1988 - Falsos y reales. Dilemas de la industrialización

El presente trabajo plantea una perspectiva de la industrialización latinoamericana en la
década del '80. En tanto el mismo fuera realizado durante 1988 debe
considerarse reflejo de la influencia que los ajustes comandados por el FMI tuvieron sobre
América Latina y del impacto que plantearon, posteriormente, las propuestas de reforma
estructural fundadas en los programas del Banco Mundial. Quedan fuera de la
consideración de este material las experiencias que se abrieran en el
continente sobre finales de la década y comienzos del '90. Concretamente no se analizan los
efectos de las nuevas modalidades planteadas por ajustes que
implicaron la progresiva eliminación de los niveles de valorización financiera
(dolarización del endeudamiento interno) presentes durante toda la década del' 80 (ej.: Plan
Bonex; Collor; etc.). Sin embargo creemos conveniente la publicación de este material en
tanto busca evidenciar cómo la lógica del ajuste (respetada por los nuevos programas del
'90) transforma en dilemas u opciones cuestiones que, bajo ningún concepto, deberían ser
tales. El trabajo intenta mostrar que, además del efecto negativo en el balance de divisas de
nuestros países impuesto por el
endeudamiento, existen otro tipo de condicionamientos. La oposición mercado interno
exportaciones; los límites para una política estatal activa y la imposibilidad de una política
consistente en lo tecnológico aparecen como efecto de la
inexistencia de política industrial. Más concretamente, en el marco del ajuste, este se
transforma en "la política industrial" misma.
Claudio Lozano
Director
2
INTRODUCCION
El desempeño del sector industrial latinoamericano fue afectado por la crisis de la deuda y las
estrategias implementadas para administrarla. La modalidad que adoptó la política de ajuste frente a
la restricción externa agravó los desequilibrios estructurales que presentaba el proceso de
industrialización. Las debilidades presentes echan sombras sobre las perspectivas futuras,
especialmente cuando las tendencias mundiales del cambio tecnológico, en ausencia de políticas
sectoriales consistentes, provocan nuevas distorsiones. En la primera sección de este artículo se
analiza el impacto reciente de las políticas económicas de ajuste sobre el comportamiento industrial
y en la segunda se discute el tipo de inserción actual de la industria latinoamericana en el escenario
tecnológico. Las conclusiones señalan la necesidad de un ajuste estructural completamente distinto
al propuesto por las políticas actuales y el Banco Mundial. En caso contrario, se inhibirá aún más la
capacidad del proceso de industrialización para dar respuesta a amplias demandas sociales
crecientemente insatisfechas.
3
1. ESTANCAMIENTO INDUSTRIAL Y UN AJUSTE PERVERSO(*)
En la década de 1970 el producto industrial de América Latina creció a una tasa anual
promedio de 6,1%. Este dinamismo significó la duplicación del valor agregado manufacturero en 10
años, tal que su participación en los agregados económicos totales pasó del 20% al 25% entre los
años extremos del período. El proceso de industrialización motorizó el crecimiento económico
interno continuando las tendencias que habían emergido en la postguerra. En la segunda mitad de
los '70 se revelan sustanciales diferencias en el ritmo que el proceso asumía en los diversos países de
la región. Un conjunto de factores domésticos e internacionales, que afectaban de distinta manera a
cada una de las economías, impulsaron resultados heterogéneos en el comportamiento industrial.
Las tendencias de la economía mundial con mayor impacto inmediato en el escenario
latinoamericano fueron los bruscos cambios en los precios relativos de las materias primas
agropecuarias y energéticas, la hiperliquidez internacional y el proceso de endeudamiento externo y
el desempeño recesivo de las economías centrales. El impacto de estos factores fue contradictorio:
por una parte, la desaceleración del crecimiento de la demanda internacional condicionó
desfavorablemente a la mayoría de los países de la región; por otra, la evolución de los precios de
productos primarios tuvo influencias encontradas según la dotación natural de cada país; el acceso a
masivos fondos internacionales, por último, permitió en esa etapa financiar los desequilibrios
estructurales ya evidentes y aumentó la capacidad de compra de todas las economías.
Los factores de orden interno de mayor ponderación residían en los muy diferentes grados de
desarrollo, integración, maduración e inserción internacional de los aparatos industriales nacionales,
lo que condicionaba la capacidad de respuesta de cada economía a la fluctuante situación externa.
Adquirieron cada vez más relevancia las diferentes políticas económicas internas, de orden
macroeconómico y sectorial, con que se regularon la aplicación de los recursos provenientes del
endeudamiento internacional y la articulación entre el mercado interno y la apertura de la economía.
Algunos países de la región lanzaron fuertes programas de expansión y diversificación de su base
productiva industrial, con el doble objetivo de consolidar los avances y mitigar los desequilibrios
derivados de una estrategia de sustitución de importaciones con excesiva protección. Otros, en
cambio, iniciaron un proceso de regresión industrial, presuntamente basado en el aprovechamiento
de ventajas comparativas estáticas y fundamentalmente dirigido a eliminar de la manera más espúrea
los conflictos sociales derivados de la insatisfactoria pauta distributiva de ingresos asociada al
modelo industrial en curso.
