosto de 1938.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
HAMBRE Y RETAGUARDIA. PROTESTA SOCIAL EN EL MADRID DE LA GUERRA CIVIL
2.- La disminución de la producción agrícola
El Komintern, punto de referencia, por no decir padre padrone del Partido
Comunista español, dedicó cierta atención al tema, como revela un expediente
rotulado “Problemas económicos. Sindicatos. Necesidades de importación”5.
Los papeles pertenecen a la Secretaría de Ercoli, el alias que utiliza Palmiro
Togliatti en España6. Los informes que remite Ercoli o su secretaría se puede
considerar, por tanto, que reflejan la visión del PCE, sobre todo si se tiene
en cuenta que los ministerios cuyas competencias entran en discusión
estaban por aquel entonces en sus manos, como se ha dicho. Bajo el título
“Abastecimientos”, un informe fechado en Barcelona el 10 de febrero de 1938
daba cuenta de la disminución de la producción y rendimientos agrícolas,
del estado del consumo y de los remedios propuestos para aumentar la
producción. Esta había caído en picado desde la fecha de referencia, 1935, y
lo que es más grave, seguía cayendo, como se puede apreciar en el siguiente
cuadro7:
Fuente: Archivo del Komintern.
5
Archivo del Komintern, F. 495, inv. 12, file 160. En adelante: K, 495, 12, 160. Casi todos los
informes, redactados en español, son anónimos y pocos están datados con precisión. El legajo
está compuesto por 16 documentos y 91 páginas (aunque en realidad suman 172).
6
Togliatti usó en ocasiones otros alias, como Mastro Donato. En total se conservan en el archivo
del Komintern un total de 323 expedientes que contienen su nombre. Su ficha personal como
miembro del Komintern está en K., 495, 221, 3005.
7
K, 495, 12, 160, p. 4.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
163
Milagrosa Romero Samper
Aunque la producción de algunos artículos se había mantenido o incluso
aumentado (lentejas, guisantes, patatas y aceite), el conjunto no resultaba
demasiado alentador. El anónimo informante repasa cada uno de los cultivos y
las “causas de la disminución”. En el caso del trigo y los cereales, la disminución
se debía, en su opinión, a las condiciones climatológicas. Se había intentado
aumentar la superficie dedicada al cultivo de cereales en las provincias de
Alicante, Almería, Castellón, Murcia y Valencia, pero los rendimientos habían
sido muy inferiores a los esperados8, aunque cabe también la posibilidad de
que el aumento de la superficie cultivada fuera planificado sobre el papel y no
se correspondiera con la realidad.
En cuanto al maíz, simplemente había sido sustituido parcialmente por otros
cultivos “de mayor importancia para la alimentación humana”. En efecto, el
maíz es un componente poco habitual en la dieta española, pero si se tiene en
cuenta que la producción de yeros (una leguminosa empleada sobre todo para
la alimentación de los animales) también disminuyó, ello significa simplemente
que el ganado se quedó sin comer, porque a nadie le importaba. Solo en
las previsiones para 1938 se señala que las abundantes lluvias favorecen el
crecimiento de los pastos, perjudicados, por otra parte, por las heladas. El
precio astronómico que alcanzaron la carne, la leche y los huevos se debe
también a la imprevisión, ya que se sacrificaban gallinas ponedoras y vacas
de vientre9. Pero el informe se limita a considerar la reducción del ganado
de labor, utilizado también en los transportes militares, por su repercusión
negativa en la agricultura: mular (10%), asnal (20%) y caballar (13%).
La falta de simiente se señala, de nuevo, como causa de la menor
producción de leguminosas y las patatas, pues no se habían guardado las
cantidades necesarias para el cultivo, por lo que se hizo necesario echar mano
de la importación, que tampoco funcionó, pues las variedades procedentes
de otras regiones españolas o del extranjero no eran adecuadas10. Otra causa
recurrente para explicar la disminución de la producción es la falta de abonos
y de insecticidas, que debían ser importados.
164
8
Concretamente, en otoño de 1935 se habían sembrado en dichas provincias un total de 150.977
hectáreas, que habían producido en verano de 1936 1.527.175 quintales métricos de trigo. En
la campaña 1936-1937, para 222.784 hectáreas sembradas, se obtuvieron 1.053.148 quintales
métricos.
9
GARCÍA, Regina. Yo he sido marxista. Madrid, Editora Nacional, 1946, p. 189.
10
Para 1938 persistía el problema de la simiente con las leguminosas, aunque se esperaba haberlo
solucionado en el caso del trigo con la importación de variedades de ciclo corto.
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HAMBRE Y RETAGUARDIA. PROTESTA SOCIAL EN EL MADRID DE LA GUERRA CIVIL
El arroz, que llegaría a ser en guerra el alimento casi exclusivo de los
madrileños junto con las lentejas o “píldoras del doctor Negrín”, experimentó
otro tipo de problemas, que sin duda causaban especial desazón por su
naturaleza política: el proceso de colectivizaciones anarquistas en la zona de
Sollana y Cullera había desplazado a los antiguos cultivadores y dejado a la
zona sin la necesaria y experta mano de obra11. Por último, y junto a las causas
ya mencionadas, se achacaba la baja de la producción a la movilización militar,
que había privado al campo de operarios.
El aumento del consumo
Hasta aquí los problemas de la producción. ¿Cuáles eran los del consumo?
A juzgar por el informe, los contrarios: “pese a los defectos de distribución y
transporte” (otra causa de desabastecimiento sobre la que el informe corre un
tupido velo), el consumo en 1936 y 1937 habría superado el de la época prebélica,
“sobre todo en los productos obtenido en el país, en más de un treinta por ciento, y
solamente es menor en los de importación, tales como el café, tabaco y similares”.
Tan sorprendente afirmación merece una explicación, no menos sorprendente:
“Las causas de este aumento son las mayores disponibilidades que
en general poseen los trabajadores,- Muchas familias que contaban
con medios reducidos de subsistencia, han visto, por la retribución de
guerra de algunos de sus miembros, mejorar notablemente su situación
económica. Por tal motivo, mientras que las disponibilidades del mercado
lo han consentido o lo consienten, una demanda mucho mayor que la de
ante-guerra absorbe todas las existencias, y de ahí resulta más acentuado
el desequilibrio que se advierte entre las disponibilidades y el consumo”12.
Es decir, que según el Komintern la gente vivía mejor gracias a la guerra.
Multitud de testimonios orales y escritos ratifican que muchas personas se
alistaron solo por el salario, aunque es dudoso que se obtuviera una gran
mejora, y que el aumento de la renta familiar permitiera lujos desconocidos
hasta entonces. En otras palabras, el aumento de los ingresos por este u otros
medios13 no guardaba proporción con el aumento aún mayor de los precios,
11
Ibid., pp. 6-7. El desbordamiento del Ebro en Amposta y Tortosa había producido, sin embargo,
menos daños de los estimados inicialmente.
12
Ibid., p. 8.
13
Véase al respecto la “Relacio comparativa dels sous en la industria de la construccio des del 18
juliol fins a la data” (ibid., p. 1, sin fecha). La Generalitat había dispuesto un aumento del 15%
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
165
Milagrosa Romero Samper
que a mediados de 1937 se habían disparado respecto a la zona nacional14.
Pero la retórica cultivada por el Komintern permite afirmar una cosa y luego
la contraria sin descomponerse, ya que según el informe, el aumento del
consumo agravaba el problema de la disminución de la producción en los
grandes núcleos urbanos de Madrid, Barcelona y Valencia, así como en la
zona minera e incluso en la fértil zona de la huerta levantina. Por tanto, si en
estas zonas se admite que había problemas de abastecimiento, ¿quién era el
responsable o más bien el beneficiario del aumento del consumo? El Ejército.
Para el Komintern (o más bien para el resto de la población, que tenía que
soportar las consecuencias), el Ejército era un monstruo que lo devoraba todo,
aunque ese “todo” fuera también cada vez más escaso. Para febrero de 1938,
el informante comunista estimaba (exagerando un poco) que la población
castrense de la “zona leal” era de un millón de hombres, aproximadamente un
10% del total de la población. Pues bien: a ese Ejército Popular de la República
(una vez absorbidas las milicias), le correspondía, según las normas de
Intendencia Militar, el triple de racionamiento que al elemento civil (500 ó 600
gramos de pan frente a 200 o incluso 150 en el caso de Madrid), y esos alimentos
los proporcionaba directamente el Ministerio de Agricultura, que cedía a
Intendencia Militar el 30% de los cargamentos de trigo y harina que llegaban a
los puertos15. Aun así, esas cantidades no debían resultar ya suficientes, puesto
que se reconoce que esta última “resuelve el habituallamiento [sic] acotando
y reservándose la producción en zonas de guerra y fuera de ellas; no sólo la
que está almacenada sino, en muchas ocasiones, la que se halla sobre la tierra
misma”, es decir, que el Ejército era una auténtica plaga de la langosta que
se abalanzaba incluso sobre los campos cultivados. Esto no merece, como se
ha visto, ningún tipo de censura por parte del Komintern, cuyas prioridades
parecían ser exclusivamente el mantenimiento del Ejército y de las industrias
de guerra. Ahora bien, ¿cómo conseguir mejorar el abastecimiento de estos
sectores?
para los salarios de albañiles, peones, canteros y peones de canteros, que pasan a ganar entre
18,72 y 13,80 pesetas, los arquitectos ven bajar sus ingresos de 15.000 a 8.000 pesetas anuales,
y los obreros de la construcción, de 600 a 500 pesetas mensuales. Por lo tanto, el aumento
de salarios no fue universal, y debió resultar insuficiente cuando tantos se vieron obligados a
alistarse.
166
14
Véase el gráfico comparativo publicado por VELARDE, op. cit., p. 463
15
Archivo del Komintern, 495, 12, 160, p. 8.
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3.- Las medidas contra el hambre: la planificación estatal de la
agricultura
Como no podía ser menos, tratándose del Komintern, la primera medida de
carácter general para aumentar la producción es la planificación al más puro
estilo soviético, es decir, fijando porcentajes y objetivos a priori, introduciendo
cultivos “alternativos”, eliminando los que se estimaban superfluos (como el
cacahuete o la cebolla) y vendiendo aquellos otros, como los hortofrutícolas
de Levante, que podían producir divisas para la importación. Para el Ministerio
de Agricultura todo era sencillísimo, aunque implicara reducir a la población a
una dieta de arroz y condenarla al escorbuto y otras enfermedades, eliminando
la fruta, la cebolla y el resto de las hortalizas. Mientras tanto, la famosa
dirigente comunista “Dolores” (como se conocía afectuosamente a Ibarruri en
la Unión Soviética), que no podía ignorar esta política, aconsejaba al pueblo
madrileño que guardase las legumbres para el invierno y viviese entretanto de
frutas y verduras16. Por lo demás, el informe omite cuáles fuesen esos cultivos
“alternativos”. En cuanto al pan, visto el escaso éxito del aumento de las áreas
de cultivo (así como, añadimos, la prioridad absoluta del suministro militar), la
única solución era la importación de trigo (a cambio, naturalmente, de divisas).
El comercio y la industria: ¿stajanovismo o colectivización?
Se ha comentado ya la suspicacia con que el Partido Comunista miraba,
en general, la política de colectivizaciones llevada a cabo por los anarquistas.
El pequeño comercio de Madrid no había escapado a esta tendencia, y el
Komintern recibió una serie de informes en forma de ficha de numerosos
establecimientos. Un caso emblemático del tira y afloja entre anarquistas,
por un lado, y socialistas y comunistas, por otro, lo constituyen la popular
pañería Almacenes San Mateo, de la calle Fuencarral. El dueño del negocio
desapareció (se dice que huyó al extranjero) al estallar la guerra, y los empleados
estaban tramitando la incautación, motivo que provocaba el enfrentamiento
entre los obreros de la anarquista Confederación Nacional del Trabajo (CNT),
partidarios de la incautación sin que la industria fuera intervenida por el
Estado, y los socialistas de la Unión General de Trabajadores (UGT), favorables
a la intervención.
