PELIGRO Y PROMESA: EDUCACIÓN

PELIGRO Y PROMESA:
EDUCACIÓN SUPERIOR EN AMÉRICA LATINA
José Joaquín Brunner∗
Santiago de Chile, mayo 2001
∗
Investigador del Instituto de Economía Política de la Universidad Adolfo Ibáñez y Director del Programa de
Educación, Fundación Chile.
[email protected]
Peligro y Promesa p. 2.
Introducción
Peligro y Promesa (PP), documento-manifiesto producido por un Grupo de Tarea convocado
conjuntamente por la UNESCO y el Banco Mundial1, busca responder a las siguientes tres
preguntas:
ƒ
ƒ
ƒ
¿Cuál es el rol de la educación superior (ES) en apoyo y fomento del desarrollo económico y
social?
¿Cuáles son los principales obstáculos que enfrenta la ES en los países en desarrollo?
¿Cuál es la mejor forma de superar esos obstáculos?
PP aborda esas preguntas con una perspectiva global, a partir de la constatación de que vivimos una
“revolución del conocimiento”. Su diagnóstico y propuestas están referidos a los países en
desarrollo sólo con escasas distinciones de región geográfica, tradiciones culturales y niveles
relativos de desarrollo de los sistemas nacionales de ES. Tal enfoque conlleva necesariamente una
visión generalista y, a veces, ecléctica, donde la amplitud de la cobertura cobra un precio en el
manejo fino de las especificidades. Por otro lado, ese punto de vista global permite apreciar ciertas
tendencias generales que, al adoptarse una óptica más limitada, suelen pasar desapercibidas.
Debería resultar interesante por tanto contrastar los análisis y recomendaciones contenidos en el
documento internacional con las reflexiones y propuestas que se debaten actualmente en América
Latina. Y esto en un doble sentido:
ƒ
ƒ
para ver hasta dónde PP acierta en incluir las dinámicas de transformación de la ES
latinoamericana en sus evaluaciones y sugerencias de política, y
para situar esas dinámicas en un marco internacional más amplio, a efecto de así poder resaltar
sus particularidades y rasgos comunes con relación a procesos similares de transformación en
otras partes del mundo.
Para llevar a cabo un ejercicio de esa naturaleza se requiere, sin embargo, explicitar previamente lo
que en el documento del Grupo de Trabajo está implícito. Cual es, que vivimos un cambio de época
en el ámbito de la ES como resultado de los procesos de globalización, de la revolución científicotécnica—especialmente en el campo de la información y las comunicaciones—y de la
intensificación en el uso del conocimiento en todas las esferas de la sociedad.
Luego, este documento se propone, en su primera parte, mostrar cuáles son los cambios del
escenario global en que se mueve la ES. Para el debate latinoamericano esto es esencial. En
seguida, en la segunda parte, dando por supuesto la lectura de PP y, por ende, sin repetir ni resumir
los argumentos allí expuestos, se presentan elementos de reflexión para incitar una discusión en
torno a dos ejes temáticos claves para América Latina abordados por PP, cuales son:
ƒ
ƒ
1
La naturaleza de bien público de la ES y su financiamiento
Ciencia y Tecnología y la participación de los países en el mundo del conocimiento.
Versión original en inglés, The Task Force on Higher Education and Society (2000) http://www.tfhe.net/.
Traducción al español en Grupo Especial sobre Educación Superior y Sociedad (2000) La Educación
Superior en los Países en Desarrollo: Peligro y Promesas
http://www.ie2000.cl/materiales/showfile.asp?ID=523/peligro.pdf.
Asimismo, en la dirección http://www.ie2000.cl/materiales/default.asp?IDT=18&sitio=INVESTIGADORES
puede encontrarse una selección de más de veinte informes nacionales, regionales e internacionales sobre la
ES.
Peligro y Promesa p. 3.
Parte I
Nuevo Escenario para la Educación Superior
Una buena parte de la literatura contemporánea especializada sobre ES parte por reconocer que se
ha producido, o se está produciendo, un cambio del escenario en que se desenvuelve la ES.2
Gruesamente, hay dos maneras de abordar dicho cambio de escenario:
(i)
(ii)
a partir de las fuerzas externas, de orden “macro”, que están provocando cambios en la
sociedad contemporánea, y
a partir del cambio de contextos que más directamente afectan el desenvolvimiento de
la educación superior.
Globalización: la tesis de los efectos generalizados
En la primera perspectiva, la de orden “macro”, la literatura publicada durante la última década
coincide en señalar al menos esto: que está mudando—rápida y profundamente—el entorno en que
se desenvuelve la ES, al punto de que pronto empezaría a volverse irreconocible.
La tesis más general que se esgrime a este respecto sostiene que la globalización estaría
afectando—de múltiples y variadas maneras—dicho entorno, modificándolo de maneras no
triviales.
A pesar de su amplia difusión y reiteración no se trata, sin embargo, de una tesis clara y definida.
Más bien, lo habitual es que ella se formule sin precisar el significado de la “globalización” ni,
tampoco, las mediaciones y los alcances de los efectos (generalmente negativos) postulados.
Sabemos, por otro lado, que el término “globalización” es a buen seguro la palabra (a la vez eslogan
y consigna) peor empleada, menos definida, probablemente la menos comprendida, la más nebulosa
y [sin embargo] políticamente la más eficaz de los últimos—y sin duda también de los próximos—
años” (Beck 1998: 40).
La latitud y
impactos de
clasificación
distributivos
reciente.3
2
lasitud de su uso, precisamente, llevan a postular una gran cantidad de efectos o
la globalización sobre la educación en general. El siguiente Cuadro, usando la
propuesta por Held et al (2000) entre impactos decisionales, institucionales,
y estructurales, revisa algunos de esos múltiples efectos sugeridos en la literatura
Se resumen en esta parte una serie de trabajos anteriores del autor. Ver Brunner (2001, 2001a, 2001b)
Dicho en breve, los impactos decisionales tienen que ver con el grado en que los procesos de globalización
alteran los costos y beneficios relativos de diversas opciones de políticas que deben adoptar los gobiernos,
corporaciones, colectividades u hogares. A su turno, los impactos institucionales tienen que ver con la
manera como las fuerzas y condiciones de la globalización configuran la agenda de opciones disponibles para
los decidores de políticas. Los impactos distribucionales, por su lado, dicen relación con la forma como la
globalización incide en la configuración de las fuerzas sociales (grupos, clases, colectividades) dentro de la
sociedades y entre países. Finalmente, los impactos estructurales de la globalización son aquellos que
condicionan a corto, mediano o largo plazo los patrones de organización y comportamiento políticos,
económicos y sociales de una sociedad como producto de los conflictos que se generan en torno a la
adaptación o resistencia a las fuerzas de la globalización. Los dos primeros tipos de impacto tenderían a ser
directos, aunque pueden también causar efectos indirectos, en tanto que los dos últimos tipos operarían
preferentemente de manera indirecta.
3
Peligro y Promesa p. 4.
Tipo de impactos
Efectos sobre la educación
Decisionales
1.
alteran costos y
beneficios relativos de
diversas opciones de
políticas
2.
3.
4.
5.
Institucionales
1.
configuran la agenda de
opciones disponibles
para los decidores de
políticas
2.
3.
Distributivos
inciden en la
configuración de las
fuerzas sociales (grupos,
clases, colectividades)
dentro de la sociedades
y entre países
Estructurales
condicionan los patrones
de organización y
comportamiento
políticos, económicos y
sociales de una sociedad
como producto de los
conflictos en torno a la
adaptación / resistencia
a fuerzas globalización
4.
5.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
1.
2.
3.
4.
5.
Ortodoxia global de políticas macro-económicas disciplina gasto fiscal y presiona hacia
la reducción del gasto público en educación (consiguiente deterioro condiciones de
desarrollo sistema público universitario)
Restricción del gasto público fuerza a “privatizar” o “mercantilizar” la ES y presiona en
favor de esquemas de “recuperación de costos”
Comparaciones internacionales de resultados educacionales generan presión
(restricciones) sobre decisiones públicas
Reformas tienden a centrarse en la competitividad / productividad como indicador
externo y a adoptar un sesgo eficientista con énfasis en gestión e indicadores de
desempeño hacia dentro
Globalización, al premiar destrezas superiores e imponer restricciones al financiamiento
educacional, aleja a gobiernos de reformas educativas orientadas hacia la equidad
Aumenta presión por dar prioridad político-presupuestaria a la educación (en
contradicción con presión para bajar gasto público en el sector)
Aumenta legitimidad de la presión por invertir en conocimiento (R & D)
Se produce convergencia internacional de preocupaciones educativas que favorece los
intercambios en materia de políticas y comparaciones de resultados
Globalización obliga a gastar en y uso de NTIC en establecimientos de ES
Agenda incorpora como riesgo el de la brecha digital
Hacia “dentro” disminuye capacidad del Estado para coordinar estratégicamente el
desarrollo de la ES
Desde “fuera” se disminuye la “soberanía educacional” de los Estados
Mayor descentralización genera demandas de accountability y presión evaluativa
Debilitamiento consiguiente del cuerpo académico y su poder
Aumenta poder organismos multilaterales en modelamiento de las políticas ES
Empresas sector telecomunicaciones e informática ingresan al sistema educacional
Internacionalización mercado académico fomenta brain drain
Identidades culturales nacionales se ven amenazadas
En general, disminuye poder y capacidad de acción de Estado-nacional
En la medida que sociedad global se vuelve más competitiva, fragmentada,
individualista y aumenta inseguridad y riesgos, educación está forzada a “reparar
daños” y asumir demandas por creación de motivaciones y sentidos
Competencia internacional por atraer inversión directa extranjera obliga a países a
invertir en educación de su fuerza trabajo para elevar sus niveles de productividad
Aumenta retorno privado a los altos niveles de educación estimulando demanda por
educación superior y obliga gobiernos a invertir más en ese nivel del sistema
Se generan condiciones para fuerte desarrollo una industria de ES (programas, bienes y
servicios)
Fuente: Brunner (2001, 2000, 2000a), Pereyra y otros (2000), Carnoy (1999), Merryl Lynch (1999), The
World Bank (1999a), ) Papadopoulos (1998), Heyeneman (1998), Comisión (1996), UNESCO (1998b)
Tan aparentemente alta “propensión de impacto de la interconectividad global”—según llaman
Held y coautores—sobre la política y los sistemas de ES no aparece bien justificada sin embargo.
Ni se establece en la mayoría de los casos el nexo causal que se implica ni se atiende a la
posibilidad de que los impactos predicados pudieran tener causas, razones o motivos o más
próximos que los expliquen mejor.
Más bien, podría alegarse que esa alta propensión de impacto atribuida a la globalización se debe,
ante todo, al uso de unos dispositivos hermenéuticos que exageran sus efectos o atribuyen a la
globalización—como contexto de trasfondo—ser causa inmediata de una variedad de consecuencias
de disímil origen.
Uno de esos dispositivos—entre los más usados—es la sobredeterminación ideológica de la
globalización, que consiste en adjudicarle a ésta un orientación ideológica unívoca (neo-liberal) y a
Peligro y Promesa p. 5.
ésta, a su vez, un efecto en la educación y las políticas educacionales. Tal, por ejemplo, como
ocurre en este pasaje: “I argue that globalization is having a profound effect on education at many
levels. I agree that educational decentralization is a major manifestation, if not of globalization
itself, certainly of an ideology closely identified with and pushing the development of the global
economy in a particular direction. So we need to ask how this larger ideological package, that
includes but is not limited to decentralization, affects education” (Carnoy 1999).
Otro dispositivo típico es el de la causalidad concatenada, como cuando se sostiene que la
globalización “has tended to undermine the welfare states on which universities depended for the
bulk of their income” (ACE / CHET 2000), queriéndose indicar así que la globalización es
responsable en último término de la caída de los ingresos fiscales de las universidades públicas,
mismo argumento que se usa para “explicar” una pretendida caída de los recursos que el Estado
asigna a la educación en general.
Un tercer tipo de dispositivo consiste en usar la globalización como una causa generalizada e
inmediata, dando por sentado que ella opera, por sí y de manera directa, como causa de una serie de
fenómenos (habitualmente adversos) que afectan a la educación. Por ejemplo: “las oportunidades
económicas generadas por la globalización hacen aún menos atractiva, en términos relativos, la
profesión docente: disminuye la calidad de los profesores. Las demandas de la globalización
aumentan las exigencias al sistema educativo de los grupos con mayor voz política: aumenta la
desigualdad y la segregación en la escuela. Aumentan la violencia, la inestabilidad y el conflicto
político lo cual incide negativamente sobre el sistema educativo: se producen desplazamiento de
profesores y alumnos (caso Colombia actualmente), inestabilidad en los niveles de financiamiento
educativo y dificultad para adoptar una perspectiva de largo plazo en la gestión educativa […]”
(Reimers 2000)
Con todo, el dispositivo más frecuentemente empleado es seguramente el de los efectos por
afinidad electiva4 entre la globalización, las ideas neo-liberales y ciertos efectos de correspondencia,
correlación, cercanía, semejanza, relacionamiento, paralelismo o sintonía que se producirían en el
sistema educacional, tales como (por citar algunos ya nombrados en el cuadro más arriba):
productivismo educacional, deterioro de las condiciones laborales de los docentes, privatización,
presión evaluativa, comparaciones internacionales de desempeño, descentralización, etc. Por
ejemplo, Pereyra et al (1996) introducen su libro señalando que “globalización y descentralización
son dos términos construidos o reafirmados en el discurso de las ciencias sociales y en el discurso
público durante la década de 1980. Conceptos controvertidos, políticamente muy activos y nada
pasajeros, reflejan la creación de la sociedad mundial definitoria del cambio de época que hoy
vivimos”.
Considerado todo lo anterior, no es raro que el principal problema o debilidad de la tesis de los
“grandes efectos” radique en atribuir a la globalización—como contexto de trasfondo—ser causa
inmediata de una variedad de consecuencias en el campo de la educación o de la política educativa,
consecuencias que sin duda son de muy disímil origen. Estar en el trasfondo no es causar algo, en
efecto. Así, por ejemplo, la descentralización educacional puede obedecer a muy diversas causas y
seguir trayectorias nacionales diferentes en distintas sociedades (Weiler 1996), sin que el proceso
globalizador de trasfondo tenga una incidencia relevante. Lo mismo sucede con la disminución o
aumento del gasto fiscal destinado a educación, con la mayor o menor presencia de elementos
4
Refiere a Max Weber (1970: 91) y su discusión sobre la forma de desentrañar—en un proceso histórico dado
de larga duración, en su caso la formación del capitalismo y el papel de la ética protestante—“the tremendous
confusion of interdependent influences between the material basis, the forms of social and political
organization, and the ideas current in the time […]”
Peligro y Promesa p. 6.
competitivos en el sistema, con la privatización educacional (Bray 1998), etc. En cada caso, lo más
seguro es que el análisis empírico muestre que se trata de fenómenos que se rigen todavía,
esencialmente, por lo que un autor llama la regla del “nacionalismo metodológico” (Beck 1998);
esto es, que el contorno de la sociedad se considera coincidente con el del Estado nacional y sirve
como “contenedor” de los determinados fenómenos que se desea explicar.