Si, de todas maneras, el crecimiento acompañó durante los '70 a este escenario de situaciones
y políticas heterogéneas, en la década del '80 el panorama de la región cambió abruptamente y, sin
ninguna
duda, en el peor sentido. La crisis de la llamada "economía de endeudamiento internacional" explotó
y ello configuró un cuadro completamente adverso. Tres elementos expresaron a la crisis de la
deuda y se han mantenido a lo largo de toda la década como la causa de desequilibrios básicos en las
cuentas internas y externas de todos los países: los inéditos niveles en términos reales de la tasa de
interés internacional, la drástica reducción en las transferencias de fondos financieros hacia la
(*)
Los cuadros y referencias estadísticas de esta sección están transcriptos o elaborados a partir de: CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el
Caribe, 1987 y CEPAL, Economic Survey of Latin America and the Caribbean, 1987: Advance Summary, 1988.
4
región; y el deterioro permanente de los términos del intercambio. La conjugación de estas fuerzas
implicó el peso creciente (y abrumador) del servicio de la deuda, el ingreso a una clásica (y
agravada) espiral de endeudamiento y la continua reducción del poder de compra de las
exportaciones.
Las llamadas políticas de ajuste constituyeron la correa de transmisión entre la restricción
externa y el desempeño del sector industrial latinoamericano. Se conocieron versiones "ortodoxas"
centradas en la reducción del gasto interno al uso del FMI, y "heterodoxas", sólo en tanto
adicionaban instrumentos de desindexación inflacionaria. Las hubo de objetivos estrictamente
coyunturales, como la generación de la capacidad de pago inmediata y la reducción a corto plazo de
los niveles inflacionarios, o de "ajuste estructural" guiadas por recomendaciones publicitadas por el
Banco Mundial en el sentido de una apertura rápida e indiscriminada de la economía y de menor
involucramiento del sector público, no sólo en la producción directa de bienes sino también en la
regulación de la actividad económica.
Esta configuración de factores de orden doméstico e internacional específica de la década de
1980 contribuye a explicar la evolución y las transformaciones del aparato industrial. Predominó el
estancamiento, la recesión y la descapitalización cuando, paradójicamente, la región en su conjunto
ha alcanzado los mayores superávits comerciales de su historia contemporánea y se ha convertido en
un fuerte exportador neto de capitales.
A efectos de avanzar en el registro y explicación de estas tendencias se incluye seguidamente
un análisis descriptivo de la evolución de la industria latinoamericana y de algunas variables
relacionadas. Las notas posteriores están organizadas en torno a dos cuestiones. La primera
comprende la lógica del ajuste recesivo y la vinculación entre el esquema de transferencias
financieras al exterior, el proceso de inversión y el nivel de actividad industrial. Se verá aquí que la
política industrial queda sobredeterminada por la política macroeconómica de ajuste o, más aún, que
la política macroeconómica es la verdadera política industrial. La segunda cuestión, derivada de la
primera, se relaciona con las transformaciones productivas que tienden a desvincular la gestión y
evolución de un sector exportador industrial y un sector para la demanda interna. El tipo de ajuste
emprendido genera "la esquizofrenia" del aparato industrial y una falsa contradicción entre el
mercado interno y las exportaciones.
1.1. El ciclo industrial de los ’80 y el quiebre del proceso de inversión
Las estimaciones para 1987 del PBI del sector manufacturero señalan que la región tuvo un
decrecimiento del 1% respecto de 1986. Finalizó un ciclo expansivo iniciado en 1984, que siguió a
tres años consecutivos de fuerte caída del valor agregado industrial al principio de la década.
Estadísticamente, el nivel industrial global a fines de 1987 resulta apenas superior al de 1980; si se
lo considera en términos per cápita, dado el crecimiento poblacional promedio de 2,5% anual a lo
largo de este período, la magnitud de su deterioro es aún más evidente.
5
Cuadro Nº 1
AMERICA LATINA(a)
PBI INDUSTRIA MANUFACTURERA(b)
Nº de índice 1980 = 100
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
100.0
94.6
92.3
88.6
93.2
97.1
103.2
102.2
(a) No incluye islas del Caribe. (b) A costo de factores y precios constantes.
El comportamiento del sector industrial en los '80 muestra, por lo tanto, dos fases claramente
diferenciadas: el período 1981-1983, con un crecimiento negativo del orden del - 4% promedio por
año, y el período 1984-86, con tasas de variación positiva de 5% anual. Los resultados de 1987
abren un interrogante: ¿se trata de una interrupción temporaria de un proceso de crecimiento
sostenido o es el inicio de una nueva fase recesiva? Una breve caracterización de ambas fases puede
ayudar a darle respuesta.