16
El dato, perfectamente coherente con el informe del Komintern, lo ofrece Regina García, por
entonces directora del diario La Voz, en el que aparecía reflejado con frecuencia el problema de
la escasez. GARCÍA, op. cit., p. 275.
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167
Milagrosa Romero Samper
Según el informante, acabaría triunfando la UGT porque eran más y estaban
mejor organizados. Hasta el momento, estimaban que la situación era mejor
que antes de la guerra porque habían suprimido 14 puestos de jefes (que
lógicamente cobraban más que el resto), se habían subido los sueldos, y encima
los familiares podían comprar en condiciones ventajosas. Todos estaban,
pues, entusiasmados con la idea de la colectivización17. Igual de contentos
estaban los de Almacenes Quirós, a los que se consideraba un modelo de
colectivización. ¿Cómo funcionaba ésta? Tras la desaparición del dueño, los
obreros se incautaron de la industria18 y establecieron un consejo obrero de
administración y una comisión revisora de cuentas que, al parecer, lo hacían
tan bien que eran totalmente innecesarias las visitas periódicas del delegado
interventor enviado por el Estado. Y para colmo de felicidades, no había
casi anarquistas y la armonía entre socialistas y comunistas (que casualmente
coincidía con la política de unidad sindical del gobierno) era perfecta19.
No estaban igual de contentos, sin embargo, los negocios que tenían que
vérselas cara a cara con el racionamiento de combustibles y alimentos. Un
humilde carbonero de la calle Tetuán podía salir adelante hasta que a finales
de octubre de 1936 los sindicatos establecieron despachos que monopolizaron
la venta del carbón y le dejaron fuera del negocio, sin tener la precaución
de contratarle siquiera como empleado, como se reconoce que hacía la CNT
en ocasiones20. Las tiendas de ultramarinos tenían parecidos problemas,
agravados por el racionamiento y por una serie de medidas poco conocidas
y que revelan el grado de intervencionismo que se produjo. Virgilio Martín,
que llevaba 36 años al frente de su tienda en la calle Tetuán, vio peligrar el
negocio cuando pasados los primeros tiempos del “movimiento”, “por orden
del Gobernador quedaron cerradas todas las tiendas menos 30 por cada
distrito”. Así que le tocó cerrar, y solo podía vender aquellos artículos de que
no disponía abastos, como velas, escobas y asperones (una especie de jabón
abrasivo que también llegó a escasear). Y como él, había muchos: la solución,
a su juicio, era que los comerciantes de ultramarinos se fueran turnando cada
tres meses para vender los artículos que suministraba abastos.
168
17
Archivo del Komintern, 495, 12, 160, p. 30. “Almacenes San Mateo. Calle de Fuencarral. Pañería
nº 70”.
18
Había, en teoría, que cumplir lo dispuesto por el decreto de 2 de agosto de 1936. De ahí que los
empleados de otros negocios no hayan procedido a la incautación por considerarla ilegal, o que
estuvieran realizando los trámites necesarios.
19
Archivo del Komintern, 495, 12, 160, p. 22. “Almacenes Quirós de Tejidos”.
20
Archivo del Komintern, 495, 12, 160, p. 31. “Carbonería de Eugenio Bueno. Tetuán nº 38”. El
informe terminaba con un lacónico “el negocio está muerto”.
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HAMBRE Y RETAGUARDIA. PROTESTA SOCIAL EN EL MADRID DE LA GUERRA CIVIL
Si esto sucedía con las tiendas de ultramarinos, se puede imaginar lo que
pasaba con los bares y restaurantes. Uno de los miembros del comité obrero
que gestionaba el restaurante “Rafael” informaba de cómo se colectivizó y
cómo reinaba la perfecta armonía entre los obreros, todos de UGT: seguían
cobrando el mismo porcentaje sobre los beneficios que antes “y el sobrante lo
ingresan en una cuenta que tienen abierta en el banco Hispano Americano”,
para “gastos de mejora y arreglo del local, menaje etc.”, al menos en teoría.
Porque aunque por supuesto todos estaban “conformes con esta forma
colectiva de trabajar, y creen que es muy beneficiosa”, lo cierto es que habían
cerrado tres meses por falta de víveres, y temían tener que volverlo a hacer. En
el intervalo, naturalmente, habían tenido que utilizar los fondos de la caja para
pagar el alquiler y los sueldos21.
Para locales que podían considerarse elitistas o “burgueses”, las cosas
podían ir mucho peor. El café “Aquarium”, en la calle de Alcalá, en el eje
del Madrid elegante, anterior a la guerra, sufría sin duda encubiertamente
las consecuencias de ser un lugar de moda. Como siempre, los trabajadores
se mostraban contentísimos con la colectivización y la intervención estatal,
pero se trasluce que salían adelante a duras penas pese a manifestar que el
negocio estaba “floreciente dentro de las dificultades señaladas”, porque las
mercancías suministradas por Abastos no eran suficientes. Los empleados del
“Aquarium” no se habían podido aumentar el sueldo, sino que lo mantenían,
y simplemente pagaban 5 pesetas más a los que ganaban menos de 500.
Reservaban el puesto a los camaradas que se habían marchado al frente, pero
lo más seguro es que no hicieran ninguna falta. La situación real del café se
define en dos frases. La primera: “como colectividad al principio ganó mucho.
Ahora no tanto. Se defiende que en las circunstancias actuales aseguran que
es bastante”. Y la segunda, que explica el cambio de ganar mucho a “no
tanto”: “al principio de funcionar la colectividad regalaron al Estado 100.000
pesetas. De ellas 25.000 pesetas para el Komsomol y el resto para la guerra.
Luego volvieron a regalar 45.000 pesetas para la guerra también”. Una de dos,
o los empleados del “Aquarium” eran fanáticos comunistas, o estos “regalos”
(en especial el dedicado al Komsomol) eran más bien donativos forzosos
encubiertos, cosa también bastante probable vista la cuantía, considerable
para la época y que, a pesar de todas las evidencias, insistieran en decir que
21
Ibid., p. 34. “Restaurant “Rafael”. Calle de la Abada, nº 10”. De la falta de suministros de los
restaurantes da idea Regina García, que una vez consiguió vales para comer con su hija en un
restaurante un par de huevos fritos (a 25 pesetas) que no llegó a probar porque se terminaron,
teniéndose que conformar, ya a las siete de la tarde, con un vale para cenar en el hotel Gran Vía
un plato de... judías blancas con callos de caballo que le costó 7,50, op. cit., p. 277.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
169
Milagrosa Romero Samper
el negocio estaba floreciente22. Para dar una idea de lo que supuso la guerra
para este café, baste decir que cuando se inauguró le servían diariamente los
huevos y la leche (“embotellada y precintada en magníficas vasijas de cristal”)
directamente de una granja23.
Podría decirse, en resumen, que la política de colectivización e intervención,
unida a la falta de género y al aumento de precios, estaba llevando al pequeño
comercio al borde de la extinción. El Komintern insistía en la intervención
estatal para remediar los defectos en las empresas colectivizadas y, sobre
todo, como se observa en los informes, para controlar políticamente a los
anarquistas. La política parece ser la prioridad sobre las necesidades de la
población, que debía conformarse con los suministros proporcionados por el
racionamiento.
Ahora bien, había un sector en que se jugaba el destino de la guerra, y en
el que la eficacia y la productividad deberían primar (al menos teóricamente)
sobre las consideraciones políticas. Teóricamente, porque para el Komintern
y los comunistas españoles, la práctica económica estaba fuertemente
condicionada por el arquetipo soviético. Otro grupo de informes, rotulado a
mano en francés como “dossiers sur la situation réelle d’un série d’entreprises,
1937” se refiere a las industrias metalúrgicas y de guerra instaladas en Madrid,
y a los intentos de implantar la práctica del stajanovismo24. Como en el caso del
comercio, el informante seguramente hacía una pregunta directa (o preguntatrampa) sobre si estaban conformes con la colectivización o con la intervención
estatal y el stajanovismo, según el caso, y la respuesta por motivos obvios solía
ser afirmativa. Pero a pesar de ello, también aquí se aprecian los choques entre
anarquistas, por un lado, y socialistas y comunistas, por otro. Los anarquistas
intentaban demostrar que su sistema era lo suficientemente eficaz.
170
22
Archivo del Komintern, op. cit., p. 23. “Café Aquarium. Calle de Alcalá”. Inaugurado en el
verano de 1932 (ABC, 8 de julio de 1932), esta obra del arquitecto Gutiérrez Soto apareció en la
revista Nuevas Formas. Arquitectura, en 1934, como ejemplo de aquel Madrid ultramoderno y
cosmopolita que brota en el eje de la nueva Gran Vía. Era un local enorme del que se conservan
los planos y numerosas fotos, que permitirían su fiel reconstrucción: http://www.urbanity.es/foro/
urbanismo-mad/893-de-madrid-al-cielo-album-de-fotos-historicas-352.html
23
ABC, 8 de julio de 1932. En un reportaje publicitario sobre la instalación se ofrecen numerosos
detalles sobre las novedades que incorporó.
24
Archivo del Komintern, op. cit., pp. 56- 59. “Madrid”. Contiene informes sobre las siguientes
empresas: Standard, Espunes, Enlaces Ferroviarios, Experiencias Industriales, Iglesias, Comercial
de Hierro, Fundiciones Codina y Fiuma, Central Metalúrgica Ferrobellum, talleres Citroën, talleres
Renault.
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HAMBRE Y RETAGUARDIA. PROTESTA SOCIAL EN EL MADRID DE LA GUERRA CIVIL
En las fábricas que controlaban, como “Enlaces Ferroviarios” y “Codina
y Fiuma”, no había normalmente diferencia de categorías ni de salarios,
y trabajaban en jornadas de 7,30 horas, en dos turnos. También donde
dominaban los socialistas de la UGT la jornada duraba 7 u 8 horas (frente a
las 10 ó 12 de los stajanovistas), si bien tendían a respetarse las categorías
anteriores a la guerra. Unos y otros, eso sí, se oponían a la práctica comunista
de las “brigadas de choque” stajanovistas, por una variedad de argumentos:
desde el “hay que terminar con el Estado” de los anarquistas, hasta la inutilidad
del sistema, ya que cuando en una de las fábricas se hizo trabajar a las mujeres
horas extra, después tuvieron que permanecer paradas más horas, “debido a
la falta de materias primas u otras causas ajenas a su voluntad”. Además, había
que “administrar bien las energías”, era injusto aplicarlo habiendo obreros
parados y, en suma, “con esta manera de trabajar llegará un momento en que
no haya nada de trabajo”. Ni siquiera el aumento del salario por productividad
(que se prometía de hasta un 50%) tentaba a los obreros anarquistas y
socialistas. Aunque podría parecer que los obreros stajanovistas ganaban más
que nadie, el aumento de salarios fue una práctica generalizada, y los obreros
de las categorías superiores protestaban cuando se creían perjudicados. De
todas maneras, la subida de salarios iba muy a la zaga de la de los precios, que
a mediados de 1937 iba ya por un 600% respecto a julio de 193625.
El funcionamiento de los sindicatos dentro de las fábricas suponía otro
quebradero de cabeza para el Komintern. Lo normal o más habitual era
que la comisión sindical hubiera sido elegida de mutuo acuerdo entre los
representantes sindicales. Por eso en varias de estas empresas había en la
comisión miembros de la CNT, lo que disgustaba al Komintern, partidario de
la “unidad sindical”, es decir “unidad bajo el control comunista” o más bien
“únicamente comunistas”. Por eso se afanaban en elegir nuevas comisiones por
medio de elecciones directas entre todos los obreros, en las que el activismo
de los camaradas comunistas lograba excluir a los anarquistas. En definitiva,
el PC solo estaba satisfecho con las fábricas que controlaba directamente, y
en las que no había ningún tipo de representación obrera, sino mero control
estatal, o para ser más exactos, del Partido, como en “Ferrobellum”, que
era propiedad del Partido Comunista y funcionaba bajo la dirección de un
25
Para un índice 100 en julio de 1936, la subida de precios al terminar la guerra fue de 140,7%
en la zona nacional, y de 1.528,86% en la zona republicana. Las cifras son las aportadas por DE
MIGUEL, Antonio (“El potencial económico de España (1935)”, en SCHWARTZ GIRÓN, Pedro
(coord.): El producto nacional de España en el siglo XX, Madrid, Ministerio de Hacienda, 1977,
pp. 171-188) y VELARDE FUERTES, Juan (“El potencial económico de España”, Cuenta y razón,
100, 1996, pp. 45-56).