En suma, la tesis de los grandes efectos no proporciona un enfoque adecuado para evaluar las
consecuencias de la globalización sobre el entorno en que se desenvuelve la educación y,
seguidamente, para evaluar las consecuencias de los cambios de dicho entorno sobre la interioridad
del sistema educacional; esto es, sobre los procesos de enseñanza / aprendizaje.
Globalización: la tesis de los contextos cercanos
Frente a las limitaciones de la tesis anterior parece posible ofrecer una interpretación más ceñida
sobre los efectos de la globalización en la ES. Para ello, en vez de considerarla como una causa de
trasfondo que opera por vía de “afinidades electivas” habría que tratar a la globalización como
parte del entorno en que se desenvuelve la educación, afectando dimensiones relevantes del
contexto en el cual ella opera y al cual debe responder y adaptarse.
Con ese propósito entenderemos aquí por globalización, esencialmente, los procesos que resultan de
la difusión de las NTIC—particularmente las tecnologías de redes—y buscaremos precisar en qué
medida y con qué profundidad están cambiando los contextos próximos en que deberá
desenvolverse la educación.
Proponemos cinco dimensiones de contexto en que las transformaciones en curso son de
envergadura y en consecuencia representan un desafío para la ES latinoamericana del siglo 21:
1.
2.
3.
4.
5.
Acceso a la información
Acervo de conocimientos
Mercado laboral
Disponibilidad NTIC para la ES
Mundos de vida
Acceso a la información
Una parte importante de la ES tiene que ver con información: sobre el mundo que nos rodea, sobre
los otros y sobre nosotros mismos. Es cierto que información no es exactamente lo mismo que
conocimiento (de hecho aquí hablaremos separadamente de ambos), pero tampoco cabe exagerar tal
distinción. El conocimiento siempre implica información (aunque vaya más allá) y, por otro lado,
crecientemente empieza a importar el manejo de información sobre el conocimiento.
Pues bien, es sabido que a lo largo de la historia la información ha sido escasa y de difícil acceso.
Desde la invención de la escritura, la más rica información estuvo depositada en textos que eran
accesibles sólo para una pequeña minoría, incluso hasta entrado el siglo XIX en que todavía los
niveles de analfabetismo eran extraordinariamente altos alrededor del mundo. Recién con la
imprenta se produce una verdadera revolución, al quedar la escritura registrada en textos de fácil
reproducción. Pero también el libro y los periódicos demoran en masificarse y sólo en las últimos
décadas experimentan una explosión. Así, por ejemplo, mientras la Biblioteca de la Universidad de
Harvard demoró 275 años en reunir su primer millón de libros, el último lo reunión en sólo 5 años
(Bok 1986:162)
Peligro y Promesa p. 7.
Hoy el cuadro de la información disponible y accesible es completamente distinto; ella es cada vez
más abundante y fácil de obtener, como lo muestran la Internet y la WWW. Según acaba de señalar
un estudio de la Universidad de Berkeley, la WWW contenía a mediados del año 2000 la cantidad
de 2,1 mil millones de páginas electrónicas (de superficie), las que aumentaban a razón de 7
millones de páginas diariamente (Lyman and Varian 2000) . A su turno, las personas que acceden a
Internet, aunque todavía una minoría en el mundo y altamente concentrada en los países del norte,
crece a un ritmo sostenido, estimándose que podría alcanzar a mil millones dentro de los próximos
cinco años. En América Latina el número de personas que el año 2000 accedía a Internet se estima
en 15 millones, esperándose que aumente a 75 millones para el año 2005.5
Luego, el problema para la educación en la actualidad no es dónde encontrar la información sino
cómo ofrecer acceso sin exclusiones a ella y, a la vez, enseñar / aprender a seleccionarla, a
evaluarla, a interpretarla, a clasificarla y a usarla. Hay una cuestión adicional envuelta aquí: cómo
desarrollar las funciones cognitivas superiores—“problem-solving, problem-finding, planning,
reflecting, creativity, deeper understanding” (Gardner 1999:75)—que son indispensables en un
medio saturado de información, evitando que la educación quede reducida al nivel de las
competencias básicas o elementales.6
Acervo de conocimientos
La educación es más que transmisión y adquisición de conocimientos y el cultivo de la inteligencia
lógico-matemática. Envuelve valores, desarrolla prácticas y comportamientos, forja el carácter,
reconoce el rol formativo de las emociones en los procesos de aprendizaje, busca promover la
maduración de múltiples capacidades humanas y facilitar que la persona las explote en todas las
dimensiones posibles.
Aún así, el conocimiento transmitido / adquirido constituye una dimensión esencial de todo proceso
educacional. Hasta poco tiempo atrás, esa función de inculcación de conocimientos se veía
favorecida por el hecho de que la plataforma global de conocimiento, y las bases del conocimiento
disciplinario, eran relativamente reducidas y estables, lo que facilitaba la labor de la escuela.
Hoy, en cambio, el conocimiento aumenta y cambia con gran velocidad. Esto puede ilustrarse con
ejemplos tomados de algunas disciplinas:
o
o
o
o
o
5
Química: desde comienzos de los años ’90, más de 1 millón artículos aparecen en las
revistas especializadas cada 2 años (Clark 1998). Entre 1978 y 1988, el número de
sustancias conocidas pasó de 360 mil a 720 mil, alcanzando en 1998 a 1.7 millones (Salmi
2000)
Biología: en 1977, al diseñarse el método para determinar la secuencia de bases del ADN
era posible determinar la secuencia de 500 bases por semana. Hoy, con el
perfeccionamiento y robotización de dicho método, es posible determinar un millón de
bases por día (Allende 2000)
Matemáticas: cada año se dan a conocer más de 100 mil nuevos teoremas (Madison 1992)
Historia: la disciplina produjo en dos décadas—entre1960 y 1980—más publicaciones que
en todo el período anterior desde la historiografía clásica de Grecia (van Dijk 1992)
En el área de administración de negocios han estado apareciendo en los últimos años 5
títulos de libros por día (Clark 1998).
Datos IDC, El Mercurio, 30 de marzo 2001, p. B1
Son esas funciones superiores las que se hallan puestas a prueba en exámenes como el del IALS, en que
recientemente se mostró que alrededor de un 80% de la población adulta chilena (15-65 años) no poseía las
capacidades elementales de comprensión lectora /interpretativa (OECD 2000a)
6
Peligro y Promesa p. 8.
Considerado en conjunto, se calcula que el conocimiento (de base disciplinaria, publicado y
registrado internacionalmente) habría demorado 1.750 años en duplicarse por primera vez contado
desde el comienzo de la era cristiana, para luego volver a doblar su volumen, sucesivamente, en
150 años, 50 años y ahora cada 5 años, estimándose que hacia el año 2020 se duplicará cada 73
días.7
En tales condiciones, según ha dicho Gardner (1999:53), “the individual (or “intelligent agent”)
who can examine these bodies of knowledge and determine what is worth knowing will be at a
tremendous premium. Even more estimable will be the person (or browser) who (or that) can
synthesize the exponentially expanding domains of knowledge so that vital information can be
made available in useful form to the average citizen and the average policymaker”.
Cambios en el mercado laboral
La ES ha cumplido siempre, a lo largo de la historia, la función de preparar a las personas para el
ejercicio de roles adultos, particularmente para su desempeño en el mercado laboral. Incluso, se
sostiene hoy con frecuencia que la globalización ha acentuado perversamente ese cometido (¡la tesis
de los grandes efectos!), imprimiendo a la educación un sentido empresarial, utilitario, de mera
adiestramiento de la fuerza laboral.
Sea como fuere, resulta evidente que enfrentamos un acelerado cambio de ciertos patrones de
organización y funcionamiento de la estructura ocupacional, desde el momento que contingentes
cada vez más amplios de personas se emplean en el sector servicios, donde una de las exigencias es
haber adquirido las necesarias destrezas interpersonales8; que ciertas ocupaciones demandan un
nivel de escolarización cada vez mayor y lo premian salarialmente, con lo cual de paso se ensancha
la distancia entre los que tienen baja y alta educación; que, en general, un número creciente de
puestos requiere que las personas sepan leer y entender información técnica y lo mismo ocurre con
la exigencia de estar alfabetizado computacionalmente9; que, además, las personas necesitan ahora
formarse para unas trayectorias laborales inestables y, seguidamente, con probable rotación no sólo
entre puestos de trabajo si no a veces, incluso, de tipo de ocupación y sector de la economía.
Más al fondo se plantea aquí una cuestión de orden estructural en cuanto al futuro de las relaciones
entre educación y trabajo. Efectivamente, como señala Bertrand (1998) el vínculo entre economía,
desarrollo tecnológico y organizacional tiene consecuencias de diverso tipo para la calificación de
las personas y su educación / capacitación.
En primer lugar, se producen cambios en las estructuras de empleo, es decir, en la distribución de
ocupaciones entre distintos sectores. Ya se mencionó el incremento del trabajo en el sector terciario
y la disminución de ocupaciones agrícolas, industriales y extractivas; puede mencionarse, además,
la desaparición de ciertas actividades e industrias de intermediación que pasan a ser sustituidas por
el contacto directo entre proveedores y usuarios o clientes a través de la red (Flores y Gray 2000); el
aumento de ingenieros y técnicos; el fuerte desarrollo del grupo de los analistas simbólicos a que
nos referiremos luego; el aumento de las ocupaciones en el tercer sector y el crecimiento perverso
del cuarto sector (Rifkin 1997); el desempleo masivo (OIT 1998), etc. En el caso de los países de
7
Ver Appleberry, J. (1998)
Por ejemplo, en los Estados Unidos entre 1960-1990 los puestos con ese requerimiento aumentaron en un
19% mientras los puestos que requieren un desarrollo de destrezas motoras disminuyeron en un 5% (Flores y
Gray 2000)
9
En Chile, por ejemplo, se estima que un 29% de los puestos urbanos de trabajo suponen una familiaridad
mínima con aparatos de computación (Bravo, Contreras y Medrano 1999)
8
Peligro y Promesa p. 9.
más altos ingresos de América Latina se observa: un incremento de las ocupaciones no-manuales y
reducción de las agrícolas; un aumento de los profesionales de alta calificación y de los técnicos;
una disminución de las personas en el sector comercio; una mayor participación de los trabajadores
de los servicios personales (Sáinz y de la Fuente 2000)
En segundo lugar, el contenido de trabajo de las ocupaciones está cambiando rápidamente en
muchos casos, generándose nuevas demandas de competencias, destrezas y conocimientos. No sólo
se requieren más competencias sino frecuentemente nuevas y diferentes, lo que pone en jaque a los
sistemas educacionales y de formación profesional (OIT 1998). Bertrand (1998) ilustra esto
mediante un cuadro que muestra el desplazamiento desde las destrezas tradicionales—tanto
generales como específicas y, en este último caso, en el nivel superior y el nivel subordinado—a
las nuevas.
Cuadro de Bertrand sobre el desplazamiento de las destrezas
Destrezas tradicionales
Generales
(i) Actividad estable en una organización rígida
(ii) Trabajo directo sobre documentos
(iii) Habilidad par recibir y cumplir instrucciones
(iv) Trabajo individualizado
(v) Limitado horizonte de tiempo y espacio
Específicas
Nivel superior
(i) Staff de gerencia general
(ii) Managers de la empresa y del personal
Nivel intermedio
(i) Trabajo de producción especializado
(ii) Conocimiento detallado de los procedimientos
Nivel subordinado
(i) Trabajo especializado de reunir y procesar
información
Nuevas destrezas
Generales
(i) Adaptabilidad a nuevos productos, tecnologías y
métodos de organización
(ii) Trabajo abstracto sobre pantalla usando códigos
y símbolos
(iii) Autonomía y responsabilidad
(iv)Trabajo en contacto constante con clientes y
colegas
(v) Horizonte más amplio de tiempo y espacio
Específicas
(i) Especialistas al lado del staff de gerencia general
(ii) Staff técnico de alto nivel
(i) Versatilidad para el trabajo de venta y relaciones
con usuarios
(ii) Conocimiento amplio de la firma, sus productos,
mercados y clientes
(i) Tendencia a eliminar puestos de recolección de
información a través de automatización y
reestructuración
Pero tanto el Cuadro de Bertrand como otros desarrollos similares que abundan en la literatura
sobre las organizaciones contemporáneas y la naturaleza de las ocupaciones más dinámicas, pasan
por alto un hecho. Cual es, que—como ya señaló Robert Reich (1992) hace casi una década—el
mundo laboral globalizado se encamina hacia una tripartición donde:
o
o
en la base están los routine production services (trabajadores blue coller pero también
posiciones manageriales de nivel bajo y medio), donde prima la repetición y el control de
automatismos. Este tipo de actividades existe extensamente en el sector industrial (incluso
de NTIC) y de servicios. Suponen una educación elemental; sobre todo, confiabilidad,
lealtad, capacidad de seguir instrucciones, puntualidad;
en el nivel intermedio se encuentran los in-person services, compuestos también por tareas
simples y rutinarias de servicio a clientes, donde hay un predominio de mujeres, tales como
los trabajos desempeñados por vendedoras, mozos, trabajadores en restaurantes de comida
rápida, cajeras, asistentes de hospital, secretarias, peluqueras, mecánicos, guardias de
Peligro y Promesa p.10.
o
seguridad, etc. Aquí la educación máxima requerida sería equivalente a la secundaria
completa más algún entrenamiento vocacional; y
en el nivel superior se ubican los simbolic-analytic services, los cuales incluyen a personas
de alta formación que identifican / resuelven y/o arbitran soluciones a problemas complejos
mediante manipulación de símbolos, tales como investigadores científicos, ingenieros de
computación y sonido, ejecutivos de RRPP, banqueros de inversión, consultores de
management e impuestos / arquitectura / urbanismo / sistemas de información / energía /
armamentos, especialistas en desarrollo organizacional, planeamiento
estratégico,
estrategias de industria de medios, etc.
Luego, la idea de que los requerimientos educacionales del trabajo se elevarían por igual para todos
y en cualquier segmento del mercado de ocupaciones por exigencias nacidas de la estructura
económica y el cambio tecnológico y organizacional no parece encontrar pie en la evolución
observable del mercado laboral global.