La recesión en el sector industrial se inicia en 1981 con abruptas caídas del producto en
Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Uruguay, Venezuela y la mayor parte de los países
centroamericanos. México, Paraguay y la República Dominicana acompañan esta tendencia con un
movimiento de desaceleración de su crecimiento anterior. En 1982 la recesión se generaliza en toda
la región. Excepto Venezuela, que recupera una tasa modesta en torno al 3% después de cinco años
de estancamiento, el resto de los países exhibe un crecimiento nulo o francamente negativo. Los
países medianos lideran esta tendencia y los tres grandes (Argentina, Brasil y México) participan del
mismo comportamiento. Cuando en 1983 Brasil y México registran otra caída y el resto de la región
presenta valores relativos en torno de cero, el nivel de actividad industrial en América Latina
retrocede casi al de mediados de la década anterior (ver cuadro Nº 2).
La pérdida de dinamismo del sector industrial arrastra al conjunto de la economía: en 1982 y
1983 el PBI global registra tasas de variación negativas. Como la depresión en el sector industrial es
estadísticamente más profunda, el grado de industrialización (la contribución del producto
manufacturero al producto total) cae a valores inferiores a los de 1970. Quince años de esfuerzo
industrializador aparecían fuertemente comprometidos. Aún con desigualdades en los ritmos y
niveles de las variaciones absolutas entre los distintos países, es nítida la generalización de las
tendencias recesivas y de decrecimiento industrial en todos ellos. El ajuste recesivo opera como una
perversa fuerza igualadora de las muy diversas situaciones nacionales en términos de desarrollo y
constitución de la base productiva industrial. Actúa en el mismo sentido la fuerte reducción del nivel
de actividad en el complejo manufacturero metalmecánico de los países más desarrollados de la
región, base de las producciones domésticas de bienes de capital y durables de consumo.
La señal inequívoca de la profundidad de la recesión está en el proceso de inversión. Entre
1970 y 1975 el coeficiente de inversión (I/PBI) creció de 20.2 a 24%, con un alza significativa en el
componente Maquinaria y Equipo de la inversión total, que pasó de 36 a casi 42%. A pesar de las
inestabilidades del segundo lustro de 1970, este patrón de inversión se mantuvo hasta 1980
empujado parcialmente por el proceso de endeudamiento externo y por fuertes planes públicos en
6
algunos países. A partir de ahí, el deterioro es manifiesto. El proceso de acumulación de capital
productivo se resiente al paso que el conjunto de la economía, orientado crecientemente por políticas
tendientes a servir el pago de la deuda externa y sus intereses, entra en un movimiento de
"financierización". En 1983, el coeficiente de inversión toca un piso de 15,3% y el componente
Maquinaria y Equipo aterriza en 31,4%. Desde la crisis del '30 no aparecía un antecedente similar.
Esta situación promedio también es general a nivel de la región. Con las únicas excepciones de
Haití y Nicaragua, cada una a su modo no representativas de la coyuntura regional, no existe ningún
país de América Latina que se haya sustraído a esta tendencia. Los tres grandes, particularmente
afectados por el peso de la deuda, constituyen un ejemplo marcado. No menos evidente es la caída
en el resto de países medianos y chicos. Colombia evita inicialmente esta situación, en parte por un
mejor perfil de su estructura de endeudamiento, para seguir finalmente el mismo camino desde
1984. La reducción del coeficiente de inversión a valores ubicados en el entorno de la mitad a las
dos terceras partes de sus niveles históricos en buena parte de los países analizados señala que se
está cerca de los niveles de reposición. Las consecuencias implican un franco deterioro de la
capacidad productiva, y los cambios producidos en el patrón de inversión indican que el
debilitamiento mayor se produce en el aparato industrial.
A diferencia de lo ocurrido durante la fase recesiva, la recuperación industrial del período
1984-86 esconde, detrás de promedios positivos para la región, niveles nacionales muy disímiles y
bruscas oscilaciones anuales en la mayoría de los países. Sólo uno de los grandes –Brasil–, dos
medianos –Colombia y Perú– y uno chico –Costa Rica–, registran crecimiento sostenido en los tres
años y se convierten en soporte estadístico de los resultados globales. Sin considerar a Venezuela,
que presenta tasas positivas pero claramente inferiores al promedio, en el resto de los países uno por
lo menos de los tres años registra crecimiento nulo o negativo en su actividad industrial. En 1987,
por fin, los niveles nacionales negativos vuelven a predominar.