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171
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responsable general nombrado directamente por el Partido, habiendo en
cada sección un responsable delegado del primero. Por supuesto, había
movimiento stajanovista en todas las secciones, trabajaban de 10 a 12 horas y
tenían salarios diferenciados26.
En definitiva, la lucha entre sindicalistas y comunistas en las fábricas era
parecida a la que tenía Largo Caballero con los dirigentes del Komintern, y
que al cabo le costó la presidencia del gobierno. Lejos por tanto de “aplazar la
revolución para ganar la guerra”, como se decía entonces, los datos referidos
a la agricultura, al comercio y a las industrias de guerra en Madrid demuestran
más bien la voluntad por parte del PCE y del Komintern de aplicar los modelos
de intervención estatal propios del sistema soviético.
El racionamiento especial
El voluntarismo, obviamente, no daba de comer a la gente ni obraba
milagros en el campo de la producción agrícola o industrial. El aumento de
salarios, inicialmente eufórico y caprichoso y luego a la zaga del aumento de
los precios, tampoco alcanzaba para adquirir unos víveres que simplemente no
existían. Algo hay de lamento jeremíaco en las manifestaciones de Negrín del 27
de noviembre de 1937, cuando al anunciar que se tomarán medidas en materia
de abastecimientos y de tasas, arremete contra la “irresponsabilidad” de los
primeros tiempos: “no hemos sabido en los momentos precisos atemperarnos
a las circunstancias, que imponían unos sacrificios, y el desbarajuste pasado
hay que sufrirlo ahora”. No especifica a qué desbarajuste se refiere, si al de
la distribución de víveres o al resultado de las colectivizaciones. No, desde
luego, a la situación financiera, ya que, afirmaba con aplomo el ex ministro
de Hacienda en la época del affaire del oro de Moscú, “no hemos gastado
tanto dinero como dicen muchos. No porque no fuera necesario o porque
no lo desease el Gobierno, ¡qué más hubiera querido!, sino que nuestras
transacciones comerciales no llevaron la marcha y volumen que quisimos”,
pero aun así, “esta guerra es menos costosa que la aventura de Marruecos en
el año 21”27.
172
26
Ibid., p. 58.
27
“El jefe del Gobierno expone detalladamente nuestra situación económica y militar”, La Voz, 27
de noviembre de 1937, p. 2. No solo eso sino que “el valor efectivo de la peseta es superior al que
tenía antes del 18 de julio y “dentro de dos meses tendremos más divisas”. Divisas necesarias
para acometer las importaciones de material de guerra, naturalmente.
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HAMBRE Y RETAGUARDIA. PROTESTA SOCIAL EN EL MADRID DE LA GUERRA CIVIL
Volviendo al tema de los abastecimientos, el propio Komintern reconocía
en un resumen sin fechar (pero seguramente de 1937), que “se está liquidando
aquella alegría infantil que malgastó energías formidables en los primeros
meses de la guerra”, al tiempo que exhortaba al heroísmo y al sacrificio a la
clase obrera, que se encontraba “ante la obligación de seguir la ruta de la
abnegación”28. Regina García explica en qué consistía esa “alegría infantil” e
irresponsabilidad de los primeros tiempos: los víveres proporcionados por la
URSS resultaban muchas veces exóticos para los milicianos, que “se limpiaban
las botas con mantequilla”, y “echaban a los perros trozos de jamón de York
de más de un kilo de peso”29.
Atrás quedaban esas bonanzas (que por lo demás disfrutaron muy pocos)
y ahora tocaba “convencer” a las masas de que aceptaran no ya con alegría
sino con “abnegación” el racionamiento que, de todas formas, según diarios
como La Voz, era preferible a las escaseces que tenían que soportar las amas
de casa de la Alemania nazi30, o al “día del plato único” en la zona enemiga31.
Claro que en el racionamiento había categorías.
En primer lugar estaban “ellos” (como el pueblo llano suele denominar a los
poderosos): el gobierno, los altos mandos del Ejército y de la administración.
En la posición Jaca, cuartel general de Miaja situado en la Alameda de Osuna,
podía disfrutarse un menú a base de crema de cangrejos, salmón a la rusa,
solomillo de vaca en su jugo, tarta a la crema, naranjas de las destinadas
exclusivamente a la exportación, café, coñac y vodka32. Claro que en este
caso no cabe hablar de “racionamiento” propiamente dicho. El siniestro y
28
Archivo del Komintern, op. cit., p. 120.
29
GARCÍA, Regina, op. cit., p. 159. Mientras tanto, conviene recordar que la gran masa de la
población rusa estaba sometida a racionamiento, y que la “gran hambruna” de 1932-33 se
acababa de cobrar entre 6 y 7 millones de vidas.
30
“No hay pan, no hay mantequilla, no hay lana, no hay leche, no hay carne: aquí tienen ustedes la
Alemania de Hitler”. Las quejas eran las siguientes: no se podía empapelar una habitación porque
la cola era mala y se despegaba el papel, la crema de limpiar los zapatos no tenía grasa, el jabón
olía mal, los trajes encogían al lavarlos, los cables de las lámparas medían sólo tres metros y,
sobre todo, la porcelana se suministraba solo de tarde en tarde. El pan era horrible, la leche sabía
a desnatada, y la nata solo se encontraba en las pastelerías. Las salchichas y morcillas se rompían
al cocerlas y tenían poca carne, y para colmo de males, “el jamón tiene un gusto excesivamente
salado”. Ignoramos el efecto que este artículo podía causar en el lector madrileño. La Voz, 4 de
noviembre de 1937. Al día siguiente se insistía en lo malo que era el pan en los restaurantes de
Berlín.
31
La Voz, 25 de noviembre de 1937.
32
GARCÍA, Regina., op. cit., pp. 249-250. Parte de los platos parecen de importación soviética.
Miaja se caracterizaba al parecer por su sibaritismo y glotonería.
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173
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famoso S.I.M. (Servicio de Inteligencia Militar) garantizaba la fidelidad de sus
miembros a base de generosas “raciones” que distribuía quincenalmente:
cinco kilos de arroz, garbanzos, judías y lentejas (20 kilos en total), tres de
pasta para sopa y de azúcar, uno de café, otro de chocolate, cinco kilos de
embutidos, tres de queso, tres docenas de huevos, cinco litros de aceite y
varias latas de conserva, aparte de un kilo de verdura y fruta fresca, carne y
pescado por tarjeta y día33.
El Partido Comunista tenía, por su parte, posibilidades para distribuir
alimentos, según se deduce de un “informe sobre la situación de los puertos”
dirigido al Komintern. Su autor detalla la filiación política de los trabajadores
de los puertos levantinos, y sus fatigas personales para aumentar el exiguo
número de simpatizantes comunistas y neutralizar a los díscolos anarquistas
(que controlaban Almería) y a los descontentos, suministrando lotes de víveres
en Valencia, Alicante, y Cartagena, donde gracias a él nos enteramos de que
había trabajando en el puerto 200 niños de 10 a 14 años, además de 50 mujeres
con igual salario que los hombres34. Promete la instalación de comedores
colectivos, lo que implicaría cierto alivio a su situación.
Quienes gozaban (al menos en teoría) de raciones especiales, desde el
principio eran, los soldados. La población madrileña veía pasar con envidia los
camiones de suministros destinados al frente, aunque los testimonios no son
demasiado unánimes al respecto35. El informe del Komintern hace hincapié,
como se ha visto, en la prioridad del suministro al Ejército. Aun así, se daba
a entender sin muchos aspavientos que las tropas se abastecían sobre el
terreno. En un informe manuscrito que debe ser más tardío, sobre la comarca
de Vic y alrededores de Gerona, se instaba a los responsables de las unidades
militares a castigar a los culpables de abusos y atropellos36.
174
33
Ibid., p. 278.
34
Barcelona, 6 de julio de 1938. S. Barneto: “Informe sobre la situación de los puertos”. Archivo del
Komintern, op. cit., pp. 76-78. De Águilas, donde no había un solo miembro del partido, se señala
que era un puerto importante para la pesca pero que hacía unos días “se fugaron los del control
C.N.T. con un barquichuelo y unos cuatro millones de Pts.”.
35
La visión de los camiones, en BULLÓN DE MENDOZA, Alfonso y DE DIEGO, Álvaro. Historias
orales de la guerra civil, Barcelona, Ariel, 2000, pp. 115-116. También se refiere de soldados
republicanos que saltaban a las trincheras enemigas y registraban los macutos en busca de
comida. George Orwell, en Homenaje a Cataluña, refiere la “guerra psicológica” llevada a cabo
por los nacionales a propósito de la comida.
36
K., 495, 12, 160, p. 97 vuelto. Subrayado en el original. El comienzo del informe está en francés,
de ahí los abundantes errores ortográficos y sintácticos.
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HAMBRE Y RETAGUARDIA. PROTESTA SOCIAL EN EL MADRID DE LA GUERRA CIVIL
Junto a los soldados, otro sector que había que tener bien alimentado
para obtener la victoria era el de los trabajadores de las industrias de guerra.
En un recorte de prensa de 23 julio 1938, titulado “Unidad de acción entre
socialistas y comunistas para intensificar la producción”, se dice respecto al
abastecimiento: “hay que asegurar la alimentación de los obreros, y sobre
todo, de la industria de guerra, creando un comedor colectivo en cada lugar
de trabajo. Al mismo tiempo, la cooperativa de consumo para los familiares de
los obreros (...). El obrero no debe tener más preocupación que trabajar más y
más para ganar la guerra”37.
Apenas unos días antes, el Komintern había recibido un informe sobre el
abastecimiento de los obreros de las industrias de guerra y de la población
civil de la capital38. En Madrid había unos 10.000 obreros en estas industrias,
que estaban incluidos con sus familias en las cartillas de abastecimiento del
Consejo Municipal, igual que el resto de la población. De ellos, unos 1.000
contaban además con comedores colectivos suministrados por el mismo
Consejo (lo que significaba dos raciones: una por la cartilla normal y otra por
el comedor). Y la Subsecretaría de Industria de Guerra procuraba a todos
una “sobrealimentación”39. Los víveres obtenidos por la cartilla “normal” y la
“especial” de la Subsecretaría eran los siguientes40:
37
No se ha identificado el diario del que procede el recorte. En lápiz, además de la fecha, aparece
sobreescrito “Verdad”. K., 495, 12, 160, p. 82.
38
K., 495, 12, 160, pp. 79-81. Por “J.F.”. 9 de julio de 1938.
39
El trato de favor a la industria de guerra se usaba curiosamente en términos propagandísticos
ante el resto de la población. El 4 de febrero de 1939, ABC informaba de un reparto extra de
harina, azúcar y leche condensada, procedentes de “la solidaridad de obreros del mundo
entero”, a través de la Comisión del Auxilio Femenino del Ministerio de Defensa Nacional. El 16
de febrero se da noticia de nuevos suministros.
40
Elaboración propia a partir del informe anterior del Komintern.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
175
Milagrosa Romero Samper
Cartilla
normal
25-31
mayo 1937
Cartilla
normal
1-7
junio 1937
Cartilla
especial
25-31
mayo 1937
Cartilla
especial
1-7
junio 1937
TOTAL DIARIO
PARA UN OBRERO
DE LA INDUSTRIA
DE GUERRA
Judías
200
100
1.050
1.050
170
Arroz
100
100
Lentejas
100
100
Azúcar
100
100
140
¼ litro
700
Artículo
(gramos/
persona)
Aceite
14
14
140
34
68
Bacalao
500
100
43
Pescado
100
300
28
Carne en
conserva
500
200
50
Café
70
70
10
Vino
500
250
53
Pan
200
Elaboración propia.