Más bien, piensan algunos que podría estar produciéndose una “educación excesiva” desde el punto
de vista de los requerimientos de la economía. Incluso, hay quienes sostienen que en países en vías
de desarrollo—especializados en la exportación de recursos naturales de escaso o bajo valor
agregado—sencillamente no hace sentido insistir en elevar indiscriminadamente la educación de la
población. De hecho, la evolución reciente del mercado ocupacional en América Latina muestra una
tendencia hacia una segmentación relativamente rígida, tanto en términos de ingreso como de nivel
educacional. En cuanto a esto último, las ocupaciones pueden agruparse en tres segmentos de
acuerdo al nivel educativo de la fuerza de trabajo—superior, intermedio e inferior—que representan
aproximadamente el 3%, 20% y 74% de la población ocupada. El superior abarca a los
profesionales, con 15 años de educación en promedio. El intermedio a los directores y gerentes, los
técnicos, los empelados administrativos y los empresarios, cuyos niveles educativos promedios
fluctúan entre un mínimo de 8.9 años y un máximo de 12,1 años de estudio. Y el segmento inferior
que incluye a trabajadores en el comercio, obreros, artesanos y conductores y los ocupados en los
servicios personales y en faenas agrícolas, cuyo nivel educativo en el ámbito urbano fluctúa entre
5.5 y 7.3 años de estudio y alcanza en el rural sólo a 2.9 años (Sáinz y de la Fuente 2000).
Por el contrario, hay quienes sostienen—también desde el punto de vista de la economía—que
invertir fuertemente en educación, sobre todo en países cuyo desarrollo es conducido por la
explotación de recursos naturales, constituye un prerrequisito, precisamente, para impulsar un
desarrollo más exigente desde el punto de vista del conocimiento y las tecnologías, agregando valor
a las exportaciones y generando nuevas actividades productivas en sectores más dinámicos y
tecnológicamente intensivos (Larraín, Sachs and Warner 1999).
De cualquier forma, cabe tener presente que ya en las postrimerías del siglo 20 la demanda por
educación había dejado de moverse exclusiva—y a veces ni siquiera principalmente—por
determinaciones de tipo económico. Efectivamente, ella ha ido adquiriendo de forma gradual una
mayor autonomía respecto de consideraciones puramente materiales y situándose en la esfera de las
aspiraciones post-materialistas: como reivindicación de un derecho de ciudadanía, o una forma de
consumo y aprovechamiento del tiempo libre, o un medio de auto-descubrimiento personal, o de
contacto comunitario, o de apoyo terapéutico, o de participación en la cultura de la época, etc.
En cambio, donde la educación sí aparece ligada estrechamente a la participación en el mercado
laboral globalizado es en el segmento que Reich llama de los analistas simbólicos. Aquí se trata,
efectivamente, de la más alta educación posible, aunque no necesariamente interese su expresión
mediante los certificados académicos usuales, ni se manifieste tampoco a través de la clásica noción
de la carrera profesional. El analista simbólico, más bien, opera en una situación de frontera. “Pues
Peligro y Promesa p.11.
en la nueva economía, repleta de problemas no identificados, soluciones desconocidas y medios no
probados para unir a ambos, la maestría de los dominios tradicionales de conocimiento no es
garantía para un buen ingreso. Ni tampoco es necesaria. Los analistas simbólico frecuentemente
pueden aprovechar los cuerpos establecidos de conocimiento mediante el golpe de una tecla de su
computador. Hechos, códigos, fórmulas y reglas son fácilmente accesibles. Lo que es más valioso
es la capacidad de usar creativa y efectivamente dicho conocimiento. La posesión de una credencial
profesional no es garantía de ello. Incluso, una educación profesional que haya enfatizado la
adquisición memorística del conocimientos en desmedro del desarrollo del pensamiento original
puede retardar tal capacidad más adelante” (Reich 1992:182)
En este contexto Flores y Gray (2000) hablan del fin de la carrera, la estructura que hasta aquí había
organizado el vínculo entre educación superior y trabajo profesional para el segmento más educado
de la sociedad. Efectivamente, el analista simbólico carece propiamente de una carrera profesional,
de una trayectoria ocupacional estable e incluso de una identidad organizada en torno a su
profesión. Debe incluso recurrir a artificios lingüísticos para “nombrar” su ocupación y retener algo
del halo del título-como-status, nombres que Reich sugiere, con cierta ironía, resultarían de
combinaciones más o menos aleatorias de términos tales como comunicaciones, management,
ingeniero, sistema, planificación, director, creativo, desarrollo, diseñador, proyecto, estrategia,
consultor, producto, investigación, coordinador, etc.
La idea es que el analista simbólico, más que una carrera profesional tiene trabajos / ocupaciones
“temporales” y forma parte de grupos o equipos de tarea que se arman y desarman continuamente,
al ritmo de las tareas a la mano. La noción misma de “hacer carrera” pierde sentido en este
contexto. El analista simbólico forma parte, más bien, de lo que Gibbons (1998) y Gibbons et al
(1994) han venido llamando Modo II de producción y utilización del conocimiento, caracterizado
por los siguientes rasgos:
o
o
o
o
o
el conocimiento es producido en los contextos de aplicación en que está siendo empleado,
por ende con sentido del utilitarismo y sensibilidad a las demandas;
es habitualmente de carácter transdisciplinario y se encuentra regido por el problema más
que por la disciplina, siendo objeto de transferencia hacia nuevos problemas en vez de ser
canalizado vía publicaciones, siguiendo así a sus practicantes que se desempeñan dentro de
redes altamente dinámicas;
es producido y usado dentro de un cuadro de diversidad institucional, lo cual significa que
hay más sitios, muy diferentes entre sí y que los puramente académicos, donde se genera
este conocimiento junto a un uso intenso de las redes electrónicas de comunicación;
el conocimiento asume en estas condiciones, además, una mayor responsabilización social
(accountability), en el sentido de que las actividades de conocimiento se articulan en torno
a problemas con alto perfil público (salud, medio ambiente, pobreza, procreación, etc.),
suponiendo una permanente atención hacia las demandas e intereses de los grupos
vinculados a esos problemas, por ejemplo en la definición de los problemas y la difusión de
soluciones; y, por último,
existe también un control de calidad más diversificado: a la evaluación colegiada de los
pares se suman criterios de mercado, de aceptabilidad social, éticos, etc.
En suma, la educación se encuentra en tensión vis-à-vis al trabajo, el cual está experimentando
profundas transformaciones tanto desde el lado de la distribución de los empleos entre sectores
económicos, la transformación de los contenidos de los puestos de trabajo, los requerimientos de
competencias, conocimiento y destrezas y, particularmente, el desempeño de los analistas
simbólicos cuyo mercado laboral tiende a estructurarse globalmente, afectando en particular el
Peligro y Promesa p.12.
vínculo entre las universidades y demás instituciones de educación superior y su entorno económico
y social.
Disponibilidad de NTIC para la educación
La configuración, los ritmos y las proyecciones de la ES están cambiando rápidamente mediante el
uso de las NTIC, particularmente las tecnologías de red. No sólo se extienden las formas
tradicionales de educación a distancia—vía correspondencia, radio y televisión—sino que,
adicionalmente, se produce una estampida de programas que emplean las redes electrónicas para
crear, transmitir y entregar información y conocimiento avanzado. Se estima que en los Estados
Unidos más de 3 mil instituciones ofrecen cursos en línea. 33 de los estados poseen, al menos, una
universidad virtual. Más de un 50% de los cursos emplea el correo electrónico como medio de
comunicación y al menos un tercio usa la Red para distribuir materiales y recursos de apoyo
(Appleberry 1998a). Algo similar ocurre en otras partes del mundo. Recientemente la Universidad
Tecnológica Real de Melbourne decidió construir, junto con inversionistas privados, un campus de
50 millones de dólares en la ciudad Ho Chi Minh, donde se impartirán programas virtuales con
apoyo de actividad presencial (Maslen 2000). Por su parte, el Primer Ministro de Francia anunció
en días pasados la creación en Marsella de una nueva “gran escuela”—como la llaman los
franceses—dedicada a Internet, que ofrecerá carreras de ingeniería especializada en tecnologías de
información y comunicación (Giudice 2000). Es la respuesta francesa a la previsión de que hacia el
año 2005 existiría un déficit de 60 mil ingenieros en un campo considerado vital para su
competitividad dentro de la Unión Europea y en relación con Norte América y Japón.
Algunos países en desarrollo caminan en la misma dirección. De hecho, las 6 mayores
universidades a distancia se encuentran localizadas en esta parte del mundo; en Turquía, China,
Indonesia, India, Tailandia, África del Sur e Irán (ITU 1999). También el sector privado—
académico y empresarial—ha incursionado exitosamente en este ámbito. La Universidad Virtual del
Instituto Tecnológico de Monterrey ofrece 15 programas de maestría usando Internet y teleconferencias, llega a 50 mil estudiantes en México y cuenta con más de 100 centros de apoyo
repartidos en varios países de América Latina. Educor—empresa sudafricana—emplea en la
actualidad a más de 4 mil docentes que enseñan mediante computadoras e Internet a 300 mil
alumnos registrados en 160 sedes (ITU 1999).
Las transformaciones en curso alteran asimismo el escenario competitivo en que se desenvuelven
las instituciones (Salmi 2000). No es este un hecho nuevo: las universidades han debido adaptarse
continuamente a su entorno a lo largo de casi 8 siglos de existencia. La diferencia reside en la
magnitud y la velocidad de los cambios contemporáneos, particularmente en los contextos de
información, conocimiento y laboral.
En las nuevas condiciones resulta difícil que la universidad pueda mantener su monopolio sobre la
información, el currículo o, incluso, la certificación10; o que pueda erigirse, ella sola, en la
institución central del sistema intelectual de una nación, como todavía la caracterizaba un
connotado sociólogo hace sólo tres décadas.11 Más bien, las instituciones de educación superior
están aprendiendo a competir—y en ocasiones a colaborar—dentro del nuevo escenario. Por
ejemplo, la famosa Open University inglesa bombardea diariamente a los jóvenes canadienses a
través del correo electrónico con un mensaje que dice: “le ofrecemos a usted grados académicos y
10
Este hecho ha sido reconocido, entre otros, por el Presidente de la Asociación de Universidades y Colleges
Estatales de los Estados Unidos. Ver Appleberry (1998b)
11
Ver Shils (1976) “Hacia una Moderna Comunidad Intelectual en los Nuevos Estados”. Apareció
originalmente en James S. Coleman (ed) (1965) Education and Political Development, Princeton, New
Jersey: Princeton University Press
Peligro y Promesa p.13.
en realidad no nos importa si son reconocidos o no en su país, pues Cambridge y Oxford los
aceptan. Y lo hacemos a un décimo del costo” (Salmi 2000a). En Brasil, Colombia, Chile y
República Dominicana—igual como en Filipinas, Indonesia y Corea del Sur—el sector privado ha
conquistado más de un 50% de la matrícula de tercer grado. Incluso la investigación se halla
radicada hoy en diversos lugares y no sólo en las universidades, como lo muestra el hecho de que en
Canadá, Estados Unidos, Japón, Corea del Sur, Singapur, Dinamarca y Alemania, la mitad o más de
sus investigadores trabajan vinculados al sector productivo, a diferencia de la mayoría de los países
en desarrollo donde el personal científico se encuentra altamente concentrado en las universidades.
Mundos de vida
Finalmente, de una manera quizá menos evidente, la educación debe hacerse cargo de la
transformación que experimenta el contexto cultural inmediato en que ella se desenvuelve; es decir,
del contexto de sentidos y significados que le permite funcionar establemente en relación a sus
propios participantes—alumnos y docentes—y a la familia y la comunidad.
Como señala Tedesco (1995) existe un “déficit de socialización” en la sociedad contemporánea, que
él atribuye a la crisis en la función de homogeneización cultural de la Nación—clásica función del
Estado y la escuela—, a la pérdida de capacidad educadora de las agencias tradicionales—familia,
escuela y podría agregarse a las iglesias y comunidades locales—, deterioro en particular del
maestro como agente socializador y la aparición de nuevos medios competitivos de socialización
como la televisión por ejemplo. Pero como bien constata el propio Tedesco, ese “déficit de
socialización” no tiene que ver sólo con transformaciones y debilidades de las agencias de
socialización sino, más al fondo, con “el problema del debilitamiento de los ejes básicos sobre los
cuales se definían las identidades sociales y personales y, por el otro, la pérdida de ideales, la
ausencia de utopía, la falta de sentido” (p. 50).
Efectivamente vivimos una época próxima al reino de Anomia; esto es, “un estado de extrema
incertidumbre, en el cual nadie sabe qué comportamiento esperar de los demás en cada situación”
(Dahrendorf 1994:41). Las sociedades modernas, contractualistas, atomizadas, sin un fondo común
de creencias, encuentran dificultad para regular normativamente el comportamiento de la gente. En
vez de integración moral y un orden aceptado de sanciones tiende a imperar una ambigüedad
normativa. El pensamiento conservador suele achacar esos males a la televisión, como hace un
autor cuando sostiene que este medio “se ha convertido en un instrumento para la diseminación de
valores corruptivos, desmoralizadores y destructivos”, habiendo reemplazado las agencias
tradicionales de socialización y transmisión de valores (Brzezinski 1996:54). No es efectivo, sin
embargo, que unos medios hayan sustituido a otros. Lo que sucede es que ahora todos coexisten en
un espacio multi-dimensional, creando la sensación de que nada es fijo y que todo depende del
punto de vista del observador. Esto plantea un desafío adicional para la educación. Ella tendrá que
asumir nuevos roles en un contexto social cuyas bases tradicionales se han debilitado. Las
interrogantes que esto abre son apremiantes. ¿Cómo organizar la educación en vista de los cambios
en la familia? ¿Cómo proceder frente a una cultura pluralista, donde distintos valores comandan la
lealtad de diferentes grupos y personas? ¿Qué puede hacer la educación para mitigar los efectos de
la anomia, como la droga y la criminalidad juveniles? ¿Y qué papel le corresponderá jugar en el
desarrollo de una cultura cívica democrática? La ciencia está en condiciones de responder
parsimoniosamente a estos problemas; la educación, en cambio, no puede esperar.
La universidad enfrenta al reino de Anomia en condiciones aún más complicadas, pues
tradicionalmente ella desempeñó la función de “hacer sentido” de su época. Especialmente en
momentos de grandes cambios se encargó de producir una síntesis comprensiva de la nueva
situación histórica y de expresarla en una concepción educacional, un diseño institucional y un
conjunto de prácticas. Pienso, por ejemplo, en la organización del conocimiento durante el período
Peligro y Promesa p.14.
fundacional de las universidades en torno al Trivium y al Cuadrivium12 (que representó una cosmovisión y una ordenación del conocimiento disponible para transmitirlo conforme al principio de una
cultura cristiana) (Leff 1992, North 1992); o en el desarrollo de las profesiones (carreras) modernas
con su combinación de conocimiento disciplinario de base más la preparación en ciertas
competencias y una ética secular del oficio (Sarfatti Larson 1977); o la formación liberal del tipo
college of liberal arts en los Estados Unidos como modo de introducir a las personas a una cultura
común y a un reflexión de valor (Rosovsky 1990, Daedalus 1999); o en la idea humboldtiana de la
universidad basada en la investigación que reunió el espíritu de erudición con la vocación científica
en el despuntar de la época moderna (Gellert 1992, Ben David et al 1966). Pienso incluso en la idea
de la “universidad desarrollista” surgida desde el Tercer Mundo o de la “universidad militante” de
los años ’60 del siglo pasado en América Latina, expresiones ambas de un deseo—por descarriado
que haya resultado—por encontrar una síntesis entre las corrientes ideológicas de la época, las
demandas de la sociedad y la voluntad política de las élites nacionalistas o revolucionarias y los
partidos y movimientos sociales que las acompañaban.