Ciertamente, no puede negarse la existencia en la mencionada segunda fase de los '80 de un
relanzamiento de la actividad industrial. Sin embargo, un conjunto de indicios igualmente
perceptibles señalan su debilidad. Se hizo ya mención de la varianza de los comportamientos por
país, lo que tiende a quitarle representatividad a los promedios. Detrás del desempeño de cada uno
de los países que registraron un crecimiento industrial relativamente alto y parejo aparece alguna
causal predominante ausente en el resto de la región. En Brasil se combinó la madurez y
diversificación del aparato industrial instalado con el adecuado aprovechamiento del boom
importador norteamericano y con la explosión de demanda interna que siguió al shock
antiinflacionario heterodoxo del Plan Cruzado en 1986. Colombia articuló eficazmente su situación
más aliviada en el frente de deuda con un fuerte proceso de sustitución de importaciones en torno al
complejo minero-industrial. Perú avanzó considerablemente en la producción de bienes-salario
acompañando al plan de limitaciones unilaterales en el pago de servicios de la deuda y a la política
redistributiva. Costa Rica, por último, se benefició de la aplicación masiva de fondos internacionales
con preocupaciones geopolíticas.
La naturaleza del proceso de inversión ofrece algunos indicios adicionales. La fuerte recesión
de los tres primeros años determinó que en 1984 la mayoría de los países de la región presentaron
serios niveles de capacidad ociosa en gran parte de las ramas industriales. El crecimiento que siguió
a 1984 se basó en la utilización de la capacidad instalada. A su vez este crecimiento no fue
acompañado de una recuperación del coeficiente de inversión, el que, por el contrario, se mantuvo
7
en niveles cercanos a los de 1983 y significativamente más bajos que en la década anterior. Lo
mismo aconteció entre 1984 y 1986 con el componente Maquinarias y Equipo de la inversión (ver
cuadro Nº 2).
Esta debilidad del proceso de acumulación contribuye a sostener que la fase de recuperación
1984-86 tenía su límite en la capacidad industrial instalada, la que no se reproducía a niveles que
aseguraran una capacidad de oferta creciente. Aún más, existen indicios de que la caída en la
inversión y su comportamiento heterogéneo a nivel de ramas deterioró el parque tecnológico
existente, y con ello los niveles de productividad, generando estrangulamientos latentes en la cadena
productiva. Estos elementos llevan a sugerir que la reactivación 1984-86 se produjo sin la
eliminación de los desequilibrios estructurales presentes a principios de los '80, tanto los viejos
heredados del proceso sustitutivo, como los introducidos por la deuda externa y su condicionalidad
política. Lo esencial del estancamiento de 1987 es que es mucho más un reflejo de esta situación de
desequilibrio y desarticulación estructural que un respiro momentáneo en la carrera del crecimiento.
1.2. Las transferencias al exterior y la lógica del ajuste recesivo
Este aparente "stop and go" industrial de los '80 tiene una condición dramática. Los límites del
proceso de crecimiento aparecen a niveles positivos del saldo comercial notablemente más altos y a
tasas de inversión notablemente más bajas que los de las décadas de 1950 a 1970. La baja
integración del aparato industrial instalado, la debilidad del proceso de generación, adaptación y
difusión tecnológica, la precaria inserción exportadora en los mercados internacionales y el carácter
especulativo de los mercados financieros domésticos impiden sobrepasar esta restricción. Ahora
bien, el velo de la restricción y su respuesta técnica encubre una opción política. Esta aparece al
desentrañar la lógica del ajuste recesivo. Sin una política activa tendiente a modificar estos rasgos
estructurales, aquella condición es cumplida de una manera espúrea: a través de la permanente
sobredevaluación de las monedas locales y el deterioro continuo del nivel de salarios. La
competitividad descansa en una caída sostenida de los niveles de ingreso real y en la retracción de la
demanda interna y del aparato industrial a ella asociado.
8
Cuadro Nº 3
AMERICA LATINA Y EL CARIBE:
INGRESO NETO DE CAPITALES Y TRANSFERENCIA DE RECURSOS
(Miles de millones de dólares y porcentajes)
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987(b)
Ingresos
netos de
capitales
(1)
Pagos netos
de utilidades
e intereses
(2)
Transferencia
de recursos
(3) = (1)-(2)
(3)
Exportaciones
de bienes y
servicios
(4)
Transferencias
de recursos/
de bienes y
servicios(a)
(5) = (3) / (4)
(5)
7.9
11.4
14.3
17.9
17.2
26.2
29.1
29.7
37.6
20.4
3.0
9.3
3.3
8.7
14.4
4.2
5.0
5.6
6.8
8.2
10.2
13.6
18.2
27.2
38.8
34.4
36.3
34.8
30.5
30.1
3.7
6.4
8.7
11.1
9.0
16.0
15.5
11.5
10.4
-18.4
-31.4
-27.0
-31.5
-21.8
-15.7
28.9
43.6
41.1
47.3
55.9
61.3
82.0
107.6
116.1
103.2
102.4
114.1
108.9
94.2
105.9
12.8
14.7
21.2
23.5
16.1
26.1
18.9
10.7
9.0
-17.8
-30.7
-23.7
-28.9
-23.1
-14.8
a) En porcentajes. (b) Estimaciones preliminares.