Aunque la mera inclusión de artículos como el pescado, la carne, el café o
el vino en la cartilla supusieran una ventaja frente al resto de la población, “a
simple vista se puede observar que con este racionamiento no es posible que
estos obreros que hacen jornadas de 8 y 10 horas diarias puedan rendir en el
trabajo todo lo que es necesario en estos momentos”. No solo eso, sino que la
organización del abastecimiento presentaba irregularidades en algunas zonas,
es decir, que los obreros no recibían ni siquiera esas cantidades, por lo que
se sugería la creación de economatos para garantizar un reparto equitativo.
Estas cooperativas suministrarían también el racionamiento equivalente a los
obreros que quisieran organizar un comedor colectivo.
El racionamiento normal
En cuanto al resto de la población de Madrid, el racionamiento dependía
naturalmente de la disponibilidad de los géneros, insuficiente a veces para
abastecer a todos los barrios y cuyo reparto, no siempre gratuito, se solía
anunciar en la prensa. En las semanas intermedias del mes de mayo de 1938,
el Komintern recogía los siguientes datos41:
41
176
Elaboración propia a partir de los datos reflejados en el documento “Racionamiento dado en Madrid
(Capital) durante las semanas del 9 al 15 y del 15 al 22” (a mano: 1938). K., 495, 12, 160, p. 107.
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HAMBRE Y RETAGUARDIA. PROTESTA SOCIAL EN EL MADRID DE LA GUERRA CIVIL
Reparto a todos los distritos de
Madrid
Víveres (gramos/persona)
Semana del 9-15 de
mayo de 1938
Semana del 16-22 de
mayo de 1938
Arroz
100
200
Judías
200
100
Bacalao
100
100
Azúcar
100
Carne congelada
100
Queso de bola
60
Tocino
50
Jamón York
50
¼ kilo (2 a 4 personas:
½ k; más de 5
personas: 1 ¼ k)
Tomate en conserva
Repartos parciales (de 2 a 6 distritos)
Pasas
50
Turrón
50
Mantequilla
40
Jabón
Sin especificar
Galletas
100
Elaboración propia.
Es decir, que las judías se alternaban con el arroz, las lentejas habían
desaparecido aparentemente del mapa respecto al año anterior, y productos
“exóticos” como el turrón hacían una inesperada aparición fuera de
temporada. No sabemos si el bacalao procedía de algún donativo extranjero,
como “una fabulosa cantidad” traída por el secretario del Comité Noruego de
Ayuda a España, y anunciada a bombo y platillo en la prensa el mes de enero
siguiente42.
El 5 de febrero de 1939 se anunciaba la venta de productos del cerdo en
los distritos de Hospicio y Centro, a razón de un solo producto por cartilla:
50 gramos de longaniza, morcilla, cochinillo y tocino inglés y 100 de huesos
42
ABC, 13 de enero de 1939.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
177
Milagrosa Romero Samper
salados43. Dos días más tarde se anunciaba el reparto gratuito de patatas,
medio kilo por persona de las que figuraban en la cartilla (lo cual significa que
ni siquiera se cubrían las cantidades que figuraban en la misma). Esas patatas
y los 50 gramos de café y de azúcar que también se repartirían se debían a
la generosidad del Comité Suizo de Ayuda a España y Comité Británico de
Ayuda a España. El 15 de febrero de 1939 se anunciaba la venta de despojos
congelados, a 9,25 pesetas el kilo y a 100 gramos por cartilla44.
A la carencia de víveres hubo que sumar, desde el principio, la falta de
combustibles y las restricciones del suministro eléctrico. Durante el duro
invierno de 1937, el diario La Voz, especialmente sensible hacia las necesidades
de los madrileños, denunciaba la falta de carbón, que el Consejo Municipal
había “suplido” instando a los vecinos a valerse del fluido eléctrico, que resultó
de todas maneras insuficiente para garantizar el suministro. Detenciones en
el metro y los tranvías y apagones continuos llevaron a una nueva medida:
“suprimir de raíz el funcionamiento de los ascensores, de las estufas y casi de
los hornillos”. Ante la falta de carbón e incluso de luz para cocinar, se quemaba
toda la madera disponible en la casa, e incluso suelas de goma45. Pero lo
malo, para el redactor de La Voz, no era tanto el frío, que ni se menciona, o
las dificultades para cocinar, sino que la restricción de ascensores se había
producido justo “en la época que más mutilados ha habido en Madrid, en que
más debilitadas se hallan las personas ancianas, en que durante más tiempo
permanecen las mujeres, hasta agotarse, en posición vertical, de cola en cola,
se les haya suprimido el respiro de subir a su piso sin necesidad de someterse
a un ejercicio asfixiante”46.
178
43
Los precios de venta eran: morcilla, 7 pts./kilo; longaniza: 11,25; cochinillo: 13; tocino inglés: 12;
huesos salados: 3,75. ABC, 5 de febrero de 1939. Parece extraña la disponibilidad de cochinillo.
44
ABC, 7 y 15 de febrero de 1939, respectivamente.
45
Sobre las zapatas de goma, BULLÓN DE MENDOZA y DE DIEGO, Historias orales, cit. p. 115.
En cuanto a la madera, nos referimos a testimonios familiares: se quemaban los maceteros de
madera, los muebles e incluso en algunos casos se llegó a arrancar el pavimento de madera o
parquet.
46
“Ahora, ahora es cuando hacen más falta los ascensores”, La Voz, 2 de diciembre de 1937.
Sobre el frío, el soviético Ilya Ehrenburg, corresponsal de Izvestia, escribe: “Frío, penetrante
frío madrileño. No existe la costumbre de calentar los interiores”, si bien unas líneas más arriba
describe cómo “mujeres y soldados se detienen alrededor de las hogueras públicas, para entrar
en calor” (EHRENBURG, Ilya. Corresponsal en España, Barcelona, Editorial Prensa Ibérica,
1998, p. 103). Por cierto que su descripción del Madrid anterior a la guerra, con las “romanzas
sentimentales” de los limpiabotas, las “voces armoniosas” de los borricos y los políticos tomando
café con leche en “la granja bar” (por la Granja el Henar, famoso café), resulta un poco chusca,
aunque quizá lo último se deba a un error de traducción.
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HAMBRE Y RETAGUARDIA. PROTESTA SOCIAL EN EL MADRID DE LA GUERRA CIVIL
Poca diferencia habría para los numerosos madrileños que vivían en casas
sin ascensor, pero lo que importa es la descripción de las colas, que a veces
se producían en los momentos más críticos e inesperados. El metro de Madrid
fue desde el comienzo uno de los refugios clásicos durante los bombardeos.
Pues bien: el 15 de febrero de 1939 (es decir, muy al final de la guerra) una
nota del socialista Claridad, reproducida en ABC, hace notar lo siguiente al
Consejo Obrero del Metro:
“¿Por qué no se vuelven a expender los antiguos tacos de diez billetes,
con lo que se evitarían las interminables colas en algunas estaciones,
sobre todo en los días de bombardeos sobre Madrid? Los ciudadanos de
este heroico pueblo se merecen que se aminore en algo sus sacrificios”47,
lo que significa que hasta ese momento se estuvo cobrando por refugiarse
en el metro, y que ni siquiera se planteaba la posibilidad de dejar entrar gratis
a la gente, sino simplemente agilizar el pago. En eso, y en usar el ascensor,
se cifraban los generosos pensamientos de los redactores hacia el “heroico
pueblo” de Madrid.
La tasa y los donativos
Es claro que ante la insuficiencia del racionamiento la gente tenía que
adquirir por su cuenta los víveres que encontrara, a precios cada vez más
prohibitivos. Para frenar la especulación el gobierno había implantado la
tasa por decreto del 29 de agosto de 1937. Pero el Komintern reconocía,
unos meses más tarde, que no había pasado de ser un buen propósito, y
que el efecto había sido el contrario. Claro que, como no podía ser menos,
daba una interpretación política a los hechos: los “agentes del fascismo” y
los “elementos reaccionarios”, fomentaban los “apetitos egoístas” de los
campesinos, incitándoles a no entregar sus productos al precio de tasa. De esta
manera, el fascismo pretendía fomentar “el malestar entre las capas obreras y
antifascistas del pueblo y crear el clima favorable de descontento y malestar
para crear alborotos que justificaran la falta de solidez de la retaguardia”48.
Había que buscar un culpable, ya fueran los “elementos facciosos”, los
campesinos o los comerciantes. El mismo día que la Gran Vía cambia su nombre
47
ABC, 15 de febrero de 1939.
48
Archivo del Komintern, op. cit., pp. 121-122. Se trata de un informe general de la situación, sin
título ni fecha, pero posterior al 27 de octubre de 1937.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
179
Milagrosa Romero Samper
por “Avenida de la Unión Soviética”, coincidiendo con el XX aniversario de la
revolución bolchevique (y el primero de la huida del gobierno a Valencia y las
matanzas de Paracuellos), un largo artículo en La Voz se encargaba de acusar
a los tenderos de causar la escasez, al ver frenado su instinto especulador49.
¿Quizá el artículo intentara “canalizar” el descontento en previsión de los
“alborotos” previstos por el Komintern? En cualquier caso, es significativo
que, aun reconociendo la gravedad de la situación, los comunistas siguieran
insistiendo en las mismas medidas para solucionar la situación: mejora del
rendimiento mediante una mejor administración de recursos y el stajanovismo,
y sobre todo, nacionalización y creación de Consejo Nacional de Economía.
Mientras tanto, había que contrarrestar el descontento popular con
medidas más o menos eficaces desde el punto de vista no tanto material como
propagandístico. Ya se ha visto la solicitud del uso de ascensores o de expedición
de tacos de billetes de metro. El mismo fin (más que el suministro real) tenían
los donativos a la población de Madrid, a los combatientes o a las industrias
de guerra, por parte de productores o sectores más o menos privilegiados50.
Estos donativos a veces tienen un tufillo claramente propagandístico, como el
de la Agrupación de Mujeres Antifascistas de Valdepeñas, que donan la parte
de aceituna que habían cosechado para aceite para el Ejército51. En otras
ocasiones las donaciones tienen el aspecto de ser forzadas: el 29 de diciembre
de 1938 se exhorta a los obreros agrícolas y campesinos de la provincia a que
manden víveres a Madrid52, y el 17 de febrero se anuncia un envío a Madrid por
parte de la Federación de Trabajadores de la Tierra, coincidiendo con el 4 de
marzo, en que se reuniría el pleno del Comité Nacional53.
180
49
Antonio Guzmán Merino: “Nosotros hemos tenido ya aquí una retirada simbólica: la de los
comestibles. Los Volpones del mostrador juraron por sus muertos queridos: o perece la tasa o
perece el cliente”, La Voz, 8 de noviembre de 1937. El artículo, desplegado en dos páginas, está
rodeado de informaciones sobre actos de homenaje a la Unión Soviética y al pueblo de Madrid.
Entre las fotos, destaca una con el nuevo nombre de la Gran Vía, y otra situada justo sobre la
columna contra los comerciantes, con la leyenda: “Es curioso. Los edificios de aspecto hostil –las
fachadas de los bancos, por ejemplo– lucen hoy las insignias y los colores gratos al proletariado.
Véase, por ejemplo, cómo está hoy la fachada del Banco de Bilbao: iniciales curtidas en la lucha
revolucionaria, banderas, retratos de Stalin y de Azaña... símbolos de los tiempos, que cambian,
efectivamente”.
50
Excluimos intencionalmente de esta consideración la ayuda de organismos extranjeros.
Generalmente, y salvo casos excepcionales, estos donativos no estaban rodeados de tanto
aparato propagandístico, y la prensa solía limitarse a informar de los repartos.
51
ABC, 15 de febrero de 1939.
52
ABC, 29 de diciembre de 1938. El llamamiento tiene lugar cuando las protestas han alcanzado su
punto culminante.
53
ABC, 17 de febrero de 1939.
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HAMBRE Y RETAGUARDIA. PROTESTA SOCIAL EN EL MADRID DE LA GUERRA CIVIL
En cualquier caso, estos donantes no dejan de ser “particulares”, que
vienen a suplir las carencias de los suministros “oficiales”. Aun así, los
campesinos seguían resistiéndose a vender sus productos a precio de tasa, de
lo que se deduce que lo “donativos” encontraron más de una resistencia que
naturalmente fue debidamente castigada54.