Por el contrario, lo que se observa en la actualidad en América Latina es una radical incapacidad de
la universidad para “pensar” y “expresar” reflexivamente el cambio de la sociedad que viene con la
globalización, la revolución científico-tecnológica y con el nuevo papel que el conocimiento
empieza a jugar en todos los ámbitos de la sociedad. La universidad latinoamericana contemporánea
no representa ni de lejos una síntesis de comprensión de la época y sus cambios. Y no hablo aquí de
una “crisis de la universidad” en el sentido de su organización, gobierno, management,
financiamiento, etc.; es la propia “idea de universidad”—su espíritu, por decir así—que está
desalineada, en desequilibrio, respecto al entorno.
Dicho de una manera exagerada y polémica (en la medida que estas son reflexiones, intuiciones,
especulaciones y conjeturas): la universidad que tenemos responde al mundo de los siglos 19 y
primera mitad del siglo 20 y, probablemente, esté muriendo ante nuestros ojos. ¿Por qué? Porque
ella ya no corresponde a ninguna relación creativa / productiva / real / relevante en la ecuación
desafíos externos (cambios en el entorno) y capacidad de respuesta. Desde este punto de vista se
está transformando en una figura fantasmagórica: que puede educar, sin duda, y hacer cosas
interesantes, aún valiosos, pero que no es capaz de expresar reflexiva e institucionalmente los
mundos de posibilidades que se están formando a su alrededor y encarnarlos en una nueva
concepción de sí misma y en nuevas prácticas y modalidades de trabajo.
Cabe recordar aquí lo que se ha dicho de la universidad alemana de entreguerras: que no fue capaz
de proporcionar el foro que habría podido reunir, en una fuerza coherente, aquellos elementos
necesarios para una verdadera comprensión de la posición de la Nación alemana. Como dice un
conocedor y estudioso de Alemania y su vida intelectual: “ese fue un fracaso de quienes [...]
estaban profesionalmente encargados de mantener la coherencia de la vida intelectual de la Nación;
un fracaso de las universidades. La caída de Heidegger fue paradigmática en tal sentido [se refiere a
su adscripción al nazismo y su famoso discurso al asumir el rectorado de la Universidad de Freiburg
el año 1933] En los años cruciales después de la Revolución de 1918, las universidades fracasaron
en analizar el pasado y presente de Alemania de manera de favorecer reformas realistas y de evitar
la alienación fantasiosa. En vez, ellas mismas sucumbieron a fantasías—especialmente sobre su
propia importancia— que eran básicamente regresiones al credo que las había sustentado a lo largo
de los siglos de monarquía absoluta, los que ahora de golpe habían concluido” (Boyle 1998: 241)
12
Trivium: gramática, retórica y lógica (artes sermonicales, de la elocuencia). Cuadrivium: matemática,
geometría, astronomía y música (las artes sustantivas o ciencias).
Peligro y Promesa p.15.
Pregunta: ¿No podría ser que el mismo fenómeno relatado respecto de las universidades alemanas
de entreguerras estuviera ocurriendo hoy con las universidades de América Latina? ¿No existe aquí
también, por parte de las universidades públicas, un aferrarse a un credo—estatalista, benevolente,
mesocrático, nacional-local—que hace rato dejó de existir? ¿No se ha producido entre nosotros, en
estos años, el mismo fracaso de las universidades en cuanto a proporcionar el foro para reunir los
elementos de una “interpretación interesante” sobre nuestro pasado y presente que aliente las
reformas realistas necesarias en vez de difundir un clima de nostalgia, de melancolía regresivas,
muchas veces combinado con fantasías alienantes?
Sin duda, hoy estamos ante un desafío de grandes magnitudes: cómo pensar y crear—desde una
sociedad que está mudando en profundidad y aceleradamente—un modelo de universidad postnacional, post-estatal, organizada en forma de redes, que aproveche todas las potencialidades de las
NTIC, posea sólidas bases disciplinarias pero a la vez sea “trans” en muchos aspectos, que junto a
la investigación académica acoja el denominado Modo II de producción de conocimientos, que
forme analistas simbólicos en condiciones de insertarse con poder en la arena global, que sea capaz
de competir con los conglomerados universitarios del norte y, a la vez, mantener presencia y arraigo
local y regional…
En suma, parece perfectamente posible hablar del impacto de la globalización sobre la ES en un
ámbito más ceñido que el de los “grandes efectos”; cual es, el ámbito de los contextos inmediatos o
próximos dentro de los cuales la educación se desenvuelve. Puesto telegráficamente, nuestro
planteamiento hasta aquí ha sido que los sistemas de ES de América Latina están confrontados a
una profunda y acelerada transformación de dichos contextos, al menos en las dimensiones de
acceso a la información, manejo de conocimientos, relación con el mercado laboral, empleo de
tecnologías y comprensión de la cultura de época. Y que tales cambios forzarán a los sistemas a
transformarse ellos mismos para adaptarse al nuevo escenario.
Sobre estos asuntos, PP no presenta una extensa elaboración dando por supuesto, más bien, el nuevo
escenario y los desafíos que éste conlleva para los países en desarrollo. Tales desafíos son
abordados por PP básicamente en dos dimensiones:
(i)
(ii)
las consecuencias de la “revolución del conocimiento” para la ES y
el reto para los países en desarrollo de expandir sus sistemas de ES y,
simultáneamente, mejorar su calidad, todo esto bajo restricciones presupuestarias que
no se prevé podrían desaparecer en el futuro.
Respecto al punto primero, PP enfatiza los aspectos de política educativa e institucional que se
señalan en la columna de la izquierda, lo que para América Latina podría poner en discusión los
tópicos mencionados en la columna de la derecha:
Propuesta de PP
Tópicos para AL
Estudiantes deberán no sólo
adquirir conocimientos sino
aprender a mantenerlos al día
i)
ii)
iii)
iv)
v)
Currícula y métodos pedagógicos deben permitir desarrollo capacidades
de aprender a aprender
En general, se requiere mayor énfasis en aprendizaje autónomo y
colaborativo entre pares
Uso intenso de nuevas tecnologías de información y comunicación para
aprender a buscar y gestionar nuevos conocimientos. Cuál es el grado
de avance en la región
Oportunidades efectivas para la formación a lo largo de la vida
Medida en que políticas nacionales favorecen flexibilidad,
reconocimiento y continuidad de los aprendizajes a lo largo de la vida
Peligro y Promesa p.16.
Especialización es cada vez
más importante junto al
necesidad de una sólida
formación general
(i) Adecuado balance implica opción decidida por mayor énfasis en
formación general que en especialización estrecha, sobre todo en la fase
inicial de la vida adulta
(ii) Especialización debe entenderse en marco de la educación permanente
a lo largo de la vida y no necesariamente como misión formativa inicial
de la universidad
(iii) Necesidad de revisar ciclos de formación en la ES de la región
(licenciatura-profesión-maestría)
(iv) Junto con lo anterior: abrir discusión sobre la duración de los estudios y
las carreras
Diferenciación institucional es (i) Necesidad de revisar actual plataforma institucional de la ES para
constatar grado de diferenciación versus grado de diversificación
una respuesta a las dinámicas
(ii) Capacidad estructura del sistema ES de responder a variedad de
contemporáneas del
demandas y evolución mercado ocupaciones
conocimiento y puede
(iii) Organización legal, socio-cultural y económica de la jerarquía de
convenir existencia de un
grados, títulos y certificados
sector instituciones con
(iv) Status de la enseñanza técnica de nivel terciario versus nivel
misiones específicas para
universitario
determinados grupos de
estudiantes
Conocimiento es producido a (i) Cuál es la participación de la región en la producción mundial de
conocimientos
nivel mundial y requiere
(ii) Grado efectivo de vinculación de las comunidades académicas y
colaboración y vínculos
científicas nacionales con la producción mundial
internacionales de las
(iii) Extensión, calidad y costos de la infraestructura de información
comunidades locales y
(iv) Desarrollo efectivo de plataformas regionales de cooperación para
medidas para facilitar libre
participar en producción mundial
flujo de información
(v) Operación de los mecanismos nacionales de transferencia tecnológica
(i) Uso efectivo de dichos progresos, especialmente tecnologías de red,
Progresos en tecnologías de
por parte instituciones de ES. Se observan grandes rezagos
información y comunicación
que subyacen a la revolución (ii) Desarrollo de la docencia universitaria basada en la Red (web-based)
(iii) Iniciativas regionales de ES a distancia mediante uso de Internet
de los conocimientos
(iv) Riesgos de la brecha digital en el área de la ES
justifican atención y énfasis
(v) Iniciativas regionales en curso o proyectadas
que se ponga en ellas
Peligro y Promesa p.17.
Parte II
La ES y el Futuro de AL: Notas para la Discusión
Como se señaló al inicio, en esta segunda parte se confrontan, en un rápido contrapunto, algunas de
las interpretaciones y propuestas contenidas en PP. Por tratarse de una invitación al debate, en esta
parte no se pretende entregar una visión sistemática o altamente elaborado de los tópicos abordados.
Más bien, la idea es ofrecer elementos para el análisis y la conversación, en torno a dos ejes
temáticos de PP, claves para América Latina:
ƒ
ƒ
La naturaleza de bien público de la ES y su financiamiento
Ciencia y Tecnología: AL en el mundo
Naturaleza de bien público de la ES y su financiamiento
Es seguramente uno de los capítulos de PP que más ha llamado la atención, por la resuelta defensa
que presenta del carácter de bien público de la ES.13 Tal argumento tiene su origen en la polémica
contemporánea sobre el financiamiento de la educación terciaria. De allí que en esta sección
abordaremos los argumentos de dicha polémica, la forma en que ella parece evolucionar y
buscaremos fundamentar una posición favorable a los cambios que están ocurriendo en el balance
entre lo público y lo privado en el ámbito internacional de la ES.14
Frecuentemente se parte del supuesto de que los cambios de opinión que se han producido durante
la última década en materia de financiamiento de la educación superior tendrían que ver con alguna
de las siguientes causas:
(i) En primer lugar, el predominio de ideas neo-liberales entre los economistas e
importantes segmentos de los formuladores y decidores de políticas, que conduciría a
un perverso planteamiento; cual es, que la educación superior proporciona retornos
privados suficientemente altos como para no ameritar un subsidio público.
(ii) En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, la amplia difusión obtenida por la idea
de que el Estado debe focalizar sus gastos únicamente en sus funciones esenciales y
en los miembros más pobres de la sociedad, los que evidentemente no llegan a la
universidad.
(iii) En tercer lugar, la fuerza alcanzada por la propuesta de que el Estado debe focalizar
su apoya a la educación primaria, pues carecería de sentido financiar la enseñanza
superior mientras aún no se han resuelto los problemas de universalización de la
educación elemental.
La idea a veces esgrimida de que esos argumentos habrían cambiado el estado de la opinión pública
especializada y de los gobiernos—en el sentido de revisar el criterio clásico de que corresponde al
Estado financiar íntegramente la educación superior—no es completamente equivocado. Mas está
lejos de proporcionar una explicación exhaustiva de dicho cambio. A lo más, constituye una
explicación parcial que, además, resulta “conveniente” pues permite alegar que el cambio en curso
13
14
Ver por ejemplo Maldonado (2000)
Ver Brunner (2001c, 2000b)
Peligro y Promesa p.18.
sería una cuestión de origen esencialmente ideológico.
La verdad, sin embargo, es que estamos ante transformaciones que no son esencialmente
ideológicas; ni siquiera, me parece, lo son de una manera principal. Más bien, hay fenómenos de
otro origen que permiten explicar mejor dicho cambio de opinión.
Primero, la expansión de la matrícula de ES. A medida que ésta deja de ser una empresa cultural
de élites y se transforma en una empresa masiva, el costo de impartirla supera las capacidades de
financiamiento de los Estados, especialmente en los países en vías de desarrollo. Debe considerarse
aquí que en el momento en que se asentó el criterio clásico, hacia los años 60 de este siglo, había en
el mundo nada más que 13 millones de estudiantes de tercer grado, 3 millones de los cuales
cursaban sus estudios en el conjunto de todos los países en desarrollo. En cambio, en 1995 había 82
millones de estudiantes de enseñanza superior en el mundo, de los cuales 39 millones se hallaban en
los países en desarrollo. Según estimaciones de la UNESCO, el año 2000 más de la mitad de los
alumnos de este nivel estarán inscritos en instituciones pertenecientes a los países en desarrollo. De
cualquier forma que se analicen estas cifras, el resultado a que se arriba es siempre el mismo: la
tasa de crecimiento de la matrícula de tercer grado es superior al crecimiento de los países y
al incremento del gasto fiscal. Incluso, la situación suele ser aún más complicada, como ocurrió
durante la década pasada cuando, debido a condiciones macroeconómicas adversas, el gasto de
muchos gobiernos disminuyó, al mismo tiempo que continuaba creciendo el número de estudiantes
matriculados. Así, en los países de ingresos bajos según la calificación del Banco Mundial la
matrícula creció durante ese período a una tasa promedio anual de un 8,8%, mientras el gasto
ordinario disminuyó a una tasa de menos 12,3%. La misma situación, aunque más atemperada, se
dio entre los países de ingresos mediano bajos y mediano altos. Sólo en los países desarrollados
aumentó el gasto, aunque incluso allí por debajo del crecimiento de la matrícula. En suma, los
Estados ya no están en condiciones de financiar por sí solos esta empresa masiva.
Segundo, la diferenciación de la educación superior. A medida que ésta deja de ser una empresa
altamente selectiva, y se transforma en un servicio cada vez más accesible, también su base
institucional y su estructura de programas y cursos se amplían y diferencian, lo cual
automáticamente lleva a diferenciarse su plataforma de ingresos. Hoy existen miles y miles de
instituciones de educación superior alrededor del mundo, de distinto nivel y con distintas funciones
distintas, sólo una parte de las cuales depende del financiamiento directo del Estado. Así, por
ejemplo, hacia 1950 existían en América Latina 75 universidades, mientras que alrededor de 1995
se contabilizaron 319 universidades públicas, 493 universidades privadas y 4.626 instituciones no
universitarias de educación superior, de las cuales un poco más de la mita eran privadas. A su vez,
en 1995 la región tenía más del doble de estudiantes que sólo 35 años antes existían en todo el
mundo en desarrollo. Dicho en breve, la propia lógica de diferenciación de la enseñanza
superior ha llevado a que ésta ya no dependa exclusivamente del financiamiento provisto por
el Estado, lo cual a su vez ha favorecido el rápido aumento de la matrícula.