A partir de 1982 la región en su conjunto realizó un espectacular ajuste en sus cuentas externas
en respuesta a las transferencias implícitas en el pago del servicio de la deuda, cuyo peso fue
notablemente incrementado por el alza en las tasas de interés internacionales y la reversión del flujo
de ingreso de capital. A pesar de la buena performance exportadora, las transferencias financieras al
exterior cubrieron una proporción significativamente creciente de las mismas.
Al cambio de dirección de los flujos internacionales originados en los bancos se sumó la fuga
de capitales de la región. El saldo comercial debió compensar anualmente el creciente peso de las
transferencias.
Si se considera el valor global de las exportaciones, tanto de bienes como de servicios, puede
afirmarse que el salto cuantitativo importante se produce antes de 1982. Pero al desagregar este total
para verificar el comportamiento de sus componentes valor unitario y volumen, es evidente que el
quantum de exportaciones latinoamericanas creció también significativamente, por lo menos 32%
entre 1987 y 1980. Al mismo tiempo, cayó su valor unitario en 25%.
El deterioro permanente en los términos del intercambio a lo largo de estos años debilitó el
poder de compra de las exportaciones. Esta tendencia no pudo ser revertida por un crecimiento más
9
que proporcional de las exportaciones manufactureras, de las que se esperaba un retorno unitario en
divisas mayor al de las exportaciones primarias.
Sobre este particular, caben algunas consideraciones. En primer lugar el grueso de las
manufacturas exportadas por la región se sigue concentrando en los tres países grandes,
especialmente en Brasil y México. En segundo lugar, se ha dado un proceso de reducción del valor
agregado exportado, al predominar la exportación de "commodities" industriales originadas en la
industria básica y de ventajas naturales de costo en productos de escasa elaboración. En tercer lugar,
especialmente en México, la industria de maquila (subcontratación parcial de procesos) basada en
bajo costo de la mano de obra ha sido otro generador importante de comercio. Finalmente, parte
destacada de este desempeño se basa en la sobredevaluación de la moneda y en esquema de fuertes
subsidios fiscales. Todos estos factores se combinan para explicar la escasa o nula contribución de
las exportaciones manufactureras a la mejora de los términos del intercambio, al tiempo que agrava
la situación fiscal y no dinamiza eslabonamientos internos.
La responsabilidad principal del crecimiento del saldo comercial recayó entonces en la fuerte
disminución de las importaciones. Su caída en 1982 y 1983 fue abrupta llevando el coeficiente de
importaciones totales a un poco menos de 11%. La vinculación directa en las economías
latinoamericanas entre el nivel de importaciones y el nivel de actividad industrial y, especialmente,
con el nivel de inversión ha sido certera y repetidamente sostenido. La caída más que proporcional
en las importaciones de bienes de capital, en paralelo con una reducción del nivel de actividad
interno de este sector, refleja nítidamente aquella asociación.
En estas condiciones, la opción política de ajuste fue la recesión interna, y el aparato industrial
su localización principal. La política macroeconómica de pago del servicio de la deuda se orientó a
conseguir de cualquier manera y en forma inmediata fuertes superavits comerciales. En el marco
estructural de América Latina su consecuencia lógica fue primero la recesión industrial y
posteriormente un mayor deterioro de las condiciones para iniciar cualquier proceso de reactivación.
10
Cuadro Nº 4
AMERICA LATINA:
Balance de Bienes
u$s miles de millones
Año
Exportaciones
Importaciones
Saldo
70
75
80
81
82
83
84
85
86
87
14.5
36.1
93.7
100.5
91.3
91.0
101.5
95.5
77.9
88.3
13.8
41.6
94.6
102.3
83.3
60.6
62.2
62.0
59.7
65.3
0.7
-5.5
–0.9
-1.8
8.0
30.4
39.3
33.5
18.2
23.0
Una segunda consecuencia derivó de la "internacionalización pasiva" de la política económica
interna. El proceso de endeudamiento externo ató la gestión monetaria de una manera subordinada al
mercado financiero internacional, "dolarizando" las economías y vinculando perversamente el tipo
de cambio y las tasas de interés domésticas. En tanto el Estado se había convertido en un deudor
importante, no sólo perdió capacidad de inversión y de creación de demanda interna sino que, para
financiarse, cayó alternativamente en emisión de naturaleza inflacionaria o en creciente deuda
interna nominada en dólares. En consecuencia, la inversión pública cayó, desplazada por la
transferencia de recursos al exterior, la inversión privada también se redujo, afectada por un doble
movimiento: en el caso de los endeudados (interna o externamente) por el alza de los costos
financieros, en el caso de los excedentarios, por la mayor rentabilidad de las operaciones
estrictamente financieras.
En síntesis, la caída de la demanda interna, de las importaciones y de la inversión afectaron
negativamente el desempeño industrial. La política macroeconómica de ajuste fue su principal
responsable y su gestión subordinó cualquier política sectorial implementada.
1.3. Ajuste estructural y especialización precaria
El predominio de la política económica de corto plazo tiene además un sesgo de importante
influencia sobre el desempeño y, más en general, sobre la concepción y diseño del sector industrial.