Algo que no costaba “nada” era “desviar” ocasionalmente suministros de los
sectores “privilegiados” a la población. Aquí no cabía encontrar resistencia, y la
operación resultaba rentable propagandísticamente, porque contribuía a limar
las crecientes asperezas entre esos grupos que contaban con suministros extras,
y los que contaban con la cartilla “normal”. En el sustituto laico de la Navidad,
las “fiestas del niño” de 1938, el Ejército donó panecillos (“chuscos”) y raciones
de comida a los niños madrileños55. Aunque cabe preguntarse si este tipo de
donativos no venían a poner aún más de relieve las diferencias entre los distintos
sectores de la población y a exacerbar aún más los ánimos. En esas mismas
“fiestas del niño”, la Brigada Mixta de Carabineros cedió “la cantidad de 150
litros de leche que producen las vacas que existen en su sector” al Ayuntamiento
de Madrid, para distribuirla entre los niños y enfermos. La Brigada brindaba la
idea al resto de unidades del Ejército del Centro que dispusiesen de ganado
vacuno, “sólo es preciso que por parte de todos haya verdadero interés de
estrechar aún más los lazos que unen a los combatientes con la retaguardia”56.
Que esos lazos estuvieran en peligro lo demuestra la columna “El
mirador”, en las mismas páginas, dedicada a los “bulistas”. El autor atribuye
a la “quinta columna” la expansión de bulos sobre la supuesta exportación
de la producción del aceite de las regiones olivareras, que no había llegado
a Madrid debido tan solo a la “falta de envases”. El otro bulo se refería a las
“diferencias de suministros entre unas y otras entidades”:
“las diferencias existentes son escasas y poco notorias; mas vamos a
razonarlas. Es necesario comprender que el soldado debe estar mejor
alimentado que el hombre civil. El ejercicio militar es duro y la vida de
54
Tal es el caso de algunos campesinos de las comarcas de Gerona y Vic, que se habían resistido a
vender sus cosechas a los precios fijados y habían sido condenados a la cárcel. K., 495, 12, 160, p.
97.
55
ABC, 29 de diciembre de 1938. El donativo estaba convenientemente rodeado de otros, ya sea
de personajes célebres como Picasso, o de organizaciones internacionales como los famosos
cuáqueros.
56
“Los carabineros facilitan leche para los niños enfermos de Madrid. Una feliz iniciativa digna del
benemérito Instituto”, La Voz, 26 de diciembre de 1938. De nuevo, la iniciativa tiene lugar al día
siguiente de la manifestación de protesta en varios puntos de Madrid.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
181
Milagrosa Romero Samper
campaña cruda; por lo tanto, necesita el soldado reponer sus fuerzas por
medio de una alimentación adecuada, cosa que no ocurre al hombre de
la retaguardia, que duerme bajo techado y está resguardado del frío, la
lluvia y la ventisca”57.
Quisiéramos seguir la cita, pero es imposible porque al llegar a ese punto,
un espacio en blanco de unas 25 líneas deja ver la intervención de la censura
en el artículo, que concluye con una reiteración de que las diferencias son bien
pocas y con una exhortación a denunciar a los “bulistas” a las autoridades.
4. El castigo del hambre
Claro que había que ser cautos con este tipo de noticias, porque se podía
caer en el delito de desafección o derrotismo, tipificados por la ley al igual
que los delitos de subsistencias, que caían también bajo la jurisdicción de los
Juzgados de Urgencia, creados el 10 de octubre de 193658. Con esta base legal,
los procesos incoados por los Tribunales Populares y Juzgados de Urgencia
y de Guardia de Madrid ofrecen un buen panorama de las infracciones, las
protestas y, en definitiva, el hambre.
Empecemos por los “delitos de subsistencias” propiamente dichos. Como
era de esperar, los acaparadores son castigados. En Vicálvaro se descubre
un almacén clandestino de víveres, bajo cobertura de un “almacén de
182
57
Este número de La Voz es un prodigio de equilibrio entre la glorificación del ejército y las
suspicacias de la población civil. Como para demostrar las superiores necesidades militares, otro
artículo, ilustrado con un soldado bien pertrechado contra el frío de la Sierra, insiste: “el soldado,
bien alimentado y con la cantimplora llena de coñac, no resiste más de una hora de parapeto”.
La Voz, 26 de diciembre de 1938.
58
El decreto de 10 de diciembre de 1936 ampliaba la jurisdicción de los Jurados de Urgencia
a cuestiones de abastecimiento, considerando las infracciones en esta materia como actos
de hostilidad y desafección al régimen. El 27 de agosto de 1937, el Ministerio de Economía y
Hacienda dicta las normas de procedimiento a que habían de ajustarse las sanciones en materia de
abastecimientos. La Gaceta del 29 de agosto publica también el decreto sobre precios máximos
o tasas. El 18 de septiembre de 1937 aparece otra disposición: los juzgados de primera instancia
y de instrucción funcionarían como Tribunales Unipersonales de Subsistencias y de precios. Y
por último, el 28 de marzo de 1938 los Tribunales Populares se unifican con los Juzgados de
Urgencia, y se establece que los procedimientos en materia de subsistencias se iniciarían por
denuncia verbal si coincidía en el mismo lugar de emplazamiento del tribunal, sin posibilidad de
recurso. Las funciones atribuidas a los Tribunales Unipersonales de Subsistencias, pasarían a los
Tribunales especiales de Guardia creados por decreto presidencial de 29 de noviembre de 1937.
Estos serían los únicos competentes para conocer las infracciones cometidas en el territorio de
la provincia y aplicar las sentencias. Entre otras cosas, se consideraría infracción que el presunto
comprador (no ya solo el vendedor) ofreciera por una mercancía precios superiores a los fijados.
Gaceta de la República, nº 85, 26 de marzo de 1938.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
HAMBRE Y RETAGUARDIA. PROTESTA SOCIAL EN EL MADRID DE LA GUERRA CIVIL
específicos”, y los dos propietarios cumplen condena hasta el 26 de abril de
193959. También parece previsible que se castigue a un grupo de personas por
venta clandestina de reses60, pero lo que empieza a dar la medida del hambre
es que sorprendan a un individuo en Vallecas con una maleta con 25 kilos
de carne de burro, que había comprado a 8 pesetas el kilo, y que pensaba
vender a 12, a las personas que vivían en su misma casa de huéspedes61. Aún
peor es el caso de la carne de perro. A Patricia Álvarez Diéguez la denuncia
una vecina de Cuatro Caminos por haber intentado venderle medio perro
como si fuese cordero. Patricia, analfabeta, declaró que había encontrado el
perro muerto y había vendido cada mitad a una vecina (por 15 pesetas), y la
“asadura” a otra. El caso es que en el registro practicado, los policías habían
hallado “gran cantidad de pieles de perros y huesos al parecer de caballo y
un perro muerto”, pero no pudieron proceder a su incautación “por el estado
de putrefacción en que se encontraban”, por lo que solicitaban al Juzgado
ordenar la desinfección del local”62.
Otros casos, menos llamativos pero quizá más dramáticos, sirven para
demostrar la amplia interpretación a que se ofrecían los “delitos de subsistencias”,
y el verdadero alcance de la represión. A Canillas, distrito de las afueras, con
casas bajas y huertas, que tal vez permitieran criar algunas gallinas, acudía gente
de otras partes de Madrid para realizar intercambios, como Antonia Vicent, a
quien sorprendieron cambiando medio kilo de garbanzos por tres huevos. Al ser
interrogada, manifiesta que necesitaba los huevos porque estaba enferma. En
la bolsa le encontraron además de los tres huevos, kilo y medio de garbanzos,
judías y harina de almortas63. También en el juzgado municipal de Canillas y en
la hambrienta primavera de 1938 detienen a un hombre con 8 panecillos que él
59
Archivo Histórico Nacional, Causa General (en adelante AHN, CG), 155 expediente 1. “Causa nº 1 Contra
RAMÍREZ SERRANO Luis y OLMEDA MANZANO Manuel por delitos en materia de subsistencias”.
60
AHN, CG, 155, exp. 30. “Causa nº 21 instruida contra FERNÁNDEZ MORALES, Atanasio,
GONZÁLEZ RUIZ, Nemesio, ALONSO PÉREZ, Manuel por el delito/s de Infracción en materia de
subsistencias por venta clandestina de reses”.
61
AHN, CG, 148, exp. 41. “Causa nº 21 instruida contra TOLEDANO RICOTE, Francisco por el delito/s
de Infracción en materia de subsistencias por compra y venta de carne de burro”. Francisco fue
denunciado en la comisaría de Vallecas el 2 de mayo de 1938, cuando arrecia el hambre y las
protestas. Él alegó que ignoraba que estuviese prohibido llevar tal cantidad de carne.
62
AHN, CG, 147, exp. 56. Patricia vivía en la calle Alejandro Rodríguez. La detienen el 28 de marzo
de 1938. En el juicio alega que eran pieles de cordero que le habían regalado en el cuartel de
Guardias de la avenida de Pablo Iglesias, lo que implicaría que ese cuartel tenía corderos a
disposición. El 25 de abril fue sentenciada a dos años de prisión y 5.000 pesetas de multa.
63
AHN, CG, 155, exp. 32. A Antonia la detienen el 27 de abril de 1938 y el 5 de mayo queda
finalmente absuelta. Antonia hacía constar que entregó a la mujer que le cambió los huevos 0,25
céntimos de diferencia.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
183
Milagrosa Romero Samper
manifiesta haber querido cambiar por 8 huevos, pero no con ánimo de lucro, sino
para alimentar a su mujer y su hijo. No le sirvió de nada, porque le condenaron
a dos meses de trabajos forzados, y al no pagar la multa que le impusieron le
embargaron bienes por el importe de la misma64.
Los huevos son también protagonistas de las protestas que caían bajo la
calificación de derrotismo y desafección, y demuestran, de paso, que no era
todo lo que relucía en el rancho del Ejército. En este sentido menudean las
quejas, como la de una mujer condenada a seis años en campos de trabajo por
decir que a su marido solo le daban un racimo de uvas en el frente65. El caso del
cuartel de la calle Guzmán el Bueno es bien ilustrativo de la situación real y del
sentido de injusticia que desencadenaba las protestas. Mercedes Franco era un
ama de casa que vivía cerca del cuartel, donde conocía incluso al cocinero. Daba
la casualidad de que el lugar donde se distribuía el rancho era visible desde la
calle y ella solía asomarse por allí. El cinco de diciembre de 1938, la típica vecina
malintencionada la denunció por decir que había incitado a los soldados a “que
tirasen la comida a la cara de los oficiales ya que estos comerían carne y huevos
fritos y no ese arroz que por no tener no tenía ni color”, y además comentó con
otras mujeres que “era una lástima que los soldados comiesen un rancho que
era todo agua, cuando a los Oficiales les llevaban un arroz mejor hecho y con
patata encima”, y “que lo justo sería que en vez de comer cuatro o cinco bien,
se repartiesen lo malo y lo bueno entre todos”. Cuando le tocó declarar, ella
dijo que eran los soldados los que habían empezado quejándose y que incluso
le mostraron una cacerola con la comida de los oficiales, comentando “la mejor
presentación y contenido por llevar el arroz y encima unas patatas doraditas”66.
Nunca un par de palabras han sido tan expresivas. El que el escándalo se
produjera justo a la puerta del cuartel y tuviera que ver con el Ejército fue un
agravante para el tribunal, que la condenó a la pena mínima (seis años y un día
en campo de trabajo: la pena máxima era la muerte):
“CONSIDERANDO que el hecho de pretender engendrar en el soldado
un sentimiento de recelo basado en una supuesta desigualdad, a todas
luces inexistentes, puesto que, según pudo deducirse de la prueba, la
184
64
AHN, CG, 155, exp. 35. “Causa nº 25 instruida contra RAMOS RUIZ, Valentín por el delito/s de
Infracción en materia de subsistencias por intercambio de pan por huevos.” La detención tuvo
lugar el 27 de abril de 1938.