Tercero, el aumento de la competencia por recursos escasos dentro del sector público. La
opinión de las autoridades y de los especialistas ha cambiado, además, porque en un tiempo de
crecientes demandas sobre el Estado para asegurar bienes esenciales como la salud, la seguridad
pública y la superación de la extrema pobreza, se ha constatado que los aportes fiscales directos a
las instituciones públicas no siempre han rendido los frutos esperados, ni en términos de calidad ni
en términos de equidad de la educación provista, ni menos aún en términos de la eficiencia con que
dichos recursos son empleados. Frecuentemente hay duplicación de esfuerzos, pocos alumnos por
profesor, exceso de personal administrativo, prolongación más allá de todo lo razonable de las
carreras, renuencia del cuerpo académico a generar recursos por otras vías no tradicionales,
financiamiento de programas costosos pero de bajo impacto social, subsidios injustificados para
Peligro y Promesa p.19.
alojamiento y mantención de alumnos pertenecientes a familias de ingresos altos, nula o escasa
recuperación de costos por la vía del cobro de aranceles, etc. En suma, los gobiernos y sectores
influyentes de la sociedad se han vuelto más exigentes respecto a los subsidios entregados a la
educación superior. Nadie está ya en condiciones de reclamarlos sin demostrar los resultados
que obtiene de su uso.
Hay suficientes elementos no ideológicos, por tanto, que explican por qué se ha entrado a revisar el
criterio clásico de financiamiento de la enseñanza superior.
Puede postularse por consiguiente que estamos ante un verdadero giro en esta materia y sería
imposible desconocer que, en general, los cambios en curso buscan establecer un nuevo balance
entre aportes públicos y privados a la educación superior. De hecho, durante los últimos años
diversos países han estado introduciendo innovaciones—mayores y menores—en el ámbito de las
políticas de financiamiento de la educación superior. El pasado Congreso Mundial de la ES puso al
descubierto esos cambios y mostró que, en la práctica, ellos están ocurriendo más rápido de lo que
hasta ahora se pensaba.
¿Dónde residen las principales innovaciones?
Primero, en el fuerte desarrollo alcanzado por la educación superior privada, tanto a nivel de
universidades como de instituciones no-universitarias. En términos de economía política de los
sistemas, esto significa que una parte del costo de esta empresa ha empezado a ser trasladado desde
el Estado a los beneficiarios directos. Este desplazamiento está teniendo lugar en países con una
gran diversidad de tradiciones, bajo gobiernos y legislaciones que proclaman principios y valores
distintos y dentro de sistemas políticos y económicos con diferentes grados de intervención estatal y
de aceptación de los mercados. De entre todas las regiones del mundo, América Latina y el Caribe
es donde el desarrollo privado ha alcanzado mayor dinamismo, al punto que en varios países –como
República Dominicana, El Salvador, Colombia, Brasil, Chile y Paraguay-- más de la mitad de la
matrícula se encuentra actualmente en las instituciones pertenecientes a ese sector. En la misma
situación se encuentran algunos países de otras regiones, como Filipinas, Japón, Bélgica, Indonesia
y Corea, mientras Portugal se acerca rápidamente al umbral del 50%. En otros países, como
Argentina, el aumento de la matrícula privada ha sido espectacular: 76% entre 1985 y 1994. En
China e India, asimismo, los respectivos Gobiernos alientan el establecimiento de instituciones
privadas. Éstas han estado creciendo a gran velocidad, también, en los países de Europa Central y
del Este y en algunas Repúblicas desprendidas de la antigua Unión Soviética. La educación superior
privada ha dejado de ser un fenómeno marginal.
Segundo, en diversos países puede constatarse un esfuerzo creciente de parte de las instituciones
públicas por recuperar costos, sea a través del cobro de matrículas, el establecimiento de
esquemas de crédito estudiantil o el uso del sistema impositivo. Este asunto ha dejado pues de ser
un tema tabú. Entre los países industrializados, y descontando el caso de los Estados Unidos donde
esta práctica se halla largamente establecida, Australia cobra ahora derechos diferenciados por áreas
de conocimiento (práctica que también ha sido adoptada, en el mundo en desarrollo, por Viet
Nam); Nueva Zelandia cobra un derecho promedio y Holanda está experimentando con una fórmula
donde el arancel está relacionado con el tiempo de duración de los estudios. Gran Bretaña acaba de
decidir el cobro de un derecho de matrícula equivalente a mil libras esterlinas. En América Latina,
donde hasta hoy perdura una tradición universitaria, incluso constitucional a veces , de gratuidad de
la enseñanza superior, las barreras de esa tradición han empezado a ceder. Así ocurrió en Chile a
comienzos de los años 80. En muchos programas de posgrado de la región hoy se cobra un arancel.
En Argentina, la nueva ley del año 1995 entrega a las universidades nacionales la decisión de cobrar
matrícula. En México, la Universidad Nacional de Sonora alcanzó en 1994 un acuerdo con sus
Peligro y Promesa p.20.
alumnos para cobrar un derecho; los recursos son destinados a iniciativas de mejoramiento
educacional. En otras partes del mundo se han puesto en marcha iniciativas similares. En Rusia, por
ejemplo, se cobra matrícula a los alumnos patrocinados por empresas y organizaciones y, desde
hace unos pocos años, a una proporción de los alumnos regulares que representan alrededor de un
10% del total de los admitidos. En Polonia se ha encontrado un rodeo legal que permite sortear a la
disposición constitucional sobre la gratuidad, consistente en aplicar un arancel a todos aquellos
alumnos que no son definidos como matriculados en condiciones normales. En Hungría se aprobó
en 1995 una política amplia de recuperación de costos, con lo cual los ingresos por este concepto
equivalen hoy a un 20% de los ingresos totales de la enseñanza superior. En China se introdujo
primero un arancel para los alumnos patrocinados por empresas u organizaciones o que eran
admitidos sin haber obtenido el puntaje mínimo exigido. A partir del próximo año se espera
extender el cobro de matrícula a todos los alumnos universitarios de tiempo completo.
Tercero, se están haciendo importantes innovaciones, asimismo, en la manera de transferir
recursos estatales a las universidades públicas, de manera de contrarrestar los efectos
considerados más negativos de los subsidios directos. Con ese fin diversos países están ensayado
mecanismos de contratos –que contemplan metas y evaluación de su cumplimiento, como en el caso
de Francia por ejemplo–, o han adoptado, como hizo Holanda, un financiamiento atado a fórmulas
que buscan aumentar la eficiencia interna de las instituciones o vinculado a resultados de la
evaluación institucional y de programas. En otros casos lo que se busca es introducir un grado
mayor de competencia para obtener recursos fiscales, práctica que ya era usual en el caso de los
fondos de investigación pero que ahora se ha extendido –como se está haciendo en Argentina, por
ejemplo–, para la asignación de recursos destinados a equipamiento, mejoramiento de bibliotecas y
para becas docentes de posgrado.
Cuarto, por último, las propias instituciones universitarias han estado adoptando innovaciones
e introduciendo cambios en sus maneras de actuación dirigidas a diversificar sus fuentes de
financiamiento y a elevar sus capacidades de gestión, de manera de contar con recursos de libre
disposición que les permitan efectuar inversiones estratégicas, mejorar las remuneraciones de su
personal académico y efectuar subsidios cruzados en beneficio de unidades académicas con menor
posibilidad de generar recursos en el mercado. Es bien sabido que uno de los problemas que acarrea
la dependencia del financiamiento público radica, precisamente, en el hecho que un 90% o más de
los ingresos se destina a cubrir la planilla de sueldos y el resto a gastos corrientes. En esas
condiciones no hay margen para que las universidades puedan desarrollarse más allá de sus
necesidades del día a día. Esta situación está cambiando rápidamente en aquellas instituciones que
han adoptado un sentido más emprendedor, o empresarial, de su misión. Burton Clark, en un
estudio publicado a fines de los años ’90 analiza cinco universidades europeas que son
consideradas modelos de ese nuevo tipo institucional: las universidades de Twente en Holanda, de
Warwick en Inglaterra, de Strathclyde en Escocia, la Universidad Tecnológica de Chalmers en
Suecia y la Universidad de Joensuu en Finlandia. Después de un completo análisis de cada una de
esas instituciones, Clark (1999) concluye que todas ellas han sido exitosas en su afán de cambiar y
adaptarse a las nuevas demandas del medio exterior y a un entorno fiscal más exigente. Para ello
han contado con lo que él llama un núcleo reforzado de conducción institucional, es decir, con un
liderazgo capaz de gestionar cambios organizacionales, particularmente mediante la obtención de
recursos de variadas fuentes y un adecuado manejo de los subsidios cruzados al interior de la
organización. Además, todas esas universidades han desarrollado nuevas unidades, situadas en la
interfase con la sociedad, las cuales generan recursos mediante investigaciones por contrato,
prestación de servicios docentes y una variada oferta de consultorías y asesorías. A diferencia de los
departamentos esas unidades se extienden más allá de las fronteras tradicionales de la universidad y
actúan a partir de demandas, en contextos de solución de problemas y de aplicación del
conocimiento, sobre la base de proyectos y con equipos de tarea que se constituyen para propósitos
Peligro y Promesa p.21.
específicos y luego desaparecen. De modo que estas instituciones han llegado a contar con una base
discrecional de recursos, formada por financiamientos que provienen de diversas fuentes y clientes,
lo cual les permite crear una cartera de ingresos que las dota de mayor libertad y flexibilidad.
Como reacción a todo esto se ha producido un clima internacional de malestar al interior de las
universidades—particularmente las de carácter estatal y público—y entre sus académicos, que se
preguntan si acaso las demandas y presiones externas podrían estar llegando demasiado lejos, al
punto de convertir a una noble y antigua empresa intelectual en una verdadera fábrica de
conocimientos y certificados educacionales.
En algunos países desarrollados se alega que las enormes exigencias evaluativas impuestas a las
universidades las estarían forzando a adoptar un estilo managerial de conducción que inhibe la
colegialidad, afecta de maneras adversas la identidad de la profesión académica y genera tensiones
inmanejables entre sectores académicos con mayor capacidad de venta de servicios y sectores sin
demandas de mercado externo, que así quedarían condenados a la asfixia o la marginalidad.
En los países en vías de desarrollo, por su lado, se reclama que bajo las nuevas reglas del juego se
volvería imposible desarrollar universidades complejas con capacidades bien establecidas de
investigación y que, directa o indirectamente, se podría estar favoreciendo una segmentación
todavía más inequitativa de la educación superior.
Tan intenso ha resultado este debate que durante el último tiempo, en el ámbito internacional,
muchos académicos, sociedades científicas y asociaciones eruditas han sentido la necesidad de
poner al día los argumentos en favor de la concepción clásica de la educación superior como un
bien público. El documento PP es una de las expresiones mejor balaceadas de esa reacción. Pues,
como se señala más arriba, ¿qué duda cabe de que la ES tiene características propias de un bien
público? Así como hay retornos privados de la educación superior, que las personas aprovechan en
su favor y cuyos costos deben contribuir a pagar, así también hay retornos sociales que van más allá
de la suma de los beneficios individuales que ella provee. Resulta evidente que la sociedad entera se
beneficia con una educación superior de calidad y es legítimo, por lo mismo, que contribuya a
financiarla. Por ejemplo, ninguna sociedad podría depender para la generación de sus capacidades
científicas y de investigación, o para generar reflexión en las áreas de la filosofía y las
humanidades, exclusivamente de la demanda privada. Asimismo, formar una buena clase dirigente
es algo que interesa a la sociedad en su conjunto, igual como contar con una ciudadanía alerta frente
a los problemas de interés general y con capacidad de contribuir a su solución. Incluso, en una
sociedad globalizada hay asuntos cuyo estudio y tratamiento pasan a ser parte de lo que algunos
llaman un “bien público internacional” --como la investigación sobre ciertos temas medioambientales, o sobre el SIDA, o sobre la violación.
En suma, el mundo del financiamiento de la educación superior se está tornando más variado y
diverso, a la vez que se van estableciendo nuevos balances entre aportes públicos y privados. Como
señala la Declaración de Glion, suscrita por un grupo de académicos y rectores de las más
prestigiosas universidades a nivel internacional, “es la sociedad, a través de desembolsos directos
del Estado, de exenciones tributarias, apoyo voluntario, contribuciones corporativas y donaciones
filantrópicas, así como también del pago por servicios --incluyendo aranceles de matrícula, pago
por alojamiento y cobros hospitalarios, por ejemplo-- quien sostiene a la universidad. A todos esos
contribuyentes la universidad debe responder de manera transparente y adecuada por el uso
prudente de sus recursos”.
Con todo, hay que reconocer que estas reformas conllevan, también, ciertos riesgos.
Peligro y Promesa p.22.
Quizá el más importante sea dejarse llevar por la corriente y concluir, como a veces hacen algunos
economistas, que la educación superior puede ser tratada exclusivamente como un bien
privado el cual, como tal, debería supeditarse a las fuerzas del mercado. Tal proposición es
altamente peligrosa y por eso, seguramente, no se sigue al pie de la letra en ningún país. Es
demasiado evidente que existen beneficios sociales derivados de la educación superior que
constituyen, propiamente, un bien público y deben, por tanto, recibir el apoyo de toda la sociedad.
Esos beneficios no son iguales a la suma de las ventajas individuales que la formación superior
reporta a los graduados y titulados. En efecto, un sistema bien estructurado de enseñanza superior
crea, además, una plataforma de oportunidades para que las personas más talentosas de la sociedad
puedan acceder al conocimiento avanzado y al ejercicio de las funciones profesionales; proporciona
al país un espacio institucional para desarrollar la investigación científica y tecnológica; hace
posible cultivar la erudición y formar personas sofisticadas, incluso en áreas sin valor comercial;
contribuye a la transmisión de una cultura reflexiva y a la formación de valores de servicio público;
puede ser un elemento importante para la formación de una clase dirigente imbuida en los valores
de la racionalidad democrática, etc. Todas esas son “externalidades positivas” en el lenguaje de los
economistas. Son funciones que revisten interés público y que, para ponerlo en el vocabulario de la
tradición universitaria, son parte inseparable de la responsabilidad moral de estas instituciones. En
ausencia de un apoyo de la sociedad, ellas quedarían sin cumplirse.
Otro riesgo que se sigue de los nuevos y positivos caminos que ha ido adoptado el financiamiento
de la educación superior es imaginar que las reformas de base económica podrían, por sí solas,
convertir a las instituciones en organizaciones más emprendedoras, innovativas, de mayor
calidad y más pertinentes en cuanto a las funciones que desempeñan. Personalmente no tengo
duda de que ellas pueden contribuir al establecimiento de un marco más favorable para la obtención
de esos fines. Para alcanzarlos se necesita algo más sin embargo, como muestra el estudio de Clark
que mencioné hace un rato. Los incentivos económicos no operan automáticamente sino que
requieren ser internalizados por los actores institucionales y usados, por las propias instituciones,
como un estímulo para modificar su trayectoria. Y todos sabemos que eso es algo difícil de lograr.