Dados la inflexibilidad a la baja adquirida por los costos financieros, el costo creciente de las divisas
para importaciones, la restricción fiscal y la ausencia de una política tecnológica-industrial
consistente, las ganancias de competitividad en el sector manufacturero descansan en una
sobredevaluación permanente de la moneda local y en la depresión de la tasa de salarios. La
modalidad del ajuste instala como verdadera en el debate industrialista y en la realidad del sector
una contradicción falsa: la que opone el mercado interno a las estrategias exportadoras.
Las recomendaciones de un "ajuste estructural" que pivotee sobre la liberalización amplia y
general de la política y estructura comercial tienden a reforzar aquella concepción. Estas sugerencias
11
reconocen un doble origen: por un lado, el "ajuste positivo" reclamado por los países deudores, en el
sentido de una estrategia de pago de la deuda que deje margen para el crecimiento interno. Por otro,
un mayor consenso, entre los grandes bancos, los gobiernos de los países industrializados y el Banco
Mundial como operador, en que el peso de la deuda, y la exposición de los acreedores, no podrán
reducirse de manera significativa si no se obtiene un saldo comercial sostenido y creciente en los
países deudores. Pero estas políticas tienen como condición necesaria (aunque para nada suficiente)
que el mercado mundial crezca significativamente y se debiliten los recursos proteccionistas. Los
escenarios oficiales diseñados por el Banco Mundial son cautos y hasta pesimistas al evaluar las
tendencias en el mercado internacional. Sin embargo, las recomendaciones para una apertura
indiscriminada no sólo persisten sino que cada vez más se convierten en la nueva condicionalidad de
política económica que se establece en las negociaciones para el refinanciamiento y
reescalonamiento de los pagos.
Así, la lógica "mercantilista" de la política de corto plazo, preocupada por la magnitud del
saldo comercial pero no por los niveles de comercio en los que se genera, y la lógica de un abrupto
"free trade" desmentido por las prácticas corrientes, desplazan y subordinan las preocupaciones por
una política industrial y tecnológica consistente. Su ausencia dificulta la reproducción del círculo
virtuoso propio de las experiencias más exitosas de dinamismo industrial: el que genera una
participación creciente en el mercado internacional a partir de un crecimiento autosostenido del
grado de industrialización, de los niveles de productividad, de los ingresos reales y de la demanda
interna.
En cambio, tiende a generarse una dualidad estructural en el sector industrial, escindiendo un
segmento específicamente exportador cuyo dinamismo se desvincula del mercado interno. En rigor,
su desempeño depende fundamentalmente de un conjunto de factores que tienden a deprimir la
demanda doméstica, porque la base de su competitividad internacional descansa mucho más sobre
un esquema de subsidios directos o implícitos que en el incremento genuino de productividad. Así,
el mercado interno subsidia al sector exportador a través de bajos salarios, incentivos fiscales,
precios deprimidos de sectores eslabonados, exenciones arancelarias sobre importaciones y sobre
devaluación del tipo de cambio.
La política económica al privilegiar exclusivamente el aspecto comercial del segmento
exportador y la descripta forma de integración con el sector doméstico, genera condiciones de
rentabilidad diferenciales a favor de aquél y la depresión de las variables asociadas al mercado
interno. Este modelo industrial tiene, pues, notorios efectos excluyentes. Asimismo contribuye a
acentuar la centralización del capital y la oligopolización de los mercados.
12
2. CAMBIO TECNOLOGICO Y REESTRUCTURACION
DEL PROCESO DE PRODUCCION
En los últimos 10 años el ritmo y la dirección del cambio tecnológico a escala internacional
han modificado significativamente no sólo los procesos y la oferta de productos predominantes, sino
también las condiciones de la competencia en los mercados. La reconversión de la industria
instalada, la emergencia de nuevas actividades de punta y la redistribución permanente de algunas
actividades productivas se aceleran al ritmo de las innovaciones. En los países industrializados se
concentra la configuración de un nuevo paradigma tecnológico que, renovando la organización
social de la producción y el consumo, plantee una solución de largo plazo para la crisis
internacional.
Las modalidades que asume el proceso de cambio tecnológico obviamente afectan las
condiciones de producción en los países subdesarrollados. En perspectiva, para la industria
latinoamericana implica una alternativa de ensanchamiento de la brecha tecnológica que se aleja de
los patrones internacionales, y al mismo tiempo un desafío para la adopción de una política sectorial
coherente de captación de sus beneficios potenciales.