65
AHN, CG, 147, exp. 42. “Causa nº 109 instruida contra GARCÍA VÁZQUEZ, Leoncia por el delito/s
de Derrotismo”.
66
AHN, CG, 147, exp. 29. “Causa nº 137 instruida contra FRANCO FRANCO, Mercedes por el
delito/s de Derrotismo.”
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HAMBRE Y RETAGUARDIA. PROTESTA SOCIAL EN EL MADRID DE LA GUERRA CIVIL
comida de oficialidad y tropa consistía en arroz y patatas, siquiera éstas
estuvieran guisadas de modo distinto, tiende a sembrar en los gloriosos
defensores del régimen republicano una desmoralización que el
legislador lógicamente trató de evitar y reprimir al crear la figura delictiva
perfilada en el citado caso 4º del artículo 6º del Decreto de 22 de junio
de 1937...”67.
En las quejas aparecen asociados el hambre, las críticas al gobierno y a sus
privilegios, y el deseo de paz. Un simple comentario al subir al tranvía, sobre
la toma de Barcelona y manifestando el deseo de que terminara la guerra para
comer mejor, la interjección “chulos y macarras” dirigida a un guardia que
daba un empujón también al subir al tranvía, unas palabras nostálgicas sobre
los hijos que están en el frente en la cola de una churrería... todos son motivos
de denuncia y detención68. En este clima se incubaron las protestas del día de
Navidad de 1938. La “Nochebuena con lentejas” fue la última gota que colmó
el vaso de la paciencia de las mujeres madrileñas69.
5. La manifestación de mujeres del 25 de diciembre de 1938
Parece por tanto un sarcasmo que el 28 de diciembre de 1938, después
de un año en que el descontento ha ido arreciando, la prensa diga que en la
zona fascista las mujeres protestan de hambre: esto tiene lugar el día de los
Inocentes, pero también tres días después de las manifestaciones de Madrid,
de las que solo encontramos noticias en la documentación del Komintern, y
que reproducimos íntegramente por su interés.
“Como se conocía por algunos pasquines aparecidos por la mañana,
intentaron manifestarse en la Cibeles, grupos de mujeres que alrededor
de las 11 pretendían hacerse apear de los tranvías a las mujeres que
viajaban. Agentes de la Brigada Social, Comunistas se significaban por su
67
El subrayado es nuestro. El mismo tribunal poco después recurrió la sentencia, por parecerle
excesiva, pidiendo el indulto.
68
AHN, CG, 258, exp. 33. “Causa nº 11 instruida contra GÓMEZ CASTRILLÓN FERNÁNDEZ, Blanca
por el delito/s de Derrotismo”. En este último (el caso de la churrería), la acusada se quejaba de
tener dos hijos en el frente y anunciaba que de seguir así las cosas, se iban a levantar el Ejército
y las mujeres.
69
AHN, CG, 155, exp. 16. “Causa nº 11 instruida contra RUIZ BRAVO, Gloria por el delito/s de
Derrotismo”. Gloria fue encarcelada precisamente el día de Navidad por quejarse de tener que
comer lentejas en Nochebuena. Fue absuelta, pero salió de prisión el 14 de enero. Mientras, el ABC
proclamaba: “más valen lentejas españolas que macarrones a la italiana” (7 de enero de 1939).
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
185
Milagrosa Romero Samper
movilidad. A pesar de esto, poco después y esquina a las calles de Serrano
y Columela, un grupo de mujeres, cien aproximadamente, se reunieron y
lanzaron algunos gritos de “QUEREMOS PAZ Y QUEREMOS COMER”.
Camaradas compañeras del Partido intervinieron y poco después la policía,
procediéndose a hacer un gran número de detenciones. Como se había oído
a algunas de estas por la tarde, también en la Cibeles aparecieron algunos
grupos que se trasladaron a la Plaza Mayor, donde también mujeres del Partido
intervinieron con la ayuda de la policía y se efectuaron nuevas detenciones.
En total en la Brigada Social han detenido 90 mujeres de las que pusieron
en libertad seis, por haberse comprobado que se encontraban entre los
grupos circunstancialmente de paso. Las comisarías de Buenavista y Congreso
también han practicado detenciones. Siendo el total de ellas unas 130, entre
ellas algún hombre.
En los interrogatorios y con las ayuda de algunas declaraciones de mujeres
antifascistas, hay material para procesar a todas ellas por delito de desafección
y manifestación contra el Gobierno.
Una prueba de que la mayoría de las detenidas obedecían órdenes de
organizaciones facciosas, es la tranquilidad de que dan prueba en los interrogatorios y que rápidamente fueron auxiliadas con ropas de abrigo y meriendas
suculentas como tortillas, café con leche, conejo, pollo, etc., etc.”70.
Evidentemente, no tiene ningún sentido que quien podía permitirse “meriendas suculentas” se manifestara, a sabiendas del riesgo que comportaba.
Esta alusión final a la comida y a la “quinta columna” venía a cerrar el círculo
y a demostrar que, en definitiva, para el Komintern “comida” había llegado a
significar “enemigo”.
Aun se pueden poner otro par de ejemplos de cómo la “heroica ciudad
de Madrid” no era tan heroica, o lo era en sentido contrario al previsto por
el guión. El 19 de enero se decretó la última movilización general, en un
intento desesperado de resistir bajo las consignas de Negrín. Ello supuso la
incorporación de la mujer al trabajo para suplir la mano de obra movilizada.
Pues bien, las mujeres no debían de estar muy conformes con una cosa ni con
70
186
“Informe acerca de las manifestaciones de mujeres en Madrid, el domingo, día 25 de diciembre
de 1938”. Archivo del Komintern, op. cit., p. 106.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
HAMBRE Y RETAGUARDIA. PROTESTA SOCIAL EN EL MADRID DE LA GUERRA CIVIL
la otra, cuando desde la prensa se las exhortaba, con argumentos bastante
rancios, a sacrificar a sus hombres y no ocultarlos ni convertirlos en cobardes71.
El golpe de Casado termina con las expresiones triunfalistas de los
comunistas y vuelve a poner en el tapete la cuestión de los suministros, de
forma inesperada. El 17 de marzo de 1939, ABC comentaba los “Desmanes
comunistas en Canillas”, donde se saquearon las casas, ropa y víveres pese a
los lamentos de las mujeres: “A machetazos destruían los sacos de legumbres.
Las cajas de leche condensada para los niños las elevaban y arrojaban a tierra,
inutilizando después los botes a golpe de bayoneta. En nada se detuvo el
vandalismo de los rebeldes”. No solo eso, sino que los comunistas se habían
apoderado de cuatro camiones con carne congelada destinada a Madrid72.
Era el final.
6. El pan de Franco
Desde hacía unos meses, la aviación “enemiga” bombardeaba a una
población exasperada y hambrienta con panecillos envueltos en bolsitas
de papel con la bandera nacional y el lema “Este es el pan de la España de
Franco”. Mientras la gente se abalanzaba sobre ellos, la Guardia de Asalto
hacía lo posible por impedirlo, y no falta quien asegura haber visto a “Dolores”
pisoteándolos enfurecida73. De poco servían a esas alturas las proclamas contra
las intenciones “propagandísticas” del pacífico bombardeo.
Había otro bombardeo invisible del que el Komintern se había limitado
a tomar nota, esta vez sin añadir ningún tipo de comentario, seguramente
porque se juzgaba que no se prestaba a su publicación en la prensa, ni
siquiera distorsionándolo (como había sucedido con el “día del plato único”).
Un par de folios casi al final del informe, titulados “Decretos de carácter
social del “Gobierno” de Franco”, pasaban revista lacónicamente a todas las
disposiciones entre el 28 de agosto de 1936 y el 28 de mayo de 193774.
71
Isabel: “Para las mujeres de España, ha llegado el momento del heroísmo”, ABC, 18 de enero de
1939. En el artículo se leen cosas como esta: “las mujeres de plena feminidad saben hacer de su
amor un altar para situar en él al hombre íntegramente viril, que sin una vacilación, ni un desmayo
de la voluntad, cumple con su deber, retorciéndose, si preciso es, los sentimientos, sofocando las
voces del instinto...”.
72
ABC, 14 de marzo de 1939.
73
En BULLÓN DE MENDOZA y DE DIEGO, Historias orales, pp. 116 y 168. Uno de estos panecillos
se conserva en el Museo Aeronáutico de Cuatro Vientos.
74
Archivo del Komintern, op. cit., pp. 127-128. “He aquí el resumen de la labor social realizada en
un año”, se trata de un total de 24 medidas.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
187
Milagrosa Romero Samper
“Una España engrandecida, libre, unida y vigorosa”. No eran las primeras
palabras de Franco al entrar en Madrid, sino las del último “mensaje de
Navidad” de Negrín75. “Nadie sometió al pueblo español cuando luchó por
su patria”. “Hay que imponer la reconciliación y la convivencia después de la
guerra, después de la paz”. Para el pueblo y para las mujeres de Madrid, la paz
se había convertido, simplemente, en sinónimo de pan.
CONCLUSIONES
Ante el problema del abastecimiento en la Guerra Civil española, la
documentación muestra un PCE y un Komintern empeñados en obtener el
control político e imponer su modelo económico. Medidas como la exportación
de productos hortofrutícolas o la reducción de cultivos “no necesarios” a
expensas de las necesidades de la población recuerdan las adoptadas por
la URSS en el periodo de la industrialización, a comienzos de los años 30,
a costa de millones de vidas. En realidad, al Komintern solo le importan las
necesidades alimenticias de los sectores necesarios para ganar la guerra: el
Ejército y la industria bélica.
En efecto, las medidas económicas sugeridas por el Komintern no solucionan
el hambre, ni están destinadas a solucionarlo, sino que es el hambre lo que
sirve de pretexto para implantar esas medidas.
El Komintern atribuye siempre los fracasos y las dificultades a sus “enemigos”: los sindicatos rebeldes al control y a los métodos soviéticos de la intervención y el stajanovismo, los comerciantes y campesinos calificados en masa
de especuladores, las mujeres que protestan contra los privilegios en el reparto y racionamiento. La protesta se interpreta en términos políticos y provoca
una dura respuesta. Los delitos de subsistencias, la protesta por el hambre
y el cansancio de la guerra son juzgados según unas leyes cuidadosamente
diseñadas, mediante unos tribunales concebidos inicialmente para juzgar los
casos de rebelión militar y de traición. Las autoridades republicanas emplean
ingentes cantidades de tiempo y energías en perseguir a los descontentos,
como demuestra la proliferación de procesos. Mientras cultivan el mito de la
resistencia numantina, el PCE y el Komintern en realidad castigan al pueblo
de Madrid, que no soporta el sacrificio con paciencia y mucho menos con sumisión. Madrid, “tumba del fascismo”, se convirtió en un túnel sin salida para
75
188
“Vibrante alocución del jefe de Gobierno, doctor Negrín, al pueblo español”, La Voz, 26 de
diciembre de 1938.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
HAMBRE Y RETAGUARDIA. PROTESTA SOCIAL EN EL MADRID DE LA GUERRA CIVIL
el hambre, la desesperación y la propaganda. Y en un túnel sin salida para la
inflexibilidad dogmática de Moscú.
FUENTES PRIMARIAS UTILIZADAS EN LA ELABORACIÓN DE
ESTE ARTÍCULO
•
ARCHIVO HISTÓRICO DE MADRID. Archivo del Komintern: 495, 12,
Legajo 160.
• ARCHIVO HISTÓRICO NACIONAL, Causa General: 147, expediente 29;
147 exp. 42; 147 exp.56; 148 exp. 41; 155 expediente 1; 155 exp. 16, 155
exp. 30; 155 exp. 32; 155 exp. 35; 258 exp. 33.
• Diario ABC. Disponible en: http://hemeroteca.abc.es/
• Diario La Voz. Disponible en: http://www.bne.es/es/Catalogos/
HemerotecaDigital/
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190
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
ESD
Reseñas
ALDA Mejías, Sonia y GÓMEZ Ricaute, Verónica (eds.). El
concepto y las relaciones multilaterales de Seguridad y
Defensa en el contexto de la UNASUR. Madrid, Instituto
Universitario General Gutiérrez Mellado / Ministerio de
Defensa Nacional de Ecuador, 2012.