Para terminar, quiero referirme brevemente a otro riesgo que conllevan las reformas al
financiamiento de la educación superior. Algunos podrían estimar que, una vez adoptadas, basta
con sentarse a esperar los resultados. Si uno mira la experiencia internacional verá, en cambio,
que ellas nunca se introducen de una vez y para siempre, ni se recogen sus frutos por el mero hecho
de haberlas implementado. Por el contrario, los países—es decir, los gobiernos, los sistemas y las
instituciones—proceden habitualmente de manera experimental. Adoptan reformas y prueban
innovaciones, en un proceso a lo largo del cual hay un continuo aprendizaje. La complejidad de los
sistemas de educación superior es tal que no hay posibilidad de introducir cambios globales,
indiferenciados y abruptos. Hay que avanzar gradualmente, única manera de corregir sobre la
marcha y de hacer nuevas innovaciones cuando las condiciones lo permiten. Lo peor en estas
materias es quedarse detenido una vez introducidos ciertos cambios, o bien, mirar con permanente
nostalgia las circunstancias del pasado o con una óptica ideológica las posibilidades del futuro.
Ciencia y Tecnología: AL en el mundo
La innovación está en la base del desarrollo de los países. Es el motor del crecimiento económico,
el sostén de la competitividad en la arena global, y una condición para que las sociedades puedan
promover cambios y adaptarse a ellos.
En sentido amplio, las innovaciones tienen que ver con nuevas ideas y su aplicación. Son el
resultado de las actividades creativas, en general. Pueden producirse en cualquier sector de la
Peligro y Promesa p.23.
sociedad, no sólo en la economía. Hay innovaciones en la educación, en la organización de los
servicios de salud, en el arte y la cultura. Todas son importantes para la sociedad.
En el contexto de la economía, innovaciones son las actividades mediante las cuales las empresas, o
un país, llegan a dominar, y ponen en práctica, productos o procesos que son nuevos para ellos.15
También pueden incluir la apertura de nuevos mercados, la creación de nuevas fuentes de
suministro de materias primas u otros insumos, cambios en la organización industrial, implantación
de nuevas técnicas de gestión, creación de
Capacidades de Innovación
nuevos diseños, etc.
De acuerdo al paradigma de Porter, el desarrollo de
capacidades de innovación requiere la confluencia de al
menos cuatro elementos:
ƒ
Deben reunirse condiciones de base necesarias
para la innovación, tales como inversión en
investigación básica, una población bien educada, un
sólido núcleo de talento científico e ingenieril, una
adecuada infraestructura de información y
comunicación.
ƒ
Debe crearse un contexto normativo y regulatorio
que favorezca la innovación, incluyendo mercados
competitivos, una eficaz legislación anti-monopólica,
protección de la propiedad intelectual, políticas y
normas tributarias que estimulen la inversión
empresarial en I&D, una dinámica oferta de capital de
riesgo, apertura al comercio internacional e inversión
externa.
ƒ
Debe haber condiciones locales de demanda
que impulsen la innovación, tales como mercados
sofisticados que anticipen necesidades futuras y
presionen a las empresas a innovar. Las opciones de
los consumidores obligan a elevar la capacidad
tecnológica de la oferta y a acercarla a las mejores
prácticas a nivel internacional.
ƒ
Debe haber industrias de apoyo relacionadas
entre sí—formando clusters innovativos—que
proporcionen un flujo constante de nuevas ideas y
tecnologías específicas, las cuales empujan los
procesos de innovación.
En las condiciones de hoy ningún país
puede ser altamente competitivo sin
expandir sus capacidades de innovación.
Estas permiten participar a los países —
activamente o como receptores—de la
revolución tecnológica en curso. En
efecto, hay naciones que se conectan a la
máquina tecnológica global por ser ellas
mismas centros innovativos de orden
mundial. Producen innovaciones absolutas
o primeras innovaciones. En otros casos,
los países se conectan facilitando la
transferencia de tecnologías y la rápida
difusión de las innovaciones que,
habiendo sido producidas en otras partes
del mundo, son sin embargo novedades en
el contexto local.
El World Economic Forum (WEF), en su
Informe anual sobre la competitividad de
los países—incluye 59 en total, de los
cuales 11 pertenecen a América Latina—
entrega a este respecto interesantes
M. Porter (1999)
antecedentes basados en encuestas a los
ejecutivos de empresas y gobiernos de
cada país y en el análisis de datos “duros” sobre las mismas materias. El último Informe (World
Economic Forum 2000), junto con ubicar a los países en el ranking de competitividad global,
construye varios índices adicionales, entre los cuales aquí interesa destacar dos:
•
•
El Índice de Innovación, que sobre la base de la percepción de los ejecutivos mide las
capacidades de los países para crear nuevos productos y procesos basados en la utilización
del conocimiento
El Índice de Transferencia de Tecnología que, con el mismo método, mide la capacidad
de los países para absorber conocimiento técnico y difundirlo y usarlo en su economía.
Como muestra el siguiente Cuadro, los países de la región ocupan posiciones en la mitad de abajo
del Ranking de Competitividad Global, con la excepción de Chile que está apenas por encima de la
mitad. En cuanto al Índice de Innovación, ocurre lo mismo, sólo que el país ubicado por encima del
medio es Costa Rica en este caso y que los países latinoamericanos ocupan 7 de los 10 lugares más
15
Nelson and Rosenberg (1993)
Peligro y Promesa p.24.
bajos. Por último, México y Brasil aparece bien ubicados en el Índice de Transferencia (entre los 10
primeros), Chile, Argentina y Costa Rica en una posición intermedia (en las posiciones entre 20 y
39) y el resto en el tercio más bajo. En cualquier caso, a pesar de las favorables posiciones que
ocupan los dos mayores países de la región en el Índice de Transferencia de Tecnología, esto no
alcanza a alterar su baja ubicación en el Índice de Competitividad Global, el cual considera un
conjunto amplio de variables macro y microecómicas que condicionan el éxito de las naciones en la
arena global.
Cuadro 1
Ubicación de Países de América Latina en
Indicadores de Competitividad (2000)
Índice
Competitividad
Global
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
México
Perú
Venezuela
Índice
Innovación
45
51
46
28
52
38
59
50
43
48
54
51
59
35
33
53
28
57
58
43
54
56
Índice
Transferencia
Tecnología
33
57
9
25
54
35
58
49
4
40
47
Fuente: World Economic Forum (2000)
¿Pueden los países “de transferencia tecnológica” o “seguidores”—entre los cuales se ubican los de
América Latina—crecer rápido a pesar de no estar en la frontera de las innovaciones? Según
plantea Bitrán (2001), los nuevos modelos de crecimiento con progreso técnico endógeno permiten
predecir que países donde hay una inversión relativamente más baja en I&D, pero que tienen la
capacidad de transferir eficientemente las tecnologías desarrolladas en los países con mayor
esfuerzo científico, “podrán mantener tasas de crecimiento del producto per cápita más elevado,
copiando y difundiendo tecnologías en forma eficiente”.
Efectivamente, para economías pequeñas, y/o de países emergentes, el conocimiento y la tecnología
importados tienen un impacto mayor sobre la productividad y la competitividad que la tecnología
desarrollada dentro del país (Ernst and Lundvall 1997). Esto ocurre tanto en los países que se
encuentran en la etapa de desarrollo impulsado por los factores (donde caben todos los de América
Latina) como en la etapa del desarrollo impulsado por la inversión, según la distinción de Porter
(1991).
Con todo, para transferir exitosamente tecnología y conocimiento desde el extranjero los esfuerzos
locales son decisivos, según muestra la experiencia internacional. De allí que el desafío para los
países en desarrollo “sea reforzar sus capacidades—tanto humanas como institucionales—de
manera que todos los sectores, empresas e individuos puedan adquirir, adaptar y usar conocimiento
con efectividad” (The World Bank, 1999: 26).
Peligro y Promesa p.25.
Los países en desarrollo adquieren conocimiento procurándolo en el exterior—80% de la I&D a
nivel mundial y de las publicaciones
Conocimiento: propietario o bien público
científicas se originan en los países
“Cabe preguntarse si esta es una estrategia factible en
industriales—y adaptándolo creativamente
el nuevo contexto en que la inversión en I&D esta
a su interior o lo producen
vinculada a grandes corporaciones o a capitalistas de
endógenamente. En ambos casos, como
riesgo y por lo tanto tiene un carácter propietario. En
este caso, los resultados de la I&D no pueden ser
señala un reciente estudio de la OECD
utilizados ampliamente, como era común con la
(2000), “I&D propios son crecientemente
investigación financiada por el gobierno en
necesarios para entender y absorber
universidades y centros de investigación estatales [...] .
conocimiento de manera efectiva”. A su
Cuando la tecnología no es transferible los países en
turno, entre los mecanismos usuales de
que se realiza la mayor inversión en I&D, y poseen un
sistema institucional y de capital de riesgo que facilita la
transferencia de conocimiento técnico
innovación, mantendrán un crecimiento del ingreso per
desde el exterior se cuentan la inversión
cápita mas alto, acentuando la brecha entre países ricos
extranjera directa, el licenciamiento de
y pobres. En los avances recientes en el área de
tecnologías, el comercio exterior, los
Internet, telecomunicaciones y genómica da la impresión
[por el contrario] que los desarrollos de capacidades y el
viajes y migraciones.
conocimiento tendrán un componente de bien público
significativo, facilitando estrategias de imitación
inteligente de países seguidores”.
E. Bitrán (2001)
En suma, los países necesitan desarrollar
una serie de capacidades y condiciones
para
aumentar
su
competitividad
tecnológica, entre las cuales destacan la calidad de sus recursos humanos genéricos, disponer de una
avanzada infraestructura de información y comunicación, contar con un núcleo avanzado y
productivo de recursos humanos especializados en labores de I&D y combinar adecuadamente los
mecanismos de transferencia de tecnología.
A primera vista, la situación de América Latina en la arena global del conocimiento—como ya
podía preverse de los Indicadores mencionados más arriba—es precaria. Efectivamente, su peso
relativo en el mundo disminuye a medida que se consideran actividades cada vez más intensas de
conocimiento, según muestra el siguiente Gráfico.16
América Latina y Caribe: Porcentaje Participación en Total Mundial
(1995-1999)
10
8,5
8
6,7
6
6,5
4
4
3
1
2
0,2
0
Población
PNB
Valor agregado Usuarios Internet
en maufacturas
Exportaciones
high tech
Publicaciones
científicas
Patentes
regsitradas en
USA
Para analizar más detenidamente el bajo desempeño competitivo de América Latina, se presentan a
continuación una serie de cuadros comparativos que incluyen a cuatro países de la región
(Argentina, Brasil, Chile y México), a dos países de Europa Central (Hungría y la República
16
Fuentes: The World Bank (2000), UNESCO (1999), UNESCO (1999a), International Telecommunications
Union (2000)
Peligro y Promesa p.26.
Checa), a dos países del sud-este asiático pertenecientes respectivamente a la primera y segunda
generación emergente de esa región del mundo (Corea y Malasia), a los tres países de menor
desarrollo relativo de Europa occidental (España, Grecia y Portugal), y a cuatro países de tamaño
pequeño y desarrollo alto o rápido (Finlandia, Holanda, Irlanda y Nueva Zelanda). Los cuadros
comparativo se refieren a las cuatro dimensiones consideradas esenciales para la competitividad
tecnológica: recursos humanos genéricos, infraestructura de información, recursos humanos
especializados y mecanismos de transferencia.17
Recursos humanos genéricos
En la actualidad, tanto la adquisición de conocimiento codificado como el desarrollo de
conocimiento tácito suponen la existencia de una población con altos niveles de escolarización; un
sistema educacional que cubra a toda la población hasta el nivel secundario al menos; que además
prepare a las personas para actuar competentemente en contextos de información cada vez más
abundante y compleja y que entregue una enseñanza de calidad, especialmente en ciencia y
matemática.
El Cuadro 2 muestra la trayectoria de desarrollo comparativo de la educación en torno a cuatro
dimensiones claves para el desempeño de los países en la época contemporánea:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
17
la evolución de la tasa de alfabetismo, en que todos los países hacen significativos
progresos y sólo Brasil muestra un rezago relativo;
la evolución de la tasa de escolarización secundaria, en que el avance obtenido por los
países de América Latina es notable, sobre todo si se considera que el cuadro compara una
tasa inicial bruta con una tasa final neta. Aún así, en este indicador Brasil y México tiene
todavía camino que recorrer y todos los países de la región están por detrás de Corea, de los
países de Europa Central, de los países europeo-occidentales menos desarrollados y de los
países de más altos ingresos incluidos en la muestra;
la evolución de la cobertura de la educación superior, en que Argentina y Chile hacen un
importante avance en 35 años, pasando de un sistema de élite a uno masivo, pero donde la
tasa del año 2000 es aún muy inferior a la de los países más avanzados de la muestra,
mientras Brasil y México, junto a Malasia, muestran un severo rezago;
la evolución del promedio de escolarización de la población adulta, mayor de 25 años,
indicador en el cual Chile, junto a Argentina y Malasia, han dado un verdadero salto
adelante, situándose sin embargo todavía a casi 4 años de Nueva Zelanda, el país mejor
situado en esta dimensión.
Cuadros y Gráficos corresponden a una investigación en curso que el autor desarrolla en el marco del
proyecto sobre competitividad tecnológica del Instituto de Economía Política de la Universidad Adolfo Ibañez
Peligro y Promesa p.27.
Cuadro 2: Cobertura educacional y nivel educativo
de la población adulta en los años 1960 y 1990
Tasa alfabetismo
(%)
Tasa
escolarización
secundaria
(%)
País
Argentina
Brasil
Chile
México
Hungría
Rep. Checa
Corea
Malasia
España
Grecia
Portugal
Finlandia
Holanda
Irlanda
Nueva Zelandia
Años
promedios
escolarización
en población
mayor 25 años
(%)
1995
1965 2000
Tasa
escolarización
bruta terciaria
(%)
1970
1995
1965
1997
1965
93
96
28
77
15
39
5.2
8.5
68
83
16
66
2
12
2.8
4.7
88
95
34
85
6
28
4.7
8.0
75
90
17
66
4
15
2.5
6.7
98
99
60
97 ..
24
6.9
8.8
99
100
22
9.5
87
98
35
100
6
52
4.4
10.5
57
84
28
64
2
11
2.7
7.9
93
97
38
92
6
49
3.8
6.5
93
97
49
91
10
43
5.0
8.5
78
90
42
90
5
37
7.1
5.0
99
76
95
11
70
7.7
10.1
99
61
100
17
49
5.6
9.2
99
51
100
12
39
6.5
9.0
99
75
93
15
58
9.4
11.5
Fuente: The Task Force on Higher Education and Society, Higher Education in Developing
Countries
Tasa escolarización secundaria del año 1965 es tasa bruta y del año 1995 es tasa neta y
en este último caso cifras provienen de The World Bank (2000)
Años promedio escolarización población mayor de 25 años, año 2000, tomado de WEF
(2000)
Una tasa todavía incompleta de escolarización secundaria, unida a la alta deserción en este nivel,
conduce a que los cuatro países de la región considerados tengan en la actualidad, asimismo, una
tasa de graduación secundaria inferior al resto de los países. Como consecuencia de lo anterior, y de
la baja eficiencia interna medida en término de alumnos que completan su carrera—los países
latinoamericanos poseen también una tasa de graduación terciaria comparativamente baja,
semejante sólo a la de República Checa y superior a la de Malasia, pero distante de la media del
conjunto de los países de la OECD (24%).