2.1. El nuevo patrón tecno-productivo
Ya hacia 1970, en los países industrializados la oferta de mano de obra calificada (gestada por
la crisis de 1930 y por la destrucción del aparato productivo en ocasión de la Segunda Guerra)
presentaba escasez. La sustitución por mano de obra menos calificada pero disciplinada (con
inversiones en los países subdesarrollados) no era suficiente. El incremento en la capacidad de
negociación de los sindicatos potenciaba el alza en los costos de la fuerza de trabajo. El desarrollo y
complejidad creciente que adoptaban los esquemas regulatorios propios del funcionamiento de
posguerra planteó costos crecientes para los sistemas administrativos privados y en el crecimiento
del gasto público. Los incrementos relativos en los precios de las materias primas,
fundamentalmente en la energía, significaban una punción adicional sobre la ganancia y decretaban
la caducidad de la base tecno-productiva de posguerra para viabilizar el proceso de acumulación.
Las innovaciones tendientes a reestructurar los procesos de producción se multiplicaron. El
desarrollo del complejo electrónico, la biotecnología y los nuevos materiales han constituido el
trípode sobre el que se asienta el nuevo esquema tecnológico.
La aplicación de la microelectrónica y el conjunto de tecnologías de este complejo reducen los
requerimientos de la fuerza de trabajo y también la masa salarial insumida por el proceso de
fabricación. En particular, reduce los requerimientos de mano de obra calificada. Esta es una
consecuencia del salto en el proceso de automatización de las tareas vinculadas a la producción,
desde el diseño (por vía del diseño asistido por computadora, CAD) hasta las funciones de control
de stocks o de ventas (por vía de los llamados "integrated Business Systems", IBS). Se integran con
los sistemas de Manufactura Asistida por computadora (CAM) que gobiernan sistemas de
automación de tipo clásico (tales como la inserción automática de componentes, la soldadura por
obra, los trenes de laminación, o las líneas de armado en las que se incluyen robots) y los flexibles
(compuestos por robots y maq.-herramientas con control numérico computarizado).
El nuevo patrón tecnológico genera una polarización en la situación del perfil de calificación
de la fuerza de trabajo. La caída del empleo es mayor en los segmentos obreros y de personal
13
administrativo calificado y menor en el caso de los obreros no calificados y los profesionales de
mayor nivel. Se crean las condiciones para la resolución de la doble restricción anterior en términos
de la oferta y el costo de la mano de obra.
Las nuevas tecnologías apuntan también a la reducción del requerimiento de materias primas
por unidad de producto y a la sustitución de las materias primas tradicionales por nuevos materiales
de mayor productividad.
Caen también los requerimientos de energía. El contenido del cambio tecnológico opera, por
lo tanto, simultáneamente y en el mismo sentido sobre los insumos básicos y la mano de obra:
aumenta su disponibilidad efectiva y reduce su costo.
La inversión en el ámbito científico y tecnológico se ha transformado en una de las respuestas
fundamentales a la erosión en el dinamismo económico. El sector industrial revela por otra parte una
alta densidad tecnológica. En tanto representa el 25% del producto en los países avanzados,
concentra el 80% de los recursos que estos países asignan en materia de inversión y desarrollo.
2.2. Los efectos del cambio tecnológico en América Latina
La creciente vinculación entre ventajas comparativas y actividad científica y tecnológica,
refuerza políticas de proteccionismo tecnológico. El patentamiento y la tendencia a no transferir
tecnologías desincorporadas de los bienes son las más claras. Por otra parte estas políticas acentúan
su carácter excluyente respecto a los países en desarrollo en tanto la capacidad para copiar y adaptar
tiene requerimientos científicos y tecnológicos crecientes. El aumento en la importancia de la
ciencia como insumo promueve la concentración del proceso de generación en parte de los países
avanzados. Mientras tanto, el predominio de ramas industriales con tecnología madura y escasa
demanda de CyT en los países en desarrollo, el predominio de empresas transnacionales en los
núcleos más dinámicos y la menor significación del sector de bienes de capital tienden a afectar la
articulación entre actividad científica y sector industrial. Esta integración resulta vital en el actual
contexto del desarrollo tecnológico.
En su ausencia, priman los siguientes elementos:
a) La disminución del peso relativo de los costos salariales con la introducción de las nuevas
tecnologías afecta a los países de industrialización reciente fundados en producciones intensivas
en mano de obra y con bajos requerimientos de calificación.
b) Las inversiones de las ET tienden a concentrarse en actividades de baja densidad tecnológica.
c) En los países desarrollados la expansión de la industria de bienes de capital ejerce una acción
compensadora en la demanda de empleo. La debilidad de esta rama en los países
latinoamericanos no reproduce este efecto.
d) Los segmentos de industrias de punta que se instalan en los países periféricos lo hacen en
general bajo la forma de enclaves, sin encadenamientos significativos hacia atrás.
14
e) Hay una mayor desadaptación de los bienes de capital a la infraestructura y la capacidad técnica
disponible en los países menos desarrollados. Provoca una creciente subutilización del
equipamiento y una caída en su eficacia marginal.
f) La disminución que como efecto del cambio tecnológico se ha operado en la relación materia
prima/producto y la sustitución de materiales, afecta particularmente a aquellos países con
procesos de acumulación e industrialización basados en el complejo minero. Por otra parte, el
desarrollo de la bioingeniería tiende a afectar las ventajas comparativas vigentes en la
producción agropecuaria.