473 páginas.
Este libro surge fruto de la cooperación multilateral entre el Ministerio
de Defensa Nacional de Ecuador, la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO-Ecuador) y el Instituto Universitario General Gutiérrez
Mellado, centro dedicado a la investigación y la docencia en el ámbito de la
Paz, la Seguridad y la Defensa con sede en la villa de Madrid.
Con la intención de servir como mecanismo de análisis del concepto de
las relaciones multilaterales de Seguridad y Defensa en UNASUR, esta obra
cuenta con la colaboración de 28 autores pertenecientes a contextos variados y
efectúa un rico análisis desde miradas diversas de la realidad de Iberoamérica.
La temática tratada en esta obra colectiva puede dividirse en tres grandes
bloques correspondientes a:
1. Conceptos de seguridad: Estado de la cuestión.
2. La nueva agenda de Seguridad y Defensa en la región.
3. Las organizaciones e iniciativas regionales y subregionales.
En cuanto al primer bloque, se analiza en primer lugar el alcance y las
limitaciones del concepto de multidimensionalidad y se tratan específicamente
tres temas: la definición del concepto de seguridad multidimensional, la
identificación de las instituciones y roles de las mismas para concluir con el
análisis de las reflexiones sobre el estado de las relaciones cívico-militares en
la América Latina de hoy.
Las principales ideas que pueden extraerse de estos tres puntos comprenden una gran variedad de temas entre los que se destacan la importancia de la
definición conceptual y su precisión como garantes de una adecuada “comunicación comprensiva de la actividad científica”1 y del “acceso instrumental a
1
El concepto y las relaciones multilaterales de Seguridad y Defensa en el contexto de la UNASUR.
Madrid, 2012, p. 37.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
193
Reseñas
la parte de la realidad que se pretende analizar”2, hechos que contribuyen a la
creación de una base sólida que permita ahondar en el conocimiento de una
determinada realidad que se corresponde, en este caso, con el estudio de las
relaciones multilaterales de Seguridad y Defensa en UNASUR.
En segundo lugar se analizan los roles de las instituciones relacionadas con
la seguridad multidimensional en el contexto de la Organización de los Estados
Americanos (OEA), con referencia a la Secretaría Ejecutiva para el Control del
Abuso de Drogas (CICAD) y la Secretaría del Comité Interamericano contra el
Terrorismo (CICTE), para después efectuar un análisis del contexto de UNASUR
y el Consejo de Defensa Suramericano (CDS).
A partir de los aportes en materia teórica, el texto transita hacia problemas
latinoamericanos. En el único capítulo del libro redactado en lengua inglesa,
se efectúa un exhaustivo análisis de las relaciones cívico-militares del que
se desprende la diferencia de situaciones en el contexto latinoamericano,
consecuencia de los distintos factores ideológicos y las particularidades
históricas que si bien constituyen un reto importante, en las últimas décadas
ha podido observarse una clara mejoría.
Seguidamente, se efectúa un análisis de la aplicabilidad práctica de las
políticas de defensa nacional de los países de la región, con especial énfasis
en el caso de Argentina, Brasil y Guatemala con la intención de observar cuáles
pueden ser las posibilidades a la hora de abordar las relaciones multilaterales
de Seguridad y Defensa.
Llama la atención positivamente el tratamiento que se hace de la discusión
sobre el uso de medios militares en la gestión de problemáticas cuyo ámbito no
está específicamente ligado a la concepción tradicional de defensa, sirviendo,
por tanto, como un aporte al debate existente sobre este tema particular con
el ejemplo concreto del caso de Brasil.
En el segundo bloque del libro se analiza detalladamente el crimen
organizado y la seguridad ciudadana con especial énfasis en el fenómeno del
narcotráfico y sus implicaciones para la región en el contexto post-Guerra Fría,
momento en el que se produce un aumento de la criminalidad. El análisis y la
generación de alternativas resultan básicos a la hora de gestionar una de las
principales amenazas para la región y que está contemplada en la Declaración
sobre Seguridad en las Américas del año 2003.
2
194
Ibid.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
EL CONCEPTO Y LAS RELACIÓNES MULTILATERALES DE SEGURIDAD
En amplia conexión con el aspecto anterior, estudia el gasto militar en
América Latina, poniéndose de manifiesto la complejidad del análisis sobre este
tema a través de variados aspectos, tales como el gasto de defensa en términos
comparativos. Tras la observación del gasto militar en el contexto específico de
UNASUR, se concluye que los países que forman el bloque, diseñan presupuestos
propios de una región estable y con una baja posibilidad de conflicto armado
inter se, lo cual resulta patente a través del estudio de las cifras.
Por lo que respecta al tercer bloque y con un claro acento regional, se
hace un análisis de la confianza y la cooperación existentes en Latinoamérica,
para después concentrar la atención en los avances que se han producido
en la integración de la región a través del estudio de distintos organismos
multilaterales. En ese sentido se señala que es necesaria la profundización
en un “proyecto político estratégico”3 que posea una mirada global y que
permita avanzar hacia una integración efectiva.
Destaca un capítulo sobre la integración militar en el contexto de la Alianza
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), en el que se analiza
la debatida creación de unas fuerzas armadas del ALBA, situación muy ligada
a la figura del ex presidente de Venezuela Hugo Chávez y cuyo desarrollo y
análisis resultan muy enriquecedores.
Termina este libro con una aportación acerca de la experiencia europea
como proyecto común de Seguridad y Defensa a través de paralelismos
que permiten identificar de qué manera el caso europeo puede ser útil para
Latinoamérica. Para ello se realiza un repaso histórico del proyecto europeo
de integración para después analizar la Política Común de Seguridad y
Defensa (PCSD), principal manifestación e instrumento de la Unión hacia la
construcción de un espacio europeo de defensa.
Andrés de Castro García
Abogado y Magíster Europeo
Academia Nacional de Estudios
Políticos y Estratégicos
[email protected]
3
El concepto y las relaciones multilaterales de Seguridad y Defensa en el contexto de la UNASUR.
Madrid, 2012, p. 277.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
195
BASOMBRÍO, Carlos.
¿A dónde vamos? Análisis de políticas públicas de
seguridad ciudadana en América Latina. Ciudad de México,
Woodrow Wilson International Center for Scholars y
Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia
(CASEDE), 2013.
354 páginas.
Uno de los temas más mediáticos y preocupantes relativos a la calidad de
vida en las principales ciudades de Latinoamérica se refleja en las percepciones de seguridad ciudadana. Según el informe 2013 de la Corporación Latinobarómetro, esta se ve socavada por intrincadas redes que han convertido a
la inseguridad en el problema principal en la región, por sobre el desempleo.
Los once capítulos de la publicación editada por Carlos Basombrío emergen
desde la diversidad y complejidad de la región y revelan, con distintos prismas, los contrastes, avances y retrocesos en este campo. Es aquí donde las
medidas y prácticas aplicadas desde el Estado y la sociedad reflejan debilidades y fugas que minan la eficacia de los resultados.
Escritas con el dominio y matiz que brinda la óptica provista por teóricos
latinoamericanos, las secciones están focalizadas en México, Perú, Chile,
Argentina, Brasil, Colombia, Venezuela, El Salvador, Guatemala y Nicaragua,
así como en un análisis regional sobre la reforma procesal penal y la seguridad
ciudadana. Es justamente ese el valor de la publicación: por un lado, provee
un arco variado y representativo de Latinoamérica y, por otro, la visión “desde
dentro” revela con acuciosidad las aristas de una problemática transversal.
Desde una mirada regional, la inseguridad ciudadana debilita la democracia
y cuestiona la eficacia de la justicia, y desde una visión local, las particularidades
del andamiaje institucional y social obligan a lecturas matizadas. La seguridad
se proyecta en distintas temporalidades y espacios y la falta de ella, anclada
en el entramado de fenómenos mayoritariamente sociológicos, se refleja en
dinámicas que requieren actualizaciones teóricas frecuentes.
Desde esa perspectiva, el libro ofrece una visibilidad geográfica y temática
que permite reflexionar con información relevante, detallada y amplia
sobre intentos de transnacionalización de recetas que pueden ser útiles en
determinados contextos, pero que distan de tener resultados similares en
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
197
Reseñas
otros. La transversalidad de casos enfrenta al lector con particularidades que
complejizan el ideal de una mejoría uniforme de los indicadores de seguridad
en virtud de la abismante heterogeneidad regional y de procesos políticos y
sociales articulados desde la especificidad.
La publicación abre con un artículo de Raúl Benítez sobre las dualidades entre
el crimen organizado en México y su estrecha conexión con la droga. Benítez
entrega estadísticas que cuestionan la eficacia de las reformas institucionales y
sugieren un avance de las actividades criminales: los tentáculos de la droga se
incrustan hoy en el tráfico de armas, el lavado de activos financieros y el tráfico
de inmigrantes. Estos brotes han creado verdaderos protagonismos paralelos
que, a juicio de Benítez, minan la imagen del Estado y su gobernabilidad.
Estos fenómenos, llevados a los medios de comunicación transnacionales,
tienden a obviar las particularidades de Latinoamérica y se enquistan como
imágenes dominantes en la región.
Brasil, como el país de mayor territorio y población en Latinoamérica,
emerge con una multiplicidad de paradojas útiles para el análisis desarrollado
por Renato Sérgio de Lima y Liana de Paula. Ambos desmenuzan casos
de reducción de las tasas de violencia –en particular homicidios–, pero no
mencionan las incidencias de los denominados “secuestros express”, que
forman parte de un problema relevante de percepción. Los autores afirman
que el intento por introducir nuevas prácticas de prevención del delito se ve
frenado por limitaciones políticas, económicas e institucionales. Si bien el
objetivo de análisis comparado de casos se expone con claridad, un enfoque
más profundo sobre la situación en Río de Janeiro, ad portas del Mundial de
Fútbol 2014 –lo que transformará a la región en un indudable foco de atención
global–, le habría dado mayor riqueza al lector.
Es interesante la representación de Chile como un país de excepción en la
región, ya que si bien se posiciona con menores incidencias de delincuencia
y avances sustantivos en tratar el problema, la percepción de inseguridad no
es consistente con las cifras. Según un informe difundido en noviembre de
2013 por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Chile, a
pesar de ser el país con la más baja tasa de homicidios y uno de los menores
niveles de victimización por robo, posee una percepción de inseguridad
más alta que Honduras, país que registra los peores indicadores delictuales
de Latinoamérica. El artículo de la socióloga peruana Lucía Dammert sobre
Chile, si bien se proyecta con una voz eminentemente descriptiva, hacia el
final trasluce el punto que habría tenido mayor valor crítico, una denominada
“gestión débil”.
198
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
¿A DÓNDE VAMOS? ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Los radicales cambios en Colombia y Perú revisten especial interés. De ser
países sacudidos por violencia extrema durante la década del 80 y parte de los
90, el primero por la guerrilla y el segundo por el movimiento Sendero Luminoso,
su imagen internacional ha tenido un vuelco. El artículo de María Victoria
Llorente y Sergio Guarín León brinda un análisis estructurado y claro sobre los
casos de Bogotá y Medellín, y desnuda las ausencias analíticas y de información
que permitirían explicar los fenómenos con mayor precisión. Perú, en tanto,
es representado por la emergencia y descripción de los serenazgos urbanos,
una red de cuidadores no armados a pie, surgidos como respuesta al repliegue
policial en tiempos violentos, como lo representa Gino Costa. Si bien el artículo
brinda valiosos antecedentes sobre este servicio de seguridad originado en
forma espontánea desde las municipalidades, carece de una hipótesis clara.
Centroamérica, a través de trabajos sobre El Salvador, Guatemala y Nicaragua,
se proyecta con una omisión importante: Honduras. Su ausencia como parte clave
del denominado “Triángulo del Norte”, integrado por El Salvador y Guatemala,
restringe la comprensión de la inseguridad desde una visión comparada y limita
el entendimiento del delito y la violencia en un contexto ampliado. En esta
colección, entonces, Venezuela surge como el caso más extremo de inseguridad
en la región, lo que Ana María Sanjuán describe como una “catástrofe
incontrolada” e “inmune” a los planes de seguridad, por lo que, a su juicio, se
necesita un cambio radical de los actuales entramados institucionales.