Peligro y Promesa p.28.
Cuadro 3
Países Seleccionados: Logro Educacional (1998)
Tasa graduación
secundaria (1)
Tasa de graduación
pregrado terciaria (2)
Argentina
Brasil
Chile
México
Hungría
Rep. Checa*
Corea*
Malasia
España
Grecia
Portugal*
Finlandia
Holanda
Irlanda*
37
38
52
30
90
80
90
59
67
83
56
89
93
87
9
11
11
10
25
11
26
6
28
..
18
30
35
25
Nueva Zelanda
97
33
Fuente: OECD, Education at a Glace 2000
Considera tasas netas de graduación. Con excepción de países
marcados con asterisco (tasas brutas)
(1) Ratio de graduados de secundaria sobre población total en la
edad típica de graduación (x 100)
(2) Tasa de graduación de la enseñanza terciaria de más de 3 años
hasta más de 6 años, excluyendo programas de doctorado
A las diferencias señaladas hasta aquí cabe agregar los dispares resultados obtenidos por los países
en cuanto a preparar a su gente para incorporarse a la sociedad de la información. Según muestra el
siguiente Gráfico (sólo incluye países de la muestra con datos disponibles), Chile tiene una
proporción inusitadamente alta de su población entre 15 y 65 años de edad (más de 80%) en las dos
categorías inferiores del International Adult Literacy Survey, que mide competencias para entender
y usar información. El Nivel 1 indica personas con habilidades de lectura y procesamiento de
información muy restringidas, al punto, por ejemplo, que un individuo en esta categoría no podría
determinar el monto correcto de una medicina prescrita para un niño de la información impresa el
medicamento. En el Nivel 2, las personas sólo pueden manejar materiales simples; pueden leer,
pero se desempeñan mal en el examen. Pueden arreglárselas con las demandas cotidianas de uso de
la información, pero encuentran dificultades para responder a nuevas demandas, como por ejemplo
aprender nuevas destrezas en el trabajo (OECD 2000a). En suma, las personas ubicadas en las
categorías 1 y 2, independientemente de su nivel formal de escolarización, proporcionan una débil
base para la difusión de las innovaciones en la sociedad. Razonablemente podría estimarse que los
demás países de América latina no están distantes de Chile en esta mala posición.
Peligro y Promesa p.29.
Cuadro 4
Población entre 15 y 65 años con baja capacidad para entender
y procesar información (1998) (porcentaje)
País
Nivel 1
Nivel 2
Chile
50.1
33.8
Hungría
15.7
Rep. Checa
48.0
Portugal
10.4
Finlandia
10.5
Holanda
22.6
Irlanda
18.4
Nueva Zelanda
Fuente: OECD (2000a)
35.0
42.7
38.1
29.0
26.3
30.1
29.8
27.3
Total
85.1
76.5
53.8
77.0
36.7
40.6
52.4
45.7
Infraestructura de información
Los procesos de transferencia de tecnología y difusión de innovaciones requieren que los países
posean una sólida infraestructura de información y comunicación, condición para participar en las
redes de conocimiento, establecer vínculos entre instituciones y empresas locales y colaborar con
instituciones y empresas de otros países. Adicionalmente, las nuevas tecnologías de información y
comunicación pueden mejorar la productividad de las economías latinoamericanas la cual cayó,
durante la década de los años 1980, en –1.6% promedio en un grupo de ocho países de la región18,
habiendo luego crecido en un modesto 0.4% durante la década de los ’90 (Edwards 20001).
Según se desprende de las cifras presentadas en el Cuadro 6, los países latinoamericanos se
encuentran rezagados en el desarrollo de su infraestructura de comunicación, tanto en el sector de la
telefonía como, especialmente, en el sector de la computación y la informática, que es la base para
la participación en las redes de conocimiento. Poseen un bajo número de PCs, hosts y usuarios
Internet per capita.
Cuadro 5
Avances hacia la Sociedad de la Información, 2000
País
Argentina
Brasil
Chile
México
Hungría
Rep. Checa
Corea
Malasia
España
18
Líneas
telefónicas
principales
1999-2000
(1)
Por cien
habitantes
21.5
14.9
20.7
12.5
37.1
37.1
46.4
21.1
42.1
Telefonía
móvil
1999
(2)
Hosts de
Internet
julio 2000
(4)
Usuarios
Internet
2000
(5)
Por cien
habitantes
Número
estimado de
PCs
2000
(3)
Por cien
habitantes
Por diez mil
habitantes
Por diez mil
habitantes
12.1
9.0
15.1
7.8
16.0
19.0
50.4
10.1
31.2
5.1
4.4
8.6
5.1
8.5
12.2
19.0
10.5
14.3
73.0
51.5
49.1
56.6
102.1
155.5
84.1
29.3
112.2
243.1
293.9
525.9
297.1
699.1
976.2
4025.4
1504.7
1327.0
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Panamá y Perú. Chile es el único país dobde la PTF
creció en ambos períodos, en un 1% y un 2%, respectivamente.
Peligro y Promesa p.30.
Grecia
52.8
31.1
7.1
103.9
939.4
Portugal
42.3
46.8
10.5
62.0
998.0
Finlandia
55.2
66.1
39.6
1022.5
4034.0
Holanda
60.7
43.5
39.5
1017.5
2381.5
Irlanda
47.8
37.8
36.5
296.4
2101.9
Nueva Zelanda
49.6
23.0
36.0
900.9
2166.7
Fuente: International Telecommunications Union, ITU Telecommunication
Indicators, 2000 http://www.itu.int/ti/industryoverview/index.htm
A pesar de lo que muestran las cifras “duras”, la percepción de los ejecutivos latinoamericanos—en
particular los chilenos—sobre las condiciones de acceso a Internet es moderadamente positiva,
aunque dicha visión no se extiende al avance experimentado por el e-commerce, especialmente en
el caso de México.
Gráfico Opinión de Ejecutivos sobre avances Internet (2000)
7,00
80
6,00
70
5,00
60
50
4,00
40
3,00
30
2,00
20
1,00
10
0,00
0
Acceso a Internet. Nota de 1 a 7 (escala izquierda)
Porcentaje empresas con e-commerce (escala dercha)
Recursos humanos especializados de I&D
Según se vio mas arriba, para desarrollar capacidades de innovación y transferencia los países
requieren reunir—además de una población educada con estándares exigentes de calidad—un pool
suficientemente amplio de personas con formación terciaria y un grupo especializado de personas
que trabajan en labores de I&D, de manera productiva y con la posibilidad de participar en la arena
global.
La situación comparada de los países latinoamericanos en diversas dimensiones de desarrollo de las
capacidades recién indicadas es desventajosa.
Pool profesional y técnico
Aunque Argentina y Chile aparecen mejor situados en este Indicador que Brasil y México, sin
embargo los cuatro países latinoamericanos se hallan aún distantes de los países de mayores
ingresos en la carrera por construir un pool profesional y técnico suficiente para sustentar el
Peligro y Promesa p.31.
desarrollo de una economía que debe usar intensivamente el conocimiento técnico.
Gráfico
Población mayor 25 años con educación terciaria (2000) (en porcentaje)
15
Argentina
8
Brasil
12
Chile
10
México
11
Hungría
9
Rep. Checa
19
Corea
4
Malasia
13
España
11
Grecia
8
Portugal
19
Finlandia
19
Holanda
Irlanda
14
39
Nueva Zelandia
Al mismo tiempo, según mostró el International Adult Literacy Survey (OECD 2000a), Chile—
único país de la región participante en dicho examen—califica sólo una ínfima fracción de su
población entre 15 y 65 años de edad en los dos niveles superiores de la medición, donde se ubican
las personas más competentes para trabajar eficazmente en tareas innovativas. Puede suponerse que
los otros países de la región no estarían en una situación diametralmente diferente.
Gráfico
Porcentaje de la población altamente competente
Finlandia
Nueva Zelandia
Holanda
Irlanda
Rep. Checa
Portugal
Hungría
Chile
22,4
19,2
15,3
13,5
8,4
4,4
2,6
1,6
0
5
10
15
20
25
Nivel 4/5
Más revelador aún de los rezagos de calidad de la enseñanza chilena (y por extensión, vamos a
suponer. latinoamericana) es constatar la diferencia que existe entre los puntajes promedios (en una
escala de 0-500) obtenidos por los nacionales (de 15 a 65 años) de los diversos países en el citado
test. Tomando como base el examen cuantitativo—que mide habilidades para aplicar operaciones
matemáticas, aisladas o secuenciales, a números incluidos en textos escritos tales como la
contabilidad del libreto de cheque, calcular una propina o entender la prescripción ordenada en una
receta médica—la población chilena que ha completado la educación superior tienen un desempeño
promedio similar a los checos u holandeses que no han terminado la secundaria. A su vez, este
último grupo se ubica a distancia por debajo de las personas de los demás países que se hallan en la
misma situación de no haber completado la educación secundaria.
Peligro y Promesa p.32.
Población 15-65 años: Resultados Promedios según Nivel de Enseñanza alcanzado (1998)
100
150
200
250
300
350
400
450
500
Rep. Checa
Finlandia
Holanda
Irlanda
Hungría
Portugal
Nueva Zelandia
Chile
No completan secundaria
Completan terciaria
Tamaño de la comunidad de I&D
Una de las condiciones para que los países sean exitosos en absorber conocimiento técnico—y a la
vez estén en condiciones de adaptarlo—es que posean un grupo calificado de personas con la más
alta formación que trabajan activa y productivamente en labores de I&D.
Aunque las comunidades de científicos e ingenieros de los países latinoamericanos tienen distintos
tamaños medidas en números absolutos, sin embargo su tamaño relativo a la población es pequeño
en los casos de los cuatro países considerados en nuestra muestra, a gran distancia de las
comunidades de I&D de Corea, Finlandia e Irlanda. Incluso, su tamaño relativo es la mitad o menos
de todos los demás países europeos del grupo de comparación.
Gráfico Tamaño absoluto y proporcional a la población de la comunidad de I&D (1997)
3000
120000
2500
100000
2000
80000
1500
60000
1000
40000
500
20000
0
0
Científicos e Ingnieros en I&D por millón de habitantes
Número investigadores empleados en I&D
Peligro y Promesa p.33.
A su turno, la tasa de graduados de ingeniería y ciencias sobre la población de 24 años de edad,
medida el año 1997, explica en parte el lento crecimiento—en comparación con otros países—de
dichas comunidades, según se refleja en el Gráfico siguiente, donde los cuatro países de América
Latina ocupan las posiciones más bajas.
Gráfico
Graduados de CyT sobre población 24 años (1997)
(porcentaje)
0
2
4
6
8
10
12
Argentina
Brasil
Chile
México
Hungría
Rep. Checa
Corea
Malasia
España
Grecia
Portugal
Finlandia
Holanda
Irlanda
Nueva Zelandia
Otro elemento a tomar en consideración es el número de nacionales que obtienen anualmente su
doctorado en los Estados Unidos y la proporción de ellos que tienen el firme propósito de
permanecer en dicho país al término de sus estudios. En general, el número de latinoamericanos
doctorantes en los EE.UU. es bajo y una proporción de un cuarto o más de ellos en los casos de
Argentina, Chile y México tiene el propósito de permanecer en dicho país. Cabe considerar que
entre los países de América Latina sólo Brasil tiene una estructura de posgrado relativamente
desarrollada.
Cuadro 6
Ph.D nacionales graduados en los EE.UU.
(1990-97)
País
Argentina
Brasil
Chile
México
Corea
España
Grecia
Nueva Zelanda
Nº de Ph.D
(promedio anual)
Porcentaje tiene
firme propósito
de permanecer
en EE.UU.
(promedio anual)
81
172
55
160
1332
99
168
32
39
17
28
24
20
41
37
38
Fuente: National Science Board (2000)
Producción científico-tecnológica
Para efectos del desarrollo de las capacidades de innovación de los países interesa, más que el
número de personas que actúan en el ámbito de la I&D, su producción y productividad.
Peligro y Promesa p.34.
La producción de los países latinoamericanos (publicaciones) es proporcional al tamaño de sus
comunidades científicas y, en todos los casos, es reducida en el sector de la solicitud de patentes, lo
cual confirma sus bajas ubicaciones en el Índice de Innovación.
Gráfico
Producción científica y tecnológica anual
(1997-1998)
25000
7000
6000
20000
5000
15000
4000
3000
10000
2000
5000
1000
0
0
Publicaciones (escala izquierda)
Patentes solicitadas (escala derecha)
Asimismo, llama la atención que la producción chilena haya crecido menos que la de otros países
durante el período 1981-1995. Las diferencias son particularmente ostensibles en comparación con
Corea y Grecia y, en grado menor, con México.
Gráfico
Producción científica 1981-1995
(Nº de artículos)
6000
5000
Chile
4000
M éxico
Corea
3000
Grecia
Portugal
2000
Irlanda
1000
0
1995
El reducido volumen de producción científica nacional no se ve compensado por una productividad
especialmente alta de las respectivas comunidades de I&D, como a veces algunos de sus miembros
sostienen existiría. Por el contrario, Chile, Argentina, Brasil y México se ubican sólo por delante de
Malasia entre los países menos productivos de la muestra.
Peligro y Promesa p.35.
Gráfico
Productividad científica (Nº artículos x millón habitantes) (1997)
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
Finlandia
Holanda
Nueva Zelandia
España
Irlanda
Rep. Checa
Grecia
Hungría
Portugal
Corea
Chile
Argentina
Brasil
México
Malasia
También interesa comparar el grado de colaboración que existe entre las comunidades nacionales de
I&D y la forma cómo se distribuyen—entre países y regiones—esos esfuerzos de colaboración
científico-tecnológica. Este es un indicador del flujo de conocimiento y puede medirse por la
cantidad de países (sus autores) con que entran en contacto los investigadores nacionales de un país
determinado y la proporción de artículos con coautoría internacional dentro del total originada en
cada país. En general, todos los países del mundo han aumentado la colaboración internacional en
ambas dimensiones durante la última década. Los países de la región no son una excepción,
mostrándose un importante salto en el caso del Brasil.
Cuadro 7
Redes de colaboración en I&D
Porcentaje artículos
con coautoría
internacional
1995-97 1986-88
1995-97
Nº de países
País
1986-88
Argentina
Brasil
Chile
México
Hungría
Rep. Checa
Corea
Malasia
España
Grecia
Portugal
Finlandia
Holanda
Irlanda
47
66
42
54
54
..
33
32
62
47
77
114
76
89
89
90
83
76
118
75
58
88
47
94
133
76
15
28,3
29,7
30,3
32,1
..
29,3
34,5
18,3
27,6
37,6
20,9
21,3
28,9
32,5
41,1
45,8
42,8
50,9
46,4
27,6
42,9
32,2
38,3
50,8
36,1
36
41,9
Nueva Zelanda
83
20,4
32,9
57
Fuente: National Science Board, Science and Engineering Indicators 2000
Peligro y Promesa p.36.