Estas tendencias se consolidan con las propuestas de ajuste estructural al estilo Banco
Mundial. Se tiende a asociar el núcleo exportador de las economías latinoamericanas con el exterior
a través de la importación (automática y sin restricciones) de insumos y bienes de capital. Se fija un
límite la posibilidad de eslabonamientos hacia adentro, debilita el potencial efecto multiplicador del
dinamismo exportador y restringe la capacidad de incorporación tecnológica. Igualmente, ejercen
una incidencia regresiva sobre la distribución del ingreso.
3. A MODO DE CONCLUSION
El análisis del desempeño del sector industrial latinoamericano durante la década de 1980 y
de sus perspectivas futuras debe enmarcarse en las tendencias de la fase actual del ciclo de
endeudamiento internacional, con su correlato en los procesos internos de ajuste, y en las
modalidades predominantes que ha adoptado el cambio tecnológico a escala internacional. En
ambos casos, se trata de una sucesión de efectos y respuestas frente a la crisis que afectó al patrón de
acumulación de posguerra en los países centrales.
La condicionalidad propia de los procesos de ajuste y los efectos previsibles de las nuevas
formas productivas avanzadas por el cambio tecnológico se superponen a los problemas presentes en
la industrialización latinoamericana. Lejos de darles una solución efectiva, por el contrario los
recrean, haciéndolos aún más complejos. La nota dominante de la década del '80 ha sido la
aceptación pasiva, por parte de estos países, de las limitaciones que ambos procesos plantean. Se
han agudizado, en consecuencia, sus tradicionales deficiencias estructurales al tiempo que
incorporado nuevas señales y perspectivas futuras de distorsión.
En este sentido, deben destacarse los siguientes aspectos:
–
A los tradicionales problemas que han presentado estos países en el balance de divisas, se
agregan las graves consecuencias del endeudamiento y de la forma de implantación que de
manera dominante caracteriza a las industrias ubicadas en la frontera tecnológica.
–
La propia lógica del ajuste acentúa los rasgos de heterogeneidad estructural al imponer la
centralidad del desarrollo exportador relegando al sector productor vinculado al mercado interno.
Los escasos eslabonamientos hacia adentro y el encadenamiento hacia afuera de las industrias de
punta tienden a cuestionar las estrategias de dinamización del mercado interno. Se afirma así una
incorporación pasiva y subordinada en el proceso de internacionalización productiva. El nivel de
incorporación de las industrias dinámicas queda regulado por el dinamismo de las exportaciones.
15
Ambas propuestas fundamentan objetivamente el falso dilema entre promoción de exportaciones
y sustitución de importaciones. Aparece como la consecuencia perversa de la lógica del ajuste y
el patrón dominante de transferencia tecnológica.
–
La regresividad que impone el ajuste en materia de distribución de ingresos afirma la
competitividad de la economía y de su sector industrial en la reducción del costo de la mano de
obra. La lógica presente en el marco tecnológico actual señala la dudosa viabilidad de
especializaciones de este carácter. Por otra parte, agudiza el escaso nivel remunerativo que
pueden tener las actividades que las ET decidan incorporar (o no retirar) de este tipo de países.
Este sesgo regresivo en la distribución fomenta el perfil de consumo de los sectores de altos
ingresos. Considerando su carácter imitativo e internacionalizado, se afirman (al igual que en el
pasado) patrones de consumo que tienen poco que ver con la efectiva capacidad de acumulación
de estas economías.
–
El marco del ajuste limita el accionar estatal no sólo por la insuficiencia de recursos, sino
también por la restricción que impone a su capacidad para fijar políticas. Se agudizan las
dificultades para plasmar, desde estos países, una incorporación selectiva a las nuevas
condiciones del desarrollo tecnológico. Es decir, se traba el desarrollo científico y tecnológico a
escala local, sin que se articule el patrón de producción científico y técnico al aparato
productivo. Estas limitaciones no hacen más que reproducir un esquema pasivo de incorporación
al escenario tecnológico con las consecuencias referidas. Sólo en este marco adquiere
legitimidad el falso dilema Estado/mercado o la perspectiva de la desregulación tan presente en
el debate de estos países. Falso, en tanto lo que efectivamente está puesto a la discusión es
justamente cuáles son las nuevas formas de regulación estatal ante el nuevo escenario planteado.
La incorporación pasiva de los países latinoamericanos a las condicionalidades del ajuste y a
las tendencias actuales del cambio tecnológico constituyeron el principal problema para plasmar
criterios consistentes de política industrial. La recuperación de un esquema de inserción activa a las
cambiantes condiciones del escenario internacional necesita forzar un mayor espacio de autonomía
para la definición de las políticas. Esta es la única acción que puede reconciliar el ajuste estructural
que reclaman las economías y el sector industrial latinoamericano con las viejas deudas que en
materia de distribución de los ingresos y democratización del poder económico tiene pendiente este
continente.
16