El libro editado por Wilson Center y CASEDE se constituye en sí en un
valioso esfuerzo por brindar una mirada amplia a la región desde “adentro”.
Ciertamente, pese a que los artículos brindan información dura de valor, es
menos esperable encontrar hipótesis definidas que justifiquen la estructura de
cada uno de ellos con un tono más crítico que descriptivo. De igual manera, la
ausencia explicativa del hilo conductor de la diversidad de los temas abordados,
más allá del espacio geográfico, deja al lector sin una respuesta clara sobre la
pregunta del título del libro ¿A dónde vamos? Ello podría haberse reflejado
en una mirada aglutinadora general de cierre del volumen, lo que habría dado
mayor cohesión a esta interesante, aunque heterogénea selección temática.
Irene Strodthoff Raddatz
Periodista y P.h.D en Estudios Latinoamericanos
Academia Nacional de Estudios
Políticos y Estratégicos
[email protected]
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
199
BONIFACE, Pascal
COMPRENDE LE MONDE
Les relations internationales pour tous
Armand Colin
París, 2012,
287 páginas.
Cuando Cristóbal Colón llegó a las costas de América no imaginó que,
aparte de toda la contribución que haría al Imperio español con la anexión de
nuevos territorios a la Corona, también daría inicio a un proceso que, a fines
del siglo XX, se conocería con el nombre de globalización. En ese momento,
la política económica que se aplicaba al desarrollo de los países correspondía
a la conocida como mercantilismo; política proteccionista que establecía que
la riqueza de los reinos se basaba en la acumulación de oro, plata y piedras
preciosas, por medio del control monopólico del comercio o de la explotación
de minas de plata y oro en las colonias, o ambas estrategias simultáneamente.
El impacto de la contribución colombina fue inmediato. A partir de 1492,
se completó el circuito del comercio mundial y comenzó la expansión de la
economía con la aplicación de otras políticas económicas. Adam Smith1, en el
siglo XVIII, plantea que el crecimiento económico y la riqueza de las naciones
se sostiene en el producto anual del trabajo, agregando, a esta tesis central, la
idea de un orden natural, que es el resultado tanto del interés individual como
de la libre empresa, la libre competencia y el libre comercio. De esta forma,
Smith sentó las bases del liberalismo económico.
A principios del siglo XXI, en plena vigencia del llamado neoliberalismo,
diversos autores2 sostienen que todo análisis que se realice para describir
el estado actual del mundo no puede dejar de lado los conceptos de
1
SMITH, Adam. Investigación sobre la naturaleza y causa de la riqueza de las naciones. FCE.
México, 1992.
2
BECK, Ulrich. ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización.
Paidós, Barcelona, 1998; CASTELLS, Manuel. Globalización, desarrollo y democracia: Chile en
el contexto mundial. FCE. Santiago, 2005; DEHESA, G, De La. Comprender la globalización. Ed.
Alianza, Barcelona, 2000; ZOLO, D. Cosmópolis. Perspectiva y riesgos de un gobierno mundial.
Ed. Paidós, Barcelona, 2000; TRIGO, J.; TREMOSA; Guillermo, S. “L’empresa catalana en
l’economía global”, en Papers d’economía industrial. N° 19. Generalitat de Catalunya, Barcelona,
2003;
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
201
Reseñas
globalización y mundialización económica debido a que consideran que
es la fase actual de la evolución del capitalismo. Como hemos señalado en
otro texto3, el historiador francés Fernand Braudel desarrolló el concepto de
economía-mundo con el objeto de definir el sistema económico internacional
en tiempos del imperio español del siglo XVI, destacando su importancia en la
consolidación del sistema capitalista.
La globalización, entonces, es el resultado de la evolución histórica del
desarrollo capitalista, que hoy está marcado por el sello de la sociedad y
economía del conocimiento, por los acuerdos económicos entre los países que
guían el crecimiento y por las redes del circuito de comercio mundial. En este
contexto, las relaciones internacionales se transforman en una herramienta
vital para entender y comprender el mundo.
Frente a este panorama, Pascal Boniface hace presente que, en general, los
ciudadanos y la sociedad no están interesados en las cuestiones internacionales
porque las encuentran muy complicadas. A continuación y sosteniendo que las
fronteras entre lo nacional y lo internacional están difusamente separadas, se
plantea algunas interrogantes, tales como: ¿En qué clase de mundo vivimos?
¿Qué influencia tiene el mundo exterior en nuestra vida cotidiana? ¿Cuál es el
contenido de los informes internacionales y cómo nos impresionan? ¿Cuáles
son las grandes amenazas que nos afectan? ¿Qué ideas se debaten a nivel
internacional? Finalmente, señala que responder a estas preguntas es el
objetivo de su libro.
Desde las primeras páginas de su texto, Boniface se encarga de entregar
información al lector para que comprenda el mundo en que vive. Especifica
que el colapso del muro de Berlín y del imperio soviético marcó la desaparición
de la lógica Este-Oeste y, por ende, del mundo bipolar que habían marcado el
orden de las relaciones internacionales después del fin de la Segunda Guerra
Mundial. Eso no significa que, a partir de ese momento y con la llegada del nuevo
milenio, con la declinación relativa de los Estados Unidos, con la emergencia
del poder económico sustentado por Japón, la Unión Europea, la China y la
misma Rusia, se estructuraran relaciones internacionales multipolares, muy por
el contrario, el mundo entero consolidó una fórmula de entendimiento que se
consolidó con la globalización. De este modo, este nuevo orden mundial es
el escenario en el que se desarrollará el desenvolvimiento de todos los países
en el futuro.
3
202
BRAVO, Guillermo. “Presentación”, en ESD Estudios de Seguridad y Defensa Nº 1, Alfabeta
Artes Gráficas. Santiago, junio 2013, p. 11.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
COMPRENDE LE MONDE
Para cumplir con el objetivo de explicar cómo se presenta el panorama
mundial en los tiempos de la globalización, Boniface ordena su discurso en
cuatro partes principales refiriéndose en cada una de ellas a sus características
distintivas y a los ejes que las integran. Esta forma de estructurar el discurso
permitirá al lector conocer la situación del presente y observar las repercusiones
que tendrán estos ejes de acción en el futuro. Obviamente, este es un logro
del libro reseñado porque sitúa los problemas de las relaciones internacionales
al alcance de todo aquel que quiera informarse de los problemas actuales de
la mundialización.
La primera parte, “El escenario de la vida internacional”4, consta de cinco
apartados que definen la naturaleza de este escenario. El autor comienza
pasando revista a la realidad y los límites de la globalización y pone énfasis en
la descripción del proceso con relación a la influencia de la economía mundial
en el desarrollo de las naciones, aunque señala que este proceso descansa
en una paradoja: el escenario mundial se ha reducido, por lo que todos los
pueblos viven en el mismo planeta, aunque no hay mucho acuerdo sobre las
normas comunes de convivencia que se deberían establecer para alcanzar el
respeto entre los países.
Continúa esta parte con el detalle de los actores que intervienen en el
complejo mundo de las relaciones internacionales. Señala que los Estados son
los actores mayores, refiriéndose luego a las organizaciones internacionales
que califica como instituciones de cooperación entre los Estados, para
terminar con la enumeración de varias entidades que forman parte del
mundo globalizado, tales como las empresas multinacionales, las ONG, las
asociaciones de individuos y otras de menor figuración. Llama la atención que
también se refiera al papel de los actores ilegales como las mafias y grupos
terroristas. No obstante, termina estableciendo que el rol del Estado en las
relaciones internacionales se impugna con la llegada de nuevos actores al
escenario internacional.
Estableciendo que el poder es tradicionalmente el corazón de la reflexión
sobre las relaciones internacionales, Boniface recalca que ese poder representa
la capacidad de acción de los actores en el escenario internacional porque es
el medio que permite imponer la voluntad propia sobre la de otros actores.
Luego, delinea los criterios que definen al poder internacional comenzando
por el criterio histórico, representado por el poder militar, y continúa con el
4
Los títulos de las partes en que se divide el texto reseñado están traducidos libremente por el
autor de la reseña.
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203
Reseñas
demográfico, la extensión territorial, la posesión de recursos naturales, el poder
económico, el nivel educacional y la cohesión nacional y social, entre otros.
Concluye expresando que “El desafío del poder reside en la preservación de
la libertad de acción”5.
Luego, Boniface se refiere a las instituciones internacionales señalando que
su papel es permitir la cooperación entre los diferentes Estados, situando en
el centro de ellas a las Naciones Unidas como entidad encargada de la paz
mundial y, en lenguaje moderno, de la seguridad. En seguida, cita el caso
de las instituciones económicas examinando el rol del Fondo Monetario
Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) y Organización Mundial del Comercio
(OMC) y a las organizaciones económicas como el G8 y el G20. También se
refiere, en materia jurídica, a la Corte Internacional de Justicia, calificándola
como el principal organismo judicial de la ONU.
En la segunda parte del texto, Boniface se refiere a los “Poderes”. Comienza
señalando que la construcción de la Unión Europea es fruto del voluntarismo
político que ha permitido la reconciliación histórica entre países enemigos
y que el proyecto europeo se presenta hoy día como un espacio político
coherente, unificado tanto en lo económico, comercial y monetario como en
lo tecnológico, social demográfico y cultural.
Luego, describe el rol internacional de los Estados Unidos, considerándolo
como “un imperio sin igual”, pero aun así, en tiempos de la globalización,
no ha podido imponer su política porque el mundo en la actualidad no es
unipolar ni multipolar.
Siguiendo con la descripción de los poderes mundiales, se refiere a Asia y
señala la importancia de Japón, China e India, en este escenario globalizado.
En seguida caracteriza lo que representa Rusia en la actualidad, explicando
que no recuperará jamás el poder de la Unión Soviética.
Pasa revista a América Latina y la concibe como “el extremo occidental
inacabado y un Tercer-Mundo imperfecto”6, tomando como eje del discurso
lo que significa Brasil en el contexto internacional para la región. Del mismo
modo, trata el mundo africano y el mundo árabe.
204
5
BONIFACE, Pascal. Comprende le Monde. Les relations internationales pour tous. Armand Colin,
París, 2012 p. 72. (Traducción libre del autor de la reseña).
6
BONIFACE, 2012, op. cit., p. 159. La definición corresponde a Alain Rouquié.
ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 2, dic. 2013
COMPRENDE LE MONDE
En un tercer apartado, el autor trata la cuestión de los ”Déficit Globales”,
estableciendo el significado que tienen estos temas para el desarrollo integral
del mundo globalizado. Inicia el texto con el calentamiento global, sigue con
los desequilibrios económicos internacionales y con el problema demográfico
y el de las migraciones. Especial mención le confiere al tema de la seguridad
internacional, al de un mundo sin guerra, a las armas nucleares y las de
destrucción masiva y a las políticas de disuasión.
Finalmente, Boniface ensaya un apartado sobre los valores, explicando el
papel de la democracia y su vigencia en la sociedad globalizada, concluyendo
con la siguiente sentencia: “El mundo, aunque sigue siendo injusto y peligroso,
progresa”7.
El discurso contenido en el texto reseñado tiene un valor informativo
fundamental. Ciertamente, ante un mundo cambiante, globalizado, donde los
acontecimientos, locales e internacionales, son conocidos rápidamente por la
sociedad, a través de la prensa, la televisión y las redes sociales, dicho discurso
presenta algunas claves para comprender las relaciones internacionales,
presentando nuevas referencias, nuevos déficit y nuevos actores.
Este libro contiene una equilibrada introducción a las relaciones
internacionales, de corte pedagógico, porque traza una imagen simple y directa
de las grandes líneas que permiten comprender el mundo contemporáneo.
Guillermo Bravo Acevedo
Dr. en Historia
Academia Nacional de Estudios
Políticos y Estratégicos
[email protected]
7
BONIFACE, 2012, op. cit., p. 280.
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205
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