Capacidades de transferencia tecnológica
Por de pronto, cabe recordar que el WEF sitúa a Argentina y Chile en una ubicación baja en su
Índice de Transferencia de Tecnología, por contraste con México y Brasil que ocupan las posiciones
4 y 9 entre 59 países, respectivamente.19
Posición de Países en Ranking de Transferencia de Tecnología
del World Economic Forum (2000)
0
Irlanda
México
Malasia
Hungría
Brasil
Corea
Nueva Zelandia
España
Portugal
Rep. Checa
Chile
Grecia
Argentina
5
10
15
20
25
30
35
2
4
7
8
9
13
14
18
22
24
25
32
33
¿Cómo se compara, en la realidad “dura”, la plataforma de transferencia tecnológica de los países
de América Latina con la de los demás países del grupo de referencia? Aquí se deben considerar
varias dimensiones que pueden ser organizadas en dos partes. Por un lado, el rol desempeñado por
el comercio internacional y los mecanismos específicos que cada país emplea para importar
tecnologías, tales como inversión directa externa, adquisición de bienes de capital, licenciamiento
de tecnologías foráneas, consultorías técnicas y otros. Por otro lado, el desarrollo y despliegue de
los elementos genéricos de capacidad, tales como la distribución del personal de I&D, el origen de
los recursos invertidos en CyT y su destino, la vinculación entre universidades y empresas, etc.
Comercio internacional
El comercio internacional ha operado desde antiguo como un mecanismo de transferencia de
tecnologías y de flujo e intercambios de ideas, conocimientos, personas, capital y productos. Las
exportaciones traen consigo información sobre la demanda y los proveedores, y sobre estándares
prevalecientes en mercados sofisticados; las importaciones, sobre productos y procesos generados
en otras partes. A medida que el comercio internacional incorpora un número cada vez mayor de
productos y servicios basados en conocimiento, su rol como transportador de innovaciones se
vuelve también más importante. Al contrario, disminuye la importancia del comercio de productos
primarios y basados en recursos naturales.
19
La construcción del Índice se basa en la opinión de los ejecutivos de los respectivos países a dos preguntas
contenidas en la encuesta del WEF. La primera relativa a la importancia que tiene la inversión externa directa
como mecanismo de transferencia de tecnología (“La inversión externa directa en su país aporta poca
tecnología nueva / es una importante fuente de transferencia de tecnología”. Y la segunda relativa al papel que
juega la adquisición de licencias como medio para adquirir nuevas tecnologías. (“En su país la obtención de
licencias de tecnología extranjera: es un medio poco común de adquirir nueva tecnología / es un medio
común”).
Peligro y Promesa p.37.
Bienes en comercio internacional según nivel de intensidad tecnológica
1976
1%
33%
45%
21%
1996
4%
24%
54%
Product os primariosy basadosen recursos nat urales
18%
De baja t ecnologí a
De t ecnologí a media y alt a
Miscelaneos
A su turno, como muestra el Cuadro 8, el comercio internacional de una sub-muestra de países
emergentes de nuestro cuadro comparativo más general, indica que en general en todos ellos, con la
excepción de Brasil, el crecimiento de su comercio fue más fuerte en la década de los años ’90 que
en la de los ’80, alcanzando de las cifras más altas en México.
Peligro y Promesa p.38.
Cuadro 8
Crecimiento de Exportaciones de
Bienes y Servicios, 1979-1999
Crecimiento promedio anual
(porcentaje)
País
Argentina
Brasil
Chile
México
Hungría
Rep. Checa
Corea
Malasia
1979-89
2,5
8,9
5,9
8,4
4,1
..
12,5
9,3
1989-99
8,9
4,2
9,7
13,6
6,4
9
14,8
12,8
Fuente: The World Bank, Countries at a Glance
http://www.worldbank.org/data/countrydata/countrydata/html
Un indicador del grado de apertura e integración de los países al comercio internacional es la
proporción del comercio (exportaciones e importaciones) de bienes en relación a su PIB convertido
a dólares internacionales usando PPA, y los flujos netos de entrada y salida de capital privado.
Dentro de la misma sub-muestra recién empleada, los cuatro países de la región ocupan las
posiciones más bajas en cuento al comercio de bienes mientras que Chile y Brasil mantenían el año
1998 los lugares más altos, junto a Corea, en flujos de capital privado.
Comercio de bienes como porcentaje PIB-PPA (1998)
100
80
60
40
20
0
Flujos brutos de capital como porcentaje PIB-PPA
(1998)
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Peligro y Promesa p.39.
Mecanismos de transferencia
Sin embargo, lo que cuenta realmente son los mecanismos específicos de transferencia. Dos son los
mecanismos usados de preferencia por los países en desarrollo, aunque en diversas combinaciones:
la inversión directa extranjera y la importación de bienes de capital.
La inversión externa puede traer consigo tecnologías avanzadas para el país que la recibe, nuevos
modelos de organización del trabajo, establecer estándares de producción, proporcionar empleos
calificados y una demanda por capacitación, generar redes con proveedores locales. Los ejemplos
de Intel y sus inversiones en Malasia y Costa Rica son frecuentemente citados en este contexto. Con
todo, el efecto descrito no se limita a las nuevas tecnologías de información y comunicación.
Fenómenos similares pueden tener lugar en todos los sectores de la industria y también en sectores
de servicios.
A su turno, la importación de bienes de capital representa el ingreso de máquinas y equipos
crecientemente productivos, que tienen incorporados tecnologías más avanzadas que las existentes
en su contexto de recepción. Por ejemplo, Coe y Helpman (1995) sostienen que el crecimiento
endógeno en economías abiertas depende tanto de los stock de conocimiento técnico doméstico y
externo y que este último se adquiere como una externalidad sin costo al importar bienes de países
que son ricos en I&D. Por su lado, Navaretti y Soloaga (2001) agregan que, en tanto dicho
conocimiento se halle incorporado en máquinas usadas como factores de producción, sus aspectos
tecnológicos influyen directamente sobre la productividad. La magnitud de esa influencia
dependerá, a su vez, de la complejidad tecnológica de las máquinas importadas.
Cuadro 9
Gasto en Transferencia de
Tecnología como % del PIB (1979-1999)
Argentina
IDE
IBC
Brasil
IDE
IBC
Chile
IDE
IBC
México
IDE
IBC
Corea
IDE
IBC
Malasia
IDE
IBC
1979
0,29
..
1989
1,34
1,89
1998
2,06
5,25
1999
3,93
4,21
1,08
..
0,28
1,08
4,05
3,21
3,4
2,67
1,18
4,57
4,69
6,91
6,37
7,02
6,47
4,84
0,99
..
1,36
2,15
2,46
4,16
2,39
4,24
..
7,95
0,23
9,54
0,21
1,2
9,84 10,72
2,66
4,3 6,33
..
.. 28,13 28,88 26,74
Fuente: The World Bank, Countries at a Glance
http://www.worldbank.org/
(IDE: Inversión Directa Externa; IBC: Importación bienes de capital)
Según muestra el Cuadro 9, los países de América Latina, igual como los del sud-este asiático
considerados en nuestra muestra, empelan ambos mecanismos para transferir tecnologías, aunque
en magnitudes y combinaciones variables. Por de pronto, el esfuerzo de Corea y Malasia es muy
Peligro y Promesa p.40.
superior a aquel que muestran los países de América Latina. Enseguida, los países asiáticos recurren
más intensamente a la importación de bienes de capital que a la inversión foránea para sustentar su
esfuerzo de construcción de capacidades endógenas.20
El contraste más nítido se presenta entre Malasia y Chile, los dos países que lideran en su respectiva
región en el uso de ambos mecanismos de transferencia. Aquel invierte a lo largo del tiempo
alrededor de 3 veces más que Chile en transferencia tecnológica, sumando ambos mecanismos de
Inversión Directa Externa y de Importación de Bienes de Capital.
Gasto en Transferencia de Tecnología
(como % del PIB)
40
35
30
35,2
32,4
31,5
32,7
25
20
15
10
5
13,4
11,6
11,3
5,8
0
1979
1989
1998
Chile
1999
Malasia
Un resultado de los diversos patrones de inversión aplicados al desarrollo de la plataforma de
transferencia, por un lado, y al desarrollo de las capacidades exportadoras asociadas a la anterior,
se puede observar en el siguiente Gráfico, que muestra cómo algunos países que han recibido altos
niveles de IDE y / o han gastado fuertemente en IBC, muestran también un sólido desempeño en la
exportación de bienes high tech, los cuales se miden por la intensidad de I&D incorporada. De todo
los países de la muestra, Chile es el que tiene el más bajo índice en este rubro (US$ 92 millones).
Exportación high tech US$ millones (1997)
0
5000
10000
15000
Holanda
Malasia
Corea
Irlanda
México
Finlandia
España
Hungría
Brasil
Rep. Checa
Portugal
Argentina
Nueva Zelandia
Grecia
Chile
20
Ver Kim (1993) y Dahlman and Frischtak (1993)
20000
25000
30000
35000
40000
Peligro y Promesa p.41.
La transferencia de tecnologías se mide, adicionalmente, computando los pagos realizados por los
países receptores por concepto de regalías y licencias, de igual manera como los ingresos obtenidos
por ese concepto sirven para medir la capacidad innovativa de un país. Según revela el siguiente
Gráfico, entre los países de la muestra sólo Holanda destaca por vender tecnologías, mientras que
como compradores por esta vía sobresalen Irlanda, Corea y España, además de Holanda que entra
en el primer puesto también dentro de esta categoría. Dejando de lado a Malasia, que aparece como
no gastando ni ingresando nada por licencias y regalías, Chile junto a Grecia son los dos países que
menos movimiento muestran en estos dos indicadores.
Gráfica
Ingresas y Pagos por Licencias y Regalías
(US$ millones) (1998)
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
Ingresos (escala izquierda)
Pagos (escala derecha)
Elementos genéricos de capacidad
Algunos de estos elementos ya los hemos considerado más arriba, como el pool profesional y
técnico, la comunidad de I&D y la producción de CyT. Otros elementos importantes son:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Distribución del personal de I&D y proporción en las empresas
Participación del sector productivo en el origen y asignación del gasto de I&D
Vínculo universidad-empresa
Grado de confianza del sector privado en las capacidades tecnológicas del país
La distribución del personal de I&D—científicos e ingenieros—se halla fuertemente sesgada en
favor de las universidades en los países de América Latina, con una baja proporción, por el
contrario, ocupada en las empresas, a diferencia de lo que se observa en otros países para los cuales
existe información comparable.
Peligro y Promesa p.42.
Gráfico
Distribución del personal de I&D por sector institucional (1997)
100%
24,2
23,8
35,8
38,4
40
37,8
Finlandia
Holanda
25,9
80%
6,1
60%
40%
68
20%
0%
Chile
Universidad
Empresa
Otros
En general, el gasto en I&D, medido ya bien como porcentaje del PNB o en proporción a la
población, opera como un indicador del esfuerzo que realizan los países por desarrollar su base de
conocimiento. Argentina, México y Chile se sitúan en el rango más bajo en este indicador.
Gráfico
Gasto en I&D (1997)
3,5
600
3
500
2,5
400
2
300
1,5
200
1
100
0,5
0
0
Gasto en I&D (%PIB)
Gasto anual en US$-PPA por habitante
Más relevante sin embargo es el grado en que los países utilizan sus capacidades instaladas de I&D.
Un buen indicador para medirlo es el porcentaje de la inversión en I&D financiado por los usuarios
del conocimiento y la tecnología con respecto al porcentaje financiado por el gobierno. En el caso
de Chile, sólo una ínfima fracción corre por cuenta de las empresas (15,2%), cifra muy inferior a la
de los restantes países—incluido Brasil—que cuentan con sistemas de innovación más avanzados.
Peligro y Promesa p.43.
Gráfico
Porcentaje gasto total en I&D originado
en la empresa (1997)
Chile
Nueva Zelandia
Hungría
Brasil
España
Holanda
Finlandia
Rep. Checa
Irlanda
Corea
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
En concordancia con lo anterior, cabe observar que al descomponer el gasto en I&D entre ciencia
básica, ciencia aplicada y desarrollo tecnológico, las cifras resultantes para el caso de Chile revelan
con claridad la escasa atención prestada al área tecnológica.
Gasto en I&D según destino años 1990-1997 (Millones de pesos, 1997)
Año
Ciencia Básica
%
Ciencia Aplicada
%
Desarrollo Tecnológico
%
1991
75 482 65,8
39 012 34,0
140 0,1
1993
87 318 54,7
67 379 42,2
4 834 3,0
1995
101 942 53,3
84 060 23,9
5 308 2,8
1997
112 648 54,0
89 768 43,0
6 191 3,0
Fuente: CONICYT, Indicadores de Ciencia y Tecnología 1998
En cuanto al vínculo entre universidad y empresa, factor importante en el desarrollo de una
plataforma de transferencia, contamos con dos elementos de juicio. Por un lado, la opinión de los
ejecutivos sobre la solidez de dicho vínculo en su respectivo país. Por el otro, su opinión sobre la
calidad de las instituciones científicas nacionales en el concierto internacional.
El siguiente Gráfico revela que en ambas dimensiones la apreciación de los ejecutivos
latinoamericanos es adversa, situándose por debajo de la nota 4. En Brasil existe una mejor opinión
sobre la colaboración universidad / empresa, probablemente como resultado del significativo
esfuerzo realizado por sucesivos gobiernos de ese país para ampliar la infraestructura científicotecnológica, aumentar el número de programas de posgrado y financiar proyectos de I&D.21 Puede
observarse, asimismo, que los ejecutivos de países de transferencia o seguidores ponen en general
una baja nota a las capacidades científicas de su país, en contraste con lo que ocurre en los países
más innovadores y también con la positiva opinión existente en Irlanda y Nueva Zelandia respecto a
la calidad de sus instituciones científicas, aunque no así al vínculo de éstas con la empresa.
21
Ver Schwartzman ( ) y ....
Peligro y Promesa p.44.
Gráfico Opinión de ejecutivos sobre capacidades científicas de su país (2000)
7
6
5
4
3
2
1
0
Calidad instituciones científicas
Intensidad colaboración universidad / empresa
Otra variable importante es la opinión de los ejecutivos nacionales respecto a la posición que
ocuparía su país en una escala de liderazgo tecnológico y, la segunda, sobre el nivel de inversión de
las empresas en I&D, las dos medidas de 1 a 7. En ambos indicadores la opinión de los ejecutivos
latinoamericanos se sitúa en torno a un mediocre 3, con excepción de la generosa opinión de los
ejecutivos chilenos sobre el liderazgo tecnológico de su país.
Gráfico
Opinión ejecutivos sobre capacidades tecnológicas
de su país (2000)
7
6
5
4
3
2
1
0
Liderazgo tecnológico
Inversión de empresas en I&D
Peligro y Promesa p.45.
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